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La polĂ­tica forestal en la AmazonĂ­a andina

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La política forestal en la Amazonía andina Estudio de casos: Bolivia, Ecuador y Perú Roxana Barrantes (editora), Diego Burneo, Juan Carlos Chávez, Fander Falconí, Elsa Galarza

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Edición: Lima, febrero del 2005 Impreso en el Perú © Consorcio de Investigación Económica y Social www .consor cio.or g www.consor .consorcio.or cio.org

Cuidado de edición: Carolina Teillier Arte de carátula: Roni Heredia Hecho el Depósito Legal 1501162004 Impreso por Visual Service SRL

ISBN 9972-804

El Consorcio de Investigación Económica y Social (CIES) está conformado por más de treinta instituciones de investigación o docencia y cuenta con el auspicio del Centro Internacional de Investigaciones para el Desarrollo (IDRC), la Agencia Canadiense para el Desarrollo Internacional (ACDI) y otras fuentes de cooperación. Este documento es resultado del proyecto de investigación denominado ‘‘Evaluación de la Política de Manejo Forestal. Estudios de caso de Bolivia, Ecuador, y Perú’’, preparado por el Consorcio de Investigación Económica y Social (CIES). Se realizó durante el año 2003 y contó con el apoyo financiero de la Fundación MacArthur. El estudio fue coordinado por Roxana Barrantes, del Instituto de Estudios Peruanos (IEP). En Bolivia, Juan Carlos Chávez, Mónica Castro, Daniel Leguía y Telmo Muñoz forman parte de Global-Consultores en Desarrollo Sostenible y del Centro Boliviano de Estudios Multidisciplinarios (CEBEM). En el Ecuador, Diego Burneo y Fander Falconí forman parte de EcoCiencia y Flacso, respectivamente. En el Perú, Elsa Galarza forma parte del Centro de Investigación de la Universidad del Pacífico (CIUP). CEBEM, CIES, FLACSO, Global e IEP no comparten necesariamente las opiniones vertidas en el presente libro, que son responsabilidad exclusiva de sus autores.

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CONTENIDO

GENERAL

Intr oducción Introducción BOLIVIA: EL MANEJO FOREST AL, PLA TAFORMA FORESTAL, PLAT OR PR ODUCTIV O SOSTENIBLE SECTOR PRODUCTIV ODUCTIVO DE UN SECT Índice Introducción Capítulo I. Capítulo II. Capítulo III. Capítulo IV. Capítulo V.

Entorno macroeconómico y sectorial Bosques y tierras forestales en Bolivia Método para medir la competitividad del manejo forestal Entorno y condiciones Variables definitorias: desarrollo organizacional (DO) y organización de la producción (OP) Capítulo VI. El manejo forestal: estudio de casos Capítulo VII. Variabilización del manejo forestal Capítulo VIII. Conclusiones Lista de entrevistados Abreviaturas utilizadas Bibliografía Anexos

EV ALU ACIÓN DE LA POLÍTICA DE MANEJO FOREST AL EN EVALU ALUA FORESTAL ADOR: PR OPUEST A DE INCENTIV OS ECONÓMICOS ECUADOR: PROPUEST OPUESTA INCENTIVOS EL ECU Índice Introducción Capítulo I: Capítulo II: Capítulo III: Capítulo IV: Capítulo V:

Análisis del entorno Estado actual de la legislación forestal en el Ecuador Análisis cuantitativo y cualitativo de las políticas forestales Estudio de casos Instrumentos económicos para el manejo eficiente de los ecosistemas forestales Capítulo VI: Recomendaciones de políticas Bibliografía Anexos

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LAS CONCESIONES FOREST ALES EN EL PER Ú: FORESTALES PERÚ: ¿CÓMO HA CERLAS SOSTENIBLES? HACERLAS

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Índice Introducción Capítulo I. Marco general de la economía peruana desde 1990 Capítulo II. El sector forestal peruano Capítulo III. Marco regulatorio, instituciones e incentivos para el aprovechamiento de los recursos forestales Capítulo IV. Determinantes de la viabilidad de las concesiones forestales Capítulo V. Factores estructurales que afectan el desarrollo de las concesiones Capítulo VI. Conclusiones y recomendaciones

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Bibliografía Anexos

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INTRODUCCIÓN ROXANA BARRANTES CÁCERES INSTITUTO DE ESTUDIOS PERUANOS

Los asuntos ambientales y de conservación de recursos naturales son amplios e involucran varias dimensiones de la vida humana y de las ciencias sociales y naturales. En los países andinos, en particular en Bolivia, Ecuador y Perú, uno de esos temas importantes es el de manejo, conservación y explotación forestal, que tiene a su vez varias dimensiones. Por un lado, el importante bosque amazónico, único en biodiversidad y hábitat de centenares de especies: en el Perú han sido identificadas hasta 1.800 especies de mamíferos y aves, mientras que asciende a más de 19 mil el número de especies de plantas identificadas en el Ecuador 1. Por otro lado, importantes terrenos pueden ser dedicados a plantaciones forestales, y en varios casos son imprescindibles para prevenir la erosión de suelos. Al mismo tiempo, del bosque amazónico es posible extraer importantes y valiosas especies maderables, como el cedro y la caoba. La combinación de estas dimensiones presenta un conjunto de dilemas entre usos alternativos de los recursos forestales. Hay evidencia de importantes disyuntivas entre la explotación de hidrocarburos, que otorga beneficios tangibles a corto plazo, y la conservación de la biodiversidad, que brinda beneficios potenciales e innumerables beneficios intangibles (piénsese, por ejemplo, en la ex Zona Reservada Tambopata-Candamo, hoy Parque Nacional Bahuaja-Sonene en Madre de Dios, Perú). En términos absolutos y relativos, el Ecuador lleva la delantera en cuanto a la delimitación de Áreas Naturales Protegidas: 43% de su territorio. Bolivia considera como tales el 14% de su superficie, mientras que el Perú protege solamente el 2%, para un promedio latinoamericano de 12%. Asimismo, el mantenimiento de explotaciones forestales en la forma de

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Los datos provienen de World Bank (2000), World Development Report 1999/2000, The World Bank, Washington DC; y Ramón López (2000), "Recursos 'Verdes' en América Latina: mecanismos de sostenibilidad", en Donald Bean y Manuel Glave (2000), Recursos naturales y desarrollo. Un diálogo canadiense latinoamericano, Consorcio de Investigación Económica y Social (CIES), Lima, pp. 353-386.

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plantaciones exige un planeamiento de largo plazo que se contrapone a la inestabilidad macroeconómica y de políticas públicas que caracteriza a nuestros países2. Adicionalmente, la falta de definición y cumplimiento de derechos de propiedad se opone al mantenimiento de incentivos a la explotación de largo plazo y promueve el minado de especies valiosas, en particular, y la deforestación, en general3. Los datos disponibles muestran una relativa disminución de la tasa de deforestación entre 1980 y 1995 en la cuenca amazónica, pero también un ligero incremento en los últimos años de la década de 19904. La necesidad de protección contra la erosión de suelos en laderas encuentra limitaciones en los costos privados de promover plantaciones. Al mismo tiempo, y en economías dominadas por la informalidad, el libre acceso a los recursos forestales otorga una válvula de salida a las presiones por empleo que surgen de trabajadores sin calificación; y, recientemente, el suelo, luego de deforestado, es utilizado para plantar coca dedicada al narcotráfico5. Como si esto no fuera suficiente, la amenaza del calentamiento global (Global Warming) impone una presión adicional para la conservación de recursos forestales sobre los países amazónicos a la vez que ahora último ha abierto ventanas de oportunidad para la obtención de fondos para el desarrollo de proyectos de secuestro de carbono6. En todos los casos descritos, el potencial de aporte de diferentes opciones de manejo, conservación y explotación de recursos forestales a la economía es significativo y hasta la fecha no ha sido plenamente aprovechado. Bolivia es el país que más ha avanzado en ello, ya que ha diseñado e implementado una política de explotación forestal, de cuyas bondades el Perú y el Ecuador pueden beneficiarse. Estos problemas de manejo, conservación y explotación de recursos forestales son comunes a los países del ámbito andino, que comparten además

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En el ránking crediticio de Institutional Investor, donde un valor cercano a 100 indica baja probabilidad de default, mientras que Estados Unidos está clasificado con 92, a Bolivia se asigna 28, a Ecuador 25,5 y al Perú 35. Fuente: Cuadro 17, World Bank (2000). Adicionalmente, durante el período 20002004, Bolivia ha tenido dos presidentes, mientras que tres distintos presidentes han regido los destinos del Ecuador y el Perú. Ver Eduardo Bedoya (1991), Las causas de la deforestación en la Amazonía Peruana: un problema estructural, Documento 12, Centro de Promoción e Investigación del Campesinado (CIPCA), Lima; y Roxana Barrantes (1993), "Seguridad en la tenencia de tierras y uso de recursos en la Amazonía Peruana", en Economía, volumen XVI, n.° 32, pp. 71-109. Ver López, ob. cit. Ver Stephen Perz, Carlos E. Aramburú y Jason Bremmer (2003), "Cambios poblacionales y uso del suelo en la cuenca amazónica", en Carlos E. Aramburú y Eduardo Bedoya Garland (2003), Amazonía: procesos demográficos y sociales, CIES, Lima. El Banco Mundial ha creado recientemente un fondo del tipo Mecanismo de Desarrollo Limpio del Protocolo de Kyoto.

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otras características. Bolivia, Ecuador y Perú exhiben similares aspectos geográficos y económicos que merecen pensar en un tratamiento conjunto y coordinado. Los territorios de los tres países abarcan importantes porciones de la cuenca amazónica, así como significativos territorios en los Andes, de tal modo que la geografía impone restricciones parecidas. Al mismo tiempo, las economías de los tres países no logran todavía la consolidación de una senda de crecimiento económico que asegure su viabilidad en el largo plazo, a pesar de los importantes recursos naturales con que han sido dotados y de los esfuerzos recientes por orientar sus políticas económicas en el ámbito de la economía de mercado. El enfoque integral adoptado en el análisis de la problemática del manejo de bosques y recursos forestales busca, en general, identificar los dilemas y las posibles soluciones. De este modo se da cuenta de los costos de oportunidad involucrados, a la vez que se identifica a los agentes cuya convocatoria y participación resultan fundamentales para el éxito de las estrategias de desarrollo. Los países del área andina han asumido esta preocupación al diseñar e implementar esfuerzos de ordenamiento del acceso a los recursos forestales, básicamente mediante las concesiones. Antes de presentar los estudios de caso de cada país, examinemos brevemente cómo las concesiones pueden contribuir a un manejo eficiente de los bosques.

Consideraciones económicas para la eficiencia en el manejo de los recursos forestales y bosques7 El mecanismo de concesiones puede replicar parte de los incentivos para un manejo eficiente que da la propiedad privada. Esto se logra a través de asegurar al concesionario un periodo largo (30 o 40 años), durante el cual puede aprovechar los recursos del bosque, pero también se debe hacer responsable de conservar8 los recursos. Los recursos forestales así manejados no pierden su capacidad de proveer servicios ambientales como la fijación –o secuestro– de carbono, la regulación hidrobiológica, la prevención de erosión y pérdida de suelos, y el mantenimiento de hábitat de especies de flora y fauna. Estos servicios ambientales toman la forma de externalidades, cuya provisión óptima solamente es posible a través de la intervención del Estado9.

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El tratamiento más extenso de estos temas puede encontrarse en Roxana Barrantes y Carolina Trivelli (1996), Bosques y madera, Instituto de Estudios Peruanos (IEP), Lima; y Stefano Pagiola, Joshua Bishop y Natasha Landell-Mills (2003) editores, Selling Forest Environmental Services, Earthscan Publications Limited, Londres y Sterling (Virginia). 'Conservar' se entiende aquí en el sentido de "manejo y uso sostenible". En términos generales, de un tercero con poder de coacción.

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Al no transferirse la propiedad, el Estado mantiene su capacidad para asegurar que se brinden estos servicios ambientales, a través de una explotación –o manejo– del bosque, sostenible tanto en el uso del recurso mismo como en las interacciones de éste con el entorno. Una autoridad, como sería una Superintendencia, se encarga de supervisar el cumplimiento de estos objetivos por parte del concesionario. Esto se hace generalmente exigiendo la presentación de planes operativos anuales que especifiquen el volumen maderable que será explotado en un año determinado, así como otros recursos no maderables que forman parte del aprovechamiento anual. Para el éxito del esquema se requiere que las extensiones otorgadas en concesión sean significativas, de tal modo que anualmente se determinen volúmenes aprovechables en el mercado que generen ingresos suficientes al concesionario, durante todo el periodo de la concesión. En otras palabras: la escala anual de la operación debe ser consistente con la magnitud de la inversión requerida para hacer viable el negocio. De otro modo, la proporción de áreas explotadas sería muy alta y no se asegurarían la sostenibilidad de los recursos ni los servicios ambientales. Para promover la participación de agentes eficientes, las concesiones se entregan comúnmente mediante concurso. Debido a lo significativo de las externalidades involucradas, es importante que estos concursos prevean una fase previa de calificación de propuestas. Esta fase debe establecer el umbral de incorporación de externalidades en la valorización del bosque y las características específicas para el manejo sostenible de los recursos.

La experiencia en el área andina En este contexto, y tomando en cuenta las consideraciones económicas, resulta pertinente emprender un esfuerzo para conocer mejor y aprender de las experiencias de los países andinos en la formulación y aplicación de las políticas de manejo forestal. El Consorcio de Investigación Económica y Social (CIES), con el apoyo de la Fundación MacArthur, pudo financiar sendos trabajos de investigación, uno en cada país andino, que tuve el privilegio de coordinar. Las investigaciones buscaron sistematizar las más importantes lecciones ganadas en estos esfuerzos, así como las principales limitaciones encontradas. El concurso convocado planteó varias preguntas para orientar el desarrollo de las investigaciones: ¿cuál es el régimen de acceso para el uso de los recursos forestales?, ¿cuáles son los incentivos implícitos e explícitos que dicho régimen contiene?, ¿cómo se distinguen los recursos forestales del bosque tropical húmedo del resto de recursos forestales?, ¿cuáles son las principales limitaciones del régimen de acceso?, ¿cuáles son los principales resultados económicos para los agentes individuales y para el país?

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Los trabajos que forman este volumen abordaron éstas y otras interrogantes. Contamos así con un panorama más claro del desempeño del sector forestal en los países andinos. Los títulos respectivos ilustran sobre los enfoques y el énfasis de las investigaciones: "El manejo forestal: plataforma de un sector productivo sostenible" para el caso de Bolivia, preparado por un equipo liderado por Juan Carlos Chávez y compuesto por Mónica Castro, Daniel Leguía y Thelmo Muñoz, de Global - Consultores en Desarrollo Sostenible y el Centro Boliviano de Estudios Multidisciplinarios (CEBEM); "Evaluación de la política de manejo forestal en el Ecuador: propuesta de incentivos económicos", preparado por Diego Burneo y Fander Falconí, de Ecociencia y de la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO), respectivamente; y "Las concesiones forestales en el Perú: ¿cómo hacerlas sostenibles?", realizado por Elsa Galarza, de la Universidad del Pacífico. Veamos en detalle los resultados de las investigaciones.

Temas comunes Al convocar a los equipos de investigadores de cada país, se buscó que todas las investigaciones abordaran cuestiones que luego pudieran facilitar el planteamiento de enfoques comparativos. Se puso énfasis en tres grandes temas: desempeño macroeconómico y las estadísticas del sector forestal; marco legal e institucional; y estudios de caso sobre explotación o manejo forestal 10. Todos los trabajos debían exponer una visión de la economía de cada país y presentar sus indicadores fundamentales durante la última década. En todos los países andinos, en menor o mayor medida, se implementaron políticas de ajuste y las llamadas reformas estructurales orientadas al mercado. El desempeño del sector forestal fue heterogéneo y, como veremos luego, depende del marco institucional y está muy relacionado con el desempeño macroeconómico de cada país. Debido a la importancia del marco legal para la explotación forestal, resultado de las importantes externalidades que su manejo genera, los trabajos de investigación analizan las principales leyes que regulan la explotación forestal en cada país. Es interesante notar que cada país se encuentra en un proceso de reforma de la legislación, sea con nuevas leyes recientemente promulgadas o con propuestas de modificaciones. Los recursos forestales son patrimonio de la nación en todos los casos, lo que determina la necesidad de establecer un régimen de acceso a ellos que no contemple la propiedad, pero que pueda dar

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En esta introducción utilizamos de manera indistinta las palabras 'explotación' y 'manejo'. Se hace la salvedad debido a la discusión que se puede encontrar respecto a la connotación de cada una: negativa, cuando se habla de 'explotación'; y positiva, o consistente con la sostenibilidad, cuando se utiliza 'manejo'.

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las seguridades necesarias para planear el manejo durante horizontes temporales largos. Las normas vigentes en cada país regulan las posibilidades de que diferentes tipos de agentes particulares exploten los recursos del bosque. Según cuán reciente sea la legislación, se admiten más opciones de explotación y uso sostenible, y se reconocen diferentes servicios del bosque. Pero el aporte fundamental de estos trabajos se encuentra en los estudios de caso que ofrecen. El estudio de Bolivia, con una metodología novedosa, analiza las capacidades y los resultados de diferentes tipos de organización empresarial para el manejo del bosque. El estudio del Ecuador presenta estudios de caso de explotación forestal en Áreas Naturales Protegidas y otros tipos de concesiones y adjudicaciones forestales. Asimismo, y en tanto desea llamar la atención sobre mecanismos de financiamiento alternativos, presenta novedosas experiencias de pagos por servicios ambientales, como la protección de fuentes de agua y la utilización del Mecanismo de Desarrollo Limpio del Protocolo de Kyoto. El estudio del Perú presenta importantes ejercicios de viabilidad financiera de varios tipos de concesiones forestales, regidos por la nueva Ley Forestal Peruana. Los cálculos en los casos analizados en el Perú llaman la atención sobre la importancia de los mecanismos de financiamiento de capital de trabajo de los concesionarios. En este punto coincide con el estudio de Bolivia, que pasamos a examinar a continuación.

Bolivia: la importancia de los agentes El equipo que trabajó el caso boliviano complementó las preguntas propuestas con otras que buscaron investigar la relación entre las políticas públicas y el acceso a los recursos forestales, enfatizando el rol de los agentes económicos involucrados en el sector forestal, así como el cambio de los respectivos instrumentos de manejo, es decir, de comando y control hacia sistemas de incentivos. Asimismo, Chávez y sus colaboradores buscaron medir la competitividad forestal. La hipótesis que orientó la investigación postula que el marco normativo implementado en 1997 generó las condiciones de mercado para que los actores involucrados en el sector forestal incorporen "[…] el manejo forestal como base fundamental de su rediseño productivo". El territorio de Bolivia alcanza 1.098.581 kilómetros cuadrados y alberga a una población de 8,3 millones de habitantes, según el censo realizado en el 2001. Entre 1990 y 1998 la economía boliviana se desempeñó aceptablemente: exhibió tasas de crecimiento del Producto Bruto Interno (PBI) entre 4% y 5% anual. Las políticas macroeconómicas contribuyeron con este resultado. Respecto del sector forestal, los datos muestran un superávit en la respectiva balanza comercial a partir de 1998. Las exportaciones forestales ascienden a 8% del monto total exportado por el país, siendo Estados Unidos el principal país comprador y los

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productos elaborados (aquéllos que incluyen un alto valor agregado) los de mayor participación. Bolivia modificó su legislación forestal durante la década de 1990. Los cambios principales realizados en 1997 posibilitaron el ingreso de nuevos actores a la actividad forestal, bajo el régimen de concesiones. En Bolivia se identifica actualmente a los Concesionarios, las Agrupaciones Sociales del Lugar (ASL) y las llamadas TCO, o Tierras Comunitarias de Origen, constituidas por los pueblos indígenas. Las ASL y las TCO son los nuevos actores, que, bajo formas empresariales, tienen acceso a concesiones y por consiguiente al manejo forestal. Los autores señalan que la principal limitación de la nueva legislación es que no plantea nuevas políticas para la explotación y el manejo de los recursos no maderables del bosque, manteniéndose el énfasis en la explotación forestal sin considerar los diferentes eslabones de la cadena productiva del sector. Otro actor importantísimo en el desempeño del sector forestal en Bolivia es la Superintendencia Forestal, que ha actuado de manera autónoma para cumplir las funciones de regulación, control, fiscalización y arbitraje. La Superintendencia es parte del Sistema de Regulación de Recursos Naturales. Se financia con un tercio de lo recaudado por concepto de patente forestal, o derecho de aprovechamiento, que se calcula hoy sobre la base de las hectáreas incluidas en la llamada Área Anual de Aprovechamiento. Con estos recursos, la Superintendencia ha sido responsable de recoger información sobre el sector, situación que por sí sola pone hoy a Bolivia a la vanguardia en el área andina. El estudio de caso de Bolivia se construye sobre la base de una metodología que se concentra en la identificación de dos variables: desarrollo organizacional (DO) y organización de la producción (OP), para cada agente involucrado en el manejo forestal. De este modo, y a nivel micro, se identifican los principales factores limitantes para el manejo forestal sostenible. El DO es definido por los autores como "[…] el establecimiento de procesos de gestión administrativa en las organizaciones del bosque, los mismos que incluyen acciones de planificación de la gestión, sistemas contables, sistemas de seguimiento, control y evaluación de resultados […]". La OP "[…] está referida a la organización y combinación de los diferentes factores de producción […] desde la penetración del bosque hasta la transformación final de productos maderables y no maderables". Al utilizar estas dos variables, los autores contrastan la orientación hacia la eficiencia productiva (OP) y la orientación organizacional (DO), que respondería a objetivos redistributivos. Con este marco, los autores proceden a analizar cuánto DO y cuánto OP despliega cada agente involucrado en el manejo forestal: ASL, TC y Concesionarios. Este análisis se realiza de manera cualitativa y cuantitativa en conjunto para cada tipo de agente, y describiendo casos específicos relevantes de cada uno de ellos. No debería sorprender que los concesionarios exhiban el mejor desempe-

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ño en ambas variables, seguidos por las ASL, quedando las TCO más lejos de la sostenibilidad. Tanto las ASL como las TCO exhiben un mejor desempeño en cuanto a los factores organizacionales, mostrando así una orientación hacia la eficiencia productiva aún limitada. Bolivia muestra de este modo un importante caso de implementación de una legislación forestal orientada por criterios de eficiencia económica, pero que consideró de manera explícita a los agentes locales, dándoles un espacio formal de reconocimiento.

Ecuador: instrumentos económicos y cambios de política El estudio sobre el sector forestal en el Ecuador estuvo a cargo de dos economistas. El valor agregado que el equipo dio a las preguntas planteadas se orientó hacia la propuesta de instrumentos económicos nuevos para financiar los servicios ambientales que brinda el bosque. Dos hipótesis orientaron la investigación: la primera postula que las políticas y los mecanismos de control no fueron ni eficientes ni suficientes para promover un manejo sostenible del bosque; la segunda, que los instrumentos económicos no han sido incorporados ni en la política económica ni en la política forestal. La población de 12,646 millones de habitantes del Ecuador habita un territorio de 256.370 kilómetros cuadrados. La década de 1990 fue complicada para la economía ecuatoriana, que culminó en el abandono de la moneda nacional y la dolarización. La economía del Ecuador depende significativamente del mercado de petróleo, y varias inversiones importantes para el país han colisionado con el manejo sostenible de los recursos naturales renovables, tales como los forestales. El sector forestal representa alrededor de 1% de PBI. La legislación forestal del Ecuador, que también regula la Conservación de Áreas Naturales y Vida Silvestre, data de 1981. Ecuador ya cuenta con un anteproyecto de nueva ley forestal que reconoce el valor de los servicios ambientales, abriendo así la oportunidad de una valorización mayor de los bosques y, por lo tanto, de los incentivos necesarios para la protección y el uso sostenible. Los autores presentan en detalle el régimen forestal vigente, y los principales elementos de contraste con la propuesta de nueva ley forestal. El meollo de la contrastación de las hipótesis está contenido en la sección tres de la investigación. Allí, los autores presentan y analizan un conjunto de indicadores forestales entre 1980 y el 2001, postulando que existe un importante cambio de tendencia en 1993. Los indicadores analizados son: índice de producción de madera, producción de leña, porcentaje de la producción de leña respecto de la producción de madera, índice de exportaciones madereras, índice de precios de la exportación de madera, estructura de la producción maderera, estructura de las exportaciones madereras y tasa de deforestación. Asimismo,

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en esta sección el lector encontrará los resultados del análisis multicriterio que, sobre la base de información cuantitativa, permite evaluar si los resultados en el sector forestal se pueden explicar por los cambios en las respectivas políticas. El análisis multicriterio permite integrar las dimensiones económicas, sociales y ambientales, brindando así una visión más amplia y comprehensiva del problema evaluado. Los resultados que entregan los autores muestran un sector forestal en estado negativo, debido a la carencia de información, la extracción forestal en bosques nativos, su baja contribución al PBI y a las exportaciones, y la baja participación social. La investigación sobre el sector forestal en el Ecuador también ofrece estudios de caso detallados sobre el manejo del bosque por parte de diferentes actores. Se presenta el caso de la explotación forestal del Parque Nacional Yasuní; en particular cuando colisiona con la explotación petrolera, tan importante ésta para la economía ecuatoriana. Otro caso analizado es el Programa FACE de Forestación, que se implementó en el marco del Mecanismo de Desarrollo Limpio del Protocolo de Kyoto. Un tercer caso presentado es el de la implementación del pago por el servicio ambiental de protección de fuentes de agua para el uso sostenible de los ecosistemas forestales. Los autores reportan, asimismo, los resultados de talleres con funcionarios públicos vinculados con el manejo forestal para conocer sus opiniones sobre las concesiones forestales. Finalmente, presentan los detalles de dos proyectos de manejo forestal sostenible que involucran directamente a grupos indígenas. Un componente central de la investigación sobre el Ecuador es la presentación en detalle de los diferentes instrumentos económicos que pueden ser utilizados para fomentar un manejo forestal sostenible. Entre ellos, aparte de los instrumentos ya conocidos –los subsidios, la diferenciación de régimen impositivo o las regulaciones de acceso–, los autores destacan instrumentos novedosos como la titulación de activos y la negociación de servicios ambientales. Los instrumentos son presentados en tanto generadores de ingresos para los árboles en pie, de tal modo de fomentar la demora en el corte, valorizando así al bosque en pie. La discusión considera los retos para la implementación de las diferentes alternativas. Finalmente, y en buena medida debido a que el Ecuador está discutiendo modificaciones a la legislación forestal, Burneo y Falconí presentan un conjunto de recomendaciones de política. Éstas se enmarcan en la necesidad de valorizar el bosque –no solamente el árbol cortado– brindando incentivos para el manejo forestal.

Perú: el financiamiento como factor limitante El estudio del caso peruano fue llevado a cabo por la economista Elsa Galarza, de la Universidad del Pacífico (Lima). La preocupación principal del estudio gira

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sobre las maneras de hacer sostenibles las recientemente implementadas concesiones forestales. Las preguntas orientadoras de la investigación apuntan a desentrañar los motivos por los cuales persiste la informalidad, y los factores internos y externos que condicionan el éxito de las empresas concesionarias. Los 25 millones de habitantes del Perú ocupan una superficie de 1,2 millones de kilómetros cuadrados. El desempeño de la economía peruana durante la última década puede ser calificado como bastante aceptable durante la primera mitad (1994-1998) y como regular durante la segunda. Importantes procesos de reformas económicas orientadas hacia el mercado se llevaron a cabo cambiando el rol del Estado. Las cuentas macroeconómicas han sido manejadas en el Perú con bastante prudencia. Cuando miramos el sector forestal, observamos que no alcanza ni el 1% del PBI en promedio durante la década –situación parecida a la ecuatoriana–, mientras que las exportaciones no llegan ni al 0,5% del total. El año 2000 se promulgó una nueva Ley Forestal que modificó la legislación existente desde 1975. La nueva ley abre la puerta para un manejo eficiente del bosque al incluir las concesiones forestales como principal instrumento de gestión. Contrasta con el régimen de explotación que regía, a través de permisos forestales a pequeños extractores, sin contraprestaciones efectivas y sin ningún instrumento de supervisión o garantía de manejo sostenible del bosque. Esta investigación presenta detalladamente las nuevas regulaciones contenidas en la ley, discutiendo el esquema de incentivos que contiene. La investigación de Galarza es bastante rica y detallada en el examen de las concesiones forestales ya otorgadas en dos zonas del Perú: Madre de Dios y Ucayali. Además de describir los concursos para el otorgamiento de las concesiones y los roles jugados por los diferentes actores, la autora se detiene en el examen de los factores críticos en los procesos: la participación de las organizaciones no gubernamentales, los inventarios y la estrechez de los plazos. Similarmente, debido al periodo de estudio, Galarza profundiza en el análisis detallado de los eventos relevantes durante la primera zafra, enfatizando los problemas asociados con el pago de los derechos de aprovechamiento, la supervisión del cumplimiento de los planes de manejo, el rol del Instituto Nacional de Recursos Naturales (INRENA) y la tala ilegal que todavía subsiste. Un aporte central de la investigación es el estudio empírico de la rentabilidad de las concesiones. Para ello, la autora obtuvo datos primarios de varios tipos de concesiones y, guardando la reserva del caso, estima las tasas de rentabilidad. El principal hallazgo es la sensibilidad de la tasa de rentabilidad respecto de las alternativas de financiamiento de las concesiones y del nivel de aprovechamiento primario. Otro aporte de la investigación se centra en el análisis de los factores que afectan el desarrollo de las concesiones. Galarza examina los factores institucio-

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nales, de infraestructura, financiamiento e investigación, y aspectos sociales que pueden ser determinantes para el éxito de las concesiones. Esta información es invalorable para los responsables de la formulación e implementación de la política pública, quienes ahora pueden saber dónde colocar el énfasis para fortalecer el proceso de ordenamiento del sector forestal en el Perú.

Perspectivas Las investigaciones contenidas en este volumen constituyen esfuerzos importantes para brindar información de primera mano a la comunidad académica y aquélla vinculada a la implementación de la política pública. Debido a la preocupación por lograr visiones comparativas, los autores ofrecen información sobre temas similares, manteniendo las particularidades de sus enfoques y preocupaciones fundamentales. Los estudios aquí contenidos permiten, entonces, construir un mapa del sector forestal andino, pero también conocer en detalle casos concretos que exhiben características singulares. Este esfuerzo de investigación sobre el desempeño del sector forestal en los países andinos es la culminación de la primera fase de una iniciativa mayor que buscó vincular la capacitación y la investigación. Varias de las preguntas planteadas han sido abordadas, pero las respuestas en varios casos no son definitivas y requieren de profundización, en particular debido a la propia naturaleza intertemporal de los procesos ecológicos del bosque. Una preocupación especial la constituyen los mecanismos que permiten integrar en el manejo forestal a los grupos originarios o de colonos pobres. La viabilidad de largo plazo del manejo forestal por las TCO bolivianas es, por ejemplo, un asunto que merece mayor estudio y preocupación por parte de las autoridades competentes. Asimismo, la sostenibilidad de las concesiones forestales peruanas requiere evaluar los mecanismos mediante los cuales los grupos de pequeños extractores pueden ser exitosos. La valorización de los servicios ambientales es otro tema que ha cobrado mucha vigencia y que es abordado por el equipo ecuatoriano, pero no desarrollado en cuanto a los detalles de implementación. Dicha valorización permite aumentar los flujos de ingresos de los concesionarios a través de actividades que involucran el mantenimiento del bosque en pie. Se requiere realizar trabajos de investigación para identificar los servicios ambientales específicos y las poblaciones beneficiadas, y para diseñar los mecanismos de implementación de las respectivas transacciones. Otro ámbito poco estudiado se relaciona con la regulación ex post y la búsqueda de mecanismos de control y regulación eficientes para reducir los niveles de extracción ilegal y controlar adecuadamente las concesiones forestales. Este tema es fundamental para el éxito de las concesiones como instrumento de gestión sostenible de los recursos del bosque.

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La generación y sistematización de información es un tema implícito y sumamente relevante que involucra a los actores gubernamentales y académicos. Ello permitirá realizar las investigaciones con mayor confiabilidad y certeza. Bolivia, en este aspecto, ha avanzado bastante más que el Perú y el Ecuador. Un aspecto mencionado en las investigaciones pero no estudiado a profundidad es el de las características de la cadena de valor en el sector forestal. Cómo está constituida, cuáles son los agentes principales, cuál es el agente central y qué rol cumple en la toma de decisiones de manejo del recurso o de integración a mercados, cuál es la potencialidad y cuáles las limitaciones, cómo se integran en dicha cadena los servicios ambientales, son interrogantes que esperan respuesta en la próxima ronda de investigaciones.

Agradecimiento Esta introducción no estaría completa sin el reconocimiento al profesionalismo de Juan Carlos Chávez, Diego Burneo, Fander Falconí y Elsa Galarza, economistas responsables de las investigaciones, quienes participaron activamente en los talleres y las sesiones de trabajo que involucró el desarrollo de estos proyectos y se esforzaron por cumplir con el cronograma acordado. La Dirección Ejecutiva del CIES y la Administración brindaron apoyo de manera permanente, oportuna y decidida. En el Instituto de Estudios Peruanos, Juan José Miranda merece un agradecimiento especial ya que cumplió con responsabilidad y eficiencia las tareas de asistencia de investigación y de coordinación.

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