Issuu on Google+

2010-11-03. LF-2010-063049. Frostating lagmannsrett dom. Stikkord: Finansvesen. Offentlige anskaffelser. Lov om offentlige anskaffelser. (Lov om offentlige anskaffelser - offanskl.). Sammendrag: Helse Midt-Norge inviterte til anbudskonkurranse om ambulansekjøring i forskjellige ambulanseområder bl.a. NordTrøndelag. Den anbyder som vant konkurransen hadde op[e]re[rt] med urealistisk lave lønnskostnader, og fikk innvilget økt driftsramme fra Helse Midt-Norge kort tid etter at kontrakten var undertegnet. En annen anbyder saksøkte helseforetaket og ble tilkjent erstatning for den positive kontraktsinteresse etter lov om offentlige anskaffelser § 10. [P]ositiv brudd på lov. Avsagt: 03.11.2010 Saksnr.: 10-063049ASD-FROS Dommer: Førstelagmann: Aage Rundberget. Kst.lagdommer: Olav Magnus Hohle. Ekstraordinær lagdommer: Kjell Buer. Meddommere: Prosjektleder: Jan Selvig. Seniorrådgiver: Gunvor Klausen. I Anke Ankende part: Helse Midt-Norge Rhf (Advokat Marianne Høstmark Dragsten) Ankemotpart: Nord-Trøndelag Røde Kors Ambulanse AS (Advokat Arve Morten Due Lund) II Avledet anke Ankemotpart: Nord-Trøndelag Røde Kors Ambulanse AS (Advokat Arve Morten Due Lund) Ankende part: Helse Midt-Norge Rhf (Advokat Marianne Høstmark Dragsten)


DOM Saken gjelder krav om erstatning for positiv kontraktsinteresse jf. § 10 i lov om offentlige anskaffelser av 16. juli 1999 nr. 69. Helse Midt-Norge RHF (HMN) vedtok i styremøte 1. desember 2006 (sak 4 i styresak 99/06), å gjennomføre anbudskonkurranse for ambulansetjenestene samlet for hele helseregionen. Vedtaket ble fastholdt i styremøte 6/07. Eksisterende kontrakter i regionen utløp pr. 31. desember 2007. Anbudet ble offentliggjort 2. april 2007 og tilbudsfrist var satt til 2. mai 2007. Nord-Trøndelag Røde Kors Ambulanse AS (Røde Kors) innga tilbud for samtlige fem ambulanseområder i Nord-Trøndelag, samt for ett området i Sør-Trøndelag. I de områder Røde Kors innga tilbud inngikk HMN høsten 2007 ambulansekontrakter med Inn-Trøndelag Ambulanse AS og Namsos Trafikkselskap ASA. Den 11. mars 2009 reiste Røde Kors søksmål mot HMN ved stevning til Stjør- og Verdal tingrett med krav om erstatning for den positive kontraktsinteressen for ambulanseområdene 3, 4 og 5. HMN tok til motmæle ved tilsvar datert 24. april 2009. Under hovedforhandlingen for tingretten 18. og 19. januar 2010 nedla Røde Kors påstand om erstatning begrenset oppad til kr. 20 millioner, mens HMN nedla påstand om frifinnelse. Stjør- og Verdal tingrett avsa 12. februar 2010 dom med slik slutning: 1.

Helse Midt-Norge RHF dømmes til å betale til NordTrøndelag Røde Kors Ambulanse AS (SUA) erstatning med 9 881 790 -


nimillioneråttehundreogåttientusensyvhundreognitti- kroner med tillegg av den alminnelige forsinkelsesrente beregnet fra 2 -to- uker etter dommens forkynnelse og frem til betaling skjer. 2.

I sakskostnader for tingretten betaler Helse Midt-Norge RHF, 253 104-tohundreogfemtitretusenetthundreogfirekroner til Nord-Trøndelag Røde Kors Ambulanse AS (SUA) innen 2-to- uker fra dommens forkynnelse med tillegg av den alminnelige forsinkelsesrente beregnet fra 2 -to- uker etter dommens forkynnelse og frem til betaling skjer.

3.

Helse Midt-Norge RHF skal betale utgiftene til fagkyndige meddommere etter oppgave fra tingretten.

HMN anket dommen til Frostating lagmannsrett 11. mars 2010. Anken var begrunnet i at HMN ikke hadde begått vesentlige feil i anbudsprosessen, og at det ikke var klar sannsynlighetsovervekt for at Røde Kors ville ha fått kontrakt dersom feil var begått. Subsidiært ble erstatningsutmålingen angrepet. Røde Kors innga tilsvar og avledet anke 23. mars 2010 og fastholdt nedlagt påstand for tingretten. Ankeforhandling fant sted i Trondheim tinghus 7. og 8. oktober 2010. Det ble avhørt syv vitner. Lagmannsretten var satt med fagkyndige meddommere. Ved oppstart av rettsmøtet 8. oktober 2010 ble følgende protokollert i rettsboken: "Advokat Marianne Dragsten opplyste at Helse Midt-Norge RHF erkjente at det foreligger ansvarsgrunnlag og at det foreligger årsakssammenheng for området 3 og 4." Ankesaken er etter dette begrenset til følgende:


-

Spørsmålet om det foreligger klar sannsynlighetsovervekt for at Røde Kors også ville ha fått kontrakt på ambulanseområde 5.

-

Om Røde Kors har lidt et økonomisk tap, eventuelt størrelsen på tapet.

Helse Midt-Norge RHF har i det vesentlige anført: Årsakssammenheng. -

Det er ikke klar sannsynlighetsovervekt for at Røde Kors ville blitt tildelt oppdraget for ambulanseområde 5 (RørvikLeka): Alle øvrige tilbydere (fire) var rangert likt. Det er ikke klare holdepunkter for at oppdraget ville gått til Røde Kors og ikke til noen av de øvrige tilbyderne jf. Rt. 2001 side 1062.

Erstatningsutmålingen. Røde Kors skal stilles som om selskapets kontrakt med HMN var gjennomført. Det naturlige utgangspunkt vil være beregnet fortjeneste basert på Røde Kors’ reviderte tilbud. Ved vurderingen må man kritisk se hen til realismen i fortjenesteberegningen når man tar hensyn bl.a. til: -

Tilbudets rabatt på inngåtte priser kan ikke tas igjen med stordriftsfordeler.

-

Økte lønnskostnader, herunder overtidslønn til vikarer tillegg mellomledere m.m. ble betydelige som følge av de ansattes aksjoner og inngåelsen av senere særavtale.

-

At tarifforhandlingene våren 2008 ga et betydelig lønnstillegg til de ansatte i ambulansesektoren.

-

At resultatet totalt sett ville ha vært marginalt eller uten fortjeneste for kontraktsperioden.


-

At Røde Kors under enhver omstendighet hadde en tapsbegrensningsplikt, selskapet unnlot imidlertid å delta i den nye anbudskonkurransen i 2009. Eventuelt tap må i så fall begrenses til årene 2007 og 2008.

Helse Midt-Norge RHF har nedlagt slik påstand: 1.

Helse Midt-Norge RHF frifinnes.

2.

Helse Midt-Norge RHF tilkjennes sakens omkostninger.

Nord-Trøndelag Røde Kors Ambulanse AS har i det vesentlige anført: Generelt. -

Grovheten i de begåtte feil fra HMN danner bakteppe for at et ambulanseselskap med lang fartstid måtte nedlegge sin virksomhet. Grovheten er dokumentert i rapport fra advokatfirma Kvaale & Co. av 28. oktober 2008, advokatfirma Haavinds rapport av 9. desember 2008 og Riksrevisjonens fremleggelse av 16. juni 2009 av dokument nr. 3:12 (2008-2009).

Årsakssammenheng for område 5. -

Det foreligger klar sannsynlighetsovervekt for at Røde Kors også i dette området ville fått anbudet. Tingrettens begrunnelse i dommen på side 14 tiltres for så vidt.

Erstatningsutmålingen. -

Erstatning for den positive kontraktsinteresse for Røde Kors i ambulanseområdene 3, 4 og 5 må ta sitt utgangspunkt i erfaringstall for virksomheten fra tidligere regnskapsår. Selskapet hadde lang erfaring og var veldrevet med en dyktig stab og ledelse.

Nord-Trøndelag Røde Kors Ambulanse AS har nedlagt slik påstand:


1.

Helse Midt-Norge RHF dømmes å betale Nord-Trøndelag Røde Kors Ambulanse AS erstatning beregnet etter rettens skjønn oppad begrenset til kr. 20.000.000,-.

2.

Helse Midt-Norge RHF dømmes til å betale sakens omkostninger for tingrett og lagmannsrett.

Lagmannsretten vil bemerke: Sakens bakgrunn fremgår av tingrettens dom fra side to til midt på side fire. Med bakgrunn i HMN’s erkjennelser under ankeforhandlingen er lagmannsrettens tema begrenset til følgende spørsmål: 1.

Foreligger det årsakssammenheng - klar sannsynlighetsovervekt - for at Røde Kors ville fått kontrakt for ambulanseområde 5 (Vikna og Leka).

2.

Utmåling av erstatning for den positive kontraktsinteresse for Røde Kors for kontraktsperioden på 5 år.

3.

Spørsmålet om Røde Kors hadde en tapsbegrensningsplikt når de ikke innga nytt anbud i 2009.

Årsakssammenheng område 5 (Vikna og Leka). Tingretten har i dommen på side 14 beskrevet problemstillingen slik: " Ville anbudet ha gått til NTRKA dersom feilen ikke var begått? I brev datert 26.07.2007, vedrørende klage fra NTRKA over tildeling av ambulanseoppdrag, har kontraktssjef Bård Skage uttalt til daglig leder Leif Hjulstad at tilbudet fra NTRKA totalt sett er vurdert som det nest beste i alle tre områdene. Dette bestyrkes av de tabellene som er lagt fram i saken. Retten bemerker at dette gjelder område 3, 4 og 5, som er de områdene hvor NTRKA mener seg forbigått, og som danner grunnlaget for kravet om positiv kontraktsinteresse.


Videre er det enighet mellom partene om at NTRKA, ved daglig leder Leif Hjulstad, i e-post datert 30.10.2007 til kontraktsjef Bård Skage i HMN, bekreftet at NTRKA stod ved sitt reviderte tilbud av 29.06.2007. Den så kalte sørge-for-plikten, som har vært omtalt i saken, kunne ha vært oppfylt ved at kontrakten for område 3, 4 og 5 i stedet for til NTS hadde gått til NTRKA. Til det innkjøpsfaglige skjønnet som er lagt til grunn, bemerker retten at HMN ikke har benyttet skalaen til evaluering fullt ut på begge tildelingskriteriene (pris og kvalitet). NTRKA som ble vurdert best på kvalitet oppnådde en score på 5 på en skala fra 1-6, hvor 6 er best. Den som hadde billigste pris oppnådde imidlertid en score på 6. Når skalaen for kvalitet ikke blir brukt fullt ut, vil forskjellen mellom tilbyderne matematisk bli mindre. Det kunne også være naturlig å bruke to desimaler for bedre å kunne skille mellom tilbyderne. Da står NTRKA alene som nr. 2 i område 5. Alt i alt er retten ikke i tvil om at NTRKA ut fra det som er dokumentert i saken var nr. 2 i kontraktsområdene 3, 4 og 5." HMN har i brev av 26. juli 2007 til Røde Kors i klagesak anført: "Område 3, 4 og 5: Kostnadene er høyere enn det tilbudet som er valgt. Prisforskjellen er i størrelsesorden 15 % - 20 % for området 3 og 4 og 20 % - 25 % for området 5. Tilbudet er den nest rimeligste i område 3 og 4 og det nest dyreste i område 5. I forhold til løsningsforslaget er det valgte tilbudet noe dårligere med hensyn til rekruttering, bemanning og personalpolitikk. Dette gjelder bl.a. med hensyn til utvikling av kompetansen, herunder funksjoner som fagansvarlig, lærlingeordning og vikarbruk. Det valgte tilbudet er heller ikke så tydelig med hensyn til organisering og ledelse, herunder rolle og funksjon til stasjons- og områdeledere. Tilbudene vurderes som like gode med hensyn til plan for overtakelse av eksisterende


virksomheter. Tilbudet fra Nord-Trøndelag Røde Kors AS er vurdert til å innebære det beste løsningsforslaget i disse områdene. Tilbyder har følgelig gitt et godt tilbud, men ikke det økonomisk mest fordelaktige tilbudet i henhold til tildelingskriteriene. Tilbudet er totalt sett vurdert som det nest beste i alle tre områdene. Tilbudet innebærer likevel ikke et så kvalitativt bedre løsningsforslag som mer enn oppveier prisforskjellen til det valgte tilbudet." Etter bevisføringen legger lagmannsretten til grunn at det er en klar sannsynlighetsovervekt for at Røde Kors også ville ha blitt tildelt kontrakten for område 5 dersom HMN på korrekt vis hadde forkastet tilbudet fra Namsos Trafikkselskap ASA. Det vises her til HMN’s egen vurdering meddelt Røde Kors slik det er sitert ovenfor. Erstatningsutmålingen. Ambulanseområde 3 dekket kommunene Namsos, Osen, Roan og Flatanger. Ambulanseområde 4 dekket kommunene Grong, Lierne, Snåsa, Røyrvik og Namskogan. Ambulanseområde 5 dekket kommunene Vikna og Leka. I revidert tilbud fra Røde Kors til HMN datert 29. juli 2007 lå det inne årlig overskudd på kr 684.575,- (område 3), kr 705.007,(område 4) og kr 614.867,- (område 5). Med en kontraktsperiode på 5 år ga tilbudet et samlet overskuddsresultat på kr 10.022.255,-. Dette tilsvarte en kalkulert resultatmargin på 3,85 %. Generelt.


Ved de fleste anbudskonkurranser vil anbydere til en viss grad tenke strategisk i selve tilbudsdokumentet. Driftsmarginen/fortjenesten ønsker man ofte å fremstille som moderat, eller forsiktig, mens man på de øvrige poster i tilbudet legger inn fornuftige marginer slik at det økonomiske potensialet for tilbyder blir best mulig. På bakgrunn av bevisføringen legger lagmannsretten til grunn at det i ambulansebransjen tilstrebes en resultatmargin på 7-8 %. Røde Kors hadde for driftsårene 2000-2007 en resultatmargin på gjennomsnittlig 7,5 %. For årene 2004-2006 var gjennomsnittet 6,44 %. Inntrøndelag Ambulanse AS som oppnådde kontrakt med HMN høsten 2007 hadde for årene 2005-2007 et gjennomsnittlig resultat på 9,3 % ifølge fremlagte regnskaper. Namsos Trafikkselskap ASA, som også oppnådde kontrakt med HMN, har ikke ønsket å gi regnskapsopplysninger knyttet til sin ambulansevirksomhet, men daglig leder har i lagmannsretten opplyst at målsettingen har vært 7-8 % driftsmargin. Konkret. Ved beregningen av den positive kontraktsinteressen må lagmannsretten skjønnsmessig vurdere hva Røde Kors ville ha oppnådd i overskudd for kontraktsperioden 2008-2012 dvs. for 5 år. På basis av bevisførselen finner lagmannsretten at en forsvarlig gjennomsnittlig driftsmargin for kontraktsperioden bør ligge på ca. 5 % slik at det totale tap for perioden fastsettes til kr 13 millioner (avrundet).


Ved vurderingen har lagmannsretten lagt vekt på følgende momenter: Røde Kors hadde over en årrekke drevet ambulansevirksomhet. Selskapet var veldrevet med god ledelse. Selskapet hadde, når man ser bort fra lønnskostnadene, tatt høyde for kostnadsutviklingen i alle poster for kontraktsperioden. Dette er heller ikke bestridt. Det var på det rene at personalkostnader representerte ca 74 % av totalkostnadene. I anbudstilbudet var det etter avtale med de tillitsvalgte i selskapet lagt til grunn NAVO-avtale. Ledelsen hadde lagt inn maks ansiennitet for alle stillinger. Etter bevisførselen legger lagmannsretten til grunn at selskapet på personellsiden hadde fleksibilitet/buffer ved at noe kunne dekkes opp ved lærlinger, ansatte med lavere ansiennitet, eventuelt via vikarer fra andre Røde Kors-avdelinger man hadde tett kontakt med. Ved at Røde Kors ved anbudstilbudet etter avtaler med de tillitsvalgte bygget på lønnsvilkårene i NAVO var det etter lagmannsrettens mening ikke påregnelig med den lønnsuro som rammet Namsos Trafikkselskap ASA og Inntrøndelag Ambulanse AS høsten 2007 og våren 2008. Lagmannsretten har ved sin vurdering lagt til grunn at størrelsen på mellomoppgjøret i mai 2008 kom som en overraskelse også på Røde Kors og har tatt hensyn til dette. For øvrig antar lagmannsretten at prisjusteringsklausulen i anbudsvilkårene dekket kostnads- og lønnsutviklingen fra kontraktens år 2. Når det gjelder Røde Kors’ prisavslag i revidert tilbud på 0,5 % for hvert ambulanseområde, til sammen 1,5 %, har lagmannsretten antatt at det ikke lot seg gjøre å kompensere dette med stordriftsfordeler første driftsår dvs. i 2008. Det er derimot lagt til


grunn at selskapet oppveiet dette prisavslaget ved stordriftsfordeler for de neste fire år av kontrakten. Tapsbegrensningsplikt. HMN har anført at Røde Kors hadde en tapsbegrensningsplikt som tilsa at selskapet måtte være pliktig til å delta i den nye anbudskonkurransen i 2009. Lagmannsretten finner at denne anførsel åpenbart ikke kan føre frem. Røde Kors sto ved sitt tilbud etter anmodning fra HMN til 1. april 2008, til tross for at de etter 31. desember 2007 ikke hadde noen virksomhet å drive. De ansatte var oppsagt pr. 31. desember 2007 og selskapets verdier ble realisert senere i 2008. Ved HMN’s urettmessige opptreden i anbudsprosessen hadde Røde Kors sin ambulansevirksomhet opphørt. På denne bakgrunn kan det ikke forventes eller forlanges at selskapet skal "gjenoppstå" for å inngå anbud på en begrenset kontraktsperiode på ca. 2 år. Sakskostnader. Helse Midt-Norge RHF har tapt saken i så vel tingrett som lagmannsrett, mens Nord-Trøndelag Røde Kors Ambulanse AS sin avledete motanke er tatt til følge. Under henvisning til tvisteloven § 20-9 nr. 2 jf. § 20-2 (1) må Helse Midt-Norge RHF betale NordTrøndelag Røde Kors Ambulanse AS sakskostnader for begge instanser. Advokat Arve Due Lund har fremmet sakskostnadskrav for lagmannsrett på kr 188.971,- inklusiv merverdiavgift. I tillegg kommer ankegebyr for avledet anke med kr 20.640,- og


lagmannsrettens utlegg til fagkyndige meddommere med kr 43.952 slik at samlede omkostninger for lagmannsretten blir kr 253.563. For tingretten fremmet samme advokat et sakskostnadskrav på kr 253.104,- eks. merverdiavgift. Da det er på det rene at NordTrøndelag Røde Kors Ambulanse AS ikke er merverdiavgiftspliktig må beløpet tillegges 25 % merverdiavgift slik at beløpet for tingretten blir kr 316.380,-. Samlede sakskostnader for tingrett og lagmannsrett blir kr 569.943. Dommen er enstemmig. SLUTNING 1.

Helse Midt-Norge RHF betaler erstatning til Nord-Trøndelag Røde Kors Ambulanse AS med 13.000.000 - trettenmillioner kroner. Beløpet forfaller til betaling 2 - to - uker etter dommens forkynnelse.

2.

Helse Midt-Norge RHF betaler til Nord-Trøndelag Røde Kors Ambulanse AS sakskostnader for tingrett og lagmannsrett med til sammen 569.943 femhundreogsekstinitusennihundreogførtitre - kroner. Beløpet forfaller til betaling 2 - to - uker etter dommens forkynnelse.


LF2010