Allemannsretten

Page 1



Allemannsretten - gammel quark

01-02-12

15:21

Side 1

Allemannsretten


Allemannsretten - gammel quark

01-02-12

15:21

Side 2

Ord om stier: «Den lange, lange sti over myrene og ind i skogene hvem har trakket op den? Manden, mennesket, den første som var her. Det var ingen sti før ham.» Innledningen til Knut Hamsuns Markens grøde (1917)

«Skogene av stillhet, stiene som går, over lyng og åkerland, mot havet utenfor.» Ole Paus, Innerst i sjelen (1994)


Allemannsretten - gammel quark

01-02-12

15:21

Side 3

Marianne Reusch

Allemannsretten Friluftslivets rettsgrunnlag


Allemannsretten - gammel quark

01-02-12

15:21

Side 4

© Flux forlag 1. utgave, 1. Opplag ISBN 978-82-92773-42-0 Foto Marianne Reusch Omslag og Lay out Kitty Ensby Trykk Bookwell Oy Boken er utgitt med støtte fra Stiftelsen Flux Alle henvendelser om boken kan rettes til Flux forlag ved Biong & Valentiner AS www.flux.no flux@flux.no Det må ikke kopieres fra denne boken i strid med åndsverkloven eller avtale om kopiering inngått med KOPINOR, Interesseorgan for rettighetshavere til åndsverk. Kopiering i strid med lov eller avtale kan medføre erstatningsansvar og inndragning, og kan straffes med bøter eller fengsel.


Allemannsretten - gammel quark

01-02-12

15:21

Side 5

FORORD

Allemannsretten er ikke bare naturopplevelser, det er også et område med mange lover og regler. En kombinasjon av interesse for friluftsliv og juss var spiren til at jeg søkte stilling som stipendiat ved juridisk fakultet på Universitetet i Oslo. Som ansatt der fra 2005 til 2011 har jeg hatt anledning til å fordype meg i et doktorgradsprosjekt om allemannsretten. Mange hjelpsomme mennesker har i disse årene på forskjellige måter bidratt til arbeidets fremdrift. Særlig vil jeg rette en takk til Institutt for privatrett og kollegene der for godt tilrettelagte arbeidsforhold og mye oppmuntring. Professor Thor Falkanger har vært en kyndig veileder og god læremester. Bedømmelseskomiteen for doktoravhandlingen har bestått av professor dr. jur. Inge Lorange Backer, Oslo, professor jur. dr. Torgny Håstad, Uppsala og direktør Kristín Haraldsdóttir, Reykjavík. Flux forlag fattet tidlig interesse for å publisere boken, og har vært en veldig god samarbeidspartner. En viktig del av drivkraften i arbeidet har vært jevnlige henvendelser fra interesserte friluftsfolk, grunneiere og saksbehandlere, kolleger, advokater, journalister, studenter, interesseorganisasjoner og andre som har stilt spørsmål om allemannsretten jeg ikke har kunnet svare på. Takk til alle – fortsett å spørre! Skogen, Oslo Januar 2012 Marianne Reusch

Rettelser til teksten, flere registre, ordforklaringer og oppdateringer finnes på www.allemannsretten.no 5


Allemannsretten - gammel quark

01-02-12

15:21

Side 6


Allemannsretten - gammel quark

01-02-12

15:21

Side 7

INNHOLDSFORTEGNELSE 1.

HVA ER ALLEMANNSRETT? 1.1. ET SÆRNORSK FENOMEN? 1.2. TRADISJON MØTER NYE TRENDER 1.3. NÆRMERE OM BEGREPET ALLEMANNSRETT 1.3.1. Begrepsbruken i lover og forarbeider 1.3.2. Høyesteretts begrepsbruk 1.3.3. Allemannsrett i juridisk litteratur 1.4. FRA FRIHET TIL RETTIGHET 1.4.1. «En virkelig Ret?» 1.4.2. Mellom privatrett og offentlig rett 1.4.3. Behov for definisjon?

13 15 17 19 21 26 28 32 32 33 35

2.

NYTTESRETT BLE TIL NYTELSESRETT – RETTSHISTORISK UTVIKLING 2.1. FRA MOSES TIL MAGNUS LAGABØTE 2.2. DANSKETIDEN 2.3. 1800-TALLETS IUS INNOXIAE UTILITATIS – DEN USKYLDIGE

36 37 41

NYTTESRET

2.3.1. 2.3.2. 2.3.3. 2.4. 2.5. 3.

Uskyldig nyttesrett i 1800-tallets norske lovgivning og høyesterettspraksis Særlig om fredlysning Uskyldig nyttesrett i nordisk rettslitteratur på 1800-tallet

1900-TALLET OG VEIEN MOT FRILUFTSLOVEN OPPSUMMERING AV DEN RETTSHISTORISKE UTVIKLINGEN

ALLEMANNSRETT I ANDRE LAND 3.1. SVERIGE 3.2. DANMARK 3.3. FINLAND 3.4. ISLAND 3.5. SKOTTLAND 3.6. ENGLAND

45 46 49 52 54 59 60 60 64 70 73 77 83 7


Allemannsretten - gammel quark

01-02-12

15:21

Side 8

ALLEMANNSRETTEN – Friluftslivets rettsgrunnlag

3.7. 3.8. 3.9. 3.10. 4.

5.

8

TYSKLAND SVEITS ØSTERRIKE USA

87 93 95 99

OVERSIKT OVER ALLEMANNSRETTENE 4.1. HVEM KAN UTØVE ALLEMANNSRETTEN? – RETTIGHETSSUBJEKTET 4.2. GENERELT OM FERDSELS-, OPPHOLDS- OG HØSTINGSRETT 4.3. FERDSELSRETTEN 4.3.1. Ferdselsretten på land 4.3.2. Ferdselsretten i vassdrag 4.3.3. Ferdselsretten til sjøs 4.4. OPPHOLDSRETTEN 4.4.1. Oppholdsretten på land 4.4.2. Oppholdsretten i vassdrag 4.4.3. Oppholdsretten til sjøs 4.5. HØSTINGSRETTEN 4.5.1. Høstingsretten på land 4.5.2. Høstingsretten i vassdrag 4.5.3. Høstingsrett i sjøen 4.6. ALLEMANNSRETT ETTER SÆRLIGE HJEMMELSGRUNNLAG 4.6.1. Ferdsel på offentlige veier 4.6.2. Allemannshevd 4.6.3. Alders tids bruk 4.6.4. Lokal sedvanerett og festnede rettsforhold

105

NÆRMERE OM ALLEMANNSRETTENES INNHOLD 5.1. HVOR KAN ALLEMANNSRETTEN UTØVES? 5.1.1. Friluftslovens anvendelsesområde 5.1.2. Innmark og utmark 5.1.3. Nærmere om innmarksbegrepet 5.1.4. Innmarksferdsel 5.1.5. Nærmere om utmarksbegrepet 5.1.6. Betydningen av reguleringsplanen i vurderingen av innmark og utmark 5.1.7. Urban utmark?

180 181 181 183 186 195 197

105 106 107 108 109 112 122 122 131 133 141 142 157 162 169 170 170 173 176

206 209


Allemannsretten - gammel quark

01-02-12

15:21

Side 9

INNHOLDSFORTEGNELSE

5.2.

6.

5.1.8. Oppsummering HVA KAN GJØRES INNENFOR RAMMENE AV ALLEMANNSRETTEN? 5.2.1. Generelt om allemannsrettens grenser 5.2.2. Allemannsrettens aktsomhetsnorm 5.2.3. Hvilke aktivitetsformer omfattes? 5.2.4. Betydningen av aktivitetens formål 5.2.5. Organiserte aktiviteter 5.2.6. Særlig om kommersiell bruk av allemannsretten 5.2.7. Kumulative skader og ulemper – «Invasjonsproblemet» 5.2.8. Utøverens egenansvar

REGULERING AV ALLEMANNSRETTENE – BEGRENSNING – BETALING – TILRETTELEGGING 6.1. GENERELLE UTGANGSPUNKTER 6.1.1. Eksempler fra mangfoldet av spesialreguleringer 6.1.2. Særlig om kvantitative begrensninger 6.2. FRILUFTSLOVENS REGULERINGSHJEMLER 6.2.1. Hvilke interesser kan vektlegges? 6.2.2. Friluftsloven § 2, ferdselsforbud på «nærmere angitte strekninger» 6.2.3. Regulering av ferdsel på visse friluftsområder 6.2.4. Ferdselsforbud og sperring av særlig utsatt område 6.2.5. Vilkåret om samtykke fra grunneieren 6.2.6. Generell forskriftshjemmel – friluftsloven § 23 6.3. REGULERING AV ALLEMANNSRETT MED HJEMMEL I NATURMANGFOLDLOVEN

6.4.

6.7.

238 242

244 244 246 248 250 250 253 257 264 267 268 270 274

SÆRLIG OM REGULERING AV INTERESSEKONFLIKTER MELLOM FORSKJELLIGE FORMER FOR FRILUFTSLIV

6.6.

212 212 213 217 222 226 230

REGULERING AV ALLEMANNSRETT GJENNOM AREALPLANBESTEMMELSER

6.5.

211

STENGSLER OG SKILTING 6.6.1. Gjerder 6.6.2. Skilt og «psykologiske» stengsler BETALING FOR ALLEMANNSRETT – GRATISPRINSIPPET

279 281 281 286 289 9


Allemannsretten - gammel quark

01-02-12

15:21

Side 10

ALLEMANNSRETTEN – Friluftslivets rettsgrunnlag

6.8.

TILRETTELEGGING FOR FRILUFTSLIV OG KANALISERING AV FERDSEL

6.8.1. 6.8.2. 6.8.3. 6.8.4.

7.

Tilrettelegging Erstatningsansvar ved tilrettelegging? Kanalisering Grunneierens adgang til å legge om en ferdselsåre

ALLEMANNSRETTENS VERN – EN «SVAK» RETTIGHET? 7.1. BORTFALL AV ALLEMANNSRETT 7.2. VERN OM FRILUFTSLIVETS NATURGRUNNLAG 7.2.1. Områdevern med hjemmel i friluftsloven 7.2.2. Naturmangfoldloven og vern av hensyn til friluftslivet 7.2.3. Plan- og bygningsloven og arealplanlegging av hensyn til friluftslivet 7.2.4. Vilkår av hensyn til friluftslivet ved vedtak etter plan- og bygningsloven 7.2.5. Andre hjemler for vern om friluftslivets naturgrunnlag 7.2.6. Utenlandsk rett – eksempler på vern om friluftslivets naturgrunnlag 7.3. ADGANG TIL Å UTVIDE ELLER INNSKRENKE ALLEMANNSRETTEN GJENNOM LOV

7.4.

8.

10

7.3.1. Grunnlovsvern 7.3.2. Utenlandsk rett – konstitusjonelle spørsmål ALLEMANNSRETTENS ERSTATNINGSRETTSLIGE VERN 7.4.1. Lovfestet erstatningsansvar for tap og skade på allemannsrett 7.4.2. Høyesterettspraksis om erstatning på ulovfestet grunnlag 7.4.3. Særlig om gjenoppretting av friluftslivets naturgrunnlag 7.4.4. Oppsummering av dagens rettstilstand

AVTALER OM ALLEMANNSRETT 8.1. UTGANGSPUNKTET: BEGRENSET AVTALEFRIHET

301 301 306 308 310 313 313 316 317 320 322 329 333 336 338 339 344 349 352 355 361 365 368 369


Allemannsretten - gammel quark

01-02-12

15:21

Side 11

INNHOLDSFORTEGNELSE

8.2. 8.3. 8.4. 9.

EKSEMPLER FRA FORVALTNINGSPRAKSIS VURDERING AV AVTALER OM ALLEMANNSRETT OPPSUMMERING OM AVTALEFRIHETEN

370 375 376

KONFLIKTLØSNING OG DOMSTOLSBEHANDLING 9.1. UTTALELSE FRA KOMMUNEN ETTER FRILUFTSLOVEN § 20 9.2. SØKSMÅLSADGANG I SAKER OM ALLEMANNSRETT 9.2.1. Partsevne 9.2.2. Søksmålssituasjonen – aktualitet og tilknytning 9.3. REPRESENTASJONSSPØRSMÅL – HVEM KAN OPPTRE I SØKSMÅL PÅ VEGNE AV ALLMENNHETEN? 9.3.1. Kommunen og fylkeskommunen 9.3.2. Foreninger og interesseorganisasjoner 9.3.3. Særlig om foreningers klageadgang i forvaltningssaker 9.3.4. Gruppesøksmål 9.4. PASSIV SØKSMÅLSKOMPETANSE 9.5. FORLIKSRÅDSBEHANDLING 9.6. SUBJEKTIV RETTSKRAFT – HVEM ER BUNDET AV DOMMEN?

378 378 379 382 384

10.

FORSEELSER OG FORBRYTELSER I FRILUFTSLIVET 10.1. SELVTEKT 10.2. GRUNNEIERENS BORTVISNINGSRETT 10.3. GRUNNEIERENS ERSTATNINGSRETTSLIGE VERN 10.4. STANSING OG FJERNING AV ULOVLIGE BYGGVERK 10.5. TVANGSMULKT 10.6. OVERTREDELSESGEBYR 10.7. STRAFF

404 404 405 408 410 411 413 414

11.

ALLEMANNSRETT OG EUROPEISKE TRAKTATSFORPLIKTELSER 11.1. ALLEMANNSRETT OG EØS-AVTALEN 11.2. ALLEMANNSRETT OG DEN EUROPEISKE MENNESKERETTS-

420 422

KONVENSJONEN

11.2.1. 11.2.2. 11.2.3.

EMK P 1–1 – Vern om eiendomsrett Er allemannsrett inngrep i eiendomsretten? Avståelse eller rådighetsinnskrenkning?

385 387 389 390 393 394 399 401

426 426 427 428 11


Allemannsretten - gammel quark

01-02-12

15:21

Side 12

ALLEMANNSRETTEN – Friluftslivets rettsgrunnlag

11.2.4. 11.2.5. 11.2.6.

Statens skjønnsmargin Proporsjonalitet og erstatning Oppsummering av grunneierens vern mot allemannsretten etter EMK P 1–1 11.2.7. Er allemannsrett en menneskerett? 11.2.8. Innskrenkning/opphevelse av allemannsretten 11.2.9. Omfattes allemannsrett av EMKs eiendomsbegrep? 11.2.10. Statens skjønnsmargin og betydningen av tilbudt erstatning 11.2.11. EMK artikkel 8 – vern om hjem og privatliv 11.2.12. EMK artikkel 14 – krav til likebehandling innen konvensjonen 12.

OPPSUMMERING OG KONKLUSJONER 12.1. ALLEMANNSRETT I DAG – DET MOTSATTE AV SÆRRETT? 12.1.1. Allemannsrett og eiendomsrett 12.1.2. Allemannsrettigheter sammenlignet med servitutter? 12.1.3. Allemannsrett og allmenningsrett 12.1.4. Adgangen til domstolprøving 12.1.5. Betydningen av erstatningsrettslig vern 12.1.6. Betydningen av lovforankring 12.1.7. Konklusjon – Allemannsretten har nærmet seg særrettene 12.2. FRILUFTSLOVGIVNINGENS UTVIKLING 12.2.1. Endringen av friluftsloven i 2011 12.3. INTERNASJONALE UTVIKLINGSTREKK 12.3.1. Verdien av utenlandsk rett for Norge 12.4. RETTSPOLITISKE BETRAKTNINGER – NOEN SKRITT VIDERE? 12.4.1. Hvordan vernes allemannsretten gjennom lov? 12.4.2. Vern om ferdselsårer 12.4.3. Avslutning

REGISTRE LITTERATURLISTE STIKKORDREGISTER

433 434 437 438 440 440 444 446 449 453 453 455 457 458 459 460 461 462 463 465 467 468 468 468 470 471 472 472 479


Allemannsretten - gammel quark

01-02-12

15:21

Side 13

1. HVA ER ALLEMANNSRETT?

Allemannsrett brukes gjerne som en samlebetegnelse på rettigheter alle og enhver har til å benytte naturen fritt. Rettighetene kan som hovedregel utøves uavhengig av hvem som eier grunnen, og uten å ha tillatelse eller betale vederlag til eieren. I Norge er det en vanlig oppfatning at allemannsretten er et gammelt særnorsk fenomen. Det kunne også vært utgangspunktet for denne boken. I stedet låner jeg en setning fra tidsskriftet Journal of Rural Studies i 2001, der en artikkel om retten til ferdsel og friluftsliv på New Zealand, skrevet av en skotte, innleder slik: «Rights of access to land for outdoor recreation are of current concern to many western governments».1 Med dette håper jeg å slå an tonen, og antyde at emnet har internasjonal utbredelse og interesse. Allemannsretten består av tre elementer: ferdselsretten, oppholdsretten og høstingsretten. Høyesterett benyttet denne inndelingen i Furumoa-saken i Rt. 1998 s. 1164. Friluftslivets ferdselsog oppholds- og høstingsrettigheter er først og fremst hjemlet i friluftsloven og vannressursloven, men andre lover og ulovfestede regler er også av betydning. Spørsmålet om allemannsrettigheter kan etableres etter særlige hjemmelsgrunnlag som hevd, alders tids bruk eller lokal sedvane behandles i kapittel 4.6. Ferdsel i naturen er en aktivitet like gammel som menneskeheten selv. Jakt og fangst, sanking av mat, flukt fra fiender, handel, krig og kjærlighet er bare noen av formålene som har ledet til menneskenes vandringer. Rettsreglene gjorde sitt inntog etter hvert som jord ble underlagt privat eiendomsrett. Frem til tidlig 1

Nigel Curry, «Rights of access to land for outdoor recreation in New Zealand: dilemmas concerning justice and equity», Journal of Rural Studies 2001, side 409–419.

13


Allemannsretten - gammel quark

01-02-12

15:21

Side 14

ALLEMANNSRETTEN – Friluftslivets rettsgrunnlag

på 1900-tallet brukte juristene betegnelsen uskyldig nyttesret. Spredte lovbestemmelser har vokst til store komplekser av lover, rettspraksis og teorier. Allemannsretten er fortsatt en uskyldig nyttesrett, og grunnlaget for enkelt og tradisjonelt friluftsliv. Men allemannsretten er også en forutsetning for næringsvirksomhet og kommersielle aktiviteter. For noen deler av allemannsretten er ikke preget av uskyld lenger like sterkt. Retten kan forfølges på individuell basis ved domstolene, se kapittel 9. Tapet av muligheten til å utøve allemannsrett i næring gir i noen tilfeller rett til erstatning, se kapittel 7.4. Og det stilles spørsmål ved om retten til å bruke andres eiendom kan være en menneskerettighet, se kapittel 11.2.7.3 Samtidig som retten til ferdsel og opphold i naturen har utviklet seg fra uskyldig nyttesrett til lovfestet allemannsrett, har folkemengden økt, befolkningen har fått mer fritid, nye ferdselsformer har dukket opp, og grunneieren utnytter andre sider ved eiendommen enn tidligere. Allemannsretten angikk tidligere først og fremst forholdet mellom allmennheten og grunneieren. Etter hvert har hensynet til naturen kommet frem som et stadig vektigere moment, som kan gå foran både allmennhetens og grunneierens interesser. Presset mot både grunneieren, naturen og allmennhetens rettigheter øker stadig, uten at rettsutviklingen nødvendigvis følger med i samme takt. Internasjonale konvensjoner og traktatsforpliktelser legger også føringer som kan ha betydning for de norske rettsreglene om allemannsretten. Allemannsrettighetene presenteres i dagligtale ofte med vekt på rettighetsaspektet, og rettighetene understrekes sterkere enn pliktene. Men dette rettsområdet har mange begrensninger. Hensynet til naturmiljøet er av sentral betydning. Forskjellige former for næringsvirksomhet, herunder landbruk og skogbruk, og hensynet til samfunnssikkerhet vedrørende alt fra drikkevann til forsvarsanlegg, setter også grenser for adgangen til å utøve allemannsrett. Begrensninger av hensyn til grunneieren og andre brukere av allemannsretten er også en viktig side ved reglene. Fri3

14

Alan Blackshaw, «Human rights and access freedom: Is nature a missing link?», Scotland’s wild land – what future? 2002 (33).


Allemannsretten - gammel quark

01-02-12

15:21

Side 15

HVA ER ALLEMANNSRETT?

luftsloven § 19 sier at utøvelse av allemannsretten gjelder med de begrensningene som følger av andre lover eller forskrifter. Det betyr at andre regler utenfor friluftsloven kan sette til side eller begrense det som i utgangspunktet gjelder om adgangen til å utøve allemannsrett. Spørsmål om begrensninger i allemannsretten er drøftet mer generelt i kapittel 5 og 6. I mange land går trenden i retning av å styrke befolkningens adgang til naturen i rekreasjonsøyemed gjennom ny lovgivning. Med utvidede rettigheter følger nye juridiske problemstillinger. Masseutfart, endrede ferdselsformer, og utnyttelse av rettighetene til andre formål enn friluftsliv, reiser spørsmål som ikke alltid har klare svar. Allemannsretten er et trekantdrama, der de tre involverte partene er allmennheten, grunneieren og det offentlige.4 Forholdet mellom partene reguleres langt på vei av forskjellige regelsett. Det offentliges forvaltningsansvar omfatter også å ivareta hensynet til naturen. Mange av allemannsrettens problemstillinger befinner seg derved i spenningsfeltet mellom beskyttelse av privat eiendomsrett, offentlig reguleringsmyndighet og allmennhetens rettigheter til friluftsliv. Fellesnevner for mange av problemstillingene som behandles i denne boken, er spørsmål som oppstår når allemannsretten skal håndheves under andre samfunnsforhold enn de som rådet da reglene ble utformet.

1.1. Et særnorsk fenomen? Lovgivning om adgang til – eller forbud mot – å ferdes og oppholde seg på privat og offentlig eiendom er internasjonalt utbredt. Men friluftslivets plass i slik lovregulering varierer sterkt. Tidligere var allemannsretten i Norge uskrevne regler basert på tradisjon, såkalt sedvanerett. En milepæl ble passert da allemannsretten ble lovfestet med friluftsloven i 1957. 4

Thor Falkanger, «Allemannsrett: Noen perspektiver bakover og fremover», Lov og rett 1999 s. 170–183, betegner hjørnene i trekanten som grunneieren, allmennheten og naturen (s. 171).

15


Allemannsretten - gammel quark

01-02-12

15:21

Side 16

ALLEMANNSRETTEN – Friluftslivets rettsgrunnlag

Tradisjonen med å kunne ferdes relativt fritt i skog og fjell er dypt forankret hos befolkningen – i mange land. Sedvanerett og lovbestemmelser som gir adgang til naturen, både over privateid og offentlig grunn, er ikke så særegent for Norge som vi ofte liker å tro. Allmennhetens frie adgang til naturen har for eksempel vært lovfestet i Sveits siden 1907, da den sveitsiske sivillovboken knesatte prinsippet om at «Das betreten von Wald und Weide und die Aneignung wildwachsender Beeren, Pilze u.dgl. sind in ortsüblichem Umfang jedermann gestattet …». I Østerrike ble retten til fri ferdsel i fjellet lovfestet på 1920-tallet. Rettsreglene om ferdsel i naturen omtales med ulike betegnelser. Allemannsrett er det norske ordet, og allemansrätt det svenske. Det finske språket har også et eget ord, jokamiehenoikeus, som direkte oversatt betyr nettopp alle manns rett. Right to roam, retten til å streife omkring, eller access to the countryside er engelskspråklige uttrykk. I Danmark taler man om offentlighedens adgang til naturen og i Østerrike om wegefreiheit. Islendingene har sin almannarétt, mens betretungsrecht er et tysk uttrykk for lovfestet ferdselsrett. At språkene er utstyrt med egne begreper, vitner om at rettighetene eksisterer i en eller annen form. I de mange landene som har velutviklet rettslig regulering på allemannsrettens område, er det som nevnt stor variasjon i løsningene. I Finland og Sverige er reglene stort sett ulovfestet og basert på sedvanerett. Norge og Skottland utmerker seg med svært skjønnsmessig utformede regler og utstrakt bruk av rimelighetsregler som det overlates til domstolene å fastlegge det nærmere innholdet i, såkalte rettslige standarder. I dansk og engelsk rett er lovbestemmelsene om allmennhetens adgang til privat eiendom langt mer detaljert og med klarere tilskårne grenser. I tysk rett har adgangen til å innskrenke allmennhetens ferdselsrett i skogene vært diskutert som et konstitusjonelt spørsmål, i forlengelse av den grunnlovfestede retten til personlig handlefrihet. I USA er retten til å utelukke andre en sentral del av eiendomsretten. Men også der blir det stadig flere lovfestede muligheter for ferdsel og friluftsliv. Det er altså ingen grunn til å anta at allemannsretten er et særnorsk fenomen. 16


Allemannsretten - gammel quark

01-02-12

15:21

Side 17

HVA ER ALLEMANNSRETT?

1.2. Tradisjon møter nye trender Retten til fri ferdsel i naturen har dype historiske røtter i Norge. Forløpere til rettsreglene om det som senere fikk betegnelsen allemannsrett, ble formet i et samfunn basert på naturalhusholdning, uten motoriserte fremkomstmidler, og under omstendigheter der ulempene for berørte grunneiere må ha vært lite merkbare. En merkesten for allemannsretten var da friluftsloven ble vedtatt i 1957. Friluftsloven har i årenes løp gjennomgått flere endringer. En av de større var i 1996, da lovens formålsparagraf ble vedtatt. Summen av de øvrige endringene gjennom årene kan kanskje betraktes som forsiktig rettsutvikling. Men mye er rent kosmetiske grep og formelle justeringer. De mest sentrale bidragene i denne epoken har kommet fra Høyesterett. En serie avgjørelser har stått for rettsavklaring og -utvikling i strandsonen. Men allemannsretten dreier seg om mye mer enn dette. I Rt. 2004 s. 1985 (Barns fiskerett) minnet Høyesterett om det prinsipielle utgangspunktet: Allmennhetens rettigheter over fast eiendom er ikke fastlagt en gang for alle. Stortinget kan gjennom lov justere grensen mellom grunneierens rådighetsrett og allmennhetens rettigheter. Allmennheten kan gis utvidet adgang til friluftsliv på privat eiendom uten at grunneiere har krav på erstatning. Stortinget kan også gjennom lov innskrenke allmennhetens rettigheter, men dette finnes det langt færre eksempler på, både i Norge og i mange andre land. Friluftsloven ble opprinnelig bygget på en grunnleggende interesseavveining mellom det allmenne friluftslivet og grunneierens næringsinteresser i landbruket. Gjennom lovrevisjonen i 1996 ble hensynet til friluftslivet forsterket, og lovendringen markerte antakelig en vektforskyvning i friluftslivets favør. Men friluftsloven bygger fortsatt på den grunntanken, utover vernet om den private sonen rundt bebyggelse, at friluftslivet må vike for virksomhet som sikrer grunneierens levebrød. På 1950-tallet var grunneierens næringsvirksomhet gjerne knyttet til åker, beiteland og andre klassiske landbruksarealer. Slike områder finnes det fortsatt mange av, og friluftslovens regulering passer i mange tilfeller godt. Men det er ikke bare friluftslivet som har endret seg. Landbruket er også i dag mange steder avhengig av nye driftsfor17


Allemannsretten - gammel quark

01-02-12

15:21

Side 18

ALLEMANNSRETTEN – Friluftslivets rettsgrunnlag

mer. Jaktutleie eller gårdsturisme kan gi nødvendig tilskudd til driften. Noen steder utgjør kanskje slike aktiviteter det vesentlige innslaget i bondens inntektsgrunnlag. Og i en del tilfeller bebor eller driver han kanskje ikke engang eiendommen selv. Friluftsloven har gitt de tradisjonelle næringsinteressene i landbruket forrang. Det er ikke sikkert at en interesseavveining i dag vil gå like langt i grunneierens favør dersom eiendommen drives på en annen måte. Et eksempel kan være skogeieren som har sitt vesentligste inntektsgrunnlag fra utleie av jaktterreng, og som ikke ønsker allmenne friluftsaktiviteter i skogen de ukene jakten pågår. Dette, og mange tilsvarende allemannsrettslige spørsmål, har ikke fått sin rettslige avklaring. Eller kanskje mer presist: disse problemstillingene må i dag løses innenfor rammene av et regelsett som ble skapt for andre samfunnsforhold. Riktig nok er mange av friluftslovens bestemmelser rettslige standarder, skjønnsmessige vilkår som kan tolkes og utvikles i tråd med samfunnsendringene. Men dette er likevel i mange tilfeller ikke tilstrekkelig til å løse problemstillinger man ikke så for seg da reglene ble lovfestet. En konvensjonell oppfatning har vært at forvaltning av utmarksressurser enten bør skje på basis av privat eiendomsrett eller gjennom offentlig regulering. Fellesområder der mange kan forsyne seg etter eget behov, har gjerne vært spådd sammenbrudd av typen «allmenningens tragedie», som ble et kjent uttrykk etter Garret Hardins essay «The Tragedy of the Commons».5 I 2009 fikk statsviteren Elinor Ostrom fra USA Nobels minnepris i økonomi for sitt arbeid med å tilbakevise at eiendom, der bruken deles mellom mange, i økonomisk henseende enten bør reguleres av sentrale myndigheter eller privatiseres.6 Diskusjonen berører flere sider ved allemannsretten, som også i sin kjerne går ut på at flere aktører har rettigheter i samme eiendom, men med ulike – og uklare – muligheter til å påvirke beslutninger og forvaltningsspørsmål vedrørende eiendommen. Friluftslivets frie ferdsel kan ikke uten videre sammenlignes med beiterett i fellesområder, som 5 6

18

Garret Hardin, «The Tragedy of the Commons», Science 1968. Se f.eks. Elinor Ostrom, Governing the Commons: The Evolution of Institutions for Collective Action.


Allemannsretten - gammel quark

01-02-12

15:21

Side 19

HVA ER ALLEMANNSRETT?

var Ostroms tema. Men intensiv utnyttelse av friluftslivets muligheter og rettigheter knytter allemannsretten sammen med diskusjonen om allmenningens tragedie. Da århundrers sedvanerettsdannelse av allemannsretten ble lovfestet i 1957, var det et bemerkelsesverdig arbeid for sin tid. Men samfunnet har endret seg mye. I dag er man i norsk rett henvist til å tøye og strekke i landbruksbegrepene innmark og utmark når det skal tas stilling til for eksempel om det er lov å runde et hyttehjørne på vei til stranden, om det er tillatt å ferdes på privat vei gjennom et boligområde, eller om det er lov å gå opp en alpinbakke for egen maskin og kjøre ned uten å betale. En tankegang som stammer fra bondesamfunnet, gir i dag støtte til virksomheter som ønsker å tjene penger på naturressurser og gratis adgang til andres eiendom. På den tiden friluftsloven ble vedtatt, fantes ingen plan- og bygningslovgivning utenfor byene. Grunneierne gjorde i stor grad som de ville, og var i mye mindre utstrekning enn i dag forpliktet etter offentligrettslige regler for utnyttelse av sin eiendom. Maskinpreparerte løyper var ikke vanlig. Syklene hadde knapt nok gir, og privatbil var en sjeldenhet. Til og med telting ble ifølge friluftskomiteens innstilling fra 1954 (s. 9) betraktet som et relativt ferskt fenomen: «Teltliv i moderne forstand er så vidt nytt at det er vanskelig å finne frem til klare linjer for hva som er tillatt.» Rettsreglene som ble formet mot dette bakteppet, brukes til å vurdere og avgjøre spørsmålene som i dag oppstår i helt andre varianter enn man tidligere klarte å se for seg.

1.3. Nærmere om begrepet allemannsrett Allemannsrett er et begrep som brukes både i juridisk terminologi og i dagligtale. Retten til fri ferdsel i naturen kan også uttrykkes uten å bruke begrepet allemannsrett. Et nærliggende eksempel er friluftsloven § 2 første setning som sier at: «I utmark kan enhver ferdes til fots hele året …» Tilsynelatende er det en felles forståelse av omtrent hva allemannsrett er. Men snakker vi forbi 19


Allemannsretten - gammel quark

01-02-12

15:21

Side 20

ALLEMANNSRETTEN – Friluftslivets rettsgrunnlag

hverandre, eller snakker vi om det samme? Jeg har sett nærmere på hva som legges i begrepet der det brukes i juridisk sammenheng. Allemannsrett er ikke definert i lov. Men begrepet brukes hyppig i mange slags juridiske dokumenter, som i tillegg til lover kan være forskrifter, lovforarbeider, dommer og juridiske bøker og artikler. Ordet allemannsrett forekommer for tiden i fem norske lover: friluftsloven fra 1957, forurensningsloven fra 1981, vannressursloven fra 2000, svalbardmiljøloven fra 2001 og den nye straffeloven fra 2005. Friluftsloven brukte for øvrig paradoksalt nok ikke ordet allemannsrett før det kom inn ved lovendringen i 2011. Å finne frem til innholdet i allemannsrettsbegrepet,viste seg å bli en øvelse omtrent som da jeg skulle forsøke å komme under overflaten på det engelske rettsinstituttet Rights of Way. Forståelsen sitter så dypt nedarvet at ingen forfattere, verken av offentlige dokumenter, juridiske fagbøker eller populærlitteratur, forklarer nærmere hva det er. Hovedinnholdet i reglene om Rights of Way forutsettes å være kjent. Slik er det med allemannsrett også. Det første stedet jeg har funnet ordet allemannsrett benyttet i juridisk sammenheng, er en høyesterettsdom i Rt. 1904 s. 559. Men der var betydningen en annen: «Brugsretten i Almenningen er (…) efter sin historiske Oprindelse, en Allemandsret, ikke en Særret for nogen enkelt Samfundsklasse.» I en høyesterettsdom i Rt. 1907 s. 441 brukes uttrykket allemannsrett slik vi omtaler ferdsels- og oppholdsrettene i friluftsloven. Den saken gjaldt utskiftning av allmenning, og spørsmålet var om de nye grunneierne hadde rett til å ha båt i de fradelte vannene når det ikke forelå noen særskilt hjemmel. Høyesterett slo fast at: «Færdselret i Vasdragene, (…) er fri for Almenheden. Jeg anser det imidlertid givet, at denne Allemandsret, at færdes i Vasdrag, ikke kan give en enkelt, (…), en Ret til at holde Baad i det heromhandlede Vand.» I svensk juridisk litteratur antar man å ha holdepunkter for at begrepet allemansrätt eksisterte på begynnelsen av 1900-tallet.7 I et utkast fra 1909 til revisjon av Jordabalken, som i svensk rett 7

20

Se litteraturhenvisninger hos Åsa Åslund, Allemansrätten och marknyttjande, s. 58, note 195.


Allemannsretten - gammel quark

01-02-12

15:21

Side 21

HVA ER ALLEMANNSRETT?

regulerer en rekke rettsspørsmål knyttet til fast eiendom, ble allmennhetens rett til å plukke ville bær og sopp foreslått lovfestet.8 Bertil Bengtsson har kommentert forslaget slik: «Termen allemansrätt användes inte vare sig i lagtext eller motiv, men begreppet har tydligen varit en realitet – visserligen med ganska oklar innebörd – och spelat en roll för bedömningen. Det bör framhållas att man vid denna tid bara talade om en frihet för allmänheten att utan ägarens samtycke utnyttja hans fastighet i vissa hänseende, inte om någon sådan rättighet som på ett eller annat vis kunde genomdrivas av en representant för allmänheten».9

Det kan godt tenkes at begrepet allemannsrett er en «svesisme», et uttrykk som vi har importert fra Sverige.10 1.3.1. Begrepsbruken i lover og forarbeider De norske lovbestemmelsene som uttrykkelig nevner allemannsrett, ser alle ut til å forutsette at det finnes en slags felles forståelse av begrepets innhold som ikke trenger nærmere forklaring. Muligens har ikke lovgiver funnet det nødvendig å fastlegge begrepet nærmere. Det kan også være at det ikke er gjort noen overveielse av spørsmålet. Begrepet eiendomsrett er for øvrig heller ikke definert i lov, selv om det knytter seg en rekke rettsvirkninger til det å ha eiendomsrett. Et lignende forhold er av flere forfattere påpekt i svensk rett.11 Uttrykket allemansrätt er brukt i lovtekst uten at det finnes noen klar definisjon eller faglig akseptert begrepsavklaring. Gjennom en lovendring i 1974 fikk den daværende svenske naturvårdslagen 8 Forslag til Jordabalk (1909) 1. kap. 5 §. 9 Bertil Bengtsson, «Lagberedningen och allemansrätten», Rättvitenskap-

liga studier till minnet av Tore Almén, s. 33–42 (s. 33). 10 I denne retning: Arne Vislie, Ferdsels- og fløtingsretten, og dens stilling

under ekspropriasjon, s. 211 med videre henvisning, og Ingemar Ahlström, Allt om allemansrätten – Ett svenskt kulturarv. 11 Bertil Bengtsson, Grundlagen och fastighetsrätten, s. 129–139 og Åsa Åslund, «Allemansrätten och markägaren», Äganderetten – Dess omfattning och begränsningar (Karin Åhman, red., 2009), s. 143–165 (s. 143).

21


Allemannsretten - gammel quark

01-02-12

15:21

Side 22

ALLEMANNSRETTEN – Friluftslivets rettsgrunnlag

et tillegg om at naturen «är tillgänglig för alla enligt allemansrätten».12 Men begrepet ble ikke nærmere forklart. Dette er for øvrig trolig første gang ordet allemannsrett dukker opp i en nordisk lov.13 Den svenske grunnloven – Regeringsformen – henviser til allemannsretten i bestemmelsen som tilsvarer den norske grunnloven § 105 om vernet av eiendomsretten. Regeringsformen 2:18 tredje ledd sier: «Alla skall ha tillgång till naturen enligt allemansrätten oberoende av vad som föreskrivits ovan.» Bestemmelsen kom inn gjennom en lovendring i 1994, og er kritisert av blant andre Bertil Bengtsson fordi motivene til endringsforslaget ikke forklarer nærmere hva slags avgrensning av eiendomsretten bestemmelsen egentlig innebærer. Han har blant annet uttalt: «Vad allemansrätten närmare innebär är som bekant något oklart.»14 Uklarheten trenger imidlertid ikke være mer problematisk enn den som også knytter seg til en rekke andre ulovfestede begreper, for eksempel eiendomsretten. Friluftsloven representerer det mest sentrale regelsettet om allemannsretten i Norge. Som nevnt kom likevel selve begrepet allemannsrett ikke inn i loven før nylig. Men begrepet ble brukt i lovforarbeidene, og inngikk også i lovteksten i en av bestemmelsene i Justis- og politidepartementets lovproposisjon fra 1957.15 Bestemmelsen i utkastets § 34 om tvangsavståelse av friluftsarealer til staten hadde et ledd om at: «Kongen gjev nærare føresegner om allemannsretten i område som staten har lagt ut til friluftsmark …»16 Formuleringen ble uten nærmere forklaring omskrevet til «almenhetens rett» før loven ble vedtatt.17 Lest i sammenheng gir de innledende bestemmelsene i friluftslovens første kapittel en brukbar oversikt over allemannsrettens innhold og omfang. Friluftskomiteen som forberedte friluftsloven og kom med sin innstilling i 1954, formulerte det slik (s. 4): 12 Naturvårdslag (1964:822) 1§ (opphevet). 13 Väinö Riihelä, «Allemansrätten – skydd och begränsningar». Det 29:e 14 15 16 17

22

nordiska juristmötet Stocholm den 19–21 augusti 1981, bilag 11, s. 134. Bertil Bengtsson, Grundlagen och fastighetsrätten, s. 129. Friluftskomiteen (1954) s. 4 og Ot.prp. nr. 2 (1957) s. 20. Ot.prp. nr. 2 (1957) s. 62. Se Innst. O. XI. (1957) s. 11 og 18.


Allemannsretten - gammel quark

01-02-12

15:21

Side 23

HVA ER ALLEMANNSRETT?

«De forskjellige beføyelser som allmennheten har over fremmed grunn, hører begrepsmessig under de såkalte allemannsrettigheter, dvs. rettigheter som tilkommer alle og enhver uten hensyn til stand eller stilling, statsborgerskap, bostavnsforhold osv.» Dette illustrerer i grove trekk den eksisterende fellesforståelsen av begrepets innhold. Vannressursloven fra 2000 regulerer allmennhetens ferdsel i vassdrag. Loven fastsetter blant annet at enhver har rett til å bade og til å ferdes uten bruk av motor i vassdrag, se § 16 første ledd, bokstav b) og c). Ordet allemannsrett er brukt ett sted i loven. Vannressursloven § 49 inneholder en erstatningsbestemmelse om skade og ulempe påført av et vassdragstiltak. Her fastsettes det at utøvelse av allemannsrett har det samme erstatningsrettslige vern som etter forurensningsloven. Proposisjonen som ligger til grunn for vannressursloven, har omfattende drøftelser av begrepsbruken i loven i sin alminnelighet, uten at allemannsretten er særskilt nevnt.18 Forurensningsloven §§ 56 og 57 har bestemmelser om erstatningsansvaret ved forurensningsskade som rammer utøvelse av allemannsrett. Gjennom en rekke konkrete eksempler i forarbeidene fremkommer det at utvalget støtter seg på den tradisjonelle forståelsen av begrepet som omfatter ferdsel i naturen og høsting av naturprodukter, både innenfor friluftslivet og i næringsøyemed.19 Retten til fritt havfiske nevnes gjennomgående som eksempel på en allemannsrett som ofte utnyttes i næring, til tross for at det på dette området gjelder regler om både konsesjonsplikt og kvotebegrensning.20 Under utvalgets drøftelse av spørsmålet om å gi friluftsinteressene erstatningsrettslig vern, gis også eksempler som klart uttrykker utvalgets forståelse av hvilke typer rettigheter man sikter til: «Av allemannsretter som her er aktuelle, kan nevnes retten til ferdsel i utmark, retten til å plukke bær, sopp og blomster i utmark, retten til å drive sportsfiske (mot å betale avgift) i sjøen og i innsjøens offent18 Se Ot.prp. nr. 39 (1998–1999) s. 29. 19 NOU 1982:19, se særlig s. 29 flg. og s. 79–96. 20 Op.cit. s. 14 og 83.

23


Allemannsretten - gammel quark

01-02-12

15:21

Side 24

ALLEMANNSRETTEN – Friluftslivets rettsgrunnlag

lige midtparti. Med utgangspunkt i ferdselsretten kan man også verne retten til rasting, bading og teltslagning i utmark.»21

Svalbardmiljøloven § 95 har en lignende bestemmelse som regulerer erstatningsansvar for miljøskade som hindrer eller vanskeliggjør utøvelse av allemannsrett i næring. Svalbardmiljøloven § 73 første ledd lyder slik: «Allmennhetens rett til ferdsel gjelder også på Svalbard, med de begrensninger som følger av loven her.» Her fastslås ferdselsretten, uten å bruke ordet allemannsrett. Forarbeidene til bestemmelsen sier: «Allemannsretten er et begrep som brukes til å betegne den rett alle og enhver har til ferdsel, opphold og aktivitet i naturen, uavhengig av eiendomsforhold.»22 Dette synes jeg er en god formulering. Havbeiteloven som gjaldt frem til 1. januar 2006, brukte ordet allemannsrett i en av sine bestemmelser. Havbeite innebærer utsetting og gjenfangst av arter som kamskjell, reker, krabber og kråkeboller til næringsformål. For tillatelse til kultiveringstiltak kunne det etter § 5 annet ledd settes vilkår som var nødvendige «av omsyn til miljøet, allemannsretten og andre interesser i området». Forarbeidene ga ikke nærmere anvisning på hva man mente med allemannsretten. Dette ble også her forutsatt å være kjent. Ut fra sammenhengen i proposisjonen tyder det på at de allemannsrettene man i dette tilfellet hadde i tankene, var høstingsrettene – retten til fritt å sanke skjell og å fiske i havet. Havbeiteloven hjemlet en eksklusiv rett for tiltakshaver til utsetting og gjenfangst av de aktuelle artene. En slik tillatelse innebar i prinsippet inngrep i den frie retten til høsting og fiske i saltvann. Finnmarksloven ble vedtatt i 2005 og skal ifølge formålsparagrafen «legge til rette for at grunn og naturressurser i Finnmark fylke forvaltes på en balansert og økologisk bærekraftig måte til beste for innbyggerne i fylket og særlig som grunnlag for samisk kultur, reindrift, utmarksbruk, næringsutøvelse og samfunnsliv». Loven bygger på en forutsetning om at allemannsretten til ferdsel og opphold ikke berøres, selv om begrepet allemannsrett ikke er 21 Op.cit. s. 87. 22 Se Ot.prp. nr. 38 (2000–2001) s. 158.

24


Millions discover their favorite reads on issuu every month.

Give your content the digital home it deserves. Get it to any device in seconds.