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GESTION DEL CAMBIO EN LA ADMINISTRACION PÚBLICA LOCAL Y DESCENTRALIZACION EN EL PERU Carlos León M .A.∗ I.

Resumen El proceso de descentralización en el Perú es la actividad actual de mayor importancia en la búsqueda del desarrollo de las diversas comunidades del país, en este marco los gobiernos regionales y locales deben realizar procesos de reformas en su gestión, que los conviertan en entidades que generen aportes al bienestar social y sean sujetos de mayores responsabilidades y delegación de recursos por parte del gobierno central. Este trabajo busca analizar el proceso de cambio en las organizaciones municipales, que son las entidades de la administración pública más vinculadas con la sociedad, y tienen como rol relevante la creación de infraestructura y soporte al desarrollo empresarial y social. El proceso de cambio puede analizarse con diversas herramientas, una de ellas es el modelo de ocho pasos para el cambio planteado por Kotter, dicho modelo es contrastado en la realidad de las organizaciones municipales, con información recabada por diversas fuentes respecto de los trabajadores, el manejo informático, equipamiento, gestión financiera y otros aspectos, los datos fueron obtenidos para alrededor de 1,600 gobiernos locales de un total de 1822 existentes en el Perú. Los resultados analizados, permiten señalar que sólo un máximo de 22% de gobiernos locales ha podido lograr procesos de cambio exitosos o están en proceso de consolidación. El resto de gobiernos locales enfrenta graves problemas de dependencia financiera respecto al gobierno central, tiene problemas en servicios de limpieza por mala gestión de los desechos, lentitud en la prestación de servicios documentarios o tributarios al ciudadano, ausencia de transparencia y del uso de internet, poca automatización de los servicios diversos, inexistencia de planes de desarrollo, falta de visión, poca delegación en los equipos de cambio, falta de éxitos a corto plazo y limitaciones en consolidar cambios e institucionalizarlos, reflejado ello en los boicots de los trabajadores que son comunes en estas dependencias. El éxito en el proceso de cambio, ha partido de un reordenamiento en la recaudación, mayor autonomía financiera y replicar este éxito en los trabajadores y en la provisión de servicios de manera ágil, flexible y virtual inclusive, de manera que los éxitos a corto plazo son la base para consolidar los cambios, enmarcados en planes de desarrollo con metas claras y concretas.

II. Marco de referencia El logro de cambios en las organizaciones, puede definirse como todo proceso que involucra modificaciones en la forma de hacer las cosas, en el planteamiento del futuro organizacional, inclusive en cambios en la esencia del negocio, en los estilos personales, es decir cambios ∗

Profesor de Contabilidad Gerencial en la Universidad Católica Santo Toribio de Mogrovejo (Chiclayo - Perú). Master en Administración por ESAN (Lima - Perú). Economista de la Universidad Nacional de Trujillo - Perú. El presente trabajo ha sido aprobado en el XVIII Congreso Latinoamericano de Estrategia. Santa Cruz. Bolivia 2005.


pequeños o grandes en la vida misma de la organización. (Mc Namara 1999) Hay diversas herramientas usadas para realizar cambios, entre ellas tenemos los modelos de mejoramiento continuo, reingeniería, organización plana y otros, todos ellos son parte de un proceso de cambio organizacional. Los procesos de cambio han sido muy estudiados, Biasca (2000) señala al menos tres grandes etapas en el proceso de cambio: el lanzamiento que implica meter a todos en la necesidad del cambio, mostrando la crisis o amenazas existentes a los trabajadores, recortando diversos gastos, comprometiendo a los empleados con los índices de fallas o indicadores de gestión declinantes y acercándolos a los clientes, retirar personal no comprometido y excedentario o incorporar personal acorde con las nuevas exigencias y finalmente armar un equipo que lidere el proceso, el mismo que debe trabajar en las metas organizacionales, el control de resultados y en el programa de incentivos al trabajador. La siguiente etapa es la de reestructuración, en donde se diseña una estructura organizativa temporal que afronte el proceso y ejecución de la toma de decisiones, para los cambios se aprueban proyectos específicos, se generan programas de formación de habilidades en los trabajadores y se comunican los nuevos retos, buscando la colaboración del trabajador para que la innovación comience a fluir. La reestructuración implica además, redefinir el tamaño de la organización, sus funciones, a modo de reorganizar al personal y sus esquemas de poder, la etapa finaliza con la nueva estructura organizacional la misma que potencia los equipos internos formales e informales. La tercera etapa es la implementación del cambio, en donde se ejecutan los diversos proyectos planificados anteriormente, con responsabilidades claras, cuidando de culminar los mismos y medir su impacto en el cambio, mediante mejoras en los procesos de la organización. La etapa final y no menos complicada, es la de consolidación, aquí la organización se prepara para afrontar el nuevo contexto o entorno, siendo flexible para iniciar procesos de continua mejoría, esta etapa requiere impulsar un cambio cultural centrado en los valores y normando la conducta personal, además de potenciar las habilidades y conocimientos personales, sea de modo individual o en equipo. Se establece además la línea de carrera, promoción, logros y desempeño laboral. Se requiere implementar esquemas integrados de gestión (logrado con un balanced scorecard por ejemplo) que logren un aprendizaje organizacional y permitan el monitoreo del desempeño de cada área, además de interactuar sólidamente con el entorno de la organización. Los procesos de cambio funcionan diferentes en cada organización, en estructuras jerárquicas la dirección la asume la persona de mayor rango y el equipo de cambio es asumido por asesores externos, el cambio se da de arriba hacia abajo. Las organizaciones con una estructura de poder compartida (llamadas sistemas políticos), tienden a generar una amplia discusión en torno al tema del cambio, armando grupos o coaliciones a favor y en contra, los resultados dependen del debate generado, el poder de cada grupo y las negociaciones que efectúen entre quienes ganan y quienes pierden con el cambio. Las organizaciones abiertas y horizontales o también orgánicas, se sustentan en el trabajo en equipo y el desarrollo de los individuos, de modo que el proceso de cambio incide en un diagnóstico participativo, con toma de decisiones conjunta entre los líderes y trabajadores, esta


colaboración puede facilitar el proceso y además se centra en fomentar las habilidades personales como soporte del cambio. (Cameron 2004). Un modelo de cambio conocido y que es adaptable a los diferentes tipos de organización, es el de ocho pasos para el cambio (Kotter 1995): 1. La urgencia: Debate en torno a los riesgos futuros y la situación competitiva actual. 2. El equipo del cambio: Con una amplia dotación de poder y conocida por los trabajadores. 3. Crear la visión: Junto a sus estrategias de logro 4. Comunicar la visión: Altamente relevante e importante que todos la internalicen. 5. Delegación para lograr la visión: El empoderamiento de los trabajadores es necesario en el despliegue de nuevas acciones y nuevos procesos de trabajo. 6. Plan ganador de corto plazo: Mostrar resultados a corto garantiza el compromiso a largo plazo. 7. Consolidar las mejoras y promover más ideas y proyectos de cambio 8. Institucionalizar los cambios: Sea en nueva estructura o en nuevas formas de comportamiento. Este modelo de ocho pasos tiene mayor detalle que otros modelos planteados, y además las diversas propuestas de procesos de cambio tienen características parecidas, Lewin habla de detectar las fuerzas de resistencia y manejarlas para iniciar el descongelamiento o romper con la actual situación, ejecutando acciones que comprometan al personal y recongelando la organización cuando ya se han logrado cambios permanentes, sea en nuevas formas de lograr las cosas y teniendo los resultados deseados. Bullock plantea la exploración de las necesidades del cambio y sus requerimientos, luego la planeación del mismo, la toma de decisiones con retroalimentación continua y finalmente la integración de los cambios a la estructura organizacional o a las demás áreas. Beckhard menciona que el cambio es resultado de unir las motivaciones por el cambio, junto al nivel de insatisfacción con la situación actual y con la práctica del cambio continuo, cuyos beneficios deben superar al costo de cambiar. Nadler y Tushman proponen un modelo que empieza por generar insumos a partir del análisis de la organización y su entorno, dichos insumos son estrategias para el proceso de cambio el mismo que incluye cambios en los estilos de trabajo y los procesos, también cambios en la organización informal potenciando su poder para lograr las metas de la organización adaptando sus valores y normas no escritas. Otra dimensión del cambio es la organización formal que implica una nueva estructura organizacional, junto a ello esta la dimensión del cambio personal generando habilidades en los mismos. El resultado de los cambios en las dimensiones, generan equipos de trabajo eficientes y nuevos logros en la organización. (Cameron 2004) Los cambios no se producen sólo en las organizaciones privadas, muchas entidades no lucrativas y también las entidades públicas o gubernamentales sufren cambios y buscan adaptarse a la rápida evolución del entorno. La administración pública no ha sido ajena al cambio, se ha pasado de gerencias cerradas y verticales a los actuales modelos centrados en el servicio a los usuarios, la transparencia, decisiones compartidas con los ciudadanos y otros conceptos innovadores de


gestión horizontal, estos cambios se siguen dando en toda la organización pública, pero con mayor lentitud en las organizaciones locales o regionales. Algunas tendencias de la gestión pública (NPR 1993), la orientan a servir a los usuarios en la medida de sus necesidades, que generen delegación en los trabajadores, que reduzcan los procesos administrativos y una mayor eficiencia en la operación que permita reducir costos, sobre todo en países no desarrollados en donde las limitaciones presupuestales son evidentes. La respuesta de la gestión pública a iniciar procesos de cambio es imperativa por los múltiples movimientos del entorno local, nacional o internacional, un ejemplo es la dinámica de las telecomunicaciones, la globalización de los negocios y una serie de factores que obligan a rediseñar las oficinas públicas para su adecuación al nuevo orden mundial. Existen diversas propuestas de reorientación de la gestión pública, algunas señalan un papel menos ejecutor y más facilitador del rol público, buscando acercar a la sociedad con sus organizaciones y el gobierno local o supra local; buscando encontrar de manera conjunta la solución de sus propios problemas. Ahora no es más importante ofrecer servicios, sino lograr que sean de calidad y valorados por la comunidad. (Osborne y Gabler 1993) Adicional a ello se debe contar con estilos de gobierno local fomentadores de la competencia, no sólo en la propia actividad empresarial, sino también la competencia en los servicios públicos que ganen así calidad y eficiencia y permitan comparar y medir los resultados de la gerencia pública. Osborne señala además, que es muy importante pasar de un gobierno reglamentarista a uno que sea mas visionario y cuyas metas respondan al logro de la misión organizacional en consonancia con las necesidades sociales, pasando del procedimiento normativo a la gerencia por estrategias y resultados orientados a la meta organizacional, antes que resultados medidos en función a la tarea o del uso de insumos (generalmente amplios y abultados expedientes documentarios). Otros principios importantes son la redefinición de los servicios en función a los requerimientos de los usuarios, que permitan aplicar tasas o tarifas acordes al nivel de servicio y mejoren la recaudación de recursos, es importante pensar en la autosostenibilidad antes que en la dependencia centralizada. Esto supone poner a los funcionarios públicos y trabajadores en general a una continua difusión de ideas de mejora y renovaciones del trabajo, lo cual sólo sería logrado con mayor autonomía en su labor y con esquemas de decisión más descentralizada. Por otro lado, conocer a los usuarios ya está implicando tener un nexo amplio con ellos, en esquemas participativos de planeación del futuro comunal y abriendo canales de comunicación que permitan mejorar continuamente los servicios y hacer válidas las decisiones públicas. En este amplio espectro del nuevo rol de la gestión pública, se debe incluir la promoción de la actividad económica en contextos de apoyo al funcionamiento del mercado tanto como ente regulador y como ente normativo, buscando la mayor facilidad posible a la expansión empresarial y generando condiciones para la atracción de inversiones. Pero este proceso de cambio no es sencillo, las organizaciones locales siguen atrapadas en esquemas de gestión alejadas del público, las razones son muchas, la situación económica que no permite financiar los cambios, la renuencia a abrir la información pública, dado que rompería con cualquier modalidad de corrupción, por lo menos el público conocería el manejo de los


fondos; también hay que señalar las limitantes en quienes dirigen las organizaciones de gestión local sean estos funcionarios o las personas elegidas por la sociedad para gestionar la organización. III. La descentralización en el Perú El proceso descentralizador peruano no es una historia reciente, los intentos se han dado desde varias décadas atrás, en los años 80 este proceso se sustentó en la constitución de 1979, que propiciaba la descentralización en el país con la instalación de asambleas regionales que se encargaban de la fiscalización y normatividad (una réplica del congreso nacional), un consejo regional encargado de lo ejecutivo y además se establecía una autonomía económica y administrativa. En la práctica esto recién se dio a partir de 1986, con elecciones diversas en el país y agrupando generalmente tres regiones en una (algo no consensuado con la población), se transfirieron las empresas públicas ubicadas en las zonas de influencia regional, además de otras funciones de gasto público corriente, más las decisiones de inversión y financiamiento siguieron concentradas en el gobierno central. En los años 90 las asambleas regionales fueron desactivadas, se sustituyó este mecanismo por consejos ejecutivos de administración regional (CTAR), cuyos cargos eran decididos por el gobierno central y se volvió a la demarcación política anterior a 1986: los departamentos. Los CTAR cumplían funciones de enlace con el gobierno central, ejecutaban con cierta autonomía el gasto corriente, pero los gastos de inversión y demás proyectos de índole regional eran vistos por organismos nacionales como el Instituto Nacional de Desarrollo INADE, los programas sociales los ejecutaba el Ministerio de la Presidencia y así sucesivamente las funciones básicas de promoción y desarrollo se planificaban desde Lima. La constitución de 1993 le dio más importancia en funciones y competencias a los gobiernos locales (provinciales y distritales) dejando a las regiones como entes de apoyo y basadas en la demarcación departamental, no se estableció un marco regulatorio para las funciones regionales, esto propició que en la década de los 90 no se hicieran mayores ensayos de descentralización, de tal modo que las organizaciones centralizadas en los ministerios regulaban la mayor parte de las actividades en el país y se planificaba todo en las sedes centrales. En el año 2002 se modifica la constitución para regular las competencias y funciones no sólo locales sino también regionales, normando la instalación de gobiernos regionales y sus actividades, este nuevo impulso permitió la elección de autoridades regionales y la instalación de 23 regiones en el país excluida Lima y Callao. Se cedieron los proyectos regionales a cada región y se comenzaron a transferir diversas funciones a las regiones, siempre que cumplan con la normativa de transferencia, cuyas exigencias técnicas terminan siendo abrumadoras, en muchos casos, para las autoridades locales, de modo que el avance de transferencia es gradual. La autonomía en la gestión local sigue el mismo ritmo, en los años 70 estas autoridades eran designadas por el gobierno central (militar en aquel entonces), en los años 80 comienzan a elegirse autoridades provinciales y distritales, cuya función era básicamente de gasto, ya que los planes de desarrollo que abarcaban a sus comunidades los decidían los ministerios o los entes


de desarrollo, por ejemplo caminos rurales, escuelas, centros de salud y otros. Estas prerrogativas siguieron a

lo largo de los 90, los gobiernos locales eran receptores de la

asignación presupuestal designada por el Ministerio de Economía (MEF), que privilegiaban la entrega de fondos en zonas de pobreza o en zonas de influencia política (alto número de votantes); paradójicamente la asignación de fondos por magnitud de pobres, privilegiaba a las grandes ciudades contra las pequeñas y más aún contra las rurales, cuyos recursos se hacían limitados comparado a sus necesidades reales. Esto se daba por los grandes bolsones marginales en los centros urbanos del país y más aún en Lima, que incluso hoy recibe más ayuda para programas sociales que departamentos con una situación de pobreza crítica, debido a que el acceso a los servicios sociales e información es más fácil en el ámbito urbano marginal que en el rural (Falconi OIT 2003). Los gobiernos locales generalmente reciben del gobierno central el Fondo de Compensación Municipal (FCM) que proviene de los impuestos nacionales, reciben canon de aduanas, mineros y otros por actividades extractivas (siempre que la zona tenga estas operaciones, más aún no se recibe el integro sino lo que el gobierno central decide, a pesar de que la normativa habla de fondos únicos para las zonas involucradas), también se recibe los fondos destinados al programa de Vaso de leche (con el único fin de gasto en alimentos para niños en situación de pobreza). Adicional a estos fondos los gobiernos locales tienen sus recursos tributarios propios, que se usan para solventar sus operaciones diarias, sin embargo los gobiernos locales usan en exceso los fondos transferidos en su propia operatividad, la norma presupuestal hasta hace dos años exigía un uso de hasta 30% del FCM en operaciones corrientes, el saldo se gastaba en inversión, la normativa actual deja esto a criterio de los gobiernos locales. A pesar de ello los gobiernos locales tienen serios problemas financieros, las excepciones son algunos gobiernos locales solventes y exitosos por ejemplo Trujillo, Lima, San Isidro, Surco, San Borja y otros, concentrados en zonas urbanas con alta actividad empresarial y residencial. Los gobiernos locales en estas condiciones financieras deficitarias, sin embargo deben cumplir con la normativa de descentralización, para poder tener acceso a más fondos del gobierno central e incluso para poder financiar sus actuales niveles de gasto de inversión o corriente, estos requisitos son básicamente oficinas de inversión, de promoción empresarial, planes de desarrollo participativo, planes de capacitación, presupuestos participativos y otros, cuyos niveles de adecuación y cambio en la actual cultura organizacional de los gobiernos locales, hacen bastante difícil el cumplimiento de los dispositivos legales y más aún del logro de capacidades para la gestión descentralizada de recursos, algunos de ellos, como los fondos de desarrollo contra la pobreza local y otros fondos de desarrollo los cuales el gobierno central empezará a transferir desde el año 2005. Para recepcionar fondos se deben cumplir estos requisitos y su cumplimiento será refrendado por el Consejo Nacional de Descentralización (CND), sin lo cual no se daría la transferencia de fondos por parte del MEF, el CND es el ente regulador y supervisor del proceso de descentralización en el Perú, actualmente ha puesto en marcha el plan de transferencia de funciones a los gobiernos locales y regionales.


De acuerdo a la constitución de 1993 y sus normas orgánicas, los gobiernos locales tienen como función el diseño y aprobación de planes y presupuestos de acción local de manera concertada con la población, autonomía en la gestión tributaria local y en el manejo de sus servicios públicos, la planificación urbana territorial, fomento a la competitividad y las inversiones empresariales y otras de desarrollo de infraestructura local, además de proveer de manera coordinada de servicios de seguridad y otros diversos orientados al bienestar de la comunidad. IV. La gestión pública local La gestión de gobiernos locales atraviesa diversos problemas financieros, de servicios y organizacionales en mayoría, la excepción son unos pocos gobiernos locales urbanos con vecinos de alto poder adquisitivo, generalmente ubicados en Lima y ciudades como Trujillo. Entre los problemas financieros destacan los resultados operativos deficitarios, Gobiernos Provinciales como el de Chiclayo, con un presupuesto de ingresos de US$ 13 millones anuales en el 2003, ejecuta sólo 75% del mismo (US$ 10 millones), los ingresos provienen en un 45% de transferencias del gobierno central y el saldo de recursos propios. Las razones para ejecutar menores ingresos que los previstos, son diversas: una mala recaudación de tributos, sobre todo el de impuesto predial (impuesto al patrimonio en inmuebles) que sólo recauda el 50% del estimado anual evidenciando gruesas fallas de identificación, control y seguimiento de los contribuyentes, a ello le aunamos la baja tasa de cobranzas por servicios públicos deficientes en cobertura y además la lentitud operativa que hace que los usuarios prefieran la informalidad antes que enfrentar los largos y costosos procesos de formalización en el gobierno local. De los ingresos generados por diversas fuentes, este gobierno provincial gasta el 80% en actividades corrientes principalmente personal y compra de bienes y servicios diversos. La gravedad no se concentra sólo en ello, sino que el 50% del gasto es para actividades de gestión, es decir pagos no orientados a brindar mayores o mejores servicios públicos, sino a sostener el aparato administrativo burocrático, cuyo personal es creciente y particularmente alto en el número de pensionistas (personal que ha cesado en sus labores). El déficit operativo del Gobierno Provincial de Chiclayo se estimó en US$ 200 mil mensual, siendo esta la evidencia para explicar la negativa de las autoridades a realizar pagos por deudas vencidas, a tener un atraso de tres meses en el pago de planillas y atrasos de 2 meses en el pago a proveedores, a la vez de no poder retirar personal contratado hace dos o tres años (anteriores autoridades) que son una y otra vez repuestos en sus derechos laborales por el sistema de justicia nacional. La situación financiera no es mejor en otras latitudes, en la provincia de Cajamarca los ingresos por licencias de construcción y de funcionamiento comercial cayeron de US$ 200 mil en el año 1998 a US$ 100 mil en el año 2001, estos ingresos al cierre del 2003 apenas han recuperado y subido ligeramente los niveles de 1998, en ambos rubros de ingresos se encuentra el 80% de la recaudación por tasas, que por lo general es más importante que el impuesto predial. Esta alta variabilidad refleja la ausencia de políticas de recaudación. La ejecución presupuestal en el ámbito estrictamente local es bastante deficiente, veamos la Tabla 1:


Tabla 1. Perú. Estructura Financiera de Municipalidades 2002. (En % del Ingreso Total) Corriente

Inversiones

Deuda

Ingresos

43,24%

51,59%

5,17%

Egresos

59,78%

30,78%

9,43%

Fuente: INEI – Encuesta Municipal 2002. Elaboración: El autor Las municipalidades del país al cierre del 2002, ejecutaron un presupuesto de US$ 1,500 millones (1.620 Municipios analizados de un total de 1.829 informantes), como indica la tabla 1, el grueso de recursos se destina a gastos corrientes y pago de deudas en un 70%. Las transferencias del gobierno central y demás ingresos por inversiones (venta de activos y rentas por uso de los recursos primarios locales) representan la mitad de los ingresos obtenidos, sin embargo el 50% de los fondos de inversiones financian los gastos corrientes y las deudas, evidenciando una elevada dependencia financiera. El panorama nacional de la gestión financiera de los gobiernos locales y regionales, se puede ver en la Tabla 2. Del presupuesto nacional asignado a gobiernos locales y regionales en el año 2004, alrededor de US$ 11.300 millones, la capital Lima concentra el 84% de los fondos, reflejando la concentración de la actividad económica del país, generando una serie de diferencias en el desarrollo de cada comunidad. Es alarmante además que los departamentos más pobres del país o aquellos con mayor déficit de infraestructura se encuentren entre los de menor presupuesto local, caso de Apurímac, Huancavelica, Madre de Dios, Tumbes y otros cuyo presupuesto apenas llega al 0.5% nacional. La tabla evidencia que las regiones costeras muestran el peor desempeño en cuanto a inversión en infraestructura (gastos de capital), siendo sus gastos corrientes (compra de bienes y pagos de personal para la gestión operativa local) hasta 9 veces el gasto de capital, entre estas regiones tenemos a Piura, Tacna, Lambayeque, Moquegua, La Libertad, mientras que muchas regiones pobres usan sus recursos principalmente en gastos de capital, esto evidencia la fuerte necesidad de generar bases para el desarrollo en las zonas pobres, mientras que las zonas urbanas comienzan a tener estructuras administrativas enormes para la gestión local entrampando de este modo el desarrollo local.


Tabla 2. Perú. Indicadores de Gestión Financiera por Departamento Presupuesto 2004 (Gobiernos Locales y Regionales) % del

Gasto

Gasto en

Gasto

Gasto en

Gasto en

Gasto

Corriente/

RRHH/Gast

Corriente/Recaudació

Pensiones/Gast

RRHH/Gasto

DPTO

Nacional

Gasto Capital

o Total

n Directa

o en RRHH

Corriente

LIMA

83,64%

1,10

0,33

8,99

0,70

1,75

JUNIN

1,25%

2,02

0,49

10,92

4,82

2,78

LAMBAYEQUE

1,24%

3,66

0,55

5,60

5,37

2,36

AREQUIPA

1,18%

9,72

0,69

9,62

4,03

3,17

PIURA

1,11%

2,28

0,46

7,95

3,68

1,91

LA LIBERTAD

1,09%

6,81

0,68

9,93

4,97

3,47

ANCASH

1,07%

1,50

0,33

5,30

3,10

1,25

CUSCO

1,00%

1,45

0,27

3,64

1,12

0,81

CAJAMARCA

0,94%

0,84

0,15

8,09

0,72

0,48

PUNO

0,86%

1,38

0,28

6,79

1,12

0,92

ICA

0,81%

9,19

0,66

5,67

3,80

2,67

CALLAO

0,79%

8,11

0,51

3,74

0,19

1,31

AYACUCHO

0,70%

0,71

0,15

4,85

0,50

0,59

HUANUCO

0,66%

1,16

0,25

5,81

1,08

0,89

UCAYALI

0,59%

0,33

0,11

9,23

0,55

0,83

LORETO

0,57%

1,36

0,24

11,62

0,90

0,69

PASCO

0,54%

1,17

0,42

17,19

4,29

3,51

HUANCAVELICA

0,42%

0,90

0,16

8,68

1,55

0,53

SAN MARTIN

0,32%

1,87

0,23

7,65

0,43

0,54

APURIMAC

0,29%

1,17

0,13

5,13

0,71

0,32

TACNA

0,25%

5,66

0,56

6,33

1,24

1,92

AMAZONAS

0,24%

0,92

0,12

6,42

0,48

0,33

TUMBES

0,19%

1,06

0,21

2,05

0,51

0,70

MOQUEGUA

0,15%

5,87

0,61

7,05

12,96

2,53

0,12%

0,85

0,14

5,89

0,36

0,45

MADRE DE DIOS

Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas Perú. 2005. Elaboración: El Autor De acuerdo a la tabla el 50% de gobiernos locales y regionales tiene gastos de personal mayor al gasto corriente programado (nuevamente siguen siendo los gobiernos locales costeros y regiones con desarrollo medio ya mencionadas), esto supone que estos gobiernos son altamente dependientes de las transferencias públicas o fondos del gobierno central, avivando el centralismo y generando toda una serie de nexos entre autoridades y políticos, con fines de conseguir más recursos. Esto se complica si analizamos que el 60% de departamentos, los ya mencionados en zonas costeras y otras principales ciudades andinas como Puno, Cuzco y más preocupante aún en zonas como Huancavelica; tienen gastos en pensiones (personal cesante o jubilado) equivalentes o mayores a los gastos del personal en actividad, suponiendo una pesada


carga financiera y una rigidez a destinar mayores recursos para acciones de mejora productiva o infraestructura. La totalidad de regiones tienen gastos corrientes que superan sus recursos directos (tasas pagadas por trámites diversos), algunas regiones tiene gobiernos locales que prácticamente viven de las transferencias y fondos externos, la implicancia de esta estructura es que genera mayores trabas a la actividad empresarial, pues los gobiernos locales en aras de mejorar sus recursos propios, terminan armando procesos administrativos, largos, costosos en cada etapa o actividad que desincentivan la formalidad empresarial y el ordenamiento urbano por la informalidad de las familias y en general incentivan al no pago de tributos por la complejidad de la misma área recaudadora municipal. Ante esta realidad es evidente que la provisión de servicios públicos es deficiente, en regiones como Piura el gasto en operar estos servicios (gastos corrientes) son el 10% del total gastado, en Lambayeque es el 7%, en Arequipa es el 6%, mientras que en Lima es el 19% del gasto total. El contraste son municipalidades capitalinas como los distritos de Surco, San Borja, La Molina y San Isidro cuyo presupuesto esta orientado en un 80% a inversiones y gastos de capital (ratio corriente/capital de 0.25), lo que evidencia una menor presión financiera por recursos, además que son distritos con niveles de vida sumamente altos en el país. A la debilidad financiera le unimos la capacidad de gestión, un estudio centrado en la heterogeneidad de los gobiernos locales peruanos, encuentra que sólo el 14% del total de municipalidades del país tiene alta gestión (el estudio abarcó 1567 municipalidades, 86% del total nacional), un 29% tiene gestión media, el restante tiene baja gestión, es negativo además que las municipalidades de baja gestión son a la vez las más pobres del país (830 municipalidades de 885 de baja gestión), la gestión estaba medida por el profesionalismo de la fuerza laboral, la autonomía financiera, la automatización de servicios e indicadores de solvencia financiera a mediano plazo. (Torero 2002) Estadísticas del INEI (2004) indican que sólo el 18% de los funcionarios municipales tiene formación profesional, el resto tienen en mayoría formación básica o técnica, mientras que el 74% no conoce herramientas informáticas, existe una relación fuerte entre el nivel formativo y su conocimiento de herramientas tecnológicas, a menor formación menores habilidades de este tipo, lo que corrobora que sólo un 12% de gobiernos locales posean conexión a internet y tengan red de datos interna. A pesar que el 80% de municipios tiene computadoras de algún tipo, estas son meras herramientas de procesamiento de texto (sólo 33% de gobiernos locales usa programas de gestión de datos) y poca integración en sistemas de información que potencien la gestión, se señala aquí una enorme debilidad en la prestación de servicios a la comunidad (sólo 22% de gobiernos locales poseen servicios automatizados), lentos no tanto por fallas en equipamiento sino por fallas en habilidades personales. Estas evidentes fallas en la gestión administrativa y financiera, han colapsado a estas entidades que están continuamente enfrentadas con la población, además de su poca transparencia en brindar información, ha generado que los gobiernos locales y regionales enfrenten actualmente


un enorme descrédito en el país, una muestra es que de 23 gobiernos regionales 20% de ellos tienen autoridades implicadas en investigaciones del órgano de Control Público, el 60% tienen autoridades cuestionadas por la forma de gestión y la apertura ciudadana, las cifras pueden ser más críticas en el caso de los gobiernos locales, ejemplos dramáticos han sido actos de violencia y represalia contra autoridades locales en muchas zonas del país, que siguen siendo noticia día a día. V. La gestión del cambio local y la descentralización Los indicadores financieros han generado grandes urgencias en la mayoría de gobiernos locales del país, sus trabajadores impagos conocen y sienten el problema día a día, sin embargo no se inician procesos de cambio, en muchos casos se inician de manera tibia al empezar una nueva autoridad electa, pero rápidamente decae el interés ante pocos éxitos de corto plazo o corrientes internas en contra de las reformas. Ejemplos exitosos de reforma de la gestión local ha sido la separación de las áreas recaudadoras como organizaciones autónomas, estas se han denominado Servicios de Administración Tributaria SAT, dichos entes funcionan en los gobiernos provinciales de Trujillo, Piura, Lima, Cuzco y Huancayo, en estos casos la recaudación ha subido en 8% y hasta en 50% respecto al período previo a su instalación, el éxito más grande es Lima y el menor crecimiento se logró en Piura. Cajamarca y Lambayeque han abierto recién oficinas autónomas de recaudación. El funcionamiento de estas entidades no habría sido posible, sin la respectiva independencia del poder político, en los SAT los procesos internos y las decisiones son tomadas por sus niveles ejecutivos, las decisiones políticas son básicamente elegir al Gerente y autorizar nuevas tasas o mecanismos de ayuda al contribuyente, en algunos SAT esto ya no se da, por la plena delegación de facultades a la parte ejecutiva. El SAT al ser un ente recaudador ha ganado poder rápidamente, dado que financia las actividades municipales y por ello no es objeto de los vaivenes políticos, son preservados por las autoridades, sobre todo si tienen indicadores de éxito, tal como sucede actualmente. ¿Por que no se ha replicado ello en toda la organización municipal?, la secuencia de los procesos de cambio parece estar detenida, experiencias diversas señalan que la urgencia del cambio esta manifestada, largas colas en la atención de usuarios, por ejemplo un expediente de autorización de construcción puede demorar 180 días, cada etapa tiene formatos y costos que son repetidos entre un área y la otra, se atraviesan 4 áreas funcionales, administración, recaudación, urbanismo, obras civiles y una comisión evaluadora final, todos revisan lo mismo, pero quien decide es la comisión, los demás obran de tramitadores del expediente. Los costos fácilmente van desde los US$ 50 para iniciar el trámite y van subiendo conforme hay impedimentos, por ejemplo firmas de ingenieros calificados, arquitectos, electricistas y afines, cuyos honorarios superan fácilmente los 100 dólares cada uno, siempre que se tengan los planos hechos. Además de los pagos normales que son el 1.3% del valor de la obra. Los empresarios tampoco la tienen fácil, para que les autoricen un local, deben recorrer 5 áreas, desde el pago, pasando por urbanismo, higiene, recaudación, tributación, anuncios y finalmente


abre, luego de demorarse más de un año si higiene o urbanismo no verifican y alrededor de 3 meses si todo es correcto, el pago va desde los 50 hasta los 150 dólares sólo en trámites y formatos, no se incluyen el pago de las visitas, adecuaciones solicitadas y es probable que en el camino haya exigencias económicas fuera del proceso normal, para que el expediente siga el camino. Se han encontrado evidencias en el control económico y administrativo, debido a la lentitud del aparato administrativo local, por ejemplo tramitadores que consiguen firmas y sellos de los documentos de licencias, aún cuando sean falsos, consiguiendo que el contribuyente o usuario sea luego objeto de más multas, esto siempre que los mismos funcionarios de las áreas no estén vinculados a la infracción. Las largas colas son producto además de sistemas de gestión deficientes, sobre todo en la parte recaudadora, los usuarios reclaman comúnmente que se les aplican tasas que no corresponden, se valoricen predios de manera inadecuada, se cobren servicios que no se brindan, además de la poca flexibilidad y centralización de las decisiones. Un ejemplo palpable es que los alcaldes deciden sobre quien es exonerado de los tributos o tasas, quien paga menos y quien paga fraccionado o se acoge a financiamiento de sus deudas, no existen políticas delegadas de este tipo. La cobertura en los servicios públicos sigue siendo limitada, es común encontrar en las populosas ciudades costeras y andinas, microempresas recogedoras de basura, financiadas por ONGs o simplemente microempresarios que han encontrado aquí un espacio de desarrollo, ante la poca eficacia del aparato público, un indicador de esto se da en la distribución laboral, en este caso existen alrededor de 35 mil funcionarios administrativos mientras que hay 24 mil obreros (1.5 obreros por cada administrativo) la mayor parte de obreros son contratados y su rotación en el puesto es alta, de modo que la prestación de los servicios es altamente variable en cobertura y calidad, las reducciones de personal empiezan en este grupo laboral, pero no hay ahorros en la gestión, puesto que dada su necesidad se recontratan otros. La mayor parte de administrativos son nombrados (categoría laboral del estado que en la práctica genera perpetuidad en el puesto) con derechos laborales enormes y con condiciones de despido muy difíciles, ya que los sistemas de evaluación laboral no son aceptados por los sindicatos y las causales de despido son bastante difíciles de probar en el actual marco legal. Entonces cuando una nueva autoridad desea renovar cuadros, sólo renueva obreros, los administrativos no pueden ser despedidos, aumentando su volumen de trabajadores y haciendo más ineficiente la prestación de servicios. Estas urgencias han generado respuestas de cambio, las autoridades contratan un nuevo equipo directivo, pero fiel al estilo jerárquico que aún existe en el sector, el alcalde es quien domina las acciones, quien dispone las actividades, siendo en la práctica un gerente que decide inclusive sobre los proveedores, el personal operativo y decisiones que son exclusivamente operativas. El mensaje que esto da a la plana de trabajadores, es de lentitud y poco poder en el nuevo equipo, de modo que el boicot es la respuesta más rápida a cualquier medida de cambio, sobre todo si el equipo de cambio decide renovar áreas, remover cargos o cambiar los procesos, rápidamente la


organización informal existente moviliza sus fuerzas en contra de los cambios, estas fuerzas informales se adaptan fácilmente a cualquier entorno y tienen llegada a la autoridad máxima, porque proveen de información clave al alcalde y regidores oficiales, los mismos que privilegian los canales informales de información antes que las reuniones oficiales con sus propios gerentes. A pesar de estas limitaciones, el equipo de cambio por lo general presenta un plan de trabajo, sin embargo muy pocos contienen la meta a seguir o la visión y misión de la organización, los planes se orientan a reducir los problemas pero sin ninguna meta concreta en el corto, mediano y largo plazo, aquí es donde se rompe el proceso de cambio, la ausencia de metas se evidencia en que sólo el 23% de gobiernos locales poseen un plan de desarrollo o un plan estratégico, evidenciando una ausencia de políticas para los esfuerzos de cambio interno. La ausencia de planes y objetivos concretos, conlleva a una confusión en los trabajadores, dado que la comunicación de esta visión o metas no existe, en resultado los trabajadores basan sus decisiones sindicales en especulaciones y datos informales, un rumor de despidos aún cuando no sea verdadero, origina plantones, huelgas y cierra puertas municipal, de igual modo se procede si existen rumores de evaluaciones internas y planes de reestructuración de áreas. La delegación se ensaya entre gerente general y gerentes medios, es muy reducida en cuanto a las relaciones entre alcaldía y gerente. Por debajo de los gerentes medios, la delegación se enfrenta a los niveles de preparación de la fuerza laboral (39% de los empleados o funcionarios son auxiliares con educación o técnicos con formación de mando medio), generalmente los trabajadores nombrados de mayor edad, no enfrentan las herramientas tecnológicas (el 20% de trabajadores nombrados operan una PC, ellos son 5 mil empleados de 25 mil), muchos de ellos han sido obreros promovidos a empleados a exigencia del sindicato y amparados en diversas normativas del sector público, de modo que los niveles de delegación se hacen poco sostenibles. Municipios exitosos en los procesos de cambio han plasmado su plan estratégico en herramientas informáticas, los empleados acceden a intranet y son directos conocedores de las metas generales y funcionales, los ciudadanos pueden interactuar en servicios municipales desde internet y acceder a los lineamientos del plan estratégico, además de contribuir a su debate mediante los mecanismos participativos de planeación y presupuesto exigidos en las normas presupuestales desde el año 2004. La necesidad de tener éxitos de corto plazo para sostener el cambio implica mejoras económicas y laborales de los trabajadores, sin embargo muchos gobiernos locales adeudan varios meses de sueldos, con déficit operativo continuo, bajo esta perspectiva es difícil tener éxitos de corto plazo, gobiernos locales que exhiben estos éxitos han tenido previamente que modernizar el sistema de recaudación tributaria, dándole autonomía y creando los denominados SAT. La recuperación de tributos es indispensable para financiar los cambios en el corto plazo, la deficiencia de recaudación llega en muchos casos al 50% de lo previsto, sobre todo en aquellos tributos o tasas que requieren toda una estructura operativa, como fiscalización de predios, vehículos, servicios de ornato y otros. Mejorar la recaudación implica mayor velocidad en los servicios internos, sin embargo 22% de los equipos y maquinarias de los gobiernos locales son inoperativos y el 14% de estos gobiernos no


posee equipos, esto se evidencia en el hecho que el 34% de gobiernos locales no realizan el recojo de basura. Otras evidencias de la ausencia de éxitos de corto plazo se dan en la prestación flexible y automatizada de servicios, por ejemplo sólo 22% de gobiernos locales poseen áreas de registros civiles automatizada, igual cifra se tiene con el área de procedimientos tributarios y rentas, en el caso de arbitrios, trámites diversos, catastro urbano, licencias y otros servicios, sólo el 16% de gobiernos locales posee automatización. En la práctica estos procesos son manuales, el usuario debe conservar y estar continuamente llenando formatos, es lento, costoso y desmotiva el incremento de la eficiencia de los gobiernos locales y por ende de sus ingresos. Ante éxitos limitados o inexistentes, es muy difícil consolidar medidas de cambio, además los equipos que lideran el cambio enfrentan un entorno difícil y terminan saliendo y dejando el esfuerzo inconcluso, la rotación de los directivos es alta, al año los equipos de cambio municipal se cambian dos veces y de modo particular los gerentes rotan hasta 3 veces al año, en estas circunstancias es complicado consolidar cualquier cambio. De igual modo la existencia de boicot interno y las amenazas sindicales hacen que el trabajo no sea profundo, sólo pequeños cambios normativos, por ejemplo las normas actuales exigen tener oficinas de promoción económica y promoción turística, sin embargo estas áreas se crean sólo nominativamente, no se tienen asignaciones presupuestales o son muy exiguas y el funcionario responsable, es a la vez responsable de otras áreas o sólo cumple un rol figurativo, sin pocas acciones prácticas. A esta ausencia de cambios consolidados, se unen las ineficiencias en la carga de trabajo, por ejemplo gobiernos locales que recaudan mucho menos que sus vecinos, tiene mucho más personal, por ejemplo La Libertad con un presupuesto mayor, tiene 500 trabajadores menos que Lambayeque. Apurímac y Huancavelica departamentos pequeños y en extrema pobreza tienen entre 250 a 400 trabajadores más que Moquegua un departamento con mayor actividad económica y mucho más recaudación. Estudios para Lambayeque determinaron que el Gobierno Provincial tenía un exceso de 900 trabajadores, la mayor parte concentrada en el personal administrativo, se tienen oficinas hacinadas, con espacios de trabajo y movimiento en promedio de 1 m2. El proceso de reducción de personal fue empezado el año 2002, sin embargo el 2003 el Poder Judicial había repuesto a la mayoría de retirados (el retiro fue unilateral y sin estar sujeto a mecanismos de evaluación), actualmente los trabajadores repuestos no cumplen ninguna función, no reciben remuneraciones y están en continuo enfrentamiento con las autoridades, los gerentes no tiene autorizado darles responsabilidad a los trabajadores repuestos, con lo cual todo el ambiente laboral es bastante tenso e ineficaz. La ausencia de la consolidación conlleva a que los procesos de cambio siempre estén iniciándose y rara vez se culminan, siempre se empieza por lo más fácil, es decir reducir la fuerza laboral, pero las trabas legales en muchos casos son insalvables. Los ejecutores del cambio rara vez se enfocan en la gestión y mejora de los procesos internos como inicio del proceso de cambio, lo que determinaría las cargas laborales, los excedentes y la reasignación. Este enfoque de procesos puede ayudar a establecer las ausencias de habilidades y las necesidades de


capacitación, plan que debe ser entregado al Consejo Nacional de Descentralización (CND) este año, sin embargo la probabilidad de ello es baja, salvo que sea encargada a terceros y sólo sirva como herramienta formal de cumplimiento, pero no una acción activa de cambios internos. Existen actualmente esfuerzos importantes de organismos de cooperación como GTZ, para mejorar los procesos de servicios como parte de la competitividad empresarial y capacitar a los funcionarios, pero estos esfuerzos se diluyen en la medida que el ratio de rotación laboral es elevado y que los asistentes a los programas rara vez tienen poder de decisión, las innovaciones pasan por las máximas instancias, aún cuando estas sean trabajo operativo y la probabilidad de que las mejoras sean aprobadas es baja, en la medida que incorporan mecanismos de control y seguimiento informático que pocas autoridades dominan. El proceso de cambio en la administración pública local, es un importante freno en la descentralización efectiva, debido a que la acreditación de los gobiernos locales requiere de instrumentos que actualmente no existen o son muy limitados en su diseño, estos instrumentos son planes internos, planes de desarrollo en su zona, participación social en el diseño presupuestal y planificación conjunta; los planes de capacitación y otras herramientas necesarias para que los gobiernos locales administren los programas que el gobierno central les asignará. Por ejemplo proyectos sociales, programas de asistencialismo, mayor presupuesto de inversión y otros. Actualmente el escenario de entrega de responsabilidades descentralizadas es bastante complicado en las municipalidades, el CND evaluará ratios como cobertura y calidad de servicios, gestión económica administrativa, competitividad y promoción de inversiones, transparencia y compatibilidad de planes de desarrollo locales, regionales y nacionales. Los gobiernos regionales actualmente están iniciando su evaluación de capacidades para acreditar y recibir fondos del gobierno central, pero este avance aún no se da en gobiernos locales en donde las realidades son más complejas y difíciles. La evaluación de transparencia se ve limitada por la poca conectividad interna y externa, la transparencia sigue siendo una variable difícil de implementar. La cobertura y calidad de servicios es limitada en muchos casos inexistente (35% de municipios no recogen la basura, y de los que recogen el 57% no le da tratamiento alguna y la botan a cielo abierto). La competitividad es abordada de manera tangencial, pocos gobiernos locales han mejorado sus procesos internos y facilitado el acceso a servicios de la comunidad empresarial y social. La agenda es amplia, cada gobierno local puede implementar mejoras realizando alianzas y reasignado el presupuesto para enfrentar y consolidar procesos de cambio que en el camino mejoren las habilidades personales y generen un mejor clima laboral en la organización, teniendo como resultado mejoras financieras y un mayor acercamiento exitoso con la comunidad. VI. Conclusiones El proceso de descentralización iniciado en el año 2002 en el Perú, tiene factores que superan anteriores procesos, la exigencia de mecanismos participativos de gestión y la rendición de cuentas que la ley exige, son características que permiten pensar en un proceso irreversible en el largo plazo. El proceso se enfrenta a diversos retos relacionados al arraigo en la cultura


administrativa y los procedimientos engorrosos que el sector público ha cultivado durante décadas, el proceso del cambio organizacional se hace complicado a medida que descendemos de los niveles de gobierno, los gobiernos regionales se encuentran actualmente en evaluación, para determinar si cumplen con los requisitos que la ley exige para tener mayores responsabilidades de gasto y dirección. Este proceso aún no empieza en los gobiernos locales, en donde las trabas son mayores. Las organizaciones municipales y en general la administración pública local enfrenta diversos problemas de índole administrativo y financiero, los mismos que no permitían la acreditación de la mayor parte de ellos, entre un 12% a un 23% de gobiernos locales podría cumplir el proceso de acreditación para recibir responsabilidades mayores de gasto y dirección local, el resto puede acogerse al mecanismo a mediano y largo plazo. Superar este escollo implica algunas condiciones previas, el saneamiento financiero para reducir la dependencia de las transferencias del gobierno central, lo cual empieza por rediseñar las áreas de recaudación tributaria, un ejemplo de este aspecto es la creación de Servicios de Administración Tributaria que cambian la estructura interna y todas las políticas de trabajo de éstas áreas, además de tener autonomía económica, funcional y operativa. Además de mejorar los indicadores de gestión financiera, es indispensable el cambio en los procesos internos que conlleve a una nueva cultura organizacional, los intentos de cambio en diversas municipalidades en este aspecto son infructuosos, la ausencia de delegación en los equipos de cambio, la falta de liderazgo participativo en las autoridades, a la ausencia de metas y visión organizacional, así como la falta de éxitos concretos para los trabajadores, son razones de peso para el boicot y el abandono de los diversos intentos de reforma. En esta perspectiva no se pueden consolidar los cambios iniciados, la rotación directiva es alta y los planes se truncan a cada momento, además de ser continuamente cambiados, la institucionalización de nuevas estructuras organizacionales es actualmente figurativa, los procesos de trabajo no cambian y siguen afectando el desarrollo empresarial y social, la estructura orgánica que surge de cualquier cambio, no se implementa en la práctica, inclusive la gran mayoría de municipalidades no puede cumplir con la estructura mínima exigida por ley. Los gobiernos locales tienen que plantear alianzas estratégicas y redes de apoyo con diversas organizaciones (sobre todo ONGs y entidades públicas de soporte a la descentralización como el CND) para poder empezar sus reformas, además de hacer autónoma la recaudación (o altamente delegada) y rediseñar sus procesos para orientarse a brindar mejores y mayores servicios al usuario, tanto en cobertura, calidad y velocidad, con fines de aportar al bienestar de su comunidad y hacer efectiva la descentralización nacional. VII. Bibliografía %

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