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INDICE I.

CONTEXTO ............................................................................................................. 5

a. Información general.............................................................................................. 5 b. Contexto político .................................................................................................. 5 c. Indicadores económicos........................................................................................ 7 d. Indicadores Sociales ............................................................................................. 8 e. Etnicidad............................................................................................................... 8 II.

SECTOR DEFENSA.................................................................................................... 9

Planificación de la Política ....................................................................................... 12 Normativa............................................................................................................... 14

2.1 2.2 2.3

LIDERAZGO CIVIL ................................................................................................. 17

CONTROL EXTERNO .............................................................................................. 18

a. b.

Congreso ........................................................................................................ 18 Contraloría General de la República................................................................. 20

a. b. c. d. e. f.

Misión............................................................................................................. 21 Funciones ....................................................................................................... 22 Estructura jerárquica ....................................................................................... 23 Ingreso y Formación........................................................................................ 24 Justicia Militar ................................................................................................. 25 Servicio Militar ................................................................................................ 26

2.4

2.5 2.6 III.

MINISTERIO ........................................................................................................ 14

FUERZAS ARMADAS .............................................................................................. 21

PRESUPUESTO ..................................................................................................... 26

REFORMAS Y MODERNIZACIÓN ................................................................................ 27

SECTOR SEGURIDAD PÚBLICA ................................................................................ 33

Planificación de la Política ....................................................................................... 33

3.1

MINISTERIO ........................................................................................................ 34

3.3

INSTITUCIÓN POLICIAL: POLICÍA NACIONAL ................................................................. 37

3.2

a. b. b.

3.4 3.5

a. b.

3.5 IV.

LIDERAZGO CIVIL ................................................................................................. 36

Misión y funciones .......................................................................................... 37 Estructura jerárquica y grados......................................................................... 40 Ingreso y Formación........................................................................................ 42 CONTROL INTERNO .............................................................................................. 43 CONTROL EXTERNO .............................................................................................. 44

Congreso ........................................................................................................ 44 Contraloría General de la República................................................................. 45 REFORMAS Y MODERNIZACIÓN ................................................................................. 45

INTELIGENCIA: ...................................................................................................... 49

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V.

BIBLIOGRAFรA Y FUENTES CONSULTADAS ............................................................... 52

i. Fuentes de Consulta ............................................................................................ 52 ii. Literatura.................................................................... ยกError! Marcador no definido. VI.

ANEXOS................................................................................................................ 54

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PRESENTACIÓN

El presente informe desarrollado por el Programa Seguridad y Ciudadanía de la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO), sede en Chile, se enmarca en el proyecto “Reforma del Sector Seguridad en América Latina y el Caribe”. Dicho proyecto tiene por objetivo central realizar un diagnóstico del sector en veinte países de la región. Adicional al análisis comparado realizado durante el primer año de implementación del proyecto, nos interesa avanzar en la descripción de las principales características del sector seguridad en cada uno de los países involucrados. Específicamente, este documento presenta el caso de Paraguay y contempla cuatro dimensiones claves: (i) el contexto político, económico y social, que permite dar cuenta de los principales elementos asociados a la situación interna; (ii) los elementos y características del sector defensa, focalizando la descripción en la institucionalidad pública, liderazgo civil, Fuerzas Armadas, el control externo, presupuesto y elementos del proceso de reforma; (iii) sector seguridad pública, que contempla las características institucionales, la Policía Nacional, además de los ejes de la reforma policial y procesos modernizadores y; (iv) la institucionalidad de la inteligencia. Esta recopilación se elaboró con fuentes de información secundaria y de acceso público, tales como leyes, decretos, información estadística, sitios oficiales de las instituciones y revisión de prensa, entre otras. La redacción del presente documento estuvo a cargo de Felipe Ajenjo Martínez, asistente de investigación de FLACSO-Chile.

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Confiamos que el esfuerzo realizado permita avanzar en el desarrollo de análisis y debates académicos y de política pública en Paraguay. Asimismo, esperamos que este aporte sea el inicio de una mirada regional sobre uno de los temas centrales de la consolidación democrática en América Latina y el Caribe. Finalmente, agradecemos el aporte de Open Society Institute en el financiamiento de esta iniciativa y al auspicio de la Organización de Estados Americanos.

Lucía Dammert Programa Seguridad y Ciudadanía FLACSO Chile

Santiago, Agosto 2006.

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I.

CONTEXTO

a. Información general La República del Paraguay declara su independencia el 15 de mayo de 1811, cuando se derroca a las autoridades españolas. Es uno de los países más pequeños geográficamente en Latinoamérica, y tiene una población total –según las estimaciones del Banco Mundial- que alcanzaba los 6.2 millones de personas para el año 2006. Está ubicado sobre los márgenes del Río Paraguay y limita con Brasil al Nordeste, con Bolivia al Noroeste y con Argentina al sur y sudoeste. Paraguay se divide

en 17 departamentos y el Distrito Capital de Asunción, en

donde se encuentra la sede legislativa y de gobierno. Cada uno de los 17 departamentos de Paraguay se divide en municipios y distritos y es encabezado y administrado por un gobernador popularmente electo. El país, actualmente, sienta sus bases legales en la Constitución de 1992, la cual establece un sistema de gobierno

democrático

representativo,

reconocido

como

República

presidencialista, separándose los poderes del Estado en el Poder Ejecutivo, representado en la figura del Presidente, el Poder Legislativo, con un parlamento bicameral, y el Poder Judicial ejercido por la Corte Suprema de Justicia, los Tribunales y los Juzgados. Los 3 poderes suponen un sistema de separación, equilibrio, coordinación y recíproco control.

b. Contexto político Históricamente, son dos los partidos que han dominado la escena política de Paraguay, fundados ambos en 1887: la Asociación Nacional Republicana (ANRPartido Colorado) y el Partido Liberal. Sin embargo es el Partido Colorado quien se ha erigido como la mayor fuerza política y ha ostentado el poder tanto en dictadura como en democracia. El partido Colorado gobernó desde su fundación hasta la Revolución de 1904 y desde 1946 hasta la fecha mientras que el Partido Liberal, lo hizo desde 1904 hasta la Revolución de febrero de 1936 y desde agosto hasta septiembre de 1940. Desde 1947 hasta 1963 se mantuvo en

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Paraguay un sistema de partido único en que sólo el Partido Colorado fue legal. Luego, durante la dictadura del General Stroessner, se abrió un proceso de pluralismo restringido, donde se volvieron legales algunos partidos, pero sin posibilidad concreta de acceder a cargos de importancia, los cuales eran ocupados por miembros del Partido Colorado. Entre 1979 y 1989 la principal fuerza opositora fue el Acuerdo Nacional, alianza extraparlamentaria conformada por el Partido Liberal Radical Auténtico (PLRA), el Partido Revolucionario Febrerista PRF, el Partido Demócrata Cristiano (PDC) y el Movimiento Popular Colorado, facción contra Stroessner del Partido Colorado. La dictadura del Presidente Alfredo Stroessner, quien llegó al poder en 1954, se mantuvo por más de 30 años con un gobierno autoritario y un severo proceso de purga de los sectores políticos que lo amenazaban y de las fuerzas armadas que contra él conspiraban; esto se logró gracias al apoyo encontrado en el Partido Colorado como fuerza política que le permitió continuas reelecciones, la última en 1988. Sin embargo, Stroessner fue finalmente depuesto el año 1989, víctima de un golpe con apoyo de su propio partido y de las Fuerzas Armadas. El Partido Colorado logró mantenerse en el poder luego del golpe militar de 1989 tras el cual se posicionó en la presidencia al General Andrés Rodríguez (19891993), quien se mantuvo en el cargo hasta una nueva elección democrática que continuó con la tendencia “colorada” en el poder. Pese a la inestabilidad política que ocurrió durante el gobierno de Carlos Wasmosy (1993-1998), donde existieron intentos de golpe de estado por parte de facciones militares descontentas con la conducción civil, se eligió a otro presidente de la ANR, “colorado”. El gobierno del Presidente Raúl Cubas (1998-1999) fue teñido por la inconstitucionalidad y las pugnas políticas, tras su decisión de dejar libre al golpista General Oviedo, desoyendo a la justicia; fue encausado por el congreso y destituido. Lo sucedió otro miembro del Partido Colorado, el Presidente del Senado Luis Gonzalez Macchi (1999-2003), quien se mantuvo en el poder utilizando medios que luego han sido investigados por la justicia y que condujo al país durante una seria crisis económica y entre escándalos de corrupción. Pese a estos problemas, el Partido Colorado llevó al poder a Nicanor Duarte en 2003. 6


Si bien -en la actualidad- la oposición ejerce una crítica permanente a los gobiernos “colorados” y ha logrado ganar el apoyo popular, no ha podido hacerse del poder con la elección de un Presidente. No obstante, el aumento de apoyo le ha valido, durante el Gobierno de Nicanor Duarte, alcanzar la mayoría en el Senado y desde ahí se ha llevado a cabo una fuerte resistencia a las propuestas del gobierno. Aunque, la hegemonía del partido Colorado se extiende desde los Cargos Presidenciales a los cargos de elección popular de los Departamentos de todo el país, actualmente la oposición ha logrado ocupar sitiales que le permiten negociar con el gobierno y que rompen de cierta manera la arbitrariedad con que otros gobiernos han actuado. De la misma forma les ha sido posible denunciar situaciones cuestionables que ocurren en las Fuerzas Armadas y el gobierno en asuntos que anteriormente no eran ventilados públicamente. La actual situación política enfrenta al Presidente Nicanor Duarte y su Partido Colorado con la oposición, frente a las intenciones del mandatario de reformar la Constitución para permitir su reelección y poder asegurar la concreción de su programa de Gobierno. La oposición, que controla el Senado, asegura que se opondrá a tal violación de la constitución. Sectores contrarios al gobierno han hecho públicas sus sospechas sobre un posible interés del Presidente Duarte por promover un autogolpe de estado, de manera de ostentar el poder suficiente para modificar la constitución en forma arbitraria. Para ello, estaría aumentando el presupuesto del ejército a fin de asegurar su apoyo a dicho proyecto. Esto último es únicamente una suposición, pero forma parte del panorama político del país.

c. Indicadores económicos Paraguay es uno de los países más pobres de la región. Según los datos del Banco Interamericano de Desarrollo (BID 2006), el PIB per cápita del país alcanzó el año 2005 los 1.120 dólares, muy inferior al de sus países vecinos y solamente superior al de Bolivia, Guyana, Honduras, Haití y Nicaragua. Por otra parte, el 7


tamaño de su economía, medido según el PIB, es pequeño y fue para el año 2005 de 7.000 millones de dólares. Este valor ha ido en aumento, si bien no alcanza la cantidad registrada el año 1997 (8 mil millones), fecha desde la cual comenzó un descenso que llegó a un mínimo de 5,1 millones en el año 2002. Paraguay ha crecido entre 1995 y 2005 un promedio de 1,4% , lo que ha incluido momentos de recesión o de crecimiento casi nulo, coincidente con graves crisis políticas entre los años 1998 y 2000, donde se registró una recesión sostenida con un crecimiento negativo de -0,4%. La población pobre entre los años 1995 y 2000 llegaba a al 33,8%, mientras que la extrema pobreza al 15,4%, tendencia que iba al alza previo al leve crecimiento registrado en los últimos años. La inflación no ha sido un serio problema para el país, alcanzando un máximo en los últimos 10 años de 14,2% en 2003, para descender el año 2004 y 2005 situándose en el 5%.

d. Indicadores Sociales Según los datos de CEPAL (2005) i , entre los años 2002 y 2003 el Estado Paraguayo destinó el 41,6% de su gasto público al gasto social, lo que equivale al 9% del PIB. Casi 1,3% del PIB se utilizaba en salud, 4,4% en educación, 3% en seguridad social y 0,4% en vivienda. Según el Stockholm International Peace Research Institute (SIPRI 2006), el gasto en defensa alcanzó en 2004 el 0,7% del PIB. En relación a los niveles de alfabetización, el 91,6% de los adultos mayores de 15 años saben leer (CEPAL 2006) ii . En materias de igualdad, a partir de datos del informe del PNUD (2005) iii se tiene que el Coeficiente de Gini paraguayo es de 0,578 (2005). El PNUD sitúa a Paraguay en el lugar 91 del ranking de Indicadores de Desarrollo Humano.

e. Etnicidad La población netamente indígena en el Paraguay es una minoría, alcanzando según el censo de la CEPAL (1998) el 0,7% de la población total. La ascendencia de la población paraguaya es principalmente europea, ya que la población mestiza característica del país, mezcla Guaraní y española, fue 8


exterminada durante la guerra de la triple alianza, donde la población se redujo a un tercio y prácticamente se eliminó la población masculina adulta, por lo cual se trajo gente desde Europa para repoblar el país. No obstante, la cultura Guaraní tiene en Paraguay un espacio importante de reconocimiento, lo cual se plasma en su idioma que es hablado por el 90%, de la población del país. Si bien las minorías indígenas se encuentran en sectores aislados y enfrentan profundas carencias sociales, su situación no es muy diferente del resto de la población rural que concentra la mayor parte de la pobreza del país. Por ello no se podría señalar que existe una problemática de la minoría indígena, sino de las zonas rurales alejadas, incluidas las indígenas, que se encuentran al margen de la ayuda del Estado y de los beneficios de la pequeña economía paraguaya, y que muchas veces son víctimas de abusos de los grupos más poderosos que han utilizado a las Fuerzas Armadas y la Policía Nacional para reprimir sus intentos de reivindicación. Debido a esto existen numerosas y frecuentes denuncias sobre violaciones a los derechos humanos cometidas contra campesinos en zonas extremas del país.

II.

SECTOR DEFENSA

Hablar del “Sector Defensa” en Paraguay es referirse de inmediato a la conducción y control del sector, a la inestable relación entre la institucionalidad civil y la institucionalidad militar y a la participación de las Fuerzas Armadas en la toma de decisiones. Esto ha condicionado la historia del país desde hace más de un siglo. Además de las Guerras que enfrentó Paraguay en el siglo XIX (Guerra Grande) y en la de la década de los 30 (Guerra del Chaco), que probaron la necesaria existencia de instituciones armadas fuertes y capaces, la activa participación de las Fuerzas Armadas en el devenir político del país ha sido constante y determinante en el presente panorama de la nación. Esto ha sido así desde el largo Gobierno del General-Presidente Stroessner, quien se valió de las Fuerzas Armadas aliadas al Partido Colorado para gobernar por más de 3 décadas y donde se organizó el aparato estatal que hoy existe. Esto se pudo observar también durante el golpe militar al mismo Stroessner, en 1989, que permitió el

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paso a la democracia y en donde las Fuerzas Armadas demostraron públicamente su descontento y su poder, con intentos de golpe de estado, no acatamiento de órdenes y claro interés por mantener el status quo. En todos esos períodos las Fuerzas Armadas fueron determinantes en las decisiones políticas y en la conducción del Estado, y obligaron a la constante negociación con los gobiernos civiles para establecer acuerdos que permitieron un lento avance hacia la democracia. En los años 90 estos acuerdos se dieron de manera parcelada, y terminaron siendo aprobados de manera formal en una Ley de Defensa y Seguridad Interna que presenta garantías para la democracia al limitar la acción de las Fuerzas Armadas, a la vez que les entrega estas tareas específicas sobre las cuales tiene un amplio nivel de autonomía. La incapacidad del Estado Paraguayo de llegar a todo el territorio del país entrega a las Fuerzas Armadas un rol muy importante, dada su capacidad de movilizar hombres, en la prevención de acciones de narcotráfico, terrorismo, tráfico de armas, mercado negro y otras actividades ilegales que se dan en zonas sin gobierno; siguiéndose una tendencia hacia la militarización de la seguridad pública. La preocupación por la ausencia de gobierno en ciertos sectores ha permitido la aprobación de la Ley 2.594, de mediados de 2005, que otorga inmunidad a los efectivos de las Fuerzas Armadas de Estados Unidos para realizar operaciones de entrenamiento y asistencia médica y social en el país; esto ha sido visto como un primer avance en el posible intento de Estados Unidos por instalar una base militar en el país y como una muestra de permisividad paraguaya al otorgar inmunidad y libre tránsito a los soldados americanos. Las tropas norteamericanas se han ubicado en la Base Mariscal Estigarribia, construida durante el gobierno de Stroessner por ambos países, ubicada en un punto estratégico en materia de recursos hidrocarburíferos y de reservas de agua dulce. Sumado a lo anterior, las irregularidades producto de las atribuciones conferidas a las Fuerzas Armadas paraguayas en el resguardo de zonas extremas del país y la sospechosa actividad realizada por las tropas norteamericanas en territorio paraguayo son el tema de mayor contingencia en el país en materia de defensa; en esta situación las fuerzas se han volcado hacia el interior y son utilizadas en la 10


represión, existiendo serias denuncias de violación de los derechos humanos en contra de sectores de agricultores pobres que reclaman la asistencia del Estado. La Constitución de la República del Paraguay, de 1992, establece que el país renuncia a la guerra pero se atiene al principio de la legítima defensa (Art. 144). Esto da pie a la existencia de una organización particular dentro del Estado destinada a dicho propósito y da cuenta de la importancia que tiene la existencia de un área del gobierno encargada de la actividad defensiva para la protección de los intereses nacionales y de los derechos de sus ciudadanos. A partir de la Ley 1.337 de Defensa Nacional y de Seguridad Interna, del año 1999, se establecen las bases según las cuales se organiza la defensa de Paraguay. Esta Ley define y delimita el concepto de defensa y establece los distintos actores que cumplen labores de planificación de la política de defensa y conducción del sector, además de establecer los procedimientos a seguir en caso de declarase el Estado de Defensa Nacional. Así, según el marco legal paraguayo, queda definida la defensa como un sistema vital de protección del país y sus intereses frente a las agresiones externas, siendo una acción de exclusiva responsabilidad del Estado:

“Artículo 2º.- La defensa nacional es el sistema de políticas, procedimientos y acciones desarrollados exclusivamente por el Estado para enfrentar cualquier forma de agresión externa que ponga en peligro la soberanía, la independencia y la integridad territorial de la República, o el ordenamiento constitucional democrático vigente. (Ley 1337, de 1999) Artículo 4º.- La defensa nacional constituye un derecho y un deber de todos los paraguayos en la forma y términos que establecen la Constitución Nacional y las leyes.” (Ley 1337, 1999) La organización del sistema de defensa paraguayo supone la actuación de diversos actores que cumplen roles significativos en el sector de la defensa nacional. La Constitución y las Leyes establecen como responsable principal de la defensa nacional y comandante en jefe de las Fuerzas Armadas, al Presidente de 11


la República. Tanto en tiempos de Paz como de guerra, es éste quien define las directrices de la política de Estado en materia defensiva y conduce a las fuerzas armadas. El Presidente puede delegar el mando efectivo de las Fuerzas Armadas en un Oficial General. La normativa establece la existencia del Consejo de Defensa Nacional como órgano asesor y consultivo del Presidente de la República en materia de defensa nacional, integrado por el Presidente de la República, quien lo preside; el Ministro de Defensa Nacional; el Ministro de Relaciones Exteriores; el Ministro del Interior; el Oficial General que ejerce el cargo más elevado dentro de las Fuerzas Armadas; el Jefe del Estado Mayor Conjunto de las Fuerzas Armadas; el Funcionario a cargo del organismo de inteligencia del Estado; y, el Secretario Permanente del Consejo de Defensa Nacional. El Ministerio de Defensa Nacional es la cartera encargada de administrar el sector y de elaborar y ejecutar la política de defensa nacional, si bien no integra la línea de mando de las Fuerzas Armadas. También el Congreso Nacional cumple un rol de importancia al legislar en materias de defensa y fiscalizar y sancionar la actividad irregular e ineficiente que tenga lugar en el sector. El Comandante de las Fuerzas Militares es un cargo de comando de exclusiva confianza del Presidente, ocupado por un General del más alto rango de una de las Fuerzas Armadas, el cual está encargado de todos los asuntos operativos de las fuerzas y de transmitir a ellas las direcciones emanadas de la autoridad superior. Por su parte, el Estado Mayor Conjunto es un ente de planificación, asesoramiento y coordinación del Comandante de las Fuerzas Militares, sea el Presidente o alguien que éste nombre, en materias de carácter estratégico y militar. Los Comandantes en Jefe de cada Fuerza Armada, por su parte, son los responsables de la preparación, organización, mantenimiento y equipamiento de sus correspondientes fuerzas. Las Fuerzas Armadas, finalmente, constituyen los medios de la defensa, recurso humano y técnico disponible para desplegar su capacidad operacional en la defensa de los intereses de la nación.

Planificación de la Política En Paraguay, la labor de coordinación y planificación de la política y actividad del sector recae en el poder ejecutivo representado en la figura del 12


Presidente de la República y forma parte de la política general del Estado. Es el Presidente quien, dentro del marco legal vigente, establece los lineamientos que tendrá la política de defensa nacional, la cual es luego discutida y elaborada con precisión. El Consejo de Defensa Nacional puede asesorar al Presidente en aspectos fundamentales de la defensa nacional y proponer aspectos a considerar en la política de defensa, cuya definición es, finalmente, atribución del Presidente. Dentro del Ministerio de Defensa Nacional, cartera encargada de la labor permanente de conducción y administración de la defensa nacional, existe desde el año 2001 la Dirección de Política y Estrategia, como órgano asesor del Ministro, encargada de recabar toda la información necesaria en materia de defensa, interacción del sistema de defensa nacional, relación con organismos nacionales y extranjeros para ponerla a disposición del ministro en la elaboración de la política de defensa nacional. La ley 1337 precisa en relación a la política de defensa nacional:

“Artículo 5º.- La política de defensa nacional, como parte integrante de la política general del Estado, definirá los objetivos de la defensa nacional y establecerá los recursos y acciones para dar cumplimiento a lo estipulado en el artículo 2º. Artículo 6º.- La política militar, un componente esencial de la política de defensa, determinará la organización, preparación y actualización del potencial militar, constituido por las Fuerzas Armadas de la Nación (Ejército, Armada y Fuerza Aérea), y tomará en cuenta la totalidad de las potencialidades nacionales e institucionales, con relación a las necesidades de la defensa nacional.” En estos artículos de Ley, no se establece claramente el rol que juegan otros actores de la defensa en la planificación de la política del sector, ni en la política militar como componente esencial de la primera. Si bien la decisión última es del Presidente, sucede en la práctica que las Fuerzas Armadas hacen saber su opinión y propuestas a la autoridad ministerial, específicamente en lo que se 13


refiere a la política militar; a su vez, el Estado Mayor Conjunto -órgano de planificación, asesoramiento y coordinación del Comando de las Fuerzas Militares- es también consultado. Así, la política de defensa nacional, si bien se somete a las decisiones del presidente, contempla en su proceso de creación dentro del Ministerio de Defensa, una etapa de trabajo conjunto con los integrantes del sistema de defensa, quienes hacen ver sus propias opiniones en función del análisis de su ámbito de especialización. Finalmente, es el Ministerio de Defensa quien formula la política militar que define la doctrina, la estructura, la organización, la dimensión, la estrategia, la logística y el despliegue de las Fuerzas Armadas.

Normativa Materias específicas de la defensa nacional se encuentran normadas por la ya mencionada Ley 1337 de Defensa Nacional y Seguridad Interna, del año 1999, que establece las bases jurídicas, orgánicas y funcionales del sistema de planificación, coordinación, ejecución y control tendientes a asegurar la defensa nacional. El ministerio de Defensa Nacional se organiza a partir del Decreto 4.795 del año 2005 el cual establece su estructura orgánica. Las Fuerzas Armadas se rigen por normas generales incluidas en la Ley de Organización General de las Fuerzas Armadas de la Nación, Ley 74 de 1991, modificada por la Ley 244 de 1993, y su personal se atiene a las normas presentes en la ley 1.115, de 1997, que se refiere al Estatuto del Personal Militar.

2.1

Ministerio En Paraguay existe una cartera de gobierno encargada de la defensa

nacional desde 1855, cuando amparándose en la Constitución de 1844, que 14


establece la posibilidad del Presidente de nombrar ministros de estado para favorecer la desconcentración de la autoridad administrativa, se crean diversos ministerios entre los cuales figuró el Ministerio de Guerra y Marina Fluvial, primer antecedente paraguayo del actual Ministerio de Defensa. Hasta dicho momento, el ministerio integraba la línea de mando de las Fuerzas Armadas luego del Presidente de la República, pero en 1942 se dictó un decreto que estableció para el

ministerio

únicamente

funciones

políticas

y

administrativas

generales,

correspondientes a las Fuerzas Armadas, perdiendo su capacidad de mando sobre los medios de la defensa. Un año más tarde, la denominación de la cartera cambio a Ministerio de Defensa Nacional. Desde entonces este ministerio ha sufrido diferentes cambios en su organización para asumir las funciones que se le han asignado, pero no se ha concretado su integración en la línea de mando de las Fuerzas Armadas, limitando sus capacidades concretas de conducir el sector defensa en el país. En toda su historia, el cargo de Ministro de Defensa ha sido ocupado tanto por civiles como por militares. Actualmente no se permite que un militar ocupe el cargo, salvo en el caso de haber pasado a retiro. Desde que comenzaron nuevamente a operar los mecanismos democráticos, es una tendencia el nombramiento en este cargo de ciudadanos ajenos al mundo militar. De todos modos, dentro del ministerio, muchos de los cargos de importancia son ocupados por miembros de las fuerzas militares, quienes son asignados a esta cartera como parte de su rotación en las tareas de mando. Es misión del Ministerio de Defensa Nacional, ocuparse de la dirección, gestión y ejecución de la política del Estado en lo referente a la defensa nacional, llevando a cabo los planes militares del Gobierno. Como funciones específicas, destacan: •

Asistir al presidente en todas aquellas materias relativas a la defensa nacional y a la conducción política y administrativa de las Fuerzas Armadas de la Nación 15


Elaborar propuestas para la formulación de la Política de Defensa Nacional

Proponer lineamientos básicos para la formulación de la Política Militar

Proponer el diseño de la inteligencia estratégica

Dirigir las relaciones con las Fuerzas Armadas

Proponer al Poder Ejecutivo la normativa general para las Fuerzas Armadas

Realizar estudios y participa en la elaboración, propuesta y ejecución de los planes de Defensa Nacional

Participar en la planificación y coordinación de la seguridad de las obras de infraestructura de interés estratégico nacional

Proponer políticas de asistencia a los veteranos de la Guerra del Chaco

Intervenir en los acuerdos de carácter internacional, que dicen relación con la Política de Defensa, en coordinación con el Ministerio de Relaciones Exteriores No obstante, sería deseable que el Ministerio de Defensa tenga total control

y dirección sobre la defensa nacional; esto no es posible, en la práctica, porque su rol en la defensa está orientado a la formulación de políticas y a la administración de las Fuerzas, pero no tiene un verdadero rol de comando sobre las Fuerzas Armadas. Estas responden directamente al Presidente, lo cual produce que la existencia del Ministerio de Defensa no logre una coordinación y conducción de los medios de la Defensa de manera permanente y siempre obediente. El Ministerio sería un órgano de asistencia del Presidente, pero no una secretaría con capacidad para conducir un proceso de reformas ni para dirigir la actividad de las Fuerzas Armadas. De esta forma, la organización del sistema de defensa paraguayo no se muestra eficiente y racional al disponer de una cartera encargada de los temas de defensa pero con un dominio parcial de la situación; esto impide la mejor integración de los recursos de la defensa, pues limita la subordinación de las Fuerzas Armadas al mando civil y les deja grandes espacios de autonomía, lo que termina reduciendo las capacidades de defensa del país. Organigrama Ministerio de Defensa Nacional del Paraguay

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Fuente: Ministerio de Defensa Nacional. 2.2

Liderazgo civil El Liderazgo civil sobre la defensa está garantizado al ser esta una materia

vital del Estado y ser el Presidente de la República, electo por el pueblo por la vía democrática, y perteneciente al mundo civil, quien tiene la responsabilidad y atribución última de dirigir la defensa nacional, elaborar la política de defensa del Estado y conducir las Fuerzas Armadas. La constitución nacional establece:

“Artículo 238: De los deberes y de las atribuciones del Presidente de la República (...) 9. Es Comandante en jefe de las Fuerzas Armadas de la Nación, cargo que no se delega. De acuerdo con la ley, dicta los reglamentos militares, dispone de las Fuerzas Armadas, organiza y distribuye. Por sí, nombrar y remover a los comandantes de la Fuerza Pública. Adopta las medidas necesarias para la defensa nacional. Provee, por sí los grados en todas las armas, hasta el de teniente coronel o sus equivalentes y, con acuerdo del Senado, los grados superiores; (...)”

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La capacidad del presidente de nombrar y remover de su cargo a los comandantes en jefe de la Fuerza Pública, integrada por las Fuerzas Armadas y la Policía Nacional, sin una causa necesaria de justificación funciona como mecanismo que asegura el cumplimiento de las ódenes superiores. Implica también la posibilidad del presidente de pasar a retiro a los jefes militares que podría suponer que presentarán algun grado de oposición a las directrices impuestas por el mandatario. No obstante, la capacidad de liderazgo formal que ejerce el mando civil se encuentra limitada de manera práctica, al depender las Fuerzas Armadas directamente del Presidente sin que exista un nivel intermedio, el que es ocupado en la mayoría de los países por el Ministerio de Defensa. Así, si bien existe una cartera encargada de los temas de la defensa, esta no tiene capacidad objetiva de conducción y si bien administra y coordina, las directrices que de ella emanan deben ser ejecutadas por el Presidente para asegurar su cumplimiento por parte de las Fuerzas Armadas. Dado que el Presidente no está preocupado de manera permanente de la defensa, la autonomía que tienen las Fuerzas Armadas y la auto conducción del sector son evidentes. 2.3

Control Externo

a. Congreso En materia de defensa, el congreso posee varias facultades que se hallan establecidas en la Constitución y que le confieren un rol de alto nivel en la definición de materias fundamentales de la defensa nacional. Además de dictar, modificar o derogar códigos y leyes en todo tipo de materias, incluida la defensa nacional, le compete al Congreso conferir al Presidente la autorización necesaria para declarar el estado de defensa nacional y concertar la paz. También cuenta con facultades para declarar estado de excepción. Por su parte, le corresponde al Senado (Art. 224) autorizar el envío de fuerzas militares paraguayas permanentes

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al exterior así como el ingreso de tropas militares extranjeras al país y prestar acuerdo para los ascensos de los oficiales superiores de las Fuerzas Armadas y de la Policía Nacional. En materias de Presupuesto, se requiere la aprobación anual por parte del Congreso de las Partidas de recursos que se destinan a los distintos órganos y dependencias sectoriales del Estado. Dado que el presupuesto nacional incluye los recursos destinados a la defensa, el Poder Legislativo puede utilizar la revisión, discusión, reformulación y aprobación del presupuesto como mecanismo de control del sector. Existen en Paraguay comisiones específicas, si bien no exclusivas, de Defensa tanto en la Cámara de Senadores como en la Cámara de Diputados del Congreso, mediante las cuales el poder legislativo hace seguimiento de las cuestiones referentes a la defensa nacional. A su vez, el Congreso puede dar origen a comisiones investigadoras sobre cualquier asunto de interés público, lo cual incluye la defensa nacional. Así, ante el requerimiento de información, los directores y administradores de entes autónomos, autárquicos y descentralizados, los de las entidades que administran fondos del Estado, los de las empresas de participación estatal mayoritaria, los funcionarios públicos, y los particulares, están obligados a comparecer ante las 2 cámaras y suministrar la documentación que les sea requerida, siendo este un mecanismo de fiscalización y control de la actividad del Estado. En lo que respecta al Presidente, Vicepresidente, Ministros de Estado, ministros de la Corte Suprema, el Fiscal general del Estado, el Defensor del Pueblo, el Contralor General de la República y los miembros del tribunal superior de Justicia Electoral, pueden ser sometidos a juicio político por mal desempeño de sus funciones, por delitos cometidos en el ejercicio de sus cargos o por delitos comunes. En el caso de estimarlo pertinente el Congreso podría llamara a Juicio político al Presidente y al Ministro de Defensa ante alguna decisión tomada en esta materia. Si bien el Congreso dispone de la capacidad de legislar en materias de defensa y de fiscalizar y controlar el sector mediante las comisiones permanentes e investigadoras, el rol parlamentario en materias de defensa no ha sido activo 19


mientras el gobierno ha tenido mayoría en el Congreso. Sin embargo, en los últimos años la oposición ha aumentado el apoyo popular y, si bien no ha logrado hacerse con el poder al elegir un presidente, ha conseguido la mayoría en la Cámara de Senadores. Desde dicha plataforma, la oposición ha generado gran resistencia al gobierno del presidente Nicanor Duarte, la cual ha encontrado su manifestación en el rechazo del Senado a las propuestas del ejecutivo. Así, a finales de 2005, la cámara se negó a prestar quórum para los ascensos .de oficiales de las Fuerzas Armadas y la Policía, pues la nómina incluía a dos Tenientes Coroneles altamente cuestionados. Esto produjo la manifestación pública por parte de los círculos militares a través de un comunicado que fue interpretado como amenaza, pero que no tuvo inmediata reacción por parte del gobierno. El interés de la oposición por producir el recambio de las cúpulas militares que aún concentran gran poder ha sido claro, y la negativa a los ascensos representa el estancamiento de las negociaciones entre ambas partes. Recién a mediados de 2006 el Presidente accedió a remover a los Comandantes en Jefe del Ejército, de la Armada, y de la Guardia Presidencial, pero manteniendo ciertos cargos que provocaron la crítica opositora. Casi un año después de originado el problema, a finales de Noviembre de 2006, el Presidente decidió remover al controvertido Comandante en Jefe de las fuerzas militares quien habría también participado del comunicado de amenaza contra el Congreso; lo que fue entendido como una señal para renovar el diálogo entre gobierno y oposición. Es así como el tema militar se convierte en uno de los ejes de los grupos contrarios al gobierno para hacer sus demandas, y para encontrar en el país el apoyo necesario para que el Presidente no logre modificar la Constitución para conseguir la reelección, y así romper la continuidad del Partido Colorado en el poder. b.

Contraloría General de la República

La Contraloría General de la República es el órgano de control de las actividades económicas y financieras del Estado, de los departamentos y de los municipios, en la forma determinada por la Constitución y por la ley. Para ello goza de autonomía funcional y administrativa. La nueva ley de administración

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financiera vigente desde enero del año 2000, asigna a la Contraloría General atribuciones para efectuar exclusivamente el control externo de las entidades y organismos del Estado, así como el estudio de la rendición y examen de cuentas relacionadas con la ejecución del presupuesto, administración de fondos y movimiento de bienes. Es así como la Contraloría puede revisar los gastos realizados en materia de Defensa, incluyendo al Ministerio y las Fuerzas Armadas en el proceso de auditoría. La Contraloría realiza el control externo posterior al proceso de Auditoría Gubernamental que realiza cada repartición de gobierno como norma de control de los procedimientos de su jurisdicción. 2.4

Fuerzas Armadas Las Fuerzas Armadas del Paraguay, instituciones integrantes de la Fuerza

Pública Nacional, están organizadas según su ámbito de acción en el Ejército Paraguayo (tierra), la Fuerza Aérea Paraguaya (aire) y la Armada Nacional (agua). Estas fuerzas constituyen los medios técnicos y humanos organizados en forma permanente, a disposición del país y bajo mandato del Presidente de la República, para asegurar la defensa del territorio y sus habitantes, basadas en la capacidad de poder responder oportuna y eficazmente a las agresiones externas que atentan contra la integridad nacional.

a. Misión A partir del artículo 173 de la Constitución Nacional, se establece la misión de las Fuerzas Armadas:

“ARTICULO 173 - DE LAS FUERZAS ARMADAS Las Fuerzas Armadas de la Nación constituye una institución nacional que será organizada con carácter permanente, profesional, no deliberante, obediente, subordinada a los poderes del Estado y sujeta a las disposiciones de esta constitución y de las leyes. Su misión es la de custodiar la integridad territorial y la de defender a las autoridades legítimamente constituidas, conformes con esta

21


Constitución y las leyes. Su organización y sus efectivos serán determinados por la ley. Los militares en servicio activo ajustarán su desempeño a las leyes y reglamentos, y no podrán afiliarse a partido o a movimiento político alguno, ni realizar ningún tipo de actividad política.” Similar definición se haya en la Ley 74, de Organización General de las Fuerzas Armadas de la Nación, la cual establece:

“Artículo 21.- A las Fuerzas Armadas de la Nación les están confiadas la custodia y defensa de la soberanía y la integridad territorial de la República.” b. Funciones Las Fuerzas Armadas del Paraguay llevan a cabo diferentes funciones según su ámbito de competencia (tierra, aire y agua), para cumplir con la misión que les es confiada, de custodiar y defender la soberanía e integridad territorial paraguaya. Así, las tres Fuerzas Armadas realizan las actividades necesarias para distinguir las posibles amenazas internas y externas a la estabilidad del país, lo que incluye labores de inteligencia y contrainteligencia. Además de preparar las fuerzas necesarias para un posible enfrentamiento, realizan otras actividades en tiempos de paz, como: cooperar en la conservación del orden y la tranquilidad en lo interior, contribuir en la preservación del Medio Ambiente, realizar o apoyar tareas de acción comunitaria y/o acción cívica y ejecutar operaciones de protección civil en el marco de los diferentes sistemas de emergencia. Las fuerzas militares han participado recientemente en misiones de mantenimiento de paz bajo mandato y patrocinio de la ONU, como observadores en

el Congo, Costa de

Marfil, Etiopía, Liberia, como miembros del estado mayor de MINUSTAH en Haití y como contingente en Chipre. Las Fuerzas Armadas están autorizadas,además, por el Decreto 17.885 del año 2002, a cooperar con la Policía Nacional en su actividad de resguardo de la seguridad interna, para lo cual se dispone el empleo de elementos y otros medios 22


de las Fuerzas Armadas, autorizándose la realización de operaciones dentro del territorio nacional. De esta forma se espera que la Policía Nacional no vea agotados sus recursos técnicos y humanos en desmedro de la adecuada preservación del orden público y la seguridad de los ciudadanos y sus bienes en todo el territorio. Así, las fuerzas militares realizan actividades de apoyo en materia de seguridad a instituciones públicas y en la seguridad periférica para unidades penitenciarias del país. También realizan vigilancia periférica en institutos de enseñanza del país.

c. Estructura jerárquica Las Fuerzas Armadas paraguayas se organizan internamente en base al estricto respeto a la jerarquía y subordinación, existiendo clara diferenciación entre

los

escalafones

de

oficiales

y

suboficiales,

quienes

disponen

de

posibilidades distintas de ascenso en la carrera militar. La superioridad de los oficiales sobre el personal subalterno implica la exclusividad del cuerpo oficial de acceder a los altos cargos directivos de la institución, preparándose y formándose de en escuelas matrices distintas desde un comienzo. Por su parte, la tropa constituye el contingente operativo de menor nivel jerárquico, el cual corresponde a personal incorporado a través del servicio militar y no realiza necesariamente carrera militar. El Estatuto del personal de las Fuerzas Armadas, contenido en la Ley 1.115 de 1997, establece la estructura jerárquica de la institución. “Artículo 54.- El personal miembro de las Fuerzas Armadas de la Nación tendrá las siguientes categorías: a) oficiales; b) cadetes o alumnos aspirantes a oficiales; c) sub-oficiales; d) alumnos aspirantes a sub-oficiales; 23


e) tropas; y empleados militares.” (Ley 1.115, 1997)

d. Ingreso y Formación El ingreso a las Fuerzas Armadas del Paraguay está permitido para todas las personas

nacidas en el país, que cumplan con ciertos requisitos mínimos

establecidos por los centros de reclutamiento y formación del Ejército, la Armada y la Fuerza Aérea. El ingreso a las Fuerzas Armadas se hace a través de tres vías, mediante centros de formación específicos para oficiales, centros de formación reservados a la preparación de suboficiales o, en el caso de la tropa, mediante la movilización ciudadana por la vía del servicio militar. Se exige además, que quienes ingresan a las Fuerzas Armadas para desempeñarse como oficiales y suboficiales de las distintas instituciones castrenses deben suspender sus derechos y obligaciones de afiliación a cualquier partido o movimiento político. En Paraguay existen centros de estudio al interior de cada Fuerza Armada para la formación y perfeccionamiento de sus oficiales y suboficiales. Además de la diferenciación que existe en los centros de formación y tipo de formación entre oficiales y suboficiales, las 3 Fuerzas Armadas cuentan con escuelas de formación especializada según la complejidad y particularidad de las tareas que realizarán sus efectivos o el área de desempeño a la que accedan o que elijan. Junto a los centros de formación y perfeccionamiento de cada fuerza, existen también dentro de cada rama de las Fuerzas Armadas centros de estudios superiores donde se preparan a los oficiales que ocuparán labores de comando de alto nivel. Aparte

de ellos, dentro de la órbita del Ministerio de Defensa se

encuentra el Instituto de Altos Estudios Estratégicos, donde se ofrece un curso avanzado multidisciplinario de planificación y conducción Estratégica Nacional de 10 meses de duración para funcionarios gubernamentales civiles, profesionales del sector privado independientes y oficiales superiores de las Fuerzas Armadas. También la Universidad Metropolitana de Asunción se hace parte de la educación

24


en materias de defensa al impartir un programa de Doctorado en Defensa Nacional, el cual está abierto para civiles y militares.

e. Justicia Militar La Justicia Militar tiene por cometido velar y preservar bienes jurídicos de naturaleza diferente a aquellos protegidos por las normas penales comunes. Existen valores que se entienden como estrictamente necesarios para que puedan funcionar las instituciones militares tales como el orden, la disciplina, el cumplimiento del deber, la subordinación, la jerarquía, la eficiencia, la moralidad. Estos no deben ser quebrantados y son normados entonces, por la Justicia Penal Militar. El Estatuto de las Fuerzas Armadas del Paraguay (Ley 1.115) señala que es el Código penal Militar, además de otras leyes y reglamentos castrenses, los que definen los delitos y transgresiones disciplinarias que pueden ser objetados al personal militar y establecen las normas relativas a la aplicación de las penas y a las sanciones disciplinarias.

“Artículo 18.- La violación del deber militar, aun en su forma más leve, constituye transgresión contra la disciplina; el incumplimiento de las obligaciones es violación grave. La Justicia Militar, conforme al Código Penal Militar, las leyes y reglamentos

vigentes,

calificará

el

hecho

y

aplicará

las

sanciones

correspondientes.” En la Constitución de la República (Artículo 174), se establece que existen en el país Tribunales Militares para juzgar estos delitos o faltas de carácter militar, calificados como tales por Ley y cometidos por militares en servicio activo. Sin embargo cuando se trate de un hecho previsto por la Ley común y por la Ley militar, no será considerado delito militar salvo que haya sido cometido por un militar en servicio activo y en ejercicio de funciones castrenses. Los Tribunales Militares del Paraguay no tiene jurisdicción sobre militares retirados ni civiles, salvo en caso de conflicto armado internacional.

25


f. Servicio Militar En el Paraguay existe el Servicio Militar bajo un sistema de reclutamiento obligatorio con posibilidad de objeción de conciencia por motivos religiosos o filosóficos. Esta objeción de conciencia permuta el periodo de prestación de servicios militares que contempla el reclutamiento en las Fuerzas Armadas por un servicio sustitutivo prestado a la población civil, que no supera los doce meses, en instituciones ajenas a la dependencia de las Fuerzas Armadas y donde no se contempla el uso de armamento. Tanto la obligación de prestar servicio a la patria, como la posibilidad de objetar por razones filosóficas o religiosas la realización del servicio militar, se encuentran consagradas en la Constitución de la República del año 1992 (Art. 129), donde por primera vez se incluyó esta posibilidad de sustituir el servicio militar por uno de carácter civil. La Ley 569 de Servicio Militar, establece que éste es el principal sistema de reclutamiento y movilización de las Fuerzas Armadas, el cual se presta en dos etapas: como recluta, entre los 18 y 19 años de edad de manera exclusiva para los hombres; y como reservista desde el fin del servicio permanente hasta los 50 años de edad. La Ley establece que las mujeres solamente prestarán servicios militares en labores auxiliares en caso de conflicto internacional armado. 2.5

Presupuesto El presupuesto de la defensa en el Paraguay es materia de acuerdo inicial al

interior del Ministerio de Defensa, entre la autoridad civil y las Fuerzas Armadas, para establecer las partidas de recursos que serán destinadas al sector en virtud de las necesidades prioritarias y de la disponibilidad de los recursos por parte del Estado. Los

Comandantes en Jefe de las 3 Fuerzas Armadas establecen las

necesidades institucionales para cada año, y el Jefe de las Fuerzas Militares segundo al mando de las Fuerzas Armadas luego del Presidente-, comunica estas necesidades y participa del proceso. Si bien es finalmente el Presidente quien aprueba el monto del presupuesto del sector para ser incluido en el presupuesto

26


general, que es enviado al congreso para su aprobación, es al interior del Ministerio de Defensa, en la Dirección de Administración y Finanzas, donde se elabora y decide principalmente el gasto en defensa y donde se hace seguimiento de la ejecución presupuestaria. El monto del gasto depende de las necesidades del sector, sin existir necesariamente un criterio que se replique anualmente para establecer las partidas presupuestarias.

Según la información de la Dirección General de Presupuestos de la Subsecretaría de Estado de Administración Financiera (perteneciente al Ministerio de Hacienda del Paraguay), el año 2005 el país destinó al sector defensa la suma de 359.851.738.159 Guaraníes, equivalentes a 59.936.741 Dólares, lo que representó el 0,86% del PIB del país. Para el año 2006, el monto del gasto se incrementó a 412.000 millones de Guaraníes, manteniendo la proporción en relación al PIB bajo el 0,9%. Rompiendo la tendencia de los anteriores años, se ha anunciado por parte de la Comisión Bicameral de Presupuesto del Congreso, para el año 2007, un aumento de más de 35 millones de dólares, superior a un 50 % de incremento en el presupuesto del sector, el cual estaría orientado a la modernización de las Fuerzas Armadas y a la adquisición de material bélico. Al momento de preparación del informe, el presupuesto del año 2007 no había sido discutido en su totalidad en el Congreso y no estaban definidos los montos definitivos para el sector defensa.

2.6

Reformas y Modernización Dado el papel que jugaron las Fuerzas Armadas durante la dictadura de

Stroessner, donde se llevó a cabo la represión de la ciudadanía y se violaron de manera intencional y sistemática los derechos humanos, ha sido interés de los gobiernos democráticos que le sucedieron, limitar el papel de las Fuerzas Armadas en las decisiones políticas y restringir el poder que estos habían adquirido luego de años en el poder. No obstante lo anterior, las Fuerzas Armadas 27


siguieron teniendo una marcada relevancia durante los gobiernos democráticos. Esto fue así, primeramente porque un militar fue electo luego del golpe sufrido por Stroessner en 1989, sin intentar reformas que buscaran asegurar la estabilidad democrática y garantizar de manera concreta la subordinación militar al poder civil. Si bien se proclamó una nueva constitución en junio de 1992, que estableció un sistema democrático de gobierno y mejoró drásticamente la protección de los derechos fundamentales, no se avanzó en las medidas necesarias

para

adaptar

las

instituciones

militares

-acostumbradas

por

generaciones a cumplir un rol político- a valores de respeto a los procesos democráticos. Los siguientes gobiernos, ya liderados por civiles, debieron negociar con los militares para evitar que estos manifestaran públicamente su descontento con los cambios que enfrentaba la República y pusieran en peligro la estabilidad democrática. Esto no se logró en toda la década, existiendo intentos de golpe por parte de ciertos sectores de las Fuerzas Armadas liderados por caudillos como Lino Oviedo, que buscaban la protección de sus intereses y se oponían tanto a la investigación de violaciones a los derechos humanos cometidas durante la dictadura militar, como a modificaciones institucionales que significaban la pérdida de autonomía, recursos e influencia. Esta actitud de cierta parte del mundo militar fue avalada por una postura permisiva e incluso de apoyo por parte de los gobiernos civiles, que ha dificultado el tránsito democrático del Paraguay. Ha sido el pueblo paraguayo el que ha quitado apoyo a los movimientos políticos que promueven intereses militares y ha ayudado a la consolidación de la democracia. Sin embargo no se ha llevado a cabo de manera concreta un proceso de modernización de las Fuerzas Armadas que las convierta en instituciones organizadas, subordinadas y bien preparadas para cumplir las labores que les son demandadas. Hoy en día han perdido poder, están desorganizadas, pero siguen manifestándose públicamente acerca de las decisiones de los Poderes del Estado. Ante la falta de conflictos se desempeñan en actividades de seguridad interna y 28


son nuevamente foco de denuncias reiteradas de violaciones a los derechos humanos en la represión de comunidades agrícolas del país. Así, el control civil sobre el sector, con un Ministerio de Defensa limitado en sus atribuciones, se ha mostrado poco eficiente en lograr los cambios efectivos dentro de las instituciones castrenses para asegurar su constitución como organizaciones democráticas no deliberantes y eficientes en el cumplimiento de su rol. Solamente se ha llevado a cabo un proceso de recambio en las instituciones mediante el paso a retiro de cuestionados oficiales del alto mando que manifestaron públicamente su desacuerdo con las labor del Poder Legislativo durante el gobierno de Nicanor Duarte, pero no se ha hecho una reingeniería al interior de las Fuerzas Armadas. Si bien la reforma del sector defensa en el país es un proceso necesario e inacabado, dado el poco éxito que se atestigua en el presente, es dable mencionar algunas reformas que han provocado cambios más o menos radicales en el sector:

La sanción de una nueva Constitución de 1992 estableció la forma de gobierno democrática para el Paraguay, con la separación equilibrada de los 3 poderes del Estado. Luego de un gobierno de casi 4 décadas, este cambio se tornaba fundamental para avanzar hacia el fortalecimiento de las instituciones democráticas. La inclusión de la protección de los derechos humanos como un eje fundamental de la constitución, la precisión del mandato presidencial sobre la Fuerza Pública, la renuncia a la guerra, la delimitación de los roles de las Fuerzas Armadas y prohibición de la actividad política de los militares, significaron un cambio al formalizar ideales democráticos que habían sido pisoteados de manera frecuente con anterioridad a la promulgación de esta constitución. Lamentablemente, la existencia de la Ley no es requisito único para que se logre el cambio inmediato, como se evidenció luego.

29


La inclusión de la Objeción de Conciencia en la nueva Constitución, como posibilidad para sustituir el servicio militar prestado en instituciones castrenses por servicios a favor de la población civil, representa un cambio de perspectiva en la idea de servicio a la patria, desde una mirada civil. El interés por reformar el servicio militar también responde a una grave situación vivida históricamente en el Paraguay, que se refiere al reclutamiento forzoso e ilegal de jóvenes por parte de las Fuerzas Armadas, para llevar a cabo labores auxiliares al interior de los regimientos, mediante la forma de secuestros y amenazas a la población civil. Los jóvenes retenidos de manera ilegal son muchas veces sometidos a regímenes de servidumbre donde realizan trabajos abusivos, sin que se lleven a cabo sanciones concretas en contra de los responsables de estas violaciones a los derechos humanos.

Desde el retorno a la democracia también se han llevado a cabo reformas en materia de Justicia Militar. Las modificaciones a la Justicia Militar, que se incluyen en la Constitución, se orientan a asegurar que el personal de las Fuerzas Armadas no puede escudarse en su condición militar para impedir la acción de la justicia civil y ser juzgado por la justicia militar, a la cual se le atribuye un trato especial y sanciones más débiles. Por ello se plantea que los militares serán sancionados por sus crímenes a través de la justicia civil cuando esta contemple los actos de que se trate. Esto llevó a modificar las leyes militares para acomodarse a las nuevas disposiciones.

El parlamento votó en mayo de 1994 una ley que prohibía a los militares la actividad política partidaria, la cual fue aprobada al año siguiente, luego de la oposición del gobierno y una fuerte inestabilidad social. Así se prohibía que las fuerzas armadas continuaran ejerciendo presión por la vía política, y defendieran a través de los partidos intereses sectoriales por sobre los de la nación. Sin embargo, la participación en política, con o sin partido, como es sabido, continuó por largo tiempo, produciendo cambios de mando en la institución incluso el año 2006. 30


El año 1999 se promulga la Ley 1337,que define y delimita el concepto de defensa

y establece los distintos actores que cumplen labores de

planificación de la política de defensa y conducción del sector, además de establecer los procedimientos a seguir en caso de declarase el Estado de Defensa Nacional. Esta normativa da bases más claras para entender el proceso de planificación de la política de defensa, afinando las capacidades del presidente en estos temas. •

El año 2002, fue emitido el Decreto 17.885, que autoriza a las Fuerzas Armadas a actuar en tareas de seguridad interna, en colaboración con la Policía nacional. Esta decisión pretendía liberar cierta carga a la Policía para preocuparse de asuntos de orden y seguridad públicas y utilizar a las Fuerzas Armadas para enfrentar desórdenes en zonas afectadas por el aislamiento y el desgobierno, pero ha terminado por utilizar de manera más corriente a las instituciones castrenses en la represión de grupos de la población marginados. Esta situación ha conducido a la militarización de la seguridad interna, afectando a las Fuerzas Armadas que se ven utilizadas para situaciones en las que no están preparadas para contener a masas campesinas que reclaman el favor del gobierno y, sobretodo, a la población que ha sido víctima de violenta represión, tortura y ejecuciones sumarias que han llamado la atención a nivel nacional e internacional en materias de derechos humanos, pero que no han tenido una solución pronta por parte del ejecutivo.

Desde el retorno a la democracia se ha llevado a cabo un proceso de modernización y adaptación del Ministerio de Defensa, para que adopte un rol protagónico en la administración y dirección del sector. En su interior se crearon nuevas direcciones y departamentos especializados para atender temas como la planificación de la defensa, las finanzas del sector, el control de la actividad militar, la promoción de los derechos humanos en las Fuerzas Armadas. Estas dependencias consagraron su funcionamiento a 31


través del Decreto del Poder Ejecutivo N° 4794 del 24 de enero de 2005, por el cual se establece la estructura orgánica y funcional del Ministerio. No obstante, si bien los cambios en el ministerio le permiten responder ante nuevos desafíos de forma más eficiente, no suplen la ausencia de capacidad de conducción que experimenta el ministerio al no integrar la cadena de mando directa sobre las Fuerzas Armadas. Así, el ministerio solo funciona como ente asesor y de apoyo para el presidente pero no puede asumir un rol activo de coordinación y dirección del sector como es necesario. •

El presidente Nicanor Duarte ha anunciado en 2006, como parte de un Plan Nacional

de

Seguridad

y

en

el

marco

del

fortalecimiento

de

la

Gobernabilidad de la Seguridad Pública, la presentación al Congreso Nacional de futuros proyectos de modificación de la Ley 1337/98 de Defensa Nacional y Seguridad Interna. Este interés es digno de destacar, en tanto pueden ser tocados aspectos fundamentales que dicen relación con la participación de las Fuerzas Armadas en actividades de seguridad pública.

De esta forma, si bien se han efectuado ciertas reformas, se ve que es necesario llevar a cabo modificaciones de fondo en el sector, que permitan asegurar la estabilidad democrática y la eficiencia de la defensa nacional. Son requeridas reformas orientadas a fortalecer las capacidades del Ministerio de Defensa e integrarlo a la línea de mando de las Fuerzas Armadas. Por su parte se requiere potenciar un cambio de mentalidad en las instituciones castrenses que vaya más allá del recambio generacional y que incluya la reorganización de las fuerzas. Además es preciso regular la acción de las Fuerzas Armadas en materias de seguridad interna, la cual, si es necesaria, debe hacerse respetando los derechos humanos y los valores de un estado democrático moderno.

32


III.

SECTOR SEGURIDAD PÚBLICA

La seguridad pública es un tema de gran relevancia en Paraguay debido a que desde comienzos de la década de los noventa el país ha experimentado un aumento en los índices delictivos y en los hechos de violencia que han causado también un aumento en la sensación de inseguridad de la población. La organización de la seguridad pública no se ha demostrado eficiente y el fracaso de las medidas tradicionales de control del delito ha hecho que este tema forme parte del debate constante en la arena político-partidista. Problemas de orden y seguridad en zonas aisladas donde hay escasa presencia del gobierno, sumadas a la actividad del crimen organizado y narcotráfico en las zonas fronterizas y a las acusaciones de continuas violaciones a los derechos humanos por parte del personal policial configuran -además del problema de la delincuencia común- la crítica realidad de la seguridad pública en el Paraguay. Todo esto en el marco de la desorganización del sector, con una policía mal pagada, mal evaluada y que arrastra una imagen negativa producto del rol que tuvo la actividad policial durante el gobierno de Stroessner. En Paraguay, la seguridad pública es un derecho garantizado por la constitución, deber del Estado y materia sobre la cual es el Ministerio del Interior es la cartera de gobierno encargada de asumir la conducción, encontrándose bajo su dependencia la Policía Nacional, fuerza pública de alcance nacional encargada de la prevención, investigación y control de la actividad delictual y de garantizar el orden público,

Planificación de la Política 1

1

Este aspecto se elaboró en base a la información proporcionada por el experto nacional. 33


La planificación estratégica de la política de seguridad pública se diseña a través del trabajo conjunto del Ministerio y la Policía Nacional, tomando también en cuenta a otros organismos relacionados con la seguridad pública en el país, como el ministerio de justicia, el ministerio público, etc. En base al programa presidencial de gobierno y a las necesidades presentadas por la Policía Nacional y aquellas monitoreadas de manera permanente por el Estado y la ciudadanía, se elabora la política de seguridad pública. Siempre es el Presidente quien entrega su aprobación final a todo el proceso, pero este se realiza en seno del Ministerio del Interior, bajo su coordinación. Al interior del ministerio existe una Dirección de Seguridad Ciudadana y Prevención, encargada de producir una política global de seguridad ciudadana orientada a la disminución de la criminalidad y la violencia. En materia policíaca, los lineamientos de su accionar son establecidos por la misma policía, quien rinde cuentas a la autoridad ministerial, pero establece criterios de organización y despliegue de la fuerza de manera autónoma. 3.1

Ministerio La responsabilidad del Estado en la protección de sus ciudadanos,

proveyendo condiciones de orden y seguridad pública para el correcto funcionamiento del país, lleva a canalizar el esfuerzo del gobierno en esta materia a través de Ministerio del Interior. Este ministerio se encarga de la administración organización y ejecución de las tareas que dicen relación con la seguridad y el orden interior de la República. El Ministerio del Interior fue creado por la Constitución Nacional del año 1940 la cual fue modificada en luego en 2 oportunidades. El ministerio no cuenta con una Ley de creación pero sí con el Decreto Nº 21917 del 11 de Agosto de 2003 que establece la estructura orgánica y funcional del Ministerio del Interior. En el Articulo 2º de este Decreto, se establecen las siguientes funciones y competencias: “a. Estudiar, proponer y, una vez aprobadas, poner en ejecución las políticas

públicas relativas a Seguridad Interna, Asuntos Políticos, Población, Migración y Repatriación de Connacionales, en coordinación con los

34


b. c.

d.

e. f.

g. h. i. j.

k. l.

organismos competentes; Diagnosticar aspectos de índole social que pudiesen afectar el orden público; Elaborar estrategias de inteligencia a los fines de la defensa del orden, la juridicidad, la vida, la propiedad y la libertad de las personas, dentro del marco establecido por la Constitución y las Leyes; Desarrollar un sistema de Defensa Civil y coordinar las acciones de los organismos competentes y de las agrupaciones civiles, para la prevención y mitigación de desastres, conforme a las disposiciones legales; Atender y considerar el ordenamiento territorial de conformidad a la ley vigente y a los planes de Gobierno; Proponer y colaborar en la definición física y técnica de los territorios administrativos del país, tales como los departamentos, los distritos y los municipios; Coordinar las acciones de los Gobiernos Subnacionales con las del Poder Ejecutivo; Asistir técnica y administrativamente a los Gobiernos Subnacionales en búsqueda de su fortalecimiento. Servir de nexo entre las entidades autónomas y descentralizadas que se vinculan con el Poder Ejecutivo a través del Ministerio del Interior; Preparar y proponer el anteproyecto de su presupuesto anual de gastos y, una vez aprobado, ejecutarlo de conformidad con las disposiciones legales pertinentes; Elaborar, implementar y aplicar políticas que permitan alcanzar un nivel óptimo de institucionalidad del Estado; y Velar para que la estructura del Poder Administrador del Estado responda a los objetivos de la Política del Estado.” La cantidad total de funcionarios que prestan servicios en el Ministerio

eran, hacia diciembre de 2006, 281 personas. De estas, 238 tienen el carácter de "permanentes" y 43 "contratados o no permanentes". Los miembros de la Policía Nacional no realizan funciones administrativas en el Ministerio del Interior, si bien algunos funcionarios policiales son destinados para ejercer funciones de seguridad del Ministro, de los Viceministros y de la Institución en si. Ha sido costumbre en los gobiernos democráticos que el Ministerio del Interior sea integrado en su línea de mando por civiles. Es costumbre que

el cargo de 35


Ministro del Interior sea ocupado por un personero civil de confianza del Presidente de la República. No obstante su condición de civil, por mandato del artículo 175 de la Constitución el ministro integra la línea de mando de la Policía Nacional como superior jerárquico. Sin embargo el Artículo 5 de la Ley 222/93 "Orgánica de la Policía Nacional", se encuentra en conflicto con esta normativa constitucional, que en muchas oportunidades ha sido utilizada para generar conflictos entre Comandantes de la Policía Nacional y Ministros del Interior. Además, se ha repetido como costumbre, que el Viceministro de Seguridad Interna sea un oficial policial retirado, no como una imposición legal, sino más bien como un elemento que permita volcar toda la experiencia a la función propia de esta Dependencia.

3.2

Liderazgo civil A partir de la Constitución de la República (art. 238) el Presidente de la

República tiene la atribución de nombrar al Director de la Policía Nacional, máximo cargo de la institución. La posibilidad de removerlo sin necesidad de justificación le entrega la posibilidad de forzar el cumplimiento de las directrices emanadas del ejecutivo por parte de la policía propiciando el control civil sobre el sector. Esta maniobra ha sido utilizada especialmente durante el gobierno del Presidente Duarte, no solamente con la destitución de la máxima autoridad, sino de otros altos oficiales, producto de escándalos ocurridos al interior de la Policía Nacional. A su vez, en

el

Artículo

175 de la Constitución se establece que la

Policía Nacional es una institución profesional, no deliberante, obediente, organizada con carácter permanente y en dependencia jerárquica del órgano del Poder Ejecutivo, situación que la Ley 222 Orgánica de la Policía Nacional, del año 1993, repite especificando que se relaciona con el Poder Ejecutivo a través del Ministerio del Interior (Art. 3 y 5). La dependencia operativa de la Policía no solamente corresponde al Presidente, sino a la cartera encargada de la

36


coordinación del sector, permite al menos formalmente, el liderazgo civil de las policías. No obstante, esta normativa no asegura necesariamente que el liderazgo civil sobre el sector exista ni que la obediencia de la Policía Nacional a las directrices y decisiones emanadas del ejecutivo sea absoluta y se extienda a todos sus funcionarios. Las continuas acusaciones de abusos de la fuerza por parte de los policías, la existencia de corrupción en las filas policiales no se condice con las propuestas e intenciones del ejecutivo, quien tiene la facultad de ordenar pero no puede asegurar la respuesta por parte de la policía. La acción de dar de baja al alto

mando

policial

demuestra

que

las atribuciones del

Presidente son

practicables, pero no necesariamente efectivas para asegurar la conducción del sector.

3.3

Institución policial: Policía Nacional La institución que lleva a cabo las tareas de provisión y mantención de

seguridad pública en todo el territorio Paraguayo es la Policía Nacional (PN), que corresponde al único cuerpo policial que opera a nivel nacional y local, integrado por más de 11.000 efectivos.

Si bien la actividad policial en el país tiene sus

orígenes en 1843, cuando durante el Segundo Consulado se creó la primera institución policial, la actual Policía Nacional nace como una nueva figura a partir de la Constitución de la República de 1993, integrando junto a las Fuerzas Armadas,

la

Fuerza

Pública

y

pasando

a

depender

administrativa

y

operativamente, del Ministerio del Interior. En su función investigativa de delitos se somete a las demandas que emanan de los órganos de justicia competentes.

a. Misión y funciones La Constitución de la República señala en parte de su artículo 175, referente a la PN, que su misión, dentro del marco de las leyes, es: “...preservar el

37


orden público legalmente establecido, así como los derechos y la seguridad de las personas y entidades y de sus bienes; ocuparse de la prevención de los delitos; ejecutar los mandatos de la autoridad competente y, bajo dirección judicial, investigar los delitos...”. Por otra parte, las funciones que lleva a cabo la PN para cumplir con la misión encomendada son muy variadas y a la vez cambiantes según los nuevos desafíos que presenta la criminalidad. La Ley 222 establece como funciones específicas de la PN:

“Art. 6º Serán funciones, obligaciones y atribuciones de la Policía Nacional : •

Preservar el orden público legalmente establecido;

Proteger la vida, la integridad, la seguridad y la libertad de las personas y entidades y de sus bienes.

Prevenir la comisión de delitos y faltas mediante la organización técnica, la información y la vigilancia.

Investigar bajo dirección judicial los delitos cometidos en cualquier punto del territorio nacional, en las aguas públicas o en el espacio aéreo.

Intervenir de oficio o por denuncias los hechos delictuosos, preservar el cuerpo del delito que puedan servir en la investigación, labrando acta de lo actuado, expedir copias a quienes los requiera y remitir las actuaciones a la autoridad competente en el término legal.

Solicitar de los Jueces la autorización correspondiente para allanar domicilios en los casos de prevención de delitos, pesquisas o detención de delincuentes.

Esta

autorización

no

será

necesaria

para

entrar

a

establecimientos públicos, centros de reunión o recreo y demás lugares abiertos al público en las circunstancias previstas en la Ley. •

Solicitar la presentación de documentos de identificación personal cuando el caso lo requiera

Citar o detener a las personas conforme a la Ley en el marco estatuido por la Constitución Nacional. La comparecencia de los citados deberá 38


efectuarse en días y horas hábiles y ellos serán recibidos y despachados en el día y hora señalados. Toda demora será considerada abuso de autoridad. •

Detener a las personas sorprendidas en la comisión de delitos y a los sospechosos, en la forma y por el tiempo establecidos en la Constitución Nacional y las leyes, haciéndoles saber la causa de su detención y los derechos que le asisten, poniéndolas a disposición de Juez competente.

Mantener y organizar en todo el territorio nacional el servicio de identificación personal, archivo y registro de antecedentes y del domicilio de las personas.

Expedir Cédulas de Identidad, Pasaportes, Certificado de Antecedentes, de Vida, de Domicilio, de Residencia y otros documentos relacionados con sus funciones.

Mantener copia actualizada del registro del parque automotor proveída por la Dirección General de los Registros Públicos.

Ejercer la vigilancia y el control de las personas en la frontera nacional.

Organizar el registro de extranjeros y controlar la entrada y salida de éstos conforme a la Ley.

Proceder a la búsqueda de las personas desaparecidas, así como de las cosas perdidas o sustraídas para restituirlas a sus legítimos propietarios.

Velar por las buenas costumbres, la moralidad pública y reprimir los juegos ilícitos y las actividades prohibidas de acuerdo con las normas legales pertinentes.

Reglamentar la tenencia de armas de uso civil y organizar el registro respectivo, de conformidad a las Leyes vigentes.

Garantizar las reuniones en lugares públicos preservando el orden y protegiendo los derechos de terceros.

Comunicar a la autoridad judicial el fallecimiento de personas sin parientes conocidos y adoptar las primeras medidas cautelares de sus bienes.

Cooperar y coordinar con el organismo responsable en el control y la prevención de la producción, comercialización, tráfico, consumo, uso y tenencia de drogas y estupefacientes de acuerdo a los tratados Internacionales y las leyes vigentes en la materia. 39


Proteger las instalaciones de conducción y provisión de energía eléctrica, oleoductos, gasoducto, aguas corrientes, telefónicas y otros.

Prevenir y combatir los incendios y otros siniestros que pongan en peligro la vida, la seguridad y propiedad de las personas.

Prevenir y reprimir las actividades relacionadas con el tráfico ilegal de las personas, especialmente de mujeres y niños, de acuerdo a las normas legales pertinentes.

Fiscalizar las actividades de los detectives particulares, empresas de vigilancias, serenos y de quienes ejerzan funciones afines”. b. Estructura jerárquica y grados La división jerárquica de la PN es de tipo militarizado. Por ello, están

claramente delimitadas las distintas categorías a las que pertenecen los integrantes del cuerpo policial, de la misma manera que sus posibilidades de ascenso en la jerarquía institucional. Así, la posibilidad de ocupar los cargos de mayor superioridad jerárquica se ven limitadas según la pertenencia a la categoría de oficiales, cuerpo al cual se accede únicamente mediante la Escuela de Oficiales. La superioridad de los oficiales incluye a los cadetes de la Escuela de Oficiales, quienes tienen preferencia por cualquier suboficial, independiente de su antigüedad y grado.

“Art. 32 El personal policial se clasifica en las siguientes categorías: 1.- Oficiales 2.- Cadetes 3.- Sub Oficiales 4.- Concriptos 5.- Personal Civil… “

40


Una particularidad de la PN es que parte de su personal está compuesto por conscriptos, los cuales se suman a labor policial como parte de su servicio militar. Este dura entre un año y dos, dependiendo de la zona del país en el cual se realice.

Según la Ley 222, la escala jerárquica en la PN es la siguiente:

Tabla 1: Grados de la Policía Nacional del Paraguay Categoría Oficiales

Grados Oficiales

Comisario General

Comisarios

Comandante

Generales

Comisario general Director Comisario General Inspector

Oficiales

Comisario Principal

Superiores

Comisario Sub Comisario

Oficiales

Oficial Inspector

Subalternos

Oficial Primero Oficial Seguno Oficial Ayudante

Cadetes

Brigadier Mayor Brigadier Sub Brigadier Cadete

Suboficiales

Suboficial Superior Suboficial Principal Suboficial Mayor Suboficial Inspector

41


Suboficial Primero Suboficial Segundo Suboficial Ayudante Conscriptos

Cabo Primero Cabo Segundo Agente

Fuente: Ley 222/93 Orgánica de la Policía Nacional.

b. Ingreso y Formación El ingreso a la PN es diferenciado según se postula a la categoría de Oficiales o Suboficiales. En ambos casos, la entrada se realiza a través de escuelas matrices diferenciadas, donde los alumnos se preparan para la labor policial. También se hace ingreso a la PN mediante el servicio militar, integrando la categoría de conscriptos, quienes sirven por uno o dos años en la institución, pudiendo luego hacer ingreso a la escuela de Suboficiales para integrar dicha categoría. También es posible que se integre personal civil a la institución, lo que dependerá tanto de su nivel de preparación como de las necesidades de la misma policía. Son requisitos para ingresar tanto a los centros de formación de Oficiales como de Suboficiales, ser de nacionalidad paraguaya, y haber cursado los estudios de bachillerato (enseñanza media). Tanto hombres y mujeres son aceptados en la institución policial, con edades que van entre los 18 y los 30 años. Es preciso tener una conducta anterior intachable, además de rendir con éxito exámenes médicos, exámenes de aptitud y capacidad física, exámenes psicológicos y exámenes intelectuales. La PN ofrece distintos niveles de formación para su personal, orientada tanto a la preparación

inicial

para

la

labor

policial,

como

al

perfeccionamiento

y

especialización del recurso humano de la PN para dedicarse a labores específicas, ya sea periciales o de comando superior de la institución. El perfeccionamiento al 42


que se puede acceder dependerá del área de trabajo del funcionario y de su nivel jerárquico y es requisito para poder ascender en la jerarquía institucional. Así destacan como centros de formación inicial el Colegio de Policía “General José Eduvigis Díaz”, Instituto de Educación Superior donde se ofrece la formación de Oficiales del cuadro permanente de la Policía Nacional y la Escuela de Aplicación para Suboficiales, instituto encargado de brindar al Suboficial la nivelación, orientación, actualización y los conocimientos técnico-policiales. Como centros de instrucción especializada destacan la Escuela Superior Politécnica, a la cual corresponde proveer a los oficiales el conocimiento científico y judicial que permitan el desempeño eficiente como miembro de una Policía Técnica – Científica y en las labores judiciales que realicen; la Escuela de aplicación para oficiales, Instituto encargado de la capacitación científico, técnico y profesional del Oficial en materia de interés policial; la Escuela de especialización profesional para Oficiales, Instituto encargado de realizar el curso de nivelación y de especialización profesional del Oficial en las distintas especialidades de la Policía, la Escuela de Educación Física que tiene la misión de formar Profesores calificados en el área de Educación Física y Sanitaria; la Escuela de Informática, que tiene la misión de formar, capacitar y actualizar al personal de la Policía Nacional, atendiendo las demandas de servicios en el área de las ciencias informáticas; la Escuela de Jefes, donde se preparan los Oficiales Superiores para el ejercicio de la Jefatura de una dependencia policial y; el Colegio Superior de Policía, que es el Instituto encargado de preparar a los Oficiales Superiores en materia científica, técnica, táctica y estratégica para su desempeño en la dirección y administración superior de la Institución.

3.4

Control Interno En la Policía Nacional funciona como órgano de control interno la oficina de

Asuntos Internos, encargada de investigar la conducta de los agentes de policías ante denuncias por la actuación policial o faltas en el servicio. A partir de la denuncia formulada se abre un sumario administrativo, luego del cual, se puede 43


imponer al agente de policía una sanción administrativa. Por su parte, la dirección de Justicia Policial es el organismo que la organización dispone para administrar justicia en los delitos y faltas policiales. 3.5

Control Externo

a.

Congreso

En materia de seguridad interior y seguridad pública el Congreso posee las facultades legisladoras y fiscalizadoras que le corresponden como Poder Legislativo en todos aquellos temas de interés nacional. Así, si bien la seguridad pública se ha convertido en un tema de alta relevancia en el país producto del aumento de la violencia y el crimen, y producto de las denuncias a las violaciones a los derechos humanos por parte de la policía; las atribuciones del Poder Legislativo en esta materia son similares a cualquier otra: dictar, modificar o derogar códigos y leyes en todo tipo de materias. No obstante, dada la importancia del tema, la actividad parlamentaria tiende a ser activa al sancionar leyes que tienen relación con esta temática, además de tener comisiones específicas de tipo permanente, si bien no exclusivas, para monitorear el sector. Es así como se haya constituida en la Cámara de Diputados la comisión permanente de asesoramiento de Defensa Nacional, Seguridad y Orden Interno. También en dicha cámara funciona la comisión permanente de Lucha contra el Narcotráfico, la cual se ocupa del estudio y dictamen sobre proyectos de ley referido a este problema que afecta la seguridad pública. Por su parte, en el Senado, la comisión de Asuntos Constitucionales, Defensa Nacional y Fuerza Pública, está encargada de dictaminar acerca de los proyectos o asuntos relacionados con la Policía, si bien no necesariamente con la seguridad pública. También en el senado, sesiona la Comisión de Salud Pública, Seguridad Social, Prevención y Lucha contra el Narcotráfico, que dictamina acerca de temas relacionados con la problemática de la seguridad pública.

44


b.

Contraloría General de la República

La Contraloría General de la República es el órgano de control de las actividades económicas y financieras del Estado, de los departamentos y de los municipios, en la forma determinada por la Constitución y por la ley. Para ello goza de autonomía funcional y administrativa. La nueva ley de administración financiera vigente desde enero del año 2000, asigna a la Contraloría General atribuciones para efectuar exclusivamente el control externo de las entidades y organismos del Estado así como el estudio de la rendición y examen de cuentas relacionadas con la ejecución del presupuesto, administración de fondos y movimiento de bienes. Es así como la Contraloría puede revisar los gastos realizados en materia de seguridad pública incluyendo al Ministerio del Interior y la Policía Nacional en el proceso de auditoría. La Contraloría realiza el control externo posterior al proceso de Auditoría Gubernamental que realiza cada repartición de gobierno como norma de control de los procedimientos de su jurisdicción. 3.5

Reformas y modernización En materia de seguridad pública el Paraguay ha debido enfrentar no

solamente el aumento del crimen y la violencia en la última década, sino también, durante un largo período de gobierno militar, la utilización de la fuerza pública en la protección del régimen de Stroessner por sobre el resguardo de la seguridad de la población, constituyendo parte del aparato represor del Estado. Pasado ese periodo,

fue

intención

de

los

gobiernos

democráticos

transformar

la

institucionalidad policíaca para terminar con su pasado represor y orientarlo a la protección de la ciudadanía. No obstante, el aumento de los problemas de seguridad cambiaron la discusión desde la democratización, desmilitarización y transparencia de la institución policial hacia el aumento de su efectividad en el combate al crimen, lo que hizo que se dejara de lado las reformas profundas necesarias y se diera paso a políticas particulares guiadas por la contingencia y en especial por los periodos de crisis. Incluso se ha producido cierto regreso parcial

45


hacia malas prácticas y violaciones a los derechos humanos que han sido denunciadas reiteradamente. Sin embargo, es posible reconocer en el Paraguay -desde el retorno a los gobiernos democráticos- algunos cambios en la organización del Estado, que afectan la seguridad pública, además de otras modificaciones puntuales en materia policial que representan una reforma significativa en el sector. •

El año 1993, se crea como una nueva institución la Policía Nacional del Paraguay, como nueva figura integrante de la Fuerza Pública. La constitución de 1992, que significó un gran avance en materia de protección de las instituciones democráticas y los derechos humanos en el país, establece que debe existir una policía de carácter nacional que integre la fuerza pública, encargada de la seguridad de la población, preocupada de la prevención e investigación de los delitos y del resguardo del orden público. Esto constituyó un avance muy necesario en materia de seguridad pública al ser reemplazadas las policías departamentales existentes hasta dicho momento por una única policía de actuación nacional, con una organización que se adaptaba de mejor manera a las necesidades del país en

un

contexto

democrático.

Significó

también

un

avance

en

la

desmilitarización de la seguridad pública en tanto, durante el régimen anterior, el poder adquirido por las Fuerzas Armadas las constituía en garantes del orden interno de la República, actuando en materias de seguridad al interior del territorio paraguayo. La Policía Nacional nace a partir de la Ley 222 Orgánica de la Policía Nacional, la cual incluye en su contenido artículos que promueven el respeto de los derechos humanos por parte del personal policial y buscan garantizar la eficiencia de la policía adecuándola a la nueva era democrática. •

También a partir de la nueva Constitución de la República, de 1992, comienza un proceso de reforma judicial orientado a generar un sistema de justicia acorde con los principios de un sistema de gobierno democrático. 46


Esta reforma que es preparada desde 1992 se concreta con un nuevo Código Procesal Penal que entra en vigencia de manera parcial en todo el país en 1999 y de manera plena en 2000, aplicándose a las causas que se iniciaron desde esa fecha. Los nuevos procedimientos penales significan también un cambio para la policía Nacional, que cumple un papel fundamental en el sistema al ser quien detiene a los implicados de alguna violación de la ley, además de investigar, por orden judicial, los hechos. Si bien la reforma procesal no significó cambios en la estructura orgánica de la Policía Nacional ni en las atribuciones que le son conferidas en el sistema, sí cambiaron los procedimientos, obligando a la institución policial a actuar en función de normas que regulan de manera más precisa su labor y protegen fuertemente los derechos del imputado. Producto de la reforma procesal, la policía se encuentra bajo dirección estrecha de los fiscales y con la obligación de informar al ministerio público las denuncias que reciben, intervención en un caso de relevancia penal o la aprehensión de una persona dentro de plazos de horas determinados. Los cambios también incluyen los procedimientos de inspección de cosas y personas y en los procedimientos de inspección de lugares, personas y vehículos, donde se requiere testigos ajenos a la policía. Tampoco los policías pueden tomar declaraciones indagatorias a los detenidos. Bajo estos mecanismos se lograría reducir la privación de libertad por causas injustificadas y disminuir los casos de arbitrariedad policial, pero en ningún caso eliminar estos hechos. Esta reforma es sumamente importante, en tanto uno de los problemas de la seguridad pública es el hecho que la fuerza encargada de asegurarla, cometa actos de violaciones a los derechos humanos, afectando la credibilidad de la institución y la opinión que de ella tiene la ciudadanía. No obstante, es lamentable que las medidas para evitar las malas prácticas del personal policial deban incluirse en leyes y no sean resueltas en el propio seno de la Institución. •

Por su parte la Ley 1337/99 "De Defensa Nacional y Seguridad Interna", creó nuevas dependencias en el Ministerio del Interior que favorecen la 47


capacidad de esta cartera para desempeñar las funciones que se le han encomendado. Entre otras dependencias se creó el Viceministerio de Seguridad

Interna

y

estableció

sus

funciones.

Estas

disposiciones

posteriormente fueron introducidas en el Decreto 21917 de 2003 que establece la estructura orgánica y funcional del Ministerio del Interior. Anteriormente solo existía un Viceministerio del Interior, con el Decreto se incorporó un Viceministerio más, existiendo actualmente dos, uno de Seguridad Interna y otro de Asuntos Políticos, que permiten mejorar la capacidad del ministerio para llevar a cabo sus tareas en materia de seguridad y enfrentar los problemas delictuales que afectan al país. •

En el año 2005, durante el gobierno de Nicanor Duarte, se tomo la decisión de llevar adelante un plan para mejorar la situación de seguridad pública en el país, que incluye la participación integrada de los poderes del Estado, de diversos organismos del Estado, además de los gobiernos locales. Esta medida llamada Plan Nacional de Seguridad Pública “Paraguay Seguro”, se basa en un cambio de mirada en relación a la seguridad pública, que es preciso señalar. Dejando de lado la idea de la seguridad pública como seguridad del Estado, se pasa a hablar de seguridad ciudadana, actividad orientada para la protección de la población. Así, este plan propone entre otras cosas, la reforma estructural de los organismos responsables de la seguridad pública, la elevación del nivel de formación y capacitación de sus recursos humanos, la inversión en recursos materiales y el incremento de la dotación policial, en sujeción a los delineamientos de los derechos humanos. Apunta también a mejorar la integración entre las diversas instituciones cuyas labores se relacionan con la seguridad pública, adecuar las leyes a las realidades actuales, intervenir el sistema penitenciario, fomentar la participación ciudadana, favorecer la descentralización de la labor policial, entre otras. Es importante señalar que este plan integral, que mezcla medidas de corto plazo y superficiales, con reformas a largo plazo y profundas en instituciones como las Fuerzas Armadas y la Policía Nacional, aparece como un intento claro del gobierno por enfrentar el 48


problema de seguridad ciudadana desde diversas ópticas, mejorando la eficiencia de las fuerzas policiales sin sacrificar los derechos humanos. Además, se vuelve más racional el trabajo en seguridad pública al integrar a todos los actores y trabajar según lineamientos y directrices compartidas. •

El año 2006, como parte del proceso de modernización de las Instituciones de Seguridad, se creo la Policía Urbana Especializada, ingresando 255 aspirantes que egresaron en noviembre del mismo año para desempeñarse en tareas policiales orientadas a un contacto más estrecho con la comunidad en zonas urbanas del país.

Se puede señalar, finalmente, que la seguridad pública se encuentra en serios problemas en Paraguay, no solamente tomando en cuenta los niveles de criminalidad, sino también observando la desorganización institucional, la incapacidad policial y la falta de respeto a los derechos humanos. Si bien se crearon nuevas instituciones y se trabajó por instalar mecanismos formales de control de la actividad policial, estos no han sido suficientes para mejorar la situación en la práctica. Podría argumentarse, para explicar dicha situación, la existencia de corrupción y estructuras de poder a distintos niveles de la organización del Estado que se resisten a los cambios, pues obtienen beneficios de la situación presente. Ante este panorama podría resultar esperanzador el Plan Nacional de Seguridad, pero su posibilidad de éxito es cuestionable si no existe la voluntad por eliminar también los grupos corruptos que se oponen a dichos cambios y si la voluntad política sucumbe a medidas populistas y de época electoral, que terminan en juegos de luces, pero que no logran reformas

de

fondo, necesarias ante una situación crítica como la del Paraguay.

IV.

INTELIGENCIA.

49


La falta de información pública que se evidencia a todo nivel en el Paraguay, hace muy difícil exponer información completa y novedosa en lo que se refiere a la reforma del sector inteligencia en el país. No obstante, se puede señalar que el tema aún no se ha abordado, ni ha tenido protagonismo en discusiones parlamentarias. Durante lel quiebre democrático, la inteligencia fue una herramienta de Estado para la actividad clandestina destinada a la identificación de los opositores al régimen y su neutralización, propiciando la violación sistemática de los derechos humanos en el país, incluso en coordinación con otros gobiernos militares de la región, hecho comprobado por la justicia de varios países. Con el retorno a la democracia, la inteligencia se mantuvo como actividad secreta, esta vez bajo la idea de actividad necesaria para la seguridad nacional y para enfrentar amenazas reales como el narcotráfico, el terrorismo, el crimen organizado y otras amenazas externas contra la República. No obstante, la actividad de inteligencia siguió en manos de las instituciones armadas que antes la manejaron y que no han sostenido, incluso hasta ahora, buena relación con el poder civil. Dado que la necesidad de asegurar la gobernabilidad del país y la estabilidad democrática requirió la realización de reformas negociadas en temas de defensa, la inteligencia no se entendió como un tema prioritario. Avanzada la década de los noventa, los problemas de criminalidad le dieron al tema de la seguridad pública mayor importancia y la inteligencia se mantuvo como un tema Aislado. Es así como hasta ahora no existe una ley de inteligencia en el Paraguay, que precise cuáles son las agencias u organismos que realizan este tipo de actividades en el país. Tampoco existe precisión acerca de los mecanismos de control de la actividad, no hay regulación acerca de los procedimientos utilizados para la recolección de la información ni existe un sistema integrado de la información recolectada. El Plan Nacional de Seguridad propone la Creación de la Secretaría Nacional de Inteligencia e Informaciones, pero por ahora no existe un ente que coordine la actividad de inteligencia que realizan las Fuerzas Armadas y la Policía, ni tampoco existe la forma de asegurar el manejo del Presidente sobre dicho tema, en condiciones que la relación de subordinación de las instituciones integrantes de la Fuerza Pública al poder civil, si bien se haya definida de manera formal en la constitución y las leyes, en la práctica no se muestra favorable. 50


51


V.

BIBLIOGRAFÍA Y FUENTES CONSULTADAS Fuentes Consultadas

- BID (2006), Indicadores económicos por países, en la pagina web http://www.iadb.org/countries/index.cfm?language=English, consultado en Julio de 2006. - CEPAL, 2006, Base de estadísticas e indicadores sociales, consultado en http://websie.eclac.cl/sisgen/SistemasDisponibles.asp, consultado en Julio de 2006. - DGEEC, Dirección General de Estadística, Encuestas y Censos (Paraguay), Información disponible en http://www.dgeec.gov.py/, consultado en Octubre de 2006. - Dirección General de Presupuestos, Subsecretaría de Administración Financiera del Ministerio de Hacienda (Paraguay), en página web http://www.hacienda.gov.py , consultada en Octubre de 2006. -

Ministerio

de

Defensa

Nacional

(Paraguay),

en

página

web:

http://www.mdn.gov.py. - Ministerio del Interior (Paraguay), en página web: http://www.mdi.gov.py. - Paraguay. (1992) Constitución de la República del Paraguay, 1992. -

_________ (1991) Ley 74 de Organización General de las Fuerzas Armadas,

1991. - _________ (1993) Ley 222, Orgánica de la Policía Nacional, 1993.

52


- _________ (1997) Ley 1337 de Defensa Nacional y Seguridad Interna, 1999. - _________ (1997) Ley 1.115, Estatuto del Personal Militar, 1997.

Bibliografía - Caballero, J. y Gortari M. C., “Ministerio Público y Seguridad Ciudadana en Paraguay”, artículo publicado en Revista Nueva Sociedad Nº 191, mayo-junio de 2004, pp. 177-131. - CEPAL (2005). Panorama Social de América Latina, Documento informativo

- Mensaje del Presidente Nicanos Duarte al Congreso Nacional, 1º de Julio de 2006, disponible en el sitio web de Secretaría Técnica de Planificación del Paraguay:: http://www.stp.gov.py/publicaciones/3er_Discurso.pdf - PNUD, 2005, Informe sobre Desarrollo Humano. - Rivas, M. V. Proyecto de seguimiento de los procesos de reforma judicial en América Latina: Informe Paraguay, IECIP Paraguay y CEJA, 2001. - Skidmore, T & Smith, P; 1996, Historia Contemporánea de América Latina, Editorial Crítica.

53


VI.

ANEXOS

Grรกfico Anexo 1

Paraguay: Producto per cรกpita (U$) 1762,015 1735,983 1664,184 1503,615 1370,399 1299,109 1151,75

1109,048 1120,099 893,248

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

949,282

2003

2004

2005

Fuente: BID (2006)

Grรกfico Anexo 2

54


Paraguay: Crecimiento econ贸mico (Cambio percentual anual del PIB) 5,5

3,8

4

3

3 2,1

0,6

0,4

0 1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

-1,5

-3,3

Fuente: BID (2006)

Gr谩fico Anexo 3

Paraguay: Inflaci贸n anual 14,2 13,4

11,6 10,5 9,8 9 7,3

7

6,8

4,8 4,3

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

55


Fuente: BID (2006)

Indicadores econ贸micos/Sociales iv a.- Deuda Externa (en miles de millones de d贸lares): 11,593 (2005). Deuda en relaci贸n al PIB 1995 15,6

1996

1997

14,5

15,0

1998 18,6

1999 27,2

2000

2001

28,9

2002

32,1

40,8

2003 42,7

b.- Tasa de desempleo: 1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

5,3

8,2

7,1

6,6

9,4

10

10,8

14,7

11,2

10

2005

c.- Tasa de desempleo juvenil: 56


1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

6

16,7

10,3

11,9

13,8

d.- Porcentaje de la Población Analfabeto: 1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

10,1

5,8

5,7

...

4,6

5,6

...

5,3

5,1

2004

i

CEPAL (2005) Panorama Social de América Latina, Documento informativo. CEPAL (2006) Base de estadísticas e indicadores sociales. iii PNUD (2005) Informe sobre Desarrollo Humano. iv BID (2006), información en el sitio web: http://www.iadb.org/countries/index.cfm?language=English. ii

57

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