Page 1

КАКО ДА ЈА КАКО ПОДОБРИМЕ ИДНИНАТА ЈА ПОДОБРИМЕ АНАЛИЗА И ИЗБРАНИ ВО АНАЛИЗА И ПРЕДЛОЗИ ПРЕДЛОЗИ ЗА ЗА ИЗБРАНИ ЈАВНИ ЈАВНИ ПОЛИТИКИ ПОЛИТИКИ ВО МАКЕДОНИЈА МАКЕДОНИЈА ИДНИНАТА: АНАЛИЗА И ПРЕДЛОЗИ ЗА ИЗБРАНИ ЈАВНИ ПОЛИТИКИ ВО МАКЕДОНИЈА


КАКО ДА ЈА ПОДОБРИМЕ ИДНИНАТА

АНАЛИЗА АНАЛИЗА И И ПРЕДЛОЗИ ПРЕДЛОЗИ ЗА ЗА ИЗБРАНИ ИЗБРАНИ ЈАВНИ ЈАВНИ ПОЛИТИКИ ПОЛИТИКИ ВО ВО МАКЕДОНИЈА МАКЕДОНИЈА


Оваа книга е подготвенa во рамки на проектот “FISCAST+: Фискалната транспарентност и одговорност ги подобрува политиките во областите на квалитет на живот, образование и здравство” финансиран од Владата на Обединето Кралство, со поддршка на Британската амбасада Скопје. Мислењата и ставовите наведени во оваа содржина не ги одразуваат секогаш мислењата и ставовите на Британската Влада. Издавач: Finance Think – Институт за економски истражувања и политики, Скопје Уредници: Благица Петрески и Деспина Туманоска Автори: Марјан Петрески, Никица Мојсоска-Блажевски, Благица Петрески, Павле Гацов, Ана Мицковска-Ралева, Ана Томовска Мисоска, Олимпија Христовска Заева, Сузана Черепналковска, Весна Костиќ Ивановиќ, Маја Парнарџиева - Змејкова, Владимир Димковски, Билјана Индова, Бранко Аџигогов, Зоран Шапуриќ, Санела Шкријељ и Блаже Јосифовски Дизајн и печат: Контура / Милош Ѓуроски Рецензенти: Маја Геровска Митев, Трајко Славески, Наташа Ангелоска Галевска, Рубин Зарески и Филип Ивановски Лектор на македонски јазик: Анета Василевска - Љубецкиј Преведувач: Трговско друштво за производство, промет и услуги Лингва Конект ДООЕЛ Скопје, со седиште на улица Антон Попов 108а во Скопје Тираж: 300 примероци Бесплатен/некомерцијален примерок

CIP - Каталогизација во публикација Национална и универзитетска библиотека "Св. Климент Охридски", Скопје 351(497.7) КАКО да ја подобриме иднината? : анализа и предлози за избрани јавни политики во Македонија. - Скопје : Финанце тхинк, 2018. - 271 стр. : илустр. ; 30 см Фусноти кон текстот. - Библиографија: стр. 271 ISBN 978-608-65704-3-9 а) Јавни политики - Македонија COBISS.MK-ID 106631434


СОДРЖИНА

ПРЕДГОВОР

4

РЕМОНТ НА СИСТЕМОТ ЗА СОЦИЈАЛНА ПОМОШ ВО МАКЕДОНИЈА: СИМУЛИРАЊЕ НА ЕФЕКТИТЕ ОД ВОВЕДУВАЊЕТО ШЕМА ЗА ГАРАНТИРАН МИНИМАЛЕН ДОХОД (ГМД)

9

ОДРЖЛИВОСТ НА ПЕНЗИСКИОТ СИСТЕМ ВО МАКЕДОНИЈА

55

ОД БРОЈКИ КОН ПРАКТИКА – ИДЕНТИФИКУВАЊЕ И АНАЛИЗА НА ПОКАЗАТЕЛИТЕ ПОВРЗАНИ СО КВАЛИТЕТОТ НА НАСТАВНИОТ ПРОЦЕС ВО ОСНОВНОТО ОБРАЗОВАНИЕ ВО МАКЕДОНИЈА

99

Сеопфатна анализа и предлог-реформа со МК-ПЕНС динамички микросимулациски модел

УНИВЕРЗАЛНОТО ЗДРАВСТВЕНО ОСИГУРУВАЊЕ ВО РЕПУБЛИКА МАКЕДОНИЈА И ЕФЕКТИТЕ ОД СПРОВЕДУВАЊЕ НА ПРОЕКТОТ „ЗДРАВСТВЕНО ОСИГУРУВАЊЕ ЗА СИТЕ“

151

ЕФЕКТИ ОД ДРЖАВНИТЕ ИНВЕСТИЦИИ ВО ЈАВНОТО ЗДРАВСТВО ЗА ПЕРИОДОТ 2010 - 2016 ГОДИНА

189

Анализа на капиталните инвестиции во јавното здравство во делот на превенција и на лекување на кардиоваскуларните болести како најчесто незаразно заболување

ВКЛУЧУВАЊЕ НА НЕФОРМАЛНИОТ СЕКТОР ВО ОДРЖЛИВ СИСТЕМ ЗА УПРАВУВАЊЕ НА ОТПАДОТ КАКО МОЖНОСТ ЗА ВРАБОТУВАЊЕ И ЗА СОЦИЈАЛНО ВКЛУЧУВАЊЕ НА РАНЛИВИТЕ ГРУПИ

237


ПРЕДГОВОР

КАКО ДА ЈА ПОДОБРИМЕ ИДНИНАТА: АНАЛИЗА И ПРЕДЛОЗИ ЗА ИЗБРАНИ ЈАВНИ ПОЛИТИКИ ВО МАКЕДОНИЈА

Потребата од донесување политики базирани на докази и на податоци е сè поизразена. Брзите промени, комплексноста на општествените трендови и ограниченоста со ресурси се дел од главните фактори што ја наметнуваат потребата од мерливи ефекти, предвидувања и ригорозни анализи. Оцената на ефектите, потенцијалните сценарија и фискалните импликации се дел од критериумите за дизајн на една политика и за постигнување максимум на нејзините ефекти. Со други зборови, со еден потрошен денар да добиеме највисоки можни резултати. Во практиката на креирањето економски политики во Македонија, сè уште донесувањето одлуки базирани на докази е ретко. Недостигот од податоци, знаења и капацитети за ригорозни анализи, придружено со популистичките апетити, придонесува за дизајн и за спроведување мерки и политики, чиишто ефекти не се проценети и измерени, а уште помалку со нив се постигнува максимум. Истовремено, македонската економија сè уште се соочува со развојни предизвици, висока стапка на невработеност (21,9 проценти), висока сиромаштија (22 процента), ерозија на квалитетот на здравствените услуги и влошени резултати во образованието. Од 70 земји во светот, според тестовите на ПИСА за 2015 година, Македонија е рангирана на 67. место во наука и читање и 66. место во математика. Сите овие индикатори го дефинираат квалитетот на живот. Според тоа, темата за ефикасноста и за ефективноста на јавните политики во контекст на квалитетот на живот стана позначајна во последните години . Оттука, како клучно се наметна прашањето „Како да ја подобриме иднината?“ Целта на проектот „FISCAST+: Фискалната транспарентност и одговорност ја подобруваат политиката во областите на квалитет на живот, образование и здравство“ е да се истражи ефикасноста на јавните политики во областа на квалитет на живот, образование и здравство, да се дадат соодветни препораки за реформи и да се

4


зголеми свеста на граѓаните за значењето на овие витални области. Шест анализи и предлози за избрана јавна политика беа истражувани од шест тима стручњаци и граѓански организации. Политиките беа избрани врз основа на приоритетите и на проблемите со кои се соочуваат граѓаните и ургентноста за реформи во одредени области. Така, беа изработени три студии во областа квалитет на живот: мерење на ефектите од воведување минимален гарантиран доход, предлог-опции за реформа на пензискиот систем и формализација на неформалните собирачи на отпад; две студии во областа здравство: моделот на универзално здравство и ефектите од проектот „Здравствено осигурување за сите“ и ефектите од државните инвестиции во јавното здравство за периодот 2010-16 година; и една студија за квалитетот на основното образование. Пристапот до податоци, како и капацитетите за изработка на конкретни анализи беа два клучни предизвика во процесот на изработка на овие студии. Анализите дадоа мерливи показатели за ефектите, фискалните импликации, засегнатите страни и понудија решенија и препораки за воведување нови мерки или унапредување на постојните. Главната препорака, заедничка за сите студии, е дека носителите на политика треба да ја променат практиката на донесување и на спроведување политика, а отвореноста на податоците значајно да се подобри. На секое спроведување јавна политика да му претходи анализа со измерени ефекти, а политиката да го избере оптималното сценарио со кое се постигнуваат максимални ефекти. Само донесувањето политика со максимални ефекти може да придонесе кон приоритизација на мерките, рационалното искористување на ресурсите и, во крајна линија, да ја подобри иднината преку подобрување на виталните сектори и на квалитетот на животот. На крај, би сакала да ѝ се заблагодарам на Британската амбасада во Скопје, која финансиски го овозможи реализирањето на овие студии и на овој проект. Благодарност за подготвеноста да инвестира во податоци, знаење и во градење политика базирана на докази, во време кога истражувањата и анализите на јавните политики беа маргинализирани. Реализацијата на проектот ќе беше невозможна и без посветеноста на работењето на тимот на „Finance Think“, вклучените стручњаци и организации. Студиите немаше да допрат до широката публика, без вклученоста на економските новинари и нивната соработка и ентузијазам да се впуштат во истражувачко новинарство. Сите вклучени придонесоа да се постават нови критериуми за тоа како треба да изгледа една анализа за јавната политика, а јавната дебата се вжешти. Благица Петрески Извршен директор „Finance Think“ Институт за економски истражувања и политики

5


РЕМОНТ НА СИСТЕМОТ ЗА СОЦИЈАЛНА ПОМОШ ВО МАКЕДОНИЈА: СИМУЛИРАЊЕ НА ЕФЕКТИТЕ ОД ВОВЕДУВАЊЕТО ШЕМА ЗА ГАРАНТИРАН МИНИМАЛЕН ДОХОД (ГМД)

1

Марјан Петрески Никица Мојсоска-Блажевски


Анализи и предлози на избрани јавни политики во Македонија – Квалитет на живот

Ремонт на системот за социјална помош во Македонија: Симулирање на ефектите од воведувањето шема за гарантиран минимален доход (ГМД)

Автори: Марјан Петрески Универзитет „Американ колеџ“ Скопје marjan.petreski@uacs.edu.mk Никица Мојсоска-Блажевски Универзитет „Американ колеџ“ Скопје nikica@uacs.edu.mk Рецензент: Маја Геровска Митев

9


Анализи и предлози на избрани јавни политики во Македонија – Квалитет на живот

Вовед Вработувањето се смета за главен пат до индивидуалната независност и самоефикасност, но и најдобар начин за борба против сиромаштијата и социјалната исклученост. Меѓутоа, некои категории граѓани се соочуваат со тешкотии во пристапот до работа од различни причини, кои се привремени или траат подолг период. Улогата на социјалната помош е да овозможи материјално обезбедување на тие граѓани и да го одржи нивниот животен стандард на одредено ниво, што е финансиски достапно и изводливо за државата. Дури и меѓу работниците што успеваат да најдат работа, некои ќе бидат вработени со многу ниска плата, скратено работно време, со договори за привремено вработување итн., односно и понатаму ќе живеат во сиромаштија (таканаречени „вработени сиромашни лица“). Веќе многу децении се веруваше дека економскиот пораст и развој се основниот пат за намалување на сиромаштијата, нееднаквоста и на социјалната исклученост. Меѓутоа, во последните години, особено по глобалната економска и финансиска криза, се појавија нови размислувања според кои растот сам по себе не може да ги реши социјалните проблеми. Всушност, некои од познатите економисти, како што е добитникот на Нобелова награда

Џозеф

Стиглиц,

постојано

го

насочуваат

вниманието

кон

растечките

нееднаквости. ОЕЦД, исто така, побара нов пристап кон порастот, кој треба да биде и инклузивен. Се зголемуваат литературата и авторите што тврдат дека поголемата поддршка на ранливите лица може да доведе до подобри економски и социјални резултати (Crepaldi et al., 2017). Во рамки на ЕУ, се интензивира дискусијата и дебатата, но и посветеноста кон зајакнување на социјалната димензија на ЕУ, дури и за воведување европска шема за минимален доход. Постои консензус дека е потребно да се спроведат различни активности и иницијативи за да се остварат целите на Европа 2020. Гарантираниот минимален доход (ГМД) има важно место во целата дискусија за постигнување на социјалните цели, особено целта за сиромаштијата. Паралелно, на ниво на ЕУ и во некои држави, идејата за воведување шеми за универзален основен доход е многу силна и во експериментална фаза. Иако ГМД е воведен во земјите на ЕУ веќе речиси три децении, идејата за воведување слична програма во Македонија го привлече вниманието дури неодамна, кога беше предложена како дел од предизборната програма на сега владејачката политичка партија / Владата. Сепак, во рамки на програмата, нема детално објаснување за дизајнот на ГМД, што остава простор за оваа студија да симулира различни опции на шемата за ГМД и да ја препорача најефективната и најефикасна опција. Особено, треба да се земат предвид различните аспекти како трошоците на програмата, ефектот врз сиромаштијата и нееднаквоста, потенцијалниот ефект врз понудата на работна сила (т.е. дестимулации за работа), механизми за спроведување итн. Останатиот дел од студијата е организиран на следниов начин: Дел 2 ја опишува состојбата преку преглед на системот за социјална помош во Македонија. Дел 3 ја разгледува

10


Анализи и предлози на избрани јавни политики во Македонија – Квалитет на живот

поставеноста на слични програми во ЕУ, главните проблеми во системот и најновите реформи. Дел 4 ги опишува податоци и основната методологија. Дел 5 го претставува нашиот дизајн на ГМД. Дел 6 ги претставува добиените резултати од регресијата. Дел 7 ја претставува ефективноста и ефикасноста на предложените шеми за Македонија. Дел 8 ги изнесува заклучоците.

Опис на состојбата: Системот за социјална помош во Република Македонија Слично на повеќето европски земји, Македонија има сеопфатен систем за социјална заштита составен од: i) надоместоци базирани на придонеси (како што се пензиското и инвалидското осигурување), ii) пасивни и активни програми за пазарот на труд и iii) програми за социјална помош за заштита на доходот и за потрошувачката на сиромашните. Пасивните политики се претставена преку паричниот надомест во случај на невработеност базиран на придонеси, кој зависи од претходниот работен стаж. Меѓутоа, имајќи предвид дека 80 проценти од невработените во Македонија се долгорочно невработени, покриеноста на надоместот во 2012 година изнесуваше само девет проценти (од невработените лица). Освен тоа, надоместот е краткорочен. Системот за социјална помош во Македонија може да се карактеризира како категоричен, а не универзален, бидејќи ги гарантира минималните ресурси / приходи за специфични подгрупи од населението, како што се невработените лица, лицата со пречки во развојот итн. Покрај тоа, системот е фрагментиран и се состои од многу видови програми, место од една сеопфатна програма. Постојат вкупно 16 одделни шеми на надоместоци, кои се дефинирани со законите како „права“ и две социјални програми. Од нив, 11 се социјални надоместоци, а пет се надоместоци за детски додатоци. Главната програма е социјалната парична помош (СПП). Другите програми вклучуваат: постојана парична помош (за лица што се трајно неспособни за работа, на пр. лица со пречки во развојот, стари лица), парична помош за деца без родители, детски додатоци, надомест за даватели на нега, еднократна парична помош, надомест на плата за членови на семејството што имаат намалени можности за работа поради одговорностите за нега на деца со пречки во развојот, домување, надомест за здравствено осигурување итн. Во последните две години, Владата воведе нови мерки за социјална заштита во насока на намалување на сиромаштијата, иако некои од мерките, во суштина, се дел од демографската политика (за зголемување на наталитетот). Двете социјални програми се надомест за потрошена електрична енергија и условениот паричен надомест. СПП е главната програма за социјална помош, која дејствува како крајна мерка за поддршка на сиромашните лица / домаќинства. Таа е насочена кон домаќинствата чиишто членови се способни за работа, но кои не се материјално обезбедени. Висината на надоместот е поврзана со големината на семејството (до пет члена), а може да се доделат 11


Анализи и предлози на избрани јавни политики во Македонија – Квалитет на живот

најмногу 7.020 денари (во 2017 година) или околу 115 евра месечно. Програмата се базира на проверка на средствата, односно реалната сума што се доделува на домаќинството се пресметува како максимален износ (за конкретната големина на семејството) намалена за приходот што семејството / домаќинството го заработило. Подобноста се губи ако семејството заработи повеќе од нивото на СПП. Вкупните трошоци за социјална помош (СПП, детски и семејни додатоци, надомест за инвалидност) во Македонија во 2016 година изнесуваа еден процент од БДП (0,99 проценти од БДП). Само програмата СПП изнесува 0,17 проценти од БДП, додека во последните години најскапата програма е надоместот за трето дете (0,37 проценти од БДП во 2016 година). Во последните години, програмите за социјална помош претрпеа неколку реформи за подобрување на целта и на ефикасноста. Воведувањето на системот за управување со информации (МИС), кој обезбедува електронско поврзување на центрите за социјална работа (ЦСР), значително го намали бројот на корисници на СПП преку елиминирање на двојните или погрешни барања. Освен тоа, беа извршени измени на некои од програмите за да се зголеми компонентата за активирање и да се засили врската со пазарот на труд. Воведена е нова голема програма - програмата за условен паричен надомест за родители на ученици од средно образование што се приматели на СПП, со цел да се прекине магичниот круг на сиромаштија и ниско образование, кој се пренесува од генерација на генерација. Меѓутоа, не беа извршени детални истражувања за важноста на социјалната помош во намалување на вкупната сиромаштија, ниту силни напори и посветеност за длабока реформа на системот. Како и на други места, иако програмата за СПП во Македонија има цел да го заштити доходот и социјалната интеграција на сиромашните граѓани, постојат дилеми за нејзиното потенцијално негативно влијание врз понудата на работна сила и зависноста од социјална помош. Vidovic et al. (2011) тврдат дека постојат два меѓусебно поврзани елемента во процесот на активирање на примателите на надомест и нивно интегрирање во пазарот на труд. Првиот е елементот за поставување на условите, односно дали правната средина поттикнува активно барање работа. Од друга страна, овој елемент треба да ги поддржи сиромашните и социјално загрозените лица во нивните напори за барање работа бидејќи веројатно е дека тие лица ќе се соочат со одредени пречки за учество и / или вработување. Оценувањето на средината што ги поставува условите и овозможува активирање во Македонија покажува дека националното законодавство и политиките не даваат силна поддршка на активноста на корисниците на СПП (Светска банка, 2013). Сепак, социјалниот систем има одредени стимули за забрзување на преминот од СПП во работен однос, како што се: а) опаѓачкиот редослед на надоместот (надоместот опаѓа на 50 проценти од одобрениот износ по три години од примањето) и б) правната гаранција за задржување на правото на СПП додека корисникот учествува во јавна програма за работа. Меѓутоа,

12


Анализи и предлози на избрани јавни политики во Македонија – Квалитет на живот

нема докази дека овие стимули влијаат врз однесувањето на пазарот на труд и резултатите кај корисниците на СПП.

13


Анализи и предлози на избрани јавни политики во Македонија – Квалитет на живот

Пензиите имаат многу важна улога во намалување на сиромаштијата. Сиромаштијата пред социјалните трансфери во 2015 година беше 40,5 проценти, но пензиите ја намалија стапката на сиромашни или социјално исклучени лица (АРОПЕ) на 24,8. Меѓутоа, ефектот на социјалните трансфери врз сиромаштијата е прилично низок бидејќи тие успеаја дополнително да ја намалат стапката АРОПЕ (откако ќе се земат предвид пензиите) на 21,5 (само за 3,3 процентни поени). Сепак, ситуацијата е слична дури и во земјите на ЕУ, каде што социјалните трансфери немаат важна улога во намалување на сиромаштијата: просечниот ефект за ЕУ-28 е 4,1 п.п., додека просечната стапка на АРОПЕ во 2015 година изнесуваше 23,8 проценти (Crepaldi et al., 2017). Основна заштита против сиромаштијата е статусот што едно лице го има на пазарот на труд. И покрај генерално високата стапка на сиромаштија во земјата (21,5 проценти во 2015 година), вработените лица имаат релативно низок ризик од сиромаштија, каде што 8,9 проценти од вработените лица живеат во сиромаштија (односно, им се заканува ризик од сиромаштија и социјална исклученост - АРОПЕ). Сиромаштијата е највисока кај невработените лица (39,7 проценти) и други неактивни лица (освен пензионери), 26,7 проценти. Во принцип, постојат три основни аргументи за подлабока реформа на системот за социјална помош во земјата: i) малата ефективност на социјалните трансфери во намалување на сиромаштијата; ii) ниското трошење на програми за социјална помош и iii) дестимулациите на пазарот на труд, кои произлегуваат од социјалната помош имајќи го предвид општото ниско ниво на платите и високата сива економија.

Програми за гарантиран минимален доход во ЕУ: практика и нови реформи Дизајнот на ГМД во ЕУ Европскиот столб за социјални права1 го дефинира минималниот доход како обезбедување „доволно ресурси и социјална помош за живот, кој одговара на човековото достоинство и е дел од сеопфатна и конзистентна стратегија за борба против сиромаштијата и социјалната исклученост“. (стр.1). Најчесто, програмите за минимален доход се шеми од последна инстанца достапни за најсиромашните граѓани со цел да им се обезбеди минимален стандард на живеење кога немаат други средства за финансиска поддршка. Програмите за минимален доход обезбедуваат заштитна мрежа за тие што не можат да најдат работа, немаат пристап до пристојна работа или не можат да работат. Во практика, нивните главни корисници се лица што се способни за работа, но не можат да најдат работа, имајќи предвид дека невработеноста е основната причина што лицата не можат да имаат соодветен животен стандард (Crepaldi et al., 2017).

Минимален доход - кон европски столб за социјални права, достапно на: https://ec.europa.eu/commission/publications/minimum-income-european-pillar-social-rights_en.

1

14


Анализи и предлози на избрани јавни политики во Македонија – Квалитет на живот

Шемите за гарантиран минимален доход (ГМД) спаѓаат во категоријата генерална или универзална помош, која не се базира на придонеси бидејќи обезбедува поддршка на доходот (паричен надомест) за сите квалификувани баратели, чијшто доход е под одреден праг, т.е. определениот минимален доход. Земјите-членки имаат различен пристап за утврдување на прагот: некои го базираат на истражувања за сиромаштијата, некои на други критериуми во економијата, на пример, минимална пензија, референтен буџет (за стоки и за услуги потребни за да се достигне прифатлив животен стандард) итн. Тие, исто така, обезбедуваат индексирање со инфлација, односно годишните промени се базираат на капацитетот на владата да го финансира ГМД. Поддршката на ГМД се заснова на проверка на средствата, односно примателот го добива гарантираното ниво на доход минус заработените приходи од различни ресурси, додека непаричните приходи ретко се земаат предвид. Програмите за ГМД најчесто имаат вградени услови, обично поврзани со активноста на пазарот на труд, активно барање работа, задолжително учество во програми за социјална интеграција, учество во стручно оспособување, понекогаш општествено корисна работа итн. Се смета дека тие услови прават ГМД да биде сеопфатна стратегија за активно вклучување, место само програма за поддршка на доходот. Основната улога на ГМД е намалување на сиромаштијата, иако евалуациските истражувања за земјите на ЕУ покажуваат дека, обично, тоа не се постигнува (Figari, 2013; Penas-Casas, 2013). Особено, истражувањата покажуваат дека ГМД е значителен додаток во приходите на сиромашните, но, сепак, не успева да извади многу луѓе од сиромаштија. Ефективноста на ГМД во намалување на сиромаштијата зависи од целиот дизајн на програмата. Литературата утврдува неколку проблеми / елементи од програмата, кои се важни од аспект на ефективноста (Farinha Rodrigues, 2004; Clavet et al., 2012; Frazer and Marlier, 2016; Crepaldi et al., 2017): -

Адекватност – неуспехот на програмите за ГМД значително да ја намалат сиромаштијата е поврзан со адекватноста на шемата, т.е. великодушноста. Истражувањата покажуваат дека многу сиромашни лица што добиваат ГМД и понатаму се под прагот на сиромаштија. Основната причина е тоа што нивото на надомест, обично, е под прагот на сиромаштија на АРОПЕ од 60 проценти од медијалниот доход, па дури и под тоа што се смета за екстремно ниво на сиромаштија (40 проценти од медијалниот доход). Освен тоа, нивото на надомест, обично, е многу под минималната плата (за да се избегне потенцијалниот дестимулирачки ефект), стапката на користење на надоместот е многу ниска, но, исто така, земјите, генерално, трошат малку на ГМД, а некои земји од ЕУ сметаат дека тоа е резидуална шема во целата социјална помош и шеми за прераспределба. На пример, Penas-Casas (2013) ги класификува земјите од ЕУ во пет групи врз основа на великодушноста на нивните шеми за минимален доход, каде што Данска е највеликодушна (минималниот доход е определен на 50 проценти од медијалниот

15


Анализи и предлози на избрани јавни политики во Македонија – Квалитет на живот

доход), додека Латвија, Полска, Бугарија и Словачка имаат најмал праг со 20 проценти од медијалниот доход. -

Стапица на сиромаштијата – Неадекватни шеми за ГМД може да доведат до стапица на сиромаштијата. Иако ГМД им помага на луѓето да ги задоволат своите најосновни потреби, тој може да ги заглави корисниците во циклус на сиромаштија и на зависност, без да ги подобри нивните изгледи за пристап до образование, обука, работа итн. или, генерално, пристапот до можности.

-

Дестимулации – програмите за ГМД може да доведат до дестимулации во понудата на работна сила и дополнително да го влошат проблемот со стапицата на сиромаштијата (Farihna Rodrigues, 2004; Clavet et al., 2012). Постојат неколку можни ситуации каде што програмата за ГМД може да предизвика дестимулации: работник, чиишто приходи од работа се само малку повисоки од нивото на ГМД може да реши да се повлече од пазарот на труд и да стане корисник на ГМД; невработено лице, кое е квалификувано да прима ГМД, може да го намали интензитетот на својата потрага по работа и / или да одбива понуди за работа (второто зависи од условите за квалификуваност и од строгото спроведување); работник со ниска плата, кој добива плата под прагот на ГМД може да не биде поттикнат да напредува во работата бидејќи тогаш нема да се квалификува да прима ГМД. Такви ситуации на дестимулирање може да бидат нагласени во стопанство со висока сива економија, на пример, работниците може да бараат од работодавците формално да им даваат пониска плата за да добиваат ГМД, а другиот дел од платата да го исплаќаат во готово (плата во плик). Дестимулациите се основната причина (покрај буџетските ограничувања) зошто великодушноста на ГМД е ниска во многу земји. Важно е механизмите за квалификување и даноците да бидат поставени така за да не ги обесхрабрат луѓето да вложат напор да најдат работа или повеќе да заработат. Сепак, постојат начини како дестимулациите може да се намалат ако не и целосно да се избегнат. На пример, шемата за ГМД може да зема предвид само 80 проценти од приходот од работа во пресметките (Farinha Rodrigues, 2004). Надоместот за вработени, исто така, е конципиран за да ги сведе дестимулациите на минимум.

-

Проблеми во следењето – Бидејќи основниот критериум за доделување ГМД е нивото на доход на лицето / домаќинството, клучно е правилно да се пресметаат приходите од различни извори. Во рамки на законодавството или подзаконските акти, земјите детално ги утврдуваат сите извори на приходи што се земаат предвид при пресметката на доходот, но во практика произлегуваат проблеми од приходите заработени во неформалната економија, дознаките (кои во некои земји како Македонија може да бидат големи), непарични приходи итн.

-

Целосна стапка на користење – Практиката покажува дека не сите лица што се квалификувани за ГМД поднесуваат барање за шемата и добиваат надомест.

16


Анализи и предлози на избрани јавни политики во Македонија – Квалитет на живот

Различни фактори доведуваат до целосно користење на надоместот, како што се недостигот од информации кај тие на кои им е потребна програмата (социјално исклучените лица), сложеноста на постапките и барањето, стигматизацијата поврзана со примањето ГМД итн. Може да се претпостави дека овие проблеми може да бидат поголеми за најранливите, социјално исклучени и сиромашни граѓани, т.е. тие на кои ГМД им е најпотребен. Некомплетната искористеност значително ја намалува ефективноста на ГМД. Ново истражување на Европската мрежа за минимален приход - ЕМИН (2015) покажува дека неискористеноста во земјите на ЕУ варира од 20 проценти до 75 проценти. Овие и други проблеми се мотивацијата за постојаните реформи на шемите за ГМД во ЕУ, но тие поттикнаа и нов концепт, а тоа е основниот доход. Најновите реформи во системот за ГМД во земјите од ЕУ беа во следниве три области (Crepaldi et al., 2017): 

Подобрување на условите и на компонентата за активирање на ГМД. Основната цел е да се намалат дестимулациите на пазарот на труд преку условување на квалификуваноста со активност на пазарот на труд, работни обврски и политика за вработување. Таквиот тренд, на пример, доведе до отворање едношалтерски системи за примателите на ГМД (комбинирајќи ги социјалните услуги и услугите за вработување), потпишување договор за обврските на барателот (Обединетото Кралство) итн. Генерално, во земјите од ЕУ, природата на шемите за минимален доход е променета од мерка за економска поддршка до активна мерка што има цел да ги поддржи сиромашните при нивното преминување од социјална исклученост во инклузивен социјален и економски живот.

Воспоставување построги критериуми за квалификување, како намалување на максималното време за користење на ГМД, намалување на нивото на надомест (во Германија) итн.

Поедноставување на компликуваните системи со многу видови надомест во една општа програма за минимален доход (како во Франција, Италија и Обединетото Кралство). Меѓутоа, сè уште нема истражувања што ќе го покажат ефектот од замената на старите шеми со нови. Австрија, исто така, премина од традиционална социјална помош кон ГМД, со планови да отвори едношалтерски систем за сите приматели на надомест, кои се способни за работа во Јавната служба за вработување за да ја зголеми нивната поврзаност со пазарот на труд. Меѓутоа, тој план не успеа поради отпор од страна на сојузните покраини. Кипар воспостави шема за ГМД во 2014 година, која ја замени претходната Програма за јавна помош. ГМД ја прошири покриеноста на некои групи граѓани што стануваа сè поранливи и изложени на ризик од сиромаштија. Тоа треба да доведе до подобро определување на лицата на кои им е потребна претходната програма, што ќе има поголем ефект врз сиромаштијата.

17


Анализи и предлози на избрани јавни политики во Македонија – Квалитет на живот

Некои од новите земји-членки, исто така, развиваат нови шеми за ГМД или ги подобруваат старите, веќе воспоставени шеми. Бугарија има воведено основна шема за ГМД и во моментов формира пилот-центри за вработување и социјална помош како нов модел за интегрирани социјални услуги и услуги за вработување. Хрватска воведе општа шема за ГМД во 2014 година, која го замени претходниот систем на фрагментирани и ограничени мерки за социјална помош. Шемата за ГМД во Хрватска се базира на проверка на средствата и на имотот. Таа претрпи мали измени во 2015 година и во 2016 година за веќе да нема рокови за примање надомест (дури и за работоспособните лица) и има компонента за надомест за вработени (надомест за исплатливост на работата) имајќи предвид дека корисниците што ќе најдат работа ќе продолжат да го добиваат надоместот во првите три месеци од вработувањето.

18


Анализи и предлози на избрани јавни политики во Македонија – Квалитет на живот

Гарантиран минимален доход наспроти универзален основен доход Од друга страна, постои сè поголема дебата во земјите од ЕУ за можноста за воведување универзален основен доход (УОД). Иако Комисијата за правни работи усвои универзален основен доход, Европскиот парламент на пленарна седница на гласањето од 16 февруари 2017 година истиот го одби. Меѓутоа, некои земји-членки на ЕУ продолжија со идејата и почнаа експерименти за да ја тестираат и да ги испитаат потенцијалните ефекти. Освен тоа, УОД, исто така, беше важна тема за која се дискутираше на собирите на лидерите, како што е Светскиот економски форум (СЕФ) во Давос во 2017 година и Меѓународниот економски форум во Санкт Петербург во 2017 година. Основната разлика меѓу ГМД и УОД е во тоа што УОД е безусловен, што значи дека секое лице со приход понизок од одреден вредносен праг се квалификува за УОД, без да се условува поддршката за активирање на пазарот на труд или друго однесување. Идејата за основен доход стана важна во ерата на големи структурни промени, кои фундаментално влијаат врз пазарот на труд. Автоматизацијата, дигиталната револуција, глобализацијата и економските кризи ја зголемија невработеноста, ги намалија шансите на невработените да најдат работа, ја зголемија несигурноста на работните места, ја ослабнаа социјалната заштита и ги зголемија сиромаштијата и нееднаквоста (Европски парламент, 2016). Сите овие промени и очекуваната идна дигитализација го зголемуваат интересот за безусловен основен доход. Студијата на Европскиот парламент тврди дека УОД би помогнал во поправедна распределба на надоместот од автоматизацијата и од дигитализацијата. УОД како едноставна, транспарентна и сеопфатна шема може да ги замени актуелните шеми на ГМД (или други програми за социјална помош) и да произведе поголеми ефекти за намалување на сиромаштијата, отколку континуираното реформирање на ГМД за да се избегнат неговите административни ограничувања и трошоци, комплексни правила, да се спречи измама и злоупотреба итн. Сепак, се чини дека воведувањето таква шема повеќе е привилегија на најразвиените земји, а не опција за сите. Швајцарија беше првата земја што спроведе референдум за воведување УОД во висина од 2.500 швајцарски франци месечно, во јуни 2016 година, но предлогот беше одбиен од гласачите. Од земјите во ЕУ, Финска, Холандија и Данска спроведуваа експерименти во текот на 2017 година за да ги испитаат потенцијалните ефекти на шемата за УОД. На пример, Финска ќе вклучи од 5.000 до 10.000 граѓани во експериментот каде што на учесниците ќе им бидат дадени 500-700 евра месечно како безусловна и универзална месечна исплата. Целта е да се испита ефектот од УОД, и потенцијално да се замени моменталниот сложен систем на државни субвенции за невработеност, домување, студирање, родителско отсуство итн. Експериментот е првенствено осмислен да го оцени ефектот од УОД врз вработувањето (имајќи ја предвид идејата дека основниот доход поттикнува вработување) место социјалната димензија на шемата. Во експериментот од Утрехт, почнат на 1 јануари 2017 година, Владата на Холандија тестираше неколку 19


Анализи и предлози на избрани јавни политики во Македонија – Квалитет на живот

алтернативи на шемата за УОД, каде што некои корисници го добиваа надоместот безусловно (плус добиваа одреден бонус ако извршат волонтерска работа), а некои под одредени услови. Резултатите од овие експерименти може дополнително да ја промовираат идејата за воведување УОД или може да покажат дека шемата не е ефективна и не ги решава основните недостатоци на ГМД.

Методологија и податоци Методолошкиот концепт во оваа студија е составен од два дела: MK-MOD – микросимулациски модел за даноци и за надоместоци во Македонија и MK-Labour – структурен модел за понуда на работна сила во Македонија. Двата модела формираат бихевиористички микросимулациски модели за даноци и за надоместоци. Тие се објаснети подолу.

Микросимулациски модел за даноци и за надоместоци – MK-MOD MK-MOD e микросимулациски модел за даноци и надоместоци во рамки на семејството на ЕВРОМОД. Тоа е статичен модел каде што индивидуалното однесување (активност на пазарот на труд, вработување, грижа за деца, заштеда итн.) се претпоставува дека е егзогено на системот за даноци и надоместоци. Тој припаѓа на семејството „стандардни“ статични модели каде што лицата / домаќинствата избираат да го нудат својот труд (работни часови) до таа точка во која „маргиналната некорисност од работата е еднаква на маргиналната корисност од расположливиот доход (нето од данок)“ (Saez, 2010, стр.180). Во таквата поставеност, даноците и социјалните трансфери влијаат врз однесувањето на пазарот на труд менувајќи ја релативната вредност на работата наспроти слободното време. Моделот овозможува да се симулираат помошта за доходот, детските додатоци, паричниот надомест во случај на невработеност, директните даноци и придонесите за социјално осигурување. Предноста на базата на податоци што ја користевме тука, Анкетата за квалитетот на живот во 2017 година, е во достапноста на детални податоци за изворите на приходи (на пример, приходи од плата, самовработување, пензии, дивиденди, камати итн.), вклучувајќи ги и социјалните трансфери (како социјална парична помош, детски додаток, паричен надомест во случај на невработеност, финансиска исплата за помош и нега од друго лице итн.) и дознаките. Ние симулираме директни даноци, придонеси за социјално осигурување и надоместоци за социјална помош. Симулираните наспроти реалните бројки се дадени во табела 1. Резултатите од симулациите прилично коректно ги имитираат реалните бројки, со исклучок на посебниот додаток и тој за трето дете. Поголемото отстапување кај првиот додаток се појавува бидејќи моделот не може концизно да ги идентификува децата со пречки во развојот што

20


Анализи и предлози на избрани јавни политики во Македонија – Квалитет на живот

се квалификувани за додатокот, додека кај вториот додаток, отстапувањето не може да се објасни, особено имајќи предвид дека правилото за добивање надомест за трето дете е прилично едноставно.2

Барем мал дел од разликата може да се објасни со фактот што некои домаќинства добиваат додаток за второ и за четврто дете бидејќи законот првично доделуваше и таков надомест. 2

21


Анализи и предлози на избрани јавни политики во Македонија – Квалитет на живот

Табела 1 – Валидација на MK-MOD MK-MOD пресметка (мил. денари) Даноци 35.221.881.480

Официјални бројки (мил. денари)

Отстапување

Придонеси за пензиско 34.952.000.000 осигурување 0,8% Придонеси за здравствено 20.632.654.680 20.682.477.000 осигурување -0,2% Придонеси во случај на 2.342.015.940 2.160.000.000 невработеност 8,4% Персонален данок на 15.229.451.640 15.306.000.000 доход 0,7% Надоместоци Социјална парична 1.014.634.285 1.020.401.047 помош -0,6% Постојана парична помош 336.136.456 376.245.664 -10,7% Детски додаток 129.988.405 103.114.064 26,1% Посебен детски додаток 160.054.096 390.648.341 -59,0% Додаток за трето дете 1.144.446.460 2.225.492.365 -48,6% Нега за лице со 1.567.824.206 1.713.987.026 спречености -8,5% Условен паричен 60.943.968 59.265.000 надомест 2,8% Извор: MK-MOD; Министерство за финансии; Министерство за труд и социјална политика. Освен тоа, MK-MOD овозможува да се пресмета расположливиот доход, стапките на замена и ефективните маргинални даночни стапки. Тој овозможува да се репродуцира буџетското ограничување за секое домаќинство, т.е. латентниот збир на работни часови и алтернативи на доходот што е на располагање на домаќинството врз основа на симулирани вредности, додека моделот со понудата на работна сила го објаснува набљудуваното однесување.

Модел за понуда на работна сила За да се извршат кохерентни симулации на политиките, моделот за понуда на работна сила мора да го истражи индивидуалното однесување на теоретски конзистентен начин (Clavet et al. 2013). Нелинеарноста на буџетските ограничувања ја компликуваат задачата кога работните часови се третираат како варијабла на континуиран избор. Оттука, структурниот модел за понуда на работна сила што го користиме – MK-Labour, е модел на

22


Анализи и предлози на избрани јавни политики во Македонија – Квалитет на живот

прекинат избор (van Soest, 1995), кој се појавува во два подмодела: едниот ги проценува преференциите за самци, а другиот за двојки. Пресметката на моделот се потпира на процена на максималната веројатност од условна логит-функција. Моделот за понуда на работна сила е целосно интегриран со статичниот модел, а се користи за да се добијат буџетските сетови во основното и реформираните сценарија. Тој наметнува услови за неутралност на приходите имајќи ги предвид бихевиористичките реакции. MK-MOD заедно со моделот за понуда на работна сила сочинуваат бихевиористички модел за даноци и надоместоци. За неактивните и невработените лица, заработка по час не е позната. Прво, треба да конструираме предвидувања на платата за овие категории лица. Затоа се потпираме на предвидувањата од Хекмановиот модел за селекција (1979) за нивната пресметка.3 Моделот на Хекман е стандарден модел со две фази. Во првата фаза се користи следниов пробит-модел: Pr(𝐸𝑚𝑝𝑖 = 1) = 𝛼2 + 𝛾1 𝑠𝑒𝑐𝑜𝑛𝑑𝑎𝑟𝑦𝑖 + 𝛾2 𝑡𝑒𝑟𝑡𝑖𝑎𝑟𝑦𝑖 + 𝛾3 𝑎𝑔𝑒𝑖 + 𝛾4 𝑎𝑔𝑒_𝑠𝑞𝑖 + 𝛾5 𝑔𝑒𝑛𝑑𝑒𝑟𝑖 + 𝛾6 𝑐ℎ𝑖𝑙𝑑𝑟𝑒𝑛𝑖 + 𝛾7 𝑝𝑎𝑟𝑡𝑛𝑒𝑟𝑖 + 𝛾8 𝑏𝑒𝑛𝑒𝑓𝑖𝑡𝑠𝑖 + 𝑢𝑖 (1) Каде што 𝐸𝑚𝑝𝑖 има вредност 1 ако лицето е вработено и 0 во спротивен случај, регресиран на вектор од објаснувачки променливи: 𝑠𝑒𝑐𝑜𝑛𝑑𝑎𝑟𝑦𝑖 и 𝑡𝑒𝑟𝑡𝑖𝑎𝑟𝑦𝑖 се бинарни променливи (dummy) за нивото на образование (референтната категорија е основното образование); 𝑎𝑔𝑒𝑖 ја означува возраста на лицето во години; 𝑎𝑔𝑒_𝑠𝑞𝑖 е нејзиниот квадрат за да се опфати нелинеарноста на платата со возраста; 𝑔𝑒𝑛𝑑𝑒𝑟𝑖 се однесува на полот на лицето; 𝑐ℎ𝑖𝑙𝑑𝑟𝑒𝑛𝑖 е бројот на деца на лицето i; 𝑝𝑎𝑟𝑡𝑛𝑒𝑟𝑖 е бинарна променлива што има вредност 1 ако лицето i има партнер; а 𝑏𝑒𝑛𝑒𝑓𝑖𝑡𝑠𝑖 е висината на социјалниот надомест (вклучувајќи ја и пензијата) што го добива лицето i, во илјади денари; 𝑢𝑖 е идиосинкратскиот шок на веројатноста за вработување. Во втората фаза, самоселекцијата во вработување е коригирана со вклучување на трансформацијата на предвидените индивидуални веројатности (1) како дополнителна објаснувачка променливс. Ја користиме следнава равенка за платата: 𝑙𝑛𝑤𝑖 = 𝛼1 + 𝛽1 𝑠𝑒𝑐𝑜𝑛𝑑𝑎𝑟𝑦𝑖 + 𝛽2 𝑡𝑒𝑟𝑡𝑖𝑎𝑟𝑦𝑖 + 𝛽3 𝑎𝑔𝑒𝑖 + 𝛽4 𝑎𝑔𝑒_𝑠𝑞𝑖 + 𝛽5 𝑔𝑒𝑛𝑑𝑒𝑟𝑖 + 𝜀𝑖

(2)

Каде што, 𝑙𝑛𝑤𝑖 е логаритамската едночасовна заработка на лицето i, која не е позната ако лицето не е вработено; другите објаснувачки променливи се како во (1); 𝜀𝑖 е идиосинкратскиот шок на платата. Под претпоставка дека грешките се заеднички нормални, се добива следново:

Пресметката не ги зема предвид следниве групи: невработени лица помлади од 18 години и повозрасни од 64 години, студенти, пензионери и лица со пречки во развојот поради нефлексибилната понуда на работна сила; вработени со нулта платa бидејќи тие, веројатно, не се резултат на нивниот човечки капитал туку на специфичната ситуација на пазарот на труд; како и самовработени лица поради различните фактори што влијаат на нивната плата. 3

23


Анализи и предлози на избрани јавни политики во Македонија – Квалитет на живот

𝑙𝑛𝑤𝑖 = 𝛼1 + 𝛽1 𝑠𝑒𝑐𝑜𝑛𝑑𝑎𝑟𝑦𝑖 + 𝛽2 𝑡𝑒𝑟𝑡𝑖𝑎𝑟𝑦𝑖 + 𝛽3 𝑎𝑔𝑒𝑖 + 𝛽4 𝑎𝑔𝑒_𝑠𝑞𝑖 + 𝛽5 𝑔𝑒𝑛𝑑𝑒𝑟𝑖 + 𝜌𝜎𝑢 𝜆 + 𝜀𝑖 (3) Каде што 𝜌 е корелацијата меѓу непознатите детерминанти на склоноста кон работа 𝑢𝑖 , а непознатите детерминанти на платата 𝜀𝑖 , 𝜎𝑢 е стандардното отстапување на 𝑢, додека 𝜆 е инверзниот Mилсов коефициент. Предвидувањата на (3) се користат за пресметка на приходот од работата на невработените лица за трите можности на работно време и соодветните групи на расположлив доход. Откако ќе го пресметаме расположливиот доходот за сите избори и за сите лица, вработени и невработени, следниот чекор е да се примени ML методот на условна логит– функција за да се утврдат параметрите на преференциите во функцијата на корисност. Претпоставката е дека секое лице / партнер во двојка може да работи 0, 20 или 40 часа, што одговара на неучество, работа со скратено работно време и со цело работно време4, што доведува до три можности за самци и до девет можности за двојка и обезбедува тројка од расположливиот доход и од работното време на лицето / партнерот. Изборот на лицето / партнерот е даден со {h1, h2, … hp}, каде што p е бројот на изборот на работните часови (0, 20, 40). Се претпоставува дека лицата / партнерите имаат максимална функција на корисност, која се дефинира преку слободно време - I и нето-доход - y, во однос на временското ограничување и на ограничувањата на доходот: max 𝑈 𝑖 (𝐼 𝑖 , 𝑦 𝑖 )

𝑠. 𝑡. 𝑦 𝑖 ≤ 𝑦 𝑖 (𝐼 𝑖 , 𝑤) 𝑎𝑛𝑑

𝐼 𝑖 ≤ 𝑇,

(4)

Каде што i одговара на одредено ниво на слободно време. Часовите на слободно време, 𝐼 𝑖 = 𝑇 − ℎ𝑖 , се дадени преку времето што е на располагање, T, минус работните часови hi. Нето-доходот е еднаков на заработката од работа, 𝑤ℎ𝑖 , плус приходот што не е поврзан со работата, N, плус пензиите и социјалните надоместоци, B, минус даноците на доход и придонесите, T (Keane and Moffitt, 1998): 𝑦 𝑖 (ℎ𝑖 ) = 𝑤ℎ𝑖 + 𝑁 + 𝐵(𝑤ℎ𝑖 , 𝑁, 𝑍 𝑛 ) − 𝑇(𝑤ℎ𝑖 , 𝑁, 𝑍 𝑛 ),

(5)

Каде што 𝑍 𝑛 е вектор од демографски променливи. Треба да се нагласи дека само приходот од работата и социјалната помош зависат од изборот на работното време и соодветната стапка на плата. Оттука, во зависност од изборот на лицето за работното време, лицето

Работата со скратено работно време не е вообичаена во Македонија: ниту вработените ниту работодавците не се навикнати да бараат / нудат договори на скратено работно време. Затоа процентот на тие што работат со скратено време во вкупниот број вработени лица е само 2,9 проценти. Медијаната на неделните часови на лицата што се вработени со скратено работно време е малку повисока од 20. Меѓутоа, решивме да работиме со опции од 0, 20 и 40 часови. 4

28 проценти од нашиот работен примерок се работници со прекувремена работа, од кои една половина работат по 48 часа. Меѓутоа, решивме во нашата анализа да симулираме само до четириесет часови бидејќи веруваме дека ова пријавување на прекувремена работа е произволно, односно испитаниците најчесто упатуваат на „останување прекувремено на работа“, а не дека „се платени за прекувремената работа“ и дека тоа е вклучено во договорот.

24


Анализи и предлози на избрани јавни политики во Македонија – Квалитет на живот

може да биде или да не биде квалификувано за социјален надомест. Расположливиот доход, кој го користиме тука, е доходот пресметан во рамки на MK-MOD (дел 4.1). Транслог-функцијата на корисност ја пишуваме како збир од систематски дел и случајна компонента: (6)

𝑈𝑖𝑗 (𝑦 𝑖 , 𝐼 𝑖 ) = 𝑉(𝑦 𝑖 , 𝐼 𝑖 ; 𝑍 𝑛 , 𝜃) + 𝜉 𝑖

Каде што, 𝑈𝑖𝑗 е корисноста на домаќинството i кое врши избор j; 𝑦 𝑖 , 𝐼 𝑖 и 𝑍 𝑛 се како претходно; 𝜃 е вектор на параметрите што треба да се пресметаат; а 𝜉 𝑖 е случајна променлива, која го покажува ефектот од непознатите променливи врз евалуацијата на (𝑦 𝑖 , 𝐼 𝑖 ). За една двојка, изборот j=0,...,J одговара на сите комбинации на прекинатото работно време на сопружниците. Во (4), претпоставуваме дека функцијата на корисност има случајна компонента за да се предвиди можноста лицата / партнерите да не ги знаат совршено своите нивоа на корисност или фактот дека нивниот оптимален избор на понуда на работна сила може да не одговара точно на прекинатиот избор што сме го извршиле; тоа, исто така, го зема предвид фактот дека тешкотиите воведени преку оданочувањето може да предизвикаат групирање на нивоата на понуда на работна сила различни од тие што се прецизирани со прекинатиот модел што го спроведуваме. За целите на идентификација, 𝜉 𝑖 се претпоставува дека е независно и идентично дистрибуирана како екстремна вредност на случајна варијабла од Тип-I (т.е. Гумбелова дистрибуција) (Clevet et al. 2013). Се користи следниов модел за пресметка: 𝑈𝑖𝑗 = 𝛼3 + 𝛿1 𝑦𝑖 + 𝛿2 𝑦_𝑠𝑞𝑖 + 𝛿3 (𝑦 ∗ 𝑠𝑒𝑐𝑜𝑛𝑑𝑎𝑟𝑦)𝑖 + 𝛿4 (𝑦 ∗ 𝑡𝑒𝑟𝑡𝑖𝑎𝑟𝑦)𝑖 + 𝛿5 (𝑦 ∗ 𝑎𝑔𝑒)𝑖 + 𝛿6 (𝑦 ∗ 𝑎𝑔𝑒_𝑠𝑞)𝑖 + 𝛿7 (𝑦 ∗ 𝑐ℎ𝑖𝑙𝑑)𝑖 + 𝜏1 ℎ𝑖 + 𝜏2 ℎ_𝑠𝑞𝑖 + 𝜏3 (ℎ ∗ 𝑠𝑒𝑐𝑜𝑛𝑑𝑎𝑟𝑦)𝑖 + 𝜏4 (ℎ ∗ 𝑡𝑒𝑟𝑡𝑖𝑎𝑟𝑦)𝑖 + 𝜏5 (ℎ ∗ 𝑎𝑔𝑒)𝑖 + 𝜏6 (ℎ ∗ 𝑎𝑔𝑒_𝑠𝑞)𝑖 + 𝜏7 (ℎ ∗ 𝑐ℎ𝑖𝑙𝑑)𝑖 + 𝜏8 (𝑖 ∗ ℎ)𝑖 + 𝑢𝑖 (7) Каде што, 𝑈𝑖𝑗 е бинарна променлива со вредност 1 кога познатиот избор на домаќинството j е еднаков на назначениот избор и нула во спротивен случај; 𝑦𝑖 го претставува расположливиот доход на лицето i; ℎ𝑖 се часовите што ги сработило лицето i; 𝑐ℎ𝑖𝑙𝑑 е бинарна променлива за самохран родител; додека другите обележувања се како претходно (тука се користат како интеракции со доходот и со часовите). Треба да се забележи дека кај двојките, 𝑦𝑖 го претставува расположливиот доход на домаќинството, 𝑐ℎ𝑖𝑙𝑑 ќе биде бинарна променлива за заедничко дете (деца) на двојката, а сите други услови се внесуваат во регресијата за двата сопружника одделно, како и услов за нивните вкрстени работни часови. Како во Mojsoska-Blazevski et al. (2015), ги проценуваме ефектите од понудата на работна сила споредувајќи ја предвидената веројатност на секој избор според предреформските и постреформските услови. Предвидените веројатности за постреформското сценарио се засноваат на оптималното однесување условено од предреформското буџетско ограничување, т.е. истите процени на коефициентите од условниот логит пред реформата и новиот доход од постреформското сценарио.

25


Анализи и предлози на избрани јавни политики во Македонија – Квалитет на живот

Податоци Студијата се базира на новоспроведената Анкета за квалитетот на животот во Македонија во 2017 година. Тоа е анкета со случаен примерок на национално ниво од 1.200 домаќинства и опфаќа 4.071 поединец, а обезбедува изобилство податоци за приходот од работа, социјалните примања, пензиите и дознаките. Други постојни анкети не ги обезбедуваат сите извори на приходи.

26


Анализи и предлози на избрани јавни политики во Македонија – Квалитет на живот

Дизајнот на шемата во Македонија За целите на ова истражување и во отсуство на информации за потенцијалниот дизајн на шемата од владини претставници, ќе претставиме три дизајна на гарантиран минимален доход, кои често се среќаваат во литературата. Првите два се потпираат на таканаречените скали за еквивалентност5: првиот дизајн се потпира на „старата оксфордска“ скала за еквивалентност на ОЕЦД (OECD, 1982), каде што главата на семејството добива вредност 1, секој нареден возрасен член добива вредност 0,7, а секое дете добива вредност 0,5; втората е понова скала, исто така, предложена од ОЕЦД (2011), каде што се зема предвид квадратниот корен од вкупниот број членови во семејството. Користењето различни скали за еквивалентност може да влијае врз пресметката на сиромаштијата и на другите индикатори. На пример, скала што дава поголема важност на секој нареден член од домаќинството ќе резултира со пониска сиромаштија за возрасните и повисока за децата (Förster, 1994). Потоа, збирот на пондерите во рамки на скалите за еквивалентност се множи со парична вредност. Во првиот случај, тоа е вредноста од 4.000 денари, додека во вториот тоа е 35. перцентил од релативниот праг на сиромаштија, што во моментов е еднакво на 4.830 денари. Со овој дизајн, семејство составено од двајца родители и две деца ќе добие максимум 10.800 денари, односно 9.660 денари, ако нивниот вкупен доход (приход од работа и пензии) е под овие нивоа. Ако добиваат одреден приход под овие прагови, тие, сепак, ќе имаат право да ја примат разликата меѓу вредносниот праг и доходот што веќе го добиваат. Специфичноста на овие две шеми е што максималниот надомест што семејствата би можеле да го добијат не ја надминува минималната плата, што е од суштинско значење за да не дојде до нарушувања на пазарот на трудот. Шемата содржи одредби за лицата со пречки во развојот и за самохраните родители за да се земат предвид степенот на ранливост на примателите и нивните индивидуални потреби (што, во актуелниот систем, се врши преку различни видови програми за социјална помош, како што е објаснето погоре). Сите детали се наведени во табела 2.

Причината за користењето скали за еквивалентност е во едноставниот факт што, на пример, едно шестчлено домаќинство не може да се очекува да живее еднакво евтино како домаќинство со еден член, но како резултат на економиите од обем на шестчленото домаќинство не му се потребни шестпати повеќе ресурси од домаќинството со еден член за да го достигне истото ниво на благосостојба. Постои богата литература за скалите на еквивалентност, кои варираат од нормативни скали изработени од стручњаци и скали за еквивалентност што се користат кај конкретниот систем за социјална сигурност до скали за еквивалентност проценети од модели за побарувачката на потрошувачите, како и скали за еквивалентност базирани на мерење на субјективната благосостојба (види на пр., Hagenaars, 1986; Buhmann et al., 1988). Користењето скали за еквивалентност може да влијае врз составот на сиромашното население; de Vos and Zaidi (1997) документираат дека тоа се случува. Bishop et al. (2014) изнесуваат одредени докази за ефектот од субјективните скали за еквивалентност врз сиромаштијата. 5

27


Анализи и предлози на избрани јавни политики во Македонија – Квалитет на живот

Третата шема е малку поинаква од другите две. Таа ги опфаќа сите домаќинства со приход понизок од 15.300 денари, што е убедливо повисоко од минималната плата, но помошта е, главно, условена со моментно заработениот приход, за да се спречат можни нарушувања на пазарот на труд. Во оваа шема, семејството има право да добие надомест еднаков на 50 до 70 проценти од заработениот доход, во зависност од бројот на деца, а до 9.000 денари. Ова се прави со две цели: i) семејствата да бидат поттикнати да ги пријавуваат сите заработени приходи, особено тие што се добиени во готовина и / или во сивата економија; и ii) да се спречи поединците да ги одбиваат понудите за работа бидејќи надоместот по семејство ја имитира минимална плата по лице. Кога семејството остварува приход меѓу 9.000 и 15.300 денари, помошта е еднаква на разликата меѓу максималниот (15.300 денари) и заработениот доход. Иако една од целите на оваа шема е да се поттикне активирањето на барателите, таа, сепак, обезбедува минимален доход и за семејствата без приходи за да ги извади од екстремна сиромаштија, но не секогаш и од релативна сиромаштија. Според тоа, тие семејства ќе добијат надомест на нивото на екстремниот (познат и како апсолутен) праг на сиромаштија (1.125 денари) зголемен за 30 проценти, по член на домаќинство. За стандардно семејство од четири члена, ова би значело надомест од 5.850 денари, што е на слично ниво со сегашното ниво на СПП од 5.973 денари. Шемата, исто така, вклучува и одредби за лицата со пречки во развојот и за самохраните родители. Сите детали се наведени во табела 2. Врз основа на дизајнот, продолжуваме со претставување на резултатите. Белешка за прашањето во однос на стапката на користење. Нашата анализа тука се базира на претпоставката за целосна искористеност на шемата, што може да биде теоретскиот максимум. Меѓутоа, методолошкиот концепт на моделот опишан во дел 4 не е поставен за да предвиди пониска стапка на користење во однос на селекцијата, т.е. кој реално не ја користи помошта. Ако тоа се случајни семејства, тогаш за моделот не се потребни никакви дополнувања. Меѓутоа, можно е веројатноста за користење да е висока меѓу најисклучените лица, помалку писмените и кај тие што живеат во далечни подрачја. Според тоа, за секој пристап што ги симулира ефектите од шемата врз клучните индикатори, при стапка на користење пониска од 100 проценти, ќе биде потребно соодветно да се анализира и моделира прашањето на селективноста. Тоа засега е надвор од оваа студија.

28


Анализи и предлози на избрани јавни политики во Македонија – Квалитет на живот

Табела 2 – Дизајн на трите шеми за ГМД

Право за користење

Скала за еквивалентност на ОЕЦД („стара оксфордска“ скала)

Скала со квадратен корен

-

Еквивалентна вредност 1 за првиот член на семејство

-

-

Еквивалентна вредност од 0,7 за секој дополнителен возрасен

Еквивалентна вредност 1 за секој член на семејство

-

-

Еквивалентност од 0,5 за секое дете

-

Еквивалентните вредности се зголемуваат за 20 проценти ако возрасниот или детето има телесна или ментална спреченост; односно ако возрасниот е самохран родител, или детето живее со еден родител

Еквивалентните вредности се зголемуваат за 20 проценти ако возрасниот или детето има телесна или ментална спреченост; односно ако возрасниот е самохран родител, или детето живее со еден родител

-

Еквивалентната вредност по семејство е еднаква на збирот на индивидуалните еквивалентни вредности

-

Шема за исплатливост на работата

-

Сите семејства со доход понизок од 15.300 денари

Еквивалентната вредност по семејство е еднаква на квадратниот корен од збирот на индивидуалните еквивалентни вредности Семејства без доход

Паричен надомест

-

4.000 денари по единица од скалата за еквивалентност (на пр. семејство со 2 возрасни и 2 деца добива 10.800 денари)

-

Ако доходот на семејството (приходи од работа и од пензија) го надминува проценетиот износ на ГМД, семејството нема право на ГМД;

-

Ако доходот на семејството (приходи од работа и од пензија) е под проценетиот износ на ГМД, семејството ја добива разликата меѓу нивниот доход и проценетиот ГМД;

-

-

-

1.463 денари по член на домаќинството (30 проценти над апсолутната линија на сиромаштија)

-

3.677 денари за еден возрасен со пречки во развојот; 5.148 денари за двајца возрасни со пречки во развојот, ако семејството нема деца

-

1.575 денари по член на семејство со деца ако семејството има еден возрасен со пречки во развојот; 1.800 денари по член на семејство ако семејството има двајца возрасни со пречки во развојот

35 проценти од 60тиот перцентил на медијаната по единица од скалата за еквивалентност Ако доходот на семејството (приходи од работа и од пензија) го надминува проценетиот износ на ГМД, семејството нема право на ГМД; Ако доходот на семејството (приходи од работа и од пензија) е понизок од проценетиот износ на ГМД, семејството ја добива разликата меѓу нивниот доход и проценетиот ГМД;

Извор: Предлози на авторите, врз основа на литературата.

29

Семејства со доход -

Ако семејството има доход под 9.000 денари, надоместот е: o

50 проценти од заработениот доход, во семејства со 2 или помалку деца

o

60 проценти од заработениот доход, во семејства со 3 деца

o

70 проценти од заработениот доход во семејства со 4 или повеќе деца или со најмалку едно дете со пречки во развојот или за самохран родител

-

Ако семејството остварува меѓу 9.000 и 15.300 денари, тогаш надоместот е еднаков на разликата меѓу 15.300 денари и заработениот доход

-

80 проценти од минималната пензија за возрасен / дете со пречки во развојот или лице повозрасно од 65 години или самохран родител со дете помало од 3 години во семејства со доход што не е нула, а е помал од минималната пензија


Анализи и предлози на избрани јавни политики во Македонија – Квалитет на живот

Предложениот дизајн на шемите се базира на прашањата и на проблемите во сегашниот систем за социјална помош (види дел 2), како и на искуството и на поуките што може да се извлечат од земјите на ЕУ (дел 3). Табела 3 опишува дали и како трите предложени шеми решаваат некои од најголемите предизвици во системот. Како што се гледа од табелата, шемите ги ублажуваат повеќето од проблемите на шемите за ГМД, со одредена супериорност (особено во врска со компонентата за активирање) на програмата за исплатливост на работата (ИСПЛАТЛИВОСТ НА РАБОТА).

30


Анализи и предлози на избрани јавни политики во Македонија – Квалитет на живот

Табела 3 – Ефектот од предложените шеми врз главните проблеми на шемите за ГМД

Проблеми Адекватност на шемата (нивоа споредени со прагот на сиромаштија)

Компликуван систем со многу видови програми

Стапица на сиромаштијата

Дестимулации на пазарот на труд

Приходи заработени во неформалната економија

Потенцијално ниска стапка на користење

Стара оксфордска скала

Скала со квадратен корен

Шема за исплатливост на работата (ИСПЛАТЛИВОСТ НА РАБОТА)

- За тие што не работат, програмата е поставена на 30 проценти над На прагот на релативната апсолутната линија на сиромаштија сиромаштија; - За вработените лица, програмата е повеликодушна - Решено, една шема иако со малку - Решено, една шема со неколку поинакви одредби за вработените одредби за најранливите лица и и за невработените сиромашни семејства (на пример, лицата со лица пречки во развојот итн.) - Намалување на - Големо намалување на административните трошоци и административните трошоци и оптоварувањето на ЦСР, иако е оптоварувањето на ЦСР потребна реорганизација на работата Може да се намали значително имајќи предвид дека службениците за решавање предмети во ЦСР ќе имаат време да се фокусираат на реалните потреби на сиромашните и да им помогнат во пристапот до образование, обука или вработување Посилно намалување на дестимулациите во споредба со Може да се реши, ако шемата другите две програми. Шемата вклучува услови (не можеме да го може да вклучува одредени услови, симулираме ефектот на условите, но но нејзината главна предност е тоа даваме одредени препораки за тоа) што има вградени стимулации за лицата да бараат работа и да прифатат понуда за работа Програма што се базира на проверка на средствата, но во првите 4 години не предвидуваме никакви обиди за правилно да се опфати Програма што се базира на неформалниот приход (или од проверка на средствата и се неформална работа или од дознаки и фокусира на известување и на слично). Условите и компонентата за поттикнување на активирање треба да ги опфатат формализирањето на доходот за лицата што работат неформално, но лицата со ниска заработка нема да го решат прашањето со сезонските работници, земјоделците итн. Бидејќи администрирањето ќе стане полесно, стапката на Бидејќи администрирањето ќе стане користење би требало да се полесно, стапката на користење би зголеми. Иако, може да очекуваме требало да се зголеми малку пониско користење кај вработените лица

31


Анализи и предлози на избрани јавни политики во Македонија – Квалитет на живот

Резултати од моделот Пресметки според Хекман Пресметките на равенката за платата (3) се претставени во Табела 4. Сите коефициенти го имаат очекуваниот знак. Образованието се исплатува, но ефектот е посилен за жените. Возраста, од друга страна, важи само за мажите. Родовиот јаз во платите е 10 проценти, што сугерира дека јазот се намалил во споредба со претходните пресметки (Petreski et al. 2014), веројатно првенствено поради воведувањето минимална плата во 2012 година. Резултатите се слични со очекувањата во равенката за селекцијата: високото образование ја зголемува веројатноста за вработување. Постарите лица имаат повисока веројатност за вработување, но само до одредена возраст, а потоа веројатноста се намалува. Мажите имаат повисока веројатност за вработување од жените. Трите ограничувања на исклучувањето покажуваат значајност, што е еден од двата услова за добар инструмент, иако првите два не се секогаш значајни. Меѓутоа, очекувано, бројот на деца на возраст до шест години во домаќинството е важен за учеството на жените во пазарот на труд: знакот правилно предвидува дека постоењето деца ја намалува веројатноста мајката да работи. Од друга страна, бракот (имањето партнер) е важен за веројатноста за работа кај мажите; очекувано, мажите во брак се сметаат за главните хранители во патријархалните домаќинства и затоа нивната склоност за работа се зголемува по склучувањето брак. Обратниот Mилсов коефициент (ламбда) сугерира значајна пристрасност во селекцијата, т.е. неслучајна селекција во работната сила, иако коефициентот е значаен само за мажите. Непознатите фактори што прават вработувањето да биде поверојатно имаат тенденција да бидат поврзани со ниски плати за мажите.

32


Анализи и предлози на избрани јавни политики во Македонија – Квалитет на живот

Табела 4 – Резултати според Хекман ВАРИЈАБЛИ

СИТЕ (1) 0,139* (0,082) 0,409*** (0,097) 0,031*** (0,010) -0,000*** (0,000) 0,101*** (0,031) 4,005*** (0,263) 1,418*** (0,108) 2,281*** (0,124) 0,116*** (0,024) -0,001*** 0,000 -0,057 (0,059)

ЖЕНИ (2) 0,429*** (0,142) 0,798*** (0,194) 0,009 (0,015) 0,000 (0,000)

МАЖИ (3) 0,100 (0,094) 0,344*** (0,101) 0,005*** (0,002) 0,000 (0,000)

3,965*** (0,489) 1,564*** (0,170) 2,473*** (0,188) 0,144*** (0,033) -0,002*** 0,000 -0,288*** (0,096)

4,656*** (0,132) 1,345*** (0,157) 2,073*** (0,176) 0,117*** (0,035) -0,001*** 0,000 0,069 (0,087)

0,143 (0,089) -0,031***

-0,204 (0,127) -0,032***

0,515*** (0,130) -0,025**

(0,007) 0,768*** (0,065) -4,203*** (0,495) -0,416*** (0,148) -0,891*** (0,037)

(0,010)

(0,011)

-4,583*** (0,685) 0,097 (0,322) -1,057*** (0,043)

-3,576*** (0,696) -0,534*** (0,121) -0,805*** (0,039)

Опсервации Цензуриран N ламбда SE ламбда rho sigma

1.942 786 -0,16 0,055 -0,39 0,41

986 532 0,033 0,11 0,096 0,35

956 254 -0,22 0,045 -0,49 0,45

LR тест на независ. рав. (rho = 0): Prob > chi2: Извор: Пресметки на авторите.

7,87 0,005

0,09 0,76

19,3 0,000011

Равенка за исходот (зависна: лог. плата)

Средно образование Терцијарно образование Возраст Возраст на квадрат Пол (1=машки) Константа

Равенка за селекцијата (зависна: веројатност за вработување)

Средно образование Терцијарно образование Возраст Возраст квадратна Домаќинството има дете на возраст од 3 до 6 години Лицето има партнер Висината на социјалниот надомест Пол (1=машки) Константа

athrho lnsigma

*, ** и *** означуваат статистичка значајност од 10, 5 и од 1 процент, соодветно. Стандардните грешки се коригирани за хетероскедастичност.

33


Анализи и предлози на избрани јавни политики во Македонија – Квалитет на живот

Функцијата на корисност Пресметките на условната логит- функција на корисност се дадени во Табела 5.: колона (1) ги претставува преференциите за самци, додека (2)-(4) за двојки. Маргиналната корисност на поединците се зголемува со доходот и се намалува со работните часови. Особено, коефициентот на работните часови е прилично висок. Меѓутоа, дополнителниот доход, на поголема возраст дава помала маргинална корисност. Слично, маргиналната некорисност со дополнителни работни часови е помала на повисока возраст и за лицата со терцијарно образование. Кај двојките, корисноста не е во корелација со доходот на домаќинството, особено кај мажите. Кај жените, дополнителниот доход носи повисока маргинална корисност, но тоа се добива преку векторскиот производ на доходот и променливите за образованието, бидејќи маргиналната корисност од доходот се разликува кај жените со различно образование. Очигледно, средното и терцијарното образование носат прилично повисока маргинална корисност на заработениот доход, отколку основното образование. Наодот, можеби, е поврзан со доминантната неактивност на жените со основно образование, кои не придонесуваат кон семејниот доход и затоа имаат значително поинаква корисност од високообразованите жени, кои почесто се во работен однос. Од друга страна, сработените часови се значајни и за мажите и за жените во двојки. Дополнителен работен час ја намалува корисноста за жените повеќе, отколку за мажите, што може да се објасни преку домашните обврски и грижата за децата на жените во патријархалните општества. Во двата случаја, дополнителниот час ја намалува маргиналната корисност, но само до одредено ниво: 25 часа за жените и 21 за мажите. Подолгата работа ја намалува маргиналната корисност во помал процент со зголемувањето на образованието, притоа, ефектот е посилен за жените. Генерално, псевдо квадратот сугерира задоволителна статистичка соодветност (goodnessof-fit) на функциите на корисност: 39,2 проценти и 51,5 процент од корисноста би можеле да се објаснат со варијансата на вклучените регресори за самци и за двојки, соодветно.

34


Анализи и предлози на избрани јавни политики во Македонија – Квалитет на живот

Табела 5 - Пресметки на преференциите (транслог-функција на корисност) Самци

Доход *Возраст *Возраст квадратна *Средно образование(a) *Терцијарно образование *Деца(b) Доход квадратен

Работно време *Возраст *Возраст квадратна *Средно образование.(a) *Терцијарно образование *Деца.(b) Часови квадратни

(1) 0,072*** (0,027) -0,003** (0,001) 0,000** (0,000) -0,001 (0,007) -0,007 (0,008) 0,011 (0,023) 0,000 (0,000)

Двајцата (2) -0,002 (0,098)

Маж (4)

-0,001 (0,002)

0,001 (0,002)

0,080*** (0,017) 0,055** (0,022)

-0,004 (0,033) -0,033 (0,035)

-0,457*** (0,054) 0,001 (0,001)

-0,340*** (0,063) 0,000 (0,001)

0,044*** (0,015) 0,082*** (0,020) -0,019 (0,026) 0,009*** (0,001)

0,021 (0,020) 0,072*** (0,025) 0,004 (0,031) 0,008*** (0,001)

-0,002** (0,001)

-0,002* (0,001)

0,001 (0,058) 0,002* (0,001)

-0,814*** (0,142) 0,021*** (0,007) -0,000*** 0,000 0,051 (0,038) 0,095** (0,044) -0,035 (0,107) 0,008*** (0,001)

Часови на интеракција на мажите и на жените

Двојки Жена (3)

0,001** (0,000)

Доход*Работно време

0,000 (0,000)

N (c) 1.380 5.580 Псевдо квадрат 0,392 0,515 Тестот на Валд: заедничка -307,1 1404 значајност [Chi2 (16)] Prob > Chi2 0.000 0,000 Извор: Пресметка на авторите. Забелешка: (а) Изоставено е основното образование; .(б) Вештачка варијабла за едно семејство со дете кај самци.

35


Анализи и предлози на избрани јавни политики во Македонија – Квалитет на живот

Коефициентите што ги добивме тука ја одредуваат еластичноста на понудата на работна сила. Средната еластичност е претставена во табела 6. Во табелата може да се забележат два важни тренда. Прво, мажите во брак имаат пониска еластичност од самците, додека трендот кај жените е обратен. Овој резултат е очекуван бидејќи мажите во двојки се сметаат за главни хранители и затоа не може да си дозволат да не работат (McClelland and Mok, 2012; Mastrogiacomo et al., 2013). Од друга страна, трендот кај жените би можел да се објасни со понагласената неактивност на мажените жени, кои, обично, се потпираат на приходот на сопругот, особено во руралните области, така што дополнително заработениот денар е повреден за нив. Табела 6 - Работни часови и еластичност на учеството за самци и за двојки Самци

Двојки Жени 0,731 0,730

Мажи Еластичност на часовите 0,640 0,366 Еластичност на учеството 0,621 0,351 Извор: Пресметка на авторите. Забелешка: Еластичноста е пресметана нумерички со зголемување за 1 процент на бруто-платата за мажи и за жени и со повторна пресметка на оптималната понуда на работна сила. Одговорите на понудата на работна сила се пресметани како просек од целиот примерок.

Трошоци и ефекти на шемата за ГМД Трошокот на шемите за ГМД Прво ќе ги претставиме резултатите поврзани со буџетскиот трошок на предложените шеми. Табела 7 го претставува просечниот износ на ГМД по семејство, вкупниот апсолутен и релативен трошок и гобемот на квалификуваните приматели. Првата колона ги претставува споредбените бројки за сегашната шема на социјална заштита, која е воспоставена, а наредните три колони ги претставуваат сите три шеми со кои вршиме симулации. Симулациите сугерираат дека трите шеми имаат сличен вкупен трошок, кој е малку понизок од 250 милиони евра, што е речиси 2,5 проценти од БДП, односно 2,5 пати поголем трошок од тој на сегашната социјална помош. Треба да се нагласи дека трошокот на шемата се одредува преку вкупниот потенцијален износ по семејство-примател, кој го диктира минималната плата, која, пак, претставува горна граница за нашиот надомест. Дополнително, пресметаните ефекти (ефектите врз сиромаштијата и врз буџетските трошоци) се поврзани со 100 проценти стапка на користење, што значи дека секое подобно семејство го добива надоместот. Меѓутоа, како што е објаснето во дел три, во некои земји и случаи, стапката на користење може да биде многу ниска.

36


Анализи и предлози на избрани јавни политики во Македонија – Квалитет на живот

Табела 7 – Трошок и семејства-приматели на различни шеми за ГМД Тековна шема за социјална заштита Буџетски трошок (мил. 5.889 денари) Буџетски трошок (% од 0,73 БДП) Број на семејства или 110.575 поединци приматели % на семејстваприматели во вкупните семејства Просечен гарантиран минимален доход по семејство Извор: Пресметки на авторите.

Шема со скалата за еквивалентност на ОЕЦД

Шема со квадратната скала

Шема за исплатливост на работата

14.877

14.460

15.573

2,45

2,38

2,56

205.686

202.300

399.945

23,0

22,6

44,7

6.027

6.057

3.244

Конципирани на овој начин, досегот на шемите за ГМД убедливо го надминува досегот на моментната шема, што е очекувано. Меѓутоа, постојат значајни разлики меѓу трите шеми. Бидејќи првата и втората шема се слични, нивната покриеност е малку повисока од 200 илјади семејства, што претставува малку под една четвртина од вкупниот број семејства. Од друга страна, досегот на шемата за исплатливост на работата е двојно поголем, односно 400 илјади семејства, што претставува скоро половина од вкупниот број семејства. Тоа е очекувано бидејќи шемата за исплатливост на работата функционира според принципот „процент од заработениот приход“, со што се овозможува повисок износ на минимален доход по семејство (15.300 денари наспроти, во просек, 10.800 денари во другите две шеми). Како резултат на тоа, просечниот надомест на ГМД во првите две шеми е околу 100 евра месечно, додека кај шемата за исплатливост на работата изнесува нешто над 50 евра месечно.

37


Анализи и предлози на избрани јавни политики во Македонија – Квалитет на живот

38


Анализи и предлози на избрани јавни политики во Македонија – Квалитет на живот

Ефекти врз сиромаштијата и нееднаквоста Табела 8. претставува неколку индикатори за животниот стандард: релативната и апсолутна сиромаштија, Џини-коефициентот и соодносот s80 / s20. Колона 1 ги претставува вредностите на индикаторите доколку не постоеше тековната шема за социјална помош. Колона 2 ги претставува вредностите на тековната шема, а колоните (3)(5) вредностите што произлегуваат од симулацијата на трите шеми за ГМД. Читателите треба да запомнат дека овие пресметки се извршени на ниво на домаќинство, место на ниво на семејство, со цел да се обезбеди споредба со националната статистика, иако надоместот е дефиниран и доделен на ниво на семејство. Доколку не постоеја актуелните социјални трансфери, релативната сиромаштија ќе беше 31,1 процент, додека апсолутната 4,8 проценти. Доходовната нееднаквост би била 40,9 проценти според Џини, додека највисокиот квинтил би имал 10,6 пати поголем вкупен доход од најнискиот квинтил. Соодветната релативна сиромаштија од националната статистика за 2016 година е 24,8 проценти, односно пониска од нашата процена. Со сегашната шема за социјална заштита, релативната сиромаштија се намалува за 5,8 п.п. до 25,3 проценти. Намалувањето во националната статистика е помало, за 3,3 п.п. до 21,5 проценти. Апсолутната сиромаштија се преполовува на 2,5 проценти, додека доходовната нееднаквост се намалува само маргинално: за 2 п.п. (Џини) и за 12,2 проценти (s80/s20).

39


Анализи и предлози на избрани јавни политики во Македонија – Квалитет на живот

Табела 8 – Ефекти на различните шеми за ГМД врз сиромаштијата и нееднаквоста Вредности без тековната шема за социјална помош

Вредности со тековната шема за социјална помош

Шема со скалата за еквивалентност на ОЕЦД

Шема со квадратната скала

Шема за исплатливост на работата

Релативна 31,1% 25,3% 21,1% 22,0% 22,0% сиромаштија* Апсолутна 4,8% 2,5% 0% 0% 0% сиромаштија** Џини40,9% 38,9% 35,7% 35,9% 36,2% коефициент S80/S20 10,6 9,3 6,6 6,8 7,1 Извор: Пресметки на авторите. *семејства кои живеат под 60 проценти од медијаната; **семејства кои живеат со ПКМ од 1,90 долари (36,9 денари) Трите шеми за ГМД произведуваат прифатливи резултати. Во сите три случаи, релативната сиромаштија се намалува за најмногу 10 п.п., односно за значителна една третина. Слично, апсолутната сиромаштија целосно се искоренува. Доходовната нееднаквост се подобрува за 5 п.п. (Џини) и за околу една третина (s80 / s20). Сепак, кога трите шеми се споредуваат една со друга, „старата оксфордска“ шема произведува најповолни резултати, додека шемата за исплатливост на работата најмалку поволни резултати. Меѓутоа, разликите меѓу трите шеми не се статистички значајни.

40


Анализи и предлози на избрани јавни политики во Македонија – Квалитет на живот

Одговори на понудата на работна сила На крај, ги претставуваме одговорите на понудата на работна сила од лицата за шемите. Тоа е особено важно од две причини: i) секоја шема за надоместоци што треба да се воведе во земјата не смее да предизвика нарушувања на пазарот на трудот, особено за нискоквалификуваните лица; и ii) реакциите на пазарот на труд може да бидат важни за креаторите на политики при проектирањето на шемата на ГМД кога различни шеми за ГМД произведуваат слични резултати кај индикаторите за животниот стандард, како во табела 8. Во следните слики, резултатите ги претставивме одделно за самци (со или без деца) и за двојки (со или без деца), покрај конструирањето на моделот за понуда на работна сила MKLabour, додека табелите со соодветните бројки се дадени во прилогот за полесна навигација низ разликите. Во секоја наредна слика претставуваме две групи одговори. „Реалните“ одговори на понудата на работна сила се тие што во моментот се забележани на пазарот на труд, додека „тековните“ се однесуваат на предвидените одговори на понудата на работна сила од емулацијата на моделот на тековната шема. Многу е важно предвидените одговори од тековната шема што е воспоставена да бидат колку што е можно поблиски до реалните, што е начин за тестирање на моделот. На сликите може да се забележи дека тоа е така во сите случаи, што укажува дека моделот произведува робустни резултати. Потоа, „ОЕЦД“, „квадратен корен“ и “исплатливост на работата” се однесуваат на трите шеми што ги симулираме (види табела 2). Слика 1. ги претставува одговорите на понудата на работна сила за самци. Кога се набљудува целиот примерок на самците, резултатите од првите две шеми укажуваат дека се избегнува неактивноста на пазарот на труд (не се зголемува неучеството), но има мала реакција на самците да преминат од цело работно време кон скратено работно време. Првиот резултат е воден од конструкцијата во која ГМД не ја надминува минималната плата, додека вториот од конструкцијата дека ГМД се додава на заработениот доход додека не се достигне максимумот предвиден со еквивалентната вредност по семејство. Реакцијата на шемата за „исплатливост на работата “ е уште поверојатна и посилна. Шемата за „ исплатливост на работата“ ги извлекува самците од неучество, за сметка на скратеното и целото работно време. Интересот за работа со скратено работно време се зголемува за 3,5 пати од сегашната поставеност, додека склоноста кон работа со цело работно време се зголемува за 4,8 п.п. Тоа се значајни резултати водени од конструкцијата на шемата во која ако лицето не заработи доход, тогаш ГМД станува минимален за лицето да се извлече од апсолутна, но не секогаш и од релативна сиромаштија. Според тоа, шемата поттикнува активирање бидејќи работењето е предуслов за добивање поголем надомест од тој што е утврден со апсолутната линија на сиромаштија. Сепак, читателите мора да запомнат дека тоа се одговорите од страната на понудата, кои треба да се поврзат

41


Анализи и предлози на избрани јавни политики во Македонија – Квалитет на живот

со соодветната побарувачка за да се претворат во реални работни места, што е веројатна претпоставка, со исклучок на работните места со скратено работно време, кои не се вообичаени за пазарот на труд во Македонија. Поделбата на примерокот на сиромашни и на несиромашни, како и на мажи и на жени, доведува до слични заклучоци. Сепак, резултатите од шемата за „ исплатливост на работата“, иако се посилни од тие во другите две шеми, се послаби за несиромашните и за мажите. Таквиот резултат е очекуван бидејќи надоместот е подоминантен на левата страна од распределбата на доходот (каде што се претставени сиромашните), а, исто така, претежно ќе ги поттикне жените затоа што нивното неучество е поголемо на македонскиот пазар на труд. Слика 1 – Одговори на понудата на работна сила за самци

СИТЕ

СИРОМАШНИ Неучество

НЕСИРОМАШНИ

Скратено раб. Време

МАЖИ

„Исплатливост“

Кв. корен

Оксфорд

Тековна

„Исплатливост“

Кв. корен

Оксфорд

Тековна

„Исплатливост“

Кв. корен

Оксфорд

Тековна

„Исплатливост“

Кв. корен

Оксфорд

Тековна

„Исплатливост“

Кв. корен

Оксфорд

Тековна

100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0%

ЖЕНИ

Полно раб. Време

Извор: Пресметки на авторите.

Слика 2. и Слика 3. соодветно ги претставуваат резултатите за машкиот и за женскиот партнер во двојките. Генерално, двете слики укажуваат дека одговорите на понудата на работна сила за двојките се послаби, отколку кај самците, што претежно би можело да се должи на фактот дека надоместот се мери / споредува со една минимална плата. Очекувано, одговорите се малку повисоки кај „исплатливост на работата“ шемата, но сепак, послаби отколку кај самците, иако трендот на реакциите е сличен: намалување на неактивноста за сметка на работата со цело работно време и со скратено. Реакциите се уште понагласени кај сиромашните, а особено кај сиромашните жени, додека кај несиромашните двојки нема реакција.

42


Анализи и предлози на избрани јавни политики во Македонија – Квалитет на живот

Слика 2 – Одговори на понудата на работна сила за мажи во двојки 100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10%

СИТЕ

СИРОМАШНИ Неучество

Скратено раб. Време

„Исплатливост“

Кв. корен

Оксфорд

Тековна

„Исплатливост“

Кв. корен

Оксфорд

Тековна

„Исплатливост“

Кв. корен

Оксфорд

Тековна

0%

НЕСИРОМАШНИ Полно раб. Време

Извор: Пресметки на авторите. Слика 3 – Одговори на понудата на работна сила за жени во двојки 100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10%

СИТЕ

СИРОМАШНИ Неучество

Скратено раб. Време

Извор: Пресметки на авторите.

43

НЕСИРОМАШНИ Полно раб. Време

„Исплатливост“

Кв. корен

Оксфорд

Тековна

„Исплатливост“

Кв. корен

Оксфорд

Тековна

„Исплатливост“

Кв. корен

Оксфорд

Тековна

0%


Анализи и предлози на избрани јавни политики во Македонија – Квалитет на живот

Заклучок Целта на студијата е да предложи опции за реформа на системот за социјална помош во Македонија преку воведување шема за гарантиран минимален доход (ГМД). Дизајниравме и симулиравме три различни шеми за ГМД, кои ги земаат предвид главните проблеми на моментниот систем за социјална помош во земјата, како и искуствата и дизајнот на шемите за ГМД во земјите од ЕУ. Методологијата во оваа студија е составена од два дела: MK-MOD – микросимулациски модел за даноци и надоместоци во Македонија (кој припаѓа на ЕВРОМОД (EUROMOD) симулациски модел за даноци и за надоместоци на Европската унија) и MK-Labour – структурен модел за понуда на работна сила во Македонија. Двата модела формираат бихевиористички микросимулациски модели за даноци и надоместоци. Симулациите покажуваат дека во сите три случаи / дизајни, релативната сиромаштија се намалува од моментните 31,1 процент (25,3 проценти со тековниот систем на социјална помош) на речиси 20 проценти. Шемата за ГМД која се базира на скалата за еквивалентност на ОЕЦД (старата оксфордска шема) произведува најголемо намалување на сиромаштијата, до 21,1 процент, иако сиромаштијата значително се намалува (до 22 процента) и со другите две шеми. Апсолутната сиромаштија е целосно искоренета во трите шеми. Доходовната нееднаквост се подобрува за 5 п.п. (Џини) и за околу една третина (s80 / s20), со слични резултати кај трите програми. Сепак, кога трите шеми се споредуваат една со друга, „старата оксфордска“ шема произведува најповолни резултати за животниот стандард, а шемата за исплатливост на работата најмалку поволни резултати. Меѓутоа, разликите меѓу трите шеми не се статистички значајни. Моделот за понуда на работна сила, кој го испитува потенцијалниот ефект на шемите врз дестимулацијата за работа, покажува дека трите шеми имаат поголем ефект врз поттикнувањето на самците да се вклучат во пазарот на труд, во споредба со двојките. Меѓутоа, сите три шеми не произведуваат дестимулации и успеваат да не ги втурнат луѓето од неактивност и инертна потрага по работа. Реакциите на пазарот на труд се уште понагласени кај сиромашните, а особено кај сиромашните жени, додека кај несиромашните двојки нема реакција. Постои мала супериорност на шемата за ИСПЛАТЛИВОСТ НА РАБОТА во овој однос, во споредба со другите две шеми, што е очекувано бидејќи основната цел на оваа шема е да поттикне активирање и да ја намали дестимулацијата за работа. Според тоа, не даваме силна препорака до Владата за тоа која шема за ГМД да ја воведе. Место тоа, одлуката за оптималната или соодветната шема треба да ја донесе Владата (всушност, општеството), врз основа на идеологијата и приоритетот што се дава на еднаквоста наспроти ефикасноста. Особено, првите две шеми се инхерентно фокусирани на еднаквост и прераспределба на доходот кон најранливите граѓани. Иако, условите што ќе бидат дел од шемата додаваат елемент на ефикасност, во случај на нивно строго спроведување. Третата шема има цел наоѓање рамнотежа меѓу еднаквоста и ефикасноста, односно обезбедување минимален животен стандард за најсиромашните, но, исто така, и давање стимулации за работа и можност за самоефикасност. Сепак, постојат неколку прашања што сакаме да ги поставиме во врска со техниките и со резултатите од симулацијата, а кои се важни за процесот на советување за политиките:

44


Анализи и предлози на избрани јавни политики во Македонија – Квалитет на живот

-

Во рамки на симулацијата на трите шеми / сценарија, претпоставуваме дека сите квалификувани семејства ќе поднесат барање и ќе ја добијат социјалната помош. Поточно, во рамки на моделот, социјалната помош им ја доделивме на сите квалификувани семејства (стапка на користење од 100 проценти). Реалноста од другите земји покажува дека стапката на користење понекогаш може да биде многу ниска, што значи дека би можеле да го прецениме ефектот на шемите врз сиромаштијата, но, исто така, и трошоците на шемите. Во рамки на тековното администрирање на СПП, нема можност да се утврди стапката на користење, па дури ни стапката на одбивање на барателите. Оттука, ги советуваме креаторите на политиките, во случај на реформа, да вложат големи напори за информирање на граѓаните / подигнување на свеста за програмата, да им помогнат во поднесување на барањата и особено да ги досегнат тие на кои им е најпотребно (за кои најчесто е помалку веројатно дека ќе поднесат барање и ќе ја искористат помошта поради недостиг од свесност, незнаење или недоволна писменост).

-

Независно од видот на шемата за ГМД, која властите ќе ја подготват и спроведат, програмата мора да содржи силна компонента за активирање. Како што објаснивме претходно, програмата за исплатливост на работата има вградена компонента за активирање, односно обезбедува стимулации за сиромашните, невработени лица да бараат работа и да прифаќаат понуди за работа. Од друга страна, другите две програми треба да предвидат силни услови. Тие услови, обично, се поврзани со активноста на пазарот на труд, активно барање работа, задолжително учество во програми за социјална интеграција, учество во стручно оспособување итн. Законодавството што ќе се изработи за воведување на новиот систем мора многу јасно да дефинира што може да се смета за активно барање работа, кои понуди за работа не може да се одбијат итн. За лицата што не се способни за работа, шемите може да вклучуваат услови за учество во одредена општествено корисна работа, волонтирање итн.

-

Меѓутоа, строгото спроведување на условите наметнува силна координација меѓу ЦСР, Агенцијата за вработување, но и системот за обука и за едукација на возрасни, со цел да се обезбеди пристап на ранливите граѓани до образование, обука и вработување. Таквите координирани активности може да помогнат да се избегне стапицата на сиромаштија и магичниот круг на сиромаштија, кој се пренесува од една на друга генерација.

-

Предлагаме во првите четири години од воведувањето на системот, властите да не се фокусираат на проверка дали барателите имаат одреден неформален приход, дали примаат дознаки и слично. Тоа е важно за да се избегнат некои ситуации од минатото кога еднократен прилив кај корисниците предизвика тие да го загубат правото на СПП. Откако системот ќе биде добро воспоставен, спроведувањето ќе се одвива непречено и податоците ќе бидат анализирани, тогаш може да се донесат одредби поврзани со дополнителниот (неформален) приход (повторно, врз основа на искуството од земјите на ЕУ).

-

Воведувањето на која било од трите предложени шеми за социјална помош наметнува промена на сегашната организација на работата на ЦСР. Особено, сегашниот систем за решавање предмети каде што секој социјален работник

45


Анализи и предлози на избрани јавни политики во Македонија – Квалитет на живот

управува еден вид програма за социјална помош треба да се замени со систем за управување предмети. Во вториот случај, социјалниот работник ќе работи со домаќинството / семејството за сите видови поддршка (всушност, ќе има еден вид поддршка, но конкретната поддршка што му се доделува на семејството е поврзана со одредени услови кај лицата како што се здравјето, деца во домаќинството итн.). -

Сегашниот систем за социјална помош во Македонија се базира на поддршка на домаќинствата. Симулациите претставени погоре, од друга страна, се поврзани со семејството. Тоа се должи на фактот што моделот за понуда на работна сила и предвидувањата се поврзани со одлуките што се донесуваат во едно семејство, односно семејството не може да има повеќе од двајца возрасни што се повозрасни од 26 години. Тоа не мора да значи дека системот треба да се преориентира кон семејство (како системот пред 2000 година), иако дизајнот на шемите може да ги земе предвид аргументите што се користеа при преминувањето кон овој систем. На пример, ако две семејства живеат во ист дом (баба и дедо, родители и деца), тогаш нивото на поддршката што им следува ќе биде намалено за одреден процент или апсолутен износ (за да се земе предвид делењето на комуналните и слични трошоци).

46


Анализи и предлози на избрани јавни политики во Македонија – Квалитет на живот

Литература Bishop, J., Grodner, A., Liu, H. and Zarco, I.A., (2014) Subjective poverty equivalence scales for Euro Zone countries. The Journal of Economic Inequality, 12(2), p.265–278. Buhmann, B., L. Rainwater, G. Schmaus, and T. M. Smeeding, (1988) Equivalence Scales, Wellbeing, Inequality, and Poverty: Sensitivity Estimates Across Ten Countries Using the Luxembourg Income Study (LIS) Database, The Review of Income and Wealth, 34, 115-42. Clavet, N. J., Duclos, J.-Y., and Lacroix, G. (2013) Fighting poverty: Assessing the effect of guaranteed minimum income proposals in Quebec. Canadian Public Policy, 39(4): 491516. Crepaldi, C., Da Roit, B., Castegnaro, C. and Pasquinelli, S. (2017) Minimum Income Policies in EU Member States. European Union.Available at: http://www.europarl.europa.eu/supporting-analyses. De Vos, K. and Zaidi, M.A. (1997) Equivalence Scale Sensitivity of Poverty Statistics For The Member States of The European Community. Review of Income and Wealth, 43(3), p.319333. EMIN network (2015) Toward adequate and accessible Minimum Income Schemes in Europe Analysis of Minimum Income Schemes and roadmaps in 30 countries participating in the EMIN project Synthesis report. Directorate-General for Employment and Social Affairs and Inclusion. Available at: http://www.armutskonferenz.at/files/emin_synthesisreport-2014_en.pdf. Farinha Rodrigues, C. (2004) The Redistributive Impact of the Guaranteed Minimum Income Programme in Portugal. Paper of the Department of Economics, ISEG - School of Economics and Management, University of Lisbon. Available at: http://pascal.iseg.utl.pt/~depeco/wp/wp092004.pdf Figari F., Matsaganis M. and Sutherland, H. (2013) Are European social safety nets tight enough? Coverage and adequacy of Minimum Income schemes in 14 EU countries. International Journal of Social Welfare, 22(1), p. 3-14. Förster, M. (1994) Measurement of Low Incomes and Poverty in A Perspective of International Comparisons. OECD Labour Market and Social Policy Occasional Papers, No.14. Frazer, H. and Marlier, E. (2016) Minimum Income Schemes in Europe, A study of national policies. Brussels: Directorate-General for Employment, Social Affairs and Inclusion. Hagenaars, A. J. M., The Perception of Poverty. North-Holland, Amsterdam, 1986. Heckman, J.J. (1979) Sample Selection Bias as a Specification Error. Econometrica, 47(1):153-161. Keane, M. P., and R. A. Moffitt (1998) A Structural Model of Multiple Welfare Participation and Labor Supply. International Economic Review, 39:553–589. Mastrogiacomo, M. N.M. Bosch, M.D.A.C. Gielen, and E.L.W. Jongen. (2013) A structural analysis of labour supply elasticities in the Netherlands. CPB Discussion Paper 235, The Hague. McClelland, R., and S. Mok. (2012) A Review of Recent Research on Labor Supply Elasticities. Working Paper no. 2012-12. Washington, D.C.:Congressional Budget Office.

47


Анализи и предлози на избрани јавни политики во Македонија – Квалитет на живот

Mojsoska-Blazevski, N., Petreski, M. and Petreska, D. (2015) Increasing labour market activity of poor, females and informal workers: Let’s make work pay in Macedonia. Eastern European Economics, 53(6):466-490. OECD (1982) The OECD List of Social Indicators, Paris. OECD (2011) Divided We Stand – Why Inequality Keeps Rising, Paris. Pena-Casas, R. and Ghailani, D., Sabato, S. and Nicaise, I. (2013), Towards a European minimum Income, European Economic and Social Committee, No EESC/COMM/03/2013. Available at: http://www.eesc.europa.eu/en/our-work/publications-otherwork/publications/towards-european-minimum-income Petreski, M., Mojsoska-Blazevski, N. and Petreski, B. (2014) Gender wage gap when women are highly inactive: Evidence from repeated imputations with Macedonian data. Journal of Labor Research. 35(4):393-411. Saez, E. (2010) Do Taxpayers Bunch at Kink Points? American Economic Journal: Economic Policy, 2(3): 180–212. Van Soest, A. (1995) Structural models of family labor supply: A discrete choice approach. Journal of Human Resources, 30:63-88. Vidovic, H., Gligorov, V., Haupfleisch, R., Holzner, M., Korolkova K. and Natter, M. (2011) Developing Efficient Activation Approaches and Identifying Elements for regional Cooperatoon in the Western Balkans. The Vienna Institute for International Economic Studies Research Report, No. 374. Available at: http://ideas.repec.org/p/wii/rpaper/rr374.html. World Bank (2013) Activation and Smart Safety Nets in the Western Balkans: The Case of FYR Macedonia. Washington, DC: World Bank. Фото: pixbay.com, pexels.com

48


Анализи и предлози на избрани јавни политики во Македонија – Квалитет на живот

Прилог Табела 9 – Одговори на понудата на работна сила за самци

43,3% 43,9% 43,0% 42,9%

Работа со скратено работно време 2,0% 2,0% 3,9% 4,0%

Работа со цело работно време 54,8% 54,1% 53,1% 53,1%

34,4%

6,7%

58,9%

78,2% 78,7% 76,7% 76,6%

1,3% 1,3% 3,1% 2,7%

20,5% 20,1% 20,2% 20,7%

66,5%

9,1%

24,3%

5,4% 6,3% 7,1% 6,5%

2,7% 2,7% 4,7% 5,2%

91,9% 91,0% 88,2% 88,3%

3,8%

4,0%

92,2%

40,7% 41,5% 41,0% 41,1%

1,2% 1,2% 3,2% 3,1%

58,1% 57,3% 55,8% 55,8%

38,1%

3,2%

58,7%

46,4% 46,9% 45,7% 45,6%

2,9% 2,9% 4,6% 4,8%

50,7% 50,2% 49,7% 49,6%

37,6%

8,5%

54,0%

Неучество Реална Тековна ОЕЦД СИТЕ САМЦИ Квадратен корен Исплатливост на работа Реална Тековна ОЕЦД СИРОМАШНИ Квадратен САМЦИ корен Исплатливост на работа Реална Тековна ОЕЦД НЕСИРОМАШНИ Квадратен САМЦИ корен Исплатливост на работа Реална Тековна ОЕЦД МАЖИ САМЦИ Квадратен корен Исплатливост на работа Реална Тековна ОЕЦД ЖЕНИ САМЦИ Квадратен корен Исплатливост на работа Извор: Пресметки на авторите.

49


Анализи и предлози на избрани јавни политики во Македонија – Квалитет на живот

Табела 10 – Одговори на понудата на работна сила за мажи во двојки

21,6% 21,6% 21,6% 21,6%

Работа со скратено работно време 1,6% 1,6% 1,6% 1,6%

Работа со цело работно време 76,8% 76,8% 76,8% 76,8%

20,4%

2,4%

77,2%

53,9% 53,9% 53,7% 53,7%

0,6% 0,6% 0,6% 0,6%

45,5% 45,5% 45,7% 45,7%

48,1%

2,1%

49,8%

9,7% 9,7% 9,8% 9,8%

2,0% 2,0% 2,0% 2,0%

88,3% 88,3% 88,2% 88,2%

9,6%

2,1%

88,3%

Неучество Реална Тековна ОЕЦД СИТЕ Квадратен корен Исплатливост на работа Реална Тековна ОЕЦД СИРОМАШНИ Квадратен корен Исплатливост на работа Реална Тековна ОЕЦД НЕСИРОМАШНИ Квадратен корен Исплатливост на работа Извор: Пресметки на авторите.

50


Анализи и предлози на избрани јавни политики во Македонија – Квалитет на живот

Табела 11 – Одговори на понудата на работна сила за жени во двојки

53,9% 53,9% 54,1% 54,0% 51,2%

Работа со скратено работно време 1,3% 1,3% 1,3% 1,3% 2,3%

Работа со цело работно време 44,8% 44,8% 44,6% 44,7% 46,5%

88,0% 88,0% 88,4% 88,3% 73,5%

0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 6,0%

12,0% 12,0% 11,6% 11,7% 20,5%

41,3% 41,3% 41,4% 41,4% 41,3%

1,8% 1,8% 1,8% 1,8% 1,8%

57,0% 57,0% 56,8% 56,8% 56,9%

Неучество Реална Тековна ОЕЦД СИТЕ Квадратен корен Исплатливост на работа Реална Тековна ОЕЦД СИРОМАШНИ Квадратен корен Исплатливост на работа Реална Тековна ОЕЦД НЕСИРОМАШНИ Квадратен корен Исплатливост на работа Извор: Пресметки на авторите.

51


ОДРЖЛИВОСТ НА ПЕНЗИСКИОТ СИСТЕМ ВО МАКЕДОНИЈА Сеопфатна анализа и предлог-реформа со МК-ПЕНС динамички микросимулациски модел

2

Благица Петрески Павле Гацов


Анализи и предлози на избрани јавни политики во Македонија – Квалитет на живот

Одржливост на пензискиот систем во Македонија Сеопфатна анализа и предлог-реформа со МК-ПЕНС - динамички микросимулациски модел

Автори Благица Петрески Finance Think - Институт за економски истражувања и политики, Скопје blagica.petreski@financethink.mk Павле Гацов Агенција ПРОАГЕНС p_gacov@proagens.com.mk Рецензент: Трајко Славески

55


Анализи и предлози на избрани јавни политики во Македонија – Квалитет на живот

Вовед Дефицитот во пензискиот систем во Македонија – разликата меѓу изворните приходи и вкупните расходи на Фондот за пензиско и инвалидско осигурување - има тренд на пораст и во 2016 година достигна 26,6 милијарди денари, или 43 проценти од вкупните расходи на Фондот, или 4,5 проценти од БДП, додека, трансферите од централниот буџет се зголемија за 1,8 пат за период од десет години. Ваквиот тренд на пензискиот дефицит се должи на неколку фактори. Прво, настанаа структурни промени во поставеноста на пензискиот систем: транзиција од едностолбен (Pay as You Go) во тристолбен систем во 2006 година, и намалување на стапката на придонеси од 21,2 проценти на 19 проценти во 2009 година и понатаму на 18 проценти во 2010 година, што заедно придонесе кон намалување на изворните приходи на Фондот. На страната на расходите, во периодот 2006-2016 година, пензиите беа зголемувани во повеќе наврати, во износи што најчесто го надминуваа износот предвиден со законското усогласување. Дополнително, во стручната дебата често се истакнува и зголемениот износ на побарувања за пензии врз основа на бенефициран стаж, како и притисокот што ќе го извршат врз Фондот во иднина субвенционираните вработувања. Сепак, за овие два аспекта, нема подетални податоци. Повеќекратниот ад хок пораст на пензиите во Македонија е забележан како еден од факторите што ја поткопаа фискалната консолидација (European Commission, 2016). Слично, Меѓународниот монетарен фонд, во годишниот извештај за 2017 година тврди дека зголемениот буџетски дефицит во изминатите години делумно се должи и на големиот пораст на пензиите и ја наметнува потребата од пензиска реформа, со цел фискална и пензиска консолидација (IMF, 2017). Литературата идентификува неколку клучни фактори што влијаат врз одржливоста на пензискиот систем, и тоа: демографските промени, движењата на пазарот на труд и усогласеноста на пензиите со потенцијалот на економијата. Стареењето на населението, падот на стапките на фертилитет, зголемувањето на очекуваниот животен век се дел од факторите што предизвикуваат притисок врз традиционално поставените пензиски системи да бидат одржливи, праведни и ефикасни (Verbic, 2007). Blake and Mayhew (2006) сметаат дека секоја наредна генерација ќе биде помала поради пониските стапки на фертилитет и стареењето на населението. Според извештајот на Обединетите нации, бројот на лица повозрасни од 60 години на светско ниво ќе се удвои до 2050 година, во споредба со 2017 година, а во Европа веќе 25 проценти од населението е повозрасно од 60 години (World Population Prospects: The 2017 Revision). Ваквите трендови создаваат поголем и потежок товар за одржување на пензискиот систем поставен како едностолбен (Pay-as-you-go (PAYG)), кој има тенденција да создаде уште поголем товар за следните генерации во работен однос. Сепак, Blake and Mayhew (2006) сметаат дека комбинацијата на стареење на населението и намалениот фертилитет создава бенефит преку таканаречена „демографска дивиденда“. Ова се должи на помалиот број зависни млади членови и истовремено поголем број лица во зрела фаза на продуктивност. Но, овие бенефити ги ужива само приближно една генерација, и тоа на почетокот од овој тренд. Јапонија е пример на земја што се соочува со најголем ризик од стареење на населението, но во изминатите децении ја користела оваа „дивиденда“. 56


Анализи и предлози на избрани јавни политики во Македонија – Квалитет на живот

Движењата на пазарот на труд се втора група фактори што влијаат врз одржливоста на пензискиот систем. Една димензија се секторските промени, кои се поврзани со промена на побарувачката на труд. Трендот на овие промени е во насока на пораст на услужниот сектор и пад во традиционалните индустрии како што се земјоделството и индустријата. Овие промени може да влијаат врз платите и цените во секторите (Kakes and Broeders, 2007), а дополнително и врз неусогласеност на понудата и на побарувачката на пазарот на труд (Bonin, 2009). Друга димензија е намалувањето на понудата на работна сила на пазарот на труд, главно движена од демографските промени. Но, бројот на работната сила не зависи само од структурата на населението, туку и од стапката на активност на пазарот на труд (особено на жените), просечната возраст на пензионирање и просечна возраст за влез на пазарот на труд (која се зголемува поради поголемиот број години поминати во образование). Намалувањето на работоспособното население влијае врз зголемување на коефициентот на зависност, па на секој работник отпаѓа поголем број пензионери што треба да ги поддржува. Покрај демографските карактеристики и структурата на пазарот на трудот, трет фактор за неодржливост на пензискиот систем е неусогласеноста на висината на пензиите со потенцијалот на економијата да ги финансира тие пензии. Притисокот за повисоки пензии е придвижен, главно, од моќта на пензионерите за влијание врз политиката, поради фактот што нивната бројка се зголемува и се значајно избирачко тело (Kruse, 2010). Повисоките пензии влијаат врз зголемување на заменската стапка на примањата (учеството на просечната пензија во просечната плата) и потребата за поголеми придонеси за да може да се одржи исплатата на пензиите. Според Индексот за одржливост на пензискиот систем, развиен од Алианс (2017), притисокот што пензискиот систем го прави врз јавните финансии е еден од четирите клучни аспекти за одржливост на пензискиот систем (Allianz, 2017). Моделите кои ја оценуваат одржливоста на пензиските системи, и кои прават проекции за фискалните импликации и развојните индикатори, се главно развиени од клучните институции во самите пензиски системи (како што е Фондот за пензиско и инвалидско осигурување), но исто така и од меѓународните организации. Заедничка компонента на овие модели е можноста за микросимулации, поради што и се наречени микросимулациски модели. Тие ги симулираат промените врз репрезентативен примерок од индивидуални лица, најчесто прибрани преку анкети, или од административни податоци (Gal et al. 2009). Овие модели се поделени на статички и динамички. Динамичките модели имаат можност да ги моделираат промените низ времето (Dekkers, 2007). На ваков начин, динамичките модели креираат животен пат за секое лице од примерокот, вклучувајќи веројатност за смртност, промена на економскиот статус, година на пензионирање, заработката и слично (Emmerson et al. 2004). Земјаќи ја предвид моментната поставеност на пензискиот систем во Македонија и притисокот што го прави дефицитот во пензискиот систем врз централниот буџет, одржливоста на пензискиот систем во Македонија се наметна како жешка тема, а потребата од реформа е нагласена. Анализите за одржливоста на пензиските системи, 57


Анализи и предлози на избрани јавни политики во Македонија – Квалитет на живот

главно, се поттикнати од меѓународните организации, фондовите за пензиско осигурување и од носителите на реформите. Емпириските и научни истражувања се поретки. Оттука, целта на овој труд е да ги испита фискалните ефекти и ефектите врз развојните индикатори: невработеност и сиромаштија, од потенцијална пензиска реформа во Македонија. За таа цел, го креираме динамичкиот микросимулациски модел МК-ПЕНС, и симулираме сценарија за пензиска реформа. Во симулираните сценарија се предложени два типа реформи: реформи, чијшто товар погодува, главно, една засегната страна (пензионери или осигуреници), и реформи во кои товарот е поделен. Трудот е организиран во следниов редослед. Во дел два се претставени стилизирани факти за демографските промени, поставеноста и финансирањето на пензискиот систем и е прикажан индекс на одржливост на пензискиот систем. Во делот три се објаснети симулациите за потенцијална пензиска реформа, вклучувајќи опис на методологија, влезни информации и сценарија за пензиска реформа. Делот четири ги претставува резултатите од моделот: фискалните импликации и ефектите врз стапките на сиромаштија и невработеност од симулираните сценарија. Делот шест заклучува и ги сублимира главните препораки.

58


Анализи и предлози на избрани јавни политики во Македонија – Квалитет на живот

Стилизирани факти: структура и финансирање на пензискиот систем и демографски движења Поставеноста на пензискиот систем, зависноста од јавните финансии и демографските промени се три аспекти што се земаат предвид за одржливоста на пензискиот систем.

Поставеност на пензискиот систем Македонскиот пензиски систем се темели врз принципот на генерациска солидарност, односно финансирање на тековна основа (PAYG - Pay As You Go), каде што тековните уплати од придонеси се користат за исплата на тековните пензии. Оттука, до 2006 година, пензискиот систем на Македонија имаше само еден столб. Во 2006 година беше направена реформа на ваквата поставеност на системот и беше воведен принципот на капитално финансирање, со што на првиот столб се додадоа уште два столба, задолжителен и доброволен приватен пензиски столб во 2008 година. Оттука, структурата на пензискиот систем во Македонија денес се состои од три столба, од кои: првиот задолжителен столб и понатаму се базира на принципот на генерациска солидарност, а вториот (задолжителен1) и третиот столб (доброволен) на капитално финансирање. Првиот столб обезбедува дел од старосната пензија, инвалидска и семејна пензија, како и најнизок износ на пензија (ФПИОМ, Актуарски извештај за 2014, 2015 година). Вториот столб обезбедува дополнителен дел на старосната пензија за тие пензионери што уплаќаат во овој столб. Додека третиот, доброволен столб, обезбедува дополнителна материјална сигурност. Правата од пензиско и од инвалидско осигурување зависат од вложените средства (определени од висината на просечната плата во текот на работниот век), работниот стаж и од начинот на вложување (дали осигуреникот уплаќал само во првиот столб - за стари осигуреници до 2003 година и кои решиле да останат само во првиот столб, или и во двата столба – за осигуреници по 2003 година и тие пред 2003 година, а кои решиле да се приклучат на двостолбниот систем). Правата што произлегуваат од овој вид осигурување се: старосна пензија, семејна пензија, инвалидска пензија, професионална рехабилитација и права на соодветен паричен надомест, право на паричен надомест за телесно оштетување и право на најнизок износ на пензија. 99,4 проценти од корисниците се по основа на старосна, семејна и на инвалидска пензија. Табела 1 дава сумарен преглед на главните услови2 за здобивање на овие права и за начинот на нивно утврдување.

1

За осигурениците што се вработиле по 1 јануари 2003 година, приклучувањето на двостолбниот систем е задолжително. За осигурениците што биле во работен однос до 2003 година, приклучувањето на двостолбниот систем е доброволно. 2 Оваа табела ги вклучува само генералните критериуми за здобивање и за утврдување на правата за потребите на симулациите на овој труд. Деталните и специфични услови на здобивање и на утврдување на правата се детално објаснети во Законот за пензиско и инвалидско осигурување. 59


Анализи и предлози на избрани јавни политики во Македонија – Квалитет на живот

Табела 1: Видови права од пензиско и од инвалидско осигурување и услови за нивно користење Вид пензија

Здобивање и утврдување на правата

Старосна

 Возраст од 64 години (маж) и 62 (жена);  Најмалку 15 години работен стаж;

пензија

Семејна пензија

Износ на пензијата Пензиската основа се утврдува од просечните месечни валоризирани плати што осигуреникот ги остварил во работниот век. Износот на пензијата се утврдува од пензиската основица во проценти определени во зависност од должината на пензискиот стаж. Во зависност од тоа дали осигуреникот е во двата столба, или само во првиот столб, се применуваат различни заменски стапки. Износот на пензијата се определува во процент од старосната или инвалидската пензија што осигуреникот би ја имал во времето кога починал, и тоа:  70 проценти за еден член на семејството,  10 проценти за секој нареден член, но не повеќе од вкупно 100 проценти.

Членови на семејството на починат осигуреник: брачен другар, деца и родители што ги издржувал. Тие здобиваат право на семејна пензија ако умрениот осигуреник:  наполнил најмалку пет години стаж на осигурување или најмалку десет години пензиски стаж или  ги исполнил условите за старосна или инвалидска пензија или  бил корисник на старосна или инвалидска пензија. Брачниот другар има право на користење на семејната пензија со навршени 50 години старост. Дете здобива право на семејна пензија до наполнети 15 години, а ако е во школување до наполнети 26 години. Инвали  Инвалидност причинета со повреда  80 проценти од пензиската основица д-ска на работа или професионална кога инвалидноста е причинета со пензија болест - без оглед на должината на повреда на работа или професионална пензискиот стаж. болест.  Инвалидност причинета со повреда  Пензиската основа во зависност од надвор од работа или со болест, под должината на пензискиот стаж и услов на денот на настанувањето на навршените години живот кога инвалидноста лицето да исполнува инвалидноста е причинета со повреда одредени услови во поглед на надвор од работа или со болест. староста и навршените години работен стаж. Извор: Закон за пензиско и инвалидско осигурување.

60


Анализи и предлози на избрани јавни политики во Македонија – Квалитет на живот

Законската возраст на пензионирање е 64 години за мажи и 62 години за жени. Сепак, ефективната возраст на пензионирање е помала и изнесува 62 години за мажи и 61 година за жени (Фонд на ПИОМ). Помалата ефективна стапка на пензионирање се должи на предвременото пензионирање овозможено со законската поставеност на одредени групи осигуреници, семејните и инвалидските пензии и поради бенефицираниот стаж во одредени занимања. Два индикатора што влијаат врз моментната кондиција на пензискиот систем и неговата идна одржливост се: покриеноста на моментните пензиски корисници со осигуреници (стапка на осигурени вработени во однос на пензионери) и покриеноста на работоспособното население со осигуреници (стапка на осигурени вработени во однос на работоспособно население). Намалувањето на овие индикатори ја влошува состојбата на пензискиот фонд, и обратно. Индикаторот за учество на осигуреници во работната сила укажува на два аспекта на одржливост на пензискиот систем: прво, колкав е потенцијалот за полнење на пензискиот систем, и, второ, колку од работоспособното население има обезбедено финансиска сигурност по пензионирањето. Вториот показател е позначаен за земји каде што доброволните пензиски системи се поразвиени. Но, од друга страна, моментната поставеност на системот за социјална заштита во Македонија е таква што необезбедените возрасни лица паѓаат на товар на системот и предизвикуваат фискални импликации.

Графиконот 1 ги претставува индикаторите за покриеност (лева слика) и заменската стапка на примањата (десна слика). Во Македонија, учеството на осигурениците во работната сила се зголемило за повеќе од 10 процентни поени (п.п.) за анализираниот период (од 23 проценти во 2001 година на 34 проценти во 2016 година3). И кај индикаторот за покриеност на корисниците за пензии е забележан тренд на пораст (од 1,5 осигуреник на секој пензионер во 2001 година, на 1,86 во 2016 година). Ова се должи на зголемувањето на вработеноста, која во последните години беше, главно, поттикната од влезот на странски директни инвестиции и активните мерки за вработување, што не беше секогаш компензирано со уплати во Фондот на ПИОМ поради ослободувањата и субвенционирањата на придонесите за пензиско осигурување кај дел од овие вработувања.

3

Оваа стапка не треба да се поистоветува со стапката на вработеност бидејќи ги опфаќа само тие вработени за кои се уплаќаат средства во Фондот на ПИОМ. Оттука, оваа стапка е пониска од вкупната стапка на вработеност. 61


Анализи и предлози на избрани јавни политики во Македонија – Квалитет на живот

2016

2015

2014

2013

0.0% 2012

Покриеност на корисниците (десна скала)

10.0%

2011

Покриеност на работната сила (лева скала)

20.0%

2010

2016

2015

2014

2013

2012

2011

2010

2009

2008

2007

2006

2005

2004

2003

0 2002

0%

30.0%

2009

5%

40.0%

2008

0.5

2007

10%

2006

15%

50.0%

2005

1

2004

20%

2003

25%

60.0%

2002

1.5

2001

30%

70.0%

2000

2

35%

осигуреници/ пензионери

40%

Заменска стапка на примања

учество на просечна пензија во просечна плата

Покриеност на работната сила и корисниците на пензии со осигуреници

2001

осигуреници/работоспособно население

Графикон 1: Покриеност на работната сила и на корисниците на пензии со осигуреници и заменска стапка на примања

Извор: Фонд на ПИОМ, Државен завод за статистика на Република Македонија, пресметка на авторите Паралелно со зголемувањето на бројот на осигуреници и покриеноста на корисниците на пензии, заменската стапка на примања забележува пораст. Тоа укажува дека порастот на пензиите на корисниците бил повисок од порастот на просечната плата. Притоа, заменската стапка на примања до 2008 година забележува пад, а потоа забрзан пораст, што соодветствува со ад хок зголемувањата на пензиите. Притоа, во услови на истакнат ризик од стареење на населението и ниска покриеност на работоспособното население, ваквиот тренд на пораст на заменската стапка на примања е ризик што може значајно неповолно да се одрази врз одржливоста на пензискиот систем.

Финансирање и расходи на Фондот за пензиско и за инвалидско осигурување во Македонија Главното финансирање на Фондот за пензиско и за инвалидско осигурување се обезбедува преку придонесите од плата на осигурениците, кои ги уплаќаат работодавците. Стапката на пензиски придонес за првиот столб изнесува 18 проценти од бруто-плата (за осигурениците што се осигурени само во првиот столб), од кои шест процентни поени (шест проценти од бруто-платата) се префрлаат во вториот столб (за осигурениците што се осигурени во двата столба). Помали приходи во ФПИОМ се обезбедуваат од Агенција за вработување, од уплатите од физички лица и приходи од акцизи, дивиденда и продажба на акции. Разликата од сите овие приходи до пензиските расходи се надополнува со приходи од централниот буџет. Вкупните приходи на Фондот на ПИОМ имаат тренд на пораст и речиси тројно се зголемија од 2000 до 2016 година (графикон 2). Но, во истиот период изворните приходи од придонеси се зголемија двојно, главно поради порастот на економијата (и оттука порастот на платите) и бројот на осигуреници. Според тоа, приходите од буџетот на Република Македонија пораснаа шестпати. Тоа создаде значајна промена во структурата на приходите на Фондот на ПИОМ, во која и понатаму доминантни се изворните приходи (55 проценти во 2016 година), но нивното учество забележи значително намалување во споредба со 2000 година (73 62


Анализи и предлози на избрани јавни политики во Македонија – Квалитет на живот

проценти). За сметка на тоа, приходите од буџет го зголемија своето учество, од 18 проценти во 2000 година, на високи 43 проценти во 2016 година. Графикон 2 : Структура на приходи на Фондот на ПИОМ, 2000 - 2016 година 70000

милиони денари

60000 50000 40000 30000 20000 10000

Изворни приходи

Приходи од буџет

2016

2015

2014

2013

2012

2011

2010

2009

2008

2007

2006

2005

2004

2003

2002

2001

2000

0

Други приходи

Извор: Фонд на ПИОМ Расходите на Фондот, исто така, растеа во анализираниот период, со побрз тренд по 2008 година (графикон 3). Делумно, расходите на Фондот пораснаа поради воведувањето на вториот столб (во 2006 година) и појавата на трошоците за преминување од едниот кон другиот систем (т.н. транзициски трошоци). Сепак, транзициските трошоци учествуваат со 10 проценти во вкупните расходи на Фондот. Во структурата на расходите на Фондот, доминантни се расходите за пензии со 78 проценти, и имаат релативно незначително намалување во споредба со 2000 година (86 проценти), главно поради транзициските расходи.

63


Анализи и предлози на избрани јавни политики во Македонија – Квалитет на живот

Графикон 3: Структура на расходи на Фондот на ПИОМ, 2000-2016 година 70000

60000

милиони денари

50000

40000

30000

20000

10000

Расходи за пензии

Надоместоци од инвалидско осигурување

Придонес за здравство

Транзициони трошоци

2016

2015

2014

2013

2012

2011

2010

2009

2008

2007

2006

2005

2004

2003

2002

2001

2000

0

Други расходи

Извор: Фонд на ПИОМ Побрзиот пораст на расходите за пензии од изворните приходи на Фондот на ПИОМ го зголемија дефицитот во Фондот од 4,2 милијарди денари во 2000 година на 26,4 милијарди денари во 2016 година (графикон 4). Ваквиот пораст на дефицитот се должи на неколку фактори што влијаеја за побрз пораст на расходите од приходите. Од една страна, зголемувањето на расходите, главно, беше движено од: i) воведувањето на вториот столб во 2006 година и трансферот на средства од првиот кон вториот столб; овие расходи учествуваат со 25 проценти во вкупниот дефицит во 2016 година; и ii) зголемување на пензиите во повеќе наврати и најчесто над износот предвиден за усогласување и над стапката на пораст на домашната економија. Ваквиот „неусогласен“ тренд почна во периодот по 2008 година, кога покрај еднократните зголемувања на пензиите, речиси сите редовни усогласувања на пензиите се поголеми од порастот на економијата и на платите. До 2008 година, економијата, во просек, растела за 3,1 проценти, а пензиите за 2,9 проценти, додека по 2008 година, економијата растела, во просек, 2,4 проценти, додека пензиите речиси тројно, 6,5 проценти. Дополнително, во услови на ниска стапка на инфлација, зголемувањето на пензиите е поголемо и од потребата за усогласување со трошоците на живот. Од друга страна, помалиот пораст на приходите, главно, беше движен од намалувањето на стапката на социјалните придонеси од 21,2 проценти на 19 проценти во 2009 година и на 18 проценти во 2010 година.

64


Анализи и предлози на избрани јавни политики во Македонија – Квалитет на живот

Графикон 4: Салдо на пензискиот фонд 30,000

26,403

во милиони денари

20,000

10,000

-

(6,374) (10,000)

(20,226) (20,000)

2016

2015

2014

2013

2012

2011

2010

2009

2008

2007

2006

2005

2004

2003

2002

2001

2000

(30,000)

Останати средства од буџетот на РМ трансферирани кон ПИОМ Средства од буџетот на РМ за транзициони трошоци на ПИОМ Дефицит во пензискиот систем

Извор: Фонд на ПИОМ Притисокот што пензискиот систем го прави врз јавните финансии е третиот аспект на одржливоста на системот. Три индикатори се користат за мерење на овој притисок: трансферите од буџетот на Република Македонија за надополнување на недостигот од средства во пензискиот фонд, трошоците за пензии како учество во домашниот брутопроизвод и буџетскиот дефицит (графикон 5). Трошоците за пензиите учествуваат со 10 проценти во домашниот бруто-производ и пораснаа за два процентни поена во анализираниот период. Но, истовремено, трансферите од буџетот на Република Македонија за надополнување на недостигот од средства во пензискиот фонд се зголемија двојно и достигнаа 19,1 процент од централниот буџет во 2016 година. Од 2001 до 2004 година, трансферите од буџетот се зголемуваа, како резултат на намалениот број осигуреници и истовременото зголемување на бројот на корисниците на пензии. Од 2004 до 2009 година бројот на осигуреници се зголеми и придонесе за намалување на трансферите од буџетот. По 2009 година, трансферите повторно забрзано растеа. Овој период се совпаѓа со намалувањето на стапката на придонеси и ад хок зголемувањата на пензиите. Износот што се трансферира од централниот буџет е за 1,5 пат поголем од неговиот дефицит. Оттука, притисоците врз јавните финансии се зголемуваа во анализираниот период и јавните финансии се соочуваат со предизвикот на одржливост.

65


Анализи и предлози на избрани јавни политики во Македонија – Квалитет на живот

Графикон 5: Одржливост на јавните финансии

7.0%

25.0%

6.0% 20.0%

5.0% 4.0%

15.0%

3.0% 10.0%

2.0% 1.0%

5.0%

0.0% -1.0%

0.0% 2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

Трансфери за пензии (% од вкупни расходи на буџет на РМ)- десна скала Трошоци за пензии (% од БДП) - десна скала Буџетски дефицит (лева скала)

Извор: Завршна сметка на буџет (2001-2016), Министерство за финансии; Фонд на ПИОМ

Демографски промени Според проекциите на Обединетите нации, населението во Македонија старее (графикон 6). Во 2000 година, населението повозрасно од 65 години учествувало со 15 проценти во вкупното работоспособно население. До 2050 година, се очекува зависноста на возрасното население да достигне високи 42 процента. Дополнително, овој коефициент е повисок кај жените: во 2000 година тој изнесувал 16 проценти кај жените, во споредба со 13 проценти кај мажите, а очекувањата се дека во 2050 година јазот ќе се продлабочува и коефициентите ќе достигнат 46 проценти и 38 проценти, соодветно.

66


Анализи и предлози на избрани јавни политики во Македонија – Квалитет на живот

Графикон 6: Коефициент на зависност на возрасно население 65+/ (15-65) 50% 45% 40% 35% 30% 25% 20% 15% 10% 5% 0% 2000

2005

2010

2015

2020 Вкупно

2025 Жени

2030

2035

2040

2045

2050

Мажи

Извор: United Nations, Department of Economic and Social Affairs, Population Division (2017). World Population Prospects: The 2017 Revision, custom data acquired via website.

67


Анализи и предлози на избрани јавни политики во Македонија – Квалитет на живот

Индекс за одржливост на пензискиот систем Врз основа на трите аспекти на одржливоста на пензискиот систем (демографските движења, поставеноста на пензискиот систем и одржливоста на јавните финансии) во оваа секција конструираме индекс за одржливоста. Индексот е конструиран според методологијата на Allianz Pension Sustainability Index (Allianz, 2004)4 и вклучува: избор на индикатори, нормализација, пондерирање и агрегирање во еден индекс. Индексот на Алианс е публикуван за 54 земји во светот, но не и за Македонија. Целта на индексот е да даде оцена на трендот на одржливост на пензискиот систем во анализираниот период и да направи споредба со пензиските системи на другите земји. Оттука, овој индекс ќе послужи како добра споредбена основа со пензиските системи на другите земји. Индексот се движи од еден до 10, при што, еден означува целосна неодржливост а 10 целосна одржливост на пензискиот систем5. Табела 2 ги сумира влезните информации на индексот.

4

Индексот ги опфаќа сите чекори на конструирање предложени во методологијата, трите столба и најголем дел од индикаторите. Сепак, поради недостиг од информации, дел од индикаторите се заменети со алтернативни индикатори, кои ја даваат иста или слична информација. 5 Секој индикатор за секоја година е категоризиран од еден до десет, според матрицата на индексот за одржливост на пензискиот систем предложена од Алианс. 68


Анализи и предлози на избрани јавни политики во Македонија – Квалитет на живот

Табела 2: Индекс за одржливост на пензискиот систем во Македонија - елементи Подиндекс Пондер Индикатори Пондер на индикаторите во подиндексот Коефициент на зависност на Демографски 0,3 возрасното население во 0,2 6 карактеристики 2010 година Коефициент на зависност на возрасното население во 0,4 2050 година Промена 2010-2050 година 0,4 Законска возраст за 0,05 пензионирање мажи Ефективна возраст за 0,075 Поставеност на 0,35 пензионирање мажи пензискиот систем Законска возраст за 0,075 пензионирање жени Ефективна возраст за 0,075 пензионирање жени Заменска стапка на примања 0,35 Покриеност на работоспособното 0,35 население Трошоци за пензии (%од 0,333 БДП) Јавни финансии7 0,35 Јавен долг (% од БДП)8 0,333 Трансфери од централниот буџет за пензии (% од вкупни 0,333 расходи) Извор: Пресметка на авторот врз база на методологијата на Allianz Pension Sustainability Index (Allianz, 2004) Графикон 7 го претставува композитниот индекс за одржливост на пензискиот систем во Македонија. Во анализираниот период, индексот се движи во ранг од 4,7 до 5,7 и е на слично ниво со пензиските системи на Словенија и на Грција9. Притоа, тој го рангира пензискиот систем во група земји со ниска одржливост на пензискиот систем и итна потреба за реформа. Индексот забележува подобрување на одржливоста до 2008 година, а потоа значајно влошување од година во година. Влошувањето е, главно, движено од подиндексот за одржливост на јавните финансии: зголемувањето на трошоците за пензии 6

Подиндексот не ги вклучува претпоставките за проекции на промена во пензиските бенефиции до 2050 година. Подиндексот не ги вклучува претпоставките за проекции на учуството на трошоците за пензии во БДП до 2050 година. 8 Категоризацијата е направена за скала на јавниот долг од нула до 60 проценти од БДП, како критично ниво идентификувано во студијата „Одржливост на македонскиот долг на општата влада“ (Finance Think, 2017). 9 При споредбата да се земат предвид приспособувањата на индикаторот за јавен долг, соодветни за Македонија, и недостапноста на податоци за индикатори со предвидувачка компонента. 7

69


Анализи и предлози на избрани јавни политики во Македонија – Квалитет на живот

како учество во економијата, зголемувањето на учеството на трансферите за пензии од централниот буџет во вкупните трошоци и зголемувањето на јавниот долг. Графикон 7: Индекс за одржливост на пензискиот систем 5.80 5.60 5.40 5.20 5.00 4.80 4.60 4.40 2016

2015

2014

2013

2012

2011

2010

2009

2008

2007

2006

2005

2004

2003

2002

4.20

Извор: Министерство за финансии на РМ; Фонд на ПИОМ; Државен завод за статистика на РМ; UN Population, 2017; пресметка на авторот.

Симулации за потенцијална реформа на пензискиот систем Методологија и податоци Појдовна основа за методологијата на овој труд е МК-МОД, микросимулацискиот модел за даноци и за надоместоци во рамки на семејството на ЕВРОМОД (Петрески и Мојсоска Блажевски, 2017). Тој е статички модел во кој индивидуалното однесување (активност на пазарот на труд, вработување, грижа за деца, заштеда итн.) се претпоставува дека е егзогено на системот за даноци и за надоместоци. Тој припаѓа на семејството „стандардни“ статички модели во кои лицата / домаќинствата избираат да го нудат својот труд (работни часови) до таа точка во која „маргиналната некорисност од работата е еднаква на маргиналната корисност од доходот што е на располагање (нето од данок)“ (Saez, 2010, стр.180). Во таквата поставеност, даноците и социјалните трансфери влијаат врз однесувањето на пазарот на труд менувајќи ја релативната вредност на работата, наспроти слободното време. Моделот овозможува да се симулираат даноците, надоместоците и придонесите од пензиско осигурување, здравствено осигурување и од осигурување од невработеност, социјалните трансфери, и во почетната година да се направи репликација на пензиите на ниво на систем. И покрај исцрпноста на статичкиот модел за симулации и за реплика на индикаторите на системот во целина, за целите на 70


Анализи и предлози на избрани јавни политики во Македонија – Квалитет на живот

симулацијата на пензискиот систем и за проекциите на идните движења се потребни и динамички компоненти. Оттука, овој модел е надграден со динамички микросимулациски модел МК-ПЕНС, базиран на индивидуални податоци за Македонија. Динамичките модели имаат можност да ги моделираат промените низ времето (Dekkers, 2007). Микросимулациските модели ги симулираат сите предвидени промени врз избран примерок од индивидуални лица, најчесто избрани преку анкети, или административни податоци (Gal et al., 2009). Нашиот модел МК-ПЕНС има динамичка форма и вклучува движење на индивидуите од примерокот во временски хоризонт како што стареат, ги зема предвид меѓусебните (семејни) врски на лицата во примерокот, нивните бихевиористички реакции и ефектите од промената на нивниот статус на пазарот на трудот врз развојните индикатори (главно, сиромаштија и невработеност). На ваков начин, динамичките модели создаваат животен пат за секое лице од примерокот, вклучувајќи веројатност за смрт, промена на економскиот статус, време на пензионирање, заработка и слично (Emmerson et al. 2004). Во продолжение накратко се осврнуваме на секоја од динамичките компоненти. Првата компонента на динамичноста на МК-ПЕНС е движење на популацијата низ времето. Тоа може да е одредено од статички и од динамички компоненти. Кај моделите со статичко стареење на населението, проекциите за него се егзогено зададени, а се прави само репондерирање на групите, без да се менуваат индивидуалните карактеристики низ времето (возраст, промена на економски статус, морталитет и слично) (Merz, 1993; 1994). Додека, кај моделите со динамичко стареење на населението, индивидуалните карактеристики се променуваат ендогено низ времето (Caldwell, 1990), земајќи одредена веројатност за промена на карактеристиките. Бројот на променливи што може да бидат предвидени на динамички начин зависи од податоците што се на располагање, ризиците и можноста да се предвидат веројатностите (Dekkers, 2003). Во нашиот модел, проекциите за фертилитет и вкупно население се егзогено зададени, односно се земени од проекциите на UN-Population (статичка компонента), додека, вкупната смртност е остаток и е претставена на скала за да ја реплицира стапката на морталитет објавена од Државниот завод за статистика на Македонија. Но, смртноста на индивидуалните лица во примерокот е изведена од функцијата за здравје (динамичка компонента), за што ги користиме следниве две равенки: За лица на возраст од 25 години до 62 години (жени) и 64 години (мажи) Pr(𝐻𝑒𝑎𝑙𝑡ℎ𝑖 = 1) = 𝛼1 + 𝛾1 𝑎𝑔𝑒𝑖 + 𝛾2 𝑔𝑒𝑛𝑑𝑒𝑟𝑖 + 𝛾3 𝑒𝑑𝑢𝑐𝑎𝑡𝑖𝑜𝑛𝑖 + 𝛾4 ℎℎ𝑖𝑛𝑐𝑜𝑚𝑒𝑗 + 𝛾5 ℎ𝑟𝑜𝑛𝑖𝑐𝑖 + 𝑢1𝑖 (1) За лица постари од 62 години (жени) и 64 години (мажи): Pr(𝐻𝑒𝑎𝑙𝑡ℎ𝑖 = 1) = 𝛼2 + 𝛾11 𝑎𝑔𝑒𝑖 + 𝛾12 𝑔𝑒𝑛𝑑𝑒𝑟𝑖 + 𝛾13 𝑝𝑒𝑛𝑠𝑖𝑜𝑛𝑖 + 𝛾14 𝑚𝑎𝑟𝑟𝑖𝑒𝑑𝑖 + 𝑢2𝑖

(2)

Каде што: 𝐻𝑒𝑎𝑙𝑡ℎ𝑖 е бинарска променлива, која прима вредност 1 ако лицето i има добро здравје (кога саморепортираната здравствена состојба е добра, многу добра или одлична) и 0 кога има лошо здравје (саморепортираната здравствена состојба е лоша или многу 71


Анализи и предлози на избрани јавни политики во Македонија – Квалитет на живот

лоша); 𝑎𝑔𝑒𝑖 ја означува возраста на лицето i во години; 𝑔𝑒𝑛𝑑𝑒𝑟𝑖 означува пол и добива вредност 1 за мажи и 0 за жени; 𝑒𝑑𝑢𝑐𝑎𝑡𝑖𝑜𝑛𝑖 е категорична променлива за нивото на образование (референтната категорија е основното образование) на лицето i; ℎℎ𝑖𝑛𝑐𝑜𝑚𝑒𝑖 е висината на приходот на ниво на домаќинство 𝑗, во денари; 𝑝𝑒𝑛𝑠𝑖𝑜𝑛𝑖 е висината на пензијата на лицето 𝑖, во денари; 𝑚𝑎𝑟𝑟𝑖𝑒𝑑𝑖 означува брачен статус, и добива вредност 1 за лица во брак, и 0 за сите други. 𝑢1𝑖 и 𝑢2𝑖 се вообичаените идиосинкратски грешки за кои се претпоставува дека се однесуваат добро. Во моделот, животниот статусот (жив - умрен) се менува низ времето, врз основа на веројатноста за здравје дефинирана во овие две функции. Предикциите од двете функции (1) и (2) се користат за одредување кое лице ќе умре по одреден временски период. Оттука, лицата повозрасни од 62/64, чијашто предвидена веројатност за добро здравје е пониска од 0,15 умираат, а кај работоспособното население овој износ е 0,53. Според оваа динамика на умирање, се реплицира вкупната стапка на морталитет објавена од ДЗС. Втората компонента на динамичност е промената на економскиот статус на лицата земајќи ги предвид нивните бихевиористички реакции. Целта на бихевиористичките микросимулации е да се оцени однесувањето на индивидуалните лица како функција од променливи што се директно зависни од промената на политиката што се симулира (Spadaro, 2007). Пензиската реформа има различни ефекти и ќе предизвика различни однесувања на различни групи во примерокот. Оттука, оцената на индивидуалните однесувања на промената на политиката е значајна за подоцна да се симулираат даноците, надоместоците и трошоците. Индивидуалните лица во моделот се класификуваат во следниве категории на економскиот статус: невработен, вработен, неактивни работоспособни лица, пензионери, деца и лица без пензија повозрасни од 62/64 години. Главна претпоставка за трансферот од еден во друг економски статус е стапката на вработеност, која е егзогена варијабла, и претпоставката за пораст на вработеноста е во просек четири процентни поени за период од пет години, според просечниот годишен пораст од изминатите години. Индивидуалните лица добиваат статус на вработен според изведена функција за веројатност за вработување, регресирана од вектор на променливи. Равенката ја пресметува веројатноста лицата со статус невработени и неактивни да преминат во статус вработени10. Равенката го има следниов облик: Pr(𝐸𝑚𝑝𝑖 = 1) = 𝛼3 + 𝛾31 𝑎𝑔𝑒𝑖 + 𝛾32 𝑔𝑒𝑛𝑑𝑒𝑟𝑖 + 𝛾33 𝑒𝑑𝑢𝑐𝑎𝑡𝑖𝑜𝑛𝑖 + 𝑢3𝑖

(3)

Каде што 𝐸𝑚𝑝𝑖 има вредност 1 ако лицето е вработено и 0 во спротивен случај, регресиран на вектор од објаснувачки променливи: 𝑎𝑔𝑒𝑖 ја означува возраста на лицето 𝑖 во години; 𝑔𝑒𝑛𝑑𝑒𝑟𝑖 означува пол, и добива вредност 1 за мажи и 0 за жени; 𝑒𝑑𝑢𝑐𝑎𝑡𝑖𝑜𝑛𝑖 е категорична променлива за нивото на образование (референтната категорија е основното образование). 𝑢3𝑖 е членот за грешка. Оттука, неактивните работоспособни лица и невработените лица го трансферираат својот статус во вработени преку динамички детерминирана веројатност за вработување, пресметана преку равенката (3). 10

Ја оставаме можноста за лесно преминување од статус неактивен во статус вработен, со оглед на тоа дека неактивноста во Македонија не е особено ограничување за вработување. 72


Анализи и предлози на избрани јавни политики во Македонија – Квалитет на живот

Предикциите од функцијата (3) се користат за одредување кое лице ќе се вработи по одреден временски период. Оттука, лицата, чијашто предвидена веројатност за вработување е повисока од 0,7 се вработуваат. Според оваа динамика на вработување, се реплицира просечната стапка на вработеност од претходните пет години. Но, ваквата транзиција од невработеност и од неактивност предизвикува еден проблем. Имено, за лицата што преминуваат во статус вработен, платата е непозната, а таа е клучна за определување на зголемувањето на придонесите водено од зголемување на вработеноста. Со цел да ја одредиме плата, ја користиме следнава Минцерова функција на заработка: 𝑙𝑛𝑤𝑖 = 𝛼4 + 𝛾41 𝑎𝑔𝑒𝑖 + 𝛾42 𝑔𝑒𝑛𝑑𝑒𝑟𝑖 + 𝛾43 𝑒𝑑𝑢𝑐𝑎𝑡𝑖𝑜𝑛𝑖 + 𝛾44 𝑒𝑥𝑝𝑖𝑟𝑖𝑒𝑛𝑐𝑒𝑖 + 𝜀𝑖

(4)

Каде што 𝑙𝑛𝑤𝑖 е логаритамската месечна заработка на вработеното лицето 𝑖; 𝑒𝑥𝑝𝑖𝑟𝑖𝑒𝑛𝑐𝑒𝑖 е стажот на лицето i, а другите објаснувачки променливи се како во (3); 𝜀𝑖 е идиосинкратскиот шок на платата. Предикциите од равенката (4) се користат за пресметка на приходот од работата на невработените / неактивните лица, кои се претпоставува дека ќе се вработат според предикциите од равенката (3).

Децата, учениците и пензионерите го менуваат економскиот статус на статички начин, со навршување години низ времето. Децата преминуваат во статус ученици со навршени шест години; учениците преминуваат во статус неактивни работоспособни лица со навршени 15 години; вработените лица преминуваат во пензионери, со исполнети услови за пензионирање дефинирани во табела 1. По промената на статусот, моделот прави репондерирање на лицата во примерокот во согласност со нивниот нов статус. Репондерирањето се прави само за статички детерминираниот статус (деца, ученици, работоспособно неактивно население, и лица во пензионерска возраст без пензија). Вака дизајниран, моделот има можност да го реплицира почетното ниво на број на осигуреници, пензионери и висина на просечна пензија (според видови пензија), изворни придонеси и надоместоци за пензиско, здравствено и за инвалидско осигурување, висината на изворни расходи за пензии, стапките на сиромаштија и невработеноста (табела 3). 73


Анализи и предлози на избрани јавни политики во Македонија – Квалитет на живот

Табела 3: Валидација на резултатите од моделот со официјалната статистика

Официјални бројки

Изворни приходи и трошоци за пензискиот систем Придонеси за пензиско осигурување (милиони денари)

35.475

Реплициран и бројки според моделот

Отстапување

36.456

3%

Изворни расходи за пензии (милиони денари) 55.789 57.852 4% Дефицит (изворен, милиони денари) (20.314) (21.396) 5% Дефицит (% од БДП) -3,2% -3,4% 5% Број на пензионери и просечна пензија Број на пензионери (старосна) 191.592 191.592 0% Број на пензионери (семејна) 76.052 76.052 0% Број на пензионери (инвалидска) 37.465 37.465 0% Вкупно пензионери 305.109 305.109 0% Просечна пензија (старосна) 15.321 15.105 -1% Просечна пензија (семејна) 11.336 10.648 -6% Просечна пензија (инвалидска) 12.788 12.354 -3% Вработеност и сиромаштија Стапка на вработеност 44,1% 44,5% 1% Стапка на невработеност 22,6% 22,4% -1% Стапка на сиромаштија (пред пензии) 41,6% 41,1% -1% Стапка на сиромаштија (по пензии) 25,7% 23,7% -8% Извор: Министерство за финансии на РМ; Фонд на ПИОМ; Државен завод за статистика на РМ; сопствени пресметки врз база на анкета за квалитет на живот 2017 година; Резултатите покажуваат дека моделот целосно ги реплицира официјалните податоци, со максимално отстапување од -6 проценти во случајот на просечната семејна пензија и -8 проценти кај стапката на сиромаштија по пензии. Во првиот случај, отстапувањето може да се должи на две потценувања: потценување на основицата на пензија на починатото лице (што е многу тешко да се процени соодветно поради недостигот од информации за починатото лице) и потценување на бројот на корисници во едно семејство. Динамичката компонента на моделот овозможува да се прават микросимулации и да се прави проекција на идните движења на овие показатели под симулирани претпоставки за промени во политиката. Предност е што базата на податоци овозможува да се исцрпат информации за индивидуалните карактеристики на лицата (возраст, образование, економски статус, здравствена состојба, приходи по различни основи и слично), информации за композицијата на домаќинството и социо-економска состојба. Извор на податоците е анкета за квалитет на живот во Македонија, 2017 година, спроведена на случаен примерок на национално ниво од 1.200 домаќинства и опфаќа 4.071 поединец.

74


Анализи и предлози на избрани јавни политики во Македонија – Квалитет на живот

Влезни информации и претпоставки за симулации на пензиите и на надоместоците За идните проекции, како влезни инпути се земаат претпоставките за здобивање право на пензија и видот, висината на пензијата, висината на надоместоците и стапката на усогласување. Во симулациите се моделираат следниве видови пензии: старосна, семејна и инвалидска11 пензија. Бројот на корисници на пензија се дефинира како збир од број на постојани пензионери, по видови, во основната година, зголемени за број на нови пензионери и намалени за број на умрени пензионери (претходно идентификувани според равенката за здравје 2). Условите за здобивање право на пензија се во согласност со законски одредените услови од табела 1, и тоа: 

За старосна пензија, корисникот има најмалку 15 години стаж и има навршено 62 години за жена и 64 години за маж. Кај старосната пензија, лицата со бенефициран стаж од воени занимања12 се одделно симулирани. Условите за здобивање статус корисник на старосна пензија со бенефициран стаж се: лицето е од воени занимања, на возраст од 50 години за жена и 55 години за маж и работен стаж од најмалку 25 години; За семејна пензија, корисници се членови на семејството на починато лице: брачен другар со статус вдовец/ица, економски статус невработен/а и навршени 50 години возраст; и сите деца на возраст до 15 години, и деца на возраст од 15 до 26 години во случај на статус ученик. За идните корисници на семејна пензија, правото на пензија го здобиваат членови на семејството, под претходно идентификуваните критериуми, за лице, чијшто статус преминува од жив во умрен, во согласност со функцијата за здравје (2). За инвалидска пензија, земени се моментните корисници на инвалидска пензија, без разлика на причината за инвалидноста, а за идните корисници на инвалидска пензија симулирани се само корисници кога причината за инвалидноста е болест. Болеста е изведена од функцијата за здравје (1), кога лицето има веројатност за лошо здравје, во граници што ќе ја повторат моментната стапка на корисници на инвалидска пензија.

Висината на пензијата е утврдена од заработката во текот на работниот век и работниот стаж. Заработката во работниот век е апроксимирана со просечната заработена нетоплата во последните три години за лица што се сè уште во работен однос, или последните три години пред пензионирање за пензионери, приспособени за порастот на платите од петгодишен просек. Стажот e години поминати во работа за кој се платени придонеси и надомест. Во зависност од висината на работниот стаж, применети се заменските стапки 11

Повредата при работа е тешко да се предвиди кај идните корисници и затоа се симулира само инвалидност во случај на болест. 12 Бенефицираниот стаж кај другите занимања не се симулира поради тоа што анкетата содржи информации само за главните групи занимања, како што се воените занимања. 75


Анализи и предлози на избрани јавни политики во Македонија – Квалитет на живот

дефинирани во Законот за пензиско и инвалидско осигурување, на просечната заработка. За осигурениците што биле опфатени со задолжително пензиско и инвалидско осигурување до 2001 година, заменската стапка изнесува: за 15 години пензиски стаж, 35 проценти за маж и 40 проценти за жена, за секоја следна година пензиски стаж оваа стапка се зголемува за 1,8 процентен поен за маж, и 2,6 процентни поени за жена до 20. година стаж, и 1,8 процентен поен за секоја следна година над 20 години. Максималната заменска стапка е 80 проценти за наполнети 40 години стаж за мажи 35 години за жени. За секоја натамошна година пензиски стаж исполнет по 1 јануари 2013 година, пензијата се пресметува во висина од 1,84 за жени и 1,61 за мажи од пензиската основица. Така добиениот износ е вкупна пензија, која се добива во случај на старосна пензија. Максималниот износ на старосна пензија е лимитиран на 45.000 денари. Кај семејната пензија, висината на пензијата се добива како процентуален износ од старосната пензија што му следува на осигуреникот, за прв член 70 проценти, за секој нареден 10 проценти повеќе, а максимум 100 проценти. Висината на инвалидската пензија изнесува 70 проценти од пресметаната старосна пензија што му следува на осигуреникот. При пресметката на пензијата, пресметано е и усогласувањето на пензиите во изминатите години, и земена е претпоставка за идните усогласувања. За пензионерите што се пензионирале во периодот од 2007 година до 2016 година пресметано е кумулативно усогласување на пензијата, според реалните годишни усогласувања на пензиите во тој период (најмногу 40 проценти). За пензионерите што се пензионирале пред 2007 година, земено е фиксно кумулативно усогласување во износ од 51 процент. Идните усогласувања се приспособени во согласност со законските одредби, 50 проценти од порастот на платите и 50 проценти од порастот на трошоците за живот, а во нашиот случај ова усогласување е поставено на 1,5 процент годишно.

Надоместоците и даноците од плата се пресметуваат преку идентификуваната нето-плата. Врз основа на нето-платата намалена за даночно ослободување, се пресметува брутоплата, што претставува основа за пресметка на даноци и на надоместоци земајќи предвид дали лицето е осигурено на цело или на скратено работно време. Кај пензионерите се пресметува само здравствено и инвалидско осигурување13 во износ од 13 проценти од нето-пензијата.

13

Според Закон за персонален данок на доход, приходот од пензии подлежи на персонален данок, кој треба да го уплати Фондот на ПИОМ за сметка на корисниците на пензија. Пресметаниот данок на доход на примањата по основа на пензии и на инвалиднини се отстапува на Фондот на ПИОМ. Но, фондот овој износ го води само пресметковно и реално не се исплатува во буџетот. 76


Анализи и предлози на избрани јавни политики во Македонија – Квалитет на живот

Сценарија за потенцијални пензиски реформи Откако се идентификувани основните параметри (број на осигуреници и корисници, изворни надоместоци и изворни расходи), трудот продолжува со динамички микросимулации за временски хоризонт од пет и десет години. Притоа, целта на симулациите е двојна: 1) да се проценат идните движења на основните параметри доколку не настане никаква реформа на пензискиот систем; и 2) да се проценат фискалните ефекти, ефектите врз сиромаштијата и невработеноста од потенцијални реформи во пензискиот систем. Во симулираните сценарија, предложени се два типа реформи: 1) реформи, чијшто товар, главно, погодува една засегната страна (пензионери или осигуреници), 2) реформи каде што товарот е поделен и 3) реформа каде што товарот е поделен, а реформата скалеста и постепена. Притоа, во симулациите, реформите се однесуваат на: промена на стапката на придонеси и на границата за пензионирање кај различни видови корисници, вклучително и корисниците со бенефициран стаж од воени занимања. Сценаријата за реформа се следниве: 1) Товарот го преземаат индивидуални засегнати групи:  

 

Пораст на стапката на придонеси од 18 проценти на 22 процента, така што товарот го преземаат моментните осигуреници; Границата за пензионирање на старосна пензија се поместува за две години (од 62 за жени и 64 години за мажи на 65 години за жени и 67 години за мажи), така што товарот го преземаат идните пензионери; Границата за пензионирање на семејна пензија се поместува за три години (од 50 години за вдовец / вдовица на 53 години); Границата за пензионирање корисници на пензија со бенефициран стаж се поместува за три години (од 50 години за жени и 55 години за мажи на 53 години за жени и 58 години за мажи);

2) Товарот е поделен меѓу засегнатите страни: Пораст на стапката на придонеси за два процентни поена и на границата за пензионирање за една година за старосна пензија, две години за семејна, и две години за пензија по основа на бенефициран стаж;  Пораст на стапката на придонеси за три процентни поени и на границата за пензионирање за две години за старосна пензија, две години за семејна и две години за пензија по основа на бенефициран стаж;  Пораст на стапката на придонеси за три процентни поени и на границата за пензионирање за две години за старосна пензија веднаш, и дополнителна една година по пет години, две години за семејна, и две години за пензија по основа на бенефициран стаж. 3) Товарот е поделен меѓу засегнатите страни, а реформата е скалеста и постепена  Пораст на стапката на придонесите за два процентни поена веднаш и дополнителен еден процентен поен по 10 години; пораст на старосната граница за 

77


Анализи и предлози на избрани јавни политики во Македонија – Квалитет на живот

пензионирање, границата за семејна пензија и бенефициран стаж за една година по пет години, и дополнителна една година по десет година. Во сите сценарија, усогласувањето на пензиите е само за законски предвиденото ниво. Оттука, тековните пензионери го преземаат и товарот за разликата на поголемото усогласување од законското што ја добиваа во минатите години.

78


Анализи и предлози на избрани јавни политики во Македонија – Квалитет на живот

Резултати Резултати од влезните равенки за здравје, вработеност и за плата Пресметките од функциите за здравје, вработеност и за плата се дадени во табела 4. Колона (1) ги претставува резултатите за веројатноста за добро здравје на пензионерите; колона (2) за веројатноста за добро здравје на работоспособното население; колона (3) резултатите за веројатност за вработување; и колона (4) резултатите за платата. Сите коефициенти се репортираните маргинални ефекти, во случаите на пробит-функциите (13). Коефициентите се со очекуван знак. Возраста, полот и доходот од пензии се статистички значајни за здравјето на пензионерите. Очекувано, секоја дополнителна година возраст ја намалува веројатноста за добро здравје на пензионерите. Мажите имаат поголема веројатност за добро здравје, додека повисоките пензии ја зголемуваат веројатноста за добро здравје. Образованието и брачниот статус се статистички незначајни за здравјето на пензионерите (и тие не се користат во натамошните пресметки). Здравјето на работоспособното население зависи од возраста, образованието и од доходот на семејството. Исто како и кај пензионерите, дополнителна година возраст ја намалува веројатноста за добро здравје. Сепак, кај работоспособното население, магнитудата на овој коефициент е драстично помала. Тоа е и очекувано, затоа што кај повозрасното население дополнителна година возраст има поголемо негативно влијание врз здравјето. Повисоките образование и доход во семејството ја зголемуваат веројатноста за подобро здравје, додека постоењето хронични болести ја намалуваат. За разлика од пензионерите, кај работоспособното население, полот не е статистички значаен. Трите објаснувачки променливи за платата: возраст, образование и пол се важни за веројатноста за вработување. Повозрасните лица, мажите и лицата со повисоко образование имаат поголема веројатност да се вработат. Исто како и кај веројатноста за вработување, возраста, образованието и полот се значајни за висината на плата. Повозрасните лица имаат поголема плата. Веројатно тоа се должи и на искуството и на вештините за преговарање за плата, кои во оваа равенка не се појавуваат како набљудувани променливи. Мажите, во просек, заработуваат повисока плата од жените за 18 проценти, што ги потврдува резултатите за приспособениот родов јаз во плати во Македонија во студијата на Петрески и Мојсоска-Блажевски (2015). Очекувано, лицата со повисоко образование имаат повисока плата.

79


Анализи и предлози на избрани јавни политики во Македонија – Квалитет на живот

Променливи

Возраст Пол (1=машко) Образование Брачен статус на пензионерот (1=во брак)

Равенка за здравје за пензионери (зависна веројатност за добро здравје) (1) -0,0263*** (0,0031) 0,118*** (0,036) -0,00585 (0,0084) -0,0406

(0,0376) Доход од пензии 0,0000065** (0,000) Доход во семејството по сите основи Хронични заболувања

Равенка за здравје за работоспособно население (зависна веројатност за добро здравје) (2) -0,000715** (0,0003) -0,0015 (0,0059) 0,00328* (0,0018)

Равенка за вработеност (зависна веројатност за вработување) (3) 0,0131*** (0,001) 0,257*** (0,021) 0,138*** (0,007)

Равенка за плата (зависна лог. плата) (4) 0,00527*** (0,001) 0,178*** (0,018) 0,0954*** (0,0073)

0,0000006*** (0,000) -0,347*** (0,0393)

Константа

8,786*** (0,078)

Опсервации 895 2.087 2.422 1.280 R-squared 0,187 Извор: Пресметка на авторот врз база на анкета за квалитет на живот 2017 година. *, ** и *** означуваат статистичка значајност од 10, 5 и од 1 процент, соодветно. Стандардните грешки се коригирани за хетероскедастичност и се дадени во заграда.

80


Анализи и предлози на избрани јавни политики во Македонија – Квалитет на живот

Фискални ефекти од пензиската реформа Табела 4 ги претставува фискалните ефекти доколку пензискиот систем остане во моментната поставеност и не се направи пензиска реформа. Колона 1 ги претставува репликациите на официјалните бројки и основното сценарио за споредба со резултатите од предложените реформи; колона 2 ги претставува фискалните ефекти доколку усогласувањето на пензиите во изминатиот период не го надминуваше законски одредениот максимум за усогласување со порастот на платите и на трошоците за живот; колоните од 3 до 5 ги претставуваат резултатите по пет, 10 и по 20 години, соодветно, доколку поставеноста на системот остане иста и не се направи пензиска реформа. Резултатите покажуваат дека доколку порастот на пензиите во изминатиот период беше само во рамки на законското усогласување, изворниот дефицит (разлика меѓу изворни приходи и изворните расходи, без транзициските трошоци) денес ќе беше понизок за 35 проценти, а учеството во БДП пониско за 1,2 процентен поен. Доколку не настане пензиска реформа во следните дваесет години, а порастот на пензиите се задржи само на ниво на законското усогласување, изворниот дефицит ќе продолжи да расте во апсолутен износ, но со позабавено темпо, додека неговото релативно учество во БДП благо ќе се намалува. Табела 4: Фискални ефекти за пет, 10 и за 20 години доколку нема пензиска реформа Основно сценарио Доколку нема реформа Ако Репли- пензиицирани те се бројки усоглас до уваа реална- само за та законсостојб ската По 5 По 10 По 20 а стапка години години години (1) (2) (3) (4) (5) Придонеси за пензиско осигурување (милиони денари) 36.456 36.456 42.331 47.561 59.521 Изворни расходи за пензии (милиони денари) 57.852 50.412 65.760 75.900 90.588 Дефицит (изворен во милиони денари) (21.396) (13.956) (23.429) (28.339) (31.067) Дефицит (% од БДП) -3,4% -2,2% -3,1% -3,0% -3,3% Број на пензионери (старосна) 191.592 191.592 221.684 255.088 290.149 Број на пензионери (семејна) 76.052 76.052 62.532 59.152 51.546 Број на пензионери (инвалидска) 37.465 37.465 38.185 37.465 24.496 Вкупно пензионери 305.109 305.109 322.401 351.705 366.191 Извор: Анкета за квалитет на живот 2017 година, пресметка на авторот

81


Анализи и предлози на избрани јавни политики во Македонија – Квалитет на живот

Табела 5 ги претставува фискалните ефекти од симулираните сценарија за пензиска реформа за следните пет и десет години. Од колона еден до четири се претставени резултатите од сценаријата на посилни индивидуални шокови, кога товарот паѓа на индивидуална засегната група и тоа: (1) пораст на придонесите на 22 процента; (2) пораст на границата за пензионирање на старосната пензија за две години; (3) на семејна пензија од брачен другар за три години; и (4) на старосна пензија со бенефициран стаж за три години. Од колона пет до седум се претставени резултатите од сценаријата со комбинирана пензиска реформа, истовремено со промени на стапката на придонеси и на границите на пензионирање. Колона осум ги претставува резултатите од комбинираната скалеста реформа. Ефектите од симулираните сценарија покажаа дека предложените реформи може значајно да го намалат дефицитот во Фондот на ПИОМ, и по пет години дефицитот се движи од 1,5 процент до 3,1 проценти од БДП, односно од 0,7 проценти до 3,3 проценти по 20 години. Порастот на придонесите на 22 проценти го намалува дефицитот за 40 проценти по пет години и 38 проценти по 10 години и дури до 49 проценти по 20 години. Се чини дека дефицитот има најголемо намалување при ова индивидуално сценарио. Зголемувањето на старосната граница за пензионирање за две години го намалува дефицитот за 18 проценти по пет години, 19 проценти по 10 години и 35 проценти по 20 години. Ефектите од промената на границата на пензионирање кај семејната пензија и старосната пензија кај корисници на бенефициран стаж се мали, односно го намалуваат дефицитот само за еден процентен поен. Но, тоа се должи на два факта: кај семејната пензија бројот на корисници е релативно помал во однос на корисниците на старосната пензија и предлогизмените се однесуваат само на случаи кога корисник е брачен другар; додека, кај корисниците на старосна пензија со бенефициран стаж се опфатени само корисниците од воени занимања и ефектите се значајно потценети. Сепак, мана на овој тип реформа со индивидуални шокови е што товарот го презема една генерација, а шоковите се посилни.

82


Анализи и предлози на избрани јавни политики во Македонија – Квалитет на живот

ППО + 2пп, граница +1, семејна +2, бенефициран +2

ППО + 3пп, граница +2, семејна +2, бенефициран +2

ППО + 3пп, граница +2 (до 5т, +3 (по 5), семејна +2, бенефициран +3

ППО + 2пп (до 10) +3 пп (по 10 ) граница +1 (по 5) +2 (по 10 ) семејна и бенефициран +3

(6)

(7)

(8)

42.331

47.521

50.655

47.259

65.196

65.760

63.864

62.172

65.196

(19.110)

(22.760)

(23.429)

(16.343)

(11.517)

(17.937)

-1,8%

-2,5%

-3,0%

-3,1%

-2,1%

-1,5%

-2,3%

221.684

204.567

221.684

221.684

213.401

204.567

221.684

62.532

65.067

59.152

62.532

59.997

63.377

59.152

38.185

37.465

38.185

38.185

38.906

37.465

38.185

322.401

307.099

319.021

322.401

312.304

305.409

319.021

Семејна, +3 години за стекнување право

(5)

Границата за пензионирање +2

(4)

Придонесите се зголемуваат на 22%

Бенефициран стаж, +3 години за здобивање право

Табела 5: Фискални ефекти за пет, 10 и 20 години од симулираните сценарија за

(1)

(2)

(3)

51.861

43.314

42.436

65.760

62.424

(13.899)

По 5 години Придонеси за пензиско осигурување (милиони денари) Изворни расходи за пензии (милиони денари) Дефицит (изворен), во милиони денари) Дефицит (% од БДП) Број на пензионери (старосна) Број на пензионери (семејна) Број на пензионери (инвалидска) Вкупно пензионери

83


ППО + 2пп, граница +1, семејна +2, бенефициран +2

ППО + 3пп, граница +2, семејна +2, бенефициран +2

ППО + 3пп, граница +2 (до 5т, +3 (по 5), семејна +2, бенефициран +3

ППО + 2пп (до 10) +3 пп (по 10 ) граница +1 (по 5) +2 (по 10 ) семејна и бенефициран +3

(6)

(7)

(8)

47.730

53.775

57.269

57.993

53.400

75.504

75.900

73.308

71.412

70.212

74.406

(22.815)

(27.833)

(28.170)

(19.533)

(14.143)

(12.219)

(21.006)

-1,9%

-2,4%

-3,0%

-3,0%

-2,1%

-1,5%

-1,3%

-2,3%

255.088

237.419

255.088

255.088

246.530

237.419

232.450

250.809

59.152

60.842

56.616

59.152

57.462

59.152

58.730

57.039

37.465

37.465

37.465

37.465

37.465

37.465

37.465

37.465

351.705

335.726

349.169

351.705

341.457

334.036

328.645

345.313

Семејна, +3 години за стекнување право

(5)

Границата за пензионирање +2

(4)

Придонесите се зголемуваат на 22%

Бенефициран стаж, +3 години за здобивање право

Анализи и предлози на избрани јавни политики во Македонија – Квалитет на живот

(1)

(2)

(3)

58.340

48.861

47.671

75.900

71.676

(17.560)

По 10 години Придонеси за пензиско осигурување (милиони денари) Изворни расходи за пензии (милиони денари) Дефицит (изворен во милиони денари) Дефицит (% од БДП) Број на пензионери (старосна) Број на пензионери (семејна) Број на пензионери (инвалидска) Вкупно пензионери

84


Придонесите се зголемуваат на 22%

Границата за пензионирање +2

Семејна, +3 години за стекнување право

Бенефициран стаж, +3 години за здобивање право

ППО + 2пп, граница +1, семејна +2, бенефициран +2

ППО + 3пп, граница +2, семејна +2, бенефициран +2

ППО + 3пп, граница +2 (до 5т, +3 (по 5), семејна +2, бенефициран +3

ППО + 2пп (до 10) +3 пп (по 10 ) граница +1 (по 5) +2 (по 10 ) семејна и бенефициран +3

Анализи и предлози на избрани јавни политики во Македонија – Квалитет на живот

(1)

(2)

(3)

(4)

(5)

(6)

(7)

(8)

По 20 години Придонеси за пензиско осигурување (милиони денари) Изворни расходи за пензии (милиони денари) Дефицит (изворен во милиони денари) Дефицит (% од БДП) Број на пензионери (старосна) Број на пензионери (семејна) Број на пензионери (инвалидска) Вкупно пензионери

72.894

62.415

59.521

59.704

67.793

72.492

74.273

70,171

90.588

82.560

90.588

90.588

86.604

82.560

80.538

84.582

(17.694)

(20.145)

(31.067)

(30.884)

(18.811)

(10.068)

(6.265)

(14.411)

-1,9%

-2,2%

-3,3%

-3,3%

-2,0%

-1,1%

-0,7%

-1,5%

290.149

274.137

290.149

290.149

282.971

274.137

274.137

278.554

51.546

47.321

51.546

51.546

48.166

47.321

47.321

47.744

24.496

24.496

24.496

24.496

24.496

24.496

24.496

24.496

366.191

345.954

366.191

366.191

355.633

345.954

345.954

350.794

Извор: Анкета за квалитет на живот 2017 godina, пресметка на авторот

85


Анализи и предлози на избрани јавни политики во Македонија – Квалитет на живот

Комбинираните реформи, во зависност од интензитетот на промените, го намалуваат дефицитот од 0,7 проценти до 2,1 процента од БДП, што претставува намалување од 30 проценти до 57 проценти во споредба со состојбата доколку нема реформа. Фискалните заштеди од реформата се движат од 10 до 193 милиони евра на годишна основа до пет години, и до 230 милиони евра до 10 години. Најголем ефект, секако, дава реформата во која придонесот се зголемува за три процентни поени, границата за пензионирање се поместува на 64/66 веднаш и на 65/67 по пет години за старосна пензија, на 52 години кај семејна пензија и на 53/58 кај старосна пензија од бенефициран стаж. Во вакво сценарио, дефицитот би се свел на 1,3 процент од БДП по 10 години и 0,7 проценти од БДП по 20 години, што претставува значајна консолидација на пензискиот систем. Комбинираната реформа води сметка за поделбата на товарот меѓу генерации и шоковите се послаби, но сите промени почнуваат веднаш. Третиот тип реформа има слични ефекти како и индивидуалните промени, но послаби фискални ефекти од комбинираната реформа, која почнува веднаш. Оваа реформа го намалува дефицитот на -2,3 проценти од БДП до пет и до десет години, но на долг рок од 20 години постепената реформа го намалува изворниот дефицит на пензискиот фонд до 14 милијарди денари од 31 милијарда што изнесува 1,5 процент од БДП, во споредба со 3,3 проценти од БДП доколку не настане реформа. Комбинираната постепена реформа ги има следниве предности: товарот од реформата е споделен меѓу генерации, промените се постепени и нудат можност за приспособување на засегнатите страни.

Ефекти врз сиромаштијата и невработеноста Табела 6 ги претставува резултатите за ефектите врз стапката на невработеност и сиромаштијата. Претпоставките се дека стапката на вработеност ќе се зголемува во просек за еден процентен поен годишно во следните 20 години и би достигнале вработеност до 60 проценти по 20 години, што е изведено од нејзиното просечно зголемување во претходниот период. Оттука, невработеноста е резидуална големина во моделот. Симулациите покажуваат дека пензиската реформа нема да има негативно влијание врз невработеноста. Стапката на невработеност незначително ќе се намали или ќе остане иста во споредба со основното сценарио доколку нема реформа, освен во сценариото за зголемување на границата за здобивање право на семејна пензија од брачен другар, кога стапката на невработеност незначително се зголемува. Стапката на невработеност забележува најголемо намалување во сценариото за зголемување на границата за пензионирање и комбинираната реформа со пораст на придонесите за три процентни поени и зголемување на границата за пензионирање за две години. Истовремено, стапката на сиромаштија нема значајни поместувања како резултат на пензиската реформа. Таа незначително се зголемува само во сценариото на зголемување на стапката на придонеси во симулациите за период до пет години. Ваквото движење е очекувано поради директното влијание на придонесите врз понискиот заработен нетоизнос на работниците. Додека, во симулациите за ефектите на 10-годишен период, стапката на сиромаштија се намалува или останува иста. Но, истовремено, тоа е 86


Анализи и предлози на избрани јавни политики во Македонија – Квалитет на живот

единствено сценарио кога ефектите од пензиите врз намалување на сиромаштијата се најголеми. Тоа е поради фактот што главниот товар во тоа сценарио го преземаат моментните осигуреници и работоспособното население. Од друга страна, зголемувањето на старосната граница на пензионирање ја намалува стапката на сиромаштија пред и по пензии, како резултат на зголемениот приход на лицата што останале во работен однос, во споредба со приходот што би го имале од пензија, но го намалуваат ефектот од пензиите врз сиромаштијата. Кај комбинираните сценарија се постигнуваат најголеми ефекти, стапката на сиромаштија по пензии е најниска.

87


Анализи и предлози на избрани јавни политики во Македонија – Квалитет на живот

5) +2 (по 10 ) семејна и

48,2%

48,2%

48,1%

48,2%

48,3%

48,3%

22,4%

17,6%

17,6%

17,4%

17,7%

17,6%

17,6%

17,4%

17,6%

43,2%

42,7%

42,9%

40,9%

42,7%

42,7%

42,1%

40,9%

42,9%

Стапка на сиромаштија (по пензии)

26,6%

26,5%

26,6%

26,3%

26,7%

26,5%

26,4%

25,9%

26,8%

Ефект од пензиите врз сиромаштијата

38,4%

37,9%

38,0%

35,7%

37,5%

37,9%

37,3%

36,7%

37,5%

Границата за пензионирање +2

бенефициран +3

ППО + 3пп, граница +2, семејна +2, бенефициран +2

(по 10 ) граница +1 (по

ППО + 2пп, граница +1, семејна +2, бенефициран +2

48,1%

ППО + 3пп, граница +2 (до 5), +3 (по 5), семејна +2, бенефициран +3

Бенефициран стаж, +3 години за здобивање право

48,1%

Придонесите се зголемуваат на 22%

44,5%

Нема промена

Стапка на вработеност Стапка на невработеност Стапка на сиромаштија (пред пензии)

Реплика на официјалните бројки

Семејна, +3 години за здобивање право

ППО + 2пп (до 10) +3 пп

Табела 6: Ефекти врз сиромаштија и невработеност

По 5 години

По 10 години

Стапка на вработеност

51,5%

51,5%

51,7%

51,7%

51,6%

51,8%

51,7%

51,9%

51,7%

Стапка на невработеност

12,3%

12,3%

12,2%

12,4%

12,3%

12,3%

12,3%

12,1%

12,3%

Стапка на сиромаштија (пред пензии)

42,9%

42,0%

42,0%

42,9%

42,9%

41,8%

42,1%

41,6%

41,9%

Стапка на сиромаштија (по пензии)

24,7%

24,4%

24,4%

24,7%

24,5%

24,3%

24,1%

23,9%

24,2%

Ефект од пензиите врз сиромаштијата

42,4%

41,9%

41,9%

42,4%

42,9%

41,9%

42,8%

42,5%

42,2%

Стапка на вработеност

59,1%

59,1%

59,9%

59,1%

59,1%

59,6%

59,5%

60,1%

59,9%

Стапка на невработеност

6,9%

6,9%

6,3%

6,9%

6,9%

6,7%

6,3%

6,0%

6,3%

Стапка на сиромаштија (пред пензии)

42,0%

42,0%

40,3%

42,0%

41,9%

41,6%

40,2%

39,8%

40,2%

Стапка на сиромаштија (по пензии)

21,4%

21,2%

21,0%

21,4%

21,2%

21,2%

20,9%

20,8%

20,9%

Ефект од пензиите врз сиромаштијата

49,0%

49,5%

47,9%

49,0%

49,4%

49,0%

48,0%

47,7%

48,0%

По 20 години

Извор: Анкета за квалитет на живот 2017 година, пресметка на авторот

88


Анализи и предлози на избрани јавни политики во Македонија – Квалитет на живот

Заклучок и препораки Целта на овој труд е да предложи дизајн на пензиска реформа и да ги испита фискалните ефекти и ефектите врз развојните индикатори: невработеност и сиромаштија, од потенцијална пензиска реформа во Македонија по пет, 10 и 20 години. За таа цел беше изграден динамички микросимулациски модел МК-ПЕНС, кој прави симулации на сценарија за реформи на пензискиот систем во Македонија. Моделот има динамичка форма и вклучува движење на индивидуите од примерокот во временски хоризонт како што стареат, ги зема предвид меѓусебните врски на лицата во рамки на примерокот, бихевиористичките реакции и ефектите од промената на нивниот статус на пазарот на трудот врз развојните индикатори (сиромаштија и невработеност). На ваков начин, динамичкиот модел создава животен пат за секое лице од примерокот, вклучувајќи веројатност за смртност, промена на економскиот статус, време на пензионирање, заработка и слично. Извор на податоците е анкетата за квалитет на живот во Македонија, 2017 година, која е спроведена на избран примерок на национално ниво од 1.200 домаќинства и опфаќа 4.071 поединец.

Резултатите покажуваат дека моделот целосно и мошне масивно ги реплицира официјалните податоци, со максимално отстапување од -6 проценти во случајот на просечната семејна пензија и -8 проценти кај стапката на сиромаштија по пензии. За идните проекции, како влезни инпути се земени претпоставките за здобивање 89


Анализи и предлози на избрани јавни политики во Македонија – Квалитет на живот

право на пензија и видот, висината на пензијата, висината на надоместоците и стапката на усогласување. Во симулациите се моделираа старосна, семејна и инвалидска пензија. Целта на симулациите е двојна: да се проценат идните движења на основните параметри доколку не настанат никакви реформи на пензискиот систем; и да се проценат фискалните ефекти, ефектите врз сиромаштија и невработеност, од потенцијалните реформи во пензискиот систем. Во симулираните сценарија, беа предложени три типа реформи: реформи, чијшто товар, главно, погодува една засегната страна (пензионери или осигуреници), реформи во кои товарот е генерациски поделен и реформа во која товарот е поделен, а промените се скалести и постепени во временски хоризонт од 20 години. Притоа, во симулациите, реформите се однесуваат на промена на стапката на придонеси и на границата на пензионирање кај различни видови корисници, вклучително и корисниците со бенефициран стаж од воени занимања. Симулирани се следниве реформски сценарија: 1. Реформи кога товарот го преземаат индивидуални засегнати страни o Пораст на стапката на придонеси од 18 проценти на 22 процента; o Границата за пензионирање на старосна пензија се поместува за две години (од 62 за жени и 64 години за мажи на 64 години за жени и 66 години за мажи); o Границата за пензионирање на семејна пензија се поместува за три години (од 50 години за вдовец / вдовица на 53 години); o Границата за пензионирање на корисници на пензија со бенефициран стаж се поместува за три години (од 50 години за жени и 55 години за мажи на 53 години за жени и 58 години за мажи); 2. Реформи кога товарот е споделен меѓу засегнатите страни, но промените настануваат веднаш o Пораст на стапката на придонеси за два процентни поена и на границата за пензионирање за една година за старосна пензија, две години за семејна, и две години за пензија по основа на бенефициран стаж; o Пораст на стапката на придонеси за три процентни поени и на границата за пензионирање за две години за старосна пензија, две години за семејна и две години за пензија по основа на бенефициран стаж; o Пораст на стапката на придонеси за три процентни поени и на границата за пензионирање за две година за старосна пензија веднаш, и дополнителна една година по пет години, две години за семејна и две години за пензија по основа на бенефициран стаж. 3. Реформа кога товарот е споделен, а промените се постепени и скалести o Пораст на стапката на придонесите за два процентни поена веднаш и дополнителен еден процентен поен по 10 години; пораст на старосната граница за пензионирање, границата за семејна пензија и 90


Анализи и предлози на избрани јавни политики во Македонија – Квалитет на живот

бенефициран стаж за една година по пет години, и дополнителна една година по десет години.

Резултатите покажуваат дека ако порастот на пензиите во изминатиот период беше само во рамки на законското усогласување, изворниот дефицит денес ќе беше понизок за 65 проценти, а неговото учество во БДП пониско за 1,2 процентен поен. Доколку не се спроведе пензиска реформа во следниот период,, а порастот на пензиите се задржи само на законското усогласување, изворниот дефицит по пет, 10 и 20 години ќе продолжи да расте во апсолутен износ, но со позабавено темпо, додека неговото релативно учество во БДП благо, но незначително ќе се намалува. Ефектите од симулираните сценарија покажаа дека предложените реформи може значајно да го намалат дефицитот во Фондот на ПИОМ, и по пет години тој би се движел од 1,5 процент до 3,1 проценти од БДП, односно од 1,3 процент до три проценти по 10 години и од 0,7 проценти до 3,3 проценти по 20 години. Порастот на придонесите на 22 проценти го намалува дефицитот во Фондот на ПИОМ за 40 проценти по пет години и за 38 проценти по 10 години. Зголемувањето на старосната граница за пензионирање за две години го намалува дефицитот за 18 проценти по пет години, 19 проценти по 10 години и до 43 проценти по 20 години. Комбинираните реформи со промени што би настанале веднаш го намалуваат дефицитот од 0,7 проценти до 2,1 процента од БДП, што претставува намалување од 30 проценти до 80 проценти во споредба со состојбата ако нема реформа. Комбинираната скалеста и постепена реформа умерено го намалува дефицитот до 10 години, за 26 проценти, но ефектите на долг рок од 20 години се посилни и го преполовуваат изворниот дефицит. 91


Анализи и предлози на избрани јавни политики во Македонија – Квалитет на живот

Фискалните заштеди од реформата се движат од 10 до 193 милиони евра на годишна основа до пет години, 403 милиони евра до 20 години, во најсилното сценарио. Комбинираната скалеста реформа ќе резултира со фискални заштеди од 89 милиони евра на годишна основа до пет години, 119 милиони евра до десет години и 271 милиони евра до дваесет години. Ефектите од симулираните сценарија врз сиромаштијата и невработеноста се поволни, но интензитетот е различен. Во сценаријата во кои дел од лицата остануваат во работната сила поради подоцнежно пензионирање, и комбинираната реформа со пораст на придонесите за три процентни поени и зголемување на границата за пензионирање за две години, невработеноста незначително се намалува. Ефектите врз сиромаштијата постигнуваат максимум во комбинираните сценарија. Покрај тоа што сиромаштијата по пензии се намалува, во овие сценарија ефектите од пензиите врз сиромаштијата се поголеми од сценариото кога нема реформа.

92


Анализи и предлози на избрани јавни политики во Македонија – Квалитет на живот

Овој труд ги дава следниве препораки до носителите на политика: 

 

Усогласувањето на пензиите во претстојниот период да не биде поголемо од законскиот максимум, 50 проценти од порастот на животните трошоци и 50 проценти од порастот на платите; Да се избегнуваат секој вид дополнителни мерки што ќе влијаат врз намалување на ефективната граница на пензионирање (зголемување на поволностите и олеснување на условите за бенефициран стаж, старосна пензија и слични поволности) и мерки што ќе предизвикаат дополнителни оптоварувања на фондот за пензиско и за инвалидско осигурување; Пензискиот систем треба да подлежи на структурна реформа за да се постигне негова фискална консолидација во следните пет до 10 години, изворниот дефицит да се преполови, а заштедите од централниот буџет би достигнале и до 403 милиони евра годишно до 20 години. Првите ефекти од реформата би се почуствувале веднаш, а по пет години заштедите би се движеле околу 90 милиони евра годишно. Иако фискалните ефекти од посилните индивидуални реформи (главно, пораст на придонесите или пораст на старосната граница на пензионирање) и комбинираните реформи даваат слични резултати, сепак комбинираните реформи даваат подобри резултати врз невработеноста и сиромаштијата, главно поради фактот што го распоредуваат товарот од пензиската реформа на засегнатите страни; Пензиската реформа треба да биде комбинирана со цел товарот да се подели меѓу моментните генерации, додека спроведувањето треба да биде постепено и скалесто. Реформата што води сметка за овие аспекти и е предлог-реформа на пензискиот систем во овој труд вклучува: пораст на стапката на придонеси за два процентни поена веднаш (од 18 процента на 20 процента) и дополнителен еден процентен поен по десет години, зголемување на границата на пензионирање за една година по пет години и дополнителна една година по десет години (вклучително и семејната пензија и пензијата од бенефициран стаж); Порастот на старосната граница да води сметка и да има посебни поволности или подоцнежното одење во пензија да биде доброволно за вработените во трудоинтензивните сектори и вработените со стаж на вработување поголем од 35 години; Трошокот од порастот на придонеси потенцијално да се сподели по работодавецот и работникот; До моментот на пораст на старосната граница за пензионирање, да се воведат стимулативни програми за доброволно подоцнежно одење в пензија, преку воведување дополнителна премија, повисока заменска стапка или еднократен надомест.

93


Анализи и предлози на избрани јавни политики во Македонија – Квалитет на живот

Литература 2016 Pension Sustainability Index. (2016). Allianz International Pension Papers 1/2016. Blake, D. and Mayhew, L. (2006). On the sustainability of the United Kingdom state pension system in the light of population ageing and declining fertility. Discussion Paper PI-0413. The Pensions Institute, London. Bonin, H. (2009). 15 Years of Pension Reform in Germany: Old Successes and New Threats. IZA Policy Paper No. 11. Institute for the Study of Labour, Bonn. Caldwell, S. (1996) Health, Wealth, Pensions and Life Paths: the CORSIM Dynamic Micro simulation Model, in Harding, A. (ed.) Micro simulation and Public Policy, Amsterdam: Elsevier, pp. 505-522. Dekkers, G. J. M. (2007): Construction of a dynamic cross-sectional micro simulation model: the state of affairs. Intermediate report 4.10, task 4.1. AIM Interim Research Report 4.10. Brussels: manuscript. Emmerson, C., H. Reed and A. Shephard, 2004, An Assessment of PENSIM2, IFS Working Paper WP04/21, London: Institute for Fiscal Studies. European commission, (2016). The former Yugoslav Republic of Macedonia 2016 Report. Brussels, European commission, p.25. Gál, R., Horváth, A., Orbán, G. and Dekkers, G. (2009) PENMICRO Monitoring pension developments through micro socioeconomic instruments based on individual data sources: feasibility study. Gomez, R. and Hernandez de Cos, P. (2003). Demographic maturity and economic performance: the effects of demographic transitions on per capital GDP growth. Working Paper 0318. Bank of Spain. International Monetary Fund. European Dept, (2017). Former Yugoslav Republic of Macedonia : 2017 Article IV Consultation-Press Release; Staff Report; and Statement by the Executive Director for the Former Yugoslav Republic of Macedonia . Country Report No. 17/354, p.14. Kakes, J. and Broeders, D. (2007). The Sustainability of the Dutch Pension System. Occasional Studies (4), 6, 1 – 92 . Kruse, A. (2010). A Stable Pension System: The Eighth Wonder. In: Bengtsson, T. (ed.), Population Ageing - A Threat to the Welfare State? Research in Labor Economics 22, 369 – 413. Merz, J. (1993) Micro simulation as an Instrument to Evaluate Economic and Social Programmes, Working Paper no 5, Forschungsinstitut Freie Berufe FFB, University of Lueneburg. Merz, J. (1994) Micro simulation – A Survey of Methods and Applications for Analyzing Economic and Social Policy, Working Paper no 9, Forschungsinstitut Freie Berufe FFB, University of Lueneburg.

94


Анализи и предлози на избрани јавни политики во Македонија – Квалитет на живот

Petreski, M., Mojsoska-Blazevski, N. and Petreski, B. (2014) Gender wage gap when women are highly inactive: Evidence from repeated imputations with Macedonian data. Journal of Labor Research. 35(4), p.393-411. Saez, E. (2010) Do Taxpayers Bunch at Kink Points? American Economic Journal: Economic Policy, 2(3): 180–212. Spadaro, A. (2007) Microsimulation as a tool for evaluation of public policies – Methods and applications. Bilbao : Fundación BBVA. United Nations (2017). World Population Prospects: The 2017 Revision. Закон за пензиско и инвалидско осигурување (2016). Фонд за пензиско и инвалидско осигурување на Македонија (2014). Извештај за пензискиот систем во Република Македонија, со актуарски проекции. Скопје, ФПИОМ. Фонд за пензиско и инвалидско осигурување на Македонија (2015). Извештај за пензискиот систем во Република Македонија, со актуарски проекции. Скопје, ФПИОМ.

Фото: freepik.com, pexel.com. pixbay.com

95


ОД БРОЈКИ КОН ПРАКТИКА – ИДЕНТИФИКУВАЊЕ И АНАЛИЗА НА ПОКАЗАТЕЛИТЕ ПОВРЗАНИ СО КВАЛИТЕТОТ НА НАСТАВНИОТ ПРОЦЕС ВО ОСНОВНОТО ОБРАЗОВАНИЕ ВО МАКЕДОНИЈА

3

Ана Мицковска-Ралева Ана Томовска Мисоска Олимпија Христова Заевска Сузана Черепналковска Весна Костиќ Ивановиќ


Анализи и предлози на избрани јавни политики во Македонија – Образование

Од бројки кон практика – идентификување и анализа на показателите поврзани со квалитетот на наставниот процес во основното образование во Македонија

Автори: Ана Мицковска-Ралева Центар за истражување и креирање политики, ЦРПМ Mickovska@crpm.org.mk Ана Томовска Мисоска – Универзитет „Американ колеџ“ Скопје tomovska@uacs.edu.mk Олимпија Христова Заевска Импакт - Институт за истражување olimpija.hristova@gmail.com Сузана Черепналковска scherepnalkovska@yahoo.com Весна Костиќ Ивановиќ Македонско Монтесори здружение vesnaki@yahoo.com Рецензент: Наташа Ангелоска Галевска

99


Анализи и предлози на избрани јавни политики во Македонија – Образование

Вовед Процесот на формално образование има цел да ги подготви учениците за нивниот натамошен живот. Поради тоа, често како најважен индикатор за квалитетот на еден образовен систем се сметаат компетенциите што учениците ги здобиваат, или тоа што знаат да го прават на крајот од одредени образовни циклуси. Компетенциите / постигнувањата на учениците претставуваат исходен (излезен) индикатор, врз кој влијаат различни фактори / променливи од средината, вклучително: националната образовна политика, училишната политика и наставниот процес што се одвива на часовите. Според тоа, постигнувањата на учениците не можат да се анализираат во вакуум, туку при нивното толкување треба да се имаат предвид многубројни фактори. Тестирањето на ПИСА, кое го спроведува ОЕЦД, има цел да ги утврди компетенциите на 15-годишните ученици по природни науки, математика и по јазична писменост; и истовремено да утврди кои фактори влијаат предоминантно на квалитетот на наставата и, според тоа, на компетенциите што ги здобиваат учесниците. Македонските ученици беа вклучени во тестирањето во 2000 година и во 2015 година. Резултатите од двете мерења укажуваат дека македонските ученици постигнуваат резултати што се под меѓународниот просек, Ова значи дека учениците во Македонија, за време на нивното основно образование, не се здобиваат со доволно компетенции со кои би понудиле повисока вредност на домашниот пазар на труд, што би придонело кон пораст на економијата. Истовремено, значи и дека со своите компетенции тие не се доволно конкурентни на светскиот пазар на труд и ќе имаат тешкотии да се вклопат во новите економски трендови на т.н. ‘економија базирана на знаење’. Недоволниот квалитет на човечките ресурси, пак, има последници врз развојот на економијата во домашни и во меѓународни рамки.

100


Анализи и предлози на избрани јавни политики во Македонија – Образование

Во текот на изминатите 15-ина години, откако Македонија учествува во меѓународни тестирања на постигнувањата, креаторите на образовната политика недоволно систематски му пристапуваат на проблемот на ниски постигнувања на учениците. Реформите што се спроведуваат вообичаено не се базираат на систематски собрани податоци, често не се поврзани меѓусебно и не се консултирани со голем дел од засегнатите страни (фактори) во образовниот систем. Поради тоа, често самите реформи не се прифатени во целост и не ја постигнуваат предвидената цел. Според тоа, постигнувањата на учениците во периодот од 15 години меѓу двете тестирања, не само што не се подобрил, туку и се влошил. Конкретно, постигнувањата по математика се намалиле од 381 во 2000 година на 371 во 2015 година; додека по природни науки од 401 во 2000 година на 384 во 2015 година (OECD, 2016a) .Од аспект на нивоата на постигнување, кои се дефинирани во ПИСА1 учениците од Македонија, во просек, континуирано го достигнуваат второто најниско ниво (1а), кое укажува на ‘способност за употреба на секојдневно знаење на содржина и основно познавање процедури за препознавање или идентификување на соодветното научно објаснување. Со помош, можат да спроведуваат структурирани научни истражувања со не повеќе од две непознати’ (OECD/PISA, 2015). Иако постојат и други компетенции што се важни за развојот и за долгорочниот успех на учениците, компетенциите што се мeрат со ПИСА се добри показатели за успешноста на образовната политика (Schleiher, 2007). Имено, тестирањето на ПИСА се одвива на примерок од 15-годишни ученици, кои на таа возраст сѐ уште се опфатени во системот на формално образование (OECD, 2016) и се фокусира на капацитетот на учениците за примена на своите знаење и вештини во секојдневни ситуации (Valijarvi et.al., 2000) преку меѓународно

признаени

мерки

за

компетенциите

(OECD,

2001),

како

и

преку

дополнителните информации за карактеристиките на образовните системи и за карактеристиките на учениците. Како такви, резултатите од тестирањето на ПИСА се користат како појдовни сознанија за образовни реформи и оценување на образовната политика во повеќе европски земји (Grek, 2009). Главниот фокус на ПИСА во 2015 година беше утврдување на компетенциите во доменот на природните науки. Овој домен опфаќа способност за критично разгледување и разбирање концепти поврзани со природните науки и научниот пристап. За ученици што имаат добро ниво на научна писменост се сметаат тие што имаат компетенции како што се: (1) научно објаснување на различни концепти, (2) евалуација и дизајн на научен пристап при разгледување на појавите (умеат критично да проценат научни наоди); и 1

ПИСА 2015 година дефинира седум нивоа на постигнување, од 1б до 6, со следниве најниски резултати за секое ниво (во

заграда): 1б (261), 1а (335), 2 (410), 3 (484), 4 (559), 5 (633) и 6 (708). За повеќе информации види: http://www.oecd.org/pisa/test/summary-description-seven-levels-of-proficiency-science-pisa-2015.htm

101


Анализи и предлози на избрани јавни политики во Македонија – Образование

(3) интерпретација на податоци и на факти со користење научен пристап (умеат да интерпретираат значење на научни докази и нивни импликации за конкретна публика, со свои зборови и, по потреба, со користење дијаграми или други начини на претставување) (OECD, 2016c). Истражувањата покажуваат дека постојат повеќе фактори што влијаат на успехот на учениците во одредени когнитивни домени. Сепак, повеќето досегашни истражувања се базираат на кростабулации и на корелации, па од особено значење е да се пристапи кон мерење ефекти и тестирања на поврзаноста на различните фактори со успехот на различните домени на ПИСА, што е и една од целите на ова истражување. Дополнително, на национално ниво не е направена длабинска анализа на резултатите од тестирањето на ПИСА и истражување на политиката што влијае на него. Поради тоа, ова истражување има цел да ја испита врската меѓу постојните податоци за постигнувањата на учениците и факторите што се поврзани со нив. Дополнително, анализата овозможува развивање политика што е заснована врз конкретни, научно собрани и анализирани податоци.

Методологија Задачи на истражувањето 1. Да се утврдат факторите што се поврзани со постигнувањата на учениците на тестирањето на ПИСА 2015 година. 2. Да се испитаат ставовите на наставниците и на учениците во поглед на факторите што се утврдени како најзначајно поврзани со постигнувањата на учениците на тестирањето на ПИСА 2015 година. 3. Да се понудат препораки до

конкретни фактори во образовниот систем за

надминување на проблемите забележани со анализата. Во истражувањето беа користени комбинирани истражувачки техники: квантитативни (регресивна анализа на податоци од базите на податоци на тестирањето од ПИСА 2015 година; дескриптивна и корелациска анализа на податоци собрани преку теренско анкетно истражување) и квалитативни (анализа на содржина на дискусии од фокусните групи). Според тоа, истражувањето има три дела: (1) анализа на резултати од меѓународното тестирање на ПИСА од 2015 година за да се откријат најважните фактори што влијаат врз постигнувањата на учениците, (2) анализа на перцепциите на наставниците за наставата и за постигнувањата на учениците преку анкети, и (3) анализа на перцепциите на учениците од деветто одделение за наставата и за постигнувањата преку фокусни групи. Комбинацијата на овие методи беше избрана за да се добие поцелосна слика за тоа каде стои Македонија во контекст на меѓународната образовна

102


Анализи и предлози на избрани јавни политики во Македонија – Образование

практика, но и како влијаат стилот на работа и реформите што се спроведуваат на постигнувањата на учениците.

103


Анализи и предлози на избрани јавни политики во Македонија – Образование

АНАЛИЗА НА РЕЗУЛТАТИ ОД ПИСА 2015 ГОДИНА

За да се идентификуваат доминантните фактори што влијаат на постигнувањата на учениците, беше направена анализа на резултатите од тестирањето на ПИСА од 2015 година. Дополнително, беше спроведена анализа на нивото на развиеност на компетенциите и на нивоата на знаења од ПИСА што ги постигнуваат учениците во Македонија, во споредба со меѓународниот просек. Во првиот дел, направена е регресивна анализа на податоци од последните резултати од истражувањето на ПИСА. Во 2015 година, 72 земји учествувале во тестирањето на ПИСА и биле опфатени вкупно 540.000 ученици. Ова е вторпат македонските ученици да бидат вклучени во ова тестирање. Главниот фокус на ПИСА во 2015 година беше утврдување на компетенциите во доменот на природните науки. Овој домен опфаќа способност за критично разгледување и разбирање концепти поврзани со природните науки и со научниот пристап. Ова, всушност, значи дека најголем дел од когнитивните прашања на тестирањето се од доменот научна писменост, а помал дел се комбинација од прашања за математика и за јазична писменост. Исто така, дополнителните прашалници за учениците, наставниците и за родителите содржат прашања поврзани со наставата, учењето и со поддршката што ја добиваат учениците за совладување на наставните содржини од предметите поврзани со природните науки. Токму затоа, анализата на факторите што се значајни за разликите во постигнувањата на учениците е фокусирана на постигнувањата во доменот научна писменост. Уште едно ограничување при анализа на податоците потекнува од тоа што различни земји може да одберат дополнителни прашалници што би биле вклучени во истражувањето. Тоа, всушност, значи дека во одредени земји се собираат податоци само од учениците што ги решаваат когнитивните прашања и пополнуваат прашалници за своето образовно искуство. Во други земји може да има податоци и од наставниците, кои пополнуваат прашалник за наставата, директорите, кои даваат процена за училиштето и за образовниот систем, и од родителите, кои даваат свое гледиште за образовниот процес на своите деца и за поддршката што им ја даваат, како и за одредени семејни услови. За да се добие сеопфатна слика за факторите што влијаат на постигнувањата на учениците, во ова истражување се пристапи кон анализа на податоците од земјите што имаат највисоки постигнувања и од земјите што имаат најниски постигнувања на ПИСА 2015 година во доменот научна писменост. При анализата беа користени базите на податоци што се јавно достапни. Во двете регресивни равенки беа користени истите параметри за да може да се види споредбено кои се факторите што влијаат на постигнувањата на учениците. Изборот на факторите беше направен врз основа на претходни истражувања и анализи за факторите што влијаат на постигнувањата на учениците на ПИСА во различни домени (Bailey and Borooah, 2010; Fuchs and Woessmann, 2004; Lee, 2009; OECD, 2015; OECD 2015b; OECD 2016a; OECD, 2016b) 104


Анализи и предлози на избрани јавни политики во Македонија – Образование

Едната регресивна равенка беше изработена за земјите со најдобри постигнувања, а втората за земјите со најслаби постигнувања. Во земјите со најдобри постигнувања спаѓаат: Сингапур, Јапонија, Естонија, Финска и Канада. Во земјите со најслаби постигнувања спаѓаат: Тунис, Република Македонија, Косово, Алжир и Доминиканска Република. Бидејќи во поголемиот број земји недостигаат податоци од прашалниците за директори и за родители, во регресивните равенки беа вклучени податоците од когнитивните прашања како зависни варијабли (променливи), како и одредени индекси добиени преку статистички процедури за спојување на неколку прашања за иста тема од прашалниците за ученици и за наставници. Дополнително беше изработена и една регресивна равенка само за податоците од Република Македонија. Сите три регресивни равенки користеа линеарна регресија (Ordinary Least Squares OLS), при што зависните варијабли без изведени од Веродостојни вредности (Plausible values) од базата на податоци на ПИСА. За да се надминат можни проблеми настанати поради селекција на примерокот во секоја земја и да се добијат посоодветни процени за популацијата, при анализата е користено е статистичко приспособување на примерокот по ученик. При тоа, повторно е користен индекс од самата база следејќи ги препораките за анализа на податоците од ПИСА (OECD, 2009). За процена на значајноста на секоја регресивна равенка користен e параметарот F. При регресијата, исто така, се користи и R2, кој, всушност, означува колку проценти од варијансата на независната варијабла може да се припише на варирањето на независните варијабли, кои се дел од равенката. За процена на

учеството на секој поединечен параметар од равенката на зависната

варијабла се користени β-коефициенти, кои се стандардизирани коефициенти за да овозможат споредба на релативната важност на секој параметар од регресивната равенка. Доколку се позитивни, постои позитивна врска меѓу зависната и независната варијабла, а доколку се негативни, тогаш зголемувањето на независната варијабла е поврзано со намалување на зависната варијабла. Кога еден β-коефициент е статистички значаен, тогаш за секое зголемување или намалување на независната варијабла за една стандардна девијација кај зависната варијабла има зголемување или намалување за вредноста на тој β-коефициент. При интерпретација на резултатите, ова може да биде значајно од аспект на процена на тие независни варијабли што придонесуваат повеќе за зголемување или за намалување на зависната варијабла.

105


Анализи и предлози на избрани јавни политики во Македонија – Образование

АНАЛИЗА НА ПЕРЦЕПЦИИ НА НАСТАВНИЦИ ЗА НАСТАВАТА И ЗА ПОСТИГНУВАЊАТА - АНКЕТИ

Комплементарно на првиот дел, во вториот дел од истражувањето беа спроведени анкети со наставници од десет основни училишта во Република Македонија со цел да се утврди нивната практика и ставови за различни аспекти значајни за квалитетот на наставниот процес. Беа направени анкети со наставници во десет основни училишта во Република Македонија, од четири региони: Југоисточен, Вардарски, Западен и Скопски, урбани и рурални. Анкетите беа направени во март 2017 година. (Детали за училиштата во табела бр. 1). Табела 1 Училишта опфатени во теренската анализа

Тип училиште

Број на испитаници

Училиште

рурално

26

ОУ „Симче Настевски“ - Вратница

урбано

29

ОУ „Лирија“ - Тетово

рурално

20

ОУ „Климент Охридски“ - Драчево

урбано

28

ОУ „Живко Брајковски“ - Скопје

урбано

23

ОУ „Методи Митевски – Брицо“ - Лозово

рурално

41

ОУ „Тоде Хаџи Тефов“ - Кавадарци

урбано

18

ОУ „Ј.А.Коменски“ - Скопје

рурално

15

ОУ „Аврам Писевски“ - Бардовци

урбано

22

ОУ „Видое Подгорец“ - Струмица

рурално

26

ОУ „Герас Цунев“ – с. Просениково

Вкупно:

248

Вкупно беа опфатени 248 испитаници, од кои 202 женски и 45 машки. Еден од испитаниците се нема изјаснето за полот. 37 од испитаниците се на возраст од 22 до 34 години, 114 се на возраст од 35 до 49 години и 80 од испитаниците се повозрасни од 50 години. 86 проценти од испитаниците имаат завршено високо образование, 10 проценти имаат постдипломско образование, а четири проценти имаат вишо образование. Во однос на годините на работно искуство во професијата, 39 проценти имаат од 0 до 10 години работно искуство, 28 проценти од 11 до 20 години работно искуство, 19,5 проценти од 21 до 30, 13 од 31 до 40 и 0,5 проценти повеќе од 40 години работно искуство во професијата. Примерокот опфаќа 1,4 процент од вкупниот број наставници во редовните основни училишта2 и има релативно висок степен на статистичка грешка (+/- 6). Поради ова, при образувањето на примерокот се водеше грижа тој да биде разновиден во поглед на демографските карактеристики на испитаниците, како и карактеристиките на училиштето во кое работат (во поглед на локацијата, но и социо-економската и етничката структура на учениците).

2

17.887 во 2016/17 (Завод за статистика, Образование и наука: клучни показатели) 106


Анализи и предлози на избрани јавни политики во Македонија – Образование

Прашалник Прашалникот опфати четиринаесет прашања, кои беа поделени на потпрашања во четири области. Испитаниците одговараа со степен на согласување (сосема се согласувам - сосема не се согласувам), фреквенција (на секој час, два-три пати во седмицата, еднаш во седмицата, поретко од еднаш во седмицата, никогаш) и со степен на задоволство (многу, делумно задоволен/а и многу незадоволна). Во подготовката на прашалниците за наставници, дел од прашањата беа развиени за потребите на конкретната студија, а беа приспособени и прашања од претходно користени меѓународни истражувања (The Study of Instructional Improvement (University of Michigan, 2001); OECD Teaching and Learning International Survey (TALIS) (OECD, 2013); PIRLS Teacher Questionnaire (IEA, 2006), PISA 2015 Teacher Questionnaire (OECD, 2016). Табела 2. Структура на прашалник за наставници (во прилог 1) Категории прашања

Област

·

Методи / техники применувани на часовите

·

Инструменти за оценување на постигнувањата на учениците

Настава

·

Наставни програми

·

Учебници

·

Дополнителна и додатна настава

·

Поминато време на еден училиштен час

·

Поминато време во тек на типична училишна седмица

·

Aспекти од работа како наставник

·

Професијата наставник

Професија / училиште

·

Донесување одлуки и ефект од одлуки / реформи

·

Учество на обуки за професионален развој

·

Оцена на работата

·

Учење и поучување

Ученици

·

Соработка со родителите

Соработка со родителите и со заедницата

АНАЛИЗА НА ПЕРЦЕПЦИИ НА УЧЕНИЦИ ЗА КВАЛИТЕТОТ НА НАСТАВАТА

Третиот дел од истражувањето опфати дванаесет фокусни групи спроведени во избраните училишта со по 8 до 10 ученици од деветто одделение. При избор на учениците беше завардена родовата, етничката рамнотежа и рамнотежата на ученици од урбани и од рурални средини. Две од фокусните групите беа спроведени на албански јазик, а другите на македонски јазик. (Види прашања во прилог 2.) 107


Анализи и предлози на избрани јавни политики во Македонија – Образование

Анализа Aнализа на резултатите од ПИСА од 2015 година Овој дел од текстот ги објаснува наодите од регресивните равенки за факторите што влијаат на постигнувањата на учениците на тестирањето на ПИСА во различни земји. Притоа, посебно се прикажани резултатите од петте земји со најдобри постигнувања, петте земји со најслаби постигнувања и од Република Македонија. Главниот фокус на ПИСА 2015 година беше утврдување на компетенциите во доменот на научната писменост. Токму затоа во регресивните равенки беа вклучени постигнувањата на учениците во доменот научна писменост и одредени индекси добиени со некогнитивните

прашалници.

Притоа,

во

регресивните

равенки

беа

ставени

постигнувањата на учениците од областа на природните науки како зависна променлива и различни композитни индекси поврзани со различни аспекти на образовниот процес како независни променливи. Индексите се, исто така, дел од јавно достапните податоци за тестирањето на ПИСА. Во анализата беа вклучени поголем број индекси, со цел да се добие сеопфатна слика за факторите што се поврзани со постигнувањата на учениците. Сепак, беа вклучени само тие индекси што се поврзани со наставниот процес и одредени ставови на учениците за да се добие увид во параметрите на кои систематски може да се влијае во образовниот систем за да се подобрат компетенциите на учениците во доменот научна писменост. Претходните истражувања укажуваат дека постигнувањата во трите домени се во меѓусебна корелација (Guzel and Berberoglu, 2005), така што систематскиот пристап во промени во образовниот систем би имал влијание на сите видови компетенции испитани со ПИСА, иако фокусот на анализата е само научната писменост. За Република Македонија е изработена и посебна регресивна равенка за да се види кои фактори статистички значајно се поврзани со постигнувањата на учениците за научна писменост. Во оваа регресивна равенка не се вклучени сите параметри бидејќи дел од параметрите не се достапни за Република Македонија или, пак, дел од прашањата не биле поставени или одговорени во земјата. Во табела 3 се прикажани резултатите добиени од трите регресивни равенки. Во табелата е обележано дали одреден параметар е статистички значајно поврзан со постигнувањата на учениците за секоја регресивна равенка посебно за да се добие компаративен преглед на факторите. Регресивната анализа за петте земји со најслаби постигнувања објаснува 44,8 проценти од варијабилноста на зависната варијабла (R2=0,448) и е статистички

108


Анализи и предлози на избрани јавни политики во Македонија – Образование

значајна (F=1258, p=0,00). За петте земји со најдобри постигнувања моделот објаснува 38,6 проценти од варијансата (R2=0,386) и е статистички значајна (F=16299, p=0,00). Регресивната равенка за Република Македонија е статистички значајна (F=329,466, p=0,00) и објаснува 30,4 проценти (R2=0,304) од варијансата. За сите три регресивни равенки постои голем дел од варијансата што не е објаснета со соодветните регресивни равенки. Тоа, пред сѐ, се должи на фактот што во ПИСА се вклучени голем број прашања и индекси и податоци од различни извори. Во ова истражување се вклучени само одговорите од учениците при што голем дел од прашањата не се одговорени во сите земји.

109


Анализи и предлози на избрани јавни политики во Македонија – Образование

Табела 3. Резултати од регресивните равенки (зависна варијабла - постигнувања на учениците во доменот на природните науки) Фактори

Република Македонија

Најслаби пет земји

Најдобри пет земји

Дисциплина на час

+ (β,045***)

+ (,095***)

+ (,172***)

Поддршка од наставникот

- (-,026***)

- ( -,085***)

- (-,104***)

Истражувачки пристап при предавањата

- (-,088***)

- ( -,148***)

- (-,054***)

Добро предавање на наставникот

+ (,064***)

+ ( ,068***)

+ (,028***)

+ (,038***)

незначајно

+ (,154***)

нема податок

незначајно

+ (,042***)

- (-,085***)

- ( ,111***)

- (-,058***)

+ (,110***)

+ ( ,060***)

+ (,121***)

+ (,057***)

+ ( ,070***)

- (-,015***)

нема податок

- ( -,040***)

+( ,019***)

+ (,278***)

+ (,227***)

+ (,118***)

нема податок

- (-,187***)

- (-,064***)

Самоефикасност во природните науки

+ (,115***)

+ (,107***)

+ (,009***)

Епистемиолошки верувања

+ (,119***)

+ (119***)

+ (,212***)

Достапност на ИКТ на училиште

нема податок

- (-,027***)

- (-,017***)

Достапност на ИКТ дома

нема податок

- (,083***)

- (-,034***)

нема податок

+ (,012**)

+ (,078***)

нема податок

+ (.0,90***)

- (-,045***)

нема податок

- (-,136***)

- (-,020***)

нема податок

+ (,038***)

- (-,034***)

нема податок

- (,027***)

+ (,145***)

Материјална добросостојба

- (-,024**)

+ (,237***)

- (-,214***)

Социо-економски статус

+ (,172***)

+ (,125***)

+ (,214***)

Пол (машки)

незначајно

+ (,077***)

+ (,062***)

Интринзичка мотивација (уживање во учењето природни науки) Заинтересираност за научни сознанија Инструментална мотивација (предмети од природни науки како средство за натамошни постигнувања) Очекувања за идна професија поврзана со природни науки Субјективно чувство на добросостојба Мотивација за постигнување Свесност за околината Оптимизам за околината

Користење ИКТ надвор од училиштето за училишни задачи Користење ИКТ надвор од училиштето за забава Учество во активности поврзани со природни науки надвор од училиште Време поминато во учење надвор од училиште Време поминато во учење природни науки (вкупно неделно)

** ниво на значајност 0,05 *** ниво на значајност 0,01

110


Анализи и предлози на избрани јавни политики во Македонија – Образование

Од добиените резултати може да се види дека постојат разлики во поврзаноста на различни фактори со постигнувањата на ПИСА во различни земји. Првиот сет фактори што се испитувани се поврзани со начинот на организирање на наставата и со пристапот на наставникот кон учениците. Од овој сет може да се забележи дека во сите три случаи дисциплината на час и начинот на предавање на наставниците се позитивно поврзани со постигнувањата на учениците. Ова значи дека кога учениците чувствуваат дека на часовите по природни науки учениците го слушаат наставникот без да прават врева, брзо почнуваат со работа и работат добро без прекини, тогаш нивните постигнувања се повисоки. Исто така, учениците со повисоки постигнувања изјавуваат дека нивните наставници предаваат добро, што значи дека умеат добро да ги објаснат научните идеи, одговараат на прашања од учениците, користат дискусии на час и покажуваат како функционираат нештата. Овие наоди се во согласност со наодите на претходни истражувања (OECD 2016b). Поддршката од наставниците и истражувачкиот пристап кон совладување на материјалот од природните науки се негативно поврзани со постигнувањата на учениците. Конкретно, учениците што перцепираат дека во процесот на наставата наставниците многу често даваат индивидуализирана поддршка на учениците во совладување на материјалот имаат послаби постигнувања. Овој наод е во делумна согласност со претходните истражувања, кои укажуваат дека социо-економскиот статус е важна променлива што ја модерира врската меѓу перцепцијата на поддршка и постигнувањата. Имено, врската меѓу индивидуализираната поддршка е позитивна кај учениците со понизок социо-економски статус, пред сѐ затоа што на тие ученици им е потребна дополнителна помош бидејќи веројатноста да ја добијат надвор од училиштето е помала (OECD 2016b). Овој наод укажува дека, всушност, треба поконкретно да се испита врската меѓу видот на поддршка што ја даваат наставниците и постигнувањата на учениците, како и одредени демографски варијабли за секоја земја посебно. Исто така, во тие ситуации каде што наставниците почесто користат истражувачки пристап, како на пример, експерименти во предавањата и ги оставаат учениците сами да извлекуваат заклучоци, да дизајнираат експерименти и да дебатираат за добиените резултати, учениците имаат послаби постигнувања / резултати Ова е, исто така, во согласност со претходните истражувања (OECD 2016b). При толкување на резултатите треба да се има предвид дека овој индекс опфаќа повеќе различни активности. Во рамките на индексот не се сите активности еднакво поврзани со резултатите од ПИСА. Па така, најголема негативна поврзаност, според претходните истражувања, имаат активностите што опфаќаат работа во лабораторија и дизајнирање експерименти, додека активностите како дискусии и објаснувања може да имаат и позитивна поврзаност (OECD 2016b). Поинаку кажано, користењето одредени активности во наставата, како на пример лабораториски експерименти без соодветно објаснување на причинско-последичните 111


Анализи и предлози на избрани јавни политики во Македонија – Образование

врски во експериментот, и поттикнување критична дискусија за ова може да се одразат и негативно на подготвеноста на учениците за користење на научните сознанија.Тоа значи дека за ваквото истражувачко учење да има позитивно влијание потребна е добра подготовка на наставниците за него и вештина во „манипулирање со идеи, а не само со предмети“ (OECD, 2016b). Наставниците треба да бидат подготвени за добро осмислување различни наставни методи, техники и активности, кои ќе бидат во функција на поттикнување дискусии, објаснувања и критично размислување на учениците. Во тестирањето на ПИСА се опфатени и прашања поврзани со различни ставови, интереси и мотивација кај учениците. Еден од битните аспекти на образовниот систем е поттикнување и негување мотивација и заинтересираност на учениците за соодветни области. Имено, мотивацијата на учениците е поврзана со нивните постигнувања, а може да се поттикне или намали преку методите и техниките што се користат во наставата, како и преку различните училишни активности (Hampden-Thomson and Bennett, 2013; Logan and Skamp, 2013). Од наодите се гледа и дека тие ученици што изјавиле дека би сакале да имаат кариера во

области поврзани со природните науки имаат повисоки резултати од другите

ученици, кои очекуваат да имаат поинаква професија. Исто така, тие ученици што изјавиле дека изучувањето на природните науки е само средство за постигнување други цели (инструментална

мотивација),

како

на

пример

добра

кариера,

имаат

пониски

постигнувања. Дополнително, внатрешната мотивација кај учениците од земјите со најдобри резултати и во Македонија е позитивно поврзана со постигнувањата на учениците, додека во земјите со најслаби резултати нема влијание на постигнувањата. Тоа што е значајно за Република Македонија во овој домен е дека други истражувања укажуваат дека, за разлика од другите земји, во Македонија девојчињата покажуваат повисока внатрешна мотивација од момчињата (OECD 2016а). Мотивација за постигнување, односно мотивацијата за постојано подобрување и постигнување подобар успех е позитивно поврзана со постигнувањата на учениците во петте земји со најдобар успех и е негативно поврзана со резултатите на учениците од петте земји со најслаб успех. Во најголем број од случаите, мотивацијата за постигнување е поврзана со подобри резултати. Сепак, истражувањата укажуваат дека во одредени услови учениците што имаат високото ниво на мотивација за постигнување може да чувствуваат голем притисок да успеат и тоа може да ги инхибира постигнувањата затоа што учениците премногу се двоумат и не донесуваат одлуки, а, од друга страна, чувствуваат и поголема анксиозност при тестирањето. На пример, во Доминиканската Република, која е дел од земјите со најслаб успех на ПИСА, дури 90 проценти од учениците имаат висока мотивација за постигнување, но, исто така, 65 проценти имаат високо ниво

112


Анализи и предлози на избрани јавни политики во Македонија – Образование

на анксиозност дури и кога сметаат дека го совладале материјалот, што може да се одрази негативно на постигнувањата (OECD, 2017). Заинтересираноста за различните теми од областа на природните науки, како што се биосферата, заштита од болести, движење и сили, историја и универзум и слично е позитивно поврзана со постигнувањата на учениците во петте земји со најдобри постигнувања и не е поврзана со резултатите од ПИСА кај петте земји со најслаб успех. Од наодите, исто така, се гледа дека епистемиолошките верувања и чувството на самоефикасноста во изучувањето на природните науки се позитивно поврзани со постигнувањата на учениците. Епистемиолошките верувања се однесуваат на разбирање на процесот на научното истражување и на доаѓањето до научни сознанија, како и на менувањето на научните сознанија со тек на времето (OECD 2016c). Самоефикасноста се однесува на верување на учениците дека имаат добро развиени способности за користење на своето знаење од природни науки во секојдневни ситуации и за решавање проблеми поврзани со научните сознанија, што е особено битно за идните постигнувања и за натамошниот успех на учениците. Наодот на ова истражување е во согласност со наодите на други истражувања, кои укажуваат дека начинот на кој учениците добиваат повратна информација може да биде поврзан со нивото на самоефикасност, исто како и методите на настава и училишните активности (OECD 2016а). Како дел од општите верувања и заинтересираност на учениците за научните сознанија и околината во ПИСА се испитуваат и свесноста за околината (заинтересираноста на учениците за различни теми од екологијата и од заштитата на околината) и оптимизмот за околината (колку учениците сметаат дека одредени аспекти поврзани со заштитата на околината ќе се подобрат за 20 години). Учениците со поголема свесност за околината имаат подобри постигнувања, а нивото на оптимизам за околината е негативно поврзано со постигнувањата на учениците. Овие наоди се во согласност со претходни истражувања, кои, исто така, укажуваат дека учениците, генерално, имаат ниски нивоа на оптимизам за околината (OECD, 2015a). Наодите за достапност и за примена на ИКТ се интересни. Имено, достапноста на ИКТ дома и на училиште е негативно поврзана со постигнувањата од природните науки на ПИСА. Сепак, сликата е малку покомпликувана отколку што изгледа на прв поглед. Имено, тоа што е позитивно поврзано со постигнувањата на учениците и во најдобрите и во најслабите земји е користењето на ИКТ за подготовка на задачи поврзани со наставниот процес. Во земјите со најдобри резултати, користењето на ИКТ надвор од училиште за забава е негативно поврзано со постигнувањата на учениците, додека кај петте земји со најслаби резултати користењето на ИКТ за забава е позитивно поврзано со постигнувањето на учениците. Ваквите наоди се во согласност со претходни препораки, 113


Анализи и предлози на избрани јавни политики во Македонија – Образование

кои укажуваат на потребата од рационално користење на ИКТ и од подобрување на нивоата на постигнување за јазична и за математичка писменост пред фокусирање на користење на ИКТ (OECD, 2015b). За жал, за Република Македонија нема податоци бидејќи овие прашалници се изборни во ПИСА. Кога се работи за времето поминато во учење, може да се види разновидност. Имено, во петте земји со најдобри постигнувања времето поминато во изучување природни науки во училиштето има позитивно влијание на резултатите на учениците, а во петте најслаби земји, тоа има негативно влијание. Кога се работи, пак, за вкупното време што учениците го посветуваат на совладување на училишните задачи надвор од училиштето, влијанието е обратно, односно повеќе време поминато во учење надвор од училиште носи подобри резултати кај учениците од земјите со најслаби резултати на ПИСА и послаби резултати кај учениците од петте најдобри земји. Претходните истражувања укажуваат дека времето поминато во учење надвор од училиште во многу земји е од компензаторска природа, односно служи за да се совлада материјалот што не е совладан за време на редовните часови, што значи дека треба да се посвети повеќе внимание на начинот на изучување нa природните науки на училиште и на времето поминато во нивното изучување (OECD, 2015b) Учеството во дополнителни активности поврзани со природни науки е негативно поврзано со успехот на ПИСА. Ваквите резултати не се изненадувачки ако се земе предвид дека и други истражувања укажуваат на тоа дека времето поминато во учење не значи и подобар квалитет на учењето и дека понекогаш учениците поефикасно учат од својата околина. Исто така, наодите покажуваат дека во различни земји ефикасноста на времето поминато во учење е различна, па така во Финска, која е во петте најдобри земји, секој час поминат во дополнително учење носи 14,7 поени повеќе на ПИСА, а во Доминиканската Република секој час носи 6,6 поени повеќе (OECD, 2016b). Од тука може да се заклучи дека образовниот систем би требало да овозможи ефикасно користење на времето поминато во учење на училиште, како и во дополнително учење надвор од училиште. Дел од ова истражување е насочен и кон согледување на тоа колку образовните системи даваат еднакви можности за постигнување на учениците, без разлика на нивните лични околности. Тоа е, всушност, важен дел од образовниот систем бидејќи од особена важност е образованието да нуди еднакви можности за сите и усвојување барем на основни знаења за сите ученици (OECD, 2016a). Од резултатите може да се забележи и дека учениците со повисок социо-економски статус имаат подобри постигнувања на ПИСА во доменот природни науки. Социеокономскиот статус во ПИСА се пресметува врз основа на образованието на родителите, професијата на родителите, материјалната добросостојба и бројот на учебници и други ресурси во домот. Ваквиот наод не е 114


Анализи и предлози на избрани јавни политики во Македонија – Образование

изненадување бидејќи учениците со повисок социо-економски статус имаат повеќе можности за посетување поквалитетни програми и повеќе часови по природни науки (OECD 2016a). Тоа што е важно да се истакне е дека препораките се во насока на обезбедување еднакви можност на сите ученици за користење на своите способности и талент и овозможување на барем основно ниво на знаење за сите ученици (OECD 2016a). Голем број автори ги критикуваат образовните системи како поддржувачи на поделбите и на нееднаквоста (Leathwood and Archer, 2004; Lucas, 2001; Oakes, Joseph and Muir, 2004) и укажуваат дека обезбедувањето соодветна поддршка на учениците што по која било основа се во ризична група за ниски постигнувања ќе придонесе кон подобрување на нивните шанси за социјална мобилност и подобрување на нивниот социо-економски статус во иднина (Leathwood and Archer, 2004). Резултатите, исто така, укажуваат дека момчињата имаат подобри постигнувања од девојчињата, освен во Република Македонија, каде што нема значајна разлика во постигнувањата меѓу двата пола. Ако се погледнат резултатите од регресивната равенка за Република Македонија, може да се заклучи дека постојат параметри што се посилно поврзани со постигнувањата на учениците. Во определени случаи таа врска е посилна, дури и во споредба со земјите со најдобри постигнувања. Најголемиот дел од тие врски се поради верувањата, ставовите и мотивацијата на учениците. Така, на пример, свесноста за околината, односно информираноста на учениците за состојбата на животната средина, има највисока поврзаност со постигнувањата на учениците во Република Македонија, што е и највисок коефициент од регресивната равенка и е повисок од коефициентите за истиот параметар во земјите со најслаби и во земјите со најдобри постигнувања. Слична е и ситуацијата со самоефикасноста во природните науки, односно верувањето на учениците дека своите знаења можат да ги користат во секојдневниот живот. Висока поврзаност во Република Македонија имаат и епистемиолошките верувања и очекувањата за градење кариера во доменот на природните науки или поврзаните области. Значајна е и поврзаноста на социо-економскиот статус на учениците и нивните резултати на ПИСА. Постигнатост на компетенции за научна писменост: ученици од Македонија, наспроти меѓународен просек Доколку се анализираат постигнувањата на македонските ученици во поглед на степенот на развиеност на трите компетенции за научна писменост што ги мери тестирањето на ПИСА, може да се увиди дека прилично мал процент од нив имаат точно одговорено на прашањата што ги проценуваат наведените компетенции. Конкретно, во просек, само 30 проценти3 од учениците ја постигнуваат компетенцијата „Научно објаснување концепти“, 3

Процентот е изведен како просек од процентот на ученици што одговориле точно на секое од прашањата

што ги мерат наведените три компетенции. На пр., доколку има три прашања што ја мерат компетенцијата (1), од кои на првото точно одговориле 30 проценти од учениците што одговарале на прашањето, на второто 40 проценти, а на третото 50 проценти; просекот би бил 40 проценти.

115


Анализи и предлози на избрани јавни политики во Македонија – Образование

што значи дека умеат да ги препознаат, понудат и да ги проценат објаснувањата за природните и на технолошките феномени. На меѓународно ниво4, просекот е 39,6 проценти. Понатаму, 27 проценти од учениците од Македонија ја постигнале компетенцијата „Евалуација и дизајн на научен пристап“, што значи дека умеат да опишат и проценат научни проблеми и да предложат начини за научно пристапување кон прашањата, за разлика од нивните врсници од другите земји (комбинирано) каде што процентот е 36,4. Конечно, еден од четири ученици (24 проценти) во Македонија ја постигнува компетенцијата „Интерпретирање податоци и факти со користење научен пристап“, што упатува на способност за анализирање и за проценување податоци и аргументи на различни начини и извлекување соодветни научни заклучоци, за разлика од меѓународниот просек на постигнатост на компетенцијата, кој е 35,2 проценти. Во целина, сите компетенции кај македонските ученици се значително помалку развиени во споредба со меѓународниот просек (сите разлики се значајни на ниво p<0,01) (графикон 1).

4

Ги вклучува сите земји-учеснички во ПИСА 2015 година

116


Анализи и предлози на избрани јавни политики во Македонија – Образование

Графикон 1. Постигнување компетенции: ученици од Македонија наспроти меѓународен просек интерпретација податоци и факти со користење на научен пристап

24.3 35.2 просек-Македонија

27.0

евалуација и дизајн на научен пристап

36.4

меѓународен просек

30.1

научно објаснување концепти

39.6 0.0

10.0 20.0 30.0 40.0 50.0

Во аналитичката рамка на ПИСА, компетенциите подразбираат постоење определени типови знаења, кои подразбираат разбирање факти, концепти и теории, кои претставуваат основа на научните сознанија. Знаењето опфаќа (1) познавање на природниот свет и на технолошките артефакти (знаење на содржината), (2) знаење за тоа како се произведени научните идеи (процедурално знаење), (3) разбирање на основата на научните процедури и оправданоста за нивна примена (епистемиолошко знаење). Графикон 2. Постигнување знаења: ученици од Македонија наспроти меѓународен просек 22.8

епистемолошко знаење

30.8 просек-Македонија

27.4

знење на процедури

38.3

меѓународен просек

29.7

знаење на содржина

39.3 0.0

10.0

20.0

30.0

40.0

50.0

Степенот на постигнатост на определени видови знаење го следи развојот на трите нивоа на компетенции и упатува на тенденција на постигнување на знаењата што ги бара тестирањето на ПИСА од страна на секој четврти ученик во Македонија. Знаењето научни содржини (теории, идеи, информации, факти), иако е најмногу стимулирано од страна на македонскиот образовен систем, сепак е развиено само кај 30 проценти од учениците. Знаењето научни процедури (како е дојдено до конкретно знаење) е развиено кај 27,4 проценти од учениците, додека ниво на епистемиолошко знаење (разбирање на природата и потеклото на знаењето) постигнале само 22,8 проценти од учениците. Во споредба со меѓународниот просек, значително помал број ученици од Македонија ги

117


Анализи и предлози на избрани јавни политики во Македонија – Образование

имаат усвоено сите три нивоа на знаења што ја сочинуваат научната писменост (сите разлики се значајни на ниво p<0,01). (Графикон 2) Резултати од теренското истражување Во делот што следува се презентирани резултатите од теренското истражување, кое имаше цел да испита одредени аспекти од наставниот процес, кои, според наодите од анализата на податоците од тестирањето на ПИСА, се значајно поврзани со постигнувањата на учениците. Тоа се, пред сѐ, методите на настава (и оценување), користењето ИКТ во наставата, дисциплината на часовите, мотивацијата на учениците, времето поминато во учење, како и перцепцијата на наставниците за нивната професија и соработката со различни фактори во образовниот процес. Ставови за наставниот процес Според анализите на податоците од истражувањата на ПИСА, важен аспект што е поврзан со постигнувањата на учениците5 е начинот на работа на часовите, конкретно методите на настава / учење и следење на напредокот / оценување. Поради тоа, на овие аспекти ќе им биде посветено особено внимание во натамошната анализа. Дополнително, ќе бидат анализирани ставовите на наставниците и на учениците за наставните програми и за учебниците што се користат во наставата, како елементи што се нераскинливо поврзани со наставниот процес. Примена на различни методи и на техники на настава Во последните 20-ина години се реализираа различни иницијативи за осовременување на методите на настава, иако беше потребно време додека се вклучат како дел од официјалната државна политика. Првиот чекор беше направен со индикаторите за квалитет на работата на училиштата, кои ги користи Државниот просветен инспекторат при интегралната евалуација на училиштата, каде што се бара наставниците да ‘користат разновидни наставни форми и методи’, како и ‘добро испланирани и соодветни активни методи за да работат со учениците индивидуално, во мали групи или со целата паралелка’. Дополнително, од наставниците се бара да употребуваат ‘ИКТ и нови образовни технологии во наставата’. (ДПИ, 2009) Сепак, одговорите на наставниците-испитаници во анкетата, укажуваат дека на часовите сѐ уште доминира усното предавање, кое 75 проценти од наставниците го практикуваат на секој час. Според резултатите од регресивната анализа, овој метод може да биде ефективен, доколку се користи соодветно, т.е. доколку наставникот умее преку предавањето добро да ги објасни содржините, да ги поврзе со реалниот живот на тој начин да го предизвика интересот на учениците. Следна по зачестеност е работата во

5

Покрај времето поминато во настава по природни науки 118


Анализи и предлози на избрани јавни политики во Македонија – Образование

групи / двојки, која повеќе од 90 проценти од наставниците ја практикуваат барем еднаш седмично. Според одговорите на повеќе од една половина од наставниците, дискусиите / дебатите и истражувачките активности, исто така, се практикуваат барем еднаш седмично. (Графикон 3) Графикон 3. Фреквенција на користење различни методи/техники на настава 80.0 усно предавање

70.0 60.0

работа во групи/парови

50.0

дискусии/дебати

40.0

учениците истражуваат одредена тема

30.0

симулации/играње улоги 20.0 користење ИКТ

10.0

квизови

0.0 0

на секој1 час

2 2-3 пати седмично

3 еднаш седмично

4 5 поретко никогаш од еднаш седмично

6

Со цел да откриеме колку наставниците користат методи на настава што бараат поголем ангажман и критично размислување од страна на учениците, создадовме композитна индекс

променлива наречена „методи за критично размислување, креативност и

истражување“6, која вклучува методи на настава што бараат активно и логичко размислување од страна на учениците и размислување во насока на решавање проблеми, и тоа: дискусии и дебати, решавање проблеми, истражување на зададена тема, симулации, сложувалки и крстозбори, шеми и мапи и квизови. Варијаблите што се дел од оваа композитна

варијабла

се

во

позитивна

корелација

меѓу

себе.

Дополнително,

Кронбаховиот (Cronbah’s Alpha) алфа-коефициент, кој се однесува на интерната конзистентност на варијаблите, и е повеќе од 0,7, е конвенционален стандард. Во случајот на нашата композитна варијабла, „методи за критично размислување, креативност и истражување“, Кронбаховата алфа е 0,741. Во однос на употребата методи на настава и начини на оценување, постои позитивна врска меѓу употреба на „методи за критично размислување, креативност и истражување“ и сите типови оценување: водење портфолио на учениците, водење белешки, самооценување, меѓусебно оценување, тестови, усно одговарање, есејски прашања и 6

Подолу во текстот, композитната променлива се нарекува и ‘современи методи на настава’ 119


Анализи и предлози на избрани јавни политики во Македонија – Образование

проектни задачи. Оттука можеме да заклучиме дека начинот на кој наставниците решаваат да ги оценуваат учениците, не e пресуден при изборот на методи на настава. Сепак, најсилна е врската меѓу употреба на современи методи на настава и употребата на меѓусебно оценување како метод на оценување (r=0,297, p=0,00).7

Ваквата врска е

очекувана, со оглед на тоа што наставниците што користат методи во кои учениците треба да размислуваат логички и да им пристапуваат критично на зададените проблеми, истовремено би сакале да ги поттикнат учениците да ги применат принципите на критично размислување преку евалуација на работата на своите соученици. Местоположбата на училиштето (рурално или урбано) нема ефект врз тоа какви методи на настава се користат, што е позитивен показател, кој укажува на фактот дека наставниците од руралните училишта не заостануваат во поглед на примена на современи методи во наставата. Tипот на наставник, пак, е силно поврзан со методите што ги користат наставниците

при

наставата.

Имено,

одделенските

наставници,

за

разлика

од

предметните, почесто користат критични методи на настава. Ова е донекаде очекувано имајќи предвид дека одделенските наставници добиваат значително повеќе педагошко и методичко образование за време на формалното образование. Најголем дел од учениците што беа учесници во фокусните групи потврдуваат дека имаат искуство со различни методи и техники на настава, иако преовладува ставот дека доминираат традиционалните методи (наставникот предава, додека учениците се пасивни слушатели). Најмалку употребувани методи се: спроведувањето експерименти, симулациите / играњето улоги, и донекаде квизовите, додека почесто се користи дискусија и гледање видеа. („Еднаш имавме игри меѓу класови, учевме граматика преку квиз. Ние им баравме уште вакви работи, ама не го повторија тоа“.) Во одговорите на учениците се забележуваат неколку аспекти што го прават наставниот процес интересен и воедно им овозможуваат подобро усвојување на содржините: (1) имањето слободен однос со наставникот, кој им овозможува да коментираат / прашуваат за време на часот, а наставникот соодветно одговара, (2) ангажираноста од страна на наставникот во пренесување на содржините на јасен, интересен и на провокативен начин, (3)

употребата

на

современи

наставни

методи

и

техники

(истражување

/

експериментирање, работа во групи, квизови). („На тие (заб. интересните) часови учениците имаат можност да поставуваат прашања и наставникот е секогаш подготвен и расположен да одговара“.)

Овој показател ни укажува дека две варијабли се поврзани, или дека кога настанува промена кај едната, настанува промена и кај другата. Колку што е повисок коефициентот, толку има повеќе коваријација меѓу варијаблите. За да го интерпретираме овој коефициент, потребно е да биде статистички значаен, што гледаме од вредноста на p. што треба да биде p < ,05. 7

120


Анализи и предлози на избрани јавни политики во Македонија – Образование

Од друга страна, часовите што ги перцепираат како здодевни се карактеризираат со (1) доминација на наставникот на часот и немање слобода на прашување / коментирање од страна на учениците, (2) недоволно објаснување на содржините, што води кон тоа учениците да имаат тешкотии при следење и совладување на содржините. Загрижувачки, ваквите часови се перцепираат како почести. Доколку овој податок се анализира во контекст на факторите што, според регресивната анализа се покажуваат како значајни за постигнувањата на учениците, упатува на претпоставка дека учениците на најголем дел од часовите не работат во услови што се поврзуваат со високи постигнувања. Дел од учениците изјавија дека комуникацијата зависи од состојбата во која е наставникот, односно од неговото расположение. Според изјавите на учениците, некои наставници не се доволно заинтересирани да одговараат на дополнителни прашања. Дополнително, учениците можат да бидат и критикувани ако прашаат нешто што не им е јасно. Во едно училиште, учениците изјавиле: „...некогаш и нè навредуваат дека не сме паметни ако ги прашаме“, така што учениците заклучиле дека прашањата што се однесуваат на дообјаснување одредени аспекти од материјалот не се добредојдени, што ги обесхрабрува во иднина да прашуваат доколку нешто им е нејасно. Поради критичниот однос на наставниците кон учениците што поставуваат дополнителни прашања, многу често кога наставникот ќе праша дали има нешто нејасно, мнозинството од учениците не се осмелуваат да постават прашање, или одговараат дека сè им е јасно („Некои професори воопшто не нѐ вклучуваат на часот, освен на крај од предавањето ќе прашат дали имаме прашања, а ние не прашуваме“.). Сепак, учениците се согласуваат дека проблемот на комуникација не е генерален и се однесува само на одредени наставници.

Примена на различни методи и техники на оценување Во текот на последната декада, креаторите на образовна политика сѐ повеќе се фокусираат на континуирано следење на напредокот на учениците (ДПИ, 2009) и на употреба на разновидни методи, вклучително и техники за т.н. формативно оценување или ‘оценување за учење’. (БРО, 2015) Резултатите од анкетата со наставници укажуваат дека тие употребуваат различни методи за следење и за оценување на постигнувањата, но најчесто е применувана техниката усно одговарање, која 77 проценти од наставниците ја применуваат на секој час. Дополнително, речиси сите наставници изјавиле дека практикуваат да водат белешки за постигнувањата на учениците, најголем број на секој час или барем два-три пати седмично. Овие податоци укажуваат на тенденција на користење методи што имаат цел континуирано следење на постигнувањата, што е во согласност со препораките за ефективна настава. (Графикон 4)

121


Анализи и предлози на избрани јавни политики во Македонија – Образование

Графикон 4. Фреквенција на употреба на различни методи/техники на оценување водење белешки

90.0 80.0

усно одговарање

70.0

водење портфолио

60.0 50.0

самооценување

40.0

меѓусено оценување на учениците тестови

30.0 20.0 10.0

есејски прашања

0.0 0

1

на секој час

2

3

2-3 пати седмично

4

еднаш седмично

5

6

поретко никогаш од еднаш седмично

Употребата на методи што бараат критична рефлексија од страна на учениците (самооценување, меѓусебно оценување на учениците) е поретка, што е во согласност со податоците за поретко користење методи за поттикнување критично и креативно размислување. Кога спроведуваат писмена проверка на знаењата, наставниците почесто практикуваат употреба на тестови, во споредба со есејски прашања. Проектните задачи, најголем дел од наставниците ги употребуваат поретко од еднаш седмично, што е разбирливо имајќи предвид дека бараат повеќе време за реализација.

122


Анализи и предлози на избрани јавни политики во Македонија – Образование

Одговорите на учениците потврдуваат дека наставниците најчесто ги оценуваат преку усни прашања и писмено преку тестови, додека поретко се применуваат методите на самооценување и на меѓусебно оценување, а само во едно од училиштата беше споменато дека при самооценувањето учениците се раководат од критериуми дадени од страна на наставникот. Во поглед на тоа што се бара да знаат, најголем дел од учениците се согласуваат дека при оценувањето наставниците вообичаено бараат меморирање и репродукција на податоци, дефиниции, така како што се претставени во учебникот, додека многу поретко се бара личното мислење на ученикот или, пак, парафразирање на информациите. („Некои професори бараат да се пишува само по нивниот метод, на пример, професорот по математика признава решена задача само по неговиот метод, а, на пример, има два метода за таа задача“.; „Никогаш на тестовите не се бара од нас да примениме некое знаења, односно тоа што сме го учеле преку решавање одреден проблем од секојдневието, некој случај итн. Се бара така како што е во книгата и како што предавал наставникот, така да се одговара“.). Ваквите податоци се многу обесхрабрувачки, особено ако се има предвид фактот дека учениците ќе учат така како што ќе бидат оценувани. Според тоа, користењето современи наставни методи што поттикнуваат повисоки мисловни процеси е недоволно самото по себе доколку не е проследено со методи на проверка на повисоките мисловни процеси. Мал број искази на учениците упатуваат на начини на оценување што отстапуваат од наведениот модел. Сепак, тие знаат да издвојат и наставници што при оценувањето бараат повисоки нивоа на разбирање на материјалот. („По биологија има најкреативни тестови (со табели, цртежи, со заокружување, слики, точно / неточно).... треба да се објасниме експеримент што сме го правеле на час, по физика има слично нешто, односно да објасниме одреден експеримент“.) Тоа што е карактеристично е дека најголем дел од учениците се согласуваат дека нивното знаење не е единствениот критериум според кој се оценуваат. Според нив, (1) дисциплината на часовите често влијае на оцените („може некогаш да не сум мирен, а на тест да имам петка, па пак да имам помала оценка“; „дисциплината им е поважна на наставниците, отколку колку знаеме“), како и (2) оценките во претходните одделенија, (3) оценките по другите предмети, (4) резултатите на екстерното тестирање, но и (5) родителите, нивната функција и политичка припадност. Наведувањето на овие фактори како влијателни за формирање на оценката е особено проблематично имајќи предвид дека оценката треба да се базира само на степенот на постигнатост на наставните цели по определениот предмет. Други аспекти, како, на пример, дисциплината, мотивацијата на ученикот и сл. има можност да се оценат преку процена на поведението на учениците. 123


Анализи и предлози на избрани јавни политики во Македонија – Образование

Ставови за наставните програми Законот за основното образование регулира дека „со наставните програми се определуваат наставните цели, содржините, основните поими, активностите и методите во наставата, оценувањето на постигнувањата на учениците, условите за реализирање на наставната програма и нормативот за наставен кадар“. („Службен весник на РМ“ бр. 103/08). Имајќи предвид дека наставниците се должни да ја реализираат наставата според насоките предвидени со наставните програми, особено е значајно да ги проценуваат како соодветни.

Наставниците-испитаници во истражувањето најмногу се согласуваат во врска со целите што се дефинирани во наставните програми, и покажуваат тенденција на согласување со ставот дека тие се јасно дефинирани. Постои делумно согласување во поглед на соодветноста на програмите на возраста на учениците, потенцијалот за поттикнување на развојот на личните и социјални компетенции, како и нивната систематичност и постапност во обработка на содржините. (Графикон 5)

124


Анализи и предлози на избрани јавни политики во Македонија – Образование

Графикон 5. Ставови за наставните програми „Наставните програми ... “ се приспособени за ученици со различни образовни потреби

2.0

се преобемни

2.4

се соодветни на возраста на учениците

2.6

се систематични и постапни

2.6

нудат здобивање потребни компетенции

2.6

го поттикнуваат развојот на личните и социјалните компетенции

2.7

имаат јасно дефинирани цели

3.0 0

0.5

1

1.5

2

2.5

3

3.5

4

* Забелешка: на графиконот се прикажани средни вредности од одговорите на наставниците на прашања со четиристепена скала (1 - не се согласувам; 4 - сосема се согласувам)

Сепак, и покрај наведените позитивни аспекти на програмите, најголем дел од наставниците се согласуваат дека тие се преобемни, а само 20 проценти не се согласуваат со ваквиот став. Интересно е што тие наставници што сметаат дека наставните програми се преобемни, во поголем степен сметаат дека немаат јасни цели (r= -,0,152; p=0,02), што го отвора прашањето дали за постигнување на определените цели на наставата е неопходна опсежна наставна програма. Друг аспект на кој би требало да се посвети внимание е приспособувањето на програмите за ученици со различни образовни потреби бидејќи најголем дел од наставниците сметаат дека не се приспособени или, пак, дека се делумно приспособени. Во однос на посакуваните промени во наставните програми, учениците-испитаници се изјаснија дека би сакале да можат да изберат наставни предмети според сопствениот интерес, односно предмети што сакаат да ги учат, како: програмирање, графички дизајн, медицина, животни вештини, часови по глума итн. („Овие предмети што ги имаме сега како изборни не ми се допаѓаат. Мислам дека треба да се воведат нови“.) Исто така, учениците би сакале да има повеќе практична настава, експерименти, повеќе екскурзии, организирани прошетки и посети на локалитети, музеи, театри, компании и друго. 125


Анализи и предлози на избрани јавни политики во Македонија – Образование

Ставови за учебниците што се користат во наставата Одговорите на наставниците - испитаници во анкетата, кои се однесуваат на квалитетот на учебниците што ги користат се делумно усогласени со искажаните ставови за наставните програми. Конкретно, постои блага тенденција кон согласување со тврдењата дека учебниците се напишани на јасен начин; дека поттикнуваат критично мислење; користат прашања / вежби што поттикнуваат истражување. Истовремено, се забележува и тенденција кон согласување со тврдењето дека учебниците се премногу обемни, т.е. оптоварени со факти. Наставниците се најмногу критични во поглед на потенцијалот на учебниците да се приспособат на ученици со различни образовни потреби. (Графикон 6)

Графикон 6. Ставови за учебниците „Учебниците кои ги користам ... “ се приспособени за ученици со различни образовни потреби

2.0

се напишани на јасен и на разбирлив начин

2.4

содржат прашања/вежби кои поттикнуваат критично мислење

2.5

се преоптоварени со факти

2.5

содржат прашања/вежби кои поттикнуваат истражување

2.6 0.0

0.5

1.0

1.5

2.0

2.5

3.0

3.5

4.0

* Забелешка: на графиконот се прикажани средни вредности од одговорите на наставниците на прашања со четиристепена скала (1 - не се согласувам; 4 - сосема се согласувам) Иако генералниот заклучок би бил дека наставниците се делумно задоволни од учебниците што ги користат, се забележуваат разлики во зависност од типот на настава. Според независниот т-тест меѓу две групи, одделенските и предметните наставници имаат различни ставови во однос на тоа дали учебниците се напишани на јасен и разбирлив начин и дали учебниците се преоптоварени со факти.8 Конкретно - одделенските наставници се покритични во поглед на начинот на кој се напишани учебниците и

8 Jасни учебници: одделенски (М=2.24, SD=0.786), предметни (М=2.62, SD=0.869); Преоптоварени со факти: одделенски (М=2.81, SD=0.848) предметни (М=2.14, SD=0.985).

126


Анализи и предлози на избрани јавни политики во Македонија – Образование

нивната преоптовареност со факти, веројатно поради фактот дека работат со помали ученици за кои учебникот претставува особено значаен медиум при совладување на содржините. Од дискусиите во фокусните групи со ученици може да се заклучи дека тие преферираат учебници што (1) се напишани на убав / разбирлив начин; содржат (2) слики, (3) примери, (4) интересни задачи, (5) истакнато е тоа што е важно. Од друга страна, за несоодветни ги сметаат учебниците што (1) имаат недоволно информации, но и тие што (2), според нив, содржат премногу непотребни информации, (3) содржат многу непознати зборови / изрази, (4) имаат содржини (на пр. експерименти) што не можат да ги применат на часовите. Тоа што е карактеристично е дека за исти учебници, учениците од различни училишта имаат спротивни ставови. На пример, за учебниците по природни науки (по програмата според „Кембриџ“) голем број од учениците се критични и нагласуваат дека: „Новите учебници од ’Кембриџ‘ се неразбирливи“. „Лекциите се многу кратки, има малку податоци“. „Има само текстови, нема формули“. Сепак, за други ученици, овие учебници се меѓу подобрите: „Најинтересен е учебникот по физика. Има многу експерименти, слики, текстови со објаснувања под сликите. Исто и учебникот по биологија има цртежи, слики“. „Најмногу се учи од учебниците по физика и по биологија бидејќи се со експерименти, сликовити се. Тоа ми останува како трајно знаење, го памтам визуелно, а тоа што го учам напамет е моментно знаење. По тестот бргу го заборавам“. Истото се однесува и на други учебници, како, на пример, учебникот по историја, кој учениците од едно училиште го споменуваат како добар бидејќи „има многу информации, може многу да се научи од него“, а, пак, од друго училиште како несоодветен бидејќи „многу се долги лекциите, по три-четири страници, тешко се паметат лекциите, има премногу факти и податоци“. Фактот што за исти учебници има различни ставови, покрај тоа што, веројатно, зависи од личните интереси на учениците, упатува и на претпоставка дека, веројатно, наставникот е клучниот медиум, кој содржините од учебниците им ги ‘сервира’ и приспособува на учениците. Овој заклучок се рефлектира и во зборовите на една ученичка, која најмногу сака биологија „затоа што наставничката убаво ни објаснува и полесно го разбираме материјалот“. Сепак, податокот дека постојат спротивни ставови во врска со одредени учебници укажува и на потребата од дополнителна анализа на квалитетот на учебниците што се користат, како и на начините на кои различни наставници им ги приближуваат содржините од учебниците на учениците. 127


Анализи и предлози на избрани јавни политики во Македонија – Образование

Користење ИКТ во наставата Еден од главните фактори што се покажуваат како значајно поврзани со постигнувањата на учениците е фреквенцијата и начините на користењето ИКТ во наставата. Според тоа, една политика што има цел да ја зголеми употребата на ИКТ во наставниот процес во Македонија е мерката за употреба на ИКТ во наставата на 33 проценти од часовите, за чијашто цел беше спроведен и проектот „Компјутер за секое дете“. Сепак, овие два вида политика не се неопходно комплементарни имајќи предвид дека бројот на компјутери по ученик како индикатор е најчесто негативно поврзан со постигнувањата на учениците (OECDb). Тоа значи дека достапноста до ИКТ, сама по себе, не значи и соодветно користење на ваквата технологија за постигнување на наставните цели, што се потврдува и со резултатите од регресивната анализа. Од одговорите на наставниците се добива впечаток дека најголем дел од нив (80 проценти) употребуваат ИКТ најмалку еднаш во седмицата. Сепак, фреквенцијата на примена на ИКТ не е поврзана со задоволството од техничката опременост на училиштето. Според тоа, имајќи предвид дека повеќе од една половина од наставниците (62,5 проценти) се само делумно задоволни од техничката опременост на нивните училишта, додека 15,7 проценти воопшто не се задоволни од неа, се отвора дилемата како ја изведуваат предвидената една третина од часовите со употреба на ИКТ. Одговорите на учениците даваат различна слика во поглед на користењето на ИКТ во наставата и ги доведуваат во прашање одговорите на наставниците во поглед на користењето ИКТ во наставата. Сепак, забележителни се големи разлики во зависност од училиштето од кое доаѓаат учениците.9 Во мал дел од училиштата, учениците наведуваат дека често користат компјутери (еднаш до трипати седмично), особено по определени предмети (вообичаено - природни науки), учениците истражуваат содржини на интернет, прават презентации, работат на вежби од определени веб-страници и сл. Од друга страна, во поголем дел од испитаните училишта, компјутерите речиси воопшто не се користат во процесот на настава и на учење, освен за спроведување на екстерното тестирање. Учениците

наведуваат дека

компјутерите се

расипани

и

има недоволен број

функционални за користење на часовите, со исклучок на часот по информатика. („Имаме недоволно компјутери. Тие што ги имаме се неисправни, а кога ќе се расипе нешто, од нас бараат да платиме оштета“.; „Компјутерите се поправат само пред екстерно тестирање и потоа пак не работат“.) Иако практиката на училиштата во поглед на зачестеноста и начинот на користење на ИКТ се различни, учениците едногласно искажуваат потреба од користење на ИКТ во

9

Не е поврзано со тоа дали училиштата се урбани или рурални 128


Анализи и предлози на избрани јавни политики во Македонија – Образование

наставата. Прашани за карактеристиките на нивното идеално училиште, тие, меѓу другото, се изјаснија дека би сакале да учат во современо опремени училишта, училници и кабинети со технологија, компјутери и со паметни- табли, ЛЦД- проектори. Ставови за дисциплината на часовите Сите испитувања што ги вклучуваат резултатите од ПИСА упатуваат на фактот дека дисциплината на часовите е особено силно поврзана со постигнувањата на учениците. Иако овој елемент на наставниот процес е комплексен за да се утврди преку индиректни методи (самопроцена), сепак беше проверуван преку дел од прашањата. Наставниците, генерално, дисциплината ја перцепираат како неопходен елемент на наставниот процес преку искажувањето високо согласување во поглед на ставот дека „за ефективно учење е потребна тивка атмосфера во училницата“ (77,4 проценти се согласуваат). Личните процени на наставниците во врска со времето на часот што го користат за одржување дисциплина упатуваат дека релативно мал дел од часот се користи за оваа намена. Конкретно, во просек, 11 проценти (или четири минути) од времето на часот се користи за одржување дисциплина, 13 проценти за административна работа, додека најголемиот дел од часот (во просек, 73 проценти) се користи за реализација на наставата.

Одделенските

наставници

поминуваат

повеќе

време

во

одржување

10

дисциплина на часовите во споредба со предметните наставници , додека вторите повеќе време посветуваат на предавање и на работа на материјалот. Овие резултати се очекувани имајќи го предвид поголемиот обем на содржини што треба да се усвојат во предметна настава. Сепак, тоа што би можело дополнително да се истражи е дали учениците во предметна настава се подисциплинирани од тие во одделенска или, пак, поради пообемниот материјал во предметна настава, наставниците немаат толку време на часовите да се посветат на одржување дисциплина. Донекаде изненадувачки е податокот дека и покрај значењето што наставниците го посветуваат на дисциплината, најголем дел наведуваат дека родителите не се многу заинтересирани за дисциплината на учениците (68 проценти не се согласуваат или делумно се согласуваат со ставот „родителите се многу заинтересирани за дисциплината на учениците“). Учениците, генерално, се согласуваат со наставниците дека многу подобро можат да научат на тие часови на кои има дисциплина, ред, мир и тишина. („Ако на часот е мирно и тивко тогаш полесно се учи материјалот, се памети од часот“). Сепак, тие сметаат дека дисциплината не зависи само од учениците, туку и од наставниците, кои треба да умеат да ги направат предавањата интересни за тие да бидат дисциплинирани на часовите („Треба

10

одделенски наставници (М =11,6, SD=9,9), предметни наставници (M = 9,2, SD=8,7), t=1,892, p=0,06 129


Анализи и предлози на избрани јавни политики во Македонија – Образование

да биде интересно на часовите, да правиме повеќе експерименти, опити, за да бидеме дисциплинирани“). Според учениците, најмногу дисциплина има на часовите кај тие наставници што се построги („Затоа што имаме страв од тие наставници, построги се и таму сме многу подисциплинирани“.). Најмалку дисциплина, пак, има на предметите што ги предаваат помладите, понеискусните и попопустливите наставници. Ставови за мотивацијата за учење Мотивацијата за учење (конкретно, ориентација кон цели насочени кон учењето и внатрешна мотивација), според различни истражувања се покажува како еден од најзначајните фактори поврзани со високите постигнувања (Covington, 2000). Сепак, наставниците често се чувствуваат недоволно подготвени и обучени со техники за поттикнување на мотивацијата на учениците. Дополнително, тие сметаат дека немаат поддршка од родителите во поттикнување на внатрешната мотивација кај учениците имајќи предвид дека најголем број (речиси 80 проценти) сметаат дека „на родителите им е поважна оценката, отколку знаењето на учениците“. На ова се надоврзуваат и одговорите на учениците, кои укажуваат на доминацијата на инструментална мотивација за учење. Конкретно, тие се, пред сѐ, мотивирани да добиваат високи оценки како инструмент за постигнување други цели, како, на пр., одговарање на притисоците од страна на родителите и желбата да ги направат родителите среќни и горди, како и уписите во средното училиште. „Притиснати“ од барањата за високи оценки од страна на наставниците и на родителите, на учениците не им останува многу можност да се фокусираат на знаењето како такво, иако постои свесност за неговото значење. („Свесни сме дека знаењето е поважно од оценката, ама на моите родители им е битна оценката, па затоа и на мене“. ) Сепак, свесни се дека очекувањата по сите предмети да имаат високи оцени се нереални бидејќи немаат интерес за секој од предметите и според тоа - немаат внатрешна мотивација да се посветат на секој еднакво. („Од дома нѐ тераат да учиме, затоа. Но мене, навистина, ми е тешко по сите предмети да имам петки бидејќи не секој предмет ми е интересен“.) Имајќи ги предвид ваквите очекувања на родителите, не изненадува податокот дека повеќето испитани ученици се изјаснија дека учат поради оценките („Ретко кој учи затоа што е интересно, многу се ретки тие што се амбициозни и љубопитни“.), што води кон брзо заборавање на наученото („Јас учам колку да добијам што подобра оценка, но потоа брзо го заборавам наученото“.). 130


Анализи и предлози на избрани јавни политики во Македонија – Образование

Ретки се учениците што се изјасниле дека им е и важно самото знаење, а не само оценката („Јас сакам да научам за себе, да знам, но сакам и да имам добри оценки“.). Дел од учениците нагласиле дека учат за знаење само доколку предметот, односно наставниот материјал им е особено интересен, што кај нив побудува внатрешна мотивација („Треба да има нешто што те влече многу за да учиш само за знаење“.). Имајќи предвид дека, според регресивната анализа, учениците од Македонија што искажале понизок степен на внатрешна мотивација се тие што постигнале пониски резултати на ПИСА 2015 година, општото ниско ниво на овој вид мотивација кај учениците е податок што не изненадува. Сепак, тој треба да загрижува, особено во контекст на новите образовни трендови што ја нагласуваат потребата училиштата да развиваат мотивација за доживотно учење. Дополнително, соодветната и проактивната комуникација на наставникот и на ученикот е важен фактор во поттикнувањето на интересот, мотивацијата на учениците активно да се вклучат на часот, да бидат мотивирани да ги подобрат знаењето и постигнувањата. Конкретно, како дополнителен фактор што влијае на мотивацијата, учениците го истакнуваат и начинот на кој наставникот предава и сметаат дека наставникот може да има значајна улога во нивното мотивирање за учење, дури и во случаите кога наставниот предмет не им е особено интересен („Некогаш предметот може да биде добар, но наставникот не“.). Од друга страна, од одговорите од наставниците, гледаме дека преовладува користење традиционални методи на предавање: усно предавање, домашни задачи и испрашување за научениот материјал. Многу е помала застапеноста на методи што излегуваат од традиционалните рамки и поттикнуваат критичен пристап и креативна активност од страна на учениците, како симулации, квизови, дебати и слично. Тоа што загрижува се забелешките на учениците дека дел од наставниците не им посветуваат доволно внимание на послабите ученици, им (пре)пишуваат исти оценки од шесто одделение, ги навредуваат учениците пред цел клас. Но, исто така, добар дел од учениците изјавиле дека има наставници што се мотивирани да им помогнат и дека можат секогаш да ги прашаат кога им е нејасно или кога имаат тешкотии со материјалот. „Кај повеќето наставници сум слободна да кажам ако нешто не ми е јасно или не можам да го сфатам...“, изјави една ученичка. Прашани за нивната визија за идеално училиште, учениците истакнаа дека сакаат да имаат наставници што ќе бидат попријателски настроени, со кои ќе можат полесно и послободно да комуницираат за да можат да им се доверат, а така сметаат дека ќе бидат и помотивирани за учење.

131


Анализи и предлози на избрани јавни политики во Македонија – Образование

Ставови за времето поминато во учење и за помошта / поддршката при учење Анализата на

факторите што влијаат на постигнувањата на тестирањето на ПИСА

упатуваат дека времето поминато во учење кај земјите со најслаби постигнувања е позитивно поврзано со постигнувањата. Во Македонија,

Бирото

за развој на

образованието има развиено Упатство за домашни задачи, според кое „препорачливи минути на ден за извршување на домашните задачи во однос на возраста на учениците се: прв период 10-30 минути, втор период 30-90 минути, трет период 50-120 минути. Значи, времето за решавање на домашните задачи не смее да трае повеќе од еден час во одделенската настава, а во предметна настава од еден до два часа. (БРО, 2013) Одговорите на учениците во однос на времето што го поминуваат во учење дома (вклучително и пишување домашни задачи) упатуваат на големи индивидуални разлики меѓу нив, од ученици што воопшто не учат секојдневно, до такви што поминуваат три часа учење на ден. Сепак, генерално, типичното време поминато во изработување домашни задачи е 60-90 минути на ден, што е во согласност со препораките на БРО. Но, учениците нагласуваат дека во денови пред тестирање или писмена задача можат да поминат од еден час до цела вечер (три-четири часа) во учење. Времето зависи и од типот на проверката на знаење. („Ако имаме есејски прашања, кои ни се најавени или кажани од наставникот, учиме 1,5 до два часа“.; „Ако прашањата не ни се кажани, туку треба да учиме лекции, тогаш учиме три-четири часа.“) Имајќи предвид дека значителен дел од учениците се соочуваат со тешкотии во совладување на материјалот, тие прво бараат помош од наставниците, но кога не можат да ја добијат, вообичаено се обраќаат на членови на семејството, кои би можеле да им помогнат. Сепак, генерално се согласуваат дека сите родители не се подготвени да им помагаат во учењето, поради тоа што постојат содржини што ни тие не ги знаат. („Зависи по кој предмет. Не можат по сите предмети“.). Поради тоа, за одредени предмети (вообичаено математика и природни науки) дел од учениците ангажираат и тутори / одат на приватни часови. („Не можеме сѐ да разбереме од час, на пример, физика морам да одам на приватен час за да можам да ја сфатам лекцијата, во училиште не ја сфаќам доволно“.) Бидејќи, според анализите за поврзаноста на времето поминато во учење и постигнувањата, времето поминато во учење надвор од училиште се смета за компензација за тоа што не е научено на училиште, може да се заклучи дека значителен дел од учениците не успеваат да ги усвојат наставните содржини од природните науки за време на редовните часови. Поради тоа, редовното и соодветно практикување дополнителна настава, како и различните форми на туторство меѓу учениците, е особено значајно. 132


Анализи и предлози на избрани јавни политики во Македонија – Образование

Сепак, иако МОН има развиено програма за туторство во основното образование (МОН, 2016) според која студенти можат да се ангажираат како тутори на ученици што имаат потреба од бесплатни дополнителни часови, примената на ваква практика не беше спомената од страна на учениците. Само во едно од училиштата беше споменато дека наставникот ги ангажира учениците што знаат подобро да им помагаат на тие што имаат тешкотии. За учениците што не можат да го совладаат материјалот за време на часовите, со Законот за основното образование се предвидува организирање дополнителна настава „за ученици што покажуваат континуирано слаби резултати во учењето“. („Службен весник на РМ“, бр. 103/08, член 27). Додатна настава, пак, „се организира за учениците што постигнуваат значителни резултати по одделни наставни предмети (талентирани ученици). Додатната настава (...) наставникот е должен да им ја понуди на учениците, а учениците решаваат дали ќе ја посетуваат додатната настава“. („Службен весник на РМ“, бр 103/08, член 28) Државниот просветен инспекторат, меѓу другите индикатори, го проценува и степенот на планирање и на реализација на дополнителна и на додатна настава од страна на наставниците. (ДПИ/МОН, 2009)

Анкетата спроведена со наставниците укажува дека тие се речиси едногласни во поглед на значењето на дополнителната и на додатната настава. Конкретно, мнозинството потврдуваат ‘додатната настава овозможува развивање на потенцијалите на учениците’ и ‘со додатната настава се упатува на користење дополнителна литература’. Во поглед на дополнителната настава, најголем дел се согласуваат дека таа ‘се приспособува на потребите на учениците’ како и дека ‘помага во подобрување на постигнувањата’. Малку пониско е согласувањето со тврдењето дека ‘дополнителната настава го стимулира интересот за предметот’, што упатува на претпоставката дека иако спроведувањето дополнителна настава се очекува да ги зголеми постигнувањата, не се очекува таа да влијае на зголемување на мотивацијата на ученикот. 133


Анализи и предлози на избрани јавни политики во Македонија – Образование

Учениците имаат искуство со двата типа настава, иако повеќе со дополнителната. Сепак, реализацијата најмногу варира во зависност од училиштето од кое доаѓаат. Најголем дел наведуваат дека дополнителна настава се спроведува еднаш месечно, а само учениците од едно училиште наведоа дека се спроведува еднаш до

двапати

седмично. Таа

понекогаш се спроведува на барање на учениците, а понекогаш на наставниците. Овие часови се користат за (1) да се повтори лекцијата, (2) да се дообјаснат работи од редовниот час, (3) наставниците да ги „доиспрашаат“ учениците, (4) да се поправат оценки. Сепак, не секој наставник ја практикува оваа форма и дел од нив ја избегнуваат.

134


Анализи и предлози на избрани јавни политики во Македонија – Образование

Ставови за соработката и за професионалниот развој на наставниците Потребата наставниците постојано професионално да се усовршуваат е веќе препознаен факт и од нашите образовни институции. Неопходноста од професионално усовршување на наставниците е утврдена и со Законот за наставници („Службен весник на РМ“ бр. 127/16; член 19, член 21). Според тоа, последнава деценија надлежните образовни институции - МОН и БРО (ко)организираа многу обуки за професионално усовршување на наставниците и за подобрување на нивните компетенции. Поради тоа, очекуван е податокот дека од анкетираните наставници, 81 процент се изјасниле дека посетувале обуки / работилници за одреден наставен предмет или за наставни методи и техники, или за теми поврзани со образование во изминатите три години. Не е за занемарување ни процентот на наставници (40 проценти) што посетувале квалификациски програми (постдипломски или докторски) и учествувале на конференции или семинари поврзани со теми и со проблеми од образование (39 проценти). Во поглед на методите што овозможуваат попрактични начини на професионална соработка и размена на искуства, секој трет наставник изјавил дека бил вклучен во професионални мрежи, но релативно мал дел учествувале во студиски посети на други училишта (12,6) или менторство (21 процент). Имајќи предвид дека најголем дел од спроведените обуки се поврзани (директно или индиректно) со методите на настава, се поставува прашањето дали наставниците што посетувале обуки почесто применуваат методи на настава што поттикнуваат критично размислување. Корелацијата меѓу двете варијабли укажува дека постои позитивна врска меѓу посетување обуки и употреба на вакви методи во наставата (r=0,185, p=0,003) што упатува на претпоставката дека компетенциите здобиени на обуките наоѓаат примена во секојдневната практика на наставниците. Сепак, наодот би требало да се провери и со други методи бидејќи можно е наставниците што посетувале повеќе обуки да ја ‘прецениле’ употребата на современите наставни техники поради свесноста за нивното значење и желбата да се претстават во општествено посакувана светлина. Од анализата на прашањето за различните аспекти на работата на наставниците, може да се заклучи дека наставниците се најзадоволни од соработката со стручните служби (дури 73,7 проценти се изјасниле дека се многу задоволни), потоа висок степен на задоволство изразиле од соработката со раководството на училиштата (70,5 проценти), а релативно висок е и степенот на задоволство од соработката со колегите во училиштето. Најмало е задоволството од соработката со родителите, при што повеќе од една половина од наставниците (58,4 проценти) се изјасниле како делумно задоволни од овој аспект на нивната работа.

135


Анализи и предлози на избрани јавни политики во Македонија – Образование

Ставови за професијата ‘наставник’ и за интервенциите Покрај многуте надворешни фактори (соодветно вреднување на трудот на наставникот, постигнувањата, условите во кои работи и др.) што влијаат на мислењето, ставот, односот на наставниците кон сопствената професија, многу важен фактор за реализација на квалитетна настава е внатрешната мотивација на наставниците и нивниот однос кон професијата. Од одговорите на наставниците што беа анкетирани во рамките на ова истражување, за професијата наставник и за можностите и предизвиците што ги нуди оваа професија, може да се заклучи дека тие се речиси едногласни дека професијата е особено важна (М=3,7, SD=0,65). Исто така, релативно е високо согласувањето дека професијата нуди задоволство и предизвик, и овозможува професионално усовршување. Сепак, покрај наведените позитивни карактеристики, испитаните наставници имаат тенденција да се согласуваат и со ставот дека нивната професија е исполнета со стрес и со оптовареност (М=3,0, SD=0,91) (види графикон 7). Наставниците се речиси поделени во размислувањата дали во почетокот на кариерата имале повеќе ентузијазам, отколку подоцна, при што дел сметаат дека нивниот ентузијазам за професијата бил поголем во почетокот, а другите делумно се согласуваат или не се согласуваат со ова тврдење. Графикон 7. Ставови за професијата „Професијата наставник...“ е монотона и неинтересна

1.4

нуди повеќе ентузијазам на почетокот на…

2.4

овозможува постојано професионално…

2.8

нуди задоволство и предизвик

2.9

е исполнета со стрес и оптовареност

3.0

е многу значајна професија

3.7 0.0

0.5

1.0

1.5

2.0

2.5

3.0

3.5

4.0

* Забелешка: на графиконот се прикажани средни вредности од одговорите на наставниците на прашања со четиристепена скала (1 - не се согласувам; 4 - сосема се согласувам)

Во однос на сопствената професија, забележливо е дека кај наставниците со поголемо работно искуство, постои поизразено согласување со ставот дека професијата наставник е монотона (r=0,129, p=0,02), и дека не е толку значајна (r=-0,161, p=0,01). Можеби ова се должи на нивната професионална согореност (‘professional burnout’), која води до намален ентузијазам и чувство на интервенција. Ова се потврдува и со регресивната анализа, која укажува дека помладите наставници и наставнички во помала мера се изјасниле дека 136


Анализи и предлози на избрани јавни политики во Македонија – Образование

професијата наставник е исполнета со стрес. Од друга страна, колку што е поголемо искуството во професијата, се зголемува и перцепцијата дека оваа професија е исполнета со стрес.11

Во поглед на поврзаноста на ставовите за професијата и примената на традиционални, наспроти современи методи на настава, резултатите од статистичката регресија укажуваат на тоа дека современите методи се употребуваат повеќе од тие наставници што сметаат дека (1) професијата наставник нуди можности за усовршување и напредок (r=0,203, p=, 0,02), (2) нуди задоволство и предизвик (r=0.,84, p=0,01), (3) нивната работа е значајна (r=0,192, p=0,02), но и тие што (4) сметаат дека професијата е исполнета со стрес (r=0,206, p=0,02). Иако статистички не се значајни, сепак постои негативна корелација меѓу користењето современи наставни методи и ставовите дека (1) професијата наставник е монотона и (2) со тек на време опаѓа почетниот ентузијазам од професијата. Ова е индикатор вреден за натамошно истражување бидејќи укажува на негативната врска меѓу методи што се важни за креативно и критично размислување на учениците, и негативниот став кон сопствената професија на наставниците. Покрај ставовите за сопствената професија, вклученоста на наставниците во промените на наставните програми, соодветната обука за новововедените програми, како и постојаната консултација и испитување на ставовите на наставниците за планираните промени во наставните програмите, наставните методи и друго е од клучно значење за подобрување на квалитетот на наставата, но и за подобрување на сите други аспекти на образовниот процес. Сепак, и покрај генералното задоволство од професијата и можностите што ги нуди, наставниците искажуваат релативно низок степен на интервенција (‘agency’) покажувајќи тенденција на несогласување во поглед на можноста да влијаат на промените во наставните програми, иако постои тенденција на согласување дека премногу често се менуваат.

11

Моделот има R2=0,059, F=3,710, p=0,03 137


Анализи и предлози на избрани јавни политики во Македонија – Образование

Конкретно, преовладуваат наставниците што (целосно или делумно) се согласуваат дека промените на наставните програми се пречести (83,8 проценти), додека само 15,3 проценти искажуваат директно несогласување со овој став. Тоа што е проблематично е што честата промена на наставните програми не е проследена со соодветна обука на наставниците, што се гледа во слабата тенденцијата на согласување со ставот „соодветно сме обучени за промените во наставните програми) (графикон 8). Оттука произлегува заклучокот дека директните реализатори на наставните програми речиси не се инволвирани / консултирани при нивното изработување и промени. Според тоа, за очекување е дека недоволното чувство на ‘сопственост’ на новата политика ќе води кон нејзино нецелосно и несоодветно спроведување. Графикон 8. Ставови за интервенциите „Во однос на донесување одлуки и ефект од одлуки...“ соодветно сме обучени за промените во наставните програми

2.3

промените во наставните програми се пречести

2.5

можам да влијаам на промена на наставните програми

1.7 0.0

0.5

1.0

1.5

2.0

2.5

3.0

3.5

4.0

* Забелешка: на графиконот се прикажани средни вредности од одговорите на наставниците на прашања со четиристепена скала (1 - не се согласувам; 4 - сосема се согласувам)

Во поглед на можноста за влијание, наставниците од урбаните средини чувствуваат дека имаат поголемо влијание на промените во наставните програми во споредба од тие од 138


Анализи и предлози на избрани јавни политики во Македонија – Образование

руралните училишта (r=-0,200; p=0,02), што упатува на претпоставката дека и во случаите кога се спроведуваат консултации, тие не се доволно вклучувачки. Изненадувачки, наставниците со повеќе години работно искуство во професијата, чувствуваат помал степен на можности да влијаат врз промени во наставните програми (r=-0,236; p=0,00). Можеби ова се должи на самото искуство на наставниците што имаат подолг стаж, кои досега не биле консултирани при спроведување промени, додека кај помладите наставници сѐ уште е присутен ентузијазам и оптимизам во поглед на нивната улога како креатори на политиката.

Графикон 9. Ставови за учењето и за подучувањето критичното мислење и резонирање е поважно отколку конкретните наставни содржини од…

2.9

учениците најдобро учат кога самостојно доаѓаат до решение на проблемот

3.0

на учениците треба да им се дозволи да размислуваат за решението на проблемот пред…

3.3

добрите наставници им демонстрираат на учениците како да решаваат проблеми

3.3 0.0

0.5

1.0

1.5

2.0

2.5

3.0

3.5

4.0

* Забелешка: на графиконот се прикажани средни вредности од одговорите на наставниците на прашања со четиристепена скала (1 - не се согласувам; 4 - сосема се согласувам)

Во поглед на ставовите на наставниците за учењето и за поучувањето, постои релативно високо согласување во поглед на сите понудени ставови (графикон 9). Тоа што е интересно е високата корелација меѓу ставовите на две тврдења, кои, во суштина, се меѓусебно спротивни (‘добрите наставници им демонстрираат на учениците како да решаваат проблеми’ и ‘учениците најдобро учат кога самостојно доаѓаат до решение на проблемот’). Причината, можеби, е неможноста на наставниците да ја увидат разликата меѓу двете тврдења или, пак, ставот дека двете тврдења се еднакво употребливи, во зависност од конкретните потреби на наставата. Веројатно, поради ниската варијација во одговорите, не е идентификувана поврзаност меѓу употребата на современи наставни методи со ставовите на наставниците за тоа што е важно за учењето и за поучувањето. Што се однесува до поврзаноста меѓу ставовите за учењето и поучувањето и методите на оценување, постои позитивна врска меѓу самооценувањето и ставот дека е добро учениците сами да размислуваат пред наставниците да им го дадат решението на проблемот (r=0,129, p=0,01). Ова значи дека наставниците што сметаат дека учениците треба сами да размислуваат за решенијата на проблемите, почесто го користат методот на самооценување како начин да ги оценат знаењата на учениците.

139


Анализи и предлози на избрани јавни политики во Македонија – Образование

140


Анализи и предлози на избрани јавни политики во Македонија – Образование

Заклучок Наодите од анализата на резултатите од тестирањето на ПИСА потврдуваат дека постигнувањата на учениците се поврзани со различни индикатори, директно или индиректно поврзани со наставниот процес. Конкретно, резултатите ја потврдуваат важноста на начинот на предавање на материјалот од природните науки и подготвеноста на наставниците за различни видови пристап кон совладување на материјалот. Може да се заклучи дека користењето методи на дискусија, дебата и слични методи што поттикнуваат развивање критично мислење води кои подобри постигнувања на учениците. Сепак, резултатите упатуваат и на фактот дека треба да се внимава при употребата на експерименти и на истражувачки методи во наставата бидејќи нивната несоодветна примена може да има негативно влијание врз постигнувањата на учениците. Конкретно, не е доволно учениците да сведочат на спроведување на експериментот, туку треба да разберат зошто се спроведува, да изведат заклучоци од постапката и да бидат во состојба да дискутираат за резултатите. Дополнително, со податоците се потврдува важноста на одржување висока мотивација за учење, како и одржувањето дисциплина за време на часовите. Дисциплината не значи дека учениците треба да бидат пасивни во наставниот процес, туку дека треба да бидат фокусирани на наставните содржини што ќе го привлечат нивниот интерес и ќе ги поттикнат да се вклучат со свои прашања, коментари, сугестии; без грижа дека ќе бидат критикувани за своите ставови. Истовремено, анализата укажува дека кај македонските ученици во многу мал процент се развиени трите нивоа на компетенции и знаење што ги мери тестирањето на ПИСА, и се значително под меѓународниот просек. Конкретно, еден од четири ученици во Македонија има компетенции што се неопходни за разбирање, спроведување и за проценување научно истражување. Овој податок укажува на тоа дека образовниот систем недоволно ги развива критичното мислење и научниот пристап во разгледување на информациите од страна на учениците. Учениците не ги перцепираат наставните содржини како соодветно поврзани со секојдневниот живот и применливи. Веројатно, од наведените причини мотивацијата на учениците е во најголем степен инструментална и речиси сите се согласуваат дека учат поради оценките, поради тоа што родителите покажуваат голем интерес за постигнатите оценки, а не за здобиените знаења во училиште. Сепак, во случаи кога наставникот е особено ангажиран да го направи часот интересен и учењето суштинско за животот на учениците – интересот на учениците не изостанува. Од ова може да се заклучи дека за подобрување на научната писменост на учениците во образовниот систем во земјата треба да се направат промени што би оделе во насока на подобрување на мотивацијата на учениците и на нивната заинтересираност за научни концепти. За тоа е потребна употреба на методи и на техники на настава, како и различни

141


Анализи и предлози на избрани јавни политики во Македонија – Образование

активности што на учениците ќе им бидат интересни и ќе бидат перципирани како соодветни, а во исто време ќе овозможат развој на критичното мислење. Сепак, ова не е практика во нашиот образовен систем. Иако најголем дел од наставниците биле вклучени во различни форми на професионален развој и имаат можност за избор на различни методи и техники на настава и на оценување, сепак сѐ уште доминантно се користени традиционалните методи на предавање, каде што наставникот е пренесувач на знаењето, а учениците се приматели; и оценување во кое наставникот е тој што ги оценува постигнувањата на учениците. ИКТ не се користи доволно во функција на наставата и на учењето и се наметнува дилемата како се реализираат предвидените 33 проценти од часовите со ИКТ, кога училиштата се недоволно опремени со компјутери и со други технички помагала. Дополнително, и покрај целите на наставните програми што содржат здобивање компетенции на различни нивоа според Блумовата таксономија12, наставниците, најчесто, од учениците очекуваат репродукција на знаење. Според тоа, ако се има предвид дека учениците ќе учат така како што наставникот ги оценува, не треба да нѐ чуди што фокусот на учениците е на учење што се базира на запомнување и на репродукција податоци, како и конформирање со ставовите на наставникот, наспроти развивањето критично и креативно мислење. Анализата на резултатите од теренското истражување покажува дека наставниците, генерално, имаат позитивен однос кон сопствената професија, сметаат дека нуди предизвик и задоволство, како и можност за професионален и кариерен развој; но, од друга страна, голем е бројот на наставници што својата професијата наставник ја сметаат за стресна и за напорна. Наставниците најкритично се изјаснуваат за можноста да влијаат на реформите на наставните програми. Може да се заклучи дека тие речиси и не се инволвирани и консултирани за промените во образовниот систем и во наставните програми, кои директно ги реализираат или се засегнати од нивните промени. Особено загрижува фактот дека помалку од една половина од наставниците сметаат дека се соодветно обучени за реализација на новите програми. Забележителен е и недостигот од соодветна и суштинска соработка со родителите и нивно вклучување како поактивни фактори во процесот на учење, а не само како приматели на информации за успехот (т.е. оценките) на децата. Ваквиот вид соработка е особено значаен за намалување на влијанието на социо-економскиот статус на учениците врз нивните образовни резултати.

12

http://teaching.uncc.edu/sites/teaching.uncc.edu/files/media/files/file/GoalsAndObjectives/BloomWritingObjectives.pdf 142


Анализи и предлози на избрани јавни политики во Македонија – Образование

Препораки Општи препораки за целите на образовниот систем

Образовниот систем треба да го развива критичното мислење и научниот пристап

кон разгледување на информациите кај учениците. Истовремено, тој треба да ја поттикнува мотивацијата за постигнување кај учениците, да развива кај нив интерес за научно пристапување кон појавите и да ја развива нивната самоефикасност, како и свесноста за околината. 

При развивањето на образовните реформи, треба да се води грижа тие да се

насочени кон развивање внатрешна мотивација за учење, т.е. ‘учење заради знаење’ наспроти ‘учење заради оценка’. 

Дополнително, образовниот систем треба да овозможи ефективно и ефикасно

користење на времето поминато на училиште. Часовите треба да се одвиваат во отпуштена работна атмосфера, во која учениците се чувствуваат слободни да поставуваат прашања и да го искажуваат сопственото мислење. Сепак, на часовите треба да има соодветна дисциплина и фокусираност на сите ученици кон совладување на материјалот. 

Образовната политика треба да обезбеди услови и поддршка на сите ученици за

достигнување на основното ниво на знаење, без разлика на нивното потекло и социоекономски статус.

Препораки за МОН и за институциите во состав на МОН 

Потребно е ревидирање на наставните програми. Тие би требало да водат грижа за

обемноста на предвидениот материјал и за поврзувањето на содржините со целите на наставата. Поставените цели во програмите треба да бидат поврзани не само со конкретни знаења, туку и со компетенции што ќе ги подготват учениците за натамошното образование и за примена на сознанијата во секојдневниот живот. Наставните програми треба да содржат и аспекти на нивно приспособување на ученици со различни образовни потреби. 

Потребна е анализа на учебниците од аспект на поврзаноста на содржините со целите

поставени во наставните програми. Во контекст на тоа, наставниците имаат потреба од дополнителни материјали, кои би можеле да ги употребуваат за да ги постигнат целите на наставата и да ги приспособат содржините на ученици со различни образовни потреби. 

На наставниците им се неопходни дополнителни обуки од различни области со цел

подобрување на наставниот процес и, според тоа, – подигнување на постигнувањата на учениците. Конкретно, потребни се: 143


Анализи и предлози на избрани јавни политики во Македонија – Образование

1. Детаљни и практични обуки за наставните програми што ги реализираат. Соодветната обука на наставниците е појдовна основа за квалитетна настава, а малиот процент наставници што сметаат дека се соодветно обучени, покажува дека се потребни дополнителни обуки за подобра реализација на наставните програми. 2. Психолошка подготовка и засилување на вештините за мотивирање на учениците. Во тој контекст, наставниците треба да се обучат како да користат различни методи на настава и на оценување со цел поттикнување на мотивацијата на учениците за учење и за развивање компетенции за доживотно учење. 3. Сензибилизација на наставниците за последиците од професионалното согорување и механизми за соочување со него со цел зголемување на задоволството, позитивната енергија и на волјата за работа, како и чувството на исполнетост од работата. 4. Предметните наставници треба да добијат дополнителни обуки и стручна и колегијална поддршка за користење современи методи во наставата. Дополнително, обуките треба да бидат проследени со континуирана стручна и менторска поддршка на наставниците од страна на БРО, како и на стручните служби во рамки на училиштата, со цел да се задржат ефектите. Потребно е да се редефинира начинот на користење на ИКТ во наставниот процес, без

инсистирање на користење на една третина од часовите, туку начинот на користење да биде во функција на учењето и на развивањето на компетенциите на учениците. Користењето на ИКТ во наставата треба да биде добро осмилено и рационално, а повеќе внимание треба да се посвети на давање еднакви можности на сите ученици да го совладаат материјалот преку различни наставни методи и техники, отколку да се инсистира на користење на ИКТ во наставата по секоја цена. 

Потребно е поголемо вклучување на училишниот кадар во процесот на креирање образовна

политика и нивно учество во донесувањето одлуки што се однесуваат на иновации во наставата. Нивоата на вклученост можат да се движат од процена на перцепциите и на ставовите во врска со одредена политика преку анкети, преку организирање дискусии / дебати со наставниот кадар, до вклучување во работни групи (на локално и на национално ниво) за донесување одредена политика. Притоа, треба да се води грижа да се вклучуваат наставници од различни средини и со различни искуства во поглед на структурата на учениците со кои работат. 

Во контекст на детектираната недоволна соработка меѓу различните фактори во

образовниот систем, неопходни се заеднички дискусии во кои би учествувале наставници (училиштен кадар), родители и ученици, со што би се лоцирале критичните точки на кои се појавува расчекор меѓу меѓусебните очекувања и одговорноста.

144


Анализи и предлози на избрани јавни политики во Македонија – Образование

Препораки за училиштата 

Процесите на усвојување на наставните содржини треба да бидат приспособени на

потребите на учениците. Тие треба да им обезбедат на учениците јасни информации пренесени на разбирлив начин. Во текот на наставата треба да се користат методи што стимулираат дискусии, развој на концепти и на идеи, треба да се користат нагледни средства за демонстрирање на функционирањето на природните појави и да постои постојана проверка дали и колку учениците го разбрале материјалот. Наставните методи, исто така, треба да поттикнуваат критично размислување и поврзување на сознанијата со реалниот живот, а методите на оценување да ја проверуваат усвоеноста на компетенциите за критично и креативно размислување. 

Учениците треба да имаат можност времето што го поминуваат на училиште да

им биде исполнето со активности што ќе им помогнат во совладување на материјалот за да не бидат премногу оптоварени со совладување на материјалот надвор од училиштето. Тоа значи дека структурата на материјалот и на часовите треба да се приспособи за учениците да добијат применливи сознанија во рамките на училиштата, додека времето надвор од училиштето да го користат на неформално и информално образование. 

Училиштата треба повеќе да се ангажираат за организирање и за одржување

дополнителна и додатна настава, како и за развивање форми на туторство меѓу учениците. Овие часови треба од страна на учениците да се перцепираат како интересни и значајни, со што би се зголемил нивниот интерес за учество. Во исто време, преку ваквиот тип настава може да се даде дополнителна поддршка на тие ученици на кои им се заканува ризик на ниски постигнувања за да се овозможат еднакви можности за сите ученици Дополнително, поголемо значење треба да се даде на додатната настава, која се применува многу поретко, со што надарените и талентирани деца многу често не ја добиваат потребната поддршка за натамошен развој на своите способности. 

На ниво на училиште и на регионално ниво треба да се активираат форми на

соработка меѓу наставниците (групи / тимови за учење), кои ќе имаат цел размена на искуства и на добра практика, како и давање помош и поддршка при реализација на содржините. 

Учеството на родителите како активни фактори во образованието на своите деца

треба да се засили преку нивно поголемо вклучување во формите на учество на ниво на училиште (на пр. совети на родители). Дополнително, се препорачува и развивање нови модели на соработка, преку кои родителите ќе можат одблиску да се запознаат со целите на образовниот процес и да дејствуваат како поддршка на своите деца во соработка со наставниците. 145


Анализи и предлози на избрани јавни политики во Македонија – Образование

Литература Bailey, M. and Borooah, V.K. (2010) What enhances mathematical ability? A cross country analysis based on test-scores of 15 year olds. Applied Economics, 42, p. 3723-3733. Covington, M.,V. (2000) Goal Theory, Motivation and School Achievement: An Integrative Review. Annual Review of Psychology, 51, p. 171–200. Fuchs, T. and Woessmann, L. (2004) What accounts for international differences in student performance? A reexamination using PISA data, CESifo Working Paper no 1235. Guzel, G and Berberoglu, G. (2005) Analysis of PISA 2000 mathematical literacy data for Brazilian, Japanese and Norwegian students. Studies in Educational evaluation, 31, p. 283314. IEA. (2005) Progress in International Reading Literacy Study (PIRLS) 2006: Teacher Questionnaire. Leathwood, C. and Archer, L. (2004) Social class and educational inequalities: the local and the global. Pedagogy, Culture and Society, 12 (1), p. 5-13. Lee, J. (2009) Universals and specifics of math-concept, math self- efficacy and math anxiety across 41 PISA 2003 participating countries. Learning and Individual Differences, 19, p. 355365. Lucas, S.R. (2001) Effectively maintained inequality; Education transitions, track mobility and social background effects. The American Journal of Sociology, 106 (6), p. 1642-1690. Oakes, J., Jospeh, R. and Muir, K. (2004) Access and achievement in mathematics and science: Inequalities that endure and change in J.A. Banks and C.A.M. Banks (Eds) Handbook of Research on Multicultural Education (2nd edition). San Francisco: Jossey-Bass. OECD (2009). PISA Data Analysis Manual SPSS Second Edition. Paris: OECD Publishing. (достапно на http://archivos.agenciaeducacion.cl/Manual_de_Analisis_de_datos_SPSS_version_ingles.p df, пристапено на 30.1.2017 година). OECD (2013) OECD Teaching and Learning International Survey (TALIS): Teacher Questionnaire. OECD (2015) Students, Computers and Learning: Making the Connection. Paris: OECD Publishing, Paris (достапно на http://dx.doi.org/10.1787/9789264239555-en , пристапено на 16.1.2017 година) OECD (2016) PISA 2015 Background Questionnaires: Teacher Questionnaire” in PISA 2015 Assessment and Analytical Framework: Science, Reading, Mathematic and Financial Literacy. OECD Publishing, Paris. OECD (2016a) PISA 2015 Results (Volume I): Excellence and Equity in Education. OECD Publishing, Paris. OECD (2016b) PISA 2015 Results (Volume II): Policies and Practices for Successful Schools. OECD Publishing, Paris.

146


Анализи и предлози на избрани јавни политики во Македонија – Образование

OECD (2016c). PISA 2015 Assessment and Analytical Framework: Science, Reading, Mathematic and Financial Literacy. OECD Publishing, Paris. (достапно на http://dx.doi.org/10.1787/9789264255425-en., пристапено на 16.1.2017 година). OECD (2017) PISA 2015 Results (Volume III): Student’s Well-Being. OECD Publishing, Paris (достапно на http://dx.doi.org/10.1787/9789264273856-graph20-en пристапено на 15.8.2017 година). University of Michigan, Survey Services Lab (2001) The Study of Instructional improvemen: Teacher Questionnaire, 2000-2001. University of North Carolina, The Center for Teaching and Learning. Division of Academic Affairs (2004) Writing Objectives Using Bloom's Taxonomy. (достапно на http://teaching.uncc.edu/sites/teaching.uncc.edu/files/media/files/file/GoalsAndObjectiv es/BloomWritingObjectives.pdf, пристапено на 4.6.2017 година). Биро за развој на образованието (2013) Упатство за начинот и за формата на подготвување, планирање, задавање, реализирање и за следење на домашните задачи на учениците во основното образование. Биро за развој на образованието (2015) Формативно оценување во одделенска настава: прирачник. Државен просветен инспекторат (2009) Индикатори за квалитет на работата на училиштата Министерство за образование и наука (2016) Програма за обезбедување туторство на ученици од основното образование. Службен весник на Република Македонија 127/16 (2016) Закон за наставниците во основните и во средните училишта. Консолидиран текст. Службен весник на Република Македонија 98/15 (2015) Закон за основното образование Консолидиран текст. Фотографија: Freepik, Pixbay,

147


УНИВЕРЗАЛНОТО ЗДРАВСТВЕНО ОСИГУРУВАЊЕ ВО РЕПУБЛИКА МАКЕДОНИЈА И ЕФЕКТИТЕ ОД СПРОВЕДУВАЊЕ НА ПРОЕКТОТ „ЗДРАВСТВЕНО ОСИГУРУВАЊЕ ЗА СИТЕ“

4

Маја Парнарџиева - Змејкова Владимир Димковски


Анализи и предлози на избрани јавни политики во Македонија – Здравство

Универзалното здравствено осигурување во Република Македонија и ефектите од спроведување на проектот „Здравствено осигурување за сите“

Автори: Маја Парнарџиева - Змејкова Универзитет „Американ колеџ“ Скопје mparnar@yahoo.com Владимир Димковски vladimir.dimkovski@gmail.com Рецензент: Рубин Зарески

151


Анализи и предлози на избрани јавни политики во Македонија – Здравство

Вовед Соодветната здравствена заштита е право на секој поединец. Значајна пречка до остварување на ова право е често високата цена на здравствените услуги во однос на индивидуалниот приход. Оттука, финансиско-здравствената политика на земјите се заснова на механизми на групирање на ризикот со цел да ги заштитат лицата од пречките до здравствени услуги, најчесто со посебен акцент на најзасегнатите, односно најсиромашните. Околу една половина од населението во светот не е опфатено со никаква форма на социјална здравствена заштита, па е присилено на приватни трошоци при користење здравствена нега, односно мобилизирање на сопствените ресурси за финансирање на здравствените услуги. Повеќе од 90 проценти од населението што нема можност да добие соодветна здравствена нега живее во земјите со низок доход. И во рамки на самите земји, најголем ризик од сериозно заболување, смрт и финансиска катастрофа, поврзана со здравствени трошоци, има најсиромашниот дел од популацијата. Еден од врвните приоритети на здравствените системи е создавање систем што ќе обезбеди финансиска заштита на населението при задоволување на здравствените потреби, односно да му обезбеди здравствени услуги без ризик од финансиска катастрофа и осиромашување (WHO, 2010). Ваквиот концепт и цел е познат како универзална здравствена опфатеност (universal health coverage) и претставува темел на превенирањето на сиромаштијата и решавање на нееднаквостите во системите на здравствена заштита. Забележувајќи ја значајноста на концептот и потребата од создавање соодветни системи на финансирање на здравствената заштита во земјите, СЗО во 2005 година со тогашните 192 членки донесе резолуција насловена „Одржливо финансирање на здравството, универзална опфатеност и социјално здравствено осигурување“ (Sustainable health financing, universal coverage and social health insurance), притоа повикувајќи ги земјитечленки да развиваат системи за финансирање со кои ќе обезбедат пристап до потребните услуги за популацијата без ризик за финансиска катастрофа. Дополнително е подигнат приоритетот на универзалната здравствена опфатеност со нејзино вклучување во Организацијата на обединетите нации како целна група во третата цел од одржливите развојни цели (SDI sustainable development goals) со што членките на ОН се заложија да обезбедат подобро ниво на заштита во агендата по 2015 година. Затоа денес најголем дел од земјите, особено тие со ниско и со средно ниво на доход, дизајнираат и спроведуваат стратегии за напредок или постигнување на оваа цел. Концептот на универзална опфатеност не се базира едноставно на здравственото осигурување на населението, тоа е само една од трите димензии на оваа цел (World Health Organization, 2013). Во слика 1 се прикажани трите димензии на универзалната опфатеност и тоа: должината што се однесува на популацијата, ширината на обезбедените здравствени услуги и висината што индицира на степенот на финансиска заштита. Во 152


Анализи и предлози на избрани јавни политики во Македонија – Здравство

услови на македонскиот здравствен систем под должина се подразбира бројот на осигуреното население, под ширина се подразбира кои здравствени услуги се покриени од здравственото осигурување и под висината се подразбира колкаво е нивото на партиципација што го плаќаат осигурениците. Универзалната опфатеност може да се оцени како целосно постигната кога наведените три димензии се комплетно пополнети. Сепак, не постои држава во светот што има обезбедено за 100 проценти од населението, 100 проценти од услугите со покривање на 100 проценти на трошоците. Но, сите држави се стремат кон сѐ поголемо зафаќање во сите три димензии на универзалното здравствено покритие, во рамки на можностите и средствата со кои располагаат. Слика 1 Три основни димензии на основниот пакет на универзалната здравствена опфатеност

Извор: Приспособено од Busse R, et al. 2007

Иако сите три димензии опфаќаат различни аспекти од концептот, за нив е заедничко што сите три имаат влијание на нивото на приватни трошоци за здравство во системот (out of pocket expenditures). Приватните трошоци (out of pocket expenditures) на домаќинствата при користењето здравствени услуги се најнеорганизираната форма за здравствени трошоци, а, сепак, се со најголемо учество во структурата на вкупните трошоци во земјите со ниско и со средно ниво на доход (World Health Organization, 2014). Нивното неповолно влијание врз сиромашните ги принудува луѓето да користат скапи механизми за соочување, како кредити со високи трошоци и каматни стапки, продажба на средства и имот, намалување на другата потрошувачка. Се проценува дека на светско ниво околу 150 милиони лица се засегнати од здравствени трошоци, а околу 100 милиони се истиснати под прагот на сиромаштија поради приватни здравствени трошоци. Дополнително на тоа, доминантен

153


Анализи и предлози на избрани јавни политики во Македонија – Здравство

дел од сиромашните не се во можност да си дозволат здравствена нега и страдаат од лошо здравје во подолг период. Табела 1 Извори на здравствено финансирање

Група на земји

% од БДП

Јавни средства како % од вкупните

Приватни средства како % од вкупните

Надворешни извори

Низок доход

5,7

41,1

58,9

28,4

Ниско среден доход

4,5

36,2

63,8

3,3

Високо среден доход

6,1

56,0

44,0

0,2

Висок доход

12,0

61,9

38,1

0,0

Глобално

9,9

60,1

39,9

0,2

Извор: WHO Global Health Expenditure Database

Ако во земјите со низок и ниско-среден доход, високото ниво на приватни трошоци се должи на непостоењето или на слабите карактеристики на социјално-здравствените системи, во земјите со средно и со високо ниво на доход високите приватни трошоци се должат на партиципацијата во здравствените трошоци (во различна форма) или здравствени системи што не даваат соодветна покриеност во здравствената заштита за ранливиот дел од населението. Сепак, од графиконот подолу се гледа дека секоја држава има уникатна структура на здравствени расходи (висина во однос на БДП, однос меѓу јавни и приватни трошоци). Така, САД имаат пазарен здравствен систем каде што трошоците за здравствени услуги се најголеми и учествуваат со најголем процент од БДП, каде што во 2007 година дури 70 милиони лица имаат медицински долг, а дури 62 процента од личниот банкрот е од медицински причини. Во ЕУ, од друга страна, необезбедените здравствени потреби, кои претходно константно опаѓаа, за време на кризата поради намалените јавни средства за здравство и порастот на здравствените потреби се зголемија, најчесто преку кратење на јавните трошоци во однос на БДП, префрлајќи го финансискиот товар за здравство на населението, за во 2014 година да го достигнат повторно нивото од 2007 година (увидувајќи дека цикличната политика за здравство дава неповолни резултати и постепено враќајќи се на претходното ниво на трошоци) (Thomson, S. et al. 2016)

154


Анализи и предлози на избрани јавни политики во Македонија – Здравство

Слика 2 Здравствени расходи, структура по земји, 2014 година

90

1 2 13 14 13 16

80

4 11 12 18 15 20 15

2 7

18 18 22 23 19 17

70 50 40

42 78

84

72

83

74 76 76

64

75 66

79

76

66 62

20

37

10

8 5 4

5

15

29 31

28 28 39

2

1

73 62 68

65 69 67

57 58

4

11 50

65 60

74 44

28 10

3 9 3

10 8

Владина шема

Задолжително осигурување

Приватни плаќања

56

1 44

9

18

27 37 37 43

50

29

0 31

31 11

35 46

Германија Данска Чешка Република Шведска Луксембург Холандија Словачка Велика Британија Романија ЕУ 28 Франција Белгија Австрија Италија Естонија Финска Хрватска Полска Словенија Шпанија Ирска Малта Литванија Унгарија Португалија Латвија Грција Бугарија Кипар

7

12

15

25

45

30

0

13

13

60

14 17

13 22

47

58 58 51

52 21 19

41

5 4 6 9

Норвешка Исланд Турција Швајцарија Македонија Србија Црна Гора Албанија

100

Доброволно плаќање

Друго

Извор: OECD Health at a glance 2016

Со појавите на финансиските кризи се истакна реалноста на ограниченоста на средствата за здравство, како значен елемент што го ограничува напредокот на универзалната здравствена опфатеност. Од една страна, потребите за средства растат постојано врз основа на неколку фактори: стареење на населението, хронични болести, нова технологија, побарувачка, а, од друга страна, средствата што се на располагање се ограничени со економскиот пораст. Оттука за која било земја е невозможно да понуди неограничени бесплатни здравствени услуги за целото население. Според тоа, потребно е да се обезбеди оптимален начин на користење на ресурсите што се на располагање генерирани во здравствениот систем. При тоа, битно е да се внимава на приватните 155


Анализи и предлози на избрани јавни политики во Македонија – Здравство

плаќања, односно иако по финансиските кризи во поголемиот дел од земјите се зголемува учеството на приватните плаќања за сметка на јавните плаќања за здравство, сепак секоја држава треба да го избегнува овој неповолен тренд бидејќи директно влијае врз осиромашување на населението што користи здравствени услуги. Слика 3 Просечен годишен пораст на здравствените расходи во ЕУ и во Македонија, 2014 година Раст на јавни средства

Раст на приватни средства

8

8

6

6 4

4

2

2

0

0

-2 2005-2007

2007-2009 ЕУ

2009-2011

2011-2014

2005-2007

2007-2009

2009-2011

2011-2014

-4

МК

ЕУ

МК

Извор: OECD Health at a glance 2016, WHO Global Health Expenditure Database

Во фокус на нашата студија е нивото на универзална здравствена опфатеност на населението во Македонија, што претставува прв ваков вид анализа за државата. Врз основа на трите димензии на концептот ќе направиме евалуација на достигнатото ниво на универзална опфатеност, како и процена на ефектот од мерките во овој дел од здравствениот и од социјалниот систем во последните 10 години, меѓу кои и на проектот „Здравствено осигурување за сите“, како еден од главните. Имено, оваа студија за првпат ќе презентира пресметки и анализи во делот на:    

 

Идентификување лица што немаат здравствено осигурување во Република Македонија; Споредбена анализа на бројот на лица што живеат под стапката на сиромаштија со лицата здравствено осигурени како „сиромашни“; Пресметка на придонесот за здравствено осигурување и на трошокот на осигурените лица во здравствениот систем по категории осигуреници; Симулација на структурата на приватните трошоци за здравство, односно идентификување на најголемите ризици за населението кај приватните трошоци за здравство; Пресметка на нивото на партиципација и анализа на вкупните ослободувања во здравствениот систем; Пресметка на индикатори за влијанието на здравствените трошоци врз финансиската состојба на домаќинствата (нивото на т.н. „катастрофални трошоци“ за здравство).

156


Анализи и предлози на избрани јавни политики во Македонија – Здравство

Студијата треба да даде одредени заклучоци поврзани со секоја димензија од универзалното здравствено осигурување во Македонија, со особен осврт на трендот и структурата на приватните плаќања, но и препораки како би можела да се подобри ефикасноста на системот.

157


Анализи и предлози на избрани јавни политики во Македонија – Здравство

Анализа на состојбата на универзалното осигурување во Македонија Македонскиот систем на финансирање на здравствената заштита, како и најголем дел од системите низ светот, е комбинација на карактеристики од познатите модели на финансирање на здравството. Потеклото на системот, како и во сите земји со социјалистички систем во минатото, е од Семашковиот модел присутен во југословенскиот здравствен систем. Системот во 2000 година е реформиран со спроведување на Бизмарковиот модел на здравствено осигурување, чиишто карактеристики и денес се доминантни во системот. Според тоа, правото на здравствено осигурување во овој систем се базира на издвоен дел од приходите на лицата во вид на придонес, кој го уплаќаат во единствен фонд за здравствено осигурување. Вака воведениот систем на задолжително здравствено осигурување е пропишан во Законот за здравствено осигурување, чиишто начела се сеопфатност, солидарност, еднаквост и ефикасна употреба на средствата. Тоа значи дека системот цели кон сѐ поголемо опфаќање на населението, притоа сите плаќаат еднаков процент од своите приходи или толку колку што се во можност, а имаат еднакво право да користат услуги врз основа на своите потреби. Истовремено, сите фактори се должни да се грижат за здравствениот денар и да го користат на најефикасен можен начин. Законот предвидува и Буџетот на Република Македонија да утврди и исплати трансфер до Фондот за здравствено осигурување за финансирање на поголемиот број услуги, односно поголемата потреба на населението за услуги, отколку што се собраните средства во форма на придонес. Од 2014 година, па до 2017 година Буџетот на РМ нема предвидено и исплатено ваков трансфер за Фондот за здравство, односно здравствените услуги што ги купува Фондот веќе неколку години се исклучително од средства што се добиени по основа на платен придонес.

Трошоци за здравство во Македонија, во споредба со земјите на ЕУ (јавни и приватни) Македонија во последните 20 година издвојува од шест до 10 проценти од БДП, вкупно средства за здравство. Во 2014 година, како последна достапна година за меѓународно споредливи податоци, Македонија издвоила 6,5 проценти од БДП за здравство. Овој процент претставува скромен износ во споредба со европските земји, а слично ниво на средства наменети за здравство од земјите од регионот има и во Црна Гора.

158


Анализи и предлози на избрани јавни политики во Македонија – Здравство

Слика 4 Вкупно средства за здравство како процент од БДП, 2014 година 14 12 10 8 6 4 2

Шведска Швајцарија Франција Германија Австрија Холандија Данска Белгија Србија Малта Норвешка Финска БиХ Португалија Италија Словенија Велика Британија Шпанија Исланд Бугарија Грција Словачка Хрватска Чешка Унгарија Кипар Украина Луксембург Литванија Македонија Црна Гора Естонија Полска Албанија Романија Турција

0

Јавни средства за здравство

Приватни средства за здравство

Извор: WHO Global Health Expenditure Database

Иако вкупниот износ на средства е важен показател, од аспект на финансиската заштита, позначајна е структурата на средствата во здравствениот систем. Како што може да се види и од претходниот графикон, структурата во земјите во делот на учеството на делот за јавни извори на финансирање и во делот за приватни извори на финансирање се разликува и тоа од 87 проценти во корист на учеството на јавните извори на финансирање во Холандија, до 55 проценти во корист на приватните извори на финансирање во Кипар. При анализата на индикаторите за финансиските средства за здравство што ги објавуваат меѓународните организации, потребно е да се спомене дека поради непостоењето национални здравствени сметки во Македонија, тие треба да се земат со одреден степен на резерва, а, особено, приватните средства за здравство. Имено, при истражувањето е констатирано дека користените процени за приватните средства, од базата на податоци на СЗО, се базираат на анкетата за потрошувачка на домаќинствата на ДЗС, односно на податокот за просечни трошоци за здравје на домаќинствата и на вкупниот број домаќинства. Во самата анкета, за разлика од другите земји, за категоријата здравје не се прави натамошна анализа, што дополнително ја зголемува несигурноста на овие податоци. Оттука, се забележува варирање во податоците од година во година, во зависност од одговорите на примерокот на домаќинства застапен во анкетата. Во Македонија, во структурата доминираат јавните средства за здравство. И покрај годишните осцилации наведени погоре, по 2005 година се забележува дека во период од 10-ина години континуирано расте учеството на јавните средства за сметка на учеството 159


Анализи и предлози на избрани јавни политики во Македонија – Здравство

на приватните средства во структурата на вкупните средства за здравство. Така, до 2013 година јавните средства се зголемени за 10 процентни поени, додека приватните се намалени за исто толку (Милевска Костова Н., и соработниците, 2017). Според направените пресметки за приватните средства во 2016 година, тие изнесуваат 13,1 милијарди денари или 34,2 проценти од вкупните средства за здравство Средствата за здравство од надворешни извори континуирано се намалуваат, што е нормална појава со самиот развој на системот и на земјата. Табела 2 Структура на средствата за здравство по години Надворешни извори на средства како % од вкупните трошоци за здравство Јавни средства за здравство како % од вкупните трошоци за здравство Приватни плаќања % од вкупните трошоци за здравство

1995

2000

2005

2010

2013

2016*

1,45

2,81

1,64

0,71

0.31

0.08

58,10

54,89

60,27

62,51

69.01

65.70

40,45

42,30

38,09

36,78

30.68

34.22

Извор: WHO Global Health Expenditure Database *Податоците за 2016 година се пресметки на авторите базирани на користената методологија од СЗО, од достапните податоци од ФЗОМ, ДЗС, ОЕЦД, УНЕЦЕ

Од претходните анализи се забележува дека, за разлика од доминантниот број на други држави, развиени и неразвиени, каде што приватните трошоци растат во релативни аспекти, во Македонија приватните плаќања се прилично стабилни, со надолен тренд, што е успех за средно развиена земја во заштитата на населението од осиромашување.

Димензија 1: Должина - кој е осигурен? Бројот на осигуреници во Македонија се движат од 1,74 милион до 1,96 милион или во однос на проценетиот број на населението од 85 проценти до 96 проценти. Ваквиот процент на опфатеност на населението, во споредба со други земји со системи на социјално здравствено осигурување, е многу висок. Овој процент во споредливите земји се движи од 40 до 55 во Албанија, 87 во Бугарија, 94 во Естонија, до 97 во Хрватска и 100 во Словенија и во некои од поранешните земји од Советскиот Сојуз (Josef K,et al.2010). Сепак, поради посочените осцилации, може со поголема сигурност да се коментира периодот по воспоставувањето на ИТ-системот во ФЗОМ и поврзувањето со другите институции од 2012 година, па натаму. Во претходните години, како што е наведено во годишните извештаи на ФЗОМ, во неколку наврати се пречистувала базата на осигуреници што создало падови во бројот на осигуреници, во апсолутен и релативен износ. Дополнително, овие активности се совпаѓаат и со воведувањето на мерката за

160


Анализи и предлози на избрани јавни политики во Македонија – Здравство

осигурување за сите, што од аспект на опфатеноста со здравствено осигурување ја прави анализата посложена. Слика 5 Број на осигуреници и процент на опфатеност на население

2,100,000

100.0%

2,050,000

98.0%

2,000,000

96.0%

1,950,000 1,900,000

94.0%

1,850,000

92.0%

1,800,000

90.0%

1,750,000

88.0%

1,700,000

86.0%

1,650,000 1,600,000

84.0% 2006

2007

2008

број на осигуреници

2009

2010

2011

население

2012

2013

2014

2015

процент на осигурени лица

Извор: ФЗОМ, ДЗС

Дополнителен фактор што треба да се има предвид при анализата на опфатеноста на населението со здравствено осигурување е „точноста“ на процените на населението, кои за потребите на оваа анализа се земаат од Државниот завод за статистика. На несигурноста на податоците за процените на населението укажуваат и податоците за возрасната и регионална структура на населението. Слика 6 Осигуреници и насeление по региони во 2015 година 700,000 600,000 500,000 400,000 300,000 200,000 100,000 0

осигуреници

население

Извор: ФЗОМ, ДЗС

161


Анализи и предлози на избрани јавни политики во Македонија – Здравство

Имено, при споредба на бројот на осигуреници и процените за населението се појавуваат разлики на регионално ниво, односно во Скопскиот регион има за 1,5 проценти повеќе осигуреници во однос на населението, додека најголема негативна разлика има во Полошкиот регион каде што за дури 23,5 проценти е помал бројот на осигуреници во однос на проценетиот број на население. Слика 7 Осигуреници и население по возраст во 2015 година 1,000,000 900,000 800,000 700,000 600,000 500,000 400,000 300,000 200,000 100,000 0 од 0 до 6

од 7 до 18

од 19 до 34

осигуреници

од 35 до 65

постари од 65

население

Извор: ФЗОМ, ДЗС

Но, позначаен факт за спорноста на процената на населението е споредбата по возрасни групи. Имено, во возрасната група од нула до шест години разликата е најмала поради точноста на наталитетот при правењето на процените. Разлика од околу 10 процени се јавува кај возрасните групи од седум до 18 години и од 35 до 65 години, а разликата кај групата од 19 до 34 години е највисока, 24 проценти. Сепак, разликата што особено ги става под знак прашалник процените на населението е категоријата постари од 65 години, каде што бројот на здравствено осигурени е за 6,5 проценти повисок од проценетото население во оваа возрасна група. Доколку за претходните разлики може да се најде одредено објаснување, на пр. постои состојба на повеќе скопски осигуреници отколку жители поради дневните патувања од околните градови на вработените во Скопје или неажурирање на местото на живеење, или неажурирање на иселените лица што предизвикува големата разлика меѓу осигурениците и населението во одредени региони каде што, традиционално, населението оди на работа во странство (на пр. Тетово, Гостивар, Кичево, Македонски Брод итн.), сепак, последната разлика на повеќе осигуреници повозрасни од 65 години од жители во Македонија повозрасни од 65 години е апсолутен доказ дека процената на населението не ја отсликува реалната состојба на населението во Македонија). Имајќи ги предвид овие проблеми во анализата за бројот на осигурени лица, наспроти претпоставениот број на население, сепак, како автори на овој труд, цениме дека во делот на должината, Република Македонија има обезбедено речиси 100 проценти покриеност со здравствено осигурување на своето население што живее во Македонија.

162


Анализи и предлози на избрани јавни политики во Македонија – Здравство

Од анализата на законската регулатива, според која секој граѓанин на Република Македонија може здравствено да се осигури, и констатациите од терен на граѓанскиот сектор, може да се идентификуваат четири групи лица што немаат здравствено осигурување обезбедено од државата:  Лица вработени во меѓународни организации што имаат меѓународни приватни здравствени осигурувања. (овие лица иако не се во системот на задолжително здравствено осигурување, сепак се здравствено осигурени и за целите на анализата ги земаме како вклучени во системот);  Лица без документи (лични карти) што, според процените на МТСП, се околу 500 лица (овие се единствените лица во Македонија што во моментов немаат здравствено осигурување бидејќи немаат лични карти или потврда за државјанство, а кои се маргинализирани - најсиромашни фамилии во државата и за нив е потребно државата да најде начин да ги вклопи во здравственото осигурување);  Лица што не живеат во земјата и не се евидентирале во системот за здравствено осигурување (ова се лицата што иако не се ажурирани во податоците на населението, сепак не се осигуреници во Македонија бидејќи не живеат и работат во Македонија и за целите на оваа анализа ги исклучуваме од бројката на население);  Лица што живеат во Македонија, немаат формално вработување, и кои поради немање потреба од здравствени услуги во моментов не се пријавени во Фондот како осигуреници. Секако, тие лица ги знаат правата од осигурување, односно дека во моментот кога ќе им се потребни здравствени услуги можат веднаш да се пријават во Фондот и уште истиот ден да користат услуги покриени од Фондот. Така, за време на кратката важност на обврската за плаќање придонес од хонорари во вториот квартал од 2015 година, околу 3.500 лица добиле осигурување по ваква основа. (За потребите на овој проект цениме дека овие лица не се проблем на системот на универзално покритие во Македонија бидејќи системот им овозможува бесплатна здравствена заштита за итни случаи и доколку не се осигурени, системот веднаш би им обезбедил здравствено осигурување со првиот ден пријавување во Фондот.) Анализа на ефектите од проектот „Здравствено осигурување за сите“ Како дел од усвоената иницијатива во рамки на заседанието на СЗО за унапредување на здравственото финансирање и универзалната здравствена опфатеност, во 2009 година во Република Македонија се извршени измени во законската регулатива со кои се обезбеди можност сите граѓани да имаат основа да добијат здравствено осигурување. Со оваа мерка во системот се вметнати карактеристики и на моделот на Бевериџ. Според оваа мерка, државата ги обезбедува од Буџетот средствата за здравствен придонес за делот на населението што претходно немало здравствено осигурување бидејќи финансиски не можело да си го дозволи. Со ваквиот начин се овозможува натамошно 163


Анализи и предлози на избрани јавни политики во Македонија – Здравство

ширење на опфатеноста на населението овозможувајќи секој граѓанин да има основа за да добие здравствено осигурување. Со доуредувањето на законската регулатива во 2011 година преку дефинирање на граница на приходи што ги оствариле лицата, мерката е насочена кон лицата со ниски приходи, притоа оневозможувајќи злоупотреба на системот преку прелевање од другите категории осигуреници. Оваа граница од 132 илјади годишно, со усвојувањето на Законот за минимална плата во 2012 година, е преформулирана во годишниот износ на минималната плата во земјата. Со воведувањето на мерката, сите лица што се здобија со правото на здравствено осигурување по дефинираната нова основа, беше потребно еднаш годишно да извршат регистрација / пријава во ФЗОМ со поднесување изјава за остварените приходи во минатата година, за да се утврди дека го исполнуваат условот од максимум годишни приходи. Од 2015 година оваа обврска е укината (останува обврската од службена комуникација и проверка на фамилиите осигурени по оваа основа во Фондот со базата на УЈП во делот на пријавени даночни пријави и нивната висина на ниво на фамилија). Должност за пријава во Фондот имаат само новите лица, кои претходно не влегувале во оваа категорија и тие што имале промена во остварените приходи, повисоки или пониски од дефинираната граница. Според бројките од ФЗОМ, бројот на лица носители во оваа категорија се движат од 193 илјади до 234 илјади лица, во зависност од годините кога постоела задолжителна годишна пријава. А со укинување на обврската за годишна пријава бројката се стабилизирање на околу 230 илјади носители, односно вкупно заедно и со членови на околу 457 илјади лица. Табела 3 Движење на осигурениците опфатени со проектот „Здравствено осигурување за сите“

септ.2011 дек. 2011 јун. 2012 дек 2012 јун. 2013 дек. 2013 јун. 2014 дек. 2014 дек. 2015 дек. 2016

носители 193.144 216.965 197.073 223.470 202.122 230.677 203.194 221.222 229.733 234.410

членови 224.588 247.483 233.779 241.083 230.157 242.306 226.110 231.111 227.209 223.779

вкупно 417.732 464.448 430.852 464.553 432.279 472.983 429.304 452.333 456.942 458.189

% од вкупниот број осигуреници 23% 25% 24% 27% 25% 27% 24% 25% 25% 24%

Извор: ФЗОМ

Како што е споменато, оваа мерка има одреден социјален карактер, односно нејзиниот фокус е да обезбеди здравствено осигурување на лицата без приходи или со ниски приходи. Имајќи предвид дека станува збор за импозантна бројка што ја користи оваа основа за т.н. бесплатно здравствено осигурување (25 проценти од населението во Македонија), сакаме со оваа анализа да одговориме на следниве прашања: 164


Анализи и предлози на избрани јавни политики во Македонија – Здравство

Дали проектот ги постигна очекуваните резултати? Имајќи предвид дека со овој проект во здравственото осигурување се вклучија и лицата што претходно не можеле да си го дозволат трошокот за придонес, како и дека со оваа мерка Македонија постигнува речиси 100 проценти покриеност на своето население со здравствено осигурување, проектот, дефинитивно, ги постигна очекуваните резултати. Впрочем, истото е потврдено и од ОЕЦД во извештајот Health at а glance 2016, каде што Македонија е ставена во групата на земји што има создадено систем за 100 проценти покриеност на населението со универзално покритие.

165


Анализи и предлози на избрани јавни политики во Македонија – Здравство

Слика 8 Процент на универзална здравствена опфатеност Турција Швајцарија Србија Норвешка Црна Гора Исланд Македонија

98.4 100 100 100 100 99.8

0 0 0 0 0 0.2

100 83 86 86 88.2 91.3 93.9 94.2 95 95.9 99 99.8 88.9 99.1 99.9 99.9 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100

Кипар Романија Грција Бугарија Полска Естонија Словачка Унгарија Луксембург Белгија Холандија Германија Шпанија Франција Австрија Велика Британија Шведска Словенија Португалија Малта Литванија Латвија Италија Ирска Финска Данска Чешка Хрватска 0

10

20

30

Универзална опфатеност

40

50

0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0.2 10.9 0.9 0.1 0.1 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 60

70

80

90

100

Приватна здравствена опфатеност

Извор: OECD Health at а glance 2016 , WHO Global Health Expenditure Database

1. Дали бројот на осигурени лица по оваа основа е соодветен со бројот на лица што живеат под прагот на сиромаштија во Македонија? Ова прашање го отвораме бидејќи целта на проектот е да ги опфати лицата во Македонија што се под прагот на сиромаштија, за кои државата ќе плаќа здравствен придонес. А, за тие лица над прагот на сиромаштија се претпоставува дека заработуваат доволно за да можат да плаќаат придонес во системот на здравствено осигурување.

166


Анализи и предлози на избрани јавни политики во Македонија – Здравство

За да се одговори на ова прашање сметаме дека е потребно да се направи споредба со индикаторите на сиромаштија во земјата и со опфатеноста на сиромашните лица со мерката како еден од начините на нејзина евалуација. Во графиконот подолу е презентирана споредба меѓу стапката на сиромаштија од анкетата за приходи и за услови на живеење од Државниот завод за статистика во периодот од 2011 година до 2015 година во однос на лицата што биле осигурени со мерката и лицата осигурени преку Министерството за труд и социјална политика (приматели на социјална помош и сл.). Според графичкиот приказ, почнувајќи од 2012 година бројот на лица што имаат здравствено осигурување како социјално ранливи групи е поголем во споредба со сиромашното население во земјата. Иако бројот на лица во двете категории се намалува, разликата меѓу нив се зголемува, така во 2015 година разликата меѓу двете категории изнесува 3,5 проценти поени. Слика 9 Стапка на сиромаштија и осигуреници на товар на МТСП и МЗ, по години 29.0 27.0

26.8

25.7

26.2

27.1

26.9 25.7

25.0

24.2

25.0

22.1

23.0

21.5

21.0 19.0 17.0 15.0 2011

2012

2013

2014

2015

Стапка на сиромашни лица, % од населението Осигуреници на товар на МТСП и сиромашни лица на товар на државата Извор: ФЗОМ, ДЗС

167


Анализи и предлози на избрани јавни политики во Македонија – Здравство

Логична причина за ваквата состојба може да биде понискиот праг на сиромаштија утврден од страна на ДСЗ од границата за едно лице со своето семејство да биде осигурено на товар на државата утврдена во закон. За да ја потврдиме оваа теза ја тестиравме со графички приказ каде што е презентиран финансискиот праг на годишно ниво под кој четиричлено семејство се дефинира како сиромашно во однос на годишните финансиски приходи за лицето со неговата фамилија да биде осигурено на товар на државата. Слика 10 Линија на сиромаштија и граница за плаќање придонес од страна на државата, по години

180,000 160,000 140,000 120,000 100,000 80,000 60,000 40,000 20,000 0

141,120

147,578

151,043

164,560

136,080 132,000

115,080 96,600

2011

2012

96,600

2013

105,600

2014

2015

Линија на сиромаштија за четиричлено домаќинство Граница за плаќање придонес од страна на државата Извор: ФЗОМ, ДЗС

Линијата на приходи за дефинирање на прагот на сиромаштија и границата на приходи за осигурување фамилија на товар на државата се совпаѓаат во првата година од воведувањето на проектот „Здравствено осигурување за сите“, потоа границата се утврдува на ниво на годишниот износ на минималната плата, што е пониско ниво од линијата на сиромаштија. Така се добива спротивен заклучок од изнесеното за бројот на сиромашни, наспроти бројот на осигурени како сиромашни лица, односно иако границата на приходи на сиромашните лица за кои здравствен придонес плаќа државата е понизок од линијата на сиромаштија, нивниот број е поголем во однос на сиромашните лица во земјата. Одговор на поставеното прашање дали бројот на осигуреници по оваа основа е соодветен со бројот на лица што живеат под прагот на сиромаштија е негативен бидејќи бројот на осигурени лица како сиромашни (за кои придонес плаќа државата) е поголем од бројот на сиромашни лица во Македонија. Тоа посочува дека е потребна детална анализа на поставеноста на проектот и негова модификација за да се обезбеди поголема ефикасност на искористените средства за оваа намена, односно да се намали бројката на лица осигурени по оваа основа, бидејќи имаат примања што го надминуваат прагот на сиромаштија.

168


Анализи и предлози на избрани јавни политики во Македонија – Здравство

2. Дали финансискиот трошок од овој проект (уплатениот придонес) е соодветен со реалните трошоци на овие осигуреници? За да се одговори на ова прашање потребно е да се споредат податоците за висината на уплатени придонеси од страна на Министерството за здравство, наспроти трошокот за здравствени услуги што ги прават осигурениците. Имајќи предвид дека статистички секогаш посиромашните лица имаат и посериозни здравствени проблеми, претпоставка е дека просечниот месечен трошок за здравствени услуги за сите осигуреници би бил понизок од просечниот месечен трошок за услуги за оваа категорија лица. Врз основа на достапните и добиени податоци за здравствените трошоци направени на товар на здравственото осигурување за првпат во земјата направивме пресметка на трошоците за четирите најголеми групи осигуреници, кои опфаќаат 97 проценти од сите осигуреници. Во пресметката се користени податоците од ФЗОМ (годишни извештаи, извештаи за осигуреници, податоци за здравствени трошоци), ДЗС (процени за населението, соопштенија за исплатена просечна плата), ПИОМ, законска регулатива и др. извори. Пресметката се однесува на 2015 година, според тоа најголем дел од податоците се однесуваат на оваа година, но со оглед на достапноста, одредени постари податоци се користени и приспособени во пресметката. Со оглед на тоа дека трошоците во здравствениот систем на генерално ниво зависат од полот и од возраста, калкулацијата на трошокот на секоја категорија ја отсликува демографската структура во нив. Истовремено, поради принципот на носител и членови во осигурувањето, трошокот е приспособен на ниво на носител на осигурувањето, односно за споредливост со плаќањето на придонесот (кој е од носителот) трошокот ги отсликува трошоците на носителот со неговите членови (или на целото семејство). Слика 11 Споредба на уплатеното во однос на потрошеното во здравственото осигурување (денари) 3,000 2,500 2,000 1,500 1,000 500 0 Земјоделец

Сиромашно лице на товар на државата

Месечено уплатен придонес

Пензионер со просечна Вработен со просечна пензија плата Месечен трошок на ФЗОМ

Извор: Пресметка на авторите од податоци од ФЗОМ, ДЗС и од ПИОМ

Од приказот може да се заклучи дека придонесите што се уплатуваат во име на групите осигуреници не соодветствуваат со трошокот што го има Фондот за здравство за 169


Анализи и предлози на избрани јавни политики во Македонија – Здравство

здравствена нега на овие осигуреници. Доколку категоријата сиромашни лица на товар на државата се прикаже на вкупно годишно ниво, тогаш вкупниот здравствен трошок за неа би бил 4.190 милиони денари, што е за 72 процента повисок износ од средствата што ги издвоила државата за оваа намена (2.440 милиони денари). Или гледано низ призмата на јавни и приватни трошоци, доколку овие лица немале здравствено осигурување овој износ би требало да го платат приватно или, во полош случај, ако не можеле да ги обезбедат овие средства би претрпеле влошувања на здравствената состојба. Затоа, акцентирајќи ја разликата во придонесите и во трошоците, се предлага редефинирање на висината на стапката на придонес за оваа категорија. Имено, секоја категорија осигуреници во согласност со законот има дефинирана стапка и основа за пресметка на придонесот за здравство. Табела 4 Стапки и основи за плаќање придонес за здравствено осигурување

Осигуреници

Стапка на придонес

Основа за пресметка

Активни работници

7,30%

бруто-плата

Активни земјоделци

7,30%

20% од просечна бруто-плата

Пензионери

13%

пензија

Невработени (неосигурени) лица

5,40%

50% од просечна плата

Извор: Годишен извештај на ФЗОМ за 2016 година

Врз основа на направените анализи може да се заклучи дека наспроти повисокиот трошок за оваа група осигуреници, уплатите од страна на Министерството за здравство се многу пониски. Всушност, тука солидарноста на системот доаѓа до израз каде што лицата со повисоки уплати за здравство (најчесто вработените лица, пензионерите и сл.) на еден начин го субвенционираат Буџетот на Република Македонија, кој уплатува здравствен придонес во име на најсиромашните лица во државата, но по нереална стапка, односно пониско отколку што е потребно за покривање на трошоците за здравствени услуги. Сепак, солидарноста во еден систем треба да биде во насока на побогатите лица да им помагаат посиромашните, а не, како во овој случај, вработените лица и пензионерите да му помагаат на Буџетот на Република Македонија, кој уплатува помалку од потребното за сиромашната категорија осигуреници.

170


Анализи и предлози на избрани јавни политики во Македонија – Здравство

3. На што се должи постојаниот пораст на лицата за кои државата плаќа здравствено осигурување? Од табелата 1 може да се забележи дека постојано расте бројот на лицата осигурени како сиромашни за кои државата плаќа придонес (осцилациите во текот на годината до 2015 година ги објаснивме претходно). Дали тоа значи дека населението е сѐ посиромашно, или дека системот има одредени слабости од аспект на контрола. Имајќи предвид дека бројот на овие лица е постојано поголем од лицата што се сиромашни, нѐ наведува на заклучок дека бројот на оваа категорија осигуреници постојано расте поради контролните слабости. Тука би споменале три можни слабости, иако за нив не се правени претходни анализи и ова претставува прв обид за анализирање на системот на контрола на ова законско решение: А) Една од причините за ваквата појава е изигрувањето на системот, односно поднесувањето лажни изјави за нивото на приходи при регистрацијата во ФЗОМ. Во текот на 2014 година Фондот преку споредба на податоци со УЈП констатира околу 20 илјади лажни изјави од страна на вакви лица, што е соодветно со разликата меѓу двете категории достигната во 2015 година (графикон број 4). Б) До 2015 година овие лажни изјави Фондот имаше обврска да ги документира и достави до Јавно обвинителство заради кривична одговорност на овие лица поради доставување лажни податоци, како и оштетување на буџетот на државата. Во 2015 година Законот за здравствено осигурување претрпи измени и се укина обврската на Фондот да ги открива и гони овие прекршоци. Со тоа системот ја намали контролната и казнената политика за овие лица, овозможувајќи им без никакви последици да продолжат да користат бесплатно здравствено осигурување, како и охрабрувајќи и други лица да го направат тоа. В) Со укинување на годишната пријава се остави обврската Фондот да ги остави во системот осигурениците што во согласност со податоците на УЈП на ниво на фамилија поднеле годишни даночни пријави во износ понизок од законски дефинираната граница. Вака поставениот систем претпоставува дека сите граѓани во Македонија ги поднесуваат годишните даночни пријави, па и кога имаат единствени приходи по основа, на пр. на кирии, туристички приходи, и сл., и дека доколку некој нема поднесено пријава нема остварено приход во текот на годината, за што државата потоа му доделува бесплатно здравствено осигурување. Колку е издржана оваа претпоставка, не можеме да цениме со овој труд, но за да биде оправдано постојното законско решение потребно е УЈП да потврди дека сите лица што имаат какви било приходи во Македонија ги имаат пријавено целосно преку годишните даночни пријави, односно во практика тоа значи дека Македонија нема дел на т.н. сива т.е. неформална економија.

171


Анализи и предлози на избрани јавни политики во Македонија – Здравство

Димензија 2: Ширина Македонскиот основен пакет на здравствени услуги е дефиниран преку негативна листа, односно сѐ што не е дефинирано во 25 точки во членот 10 од Законот за здравствено осигурување е на товар на здравственото осигурување. Со ваквиот пристап основниот пакет на здравствени услуги го карактеризира системот како широко поставен. Така, одредени услуги како стоматолошките за сите лица и нивоа, се на товар на здравственото осигурување, што не е случај во други земји, кои располагаат и со повеќе средства од македонскиот систем. Дополнително, со процесот на модернизација на јавното здравство се воведени голем број методи и технологии, меѓу кои и такви што во некои поразвиени и порестриктивни државни не се на товар на задолжителното здравствено осигурување. Покрај наведените проширувања на пакетот преку новите методи и технологии во јавното здравство, во изминатиот период се направени уште неколку дополнувања на регулативата со што е зголемен спектарот на услуги што се на товар на Фондот. Меѓу нив се: -

Биомедицинско потпомогнато оплодување (ин витро) до четврто дете Можност специјалистички и одредени хируршки интервенции да се добијат во приватни здравствени установи Ласерска корекција на диоптер Нови помагала (пелени и сл.) Лекови што не се на позитивната листа, но се набавени од страна на болниците по претходно одобрување на Министерството за здравство и од Фондот за здравство

Услугите што не се опфатени во пакетот, односно наброени во членот 10 во законот, лицата ги финансираат директно (приватно) при нивното користење. Но, во услуги што се финансираат приватно се и здравствени услуги наведени во членот 9 (позитивната листа), но набавени во установи што немаат договор со Фондот или надвор од законски пропишаните процедури. Симулација на структурата на приватните трошоци Анкетата што ја спроведува ДЗС, за разлика од други земји, во делот на употребените средства за здравје не прави разграничување на алокацијата на здравствените трошоци. Имено, во овој износ се вклучени сите трошоци што имаат одредена поврзаност со здравјето, што би значело, покрај партиципација, приватни здравствени услуги и лекови, во оваа категорија се вклучени и разни козметичко-медицински препарати, витамини и суплементи и други нездравствени трошоци. Во оваа студија, врз основа на одредени податоци од институциите, странски истражувања и претпоставки, за првпат се обидуваме да направиме симулација на структурата на приватните средства за здравство. На овој начин би се идентификувале најголемите ризици кај приватните трошоци за населението, а оттука и одредени препораки за соочување со овие ризици.

172


Анализи и предлози на избрани јавни политики во Македонија – Здравство

Слика 12 Симулација на структурата на приватните трошоци за здравство во 2015 година Вкупно партиципација 24% Доплата за лекови Неформални 12% плаќања 4%

Услуги набавени приватно 26%

Рефундации 1%

Лекови набавени приватно 26%

Лекови пропишани на рецепт, набавени приватно 7%

Извор: Пресметка на авторите според податоци од ДЗС, ФЗОМ, СЗО, „Мој термин“

Симулираната структура на здравствените трошоци е направена по принципот „од горе, надолу“, односно од податокот за вкупните приватни трошоци се поделени по сегменти познатите трошоци како партиципација, доплата за лекови, рефундации и приватното здравствено осигурување, а потоа е направена пресметка за рецептите реализирани приватно, но и се спроведени одредени сознанија од меѓународни истражувања или студии на меѓународни организации (неформални плаќања). Остатокот од приватните средства, по дефинирањето на претходните ставки, е еднакво распределен за целосно приватно набавени лекови и здравствени услуги. Значајно е да се истакне дека доколку се издвојат трошоците по сите основи поврзани со лекови, тие имаат доминантна улога со 49 проценти од приватните средства за здравство. Доминантниот дел на лековите е очекуван поради тоа што голем дел од ваквите истражувања спроведени во земји со средно и со високо ниво на доход го имаат истиот резултат. Оваа комплексна анализа во оваа студија доведува до заклучок дека во РМ лековите го претставуваат најдоминантниот трошок што го има граѓанинот и го покриваат од своите приходи. Тука се вклучени и лековите што се на позитивна листа (преку плаќање партиципација и доплата за нив 16 проценти), како и лековите што се на позитивна листа, но лицето решава без посета на лекар и без лекарска препорака да ги користи, односно да ги купи, како и да купи и користи лекови што не се на позитивна лица (со или без препорака на лекар). Следен чекор по ова сознание е дека е потребно да се направи темелна анализа на податоците за потрошувачка на лекови од страна на МАЛМЕД (податок што би требало да го добива институцијата и следува на редовна основа, а, можеби, сепак, не го добива или 173


Анализи и предлози на избрани јавни политики во Македонија – Здравство

анализира). Анализата е потребна за да каже кои се тие лекови што се купуваат приватно од страна на населението и да се испитаат причините за тоа (дали, можеби, станува збор за антибиотици и антидепресиви за кои без медицинска препорака се зголемува ризикот од нивна непотребна употреба или несоодветна дијагноза на состојбата до страна на самите лица, или станува збор за лекови што не се на позитивна листа, што би користело како податок при проширување / ревидирање на позитивната листа, или се приватно купено лекови што се на позитивна листа, а за кои немало квоти во аптеките и лицата биле присилени да ги платат приватно). Секоја причина може да стимулира преземање соодветни мерки од страна на надлежните институции (едукација на населението за прекумерно и штетно користење лекови, зголемување на квотите за лекови, ревизија на позитивната листа, научни истражувања, стручен надзор врз докторите во врска со нивните препораки надвор од медицинските протоколи итн.). Два осигурителни пакета Во погорниот текст го наведовме усогласувањето како една можна измена на системот, односно доближување на придонесот до здравствениот трошок за дел од категориите, опција за која се потребни дополнителни буџетски средства. Како алтернатива на тоа, а во согласност со заклучокот дека Македонија има многу широк здравствен пакет, за кој е потребно постојано финансиско засилување на системот, предлагаме да се размислува и во насока на создавање два здравствени пакета, еден широко дефиниран како и досега за сите што плаќаат придонеси во здравственото финансирање (вработени, пензионери, самовработени лица итн.), и друг потесен за лицата што не плаќаат придонеси, туку во нивно име придонесите ги плаќа државата. На тој начин и ќе се надмине неправедноста во системот за ниските уплати од страна на државата, кога во здравствениот систем учеството на трошоците за услуги за тие лица е многу повисоко. Но, тоа што е, можеби, побитно, е дека на тој начин ќе се создаде поттик за тие лица што се обидуваат да го изигруваат системот преку добивање бесплатно здравствено осигурување, да си ги пријават вистинските фамилијарни приходи за да влезат во групата корисници на широкиот здравствен пакет. Оваа мерка може сериозно да се прифати и како мерка за намалување на сивата економија во државата, преку мотивирање луѓето да си ги пријавуваат сите свои приходи.

Димензија 3: Висина Покрај тоа што лицата издвојуваат придонес од своите приходи, при користење здравствени услуги тие учествуваат во цената на здравствената услуга. Основна цел на поделбата на трошоците како и кај другите видови осигурувања, е тоа да биде механизам за контрола на осигурувачот, односно за контрола на мотивот за зголемено користење здравствени услуги, односно моралниот хазард, а по тоа и да претставува извор на приходи во системот. Од страна на осигуреното лице овој трошок го зголемува неговиот финансиски товар. Во Македонија се користи системот на партиципација, односно дефиниран фиксен износ, кој е поврзан со висината на цената на здравствената услуга. 174


Анализи и предлози на избрани јавни политики во Македонија – Здравство

Повеќе мерки се преземени во поделбата на трошоците, односно плаќањето партиципација. Партиципацијата во самиот закон е ограничена на 20 проценти од вредноста на услугата иако, во практика, партиципацијата е многу пониска од оваа граница. Во Македонија постојат два типа ограничување на износот на партиципација, максимален износ што може да се плати за една услуга и тоа е 6.000 денари, и максималниот износ за партиципација што на годишно ниво може да го плати едно лице. Годишната граница изнесува 70 проценти од просечната плата, но е дефиниран на пониско ниво од 40 проценти и на 20 проценти од просечната плата за одредени возрасни и социјални категории. Покрај овие, во системот се воведени и дополнителни ослободувања од плаќања партиципација, кои се базираат на социјален или здравствен статус на населението, како што се крводарители и донатори на органи, разни социјални категории, пензионери со ниска пензија, разни ретки и заразни болести и др. Значајна измена во областа на партиципацијата, особено во насока на финансиска заштита на населението, е ограничувањето на партиципацијата за лекување во странство. Имено, пред 2013 година, лицата што беа упатени на лекување во странство требаше да преземат 20 проценти од вкупните трошоци, кои со оглед на тоа дека на вакви лекувања се упатуваат најсложените состојби, во одредени случаи беше потребно да издвојат и до 50-ина илјади евра. Со ограничувањето на 12 илјади денари, се обезбеди значајна финансиска заштита на ваквите случаи (фамилии) при користење здравствени услуги.

Партиципацијата како дел од приватните средства за здравство Еден дел од структурата на приватните средства за здравство за кој постојат релативно прецизни податоци е учеството во цената на услугата или партиципацијата. Партиципацијата во Македонија е утврдена на максимални 20 проценти од вредноста на услугата, а во подзаконските акти на Фондот е дефинирана скала според која се пресметува партиципацијата во зависност од вредноста на услугата. Доколку се споредат вкупниот годишен износ за партиципација презентиран во претходниот графикон во однос на вредноста на извршените здравствени услуги, просечната партиципација во Македонија е на ниво од 5,6 проценти од вредноста на услугата. Ваквиот процент е речиси четирипати понизок од законскиот максимум, а тоа се должи на големиот број ослободувања од плаќање партиципација и ниски стапки на дефинирана партиципација по услуга. Во насока на објаснување на причините за олку ниското ниво на партиципација во системот направивме анализа на бројот на лица што се ослободени од плаќање партиципација. Така, од различните законски, подзаконски акти и програми на државата ги идентификувавме бројот на лицата од сите основи и ги групиравме во тие што целосно или за дел од услугите се ослободени од плаќање партиципација. Според тоа, 42,5 илјади лица годишно, се ослободени од плаќање партиципација за здравствени услуги (исклучок 175


Анализи и предлози на избрани јавни политики во Македонија – Здравство

се лекови, ортопедски помагала и лекување во странство), додека 160 илјади лица се ослободени од позначаен дел од здравствените услуги како пензионерите со ниска пензија за сите болнички услуги и бремените жени, родилките и доенчињата за услугите за раѓањето. Покрај овие ослободувања, системот ослободува од плаќање партиципација за различни специфични услуги, кои опфаќаат повеќе од 100 илјади лица од населението. Табела 5 Ослободувања од партиципација во 2017 година Ослободени лица од плаќање партиципација за најголем дел од услугите

42.500

Крводарители и донатори на органи

30.000

Социјални категории според ЗЗО

9.000

Лица што во текот на годината ја достигнале дефинираната граница (70,40 или 20 % од просечна плата)

3.500

Ослободени лица од плаќање партиципација за повеќе услуги

160.000

Болничко лекување за пензионери со пензија пониска од просечната

12.,000

Родилки и доенчиња до возраст од една година

40.000

Ослободени лица од плаќање партиципација за специфични услуги Дијабетес

100.770 39.500

Хромон за раст

55

Хемофилија

315

Спортска медицина

5.000

ПСА-тест за мажи 50-55 години и 45-50 со фамилијарен ризик

20.000

Цитолошки анализи за ПАП-тест

20.000

Лекување во центрите за ментално здравје

700

Пациенти на дијализа

1.500

Одредени заболувања

5.000

Малигни заболувања

7.300

Ин витро

1.400

Извор: Прилагодено од ФЗОМ, ЗЗО, Програми на Министерството за здравство

176


Анализи и предлози на избрани јавни политики во Македонија – Здравство

Според табелата повеќе од 300 илјади лица, се ослободени од плаќање партиципација по различни основи. Доколку овој број лица се спореди со 1.358.799 пациенти што барем еднаш се обратиле на лекар во 2016 година („Мој термин“), произлегува дека 22,3 проценти од пациентите имале ослободување од плаќање партиципациjа за добиената здравствена услуга. Од изнесената просечна партиципација и процентот на ослободени лица од плаќање партиципација, може да се констатира дека во оваа димензија на универзалната здравствена опфатеност државата ги отстранила сите финансиски пречки за користењето на здравствената заштита. Притоа, сметаме дека со ваквото ниво на партиципација и многубројни ослободувања, се појавува друг проблем, кој се однесува на целта на постоењето на учество во „штетата“ во осигурувањето, односно колку претставува контролен механизам за претерано користење на системот, а со што би влијаела негативно врз финансиската одржливост на системот, кој и така располага со скромни средства. Оттука сметаме дека е потребно ревидирање, пред сѐ, на одредени ослободувања, кои немаат значајна улога во подобрување на пристапот до здравствени услуги, како што е ослободувањето за пензионери со пензија пониска од просечната за кои и претходно важеше границата од максимална годишна партиципација од 40 проценти од просечна нето-плата или ако имаат месечен приход понизок од 60 проценти од просечната нето-плата, оваа граница е на пониското ниво од 20 проценти. Не сакајќи да ги потцениме ефектите на одредени мерки во делот на партиципацијата, како споменатото ограничување при лекување во странство, како и ослободувањето родилки и доенчиња, кое има одреден ефект во подобрувањето на здравствените индикатори, особено кај ромската популација, сметаме дека тие што ја формираат политиката треба да бидат внимателни при натамошните измени на нивото на партиципацијата имајќи го предвид веќе достигнатото високо ниво на ослободувања и ниска партиципација . Други индикатори за пристап до здравствени услуги Анкетата за приходи и за услови за живеење, врз основа на одговорите на испитаниците, обезбедува индикатори за достапноста на здравствениот систем. Индикаторите вклучуваат процент на лица што имале потреба од здравствена услуга во текот на годината, но не се обратиле на лекар, како и поделба на причините за необезбедената здравствена услуга. Индикатор за финансиските пречки на системот од овие параметри е процентот на необезбедени здравствени услуги поради неможноста испитаниците да си ги дозволат. Според анкетата на ДЗС од 2015 година, 2,1 процента се изјасниле дека имале здравствена потреба што не ја обезбедиле од финансиски причини, што е речиси идентично со нивото на ваков одговор во ЕУ. Овој индикатор во 2015 година во групите со пониски приходи е минимално повисок од европскиот просек. Во однос на 2010 година, кога првпат е спроведена анкетата во Македонија, индикаторите за земјата белeжат значаен напредок, односно во 2015 година е достигнато европското ниво. 177


Анализи и предлози на избрани јавни политики во Македонија – Здравство

Табела 6 Необезбедени здравствени потреби што лицата не можеле да си ги дозволат, како % од приходни квинтили

Македонија 2010 2015 Хрватска (2015) Србија (2015) ЕУ28 (2015)

1

2

20,2 4,7 2,6 8,5 4,1

13,6 3,7 0,7 5,2 2,6

Квинтил 3 7,8 1,6 0,4 3,2 1,7

4

5

Вкупно

6,4 0,5 0,3 1,1 1,1

2,3 0,1

10,1 2,1 0,8 3,8 2,0

0,9 0,5

Извор: Евростат

Во споредба со земјите од регионот, вкупниот индикатор на Хрватска од 0,8 проценти е значајно повисок од Македонија, а со тоа и од европскиот просек, додека Србија со 3,8 проценти бележи пониско ниво на финансиска заштита на населението при користење здравствени услуги. Влијание на приватните здравствени трошоци врз финансиската состојба на домаќинствата Најзначајни индикатори за нивото на финансиска заштита на населението при користење на здравствената заштита се тие што ги мерат приватните трошоци за здравство во однос на средствата на домаќинствата што им се на располагање. Ваков основен индикатор претставува нивото на „катастрофални трошоци“ за здравство во земјата. Притоа, како катастрофални здравствени трошоци се сметаат тие поради кои домаќинството мора да ја намали основната потрошувачка за да се соочи со здравствените трошоци. Ваквите индикатори најчесто се пресметуваат од податоците од анкетите за потрошувачка на домаќинствата. Во Македонија до овој момент не е направена пресметка и анализа на ваков вид индикатори, ниту се вклучени во публикацијата на ДЗС, која произлегува од оваа анкета. Дополнително, поради затвореноста на оваа институција, на авторите на оваа студија не им беше овозможен пристап до потребните податоци од оваа анкета за да ги пресметаат и да направат подлабинска анализа за нивото на ваквите индикатори за Македонија и нивното движење низ годините. Во согласност со тоа, за потребите на оваа студија беше спроведена анкета врз примерок од 1.200 домаќинства со вкупно 4.068 членови и е направена пресметка од нивните месечни трошоци. Анкетата е национално репрезентативна со стратификација по региони и по типот на населеното место, во согласност со методологијата што ја применува ДЗС. За прагот на трошоците за здравство над кој се сметаат за катастрофални постојат две основни методологии. Првата, што се применува во мерењето на исполнувањето на одржливите развојни цели и според која прагот е поставен на 25 проценти од вкупната платежна способност на домаќинството, а втората, која ја применува СЗО е 40 проценти од неесенцијалните средства, односно од остатокот од средствата на домаќинството по 178


Анализи и предлози на избрани јавни политики во Македонија – Здравство

потрошувачката за храна. На податоците од анкетата ги применивме двете методологии и при двата пристапа добивме сличен резултат од 1,89 проценти лица што се соочиле со расходи за здравство повисоки од 25 проценти од вкупните расходи на домаќинството и 2,24 проценти од лицата што имале расходи за здравство повисоки од 40 проценти од остатокот на средствата на домаќинството по потрошувачката за храна. Притоа од анализата на овие домаќинства со катастрофални трошоци за здравство, се забележува дека најголем дел од нив или 75 проценти имаат вкупна потрошувачка повисока од своите вкупни приходи. Од друга страна, од вкупниот број домаќинства што учествуваа во анкетата 32,5 проценти од лицата воопшто немале здравствени трошоци, а 37,3 проценти имале трошоци што биле пониски од пет проценти од нивните вкупни расходи во месецот. Во апсолутни вредности, просечната месечна потрошувачка за здравство од анкетата изнесува 1.010 денари по домаќинство или 298 денари по лице. Табела 7 Катастрофални трошоци за здравство по земји Земја Босна и Херцеговина Бугарија Естонија Франција Грузија Латвија Молдавија Русија Турција Украина Просек Македонија

повеќе од 25 % од вкупни трошоци 0,3 2,1 2,7 1,7 4,8 1,8 3,2 2,4 0,7 0,3 2 1,9

повеќе од 40 % од трошоци (без храна) 0,5 2,9 2,5 0,8 5 2,4 4,6 4,7 0,4 1,1 3 2,2

Извор: World Health Organization and World Bank, 2015 Забелешка: Податоците за Македонија се пресметки на авторите

Според споредбените податоци од ваквите достапни индикатори од други земји, односно од 10 земји од Европа и од Централна Азија, пресметаните индикатори за Македонија, како што се гледа од табелата, се наоѓаат под просекот. Ограничувачки фактори при користењето на спроведената анкета е што пресметката е направена врз месечната потрошувачка на домаќинствата, за разлика од анкетата на ДЗС, која се спроведува на годишни податоци. Анализата на годишно ниво е посоодветна поради тоа што би ги елиминирала и приходите и расходите на домаќинствата што имаат сезонски карактер (на пример приходите на земјоделските семејства). Дополнително, поради немањето годишни податоци, оневозможена е пресметка на вториот ваков индикатор за осиромашувачки трошоци за здравство, кој ја мери застапеноста на домаќинства што се соочиле со здравствени трошоци што ги истиснале 179


Анализи и предлози на избрани јавни политики во Македонија – Здравство

под прагот на сиромаштија во земјата (кој се пресметува на годишно ниво). Со оглед на структурирањето на анкетата по теркот на анкетата за потрошувачка на ДЗС, друг ограничувачки фактор се споменатата резерва при користењето на податоците за потрошувачката за здравство, односно големата веројатност дека во категоријата трошоци за здравје се искажуваат и одредени нездравствени ставки.

Влијание врз здравствените индикатори Во графичкиот приказ подолу е презентирано движењето на очекуваниот животен век во Македонија. Тој бележи постојан тренд на пораст, а во анализираниот период од 74,4 години во 2008 година е зголемен на 75,3 во 2014 година, односно за 0,9 години во период од шест години. Ваквото ниво на животен век е индикатор сличен на европскиот просек, а според светското рангирање, земјата е на 57. место според просечниот животен век. Слика 13 Очекуван животен век во Македонија 80 77.70 75

75.34 73.10

70

65

60

55

1960

1965

1970

1975

1980 жени

1985

1990

мажи

1995

2000

2005

2010

Вкупно

Извор: WHO Health for All Database

Како што се гледа од графиконот, трендот на пораст на животниот век е континуиран процес за време на целата временска рамка што ја опфаќа приказот и се должи на голем број фактори како на преземени мерки во земјата, така и на надворешни фактори, пред сѐ, напредокот на медицината. Оттука влијанието на политиката за полесен пристап до здравствени услуги и финансиска заштита при нивно користење, не може посебно да се издвои ниту врз порастот на животниот век, ниту врз индикаторите за морталитет и морбидитет на населението.

180


Анализи и предлози на избрани јавни политики во Македонија – Здравство

181


Анализи и предлози на избрани јавни политики во Македонија – Здравство

Заклучок и препораки Една од основните цели на здравствените системи, покрај да се одржи населението здраво и да се лекува болното население, е да се заштити од финансискиот ризик од високи здравствени трошоци. Имајќи ја предвид елаборацијата и анализата на сите аспекти на концептот на универзалната здравствена покриеност на населението во Македонија, но, исто така и споредувајќи ја земјата со другите земји на нејзиното ниво на доход, но и поразвиени земји, може да се заклучи дека системот обезбедува високо ниво на финансиска заштита на населението при користење на здравствените услуги. И покрај недостигот од точни податоци за населението што живее во земјата, може да се констатира дека речиси целото население е опфатено со здравствено осигурување, со минимален дел што не е и за кој е потребен поширок пристап за наоѓање системско решение (преточено во законски измени). Целата оваа популација има еднаков пристап до сите права што ги обезбедува основниот пакет здравствени услуги, кој е широко поставен со минимални ограничувања во однос на тоа што не е на товар на здравственото осигурување. Основните здравствени услуги како примарната здравствена заштита и итната помош се достапни без никакво учество од страна на пациентот, додека за најголем дел од другите услуги од системот, лицата при користењето учествуваат според анализата со минимален процент од вкупната вредност на здравствената услуга. Дополнително, системот како права обезбедува и многубројни ослободувања од плаќање партиципација. И покрај ваквата поставеност на системот, која цели да се обезбеди висока финансиска заштита на пациентот во системот, индикаторот за приватни средства за здравство, кој во последните 10 години има надолна линија на движење, сѐ уште се наоѓа на релативно високо ниво од 34 проценти од вкупните средства за здравство. Како што е елаборирано во студијата, постои висока резерва при користењето на овој податок поради непостоењето национални здравствени сметки. Но и од ваквата несигурна бројка може да констатираме дека една половина од овие средства е поврзана со лекови, а, исто така, голем е процентот на средства што се платени за користење „приватни“ здравствени услуги, односно во приватните болници. Ако услугите во приватните болници се поврзани со нивната бизнис и маркетинг-стратегија кон повисоките слоеви на населението и кон лица што немаат доверба во јавниот сектор, лековите иако, по теорија, очекувано земаат голем дел од приватните средства, треба да бидат предмет на натамошна анализа на тие што ја формираат политиката. Ваквата великодушна поставеност на системот неопходно е да се гледа и низ финансиската призма на системот. Ако, од една страна, македонскиот систем со 6,5 проценти од БДП за здравство располага со релативно скромни средства, од друга страна е поставен систем, кој нуди речиси за секого сѐ, со минимално учество. Ваквата нерамнотежа прво може да биде една од причините за нивото на приватните средства, споменати претходно, но, од друга страна, претставува ризик за финансиската одржливост на здравствениот систем. Односно, секое проширување на правата, во која било од трите 182


Анализи и предлози на избрани јавни политики во Македонија – Здравство

анализирани димензии, создава потреба од дополнителни финансиски средства, но и потреба за анализирање и за евентуално унапредување на капацитетите на здравствените установи што нудат здравствени услуги за осигурениците, со цел да се задоволат новододелените права и здравствените потреби на населението. Доколку ваквите права не бидат проследени со соодветно ниво на финансиски средства, од една страна, ќе биде доведена во прашање финансиската одржливост, а од друга страна и кадровскиот потенцијал со кој ќе располага здравствениот систем Здравствените и финансиските власти во земјата треба да почнат сериозно да се занимаваат со анализа на овој предизвик, дали одредени права што веќе ги нуди системот се оправдани, а особено внимателно да се анализираат предлозите за нови права, кои се водени од политичките програми. Оваа потреба е дополнително акцентирана и од глобалниот притисок за пораст на здравствените средства. За оваа цел земјите повеќе години интензивно работат на воведување на ХТА(Health Technology Assessment) системи со кои секоја новина (нов лек, технологија, метод и сл.) ќе се евалуира и рангира според ефектот врз продолжување на животниот век, квалитетот на живот и цената, со што, во согласност со средствата што се на располагање во системот се воведуваат најефикасните новини. Во сегментот на влијанието на здравствените трошоци врз финансиската состојба на домаќинствата, Република Македонија, во согласност со индикаторот за катастрофални трошоци, кој е за првпат пресметан (со сите ограничувања во пресметката), се наоѓа под просекот во споредба со други земји по сличен, па и повисок степен на развој, што е позитивно за здравствениот систем во државата. Од направената анализа на финансиската заштита на населението при користењето на услугите во здравствениот систем, произлегоа следниве препораки: -

-

-

-

Недостигот од државен попис на населението претставува ограничувачки фактор, не само за оваа студија, туку и за анализите што се неопходни за преземање мерки од страна на носителите на политиката во оваа област. За таа цел, се препорачува ажурирање на населението во Македонија преку спроведување државен попис; По спроведување на новиот државен попис на населението потребно е внимателна споредба на базата на осигурениците на Фондот и податоците од пописот, со цел да се идентификуваат лицата што не се опфатени во системот на здравствено осигурување и да се направи детална анализа и проверка од кои причини не се во системот и дали, можеби, е потребно системот да претрпи одредени подобрувања; Законски да се дефинира механизам за здравствено осигурување на лицата што немаат лични документи / државјанство, а живеат во Македонија подолг временски период и не се осигурени од тие причини; Република Македонија преку надлежната институција (ДЗС) да создаде национални сметки за здравство, како најверодостоен начин за процена на приватните средства за здравство, а оттука и за финансиската заштита што ја обезбедува системот на населението при користењето на здравствените услуги; 183


Анализи и предлози на избрани јавни политики во Македонија – Здравство

-

-

-

-

-

-

-

-

-

Ревидирање на стапката за уплата на здравствен придонес по која Министерството за здравство ги осигурува лицата што се пријавени во системот како сиромашни, кои не можат да си дозволат плаќање придонес; Да се направи анализа на оправданоста од дефинирање два здравствени пакета, еден за тие што плаќаат придонес во Фондот за здравство и еден за лицата за кои државата плаќа здравствен придонес или зголемување на стапката на придонес што се плаќа од страна на државата за лицата што се под прагот на сиромаштија; Засилување на контролните механизми меѓу институциите за проверка дали лицата што користат бесплатно здравствено осигурување на ниво на фамилија, навистина, имаат пониски вкупни приходи од законската граница; Законско засилување на санкциите за лицата што ќе бидат откриени дека го изигруваат системот за бесплатно здравствено осигурување и финансиски ја оштетуваат државата по основа криење на своите приходи пред институциите; Воведување контроли од страна на УЈП на сите лица што не поднеле годишни даночни пријави, а користат право за бесплатно здравствено лекување; Ревидирање на дел од ослободувањата од партиципацијата, кои не се однесуваат на подобрување на пристапот до здравствени услуги на населението и внимателно управување на политиката во овој дел од здравствениот систем со оглед на ризикот што го имаат врз финансиската одржливост на системот; Фокусирање на политиката во областа на лековите за кои населението има приватни трошоци и пронаоѓање на причините за овие појави, како и дефинирање на мерки за подобрување на состојбата, односно намалување на приватниот товар за лекови во Македонија (односно поттикнување на промоцијата за користење лекови без доплата, воведување ХТА-системи (за воведување нови терапии, зголемена контрола на пропишувањето и издавањето на лековите итн.); Континуирано следење на индикаторите за катастрофални трошоци за здравство, и како тренд во Македонија, и во споредба со другите земји, но врз основа на пресметка на годишни податоци, со цел навремено сигнализирање кон авторите на здравствена политика во случај на влошување на индикаторите; Пресметување и на индикаторот за осиромашувачки трошоци за здравство за Македонија и негово континуирано следење, со цел целосен увид врз влијанието што го имаат приватните трошоци за здравство врз финансиската состојба на домаќинствата во државата; За обезбедување стабилен здравствен систем на среден и на долг рок ќе биде неопходно да се изработи анализа за финансиската одржливост на постојниот здравствени систем, кој, како што нагласуваме во трудот, обезбедува широк пакет на доделени права со релативно скромно ниво на финансиски средства.

184


Анализи и предлози на избрани јавни политики во Македонија – Здравство

Литература ФЗОМ (2017) Годишен извештај за 2016 година, Фонд за здравствено осигурување на Македонија, Скопје Busse R., Schreyögg J., Gericke C. (2007). Analyzing changes in health financing arrangements in high-income countries: a comprehensive framework approach. HNP Discussion Paper. Washington, DC, World Bank Kutzin, J., Cashin, C, and Jakab, M. (2010) Implementing Health Financing Reform: Lessons from countries in transition. The European Observatory on Health Systems and Policies, World Health Organization Regional Office for Europe, Copenhagen. Milevska Kostova, N., Chichevalieva, S., Ponce, NA., van Ginneken, E. and Winkelmann, J. (2017) The former Yugoslav Republic of Macedonia: Health system review. Health Systems in Transition. WHO Copenhagen. OECD/EU (2016) Health at a Glance: Europe 2016: State of Health in the EU Cycle. OECD Publishing, Paris. Thomson, S., Evetovits, T., Cylus, J. and Jakab, M. (2016) Monitoring financial protection to assess progress towards universal health coverage in Europe. Public Health Panorama 2(3), p. 249400. World Health Organization (2010) The world health report 2010, Health Systems Financing: The path to universal coverage. WHO Geneva. World Health Organization (2013) The world health report 2013: research for universal health coverage. WHO Geneva. World Health Organization (2014) Making fair choices on the path to universal health coverage. Final report of the WHO Consultative Group on Equity and Universal Health Coverage. WHO Geneva. World Health Organization and World Bank (2015) Tracking universal health coverage: first global monitoring report. WHO Geneva. Фото: pixbay.com; pexels.com; freepik.com

185


ЕФЕКТИ ОД ДРЖАВНИТЕ ИНВЕСТИЦИИ ВО ЈАВНОТО ЗДРАВСТВО ЗА ПЕРИОДОТ 2010 - 2016 ГОДИНА Анализа на капиталните инвестиции во јавното здравство во делот на превенција и на лекување на кардиоваскуларните болести како најчесто незаразно заболување

Билјана Индова Бранко Аџигогов

5


Анализи и предлози на избрани јавни политики во Македонија – Здравство

Ефекти од државните инвестиции во јавното здравство за периодот 2010 - 2016 година Анализа на капиталните инвестиции во јавното здравство во делот на превенција и на лекување на кардиоваскуларните болести како најчесто незаразно заболување

Автори: Билјана Индова Пхармалинк Б&ГП д.о.о.е.л. Скопје, biljana@pharmalinkbgp.com.mk Бранко Аџигогов Фонд за здравствено осигурување на Македонија, BrankoA@fzo.org.mk Рецензент: Рубин Зарески

189


Анализи и предлози на избрани јавни политики во Македонија – Здравство

Вовед Здравјето e фактор што влијае на социјалната положба на населението и е еден од условите за стабилен економски развој на секоја држава. Од овие причини, заложбите на секоја влада треба да се во насока на создавање здравствен систем што ќе ги има во вид вистинските потреби на граѓаните, кој ќе го подобри, унапреди и ќе го одржи здравјето на сите граѓани. Како стратегиски приоритет, од осамостојувањето од 1991 година до денес, здравствениот систем во Република Македонија (РМ) континуирано се унапредува и реформира во насока на остварување на предвидените цели. За ефектите од инвестициите во здравствениот сектор во стручната и поширока јавност повеќе се говори од аспект на финансиската вредност на инвестициите, нивното планирање и реализација во предвидените временски рокови, без подлабоко да се анализираат постигнатите цели и нивните ефекти. Тоа делумно е резултат на малата достапност и транспарентност на целосните податоци, што влијае ограничувачки во создавањето

детален

преглед

на

инвестираните

средства

за

реализација

на

многубројните проекти и спроведените реформи во здравствениот сектор од страна на надлежните државни институции. За разлика од РМ, сведоци сме на позитивни примери од индустриски развиените земји каде што начинот на планирање на инвестициите во здравството, транспарентното објавување и анализата и отчетот на постигнатите ефекти придонесуваат за висока ефикасност на здравствениот систем. Ваквата моментна состојба во РМ, која уште на самиот почеток беше констатирана и посочена, претставува огромен предизвик за да се спроведе економска анализа во македонскиот здравствен сектор воопшто. Појдовни показатели за нивото на инвестициите во здравството во насока на реформирање на здравствениот систем се процентуалното учество на здравствените расходи во вкупните расходи на Буџетот на РМ и во домашниот бруто-производ (БДП) на годишно ниво, процентуалното учество на развојните потпрограми во вкупните расходи и во здравствените расходи. Дополнително, предмет на анализа беа податоците за нивото на капиталните инвестиции, на што е ставен приоритет во инвестирањето и какви се ефектите во однос на подобрување и на осовременување на здравствените капацитети. Ефектите ќе бидат измерени преку стапката на смртност, реализираните здравствени услуги, хоспитализациите, интервенциите и потрошувачката на лекови. Покрај овие показатели, за постигнувањата од реформите во здравството во РМ предмет на анализа се и оцените за Македонија според Европскиот здравствен потрошувачки индекс (European Health Consumer Index - EHCI, како најчесто цитиран извор за здравствен индекс кај нас од страна на локалните здравствени власти. EHCI е повеќегодишен проект, кој од 2006 година ги споредува и рангира здравствените системи во европските земји од перспектива на пациентите, корисници на здравствените услуги. 190


Анализи и предлози на избрани јавни политики во Македонија – Здравство

Морталитетот како еден од клучните индикатори на квалитетот на животот и на здравствената заштита во секоја држава е еден од примарните показатели за нивото на ефикасноста на здравствениот систем. Во светот, сите здравствени власти целат кон намалување на стапката на предвремена смртност. Оттука треба да се увиди на кое ниво е морталитетот во РМ во последните години во однос на претходните години, според Институтот за јавно здравје (ИЈЗ) и според податоците на Светската здравствена организација

(СЗО).

Истовремено,

од

интерес

е

и

колкаво

е

учеството

на

кардиоваскуларните заболувања (КВЗ) како причина за прерана смрт кај нас и во однос Европа. КВЗ се во фокусот на истражувањето од причина што и СЗО ги прогласи за глобална пандемија, како едни од трите незаразни хронични заболувања затоа што најголем процент од буџетот на државните каси, покрај за бубрежните заболувања и за заболување дијабетес мелитус, се трошат за терапија на КВЗ. Оптоварувањето на државната здравствена каса го вклучува и лекувањето на компликациите од нив, предизвикани од ненавременото откривање и следење на прогресијата на болестите. Од сето наведено, КВЗ претставуваат водечка причина за прерана смрт, за губење на продуктивноста, а воедно претставуваат и финансиски товар за здравствениот систем во РМ, па оттука анализата на ефектите од инвестициите е фокусирана во оваа област.

191


Анализи и предлози на избрани јавни политики во Македонија – Здравство

Поаѓајќи од наведеното, предмет на ова истражување е да се увидат постигнатите ефекти од инвестициите реализирани со народни пари само во јавното здравство во областа на кардиоваскуларните заболувања за периодот 2010-16 година, и тоа во следниве сегменти: 

инвестиции во опрема (купување нова опрема за јавните здравствени установи

(ЈЗУ) со цел полесна достапност до услугите, воведување комплетно нови методи преку набавка на нова или набавка на понова технологија), 

инвестиции во капацитети (реновирање на постојните капацитети во јавното

здравство или градење нови), 

инвестиции во кадар (едукација на постојновработените и нови вработувања во

ЈЗУ), 

воведување државна кардиохирургија,

нови лекови на рецепт (проширувањето на листата на лекови на товар на ФЗОМ со

нови лекови) и 

превентивни програми (рано и навремено откривање на КВЗ).

Целта на истражувањето е да го утврди нивото на инвестициите, кои во изминатиот дефиниран период се алоцирани за КВЗ. Воедно, анализата на податоците треба да утврди колкав дел од вкупните инвестиции во здравството се алоцирани во превенција и во третман на КВЗ. Покрај утврдувањето на нивото на инвестициите, целта е и да се утврдат постигнатите ефекти од инвестирањето, нивото на ефикасност и дали постои можност за пооптимално вложување и постигнување поголеми ефекти од вложените средства. Мерењето и споредувањето на ефектите од различните инвестиции ќе придонесе за донесување заклучоци на прашањето за мерливоста на ефектите и за реалокацијата на ресурсите врз основа на тоа каде е поефикасно инвестирањето.

192


Анализи и предлози на избрани јавни политики во Македонија – Здравство

Материјали и методи Генерално, на јавно достапните медиуми за информирање од страна на ресорното министерство и од државните институции многу малку се достапни официјални, сеопфатни податоци и детален преглед на инвестираните средства за реализација на многубројните проекти и спроведените реформи во здравствениот сектор од страна на Министерството за здравство (МЗ). Делумни информации можат да се добијат од пресцентарот на веб-страницата на МЗ, соопштенијата и изјавите на министерот за здравство, директорите на ЈЗУ и од другите овластени лица од здравствениот сектор. Од овие причини, за изработка на анализата, првенствено од МЗ беа побарани и беа добиени делумни податоци за инвестициите во здравството во областа на КВЗ за периодот 2010-2016 година. Ефектите од инвестициите се анализирани и преку повеќе индикатори, чиишто податоци, на барање, беа добиени од: -

ФЗОМ од системот на ФЗО за реализирани здравствени услуги на специјалистичко-

консултативно ниво – амбулантски пакети и хоспитализирани пациенти (DRG), -

ФЗОМ од системот на ФЗО за реализација на превентивни мерки и активности кај

матичните лекари (превентивни прегледи, посебно во делот на КВЗ), -

ЈЗУ Универзитетска клиника за кардиологија,

-

„Мој термин“ – Агенција за електронска комуникација во здравството.

За изработка на анализата беа користени и завршните сметки на годишниот буџет на РМ при Министерството за финансии и годишните извештаи на ФЗОМ објавени на вебстраницата, јавно достапни информации, како и базите на податоци на МАКСТАТ, СЗО, извештаи од ИЈЗ. Треба да споменеме дека за потребите на истражувањето периодот на прибирање податоци беше временски ограничен првично на јануари - март 2017 година, а потоа крајниот рок беше продолжен до 12 мај 2017 година. Ова е воедно период кога РМ се соочи со политичка криза и промени на раководните структури поради промена на власта, што претставуваше дополнителен ограничувачки фактор во добивањето на бараните податоци. До завршување на анализите, побараните податоци не беа доставени во целост до истражувачите. Од податоците за инвестициите што беа на располагање, само во мал број случаи се директно и исклучително поврзани со КВЗ (набавка на ангиографи, нови вработувања и едукација на кадар, воведување на лекот „клопидогрел“ на листата на лекови што паѓаат на товар на ФЗОМ). Поголемиот дел од инвестираната опрема се користи и за услуги што не се поврзани со КВЗ, па оттука ефектите од неа можат само делумно да се анализираат преку КВЗ. Податоците за инвестиции во кадар (вработувања и едукација) не се расчленети по здравствени установи и не се сите изразени во монетарни единици, што, исто така, влијае на начинот на изработка на анализата. Од овие причини се пристапи кон сегментирано анализирање на инвестициите: опрема, капацитети, кадар, државна кардиохирургија, лекови и превентивни програми. 193


Анализи и предлози на избрани јавни политики во Македонија – Здравство

Здравствената економија препознава четири типа анализи: Анализа на намалување на трошоците на минимум (Cost Minimization Analysis – CMA), Анализа на односот корист трошоци (Cost-benefit, CBA), Анализа на односот трошоци - ефикасност (Cost-effectiveness, СЕА) и Анализа на односот трошоци - корист од аспект на болниот (Cost-utility,CUA). CMA е најосновната истражувачка методологија во која со методот на aнализа на намалување на трошоците на минимум се одредува алтернативата на лекување, која има најмали трошоци. СВА се користи кога добиениот исход може да се изрази во монетарни единици, што во вистинска смисла во здравството, на пример на спасен живот не може да му се даде монетарна вредност, од, пред сѐ, етички причини. Со CEA, трошоците се изразуваат во монетарни единици, додека ефикасноста се мери во однос на постигнатите ефекти од третманот / интервенцијата (бројот на спасени животи, излекувани пациенти, зголемена терапевтска ефикасност и сл.). CUA анализата се користи од здравствен аспект на пациентите, а воедно и од здравствените каси и осигурителните компании за утврдување потреба за давање на третманот, предмет на анализата. CUA во себе содржи QUALY (Quality of adjusted life) квалитет на живот, наспроти коригиран животен век. Водејќи се од искуствата на развиените земји, во анализата е применета CEA, која ги проценува резултатите од алтернативите на лекувањето што не се мерат во монетарни единици, туку во физички вредности (години на продолжен живот, избегнати компликации). Таа овозможува сумирање на користа по здравјето, во однос на средствата што се применуваат во делот на понудените програми за заштита на здравјето. Последиците од терапијата и здравствената услуга во економските пресметки се изразуваат на два начина: ефикасност и корисност. Тие ги претставуваат и основите на: анализата трошоци - корист и анализата на трошоци - ефикасност. За потребите на истражувањето, истражувачите сретнаа многубројни анализи што го користат QUALY во комбинација со СЕА поради фактот што QUALY во себе содржи лимит, кој здравствената каса и осигурителните компании го користат за да ја утврдат исплатливоста на третманот во монетарна вредност. Корисноста, како мера на последиците од терапијата, го прикажува квалитетот на живот во годините во кои е продолжен. Таа ги пресметува сите нивоа на здравствен статус – од 0 (смрт) до 1 (нормален живот). Кога користа ќе се помножи со квалитетните години на живот, се добива т.н. QUALYs - quality of adjusted life years (Зарески 2011; Haddix et al. 2003). За QUALY да биде применливо во РМ, потребно е да се има национален регистар на тежински коефициент каде што живеењето со одредена болест и / или исходот по третманот се вреднува меѓу 0 (смрт) и 1 (перфектно здравје). Здравствените власти во РМ досега немаат направено, ниту, пак, објавено тежински коефициенти. Втората работа потребна за QUALY е коригираниот животен век, на пр. колку, во просек, пациентите ќе живеат по извршен третман / интервенција. Овие две детерминанти се основни за пресметување на QUALY затоа што различни држави различно ги вреднуваат животниот век и тежината на болеста. Третата компонента на QUALY е лимитот на исплатливост, кој различни држави различно го детерминираат (на пр. NHS 1 QUALY го вреднува 20.000 - 30.000 фунти од 2004 година, од 2009 година, иако лимитот е 30.000 фунти, се одобруваат третмани и со 50.000 фунти, а од 2016 година лимитот се зголемува до 100.000 фунти за третмани за ретки болести (Claxton 194


Анализи и предлози на избрани јавни политики во Македонија – Здравство

et. al, 2015). 1 QUALY е една година живот во една година перфектно здравје). Бидејќи во РМ нема пресметан лимит на ефикасност, многубројни анализи користат мултипликатор од БДП по жител и најчесто изнесува трипати од БДП по жител, во согласност со препораките на СЗО (Marseile, et. al, 2015). Во последните години QUALY поттикна голема стручна дебата и најчесто се судираат мислењата на здравствените економисти од континентална Европа и од Велика Британија. Додека економистите од Европската унија, без Велика Британија, препорачуваат отфрлање на QUALY како индикатор и користење на чиста СЕА, по можност потврдена од интердисциплинарни групи, здравствените економисти од Велика Британија остануваат на својот став за натамошна примена на QUALY при донесување одлуки за воведување нови третмани (European consortium in healthcare outcomes and cost-benefit reserach, 2015). Европскиот конзорциум за исходи од здравствената грижа и истражување на корист - трошоци препорачува отфрлање на QUALY затоа што нивото на здравјето како индикатор, пред и по третман / интервенција не е научен податок туку се добива од лично видување на пациентите или на докторите, во согласност со стандардизирани анкетни прашалници. Воедно, никој што го користи методот QUALY не потврдил ниту докажал што значи перфектно здравје (1 како максимален тежински коефициент). Поради сериозните дебати на глобално ниво за примена на QUALY, како и недостигот од дефинирање на QUALY на национално ниво досега, истражувачите на овој труд примарно ќе се задржат на ниво на СЕА. Сепак, во интерес на поттикнување стручна дебата и натамошни анализи со примена на QUALY или не, ќе се изработи симулација на дел од анализираните проекти со цел да се утврди дали добиените резултати од СЕА ќе се разликуваат со и без примена на QUALY. СЕА вообичаено се применува при донесување одлуки за алоцирање финансиски средства и ги мери зголемените трошоци што се потребни за постигнување поголем здравствен бенефит изразен како одреден здравствен исход што се разликува во зависност од индикацијата на третманот. Истражувачите го спроведоа овој вид анализа ретроспективно за да се увидат ефектите од досегашните инвестиции. Со цел тестирање поголем дел од заклучоците дали коинцидираат со личните искуства на корисниците на здравствените услуги, беше спроведено интервју со фокусна група (прилог бр 1). За потребите на истражувањето, нарачателот на оваа анализа објави оглас за пријавување учесници на фокусна група преку својата страница на социјалните мрежи на тема: „Колку граѓаните ги чувствуваат инвестициите во здравството?“ Без да се навлегува во причините, од првично пријавените девет учесници, на самиот ден се одѕваа само двајца. Поради малиот број испитаници и немањето статистичка основа, податоците добиени од интервјуто не беа земени за натамошна анализа. Авторите се свесни за потребата од добивање на мислењето од корисниците на здравствените услуги, но истовремено проценија дека е подобро да се намали квалитетот на анализата за сметка на објективноста. Од овие причини, во натамошната анализа е земено само мислењето на корисниците добиени преку EHCI.

195


Анализи и предлози на избрани јавни политики во Македонија – Здравство

Покрај сите идентификувани ограничувања за целосна СЕА, анализата е направена првенствено со цел да се увидат првичните ефекти од досегашните инвестиции преку пресметување на соодносот на цена на трошок за единица ефикасност и соодносот на ефективност по единица трошок. Податоците што се на располагање беа анализирани во насока на изведување првични заклучоци како и да се помогне во идентификување на недостатоците на моментната состојба како постоење, евидентирање и достапност на податоци за да се овозможат неопходни услови за фармакоекономски анализи во иднина, кои ќе помогнат во спроведување ефикасни реформи. 196


Анализи и предлози на избрани јавни политики во Македонија – Здравство

Анализа на податоците и резултати За периодот 2010-16 година, расходите во здравството изнесуваат, во просек, 4,9 проценти од БДП, а од вкупните буџетски расходи, во просек, 15,7 проценти отпаѓаат на здравствениот сектор. Во апсолутни вредности, годишните здравствени расходи имаат тренд на континуиран пораст со просечен износ од 1,2 милијарда денари годишно. Најголем пораст има во 2015 година, кој изнесува 1,77 милијарда денари, во однос на претходната година. За развојните потпрограми при Министерство за здравство (МЗ), во просек, се одвојувале 5,9 проценти од вкупните расходи во здравството (најмногу 9,2 проценти во 2012 година), но само, во просек, 0,9 проценти од вкупните буџетски расходи (најмногу во 2012 година со 1,5 проценти). Табела бр.1: Годишни расходи во здравството и нивното процентуално учество во вкупните буџетски расходи ЗАВРШНА СМЕТКА ('000.000 МКД) БДП (Светска банка)

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

435.684

498.858

454.626

482.777

574.481

566.656

635.727

Буџетски расходи 142.692 148.649 155.837 159.505 168.062 180.632 185.407 завршна сметка Министерство за 2.147 2.648 5.545 6.018 5.560 5.851 5.631 здравство расходи Придонеси за 2.091 2.130 2.106 2.206 2.440 невработени платени од МЗ спрема ФЗОМ Државен санитарен и 16 45 45 здравствен инспекторат расходи 19.806 20.967 21.436 21.887 22.571 24.120 26.031 ФЗОМ расходи Развојни потпрограми 939 1.284 2.280 2.184 1.479 1.235 1.175 здравство расходи (дел од расходи на МЗ) Капитални инвестиции 785 1.239 2.180 2.107 1.434 1.143 1.120 здравство Вкупни годишни 21.953 23.616 24.891 25.775 26.041 27.810 29.266 расходи здравство % расходи здравство од 5,0% 4,7% 5,5% 5,3% 4,5% 4,9% 4,6% БДП % расходи здравство од 15,4% 15,9% 16,0% 16,2% 15,5% 15,4% 15,8% вкупни расходи % развојни потпрограми 0,7% 0,9% 1,5% 1,4% 0,9% 0,7% 0,6% од вкупни расходи % развојни потпрограми 4,3% 5,4% 9,2% 8,5% 5,7% 4,4% 4,0% од расходи здравство Извор: Конечни извештаи за завршни сметки на Буџетот на РМ, Министерство за финансии и Светска банка

197


Анализи и предлози на избрани јавни политики во Македонија – Здравство

Споредено со развиените земји во Европа и со земјите од регионот, Македонија e меѓу земјите што котираат најниско според одвојувањето средства за здравството. Ако во 2014 година Шведска котира највисоко со здравствени трошоци од 10 проценти од БДП, а Албанија најниско со 2,9 проценти, Македонија на листата се наоѓа само пред Албанија, Кипар, Украина, Литванија, Романија, Турција и Црна Гора. Оттука, доколку сакаме да го постигнеме европското ниво на квалитет на здравствените услуги, потребно е да се издвојат повеќе средства, кои ќе овозможат натамошно унапредување со цел навремено дијагностицирање и современо лекување. Секако, ова истражување треба да помогне во согледување на ефектите од средствата што се на располагање и колку со досегашните инвестиции е постигнато во унапредување на здравствените капацитети што ќе резултира со унапредување на здравјето на населението. Од овие причини се пристапи кон длабинска анализа на расходите во здравството, особено за развојните потпрограми. Од вкупно инвестираните средства за развојни потпрограми при МЗ во износ од 10,6 милијарди денари за периодот 2010-16 година, 97 проценти се издвоени за капитални инвестиции и тоа 60 проценти се инвестирани за набавка на медицинска опрема за јавните здравствени установи, 23 проценти за реконструкција на постојните ЈЗУ и 14 проценти за изградба на клиничките болници во Тетово и во Штип и за Клиничкиот центар во Скопје. Преостанатите три проценти се за реализација на други развојни потпрограми. Дистрибуцијата на инвестициите е прикажана на графикон бр.1:

Графикон бр.1: Дистрибуција на капиталните инвестициите според потпрограми во здравството за периодот 2010-16 година (‘000.000МКД)

1,440

2,461

Реконструкција на ЈЗУ

Медицинска опрема за ЈЗУ

6,350

Изградба на клинички болници и амбуланти

Извор: Конечни извештаи за завршни сметки на Буџетот на РМ, Министерство за финансии

198


Анализи и предлози на избрани јавни политики во Македонија – Здравство

Од прикажаните податоци, евидентно е дека капиталните инвестиции се исклучително насочени во реконструкција на постојните и во изградба на нови капацитети и поголем дел во набавка на нова опрема, но не и на вложувања во едукација и во доусовршување на медицинскиот кадар, кој има клучна улога во подобрување на ефикасноста на здравствениот систем и подигнување на квалитетот на здравствените услуги. За истиот временски период 2010-16 година, забележан е пораст на вкупните здравствени услуги што им биле давани на болните, како и на поединечните, амбулантските и на болничките услуги. Бројот на услуги за хоспитализација во континуитет расте за целиот период, со исклучок на 2015 година, кога опаѓа за 6,5 проценти во однос на 2014 година. Податоците за бројот на здравствени услуги по години се наведени во табела бр. 2: Табела бр. 2: Број на здравствени услуги на товар на ФЗОМ за периодот 2010-15 година БРОЈ НА ЗДРАВСТВЕНИ УСЛУГИ

2010

2011

2012

2013

Амбулантски услуги*

2014

2015

2016

16.932.989

17.615.749

18.899.361

Хоспитализации 208.674 206.418 210.308 223.439 234.642 219.297 223.163 (ЈЗУ+ПЗУ) Просечниот престој на пациентите во 5,9 5,8 5,7 5,5 5,5 5,5 5,3 болниците (денови) Вкупно услуги 208.674 206.418 210.308 223.439 17.167.631 17.835.046 19.122.524 Извор: Годишни извештаи на ФЗОМ и годишни извештаи за работењето на ДСГ, ФЗОМ *ФЗОМ не располага со податоци за амбулантски услуги до 2014 година

Намалувањето на болничкото лекување на сметка на амбулантското лекување, што од една страна го намалува трошокот за лекување, но истовремено и ризикот за дополнителни интрахоспитални инфекции, е цел на сите здравствени системи. Оттука и очекувањата дека инвестициите ќе придонесат за намалување на болничкото лекување. Од приложените податоци може да се види дека во Македонија тоа не е случај. Сепак, за да се добие поточна претстава за ефектите од поединечните инвестиции, потребно е да се направи поединечна анализа за различни заболувања. За потребите на ова истражување, а заради КВЗ во РМ, се пристапи кон анализа на хоспитализациите и на рехоспитализациите. Во делот на индикатори за успешност на здравствените системи особено е важен делот за повторни хоспитализации за определена дијагноза за определен временски рок. Податокот покажува дали пациентот е успешно излекуван и дали му се дадени правилни насоки со медикаментозна терапија за да не дојде до повторно лежење в болница. Интересен е фактот дека здравствените системи, како на пример во САД, овој проблем сериозно го забележаа во поглед на срцевите заболувања 199


Анализи и предлози на избрани јавни политики во Македонија – Здравство

затоа што на 50 проценти од сите случаи на болнички прием се повторно приеми во болница во период од шест месеци од отпуст на пациентот. Првично било разоткриено дека проблемот е поради наплата. Имено, повторната хоспитализација носи повеќе пари за болницата што го лекува пациентот. Па така, иако тој пациент поради одредени тегоби можел да биде стабилизиран во амбуланта, болниците правеле прием за лежење. Определени здравствени осигурувања во САД го решиле овој проблем со тоа што ја зголемиле цената што им ја плаќаат на болниците доколку пациентот се појавува првпат, а ја намалиле цената за повторна хоспитализација (Desai and Stevenson, 2012). Во Македонија ова не е случај затоа што не само што цената, во согласност со методологијата ДСГ, е иста, туку и во случаите на рехоспитализација, поради поголемиот број процедури што се вметнуваат во кодирањето на ДСГ, цената е повисока во однос на првиот акутен прием на пациентот. Рехоспитализациите, нивниот интензитет е директен показател за квалитетот на здравствената услуга од причина што поголемиот број повторни хоспитализации е индикатор за понеквалитетна здравствена услуга. Во согласност со користениот извор од САД, 75 проценти од повторните хоспитализации можат да се превенираат доколку се преземат одредени мерки што се даваат како препораки. Повторните хоспитализации никогаш не можат да се сведат на нула, но процентот треба да биде што понизок. Воедно, процентите за повторна хоспитализација не можат да се сведат на исто ниво во различни здравствени установи, особено ако се од различно ниво на здравствена заштита. На пример, општите болници би имале повисок процент на повторни хоспитализации, за разлика од клиничките болници и Универзитетската клиника. Графикон бр. 2: Износ на хоспитализации и на рехоспитализации за периодот 2010-2016 година Хоспитализации и рехоспитализации за срцеви заболувања ('000.000ден) 14,000.00

12,363.34

12,000.00 10,000.00

8,342.84

8,000.00

6,050.38

6,000.00

3,597.47

4,000.00 2,000.00 2010-16

2014-16

хоспитализации

рехоспитализации

Извор: ФЗОМ 200


Анализи и предлози на избрани јавни политики во Македонија – Здравство

Од податоците претставени на графиконот бр. 2 се гледа дека од вкупниот број хоспитализации, 57,33 проценти се рехоспитализации со 67,48 проценти од сумата. Малку подобар е процентот на рехоспитализации во периодот од три години, 2014-2016 година, кога 47,76 проценти отпаѓаат на рехоспитализации со 59,45 проценти од сумата. За повторните хоспитализации посебно се обработи периодот 2014-2016 година (три години) во согласност со бројот на повторни хоспитализации кај исти пациенти, па така се диференцирани пациентите по број на рехоспитализации со 2, 3 - 5, 6 - 10 со прв прием по година. Утврдено е дека за две хоспитализации бројот во 2015/2014 година опаѓа (графикон бр. 3), но за 2016/2015 година повторно расте. За три хоспитализации континуирано расте (графикон бр. 4), за 4-10 хоспитализации опаѓа. Графикон бр.4: Годишен број на трета,

Графикон бр.3: Годишен број на втора

четврта и на петта рехоспитализација по прв прием за периодот 2014-16

Втора рехоспитализација

година и петта Трета, четврта рехоспитализација

20000 2000

15000

1500 10000

1000

5000

500

0

0 2 2014

Вкупен број 2015

3

2016

2014

4 2015

5 2016

Извор: ФЗОМ

Големиот број повторни хоспитализации, особено во анализираниот тригодишен период, претставува негативен индикатор за здравствениот систем во делот на болничкиот дел за срцеви заболувања. Секако, треба да се земе предвид дека повторливоста на хоспитализациите е делумно и поради стареење на популацијата и продолжениот животен век, тежината на болеста и сл.

Стапка на смртност Сите инвестиции во здравството треба да доведат до подобрување и до осовременување на здравствените капацитети со цел подобрување на квалитетот и на ефикасноста на здравствените услуги, што ќе резултира со намалена стапка на смртност, намалување на инциденцијата, подобра здравствена состојба и квалитет на живот. Стапката на смртност 201


Анализи и предлози на избрани јавни политики во Македонија – Здравство

ја земавме како еден од индикаторите што ни укажува за ефектите од вложувањата во превенција и во лекување на КВЗ. Во РМ морталитетот е сè уште на високо ниво, во споредба со европските земји и е на ниво на земјите од Источна Европа и на земјите во развој. Кардиоваскуларните заболувања (КВЗ) претставуваат водечка причина за прерана смрт во Европа и кај нас. Во согласност со јавно објавениот податок на ИЈЗ, трендот на морталитет од КВЗ во РМ има тенденција на пораст, додека во изминатите декади во Европа е намален. Ако во 2008 година имало 531,8 смртни случаи на 100.000 жители, во 2015 година тој број е зголемен и изнесува 576,7 случаи. Трендот на морталитет од циркулаторни болести за периодот 1975-2015 година, кој има тенденција на пораст, е прикажан на графиконот бр. 5. Истовремено, податоците од СЗО не коинцидираат со податоците на ИЈЗ за периодот до 2010 година. Според СЗО трендот покажува опаѓање на морталитетот. За жал, 2010 година е последната година на достапни податоци од страна на СЗО. За оваа анализа за 2007 година се земени податоците од СЗО, а за 2015 година (како најнов достапен податок) од ИЈЗ. Графикон бр. 5: Трендот на морталитет од циркулаторни болести за периодот 1975-2015 година

Стапка на смртност на 100.000 жители во РМ 1200

1000

800

600

400

200

0

1997 сите причини (СЗО)

2003

2008

циркулаторен систем (СЗО)

Извор: Институтот за јавно здравје и СЗО

202

2015 циркулаторен систем (ИЈЗ)


Анализи и предлози на избрани јавни политики во Македонија – Здравство

Македонското здравство според европскиот здравствен потрошувачки индекс (EHCI)

EHCI има цел да постави стандарди за добро функционален и организиран здравствен систем. Според овој индекс, во 2014 година Македонија, од вкупно 35 земји, направи најзначаен напредок во постигнувањето на EHCI во историјата на индексот искачувајќи се од 27. на 16. место, главно поради елиминирање на листите на чекање со спроведување на системот „Мој термин“, а во 2016 година паѓа на 20. место. Македонија во 2014 година, според EHCI, е најдобро оценета во однос на достапноста на здравствените услуги со 17 поени, а забележува значителни постигнувања и во однос на правата на пациентите и нивната свест со високи 33 бода, ако земеме предвид дека највисокиот резултат од 35 бода го постигнала Холандија во истата година. Подобрувањето на пристапот кон здравствените услуги е само еден од предусловите за ефикасен здравствен систем. Значајни параметри, кои, исто така, говорат за ефикасноста на здравствените услуги како резултат на успешни реформи се квалитетот на услугите, превентивата, квалитетот на лековите, опременоста и едукацијата на здравствените работници. Оттука, загрижува оценката на EHCI во однос на резултатите од третманот, како еден од најважните индикатори за добро функционирање на здравствениот систем, каде што Македонија во 2014 година со само 10 бода, не само зад економски посилните земји, туку е и зад соседните земји, освен Србија, која имала два бода помалку. Ваквата позиција останува непроменета и во 2016 година. Еден од индикаторите преку кој EHCI го мери исходот од лекување е намалувањето на смртноста од кардиоваскуларни заболувања (КВЗ). За жал, РМ за овој индикатор е оценета со еден, што значи слабо намалување на смртноста (Bjornberg, 2017; Stevanovic and Stevanovic, 2016).

Во натамошниот дел на анализата заради појасен увид на ефектите од различните инвестиции се пристапи кон сегментирано анализирање на различните категории инвестиции: А. Лекување на сите три нивоа на здравствена заштита (опрема, капацитети, кадар, државна кардиохирургија и лекови) и Б. превентива. 203


Анализи и предлози на избрани јавни политики во Македонија – Здравство

А. Лекување Опрема Здравствените системи во светот се споредуваат според крупната медицинска опрема по жител. Од тие причини беше направена споредба на позначајните инвестиции со цел да се види каде е македонскиот здравствен систем во однос на европските. Од вкупните 6,35 милијарди денари инвестирани во медицинска опрема за периодот 201016 година, 1,6 милијарда денари се инвестирани за набавка на 15 скенери за компјутерска томографија (КТ скенер), шест единици за магнетна резонанција (МРИ), седум монополарни ангиографски системи и два ехокардиографски ултразвучни апаратa, кои имаат целосна или делумна примена и при дијагностика и лекување на КВЗ. Вкупните количини на дел од опремата со вкупниот износ се прикажани во табела бр. 3: Табела бр. 3: Инвестиции во набавка на медицинска опрема за периодот 2010-15 година наменета и за кардиоваскуларни заболувања

ОПРЕМА

15 6 7

Вкупна вредност со ДДВ ('000.000 ден) 736,9 624,2 357,5

2

10,6

количина

Компјутерски томограф Магнетна резонанција Монополарен ангиографски систем* Ехокрадиографски ултразвучен апарат, мобилен ехокардиограф

Извор: Податоци добиени на барање за пристап до целосните информации од јавен карактер, Министерство за здравство *Износот вклучува и подготовка на просторот, во согласност со објавениот јавен оглас, и, за жал, не ја издвојува цената на ангиографскиот систем од вкупната вредност

Со набавката на овој вид медицинска опрема, здравствениот систем во Р. Македонија, се доближува и станува споредлив, но со само мал дел од земјите во Европа. Со новите 15 скенери за КТ до 2014 година и со постојните четири или 9,5 на 1.000.000 жители, здравствениот систем во РМ е само пред Унгарија (8) од европските земји, а речиси на ниво на Обединетото Кралство (9) во истата година. Македонија има 3,5 КТ помалку во споредба со Словенија, како најблиска во однос на почетоците на здравствените системи, број на популација и близина. Со набавените шест МРИ до 2014 година и со постојните два, или четири на 1.000.000 жители, здравствениот систем во РМ повторно е само пред Унгарија (3), а е на ниво на Русија (4,4) на еден милион жители за истата година. Број на скенери за КТ и на МРИ на 1.000.000 жители за различни европски земји во 2014 година е прикажан на графикон бр. 6 и нa графикон бр. 7 соодветно:

204


Анализи и предлози на избрани јавни политики во Македонија – Здравство

Графикон бр. 6: Број на скенери за КТ

Графикон бр. 7: Број на МРИ на

на 1.000.000 жители во 2014 год.

1.000.000 жители во 2014 година

Германија

Исланд Данска

Италија

Латвија

Финска

Германија

Исланд

Италија

Австрија

Австрија

Шпанија

Литванија

Ирска

Луксембург

Холандија

Финска

Луксембург

Естонија

Латвија

Шпанија

Естонија

Словачка

Франција

Ирска Литванија

Полска

Турција

Франција

Словенија

Чешка Република

Словачка

Турција

Словенија

Чешка Република Обединето кралство

Русија

Полска

Холандија

Русија

Обединето…

Унгарија

Унгарија 0

10

20

30

40

0

Извор: Организација за економска соработка и развој

205

10

20

30


Анализи и предлози на избрани јавни политики во Македонија – Здравство

Треба да се спомене дека инвестициите во здравствените системи во земјите во светот претставуваат континуиран процес, па оттука состојбата во годините е променлива. Така, во Словенија бројот на КТ од 13 расте на 14,1 на еден милион жители во 2016 година. Слично со скенери за КТ, каде што е забележлив напредок во 2015 година во однос на претходната, па така во Унгарија бројот на МРИ на еден милион жители расте на 3,6 од 3,1 во 2014 година. Листа на чекање Набавката и ставањето во употреба на опремата, очекувано, резултира со унапредување на здравствениот систем во делот на осовременување на дијагностичките методи, зголемување на брзината и на точноста и со намалување на бројот на денови на листите на чекање. Последното се потврдува со добиените податоци за 2017 година, во споредба со 2013 година. Така, за КТ бројот на денови на чекање е намален за 59 проценти, од 100 на 41 ден, а за МРИ за 47 проценти, односно од 75 на 40 денови. Податоците за листите за чекање во 2013 година и во 2017 година се прикажани во табела бр. 4: Табела бр. 4: Листа на чекање за дијагностички постапки

Листа на чекање (во денови)

СЕПТЕМВРИ 2013

ФЕВРУАРИ 2017

Компјутерска томографија

100

41

Магнетна резонанција

75

40

Ехокардиорафија

30

20

Еходијагностика

30

8

Извор: ФЗОМ и „Мој термин“

Сепак, и покрај нискиот број на КТ и на МРИ во споредба со другите земји, треба да се има увид колку набавената опрема оптимално се употребува и колку пациентите се, навистина, задоволни и ги чувствуваат придобивките од овие капитални инвестиции. Покрај ограничувачките фактори адресирани во воведот на истражувањето, за целосна СЕА анализа во делот на опремата, дополнително ограничувачки фактор беше недобивањето податоци за дистрибуција на опремата по ЈЗУ, датумот на нејзино ставање во употреба и поединечната вредност (опремата е набавувана во повеќе наврати и е постигната различна единечна вредност во спроведените постапки). Поради недостиг од податоци за дистрибуција на опремата по ЈЗУ, а користејќи ги добиените податоци од ФЗОМ за фактурирани пакети за МРИ, КТ и за ангиографија, индиректно извршивме алокација на набавената опрема, а бројките се прикажани на табела бр. 5 и во табела бр. 6:

206


Анализи и предлози на избрани јавни политики во Македонија – Здравство

Табела бр. 5: Број на фактурирани пакети до ФЗОМ за КТ и за МР за периодот 2014-16 година

Скопје Скопје

МАГНЕТНА РЕЗОНАНЦИЈА

ВКУПНО ПАКЕТИ

ВКУПНО ПАКЕТИ

Јавна здравствена установа

Град

Скопје

КОМПЈУТЕРСКА ТОМОГРАФИЈА

КЛИНИЧКИ ЦЕНТАР МАЈКА ТЕРЕЗА ГРАДСКА ОБ 8 СЕПТЕМВРИ КЛ.ХИРУРШКИ БОЛЕСТИ СВ. НАУМ ОХРИДСКИ - СК.

2014

2015

2016

2014-16

2014

2015

2016

2014-16

13.286

11.528

14.745

39.559

8.339

7.350

9.219

24.908

5.486

5.349

4.392

15.227

4.154

4.909

4.414

13.477

3.089

3.493

3.021

9.603

3.214

3.206

2.509

8.929

-

74

1.908

1.982

Скопје

ЗДРАВСТВЕН ДОМ СКОПЈЕ

Битола

КБ БИТОЛА

3.177

4.795

4.416

12.388

3.809

4.046

4.533

12.388

Тетово

КБ ТЕТОВО

2.649

3.386

5.138

11.173

632

1.118

625

2.375

Штип

КБ ШТИП

3.040

3.345

2.010

8.395

1.579

883

2.233

4.695

Велес

ОБ ВЕЛЕС

1.961

2.355

2.274

6.590

Гостивар

ОБ ГОСТИВАР

3.439

2.691

2.068

8.198

Куманово

ОБ КУМАНОВО

3.568

1.576

3.660

8.804

Охрид

ОБ ОХРИД

2.508

2.902

3.259

8.669

Прилеп

ОБ ПРИЛЕП

1.727

2.349

2.767

6.843

ОБ СТРУМИЦА

2.057

2.283

2.824

7.164

45.987

46.126

52.482

144.595

21.727

21.512

23.533

66.772

Струмица

Вкупно Извор: ФЗОМ

Табела бр. 6: Број на фактурирани пакети до ФЗОМ за процедури во ангиографска сала за периодот 2014-16 година Град

Јавна здравствена установа / приватна здравствена установа со склучен одговор со ФЗОМ

Скопје

ЈЗУ КЛИНИЧКИ ЦЕНТАР МАЈКА ТЕРЕЗА

Скопје

ЈЗУ ГРАДСКА ОПШТА БОЛНИЦА 8 СЕПТЕМВРИ

Скопје

ПЗУ СИСТИНА - КЛИНИЧКА БОЛНИЦА- КАРДИОХИРУРГИЈА

Скопје Охрид

ПЗУ СПЕЦИЈАЛНА БОЛНИЦА ПО ХИРУРШКИ БОЛЕСТИ КАРДИОХИРУРГИЈА ФИЛИП ВТОРИ ЈЗУ ЗАВОД ЗА ПРЕВЕНЦИЈА, ЛЕКУВАЊЕ И ЗА РЕХАБИЛИТАЦИЈА НА КАРДИО. ЗАБОЛУВАЊА

Ангиографски процедури на товар на ФЗОМ 2014

2015

2016

2014-16

5.030

5.137

5.275

15.442

-

165

908

1.073

365

446

327

1.138

556

531

532

1.619

1.042

1.183

1.360

3.585

Битола

ЈЗУ КЛИНИЧКА БОЛНИЦА БИТОЛА

197

219

442

858

Тетово

ЈЗУ КЛИНИЧКА БОЛНИЦА ТЕТОВО

52

321

404

777

Штип

ЈЗУ КЛИНИЧКА БОЛНИЦА ШТИП

361

622

666

1.649

Струмица

ЈЗУ ОПШТА БОЛНИЦА СТРУМИЦА

-

286

394

680

Вкупно Извор: ФЗОМ

207

7.603

8.910

10.308

26.821


Анализи и предлози на избрани јавни политики во Македонија – Здравство

Од тригодишните податоци за реализирани пакет-услуги поврзани со КВЗ, може да се види дека во Скопје се реализирани 70 проценти од вкупниот број пакети за МРИ, односно 46 проценти од вкупниот број КТ. По градот Скопје, втора по давање на овој тип услуги е Битола со учество од 19 проценти МРИ и со 13 проценти КТ. Забележителен е нискиот процент на пакети за МРИ (7%) и за КТИ (11%) за источниот-југоисточниот регион (Штип, Струмица), како и во Полошкиот регион (Тетово, Гостивар, Кичево) четири проценти МРИ и 13 проценти КТИ, земајќи го предвид бројот на население. Причините за пониското ниво на користени услуги во Штип и во Тетово, наспроти Скопје, може да се должи на одолжено ставање на опремата во функција, на немање доволен број или навремено едуциран кадар за реализација на поголем број пакети, некритично користење на опремата во Скопскиот регион и сл. Во недостиг на постоење почетни студии и на целосни достапни податоци, не може да се даде попрецизен заклучок. За разлика од КТ и од МРИ, во делот на набавените ангиографски системи, кои се пуштени во употреба, инвестицијата е поврзана исклучително со КВЗ, а од податоците добиени од ФЗОМ за периодот 2014-16 година за реализирани интервенции во ангиографските сали може да се увиди дека има поголема фреквенција на употреба на ангиографите во источниот регион, Штип и Струмица (9%), во однос на западниот регион, Тетово (3%), додека во Скопје и понатаму се реализираат најголем број, односно 72 процента од вкупниот број интервенции. За да се утврди на што се должи регионалната разлика во употребата на ангиографските системи, треба да се има предвид и едукацијата на кадарот и колку има кадар на располагање, што е предмет на дополнителна анализа и заклучок подолу во истражувањето во делот на кадар.

208


Анализи и предлози на избрани јавни политики во Македонија – Здравство

Капацитети и државна кардиохирургија За периодот што е предмет на анализа на ова истражување, од вкупните 10,0 милијарди денари што МЗ ги инвестирало во периодот 2010-16 година, 1/3 или 33 проценти се инвестирани во реконструкција на постојните или во градење нови капацитети. Во делот на

кардиоваскуларни

заболувања,

за

формирање

државна

кардиохирургија

се

1

инвестирани 42,6 милиони денари . Оваа инвестиција, надополнета со инвестициите во опрема и во кадар, овозможи од 2014 година Универзитетската клиника за државна кардиохирургија да бележи континуиран тренд на зголемување на кардиохируршките интервенции. Според извештаите на ФЗОМ, се забележува континуирано зголемување на износот на договорениот надомест за кардиоваскуларни хируршки услуги во 2015 година и во 2016 година во однос на претходните години, што е прикажано во табела бр. 7: Табела бр. 7: Договорен надомест за кардиоваскуларни хируршки услуги (‘000 МКД) и број на услуги Реализирани средства (со партиципација) Здравствена установа

2014

2015

2016

2015 vs '14

2016 vs '15

ЈЗУ УК за торакална и васкуларна хирургија

18.421

14.819

15.564

-19,56%

5,03%

ЈЗУ УК за детска хирургија

65.787

54.880

50.670

-16,58%

-7,67%

7.865

41.166

86.638

423,43%

110,46%

ПЗУ Аџибадем Систина

335.102

349.176

349.265

4,20%

0,03%

ПЗУ Филип Втори

373.521

367.880

367.981

-1,51%

0,03%

ВКУПНО (МКД)

800.697

827.920

870.119

3,40%

5,10%

ЈЗУ УК за државна кардиохирургија

Бр. на здравствени услуги Здравствена установа

2014

2015

2016

2015 vs '14

2016 vs '15

ЈЗУ УК за торакална и васкуларна хирургија

82

69

68

-15,85%

-1,45%

ЈЗУ УК за детска хирургија

67

57

51

-14,93%

-10,53%

ЈЗУ УК за државна кардиохирургија

20

110

254

450,00%

130,91%

ПЗУ Аџибадем Систина

1.006

1.085

1.103

7,85%

1,66%

ПЗУ Филип Втори

1.133

1.108

1.123

-2,21%

1,35%

ВКУПНО (број на услуги)

2.308

2.429

2.599

5,24%

7,00%

Извор: Годишни извештаи на ФЗОМ, барање до ФЗОМ 1

Податок добиен од Министерство за здравство како одговор на барање за пристап до информации од јавен карактер

209


Анализи и предлози на избрани јавни политики во Македонија – Здравство

Охрабрува фактот што државната кардиохирургија има експоненцијален пораст во реализирани здравствени услуги од своето формирање. Доколку остане трендот на пораст на укажани здравствени услуги, а воедно и буџетските средства да го следат овој пораст, среднорочно би можеле да очекуваме дека јавното здравство во сегментот на кардиохирургијата ќе може да ја достигне бројката на кардиолошки операции од приватното здравство, а со тоа би било едно од ретките успешни приказни во јавното здравство во Р. Македонија. Засега, со извршени приближно 10 проценти од вкупниот број кардиолошки операции, сè уште не може да се наметне како сериозен конкурент на приватното здравство. За жал, недостигот од целосни и прегледни податоци за досегашните инвестиции ја оневозможуваат целосната анализа за утврдување и на мерење на нивната исплатливост.

Кадар - програми мз Едукацијата на кадар во делот на КВЗ е опфатена со програмите за превенција на кардиоваскуларни болести (КВБ) во РМ, чијашто примена почнува во 2013 година. Преку оваа програма, МЗ за периодот 2013-16 година инвестирало вкупно 76 милиони денари. Од нив најголем дел или 68,5 проценти отпаѓа на едукација на кадар, што истовремено претставува инвестиција во третман на болните. Трошоците од програмите структурирани по различни сегменти и по години се прикажани во табела бр. 8: Табела бр. 8: Структура на трошоците на програмите за превенција на КВЗ во РМ за 2013-16 г. 2013

2014

2015

2016

База на податоци

1.240.000

12.000

90.000

90.000

Евалуација

2.520.000

60.000

60.000

60.000

Едукација на кадар

3.720.000

4.408.000

22.470.000

21.470.000

Лекување

-

-

-

12.000.000

Население едукација

2.000.000

380.000

380.000

380.000

Планирање

520.000

50.000

-

-

Разно

-

3.090.000

-

1.000.000

10.000.000

8.000.000

23.000.000

35.000.000

Износ во МКД

Извор: Министерство за здравство

Според податоците добиени од МЗ, од 2013 година, кога првпат е донесена програмата за едукација на лекари и на медицински персонал, заклучно со 2016 година, во континуитет е инвестирано во едукација на постојниот кадар и во зголемување на неговиот број со нови вработувања.

210


Анализи и предлози на избрани јавни политики во Македонија – Здравство

Со цел развој на кардиолошката мрежа, државната кардиохирурги ја за возрасни и за деца, во периодот 2013-2016 година се реализирани 260 едукации на лекари и на среден медицински кадар од кардиолошките одделенија во ЈЗУ. Реализирани се и две супспецијализации од областа на кардиохирургијата. За истиот период се реализирани нови вработувања од кои: 10 вработувања со цел развој на кардиолошката мрежа, 44 за развој на државната кардиохирургија и седум вработувања за развој на детската кардиохирургија. Дополнително, во согласност со програмата, а со цел едукација на лекари и на медицински персонал за развој на кардиолошката мрежа, државната кардихирургија за возрасни и за деца, во РМ престојувале 821 странски стручњаци / денови2. Надоврзувајќи се на податокот за поголема фреквенција на реализирани интервенции во ангиографските сали во Штип и во Струмица (9%) во однос на западниот регион, за периодот 2014-16 година, и сознанијата дека токму во источниот регион интензивно се вложуваше во едукација на лекари и во развој на кардиолошката мрежа, може да се заклучи дека во овој супсегмент инвестициите во опрема и во кадар даваат резултати. За периодот 2010-12 година, пред воведување на програмата при МЗ, кој е, исто така, дел од ова истражување, МЗ не достави податок за реализирана едукација на кадар. Исто така, не беа добиени ниту поконкретни податоци за дистрибуцијата на едукација на кадарот по ЈЗУ за да може да се пристапи кон анализа на вкупни инвестиции по јавна здравствена установа и постигнатите ефекти од нив. Ова е уште еден пример што говори за недоволна транспарентност на податоците за инвестициите во здравството.

ЈЗУ Универзитетска клиника за кардиологија – ангиографска лабораторија Податоците што се на располагање за извршени интервенции во ангиографска лабораторија при ЈЗУ УК за кардиологија дава можност за анализа на инвестицијата во делот на набавка на ангиографските системи за лекување. Во оваа установа во употреба се ставени два ангиографски система, чијашто вредност изнесува 86,5 милиони денари. Другите инвестиции, по добиените информации од клиниката, се во делот на кадар и се однесуваат на: едукација на постојниот кадар, нови вработувања и специјализации. За последните нема на располагање точен финансиски податок за да се додаде на инвестицијата во опрема и да се изрази вкупната инвестирана вредност за овој вид интервенции. Резултатите од инвестициите во опрема и во кадар на Универзитетската клиника за кардиологија можат да се евалурираат преку работењето на ангиографските лаборатории, како еден од индикаторите. За таа цел се пристапи кон анализа на годишниот број на вкупно реализирани интервенции во ангиографските лаборатории, како и поединечните Податок добиен од Министерство за здравство како одговор на барање за пристап до информации од јавен карактер

2

211


Анализи и предлози на избрани јавни политики во Македонија – Здравство

интервенции (перкутани, каротидни и периферни) за периодот 2007-16 година и тие се прикажани во табела 9: Табела 9: Вкупен број интервенции по години во ангиографска лабораторија при ЈЗУ Универзитетска клиника за кардиологија за периодот 2007-2016 година Вкупно интервенции во ангиографска лабораторија при ЈЗУ Универзитетска клиника за кардиологија 2007 – 2016 година

Година

2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016

вкупно пациенти

перкутани интервенции

каротидни интервенции

периферни интервенции

вкупно интервенции

2888 3465 4097 4282 4679 4497 5220 5417 5326 5661 45532

1235 1428 1721 1966 2301 2371 2835 2826 2772 2832 22287

5 27 67 76 111 110 124 100 117 109 846

4 7 8 16 16 21 31 43 87 70 303

1244 1462 1796 2058 2428 2502 2990 2969 2976 3011 23436

Сооднос на вкупни интервенции, наспроти број на пациенти

43% 42% 44% 48% 52% 56% 57% 55% 56% 53%

Извор: Податоци добиени на барање за пристап на информации од јавен карактер ЈЗУ Универзитетска клиника за кардиологија

Забележлив е континуиран пораст на вкупниот број интервенции за целиот период за кој има податоци на располагање, освен во 2012 година и во 2015 година кога годишниот број на интервенции се намалил за 3,9 проценти, односно 1,7 процент во однос на претходните години, што, сепак, нема статистичка значајност. Во последните три години просечниот годишен пораст на годишниот број вкупни интервенции е помал во однос на периодот 2011-2013 година (за периодот 2014-2016 година просечниот пораст на број на интервенции изнесува 147 vs 313 за периодот 2011-2013 година). Оттука може да се донесе општ заклучок дека постои тренд на зголемување на вкупните интервенции во ангиографските лаборатории на клиниката како резултат на инвестициите во опрема и едукација на кадар и како одговор на потребите на пациентите. Сепак, треба да се спомене дека годишниот број зависи и од побараната услуга, односно поставената индикација, а, секако, е ограничен од постојните капацитети и од ресурсите што се на располагање. При анализа на податоците за поединечните видови интервенции, може да се согледа дека порастот е присутен кај сите три вида: перкутани, каротидни и периферни интервенции во однос на 2010 година. Ваквиот пораст на годишниот број на периферни 212


Анализи и предлози на избрани јавни политики во Македонија – Здравство

интервенции е резултат на зголемување на бројот на кадарот и на негова едукација за извршување ваков вид интервенции. Но, од фармакоекономски аспект, за да се утврди исплатливоста на целата инвестиција, потребен е детален преглед на инвестираните средства поединечно по категории за да се измери колкав е ефектот од нив. Во последните три години е забележан зголемен број случаи на хоспитална смрт по перкутна интервенција за време на престој во болница. Ако во 2014 година имало евидентирано само еден случај, во 2016 година бројот е зголемен на 23 случаи. Изразено во проценти, иако статистички незначајна, во 2016 година хоспитална смрт настанала кај 0,81 проценти од пациентите, што е највисок процент за периодот 2014-16 година, и е во согласност со очекуваната маргина на ризик. Тоа се должи на усовршување на кадарот и на прифаќање на сè потешки пациенти со повеќесадовна коронарна болест, стентирање на главното стебло на левата коронарна артерија, кои порано не се работеле и биле праќани на бајпас-хирургија.

213


Анализи и предлози на избрани јавни политики во Македонија – Здравство

Табела бр. 10: Хоспитална смрт по перкутана интервенција во тек на престој во болница во ЈЗУ УК за кардиологија за периодот 2014-16 година Година

ПКИ

Хоспитална смрт бр. на пациенти

%

2014

2826

1

0,04%

2015

2772

5

0,18%

2016

2832

23

0,81%

Извор: Податоци добиени на Барање за пристап на информации од јавен карактер ЈЗУ Универзитетска клиника за кардиологија

214


Анализи и предлози на избрани јавни политики во Македонија – Здравство

Лекови Во

РМ

континуирано

со

години

доминира

потрошувачката

на

лекови

за

кардиоваскуларниот систем во примарната здравствена заштита (ПЗЗ). Во 2016 година, според годишните извештаи на ФЗОМ, биле реализирани 9,67 милиони рецепти, најмногу во периодот 2010-2016 година, број што учествува со 43,4 проценти во вкупниот број рецепти на товар на ФЗОМ. Бројот на реализирани рецепти за КВЗ во 2016 година претставува зголемување за 56 проценти во однос на 2010 година, а 4,8 проценти зголемување во однос на 2015 година. Податоците за бројот на реализирани рецепти во ПЗЗ за КВЗ изразени во милиони рецепти се прикажани на графикон бр. 8: Графикон бр. 8: Број на реализирани рецепти изразени во милиони во ПЗЗ за КВЗ во 2010-16 година 12 10 8 6

4 2 0

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

Извор: Годишни извештаи, ФЗОМ

Порастот на реализирани рецепти е проследен со зголемени финансиски средства издвоени на годишно ниво за оваа група лекови, со вкупен износ повисок од 700 милиони денари во 2016 година, што претставува 59 проценти пораст во однос на 2010 година. Овој пораст, сепак, не ја отсликува апсолутната годишна инциденција, од причини што буџетот на ФЗОМ за лекови е ограничен и е преточен на секој правен субјект што издава лекови на рецепт. Во ситуација на исцрпување на средствата од ФЗОМ, аптеката издадениот лек го наплаќа од приватни средства на пациентот и како таков не влегува во евиденција на реализирани рецепти во извештаите на ФЗОМ. Во потрошувачката на лекови во 2015 година и во 2016 година на товар на ФЗОМ е вклучена потрошувачката и на лекот „клопидогрел“. Имено, од 1. 11. 2014 година листата на лекови што паѓаат на товар на ФЗОМ е проширена со лекот „клопидогрел“, индициран за превенција на атеротромботични настани и превенција на атеротромбоза и тромбемболија кај пациенти со атријална фибрилација. За воведувањето на овој лек на позитивната листа, ФЗОМ во 2016 година издвоил 20,9 милиони денари, кои воедно можат да се вбројат во делот на инвестиции. Во табелата бр. 11 се прикажани бројот на рецепти

215


Анализи и предлози на избрани јавни политики во Македонија – Здравство

на годишно ниво и вкупниот износ што ФЗОМ го одвоил за реализација на рецептите за овој лек: Табела бр. 11: Годишна потрошувачка за лекот „клопидогрел“ на товар на ФЗОМ за 2015-16 година clopidogrel

2015

Бр. на рецепти Износ (МКД) Извор: Добиени информации од ФЗОМ

2016 59.977

84.768

14.700.527

20.884.260

Треба да се спомене дека овој лек за првпат е одобрен и пуштен во промет во 1997 година во САД, а една година подоцна и во Европа. Бројот на реализирани рецепти укажува на потребата за користење на овој лек во превенција на настани на 7-14.000 пациенти на годишно ниво, што за поголемиот број здравствени осигуреници до 2015 година не бил достапен. Воведувањето нов лек на позитивната листа за КВЗ не е случај и со другите терапевтски групи. Неформирањето на комисиите, во согласност со начинот и со методологијата за воведување нови лекови на листата на лекови што паѓаат на товар на ФЗОМ воведена во 2012 година, оневозможи континуитет во

осовременување на

терапијата. Во контекст на КВЗ, воведувањето на лекот „клопидогрел“ 17 години по неговото пуштање во промет во светот, претставува задоцнета инвестиција имајќи ја предвид неопходноста за негова примена кај поголем број пациенти и ризикот од фатален исход без негова примена.

216


Анализи и предлози на избрани јавни политики во Македонија – Здравство

Б. Превенција ФЗОМ во согласност со насоките на СЗО воведе вршење превентивни прегледи за осигурениците од страна на избраните лекари по општа медицина. Препораките на СЗО во поглед на превенција се засноваа на предвидувањата дека здравствените системи ќе бидат сè пооптоварени од најчестите хронични незаразни заболувања – КВЗ, дијабетес и нефролошки заболувања поради сè поголемиот број лица што ќе заболуваат, но и поради фактот што здравствените системи секоја година ќе имаат сè поголем трошок за овој тип заболувања. Лекувањето секогаш е многу поскапо од превенцијата. Хроничниот пациент континуирано, во голем период од животот, ќе има намалена работоспособност и истовремено ќе претставува поголем трошок на здравствената каса. Превентивните прегледи во форма на добивање стандардизирани резултати за нивото на ризик се воведоа кај матичните лекари за определена старосна група осигуреници, во циклус од две години. Првиот циклус, во периодот 2014-15 година, опфаќа 100 проценти од осигурениците на возраст од 14 до 65 години, додека вториот е 2016-17 година и опфаќа 90 проценти од осигурениците, овој пат на возраст од 35 до 56 години. Ова е направено поради тоа што се установило дека најголем потенцијален ризик за добивање КВЗ во наредните 10 години на осигуреникот е токму оваа старосна група. За методолошка споредба беше издвоена групата од 35 до 56 години од првиот циклус, како и првата година од вториот циклус. За превенцијата и за рано откривање на овие заболувања ФЗОМ на матичните лекари им пресметува степен на реализација изразен во проценти за секое заболување поединечно, како и определен процент за секундарна превенција (совети, следење на здравствената состојба, брошура за заболувањето) на веќе заболените. За потребите на ова истражување беа опфатени само лицата за кардиоваскуларна превенција. Податоците од реализираните програми за периодот 2014-16 година се прикажани во табела бр. 12: Табела бр. 12: Реализирани превентивни програми за КВЗ кај осигуреници на возраст 35-56 години за периодот 2014-16 година

КАРДИОВАСКУЛАРНА ПРЕВЕНЦИЈА ОПШТИ ЛЕКАРИ кај здрави лица на возраст 35-56 години Вкупно исплатена капитација општи лекари (МКД) Максимум средства за условно здрави пациенти за КВЗ (МКД) Процент од капитација Број на извршена превенција на здрави лица на 35-56 годишна возраст Извор: Добиени информации од ФЗОМ

Година 2014

2015

2016

1.820.013.916

1.875.105.657

1.971.961.088

127.400.974

131.257.396

98.598.054

7%

7%

5%

173.783

149.080

196.266

217


Анализи и предлози на избрани јавни политики во Македонија – Здравство

Процентот од капитација претставува делот што се исплаќа во рамки од надоместот што ФЗОМ го пресметува за секој пациент поединечно. Во првиот циклус (2014-15 година) во рамки на капитацијата, ФЗОМ издвои максимален надомест за кардиоваскуларна превенција, кој изнесуваше седум проценти од капитацијата на избраниот лекар, а за вториот циклус тој изнесува пет проценти од капитацијата. Бројот на извршена превенција на здрави лица од 35 до 56-годишна возраст се однесува на осигуреници што физички го посетиле избраниот лекар за оваа намена. Притоа не се земени предвид поканетите осигуреници што не се појавиле кај избраниот лекар. Ризиците што се добиени се засноваат врз основа на лабораториски испитувања (масти во крв) и старосна категорија на осигуреници со нивниот крвен притисок, како и пушењето како фактор на ризик, во согласност со шемата за ризик за земји со низок и со среден животен стандард и со висок ризик од срцеви заболувања. ФЗОМ заедно со здружението на кардиолози, ЈЗУК за кардиологија и шемите од хартскор (heartscor.org интерактивна алатка за предвидување и за менаџирање ризик од срцев удар и од инфаркт) ги усогласи и ги објави и дистрибуира до сите избрани лекари. Обрасците за превенција од страна на избраните лекари биле пополнувани електронски, во софтвер на ФЗОМ, донација од Здружението на приватни лекари во Република Македонија (ЗПЛРМ). Самиот ризик претставува процентуална процена за настапување смрт од кардиоваскуларна епизода (срцев, мозочен удар и сл.) во наредните 10 години. 0-5 проценти низок и среден ризик, 6-10 проценти висок ризик, повеќе од 10 проценти екстремно висок ризик. Резултатите за нивоата на ризик кај осигурениците опфатени со превентивните програми се прикажани во табела бр. 13: Табела бр. 13: Ризик од срцеви заболувања за популација од 35 до 56-годишна возраст

Резултати од превенција Низок ризик и среден ризик (0-5% смртни случаи во 10 год.) Висок ризик (5-10% смртни случаи во 10 год.) Многу висок ризик (повеќе од 10% смртни случаи во 10 год.) Вкупен број превенирани пациенти за КВП

2014 број %

2015 број %

2016 број %

172.133 99,05% 148.100 99,34% 195.572 99,65%

1.571

0,90%

916

0,61%

659

0,34%

79

0,05%

64

0,04%

35

0,02%

173.783

149.080

Извор: Добиени информации од ФЗОМ

218

196.266


Анализи и предлози на избрани јавни политики во Македонија – Здравство

За пресметка на бројот на пациенти штосе наоѓаат во групата со ризик се земени просечни вредности од процентите во групата со ризик, освен кај многу високиот ризик, кој е сведен на 10 проценти од бројот во таа група. Ризикот за осигурениците изразен во бројки (од првиот циклус превенција 2014 година и 2015 година) значи дека 8.005 лица со низок и со среден ризик и 201 лице со висок и со многу висок ризик, доколку не ги променат животните навики (не престанат да пушат, намалат телесна тежина, не престанат со прекумерно внесување масти и соли и не почнат да бидат физички активни), во наредните 10 години ќе починат од кардиоваскуларна епизода. Важно е да се спомене дека сите овие лица сè уште ќе бидат работно способни, во категорија на лица до 65-годишна возраст. Како позитивен индикатор треба да се спомене бројот на осигурениците на возраст 35-56 години со висок и со многу висок ризик, кој опаѓа по првиот циклус, а се зголемува со низок и со среден ризик, што е видливо од графиконите бр. 9 и бр. 10:

Графикон бр. 10: Ниво на ризик 5-10 и >10

Графикон бр. 9: Ниво на ризик 0 и 1-5 2016 vs

2016 vs 2014-15 година

2014-15 година

Ниво на ризик 5-10 и >10 2016 vs. 2014-15

Ниво на ризик 0 и 1-5 2016 vs. 2014-15 140000

1400

120000

1200

100000

1000

80000

800

60000

600

40000

400

20000

200

0

0

score 0 2014-15 просек

score 1-5

score 5-10

2016

2014-15 просек

score >10 2016

Извор:Добиени информации од ФЗОМ

Ова говори за позитивните ефекти од превентивните програми во насока на намалување на смртноста поради преземање мерки од страна на осигурениците за своето здравје по добиените препораки и совети.

219


Анализи и предлози на избрани јавни политики во Македонија – Здравство

Анализа на односот трошок - ефикасност

За да се увидат и измерат ефектите од досегашните инвестиции, се пристапи со ретроспективна CEA анализа. Во интерес на поттикнување на стручна дебата и натамошни анализи, кај еден дел од анализите дополнително се примени и QUALY, преку симулација на дел од анализираните проекти. За лимитот на ефикасност беше преземена препораката на СЗО, трипати БДП по жител, а во отсуство на двата тежински коефициента. C = парични единици Е = немонетарна вредност на ефикасност (на пример спасени животи) С/Е = сооднос на цена на трошок за единица ефикасност – (понизок сооднос од различни проекти е подобро) Е/С = сооднос на ефективност по единица трошок (повисок сооднос е подобро) 1БДП по жител (2015 година) = 4.377,00ЕУР = 269.186 денари QUALY лимит за ефикасност = 3 х БДП по жител = 3 х 269.186 денари = 807.557 МКД Q – тежински коефициент на здравје Y – коригирани години на живот

Иако е надвор од периодот 2010-2016 година, предмет на ова истражување, во дел од анализите 2007 година беше земена како почетна година пред почнување на инвестицискиот циклус, предмет на оваа анализа, со цел да се има увид во состојбата пред и по инвестициите. Во согласност со податоците што се на располагање се пристапи кон анализа на четири различни проекти, за кои беа достапни податоци за намалку петгодишен период, или каде што ефектите се забележливи за пократок циклус. Од сите поединечно анализирани податоци презентирани во делот резултати, следните четири теми го имаа неопходниот минимум параметри за натамошна анализа. Проектите за кои недостигаат минимум потребни параметри за СЕА не се вклучени во оваа анализа, но се коментирани во посебните поглавја во рамките на ова истражување и посебно претставуваат своевидна вредност. За четирите анализирани проекти беа добиени следниве резултати, прикажани во табела бр. 14: Табела бр. 14: Рангирање проекти според ефикасноста Проекти Е/С сортирано - повисоко подобро С/Е сортирано пониско подобро 1. Спасени животи од ризик од КВЗ преку превентивни прегледи кај избрани лекари 2. Оправданост на зголемување на инвестициите vs болнички лекувани пациенти 2010 vs 2015 година 3. Третирани пациенти во ангиографска сала vs набавени ангиографи (ЈЗУ УК Кардиологија) 2007/2015 година 4. Спасени животи vs целосни инвестиции 220

С/Е

Е/С

31.520,64

0,0000317252

33.700,46

0,0000296732

49.967,01

0,0000200132

8.748.277,90

0,0000001143


Анализи и предлози на избрани јавни политики во Македонија – Здравство

1.

Спасени животи од ризик од КВЗ преку превентивни прегледи кај избрани

лекари

2014-2015 година С (исплатена вкупна сума за превенција на КВЗ за условно здрави осигуреници) Е (откриени потенцијални смртни случаи)

С/Е 258.658.370

31.520,64

Е/С 0,0000317252

8.206

С/Е - 31.520,64 денари исплатени средства за еден спасен живот од КВЗ Е/С - 31,73 спасени осигуреници од можна смртност од КВЗ за исплатени 1.000.000 денари

ФЗОМ исплатил 258,7 милиони денари за реализација на превентивно скенирање од КВЗ на избраните лекари по општа медицина при што биле прегледани 322.863 осигуреници на возраст од 35 до 56 години за периодот 2014-15 година. Во согласност со нивото на ризик од фатален КВЗ исход во наредните 10 години, откриен при скенирањето, од сите групи ризици, 8.206 осигуреници во следните 10 години ќе имаат фатален кардиоваскуларен исход. Бидејќи со ова превентивно скенирање ризикот е откриен пред воопшто да настане заболувањето, се смета дека на овие 8.206 пациенти ќе им се спаси животот доколку ги почитуваат препораките, а со тоа и животниот век ќе се продолжи за барем уште 10 години дополнително, што е во рамките на очекуваниот животен век во РМ. Во овој случај дополнително се користи и QUALY со тежински коефициент 1 (перфектно здрав пред и по скенирање). Во графичките прикази, лимитот е претставен со зелена линија, па сè под зелената линија претставува ефикасност.

221


Анализи и предлози на избрани јавни политики во Македонија – Здравство

Графикон бр .11: QUALY на спасени животи за кои постоел ризик од КВЗ преку превентивни прегледи кај избрани лекари

1 0.9 0.8

Тежински коефициент за здравје

0.7 0.6 0.5 0.4 0.3 0.2 0.1 0 0

1

2

3

4

5

6

7

8

9

Години на живот без превенција

10

11

12

13

14

15

16

17

18

19

20

Корегирани години живот со превенција

Y = 20 години - 10 години = 10 години Q=1 10 QUALY = 31.521 денари QUALY = 3.152 денари

Добиениот резултат од 3.152 денари за QUALY (1 дополнителна година со перфектно здравје) е многу под лимитот за ефикасност, кој изнесува 807.557 денари, и дури претставува ултраефикасна здравствена мерка од аспект на спасен живот во согласност со СЗО, која како ултраефикасни ги рангира сите здравствени третмани / интервенции што се помали од БДП по жител, во случајот во РМ 269.186 денари.

222


Анализи и предлози на избрани јавни политики во Македонија – Здравство

2. Оправданост на зголемување на инвестициите vs болнички лекувани пациенти 2015 година наспроти 2010 година

2010 год.

С (МКД) Е (хоспитализации)

785.000.000 208.674

2015 год.

С (МКД) Е (хоспитализации)

1.143.000.000 219.297

2015/2010

С (МКД) Е (хоспитализации)

358.000.000 10.623

С/Е 3.761,849

Е/С 0,000265827

5.212,110

0,000191861

ICER 33.700,461

0,00002967

С/Е - 33.700,46 денари дополнително вложени средства за дополнително лекуван пациент во болница Е/С - 29,67 дополнително лекувани пациенти за дополнителни 1.000.000 денари Оваа анализа покажува дека со зголемување на нивото на инвестициите од 2010 година за потрошени дополнителни 358.000.000 денари, истовремено се зголемува вкупниот број на хоспитализации за 10.623 во 2015 година, вклучувајќи ги и тие поради КВЗ, споредено година со година. Иако ова како показател ни дава директна релација на дополнително вложените средства од 33.700 денари за една дополнителна хоспитализација, не претставува апсолутен податок, од причини што на зголемениот број хоспитализации, пред сè, влијае здравствената состојба на осигурениците и потребата за хоспитализација. Оваа зголемена вредност не би требало да се користи како показател т.е. не значи дека ако во моментов се вложат 1.000.000 денари во здравството, ќе се хоспитализираат дополнителни 30 пациенти. Оваа вредност се однесува за анализираниот период и не може да се преслика за иден период. Особено што целта на секој здравствен систем е долгорочно да го намали број на хоспитализации, а со тоа и трошокот за болничко лекување. При анализата на овој проект не користиме QUALY лимит на ефикасност од причини што тежинските коефициенти пред и по хоспитализации поради различната патологија не се познати ниту, пак, се познати коригираните години живот по хоспитализации.

223


Анализи и предлози на избрани јавни политики во Македонија – Здравство

3. Третирани пациенти во ангиографска сала vs набавени ангиографи (ЈЗУ УК кардиологија) 2016 година во споредба со 2007 год. 2016/2007 година С (вкупна вредност за набавени ангиографи МКД) Е (дополнително третирани пациенти во ангиорафска сала)

85.319.900

С/Е 48.285

Е/С 0,0000207

1.767

За оваа СЕА се користат податоците за инвестициите за набавка на нови, дополнителни ангиографи и приспособување простор, како дополнителни дијагностичко-интервентни апарати што не постоеле пред периодот на инвестиција. Вредноста на инвестицијата не го содржи износот за едукација на кадар поради немање прецизен податок изразен во монетарни единици, што доколку беше на располагање ќе се добиеше пореална слика. Со вложување од 85,3 милиони денари се третираат дополнително 1.767 пациенти во 2016 година во однос на 2007 година (година пред инвестицискиот циклус). Добиените резултати се следниве: С/Е - вложени дополнително 48.285,00 денари за дополнително третиран пациент Е/С - 20,71 дополнително третирани пациенти за вложени 1.000.000 денари Графикон бр. 12: QUALY за третирани пациенти во ангиографска сала vs набавени ангиографи (ЈЗУ

Q- Тежински коефициент на здравје

УК за кардиологија) 2016 година во споредба со 2007 година 1 0.8 0.6 0.4 0.2 0 0

1

2

3

4

5

Y - Корегирани години живот За потребата на мерење на QUALY за претпоставка се зеде дека сите третирани пациенти во ангиографска сала се во животозагрозувачка состојба и е извршено стентирање за да се спаси животот, па за почетен Q истражувачите го земаат 0 (смрт). По извршената интервенција беше преземен коефициентот од САД во вредност од 0,815 (Maud et. al 2010), во недостиг од локален податок. Воедно, беше земен период од пет години како просечен период на продолжен животен век без дополнителни компликации и потреба од повторна интервенција во согласност со процената на кардиолошката стручна јавност. Од ова произлегува дека: 224


Анализи и предлози на избрани јавни политики во Македонија – Здравство

Q = 0,815 C/E = 48.285 денари Y=5 QUALY = Q x (C/E) / Y = 0,815 х 48.285 денари / 5 години = 7.870 денари Добиениот резултат од 7.870 денари за QUALY (една година без здравствени проблеми) е многу под лимитот за ефикасност, кој изнесува 807.557 денари. И оваа добиена вредност претставува ултраефикасна здравствена мерка од аспект на спасен живот во согласност со СЗО. 4.

Спасени животи vs вкупни инвестиции

За оваа анализа беа користени последните податоци за морталитет објавени од Институтот за јавно здравје за 2015 година и се споредени со податоците за морталитет од 2007 година од СЗО како померодавен податок, од причина што во реобјавените податоци на ИЈЗ бројките за 2007 година се разликуваат од СЗО. За овој расчекор е дадена посебна препорака во делот на дискусија и заклучоци како трета општа препорака. Анализата ја зема предвид разликата во вкупен морталитет, наспроти вкупните инвестиции во здравството. 2015/2007 година C (2010-2015 година во МКД) Е (спасени животи разлика морталитет 2015 година во однос на 2007 година)

8.890.000.000

С/Е 8.748.277,90

Е/С 0,000000114

1.016,20

С/Е - инвестирани дополнителни 8.748.277,90 денари за еден спасен живот Е/С - 1,143 спасени пациенти на инвестирани дополнителни 10.000.000 денари Во овој случај, бидејќи станува збор за морталитет причинет од различни заболувања, не може да се користи изведен тежински коефициент за здравје. Истовремено, поради различните старосни групи пациенти што се вклучени во вкупниот морталитет, не може да се изведе ниту коригиран животен век, па оттука анализата се задржува само до ниво на СЕА, коригирана за временскиот период што се споредува. Корективниот фактор во дадениот случај е шест бидејќи станува збор за инвестиции за шестгодишен период на споредба (2010-2015), наспроти споредба на морталитетот во 2015 година и во 2007 година, на годишно ниво. Новодобиената вредност изнесува дополнителни 1.481.333 денари за дополнително спасен живот на годишно ниво. Оваа вредност, споредена со препорачаниот лимит на исплатливост, кој изнесува 807.557 денари, е повисока и укажува на неефикасност на вкупните дополнителни инвестиции, наспроти дополнително добиениот ефект од нив. Резултатите се претставени на графикон бр. 13 каде што на X225


Анализи и предлози на избрани јавни политики во Македонија – Здравство

оската е прикажан периодот што е предмет на истражувањето, на Y-оската е даден износот на инвестициите во просек или по години коригирани во согласност со намалениот морталитет за периодот (1.016,2 на вкупна популација). Истовремено е внесен трендот на морталитет. Графикон бр. 13: Вкупни капитални инвестиции vs лимит на ефикасност vs тренд на морталитет за периодот 2010-15 година 25000

морталитет во 2015

2,000,000.00

20000

1,500,000.00

15000

1,000,000.00

10000

500,000.00

5000

2010 просечни инвестиции

Морталитет на вкупна популација

Инвестиции во денари

морталитет во 2007

2011

2012 2013 реализирани инвестиции по години

2014

0 2015 лимит на исплатливост

Од податоците прикажани на графиконот погоре може да се заклучи дека дополнителните вкупни инвестиции за периодот 2010-15 година го надминуваат лимитот на исплатливост. Истовремено, благиот пад на морталитетот за анализираниот временски период не коинцидира со вложените средства. Со анализата на поединечни проекти, може да се потврди ефикасноста на дополнителните инвестиции само кај еден дел од проектите (превентивни прегледи за КВЗ кај избрани лекари, набавка на ангиографи), но не и кај сите. Оттука, произлегува потребата за целно инвестирање на средствата што се на располагање со што би се зголемила нивната ефикасност, што крајно ќе резултира со подобрување на исходот од третманите и со подобрување на здравствената состојба на населението. Проектите за кои беше пресметан QUALY корелираат со рангирањето на проектите со анализата CEA. Во овие случаи вредноста на QUALY дава појасна слика, поради фактот што во себе ги содржи коригираните години живот, па затоа е потребно здравствените власти да водат здравствена статистика

226


Анализи и предлози на избрани јавни политики во Македонија – Здравство

за тежинските коефициенти на здравје и на коригиран животен век, барем од чисто методолошки аспект за споредба при изработување здравствени стратегии.

227


Анализи и предлози на избрани јавни политики во Македонија – Здравство

Дискусија и заклучоци Здравјето како фактор што влијае на социјалната положба на населението и услов за економски развој на државата претставува стратегиски приоритет, па оттука се евидентни инвестициите за континуирано унапредување и реформирање на здравствениот систем. Вистинските ефекти од инвестициите во здравствениот сектор, преку реализацијата на многубројните проекти, ќе можат да се видат и почувствуваат по временски период од пет до 10 години од нивното спроведување. Земајќи предвид дека периодот на завршување на циклусот на инвестиции во здравството, предмет на ова истражување, завршува во 2016 година, прерано е да се донесуваат конечни заклучоци за постигнатите ефекти. Сепак, преку направената анализа и натамошната дискусија за податоците што се на располагање, се дојде до одредени заклучоци и препораки корисни за здравствените власти. Дел од заклучоците можат да послужат како индикатори за натамошни истражувања и следење на ефектите од вложените средства. За натамошно унапредување на здравствените услуги и за нивно приближување до европските стандард, неопходно е зголемување на краткорочно ниво од 4,6 проценти од БДП на здравствениот буџет во 2016 година, на 6,0 проценти, во споредба со просекот од земјите од опкружувањето (Србија, Хрватска, Бугарија и Словенија), кои се воедно и референтни земји на ФЗОМ. Ваквото зголемување треба да се темели на идентификувани приоритети поткрепени со фармакоекономски анализи. Овој пораст треба да е движен од континуираните напори за задоволување на нараснатите потреби за одржување на здравјето на населението како еден од условите за економски развој на државата, а имајќи ја предвид моментната состојба на здравството, каде што високата смртност на населението од КВЗ од 577 на 100.000 жители, ниското ниво на исход од терапија во споредба и со земјите во развој, недоволните дијагностичко-терапевтски капацитети, укажуваат за недоволни инвестиции, но и на нивна ниска ефикасност. Сепак, пред да се премине кон обезбедување дополнителни средства, потребно е да се увидат постигнатите ефекти од досегашните инвестиции, дали и каде во рамките на постојните ресурси може да се зголеми ефикасноста, а каде има потреба од дополнителни вложувања. Во делот на унапредување на раководењето на ресурсите што се на располагање во државата, а воедно и во здравството, неминовна е потребата здравствените власти да се потпираат на докази засновани на анализи на односот трошоци - ефикасност, како и на донесување одлуки за идни инвестиции по примерот на европските земји. За ваквата неопходност укажува и Светска банка во својот извештај од 2015 година во кој се опишува ефикасноста на потрошувачката од јавниот сектор на Македонија, во споредба со првите 16 земји-членки на Европската унија (World Bank, 2015) . Во индексот на ефикасноста на јавниот сектор Македонија е рангирана на ниското 10. место, кое укажува на можноста за постигнување подобри резултати со постојните ресурси или постигнување на истите резултати со помалку јавни ресурси. Ова се однесува и при давањето приоритет во

228


Анализи и предлози на избрани јавни политики во Македонија – Здравство

процесот на донесување одлуки за вклучување нови третмани, набавка на опрема, воведување нови процедури или современи иновативни лекови на позитивната листа. Оттука, една од главните општи препораки е во иднина, пред донесувањето одлуки за

нови

инвестиции

фармакоекономски

и

во на

здравството,

да

се

здравственоекономски

пристапи анализи.

кон

изработка

на

Користењето

на

заклучоците од анализите при донесување одлуки каде да се вложат средствата на граѓаните и дополнително, повеќегодишното следење и анализа на ефектите од инвестициите, ќе придонесат за подобрување на ефектите од вложените средства. При изработка на анализите, се наиде на неможност за целосна анализа на податоците и за мерење на постигнатите ефекти од инвестициите, пред сè поради немање достапни и прецизни податоци (на пр. инвестиции во државна кардиохирургија, во кадар и сл.). Затоа, втора општа препорака е да се воспостави редовна практика на транспарентност и на отчет за потрошените буџетски средства од страна на Министерството за здравство и на сите ЈЗУ. Постоењето епидемиолошки податоци, кои се истовремено и суштински, е основа за секоја здравствена политика, што не е случај во РМ. Како држава што се декларира дека има развиен здравствен систем, неприфатливо е цели седум години да немаме податок за смртност, инциденција и за преваленција за сите заболувања, особено за најчесто застапените и животозагрозувачки. Основна цел на транспарентноста на здравствените власти, покрај информирање на јавноста, е анализа на податоците од страна на независни стручњаци што ќе имаат пристап до нив и на тој начин ќе дадат свој стручен придонес во унапредување на здравствената политика и во идните реформи. Поради ова ја даваме третата општа препорака, Министерството за здравство, заедно со ИЈЗ и со СЗО, да преземе мерки и активности за усогласување и за објавување на сите епидемиолошки податоци поврзани со индикатори што се следат и споредуваат во земјите во светот. СЕА-анализите, несомнено, потврдија дека вложувањето на здравствениот денар е поефикасно кога се инвестира во превенција, што истовремено придонесува за здраво и за работоспособно население. Раното дијагностицирање на болеста, континуираното следење и навремено лекување на пациентот, не само што ќе ја намалат смртноста, туку и индиректно ќе придонесе за намалување на хоспиталните трошоци. Од овие причини, препораката е и во иднина континуирано и долгорочно да се продолжи со инвестиции во превенција од КВЗ. Со релативно мали средства, а со забележлив ефект и на кратки рокови, превентивните програми и во иднина треба да претставуваат главен фокус за идни инвестиции / прераспределба на средствата што се на располагање. Сепак, тука треба да се спомене дека секој граѓанин на РМ има законско право да остварува здравствена заштита, која се заснова врз единството на превентивните, дијагностичко-терапевтските и на рехабилитациските мерки и врз начелата на достапност, ефикасност, континуираност, правичност, сеопфатност и на обезбедување квалитетен и сигурен здравствен третман. Затоа, неопходно е да се овозможат услови за 229


Анализи и предлози на избрани јавни политики во Македонија – Здравство

навремено дијагностицирање и ефикасно лекување на болните. Континуираниот пораст на вкупните хоспитализации година по година, порастот на рехоспитализациите кај КВЗ, што воедно претставуваат негативен индикатор за здравствениот систем, треба да биде црвен аларм за здравствените власти, кои темелно ќе се посветат на утврдување на причините и на преземање здравствени мерки во насока на нивно намалување. Исцрпувањето на можностите за амбулантско лекување или лекување во дневна болница во согласност со медицинската процена, доколку пациентот има благо влошување на здравствената состојба, треба да биде и понатаму цел во лекувањето, пред да се пристапи кон негово болничко лекување. Воведувањето, на пример, дестимулативни мерки по буџетот на установата при повторни хоспитализации и индикатори и кај јавните и кај приватните здравствени болнички установи за нивно следење, треба да помогне во унапредување на амбулантското лекување и во намалување на хоспитализациите. Во натамошните заклучоци ќе се направи осврт на поединечните инвестиции и на ефектите од инвестициите во делот на лекување. Опрема - Набавката и ставањето во употреба на современата опрема како дел од капиталните инвестиции има првични позитивни ефекти во: зголемување на нејзината достапност до пациентите и намалување на бројот на денови на листите на чекање за КТ и за МРИ. Можноста за современо дијагностицирање и користењето на капацитетите што се на располагање во некои сегменти се одразува позитивно преку зголемување на бројот на дадени услуги за периодот 2014-16 година. Од друга страна, споредбените анализи со другите европски земји укажуваат дека македонскиот здравствен систем и понатаму има потреба од континуирана набавка на крупна дијагностичка опрема како КТ, МРИ. Меѓутоа, пред да се реши за нов циклус инвестиции од ваков вид, треба да се направи претходна подетална анализа во однос на степенот на искористеност на веќе постојната опрема и нејзина рационална употреба и да се идентификуваат причините за несразмерниот сооднос на реализирани пакети во различни ЈЗУ во Скопје и во Македонија. Токму спроведувањето регионални / институционални фармакоекономски анализи што ќе ги идентификуваат специфичните потреби на населението од различни региони ќе помогне во прецизно идентификување на тоа дали и колку нови МР или КТ се потребни и каде треба да се стават во функција, притоа земајќи ја предвид и долгорочната стратегија за растоварување на терциерното здравство лоцирано во главниот град од случаи што можат да се третираат на секундарно ниво. Пред да се пристапи кон нова набавка на опрема, дополнително на донесената одлука заснована на фармакоекономска анализа, потребно е да се осигури дека се исполнети сите предуслови и во однос на просторот и во однос на обезбедување и едукација на кадар за да се стави во употреба веднаш по испораката. Капацитети - Од реализираните капитални инвестиции, евидентно е дека се исклучително насочени во реконструкција на постојните и во изградба на нови капацитети, веднаш по набавката на медицинска опрема. Реновирањето на постојните 230


Анализи и предлози на избрани јавни политики во Македонија – Здравство

капацитети и / или изградба на нови во услови на ограничени средства, независно од нивната неопходност, исто така ја наметнува потребата за претходна детална анализа, навремено и сеопфатно планирање и навремена реализација. Застарените и долги години необновени капацитети не го оправдуваат непланираното и нерационално инвестирање во нивна обнова. Кадар – Од анализираните податоци, евидентно е дека досегашните капитални инвестиции се првенствено насочени во набавка на нова опрема и дел во осовременување на капацитетите, но не и во едукација и во доусовршување на медицинскиот кадар. Инвестициите во кадар, за жал, само делумно се забележливи и ефектите мерливи. Позитивни ефекти беа идентификувани преку порастот на бројот и воведувањето нови интервенции. Во недостиг од детални податоци за овој тип инвестиции (поединечен финансиски износ, распределба по здравствени установи и период кога се ефектуира) не можеше да се даде попрецизен осврт. Напредокот и осовременувањето во медицината јасно говори за потребата и во иднина да се планираат средства за континуирана едукација, на начин што ќе одговори на специфичните потреби на моментната ситуација, со што и понатаму знаењата од одредена област ќе се надградуваат. Потребна е натамошна рамномерна и континуирана едукација на специјалисти од различни региони со цел засилување на кардиолошката мрежа и намалување на притисокот на здравствените установи од Скопскиот регион. Ефектите можат да се следат и преку следење одредени индикатори и преку перцепцијата на корисниците, мерење на нивното задоволство од здравствените услуги.

Обезбедувањето

подобрувањето

на

доволен

ефикасноста

и

висококвалитетен на

здравствениот

кадар систем,

е

клучно

во

максимална

искористеност на опремата и на другите капацитети што се на располагање и подигнување на квалитетот на здравствените услуги. Лекови - Инвестицијата во нови современи лекови е, секако, еден од факторите што влијаат позитивно на крајниот исход и на ефектите од терапијата. По примерот од КВЗ, 714.000 пациенти на годишно ниво имаат директен бенефит од воведувањето на лекот „клопидогрел“ на листата на лекови што се на товар на ФЗОМ. Со оглед на тоа дека лекот станува достапен за македонските здравствени осигуреници дури по 16 години од неговото пуштање во промет во Европа, останува отворено прашањето дали ќе се постигнеле уште порано и уште подобри ефекти во лекувањето доколку за овој лек се одвоеле финансиски средства многу порано? Доколку на современата иновативна терапија ѝ се пристапи како на инвестиција што ќе ја подобри здравствената состојба на пациентите, преку идентификување на очекуваните придобивки од терапијата и финансиските импликации, ќе може навремено и долгорочно да се планираат финансиски

средства. Секако,

објективноста

и

критичноста

во

донесувањето на одлуките треба да ја имаат стручњаците за одредена област, 231


Анализи и предлози на избрани јавни политики во Македонија – Здравство

чијшто ангажман ќе го врати во функција и одржи процесот на редовно и на навремено ажурирање на позитивната листа. За крај, во новиот инвестициски циклус, препорака до здравствените власти е идната политика и одлуки да ги темелат исклучително на анализи изработени од експертската и од стручна јавност, а очекуваните ефекти од вложениот народен денар да ги мерат по претходно дефинирани индикатори. За да се случи тоа, тие треба да обезбедат точни и јавно достапни информации, транспарентност и отчет во своето работење. Само на овој начин ќе бидеме сигурни дека народните пари се трошат рационално и во насока на подобрување на здравјето и на квалитетот на живот на населението во Р. Македонија.

232


Анализи и предлози на избрани јавни политики во Македонија – Здравство

Литература Зарески, Р. (2011) Основи на фармакоекономија Bjornberg, A. (2017) Euro Health Consumer Index 2016 – Report. Helath Consumer Powerhouse Claxton, K., Martin, S., Soares, M., Rice, N., Spackman, E., Hinde, S., Devlin, N., Smith, PC. and Sculpher, M. (2015) Methods for the estimation of the National Institute for Health and Care Excellence cost-effectiveness threshold. Health Technology Assessment 19(14) Desai, A. and Stevenson, L. (2012) Rehospitalization for heart failure: Predict or prevent? Circulation 126, p. 501-506 Haddix, A., Teutsch, S. and Corso, P. (2003) Prevention effectiveness: A guide to decision analysis and economic evaluation. Oxford University Press Marseile, E., Larson, B., Kazi, D., Kahn, J. and Rosen, S. (2015) Thresholds for the costeffectiveness of the interventions: alternative approaches. Bulletin of the World Health Organization 93, p. 118-124 Maud, A., Vazquez, G., Nyman, JA., Lakshminarayan, K., Anderson, DC. And Qureshi, A. (2010) Cost-effectiveness analysis of protected carotid artery stent placement versus endarterectomy in high-risk patients. Journal of Endovascular Therapy 17(2), p. 224-229 European consortium in healthcare outcomes and cost-benefit research. (2015) European guidelines for cost-effectiveness assessment of health technologies Stevanovic, I. and Stevanovic, M. (2016) Effectiveness of Serbian health care system in 2014. Serbian Dental Journal 63(1), p. 35-43 World Bank (2015) FYR Macedonia public expenditure review: Fiscal policy for growth

233


ВКЛУЧУВАЊЕ НА НЕФОРМАЛНИОТ СЕКТОР ВО ОДРЖЛИВ СИСТЕМ ЗА УПРАВУВАЊЕ НА ОТПАДОТ КАКО МОЖНОСТ ЗА ВРАБОТУВАЊЕ И ЗА СОЦИЈАЛНО ВКЛУЧУВАЊЕ НА РАНЛИВИТЕ ГРУПИ

6

Зоран Шапуриќ Санела Шкријељ Блаже Јосифовски


Анализи и предлози на избрани јавни политики во Македонија – Квалитет на живот

Вклучување на неформалниот сектор во одржлив систем за управување на отпадот како можност за вработување и за социјално вклучување на ранливите групи

Автори: Зоран Шапуриќ Универзитет „Американ колеџ“ Скопје sapurik@uacs.edu.mk Санела Шкријељ sanela.lrr@gmail.com Блаже Јосифовски АЈДЕ Македонија blaze@ajdemakedonija.mk Рецензент: Филип Ивановски*

*”Ставовите искажани во студијата се ставови на авторите и рецензентот не неопходно се согласува со истите”

237


Анализи и предлози на избрани јавни политики во Македонија – Квалитет на живот

Извршно резиме Основната цел на истражувањето беше да се покаже природата на неформалното управување на отпадот, трошоците и придобивките за општеството од работата на неформалните собирачи на отпад, а воедно да предложи одржлив модел за вклучување на неформалните собирачи во еден формален систем, кој би обезбедил подобар квалитет за живот преку нивно вработување, здравствено и социјално осигурување, образование за децата, но и безбедност и здравје при работа. За нас беше важно да ги разбереме односите на националните власти, локалните власти и на бизнис-секторот со неформалните собирачи на отпад. Ова особено беше важно имајќи ги предвид ризиците и проблемите што произлегуваат од модернизацијата на управувањето на отпадот во Македонија бидејќи се ограничуваат пристапот и правата на неформалните собирачи да ги валоризираат материјалите за рециклирање. Тие се, генерално, свесни за овој проблем, но се чувствуваат немоќно да влијаат на промените. Сите заинтересирани страни покажаа зголемен интерес за формализација на собирачите на отпад знаејќи дека за поттикнување на рециклирањето и на другите форми на преработка на отпад во Македонија тие се клучната алка. Од тоа што можевме да го истражиме на терен, но и од бројките за придонесот на собирачите на отпад може да се заклучи дека станува збор за работлива група граѓани, со ограничени познавања на различните начини за нивно сопствено организирање и третирање на отпадот. Ниското образовно ниво, дополнето со затвореноста на заедницата, придонесува за ниски институционални знаења и вештини, кои би помогнале за самостојно решавање на нивниот проблем. За жал, постои мала веројатност дека промената и нивната формализација би дошла внатре од заедницата. Потребно е да ја прошириме дебатата за неформалниот сектор за управување отпад преку економски информации за неговото влијание, кои може да се проверат, бидејќи на тој начин би ги увиделе придобивките, а нивното формализирање би имало поддршка од сите соодветни фактори, пред сѐ од националната и од локалната власт.

238


Анализи и предлози на избрани јавни политики во Македонија – Квалитет на живот

Вовед Овој документ ги содржи резултатите од анализата на тема „Вклучување на неформалниот сектор во одржлив систем за управување на отпадот како можност за вработување и за социјално вклучување на ранливите групи“.Целта на анализата е да се утврдат можностите и предизвиците во создавањето средина што создава можности за вклучување на неформалниот сектор во системот за управување отпад. Поконкретно, задачите на оваа анализа се: - Да се утврди потенцијалот за намалување на трошоците при примена на одржливи начини за управување на отпадот; - Да се утврди моментниот начин на функционирање на неформалните собирачи и влијанието што го имаат; - Да се утврдат можностите и предизвиците за вклучување на оваа група граѓани во системот за управување отпад што би влијаело на подобрување на материјалната и на социјалната положба на оваа ранлива категорија граѓани и на подобрување на состојбата на животната средина.

Методолошки пристап Ова истражување користи пристап со кој се анализира моментниот начин на функционирање на неформалното собирање отпад во Македонија. Дополнително, се прави споредба на формалното и на неформалното управување отпад и нивно вреднување. Со анализата се обележуваат, мерат, моделираат и монетизираат трошоците и придобивките од неформалните активности, вклучувајќи ги директните трошоци и придобивки, но и други социо-економски влијанија. Можното влијание на формализираното дејствување на собирачите на отпад се анализира преку моделирање сценарио. Со предложениот модел за формализација се дава одговор на прашањето: какво би било економското влијание врз општеството и економските влијанија врз формализираниот систем за управување комунален отпад доколку се признаат, поддржат и интегрираат неформалните собирачи во организиран систем за управување отпад. Анализата користи квантитативен и квалитативен пристап на истражување, и тоа: - Анализа на трошоците и на придобивките од моментното работење на неформалните собирачи, но и анализа на трошоците и на придобивките при идното формализирање на секторот при исполнување одредени услови. Оваа анализа се направи според критериумите од следниве материјали: 1. (2005) Прирачник за економско мерење: Изведување анализа за трошоците и за придобивките. Код за јавни трошењa. Стандардни аналитички процедури. Одделение за централни трошењa при секторот за јавни трошењa и реформа.(Дел од ирскиот владин сервис за економија и за евалуација) 2. Елен Гунсилиус, Барати Чатурведи, Ен Шајнберг (2011). Работна група за управување комунален отпад во земји со ниски и со средни примања. Ешборн, Германија: ГИЗ- Германско друштво за меѓународна соработка 3. (2011) Анализа за трошоците и за придобивките за процена на влијанието врз животната средина. Дарир Рајковиќ. Универзитет во Загреб, рударско-геолошки нафтен факултет. 239


Анализи и предлози на избрани јавни политики во Македонија – Квалитет на живот

4. (2007) Рециклирање: Анализа за трошоците и за придобивките. „Ковек“ д.о.о., по барање на Владата на Нов Зеланд. 5. (2010) Вреднување на иднината: Социјална дисконтна стапка во анализата за трошоците и за придобивките. Мелбурн, Австралија. 6. (2006) Управување отпад. Извештај бр.38. Комисија за продуктивност. Австралија. - Анализа на моментната состојба на управувањето на отпадот, соодветна законска регулатива и различни програми за поддршка на маргинализираните групи. За потребите на анализата се користеа следниве алатки за собирање податоци: - Интервјуа со најважните актери поделени во неколку категории: носители на одлуки на национално и на локално ниво, оператори за собирање и за третирање отпад, економски оператори за управување отпад, комунални претпријатија, Агенцијата за вработување и граѓански организации што работат со неформални собирачи на отпад; - Теренска анкета со неформалните собирачи на отпад. За потребите на теренската анкета беше изработен прашалник, кој даде увид во: а) социо-демографските карактеристики на целната група, односно бројот на членови на домаќинства, бројот на деца и на жени, условите за домување, пристапот до здравствена и до социјална заштита, пристапот до образование за децата, документација и изворите на приходи во семејството / домаќинството. б) Увид во нивните секојдневни активности поврзани со собирањето отпад: видови отпад, количини, реони, цени и пазари; број на членови на семејство / домаќинство вклучени во собирање и приходи од собирање отпад.

Неформално собирање на отпадот во Македонија Отпадот е еден од најголемите еколошки проблеми во Македонија. Годишно по жител се генерираат 376 кг отпад или вкупно 796.585 тони, но вкупното количество собран комунален отпад изнесува 610.227 тони. Разликата меѓу вкупно собраниот и вкупно генерираниот отпад завршува насекаде во природата. Состојбата со депониите е незадоволителна, од 54 депонии, само депонијата „Дрисла“ исполнува некои минимални стандарди, меѓутоа и во неа се потребни значајни инфраструктурни и технолошки подобрувања. Процентот на примарна селекција и примарно собирање отпад е многу низок, што резултира со низок процент на рециклирање и со други форми на преработка. Отпадот од пакување има висока економска вредност, а во вкупните количини комунален 240


Анализи и предлози на избрани јавни политики во Македонија – Квалитет на живот

отпад е застапен меѓу 15 проценти и 22 процента. Во Македонија граѓаните, во просек, на годишно ниво создаваат околу 50 кг отпад од пакување по жител или 115.000 тони (Ivanovski et. al, 2016). Најголемиот дел од отпадот од пакување претставува ресурс што има економска вредност на пазарот. Во примарното собирање и селекција на отпадот значајно е учeството на т.н. неформален сектор. Под неформален сектор за собирање отпад во Македонија може да се сметаат индивидуалците и фамилиите што валоризираат делови од отпадот преку активности што не се организирани, поддржани, признаени, оданочени (освен, делумно, персоналниот данок) и мониторирани од официјалните власти задолжени за управувањето на отпадот во државата (Gunsilius et.al, 2011). За разлика од други земји што имаат собирачи на отпад, во Македонија не постои форма на нивно организирање во кооператива, социјално претпријатие, мало претпријатие или вработување во комунално претпријатие. Има неколку главни форми на валоризација на отпадот од страна на неформалните собирачи во Македонија. Прво, тие се насочени кон собирање и селектирање материјали што може да се рециклираат од контејнерите за мешовит комунален отпад или депониите. Втора форма е собирањето отпад за лична и за комерцијална употреба, преку користење на собраните материјали за затоплување на нивните домови или продажба на материјали што можат да се реупотребат или поправат и продадат на формалните и неформални пазари во Македонија. Третата форма е собирање на вишокот храна за исхрана на семејството и на животните што ги чуваат. Тоа што е важно да се спомене е дека најчесто станува збор за маргинализирани групи што живеат на работ на егзистенцијата. Во поинакви социо-економски услови во Македонија, заработката од материјали што може да се рециклираат од комуналниот отпад би била на комуналните претпријатија или на други ентитети, но овие материјали моментно претставуваат неформализирана социјална програма од која живеат меѓу 3.000 и 5.000 граѓани.1 Во просек, 3.000 лица2 дневно се занимаваат со неформално собирање. Но, со оглед на тоа дека собирањето претставува нестабилна дејност, често имаат и други работни активности, па така, само кога мораат, повторно му се враќаат на собирањето делови што може да се рециклираат од отпадот. Затоа, формализирањето на неформалните собирачи, во суштина, значи формализирање на една поинаква социјална програма. Негативните екстерналии од неформалното собирање отпад се и здравствените последици. Неформалните собирачите на отпад често се подложни на повреди бидејќи најчесто немаат пристап до хигиенски или здравствени средства, како што се: заштитна опрема, средства за миење, медицинска опрема итн. Има голем простор за подобрување на нивните услови и за пристапот до заштитни и здравствени услуги, но тоа може да ја намали исплатливоста на нивната активност поради малите количини, кои секој од нив индивидуално моментно ги собира. Тие моментно дејствуваат нерегистрирано, неформално, што ги прави ранливи за конкуренцијата и подложни на експлоатација. Затоа, многу од нив би сакале да бидат признаени и да се формализираат, да плаќаат даноци, но не знаат како да ја направат оваа промена. Според процените на колективните постапувачи со отпад од пакување, околу 80 проценти

1

Бројката се добива преку пресметка на вкупните количини собрани од неформалните собирачи во Македонија и делење со индивидуалните собрани количини по неформален собирач. Воедно, со слични бројки дошле и во истражувањето на (2009).MDC-Ti.Net (стр.11).веб-страница посетена на 15 јуни 2016 година). www.mdctinet.org.mk/en/projects/data/pet.html. 2 Според нашите пресметки на приходите и на количините собран отпад се добива ова тврдење

241


Анализи и предлози на избрани јавни политики во Македонија – Квалитет на живот

од отпадот од пакување што се рециклира во Македонија го собираат и селектираат неформалните собирачи на отпад, проблемот е што нема посебна евиденција колку точно количини се од неформалните собирачи. Ако се има предвид дека за 2014 година колективните постапувачи со отпад од пакување пријавиле 16.050 тони што се рециклирани, значи дека неформалните собирачи таа година собрале и селектирале 12.840 тони или 1,82 проценти од вкупните количини комунален отпад во Македонија, додека за 2015 година има покачување на 22.719 тони рециклирани количини амбалажен отпад (Министерство за животна средина и просторно планирање, 2017). Има недостиг од прецизна евиденција за собраните, селектирани и рециклирани количества отпад, а ова доведува до нецелосен систем на податоците за отпадот во државата, што укажува на потребата од поголема контрола на државните органи на веродостојноста на извештаите на сите субјекти што постапуваат во областа на отпадот.

Како што беше споменато претходно, во рамки на анализата во периодот од 15.4.2017 година до 28.4.2017 година беше спроведена теренска анкета со неформалните собирачи на отпад. Сите 274 анкетирани лица беа Роми, од нив 80 деца што се активно и секојдневно вклучени во собирањето отпад. Во однос на степенот на образование, 90 проценти од испитаниците се без образование или се со некомплетирано основно образование. Што се однесува на станбениот статус, 95 проценти од испитаниците изјавиле дека немаат никаков имот, а само осум проценти изјавиле дека имаат постојано живеалиште. Другите живеат во супстандардни услови, при што 44 проценти немаат пристап до вода во непосредната околина, а само 10 проценти имаат тоалет во живеалиштето. Во однос на здравственото осигурување 30 проценти од испитаниците го немаат, а со тоа немаат ни матичен лекар. Само пет проценти од испитаниците имаат живеалиште со две простории, а бројот на лица со кои го делат живеалиштето се движи од двајца, па сѐ до дванаесет. Кога зборуваме за деца вклучени во неформалното собирање отпад, важно е да се истакне дека дури 89 проценти од децата на неформалните собирачи не посетуваат училиште.

242


Анализи и предлози на избрани јавни политики во Македонија – Квалитет на живот

Табела бр.1: Теренска анкета со неформалните собирачи на отпад - основни податоци

да

Не

Има имот

5%

95%

Има постојано живеалиште

8%

92%

Пристап до вода за пиење во околината

56%

44%

Тоалет во живеалиштето

10%

90%

Здравствено осигурување и матичен лекар

70%

30%

Деца посетуваат училиште

11%

89%

/

100%

Соработка со ЈКП „Комунална хигиена“ Истражувањето е спроведено во периодот април - мај, 2017 година

На прашањето за видовите отпад што го собираат, најмногу се собира ПЕТ-амбалажа, железо и хартија, многу поретко електронски отпад. Во однос на количината, просекот на мажите е две3 вреќи дневно, а жените собираат помалку или една вреќа бидејќи децата се најчесто со нив и со тоа се побавни во работата.

Законска рамка Закон за животна средина Целите на Законот за животна средина се: „зачувување, заштита, обновување и подобрување на квалитетот на животната средина“ (Службен весник на РМ 39/15). Во согласност со оваа цел, Законот бара лиценци во областите на управување на отпадот и неговата преработката. Тоа значи дека субјектите што се активни во областа на управување на отпадот треба да направат процена на неговото влијание врз животната средина. Ентитетите вклучени во постапување и / или преработка на опасниот отпад мора да изработат и дополнителна студија. Неформалните собирачи на отпад, несомнено, придонесуваат за квалитетот на животната средина, но тие не можат да ги здобијат потребните дозволи од Законот за животна средина. Причините за ова се ниското ниво на образование и немањето пристап и познавање на соодветните процедури, како и недостиг од финансиски можности за формирање правно лице што ќе им овозможи да ги извршуваат своите активности во рамките на формалната економија.

Неформалните собирачи нагласуваат дека, обично, една „џамбо“ вреќа собира до 25 кг, но откупувачите ретко им ја признаваат целата тежина, па така, обично, им плаќаат за 20 кг.

3

243


Анализи и предлози на избрани јавни политики во Македонија – Квалитет на живот

Закон за управување отпад Законот за управување отпад е стандардизиран правен акт на ЕУ, кој се заснова на принципот „загадувачот плаќа“. Истиот закон бара постапувачите со отпад да имаат лиценца за собирање, транспорт, обработка, складирање и за отстранување на отпадот. Таквите оператори со лиценца се единствените лица овластени за собирање отпадни материјали и се бара да имаат документација што покажува дека производителите на собраниот отпад го отстрануваат правилно. Во согласност со Законот за управување отпад, собирачи на отпад се физички или правни лица што имаат дозвола за собирање и / или транспорт на отпад. Постојниот Закон за управување отпад, практично, не ги зема предвид неформалните собирачи. Со оглед на фактот дека ги немаат дозволите што ги бара законот, нивните активности, практично, се нелегални.

Закон за управување пакување и отпад од пакување Основната цел на Законот за управување пакување и отпад од пакување е создавање услови за воспоставување систем за враќање, селекција, собирање, повторна употреба, преработка и за рециклирање на отпадот од пакување (Службен весник на РМ 39/16). Законот како lex specialis (специјален закон), ги разработува начелата од Законот за животна средина и од Законот за управување отпад, посебно начелото „загадувачот плаќа“. Според ова, секој создавач –производител на отпад треба да постапува во функција на подобро управување на пакувањето и на отпадот од пакување. Законот овозможува создавачот на отпадот да избере да постапува со пакување и со отпад од пакување на еден од трите начини: самостојно; со склучување договор со колективни постапувачи или, пак, со плаќање надомест на државата за секој вид создаден отпад од пакување. Во согласност со законот, колективните постапувачи – оператори мора да исполнат одредени услови за да добијат дозвола од Министерство за животна средина и просторно планирање за да бидат регистрирани како колективни постапувачи. Досегашната примена на законот и бројот на колективни постапувачи за отпад од пакување варираше, во зависност од тоа дали ги исплонуваа предвидените услови пропишани во законот и во дозволите за работа. Исто така, треба да се спомене дека во согласност со Закон за пакување и управување отпад од пакување, од постапување во согласност со овој закон се ослободени т.н. мали производители на отпад (утврдени по количини за секој посебен вид отпад), што дополнително ја компликува состојбата, особено во поглед на прецизна евиденција за количините создаден отпад. Исто така, до поголема прецизна евиденција може да се дојде преку поголема ажурност на инспекциските органи во поглед на тоа како самите создавачи на отпадот постапуваат со отпадот од пакување.

244


Анализи и предлози на избрани јавни политики во Македонија – Квалитет на живот

245


Анализи и предлози на избрани јавни политики во Македонија – Квалитет на живот

Стратегија за управување отпад на Република Македонија 2008-2020 година Покривајќи го периодот од 2008 година до 2020 година, „Стратегијата за управување отпад“ ги повикува единиците на локалната самоуправа да развијат локални планови за управување отпад (Влада на РМ, 2009). Од друга страна, „Националниот план за управување отпад“, кој истече на крајот на 2015 година и не е заменет со нов, поставува цели за рециклирање на отпадните материјали (Министерство за животна средина и просторно планирање, 2008). Иако, мнозинството неформални собирачи на отпад се Роми, ниту „Стратегијата за Ромите во Република Македонија 2014-2020 година“ (Министерство за труд и социјална политика, 2014), ниту„Стратегијата за вработување на Република Македонија 2016-2020 година“ (Министерство за труд и социјална политика, 2015) и соодветниот „Национален акциски план за вработување 2016-2020 година“ (Министерство за труд и социјална политика, 2015) не ги идентификуваат и вклучуваат како целни групи неформалните собирачи на отпад.

246


Анализи и предлози на избрани јавни политики во Македонија – Квалитет на живот

Планови и програми за управување отпад на единиците на локална самоуправа Министерството за животна средина и просторно планирање е клучната институција на централно ниво, кога станува збор за управување на отпадот, но одговорностите поврзани

со

секојдневната

работа

на

оваа

проблематика

се,

генерално,

децентрализирани на локалната власт. Соодветните активности делегирани на единиците на локалната самоуправа вклучуваат организирање собирање, транспорт, депонирање комунален отпад; надгледување на транспортот и отстранување на опасниот индустриски отпад; Воспоставувањето, финансирањето и надгледувањето на депониите за отпад, како и затворањето нелегални депонии за отпад е, исто така, надлежност на општините (Министерство за животна средина и просторно планирање и Шведска агенција за животна средина, 2011). Слично како и услугите за оддржување зелени површини или погребните услуги, и собирањето отпад на локално ниво може да биде преземено од страна на локална јавна комунална компанија, со јавни комунални претпријатија за отпад, кои се обврзани да изработуваат план, програма и годишни извештаи (Службен весник на РМ 95/12). Исто така, во собирањето на отпадот на локално ниво се вклучени компании за управување отпад формирани во согласност со Законот за управување пакување и отпад од пакување.

247


Анализи и предлози на избрани јавни политики во Македонија – Квалитет на живот

Придобивки и трошоци од неформалните собирачи на отпад во Македонија за периодот 2009- 2016 година Неформалното собирање отпад како појава што е карактеристична за земји што имаат пониски нивоа на БДП е животна реалност за илјадници наши граѓани. Во поновата литература се смета дека земјите во кои граѓаните имаат пониски приходи и во кои продуктивноста е повеќе зависна од директната физичка сила, треба да ја искористат отвореноста на маргинализираните групи за собирање отпад бидејќи и неформализираните активности придонесуваат за ублажување на сиромаштијата и на другите негативни социјални појави, а воедно штедат средства и ја штитат животната средина. Сакавме овие тврдења да ги провериме во случајот на Македонија и да измериме какви резултати дава постојниот начин на функционирање при неформализирани услови, а тргнавме со почетните претпоставки дека и ваквото неформално дејствување на собирачите на отпад има повеќе придобивки, отколку трошоци за нашето општество. И покрај одредените трошоци што ги има државата за оваа маргинализирана категорија граѓани, веруваме дека придобивките ги надминуваат трошоците. Се надеваме дека врз база на добиените резултати понатаму ќе може да поставиме одржлив модел за нивно формализирање, што ќе доведе до уште подобри резултати. За мерење на влијанието на неформалното собирање отпад во Македонија решивме да го користиме методот на анализа на трошоците и на придобивките. Трошоците ги поделивме на директни и на индиректни. Како директни ги зедовме: трошоците за здравствено осигурување, трошоците за социјална помош и трошоците што ги имаат неформалните собирачи за одржување и за користење на своите средства за работа. Здравственото осигурување, моментно, државата во целост им го покрива на 70 проценти од неформалните собирачи. Со социјална помош се покриени само 21 процент од неформалните собирачи бидејќи, од различни причини, овој вид приход им е скратен, па така тие што ја добиваат социјалната помош, приходите од отпадот ги остваруваат преку пари на рака од други неформални собирачи, кои ги евидентираат количините како сопствени преку трансакциска сметка. Собирачите на отпад во моментов користат средства за работа што се исклучително поволни за одржување и ја штитат животната средина, па така просечно имаат по 1.750 денари по човек месечни трошоци за одржување и за транспорт во кој е вклучено гориво (тие што имаат моторно возило) и замена на делови за превозните средства. Ниските трошоци, меѓу другото, се должат на способноста на неформалните собирачи во најголем дел сами да ги сервисираат своите средства за работа. Придобивките ги поделивме на директни и на индиректни. Под директни ги сметавме: приходите на неформалните собирачи, приходите на државата од персоналниот данок што го плаќаат неформалните собирачи и давачките за дозволи што ги плаќаат компаниите на државата за оперирање со отпадот, кој 80 проценти им доаѓа од неформалните собирачи. Приходите на неформалните собирачи ќе ги пресметуваме во согласност со податоците за 2015 година од колективните постапувачи со отпад од пакување, како последни официјални соодветни податоци и ќе ги сметаме за соодветни од 2009 година наваму со оглед на тоа што количините што ги собираат неформалните собирачи на отпад не се зголемени, само е подобрена евиденцијата. За 2015 година се пријавени 22.719 тони отпад од пакување дадени на рециклирање, односно од 248


Анализи и предлози на избрани јавни политики во Македонија – Квалитет на живот

извештаите на колективните постапувачи може да добиеме информации дека од видовите отпад што го собираат неформалните собирачи, хартијата и картонот се застапени со 59,89 проценти, пластиката со 44,36 проценти и металот со 1,47 процент. За пресметка на вредноста ќе бидат употребени средните вредности за откуп на селектиран отпад, кои ги даваат фирмите што рециклираат низ земјата, односно 10 денари, во просек, за пластика, три денари за хартија и картон и 10 денари за металот. Од тие количини, како претпоставка земаме дека 80 проценти се собрани од неформалните собирачи на отпад, а за споредба ја земаме Србија, која има речиси идентична состојба со собирање делови од отпадот што се рециклира од страна на неформалните собирачи како Македонија. Според податоците на „Српската асоцијација на фирми што рециклираат амбалажен отпад“, 80 проценти од количините што се рециклираат, како и во Македонија, се од неформалните собирачи4. Дополнително, дека во Македонија собираат меѓу 80 проценти и 85 проценти од амбалажниот отпад зборуваат и претпоставките на дел од колективните постапувачи, што значи дека неформалните собирачи се заслужни за собирање 18.175 тони амбалажен отпад или во количини собрале 6.472 тона пластика, 10.328 тони хартија и картон и 27 тони метал5. Индиректните придобивки се повеќе и се поголеми, а тука влегуваат: извозот на отпад што го прават компаниите, а кој 80 проценти го добиваат од неформалните собирачи, потоа новите вработувања во приватниот сектор, кои се отвораат поради отпадот добиен од неформалните собирачи, и намалувањето на трошоците на комуналните претпријатија за собирање, транспорт и за депонирање на собраниот и селектиран отпад од страна на неформалните собирачи. Придобивките што ги имаат комуналните претпријатија во форма на заштеда на средства за собирање, транспорт и за депонирање на комуналниот цврст отпад се трошоци што ги имаат јавните комуналните претпријатија за услуги што ги нудат, а во кои се вклучени транспортот и трошоците за вработени.

4

Веб-страница; www.asocijacijareciklera.com/index.php/26-srpska-asocijacija-reciklera-ambalaznog-otpada-traziizmenu-zakona-o-ambalazi-i-ambalaznom-otpadu Прегледана на: 10.7.2017 година 5 Металот како отпаден материјал сѐ уште е „сива зона“ за која немаме реални податоци 249


Анализи и предлози на избрани јавни политики во Македонија – Квалитет на живот

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

Трошоци (во евра) Директни трошоци Трошоци за здравствено осигурување на неформалните собирачи на отпад

131.307

131.307

131.307

131.307

131.307

131.307

131.307

131.307

8.359

8.359

8.359

8.359

8.359

8.359

8.359

8.359

Трошоци на неформалните собирачи за одржување на нивните средства за работа

142.107

142.107

142.107

142.107

142.107

142.107

142.107

142.107

Вкупни директни трошоци

281.775

281.775

281.775

281.775

281.775

281.775

281.775

281.775

Вкупни трошоци

281.775

281.775

281.775

281.775

281.775

281.775

281.775

281.775

Трошоци за социјална помош на неформалните собирачи на отпад

Придобивки Директни придобивки Приходи на неформалните собирачи Приходи на државата по основа на персонален данок Давачки за дозвола за третман и за складирање ел.отпад, ОБА и комунален отпад (метал, хартија, стакло, гума и сл.) Давачки за дозволи за транспорт на неопасен отпад Вкупно

1.558.705

1.558.705

1.558.705

1.558.705

1.558.705

1.558.705

1.558.705

1.558.705

171.457

171.457

171.457

171.457

171.457

171.457

171.457

171.457

-

6.022

6.022

6.314

6.314

5.583

5.583

5.583

5.262

5.262

5.262

5.262

5.262

5.262

5.262

5.262

1.735.775

1.741.798

1.741.798

1.742.090

1.742.090

1.741.359

1.741.359

1.741.359

Ефекти на зголемување на производствените активности во БДП Извоз на отпад според тарифи на царинска класификација (хартија, стакло, пластика и ОБА)

2.065.140

3.016.828

5.614.601

4.664.826

6.659.661

8.175.610

8.175.610

8.175.610

Вкупно

2.065.140

3.016.82 8

5.614.601

4.664.82 6

6.659.66 1

8.175.610

8.175.610

8.175.610

250


Анализи и предлози на избрани јавни политики во Македонија – Квалитет на живот

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

Трошоци (во евра) Директни ефекти на вработеноста во РМ Нови вработувања во приватен сектор (преку трошоци за вработени преку фин. извештаи од ЦРМ - постапувачи со отпад од пакување) Нови вработувања во приватен сектор (преку трошоци за вработени преку фин. извештаи од ЦРМ - постапувачи со ел. отпад и ОБА) Вкупно

-

-

54.569

85.843

116.801

142.215

142.215

142.215

-

-

-

454

4.568

9.831

10.156

10.497

-

-

54.575

86.307

121.384

152.065

152.371

152.712

Индиректни ефекти од преработката / рециклирањето различни видови отпад место нивно депонирање Намалување на трошоците на комуналните претпријатија за собирање и за транспорт на отпадот, кој место нив го собираат неформалните собирачи без никаков надомест

835.664

882.562

881.429

933.756

892.496

977.465

1.009.950

1.045.033

Вкупно

848.094

892.041

934.207

973.202

928.110

1.115.319

1.174.115

1.211.901

Вкупни придобивки

4.634.209

5.638.390

8.288.481

7.423.410

9.411.222

11.040.696

10.921.194

10.956.259

Нето (придобивки - трошоци)

4.352.552

5.356.733

8.006.824

7.141.753

9.129.565

10.759.039

10.639.537

10.674.603

Сегашна нето-вредност (Дисконтирана)

4.352.552

4.917.481

6.749.753

5.527.717

6.491.121

7.014.893

6.936.978

6.959.841

0,918

0,843

0,774

0,711

0,652

0,652

0,652

Дисконтна стапка (8,90%) Вкупна сегашна нето-вредност

48.950.339

251


Анализи и предлози на избрани јавни политики во Македонија – Квалитет на живот

Резултатите од пресметката на придобивките и на трошоците од неформалните собирачи ни ја потврдија тезата дека од нивното дејствување имаме повеќе придобивки, отколку трошоци. Во однос на резултатите што ги добивме преку пресметка на приходите на неформалните собирачи може да заклучиме дека доколку ги споредиме со нивната просечна заработка што ја добивме од нашата теренска анкета и ги собереме според нивниот број од околу 3.000 активни неформални собирачи, доаѓаме со блиски бројки што значи дека оваа комбинација што сме ја избрале за пресметка на приходите на неформалните собирачи е веродостојна за користење. Односно, неформалните собирачи во Македонија, во просек, заработуваат 31.991 годишно по собирач на отпад само од амбалажен отпад, разликите што се јавуваат, претпоставуваме, се поради немањето реална многу повисока бројка колку точно метал собираат, колку собираат е-отпад (не е ставено во пресметките, колку заработуваат од батерии и од акумулатори (не е ставено во пресметките), исто така и колку заработуваат од кабастиот отпад (не е ставено во пресметките) кој го реупотребуваат и препродаваат на пазарите низ земјата. Неформалниот сектор при постојните услови за работа само на локалните власти им заштедил околу 1.045.033 евра годишно. Заштедите се големи бидејќи комуналните претпријатија не треба да го собираат, транспортираат и депонираат отпадот за кој од граѓаните веќе имаат наплатено да го направат како услуга. На транспортот се штеди во зависност во кој дел од процесот се собира материјалот од неформалните собирачи, па така кога е директно од контејнерите за мешовит отпад, може да кажеме дека трошоците на комуналните претпријатија се превенираат речиси од најрана фаза. Затоа, нелогично е што моментно собирањето комунален отпад од контејнерите на јавните комунални претпријатија од страна на неформалните собирачи е илегално бидејќи колку што порано тие го соберат, толку има помали трошоци за формалните собирачи, а во моментов тоа се јавните комунални претпријатија. Дополнително, колку што се почисти материјалите, толку повисока вредност имаат. Често отпадот што неформалните собирачи го подигнуваат е валкан и непосакуван за откуп. Исклучително важен ефект има врз буџетот на РМ, но и врз самиот БДП со зголемувањето на извозот на отпад во изминатиот период, во споредба со 2009 година како базна. Сепак, оваа ставка треба да се разгледа внимателно, со оглед на тоа што не постои можност да се потврди точно колкав процент од овој извоз отпаѓа на соодветните фракции на отпад селектирани од неформалните собирачи на отпад и колку точно се должи на нив. Но, ако се имаат предвид податоците со кои располагаме може да се забележи дека заработката на неформалните собирачи е под минималната загарантирана плата во Македонија, а, сепак, ја одбираат како подобра варијанта за нивна заработка, наспроти другите алтернативни начини. Од резултатите што ги добивме може да заклучиме дека улогата на приходите од неформалното собирање зависи од фамилија до фамилија. Очигледно, не сите неформални собирачи во текот на годината се занимаваат само со собирање отпад, па така може да кажеме дека околу 30 проценти од нив се занимаваат со други економски активности, како што се, на пример, сезонските алтернативи во земјоделството или индустријата. Интересно како за споредба, до слични резултати дошле 252


Анализи и предлози на избрани јавни политики во Македонија – Квалитет на живот

и во германската студија за неформалното собирање на отпад во градот Клуж, во Романија (Gunsilius et. al, 2011).

1. Студии на случај -

Сао Пауло и Бело Хоризонте (Бразил) Пуне (Индија)

Како примери што ги земавме во нашите студии на случај нема ниту еден балкански пример бидејќи најновите резултати покажаа дека нема успешни примери. Затоа, се решивме за малку подалечни примери, но кои се најуспешни во светот кога станува збор за формализацијата на неформалните собирачи и за подобрувањето на нивното дејствување. Кооперативата „Коопамаре“ е една од првите форми на организација на неформалните собирачи на отпад во Бразил. Нивната социјална исклученост била исклучително висока бидејќи биле гледани како потенцијална закана поради „валканата“ работа што ја имале со отпадот. Нивните приходи од работата биле на ниско ниво (Leubolt and Romao, 2015). Откако се здружуваат, успеваат да добијат финансиска поддршка за набавка на опрема и на простор со кои ја подобруваат заштитата на сопственото здравје при работа, ги зголемуваат собраните и селектирани количини отпад, но и почнуваат самите да го процесираат отпадот со што обезбедуваат повисока цена. Нивното управување е колективно. Сите работници добиваат иста плата, базирана на изработените работни часови во кооперативата. Одлуките ги донесуваат колективно, на собранија, кои се одржуваат еднаш месечно. Имаат управен одбор, кој се состои од претседател, финансиски менаџер и сметководен комитет со цел грижа за секојдневните работни обврски. Моделот што се покажал како најуспешен е тој на неформалните собирачи во Бело Хоризонте, каде што веќе има осум кооперативи и мрежа на 400 партнерски организации. Системот функционира на три начина: собирање на отпадот од врата на врата, вториот е собирање на отпадот од одредени зелени точки каде што има поставено различни канти за селекција на отпадот и третиот начин ги вклучува комуналните претпријатија, кои со своите камиони ги празнат кантите за селекција на отпадот поставени заедно со кантите за мешовит комунален отпад. Интересен е податокот дека јавните комунални претпријатија го носат собраниот селектиран отпад во центрите на кооперативите на собирачите на отпад, кои по неговата преработка и продажба, целосно ги задржуваат добиените средства. Ова претставува еден од начините со кои локалните власти ги поддржуваат организираните форми на собирачите на отпад (Dias and Alves, 2008). Од другата страна на светот, во градот Пуне во Индија, собирачите на отпад повеќе од 10 години функционираат преку свои кооперативи и организираниот начин на дејствување им го има сменето животот. Во исто време, биле преземени засилени државни мерки за нивна поддршка, заштита на нивното достоинство и практикување социјална правда. Тие дејствуваат како регистрирана, признаена и валидна професија, преку која ги остваруваат своите посебни права. Тие се водат како овластени лица од градот Пуне и со себе имаат картички за идентификација и обезбедено здравствено осигурување (Gunsilius 253


Анализи и предлози на избрани јавни политики во Македонија – Квалитет на живот

et al. 2011). Тие од врата на врата го собираат селектираниот отпад од страна на домаќинствата, бизнисот и другите ентитети и успеале за двојно да ги зголемат количините собран и рециклиран отпад, со што за двојно ги зголемиле своите приходи. Тоа што е иновативно е воведувањето на можноста за кредитирање со цел унапредување на инфраструктурата и на средствата за работа на кооперативите со цел подигнување на нивната работа на едно скалило погоре и почнување активности за поправка и за реупотреба на отпадот со цел дополнително зголемување на нивните приходи (WIEGO, 2012).

Формализација на собирачите на отпад во Македонија -

Ставови на засегнатите страни o Локална власт o Национална власт o Бизнис-сектор

Ставови на централната власт Одговорните во Министерството за животна средина и просторно планирање се свесни за огромните проблеми во сферата на управувањето отпад во сите негови сегменти. Притоа, се нагласува дека е потребна цврста, а не само декларативна определба на сите органи и инволвирани субјекти за подобрување на состојбите и дека е потребен мултисекторски пристап за решавање на овие проблеми. Како посебен проблем го истакнуваат недостигот од прецизна база на податоци што продуцира големи непознати во сферата на управување на отпадот, но дека истовремено се прават големи напори за подобрување на базата на податоци во поглед на генерираните, собрани, рециклирани и третирани количини отпад. Во поглед на неформалните собирачи на отпад, свесни се дека тие се реалност и дека не се опфатени во системот, при што не постои евиденција и контрола на собрани и предадени количини отпад од пакување, особено во делот на ПЕТамбалажа, метал, стакло, хартија и картон. Притоа, според нивните процени, кај собраниот отпад од неформалниот сектор се нагласува дека, многу е застапена ПЕТамбалажата. Но, се нагласува дека неформалните собирачи, покрај амбалажен отпад, собираат и електричен и електронски отпад. Свесни се дека овие собирачи не се опфатени во системот на управување отпад, што претставува дополнителен проблем за собирање и за обработка на податоците за отпадот и за добивање целосен увид во сите фази на управување отпад. Но, исто така, се свесни дека, според нивните генерални процени, неформалните собирачи имаат голем придонес во рециклирањето на отпадот. Се нагласува и големиот ризик со кој се соочуваат неформалните собирачи бидејќи, покрај од надземните контејнери за мешовит отпад, го собираат отпадот и од подземните контејнери и од депониите, со што се сочуваат со огромен ризик по нивното здравје. За подобрување и за регулирање на начинот на постапување, односно собирање на отпадот се потребни измени на повеќе закони и подзаконски акти. Претставниците на Министерството за труд и социјална политика сметаат дека 254


Анализи и предлози на избрани јавни политики во Македонија – Квалитет на живот

неформалните собирачи би можеле да бидат вклучени во системот за управување отпад и дека се работи за една многу ранлива категорија граѓани. Неформалните собирачи се социјално чувствителни од секој аспект, и тоа како во поглед на ниските примања, екстремно лошите услови за живеење, така и во поглед на проблемите со образованието на децата на овие граѓани. Но, исто така, се нагласува дека засега, освен декларативни определби во дел од стратегиските и плански документи, нема поконкретни мерки за оваа група граѓани, освен преку социјалната минимална помош што ја добиваат. Дополнителен проблем е регулативата што предвидува да им биде скратена доколку остваруваат други приходи како што се, на пример, приходите од собирањето отпад. Затоа, според нив треба внимателно да се согледаат сите последици, па потоа да се размислува во поглед на законските измени.

Ставови на локалната власт Претставниците на локалната власт, односно на градот Скопје, со кои се направени интервјуа во рамките на истражувањата на овој проект, главно, даваат искази дека постапуваат во согласност со законската регулатива и дека се потребни измени на регулативата за да добијат поконкретни надлежности. Немаат против неформалните собирачи на отпад и се свесни дека имаат придонес во подобрување на рециклирањето и на преработката на отпадот, но дека не се вклучени во системот. Во нивните планови и програми за управување на отпадот, неформалните собирачи не се опфатени и за нивното вклучување се потребни измени на закони. Според нив, сѐ до значително развивање примарна селекција и примарно складирање на отпадот, што засега е далеку, неформалниот сектор ќе има свој значителен придонес во рециклирањето и во други форми на преработка на отпадот. Притоа, се нагласува дека локалните власти имаат само парцијална и повремена соработка со неформалниот сектор, пред сѐ преку разни пилотпроекти финансирани од странските донатори, но дека веднаш по завршување на овие пилот-проекти оваа соработка престанува. За да се подобри оваа соработка, според нив, потребни се значителни финансиски средства, но и измена на правната регулатива. Локалните власти сметаат дека немаат никаков увид во начинот и во количините на отпадот од страна на неформалните собирачи и дека со тоа се оневозможува контрола на сите текови на движење на сите фази на отпадот.

255


Анализи и предлози на избрани јавни политики во Македонија – Квалитет на живот

256


Анализи и предлози на избрани јавни политики во Македонија – Квалитет на живот

Ставови на бизнис-секторот Претставниците на бизнис-секторот од областа на управувањето на отпадот нагласуваат дека се потребни поголеми инвестиции во областа на управувањето на отпадот, како и многу поголема ангажираност на инспекциските органи во поглед на контрола како се спроведуваат одредбите од Законот за управување пакување и отпад од пакување и Законот за управување електричен и електронски отпад. Исто така, сметаат дека е потребно поголемо вклучување на приватниот сектор во сите делови на управување на отпадот. Немаат ништо против неформалните собирачи на комунален отпад, но сметаат дека државата треба да изгради систем во кој тие би биле целосно вклучени. И тие како посебен проблем ја истакнуваат слабата јавна свест на граѓаните, како и ниските цени за услугите во областа на отпадот. Тие нагласуваат дека неформалните собирачи имаат свој придонес во селективното собирање на отпадот и во рециклирањето на амбалажниот отпад. Бизнис-секторот смета дека во управување на отпадот во делот на собирање на отпадот постои речиси целoсен монопол на јавните локални претпријатија и дека посилен влез и поголема отвореност на локалните власти кон приватниот сектор ќе доведе до зголемување на конкурентноста и на квалитетот на управување на отпадот.

Можни придобивки и трошоци при формализација на собирачите на отпад Добиените резултати од претходната пресметка на моментните трошоци и придобивки од неформалните собирачи на отпад во Македонија ни даде за право да претпоставуваме дека при формализирани услови би се зголемиле придобивките. Пресметките што ќе ги правиме за можните придобивки и трошоци од формализацијата на собирачите на отпад ги правиме врз претпоставката дека ќе има двојно зголемување на собраните и селектирани количини од нивна страна, имајќи предвид дека сите примери за формализација покажуваат дека нивната ефективност се зголемува најмалку двојно. Во пресметките при формализација не е земен предвид придонесот на децата или, според теренското истражување што го правевме, треба да одземеме околу 20 проценти од количините собран отпад. За создавање одржлив модел на формализирање како предуслов го зедовме организирањето преку: кооператива, социјално претпријатие или јавно-приватно партнерство. Инвестициите во капитални и оперативни потреби за формализирање се зададени по претходна консултација со бизнис-секторот за управување отпад во Македонија и се однесуваат на период по формализација на неформалните собирачи во согласност со нивните потреби и нашите предвидени препораки. Под капитални трошоци ги наведовме: набавката на опрема за рециклирање до 80 тони годишно, која ќе произведува гранулат, набавка на нови транспортни средства и изведување градежни работи за исполнување на стандардите. Како оперативни трошоци за организираното дејствување на собирачите на отпад ги пресметавме: трошоците за добивање гранулат, дозволите за работење, одржувањето и користењето на средствата за работа и тековните трошоци за струја и за вода. Сметаме дека треба да се почне со помал капацитет за пробно да се види како може да функционира целиот систем. Подобрувањето на нивната 257


Анализи и предлози на избрани јавни политики во Македонија – Квалитет на живот

механизација и опрема за работа на собирачите на отпад ќе им овозможи да почнат собирање отпад од стакло со цел зголемување на приходите. Поголемиот дел од споменатите придобивки од претходната пресметка ги искористивме за пресметка при формализирани услови за период од најмалку 12 години. Други придобивки и трошоци што ни влегоа во пресметките се базирани на двосменско работење на 3.000 неформални собирачи со употреба од нови 1.500 трицикли. Во пресметката употребивме претпоставка во согласност со нашите ставови за неукинување на социјалната помош во првите две години од регистрацијата за собирач на отпад, па така една од придобивките по првите две години за државата е намалувањето на трошокот за социјална помош. Но, сметаме дека во одреден период, до стабилизација на состојбите од аспект на социјалното претпријатие (или други форми на нивно здружување) здравственото и пензиско осигурување, треба да бидат покривани од државата бидејќи секакви дополнителни трошоци би биле голем товар за организацијата што ќе биде одговорна за работата на формализираните собирачи на отпад. Воедно, потребно е сите собирачи на отпад да добијат здравствено осигурување, засега само околу 70 проценти го имаат тоа право. Сакаме да направивме пресметка на опортунитетниот трошок при изоставување на децата од работниот процес на собирање отпад бидејќи семејната заедница ќе има помалку средства поради престанувањето со работа на децата. Како количини отпад што би се постигнале при формализирана форма на работа се земени количини зголемени за двапати бидејќи сите искуства во светот наведуваат дека при организирано собирање се зголемуваат најмалку двојно. Авторите веруваат дека центрите за реупотреба, кои би обезбедиле поправка, креативно реобмислување предмети и други форми на пренамена, во согласност со европската практика, може да обезбеди голем број високопродуктивни доброплатени работни места (RREUSE, 2015). Но, и оваа можност не ја наведовме тука бидејќи сметаме дека во првата фаза на нивна формализација, тие се далеку од добивање и од употреба на вештини за пренамена на отпадот.

258


Анализи и предлози на избрани јавни политики во Македонија – Квалитет на живот

Година

2018

2019

2020

2021

2022

2023

2024

2025

2026

2027

2028

2029

Трошоци Капитални трошоци Инвестици и во опрема за рециклира ње Инвестици ски трошоци за транспортн и средства (трицикли, комби) Инвестици и во градежни работи Вкупни капитални трошоци

499.508

-

-

-

-

-

-

-

-

-

-

-

882.059

-

-

-

-

-

-

-

-

-

-

-

99.089

-

-

-

-

-

-

-

-

-

-

-

1.480.657

-

-

-

-

-

-

-

-

-

-

-

Оперативни трошоци Оперативн и трошоци за одржување на средствата за работа Оперативн и трошоци за добивање гранулат

143.761

143.923

144.004

144.085

144.167

144.248

144.329

144.410

144.492

144.573

144.654

48.342

48.342

48.342

48.342

48.342

48.342

48.342

48.342

48.342

48.342

48.342

259

144.650

48.342


Анализи и предлози на избрани јавни политики во Македонија – Квалитет на живот

Година

2018

2019

2020

2021

2022

2023

2024

2025

2026

2027

2028

2029

Трошоци Трошоци за дозволa за складирањ е, транспорт и за преработка на отпад и за дозвола за вршење дејност и за собирање отпад на новоформи раниот правен субјект на неформалн ите собирачи Вкупно оперативн и трошоци

341

-

-

-

-

-

-

-

-

-

-

-

192.325

192.146

192.227

192.308

192.390

192.471

192.552

192.633

192.714

192.795

192.877

192.958

131.334

131.334

131.334

131.334

131.334

131.334

131.334

131.334

131.334

131.334

Директни трошоци за државата Трошоци за здравствен о осигурува ње на неформалн ите собирачит е на отпад

131.334

131.334

260


Анализи и предлози на избрани јавни политики во Македонија – Квалитет на живот

Година

2018

2019

2020

2021

2022

2023

2024

2025

2026

2027

2028

2029

Трошоци Трошоци за пензиско осигурува ње Трошоци за социјална помош на неформалн ите собирачи на отпад Вкупни директни трошоци за државата

43.362

43.362

43.362

43.362

43.362

43.362

43.362

43.362

43.362

43.362

43.362

43.362

8.361

8.361

-

-

-

-

-

-

-

-

-

183.058

183.058

174.697

174.697

174.697

174.697

174.697

174.697

174.697

174.697

174.697

174.697

-

Индиректни трошоци за неформалните собирачи Изоставува ње на децата од работата Вкупни индиректн и трошоци за неформалн ите собирачи Вкупни директни и индирект ни трошоци

623.607

623.607

623.607

623.607

623.607

623.607

623.607

623.607

623.607

623.607

623.607

623.607

623.607

623.607

623.607

623.607

623.607

623.607

623.607

623.607

623.607

623.607

623.607

623.607

998.310

990.035

1.022.455

1.022.536

1.022.617

1.022.698

1.022.780

1.022.861

1.022.942

1.023.023

1.023.1 04

2.478.225

261


Анализи и предлози на избрани јавни политики во Македонија – Квалитет на живот

Година

2018

2019

2020

2021

2022

2023

2024

2025

2026

2027

2028

2029

2.494.431

2.494.431

2.494.431

2.494.431

2.494.431

2.494.431

2.494.431

2.494.431

2.494.431

2.494.431

2.494.431

2.494.4 31

282.964

282.964

282.964

282.964

282.964

282.964

282.964

282.964

282.964

282.964

282.964

282.964

77.972

77.972

77.972

77.972

77.972

77.972

77.972

77.972

77.972

77.972

77.972

77.972

-

-

8.361

8.361

8.361

8.361

8.361

8.361

8.361

8.361

8.361

8.361

6.315

6.374

6.725

6.783

6.842

6.900

6.959

7.017

7.075

7.134

7.192

7.251

Трошоци Директни придобив ки Приход на неформалн ите собирачи Приход на државата по основа на персонале н данок Приходи од продажба на гранулат Намалени трошоци на државата за социјална помош за неформалн ите собирачи на отпад Давачки за дозвола за третман и за складирањ е ел.отпад, ОБА и комунален отпад

262


Анализи и предлози на избрани јавни политики во Македонија – Квалитет на живот

Година

2018

2019

2020

2021

2022

2023

2024

2025

2026

2027

2028

2029

Трошоци (метал, хартија, стакло, гума и сл.) Давачки за дозволи за транспорт на неопасен отпад Нови вработува ња во приватен сектор (преку трошоци за вработени преку фин. извештаи од ЦРМ постапувач и со отпад од пакување) Нови вработува ња во приватен сектор (преку трошоци за вработени преку фин. извештаи од ЦРМ постапувач и со ел.

5.263

5.328

5.393

5.458

5.523

5.588

5.652

5.717

5.458

5.523

5.588

291.611

298.759

305.906

313.054

320.201

327.349

334.171

341.643

348.791

355.938

363.086

370.233

20.023

20.380

20.641

21.030

21.683

22.008

22.332

22.657

23.307

23.632

23.957

24.282

263

5.652


Анализи и предлози на избрани јавни политики во Македонија – Квалитет на живот

Година

2018

2019

2020

2021

2022

2023

2024

2025

2026

2027

2028

2029

3.176.603

3.184.227

3.200.402

3.208.058

3.215.976

3.223.567

3.230.834

3.238.749

3.246.340

3.253.931

3.261.522

3.269.1 14

16.353.13 3

16.678.01 7

17.002.90 1

17.327.78 5

17.652.66 9

17.977.55 2

18.302.43 6

18.627.32 0

18.952.20 4

19.277.08 8

19.601.971

19.926. 855

469.908

469.908

469.908

469.908

469.908

469.908

469.908

469.908

469.908

469.908

469.908

1.797.818

1.830.307

1.862.795

1.895.284

1.927.772

1.960.260

1.992.749

2.025.237

2.057.725

2.090.214

2.122.702

Трошоци отпад и ОБА) Вкупни директни придобив ки Индирект ни придобив ки Извоз на отпад според тарифи на царинска класифика ција (хартија, стакло, пластика и ОБА) Потенцијал ни приходи од собирање на стаклото од отпадот од пакување што би се продало за да биде рециклира но Намалувањ е на трошоците

469.908

1.765.330

264


Анализи и предлози на избрани јавни политики во Македонија – Квалитет на живот

Година

2018

2019

2020

2021

2022

2023

2024

2025

2026

2027

2028

2029

18.576.804

18.933.954

19.291.104

19.648.254

20.005.403

20.362.553

20.719.703

21.076.853

21.434.002

21.791.152

22.148.302

22.505.4 52

21.753.408

22.118.182

22.491.506

22.856.312

23.221.380

23.586.121

23.950.537

24.315.602

24.680.343

25.045.084

25.409.825

25.774.5 66

19.275,183

21.119,871

21.501.470

21.833.856

22.198.843

22.563.503

22.927.838

23.292.822

23.657.482

24.022.142

24.386.801

24.751.4 61

17.694.618

17.804.051

16.642.138

15.523.872

14.473.646

13.515.538

12.610.311

11.762.875

10.977.071

10.233.432

9.535.239

8.885.77 4

Трошоци на комуналнит е претпријати ја за собирање и транспорт на отпадот што место нив го собираат неформалн ите собирачи без никаков надомест Вкупни индиректн и придобивк и Вкупни придобивки Нето (придобив ки трошоци) Сегашна нетовредност (дисконти рана)

265


Анализи и предлози на избрани јавни политики во Македонија – Квалитет на живот

Година

2018

2019

2020

2021

2022

2023

2024

2025

2026

2027

2028

2029

Трошоци Дисконтна стапка (8,90%) Вкупна сегашна нето вредност (12 години)

0,918

0,843

0,774

0,711

0,652

0,599

159.658.57 0

266

0,55

0,505

0,464

0,426

0,391

0,359


Анализи и предлози на избрани јавни политики во Македонија – Квалитет на живот

Може да се забележи дека со почетни инвестиции и овозможување услови може да се дојде до зголемување на приходите на собирачите на отпад, во просек, по 51.186 денари по собирач годишно. Со оглед на тоа што недостигаат пореални податоци за металот, е-отпадот, кабастиот отпад и други видови отпад, може да се заклучи дека потенцијалната формализација може да овозможи 3.000 неформални собирачи да стигнат до моментната несубвенционирана македонска минималната плата. Добиените резултати покажуваат дека и при изоставање на децата од работата, што претставува намалување за 20 проценти на количините собран отпад колку што сега децата придонесуваат, сепак количините на собран отпад значително ќе бидат зголемени од тие пред формализацијата, што би значело дека формализацијата ќе овозможи децата да не мора да придонесуваат во собирањето на отпадот и да може да посетуваат настава во училиште.

267


Анализи и предлози на избрани јавни политики во Македонија – Квалитет на живот

Заклучоци и препораки Истражувањето покажа дека неформалните собирачи на отпад во Македонија се поактивни и поефективни во активностите за преработка и за искористување на отпадот како ресурс во постојните услови на дејствување во споредба со формалниот сектор. Нивните активности за валоризација на отпадот ги прават по пониски трошоци од формалниот сектор бидејќи поради тоа што се оставени сами на себе, преку практично искуство се научиле како да го валоризираат отпадот, дури и за отпадот на кој, можеби, сѐ уште не му е доволно позната вредноста. Јасно е дека имаат висок степен на специфично знаење за идентификување на вредните материјали и како да бидат искористени. Понатаму, работата на неформалните собирачи користи многу малку или воопшто не користи фосилни горива. Ова е резултат на нивното користење на сопствените или животинските сили, наспроти користењето моторизиран транспорт. Поради ова, тие создаваат исклучително малку гасови што создаваат ефект на стаклена градина и придонесуваат да се

превенираат големи количини потенцијални гасови

што

предизвикуваат ефект на стаклена градина од депониите. Преку нивните активности, неформалните собирачи создаваат општествени придобивки, директни и индиректни. Доколку ги немаа моментните приходи од собирањето и од селектирањето отпад, на оваа маргинализирана група на нискоквалификувана работна сила ќе требаше да ѝ биде обезбедена дополнителна парична поддршка или ќе се вклучи во други нелегални активности. Формализирањето и интегрирањето на неформалните собирачи би резултирало со поголеми количини селектиран отпад подготвен за преработка, кој би довел до заштеда за јавните комунални претпријатија и за граѓаните, продолжување на животниот век на депониите и заштита на животната средина. Развојот на политиката и на мерките за подобрување на квалитетот на живот на неформалните собирачи на отпад, во согласност со резултатите од анализата на трошоците и на придобивките, и на другиот дел од општеството, мора да се одвива системски. Па, така, прво мора да се признае како професија за собирачите да можат да се регистрираат. Ова ќе овозможи врз база на евиденцијата да се развива и спроведува политика за поддршка на оваа маргинализирана група граѓани и за исполнување на нејзините права од државата. Резултатите покажаа дека станува збор за група до околу 5.000 граѓани на годишно ниво, кои се занимаваат со оваа дејност, но дека, во просек, на дневна основа се 3.000 граѓани. Кога заработката од сезонска работа е подобра, некои ги прекинуваат активностите за собирање отпад, иако најголем дел од нив постојано се занимаваат само со ова. Преку организирање на неформалните собирачи би можела да се подобри нивната потенцијална преговарачка позиција со индустрискиот сектор, пред соодветните институции и да ја подобрат својата лоша социјална и економска положба со намалување на сиромаштијата преку развој на нивните активности во областа на отпадот. Преку разни форми на организација, тие можат да склучуваат договори со компании од индустријата и да конкурираат за добивање грантови од домашни и странски донатори. 268


Анализи и предлози на избрани јавни политики во Македонија – Квалитет на живот

Една од главните предности на нивната формализација и организација е можноста за склучување договори со локалните власти. Со релокација на нивните активности надвор од депониите и другите места каде што се складира отпадот, во голема мера ќе се намалат ризиците за нивното здравјето предизвикани од високоризичните услови за работа. Преку нивно здружување и организирање тие би можеле да си обезбедат стабилност, подобар приход и подобри услови за работа и за живеење преку легализација на нивните активности. Организирање на неформалните собирачи на отпад во правен субјект, со следење на најдобрата практика од други земји, би можело да доведе до поголеми економски и еколошки придобивки. Посебно, би сакале да ги истакнеме еколошките придобивки. Локалните и национални власти, но и општеството во целина би имало големи еколошки придобивки доколку, освен собирање и селектирање на дел од комуналниот отпад, неформалните собирачи добијат финансиска и друга материјална поддршка да го селектираат органскиот дел од отпадот со цел негова преработка во компост или друга преработка и реупотреба на кабастиот, градежниот и на други видови отпад преку отворање центри за реупотреба. Притоа, можно е нивно организирање во три можни модели за организирање собирачи на отпад: социјално претпријатие (граѓанска организација или компанија), кооператива и јавно-приватно партнерство. Со оглед на ниското ниво на образование и познавање на општествените текови, во почетна фаза потребно е нивно организирање преку надворешен фактор. ○ ○

Признавање и регистрирање на собирачите на отпад како професија Обезбедување социјални придобивки за собирачите на отпад ● Преоден период со право на двегодишно користење социјална помош, покрај нивните дополнителни легални приходи од собирањето отпад ● Задолжително здравствено осигурување ● Задолжително социјално осигурување ● Стипендии за образование за децата на неформалните собирачи на отпад Државна поддршка на формализацијата на собирачите на отпад ● Давање земјиште за привремена употреба ● Финансирање на основните средства за работа на капацитетот Искористување на можностите за рециклирање на: органски отпад, гуми, текстил, стакло, собирање е-отпад и др. видови отпад што може да се рециклира Отворање центри за рециклирање и други форми на преработка отпад со претходна обука на неформалните собирачи за здобивање вештини, како што се: преработка на мебел, преработка на метал, ПЕТ-амбалажа, стакло и други видови отпад (отворање државна програма за поддршка на неформалните собирачи) Усвојување локални и национални планови и други документи за

269


Анализи и предлози на избрани јавни политики во Македонија – Квалитет на живот

○ ○

управување отпад во кои се предвидува работењето на собирачите на отпад Укинување на казните за собирачите на отпад што ќе се регистрираат како вршители на дејноста Евидентирање и издавање документи за неформалните собирачи.

270


Анализи и предлози на избрани јавни политики во Македонија – Квалитет на живот

Литература Влада на РМ (2009) Стратегија за управување отпад 2008-2020 година. Министерство за животна средина и просторно планирање и Шведска агенција за животна средина (2011) План за затворање на нестандардните депонии во РМ.

Министерство за животна средина и просторно планирање (2008) Национален план за управување отпад 2009-2015 година. Министерство за животна средина и просторно планирање (2017) Годишен извештај за квалитетот на животната средина за 2016 година. Министерство за труд и социјална политика (2014) Стратегија за Ромите во РМ 2014-2020 година. Службен весник на РМ 39/16. Закон за животна средина. Министерство за труд и социјална политика (2015) Национален акциски план за вработување 20162020 година. Министерство за труд и социјална политика (2015) Стратегија за вработување 2016-2020 година. Службен весник на РМ 95/12. Закон за комунални дејности. Службен весник на РМ 39/16. Закон за управување со пакување и отпад од пакување. Dias, S. M., and Alves, G. (2008) Integration of the Informal Recycling Sector in Solid Waste Management in Brazil. GIZ - Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit. Gunsilius, E., Chaturvedi, B. and Scheinberg, A. (2011) CWG - Collaborative Working Group on Solid Waste Management in Low- and Middle-income Countries. GIZ - Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit. Ivanovski, F., Sapuric, Z. and Dimitrovski, D. (2016) Functionality of Packaging Management in Macedonia. Journal of Environmental Protection and Ecology 17(3), p. 1029 – 1036. Leubolt, B. and Romão, W. (2015) Good practice Report Collectors of Recyclable Material in Brazil. Universidade Estadual de Campinas. RRUSE (2015) Briefing on job creation potential in the re-use sector. The Reuse and Recycling EU Social Enterprises network. WIEGO

(2012)

Informal

Economy

Monitoring

Study:

Recommendations. Фото: pixbay.com, pexels.com

271

Pune’s

Waste

pickers:

Realities

and


Како да ја подобриме иднината?  

Анализа и предлози за избрани јавни политики во Македонија

Како да ја подобриме иднината?  

Анализа и предлози за избрани јавни политики во Македонија

Advertisement