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Ministério do Meio Ambiente - MMA Secretaria de Recursos Hídricos - SRH

Interfaces da Gestão de Recursos Hídricos Desafios da lei de águas em 1997

2ª Edição

Maio 2000

Héctor Raúl Muñoz Organizador


Governo Federal Ministério do Meio Ambiente - MMA Secretaria de Recursos Hídricos - SRH Organização das Nações Unidas para a Educação, a Ciência e a Cultura - UNESCO Banco Mundial - BIRD

Ficha Catalográfica Interfaces da gestão de recursos hídricos: desafios da Lei de Águas de 1997 / Héctor Raúl Muñoz, organizador. 2. ed. Brasília: Secretaria de Recursos Hídricos, 2000. 1. Recursos hídricos gestão Brasil. I. Munõz, Héctor Raúl

Comissão Editorial Héctor Raúl Muñoz (Coordenador) Flávio Terra Barth José Leomax dos Santos Júlio Thadeu Silva Kettelhut Mª Manuela M. A. Moreira

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PREFÁCIO

Os anos de 1999 e 2000 passarão à história do aprimoramento da gestão dos recursos naturais do Brasil como anos muito ricos nos debates e esforços para implementação da lei 9.433/97, da Política e do Sistema Nacional de Gerenciamento dos Recursos Hídricos. O tema é de importância não só para os técnicos e políticos, mas para o conjunto da população brasileira. No Brasil, como nos demais países da comunidade internacional, há consenso em prever que a questão do gerenciamento dos recursos hídricos será um dos temas mais atuais e relevantes no século XXI, dada a condição de recursos finitos submetidos às pressões e demandas de uma população que cresce em número e em padrões de exigência, ao mesmo tempo em que degrada os mananciais. As preocupações a respeito do aproveitamento das águas de acordo com os princípios do desenvolvimento sustentável fazem parte não só da agenda de preocupações do futuro próximo, mas da agenda brasileira do presente. O intenso debate em relação ao projeto de lei de criação da Agência Nacional de Águas e da cobrança pelo uso deste recurso é, entre outras, clara evidência desta afirmação. “Tornar efetivos os princípios e instrumentos da Política Nacional de Recursos Hídricos, incluindo a consolidação das parcerias com a sociedade civil, governos estaduais e locais, para a gestão dos recursos hídricos” é um compromisso do governo Fernando Henrique Cardoso1. Em consonância com este compromisso, o Ministério do Meio Ambiente, através da Secretaria de Recursos Hídricos, está empenhado em definir estratégias e em promover o debate amplo e participativo, visando a obtenção de subsídios para a regulamentação da lei 9.433/97 e, em conseqüência, para a implementação efetiva da política estabelecida na lei. É neste contexto que o Ministério do Meio Ambiente vem de editar este documento que, por certo, muito contribuirá para o desenvolvimento do importante setor de gestão do uso dos mananciais brasileiros. Brasília, março de 2000

José Sarney Filho Ministro do Meio Ambiente 1

Cardoso, Fernando Henrique – Avança Brasil: proposta de governo. Brasília, 1998

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APRESENTAÇÃO

Na passagem do Dia Mundial da Água, a Secretaria de Recursos Hídricos do Ministério do Meio Ambiente lança esta publicação trazendo ao debate aspectos ainda não suficientemente pesquisados e analisados da nova política brasileira de recursos hídricos, expressa na lei 9.433, de 8 de janeiro de 1997. O seu conteúdo visa constituir-se numa contribuição na busca de caminhos que permitirão tornar concreta esta nova política. A diversidade de temas, embora unidos por um mesmo fio condutor, reflete o vasto espectro das interfaces da gestão dos recursos hídricos. O livro apresenta contribuições que discutem alguns dos desafios da implementação da nova política nacional. São desafios referentes à gestão dos recursos hídricos no contexto das políticas ambientais, às relações com a gestão do uso do solo, à integração de ações da gestão de bacias e da gestão de zonas costeiras. Desafios referentes, também, às interfaces com as atividades próprias do desenvolvimento regional e urbano, com a gestão da drenagem urbana, com a viabilidade de escolas no semi-árido, com as posturas das indústrias frente ao instrumento da cobrança, com o setor elétrico, com a agricultura irrigada e com as políticas de saneamento e saúde pública. Além disso, estudam-se a inserção da política de recursos hídricos no cenário das políticas públicas brasileiras e a atuação do Banco Mundial no cenário do gerenciamento dos recursos hídricos do Brasil. Os autores constituem uma amostra da diversidade de profissionais atuantes no universo da gestão dos recursos hídricos. Acreditaram no projeto e dispuseram-se a contribuir com artigos para o livro, trazendo para o debate as suas idéias. A todos eles o nosso agradecimento. Certamente, há muitos outros, de reconhecida competência nos seus campos de atuação, com os quais não foi possível contar desta vez. Esperamos contar com o seu concurso no futuro próximo. Brasília, março de 2000

Raymundo José Santos Garrido Secretário de Recursos Hídricos

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APRESENTAÇÃO DA COMISSÃO EDITORIAL

A presente publicação é resultante de uma iniciativa do Secretário de Recursos Hídricos do Ministério do Meio Ambiente, o Engenheiro Raymundo José Santos Garrido, que entendeu ser oportuno promovê-la no marco das atividades que visam a implementação da Política e do Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos. O conteúdo do livro está pautado na procura de novos enfoques, visões e óticas ainda não considerados em publicações recentes, de excelente qualidade1 . De fato, procurou-se focalizar as interfaces do gerenciamento de recursos hídricos, em conformidade com o artigo 3º da lei 9.433/97, sobre as diretrizes gerais de ação para implementação da Política Nacional de Recursos Hídricos, abordando temas referentes à integração da gestão destes recursos com a gestão ambiental e a do uso do solo, à integração da gestão das bacias hidrográficas com a dos sistemas estuarinos e zonas costeiras e à articulação do planejamento de recursos hídricos com o dos setores usuários e com os planejamentos regional, estadual e nacional. A ênfase, mais que na discussão de aspectos teóricos ou acadêmicos, está na apresentação de comentários, dúvidas, idéias e propostas originadas na prática concreta da atuação no amplo cenário das interfaces da gestão dos recursos hídricos. Neste sentido, o conteúdo dos artigos não representa, necessariamente, a opinião das entidades patrocinadoras do livro, mas constituem-se em importantes contribuições para o debate sobre a implementação da nova Lei de Águas. A Comissão Editorial julga que o resultado final do trabalho atende o propósito da encomenda da SRH, constituindo-se num produto oportuno e de alta qualidade, em especial em face do grande desafio que foi o de percorrer trilhas virgens, com prazo limitado para o amadurecimento e desenvolvimento da proposta, oferecendo aos diversos autores a única compensação de ter suas contribuições registradas na história das discussões referentes à implementação da lei. Brasília, março de 2000

Comissão Editorial 1

Águas Doces do Brasil, Capital Ecológico, Uso e Conservação, Academia Brasileira de Ciências, Instituto de Estudos Avançados da Universidade de São Paulo, 1999; e O Estado das Águas no Brasil, Ministério das Minas e Energia e Ministério do Meio Ambiente, OMM/PNUD, 1999.

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Parte 1

REFERÊNCIAS INTRODUTÓRIAS


Interfaces da Gestão de Recursos Hídricos Desafios da Lei de Águas de 1997

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Parte 1 : Referências Introdutórias

RAZÕES PARA UM DEBATE SOBRE AS INTERFACES DA GESTÃO DOS RECURSOS HÍDRICOS NO CONTEXTO DA LEI DE ÁGUAS DE 1997.

Héctor Raúl Muñoz

1.

Introdução

A lei 9.433/97, que instituiu a Política e o Sistema Nacional Gerenciamento de Recursos Hídricos, referenciada também como lei das águas, constitui-se num marco de significativa importância para a construção de um estilo de desenvolvimento sustentável no Brasil. A lei tem um caráter inovador que é preciso salientar. Ela institucionaliza a gestão participativa não só entre os níveis estadual e federal mas, também, em nível de base. É uma lei que, por avançada, no sentido de introduzir mecanismos de democracia participativa num sistema administrativo pautado nos mecanismos da democracia representativa, apresenta muitos desafios para sua implementação. Trata-se, entretanto, de desafios que se constituem numa oportunidade de caminhar na construção de um estilo de desenvolvimento sustentável para o Brasil. A proposta de desenvolvimento sustentável e a procura de caminhos para convertê-la em realidade representam a visão mais atualizada sobre a relação entre desenvolvimento e meio ambiente. Nesta visão, só há desenvolvimento real quando há eqüidade social, resultante de um processo distributivo de uma economia ativa, mas praticada com respeito à capacidade de suporte dos ecossistemas. Assim, o atributo da sustentabilidade é inerente ao conceito de desenvolvimento. A proposta tem sido ampla e repetidamente divulgada e usada. Mas, legitimada como aspiração generalizada da sociedade planetária na Conferência das Nações Unidas para o Desenvolvimento e Meio Ambiente, em 1992 (CNUMAD – RIO92), corre o risco de ver-se convertida em simples instrumento discursivo. Com efeito, poucos têm sido os avanços concretos para sua construção. Ao definir os objetivos da Política Nacional de Recursos Hídricos a lei 9.433/97 registra, como o primeiro deles, “assegurar à atual e às futuras gerações a necessária disponibilidade de água, em padrões de qualidade adequados aos respectivos usos” (art. 2º, I). A referência explícita às gerações futuras reflete a preocupação com a sustentabilidade, já no início do texto. 13


Interfaces da Gestão de Recursos Hídricos Desafios da Lei de Águas de 1997

A lei das águas de 1997 é o produto de quase quatorze anos de trabalho de discussões. Suas origens remontam aos debates havidos durante o Seminário Internacional de Gestão de Recursos Hídricos, organizado pelo Departamento Nacional de Águas e Energia Elétrica – DNAEE, em Brasília, em 1983 e às primeiras reuniões dos Órgãos Gestores de Recursos Hídricos, em 1984. Nestes encontros debatia-se o gerenciamento dos recursos hídricos e registravam-se algumas contestações à atuação do DNAEE. Atuação que alguns estados consideravam centralizadora em grau não compatível com o princípio federativo, por uma parte; e setorial, beneficiadora do setor elétrico, por outra. As diversas ações que aconteceram no período 1983-1988, resultaram no mandato constitucional para criar o Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos. Coube ao deputado Fábio Feldmann ser o primeiro relator do projeto de lei sobre o tema, na Câmara dos Deputados. A história é já bem conhecida. Audiências públicas em diversos lugares do país, foram promovidas para discutir o projeto. O relator que lhe sucedeu, o deputado Aroldo Cedraz, continuou a mesma linha de promover o debate com a sociedade, no intento de que a lei respondesse às aspirações desta. Trata-se, pois, de uma lei que tem o mérito de ter sido concebida e plasmada através de um processo de discussão amplo, com possibilidades de participação da sociedade, embora não suficientemente bem aproveitadas. Contribuições importantes foram feitas pela Associação Brasileira de Recursos Hídricos – ABRH, que, a partir de 1987, vem discutindo os aspectos político-institucionais do gerenciamento dos recursos hídricos. A importância de garantir os usos múltiplos, a descentralização do processo decisório, a participação comunitária e a necessidade de um sistema nacional de gerenciamento com participação da União, Estados, Distrito Federal e Municípios, foram pontos especificamente recomendados pela ABRH na Carta de Salvador, em 1987. Posteriormente, na Carta de Foz de Iguaçu, consolidando princípios básicos aprovados por ocasião do VII Simpósio Nacional, a ABRH pronunciava-se acerca da indissociabilidade quantiqualitativa do gerenciamento dos recursos hídricos; a bacia hidrográfica como unidade de gestão; o caráter de bem econômico da água, do qual decorre o instrumento da cobrança; a necessidade do instrumento da outorga para garantir o uso múltiplo; e a institucionalização do princípio usuário-pagador. Todas estas recomendações da ABRH, explicitadas e defendidas pelos seus representantes nos mais diversos fóruns de discussão, foram acolhidas no texto da lei. Em 1991, a Carta de Rio de Janeiro consolidou os entendimentos da ABRH a respeito das grandes prioridades nacionais em recursos hídricos e 14


Parte 1 : Referências Introdutórias

meio ambiente, apontando a necessidade de reverter urgentemente a “dramática poluição dos corpos de água”. Registrou peculiaridades regionais que justificam a necessidade de ajustamentos no sistema de gestão previsto, assinalando, entre outros pontos específicos, a necessidade de gestão integrada dos recursos hídricos e do uso e ocupação do solo em centros urbanoindustriais, assim como a necessidade de compatibilizar o gerenciamento dos recursos hídricos interiores com o gerenciamento costeiro. Ambos tópicos foram acolhidos posteriormente no texto da lei 9.433/97. A Carta propôs, também, uma estratégia para a articulação entre os sistemas de gerenciamento dos recursos hídricos e de administração da qualidade ambiental, cuja validade se mantém vigente ainda hoje. O resultado de todo o processo de discussão foi uma lei avançada e moderna, coerente com os princípios básicos da Declaração de Dublin sobre Recursos Hídricos e Desenvolvimento Sustentável (1992) e que atende as recomendações contidas na Agenda 21, principal instrumento programático resultante da CNUMAD –RIO92. A Conferência de Dublin foi realizada em janeiro de 1992, como um dos eventos preparatórios da Conferência RIO92. A correspondente Declaração final registra, já no primeiro parágrafo: “A escassez e o desperdício de água doce representa uma séria e crescente ameaça para o desenvolvimento sustentável e proteção do ambiente. A saúde e o bem-estar do homem, a garantia de alimentos, o desenvolvimento industrial e os ecossistemas dos quais eles dependem estarão todos em risco, se os recursos de água e solos não forem geridos, na presente década, de forma bem mais efetiva do que tem sido no passado.” A Conferência estabeleceu recomendações para implementar ações em níveis locais, nacionais e internacionais, baseadas em quatro princípios: • “Princípio no 1 – A água doce é um recurso finito e vulnerável, essencial para a sustentação da vida, do desenvolvimento e do meio ambiente.” • “Princípio no 2 – O desenvolvimento e a gestão da água devem ser baseados na participação dos usuários, dos planejadores e dos políticos, em todos os níveis.” • Princípio no 3 – As mulheres têm um papel essencial no aprovisionamento, gestão e proteção da água.” • Princípio no 4 – “A água tem valor econômico em todos os seus usos competitivos e deve ser reconhecida como um bem econômico.” 15


Interfaces da Gestão de Recursos Hídricos Desafios da Lei de Águas de 1997

As diretrizes e programas de ação recomendados pela Conferência de Dublin foram acolhidas na Conferência RIO92 e incorporadas na Agenda 21.

2.

Recursos hídricos na Agenda 21

Diversos são os capítulos da Agenda 21 onde encontram-se recomendações referentes aos recursos hídricos. Não poderia ser de outra forma, tratando-se de um recurso necessário não apenas à vida, mas praticamente a todas as atividades do homem. No capítulo 8, referente à integração entre meio ambiente e desenvolvimento, constam entre as recomendações o planejamento participativo, a utilização eficaz de instrumentos econômicos e incentivos de mercado e a implementação dos princípios poluidor-pagador e usuário-pagador. No capítulo 9, que trata da necessidade de abordagem integrada do planejamento e do gerenciamento dos recursos terrestres, constam, entre as diretrizes, o “fortalecimento dos mecanismos de coordenação entre as instituições que lidam com o uso da terra e o gerenciamento dos recursos para facilitar a integração das preocupações e estratégias setoriais”. O capítulo 13, que trata do gerenciamento de ecossistemas frágeis, inclui como uma das áreas de programas a serem implementadas a “promoção do desenvolvimento integrado de bacias hidrográficas...”. O capítulo 14, da promoção do desenvolvimento rural e agrícola sustentável, define uma área específica de programa referente à “água para a produção sustentável de alimentos e ao desenvolvimento rural sustentável”. Referências específicas há, também, nos capítulos 6, dedicado à proteção e promoção da saúde humana, e 21, que trata do manejo ambientalmente saudável dos resíduos sólidos e questões relacionadas com os esgotos. Entretanto, é no capítulo 18 da Agenda 21 que a questão dos recursos hídricos é tratada de forma específica. Com o título “Proteção da qualidade e do abastecimento dos recursos hídricos: Aplicação de critérios integrados no desenvolvimento, manejo e uso dos recursos hídricos”, o capítulo propõe sete programas de ações referentes às águas doces: a) Desenvolvimento e manejo integrado dos recursos hídricos. b) Avaliação dos recursos hídricos. c) Proteção dos recursos hídricos, da qualidade da água e dos ecossistemas aquáticos. d) Abastecimento de água potável e saneamento. e) Água e desenvolvimento urbano sustentável. f) Água para produção sustentável de alimentos e desenvolvimento rural sustentável. 16


Parte 1 : Referências Introdutórias

g) Impactos da mudança do clima sobre os recursos hídricos. Nestes programas são propostos objetivos e diretrizes de ação tais como o de satisfazer as necessidades hídricas numa ótica de desenvolvimento sustentável; o reconhecimento da água como recurso natural integrante dos ecossistemas e como bem econômico e social, cujas quantidade e qualidade determinam a natureza de sua utilização; a avaliação e prognóstico das disponibilidades quanti-qualitativas; a previsão de conflitos; a estruturação de uma base científica de dados; a proteção dos ecossistemas e da saúde pública; a gestão integrada dos recursos hídricos e dos despejos líquidos e sólidos; a gestão ambientalmente racional dos recursos hídricos destinados à utilização urbana; o reconhecimento do valor econômico da água; a gestão participativa com espaço para as comunidades locais; e a recomendação de desenvolver a gestão dos recursos hídricos dentro de um conjunto abrangente de políticas de saúde humana, produção de alimentos, atenuação de calamidades, proteção ambiental e conservação da base de recursos naturais. Conforme salientado anteriormente, os objetivos, princípios, diretrizes e instrumentos previstos na lei 9.433/97 apresentam perfeita harmonia com aqueles resultantes, como recomendações, da Conferência de Dublin e da CNUMAD-RIO92.

3.

Subsídios para implementação da Política Nacional de Recursos Hídricos

As discussões para a implementação da lei, regulamentando os aspectos que precisam de esclarecimentos ou detalhamentos, têm-se centrado, fundamentalmente, na questão dos instrumentos da outorga e da cobrança, por uma parte, e na questão da regulamentação do sistema nacional de gerenciamento, englobando aí a discussão sobre a criação e atribuições de uma Agência Nacional de Águas – ANA. Mas a lei 9.433/97 estabelece, também, no seu artigo 3, diretrizes gerais de ação para implementação da Política Nacional de Recursos Hídricos. Constam, entre estas: • “a integração da gestão dos recursos hídricos com a gestão ambiental”; • “a articulação da gestão de recursos hídricos com a do uso do solo”; • “a integração da gestão das bacias hidrográficas com a dos sistemas estuarinos e zonas costeiras”; e, 17


Interfaces da Gestão de Recursos Hídricos Desafios da Lei de Águas de 1997

• “a articulação do planejamento de recursos hídricos com o de setores usuários e com os planejamentos regional, estadual e nacional”. Os temas anteriores não têm sido suficientemente abordados no debate que visa obter subsídios para a regulamentação da lei 9.433/97 ou para aperfeiçoar a legislação vigente. São, entretanto, fundamentais para o sucesso na implementação concreta da política de recursos hídricos. São aspectos ditos de coordenação horizontal no processo de planejamento e gestão. A sua importância é muito bem salientada por Kuiper (1969) ao dizer: “Aparentemente, é parte da natureza humana construir um muro ao redor dos nossos domínios para tratar de manter fora os intrusos e viver em completa reserva...Esta atitude pode ser de interesse para o aumento do império burocrático, mas é prejudicial ao processo de planejamento.”

3.1

Integração com a gestão ambiental

O tema da integração da gestão dos recursos hídricos com a gestão ambiental já induz a uma discussão na sua própria formulação. De fato, os recursos hídricos são recursos ambientais. Portanto, no entendimento de alguns, a gestão dos recurso hídricos deveria ser parte da gestão ambiental a ser exercida através do Sistema Nacional de Meio Ambiente – SISNAMA, estabelecido mediante a lei federal 6.938/81. Mas este entendimento não é generalizado. Com efeito, há que ter em conta que na linguagem comum, ainda hoje, a gestão ambiental é entendida num sentido restrito. Praticamente, ela é identificada como aquela referente ao controle da poluição e à proteção da fauna e flora. Neste entendimento, assuntos tais como administração de conflitos de uso e a cobrança pelo uso da água não seriam de competência do SISNAMA. Por outro lado, mesmo admitindo que os recursos hídricos são recursos ambientais, isso não significa que as atividades de gestão a eles associados possam ser facilmente exercidas no âmbito do Sistema Nacional de Meio Ambiente. Pelo menos não dentro do marco conceitual que fundamenta a lei das águas. Com efeito, o tipo de gestão praticado no SISNAMA enfatiza as medidas ditas de comando e controle, refletindo o entendimento da questão ambiental na época da Conferência de Estocolmo, em 1972. Esse comando e controle é exercido pela administração pública, fazendo cumprir disposições emanadas de um órgão central forte – o Conselho Nacional de Meio Ambiente - CONAMA, praticamente sem espaço para negociação social em nível local e regional. Já a lei 9.433/97, da política de recursos hídricos, é permeada pelo princípio da subsidiaridade. A gestão descentralizada e participativa, através

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Parte 1 : Referências Introdutórias

da prática da negociação, está na razão de existir dos comitês de bacias. Neste sentido, a lei dos recursos hídricos é mais acorde com as práticas recomendadas para a construção de um estilo de desenvolvimento sustentável. Estilo de desenvolvimento que, conforme largamente discutido na Conferência RIO92 e registrado na Agenda 21, tem que ser construído através de um processo de negociação contínuo entre os representantes dos diversos interesses em conflito. A lei 9.433/97 reconhece a importância e a especificidade dos recursos hídricos criando um sistema independente para o seu gerenciamento, atendendo o disposto na Constituição Federal de 1988. Entretanto, as interfaces com o SISNAMA são de tal ordem que seria absurdo que ambos os sistemas agissem ignorando-se ou conflitando entre si. De fato, o controle da qualidade das águas tem sido tradicionalmente uma atribuição do setor dito ambiental. Por outra parte, a lei dos recursos hídricos registra explicitamente entre suas diretrizes: “a gestão sistemática dos recursos hídricos, sem dissociação dos aspectos de quantidade e qualidade” (art. 3º, I). Em 1991, a Associação Brasileira de Recursos Hídricos propôs, na sua Carta do Rio de Janeiro, uma estratégia de articulação entre os sistemas de gerenciamento de recursos hídricos e de administração da qualidade ambiental, cuja validade, no fundamental, ainda permanece. A estratégia contempla: • “Progressiva compatibilização da legislação de águas e do meio ambiente.” • “Aproximação organizacional dos órgãos e entidades dedicados ao gerenciamento de recursos hídricos e meio ambiente, desde que assegurada a ênfase indispensável para o recurso ambiental água.” • “Compatibilização dos orçamentos - programa dos órgãos e entidades de recursos hídricos e meio ambiente, assegurando-se comunicabilidade entre os fundos financeiros correspondentes.” • “Criação, por intermédio da mídia, da imagem de que os dois sistemas são interdependentes e sinérgicos com o objetivo comum de compatibilizar o desenvolvimento econômico e social com a proteção do meio ambiente.” • “Difusão de valores, normas de ação e comportamento referentes à compatibilização da utilização dos recursos hídricos com a sua proteção e conservação, assim como dos demais recursos ambientais.” • “Institucionalização solidária dos dois sistemas, com legitimação e preservação de suas fronteiras e criação de alianças para atuação compatibilizada nas suas interfaces.” 19


Interfaces da Gestão de Recursos Hídricos Desafios da Lei de Águas de 1997

É importante salientar que o tratamento legal dicotômico dos assuntos relacionados com a gestão das águas, abordando as questões referentes à quantidade na legislação dita de recursos hídricos e as de qualidade na legislação dita ambiental, teve origem em acidentes de percurso da legislação de águas, prejudicada na sua regulamentação, conforme relatado por Barth (1999). Com efeito, a partir da Constituição de 1967 legislar sobre águas passou a ser atribuição privativa da União. Por outra parte, a concentração, em 1968, das atribuições do Departamento Nacional de Águas e Energia (DNAE) com as do Conselho Nacional de Águas e Energia (CNAEE), no Departamento Nacional de Águas e Energia Elétrica (DNAEE), acentuou ainda mais a hegemonia que o setor elétrico já tinha na época, sobre o aproveitamento dos recursos hídricos. Em decorrência da situação criada, o único capítulo do Código de Águas que foi regulamentado é o referente aos aproveitamentos hidrelétricos. Os outros dispositivos, incluídos os referentes à proteção da qualidade das águas, não foram regulamentados. Na década dos anos setenta, especialmente após a Conferência das Nações Unidas sobre o Ambiente, em Estocolmo (1972), os Estados começaram a legislar sobre controle de poluição das águas, vinculando o assunto à proteção da saúde e do meio ambiente. Na realidade, esta era uma forma de contornar a exclusividade federal para legislar sobre águas e de tentar deter a atitude predatória das empresas, incluídas as da União, identificadas como representativas da ideologia do crescimento econômico a qualquer custo, alvo da comunidade ambientalista nacional e internacional. Outra divergência aconteceu com a lei 6.662/79, que retirou do DNAEE a atribuição de outorgar direitos de uso de água para irrigação, passando-a ao Ministério do Interior. Estabeleceu-se, assim, um sistema de gestão de águas muito confuso. A atribuição de outorgas de quantidade, distribuídas entre os ministérios do Interior e de Minas e Energia. As questões referentes à qualidade, administradas pelas entidades do Sistema Nacional de Meio Ambiente. E, de sobra, freqüentes conflitos entre os Estados e a União. “Seria desejável que isso não tivesse ocorrido, mas sim a atualização e regulamentação do Código de Águas, que atendesse todos os setores usuários e os aspectos de proteção e conservação de recursos hídricos e tivesse havido delegação aos Estados para aplicá-lo. Infelizmente, houve um retrocesso na legislação brasileira de águas, que, de única e integrada, passou a ser fragmentada e conflituosa” (Barth, 1999).

Concluindo, não há dúvida que o tema da integração da gestão dos recursos hídricos com a gestão ambiental merece uma discussão aprofundada. 20


Parte 1 : Referências Introdutórias

Discussão pautada não apenas em considerações conceituais ou legais, mas, também, na experiência concreta acumulada no país e em outras latitudes. Pautada, também, e de forma especial, no respeito ao cidadão, que não pode ser vítima das conseqüências práticas de uma descoordenação de ações. Como conciliar a política ambiental de 1981 com a política de recursos hídricos de 1997? Quais as experiências dos Estados nesta questão? Quais as propostas dos diversos pontos de vista? O debate sobre estes tópicos pode fornecer ele-mentos importantes para uma implementação bem sucedida da política nacional de recursos hídricos e para eventuais correções de rumos e erros do passado.

3.2

Articulação com a gestão do uso do solo

A questão do uso do solo é associada ao ordenamento territorial, por uma parte; e, por outra, às práticas concretas da atividade agrícola e da ocupação urbana. O ordenamento territorial, por sua vez, é efetuado através da implementação de zoneamentos. Dentre os zoneamentos de abrangência nacional podemos citar o zoneamento ecológico-econômico, que corresponde a um programa coordenado pela antiga Secretaria de Assuntos Especiais da Presidência da República, através da Comissão Coordenadora do Zoneamento EcológicoEconômico do Território Nacional – CCZEE, estabelecida mediante o decreto 99.540/90. Também há o Zoneamento Agroecológico (ZAE) disposto no art. 19 da lei federal 8.171/91, que trata da política agrícola; zoneamento que visa disciplinar a ocupação espacial pelas diversas atividades produtivas. Outro zoneamento institucionalizado é o Zoneamento Costeiro, definido como instrumento do Plano Nacional de Gerenciamento das Áreas Litorâneas, estabelecido mediante a lei 7661/88. Finalmente, os planos diretores dos municípios, que também referem-se ao ordenamento territorial para uso e ocupação do solo, nas suas respectivas escalas e esferas de competência. Tendo em conta que é através da implementação destes zoneamentos, entre outros, que se concretiza o ordenamento territorial nacional, e que este território é constituído por bacias hidrográficas, é obvia a necessidade de se conhecer quais as relações entre os instrumentos e sistemas gestores do ordenamento territorial e aqueles do sistema de gerenciamento dos recursos hídricos por bacias hidrográficas. Qual o vínculo em nível conceitual e quais as práticas operacionais de articulação? Como aparece a questão dos recursos hídricos nos zoneamentos mencionados ? E, reciprocamente, como aparece a questão da gestão do uso do solo nos planos de bacias e na gestão do recursos hídricos por bacias hidrográficas? 21


Interfaces da Gestão de Recursos Hídricos Desafios da Lei de Águas de 1997

Ainda no referente ao uso do solo, há que salientar os projetos estaduais sobre manejo de solos e água em microbacias hidrográficas. Estes projetos, implementados com auxílio financeiro do Banco Mundial, são decorrentes do Programa Nacional de Microbacias Hidrográficas – PNMH, estabelecido em 1987 através do decreto 94.076, visando o “aproveitamento agropecuário, mediante práticas de utilização racional dos recursos naturais renováveis”. Trata-se de experiências bem sucedidas em termos metodológicos e de resultados que, provavelmente, deverão ser incrementados ao longo do país. Mas apresentam um desafio concreto em relação à gestão dos recursos hídricos. De fato, como integrar os planejamentos e as práticas de uso destes recursos em nível de microbacias na gestão em nível de meso e macrobacias? A lei 8.171/91, da política agrícola, estabelece no seu art.20 que: “As bacias hidrográficas constituem-se em unidades básicas de planejamento do uso, da conservação e da recuperação dos recursos naturais”. Neste ponto, a lei da política agrícola é coincidente com a lei da política nacional de recursos hídricos. Mas é necessária uma tarefa de esclarecimentos. Com efeito, na ótica do agrônomo, em geral, o seu conceito operacional de bacia corresponde à microbacia. Já para o gestor de recursos hídricos, embora reconhecendo que as práticas conservacionistas de manejo devem ser implementadas em nível de microbacias, o seu conceito de bacia como unidade básica de planejamento não é necessariamente coincidente com estas. Há, neste aspecto, uma sensível diferença de escalas espaciais de atuação. Mesmo assim, não cabe dúvida que a experiência obtida dos projetos de manejo de recursos naturais em microbacias pode representar subsídios muito valiosos para o funcionamento do sistema de gerenciamento dos recursos hídricos estabelecido na lei 9.433/97. Entre outros motivos porque, como já apontado, embora os planos diretores de recursos hídricos sejam elaborados em nível de macrobacias, as ações concretas se implementam a nível de microbacias.

3.2.1 Desenvolvimento urbano O ordenamento territorial urbano expressa-se no correspondente Plano Diretor do Município. Mas a ocupação fatual nem sempre é acorde com este. Mais ainda, às vezes se processa em direção contrária. As áreas de mananciais, por exemplo, são motivo de declarações legais de proteção ambiental, mas, em termos práticos, na maioria das vezes não são objeto de planos de manejo efetivo que permitam sua preservação. Assim, a população de baixa renda que chega às cidades atraída pelas possibilidades de empregos que estas oferecem, via de regra, ocupa as áreas de mananciais, justamente por serem 22


Parte 1 : Referências Introdutórias

áreas desvalorizadas do ponto de vista imobiliário, devido às restrições de uso estabelecidas no plano diretor e na legislação ambiental que visa protegêlas. O problema, conforme apontado por Costa (1997), é que “cada família que se instala numa área de manancial, resolvendo seu problema de moradia, provoca problemas para pelo menos dez famílias que se utilizavam desta água e que vão ter a sua qualidade deteriorada e, ao longo tempo, até diminuída a quantidade”. Tendo em conta que a história das cidades confunde-se com a história da água, seu uso e necessidade, seria interessante perguntar-se quais os reflexos que podem esperar-se da nova política de recursos hídricos no desenvolvimento urbano? Como deveriam interagir os sistemas associados? Como é que os urbanistas e especialistas em desenvolvimento urbano visualizam o potencial do cenário criado com a política nacional de recursos hídricos e os seus instrumentos de gestão? Quais os espaços e como aproveitá-los para a educação da população, trazendo-a como aliada no objetivo da sustentabilidade? Eis alguns temas propostos para discussão, no intuito de obter subsídios para a implementação da política de recursos hídricos.

3.3

Integração com a gestão de zonas estuarinas e costeiras

Quanto à integração da gestão de bacias com a de sistemas estuarinos e zonas costeiras, o mínimo que se pode dizer é que estas sempre fazem parte de uma bacia hidrográfica. O que acontece nas zonas costeiras não é independente do que acontece nos trechos de montante das respetivas bacias. Só isto já justificaria um esforço para abordar o tema da integração em nível institucional e operacional. Mas há mais. Com efeito, tendo em conta a relevância ecológica e sócio-econômica do extenso litoral brasileiro, em 1988, mediante a lei federal 7.661, foi estabelecido o Programa Nacional de Gerenciamento Costeiro – PNGC. Entre os instrumentos previstos neste programa constam: a) a criação de um sistema nacional de informações; b) a implementação de um programa de zoneamento costeiro baseado em processo participativo, politicamente legitimado; e, c) a elaboração, descentralizada e participativa, de planos de gestão e programas de monitoramento. Como dialogam o gerenciamento costeiro e os sistemas de gerenciamento dos recursos hídricos, em níveis nacional e estaduais? Os sistemas de informações estão sendo desenvolvidos de modo a evitar duplicidade de esforços e recursos? O zoneamento costeiro é aproveitado na elaboração de planos de recursos hídricos de bacias e vice-versa? Os colegiados previstos articulam-se entre si? A realidade histórica mostra que as atividades 23


Interfaces da Gestão de Recursos Hídricos Desafios da Lei de Águas de 1997

desenvolvidas no âmbito do Plano Nacional de Gerenciamento Costeiro e as de implementação da gestão por bacias hidrográficas têm-se desenvolvido de forma absolutamente independente. E que na metodologia de zoneamento do PNGC, a questão da água não se constitui em variável que mereça análise específica. Entretanto, é alentador constatar que há algumas experiências tentando a integração entre as atividades das duas esferas de atuação mencionadas. Qual o ponto de vista dos envolvidos nestes programas? Quais as contribuições que podem dar no sentido de operacionalizar a integração almejada na lei 9.433/97? Sem dúvida, estes são depoimentos que podem se constituir em fonte de valiosos subsídios para a consolidação da política nacional de recursos hídricos.

3.4

Articulação com os setores usuários

Sabe-se que a água, além de ser um elemento indispensável para a vida (dimensão ecológica) e para a qualidade da vida (dimensão social) é, também, um insumo necessário praticamente para todas as atividades produtivas (dimensão econômica). Por isso, “o desenvolvimento econômico e social de qualquer país está fundamentado na disponibilidade de água de boa qualidade e na capacidade de conservação e proteção dos recursos hídricos” (Tundisi, 1999). É natural, portanto, que a gestão dos recursos hídricos apresente interfaces de interesse não apenas com a gestão de outros recursos naturais, mas também com a gestão de atividades setoriais tais como as referentes à saúde pública, educação, irrigação, indústrias, geração de energia, drenagem urbana e navegação, entre outras. No cenário resultante da implementação da lei 9.433/97, o setor de saneamento é atingido, tanto na origem como no fim do processo. Na origem, pelo pagamento da captação de água. No fim, pelo pagamento da emissão de efluentes. Já isto bastaria para apontar que a gestão dos recursos hídricos deve ter impacto no setor de saneamento. Por outra parte, o problema da degradação qualitativa dos recursos hídricos está intimamente vinculada com a sensível carência de tratamento dos resíduos urbanos e industriais. Como estabelecer um planejamento dos recursos hídricos de uma bacia, tendo em conta esta realidade, mas sem invadir áreas de ação e atribuições que competem especificamente aos municípios? Vinculada com o desenvolvimento urbano e com o saneamento ambiental, a drenagem urbana é um dos aspectos mais ignorados da gestão dos recursos hídricos. No Brasil as inundações urbanas são um problema crescente que provoca grandes danos. A drenagem urbana é de atribuição dos 24


Parte 1 : Referências Introdutórias

municípios que, na maioria dos casos, se ressentem de falta de coordenação, falta de cooperação da população, carência de recursos e de capacidade de gestão, resultando numa ausência de prioridade para esta atividade. Quais as possibilidades que oferece a política nacional de recursos hídricos neste campo? O que pensam ao respeito os especialistas em drenagem urbana? Quais as contribuições que poderiam ser oferecidas para a implementação da política de recursos hídricos? A indústria não funciona sem água. Seja como insumo no processo produtivo, seja como meio de refrigeração, seja como veículo de arraste de resíduos ou ainda para consumo do pessoal envolvido, o fato é que não há atividade industrial sem garantia de acesso à água. Nos termos da lei 9.433/97 esta garantia está associada ao instrumento outorga do direito de uso da água, exercido pelo poder público. Pela sua vez, associado à outorga está a cobrança. A cobrança pelo uso da água visa induzir práticas de diminuição de desperdícios e reutilização. A cobrança pelo lançamento de efluentes industriais visa estimular o desenvolvimento ou aplicações de tecnologias limpas. De grande importância é também a garantia de suprimento para as comunidades que dependem da irrigação. A produção da agricultura irrigada depende da disponibilidade de terras e água. Entretanto, observa-se que, em geral, embora o agricultor valorize a terra como um bem econômico, não faz o equivalente com o recurso hídrico. A questão da cobrança pelo uso da água é de difícil entendimento neste meio. Por outra parte, além dos tradicionais conflitos de interesses entre os setores de irrigação e geração hidrelétrica, não são raros os conflitos de comunidades de irrigantes com empresas de abastecimento urbano. A lei prioriza o atendimento às necessidades de consumo humano e dessedentação de animais. Mas os irrigantes alegam que, mesmo nos períodos de estiagens, os habitantes urbanos, amparados neste privilégio, usam a água para lavar carros, regar jardins e outros usos impróprios em períodos de escassez. Estes exemplos evidenciam que as interfaces da gestão dos recursos hídricos com o setor de irrigação são de alta relevância. Isto é especialmente válido naquelas regiões onde a prosperidade econômicosocial é dependente da agricultura irrigada. Como impactará, de fato, a nova política nacional de recursos hídricos, na gestão industrial e nas atividades de irrigação? Qual a atitude das indústrias e do setor de irrigação sobre o assunto? Eis outros temas para discussão no intuito de prever os ajustes necessários à implementação dos sistemas de gestão. 25


Interfaces da Gestão de Recursos Hídricos Desafios da Lei de Águas de 1997

Lembremos, também, que o maior usuário não consuntivo dos recursos hídricos do país é o setor elétrico. Mais de 90% da capacidade de geração de energia elétrica brasileira é de origem hidráulica. Capacidade instalada que corresponde a aproximadamente o 22% do potencial hidrelétrico do Brasil. As interfaces da política de recursos hídricos com a política energética e, concretamente, entre o setor de gestão de recursos hídricos e o setor elétrico brasileiro, não precisam de maiores apresentações. São bem conhecidas e, até o passado recente, permeadas por uma predominância deste último. Imputa-se ao setor elétrico um passado de prepotência, especialmente durante o período de exceção democrática. As políticas públicas da época implicaram na apropriação dos recursos hídricos com fins exclusivamente setoriais, prejudicando as possibilidades de aproveitamento múltiplo das águas. Um trabalho realizado pela Comissão de Barragens e Reservatórios de Uso Múltiplo do Comitê Brasileiro de Grandes Barragens (CBGB), publicado em 1990, mostrou que em um universo de 324 barragens cadastradas, 36% tinham como uso principal a geração hidrelétrica, 22% a regularização de vazões e 21% o abastecimento de água. Já ao considerar-se os usos principal e secundários das águas dos reservatórios correspondentes, o uso preponderante foi o de abastecimento, que apareceu associado a 49% das barragens, seguido da regularização de vazões com 39% e da geração hidrelétrica em 38% das barragens. Entretanto, ao analisar-se os volumes de água acumulados, observa-se que o setor elétrico controlava, sozinho, 95% do total de água represada no país. Isto mostra a preponderância do setor elétrico nas grandes obras de represamento hidráulico, a grande maioria projetadas como de finalidade monossetorial e que, por uma questão de escala, são as mais impactantes do ponto de vista ecológico e social. No Brasil, até o advento da lei 9.433/97, “tradicionalmente o setor elétrico vinha comandando o processo de gestão dos recursos hídricos superficiais, criando uma assimetria de tratamento, com inegáveis prejuízos para outros setores usuários” (SRH/MMA, 1997). O Plano Nacional de Energia Elétrica 1993/2015, sinteticamente chamado Plano 2015, no capítulo de estudos básicos referente ao aproveitamento do potencial hidrelétrico e, especificamente, discorrendo sobre o uso múltiplo dos recursos hídricos, registra algumas observações que poderiam ser consideradas como as razões do setor elétrico. No referido documento, o setor elétrico reconhece que: • “A criação de reservatórios para aproveitamentos hidrelétricos, assim como a interligação entre os componentes do sistema elétrico, acarretam 26


Parte 1 : Referências Introdutórias

alterações no regime natural de escoamento dos cursos d’água, situação que, com freqüência, dificulta a atividade de outros usuários dos recursos hídricos.” • “Na hierarquização estabelecida pelo Código de Águas, o uso dos mananciais hídricos para irrigação tem prioridade sobre o uso industrial, aí incluído o de geração hidrelétrica.” • “O uso múltiplo da água e o rateio de custo entre usuários,...podem tornar interessante o aproveitamento de energia hidráulica em locais considerados não competitivos se utilizados apenas para a geração de energia elétrica.” Mas no mesmo Plano 2015 registra-se que, apesar das vantagens evidentes dos aproveitamentos com finalidades múltiplas, há diversos fatores que dificultam sua viabilização, destacando: • “a ausência de planos de desenvolvimento regionais que identifiquem propostas de aproveitamento dos recursos naturais de uma determinada área ou bacia hidrográfica e que, por conseguinte, sirvam de balizamento para a utilização da água como fonte geradora de energia elétrica”; • “a inexistência de foros de debate dos interesses dos vários setores usuários da água”; • “a ausência de planos de longo prazo nos demais setores usuários da água, com a amplitude e o nível de detalhe dos planos desenvolvidos pelo setor de energia elétrica”; • “restrições financeiras afetando “mais intensamente os outros setores usuários da água do que o de energia elétrica, dificultando o rateio dos custos de obras de finalidade múltipla”. O Plano 2015 foi elaborado quando a lei da política nacional de recursos hídricos ainda encontrava-se em fase de discussão. Neste sentido, há que salientar, também, que o documento em pauta, ao referir-se ao que na época era ainda um projeto de lei, registra: “a articulação com outros setores usuários...deverá ser facilitada com a instituição do Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos”. Não é difícil perceber que os planos de recursos hídricos nos seus diversos níveis de abrangência, os comitês de bacias e os conselhos estaduais e nacional assim como a cobrança pelo uso da água, se implementados como previsto, anulariam as objeções levantadas pelo setor elétrico. Isto é, a implementação da lei 9.433/97 cria condições para mudar um cenário de gestão caracterizado pelo predomínio do setor elétrico sobre os demais. Mas há que 27


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ter em conta que isto implica em mudar o comportamento e os privilégios de um setor que foi e continua sendo, mesmo privatizado, o setor com maior experiência em planejamento de longo prazo, o mais forte em termos financeiros e, historicamente, o mais favorecido no passado próximo. Em síntese, na visão dos outros usuários, a recuperação da credibilidade do setor elétrico, no referente à gestão das águas, implica na adoção de uma postura ativa nos esforços que visam a implantação da política e do sistema nacional de gerenciamento dos recursos hídricos, que possibilite, de fato, o aproveitamento destes recursos numa ótica de uso múltiplo. Como é que o setor elétrico vê esta questão atualmente? No cenário de privatização que lhe atinge, como é que o setor elétrico está preparando-se para que os seus empreendimentos sejam melhor aceitos no novo cenário de gestão participativa? O sucesso na implementação da lei 9.433/97 requer contribuições neste sentido. Muitas outras interfaces da gestão dos recursos hídricos poderiam ser mencionadas. Por ora, vamos concluir lembrando que inclusive a gestão pública e privada, na área das iniciativas para o desenvolvimento regional tem, também, profundas interfaces com a gestão dos recursos hídricos. As experiências de intervenções visando o desenvolvimento regional, planejadas setorialmente e implementadas sem suficiente articulação entre os setores e atores envolvidos, podem ter, a médio e longo prazo, efeitos negativos no cenário dos recursos hídricos, com influência direta na qualidade de vida da população. Qual o potencial do cenário que haverá de emergir da implementação da Política Nacional de Recursos Hídricos e do correspondente Sistema de Gerenciamento, no sentido de reverter as práticas usuais de gestão setorial não coordenadas, até hoje predominantes? Assuntos como este são de grande relevância em regiões que apresentam um passivo ambiental significativo e que clamam por uma coordenação de ações setoriais.

4.

Conclusão: a proposta do livro

A partir das considerações acima, o presente livro compila um conjunto de artigos referentes à temática geral em pauta, isto é, as interfaces da gestão de recursos hídricos. O livro visa ser base para um debate e fonte de subsídios para operacionalizar as diretrizes para implementação da Política Nacional de Recursos Hídricos, registradas no art. 3 da lei 9.433/ 97, referentes à integração e articulação de ações com a gestão ambiental, uso do solo, zonas costeiras e atividades setoriais. O livro visa, simultaneamente, ampliar o leque de participantes – colaboradores – na discussão dos assuntos 28


Parte 1 : Referências Introdutórias

referentes à implementação da Política Nacional de Recursos Hídricos. Neste sentido, inclui artigos de alguns profissionais que, por vez primeira, registram publicamente suas contribuições a este processo.

Bibliografia ASSOCIAÇÃO BRASILEIRA DE RECURSOS HÍDRICOS – Carta do Rio de Janeiro, 1991. ASSOCIAÇÃO BRASILEIRA DE RECURSOS HÍDRICOS – Documentos de referência para a elaboração da Agenda Azul. São Paulo: Comissão de Gestão, 1999. BARTH, F. T. – “Aspectos Institucionais do Gerenciamento de Recursos Hídricos”. In: Rebouças, Braga e Tundisi (orgs.). Águas Doces no Brasil: capital ecológico, uso e conservação. São Paulo: Escrituras Editora, 1999. CARVALHO, V. de RIZZO, H. G. – A zona costeira brasileira. Brasília. Ministério do Meio Ambiente e da Amazônia Legal. Secretaria de Coordenação de Assuntos de Meio Ambiente, 1994. COMITÊ BRASILEIRO DE GRANDES BARRAGENS – “Utilização múltipla das barragens e reservatórios no Brasil. Diagnóstico e Recomendações”. Revista Brasileira de Engenharia – vol. 3/N.2 – Novembro de 1990. CONFERÊNCIA DAS NAÇÕES UNIDAS PARA O MEIO AMBIENTE E O DESENVOLVIMENTO – Agenda 21. Rio de Janeiro, 1992 (disponível na Internet: www.mma.gov.br). COSTA, J. J. da – “A evolução dos mananciais em São Paulo”. In: A evolução dos mananciais em grandes cidades brasileiras. Seminário preparatório para a RIO + 5. Transcrição das palestras e intervenções realizadas durante o evento. São Paulo, 1997. ELETROBRÁS – Plano Nacional de Energia Elétrica 1993/2015 – Plano 2015, vol. II – Estudos Básicos – Projeto 4: “A Oferta de Energia Elétrica”. Rio de Janeiro, Dezembro de 1992. INTERNATIONAL CONFERENCE ON WATER AND THE ENVIRONMENT – The Dublin Statement and Report of the Conference. Dublin, Ireland, 26-31 January 1992 (Published by WMO, Geneve, Switzerland, 1992). KUIPER, E. – “El proceso de la planificación”. In: Economia en proyectos de recursos hidráulicos. CIDIAT. Mérida, Venezuela, 1969.

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MINISTÉRIO DO MEIO AMBIENTE – O Plano Nacional de Gerenciamento Costeiro, 1999. Internet: www.mma.gov.br/port/sma/gerco. SECRETARIA DE ASSUNTOS ESPECIAIS – Coordenação Geral de Macrozoneamento Geopolítico e Econômico do Território Nacional, 1999. Internet: www.sae.gov.br/spp/cogec. SECRETARIA DOS RECURSOS HÍDRICOS – “Estágio atual dos aspectos institucionais da gestão de recursos hídricos no Brasil”. In: Política Nacional de Recursos Hídricos. Lei 9.433 de 8 de Janeiro de 1997. MMA/ SRH – Movimento de Cidadania pelas Águas. Brasília, 1997. TUNDISI, J. G. – Limnologia no século XXI: perspectivas e desafios. São Carlos, Instituto Internacional de Ecologia, 1999.

Perfil curricular do autor Héctor Raúl Muñoz Espinosa – hrmunoze@th.com.br – é graduado em Ciências Físicas (U. del Norte, Chile, 1962). Hidrólogo (CEH, Espanha, 1967). Mestre em Recursos Hídricos (IPH da UFRGS, 1972). Especialização em Geografia/Desenvolvimento Regional (UFSC, 1993). Exerceu funções técnicas e gerenciais nas áreas de recursos hídricos e meio ambiente da ELETROSUL (1976-99). Consultor da UNESCO e PNUD com missões em Brasil, Moçambique e Caribe. Foi diretor de Gestão Ambiental e Recursos Naturais na SDM/SC e coordenador do projeto “Administração das Bacias Hidrográficas de SC”. Atualmente é consultor em gestão de recursos hídricos e professor na Universidade do Sul de Santa Catarina - UNISUL.

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Parte 1 : Referências Introdutórias

A POLÍTICA NACIONAL DE RECURSOS HÍDRICOS NO CENÁRIO DA INTEGRAÇÃO DAS POLÍTICAS PÚBLICAS

Bruno Pagnoccheschi

1.

Introdução

O presente texto visa apresentar um breve histórico sobre o desenvolvimento da Política Nacional de Recursos Hídricos, além de oferecer as opiniões do autor acerca do contexto e das oportunidades de integração dessa política com as políticas públicas em geral, principalmente no que se refere à implementação da lei 9433, de 8 de janeiro de 1997, bem como dos projetos de lei 1.616/99, que dispõe sobre a gestão administrativa e a organização institucional do Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos e 1.617/99, sobre a criação da Agência Nacional de Águas (ANA).

2.

Políticas públicas e contexto atual

Dentre a s diversas definições de políticas públicas, elege-se como referência para o presente texto a seguinte: políticas públicas constituem a aplicação do conjunto de procedimentos formais e informais que expressam relações de poder e que se destinam à resolução pacífica dos conflitos quanto a bens públicos [1 ]. Diferem de políticas governamentais na medida em que o atributo “governamental” não esgota suas possibilidades, já que envolvem diferentes segmentos sociais que interferem nos bens de natureza pública. Seu principal atributo é o de resolução pacífica de conflitos, o que nas sociedades modernas e democráticas implica tarefa de grande complexidade. Seu exercício envolve avanços e retrocessos na busca das soluções possíveis no que se refere aos bens e ao espaço público. Sua dinâmica, além de complexa, é diversa no tempo e no espaço, tendo em vista a necessidade de acomodar os interesses associados às diferenças e particularidades do território e de seus grupos sociais. Há autores que estabelecem categorias de políticas públicas. Segundo MORAES [2 ], por exemplo, as políticas públicas podem ser agrupadas em 1 Rua, Maria das Graças. “Análise de políticas públicas: conceitos básicos”. In: O estudo da política. Brasília, Ed. Paralelo 15, 1998.

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políticas econômicas, sociais e territoriais. Segundo essa interpretação, tanto as políticas de recursos naturais como as de meio ambiente constituem expressões territoriais das políticas públicas, tendo em vista uma alegada prevalência de lógica espacial, em detrimento de lógica científica condicionando o desenvolvimento de regras de mediação ao acesso a bens públicos. Não obstante sua categorização, a formulação e o aperfeiçoamento das políticas públicas consistem no resultado de um complexo processo de negociação, na medida em que seriam a conseqüência do confronto democrático das forças presentes na sociedade. Embora seu locus de expressão maior seja o Congresso Nacional, é no Poder Executivo e no seio das organizações dos segmentos produtivos e sociais que se constróem as alternativas técnicas de sua formulação. Nesse sentido, pode-se dizer que quanto mais participativo é o processo de elaboração de alternativas, mais fácil é o processo de negociação política que se segue. No caso da Política de Recursos Hídricos, ressalta-se que seu arcabouço legal e normativo vem de um longo processo político-institucional ainda não completado, que inclui tropeços pontuais mas que em suas linhas gerais incorpora avanços significativos. Até o presente, procurou-se aumentar o potencial e a sinergia das leis e normas que regem o setor, sem grandes preocupações de inseri-lo no ritmo das demais transformações do Estado e da sociedade. Por um lado, isso significou avanço, notadamente no que se refere à incorporação de processos decisórios cada vez mais participativos. Por outro, o setor permanecia como que desconectado dos setores produtivos, já que não incorporava, de forma efetiva, instrumentos de gerenciamento que aportassem lógica econômica a suas diretivas, não obstante o discurso e as premissas sempre coerentes. O momento atual se reveste de grande significado, na medida em que as mudanças que se processam não se esgotam num setor específico. Referemse ao conjunto da administração pública e não se restringem à necessidade de integração entre políticas públicas. São, acima de tudo, premidas pela visceral transformação por que passa o Estado brasileiro no contexto de sua inserção na economia mundial Não há elementos que permitam afirmar que as mudanças surtirão todos os efeitos desejados, seja do ponto de vista da organização do Estado, como no que se refere ao atingimento dos objetivos de desenvolvimento econômico e social. Aliás, nesse particular, os reflexos iniciais dessas transformações 2 MORAES, Antônio Carlos Robert. Meio ambiente e ciências humanas. São Paulo, Editora Hucitec, 1994.

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Parte 1 : Referências Introdutórias

têm penalizado fortemente as políticas sociais em benefício da organização de setores produtivos, para a sua inserção na chamada economia global. Não obstante, o cenário atual apresenta uma extraordinária possibilidade de mudanças estruturais que, se processadas de forma articulada e pautadas no benefício comum, poderão ser extremamente benéficas para a sociedade em geral.

3.

Breve histórico da política de recursos hídricos

Quando da promulgação do Código de Águas, em 1934, as atribuições e competências sobre recursos hídricos eram afetas ao Ministério da Agricultura (MA). Isso, de certa forma, refletia a prioridade do uso dos recursos hídricos do país, considerado à época como de vocação eminentemente agrícola. Posteriormente, a partir da década de 50, essas competências encontraram nicho específico no âmbito do setor elétrico, mais especificamente no Ministério das Minas e Energia (MME). A razão dessa mudança estava relacionada com a estratégia governamental de promover a infra-estrutura necessária para a expansão do parque industrial brasileiro, iniciada na região Sudeste do país. No setor elétrico, as atribuições governamentais sobre recursos hídricos subordinaram-se, mais concretamente, ao Departamento Nacional de Águas e Energia Elétrica (DNAEE), órgão da administração direta, vinculado ao MME, com rebatimento em todo o território nacional. Essa configuração mantinha estreitos vínculos com a holding estatal ELETROBRÁS, criada na década de 50 para organizar e fortalecer a geração e distribuição de energia elétrica de origem hidráulica. A responsabilidade simultânea pela política de geração de energia elétrica e pela administração/gestão de recursos hídricos por parte do setor elétrico perdurou até 1995, quando foi criado espaço administrativo específico no âmbito do Ministério do Meio Ambiente (MMA), na forma de uma Secretaria de Recursos Hídricos (SRH). Ao longo do período em que se manteve sob responsabilidade do setor elétrico, o setor de recursos hídricos desenvolveu diferentes propostas de arranjo institucional, incorporando muitos dos conceitos e premissas presentes em países mais avançados, principalmente do continente europeu. Essas propostas, a exemplo do que acontecia nesses países, incluíam iniciativas que se constituíram no embrião de alguns dos atuais fóruns decisórios do setor. Tinha início, ainda de forma tímida, a aplicação do princípio das decisões compartilhadas sobre o uso da água. 33


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No entanto, a área de recursos hídricos convivia com o desconforto de sua localização no âmbito do setor elétrico, que, em menos de duas décadas, passou a ser um dos principais usuários dos recursos hídricos no país. Essa particularidade colocava em dúvida as possibilidades de avanço institucional e a tentativa de imprimir modernidade à gestão da água. Não obstante, foi através da ligação com o setor elétrico que se viabilizou parte do avanço e da modernização da gestão dos recursos hídricos, como se verá ao longo do presente texto. Esse setor, à época, centralizava a gerência de fundos de compensação de custos de produção de energia elétrica, decorrentes da decisão política de equalização das tarifas. A ordem de grandeza desses fundos era bastante expressiva, o que permitia que pequenos percentuais disponibilizados para a operação da rede hidrométrica nacional significassem recursos abundantes, direcionados não apenas à obtenção de dados hidrométricos, mas também à realização de estudos e pesquisas hidrológicas e de utilização múltipla de recursos hídricos. Embora coubesse ao MME a responsabilidade do cumprimento do Código de Águas e, por extensão, da gestão de recursos hídricos no nível nacional, outros setores, que se valiam daqueles recursos como insumo a suas atividades, resistiam a essa hegemonia, por entender que se tratava de uma administração tendenciosa. O resultado imediato foi o início do processo de fragmentação da administração dos recursos hídricos, problema do qual o país ainda se ressente. O setor de irrigação, na época localizado no âmbito do Ministério do Interior (MINTER), um dos que mais reagiu à hegemonia do setor elétrico na matéria, articulou a aprovação de determinação presidencial que condicionava à sua administração as concessões de água destinadas àquele uso. Situações como essa passaram a dificultar a administração dos recursos hídricos, bem como a promoção do uso compartilhado da água no caso dos rios considerados de domínio da União. O início das discussões da nova Constituição, em meados da década de 80, encontrou a questão dos recursos hídricos fragmentada e convivendo com contradições cruciais. Em decorrência disso, as disposições transitórias da Constituição de 1988 encarregavam o Poder Executivo de elaborar proposta específica de um Sistema Nacional de Gestão de Recursos Hídricos, que estruturasse o setor dentro de premissas mais modernas e coerentes com a administração pública da época. Com isso se deflagrava o processo de discussão de uma legislação específica para o setor. Em fins da década de 80, surgiram as primeiras especulações sobre a localização adequada da área de recursos hídricos, sem repercussões imediatas. 34


Parte 1 : Referências Introdutórias

Em 1991 chega finalmente ao Congresso Nacional a proposta governamental de organização do setor de recursos hídricos, na forma do projeto de lei 2.249/ 91. Começou a tramitar na Câmara dos Deputados e foi encaminhado à Comissão de Defesa do Consumidor, das Minorias e do Meio Ambiente, tendo sido indicado para a relatoria o deputado Fábio Feldmann, conhecido ambientalista do Estado de São Paulo. Teve início, então, um longo processo que envolveu duas legislaturas e dois relatores, perfazendo mais de 5 anos até sua promulgado em janeiro de 1997. Nesse longo período de formulação normativa da área de recursos hídricos no nível federal observou-se uma intensa discussão política, além de expressivos movimentos de bastidores, protagonizados pelos estados e pelos setores interessados, em especial o setor elétrico. Para os estados, era fundamental obter sinalização de alternativas factíveis sobre as quais basear suas regulamentações específicas, que não podiam aguardar o desfecho das negociações. Para o setor elétrico, tratava-se de cuidar para que a nova legislação não dificultasse suas perspectivas de crescimento, visto que a legislação vigente lhe facultava a decisão sobre a geração de energia de origem hidráulica. Finalmente a lei 9.433/97 foi promulgada em janeiro de 1997, estabelecendo um novo marco no desenvolvimento da gestão de recursos hídricos no país. Festejada pelos diferentes setores envolvidos como peça jurídica competente, a nova lei, por força da complexidade e diversidade de situações que se propunha abarcar, remetia grande parte das definições para a etapa de regulamentação, mostrando claramente a opção assumida de se construir uma lei “enxuta”, o que teoricamente poderia ter facilitado sua tramitação e aprovação. Como observa BARTH [3 ], o fato das leis estaduais de recursos hídricos terem sido promulgadas anteriormente à lei nacional fez com que esta se tornasse mais flexível, permitindo adaptações às diferentes situações existentes nos estados brasileiros. Deve-se ressaltar, nesse sentido, que além das normas e decretos usuais na regulamentação legislativa, a lei 9.433 remetia uma das principais peças constitutivas do processo de gestão de bacias hidrográficas à necessidade de uma lei específica, cuja proposta deveria ser de iniciativa do Executivo: as Agências de Águas. A lei 9.433/97, no entanto, não conta ainda com regulamentação para a maioria de seus instrumentos, o que a tem tornado inócua. Até o presente, 3

BARTH, FLÁVIO Terra. “Evolução nos aspectos institucionais e no gerenciamento de recursos hídricos no Brasil”. In: O estado das águas no Brasil - 1999. ANEEL/MMA/OMM. Brasília, 1999.

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Interfaces da Gestão de Recursos Hídricos Desafios da Lei de Águas de 1997

apenas o Conselho Nacional de Recursos Hídricos foi definido e regulamentado através de decreto presidencial. Essa ausência de regulamentação traz conseqüências nefastas para a área de recursos hídricos como um todo, além de ter servido de pretexto para retardar a implementação efetiva da gestão das bacias dos rios federais. Como forma de contornar essas dificuldades e visando dar mais celeridade ao processo de implantação efetiva da gestão de recursos hídricos no país, o presidente da República anunciou, em abril de 1999, a intenção de, a exemplo do que vinha ocorrendo com outros setores, criar a Agência Nacional de Águas (ANA), uma autarquia sob regime especial que se ocupasse da promoção do desenvolvimento do Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos. O MMA foi encarregado de providenciar um projeto de lei sobre a ANA [4 ], em articulação com os setores interessados, mediados pela equipe técnica da Casa Civil da Presidência da República. No entanto, ao longo do processo de discussão da criação da nova Agência, as dificuldades referentes à ausência de regulamentação da lei 9.433/97 constituíram-se em entraves fatais. Alguns especialistas entendiam que muitas das idéias presentes na referida legislação remetiam à necessidade de legislação complementar específica, sem o que se poderia colocar a perder as idéias de avanços consignadas naquela legislação. Assim, no lugar de dispositivos tradicionais de regulamentação, a lei 9433/97 inspirou o envio ao Congresso Nacional de novo projeto de lei [5 ] que dispõe sobre a gestão administrativa e a organização institucional do Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos. Ambos os projetos de lei foram objeto de discussões e apresentações públicas, de onde se extraíram subsídios que os aperfeiçoaram. Suas versões finais foram encaminhadas ao Congresso Nacional em agosto de 1999, onde devem tramitar sob o regime de urgência constitucional. Esses episódios recentes reacendem o interesse na discussão técnica do gerenciamento dos recursos hídricos, dessa vez premida pela urgência que o Governo pretende impor à negociação. O cenário geral é de grandes transformações da gestão pública, o que supõe um esforço de integração com as demais políticas, na tentativa de se obter mais racionalidade e coerência na gestão dos bens considerados públicos.

4 ,5

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Projeto de lei 1.617/99


Parte 1 : Referências Introdutórias

4.

Recursos hídricos e os Estados

Paralelamente ao que ocorria na esfera federal quando da discussão da lei 9.433, nos estados a situação assumia contornos mais específicos. Em alguns, cujas dinâmicas econômicas exigiam, há anos, uma participação maior do poder público na solução de conflitos de utilização de água, foi iniciado um processo de pressão articulada, que exigia que o Governo federal assumisse procedimentos legais e normativos que lhes facilitasse a administração dos recursos hídricos nos territórios sob suas jurisdições. O Estado de São Paulo constituiu exemplo nesse sentido. No início da década de 70, os problemas ali enfrentados, envolvendo as esferas estadual e federal em inúmeras formas de usos de água e suas conseqüências, ensejaram a criação do primeiro colegiado voltado às discussões sobre utilização múltipla de recursos hídricos, envolvendo dois níveis de Governo e diferentes setores interessados. Surgia, em 1978, o Comitê Executivo do acordo estabelecido entre o Ministério das Minas e Energia e o Governo do Estado de São Paulo para a melhoria das condições sanitárias das bacias do Alto Tietê e Cubatão. O relativo êxito das primeiras iniciativas desse colegiado inspirou a criação, em 1979, de um colegiado nacional com propósitos semelhantes que teria rebatimento nas principais bacias hidrográficas do país. Era criado o Comitê Especial de Estudos Integrados de Bacias Hidrográficas (CEEIBH), em 1979. As repercussões positivas desses episódios pioneiros chegam até os dias de hoje, muito embora o contexto político-institucional tenha sido completamente modificado. Nesse processo evolutivo, inúmeros técnicos foram formados e centenas de estudos e pesquisas encomendados, dinamizando, especializando e dotando a engenharia nacional de massa crítica nesse setor, ao longo das duas últimas décadas. Nos estados, a pressão exercida por usuários de recursos hídricos cujas pautas dependiam cada vez mais de soluções institucionais para contornarem os problemas advindos da alocação desses recursos entre os diferentes usos, assim como pelos setores que se valiam dos recursos hídricos como insumo básico - exigia definições precisas sobre a gestão desses recursos. Ante à impossibilidade de reversão do preceito constitucional que delega à União a prerrogativa de legislar sobre recursos hídricos, essa pressão foi exercida para que o Executivo apresentasse uma proposta concreta de gestão de recursos hídricos. Essas idéias foram consolidadas por ocasião dos trabalhos da Assembléia Nacional Constituinte, em cujo texto final foi inserida determinação de que caberia ao Poder Executivo 37


Interfaces da Gestão de Recursos Hídricos Desafios da Lei de Águas de 1997

apresentar à consideração do Congresso Nacional uma proposta de Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos (SNGRH)[6 ]. A partir dessa premissa, em 1989, a então Secretaria de Assuntos Estratégicos (SAE) da Presidência da República iniciou entendimentos para a elaboração de um projeto de lei de Sistema Nacional de Gestão de Recursos Hídricos a ser encaminhado pelo Executivo ao Congresso. No entanto, como foi visto, apenas em novembro de 1991 chegou ao Congresso projeto de lei dispondo sobre a Política Nacional de Recursos Hídricos e criando o Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos. O referido projeto tramitou por duas legislaturas até ser finalmente aprovado em 1997, sendo promulgado em março daquele mesmo ano. Para muitos estados não foi possível aguardar o desfecho desse processo político para organizar o setor, do ponto de vista legal e normativo. Baseados nas premissas do sistema federativo e confiantes de que os avanços até então alcançados, no que se refere aos aspectos participativos dos processos decisórios que envolviam recursos hídricos, seriam incorporados na nova legislação, adiantaram-se, fazendo passar em suas constituições determinações pertinentes ao setor. Foram assim concebidas algumas políticas de utilização de recursos hídricos, bem como sistemas de gestão com rebatimentos institucionais e administrativos significativos. Em outros estados, onde a pressão e o uso competitivo sobre esses recursos não se mostravam ainda muito agudos, foi possível aguardar o desenrolar das questões em nível nacional, para basearem sua legislação no marco que seria produzido pelo nível federal [7 ]. Esse comportamento diferencial fez com que a temática assumisse também uma fragmentação espacial, ao longo do território nacional. Na ausência de um marco legal adequado, os estados se comportavam de maneira bastante diferenciada em seus processos de administração do setor.

5.

Recursos hídricos e políticas públicas

Do ponto de vista da integração com as demais políticas públicas, a política de recursos hídricos apenas recentemente tem registrado preocupações dessa natureza. Como se viu, as atribuições dessa área têm passado por 6

Art. 21, inciso XIX, Constituição Federal, 1988. A Constituição de 1988 manteve o impedimento dos Estados legislarem sobre águas, o que fez com que a maioria das Constituições estaduais, bem como as legislações pertinentes daquele nível, tratassem apenas da organização dos Estados para a administração de águas de seu domínio, subordinando-as à legislação federal de águas e de meio ambiente. 7

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Parte 1 : Referências Introdutórias

diferentes nichos da administração pública sem que tivessem se amalgamado a nenhum deles. Pode-se dizer que essas atribuições foram anexadas a setores que se valeram do poder administrativo para melhorar ou otimizar suas performances. Apenas mais recentemente, com a explicitação de uma política para o setor, tem sido possível pensar-se numa integração mais estrutural com as demais políticas públicas, não apenas voltada aos interesses dos diferentes setores, mas ao aperfeiçoamento das relações produtivas e sociais que dependem dos recursos hídricos. Na verdade, a partir de sua existência formal como política pública, sua localização na estrutura administrativa do Poder Executivo deixa de ter grande significado. Em seu lugar, ganha relevância a constelação de atores, públicos e privados, que se articula e interage com o setor. Além disso, caso se concretize a criação de uma agência autônoma encarregada da administração do Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos, essa integração se fará de forma mais concreta e efetiva. No presente, a principal tarefa é disciplinar as interfaces existentes com setores cujas políticas ao longo do tempo incorporaram atribuições sobre recursos hídricos. Dentre esses, destacam-se o de energia, o agrícola, em particular no que se refere às políticas de irrigação, o de saúde e o de meio ambiente. Paralelamente, há setores afetos a recursos hídricos cujas políticas públicas sequer foram formuladas, a despeito da importância e oportunidade do tema. Esse é o caso das políticas urbanas, em especial aquelas afetas ao saneamento básico. Para esses se faz necessário que as articulações sejam mais agressivas e de cunho propositivo, a partir das diretrizes e do modelo definido para recursos hídricos.

6.

Recursos hídricos e energia

O histórico da geração de eletricidade de origem hídrica no Brasil remonta ao Império. No início, caracterizada pelo surgimento de pequenas hidrelétricas que seguiam o ciclo e a geografia da incipiente indústria nacional, foi-se desenvolvendo sob a intensa pressão da demanda por atendimento dos serviços públicos, principalmente de iluminação. No entanto, apenas na virada do século, com a entrada em operação da “Hydrelétrica de Parnahyba” [8 ], atual Edgar de Souza, em São Paulo, essa situação é revertida em favor da hidreletricidade. A partir daí, o setor se desenvolve ao sabor da economia e seguindo os percalços desta, até a década 8

“Água e energia elétrica”. In: O estado das águas no Brasil - 1999. ANEEL/MMA/OMM. Brasília, 1999.

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de 50, quando se inicia um período de grandes obras, inclusive com o aporte de recursos provenientes de fontes externas. No final da década de 50 criam-se as condições para o estabelecimento das grandes mudanças institucionais do setor, com a criação das Centrais Elétricas Brasileiras S/A. que viria a funcionar como holding do setor. Nessa mesma época é criado o Ministério das Minas e Energia, que consolida a participação estatal majoritária na geração de energia elétrica de origem hídrica. Esta estatização do setor atende às estratégias desenhadas para a consolidação do parque industrial brasileiro. Desde então, não se observaram mudanças significativas até o aparente esgotamento desse modelo, sentido a partir da década de 80, na qual a hegemonia estatal do setor era caracterizada pela ausência de competitividade e conseqüentes ineficiências. Na verdade, é a promulgação da Constituição de 1988 que dá oportunidade de iniciar mudanças no arcabouço legal e normativo do setor elétrico, com vistas a sua modernização. Nessa época, as restrições impostas ao acesso a recursos financeiros externos para o financiamento da expansão do parque gerador nacional foram decisivas para o desenho da reformulação do setor. Deve-se ter presente que as referidas restrições colocavam-se como provenientes de cuidados que as fontes externas multilaterais dedicavam ao meio ambiente e às populações tradicionais, ambos recorrentemente impactados pelas obras do setor. No entanto, não obstante os esforços do setor elétrico para incorporar variáveis ambientais em seus empreendimentos, a restrição de recursos financeiros sinalizava a necessidade de medidas mais estruturais e profundas. Essas mudanças vêm mais precisamente na década de 90, com a privatização da prestação de serviços públicos do setor e a criação da Agência Nacional de Energia Elétrica (ANEEL). Uma das principais dificuldades da interseção da Política de Recursos Hídricos com a legislação específica do setor de energia elétrica diz respeito à outorga de recursos hídricos para fins de geração de energia elétrica. Embora o inciso IV do art.12 da lei 9.433/97 estabeleça que o aproveitamento dos potenciais hidrelétricos se sujeitam à outorga de uso pelo Poder Público, o parágrafo 2º do mesmo artigo subordina essa outorga ao Plano Nacional de Recursos Hídricos, de contornos ainda indefinidos. Além disso, o capítulo referente às disposições gerais e transitórias da referida lei estabelece que, enquanto não estiver aprovado tal Plano, a utilização de potenciais hidráulicos para fins de geração de energia elétrica continuará subordinada à disciplina da legislação setorial específica. 40


Parte 1 : Referências Introdutórias

A despeito da existência de elementos que poderiam remeter essas definições a outras instâncias de decisão, como comitês de bacia e/ou agências de águas, essa imprecisão gera dúvidas e incertezas que podem tornar inócua, contraditória e sem sentido a regulação da interface entre recursos hídricos e geração de energia. No limite, dependerá de interpretações, o que pode comportar conflitos desestruturadores. Assim, o projeto de lei 1.616/99, que dispõe sobre a gestão administrativa e a organização institucional do Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos, vem trazer luz a essa questão, ao propor a revogação desses dispositivos e ao estabelecer que a Agência Nacional de Energia Elétrica deverá obter declaração de reserva de disponibilidade hídrica antes de licitar a concessão ou autorizar o uso potencial de energia hidráulica. Além disso, o novo projeto de lei apresenta um conjunto de conceitos e regras bastante novo e preciso que disciplina complementarmente a cobrança pelo uso de recursos hídricos, o racionamento de seu uso e as Agências de Bacia, nova denominação das Agências de Água previstas na lei 9.433/97. Pode-se concluir que, após a aprovação do projeto de lei que regulamenta e complementa a lei 9.433/97 e do que trata da criação da Agência Nacional de Águas, haverá condições de perfeita integração entre essas políticas. Até lá, há problemas graves a serem administrados que, entretanto, considerando-se as negociações levadas a cabo com representantes do setor elétrico, indicam possibilidades de sintonia e convergência.

7.

Recursos hídricos e irrigação

As atribuições do governo federal no que se refere à irrigação foram transferidas do Ministério do Meio Ambiente para o recém-criado Ministério da Integração Nacional, juntamente com o conjunto de obras hidráulicas que a viabiliza. Anteriormente, foram da esfera do Ministério do Interior, da Secretaria de Políticas Regionais, além de terem sido objeto da criação de uma pasta exclusiva para sua administração, durante o Governo Sarney. Sua vinculação recorrente a espaços da administração pública voltados à questão regional deve-se à sua importância estratégica para a região Nordeste. O Ministério da Agricultura, locus de associação imediata com o tema, tem suas maiores atenções voltadas à produção agrícola em outras regiões. Não obstante, a vinculação com aquela pasta e com as políticas agrícolas em geral é essencial. A agricultura brasileira vem de uma tradição extensiva marcada por grandes transformações ao longo dos últimos anos. A mecanização observada 41


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sobretudo na última década não tem sido suficiente para atender o aumento da população, de sua renda e da conseqüente demanda por alimentos. Essa pressão de demanda, por sua vez, aliada ao aumento relativo do preço das terras que marcou os diferentes ciclos econômicos anteriores ao Plano Real, fizeram aumentar a preocupação com a otimização dos plantios, acelerando a implantação de sistemas de irrigação, para aumentar a oferta de alimentos e garantir produção e produtividade crescentes. Como decorrência, a área irrigada brasileira saltou de 64.000 ha, em 1950, para 2.870.000 ha em 1998. Apesar de terem ocorrido taxas de crescimento da área irrigada do país da ordem de até 18% ao ano, esse crescimento tem se estabilizado em taxas próximas a 4% ao ano, salvo em períodos de restrição ao crédito agrícola ou marcados por restrições no comércio exterior. Por outro lado, as possibilidades de crescimento da área irrigada são enormes. Calcula-se haver cerca de 16,1 milhões ha irrigáveis, contra uma área explorada de apenas 2,87 milhões ha. Do ponto de vista das técnicas utilizadas, a irrigação também experimentou avanços expressivos ao longo do período em que é utilizada no país. Não obstante, pode-se afirmar que, se a irrigação fosse otimizada, cerca de 20% da água e 30% da energia poderiam ser economizados [9 ]. Considerando-se que cerca de 60% das derivações de água do país destinam-se à irrigação e que esta tenderá a ser incrementada como alternativa para o aumento e regularização da produção de alimentos, será fundamental investir-se em métodos que minimizem a utilização de água e de energia. Registram-se, já há alguns anos, algumas zonas de conflito de interesses no que se refere à utilização de água para irrigação, a exemplo de trechos da bacia do rio São Francisco. Lá, não apenas o parque gerador de energia elétrica instalado é ameaçado pelos projetos de irrigação, como também pelas indefinições com relação à transposição das águas da bacia para o semi-árido nordestino. Com a promulgação da lei 9.433/97 dissiparam-se as dúvidas que pairavam sobre os processos de outorga de uso da água para as atividades de irrigação. Estas inserem-se no conjunto das demais outorgas, embora exijam atenção especial. É fundamental, nesse sentido, que se examinem os métodos de irrigação a serem utilizados, assim como as perspectivas de sua otimização. Desses cuidados resultarão conflitos menores e mais administráveis Para esses conflitos, nem sempre os comitês ou agências instalados ou em vias de instalação serão suficientes. Será necessário equacionar os problemas do 9 LIMA, Jorge E.F.W.; FERREIRA, Raquel S.A.; CHRISTOFIDIS, Demetrius. “O uso da irrigação no Brasil”. In: O estado das águas no Brasil-1999. ANEEL/MMA/OMM. Brasília, 1999.

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Parte 1 : Referências Introdutórias

ponto de vista estrutural, abrindo negociações entre os setores envolvidos, no intuito de buscar os limites adequados à cada setor de atividade que maximizem os investimentos e os benefícios globais. Tanto a lei 9.433/97, como os novos projetos de lei 1.6161/99 e 1.617/99 poderão oferecer as bases para essas negociações.

8.

Recursos hídricos e meio ambiente

Recursos hídricos foram o mais recente segmento dos recursos naturais a se inserir no contexto da política ambiental do país, ao menos no que se refere à sua localização na administração pública federal. Essa configuração, desenhada no início do primeiro mandato presidencial de Fernando Henrique Cardoso (1995), aproximou as áreas de recursos hídricos e de meio ambiente, dando início a uma experiência inédita e gerando expectativas positivas para ambas as áreas [10 ]. Tudo indicava que havia prevalecido razão e coerência e que o Executivo federal se rendia à evidência de que a água representa um bem essencial, cuja administração deveria privilegiar sua dimensão qualitativa, recorrentemente relegada nas administrações anteriores. No entanto, embora houvesse condições institucionais de avançar a passos largos na integração das áreas de recursos hídricos e meio ambiente, o que se viu foi uma adaptação burocrática de duas áreas da administração pública que apenas por um acaso político se encontravam no mesmo Ministério. Além disso, pressões de natureza partidária forçaram a coexistência da área de recursos hídricos com a de irrigação, tradicionalmente vinculada ao desenvolvimento regional e, por vezes, dotada de espaço institucional próprio no primeiro escalão de Governos passados. Quanto às interfaces com a lei 9433/97, há muito o que fazer, visto que existem instrumentos dessa legislação sobre os quais não há, ainda, orientação de aplicação. Alguns desses instrumentos, inclusive, representam a possibilidade concreta de diálogo permanente entre as áreas de recursos hídricos e meio ambiente, abrindo possibilidade de sintonia e ação articulada. Destacam-se, nesse contexto, o Plano Nacional de Recursos Hídricos, a Outorga de Direito de Uso, a Cobrança pelo Uso da Água, o Enquadramento dos Corpos D’água em Classes de Uso e o Sistema Nacional de Informações sobre Recursos Hídricos. Todos eles, no entanto, dependem de regulamentação. 10 PAGNOCCHESCHI, Bruno, 1999. “Recursos hídricos e meio ambiente”. In: Parabólicas. Instituto Sócioambiental. nº48. São Paulo, 1999.

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As experiências levadas a cabo no primeiro governo FHC não garantem que essa possibilidade de sintonia venha se concretizar. É notável, inclusive, como têm sido desperdiçadas oportunidades objetivas de avanço do setor público na área de recursos hídricos, justamente derivadas da sua inserção no grande campo institucional do meio ambiente. Uma regulamentação eficiente da Lei de Recursos Hídricos, aliada à lei 6938/81 e à recente Lei de Crimes Ambientais resultaria num conjunto de rara potencialidade para o redirecionamento da questão hídrico-ambiental, como se poderia chamar. No novo contexto caracterizado pelos novos projetos de lei, há alguns empecilhos para que essa associação se concretize. O mais importante, diz respeito à visão de integração de bacia hidrográfica, do ponto de vista do gerenciamento. Embora o conceito de bacia hidrográfica como unidade de referência e planejamento para recursos hídricos esteja incorporado há muitas décadas no arcabouço legal brasileiro, as referências explícitas quanto ao domínio dos recursos hídricos se concentram especificamente nos corpos d’água. Essa particularidade tem preocupado os Comitês de Bacia e as instâncias públicas que se ocupam do gerenciamento desses recursos, na medida em que o conceito de bacia hidrográfica implica a coexistência de rios de domínios distintos. Por outro lado, os recursos hídricos refletem o que ocorre nas áreas de contribuição, que por sua vez remete às áreas de competência administrativa dos municípios. Nesse complexo sistema de domínios e responsabilidades torna-se um desafio formular políticas, normas, padrões e regras operacionais que se refiram a condições de qualidade e quantidade em cursos d’água. Os Comitês e Agências previstos na legislação vigente respondem parcialmente a essas questões. Faz-se necessário estabelecer critérios claros de conduta frente às inúmeras situações dúbias que a administração de bacias pode comportar. Implica, entre outras questões, a designação de responsabilidades sobre o que ocorre nas interfaces desses domínios. Quando um determinado curso d’água de domínio estadual aflui a um outro de domínio federal é preciso que ele alcance os níveis e padrões considerados adequados, independentemente do que possa estar ocorrendo no âmbito do sistema de controle ambiental daquele estado. Para isso, é necessário preparar as condições para que se possam aplicar instrumentos econômicos no gerenciamento dos recursos hídricos. Até o presente, o gerenciamento da qualidade das águas se deu apenas sob o prisma dos instrumentos de comando e controle, cujo alcance é limitado à capacidade operacional dos órgãos de controle e não reproduz a lógica vigente nas demais relações dos setores produtivos com a sociedade.

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A lei 6938/81, que instituiu o Sistema Nacional de Meio Ambiente e seus instrumentos, permitiu o estabelecimento, por um lado, de parâmetros de qualidade a serem observados nos corpos d’água, por meio da figura do enquadramento dos cursos d’água em objetivos de qualidade e, por outro, de um sistema de controle de emissões dos agentes poluidores, principalmente voltado ao setor produtivo. Era de se supor que desse conjunto, se bem administrado, resultassem bacias hidrográficas dotadas de corpos d’água de qualidade controlada. Não obstante, isso não aconteceu. A maior parte das razões desse insucesso é conjuntural, decorrente da falta de capacidade instalada nos estados, encarregados de gerenciar o sistema de controle ambiental. No entanto, há questões estruturais da maior pertinência que precisam ser enfrentadas. Ainda que os estados viessem a ter a capacidade instalada requerida, a lógica vigente não privilegiaria a iniciativa e o interesse do setor produtivo na melhoria das condições de qualidade da bacia. Para isso, seria necessário que ele se sentisse partícipe do processo e fosse incentivado a buscar suas melhorias, nas condições e nos nichos técnicos que lhe parecessem mais viáveis. O papel dos estados, nessa hipótese, deveria ser mais voltado aos resultados de qualidade da bacia como um todo do que apenas ao controle de emissões. Isso permitiria que houvesse o espaço necessário às negociações entre as partes, de forma a atender os objetivos globais da bacia. Naturalmente, a inserção desse tipo de abordagem no gerenciamento de recursos hídricos pressupõe alterações significativas na forma como são geridos os sistemas de controle ambiental. Por outro lado, deve-se reconhecer o êxito relativo que o atual sistema de controle ambiental logrou junto ao setor produtivo. Ao longo das duas décadas de sua implementação, os avanços foram inegáveis nos estados mais desenvolvidos. Processos produtivos foram substituídos, procedeu-se a relocações e mesmo a paralisação de atividades industriais poluidoras. Paradoxalmente, o aumento dos problemas foi tamanho que esse êxito é pouco visível. Na verdade, a qualidade dos corpos d’água brasileiros piorou muito. Essa situação, está ligada a uma outra dimensão fundamental: a do saneamento básico.

9.

Recursos hídricos, saneamento básico e saúde [11 ]

O setor de saneamento básico, entendido como o conjunto das ações que envolvem abastecimento de água, esgotamento sanitário e a coleta, afastamento e tratamento de resíduos sólidos, emerge como um dos pontos

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mais importantes na interface dos recursos hídricos com as políticas públicas. Além disso, é um dos pontos mais vulneráveis na crise por que atravessa o país, o que exige urgência nas ações de correção de rumos e nas providências de integração com as demais políticas públicas e com as reformas da administração do Estado brasileiro. Esse setor, intrinsecamente vinculado ao de recursos hídricos, vem sendo tratado, ao longo dos últimos anos, de maneira híbrida, pelas diversas instâncias administrativas e de fomento. Segundo o ângulo de análise, essa temática pode ser considerada Infra-Estrutura ou Meio Ambiente, ou, segundo o jargão mais recente dentro da categoria Meio Ambiente: Agenda Marrom [12 ]. O espaço institucional da área de saneamento básico atualmente é a Secretaria de Desenvolvimento Urbano, no âmbito da Presidência da República. Já foi de competência do Ministério do Interior, do Ministério do Desenvolvimento Urbano e do Meio Ambiente e do Ministério do Bem Estar Social. Mais recentemente (primeiro governo FHC) estava vinculada à Secretaria de Política Urbana do Ministério do Planejamento e Orçamento (SEPURB/MPO) Essa competência encontra-se em vias de transformação e os estudos básicos para esse fim têm sido elaborados pelo Programa de Modernização do Setor de Saneamento (PMSS), desenvolvido pelo Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA). A área de resíduos sólidos é de exclusiva competência dos municípios, embora algumas ações estejam sendo desenvolvidas na esfera federal. Há, ainda, na classificação funcional programática da União, a definição de saneamento geral, que envolve ações de controle de cheias, combate à seca e drenagem. Essas ações vinham sendo conduzidas pelos programas de defesa civil, no âmbito da Presidência da República. No entanto, essa atribuição tem sido cada vez mais repassada aos estados. No que se refere à legislação que rege o saneamento ambiental, há uma enorme lacuna a ser preenchida. O início do primeiro Governo FHC foi marcado pelo veto à legislação específica sobre saneamento, desenvolvida e discutida no Congresso Nacional. Em seu lugar, propôs-se uma legislação mais ampla, que compreendesse toda a questão urbana, em cujo bojo seriam 11 Análise extraída do documento: “Considerações sobre o papel dos bancos multilaterais na reorganização do setor de saneamento no Brasil”. Apresentado no Seminário Políticas de Saneamento Ambiental: Inovações na Perspectiva do Controle Social. Rio de Janeiro, de 10 a 13 de novembro de 1997 12 Denominação utilizada para definir ações típicas dos ambientes urbanos, voltadas ao abastecimento de água, esgotamento sanitário, resíduos sólidos e controle da poluição em geral.

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concebidos instrumentos específicos para o tratamento das questões de saneamento. Até o presente, passados mais de quatro anos do veto presidencial, nada ocorreu de concreto nessa área. É bem verdade que propostas foram elaboradas e discutidas. No entanto, não tiveram seguimento nos escalões decisórios de governo, configurando um quadro de paralisia inexplicável. Além disso, a participação dos principais interessados na área de saneamento do país foi precária, a despeito da existência de importantes coletivos voltados à ação no setor. Embora estudos e pesquisas tenham sido deflagrados ao longo dos últimos anos, não há registro de iniciativas de debates significativos, por parte do Governo federal, para a construção do marco do saneamento para o país. Do ponto de vista institucional, o Plano Nacional de Saneamento Básico (PLANASA) foi a última tentativa nacional de ação concertada para o setor, em que pesem as características extremamente perversas para com os municípios brasileiros. A condição para a participação em sua programação implicava repasse do patrimônio e das instalações existentes nos municípios, às então recém-formadas companhias estaduais de saneamento, a partir das quais todo o PLANASA era operado. Os municípios que não se integrassem ao Plano não tinham alternativas para alavancar recursos para o financiamento de suas necessidades de implantação de sistemas de saneamento. Concretamente, o PLANASA foi responsável pelo surgimento de enormes empresas estaduais de prestação de serviços de saneamento. Essas empresas tiveram uma atividade intensa na implantação de sistemas nos anos que se seguiram a suas instalações e inibiram, de forma drástica, a atuação de municípios que contavam com serviços autônomos e não se dispuseram a integrar o Plano. Por outro lado, a implantação do PLANASA privilegiou, por diferentes razões, o financiamento de sistemas de abastecimento de água e de sistemas de coleta e afastamento de esgotos, em detrimento do financiamento de sistemas de tratamento e disposição final de esgotos. A principal conseqüência desse processo foi o aumento extraordinário da carga de efluentes domésticos, decorrente dos inúmeros sistemas implantados de abastecimento de água e de coleta e afastamento de esgotos financiados pelo PLANASA, sem que se tenha investido o suficiente para o financiamento de obras de tratamento de esgotos. Apesar disso, o PLANASA representou um enorme avanço em termos de atendimento às necessidades de abastecimento de água e coleta e afastamento de

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esgoto. Entre 1970 e 1980, a população beneficiada com abastecimento de água saltou de 11,9 milhões para 49,6 milhões. No que se refere ao esgotamento sanitário, embora os números sejam mais modestos, ainda assim foram expressivos: a população beneficiada saltou de 6,1 milhões para 17,4 milhões. Atualmente, no vácuo deixado pela sua desativação e pela falta de instrumento legal regulador para o setor, inicia-se a discussão de uma nova Política Nacional de Saneamento, que tem como objetivo central a universalização do atendimento em água e esgoto para a população urbana até o ano 2010. Há, nessa perspectiva, enormes desafios a serem vencidos. O primeiro refere-se ao tamanho e à qualificação do déficit. Dados de 1997 dão conta de que cerca de 52 milhões de pessoas que viviam nas cidades e aglomerados urbanos encontravam-se sem serviços adequados de saneamento básico. Esse déficit, por sua vez, apresentava uma distribuição bastante perversa quanto aos níveis de renda da população. A avassaladora maioria dessa população se situava na faixa de renda menor que 2 SM. Se examinarmos a questão do esgotamento sanitário, a situação era ainda mais grave: 70 milhões de pessoas nas cidades não contavam com rede de esgotos e, mesmo onde existia coleta de esgoto, apenas 20% de seu volume era tratado. Outro desafio diz respeito à necessidade de modernização da estrutura de prestação de serviços nessa área. O quadro atual, a despeito dos recentes avanços, é de fraco desempenho dos operadores, sobretudo no que se refere às perdas de faturamento e ao custo elevado do atendimento, decorrentes, entre outros fatores, do mercado concentrado e da reduzida competitividade existente no setor. Há ainda a tarefa do ordenamento institucional, que inclui questões como: necessidade da definição da titularidade nas regiões metropolitanas, nos aglomerados urbanos e nos sistemas integrados; ausência de mecanismos de regulação e de controle por parte dos estados e municípios; e ausência de mecanismos de defesa dos interesses dos usuários. Na tentativa de vencer esses desafios, a estratégia de intervenção adotada pelo Governo federal focaliza a modernização do setor de saneamento e sua reforma institucional. A intenção é estruturar o Poder Público para exercer a regulação e o controle, ao mesmo tempo em que se procurará induzir a eficiência na prestação dos serviços públicos no setor. O Governo pretende obter esse resultado, seja por meio da atração de operadores privados, implicando aumento da capacidade de investimentos e da competitividade pela comparação de desempenho, seja pela recuperação e transformação dos operadores públicos, a partir da utilização de instrumentos e programas já amplamente conhecidos, dos quais destaca-se o Programa de Modernização do Setor de Saneamento. 48


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Apenas nos últimos anos - com as recentes investidas de modernização do setor de saneamento e de recursos hídricos e com as modificações nas regras da prestação de serviços públicos, conduzidas pelo Governo brasileiro - começou-se a construir, na própria União e nos estados que operam esse tipo de sistema, uma lógica de atuação sustentável, de forma a permitir a captação de investimentos de longo prazo nessas áreas. Nesse sentido, as novas metas elencadas pelo PMSS, ao pressupor a melhora de performance das empresas estaduais de saneamento, o aumento do atendimento dos sistemas autônomos, a diminuição de perdas físicas e de custos operacionais, entre outros, oferecem condições concretas de alterações institucionais e normativas, inclusive da gestão ambiental. O caminho para isso foi abrir a possibilidade da prestação de serviços públicos à terceirização e à privatização, como parte essencial da concepção de modernização do Estado. Nessa perspectiva, instrumentos de gestão ambiental, que até há pouco eram absolutamente desconsiderados, passaram a constituir preocupação do Governo. Isso faz com que venham a existir situações de efetiva contradição, ao menos no que se refere à postura do Estado de há alguns anos. Se durante a década de 70 o país foi induzido, por inspiração do que ocorria na Europa e nos Estados Unidos, a valer-se do expediente de estabelecer padrões de qualidade a serem alcançados pelos seus cursos d’água, baseados na definição de parâmetros exclusivamente ambientais, sem a devida consideração das implicações econômicas e financeiras, agora se faz necessária a revisão de alguns desses conceitos ou parâmetros, já que não há recursos disponíveis, nem na União nem nos estados, para fazer cumprir os objetivos preconizados por esse enquadramento. Como agravante, ressalte-se que discussões recentes dão conta da existência de avaliações setoriais produzidos pelo Banco Mundial [13 ] onde estão implícitos condicionantes ao financiamento de projetos de saneamento e de promoção da qualidade das águas que simplesmente consideram os mecanismos de enquadramento como premissa de níveis de qualidade a serem alcançados. O Banco não parece disposto a financiar projetos que atendam a classes de enquadramento, sem a garantia de que tais classes se justifiquem do ponto de vista da economia do recurso. É importante observar o paradoxo que essa situação encerra. Hoje, os maiores interessados em rever os mecanismos de gestão ambiental em saneamento e recursos hídricos são o Governo federal e as fontes de finaciamento multilaterais. O primeiro, preocupado em dotar o país de competitividade para sua rápida inserção no mercado mundial; o segundo, preocupado em implantar, o mais 13

WORLD BANK. Brazil: Managing Pollution Problems. The Brown Environmental Agenda.

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rapidamente possível, o receituário do FMI para as economias emergentes e em abrir mercados para seus Estados-membros. São os mesmos atores que, em passado recente, promoveram a inserção, ao menos em tese, de mecanismos de regulação ambiental, naquela ocasião motivados pela pressão internacional sobre controle e proteção ambiental. Naturalmente, há atenuantes a serem considerados na análise do desenvolvimento desse processo. O principal deles refere-se ao fato de que os mecanismos de controle ambiental induzidos não foram criados como decorrência do exame dos problemas nacionais. Foram adaptados a partir do que ocorria em economias mais dinâmicas e dotadas de processos de controle social mais eficazes, o que fez com que o poder regulatório dessa adaptação se erodisse, concorrendo para que o próprio mecanismo caísse em desuso. Não obstante, a situação encerra um conjunto de grande riqueza de detalhes que expõe claramente a forma como vêm mudando de postura não só as agências de financiamento multilaterais, mas os governos federal, estaduais e locais e, acima de tudo, os usuários desses serviços e sistemas. Nesse particular, cabe comentar que, por diversas razões, os usuários sempre tiveram seus interesses interpretados pelo Estado e nunca se expressaram de forma direta, por falta absoluta de instituições representativas. Esse, aliás, foi um dos aspectos que mais se alterou desde os anos 70. Com a redemocratização do país, multiplicaram-se as diferentes formas associativas da população para a interlocução com o Estado. Isso ocorreu não apenas no âmbito da sociedade civil, na forma de ONGs, mas, também, entre municipalidades de uma mesma bacia, preocupadas em exigir do Poder Público os investimentos que tornassem viável o convívio de desenvolvimento com padrões de qualidade ambiental. Recursos hídricos, nesse particular, tornaramse uma temática que oferecia enormes vantagens integradoras, através do conceito de bacia hidrográfica. Dessa maneira, formaram-se ao longo dos últimos 20 anos inúmeros comitês de bacias, consórcios de municípios e outras associações de caráter temático e espacial, referidas aos recursos hídricos e à qualidade das águas dos rios. Programas e projetos divulgavam e difundiam a importância de ações corretivas para a melhoria da qualidade das águas dos mananciais, com vistas a evitar os custos adicionais decorrentes de eventuais substituições de mananciais tradicionais, em função da deterioração da qualidade de suas águas. Na região Sudeste, ocorreram situações emblemáticas nesse aspecto, onde inúmeros municípios passaram a gastar expressivos recursos adicionais com a utilização de elementos químicos e energia para melhorar a qualidade 50


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de suas águas de abastecimento. Não raro, captações tinham que ser abandonadas, sendo necessárias obras de engenharia para viabilizar novas captações, muitas vezes em distâncias sensivelmente maiores, acrescendo os custos com complexos sistemas de adução. Por essa razão, foram surgindo ao longo dos anos arranjos institucionais de âmbito estadual e municipal, no sentido de privilegiar a interlocução com grupos de pessoas, de instituições e mesmo de municipalidades para a construção de consensos que tornassem factível o enfrentamento dos problemas da poluição hídrica. Atualmente, a lei 9433/97 inclui, entre os dispositivos que regulam os diferentes colegiados reunidos em torno de recursos hídricos e bacias hidrográficas, a participação necessária de representantes da população, das municipalidades, dos ambientalistas, dos usuários, entre outros, na discussão das formulações de políticas públicas necessárias aos objetivos de qualidade dos cursos d’água. Esse novo quadro apresenta as condições necessárias para que possam vigorar novos instrumentos de gestão, agora baseados na lógica econômica, nos fatores de mercado e, principalmente, na cobrança pelo uso do recurso hídrico, o que, em última análise, poderá permitir uma partição mais racional dos custos e dos benefícios advindos da melhoria de qualidade das águas. Além disso, hoje, quaisquer possibilidades de intervenção em recursos hídricos, seja no controle ambiental, seja na prestação de serviços, pressupõem a concordância do usuário, já que os recursos para a viabilização dessas intervenções apenas estarão disponíveis se houver concordância com seu rateio.

10.

Considerações finais

Parece não haver dúvida de que o processo de globalização da economia que, segundo VIOLA [14 ], tem seu primeiro momento significativo na década de 50 e é expressivamente acelerado a partir da década de 80, vem condicionando decisivamente as transformações do Estado brasileiro. Suas múltiplas dimensões têm-se articulado em movimentos de pressão sobre toda a sociedade, forçando a mudança dos mecanismos reguladores dos Estados nacionais de forma irreversível. No Brasil, configura-se uma tendência que pode vir a ser crescente no que se refere à reformulação das políticas públicas. Na medida 14

VIOLA, Eduardo. “A globalização da política ambiental no Brasil, 1990-98”. In: Anais do XXXVII Congresso Brasileiro de Economia e Sociologia Rural. Brasília, 1999.

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em que se aperfeiçoam instrumentos normativos de um setor, outros se sentem premidos a promoverem ajustes, gerando um movimento de renovação e modernização ímpar na história recente do país. Por outro lado, esses movimentos trazem à tona tradicionais conflitos de interesses setoriais e de grupos oligárquicos que se inserem nessa nova dinâmica travestidos de alternativas de modernidade. Faz-se necessário, cada vez mais, discutir as diversas formas de modernidade que se apresentam, de forma a garantir a prevalência e a proteção do bem público, na promoção de novas formas de desenvolvimento que sejam menos excludentes. A marca dessas novas transformações será certamente a conectividade dessas políticas, sem o que a administração pública não terá condições de exercer de forma adequada o papel de regulação que lhe é intrínseco. Alguns tropeços vêm sendo observados no aperfeiçoamento dos instrumentos de regulação pública. O projeto de inserção do país na economia global surpreendeu a todos e se deu sem que a sociedade, em geral, e a classe política, em particular, estivessem plenamente sintonizadas com relação à necessidade de processar mudanças normativas que permitissem maior agilidade na formulação de uma regulação por parte do Estado, até então desnecessária, devido à forte presença estatal nos diferentes setores produtivos. Como conseqüência, o processo de privatização brasileiro se realiza antes do Estado estar plenamente preparado para operar a regulação necessária. Criaram-se buracos negros de indefinições, gerando situações de desconfiança de apropriação privada do patrimônio público. Nesse contexto, o setor de recursos hídricos se apresenta como uma excelente oportunidade de exame de como as mudanças no rumo da globalização vêm se processando e de como se aceleraram de forma intensa ao longo dos últimos dois anos, dando início a transformações surpreendentes sobre uma legislação recentíssima (lei 9.433/97) Essa legislação, bem como os recentes projetos de lei complementares, deverão desempenhar papéis decisivos na formulação de políticas públicas de outros setores ainda não totalmente estruturados. Esse é o caso do setor de saneamento, cuja pressão pela definição de novos marcos legais é cada vez mais intensa. Pela primeira vez, em muitos anos, há ambiente e condições para se discutir a questão dos recursos hídricos pari passu a outros setores e segmentos da administração pública. Esse processo vem-se observando, tanto no que se refere às novas diretrizes de modernização do Estado brasileiro, em geral, como nos aspectos pontuais e específicos dos setores que se utilizam de recursos hídricos. 52


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Há inúmeros exemplos que poderiam ser invocados nesse sentido. Apenas para ilustrar, citam-se as questões relativas às determinações constitucionais de domínio de recursos hídricos. Avançou-se extraordinariamente na interpretação desses princípios, existindo, agora, possibilidades de equacionamento de questões que envolvem seus aspectos quantitativos e qualitativos. A coexistência, em mesmas bacias hidrográficas, de rios de domínio estaduais e federal, exigem o aperfeiçoamento e a articulação da legislação, tendo em vista a necessidade de estabelecimento de sistemas lógicos sobre os quais se apóiem os novos instrumentos de gestão. A esse respeito, KELMAN [15 ] apresenta reflexões sobre a forma como deveria ser conduzido o processo de implementação de novos instrumentos, no caso concreto de bacias com rios sobre os quais atuem mais de um nível jurisdicional, concluindo que a legislação atual exige aperfeiçoamentos, mas que não constitui entrave para a implementação de novos instrumentos, ainda que de forma precária. A modernização do Estado brasileiro e suas conseqüentes descentralizações, desconcentrações e privatizações oferecem um cenário onde os instrumentos de gestão de recursos hídricos desempenharão um papel fundamental na regulação do Estado e na administração do patrimônio público. Setores que se utilizam da água como insumo básico ou como meio de transporte e de diluição de efluentes dependerão de negociações com o Poder Público, onde a dimensão ambiental será determinante. Essa intermediação será tão mais exitosa quanto mais ajustados e adequados estiverem os instrumentos de regulação hídrico/ambientais. No contexto atual, caracterizado pela intensa participação de grupos sociais e entidades ambientalistas na mobilização para a formação de Comitês de Bacia e Agências de Águas, a demanda tende a se concentrar na resolução de problemas emergenciais. Ações como as de enquadramento de cursos d’água, entendidas como processo discutido e articulado, podem tardar a se efetivar na maioria das bacias brasileiras. Não apenas porque há questões mais pungentes de natureza institucional que drenam a discussão e, conseqüentemente, retardam o avanço desse instrumentos, mas, principalmente, porque sua dimensão mais importante é a de planejamento, atividade freqüentemente relegada a um segundo plano pela necessidade imperiosa das intervenções emergenciais. No entanto, a partir do momento em que esses Comitês de Bacia passem a funcionar de forma eficiente, instrumentos de gestão, a exemplo do 15 KELMAN, Jerson, 1997. “Gerenciamento de recursos hídricos”. In: XII Simpósio Brasileiro de Recursos Hídricos. Vitória, 1997.

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enquadramento, serão essenciais para a promoção da melhoria da qualidade ambiental das bacias. Pode-se concluir de forma análoga se examinados os demais instrumentos de gestão de recursos hídricos, todos eles com evidentes dimensões e ligações com o meio ambiente. Do ponto de vista institucional, é possível que a recente transferência de responsabilidade sobre a irrigação da Secretaria de Recursos Hídricos do MMA, num primeiro momento para a Secretaria Especial de Políticas Regionais, criada no âmbito da Câmara de Políticas Regionais do Conselho de Governo e atualmente em processo de migração para o recém-criado (julho/99) Ministério da Integração Nacional, alivie a agenda de responsabilidades da Secretaria de Recursos Hídricos e ofereça a oportunidade de se investir, com mais propriedade e dinamismo, na regulamentação dos instrumentos de gestão de recursos hídricos e de se construir ligações mais efetivas com a área ambiental. A situação presente oferece como desafio aos formuladores de política da área a finalização da construção do arcabouço legal e normativo iniciado no final da década de 80. É preciso, no entanto, que essa complementação atenda às necessidades atuais do país e que se sintonize com o quadro geral de mudanças do Estado, atualmente em desenvolvimento. Esse processo precisará ser conduzido de forma participativa e deverá ter como meta a reversão do quadro de extrema fragmentação que caracterizou a área de recursos hídricos nas ultimas décadas. O desafio, segundo BARTH [ 16 ], reside no fato de que as especificidades das bacias brasileiras demandam leis federais de grande abrangência, o que, por sua vez, remete à necessidade de complementações por meio de leis estaduais. No entanto, afirma o autor, caso as leis federais sejam muito gerais, correm o risco de tornarem-se inócuas. São necessárias, portanto, normas que respeitem as especificidades dos estados mas não caiam na vala comum da generalidade. Paralelamente ao que ocorre na área federal, os estados continuam seu processo de formulação política, alguns deles mais ágeis do que a própria esfera federal. Minas Gerais, por exemplo, vem de promulgar sua nova legislação de recursos hídricos[17 ]. Segundo alguns especialistas [18 ], isso constitui exemplo da terceira geração das leis de recursos hídricos no Brasil. De acordo com essa classificação, a primeira geração de leis foi constituída por aquelas totalmente influenciadas pela lei 7.663 do Estado de São Paulo, 16 BARTH, FLÁVIO Terra. “Evolução nos aspectos institucionais e no gerenciamento de recursos hídricos no Brasil”. In: O estado das águas no Brasil - 1999. ANEEL/MMA/OMM. Brasília, 1999.

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de 30/12/91; a segunda, ainda influenciada pela legislação paulista, incorporou dispositivos da lei 9.433/97; e a terceira geração, que inova quanto a alguns dispositivos, a exemplo da agência de bacia e da cobrança do uso de recursos hídricos. É provável que as futuras leis estaduais de recursos hídricos incorporem as questões colocadas nos novos projetos de lei recentemente enviados ao Congresso Nacional, num movimento crescente de construção coletiva e democrática. O exame desse quadro apresenta uma riqueza ímpar que justifica acuidade na análise e interpretação de processos político-administrativos recentes, no âmbito das políticas públicas em geral e da política de recursos hídricos em particular. Do ponto de vista das políticas econômico-financeiras e de relacionamento exterior há também repercussões da maior pertinência a serem avaliadas. No que se refere ao relacionamento multilateral do país, as políticas de cooperação técnica e econômica deverão fornecer preciosos subsídios para as novas iterações do setor de recursos hídricos. Isso se justifica tendo em vista da integração necessária do setor de recursos hídricos com os demais setores usuários desses recursos. Com as novas perspectivas de gestão - que incluem mecanismos de captação de recursos junto a usuários - abrem-se enormes possibilidades de acesso a recursos externos na forma de financiamentos multilaterais e bilaterais. Isso remete, por sua vez, ao conjunto de normas e procedimentos de elegibilidade [19 ] para acesso a recursos financeiros, que precisarão estar ajustados. Nesse sentido, na medida em que as alterações normativas internas privilegiarem a adoção de instrumentos econômicos no gerenciamento de recursos hídricos, em detrimento de ações de comando e controle, mais viável se tornará a obtenção de recursos para a concretização dos objetivos desejados.

Bibliografia BANCO MUNDIAL - Gerenciamento de recursos hídricos. Tradução elaborada pela Secretaria de Recursos Hídricos do MMA. Brasília, 1998. BANCO MUNDIAL - Brazil: Water sector modernization project. Washington, 1993. 17

Lei 13.199 de 29 de janeiro de 1999. BARTH, Flávio Terra. In: Grupo de discussão ABRH-Gestão na Internet. 19 Critérios e normas de acesso a fontes de financiamento externo, a exemplo das seguintes publicações: • BANCO MUNDIAL, 1998. Gerenciamento de recursos hídricos. Tradução elaborada pela Secretaria de Recursos Hídricos do MMA. Brasília, 1998. • BANCO MUNDIAL, 1993. Brazil: Water sector modernization project. Washington, 1993. 18

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BARTH, Flávio Terra - “Evolução nos aspectos institucionais e no gerenciamento de recursos hídricos no Brasil”. In: O estado das águas no Brasil - 1999. ANEEL/MMA/OMM. Brasília, 1999. BARTH, Flávio Terra - Grupo de discussão ABRH - Gestão na Internet, 1999. KELMAN, Jerson - “Gerenciamento de recursos hídricos”. In: XII Simpósio Brasileiro de Recursos Hídricos. Vitória, 1997. LIMA, Jorge E.F.W.; FERREIRA, Raquel S.A.; CHRISTOFIDIS, Demetrius - “O uso da irrigação no Brasil”. In: O estado das águas no Brasil1999. ANEEL/MMA/OMM. Brasília, 1999. MORAES, Antônio Carlos Robert - Meio ambiente e ciências humanas. São Paulo: Editora Hucitec, 1994. PAGNOCCHESCHI, Bruno - “Considerações sobre o papel dos bancos multilaterais na reorganização do setor de saneamento no Brasil”. In: Anais do Seminário Políticas de Saneamento Ambiental: Inovações na Perspectiva do Controle Social. Rio de Janeiro, de 10 a 13 de novembro de 1997. PAGNOCCHESCHI, Bruno - “Recursos hídricos e meio ambiente”. In: Parabólicas. Instituto Sócioambiental. nº48. São Paulo, 1999. RUA, Maria das Graças - “Análise de políticas públicas: conceitos básicos”. In: O estudo da política. Brasília: Editora Paralelo 15, 1998. SILVEIRA, Carlos A.C.; MEJIA, Lídia; FERREIRA, Raquel S.A.; GUILHON, Luis G.F.; SILVA, Oduvaldo B.; FREITAS, Marcos A.V. - “Água e energia elétrica”. In: O estado das águas no Brasil-1999. ANEEL/MMA/ OMM. Brasília, 1999. VIOLA, Eduardo - “A globalização da política ambiental no Brasil, 1990-98”. In: Anais do XXXVII Congresso Brasileiro de Economia e Sociologia Rural. Brasília, 1999. WORLD BANK - Brazil: Managing Pollution Problems. The Brown Environmental Agenda. Washington, 1997.

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Perfil curricular do autor Bruno Pagnoccheschi – bruno.pagnoccheschi@mma.gov.br - é engenheiro civil, pós-graduado pela Escola de Engenharia de São Carlos da Universidade de São Paulo e doutorando do Programa de Desenvolvimento e Meio Ambiente da Universidade de Brasília. Foi Coordenador de Planejamento da Utilização de Recursos Hídricos do DNAEE, Técnico de Pesquisa e Planejamento do IPEA, Diretor da SEMAM/PR, Secretário-Executivo do ISPN e Diretor de Gestão Ambiental da Secretaria de Coordenação da Amazônia, do Ministério do Meio Ambiente - MMA. Atualmente é consultor do MMA.

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NOTA TÉCNICA SOBRE A ATUAÇÃO DO BANCO MUNDIAL NO GERENCIAMENTO DE RECURSOS HÍDRICOS NO BRASIL

Luiz Gabriel Todt de Azevedo 1 Alexandre Moreira Baltar

1.

Introdução

O gerenciamento de recursos hídricos constitui uma área que, apesar de ser relativamente nova, está em franca expansão. Tradicionalmente, o seu desenvolvimento, tanto nos países industrializados quanto naqueles em desenvolvimento, foi promovido e orientado para setores econômicos específicos, tais como produção de energia, abastecimento de água e agricultura irrigada. Nesse contexto, o setor de recursos hídricos evoluiu, historicamente, de uma forma fragmentada, seguindo um enfoque predominante de ampliação da oferta para satisfação de demandas específicas. Com o passar do tempo, constatou-se que os vultosos investimentos públicos em infra-estrutura não se estavam traduzindo plenamente nos benefícios sociais e econômicos esperados, sobretudo para os mais pobres. Essa constatação evidenciou a necessidade de se rever o modelo vigente, buscando uma nova abordagem, fundamentada na integração inter-setorial, na participação social e no gerenciamento da demanda. A percepção mais abrangente da água como um bem escasso e dos crescentes problemas relacionados à falta e à poluição dos recursos hídricos mobilizou governos e sociedade em geral para discutir o problema e buscar novas alternativas para inverter a tendência que se configurava. Esse processo culminou com a realização, nessa última década, de importantes conferências2 , onde a comunidade internacional, reunida em fóruns de caráter técnico e político, discutiu e definiu princípios balizadores dos novos rumos a serem seguidos. 1 As opiniões apresentadas nesta publicação são do autor e não refletem, necessariamente, a posição do Banco Mundial. 2 Consulta Internacional sobre Recursos Hídricos, PNUD, India 1990; Estratégia para Fortalecimento Institucional do Setor de Recursos Hídricos, PNUD, Holanda 1991; Conferência Internacional sobre Recursos Hídricos e o Meio Ambiente: Temas de Desenvolvimento para o Século 21, Dublim 1992; Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento (ECO-92), Rio de Janeiro 1992.

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Nesse sentido, a Conferência Internacional sobre Recursos Hídricos e o Meio Ambiente: Temas de Desenvolvimento para o Século 21, realizada em janeiro de 1992, em Dublim, destacou novos enfoques sobre a avaliação, o desenvolvimento e o gerenciamento de recursos hídricos. O relatório da conferência contém recomendações de ação em nível local, nacional e internacional, baseadas em quatro princípios básicos: a) o gerenciamento eficiente dos recursos hídricos requer uma abordagem abrangente, associando o desenvolvimento social e econômico à proteção dos ecossistemas naturais; b) o desenvolvimento e o gerenciamento de recursos hídricos devem ocorrer de forma participativa, envolvendo usuários, técnicos, políticos, etc.; c) a água deve ser reconhecida como um bem econômico; e d) a mulher tem um papel fundamental no uso e na proteção dos recursos hídricos. Em junho de 1992, a Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento (ECO-92), no Rio de Janeiro, confirmou o consenso sobre a necessidade de reforma do gerenciamento de recursos hídricos. O relatório da conferência afirmou que “o gerenciamento holístico dos recursos hídricos, como um recurso finito e vulnerável, e a integração de planos e programas setoriais nas diretrizes sociais e econômicas nacionais são de grande importância às ações dos anos 90 e, além disso, o gerenciamento integrado dos recursos hídricos deve estar baseado na percepção da água como uma parte integrante do ecossistema, um recurso natural e um bem social e econômico”. A conferência enfatizou “a implementação de decisões sobre a alocação da água através do gerenciamento das demandas, mecanismos de preços e medidas reguladoras”. Sintonizado com esse movimento, e dele participando ativamente, o Banco Mundial tem estabelecido parcerias com governos e instituições em uma gama de projetos que buscam alavancar economias, induzir o desenvolvimento sustentável, propiciar a implementação de infra-estrutura, otimizar a produtividade e preservar o meio ambiente, culminando sempre com a melhoria da qualidade de vida das populações. No Brasil, os avanços alcançados no setor de recursos hídricos, através da sintonia entre as políticas do Governo e as estratégias do Banco Mundial, têm contribuído de forma decisiva, para a conservação, uso eficiente e expansão do suprimento de água em regiões castigadas pela escassez, como a região Nordeste. Os projetos financiados pelo Banco têm contribuído também para o desenvolvimento de políticas, marcos legais e o fortalecimento de instituições que, associados a investimentos em infra-estrutura, promovem o uso mais racional dos recursos hídricos e permitem a redução da poluição e da degradação dos cursos d’água. 59


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O Brasil concentra uma das maiores reservas de água doce do mundo, que, aliada à sua biodiversidade e à beleza dos seus rios e lagos, constitui um importante patrimônio natural do país. Por outro lado, os problemas relacionados à distribuição espacial e temporal da água têm representado enormes desafios para milhares de brasileiros. Nesse contexto, o Banco Mundial se insere como um agente de desenvolvimento, prestando assistência técnica e apoio financeiro para a elaboração e a implementação de programas setoriais de impacto, visando a melhoria das condições de vida daqueles que são mais afetados por esses problemas. Este artigo tem como objetivo compartilhar algumas experiências e reflexões resultantes dessa produtiva parceria, de forma que todos aqueles que estejam ou venham a estar comprometidos com a busca de um processo racional de gerenciamento e uso dos recursos hídricos possam dele tirar proveito e continuar a contribuir para o desenvolvimento do país.

2.

O gerenciamento dos recursos hídricos no Brasil

Aproximadamente 12% da disponibilidade de água doce do mundo localiza-se no Brasil. No entanto, esta água ocorre irregularmente distribuída, com 80% concentrada na Bacia Amazônica, onde residem apenas 5% da população nacional. De outra parte, na região Nordeste, onde vivem 35% dos brasileiros, estão localizados apenas 4% dos recursos hídricos nacionais. Nas regiões Sul e Sudeste, que concentram mais de 50% da população brasileira, a escassez surge principalmente devido à deterioração da qualidade da água, que inviabiliza a utilização de importantes mananciais, fazendo com que a oferta remanescente se torne insuficiente para fazer face às diversas demandas. Nota-se, assim, que a abundância verificada em termos absolutos converte-se em uma escassez relativa, tanto por razões naturais quanto pelo mal uso e ação deletéria do homem sobre o meio. A situação agravou-se na segunda metade deste século, quando a população brasileira praticamente triplicou. A esse crescimento populacional somam-se o rápido processo de industrialização e de urbanização verificado nesse período e a expansão da agricultura irrigada, aumentando consideravelmente as demandas por água. Inicialmente, o processo de gerenciamento de recursos hídricos para atendimento a essas demandas ocorreu de forma centralizada, fragmentada e orientada para interesses econômicos específicos, com ênfase no setor de geração de energia hidrelétrica e, em um segundo momento, no abastecimento 60


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de água dos centros urbanos. Esse modelo contribuiu para uma distribuição desigual da infra-estrutura de recursos hídricos no país, concentrando investimentos federais nas regiões Sul e Sudeste, onde era maior o desenvolvimento econômico. Como exemplo, pode-se citar o fato de mais de 50% da capacidade instalada para geração de energia hidrelétrica do Brasil estar concentrada na região Sudeste. Por outro lado, a atenção inadequada à administração, operação e manutenção dos sistemas existentes tem contribuído para a degradação da infra-estrutura já implementada, reduzindo paulatinamente sua capacidade de oferta. Esse quadro vem se agravando em face do pouco uso que se tem feito de instrumentos econômicos adequados e mecanismos financeiros que permitissem a recuperação dos custos e a sustentabilidade dos sistemas. O setor tem sido deficiente, também, no que se refere à consideração dos impactos ambientais dos projetos de aproveitamento de recursos hídricos. Retiradas de água de cursos naturais para usos consuntivos, pequenas usinas hidrelétricas e poços têm sido instalados sem qualquer autorização ou até mesmo registro. Descargas de efluentes, industriais e domésticos não são monitoradas, sendo freqüentemente lançadas sem qualquer tratamento em rios e lagos, resultando em um processo intenso de deterioração da qualidade da água. Diante da falta de um gerenciamento integrado, inter-setorial, que leve em consideração os aspectos de quantidade e qualidade dos recursos hídricos, intensificam-se os conflitos entre usuários competindo pela mesma água, inclusive em alguns dos rios mais importantes do país, como é o caso do rio São Francisco. Dentre aqueles problemas que atingem diretamente a população brasileira, dois se destacam por seu enorme impacto social e pela pressão que exercem sobre o Governo no desenvolvimento de vultosos programas de investimento: as secas no Nordeste e a poluição dos cursos d’água. Dos milhares de açudes construídos no Nordeste ao longo de um século, apenas algumas dezenas têm capacidade de regularização plurianual e são dotados de obras complementares de adução que permitem levar água para abastecimento de cidades e indústrias, bem como para irrigação. A sustentabilidade da ocupação do semi-árido depende de uma adequada operação e manutenção dessas estruturas hídricas e da construção de outras do mesmo tipo. Um interessante exemplo de progresso neste campo é dado pela Companhia de Gestão de Recursos Hídricos (COGERH), empresa do Governo do Estado do Ceará. Em pouco tempo de atividade, a empresa já 61


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responde com competência pela manutenção da infra-estrutura hídrica do Ceará e pela operação coordenada dos açudes, inclusive os de domínio do DNOCS, através de consultas aos usuários. Trata-se da aplicação prática do princípio da descentralização. A disseminação das experiências positivas na região é condição necessária, mas não suficiente, para a solução dos problemas hídricos. Também é necessário gerenciar a demanda, através da implantação de regras claras para a alocação da água durante as estiagens. Isso asseguraria confiabilidade plena para o consumo humano e para alguns usos econômicos, tais como a indústria e a fruticultura irrigada, que atualmente relutam em se implantar na região devido à falta de garantia de suprimento de água. A priorização de uso da água em situação de escassez para alguns usuários implica na aceitação de níveis de garantia mais baixos para outros, cujos prejuízos eventuais exigiriam compensação, a ser financiada ao menos parcialmente pelos usuários beneficiados com a priorização. O outro problema aqui ressaltado diz respeito à poluição dos cursos d’água, que constitui um sério problema ambiental e uma grave ameaça à saúde humana. Além disso, as condições adversas de qualidade podem inviabilizar o uso da água para diversas finalidades, caracterizando uma outra forma de escassez. Os rios próximos aos grandes centros urbanos no Brasil são poluídos porque as externalidades derivadas do não tratamento dos esgotos urbanos e industriais não têm sido internalizadas pelos agentes poluidores. Trata-se de uma situação de alta entropia, em que cada usuário tem grandes despesas com o tratamento da água poluída por usuários de montante e diminutas despesas com o despejo, o que irá causar custos aos usuários de jusante. Para que se tenha uma idéia da gravidade da situação, cerca de 90% do esgoto urbano do Brasil é hoje lançado sem tratamento adequado nos cursos d’água. As companhias de saneamento, em geral estaduais, sofrem maiores pressões de seus clientes para prover água e para afastar os esgotos das imediações dos domicílios. São benefícios - água e coleta de esgotos - apropriados individualmente. Por outro lado, as companhias não recebem pressões significativas para tratamento dos esgotos, uma vez que os impactos negativos são apropriados coletivamente. Esse relativo atraso do Brasil, quando comparado com outros países de renda per capita similar, tem impactos na qualidade de vida da população, além de repercussões sobre o desenvolvimento. Contudo, como pouco foi feito ainda nesse campo, será relativamente fácil implementar o novo arranjo institucional coerente com a Lei das Águas (lei 9.433/97), que tem funcionado 62


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bem em outros países como a Alemanha, Espanha, França, Estados Unidos e Austrália. A cobrança pelo uso de recursos hídricos, pactuada entre os próprios usuários e demais setores representados nos comitês de bacias, servirá para induzir cada usuário-poluidor a diminuir, por iniciativa própria, a “sua” carga poluidora. Poderá servir também para a adoção de mecanismos financeiros que permitam o aumento da participação privada no financiamento das estações de tratamento de esgotos. Neste sentido, algumas boas experiências existem, por exemplo, no Estado de São Paulo.

3.

A parceria com o Banco Mundial

O principal objetivo do Banco Mundial é reduzir a pobreza, apoiando as iniciativas de desenvolvimento eqüitativo, eficiente e sustentável de seus países-membros. O setor de recursos hídricos ou, de forma mais geral, o setor água, tem sido uma das áreas mais importantes de atuação do Banco Mundial nas últimas três décadas. Através de seu apoio a investimentos em projetos de gerenciamento de recursos hídricos, irrigação, abastecimento de água, saneamento básico, controle de enchentes, controle ambiental e energia hidrelétrica, o Banco tem contribuído para o desenvolvimento de muitos países e para o fornecimento de serviços essenciais para milhões de pessoas. No Brasil, os objetivos estratégicos do Banco e do Governo são convergentes, como denota a Lei das Águas. Essa legislação adota os princípios gerais recomendados em diversos documentos que sintetizam a experiência internacional para a gestão dos recursos hídricos e cria os instrumentos básicos para a sua implementação efetiva. Nesse contexto, o Banco tem apoiado o Governo federal e os governos estaduais na implementação de projetos que buscam tornar realidade esse novo paradigma, principalmente através do equilíbrio entre investimentos em infra-estrutura e atividades de fomento ao desenvolvimento ou à consolidação de marcos legais e institucionais para gestão e uso eficiente dos recursos hídricos. O Banco Mundial tem atuado no setor desde o início da década de 70, apoiando projetos de abastecimento de água potável, saneamento básico e irrigação. Mais recentemente, uma nova geração de projetos específicos na área de recursos hídricos tem sido desenvolvida com grande sucesso. Esse esforço teve início em 1994, no Estado do Ceará, com o Projeto de Desenvolvimento Urbano e Gestão de Recursos Hídricos - PROURB. O PROURB trouxe enormes conquistas, dentre as quais se pode destacar a criação 63


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da COGERH - Companhia de Gestão de Recursos Hídricos, a formação de associações de usuários de água, a reformulação do marco legal e institucional e a implantação de infra-estrutura hídrica (barragens e sistemas de abastecimento de água), concebidos dentro de um processo de planejamento integrado e participativo. O sucesso alcançado por essa primeira operação no Ceará levou a formulação do Projeto de Gerenciamento de Recursos Hídricos do Estado da Bahia - PGRH, que também tem como um dos seus principais objetivos a reformulação da base legal e institucional para gestão de recursos hídricos no estado. O PGRH tem sido implementado com grande sucesso, auxiliando no desenvolvimento do sistema estadual de outorga, na criação de sistemas de informações, no desenvolvimento de sistemas de apoio à decisão para gestão de recursos hídricos, na consolidação de associações de usuários e comitês de bacia, na promoção do uso eficiente e sustentável dos recursos hídricos e na implantação de infra-estrutura hídrica para usos múltiplos. Dando seguimento ao esforço de mudar o paradigma de gestão dos recursos hídricos na Região Nordeste, o Governo federal solicitou o apoio do Banco Mundial para implementar o Programa de Desenvolvimento Sustentável dos Recursos Hídricos do Semi-Árido Brasileiro - PROÁGUA Semi-Árido, um projeto arrojado, que apóia a estruturação dos sistemas de recursos hídricos nos estados do Nordeste e em Minas Gerais e a implementação de infra-estrutura hídrica prioritária. A alocação de recursos deste programa é feita de forma competitiva e os estados com melhor desempenho têm a oportunidade de captar um maior montante de investimentos. O projeto apóia também o fortalecimento institucional da Secretaria de Recursos Hídricos do Ministério do Meio Ambiente, assim como o desenvolvimento de estudos, planos de bacias, projetos de engenharia e apoio à formação e fortalecimento de associações de usuários e comitês em bacias federais prioritárias. Este processo seqüencial de preparação de novos projetos e o envolvimento continuado do Banco Mundial têm permitido a troca de experiências e de conhecimentos, maximizando a sinergia entre as operações financiadas. Dessa forma, requisitos básicos como planos de análise e avaliação de impactos ambientais, planos de reassentamento, estudos de segurança de barragens, planos para operação e manutenção de infra-estrutura, estudos de tarifas, etc., desenvolvidos no contexto de um projeto, têm sido adaptados e, sempre que possível, aperfeiçoados em operações subseqüentes, garantindo a coerência e a qualidade técnica das intervenções e poupando tempo e recursos na preparação de financiamentos. 64


Parte 1 : Referências Introdutórias

A Tabela 1, a seguir, apresenta algumas características dos projetos em implementação financiados pelo Banco Mundial no setor de recursos hídricos. Na Tabela 2, são apresentados os projetos que estão em fase de preparação. Nos projetos em implementação foram alocados cerca de 156 milhões de dólares para investimentos em gestão, estudos e projetos, e estima-se que, nos projetos em preparação, mais 169 milhões de dólares serão destinados a esta mesma finalidade. Mas o Banco Mundial não é apenas um organismo financeiro. Como banco de desenvolvimento, oferece aos seus clientes um rol de produtos muito mais amplo do que apenas financiamentos. No Brasil, o Banco tem atuado de forma bastante ativa na prestação de assistência técnica ao setor de recursos hídricos. No final de 1993, iniciou-se um esforço de apoio à formulação da Lei das Águas, promulgada em janeiro de 1997. Essa cooperação envolveu a organização de seminários internacionais e a promoção de visitas técnicas de parlamentares e membros do Executivo a diversos países. Já em 1995, o Banco divulgou um primeiro relatório sobre a gestão de recursos hídricos no Brasil, no qual apresentou-se um breve diagnóstico dos problemas nas diversas regiões, assim como uma proposta estratégica de atuação. Esse relatório, concebido de forma participativa e com o apoio da Associação Brasileira de Recursos Hídricos - ABRH, além da colaboração de várias instituições governamentais e não-governamentais, sugeriu que o Banco estudasse alguns temas relevantes ao fortalecimento do setor. Em conseqüência, o Banco publicou em 1998 o relatório Cobrança pelo Uso da Água Bruta, que tem sido divulgado e utilizado por gestores e técnicos em todo o país. Mais recentemente, o Banco se empenhou em apoiar o Governo na formulação de uma proposta para a criação da Agência Nacional de Águas. No setor de irrigação, o Banco está preparando, em estreita colaboração com a CODEVASF e com o Ministério da Integração Nacional, um estudo sobre um novo paradigma para a implantação de projetos públicos de irrigação. Esse trabalho, que deve ser concluído brevemente, servirá como base para futuros financiamentos ao setor.

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Interfaces da Gestão de Recursos Hídricos

Tabela 2 - Projetos em Preparação Apoiados pelo Banco Mundial

Desafios da Lei de Águas de 1997

66 Tabela 1 - Projetos em Implementação Financiado pelo Banco Mundial


Parte 1 : Referências Introdutórias

4.

Os avanços

Os avanços mais significativos no gerenciamento de recursos hídricos no Brasil estão relacionados à reforma legal e institucional que vem sendo implementada desde o final da década de 1980. O Governo brasileiro, com a participação da sociedade civil organizada, tem realizado um enorme esforço para adoção de um modelo mais eficiente, cuja linha de ação deixa de ser baseada na ampliação de oferta e quantidade de água, passando a dar ênfase à alocação e à qualidade dos recursos hídricos. Uma abordagem mais abrangente do que aquela vigente no passado, que considera todos os usos, incluindo irrigação, saneamento rural, a manutenção da qualidade ambiental e a conservação dos ecossistemas aquáticos. Essa tendência tem-se refletido em importantes mudanças na estrutura institucional para gerenciamento de recursos hídricos nos níveis federal e estadual. Na esfera federal, destacam-se: (a) a diferenciação, na Constituição de 1988, de águas federais e águas estaduais, atribuindo assim responsabilidade aos dois níveis de governo sobre o gerenciamento dos recursos hídricos, o que facilita a descentralização; (b) também na Carta Magna, impõe-se a concessão de direitos de uso privado da água, em oposição à atribuição de direitos de propriedade a este recurso, que desta forma permanece público; (c) em 1995, a transferência da responsabilidade sobre a gestão dos recursos hídricos do Ministério da Minas e Energia para o Ministério do Meio Ambiente, arrefecendo a primazia do setor hidroenergético no desenvolvimento do setor de recursos hídricos; (d) a criação, no novo Ministério, da Secretaria de Recursos Hídricos (SRH), responsável pelas funções de planejamento e regulamentação do setor; e (e) a promulgação, em 1997, da lei 9.433, da Política Nacional de Recursos Hídricos. Diversos estados, diante do prolongado processo de discussão e aprovação da lei 9.433, promulgaram, em antecipação à União, suas próprias leis e instituíram seus sistemas de gerenciamento. Em grande parte, essas leis se mostraram consistentes com a lei federal, de forma que apenas alguns poucos estados precisaram revisar suas legislações para entrar em consonância com a Política Nacional. Em alguns estados, tais como São Paulo e Ceará, são evidentes os avanços obtidos, com reflexos no fortalecimento dos sistemas de gerenciamento, descentralização efetiva e espaços ampliados de participação dos usuários, implementação da cobrança pela água bruta, consolidação do planejamento e gerenciamento integrados em bacias hidrográficas e introdução de programas educacionais para conservação da água, que aumentam significativamente o nível de conscientização da sociedade local para com os problemas do setor. 67


Interfaces da Gestão de Recursos Hídricos Desafios da Lei de Águas de 1997

5.

Os desafios que persistem

As reformas descritas acima atestam o empenho do Governo brasileiro na implementação do novo modelo de gerenciamento dos recursos hídricos, introduzido com a Lei das Águas. Este esforço, no entanto, tem esbarrado na falta de políticas operacionais claras e da estrutura de regulamentação necessária para dar suporte à lei, instituindo, de fato, os princípios e instrumentos nela proclamados. Uma atenção especial deve ser direcionada à implantação dos sistemas de outorga e cobrança, cuja ausência alimenta um processo insustentável de utilização inadequada da infra-estrutura existente, que tende a deteriorar-se em ritmo acelerado, além de dificultar a participação do setor privado, importante parceiro na captação dos recursos necessários para investimento no setor. Persistem os conflitos pelo uso da água, apesar das iniciativas recentes de criação do Sistema Nacional de Gerenciamento dos Recursos Hídricos e dos Conselhos Nacional e estaduais. Essas estruturas institucionais, que têm entre suas atribuições um importante papel de coordenação e mediação de interesses conflitantes, ainda estão em um estágio incipiente de formação, com um longo caminho à frente para se tornarem plenamente atuantes. De outra parte, permanece, também, a necessidade de maior coordenação e integração inter-setorial, sobretudo com os setores de meio ambiente e saneamento. A interface com o primeiro é importante, por exemplo, na definição conjunta e compatível dos procedimentos para concessão de direitos de uso da água, assim como dos critérios a serem adotados para análise de projetos e planos de mitigação de impactos. Essa coordenação é fundamental para evitar duplicidade de ações, especialmente no que se refere às funções de fiscalização, monitoramento e controle. Com relação ao setor saneamento, devem ser ressaltados os aspectos de qualidade das águas, tratamento de esgotos e implementação de infraestrutura para abastecimento público, que devem ser considerados de forma integrada e compatível com o planejamento de recursos hídricos na bacia hidrográfica. A inexistência de uma política nacional para este setor, definindo claramente diretrizes, prioridades e responsabilidades, e o processo caótico de transferência de responsabilidades verificado nos últimos anos, no qual o saneamento esteve sob a égide de diferentes ministérios e secretarias de governo, contribuem para a falta de uma maior coordenação de suas ações, além de dificultar a integração com os demais setores pertinentes.

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Parte 1 : Referências Introdutórias

Para inverter esse processo e enfrentar os desafios impostos, é fundamental que o setor de recursos hídricos eleja, como sua prioridade número um, a regulamentação da lei 9.433. A falta ou demora excessiva na definição dessa regulamentação podem conduzir a lei ao descrédito e, com ela, todos os avançados princípios e instrumentos que tanto poderiam contribuir para um uso mais racional e eficiente dos recursos hídricos no Brasil. Nesse sentido, investimentos significativos serão necessários para: (a) definir, introduzir e implementar aspectos específicos de regulamentação da lei; (b) desenvolver e implementar sistemas formais de outorga para uso da água, para todos os setores econômicos; (c) implementar sistemas justos e efetivos de cobrança pelo uso da água bruta e pelos serviços de entrega e distribuição da água tratada, o que exigirá um importante esforço de mudança cultural no Brasil, onde a água tem sido vista como bem público de livre utilização; (d) fortalecer as instituições federais e estaduais, assim como os comitês e as associações de usuários; (e) reabilitar os sistemas existentes e implementar nova infra-estrutura onde for necessário; (f) melhorar a administração, operação e manutenção dos sistemas; (g) desenvolver e expandir a rede de monitoramento de quantidade e qualidade da água; e (h) promover uma maior articulação e coordenação de ações inter-setoriais. Alguns desses investimentos foram contemplados em ações previstas no Plano Plurianual (PPA 2000-2003) recentemente proposto pelo Governo federal, atualmente sob análise no Congresso Nacional. No PPA estão previstos oito projetos específicos do setor de recursos hídricos: Águas do Brasil; Irrigação e Drenagem; Nossos Rios: Araguaia-Tocantins; Nossos Rios: Paraíba do Sul; Nossos Rios: São Francisco; PROÁGUA – Gestão PROÁGUA – Infra-estrutura; e Transposição de Águas do Rio São Francisco. Na Tabela 3, apresentam-se os montantes de investimento de cada projeto e, na Tabela 4, uma análise agregada de todas as ações previstas3 . Por fim, é importante salientar a parceria existente entre o Brasil e o Banco Mundial, não só em alguns desses projetos propostos, mas em todo o processo de consolidação do Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos, assim como na implantação de outros projetos que vêm trazendo importantes benefícios diretos para milhares de brasileiros. Essa parceria, marcada por enormes desafios e importantes conquistas, certamente continuará estreitando-se, permitindo um avanço ainda maior na direção de soluções para os graves problemas setoriais, principalmente a escassez de água no Nordeste e a degradação da qualidade hídrica em todo o país. 3 As informações utilizadas foram retiradas da proposta encaminhada pelo Executivo ao Congresso Nacional.

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Tabela 3 - Projeto de Recursos Hídricos no PPA 2000-2003

Tabela 4 - Caracterização de Ações Previstas nos Projetos do PPA

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Parte 2

GESTÃO DOS RECURSOS HÍDRICOS NO CONTEXTO DAS POLÍTICAS AMBIENTAIS


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Parte 2 : A Gestão dos Recursos Hídricos no Contexto das Políticas Ambientais

A INSERÇÃO DA GESTÃO DAS ÁGUAS NA GESTÃO AMBIENTAL

Antonio Eduardo Lanna 1.

Introdução

É suficientemente claro que a Gestão das Águas1 e a Gestão Ambiental são atividades inter-relacionadas. Que tipo de inter-relação e como podem ser afetados os arranjos institucionais inseridos em uma ou outra prática são as perguntas inicialmente respondidas, de forma propositiva. Para tanto cabe uma reflexão sobre a natureza, sem dúvida mais geral, da Gestão Ambiental e de como nela se insere a Gestão das Águas. Esta argumentação é apresentada no texto tendo por referência o trabalho previamente apresentado por LANNA (1995). As analogias entre o uso de dois relevantes instrumentos de gestão, a outorga e a cobrança pelo uso, tanto no caso das águas quanto nos casos do ar e do solo, são a seguir analisadas de forma a permitir uma introvisão sobre a natureza e a operacionalidade desses instrumentos. Neste caso, a análise é baseada em LANNA (1999). Finalmente, com os elementos apresentados nas análises e discussões prévias, passa-se a analisar as três principais interfaces entre a Gestão das Águas e Ambiental: a) o estabelecimento de metas de qualidade de água a serem atingidas e mantidas nos corpos hídricos ou o chamado enquadramento de corpos de água de acordo com os seus usos preponderantes; b) o estabelecimento de restrições de uso do ambiente visando à proteção das águas, incluindo a outorga de uso; c) a cobrança pelo uso da água. Como conclusão, mostra-se e discute-se alternativas para articulação das políticas de águas e ambiental no cenário brasileiro corrente. 2.

Definições

A Gestão Ambiental é o processo de articulação das ações dos diferentes agentes sociais que interagem em um dado espaço, com vistas a garantir a adequação dos meios de exploração dos recursos ambientais - naturais, econômicos e socio culturais - às especificidades do meio ambiente, com base em princípios e diretrizes previamente acordados/definidos. 1

Será adotado neste texto o termo Gestão das Águas para que seja referida a gestão do elemento natural e não da parcela deste elemento que pode ser considerada recurso (recursos hídricos). Isto visa a não estabelecer um conotação utilitária, econômica, que ignore os aspectos de proteção ambiental que podem levar à decisão de não-uso e preservação da água no estado natural.

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Isto torna a Gestão Ambiental uma atividade voltada à formulação de princípios e diretrizes, à estruturação de sistemas gerenciais e à tomada de decisões que têm por objetivo final promover, de forma coordenada, o inventário, uso, controle, proteção e conservação do ambiente visando a atingir o objetivo estratégico do desenvolvimento sustentável. Fazem parte da Gestão Ambiental: a) A Política Ambiental, que é o conjunto consistente de princípios doutrinários que conformam as aspirações sociais e/ou governamentais no que concerne à regulamentação ou modificação no uso, controle, proteção e conservação do ambiente. b) O Planejamento Ambiental, que é o estudo prospectivo que visa a adequação do uso, controle e proteção do ambiente às aspirações sociais e/ou governamentais expressas formal ou informalmente em uma Política Ambiental, através da coordenação, compatibilização, articulação e implementação de projetos de intervenções estruturais e não-estruturais. De forma mais resumida, o Planejamento Ambiental visa a promoção da harmonização da oferta e das demandas ambientais no espaço e no tempo. Note-se que, propositadamente, usa-se o termo "demandas ambientais" e não "usos do ambiente", pois muitas demandas não se constituem em reivindicação de uso. Nesses casos, estabelece-se demandas de não-uso para a preservação (no estado natural), conservação (no estado corrente) ou recuperação, vale dizer, demandas de proteção ambiental. c) O Gerenciamento Ambiental, que é o conjunto de ações destinado a regular na prática operacional o uso, controle, proteção e conservação do ambiente e a avaliar a conformidade da situação corrente com os princípios doutrinários estabelecidos pela Política Ambiental. Conforme será visto adiante, estas ações de caráter prático e operativo precisam ter coordenação na esfera governamental, devendo porém prever e dar espaço à participação dos usuários do ambiente e da socie-dade em geral. As ações são orientadas pelas leis, decretos, normas e regulamentos vigentes. Como resultado destas ações ficarão estabelecidos: d) Método de Gerenciamento Ambiental, que estabelece o referencial teórico que orienta os procedimentos, os papéis e as participações dos diversos agentes sociais envolvidos no Gerenciamento Ambiental. 76


Parte 2 : A Gestão dos Recursos Hídricos no Contexto das Políticas Ambientais

Um método que vem sendo amplamente utilizado adota a bacia hidrográfica como unidade geográfica de planejamento e intervenção, ao contrário de serem adotadas unidades de caráter políticoadministrativo como o Estado, Município, etc. e) Sistema de Gerenciamento Ambiental, conjunto de organismos, agências e instalações governamentais e privadas, estabelecido com o objetivo de executar a Política Ambiental através do Método de Gerenciamento Ambiental adotado e tendo por instrumento o Planejamento Ambiental.

3.

Proposta metodológica para a Gestão Ambiental

Uma Gestão Ambiental eficiente deve ser constituída por uma Política Ambiental, que estabelece as diretrizes gerais, por um Método de Gerenciamento Ambiental, que orienta as ações gerenciais, e por um Sistema de Gerenciamento Ambiental, que articula instituições e intervenções, de acordo com as normas legais, para o preparo e execução do Planejamento Ambiental. Alguns componentes do ambiente, como água, solo, flora, fauna, etc, têm caráter multifuncional, vale dizer, prestam-se a atender demandas de múltiplas funções sociais, econômicas e ambientais. Estas funções podem ser classificadas em: • Função de produção: quando os recursos ambientais são usados como bens de consumo final ou intermediário. Por exemplo, minérios, água para consumo humano ou irrigação; • Função de suporte: quando os recursos ambientais criam condições para a vida e as atividades produtivas. Por exemplo, a água, ar e o solo como hábitat natural, o solo na atividade agrícola e a água como meio de transporte; • Função de regulação: quando os recursos ambientais limpam, acomodam, filtram, neutralizam ou absorvem resíduos ou ruídos - água para diluição, afastamento e depuração de resíduos; • Função de informação: quando os recursos ambientais servem de indicadores sobre "estados ambientais". Propõe-se que o gerenciamento desses elementos 2, ou seja, o Gerenciamento Ambiental, seja representado por uma estrutura matricial na 2

Adota-se o termo “elemento” em lugar de “recurso”, devido à conotação utilitária deste último. Desta forma, resguardam-se os valores não-econômicos do ambiente.

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qual uma das dimensões trata do gerenciamento das suas múltiplas demandas e a outra do gerenciamento das suas ofertas. A Figura 1 ilustra a inter-relação entre esses Gerenciamentos da Oferta e do Uso Setorial dos Recursos Ambientais. Fica evidenciada a localização do Gerenciamento das Águas ou dos Recursos Hídricos na interseção do Gerenciamento da Oferta do Ambiente Hídrico com diferentes setores usuários. Figura 1 - Matriz do Gerenciamento Ambiental

O Gerenciamento da Oferta visa a antecipar e dirimir conflitos intrasetoriais (entre demandas do mesmo setor econômico), intersetoriais (entre demandas de diferentes setores econômicos) e supra-setoriais, entre os setores econômicos e as demandas de proteção ambiental e entre distintas gerações (demandas da geração presente e das futuras). Os diversos Gerenciamentos de Oferta não podem ser realizados de forma isolada, já que o uso ou a proteção de um elemento pode comprometer quantitativa ou qualitativamente outro elemento ambiental e/ou alterar a demanda sobre o mesmo. É o caso típico da vinculação entre o solo e água: o uso do solo pode aumentar a demanda por água e, em paralelo, diminuir sua disponibilidade e vice-versa. Desta necessidade surge o Gerenciamento (Global) da Oferta do Ambiente, 78


Parte 2 : A Gestão dos Recursos Hídricos no Contexto das Políticas Ambientais

envolvendo usos e proteção, que integra todas as linhas da matriz. No cruzamento de cada linha e coluna localiza-se o gerenciamento de um elemento ambiental para uso em dado setor. Para promover a compatibilização entre as diversas demandas e ofertas de elementos ambientais, a sociedade deve tomar decisões políticas e estabelecer sistemas jurídico-administrativos adequados, o que leva a uma terceira dimensão, de caráter institucional, do Gerenciamento Ambiental: o Gerenciamento Interinstitucional. A complexidade de considerar em um espaço geográfico demasiada-mente amplo estas três dimensões gerenciais determina a busca de uma delimi-tação geográfica mais restrita, que contenha a maioria das relações causa-efeito, sem se tornar de complexa operacionalidade. Existe a tendência de adotar a bacia hidrográfica como a unidade ideal de planejamento e intervenção, devido ao papel integrador das águas, nos aspectos físico, bioquímico e sócio-econômico. Nem sempre, porém, esta será a unidade ideal de planejamento. Da projeção das três dimensões anteriores do Gerenciamento Ambiental sobre a unidade geográfica de uma bacia hidrográfica (ou qualquer outro espaço) surge o Gerenciamento das Intervenções na Bacia Hidrográfica (ou no espaço delimitado) ou, como é usualmente denominado, o Gerenciamento de Bacia Hidrográfica. Uma definição para este instrumento é apresentada abaixo: Gerenciamento de Bacia Hidrográfica é o instrumento orientador das ações do poder público e da sociedade, no longo prazo, no controle do uso dos recursos ambientais - naturais, econômicos e socioculturais - pelo homem, na área de abrangência de uma bacia hidrográfica, com vistas ao desenvolvimento sustentável. Uma das variantes do Gerenciamento de Bacia Hidrográfica pode ser encontrada nos Programas de Manejo de Microbacia Hidrográfica, cuja origem e prática são apresentados na Caixa 1. Caixa 1 - Manejo de Microbacia Hidrográfica Esta prática gerencial na unidade de pequenas bacias hidrográficas teve sua origem em duas iniciativas paralelas e independentes (EDITORIAL. 1991): a reabilitação dos Alpes, a partir do último quarto do século XIX, e o movimento conservacionista dos EEUU, iniciado em 1930. Na primeira iniciativa o foco se dirigiu ao desenvolvimento e aplicação de técnicas de recuperação de solos e correção de cursos de água torrenciais. Na segunda, a atenção foi orientada para o manejo da vegetação, conservação do solo e das águas. A característica comum de ambas iniciativas é que elas foram concebidas para bacias com pouca ou nenhuma atividade antrópica. A finalidade era, portanto, alterar os fenômenos físicos e naturais. Após a Segunda Grande Guerra, países periféricos buscaram os ensinamentos produzidos por estas duas vertentes para atender as suas necessidades de proteção de grandes

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Interfaces da Gestão de Recursos Hídricos Desafios da Lei de Águas de 1997

estruturas hidráulicas e de projetos agrícolas ou de assentamentos humanos. Os resultados obtidos não foram os esperados devido a não ser levado em consideração as diferenças entre as situações originais, onde foram produzidos os conhecimentos, e as situações nas quais eram aplicados: a degradação nesses casos tinha a origem antrópica. As técnicas de manejo de bacias hidrográficas geradas na Europa e nos EEUU constituíam-se um patrimônio considerável, mas deveriam ser adaptadas a situações em que o objetivo era alterar fenômenos físicos e naturais tanto quanto sociais. A solução buscada era permitir o uso da terra pela população, até porque o modelo economicamente excludente não apresentava outras alternativas, mas aumentando a sua produtividade ao mesmo tempo em que seriam minimizados os impactos ambientais. Daí surgiu a necessidade de ampla participação comunitária. O Manejo de Bacia Hidrográfica é geralmente vinculado a bacias rurais. Por exemplo, HERNADEZ-BECERRA (1991) assim o define: "é a forma lógica de harmonizar a conservação e produção agrícola, pecuária e florestal de bacias com o manejo de recursos hídricos, sobretudo quando estes têm elevada transcendência sócio-econômica para os usuários localizados a jusante". Três fontes de financiamento foram identificadas para amparo dos programas de manejo de microbacias: recursos de organizações e bancos internacionais, recursos públicos nacionais e recursos do setor privado nacional diretamente beneficiado. Os recursos internacionais têm sido usados no Brasil para financiamento do programa de microbacia de alguns estados. Algumas alternativas são as agências de cooperação de países desenvolvidos, a FAO, a OEA, a Comunidade Econômica Européia, o BID e o BIRD. No entanto, são reconhecidamente soluções interinas, já que não têm sido utilizadas de forma permanente. No caso de recursos públicos nacionais, duas formas têm sido encontradas: através do orçamento do governo (nacional, estadual ou municipal), votado anualmente e, de forma permanente, na forma de imposto especificamente criado ou percentual de impostos existentes. Por exemplo, na Colômbia, uma lei de 1981 dispôs que 2 por cento do produto da venda de energia procedente de usinas com capacidade superior a 10 kW e parte do imposto sobre propriedade seriam dedicados a esse tipo de financiamento. A Venezuela, em uma lei de bosques e águas, estabeleceu que, anualmente, as companhias hidroelétricas, consultado o Ministério do Meio Ambiente, devem especificar um montante para esse fim. A Guatemala e a Costa Rica, em 1991, discutiam a aprovação de leis que exigiam que 1 por cento do produto da venda de serviços que tivessem origem na água fosse investido na conservação das bacias que a originava. A participação privada tem sido também buscada. Na Colômbia, a Corporación Autónoma del Valle del Cauca elaborou planos de conservação de bacia que mostraram os benefícios devido a melhorias na produção agrícola que seriam geradas a jusante, graças à diminuição de prejuízos de inundações e, nos dois âmbitos, devido a melhorias na qualidade de água. Esses planos foram submetidos a comitês cafeeiros, a centrais açucareiras, a autoridades locais, a indústrias e à comunidade em geral, que abriram, em certas bacias, um fundo de investimentos para consecução dos planos. No Brasil, os programas estaduais de microbacia, realizados em alguns Estados, dispõem de linhas de crédito para que os agricultores possam realizar os investimentos previstos em suas propriedades com auxílio das prefeituras municipais.

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Parte 2 : A Gestão dos Recursos Hídricos no Contexto das Políticas Ambientais

Podem ser, portanto, identificadas três dimensões no Gerenciamento Ambiental: a primeira é relacionada ao contexto de consumo de fatores ou ao capital tecnológico e humano e diz respeito ao Gerenciamento do Uso dos Recursos Ambientais. A segunda, relacionada ao contexto do estoque dos fatores ou do capital natural, diz respeito ao Gerenciamento da Oferta do Ambiente. A terceira diz respeito à compatibilização das duas gestões anteriores e ocorre no contexto político, legal e administrativo, sendo aqui referida como Gerenciamento Interinstitucional, fortemente influenciado pelo capital moral e cultural. A projeção das dimensões anteriores sobre uma unidade adequada de planejamento e de intervenção, geralmente a bacia hidrográfica, estabelece o Gerenciamento de Bacia Hidrográfica.

4.

O Gerenciamento das Águas

A adaptação da concepção apresentada para o Gerenciamento Ambiental e para o Gerenciamento das Águas é encontrada na Figura 2. Para melhor se entender a concepção de um sistema gerencial desta natureza é recomendá-vel dissecar as funções que deve cumprir (LANNA, CÁNEPA, GRASSI E DOBROVOSLKI, 1990). Figura 1 - Matriz do Gerenciamento Ambiental

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Interfaces da Gestão de Recursos Hídricos Desafios da Lei de Águas de 1997

4.1

Gerenciamento do Uso Setorial das Águas

Trata das medidas que visam ao atendimento das demandas setoriais de uso da água. Este gerenciamento é levado a efeito através de planos setoriais e ações de instituições públicas e privadas ligadas a cada uso específico das águas: abastecimento público e industrial, irrigação, navegação, geração de energia, recreação, etc. Todos os setores têm em comum o uso do ambiente, especialmente o hídrico, como fossa de despejos, constituindo-se aí um uso: o da capacidade de assimilação do ambiente ou da água. Idealmente, os Planos Setoriais deveriam ser compatibilizados entre si no âmbito de cada bacia hidrográfica e com o planejamento global do uso do ambiente, no âmbito regional ou nacional. Estas funções de compatibilização, entretanto, são objeto de gerenciamentos outros que serão apresentados a seguir. As entidades que cumprem esta função gerencial devem ter natureza executiva e são encontradas nas colunas da matriz institucional de gerenciamento.

4.2

Gerenciamento da Oferta das Águas

O Gerenciamento da Oferta das Águas acha-se dividido, por questões de apresentação, em duas classes - quantidade e da qualidade. Isto não significa que estes gerenciamentos devem ser separados. Ao contrário, é necessário enfatizar-se a necessidade de que eles sejam realizados de forma articulada, pois um afeta necessariamente o outro. A derivação de água reduz o seu volume e a capacidade de diluição dos despejos, comprometendo a qualidade. O despejo de resíduos e a conseqüente degradação da qualidade da água poderão torná-la inadequada para os usos que nela são supridos. Ambas as situações poderão comprometer o atendimento das demandas hídricas, sob ambos os aspectos: quantitativo e qualitativo. O Gerenciamento da Oferta das Águas é a função deliberativa e executiva de compatibilização das demandas de água, proposta pelas entidades que executam o Gerenciamento das Intervenções na Bacia Hidrográfica, adiante definidas, aos planos e diretrizes globais de planejamento estabelecidos pelo Poder Público. No exercício desta função gerencial é realizado o planejamento, monitoramento, outorga (incluindo licenciamento e fiscalização) e ad-ministração das medidas indutoras do cumprimento das diretrizes estabelecidas pela negociação social efetivada neste modelo. Os instrumentos para atingi-los seriam baseados em um amplo leque de normas administrativas e legais: estabelecimento de programas e projetos, enquadramento das águas em classes de usos preponderantes, de padrões de emissão, outorga e cobrança pelo uso e poluição das águas, multas por infrações, promoção de ações legais, etc. 82


Parte 2 : A Gestão dos Recursos Hídricos no Contexto das Políticas Ambientais

Nas Políticas Nacional e Estaduais de Recursos Hídricos diversas entidades têm assumido esta função, caracterizadas como os órgãos estatais que detêm as atribuições de outorga de uso de água e de licenciamento ambiental.

4.3

Gerenciamento das Intervenções na Bacia Hidrográfica

Trata da projeção espacial das duas funções anteriores no âmbito específico de cada bacia hidrográfica, visando a: • compatibilização dos Planos Setoriais elaborados pelas entidades que executam o Gerenciamento dos Usos Setoriais das Águas na bacia às diretrizes do Gerenciamento da Outorga das Águas; • integração das instituições, agentes e representantes da comunidade intervenientes na bacia ao planejamento das águas e dos demais elementos ambientais. Esta função deve ser, portanto, exercida por entidade única para cada bacia hidrográfica, que se responsabilizará pela descentralização do gerenciamento neste âmbito. Alguns tipos de descentralização por sub-bacia poderão ser também preconizados, particularmente naquelas demasiadamente grandes. Nesses casos seriam criadas entidades de sub-bacia, que sejam vinculadas às anteriores. Nas Políticas Nacional e Estaduais de Recursos Hídricos têm sido propostos Comitês de Bacia Hidrográfica para exercer esta função. O exercício da função gerencial de oferta das águas estabelece um limite à autonomia das entidades de bacia, levando em consideração que existem impactos econômicos, ambientais e sociais de intervenções que extrapolam seus limites e, por isso, devem ser objeto de uma coordenação centralizada. Além disto, a função de descentralização assumida pelas entidades de Gerenciamento das Intervenções na Bacia Hidrográfica não deve ser confundi-da ou utilizada como uma tentativa de diluição do poder do Estado, mas exatamente o oposto: deve ser adotada como mais um instrumento para seu exercício de forma legítima, coerente e eficiente. O gerenciamento da oferta poderá também compatibilizar as demandas de uso das águas entre si, quando ela não puder ser realizada pela entidade responsável pelo Gerenciamento das Intervenções na Bacia Hidrográfica, seja por problemas operacionais, seja por sua inexistência. Portanto, a necessidade do seu exercício resulta do entendimento de que o uso global das águas, hoje em dia, não pode resultar de mera agregação das pretensões, demandas e planos de usuários setoriais. Cabe ao Poder Público zelar pela sua compatibilização de forma que seu uso implique o máximo de benefícios para a sociedade. 83


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4.4

Gerenciamento Interinstitucional Tendo como palavra-chave o termo "articulação", é a função que visa a: • integração das demais funções gerenciais entre si; • integração dos diversos órgãos e instituições ligados à água, com especial ênfase à questão desenvolvimento (crescimento econômico, eqüidade social e proteção ambiental); • integração do Sistema de Gerenciamento de Recursos Hídricos ao Sistema Global de Coordenação e Planejamento do Estado.

A execução desta função gerencial é estabelecida pela legislação que cria e distribui atribuições às entidades que participam do sistema, devendo contudo haver uma entidade que promova, oriente e estimule tais integrações interinstitucionais, servindo de instância superior, à qual são dirigidos os recursos originados em dúvidas de interpretação. Ela deverá ser também responsável pela discussão, preparo e implementação da Política (nacional, regional ou estadual) dos Recursos Hídricos. Tal entidade, portanto, deverá ser o órgão superior do sistema mencionado, como, por exemplo, um Conselho de Recursos Hídricos que, de acordo com as Políticas Nacional e Estaduais de Recursos Hídricos, têm natureza consultiva, normativa e deliberativa.

5.

Diferenças e similaridades no gerenciamento de três elementos ambientais: água, solo e ar

Os três elementos mencionados suportam a grande maioria dos processos naturais e antrópicos. Eles serão considerados nesta análise para fins de comparação do que se faz ou é previsto que seja realizado no Gerenciamento das Águas. Faz parte das preocupações atuais a implantação de Sistemas de Gerenciamento das Águas ou dos Recursos Hídricos, como é mais comumente referido. No entanto, não se fala em Gerenciamento do Ar. O Gerenciamento do Solo ocorre de forma nitidamente diferente do da água. Existe um Programa Nacional de Conservação do Solo, mas não conselhos ou comitês de gerenciamento, na forma com que são previstos no caso da água. Quais as razões para isto? Algumas diferenças básicas podem ser consideradas entre estes recursos, permitindo o entendimento das diferenças comentadas. Elas se relacionam a dois aspectos principais: à escassez e à fluidez ou mobilidade. O ar é um elemento abundante em quantidade, a não ser nas altitudes maiores, onde não existem atividades humanas que justifiquem preocupações 84


Parte 2 : A Gestão dos Recursos Hídricos no Contexto das Políticas Ambientais

neste sentido. Como o atributo de escassez é conseqüência da demanda superar a disponibilidade, ela não ocorre nos aspectos quantitativos. Já no aspecto qualitativo, o ar pode ser escasso em regiões onde existem lançamentos excessivos de poluentes atmosféricos, associados a dificuldades de dispersão atmosférica, como nas cidades de São Paulo, México ou Paris. Nesta situação, embora não exista propriamente a iniciativa de se implantar um "Sistema de Gerenciamento do Ar", os órgãos ambientais são compelidos a adotar uma série de medidas de controle, devido ao problema de escassez qualitativa. O solo, diferente do ar e com maior similaridade com a água, é um recurso escasso, nos aspectos quantitativo e qualitativo. Sob o ponto de vista qualitativo, pois nem todo solo disponível é adequado para qualquer atividade. Por exemplo, a agricultura exige solos férteis. O uso urbano exige declividades apropriadas, o que pode, com algum esforço, ser entendido como um atributo qualitativo. Sob o ponto de vista quantitativo, a escassez de solos, pelo menos em qualidade adequada, é bastante óbvia. Quanto à mobilidade, o ar e a água são mais similares entre si do que com o solo. Os primeiros são fluidos. Isto estabelece grande mobilidade, que é substancialmente maior no caso do ar, que ao sabor das correntes atmosféricas pode se movimentar com grande liberdade. Já a mobilidade natural da água pode ser restrita pela rede de drenagem ou pelos solos impermeáveis e segue o gradiente mais íngreme. O solo é um recurso fixo ou imóvel, a não ser quando submetido a processo de erosão ou a cataclismas do tipo enchentes, terremotos, etc. Estas características de escassez e mobilidade ajudarão a entender alguns aspectos do Gerenciamento das Águas quando confrontados ao controle do uso do ar e do solo.

5.1

A gestão da escassez através do atributo da propriedade

Os problemas de escassez são sempre geridos através da atribuição de direitos de propriedade. O usuário de um recurso, na medida em que ele se torne escasso, procurará geri-lo para seu próprio proveito. Caso seja possível a negociação entre quem tem o recurso e quem não o tem, mas demanda o seu uso, este último buscará adquiri-lo daquele. O detentor da propriedade, mesmo não tendo necessidade de usar o recurso, deverá geri-lo de forma a obter a maior renda com sua venda ou aluguel. Isto ocorre com o solo, urbano ou rural, um carro, ou um animal com utilidade para o homem, entre inúmeros outros exemplos. E, para que isto ocorra, o atributo de

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propriedade privada deve ser aceitável pelas instituições e fisicamente viável de ser implementado. A aceitação institucional é uma questão de sistema político e econômico. Nos regimes comunistas não é aceitável a propriedade privada dos fatores de produção. Nos regimes capitalistas não apenas isto é possível, mas se constitui em uma de suas bases. A viabilidade física do atributo de propriedade já é uma questão mais complexa, sendo estabelecida pela possibilidade de exclusão, ou seja, da possibilidade de uma parte poder excluir a outra do uso do recurso de sua propriedade. O dono de uma terreno pode realizar isto, caso esteja vigilante e sob o amparo da polícia. Alguém que queira usar seu terreno deverá pagar, ou pelo aluguel ou pelo título de posse. Se o proprietário optar por usar o terreno ele pode excluir outros de fazê-lo. O ar, devido à sua característica fluida e de mobilidade, torna quase que inócua qualquer tentativa de apropriação. Um cidadão que more em uma região com grande poluição atmosférica não tem como impedir que um volume de ar, hipoteticamente de sua propriedade, seja contaminado. Por isto ele também não poderá vender o ar, pois ninguém iria se interessar em comprar algo que possa ser usado sem pagamento ou que não possa ser comercializado posteriormente. No caso da água, em certas circunstâncias é possível aplicar-se a exclusão. Por exemplo, alguém que construa em suas terras um reservatório que armazene água e, portanto, comprometa sua mobilidade, poderá vender esta água ou usá-la em seu próprio proveito, caso isto seja institucionalmente possível. Isto ocorre em alguns estados brasileiros, como no Rio Grande do Sul, onde proprietários de reservatórios vendem água para irrigantes3. Já na situação em que a água esteja escoando em um curso, existe alguma dificuldade em se garantir o direito de propriedade. Algum usuário que se estabeleça a montante poderá consumir a água que seria teoricamente de propriedade do usuário de jusante, a não ser que uma fiscalização atenta o impeça. As dificuldades de identificação do poluidor, e portanto em penalizá-lo no sentido de compensar o eventual proprietário da água, possibilitará a poluição do curso de água. Se não houver possibilidade de exclusão, todos poderão usufruir do recurso escasso, que por isto terá acelerada a sua tendência de escasseamento4. 3

Como no Brasil a água é constitucionalmente bem do Estado (União ou Unidades Federativas), esta venda ou é ilegal ou deverá ser considerada a venda do serviço de regularização da disponibilidade natural da água e de distribuição ao usuário. 4 Na economia ambiental estes são chamados bens de acesso livre.

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Duas alternativas existirão para impedir isto. Ou os usuários agem de forma solidária e façam a gestão comunitária do uso do recurso ou o Estado assume o seu controle e faz o mesmo. Em ambos os casos, de fato ou de direito, o recurso passa a ser propriedade, comunitária ou estatal. A gestão comunitária apresenta dificuldades de ser estabelecida, pois subentende um acordo entre os usuários potenciais, o que pode ser frágil. Condições para que uma gestão comunitária seja eficiente para o uso sustentável de um recurso ambiental foram estudadas por vários autores. Via de regra, elas exigem que ocorra certa visibilidade social que faculte o constrangimento daqueles que infrinjam as regras comunitárias, mais factível em pequenas comunidades isoladas. A propriedade estatal é mais efetivamente implementada em sociedades mais complexas, através do sistema legal. Por exemplo, no Brasil a água é constitucionalmente bem da União ou das Unidades Federativas, dependendo da sua situação. Este mecanismo serve também para resolver os problemas de gestão de um recurso escasso quando o atributo de propriedade privada não pode ser exercido, por questões institucionais, situação dos regimes comunistas. No caso do ar, a estatização tem ocorrido, para efeitos práticos, quando ele se torna escasso. A legislação ambiental estabelece uma série de condições para emissões de poluentes atmosféricos. As cidades de São Paulo e México estabeleceram o rodízio de carros para controlar a qualidade do ar. Isto pode ser interpretado como o Poder Público assumindo a propriedade do ar ao determinar quem pode usá-lo, quanto, quando e de que forma. O solo já apresenta outra situação. O regime de propriedade privada tem contribuído para sua conservação. A razão é que as conseqüências de mau uso do solo afetam primordialmente a seu proprietário. A erosão, como resultado de um manejo agrícola impróprio, por exemplo, compromete a sua capacidade de suporte à agricultura, resultando em prejuízos ao proprietário. Mesmo considerando que os efeitos da erosão possam atingir propriedades vizinhas e poluir os cursos de água com sedimentos que impedirão a sobrevida de várias espécies de peixe e a navegação, entre outros danos, o seu proprietário estará interessado em evitar a degradação, pois ele, e especialmente ele, será também por ela vitimado. Diante disto, os programas de conservação do solo buscam, através do aconselhamento e da demonstração, atingir o uso sustentável deste recurso. A ação do Estado é indutora, de convencimento ou conscientização, eximindo-se de assumir a propriedade como no caso da água e, em certas situações, do ar. Situação diferente ocorre quando o uso do solo, para ser efetivo, não se coaduna com a propriedade privada. Este é o caso do uso das vias públicas. É 87


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função do Poder Público mantê-las para deslocamento da população, e isto ocorre desde a época da Roma Antiga, que se notabilizou pela construção de estradas, muitas das quais ainda são usadas hoje. Uma vez assumida a propriedade de um recurso, de fato como no caso das águas ou de alguns tipos de solo, ou para efeitos práticos, como no caso do ar, o Poder Público tem à sua disposição uma série de instrumentos para gerenciá-los. Dois instrumentos fundamentais são a outorga e a cobrança pelo uso. A rigor, eles não têm grandes diferenças, na forma e nos resultados, dos instrumentos que são acionados por um proprietário privado de um recurso, como será visto adiante. A outorga é um instrumento discricionário que permite ao proprietário do recurso estabelecer quem pode usá-lo, como, quando e de que forma. Quando a propriedade é privada, a outorga é equivalente à aquiescência, por parte do proprietário, de que outros usem seu recurso. Para isto, a outra parte deverá se sujeitar ao que for exigido pelo primeiro. Por exemplo, parentesco, cessão de parte do que for produzido ou simples pagamento pecuniário. Quando a propriedade é pública, a outorga é um instrumento de gestão que atua através da atribuição de cotas entre os usuários: como o recurso é escasso, sua distribuição é realizada de forma a evitar desperdícios e a atender demandas mais prioritárias sob o ponto de vista da sociedade. Caso o recurso escasso seja também exaurível (ao contrário de renovável), as cotas deverão ser distribuídas de forma que o inevitável esgotamento se faça com maiores benefícios para a sociedade. A cobrança atua economicamente, através do preço. Quando a propriedade é privada, este preço poderá ser a condição para que terceiros usem ou recebam a transferência de propriedade do recurso. É interessante notar que a famosa lei da oferta e da procura determinará que o preço do recurso aumentará quanto mais próximo do esgotamento ele estiver, pois a oferta estará diminuindo gradualmente. Com isto, os usuários serão compelidos a usar com maior racionalidade este recurso, evitando desperdícios e retardando o seu esgotamento. É desta forma que o sistema de preços contribui para a sustentabilidade do uso. Quando o recurso é público e inalienável, como é o caso da água no Brasil e das vias públicas em toda a parte, a cobrança pode ter tanto o objetivo prévio de racionalização econômica, quanto o de viabilização financeira. Este último é atingido pela arrecadação que o Poder Público obtém pela cobrança. O montante arrecadado poderá ser utilizado para financiar o monitoramento do uso e o investimento em obras de controle e proteção do recurso, por exemplo. 88


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O uso relativamente recente destes instrumentos no Gerenciamento das Águas tem trazido algumas dúvidas e mal-entendidos sobre suas naturezas. Alega-se, por exemplo, que a água é ofertada pela natureza ou por Deus, e que não faz sentido o Estado impedir o seu uso por parte de quem a recebe em seu terreno, por exemplo. A cobrança é freqüentemente associada a um outro tributo, entre os tantos existentes, promovendo ásperas reações dos potenciais pagantes. No entanto, o uso da outorga e da cobrança na gestão de recursos escassos, como solo, vias públicas e até o ar, é bem antiga e apresenta cotidianamente resultados análogos ao pretendido no caso da água. A análise destas experiências será realizada como forma de lançar luzes sobre estes instrumentos.

5.2

Outorga do uso

A outorga do uso da água será o primeiro instrumento a ser aplicado ao longo da implantação de sistemas de gerenciamento de recursos escassos. Apenas os usuários que já contam com outorga deverão ser objeto de cobrança que, portanto, virá posteriormente. A função da outorga será ratear a água disponível entre as demandas existentes ou potenciais de forma a que os melhores resultados sejam gerados para a sociedade. Estes resultados poderão estar atrelados a contribuições ao crescimento econômico (abastecimento de uma fábrica), à eqüidade social (abastecimento público) e à sustentabilidade ambiental (manutenção de uma vazão mínima em um curso de água, ou seja, de uma "vazão ecológica"). A outorga de um recurso cuja disponibilidade é aleatória, como a água, tem o fato complicador de não se saber quanto estará disponível em determinado período e em dado local. Isto determina o estabelecimento da gestão conjunta da disponibilidade e das demandas hídricas. Na gestão da disponibilidade busca-se avaliar as quantidades que serão disponíveis com dadas probabilidades e, eventualmente, aumentá-las através de obras de regularização em reservatórios ou de transposições de vazões entre corpos de água. Modelos de previsão de vazões poderão ser usados para antecipar as situações críticas de suprimento. Dependendo da situação hidrológica que é prevista para determinado período, algumas outorgas poderão ser canceladas, no todo ou em parte, para que as demandas mais prioritárias possam ser atendidas. As águas subterrâneas têm disponibilidade menos incerta por estarem acumuladas em reservatórios subterrâneos, embora a quantificação de sua disponibilidade seja por isto mesmo mais difícil. Na gestão da demanda, além das limitações de suprimento comentadas, haverá também a necessidade de estudos para verificar até que limite as 89


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outorgas poderão ser concedidas. Isto será função da importância das demandas e da vulnerabilidade com que os usuários respondem a racionamentos de suprimento. Uma outorga, via de regra, deverá ser concedida estabelecendose os montantes que poderão ser utilizados em determinado período e condições gerais de racionamento a que o usuário deverá se submeter na eventualidade de ocorrência de situações de estiagem. Também costuma-se estabelecer a obrigatoriedade de uso da água que é outorgada dentro de determinado prazo, para evitar que sejam solicitados volumes além das reais intenções ou capacidade de uso, meramente para garantir usos futuros ou impedir a concorrência. Este instrumento é também utilizado pelo Poder Público na gestão de vias públicas. Na medida em que estas se tornam saturadas poderão surgir restrições de uso, como ao estacionamento. A Estrada do Mar, no litoral gaúcho, restringe durante o verão a passagem de caminhões. No caso do estacionamento em vias públicas existe maior variabilidade de alternativas para as outorgas empregadas. Pode haver uma restrição de tempo, mediante a qual qualquer um pode estacionar no local desde que não ultrapasse dado período. Em Porto Alegre é permitido o estacionamento em frente às farmácias por quinze minutos, mesmo em ruas onde estacionar é proibido. Outra restrição é do tipo de usuário. Em certos prédios públicos os estacionamentos são reservados às autoridades ou aos funcionários que ali trabalham ou que ali despacham. Note-se que neste caso realiza-se a gestão da demanda por estacionamento, que é aleatória, já que a disponibilidade é conhecida e fixa. Apesar de fixa ela pode ser aumentada pelo investimento no alargamento das vias públicas e pela construção de edifícios-garagem, por exemplo. Uma outra alternativa de gestão da demanda é oferecer transporte público de qualidade para substituir a necessidade do cidadão se deslocar com seu carro ao centro congestionado. No caso de escassez do ar, um tipo de outorga de uso tem sido estabelecido em cidades cujas condições atmosféricas ficam qualitativamente comprometidas durante determinadas estações. Na cidade de São Paulo foi estabelecido um sistema de rodízio durante o inverno pelo qual, a cada dia útil, determinados carros identificados pelos algarismos finais de suas placas não podem circular. Quando as condições de qualidade de ar são críticas, pode-se impedir que mais carros tenham acesso ao centro. Outra alternativa de gestão da demanda é determinar o uso de catalizadores nos veículos automotores que são uma das principais causas da poluição atmosférica.

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Em qualquer situação são estabelecidos limites ao uso individual de recursos escassos visando ao bem coletivo. Existe também a contribuição ao bem-estar individual com o rateio do uso do recurso, evitando prejuízos pelo não atendimento de expectativas de uso. Estes prejuízos tanto ocorrem com o usuário de água que não a recebe devido a um uso excessivo, quanto com o motorista que não consegue estacionamento no centro da cidade. Ambos sofrem prejuízos ao se prepararem para exercer um uso que não é viabilizado por escassez de disponibilidade: água ou vaga de estacionamento. Portanto, a ação discriminatória do Poder Público limita as demandas individuais em benefício de seus próprios agentes. Limitações podem ocorrer inclusive para o uso do solo por seu proprietário. Por exemplo, o proprietário de um espaço urbano não pode usar o solo para criar porcos. Isto é determinado pelos regulamentos municipais para evitar problemas de mau-cheiro, proliferação de moscas e de doenças. Neste caso, embora a propriedade não seja pública, existe uma limitação ao direito de uso da propriedade privada, estabelecida para benefício da coletividade.

5.3

Cobrança pelo uso

As Políticas Nacional e Estaduais de Recursos Hídricos no Brasil têm enfatizado as contribuições da cobrança para a racionalização econômica e a viabilização financeira de investimentos. O objetivo financeiro será aparentemente aquele que orientará a quantificação dos valores a serem cobrados. Eles serão determinados em função dos planos de bacia hidrográfica e dos investimentos neles previstos. Serão uma espécie de rateio de custo entre os usuários de água e dos beneficiários das melhorias a serem geradas na bacia pelas intervenções. O efeito de racionalização econômica sempre estará presente, já que a cobrança, especialmente quando seus valores são suficientemente indutores, determina uma reação dos usuários no sentido de economizar o recurso. Ao contrário dos tributos, a cobrança está sendo estabelecida para se assemelhar mais a uma taxa condominial. A Política Nacional de Recursos Hídricos determina que ela será estabelecida por bacia, através da deliberação de Comitês de Gerenciamento especialmente formados com a participação de usuários de água, entidades públicas, privadas e organizações da sociedade. O fundo formado pela cobrança deverá ser utilizado para financiar preferentemente as intervenções na própria bacia onde foram originados. Será adotado um processo descentralizado de planejamento, no qual os integrantes 91


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dos Comitês deliberam sobre quais as intervenções serão implementadas, tendo por base as suas necessidades e anseios e, também, as suas capacidades de pagamento. Portanto, a melhor analogia que existe é a do condomínio de edifício, onde os moradores decidem as obras necessárias e o rateio de seus custos. Este instrumento tem acarretado alguma polêmica, embora seu uso na gestão de recursos escassos seja muito comum, afetando cotidianamente qualquer cidadão. No caso do uso do solo e, mais especificamente, das vagas de estacionamento nos centros das grandes cidades, é corriqueira a cobrança. Os valores cobrados podem ser fixos, como no caso das chamadas "áreas azuis", onde se deve colocar no pára-brisas do carro um cartão que dá direito a uma ou duas horas de estacionamento, ou seja, à utilização do espaço. Nesse caso está se conjugando os dois instrumentos: outorga, com a limitação de tempo, e a cobrança. Essa, via de regra, devido aos baixos valores que são praticados, serve apenas para pagar o serviço de monitoramento dos fiscais, tendo portanto um objetivo de viabilização financeira e não de racionalização econômica pelo uso da vaga. Seria, portanto, equivalente à taxa que é cobrada pelos órgãos públicos de proteção ambiental para a emissão das licenças ambientais. Em outros casos pode ocorrer uma cobrança progressiva em que cada hora adicional de permanência custa unitariamente mais caro. Esta prática é adotada no Terminal Menezes Cortes, no Centro da cidade do Rio de Janeiro. Diante disto, um usuário que necessite permanecer pouco tempo no Centro da cidade sempre encontrará vaga de estacionamento. Aquele que necessitar mais tempo de permanência deverá considerar o alto custo de estacionamento, que, em certos casos, será superior ao custo de deslocamento de táxi, fazendoo optar por essa alternativa. Desta forma, racionaliza-se o uso de um recurso escasso induzindo aos grandes usuários, ou seja, aqueles que necessitam de muito tempo de permanência, a adotarem outras alternativas, e liberando as vagas para um maior número de usos com pouca intensidade, temporalmente falando. Verifica-se que nos exemplos de cobrança progressiva existe um efeito de racionalização econômica que pode ser primordial para a determinação dos valores a serem cobrados. Outro tipo de cobrança comum é o pedágio em rodovias, sendo muito similar ao tipo de cobrança que está sendo previsto pelo uso da água, pois também tem um caráter de viabilização financeira. O valor pago no pedágio é estabelecido em função das necessidades de manutenção da rodovia. Quando é baixo não chega a determinar uma restrição ao uso da rodovia. Em alguns países, como na França ou Itália, o custo do pedágio é da ordem de grandeza das despesas com o combustível do veículo. Isto poderá determinar um 92


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comportamento do usuário no sentido de preferir estradas marginais, cujo uso não é cobrado, liberando a rodovia para aqueles que realmente necessitam dela, por questões de tempo. Alguns estacionamentos, públicos ou privados, adotam uma política de cobrar mais nos horários ou dias de maior demanda, estimulando os usuários a buscarem aqueles horários mais vazios. Esta alternativa poderia ser adotada na cobrança de pedágio, nos períodos diários ou semanais, onde a demanda for maior. Por exemplo, a estrada que liga Porto Alegre a Osório e daí às praias litorâneas do Rio Grande do Sul tem um tráfego intenso nas tardes e noites das sextas-feiras, no sentido para o litoral, e nas tardes e noites de domingo, no sentido inverso, durante a temporada de veraneio. Uma possibilidade de se lidar com este problema, desafogando o tráfego nestes período, seria a cobrança, nos horários de pico, de um alto valor de pedágio, que fosse suficientemente indutor, para que o usuário preferisse outros horários. Contra esta idéia poderia ser argumentado que apenas aqueles usuários com alta renda poderiam circular nesses horários, impedindo o "povão" de ir à praia aos finais de semana. Isto mostra que nem sempre a racionalidade econômica estabelece situações que possam ser socialmente eqüânimes. A alternativa de valores diferenciados de cobrança é, de certa forma, adotada no sistema de cobrança pelo uso da água na França. Os montantes a serem cobrados anualmente são baseados no volume de utilização na estação de estiagem, tanto no que se refere à derivação de água, quanto no lançamento de despejos. Isto determina que usuários que possam restringir o uso de água nestes períodos críticos o façam, induzidos pelas economias que receberão. É interessante comentar a cobrança por vagas de estacionamento em estabelecimentos privados. Com a crescente escassez de vagas nos centros das grandes cidades o valor econômico da vaga aumentou, como ensina a microeconomia: aumento da procura determina aumento de preços. Isto levou alguns proprietários de terrenos centrais a usá-los como estacionamento, "alugando" o uso do solo. Existem também transações comerciais de vagas, em que uma parte a transfere a outra mediante um pagamento, criando um mercado de vagas de estacionamento. Isto também é adotado no caso da água em algum locais como no Oeste dos Estados Unidos, no Chile e no México. Mas as vagas de estacionamento são fixas e conhecidas e podem ser incrementadas em função das indicações do mercado. Um agente que resolva comprar todas as vagas para monopolizar o mercado e aumentar o seu preço poderá se deparar com a reação do mercado imobiliário, que ante o aumento dos preços resolva aumentar a oferta de vagas, pela modificação do uso do solo. No caso da água, que é móvel, ocorre em quantidades aleatórias e tem 93


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maiores dificuldades de incremento, esta possibilidade de monopolização é real, exigindo salvaguardas estabelecidas pelo Poder Público como, por exemplo, ser necessária uma autorização para realização da transação, como nos mercados de água do Oeste americano e no México. No Chile, onde não existiu esta preocupação, ocorreu uma grande aquisição de direitos de uso em certas bacias, por parte de empresas privadas de geração de energia elétrica, que não os usam, dificultando o desenvolvimento de atividades usuárias de água. O ar não tem sido objeto de cobrança. Comenta-se, porém, que no centro excessivamente poluído de uma determinada cidade encontram-se cabinas onde um cidadão pode entrar após pagar determinada quantia, recebendo ali alguns minutos de ar puro e com isto, mitigando os efeitos nefastos da poluição sob seu sistema respiratório. Nesta situação, o usuário estaria pagando para consumir ar puro e o faria nas situações de alta poluição atmosférica e, conseqüentemente, de escassez relativa desse recurso. Embora não seja exatamente esta a situação, uma das justificativas para se cobrar mais pela gasolina do que pelo álcool anidro, ambos usados como combustível, poderia ser que o primeiro é mais poluente. Desta forma, se estaria cobrando pelo uso do ar de quem mais o polui: os proprietários de veículos a gasolina. Na França a cobrança pelo lançamento de poluentes no meio hídrico é estabelecida por bacia, sendo considerados o tipo e o local de lançamento. Isto determina que locais excessivamente poluídos com determinado poluente onerem relativamente mais aos usuários que o lançam. Nos países industrializados existe uma política que tem sido gradualmente aplicada chamada de Reforma Tributária Verde ou da Ecotributação. A idéia é deslocar os tributos das atividades produtivas, fazendo com que passem a onerar aquelas que promovam a degradação ambiental. A idéia subjacente não é promover um aumento de arrecadação, mas estimular a produção e a criação de empregos, em conjunto com a proteção ambiental. Em alguns casos é estabelecido um remanejamento de impostos dentro do mesmo setor. Por exemplo, seriam aplicados tributos relativamente maiores a indústrias que não atinjam determinado nível de controle de efluentes, sendo que os recursos arrecadados seriam destinados a atribuir prêmios pecuniários àquelas que os superem, ajudando-as a amortizar os investimentos de controle ambiental e introduzindo um estímulo às práticas conservacionistas. Esta política segue a imagem do porrete e da cenoura, ao complementar os agravos com estímulos a um comportamento ambientalmente adequado. Isto poderia ser também adotado na cobrança pelo uso dos recursos hídricos, na forma de lançamentos de efluentes. Na situação não haveria a interferência do Poder Público no financiamento de obras de controle da 94


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poluição. As partes privadas seriam estimuladas a realizar seus próprios investimentos de acordo com o controle que já alcançaram e dos valores que lhes seriam cobrados ou concedidos como prêmio.

5.4

Uso da outorga e da cobrança no Gerenciamento das Águas: aspectos de controle da poluição

Suponha que um órgão público, responsável pelo controle da poluição das águas, tenha um objetivo de qualidade a ser atingido. Duas alternativas poderão ser adotadas para implementá-lo. Na primeira, a autoridade licenciaria os despejos individuais, ou seja, estabeleceria seus níveis de abatimento e passaria a fiscalizar seu cumprimento. Esta é a alternativa chamada "mandatoe-controle" (command-and-control), com a adoção de instrumentos normativos. Na outra alternativa, o órgão público utilizaria um mecanismo de incentivação econômica para a consecução do objetivo de abatimento ótimo a aplicação do Princípio Poluidor-Pagador (PPP) através da cobrança pelos lançamentos. O processo inicia quando os agentes poluidores, aproveitando o livre acesso ao rio, lançam todo efluente sem tratamento, nada pagando pelo lançamento. Nesse momento, a sociedade, percebendo que o rio tornouse "escasso" sob a ótica qualitativa e que, portanto, o livre acesso não é mais funcional, modifica os direitos de propriedade (passagem dos direitos comuns à propriedade estatal) e delega a órgão público o direito de cobrar pelo uso do bem ambiental, cuja escassez é agora plenamente reconhecida. Com base nesta delegação, a autoridade ambiental impõe uma cobrança por unidade de efluente. Diante desta nova condição de contorno, os agentes poluidores têm, pelo menos, as seguintes alternativas de ação: a) continuam vertendo todo o efluente no rio, mas agora pagando o valor cobrado por unidade; b) abatem toda a poluição gerada, tentando evitar a tarifa; c) os agentes abatem a poluição enquanto for mais barato fazê-lo que pagar pelos lançamentos. Como os custos de tratamento são crescentes e o preço unitário cobrado pelos lançamentos é fixo, haverá um ponto ótimo em que parte da carga é abatida e parte é lançada. As conseqüências econômicas de cada decisão em termos de controle da poluição acham-se detalhadas em CÁNEPA, PEREIRA e LANNA (1999). É evidente que a alternativa c) é a mais racional para o conjunto dos agentes 95


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poluidores. Dependendo do valor a ser cobrado, o órgão público terá êxito em induzir a modificação no comportamento dos agentes poluidores, atingindo seus objetivos de qualidade. Além disto, através da cobrança, poderá arrecadar recursos para as despesas de monitoramento e para investir complementarmente na melhoria de qualidade das águas ou em outro tipo qualquer de intervenção. Existe uma segunda abordagem para o PPP, muito apropriada para o caso em que os fundos arrecadados pela cobrança retornam ao sistema para o financiamento das intervenções na própria bacia. Nesta seqüência - que parece ser o caso da gestão dos recursos hídricos no modelo francês de comitês e agências de bacia - tem-se o seguinte esquema: a) parte-se de uma meta de qualidade de água a ser atingida em determinado corpo hídrico; b) tendo essa meta como referência, o comitê de bacia ou outro qualquer órgão deliberativo que represente a sociedade, com base em estudos técnico-econômicos (que no caso francês são feitos pela respectiva Agência de Água), decide as metas de abatimento a serem cumpridas e as intervenções a serem realizadas num horizonte de vários anos (5, 6 ou mesmo 7). No plano que subsidiará as deliberações, evidentemente, haverá o cotejo entre as tarifas necessárias para induzir determinados níveis de abatimento com os recursos financeiros da comunidade, seu nível de desenvolvimento e preocupação ambiental, sua correlação de forças políticas, etc. Calculada a tarifa necessária e suficiente para atingir as metas de abatimento acordadas, o total arrecadado dos agentes que pagam vai para um fundo destinado a financiar os investimentos daqueles que são induzidos ao abatimento5. Estes recursos são repassados sob várias modalidades, que vão desde financiamentos a fundo perdido (subsídio) até empréstimos à taxa de juros de mercado, tudo dependendo do que foi deliberado no órgão de representação da sociedade (Comitê de Bacia), a partir das alternativas apresentadas pelo órgão técnico (Agência de Água). É de se observar, também, que, no caso de haver empréstimos, o total arrecadado num determinado ano não provém somente da tarifa sobre os pagadores desse ano, mas também do retorno dos empréstimos (capital e juros) feitos nos anos anteriores. Ainda assim, o total arrecadado num determinado ano pode não coincidir com o total dos investimentos relativos às intervenções induzidas naquele ano pelo nível da tarifa. Assim sendo, evidentemente, os agentes deverão 5 No sistema francês, aparentemente, os valores de cobrança não são suficientemente incitativos para que os agentes busquem alternativas para redução da poluição para, com isto, terem menores custos. Ocorrem entretanto acordos políticos, negociados entre as partes, que determinam a implementação dos tratamentos dos efluentes, estimulada pela concessão de empréstimos subsidiados (BARRAQUÉ, 1999).

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Parte 2 : A Gestão dos Recursos Hídricos no Contexto das Políticas Ambientais

complementar os recursos com captação própria. O importante a reter, entretanto, é que se a tarifa for adequadamente calculada, aqueles que decidem tratar seus efluentes, por ser mais barato do que pagar pelos lançamentos, serão induzidos também à busca desses recursos complementares. Finalmente, cabe ao Estado, gestor das águas em nome da sociedade, monitorar as fontes poluidoras e os níveis de qualidade dos mananciais, tudo no sentido de verificar se a aproximação aos objetivos de longo prazo está sendo efetivada, ano após ano, e se a sua velocidade é a adequada.

6.

Os aspectos ambientais do Gerenciamento das Águas

As duas políticas nacionais que tratam especificamente do gerenciamento ambiental e do de recursos hídricos são a Política Nacional de Meio Ambiente (lei 6.938/81) e a Política Nacional de Recursos Hídricos (lei 9.433/97), respectivamente. A defasagem temporal entre suas instituições, que chega a 16 anos, justifica as grandes diferenças conceituais que adotam. Gerencialmente, a primeira se caracteriza por uma abordagem mandato-econtrole, com uso de instrumentos normativos, enquanto a segunda elenca instrumentos econômicos de gerenciamento, como a cobrança pelo uso de água. Devido às superposições existentes nas duas políticas é de se esperar que pelo menos alguma forma de articulação exista, quando não for possível uma completa integração por questões organizacionais. Para analisar estas necessidades de articulações e as dificuldades apresentadas pelo quadro institucional brasileiro corrente, deverão ser analisados os três instrumentos gerenciais que destacam com maior ênfase as vinculações entre o Gerenciamento das Águas e o Gerenciamento Ambiental: a) estabelecimento de metas de qualidade de água a serem atingidas e mantidas nos corpos hídricos ou o chamado enquadramento de corpos de água de acordo com os seus usos preponderantes; b) estabelecimento de restrições de uso do ambiente visando à proteção das águas, incluindo a outorga de uso; c) cobrança pelo uso da água.

6.1

Enquadramento de corpos de água

O enquadramento de corpos de água em classes de usos preponderantes deve ser resultado de um processo de planejamento que estabeleça as prioridades de uso das águas. Estes usos demandarão qualidades mínimas 97


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para a água que usam e cabe ao enquadramento estabelecê-las. Em decorrência do enquadramento deverão ser realizadas as outorgas de lançamentos de efluentes nos corpos de água e o licenciamento de atividades que possam alterar o regime qualitativo das águas. Serão igualmente indicadas as metas de despoluição, quando suas qualidades não atenderem às demandas dos usos. No Brasil, a Resolução CONAMA 20/86 estabeleceu para o território brasileiro nove classes de uso preponderante para as águas doces (salinidade < 0,05% com 5 classes: Especial, 1 a 4), salobras (salinidade entre 0,05 e 3% com 2 classes: 5 e 6) e salinas (salinidade > 3% também com 2 classes: 7 e 8). A Tabela 1 identifica os usos preponderantes de cada classe, cujos limites ou condições qualitativas acham-se detalhados na Resolução. Um extrato desses limites para parâmetros que caracterizam poluição orgânica é apresentado na Tabela 2. No artigo 16 informa-se que "não há impedimento no aproveitamento de águas de melhor qualidade em usos menos exigentes, desde que tais usos não prejudiquem a qualidade estabelecida para essas água". Sendo assim, águas enquadradas na classe 1 poderão ser usadas para suprir demandas para irrigação de hortaliças e plantas frutíferas, uso que requer classe 2. No entanto, este uso não pode degradar as águas de forma a que não atendam aos padrões da classe 1 em que foram enquadradas. Por isto, as águas enquadradas na classe especial somente poderão ser utilizadas para qualquer finalidade, incluindo o abastecimento doméstico, seu uso preponderante, caso os efluentes gerados sejam lançados em outras águas, mesmo após tratamento, e nenhum impacto determine a degradação do corpo hídrico. O artigo 18 trata do lançamento de despejos. Eles são tolerados nas classes 1 a 8, desde que, além de atenderem aos limites de concentração do lançamentos, estabelecidos adiante (art. 21), "não venham a fazer que os limites estabelecidos para as respectivas classes sejam ultrapassados". Isto elimina a possibilidade de lançamentos de despejos em águas na classe especial. Em artigo anterior são proibidos os lançamentos nos "mananciais sub-superficiais" (art. 17). O processo de enquadramento é uma diretriz estratégica para o planejamento, pois estabelece o nível de qualidade (ou classe) a ser alcançado e mantido em um segmento de corpo de água ao longo do tempo. Em função disto devem ser estabelecidos os limites de lançamento. Estes limites podem ser absolutos, como no caso da classe especial (E), em que "não são tolerados lançamentos de águas residuárias, domésticas e industriais, lixo e outros resíduos sólidos, substâncias potencialmente tóxicas, defensivos agrícolas, fertilizantes químicos e outros poluentes, mesmo tratados" (art. 18). Nos outros casos são tolerados lançamentos desde que, além de atenderem uma série de restrições no que tange à qualidade do efluente (art. 21), "não venham a fazer com que os limites estabelecidos para as respectivas classes sejam ultrapassados" (art. 19). 98


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Tabela 1 - Classes de uso prepoderante das águas territoriais brasileiras - Resolução CONAMA 20/86

Tabela 2 - Limites para alguns parâmetros, resolução CONAMA 20/86

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A sistemática preconizada é que o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente - IBAMA, nos rios sob o domínio federal, ou o órgão estadual de meio ambiente, nos rios sob domínio estadual, enquadrem as águas, ouvidas entidades públicas e privadas interessadas. Em função disto serão estabelecidos programas permanentes de acompanhamento de sua condição, bem como programas de controle da poluição para que os cursos de água atinjam as classes respectivas. Devido às conseqüências econômicas, sociais e ambientais do enquadramento, há necessidade de que ele seja resultado de um processo de planejamento da bacia hidrográfica que compatibilize a oferta com as demandas de água e dos demais elementos ambientais cujo uso afete a qualidade das águas, no que diz respeito à quantidade e qualidade. Os custos e benefícios, definidos de forma ampla, ou seja, não unicamente sob o ponto de vista econômico, devem ser estimados e comparados para justificar o enquadramento em uma ou outra classe. A compatibilidade de enquadramento de trechos sucessivos de um rio deve ser avaliada para evitar impossibilidades físicas ou tecnológicas, ou custos excessivos quando, por exemplo, o trecho de montante for enquadrado em classe menos exigente que o de jusante. Estas demandas não podem ser atendidas por processos de enquadramento que estejam dissociados de um Plano de Bacia Hidrográfica, nos moldes preconizados pela Política Nacional de Recursos Hídricos. A própria sugestão da Resolução 20/86 de serem ouvidas entidades públicas e privadas como subsídio ao enquadramento oportuniza a participação de Comitês de Bacia nesse processo. Outra necessidade de aperfeiçoamento é estabelecida previamente à prática operacional do enquadramento: trata-se do aperfeiçoamento da própria Resolução 20/86. Esta norma foi preparada consultando as normas similares de países que já as tinham aprovado, geralmente situados em climas temperados. Alguns equívocos têm sido notados, como, por exemplo, o excesso de rigor no estabelecimento dos teores limites de fósforo total, em 0,025 mg/ l nas classes 1 a 3. Conforme observou VON SPERLING (1996), este limite é estabelecido para evitar a eutrofização das águas. O limite seria efetivamente necessário em águas de climas temperados, enquanto tem sido observado que em climas tropicais podem ser admitidos limites menos restritivos. Outra incongruência, notada por VON SPERLING (1998), existe em relação à Portaria 36/90 do Ministério da Saúde, que estabeleceu os padrões de potabilidade para a água. A Tabela 3 ilustra os limites de concentração de alguns parâmetros. Com a ressalva da cor, turbidez e das substâncias tensoativas, as demais estipulam padrões de concentração limite iguais ou superiores aos limites de concentração para águas na classe 2 da Resolução CONAMA 100


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20/86. Isto é, obviamente, um contra-senso, indicando ou exigências demasiadamente severas para a classe 2 ou muito permissivas para os padrões de potabilidade. Os padrões de qualidade das águas a serem supridas a usuários de diferentes naturezas pode ser uma questão de saúde humana ou animal, de produtividade agrícola, de equilíbrio ambiental, etc. A qualidade a ser exigida nos corpos de água que suprem essas demandas será, no máximo, aquela exigida pelo uso. Quando houver tratamento da água bruta ela poderá ter qualidade ainda inferior à demandada pelo uso, dependendo da eficiência do tratamento na remoção das substâncias nocivas. Portanto, os limites de concentração a serem adotados em uma norma de enquadramento devem ser estabelecidos por especialistas em saúde pública ou animal, fitologia, ecologia, em conjunto com especialistas em tratamento de águas e sempre reportandose ao entorno, nos seus aspectos climáticos, fisiográficos e culturais.

Tabela 3 - Padrões de potabilidade de água, Portaria 36/90 do Ministério da Saúde

6.2

Estabelecimento de restrições de uso do ambiente visando à proteção das águas, incluindo a outorga de uso

Sob esta classe ocorrem três instrumentos gerenciais: a criação de áreas de proteção, o licenciamento de atividades efetiva ou potencialmente poluidoras, que inclui o terceiro, a outorga de lançamento de efluentes nos corpos hídricos. 101


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A criação de áreas de proteção pode se referir a mananciais, no caso da água se destinar ao abastecimento, ou à proteção ambiental, quando a água destina-se ao suporte de espécies de interesse ambiental. Como forma de estímulo e compensação a municípios que criem tais áreas de proteção, alguns estados têm aprovado leis sobre o que se denomina royalties ecológicos. Elas são fundamentadas no que dispõe o artigo 158 da Constituição Federal, que determina que 25% do produto do Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS) de transporte interestadual e intermunicipal e de comunicação seja destinado aos municípios. Desses, 75%, no mínimo, deverão ser creditados na proporção do valor deste imposto arrecadado em seus territórios. Os demais 25% poderão ser destinados de acordo com lei estadual. Isto levou alguns estados a legislar sobre a destinação de parte desta parcela a municípios com mananciais de abastecimento e unidades de conservação ambiental. Trata-se, portanto, de situação em que demandas de qualidade de água podem afetar o ordenamento do uso do solo, atribuição municipal, com os seus conseqüentes impactos ambientais (positivos), cuja regulação é da atribuição concorrente dos âmbitos federal, estadual e municipal, conforme a Carta Magna. O licenciamento apresenta uma versão menos restritiva do dispositivo prévio através da busca de um compromisso entre as atividades econômicas e as demandas de proteção ambiental. Ao contrário de haver pura e simplesmente um impedimento de uso, são adotadas restrições parciais. Existe, neste caso, a regulação de atividades que causem impactos no ambiente, devido a efeitos diretos e conhecidos, ou riscos diversos causados por eventos aleatórios ou simples desconhecimento da dinâmica ambiental. Este instrumento de gestão é regulado pela Resolução 237/97 do Conselho Nacional de Meio Ambiente. Os tipos de licença ambiental são apresentados na Tabela 4. Essas visam a evitar que empreendimentos incompatíveis com as exigências ambientais sejam implantados. Por isto, deve-se agir desde a fase de planejamento, para que possa haver uma triagem de empreendimento compatíveis e incompatíveis com o meio. Na fase de instalação, os empreendimentos que se mostraram aptos são avaliados de forma a que sejam propostas alternativas tecnológicas e locacionais para suas implantações e medidas mitigadoras de impactos ambientais. Na fase de operação deve ser verificado se as propostas foram implementadas e são avaliados os sistemas de monitoramento e de controle ambiental. A Licença Prévia (LP) não autoriza o início de qualquer obra ou serviço - ela meramente estabelece condições que o empreendedor deve atender para prosseguir com a elaboração do projeto. A Licença de Instalação (LI) é 102


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concedida após análise e aprovação do projeto executivo e de outros estudos que especificam os dispositivos de controle ambiental, e tem prazo determinado. A Licença de Operação (LO) é concedida após a vistoria e a confirmação do funcionamento dos sistemas de controle ambiental especificados e acordados nas fases da LP e LI. Ela autoriza o início do funcionamento do empreendi-mento, tendo também prazo de validade e condicionantes tais como a apre-sentação dos resultados do monitoramento ambiental. Diante do exposto, fica claro que se trata de um instrumento de planejamento, por excelência, que avalia os potenciais conflitos e determina as me-didas mitigadoras necessárias para compatibilizar as demandas de uso e de proteção ambiental. Portanto, acha-se inserido na atividade de Gerenciamento da Oferta do Ambiente vinculando o Gerenciamento da Oferta da Água. Tabela 4 - Licenças ambientais

As licenças ambientais são espécies de outorga. Do ponto de vista conceitual elas incluem a outorga de lançamentos de efluentes nos corpos hídricos. Nesse caso, busca-se a ordenação do uso do meio hídrico para destinação final dos resíduos de atividades antrópicas, onde eles serão diluídos, afastados e depurados. Esse uso deverá ser realizado tendo em vista a classe de enquadramento qualitativo do corpo de água, para evitar que a qualidade da água seja comprometida em relação aos usos aos quais ela se destina. 103


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Uma das falhas de aplicação desse instrumento decorre exatamente de não haver com freqüência uma concepção sistêmica de planejamento que o subsidie e o respalde. Isto faz com que os processos de licenciamento sejam analisados e concedidos caso a caso. A capacidade de assimilação de resíduos do ambiente é usualmente ignorada, determinando licenças orientadas pela qualidade do efluente e não pela resultante no corpo receptor. Isto acarreta o estabelecimento das mesmas medidas mitigadoras, ou seja, tratamento dos efluentes, geralmente pela "melhor tecnologia disponível que não imponha custos excessivos", indiferentemente se o meio esteja com a capacidade de assimilação pouca ou excessivamente utilizada. A razão é que sem concepção de planejamento, vale dizer, sem metas de qualidade ambiental negociadas com a sociedade e usuários do meio, às quais sejam atreladas as políticas de controle ambiental, o órgão ambiental fica fragilizado ante as pressões dos agentes interessados no uso do ambiente, tornando a sua ação inefetiva. O correto seria que fosse gerenciada a capacidade de assimilação de resíduos do meio, evitando-se outorgas de lançamentos que possam ultrapassála. Problema mais crítico, e mais comum, ocorre quando a capacidade de assimilação já foi superada. Neste caso, o corpo de água estará com a qualidade inadequada aos usos aos quais se destina e programas de despoluição deverão ser implementados. Esta situação, a rigor, determina que nenhuma outorga de lançamento deveria ser concedida. No entanto, os aspectos políticos e econômicos mencionados acabam por determinar que, na melhor das hipóteses, o programa de despoluição acomode às intenções de lançamentos, de modo que se possa gradualmente levar o corpo de água à qualidade requerida sem as constranger de forma absoluta e, com isto, refrear as possibilidades de crescimento econômico e contribuições sociais. Uma alternativa que têm sido concebida na regulamentação da legislação brasileira sobre outorgas de lançamento é associá-la a um uso de água para diluição dos poluentes. Suponha que na classe em que o corpo de água se acha enquadrado o limite de concentração de dado poluente é Cm. Como concentração de uma substância é dada pelo quociente entre a quantidade lançada (K) e o volume de diluição (V), para que uma concentração Cm seja atingida no meio hídrico a carga K deverá ser diluída por um volume de água igual a V = µ.K/Cm, sendo µ uma constante de transformação de unidades. Esta é a água que se supõe será usada pelo usuário para diluir sua carga. Se, como é mais comum, o usuário lança um efluente com uma vazão Qe (em, por ex., l/s) com uma concentração Ce (em, por ex., mg/l) de dada substância ele estará usando uma vazão de diluição e não um volume. Neste caso, o cálculo vazão da substância lançada, em toneladas/mês, por exemplo, será: 104


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Qk = Ce . Qe

(1)

A vazão total necessária para a diluição até a concentração limite será: Q = Qk/Cm

(2)

Esta vazão é obtida pela soma da vazão do efluente (Qe) com a vazão apropriada do corpo hídrico para diluição (Qd). Esta última será, portanto: Qd = Ce.Qe/Cm - Qe

(3)

Quando Qe for muito pequeno em relação a Qd a subtração não modificará os resultados de forma substancial. No procedimento de outorga de lançamentos a vazão Qd seria aquela que estaria sendo outorgada para uso na diluição. Com isto, o usuário teria que solicitar duas outorgas: uma de lançamento e a outra de derivação, ambas em unidades de vazão. Este procedimento poderá criar alguma superposição com o licenciamento ambiental, que inclui os lançamentos, especialmente quando o órgão de outorga da vazão de diluição não for o mesmo com atribuição de emitir a licença. 6.3 Cobrança pelo uso da água A cobrança pelo uso da água, de acordo com a Política Nacional de Recursos Hídricos, considerará tanto os usos consuntivos quanto os não consuntivos, como, por exemplo, para a navegação e geração de energia elétrica e, finalmente, o uso dos corpos hídricos para lançamento, afastamento e depuração de efluentes. Este último uso, que terá sua origem na outorga de água para diluição, determinará estímulos para que o usuário trate parcialmente seus efluentes, como foi mostrado por CÁNEPA, PEREIRA e LANNA (1999), por um lado. Por outro lado, haverá arrecadação que permitirá o financiamento de investimentos em intervenções que venham a mitigar os impactos dos lançamentos. Existe, portanto, através desse instrumento, uma possibilidade de serem agregados estímulos econômicos e condições de viabilização financeira das intervenções, visando ao alcance das metas de qualidade de água estabelecidas no enquadramento. A Política Nacional de Meio Ambiente, ao contrário da de Recursos Hídricos, não considera este instrumento como alternativa gerencial. Sendo assim, ele deverá ser aplicado no âmbito do Gerenciamento das Águas, não obstante as repercussões ambientais positivas que deverão resultar. Abordando, porém, este instrumento gerencial de forma mais ampla, não o limitando unicamente à cobrança pelo uso da água, poder-se-á promover 105


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as mesmas alterações que alguns países europeus têm realizado no âmbito da Reforma Tributária Verde. Nesse caso, seria cobrado o uso do ambiente (e não somente da água) como fossa de resíduos, gerando incentivos a um controle ambiental básico, recursos para o estabelecimento de subsídios a agentes que promovam níveis adicionais de controle e para investimentos e operação dos órgãos públicos envolvidos. Devido aos efeitos econômicos de tal política, incluindo o estímulo ou desestímulo à criação de empregos, a geração de renda e à estabilidade econômica, haverá necessidade de uma visão sistêmica e integrada para sua implementação. Isto leva, mais uma vez, ao entendimento de que a articulação do Gerenciamento das Águas com o Ambiental é fundamental para a consecução dos objetivos de planejamento e à proposta de que o Sistema Nacional de Meio Ambiente passe por um aperfeiçoamento que permita a inclusão destes instrumentos econômicos como alternativa gerencial, afastando-se da visão unilateral de emprego tão somente de instrumentos regulatórios do tipo mandato e controle.

7.

Conclusões

As análises realizadas mostraram a necessidade de uma série de aperfeiçoamentos, tanto no Gerenciamento Ambiental, quanto no Gerenciamento das Águas. Para o primeiro, propõe-se um aperfeiçoamento que permita a maior participação da sociedade, dentro de uma ótica de planejamento estratégico e sistêmico do Gerenciamento da Oferta do Ambiente. Isto é demandado não apenas para estabelecer uma maior efetividade e eficiência nas políticas ambientais, como também para facilitar as interlocuções que levem à necessária articulação com as políticas de águas. Para o Gerenciamento das Águas propõe-se o estabelecimento de uma maior articulação gerencial com o Gerenciamento Ambiental. Sob a ótica mais específica das atividades gerenciais, são propostas as medidas descritas a seguir. No que tange ao enquadramento de corpos de água de acordo com seus usos preponderantes, deve-se entendê-lo como o estabelecimento de metas qualitativas a serem atingidas e mantidas nos corpos de água. Portanto, a atribuição deliberativa, que atualmente pertence aos órgãos ambientais, deverá ser negociada com os órgãos com atribuições no planejamento das águas, Comitê de Bacia, órgão responsável pela outorga de uso de água, etc. Há também necessidade de aperfeiçoamentos nos limites de concentração que são estabelecidos em cada classe, conforme a Resolução CONAMA 20/86. No que se refere à outorga de lançamentos de resíduos nos corpos hídricos, deve ser superada a dicotomia que ocorre atualmente no âmbito 106


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federal e no da maioria dos estados brasileiros: o licenciamento ambiental, mais geral, o qual se encarrega o órgão ambiental, e a outorga de lançamento de efluentes nos corpos de água, na qual é prevista a atuação do órgão de recursos hídricos com tal atribuição. Como a primeira é mais ampla que a segunda, pois abrange todos os impactos ambientais, o racional sob a ótica conceitual é que o órgão de recursos hídricos se manifestasse previamente para, então, ocorrer a deliberação final do órgão ambiental. O primeiro avaliaria as conseqüências dos lançamentos sobre a qualidade dos corpos hídricos afetados, em relação aos objetivos de qualidade a serem atingidos, especificados pelo enquadramento. O órgão ambiental, caso o órgão de recursos hídricos aprove a outorga sob a ótica de suas próprias atribuições, avaliaria as demais conseqüências, vale dizer, impactos diretos e indiretos sobre os demais elementos ambientais. Esta relação fica mais simples se o mesmo órgão possuir ambas as atribuições outorgantes. Quando isto não ocorrer haverá necessidade de que estabeleçam articulações dos seus procedimentos. O uso de instrumentos econômicos de gerenciamento ambiental e das águas, conjugado com instrumentos normativos, deve ser uma das vias para o aprimoramento de ambas as atividades gerenciais. Atenção maior deve ser dirigida à Reforma Tributária Verde, em desenvolvimento em alguns países europeus, como alternativa válida para conjugar um ambiente protegido com objetivos sociais e econômicos. Os instrumentos econômicos devem ser agregados pela legislação ambiental ao elenco de alternativas de Gerenciamento Ambiental. As vinculações existentes entre o Gerenciamento das Águas e o Ambiental enfatizam as dificuldades que um seja realizado sem levar o outro em consideração. No longo prazo, com o amadurecimento e conseqüente aperfeiçoamento institucional, é provável que eles sejam realizados de forma integrada, com a coordenação de uma única entidade. Neste momento, parece extemporâneo estabelecer-se tal integração, no âmbito federal e no âmbito dos estados onde existem entidades de meio ambiente e de recursos hídricos. Isto porque, por um lado, a Política Nacional de Recursos Hídricos acha-se em fase de implementação. Por outro lado, a Política Nacional de Meio Ambiente carece, mais do que a de recursos hídricos, de uma série de modernizações conceituais e instrumentais que possam ser implementadas em um novo modelo de Gestão Ambiental. Essa defasagem dificulta, no momento, uma integração completa de ambas as políticas. Não obstante, devem ser necessariamente encontradas alternativas de articulação entre ambos gerenciamentos, das Águas e Ambiental, em face às grandes superposições que foram evidenciadas previamente. 107


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Bibliografia BARRAQUÉ, B. (1999) - Water institutions and management in France. Semana Internacional de Estudos sobre Gestão de Recursos Hídricos. Associação Brasileira de Recursos Hídricos, Foz do Iguaçu, Abril. CÁNEPA, E. M., PEREIRA, J. S., LANNA, A. E. (1999) - “A política de recursos hídricos e o princípio usuário-pagador (PUP)”. Revista Brasileira de Recursos Hídricos, Porto Alegre, vol. 4, no. 1, p 103-117, Jan/Mar. 1999 EDITORIAL (1991) - UNASYLVA: Revista Internacional de Silvicultura e Indústrias Florestais. Roma, v. 42, n. 164, p. 2. HERNÁNDEZ-BECERRA, E. (1991) - “Ordenación de cuencas hidrográficas: como la financiam siete países de América Latina”. UNASYLVA: Revista Internacional de Silvicultura e Indústrias Florestais, Roma, v. 42 n. 164, p. 24-28. LANNA, A.E., CÁNEPA, E.M.,GRASSI, L.A., DOBROVOLSKI, R. (1990) - “Sistemas de gerenciamento de recursos hídricos - conceitos, críticas e recomendações”. Boletim Informativo. Associação Brasileira de Recursos Hídricos, n. 41, p.4-7, nov/dez. LANNA, A. E. (1995) - Gerenciamento de Bacia Hidrográfica: aspectos conceituais e metodológicos. Brasília: Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis (coleção Meio Ambiente), 171 p. 1995. LANNA, A. E. (1999) - “Instrumentos de Gestão das Águas: visões laterais”. In: Chassot, A. e Campos, H. Ciências da Terra e Meio Ambiente: Diálogos para (inter) ações no Planeta. Editora UNISINOS, 231-247, 1999. von SPERLING, E. (1996) - “Fósforo em águas doces tropicais - por que tanta preocupação?” Anais: Simpósio Ítalo-Brasileiro de Engenharia Sanitária e Ambiental - SIBESA, Associação Brasileira de Engenharia Sanitária e Ambiental/Associazone Nazionale di Engegneria Sanitaria-Ambientale, Gramado. von SPERLING, M. (1998) - “Análise dos padrões brasileiros de qualidade de corpos d'água e de lançamentos de efluentes líquidos”. Revista Brasileira de Recursos Hídricos 3(1): 111-132.

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Parte 2 : A Gestão dos Recursos Hídricos no Contexto das Políticas Ambientais

Perfil curricular do autor Antonio Eduardo Lanna – lanna@if.ufrgs.br - é engenheiro civil, formado pela UFRJ, mestre em Hidrologia Aplicada pela UFRGS e doutor pela Colorado State University. Acha-se vinculado ao Instituto de Pesquisas Hidráulicas da UFRGS desde 1973, ocupando atualmente o cargo de Professor Titular. Atua nas áreas de Hidrologia, Planejamento e Gestão de Recursos Hídricos, através do ensino de graduação e de pós-graduação, da pesquisa e da consultoria. Tem participado de vários estudos no Brasil e no exterior na área de planejamento e gestão de recursos hídricos, com ênfase em planos diretores, instrumentos de gestão e nos aspectos institucionais.

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GERENCIAMENTO DOS RECURSOS HÍDRICOS - UM TEMA EM DISCUSSÃO -

Milton Cedraz

1.

Considerações iniciais

O gerenciamento dos recursos hídricos no Brasil começou a tomar corpo a partir do final do século dezenove, com o surgimento e consolidação da demanda de energia elétrica. Até então, os recursos hídricos mantinham-se, mansa e pacificamente, escoando e tendo sua beleza contemplada em algumas paragens ou lamentada a sua escassez em outras. Assim, desde as lagunas do Rio Grande do Sul, as grandes cascatas do Paraná e Santa Catarina, passando pelos grandes rios paulistas, pelo Pantanal Matogrossense, pelo Rio São Francisco e pelos rios intermitentes na região semi-árida do Nordeste até desembocar na vastidão amazônica, o território brasileiro oferece um mosaico hídrico diferenciado, amplo e complexo. Acrescente-se a isso a extensa costa brasileira, com suas baías , suas áreas cobertas por manguezais, pontilhada de ambientes estuarinos e ilhas, além, evidentemente, das províncias hidrogeológicas e das suas águas subterrâneas. Com esse panorama ainda pouco conhecido àquela época foi que começou a surgir a conscientização da necessidade de domar e proteger este imenso potencial. A necessidade de iluminar melhor as nascentes metrópoles, substituir os animais como força motriz dos transportes urbanos, bem como substituir os motores a vapor pelos elétricos nas incipientes indústrias, levaram os técnicos, cientistas e políticos da época a refletir sobre como disciplinar, de forma racional e adequada, os usos desse imenso potencial hídrico. Foi diante desse panorama que o eminente jurista da época Alfredo Valadão, à frente de uma equipe de estudiosos, elaborou o anteprojeto da Legislação do Código das Águas. Iniciado o trabalho em 1906, somente em 1908 conclui-se a primeira versão. Essa versão chegou a ser aprovada em segunda votação pela Câmara de Deputados e, a partir daí, por circunstâncias diversas, o tema ficou congelado até 1934. Com o advento do Estado Novo o assunto voltou à discussão, tendo sido então promulgado, através de decreto com força lei, o Código de Águas, que perdura até hoje. 110


Parte 2 : A Gestão dos Recursos Hídricos no Contexto das Políticas Ambientais

Nascia assim a legislação que pretendia regular o setor e que, embora de 1934, já incorporava quase todos os dispositivos hoje contidos nas leis mais modernas. Não foi por falta de legislação que deixaram-se de gerenciar adequadamente os recursos hídricos, durante todo esse tempo. Em realidade, faltou mesmo foi conscientização e vontade política, pois o Código de Águas, embora privilegiasse o setor de geração de energia e a navegação, agasalhava quase todos os princípios e instrumentos considerados modernamente necessários ao adequado gerenciamento do setor. Lá estão as figuras da outorga e a maioria dos condicionantes para a sua emissão, bem como indicação para a cobrança pelo uso do domínio público hidráulico, como instrumento de gestão. Na realidade, o gerenciamento dos Recursos Hídricos só se tornará consistente quando encarado como componente de um Sistema de Gerenciamento Integrado dos Recursos Naturais. Assim, o arranjo institucional para o Gerenciamento dos Recursos Hídricos deverá partir da visão sistêmica do gerenciamento dos Recursos Naturais. O modelo institucional mais próximo dessa visão é o modelo federal, onde as funções básicas para o gerenciamento do setor já estão reunidas em um mesmo órgão. Mesmo assim, outros recursos naturais, principalmente os minerais, e o setor de saneamento, um dos principais usuários dos recursos hídricos, não estão sob controle do mesmo órgão. Para que o gerenciamento dos recursos hídricos se processe com eficácia é necessário e imprescindível que as principais funções, diretamente a ele relacionadas, estejam sob o mesmo comando. Todos os Estados, inclusive aqueles que se anteciparam na institucionalização do setor, estão encontrando dificuldades, por não terem congregado a maioria das funções pertinentes ao gerenciamento dos recursos naturais a um mesmo órgão. Assim, as instituições de gerenciamento do meio ambiente, saneamento, mineração e recursos florestais estão dispersas no sistema da administração, principalmente estadual, distantes entre si, disputando atribuições, o que não aconteceria se estivessem sob o mesmo comando, gerenciadas com visão sistêmica. Tanto o gerenciamento dos recursos hídricos quanto os dos demais componentes do sistema dos recursos naturais têm sido exercidos sem que estejam adequadamente conceituados, estabelecidos e incorporados os princípios, as diretrizes e os parâmetros técnicos, que incorporem a visão sistêmica das áreas temáticas de todo o conjunto de atividades que lhes é inerente. Por outro lado, o gerenciamento dos recursos naturais, particularmente dos recursos hídricos e florestais, não poderá ser desenvolvido sem um sólido aparato institucional, descentralizado e terceirizado. As unidades regionais de gerenciamento deverão ser institucionalmente fortalecidas, consolidadas e controladas, naturalmente, por 111


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uma unidade central, localizada na sede do órgão gestor. As unidades descentralizadas deverão ter um firme comando para operar o sistema como um todo, desde o monitoramento e operação das redes hidrométricas e hidrometeorológicas à operação, manutenção e preservação de barramentos, bem como o exercício do mecanismo de outorga, o controle do uso dos recursos hídricos, além do processamento da cobrança e a operacionalização do poder de polícia. Os contratos de concessão deverão ser, dessa forma, gerenciados por essas unidades. Para que o gerenciamento regionalizado dos recursos hídricos possa ser exercido em toda a sua plenitude, é necessário e imprescindível que se dimensionem e se cadastrem todas as atividades e ações pertinentes ao domínio regional. É necessário, pois, conhecer-se esse universo de atividades e ações. Assim, todas as atividades registradas nos Planos Diretores de Bacias Hidrográficas, cingindo-se aos limites regionais, deverão servir de base para o conhecimento da realidade e demandas da região. Os Planos Nacional e Estaduais deverão ser direcionados para estabelecer, com maior precisão, todas as atividades e ações a serem conduzidas pela regional. Dessa forma, deverão incorporar todas as informações necessárias ao gerenciamento regionalizado, em meio magnético, tais como: o cadastro de mananciais que contenha informes também sobre a saúde, a qualidade e os indicadores de tendências da qualidade das suas águas; o cadastro de usuários presumidos, efetivos e outorgados; o cadastro das redes hidrométricas e hidrometeorológicas; o cadastro de intervenções, particularmente os barramentos, as aguadas e outros tipos de reservatórios; o cadastro de comunidades e da população rural difusa e sua situação de abastecimento, além do cadastro de animais a dessedentar. Esses planos deverão, a partir do cadastramento do universo regional e seu conseqüente diagnóstico, estabelecer um programa de intervenções para o futuro, delineando o cenário que se apresentará ao final da concretização dessas intervenções.

2.

A institucionalização para o gerenciamento

A institucionalização do gerenciamento dos recursos hídricos foi e tem sido sempre concebida e materializada de forma dissociada da visão sistêmica do gerenciamento dos recursos naturais e do saneamento. Em que pese o fato do setor de saneamento constituir um dos usos múltiplos dos recursos hídricos, a referência ao mesmo, isoladamente em relação aos demais, não chega a configurar tratamento assimétrico e privilegiado, posto que o próprio Código 112


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de Águas lhe confere preponderância sobre os demais usos da água. A lei 9.433/97 visa confirmar essa preponderância, ao mesmo tempo em que agrega a dessedentação de animais como uso prioritário em situações de escassez. Por isso mesmo, tem sido extremamente complexo e burocratizado o gerenciamento para a proteção do meio ambiente, recursos hídricos e de todos os demais setores intimamente inter-relacionados, tais como recursos minerais, saneamento e recursos florestais. Assim, parece fundamental que a estruturação do setor incorpore essas funções básicas. Dessa forma, visualiza-se como mais adequada uma instituição que tenha sob seu comando o gerenciamento dos recursos naturais e a proteção do meio ambiente. Ter-se-á, portanto, um órgão integrado pelas funções de gerenciamento da preservação do meio ambiente, dos recursos hídricos, dos recursos florestais, dos recursos minerais e as ações de saneamento. Os conceitos, diretrizes e princípios deverão ser unificados, permanecendo os instrumentos gerenciais básicos dos mesmos. Dessa forma, os canais de entendimento se encontrariam dentro do mesmo órgão, reduzindose, portanto, o número de entidades e de dispositivos burocráticos acionados no processo do gerenciamento, eliminando costumeiros conflitos administrativos que por vezes pontificam no exercício dessas funções.

3.

Conceitos básicos, princípios, diretrizes e instrumentos para o gerenciamento

A institucionalização do gerenciamento dos recursos hídricos, conforme se propõe, de forma sistêmica, isto é, como integrante do gerenciamento dos recursos naturais, meio ambiente e saneamento, não seria suficiente para a sua adequada estruturação e gerenciamento sem o consistente estabelecimento de conceito básicos, princípios e diretrizes. Assim, a estruturação racional do setor teria que levar em conta a continentalidade do país e as profundas diferenças dos balanços hídricos regionais, para o estabelecimento de mecanismos e instrumentos gerenciais de caráter nacional e regional. Para melhor entendimento, confronta-se a grande oferta de água da Amazônia com demanda próxima de zero e o desequilíbrio na região semi-árida, onde hoje se discute, acaloradamente, a transposição das águas do São Francisco, denunciando uma forte demanda e uma pequena oferta de água, como se fosse possível equilibrar-se o balanço hídrico do semi-árido brasileiro a partir dessa solução. Adicionalmente, observa-se o que ocorre com o Pantanal, onde também o desequilíbrio hídrico pende para o lado da oferta. Na zona costeira do país, percorrendo-a a partir do Nordeste até o Sul, os conflitos e 113


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desequilíbrios são reconhecidamente preocupantes e, às vezes, graves. No Sudeste, em geral, as atividades econômicas e as fortes demandas para geração de energia, navegação, consumo humano, industrial e controle de enchentes forçaram a institucionalização mais detalhada, para prevenir conflitos e acelerar a solução de problemas agudos já existentes. Mas a questão dos conflitos se repete. Com esse panorama tão heterogêneo, não se poderia institucionalizar o setor de gerenciamento dos recursos hídricos sem levar em consideração tais características. Assim, o ideal seria uma entidade que englobasse as funções já citadas, porém organizada por região, em que as estruturas para geren-ciamento descentralizado levassem em consideração as características peculiares de cada uma delas. É evidente que o conceito de região refere-se não somente à divisão político-administrativa, mas também às características das bacias hidrográficas que as constituem. Veja-se que a Bacia Hidrográfica é considerada a unidade territorial básica para o planejamento e gerenciamento do uso dos recursos hídricos. Sem uma institucionalização que possua visão sistêmica, estruturação regional adequadamente descentralizada e instrumentos que lhes dêem sustentabilidade jamais se gerenciará qualquer coisa de forma eficaz, particularmente recursos naturais e preservação do meio ambiente. A descentralização do gerenciamento dos recursos hídricos deverá estar prevista em lei e ser exercida mediante estruturação institucional e por instrumentos capazes de nortear e propiciar um gerenciamento eficaz e seguro. Isso, aliás, já ocorre de certa forma, nos textos de leis federal e estaduais. Assim, a ação regional deverá ser estruturada a partir do levantamento de toda realidade contida na área da região administrativa pertinente. Dessa forma, é necessário que os Planos Diretores ou os Planos Nacional e Estaduais incorporem esta filosofia, isto é, que a unidade regional seja dotada de todas as informações necessárias e imprescindíveis ao seu gerenciamento. Para materializar esta estratégia gerencial, torna-se necessário efetuarem-se os cadastros de mananciais, de usuários, de outorgas e de estruturas a operar, manter e preservar, notadamente, os reservatórios e as redes hidrométricas e hidrometeorológicas. Também é imprescindível que esse gerenciamento descentralizado se materialize mediante o emprego de manuais. Assim, é essencial instrumentar-se o gerenciamento com manuais, sendo o primeiro deles um manual padrão para operação, manutenção e preservação das águas e das estruturas dos reservatórios, seguido de acessórios específicos, imprescindíveis para a operação individualizada em cada caso. O mesmo se aplica à operação, manutenção e preservação das redes hidrométricas e hidrometeorológicas. 114


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No que tange à operacionalização das outorgas e fiscalização dos usos, também é imprescindível a manualização. No caso específico da fiscalização, o manual pertinente é indispensável. Esse manual não só facilitará o exercício da fiscalização, como também propiciará ao usuário defender-se do abuso do poder e da coação, servindo inclusive para prevenir eventuais tentativas de corrupção. Dispondo-se de cópia do manual para os usuários, estes usufruirão de uma ferramenta fundamental, inclusive para sua autogestão. É evidente que o manual deverá conter um roteiro de procedimentos para a fiscalização, de acordo com a lei, inclusive para operacionalizar o poder de polícia e atribuir penalidades, principalmente sobre situações e valores, com formulários apropriados para aplicação em cada caso. Agindo dessa forma e tornando disponível ao usuário, no ato da outorga, cópia da cartilha de fiscalização, componente do manual, está-se municiando o usuário dos mecanismos necessários ao exercício de defesa de seus direitos e, ao mesmo tempo, conscientizando-os quanto aos seus deveres. Para o setor administrativo-financeiro da gestão regionalizada, deverão ser definidos princípios e normas quanto à ação administrativa e financeira da regional, particularmente quanto aos procedimentos para operacionalizar a cobrança pelo uso do domínio público hidráulico, pela cobrança de tarifas, principalmente de água bruta, e gerenciamento financeiro das estruturas e ações terceirizadas. O gerenciamento sistêmico dos recursos hídricos pressupõe a unificação dos instrumentos básicos de gestão, a partir da uniformização de critérios, da instrumentalização com um sistema geo-referenciado de informações, de um banco de dados conectado com os mais diversos bancos de dados disponíveis e de uma rede geral geradora de informações e dos procedimentos a serem adotados, sistemicamente. Assim, os sistemas de outorga e de licença de funcionamento, para qualquer atividade componente dos recursos naturais e meio ambiente, seriam regulados e fiscalizados pelas instituições especificas, porém sob um comando único, salvo setores especiais como a geração de energia, a navegação, a prospeção e extração de petróleo, embora a legislação básica deva regular a outorga e fiscalizar essas atividades no geral. A distribuição de energia, no entanto, em determinadas circunstâncias, deverá submeter-se à licença, pois poderá agravar situações de conflitos por ventura existentes em determinados mananciais, já que a sua implantação ocasionará, seguramente, a elevação da demanda de água pelas facilidades que propiciará. Assim, a legislação básica para gerenciamento dos recursos naturais, proteção do meio ambiente, recursos hídricos, recursos florestais, recursos minerais e ações de saneamento deverá ser integrada, contemplando todo o 115


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conjunto constituído por essas atividades e suas relações. Entre as instituições mais importantes estão os conselhos, seja nacional ou estaduais, com prerrogativas unificadas para apreciar, normatizar e decidir sobre as funções comuns a todo o setor e sobre as funções que reflitam as interfaces das diferentes vertentes. Isso não significa afirmar que não devam existir os conselhos específicos, muito ao contrário. Porém é necessário que o Conselho Nacional de Recursos Naturais e Meio Ambiente tenha a faculdade, a partir de visão sistêmica, de normatizar tudo o que for comum às diversas vertentes do setor, buscando, através destes, unificar procedimentos, ficando para os conselhos específicos as funções de normatização e acompanhamento, dirimindo, em última instância administrativa, os conflitos, além, evidentemente, de aprovar os planos de aplicação dos recursos financeiros do próprio setor. Por outro lado, o sistema precisa ser financeiramente auto-sustentado, sob pena de não se beneficiar da necessária continuidade, como soi acontecer hoje, quando fica dando voltas, sem se libertar para o caminho da sustentabilidade. Por ser um setor que hoje não gera recursos financeiros, antes apenas os consumindo, o seu redirecionamento para a geração desses recursos virá, em primeiro lugar, aliviar o orçamento público de boa parte dos dispêndios que já se vinham efetuando. Assim, a geração de recursos ocasiona-rá o ingresso de dinheiro novo a ser aplicado de forma não contingenciável no próprio setor. Se as áreas hoje existentes na administração pública gerassem, pelo menos, parte dos recursos que consomem, o orçamento alcançaria superávit com relativa facilidade. Veja-se que um dado setor que não gera recurso novo, mas possui dispositivo legal que compromete parcela do orçamento de forma incontingenciável, este sim poderá vir a afetar o controle do déficit público, ainda que seja uma função vital dentro do sistema. Aquelas atividades que, porventura no passado, foram geradoras de dinheiro novo e tiveram esses recursos reinvestidos em seu próprio campo de atuação colheram frutos do crescimento economicamente sustentado, enquanto a situação perdurou. No momento que os recursos gerados pelas próprias atividades foram transferidos para o caixa único do Governo, tanto essas atividades retrocederam, como o próprio desenvolvimento regional ficou paralisado ou regrediu. Está aí hoje, por exemplo, a situação do setor cacaueiro e da região cacaueira como um todo, em completa deterioração econômica e social, o que ocasionou, segundo os especialistas da área, o desemprego de mais de 250 mil pessoas. Com isso, a própria arrecadação gerada pelo setor despencou absurdamente, invertendo a situação anterior, quando havia produção substancial, com a conseqüente geração de recursos e de empregos, em contraste com a situação de hoje, quando demandam elevadas somas do orçamento e recursos adicionais para atendimento social maior, decorrente 116


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do desemprego generalizado na região, além da recuperação fitossanitária dos cacaueiros atacados impiedosamente pela “vassoura de bruxa” como decorrência da desestabilização da CEPLAC. Portanto, a geração de dinheiro novo pelo gerenciamento moderno e adequado dos recursos naturais como um todo e em particular pelos recursos hídricos é perfeitamente factível, devendo o produto dessa arrecadação ser totalmente aplicado no próprio setor. Isso se justifica, em primeiro lugar, pela importância capital que o gerenciamento dos recursos hídricos significa para o desenvolvimento econômico e bem-estar social. Segundo, porque a própria legislação recomenda que os recursos arrecadados nas bacias hidrográficas deverão ser aplicados, preferencialmente, nelas próprias. Dessa forma, não parece existir qualquer argumento que justifique que a geração de recursos financeiros, pelo gerenciamento dos recursos hídricos, deva ingressar no caixa único do setor público, para voltar sob a forma de verbas a serem aplicadas pela sistemática da rotina do exercício orçamentário. Os recursos cobrados em bacias hidrográficas, por exemplo, pelo uso do domínio público hidráulico, desta forma operacionalizados, muito dificilmente retornarão, pelo menos nas mesmas proporções, às bacias hidrográficas. Por outro lado, os usuários pagadores não terão como exercer o direito de acompanhar ou mesmo saber se os recursos arrecadados na bacia estão preferencialmente sendo nela aplicados, como manda a lei. Isto pode levá-los até a reagir contra o ato de pagar. Só existe uma forma racional e efetiva de controlar e aplicar os recursos acrescidos pelo setor em geral e pelas bacias hidrográficas em particular. Tal forma consiste na criação de um fundo de recursos hídricos, nacional ou estadual, para onde deverão convergir todos os recursos arrecadados. Assim, o Fundo seria estruturado em uma conta geral e em diversas subcontas específicas, por bacia hidrográfica ou, no caso de recursos gerados pela cobrança por despejos em regiões marinhas, também por subcontas específicas para essas áreas. Para a conta geral fluiriam os recursos derivados da compensação, pagos pela geração de energia, prospecção de minerais e outros oriundos do orçamento e, quando for o caso, recursos de financiamentos genéricos e 15% (quinze por cento) dos recursos gerados da cobrança pelo uso do domínio público hidráulico de cada bacia hidrográfica e de outras contas do Fundo. A conta geral servirá, portanto, para financiar a elaboração, manutenção, operação, revisão e investimentos decorrentes dos planos nacional ou estaduais. As subcontas específicas das bacias servirão para financiar a elaboração, manutenção, operação, revisão e investimentos dos planos diretores dessas bacias. Dessa forma, será possível até propiciar uma adequada 117


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transparência aos valores arrecadados e disponibilizados pelas bacias e pelo setor. É fundamental que na lei de criação do fundo fique explicitamente determinado que os recursos, contidos no mesmo, sejam INCONTINGENCIÁVEIS. Também deverão ser definidas, pela lei, todas formas e modalidades de aplicação dos recursos financeiros do fundo, inclusive para financiamentos públicos e privados, ligados ao setor, condicionados à aprovação pelos Conselhos de Recursos Hídricos. O órgão gestor dos recursos hídricos, assim como a estrutura do Fundo, deverão ter características empresariais, com competências exclusivas claramente estabelecidas pela lei, que deverá também autorizar a correspondente remuneração pelo gerenciamento do Fundo e pela operação, manutenção e preservação das estruturas do setor. O poder público deverá manter 51% do capital votante da sociedade, ficando os demais 49% para serem integralizados pelos usuários da água. As ações preferenciais poderão, de acordo com a Lei das Sociedades Anônimas e os estatutos sociais da empresa, ser integralizadas por pessoas físicas ou jurídicas, nacionais ou estrangeiras. Deverá ficar, também, explicitado na lei que até 10% dos recolhimentos efetuados pelos usuários por conta do pagamento pelo uso do domínio público hidráulico, e não de tarifas, taxas e assemelhados, poderão ser opcionalmente destinados à integralização do capital social da sociedade, na forma de ações preferenciais. Os Conselhos, inclusive o nacional, deveriam ser compostos, na sua maioria, pelos usuários da água, consolidando uma filosofia de autogestão com redução da participação governamental, ficando a maior participação nas Câmaras Técnicas dos setores governamentais envolvidos, toda vez que um assunto específico de interesse público assim o exigisse. As organizações de usuários dos recursos hídricos deveriam ser de exclusiva iniciativa destes, porém estimulados pelo poder público, particularmente pelo órgão gestor. Os usuários somente poderão reivindicar direitos ou legitimar-se a partir da comprovação da sua competente OUTORGA. Portanto, a outorga seria como se fosse o C.P.F. do usuário, e sem ela este não teria legitimidade. Quanto aos Comitês de Bacia serem instituídos por decreto e com a ingerência do setor público, parece ser uma forma de patrulhamento desnecessária ao usuário e ao setor, e costuma consolidar atitudes paternalistas, com indesejáveis conseqüências até para o orçamento público. A outorga é um dos principais e dos mais importantes instrumentos que se dispõe para o gerenciamento dos recursos hídricos. Para a sua efetiva aplica-ção torna-se necessário cadastrar, em qualquer bacia, independentemente da sua categoria, os usuários efetivos e os usuários potenciais, outorgados ou não. 118


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É de máxima importância o registro estatístico e, conseqüentemente, o cadastro dos pequenos irrigantes localizados nas nascentes e margens dos mananciais, porque às vazões utilizadas, embora reduzidas, somam-se o problema do desmatamento e da desrecomendável tecnologia de irrigação empregada, que se constituem em riscos consideráveis de degradação do meio ambiente e de comprometimento da saúde do manancial. Por outro lado, por estarem ausentes das estatísticas e desconsideradas da futura cobrança pelo uso da água, esses pequenos usuários perpetuam a sua ação predatória sem incorporar tecnologias mais eficientes na relação água/solo/produtividade e receber incentivos oficiais: financeiros, de infra-estrutura de energia, transporte e outros. É provável que ao se cadastrar a totalidade desses irrigantes venham a se a duplicar os números dos registros estatísticos das áreas irrigadas em grande parte dos estados brasileiros. Portanto, o registro das atividades desses usuários, ainda que não se venha a cobrar pelo uso dos recursos hídricos, é indispensável. Talvez, até, tenha-se que rever a legislação que as dispensou do processo de outorga e também o conceito que pressupõe a cobrança como conseqüência da concessão de outorga, nestes casos. Os usuários potenciais, ou presumidos, são aqueles que estiverem localizados nas proximidades do manancial e que, a qualquer momento, possam reivindicar outorga. Os efetivos são os usuários que já estejam se utilizando do domínio público hidráulico. Porém, antes mesmo que se elabore o Cadastro de Usuários, dever-se elaborar o Cadastro de Mananciais, de cuja ficha deve constar as informações sobre o estado de preservação do mesmo e a classificação de suas águas. Nenhum Plano Diretor de Bacia poderá assim chamar-se, se não contiver tais informações. Todas essas informações deverão estar disponíveis em meio magnético, sendo que o Cadastro de Mananciais deve ser elaborado sobre um sistema geo-referenciado. A outorga, por outro lado, é o principal instrumento para a correta cobrança pelo uso do domínio público hidráulico. Um fato relevante é que o uso das águas dos reservatórios, que para sua construção requer naturalmente uma outorga, não mais poderá ser outorgado. Não se pode fazer uma outorga de uma intervenção já devidamente outorgada. Neste caso, a licença para o uso das águas de um reservatório se fará mediante autorização de uso, o que é outra figura, pois ao se efetuar a cobrança não mais se fará por preço público, mas sim por tarifa. Porém, mesmo por tarifa, qualquer uso das águas do reservatório terá que ser cadastrado, para que se possa efetuar controle dos usuários, ainda que seja para colocar pedalinhos. No caso dos reservatórios públicos, os recursos arrecadados pela operação devem ser depositados na conta geral do fundo, descontada a taxa 119


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pelo gerenciamento. No caso de terceirização da operação, manutenção e preservação dos reservatórios seria desejável que uma parcela de tudo o que fosse pago pelo concessionário fosse depositado no Fundo. No caso do órgão gestor vir a operar a barragem diretamente, seria remunerado por esta operação. Em caso de terceirização, receberia uma taxa de administração. O contrato de terceirização deverá estabelecer o direito de cobrança pelo fornecimento de água bruta, pelos despejos, para piscicultura intensiva ou extensiva, pela navegação e até pela instalação de balneários, marinas e atracadouros. Todas as construções, retiradas de materiais (areias, argilas, madeiras, minerais de qualquer natureza), bem como a disposição final dos resíduos sólidos urbanos, deverão estar sujeitos à outorga e, conseqüentemente, à cobrança. Os contratos de concessão, por sua vez, deverão estipular todos os deveres do concessionário. Um dos principais deveres deste será o pagamento pelo uso dos recursos hídricos acumulados na bacia de inundação do barramento e, neste caso, deverão constar do contrato as diferentes modalidades de pagamento, de acordo com o uso ou pelo atraso pela não implementação de qualquer dos usos previstos. Assim, por exemplo, poderá ser concedido um prazo para a exploração da piscicultura extensiva e intensiva. Caso ao término do prazo não se tenha iniciado o uso para este fim, o concessionário pagará o estipulado como se o estivesse efetivamente utilizando. Portanto, a exata determinação da vazão regularizável do reservatório é preponderante para a terceirização. Para definição do volume regularizável pelo reservatório, devem-se levar em conta as demandas dos usuários presumidos, de montante até a distância considerada como de influência direta da barragem. A vazão de restituição deverá ser descontada da vazão regularizável, disponível para derivações das águas das barragens. O cálculo de vazão de restituição deverá ser efetuado a partir de demanda obtida pela soma das demandas dos usuários potenciais do entorno e de jusante, situados na área de influência da barragem, até onde haja outro manancial alternativo. Acrescentam-se, adicionalmente, as perdas de transiente. Poderá acontecer, nesses casos, que toda a vazão regularizável disponível, descontadas as demandas de população e para dessedentação de animais, seja quase inteiramente restituída ao rio, como é o caso, por exemplo, do Rio Vaza Barris. Nesses casos, não se deve criar uma demanda artificial, isto é, um perímetro de irrigação em detrimento da demanda dos usuários presumidos do entorno e de jusante, na área de influência da barragem. A preservação das estruturas da barragem e de suas águas deverá fazer parte da operação e manutenção da mesma e, portanto, integrar o contrato de concessão. 120


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O estudo de impacto ambiental, normalmente realizado na fase de elaboração do projeto, é importante. Porém, não é mais importante que a manualização da operação, manutenção e preservação das estruturas e qualidade das águas contidas nas bacias de inundação dos barramentos e sua conseqüente aplicação. Não basta elaborar os relatórios de impacto ambiental, mas, sobretudo, exercer-se a permanente fiscalização para que os usos não degradem a qualidade das águas dos reservatórios. Além da outorga e da cobrança pelo uso das águas de superfície, é necessário muita atenção para a regulamentação da outorga e cobrança das águas subterrâneas e pelo uso de recursos hídricos de marinha, para despejos. As águas subterrâneas deverão ser objeto de estudos que poderão ou deverão integrar os estudos das bacias hidrográficas.

4.

A visão nacional, regional e estadual para a estruturação do setor

A conscientização da necessidade de institucionalizar-se o gerenciamento dos recursos hídricos no Brasil antecede mesmo à Constituição Federal de 1888. Na realidade, os registros dos primeiros passos no sentido do disciplinamento do uso das águas no Brasil deram-se, primeiramente, para águas subterrâneas, com a chegada da corte portuguesa. Dessa forma, “a perfuração de poços passou a ser autorizada nas províncias de São Paulo e Rio Grande do Sul, para prospecção de carvão, petróleo, produção de água para fabricação de cerveja, etc. Nas províncias do Nordeste, afetadas pelas secas, a autorização foi dada para abastecimento das populações” (Rebouças, Águas Subterrâneas, 1999). Porém, os dispositivos fundamentais para o gerenciamento dos recursos hídricos somente foram estabelecidos pelo Código de Águas de 1934. A partir da sua promulgação, foram sendo criados diversos órgãos para o gerenciamento pontual, de acordo com a importância dos usos dos recursos hídricos. Os instrumentos que vieram a ser criados para o gerenciamento sempre denotavam, como até hoje, a carência de visão sistêmica. A lei 9.433, de 8 de janeiro de 1997, incorpora alguns princípios e diretrizes que favorecem esse entendimento, porém não é completamente conclusiva quando estabelece os instrumentos de gestão. Entretanto, o Governo Federal, ao criar o Ministério do Meio Ambiente, deu um precioso passo nesse sentido. Como não poderia deixar de ser, a evolução da demanda e os prenúncios dos conflitos, que são inerentes ao crescimento dessa demanda, fizeram com que o Estado de São Paulo também ensaiasse os seus primeiros passos para criar os dispositivos legais necessários ao efetivo Gerenciamento dos Recursos Hídricos. Dentre 121


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essas providências destaca-se, como marco, a celebração do acordo do Ministério das Minas e Energia e o Governo de São Paulo, em 1976. Com a organização da ABRH - Associação Brasileira de Recursos Hídricos, os estudos e debates sobre a institucionalização do Gerenciamento dos Recursos Hídricos se aceleraram. Assim, na Carta de Salvador, emanada das discussões no VII Simpósio Brasileiro de Recursos Hídricos e Hidrologia, apontava-se a necessidade de institucionalização do Sistema Nacional de Gestão de Recursos Hídricos, com a participação da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios (Barth, Flávio. Aspectos Institucionais do Gerenciamento dos Recursos Hídricos - 1999). Seguiram-se as discussões no VII Simpósio Nacional, quando se editou a Carta de Foz de Iguaçu, a Declaração de Dublin, sobre Recursos Hídricos e Desenvolvimento Sustentável, e a Conferência do Rio de Janeiro, sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento. Como conseqüência, o Governo Federal elaborou e enviou ao Congresso Nacional o projeto de lei, que tomou o nº 2.249/91, que propunha o estabelecimento das diretrizes, dos princípios e da política além dos instrumentos para o gerenciamento dos recursos hídricos. Nesse projeto, é proposta a criação do Colegiado Nacional do Sistema e de Colegiados Regionais, a instituição do Plano Nacional de Utilização dos Recursos Hídricos, os comitês de bacias e de sub-bacias. Atribuía, o mesmo projeto, à Secretaria Executiva do Sistema a Coordenação Geral de Recursos Hídricos, do Departamento Nacional de Águas e Energia - DNAEE. O sistema então proposto apoiava-se no binômio Comitê de Bacias Agência de Bacias. Propunha a criação do Conselho Nacional e de Conselhos de Bacias, além dos Comitês e Agências de Bacias. Entretanto, as propostas que se seguiram mantinham e aprofundavam a ingerência do setor público nas iniciativas dos usuários. Finalmente, a lei 9.433 foi promulgada em 8 de janeiro de 1997. Ressente-se ela da falta de definição clara do que seja o domínio público hidráulico e a forma de como usá-lo, e da instituição do Fundo Nacional de Recursos Hídricos, instrumento preponderante para o adequado gerenciamento auto-sustentado dos recursos hídricos, além de servir como instrumento que transmitiria aos usuários confiança no sistema. Portanto, para que um Sistema de Gerenciamento de Recursos Hídricos possa ter êxito é necessário que seja auto-sustentado e, acima de tudo, transmita confiança aos usuários, consolidada pela certeza de que os recursos arrecadados pela cobrança da água seriam aplicados efetivamente no setor. (Como confiar em um sistema cuja geração de dinheiro novo vá parar no caixa único do governo para pretensamente retornar via orçamento público? Poderá acontecer que o usuário venha a se recusar a pagar, com amparo na lei, por não confiar no sistema). 122


Parte 2 : A Gestão dos Recursos Hídricos no Contexto das Políticas Ambientais

Quem fraciona a aplicação dos recursos orçamentários são os setores que, de forma justa ou não, recebem percentagens fixas do orçamento sem gerar recursos novos, como é o caso do setor educacional, por exemplo. No caso do Fundo dos Recursos Hídricos isto não ocorrerá, porque os recursos nele depositados, inicialmente, seriam aqueles já previstos no orçamento e que, no futuro, seriam reduzidos pela capacidade de geração de novos recursos pelo próprio setor. Um Fundo dessa forma estruturado, onde os recursos da conta geral, além de financiar os investimentos previstos no Plano Geral, financiarão o gerenciamento geral dos recursos hídricos, além de poder financiar atividades públicas e privadas ligadas ao setor, certamente irá propiciar desenvolvimento econômico e social, particularmente nas bacias hidrográficas, cujos recursos financeiros, contidos nas contas específicas, financiarão os investimentos e o gerenciamento previstos pelos Planos Diretores de Recursos Hídricos. A nova geração do arranjo institucional, para gerenciamento dos recursos hídricos no Brasil, deveria ter visão sistêmica, onde estariam contidas as funções básicas, com fortes interfaces. Assim, as funções relativas a recursos naturais, meio ambiente, recursos hídricos e ações de saneamento deveriam ser aglutinadas sob um único comando. Dessa forma, seria possível evitar o que vem acontecendo em quase todos os Estados. No Governo Federal, as divergências e a falta de convergência administrativa são menores por já estarem quase todas, sob o mesmo comando, isto é, sob o comando do Ministério do Meio Ambiente. Assim sendo, sugere-se, de forma simplificada, o seguinte arranjo institucional dos recursos hídricos. No caso estadual, a criação de uma Secretaria onde estejam englobadas as funções de Recursos Naturais, Meio Ambiente, Recursos Hídricos e Saneamento. Sob um comando único, fica mais fácil e menos burocrático o gerenciamento destas funções e, em particular, do gerenciamento sistêmico dos recursos hídricos. Compondo o sistema de gerenciamento dos recursos hídricos, já que a Secretaria seria o órgão Coordenador e o Conselho, o órgão normatizador, seria constituída uma Empresa com a finalidade básica para gerenciar o Fundo de Recursos Hídricos. O capital social dessa empresa deveria ser constituído com 51% do capital votante pertencente ao Governo e os 49/o restantes pertencentes, preferencialmente, aos usuários da água. Os objetivos principais dessa empresa seriam: gerenciamento do Fundo, pelo qual seria remunerada; gerir diretamente, ou de forma terceirizada, as estruturas hídricas, principalmente barragens, redes hidrométricas e hidrometeorológicas; organização, monitoramento e supervisão de centrais 123


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de autogerenciamento de pequenos barramentos públicos e sistemas de abastecimento de água dessas comunidades; o processamento de outorgas; o exercício administrativo do poder de polícia; o gerenciamento do setor como um todo, principalmente a elaboração, manutenção, operação e atualização dos Planos Estaduais e Diretores de Bacias; cobrança pelo uso da água outorgada e da água derivada ou utilizada, a partir dos reservatórios. A Empresa deverá ser estruturada de forma enxuta e com forte descentralização. A forma mais adequada para a descentralização é a implantação de gerências regionais. Essa unidade territorial regionalizada, isto é, a Região Administrativa da Água, deverá ser o esteio principal do Gerenciamento. Para ela deverá convergir o gerenciamento regionalizado, apoiado em uma estrutura capaz de permitir gerenciar diretamente, ou de forma terceirizada, todas as funções, tais como: a) operação, manutenção e preservação de reservatórios, preferencialmente terceirizados; b) operação, manutenção, preservação e modernização das redes hidrométricas e hidrometeorológicas, também de forma terceirizada; c) processamento de outorga, gerenciamento dos contratos de terceirização e o cumprimento pelos usuários das condições das outorgas, cobrança derivada das outorgas ou pelo gerenciamento direto ou terceirizado dos reservatórios, etc. Para que tudo isto possa ser devidamente executado é imprescindível que, paralelamente à implantação da sede da regional, se processe o levantamento detalhado, principalmente de campo, de todas as informações para o adequado gerenciamento dentro do universo territorial da regional. Embora todos os dados devam convergir para o banco de dados, estes deverão estar disponíveis para a área de cada regional. Assim será possível ter-se uma visão global de todo o universo a ser gerenciado, de forma regionalizada. Não se pode gerenciar adequadamente essas regionais sem que se possuam os requisitos fundamentais bem dimensionados, tais como: informações básicas consistentes e bem estruturadas, espaço físico adequado e bem dimensionado, equipes técnicas em nível compatível e especificamente treinadas, além de um bom sistema de informações conectado em rede, com a central e outros sistemas acessórios. Ademais, é necessário que o órgão gestor tenha sua importância reconhecida: primeiro, pelo próprio sistema administrativo em que estiver inserido e, segundo, pelo contexto dos órgãos e entidades parceiras, sejam elas financiadoras, colaboradoras ou executoras, de forma tal que nenhuma atividade inerente ao Gerenciamento de Recursos Hídricos, em nenhum momento escape ao seu controle. Por fim, entende-se que as questões focalizadas neste tema devem embasar o processo de restauração das estruturas e balizar o gerenciamento dos recursos hídricos, fundamentais à vida e ao desenvolvimento. 124


Parte 2 : A Gestão dos Recursos Hídricos no Contexto das Políticas Ambientais

Bibliografia BARTH, F.T. – “Aspectos Institucionais do Gerenciamento dos Recursos Hídricos” – Academia Brasileira de Ciências – Águas Doces no Brasil nº17 – 1999 – pgs. 565 a 599. BARTH, F. T. – “Relatório Preliminar sobre Rearranjo Institucional do Setor de Recursos Hídricos do Estado da Bahia” – SEINFRA – 1999. CEDRAZ, MILTON – “Programa de Desenvolvimento Sustentável da Região Semi-Árida do Estado da Bahia”, Vice-Governadoria do Estado da Bahia – 1995. COMPANHIA DE DESENVOLVIMENTO DO VALE DO SÃO FRANCISCO (CODEVASF) – Plano Diretor para o Desenvolvimento do Vale do Rio São Francisco – SUDENE/OEA – 1989. COSTA, W. D – “Águas Subterrâneas e o Desenvolvimento Sustentável do Semi-Árido Nordestino-Áridas” – Seplan – Brasília.1994. GARRIDO, R. J. S. – Brève Ètude Sur L’utilisation des Resources en eau: Cas de la Riviére Fêmeas – 1993. LANNA, ANTONIO E. – “Hidroeconomia” - Academia Brasileira de Ciências – Águas Doces no Brasil – 1999. REBOUÇAS, ALDO DA C. – Academia Brasileira de Ciências, 1999 – Águas Doces no Brasil, pgs 117 a 151 SUPERINTENDÊNCIA DE RECURSOS HÍDRICOS DO ESTADO DA BAHIA (SRH) – Planos Diretores de Bacias Hidrográficas do Estado da Bahia – 1995/1997. VIEIRA, VICENTE, P. D. B. – “Água Doce no Semi-Árido” - Academia Brasileira de Ciências – Águas Doces no Brasil, 1999 – pags. 509 a 532. WORLD BANK – Water Resources Management Washington, World Bank’s Publications, 1993.

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Perfil curricular do autor Milton Cedraz - srh.dirgeral@bahia.ba.gov.br – é engenheiro agrônomo (UFBa) e Técnico em Desenvolvimento Econômico (CEPAL/ ONU/ BNDES). Tem cursos de Gerência Administrativa Financeira (FGV) e Treinamento Executivos (BNH). Autor de diversas publicações técnicas. Participou, dentre outras atividades profissionais, do Estudo de Viabilidade do Sistema Adutor Sobradinho/Terra Nova; elaboração do projeto de lei e regulamentação dos Recursos Hídricos da Bahia; elaboração do projeto de lei que instituiu a Política Nacional Recursos Hídricos. Trinta anos de atuação profissional no planejamento e gerenciamento de recursos hídricos do Estado da Bahia, onde atualmente é Diretor-Geral da Superintendência de Recursos Hídricos. 126


Parte 2 : A Gestão dos Recursos Hídricos no Contexto das Políticas Ambientais

VISÃO INTERSETORIAL DE RECURSOS HÍDRICOS, SANEAMENTO, MEIO AMBIENTE E DESENVOLVIMENTO URBANO: A EXPERIÊNCIA PAULISTA

Sandra Inês Baraglio Granja

1.

Introdução

Este artigo pretende apresentar, de forma preliminar, a experiência paulista no que se refere ao arcabouço político-institucional da gestão intersetorial de recursos hídricos e suas interfaces com saneamento, meio ambiente e uso e ocupação do solo. Os quatro sistemas setoriais paulistas serão apresentados, com as dificuldades inerentes de realizar uma gestão com multi-objetivos e multisetorial, o que implica em maximizar e potencializar a sinergia existente na gestão compartilhada entre os sistemas, como o planejamento integrado, visando a não dispersão de recursos na viabilização de projetos comuns. Para uma gestão intersetorial efetiva, considera-se que a atual moldura legal do arcabouço jurídico-institucional dos sistemas setoriais do Estado não abrange, sozinha, em seu escopo, a totalidade de ações necessárias à gestão de qualquer bacia. Busca-se, então, neste artigo uma arquitetura institucional que trabalhe numa perspectiva intersetorial na implementação de ações de gerenciamento de recursos hídricos que têm interfaces com os outros sistemas setoriais1. Esta arquitetura institucional, também denominada matriz integrativa, realizaria uma abordagem não setorial de qualquer gerenciamento de bacia, apostando que as soluções dos problemas merecem abordagem multidisplinar e negociada em cada uma das visões dos atores intervenientes na gestão, gerando insumos para o processo decisório indicado pelos atores da mesma. A matriz institucional integrativa é essencial para o planejamento, pois a abordagem intersetorial supõe e trabalha com a existência de conflitos de interesses múltiplos, pois o planejamento deve ser entendido como um processo de negociação que precisa considerar as relações entre os atores. 1 Sabe-se que todos os sistemas setoriais asseguram a participação paritária dos municípios com relação ao Estado e à sociedade civil. Considera-se ainda que o sucesso e a eficácia da gestão intersetorial dependem, intrinsecamente, de um pacto entre os diversos segmentos – públicos ou privados – mediante a compatibilização de seus múltiplos interesses.

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Além do arcabouço institucional paulista, também explicitaremos, de forma preliminar, as relações entre o Sistema de Gerenciamento de Recursos Hídricos do Estado de São Paulo com o Sistema Nacional de Recursos Hídricos, bem como suas potencialidades, interfaces e conflitos, isto é, como se daria essa gestão intersetorial, a integração e articulação dos sistemas.

2.

O arcabouço institucional do Estado de São Paulo

2.1

O Sistema Estadual de Recursos Hídricos

A Constituição Federal de 1988 tratou a questão de recursos hídricos de maneira sucinta, prevendo, em seu artigo 21, inciso XIX, a instituição de um sistema nacional de gerenciamento, o que proporcionou no setor uma mobilização de técnicos e da sociedade civil quanto às Constituições Estaduais, resultando em proposições inovadoras, pioneiramente no Estado de São Paulo. A lei 7.763, de 30 de dezembro de 1991, veio nessa linha, estabelecendo orientações e normas à Política Estadual e ao Sistema Integrado de Gerenciamento de Recursos Hídricos, à cobrança pela utilização da água e à criação da figura de agência de bacia hidrográfica. Esta lei também dispõe sobre o objetivo e os elementos constitutivos básicos do SIGRH, que visa a execução da Política Estadual de Recursos Hídricos, a formulação, atualização e aplicação do Plano Estadual de Recursos Hídricos. Os elementos que o compõem são órgãos estaduais, municípios e a sociedade civil - de forma paritária -, conforme artigo 205 da Constituição do Estado de São Paulo. O SIGRH é composto por: • Conselho Estadual de Recursos Hídricos - CRH, órgão colegiado central do Sistema que congrega representantes - de forma paritária - do Estado, dos municípios e da sociedade civil; • 20 Comitês de Bacia Hidrográfica - CBH, já funcionando, que são instâncias também colegiadas de caráter regional, isto é, de circunscrição baseada nas 22 bacias hidrográficas do Estado onde se constituem fóruns de negociação dos eventuais conflitos existentes. Igualmente ao CRH está assegurada a paridade entre Estado, municípios partícipes e a sociedade civil. • Agências de bacia hidrográfica, que poderão ser criadas se problemas relacionados aos recursos hídricos assim o justificarem. Sua principal característica é se tornar o braço executivo do(s) respectivo(s) comitê(s), viabilizando a cobrança pela utilização da água. 128


Parte 2 : A Gestão dos Recursos Hídricos no Contexto das Políticas Ambientais

Esse processo de implementação do gerenciamento de recursos hídricos no Estado de São Paulo ainda não está completo e ainda está sob constantes aperfeiçoamentos institucionais. Ainda faltam questões a serem encaminhadas, como a implantação do princípio usuário-pagador, as interfaces entre os sistemas de recursos hídricos, saneamento ambiental, desenvolvimento urbano e meio ambiente, além da questão da integração da gestão entre a qualidade e a quantidade da água, de forma mais efetiva. Hoje é consenso que a água é um recurso finito, com valor econômico e que, portanto, deve ser cobrado, visando o seu uso mais racional para garantir o atendimento amplo de todas as demandas e das gerações futuras. O alto grau de poluição e degradação da água, resultante principalmente do não tratamento dos esgotos domésticos e industriais, pode ser verificado através das estimativas de investimentos necessários ao setor: O comprometimento do abastecimento para consumo humano é o principal problema a ser enfrentado. A discussão da cobrança pelo uso da água já tem mais de uma década. Entretanto, começou a se cristalizar com o processo de implementação do Sistema de Gerenciamento dos Recursos Hídricos através da lei estadual 7.663/ 91. Antes mesmo dessa lei, em 1987 foi criado do Conselho Estadual de Recursos Hídricos - CRH, que resultou na formulação da Política Estadual de Recursos Hídricos, na estruturação do Sistema Integrado de Gerenciamento de Recursos Hídricos e na formulação do Plano Estadual de Recursos Hídricos, aprovados através da lei 7.663/91 e vem sendo aprimorado com a atualização dos Planos Estaduais de Recursos Hídricos (1994/1995 - lei 9.034/94 e 1996/1999 - PL 05/96 em tramitação na Assembléia Legislativa) e com a regula-mentação dos instrumentos e mecanismos de gestão previstos na lei. Um desses mecanismos foi a aprovação da lei de Agência de Bacia Hidrográfica. Como já foi referido, a cobrança é um dos instrumentos de planejamento do SIGRH e o projeto de lei 20/98 encaminhado à Assembléia Legislativa em dezembro de 1998, procura regulamentá-la. A discussão atual é se vale a pena implantar as Agências de Bacia antes da cobrança. Isso porque, conforme a lei 7.663/91, as Agências de Bacias somente serão criadas a partir do início da cobrança pelo uso dos recursos hídricos. Como já dispomos da lei de criação das Agências de Bacia (n° 10.020/98) e atualmente temos um PL sobre a cobrança, será preciso coordenar isso com: • plano de bacia hidrográfica submetendo-o ao Comitê de Bacia e encaminhando-o posteriormente ao CORHI, como proposta para integrar o Plano Estadual de Recursos Hídricos; 129


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• os relatórios anuais sobre a "Situação dos Recursos Hídricos da Bacia Hidrográfica", submetendo-os ao Comitê de Bacia, encaminhando-os posteriormente, como proposta, ao CORHI; • o gerenciamento dos recursos financeiros do FEHIDRO pertinentes à bacia hidrográfica, gerados pela cobrança pelo uso da água. A experiência tem demonstrado que novos impostos, taxas e tarifas, via de regra, não garantem a reversão de benefícios ou do objetivo originalmente previsto. Assim, o problema permanece e os recursos financeiros acabam se perdendo nos meandros da burocracia. Para a questão da cobrança, precisaremos estar atentos a isso e discutir exaustivamente essa questão. Se antes as dificuldades na implantação da cobrança pela utilização da água se referiam sobretudo ao convencimento dos usuários e futuros pagadores, hoje, passados quatro anos, a pré-disposição ao pagamento pela utilização do recurso hídricos está mais favorável. Entretanto, alguns segmentos ainda estão resistentes. Os valores a serem cobrados ainda não estão regulamentados, embora pelas simulações realizadas pelo Consórcio contratado, já se tem alguns valores de referência simulados, como por exemplo: se a cobrança fosse implementada nos 20 comitês de bacia, seria possível estimar um valor anual de R$ 440 milhões para ser reinvestido nas mesmas. Algumas bacias têm como perspectiva de arrecadação anual (em reais): Alto Tietê (175 milhões); Piracicaba (61 milhões); Baixada Santista (27 milhões) e Paraíba do Sul (27 milhões). O CRH definirá apenas uma faixa máxima e mínima de valores a serem cobrados pelas categorias acima descritas. A fixação do apreçamento da água possui uma série de variáveis que compõem o seu preço final, quais sejam: natureza do corpo d´ água, seu enquadramento, a disponibilidade hídrica local, o volume captado, o consumo conforme seu uso, a sazonalidade, a localização do usuário, entre outras. Duas posições conflitantes aparecem no cenário paulista quanto à competência decisória sobre o emprego do produto da arrecadação da cobrança: se fica totalmente com a bacia de onde foi arrecadado ou se é dividido com o Estado para planos, programas e projetos de interesse estadual. Na falta de um critério objetivo de rateio, um dos proponentes da divisão com o Estado defende o percentual de 50%. Além desta proposta, existem outras que se encontram nas emendas ou nos substitutivos apresentados pelos deputados estaduais. A outra questão de suma importância foi o veto na lei 10.020, de 3 de julho de 1998, onde o Governo do Estado de São Paulo não aceitou como componente da receita das Fundações Agências de Bacias Hidrográficas os recursos provenientes da cobrança pela utilização dos recursos hídricos

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Parte 2 : A Gestão dos Recursos Hídricos no Contexto das Políticas Ambientais

das respectivas Bacias. Na mesma lei fica delegado às Agências administrar, efetuar a cobrança e gerenciar os recursos financeiros da subconta do Fundo Estadual de Recursos Hídricos - FEHIDRO correspondente aos recursos da Bacia. Por outro lado, o artigo 7º dessa lei estabelece que o fluxo financeiro do produto dessa cobrança, aprovado pelo Comitê de Bacia, será estabelecido de comum acordo entre a Fazenda do Estado, a Agência e o FEHIDRO, de forma a garantir que o total dos recursos, assim que arrecadados na Bacia, estejam à disposição da Agência, em conta bancária por ela movimentada. Note-se que o princípio da lei fixa a gestão autônoma, descentralizada e participativa. Obviamente, o veto acima referido e a atual pressão para que o PL 20/98 sobre a cobrança estipule que o DAEE seja o gerenciador dos recursos arrecadados da cobrança pela bacia, ferem esse princípio. O PL 20/98 entrou na Assembléia em fevereiro de 1998 já em caráter de urgência. Atualmente já conta com 102 emendas e dois substitutivos. As questões mais polêmicas das emendas ou dos substitutivos são quem deve administrar os recursos do uso da água, se centralizada ou descentralizadamente, e quem serão os usuários pagantes. Um movimento está sendo conduzido pelos comitês de bacia juntamente com várias entidades da sociedade civil, que defendem que os futuros recursos arrecadados da cobrança pela utilização dos recursos hídricos sejam realizados pela Agência de Bacia Hidrográfica respectiva, sendo que 90% dos mesmos recursos devem permanecer na bacia de origem. Conforme a lei 7.663/91 a Agência de Bacia exercerá, entre outras funções, a de gerenciar os recursos financeiros do FEHIDRO pertinentes à bacia hidrográfica, gerados pela cobrança pelo uso da água. Mesmo que a lei seja aprovada, ainda será preciso iniciar a cobrança, de forma gradual e em caráter piloto, pois é uma forma ainda inédita e provavelmente sofrerá adequações. Dois princípios sobre a cobrança devem ser diferenciados: o princípio poluidor-pagador e o princípio usuário-pagador. O primeiro é mais difundido nos países europeus, onde existe um acordo comum de gestão e controle dos recursos ambientais e estabelece que o poluidor deve arcar com os custos necessários à prevenção e ao combate à poluição, para manter um meio ambiente saudável. O princípio do poluidor-pagador foi introduzido no Brasil e tem um bom nível de aceitação porque há boa conscientização da sociedade e dos órgãos públicos sobre a necessidade de controle de poluição e há uma série de regulamentações que já tratam do tema. O princípio usuário-pagador é de

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formulação mais recente e estabelece que os usuários de recursos naturais devem estar sujeitos à aplicação de instrumentos econômicos para que o uso e o aproveitamento desses recursos se processem em benefício da coletividade. Isso significa que esse princípio abrange a possibilidade de cobrança em todas suas formas de uso e aproveitamento da água, sem questionar se essa cobrança é necessária ou desejável. As principais dificuldades encontradas nos poucos países onde a cobrança pelo uso dos recursos hídricos está implantada se refere ao aumento do valor cobrado ao longo do tempo e à dificuldade em se cobrar de alguns usuários setoriais. Então, a implementação da cobrança pelo uso dos recursos hídricos estaduais deverá ocorrer segundo um plano de curto, médio e longo prazos, para os quais são estabelecidas as diretrizes e ações básicas necessárias ao sucesso do programa. Provavelmente, a cobrança iniciará com um sistema simplificado e consistente, de fácil compreensão e aceitação pelos agentes envolvidos, bem como de fácil aplicação e controle, obedecendo a um processo de aprimoramento gradual e constante. Também atenderá à estratégia de implantação gradual, devendo ser aplicada, em caráter experimental, em bacias prioritárias. Os recursos hídricos serão cobrados segundo a orientação dos Planos de Recursos Hídricos das Bacias Hidrográficas, que são planos de longo prazo. Como os planos são discutidos em conselhos, como os comitês de bacia, três grandes desafios vão se somar na questão da cobrança pelo uso da água: a) a participação da sociedade - através de comitês regionais - nas decisões que vierem a ser tomadas quanto à destinação dos recursos arrecadados; b) a vinculação ou não de sua aplicação na região que originou tais recursos; e c) a racionalização do uso da água.

2.2

O Sistema Estadual de Meio Ambiente

O Sistema Estadual de Meio Ambiente permeia todos os demais sistemas e tem responsabilidades referentes à prevenção e controle das atividades efetiva ou potencialmente poluidoras ou degradadoras do meio ambiente. Além da licença ambiental, incumbe hoje à Secretaria do Meio Ambiente a expedição das licenças e aprovações previstas tanto nas leis de proteção aos mananciais da Região Metropolitana (leis 898/75 e 1.172/76), como na lei de zoneamento industrial metropolitano (lei 1.817/78). 132


Parte 2 : A Gestão dos Recursos Hídricos no Contexto das Políticas Ambientais

Note-se, entretanto, que o órgão colegiado desse sistema, o Conselho Estadual de Meio Ambiente - CONSEMA, é centralizado, não estando prevista sua descentralização através do funcionamento de outros órgãos colegiados a ele vinculados, em bacias hidrográficas ou em unidades administrativas do Estado. As atribuições do CONSEMA são mais voltadas para atividades relativas à elaboração de normas, discussões sobre matéria relativa ao estabelecimento e implantação da política ambiental do Estado, discussão e aprovação de estudos de impacto ambiental e outras, mas não para atividades de "gestão", como aquelas atribuídas pela legislação aos colegiados que integram os sistemas de unidades regionais e de recursos hídricos. Atividades que causam significativo impacto ambiental são licenciadas pela Secretaria Estadual de Meio Ambiente após aprovação do EIA/RIMA e deliberação do CONSEMA. Tem-se buscado sistematicamente que as secretarias envolvidas direta ou indiretamente na gestão das águas estabeleçam mecanismos integradores efetivos dos sistemas de recursos hídricos, saneamento, meio ambiente e uso e ocupação do solo. De forma geral, esta integração acaba se dando pela coordenação conjunta de programas e projetos e principalmente no planejamento das ações intervenientes nas bacia. Com efeito, a efetividade das ações e funções públicas depende de um relacionamento interinstitucional e intra-institucional sistêmico que garanta a integraçãodas ações, muitas vezes pulverizadas dentre os diversos locus institucionais. Mesmo que aparatos sistêmicos institucionais coexistam no Estado de São Paulo, será necessário repensar como se dará o planejamento integrado de todas as ações intervenientes em qualquer bacia. Um dos pontos que deverão ainda ser resolvidos dentro do Sistema de Meio Ambiente e do SIGRH refere-se ao formato que será dado à integração entre o gerenciamento dos recursos hídricos, o meio ambiente e o controle do desenvolvimento urbano e do uso e ocupação do solo, em especial nas regiões metropolitanas e conurbadas, em geral. A gestão compartilhada em qualquer bacia pressupõe planejamento integrado e partilha de responsabilidade entre os atores envolvidos. A gestão regional para as bacia deverá contemplar esta complexa questão, uma vez que a interface entre todos esses sistemas é de extrema relevância para seu sucesso. De outra forma, haverá grandes dificuldades de coordenação e, portanto, riscos para efetividade no futuro gerenciamento. Uma das maneiras encontradas para essa integração está na elaboração do Plano Estadual de Recursos Hídricos, onde se criou dentro do SIGRH, especificamente na secretaria executiva do CRH, uma sistemática onde sentam as três secretarias responsáveis diretamente pela gestão, elaborando assim, o PLANERH. 133


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2.3

O Sistema Estadual de Saneamento

A lei 7.750, de 31 de março de 1992, define orientações à Política Estadual de Saneamento Ambiental, criando um Conselho Estadual de Saneamento - CONESAN. A lei institui mecanismos compulsórios de informação, como os Planos Quadrienais Regionais de Saneamento Ambiental e o relatório anual sobre a Situação de Salubridade Ambiental da Região (deve ser publicado até dia 30 de abril de cada ano, conforme artigo 9º da lei). São informações decorrentes de trabalho de planejamento, regulamentação e controle a serem exercidos em nível estratégico, através da parceria entre as três esferas de governo e a sociedade. Tanto a lei de saneamento como a de recursos hídricos têm entre si interfaces importantes e intrínsecas, quando se trabalha com conceitos de saneamento ambiental aliados à gestão regional. Existe igualmente um Conselho de Saneamento - CONESAN, de âmbito estadual, e nas bacias hidrográficas estavam previstas (revogadas por portaria do CONESAN) as CRESANs - Comissões Regionais de Saneamento, que seriam comissões paritárias entre o Estado, os municípios daquela unidade geográfica e representantes da sociedade civil organizada, atuantes em saneamento ambiental. Os vinte fóruns já existentes, comitês de bacia hidrográfica - CBH (pertencentes ao Sistema Estadual de Recursos Hídricos) vão acomodar a discussão também de saneamento ambiental. Isto é, vários CBHs já criaram suas Câmara Técnicas de Saneamento para integrar as discussões de recursos hídricos e saneamento, principalmente para a elaboração dos Planos de Bacia, cuja maior parte se refere ao tratamento de esgoto. Assim, o Sistema Estadual de Saneamento ficou enxuto. O desenho abaixo reproduz a arquitetura do CONESAN2, com suas Comissões Especiais, e a Secretaria Executiva do CONESAN (prevista no artigo 21 da lei 7.750/92 e suas Câmaras Técnicas). As primeiras são de Gestão de Recursos Financeiros e Comissão de Assuntos Jurídicos e Institucionais, e as três Câmaras Técnicas são: • Câmara Técnica de Planejamento - deve elaborar relatórios técnicos sobre a Situação de Salubridade Ambiental do Estado de São Paulo, bem como a evolução de indicadores sanitários de saúde e ambientais, a caracterização qualitativa e quantitativa da prestação dos serviços públicos de saneamento e as tendências projetadas da oferta e demanda. Deve propor diretrizes para a formulação de programas anuais de aplicação de recursos; 2

O CONESAN é composto de forma paritária (com 12 votos cada um) por representantes do governo estadual, sendo 9 secretários de Estado e de entidades da administração indireta; de representantes dos municípios e da sociedade civil.

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Parte 2 : A Gestão dos Recursos Hídricos no Contexto das Políticas Ambientais

• Câmara Técnica de Resíduos Sólidos - deve realizar diagnóstico geral no Estado de forma a regionalizar a análise desta problemática, propondo alternativas institucionais para o manejo de resíduos sólidos; • Câmara Técnica de Acompanhamento da Regulação do Setor de Saneamento - deve promover o debate e contribuir com proposições na elaboração dos estudos relacionados ao estabelecimento do marco regulatório da prestação de serviços de saneamento; • Comissão de Assuntos Jurídicos Institucionais - deve analisar, propor e acompanhar a formulação de legislação federal e estadual relativa a saneamento, buscando integrar e compatibilizar o SESAN - Sistema Estadual de Saneamento, o SIGRH e o Sistema Estadual de Meio Ambiente e ainda analisar e acompanhar a formulação, estabelecimento e aplicação da legislação relativa a concessões e permissões de serviço público do setor. Quadro 1 - Sistema Estadual de Saneamento

Como o saneamento é um dos usos consuntivos da água, vale a pena ressaltar que a unidade federada mais populosa da federação tem mais de 625 municípios, sendo que a Sabesp presta serviços a mais de 360. Na outra metade dos municípios, os serviços são prestados de forma autônoma, seja através de um departamento ou serviço vinculado diretamente à prefeitura, seja através de autarquia municipal ou mesmo de companhia municipal ou ainda uma concessão à iniciativa privada. 135


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Alguns anos atrás, a Sabesp num processo de reorganização interna optou pela parceria, seja com municípios ou a iniciativa privada, e a descentralização da empresa. A reorganização da Sabesp implicou na mudança de sua estratégia de inserção no Estado de São Paulo, na tentativa de um novo padrão de relacionamento com o poder concedente e buscou também novas modalidades de financiamentos, seja através de concessões, terceirização, parcerias ou de subconcessões. Essa descentralização se constituiu em formação de dezesseis unidades de negócio, tomando por base a divisão interna por superintendências regionais que a Sabesp atuava, e hoje corresponderiam a uma regionalização por bacias hidrográficas. Maior companhia de saneamento básico do país, a Sabesp passou esses dois últimos anos se defendendo da privatização e discutindo a viabilização de um parceiro estratégico para a empresa, o que não aconteceu ainda, por uma série de razões, entre as quais: a pressão dos sindicatos e funcionários, o calendário eleitoral do ano passado, a não aprovação do PL 266/96, que deu uma certa insegurança aos possíveis investidores, queda do valor das ações da Sabesp nas Bolsas de Valores e, paradoxalmente, o bom desempenho da empresa, tanto financeiramente como na captação de novos clientes (os municípios). Permanece o interesse do governo estadual na venda das ações da Sabesp, pois a Secretaria da Fazenda pretende reduzir a dívida pública do Estado de São Paulo. Na esteira da privatização ou não da Sabesp, igualmente, nos dois últimos anos, a Secretaria de Recursos Hídricos, Saneamento e Obras teve uma preocupação crescente em constituir um marco regulatório para o Estado de São Paulo. Foi criada, assim, como referido, uma Câmara Técnica de Acompanhamento da Regulação do Setor de Saneamento pertencente ao Conselho Estadual de Saneamento - CONESAN, fazendo várias contribuições ao anteprojeto de lei que institui a Agência Reguladora de Serviços de Saneamento Básico do Estado de São Paulo - ARSAN. A questão da jurisdição da titularidade nos três níveis de governo para a realização de concessões de saneamento e a definição mais clara da estrutura de competências de Região Metropolitana versus autonomia municipal foram também objeto de preocupação dos segmentos envolvidos no setor. Após muita polêmica, o Estado de São Paulo tem sua primeira versão de poder regulador de saneamento básico, que já foi aprovada no CONESAN e será enviado a Assembléia Legislativa. A ARSAN irá regular o serviço de saneamento básico (portanto de forma setorial, diferentemente de alguns estados que optaram 136


Parte 2 : A Gestão dos Recursos Hídricos no Contexto das Políticas Ambientais

pela regulação de serviços públicos), atuando em nome do poder concedente, que passará à ARSAN essa competência através de convênio. No anteprojeto paulista, a ARSAN atuaria em nome do poder concedente. Repare que o poder concedente não está definido explicitamente como sendo o município seu absoluto titular. Pois, quando se tratar de regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões, cujos serviços de saneamento forem identificados como de função pública de interesse comum, o poder concedente pode variar. A ARSAN terá três conselheiros, que tomarão as decisões e serão indicados pelo CONESAN, um de cada segmento: do Estado, dos municípios e da sociedade civil, nomeados pelo governador, após a aprovação na Assembléia Legislativa. Em relação à ARSAN, o anteprojeto a ser negociado deverá ser enviado à Assembléia Legislativa. Sem a harmonização dos poderes concedentes municipais, e portanto, potenciais poderes reguladores, com o futuro poder estadual as disputas permanecerão. Disputas entre esferas isonômicas de governo não ajudarão na construção de um arcabouço institucional para o setor. A conjuntura é de negociação e cooperação. Existem inúmeros casos em que o enfoque somente do ponto de vista municipal não resolve, como funções compartilhadas, no caso dos mananciais, macro-adução, resíduos lançados à jusante, etc. que precisam de soluções negociadas. Caso ocorra a privatização da Sabesp3, o poder regulador estadual deverá ser robusto e reforçado, evitando possíveis distorções na prestação do serviço, discutindose o locus de "monitoramento" em relação às regras das concessões. Mesmo que vários modelos institucionais de prestação de serviços de saneamento coexistam no Estado de São Paulo, isto é, prestadores públicos municipais, prestadores privados, consórcios municipais, prestador publico estadual e futuramente, talvez, regional, isso implica necessariamente na implementação de um arcabouço institucional mais ordenado e um poder regulador de âmbito estadual, orientando a partilha de responsabilidade tanto dos prestadores de serviços públicos ou privados e do Estado. Da mesma forma, os 280 municípios autônomos, que também como poderes concedentes poderiam estar criando seus respectivos poderes reguladores ou realizando um convênio4 com o futuro poder regulador estadual. 3

Se ocorrer a privatização da Sabesp, a questão da titularidade assumirá maior relevância, pois teríamos várias alternativas possíveis de disputa pelo mercado: i) concessionárias públicas regionais; ii) concessionárias públicas com participação privada; iii) concessionárias regionais públicas e privadas. 4 Na concepção do marco regulatório de São Paulo, a proposta que permaneceu foi a celebração de convênio entre municípios autônomos que queiram delegar ao poder regulador estadual as funções regulatórias pertinentes aos poderes concedentes.

137


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2.4 A reorganização regional do Estado de São Paulo A Constituição Federal, em seu artigo 25, estabelece como competência da esfera estadual a instituição, mediante lei complementar, de regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões com o propósito de integrar a organização, o planejamento e a execução de funções públicas de interesse comum. A Constituição do Estado de São Paulo, desenvolvendo o espaço criado pela Constituição Federal, reservou o capítulo II à Organização Regional, no qual são definidos seus objetivos, tais como os conceitos de região metropolitana, aglomeração urbana e microrregião. A forma de organização a ser adotada em cada unidade regional, seja ela qual for, deve ter conselhos de caráter normativo e deliberativo que garantam a participação popular no processo de planejamento, de tomada de decisões e de fiscalização em nível regional. Fundamentada nas determinações constitucionais, a Secretaria de Planejamento e Gestão do Estado de São Paulo coordenou vários estudos voltados à definição de uma nova divisão regional do Estado. Entre outros, foi desenvolvido pela EMPLASA estudo que resultou na definição de três regiões metropolitanas ( São Paulo, Campinas e Santos), quatro aglomerações urbanas (São José dos Campos, Sorocaba, Ribeirão Preto e Jundiaí) e sete microrregiões. Não tendo havido consenso sobre as diferentes propostas apresentadas, não foi possível chegar a acordo que viabilizasse encaminhamento de proposta à Assembléia Legislativa para a institucionalização da nova regionalização do Estado e respectiva constituição dos conselhos regionais. Contornando essas dificuldades, foi encaminhado projeto de lei que veio a ser aprovado em data de 01/08/94, sob o número 760, em que são detalhados os critérios para a criação de novas regiões no Estado. Essa lei estabelece os campos funcionais que poderão ser considerados de interesse comum das entidades regionais, quais sejam: i) planejamento e uso do solo; ii) transporte e sistema viário regionais; iii) habitação; iv) saneamento básico; v) meio ambiente; vi) desenvolvimento econômico; vii atendimento social. Assim, para a eficácia das disposições da lei complementar 760/94 se faz necessária a adoção de uma série de providências legais e administrativas. O desenvolvimento urbano5, cujo controle, hoje, é de competência da esfera 5

A política urbana em nível nacional vem sendo debatida há muitos anos sem que tenha sido possível consolidar um corpo legal que respalde a ação municipal no exercício de sua competência no controle do desenvolvimento urbano e que estabeleça normas capazes de orientar o desenvolvimento dos conflitos entre a autonomia municipal e interesses regionais ou supramunicipais.

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municipal, exige nestes casos instâncias de decisão regionais para a discussão dos problemas de caráter comum. O controle do desenvolvimento urbano, por outro lado, exige a implementação de instrumentos mais eficientes que dependem ainda de regulamentação federal para que seja viabilizada a sua aplicação.

3.

Considerações sobre o arcabouço institucional do Estado de São Paulo e suas interfaces de recursos hídricos com meio ambiente, saneamento e sua organização regional

Como foi visto de forma sucinta, o governo do Estado aprovou legislação tanto para saneamento ambiental (lei 7.750/92) quanto de recursos hídricos com arcabouço institucional estadual aprovado e regulamentado (lei 7.663/91), composto de Sistema Integrado de Gerenciamento de Recursos Hídricos, com um conselho estadual (Conselho Estadual de Recursos Hídricos - CRH), e vinte comitês de bacia já em funcionamento. No arcabouço jurídico-institucional do Estado deve-se agregar o Sistema Estadual de Meio Ambiente e a lei complementar 760/94 (ainda não regulamentada), que instituiu a organização regional do estado de São Paulo e deverá complexificar ainda mais a questão da gestão regional. Como se pôde observar, são quatro sistemas intrinsecamente vinculados, que propõem normas, parâmetros, critérios etc. Isso sem considerar outros aspectos do saneamento ambiental que envolvem as áreas de saúde pública, disposição de resíduos sólidos e nenhuma estratégia institucional estadual mais organizadora que coordene políticas e diretrizes regionais e estaduais. Para complexificar ainda mais essa questão, há um anteprojeto do Poder Executivo criando um poder regulador de saneamento ambiental que deverá realizar a conexão entre essas diversas interfaces setoriais. O poder regulador estadual paulista será somente para saneamento ambiental, mesmo que isso envolva os outros três sistemas. Se de forma geral já existia uma regulamentação anterior do Estado, que se concentrava no processo administrativo, como viu-se nos quatro sistemas, e agora pretende-se regular resultados dos prestadores de serviço, a existência de poderes reguladores setoriais para São Paulo num determinado empreendimento que envolve os quatro sistemas, como regular pedaços do mesmo? Exemplo: captação de água, empreendimento que pressupõe aspectos regionais (como o desenvolvimento regional), discussão da titularidade nos municípios, uma vez que o recurso hídrico passará em diversas 139


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municipalidades. Implicará também na distribuição desse bem, que pode ser realizada por um concessionário estadual, municipal ou privado. E, por fim, a outorga (quantidade da água a ser captada) e a qualidade do recurso (análise feitas pela CETESB). Os sistemas acima ou seus subconjuntos podem prenunciar grandes dificuldades de coordenação e, portanto, riscos potenciais de conflito. Cada um dos sistemas - de recursos hídricos, saneamento e meio ambiente - tem atividades e produtos afins, por exemplo, no Plano Estadual de Recursos Hídricos, grande parte das ações previstas para a Região Metropolitana de São Paulo é tratamento de esgoto; no caso de meio ambiente, a preservação de mananciais é fundamental para garantir o abastecimento de água. Assim, essa compatibilização precisa de uma arquitetura institucional integradora que defina funções programáticas, reguladoras e produtivas. Algumas das funções reguladoras estão até previstas quando da criação das instâncias colegiadas de cada um dos sistemas, mas, sem que haja uma política claramente indicativa e integradora para o setor de saneamento baseada num plano diretor que obrigue os três níveis de governo, intra e interarticuladamente, a promover a convergência de ações.

4.

A matriz integrativa de experiências relevantes das bacias do Guarapiranga, do Paraíba do Sul e do Piracicaba

Geralmente as demandas em espaços institucionais geram processos de trabalho que cortam vários setores e fronteiras organizacionais, o que torna difícil atuar em rede, com desenvoltura e eficácia uma organização ou a um espaço institucional que não tenham sido projetados adequadamente. Nem sempre é possível reformular instrumentos legais e competências já instaladas no curto e médio prazos para garantir o livre fluxo destes processos de trabalho e a transparência de sua operação aos consumidores-usuários. O Estado de São Paulo tem acumulado algumas experiências muito relevantes em bacias hidrográficas, do ponto de vista da gestão intersetorial e institucional das mesmas. Foram escolhidas três experiências: duas dos primeiros comitês de bacia implantados, do Piracicaba e do Alto Tietê, pela sua criticidade, amadurecimento de seus atores envolvidos no processo e pela sua importância. A terceira experiência é da Bacia do Paraíba do Sul. Sua relevância se dá pelo fato de ser uma bacia interestadual, sendo preciso elaborar um modelo de gestão que contemplasse a participação, além da circunscrição São Paulo, dos estados do Rio de Janeiro e Minas Gerais. 140


Parte 2 : A Gestão dos Recursos Hídricos no Contexto das Políticas Ambientais

Outro fator em comum nestas três bacias é que elas obtiveram, de fontes variadas, recursos financeiros que alavancaram o amadurecimento de suas discussões sobre gestão e colocaram perspectivas institucionais bastante focalizadas. Poderíamos relacionar outras características comuns entre essas três experiências: a) a definição de uma base territorial ou definição de um perímetro hídrico de gestão, que em geral é a bacia hidrográfica; b) a existência de um nível de organização comunitária visando a amplitude de participação; c) a existência de instrumentos de disciplinamento e de sanção, isto é, instrumentos regulatórios; d) mecanismos de instrumentação técnica dos sistemas; e) a cobrança pela utilização do recurso hídrico; f) definição institucional da unidade regional, dos gerenciadores e dos usuários como co-responsáveis pela gestão; g) a gestão da água se estabelecendo nos níveis nacional, regional e local.

Guarapiranga A Bacia do Guarapiranga, pertencente a Bacia do Alto Tietê, obteve recursos advindos do Banco Mundial para a viabilização de um sistema de gestão que contemplasse os inúmeros problemas que interferiam na questão hídrica do manancial. A proposta que está sendo implementada foi iniciada com a identificação de que nenhum dos sistemas setoriais do Estado, seja de Recursos Hídricos, Saneamento Ambiental, Meio Ambiente ou de Organização Regional abrangiam, em seu escopo, a totalidade das competências necessárias à gestão da Bacia do Guarapiranga. A nova proposta de arquitetura institucional teve o que se chamou de excepcionalização com relação aos sistemas existentes. O braço regional da Agência do Ato Tietê, vinculado ao Subcomitê da Bacia do Guarapiranga, exercerá algumas das funções previstas em cada um deles, ou seja, na legislação que disciplina as Unidades Regionais do Estado e que seriam desenvolvidas por órgãos integrantes do Sistema Metropolitano (lei complementar 760/94) e naquelas atinentes ao Sistema Integrado de Gestão dos Recursos Hídricos do Estado de São Paulo (lei 7.663/91), sem mencionar o sistema ambiental que permeia todos os demais. Essa opção pela inserção da Agência de Bacia pressupõe o desafio da compatibilização entre os mesmos, sem relacionar as interfaces com outras 141


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áreas, como saúde, habitação, saneamento, uso do solo e manejo de mananciais. Atualmente, a Secretaria de Recursos Hídricos, Saneamento e Obras e a UGP - Unidade de Gerenciamento do Programa Guarapiranga, conjuntamente com os atores atuantes na Bacia, entendem que, para a concretização e cristalização da gestão, é importante a criação da Agência de Bacia do Alto Tietê, bem como seu braço regional do Guarapiranga para o fortalecimento das ações necessárias, chegando a um novo patamar de gerenciamento da Bacia para a execução e fiscalização dos estudos técnicos relativos à implementação das políticas e iniciativas preconizadas no PDPA - Plano de Desenvolvimento e Proteção Ambiental da Bacia do Guarapiranga, bem como dos instrumentos técnicos de gestão e monitoramento a serem utilizados futuramente pela Agência. De forma inédita, o Programa da Bacia do Guarapiranga criou instrumentos, entre outros, que depois foram aproveitados para outras bacias, quais sejam: • o próprio Plano de Desenvolvimento e Proteção Ambiental da Bacia do Guarapiranga - PDPA, envolvendo estudos de caráter interdisciplinar, focalizando as várias vertentes da gestão da bacia do Guarapiranga - técnica, administrativa, legal, político-institucional, econômico-financeira e operacional - resultando na formulação e manutenção de um arcabouço técnico, jurídico e institucional capaz de assegurar e de perenizar as intervenções de proteção e desenvolvimento ambiental; do correspondente equacionamento econômico-financeiro e de instrumentos técnico-gerenciais de apoio às decisões dos diferentes órgãos atuam na bacia. • o Modelo de Correlação Uso do solo x Qualidade das Águas, consistente em um modelo matemático, que analisa as relações de causa e efeito entre as cargas poluidoras na origem e a poluição dos rios e do reservatório, orientando a escolha do cenário desejável de ocupação da bacia e o processo de monitoramento desse cenário, subsidiando ainda a tomada de decisão quanto à implantação de empreendimentos. • um Sistema de Informações Gerenciais (SIG), constituído por um banco de dados digitalizado, apoiado em um sistema de informações geográficas contendo os dados ambientais da bacia, as informações necessárias para a gestão e aquelas de apoio informativo a todos os agentes públicos e privados que atuem na bacia. • um Programa de Monitoramento da Qualidade da Água. O desenho da gestão do Guarapiranga significou, há uns quatro anos atrás, um desenho ousado, que mantinha sua base no SIGRH, mas contava 142


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com uma boa dose de excepcionalização. Foi o primeiro programa de recursos hídricos que considerou, de forma legal e de fato, a incorporação de outros elementos setoriais, principalmente do uso e ocupação do solo para uma gestão mais efetiva para a bacia.

Paraíba do Sul No caso da bacia do rio Paraíba do Sul, sua caracterização institucional se baseia, primeiramente na Constituição Federal de 1988: "à União pertencem os lagos, rios e quaisquer correntes de água que banhem mais de um Estado". Assim, o rio Paraíba do Sul é de domínio da União, isto é, o gerenciamento das águas de suas bacias hidrográficas deve ser feito em articulação entre a União e os Estados de São Paulo, Minas Gerais e Rio de Janeiro. Isso significa igualmente que a gestão da bacia do rio Paraíba do Sul, pelas disposições da lei federal 9.433, de 8/1/97 sobre a Política e o Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos, deve ser aplicada em harmonia com a lei 7.663, de 30/12/91, do Estado de São Paulo e a lei 11.504, de 20/6/94, do Estado de Minas Gerais, e em lei análoga que eventualmente for aprovada no Estado do Rio de Janeiro. Como o rio Paraíba do Sul é o principal manancial de abastecimento da Região Metropolitana do Rio de Janeiro, com captação situada a jusante do trecho paulista, bastante industrializado, o gerenciamento de recursos hídricos da bacia passa a ter componentes políticos muito fortes. A tônica do desenho concebido para a Bacia do Paraíba do Sul, em seu PQA, do ponto de vista institucional é baseada nas negociações entre a União e os três Estados. Aproveitou-se, obviamente o comitê federal criado pela solução de consenso, objeto do decreto federal 1.842, de 22 de março de 1996, que estabeleceu a criação de Comitê para Integração da Bacia Hidrográfica do Rio Paraíba do Sul - CEIVAP, composto por 3 representantes federais (Meio Ambiente e Recursos Hídricos, Minas e Energia e Planejamento e Orçamento) e 12 representantes de cada Estado (de São Paulo, Minas Gerais e Rio de Janeiro) além de representantes dos Estados indicados pelos respectivos Governadores, por Prefeitos Municipais, entidades da sociedade civil e usuários de recursos hídricos, garantindo-se a estes, no mínimo, 50 por cento da representação estadual. A alternativa institucional escolhida pelo Comitê de Bacia do Paraíba do Sul paulista foi a estruturação (em vias de) de uma Agência de Bacia no 143


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trecho São Paulo, que com isso preservaria os modelos de gerenciamento de recursos hídricos implementados nos trechos de SP, MG e RJ, oferecendo maior efetividade do sistema operacional de gestão da Bacia, como fiscalização, monitoramento, operação de sistemas de saneamento básico, uso e ocupação do solo, entre outros. Além de respeitar as etapas, fases e dificuldades do processo de gestão e de maturidade institucional de cada um dos estados e da própria União. Essa opção, o CBH Paraíba do Sul oferece maior aderência e legitimidade social nos colegiados/comitês estaduais e na futura implementação da cobrança pelo uso da água, aumentando a sinergia gerencial do gerenciamento de recursos hídricos com os outros setores (ambiental, saneamento, resíduos sólidos, uso e ocupação do solo). O que se pode apreender dessa experiência é que é possível conviver com diversos sistemas de gestão que podem conversar entre si, desde que haja disposição para negociar, articular e priorizar uma visão compartilhada intersetorial, integrada, participativa e descentralizada da gestão de recursos hídricos, estabelecendo sinergia entre a capacidade local, regional e estadual e a alocação de recursos financeiros federais e internacionais. O mais importante neste modelo é que se respeita o federalismo cooperativo preconizado pela Constituição e pelo arcabouço jurídico institucional de recursos hídricos, buscando a compatibilização, sinergia e cooperação entre as ações a cargo das esferas federal, estaduais e municipais, visando harmonizar interesses interestaduais, supramunicipais ou regionais com interesse de caráter local. Questões como uso e ocupação do solo, de saneamento, energia, transporte, que permeiam os sistemas de meio ambiente e recursos hídricos, exigem que visões locais e regionais sejam conciliadas e negociadas.

Piracicaba No caso da Bacia do Piracicaba, Capivari e Jundiaí, como primeiro Comitê de Bacia implantado, a discussão já está bem mais amadurecida e sua preocupação se remete já à efetiva implantação da Agência PCJ, bem como à estruturação de seu fluxo financeiro, como parte integrante e complementar do processo de consolidação da Política e do Sistema de Gerenciamento de Recursos Hídricos do Estado de São Paulo. Essa consolidação perpassa pelo aprofundamento das discussões a respeito do modelo gerencial da Fundação Agência de Bacia PCJ, para permitir que, à época da implantação do sistema de cobrança pelo uso da água, esses dois elementos funcionem de forma integrada. 144


Parte 2 : A Gestão dos Recursos Hídricos no Contexto das Políticas Ambientais

A preocupação do CBH-PCJ em estruturar o fluxo financeiro da cobrança pela utilização do recurso hídrico era saber qual o recurso financeiro disponível - seja da cobrança ou do FEHIDRO - para a execução dos planos e programas aprovados pelo CBH-PCJ. Como já foi referido o anteprojeto de lei encaminhado à Assembléia, que dispões sobre a cobrança pela utilização do recursos hídricos do domínio do Estado de São Paulo, a discussão atual é se vale a pena implantar as Agências de Bacia antes da cobrança. Isso porque, conforme a lei 7.663/91, as Agências de Bacias somente serão criadas a partir do início da cobrança pelo uso dos recursos hídricos. Como já dispomos da lei de criação das Agências de Bacia (10.020/98), resta a compatibilização desta lei com o anteprojeto que está na Assembléia. O CBH-PCJ está discutindo duas posições conflitantes quanto à competência decisória sobre o emprego do produto da arrecadação da cobrança, se fica totalmente com a bacia de onde foi arrecadado ou se é dividido com o Estado para planos, programas e projetos de interesse estadual. Na falta de um critério objetivo de rateio, um dos proponentes da divisão com o Estado defende o percentual de 50%. A posição do CBH-PCJ é a permanência na Bacia do valor total dos recursos arrecadados pela cobrança. Com os relatos sucintos dessas três experiências, procurou-se demonstrar que em algumas bacias paulistas a discussão está bastante amadurecida e variada. A questão da implantação da cobrança e da agência de bacia, de forma que contemple a execução de projetos de forma multi-objetivo e inter-setorial, já faz parte da pauta de nosso arcabouço. Obviamente, que os setores fazem de tudo para manter seus locus de poder e obstaculizam muitas vezes a integração dos sistemas. Mas os atores envolvidos têm percebido que programas e projetos setoriais levam ao desperdício de recursos públicos e de tempo, enfraquecendo a gestão e o compartilhamento de responsabilidades.

5.

Perspectivas

A Constituição Federal de 1988 dispõe que é competência da União legislar privativamente sobre águas6 e que é de competência comum da União, dos Estados e dos Municípios proteger o meio ambiente e combater a poluição em qualquer de suas formas. Além disso, estabelece que compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre defesa do solo e dos recursos naturais, proteção do meio ambiente e controle da poluição, responsabilidade por dano ao meio ambiente e proteção e defesa da saúde. 6

O Código de Águas, decreto federal 24.643, de 10/7/34 e as modificações nele introduzidas pela lei 9.433/97, sobre o gerenciamento de recursos hídricos.

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Na reestruturação da Administração Federal, ocorrida em janeiro de 1995, foi criado o Ministério do Meio Ambiente7 , dos Recursos Hídricos e da Amazônia Legal - MMA e, neste, a Secretaria de Recursos Hídricos, cabendo ao Ministério, dentre outras, as seguintes atribuições: • planejamento, coordenação, supervisão e controle das ações relativas ao meio ambiente e aos recursos hídricos; • formulação e execução da política nacional do meio ambiente e dos recursos hídricos. A sanção da lei 9.433/97 instituiu a Política Nacional de Recursos Hídricos e criou o Sistema Nacional de Gerenciamento dos Recursos Hídricos (SINGREH), encerrando um longo período de debate parlamentar sobre o tema e inaugurando uma fase de intenso trabalho e esforço para o setor de recursos hídricos do País, com vistas à: a) regulamentação do arcabouço legal definido; b) à estruturação do SINGREH. O Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos SINGREH, tem sua estrutura integrada por um Conselho Nacional de Recursos Hídricos; Conselhos Estaduais de Recursos Hídricos; Comitês de Bacias Hidrográficas; Agências de Água; e órgãos dos governos federal, estaduais e municipais de gestão de recursos hídricos. O Conselho Nacional de Recursos Hídricos será o órgão máximo normativo e deliberativo com atribuições de: a) promover a articulação do planejamento de recursos hídricos com outros planejamentos8 ; b) acompanhar a execução do Plano Nacional de Recursos Hídricos; c) estabelecer critérios gerais para a outorga de direitos de uso dos recursos hídricos e para cobrança pelo seu uso. Os Comitês de Bacias Hidrográficas terão competências de arbitrar conflitos, aprovar o Plano de Recursos Hídricos da Bacia, estabelecer os mecanismos de cobrança pelo uso de recursos hídricos e sugerir os valores a serem cobrados. As Agências de Água (agora no novo projeto, denominadas agências de bacia) serão responsáveis pela cobrança pelo uso de recursos hídricos e exercerão a função de secretaria executiva do Comitê de Bacia Hidrográfica. 7

A Política Nacional do Meio Ambiente foi fixada pela lei 6.938, de 31/8/81 e, com relação às águas a resolução CONAMA 20, de 18/6/86,dispõe sobre o enquadramento dos corpos de águas em classes de uso preponderante. 8 Pode-se entender que os usos da água, sejam energéticos, de saneamento, hidrovia, etc, terão que compatibilizar seus planejamentos segundo as diretrizes e a competência jurídico-institucional já estabelecida no MMA.

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Parte 2 : A Gestão dos Recursos Hídricos no Contexto das Políticas Ambientais

Observe-se que recentemente foi enviado projeto de lei que dispõe sobre a gestão administrativa e a organização institucional do Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos de que trata o inciso XIX do art. 21 da Constituição, criado pela lei n.º 9.433, de 8 de janeiro de 1997, e estabelece, por recomendação desta lei, as normas gerais a serem observadas na criação de Agência de Bacia. O referido projeto de lei define conceitos e procedimentos de outorga de direito de uso de recursos hídricos, a competência para cobrança pelo uso da água, procedimentos e fatos que podem implicar a suspensão da outorga ou o racionamento dos usos e dispõe sobre o relacionamento a adotar quando uma bacia hidrográfica contiver corpos hídricos da União e dos estados. Estabelece, igualmente, procedimentos a serem adotados nos casos de uso das águas para aproveitamento do potencial hidráulico. O projeto a ser encaminhado ao Congresso Nacional ainda trata das Agências de Bacia, que poderão ser entidades, preferencialmente com natureza jurídica de fundação, ou seja, de direito privado, sem fins lucrativos, instituídas por comitês de bacia hidrográfica para atuar como suas secretarias executivas. As Agências de Bacia, assim constituídas, estarão credenciadas para exercer as principais funções de gerenciamento de recursos hídricos na circunscrição da bacia hidrográfica, podendo inclusive firmar contratos de gestão com órgãos e entidades estaduais que detenham poder de outorga dos recursos hídricos. Há também outro projeto de lei que dispõe sobre a criação da Agência Nacional de Águas - ANA, entidade que terá a função de promover o desenvolvimento do Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos, previsto no inciso XIX do art. 21 da Constituição e criado pela lei 9.433, de 8 de janeiro de 1997. A proposta prevê que a ANA será uma autarquia sob regime especial, vinculada ao Ministério do Meio Ambiente, com autonomia administrativa e financeira, mandato fixo e estabilidade de seus diretores. Observe-se que o âmbito federal tem uma dificuldade ainda maior de trabalhar de forma intersetorial e integrada. Setores de meio ambiente, saneamento e saúde navegam em vias próprias. Está-se criando uma agência de regulação para o setor hídrico. No setor de saneamento de âmbito federal não foi diferente. Embora o projeto não criasse uma agência setorial de saneamento federal, foi apresentado um anteprojeto de lei sobre as Diretrizes para a Concessão e Permissão dos Serviços Públicos de Saneamento, da Regulação e Controle de sua Prestação, n° 266/96, do Senador José Serra9 . 9

Dentro do arcabouço institucional a ser implementado, o governo federal entende que a regulação – como um de seus componentes - é uma obrigação do poder público, independente se os prestadores dos serviços forem públicos ou privados. Como saneamento é um monopólio, o poder regulador deve assegurar operadores público e privado eficientes, evitando o abuso econômico e os desequilíbrios contratuais.

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Interfaces da Gestão de Recursos Hídricos Desafios da Lei de Águas de 1997

O referido projeto causou muita controvérsia entre os segmentos envolvidos no setor de saneamento ambiental, pois uma das leituras realizadas era que o projeto "cassava" a competência de poder concedente dos municípios, quando se tratava de prestação de serviços de saneamento em regiões metropoli-tanas, aglomerações urbanas e microrregiões. É preciso ressaltar que a autono-mia municipal entre municípios pertencentes a uma Região Metropolitana - RM deve ser diferentemente entendida, pois a RM pressupõe um sistema de articulação e coordenação de funções públicas de direito comum, que poderia ser de competência do Estado, com o adicional de que os municípios também decidem sobre as questões pertinentes à RM, mas sob a ótica da realidade de Região Metropolitana. No caso específico da Região Metropolitana de São Paulo isso está intrinsecamente vinculado a gestão por bacia hidrográfica. Assim, o artigo 25 da Constituição Federal, que prevê a organização de regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões será o alvo de discussão do novo projeto, caso volte a ser discutido no Congresso. Dúvidas, portanto, que merecem ser exaustivamente discutidas com todos os envolvidos em recursos hídricos e saneamento ambiental para o atual projeto em tramitação no Congresso Nacional que define a concessão, a regulação e o controle da prestação de serviços de saneamento. Da mesma forma, na esteira de competências comuns, há a necessidade de articular os esforços institucionais, administrativos, técnicos, operacionais e financeiros das unidades federadas e dos respectivos municípios envolvidos, em conjunto com a União, com o fim de correlacionar as ações de regulação, organização, planejamento, programação orçamentária e atividades operacionais de intervenção sobre a bacia hidrográfica em rios denominados federais. Atribuições normativas em bacias com rios federais, por exemplo, exigem exercício articulado e integrado de múltiplas competências das várias e diferentes agências governamentais de todos os níveis de governo de nossa federação, pois o sistema nacional de recursos hídricos compreende não só os rios federais, mas algo mais abrangente quando se trata do gerenciamento de suas águas, envolvendo todo o território do entorno dos cursos d'água, o que implica necessariamente a atuação de todos os níveis federais de governo, de forma articulada e integrada. A experiência do PQA do Paraíba do Sul, uma bacia interestadual, deu-nos a noção de que interesses nacionais não se referem apenas a uma Entende-se como marco regulatório o conjunto de normas, decretos, leis e parâmetros de qualidade para a prestação de serviços de saneamento básico e de alguns aspectos de saneamento ambiental. No caso do setor de saneamento ambiental, o que será necessário regular são os serviços prestados, sejam eles públicos ou privados. Se deverá, portanto, regular os serviços de abastecimento de água, esgotamento e resíduos sólidos, a qualidade dos serviços prestados, bem como sua qualidade, as tarifas cobradas pertinentes a estes serviços e a proteção ambiental.

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Parte 2 : A Gestão dos Recursos Hídricos no Contexto das Políticas Ambientais

ordem governamental parcial federal, estadual, distrital ou municipal, mas sim de todo país, implicando interesses cujas responsabilidades distribuemse em todas unidades federadas, sem distinção. O nível federal não é o global, é uma das partes do global, do nacional, incluindo a participação de todos os demais entes federativos. Não havendo superioridade hierárquica entre os entes políticos federados, autônomos na forma da Constituição, a compatibilização dos interesses nacionais, estaduais, regionais e locais será feita mediante ampla articulação entre as autoridades desses entes político-administrativos, especialmente quando suas intervenções estejam comprometidas de modo recíproco, demandando respostas conjuntas e integradas. É pouco adequado que a União exija, de repente, que os sistemas estaduais se alinhem ao novo Sistema Nacional de Recursos Hídricos. É preciso que as etapas institucionais dos estados sejam respeitadas e aqueles sistemas, como o do Estado de São Paulo, bastante amadurecido, possa alcançar de modo articulado e eficaz os objetivos do desenvolvimento sustentável. Está claro que esse processo só é possível de realizar-se com a participação da comunidade, através da sociedade civil organizada e dos usuários dos serviços públicos da bacia hidrográfica. Portanto, as políticas nacionais devem ser estabelecidas e implementadas sempre com a participação de todos os entes públicos federados. A estes caberão, em última instância, a incumbência de implementar, no exercício de suas competências, as diretrizes, normas e ações pertinentes da política nacional dos recursos hídricos. Nesse sentido, é necessário o consenso gradual, obtido através da negociação dos diferentes planos, programas e projetos nacionais, Nesse sentido, não se pode conceber que a participação das unidades federadas ou dos municípios no gerenciamento da bacia de rio federal seja mera contingência política ou permissão da União. É impossível o gerenciamento de bacia interestadual ou federal sem a participação das unidades federadas. Sobre o território da bacia hidrográfica imperam também as leis estaduais e municipais, o que demanda a mobilização das forças políticas, institucionais, administrativas, técnicas e financeiras desses entes federativos. Da mesma forma, o comitê ou agência de bacia eventualmente criada em nível nacional deve considerar já a existência de órgãos normativos, entes administrativos ou unidades operacionais de natureza complementar e não similar, de caráter estadual e municipal. A escala operativa deve sempre permanecer nos âmbitos locais ou regionais. A escala de coordenação pode ser realizada conjuntamente com entidades de nível nacional, o que requer grande esforço de negociação política entre os Estados e a União. 149


Interfaces da Gestão de Recursos Hídricos Desafios da Lei de Águas de 1997

É o caso das atividades das Agências de Bacia, nacionais e estaduais, que devem ser antes de caráter complementar e não de superposição operacional e normativa. É preciso flexibilizar o modelo institucional federal, de modo a contemplar formas diversas de resposta a problemas diferentes, conforme a situação singular de cada caso, de cada bacia hidrográfica. O papel principal da União é o de definir uma instância de articulação e coordenação, da qual todos participem paritariamente, e prevenir conflitos em rios que passam em mais de uma unidade federada. Trata-se, portanto, de construir uma integração institucionalizada entre os diversos planejamentos setoriais que terão que dialogar entre si, para a definição e priorização dos usos consuntivos da água.

Bibliografia ALVES, A.C. - “Anteprojeto de Lei sobre as Diretrizes para a Concessão e Permissão dos Serviços Públicos de Saneamento, da Regulação e Controle de sua Prestação”. Parecer Jurídico, mimeo, São Paulo, abril de 1997. CONSELHO ESTADUAL DE SANEAMENTO - Conesan. “Câmara Técnica: Acompanhamento da Regulação do Setor de Saneamento”. São Paulo, mimeo, 1997. FUNDAP - Fundação do Desenvolvimento Administrativo. “Reestruturação dos Setores da Infra-Estrutura e a Definição dos Marcos Regulatórios”. São Paulo, junho 1997 (relatórios). FUNDAP - “Modelo de Gestão de Saneamento para o Estado de São Paulo”. São Paulo. Relatório final, Anexos 1-5, 1995. MIYASHITA, Hadjimu & GRANJA, Sandra Inês Baranglio “Indicadores Antecedentes”. Série estudos especiais: Infra-estrutura e retomada do desenvolvimento: saneamento ambiental. São Paulo, AMIR, 1996, 21 p. SECRETARIA DE RECURSOS HÍDRICOS, SANEAMENTO E OBRAS - “Estabelecimento do marco regulatório para a prestação dos serviços de saneamento no Estado de São Paulo”. Minutas, 1996, 30 p. SÉRIE MODERNIZAÇÃO DO SETOR DE SANEAMENTO “Fundamentos e Propostas de Reordenamento Institucional - Núcleo de Pesquisas em Informações Urbanas da Universidade de São Paulo”. Ministério do Planejamento e Orçamento, Secretaria de Política Urbana, IPEA, Brasília, 1995.

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Parte 3

GESTテグ DE RECURSOS Hテ好RICOS E GESTテグ DO USO DO SOLO


Interfaces da Gestão de Recursos Hídricos Desafios da Lei de Águas de 1997

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Parte 3 : Gestão de Recursos Hídricos e Gestão do Uso do Solo

O ZONEAMENTO ECOLÓGICO-ECONÔMICO E A GESTÃO DOS RECURSOS HÍDRICOS

Herbert O. R. Schubart

1.

Água, espelho da vida

A água representa, ao lado da energia solar, um dos requisitos essenciais para a vida na Terra. De fato, a maior parte da massa dos organismos vivos é constituída de água e sua nutrição e suas excreções se dão sob a forma de soluções aquosas. Não admira, portanto, que o clima seja um dos fatores importantes na distribuição geográfica dos tipos de vegetação e dos seres vivos em geral sobre os continentes. Por exemplo, a distribuição das florestas pluviais, dos cerrados e das caatingas no Brasil correlaciona-se com o total de precipitação anual e com a duração da estação seca (Goodland e Irwin, 1977). O estoque de água no planeta Terra é de 1.385.984 mil km³, dos quais 97,5% são águas salgadas e apenas 2,5% são águas doces. Estas ocorrem sob a forma de neve permanente e geleiras (68,7%); de aqüíferos subterrâneos (30,1%); na umidade do solo, pântanos, permafrost e na atmosfera (0.97%); e apenas 0,27% nos lagos e rios, e 0,003% na composição dos seres vivos (Shiklomanov, I. A. apud Cohen, 1995: 300). A energia solar é essencial, também aqui, para manter em movimento o ciclo da água na Terra, causando a evaporação da água dos oceanos, rios e lagos e a transpiração das plantas e animais. O vapor gerado é transportado por correntes de convecção para a alta atmosfera, onde se condensa e se precipita sob a forma de chuvas e neves sobre os continentes, mantendo a umidade do solo, essencial para as plantas, e abastecendo os rios, lagos, geleiras e lençóis freáticos e os aqüíferos do subsolo. Eventualmente, toda essa água, quando não é armazenada, evaporada ou transpirada, escoa para os oceanos por gravidade. A água também é um poderoso solvente e reagente químico, desempenhando papel fundamental nos processos de intemperismo dos minerais da crosta terrestre, de lixiviação dos solos e de transporte de sais minerais em solução. A água, portanto, é um dos mais importantes vetores de transformação da superfície terrestre, alterando física e quimicamente as rochas e transportando, por gravidade, partículas em suspensão e sais minerais em solução para os fundos de vale, lagos, mares e oceanos.

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As paisagens resultantes desse processo de alteração das rochas dependem, também, de outros fatores, como dos tipos de rochas, da vegetação, do clima e, em escala crescente, da ação humana. As rochas podem ser mais ou menos friáveis, ou mais ou menos quimicamente reativas, resistindo diferencialmente à ação erosiva da água, dando origem às mais distintas e às vezes espetaculares formas de relevo, como os “pães-de-açúcar”, “inselbergs”, chapadas, cavernas, vales encaixados, planícies etc. A vegetasção, por sua vez, ao mesmo tempo que depende da água controla o fluxo da água na superfície da terra. As plantas, por meio da fotossíntese, produzem a matéria orgânica que constitui a base das cadeias alimentares dos animais e dos microrganismos decompositores. Nos ecossistemas terrestres, a interação ao longo do tempo e sob condições climáticas determinadas, entre os seres vivos, as rochas e o relevo, dá origem aos diversos tipos de solo. A água, vale insistir, desempenha papel essencial nesse processo. Dependendo do Figura 1 *

porte da vegetação, do relevo e do clima, a chuva que se precipita em determinada área é em parte interceptada pela folhagem, evaporando-se em seguida; em parte atinge o solo e se infiltra no mesmo; ou pode escoar pela superfície. Boa parte da água que se infiltra no solo é absorvida pelas raízes no processo de nutrição das plantas e retorna à atmosfera pela transpiração das mesmas. Na Amazônia, por exemplo, até cerca de 55% das chuvas são recicladas na região pela evapotranspiração da floresta (Salati, 1987). A sociedade humana, finalmente, modifica as paisagens, intervindo de diversas formas no ciclo hidrológico, substituindo a vegetação natural pela 156


Parte 3 : Gestão de Recursos Hídricos e Gestão do Uso do Solo

agricultura, desviando grandes quantidades de água para a irrigação, construindo barragens nos rios, drenando áreas úmidas ou usando os rios e lagos para diluir esgotos urbanos ou efluentes industriais, entre outras atividades. Com efeito, a humanidade utiliza hoje 26% da evapotranspiração terrestre total e 54% do escoamento superficial acessível no espaço e no tempo. O aumento do uso da evapotranspiração é limitado pelo fato da maior parte das terras adequadas para a agricultura não irrigada já estarem em produção. A construção de novas barragens poderia aumentar em 10% o acesso ao escoamento superficial nos próximos 30 anos, enquanto a população está projetada para aumentar mais de 45% no mesmo período (Postel et al. 1996) Conclui-se que a água, além de representar um recurso essencial para a vida e a sociedade humana, também representa um denominador comum em qualquer análise e avaliação do meio ambiente e dos recursos naturais terrestres e aquáticos de uma região (Postel e Carpenter, 1997). Isto significa dizer que a gestão dos recursos hídricos, com vistas a garantir o suprimento de água em quantidade e qualidade suficientes para atender às necessidades da sociedade, deve ser conduzida de forma sistêmica (Fig. 1), considerando as interações entre as intervenções humanas e o meio natural no âmbito das bacias hidrográficas. O zoneamento ecológico-econômico (ZEE) é um instrumento de informação sobre o território que pode dar suporte a esta análise. O ponto que procurarei defender neste trabalho é que o ZEE não só representa um instrumento potencialmente interessante para a gestão dos recursos hídricos, mas também que esta pode vir a dinamizar o ZEE pelo sentido de problema fornecido pelo foco temático água.

2.

Conceito e aspectos metodológicos do zoneamento ecológicoeconômico

Zoneamento é o ato ou efeito de dividir um território por zonas, segundo objetivos e critérios predeterminados. O termo ‘zoneamento’ encerra duas conotações que devem ser reconhecidas e mantidas em separado quando se conceitua o zoneamento ecológico-econômico. Em primeiro lugar, zoneamento denota o resultado técnico de uma descrição, análise e classificação em zonas, de um dado território, consoante critérios predeterminados. Em segundo lugar, zoneamento envolve o resultado de um processo político-administrativo, em que o conhecimento técnico, ao lado de outros critérios, é utilizado para fundamentar a adoção de diretrizes e normas legais, visando atingir objetivos

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Interfaces da Gestão de Recursos Hídricos Desafios da Lei de Águas de 1997

socialmente negociados, que implicam em um conjunto de sanções ou incentivos sociais que restringem o uso de recursos e a ocupação do território. Na prática do planejamento urbano, o termo zoneamento tem uma forte conotação normativa, como se pode depreender da literatura sobre o direito ambiental. “O zoneamento é um instrumento jurídico de ordenação do uso e ocupação do solo” (Silva, 1998: 181). Ou então, “o zoneamento consiste em dividir o território em parcelas nas quais se autorizam determinadas atividades ou interdita-se, de modo absoluto ou relativo, o exercício de outras atividades” (Machado, 1992: 96). Essa tradição jurídica, derivada do direito urbano, confere ao termo zoneamento um aspecto aparentemente negativo, que sempre diz não, e que estaria na origem de resistências freqüentemente observadas em relação a este instrumento (Nitsch, 1994). Entretanto, este aspecto foi ponderado por R. F. Babcock (1966: 65), quando apontou que o zoneamento, se é ‘contra’ para alguns, é também ‘a favor’ para outros, explicitando assim o caráter conflituoso das questões abordadas no processo de zoneamento, recorrentes em qualquer processo de gestão territorial. O zoneamento ecológico-econômico (ZEE) consiste na divisão do território por zonas que podem ser denominadas de ecológico-econômicas, delimitadas segundo critérios ecológicos e ambientais, e sócio-econômicos (Becker e Egler, 1997). Direcionado para o planejamento regional (não apenas urbano), o ZEE se configura essencialmente como um mapeamento não prescritivo das limitações ecológicas, dos recursos naturais, dos vetores sócioeconômicos e do uso do solo, a partir do qual se podem derivar alternativas de ação para orientar o poder público na gestão do território. Malgrado sua denominação de ‘zoneamento’, com as implicações normativas apontadas acima, o ZEE tem mais afinidade com o que é chamado, nos países de língua inglesa, de ‘land use planning’ do que com o que é chamado de ‘zoning’. Entretanto, é necessário enfatizar que a motivação para o ZEE é política e o mesmo só faz sentido se conduzido no contexto de um arcabouço políticoadministrativo voltado para a gestão territorial. Sob este prisma, o ZEE pode ser definido como a avaliação estratégica dos recursos naturais, sócio-econômicos e ambientais, fundamentada no inventário integrado desses recursos em um território determinado, com a finalidade de prover o Poder Público e a sociedade de informações georreferenciadas para orientar o processo de gestão territorial. Infelizmente, persiste uma forte tendência, no discurso e na prática do ZEE, de se visualizar seu resultado sob a forma de uma lei de zoneamento, que estabeleceria de modo monolítico o que se pode e o que não se pode fazer em diferentes zonas de um território, geralmente de grande extensão. Esta 158


Parte 3 : Gestão de Recursos Hídricos e Gestão do Uso do Solo

concepção normativa do ZEE, nesta escala de abrangência, é errônea e totalmente contraproducente, tendo sido corretamente criticada por (Nitsch, 1994) no caso do zoneamento de Rondônia, concluído em 1988. O mesmo procedimento também foi adotado em Mato Grosso, com relação ao zoneamento de todo o Estado. Estes zoneamentos constituem componentes de programas de desenvolvimento agroflorestal dos dois estados – Planafloro e Prodeagro, respectivamente – financiados pelo Banco Mundial.

2.1

Aspectos metodológicos do ZEE

O ZEE, portanto, é um dos instrumentos do planejamento regional. Sua finalidade é gerar informações territoriais para orientar, ao lado de outros critérios, o sistema político-administrativo em suas decisões sobre o uso dos recursos naturais e a ocupação do espaço de uma região determinada. O processo de conciliação das políticas públicas setoriais, necessário para raciona-lizar o uso dos recursos e a ocupação do espaço, constitui a essência da gestão do território, cujo resultado é o ordenamento territorial. Como tal, o ZEE pode ser caracterizado como um instrumento (a) técnico, de informação sobre o território, para avaliar suas vulnerabilidades naturais e potencialidades sócio-econômicas; (b) político, de regulação do uso do território, onde a negocia-ção entre os diversos níveis e setores do governo, o setor privado e a sociedade civil tem papel essencial; (c) do planejamento e da gestão do território para o desenvolvimento regional sustentável, onde alternativas competitivas de uso dos recursos naturais são identificadas (Becker e Egler, 1997; Schubart, 1994). O ordenamento territorial é o resultado de um processo dinâmico de gestão do território, liderado pelo poder político, tanto o poder constituído – o governo – quanto o poder dos diversos setores sociais e grupos de interesse que integram o próprio governo, a iniciativa privada e a sociedade civil organizada. A motivação para a tomada de decisão em questões que afetam a ocupação do espaço e o uso dos recursos naturais deriva de um processo de adaptação da sociedade na busca de meios para a sobrevivência, em face de um aumento da demanda, resultante do crescimento populacional, da distribuição desigual dos meios ou de mudanças nos padrões de consumo da sociedade. Este processo de adaptação da sociedade caracteriza o desenvolvimento econômico em sua concepção mais básica (Wilkinson, 1974). A motivação para a decisão deriva ainda da busca de soluções para problemas ambientais induzidos pela atividade econômica, que põem em risco a manutenção dos processos produtivos e a qualidade de vida humana, neutralizando eventualmente os benefícios iniciais obtidos pelo desenvolvimento econômico.

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Interfaces da Gestão de Recursos Hídricos Desafios da Lei de Águas de 1997

A Fig. 2 esquematiza este processo abrangente de gestão do território. A tomada de decisões pelo poder político sobre os recursos naturais e a ocupação do espaço gera uma configuração territorial (ordenamento), que por sua vez, pode modificar as forças políticas, realimentando o processo. A figura também situa o ZEE no contexto desse processo, evidenciando seu papel como instrumento de informação sobre o território. Nesta figura, as Figura 2 *

etapas de elaboração do ZEE são representadas, metaforicamente, como a aplicação de distintos ‘filtros’, ou crivos, na análise e interpretação do território. Como observaram Becker e Costa Gomes (1993: 149), é a cultura humana “que fornece as lentes conceptuais através das quais são lidos e interpretados o papel e a importância do ambiente natural como elemento de realização social”. O território pode ser examinado e dividido pela ótica da sua vulnerabilidade natural, de suas potencialidades sócio-econômicas, da legislação atual e mesmo do próprio poder político. Em primeiro lugar serão considerados os ‘filtros’ relativos às vulnerabilidades naturais e às potencialidades sócio-econômicas, os quais, ordenados segundo dois eixos ortogonais (Fig. 3), são usados na delimitação das zonas ecológico-econômicas. 1) Critérios naturais. O critério natural adotado no roteiro metodológico para a execução do ZEE pelos estados da Amazônia Legal (Becker e Egler, 1997), e representado no eixo das abcissas no gráfico (Fig. 3), é a vulnerabilidade natural das unidades de paisagem à erosão. Este aspecto da metodologia de ZEE foi desenvolvido pela equipe do Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais – INPE, em cooperação com a Secretaria de Assuntos 160


Parte 3 : Gestão de Recursos Hídricos e Gestão do Uso do Solo

Estratégicos da Presidência da República – SAE-PR, que na época coordenava o ZEE (Crepani et al. 1996). Trata-se de um indicador agregado, que integra avaliações sobre o substrato geológico, sobre o relevo, os solos, a vegetação e o clima, obtidas pela análise de imagens TM-Landsat, composição colorida 5 (vermelho), 4 (verde) e 3 (azul), e que permite uma visão sinóptica e holística da paisagem, segundo os princípios da ecodinâmica, desenvolvidos por J. Tricart (1977). A análise e interpretação destas imagens é feita pelos padrões fotográficos, delimitados segundo as variações de cores, textura, forma, padrões de drenagem e relevo. A vulnerabilidade das unidades de paisagem é estabelecida por uma escala de valores, de acordo com a relação entre a mor-fogênese e a pedogênese, variando entre 1 (predomínio da pedogênese, meios es-táveis) e 3 (predomínio da morfogênese, meios instáveis), perfazendo um total de 21 classes, que podem ser representadas por uma gradação de cores (do azul até o vermelho) nos mapas resultantes (Crepani et al. 1996; 1998). Observe-se que a quantidade e a distribuição sazonal da água, como um dos elementos do clima, desempenha um papel essencial nesta avaliação. O mérito deste indicador consiste na relativa facilidade com que é obtido. A partir da análise integrada de uma imagem de satélite, por uma equipe multidisciplinar de especialistas com experiência na região sob estudo, o método permite chegar rapidamente a uma classificação das unidades de paisagem segundo sua maior ou menor fragilidade natural à erosão, dispensando inicialmente estudos de campo mais detalhados sobre a capacidade de uso dos solos para a agricultura, por exemplo. 2) Critérios sócio-econômicos. No segundo eixo, das ordenadas, representa-se outro indicador extremamente agregado: a potencialidade sócioeconômica das unidades territoriais. Este indicador é avaliado pela relação entre fatores dinâmicos e fatores restritivos do desenvolvimento sócio-econômico, levando em conta variáveis econômicas, sociais e políticas, a partir de quatro grupos de parâmetros considerados como componentes básicos para o desenvolvimento sustentável: i) potencial natural; ii) potencial humano; iii) potencial produtivo; e iv) potencial institucional. 161


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i) Potencial natural. Uma inovação na metodologia do ZEE proposta por Becker e Egler (1997) é considerar o potencial natural das unidades territoriais, caracterizado pela disponibilidade de uma base de recursos naturais, no cômputo do indicador de potencialidade sócio-econômica. Aspecto, aliás, já apontado por P. R. Haddad (1980: 63) “...o conceito de potencial de recursos é econômico e não físico”. De fato, tomandose como exemplo o recurso solo, tem-se que sua aptidão agrícola, embora determinada em primeiro lugar por fatores do meio natural, como o relevo, o clima, a disponibilidade natural de nutrientes minerais, a capacidade de troca de cátions e de retenção de água, é um conceito que só faz sentido sob o viés pragmático da sociedade humana. Ou seja, no mundo natural os solos são como são, apenas existem, e pronto. A agricultura – “conjunto de operações que transformam o solo natural para produção de vegetais úteis ao homem” (Dicionário Aurélio, Ed. Nova Fronteira, 1986) – é uma atividade humana, e apenas sob a perspectiva cultural da espécie faz sentido o conceito de aptidão agrícola. Inclusive, ao longo da história humana, a produtividade agrícola dos solos vem sendo manipulada pela sociedade a seu favor, por meio de inovações tecnológicas como a adubação química, o combate às pragas, a irrigação, o cultivo mínimo, etc., ou então pela seleção de cultivares de plantas melhor adaptados às condições inicialmente restritivas do ambiente. A atual polêmica sobre as plantas transgênicas, por exemplo, se insere neste contexto. O mesmo argumento é válido para os demais recursos naturais (o próprio conceito de recurso natural já é esclarecedor sob este aspecto: “fontes de riquezas materiais que existem em estado natural, tais como florestas, reservas minerais, etc.” Dicionário Aurélio, Ed. Nova Fronteira, 1986). Entre estes recursos, contam-se os recursos florestais (madeiras e outros produtos extrativos, como castanhas, óleos, látices etc.), recursos minerais, recursos da biodiversidade e recursos hídricos (incluindo água para abastecimento, para uso industrial, para irrigação, para diluição de efluentes industriais e municipais, para geração hidrelétrica, bem como para transporte hidroviário, para a pesca e o lazer). Em síntese, a disponibilidade de uma base de recursos naturais renováveis e não-renováveis, inclusive a água, é um fator positivo para o desenvolvimento sócio-econômico. Entretanto, é necessário ainda levar em conta o acesso social aos recursos naturais, que pode ser avaliado, por exemplo, pelo índice de concentração fundiária (Índice de Gini). Um elevado índice de concentração é considerado um fator restritivo no caso do potencial natural. 162


Parte 3 : Gestão de Recursos Hídricos e Gestão do Uso do Solo

ii) Potencial humano. Este bloco de indicadores diz respeito à qualidade de vida humana propriamente dita, expressa pelo acesso à educação, à saúde, ao emprego e aos serviços coletivos, especialmente ao abastecimento de água e ao saneamento. Estes índices geralmente estão associados ao nível de urbanização, de tal modo que este fator é considerado positivo para o desenvolvimento das populações, desde que atendidos os serviços básicos mencionados. iii) Potencial produtivo. Estes indicadores relacionam-se mais diretamente com o desenvolvimento econômico, na medida em que incluem a rentabilidade da produção do setor rural, a dinâmica do setor urbano-industrial, a capacidade financeira da rede bancária local, bem como o acesso às redes de circulação, incluindo hidrovias, aerovias, rodovias e ferrovias. A dimensão e a diversificação da estrutura produtiva implantada constituem fator positivo na avaliação do potencial sócio-econômico, ponderado por sua capacidade de gerar empregos e renda para a população local e de absorver inovações. iv) Potencial institucional. Finalmente, este último bloco de parâmetros e indicadores caracteriza o nível de organização social, fator positivo para a avaliação do potencial sócio-econômico, expresso pela presença de instituições governamentais e não-governamentais e potencializado pelo grau de efetiva autonomia e prática social. À semelhança da vulnerabilidade natural à erosão, os valores do potencial sócio-econômico variam entre 1 (prevalecem os fatores restritivos; potencial baixo) e 3 (prevalecem os fatores dinâmicos, positivos; potencial alto), podendo ser subdivididos em classes, geralmente cinco: baixo, moderadamente baixo, médio, moderadamente alto e alto, que podem ser representadas por gama de cores para fins de mapeamento. A interseção das cartas temáticas de vulnerabilidade natural e de potencialidade sócio-econômica, por meio do uso de sistemas de informação geográfica, delimita as zonas ecológico-econômicas segundo níveis de sustentabilidade de uso do território (Fig. 2). Este resultado ainda não é por si mesmo o ZEE, uma vez que outro ‘filtro’ muito importante, representado pelo conjunto da legislação atual incidente sobre a ocupação do território, deve ser considerado. Por exemplo, o Código Florestal define como áreas de preservação permanente as florestas situadas às margens dos rios e lagos, nas nascentes, ou ainda em situações determinadas por critérios topográficos; as florestas ou demais formas de vegetação natural destinadas a atenuar a erosão das 163


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terras. Estabelece ainda áreas de Reserva Legal, como um percentual de florestas nos imóveis rurais, imune ao corte raso e assim por diante. A Constituição Federal cria a faixa de fronteira e estabelece critérios para a demarcação de áreas indígenas. Outras áreas especiais, como os parques nacionais e demais unidades de conservação, são criadas por leis ou decretos federais, estaduais ou municipais. Após o cruzamento dessas informações com as zonas ecológicoeconômicas, sobre uma base cartográfica comum, chega-se a uma carta de subsídios à gestão territorial, que pode ser considerada como a conclusão da etapa técnica do ZEE. Trata-se da representação cartográfica de uma base de dados digitalizados e georreferenciados, numa escala adequada, a partir dos quais, além de identificar conflitos de uso de recursos, podem-se desenvolver cenários alternativos de desenvolvimento regional, para avaliar as necessidades de conservação de recursos, de proteção da biodiversidade, de recuperação de áreas degradadas, de expansão e consolidação de potencialidades econômicas, etc. Esta carta classifica o território em: (1) Áreas produtivas, caracterizadas por uma baixa vulnerabilidade natural à erosão, e que podem ser de (a) consolidação ou fortalecimento do desenvolvimento humano, ou (b) destinadas à expansão do potencial produtivo, dependendo do nível de potencialidade social observado. (2) Áreas críticas, caracterizadas por elevada vulnerabilidade natural à erosão, e que podem ser objeto de (a) conservação, quando ainda pouco ocupadas (baixo potencial social) ou de (b) recuperação, quando se observa uma incongruência entre o potencial social elevado e a alta vulnerabilidade natural. (3) Áreas institucionais, (a) de preservação permanente, como as unidades de conservação de uso indireto, ou as áreas assim determinadas pelo Código Florestal, (b) de uso restrito ou controlado, como reservas indígenas e extrativistas, e (c) de interesse estratégico nacional, como as áreas de fronteira (Becker e Egler, 1997). É necessário deixar claro que esta classificação não é prescritiva, ou seja, não é o ordenamento territorial. Ela também não determina ex natura o que deve ser feito no território. Como um subsídio à gestão do território, ela se submete ao ‘filtro’ representado pelo poder político (Fig. 2). Os recursos naturais e ambientais disponíveis no território, a exemplo da terra agricultável, dos minerais, da água, das florestas e, hoje em dia, cada vez mais, da biodiversidade, constituem a base de sustentação biológica, econômica e espiritual da vida humana no planeta. Em qualquer região específica, portanto, o território é objeto de interesses privados e públicos, fonte de poder e objeto de poder. Por esta razão, o poder político sempre preponderou na tomada de 164


Parte 3 : Gestão de Recursos Hídricos e Gestão do Uso do Solo

decisão sobre a ocupação do território e o uso dos seus recursos, independentemente da existência explícita de uma base de informação que aumentasse a racionalidade do processo decisório. O poder político, portanto, é a instância que seleciona (ou não!) as alternativas compiladas pelo ZEE e, por intermédio de diretrizes e normas legais negociadas, as implementa sob a forma de políticas públicas, que irão configurar o ordenamento territorial. Essas políticas públicas e seus efeitos sobre o território, por sua vez, atuam sobre a composição de forças do poder político, realimentando de modo dinâmico todo o ciclo. Um exemplo hipotético servirá para ilustrar o caráter não prescritivo da carta de subsídio à gestão do território. A carta pode indicar uma área com solos férteis, elevada aptidão agrícola e que, ao mesmo tempo, abriga uma espécie rara de primata. O que fazer nesse caso? A metodologia do ZEE em si não tem resposta a essa pergunta, e muito menos determina o que deve ser feito. O desfecho desta situação será o resultado de uma decisão política da sociedade, sempre associada a custos e benefícios reais, tanto públicos como privados, geralmente distribuídos de forma desigual entre os vários grupos de interesse ou atores sociais envolvidos. A metodologia do ZEE, neste caso, contribuiria com informações sobre a importância biológica da área, sobre as pressões existentes no sentido de converter a floresta em área cultivada, etc. Tragicamente, essas decisões com relação à biodiversidade, à proteção do meio ambiente e ao uso sustentável de recursos naturais são muitas vezes tomadas por omissão, quase sempre na ausência de informações. Uma situação real, envolvendo conflitos de interesse entre madeireiros, ecologistas e comunidades indígenas, é descrita por D. Oren (1988), no caso da criação da Reserva Biológica de Gurupi, no Maranhão. Ainda nesse contexto, observa-se que no discurso e na prática do ZEE encontram-se, com freqüência, idéias antropocêntricas sobre a ‘vocação’ de uma região, ou dos ecossistemas, ou do solo, para tais ou quais finalidades. A função do ZEE consistiria na determinação dessas ‘vocações’, por meio do estudo detalhado do objeto natural em questão (cf. Ab’Sáber, 1989: 4; Diegues, 1989: 35; Lanna, 1997: 6). Este aspecto recorrente em documentos sobre o ZEE tem sido criticado, com razão, por M. Nitsch (1994), ao analisar o zoneamento de Rondônia. Esse autor fundamenta sua crítica no que ele chama de falso ‘holismo’, que implicitamente tende a deduzir o dever dos homens a partir do ser do ‘ecossistema’ ou do ‘sistema ambiental’, ignorando as opções da sociedade moderna, baseadas no uso da energia fóssil e de outros recursos minerais não renováveis, nos mercados mundiais, nos meios de comunicação, etc., que faz do território apenas um dos fatores, e não o mais importante, que

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determina o que se faz sobre o mesmo. “Nenhum lugar da terra tem a ‘vocação’ de ser asfaltado”, ironiza M. Nitsch. Entretanto, malgrado a facilidade com que se pode resvalar para uma linguagem antropocêntrica, que projeta nos sistemas naturais características determinantes do que se deve ou não se deve fazer em determinado lugar (uma forma de determinismo ecológico), o que se busca com o ZEE é avaliar os sistemas naturais sob a ótica pragmática da sociedade, quer sob a forma de potencialidades econômicas diretas, derivadas da extração, uso ou conservação de recursos naturais, quer sob o aspecto moderno da avaliação dos serviços ambientais dos ecossistemas, que representa uma forma de valoração econômica indireta da Natureza (Costanza et al., 1997; Daily, 1997; Seroa da Motta, 1998).

3.

Interfaces entre o zoneamento ecológico-econômico e a gestão das águas

A Política Nacional de Recursos Hídricos, instituída pela lei 9.433, de 8 de janeiro de 1997, apresenta diversas e nítidas interfaces com a gestão do território e, portanto, com o zoneamento ecológico-econômico, tanto nos seus fundamentos, objetivos e diretrizes, quanto nos sistemas de gestão de recursos hídricos e seus instrumentos, que estabelece. Nos seus fundamentos, objetivos e diretrizes, a Política estabelece a bacia hidrográfica como unidade territorial de sua implementação e de atuação do Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos; a utilização racional e integrada da água, que garanta a sustentabilidade do desenvolvimento e o compromisso com a atual e as futuras gerações; a gestão sistemática dos recursos hídricos, não dissociando os aspectos de quantidade e qualidade; a adequação da gestão às diversidades físicas, bióticas, demográficas, econômicas, sociais e culturais das regiões do País; a integração da gestão dos recursos hídricos com a gestão ambiental; a articulação do planejamento de recursos hídricos com o dos setores usuários e com os planejamentos regional, estadual e nacional; a articulação da gestão da água com a do uso do solo; e, finalmente, a integração da gestão das bacias hidrográficas com a dos estuários e sistemas costeiros. A Política estabelece, ainda, como ação do Poder Público, na esfera dos Poderes Executivos Federal, Estaduais e do Distrito Federal, a promoção da integração da gestão de recursos hídricos com a gestão ambiental; e, no caso dos municípios e do Distrito Federal, a integração da políticas locais de saneamento básico, de uso, ocupação e conservação do solo e do meio ambiente com as políticas federal e estaduais de recursos hídricos. 166


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De fato, como vimos na introdução, a água doce permeia todos os sistemas ecológicos terrestres, e sua gestão como um recurso essencial para a sociedade humana e fator de manutenção dos ecossistemas e da vida tout court, tem que levar em conta suas interações com os sistemas naturais e sócio-econômicos, no âmbito das bacias hidrográficas. A gestão do território, por sua vez, atua na interseção de diferentes políticas setoriais numa mesma área, na busca socialmente negociada de uma distribuição ótima das atividades econômicas, da conservação do capital natural e da manutenção dos serviços dos ecossistemas, inclusive no que tange à estabilidade da produção de água em quantidade e qualidade. A Fig. 4 esquematiza as interfaces entre algumas dessas políticas setoriais, indicando a posição central do ZEE como um instrumento de ordenamento. Nesse contexto, vale a pena resgatar o conceito de Gerenciamento de Bacia Hidrográfica (GBH) oferecido por A. E. Lanna (1995), calcado na definição de desenvolvimento sustentável da Comissão Mundial de Meio Ambiente da ONU, que, ressalvada sua limitação às bacias hidrográficas, guarda uma notável semelhança com o conceito de gestão do território apresentado neste trabalho: “GBH – processo de negociação social, sustentado por conhecimentos científicos e tecnológicos, que visa a compatibilização das demandas e das oportunidades de desenvolvimento da sociedade com o potencial existente e futuro do meio ambiente, na unidade espacial de intervenção da bacia hidrográfica, no longo prazo”. É necessário destacar que o Gerenciamento de Bacia Hidrográfica é distinto do Gerenciamento de Recursos Hídricos, que é o gerenciamento de um só recurso ambiental – a água –, objetivando conciliar as demandas e a oferta no âmbito de uma bacia hidrográfica (Lanna, 1995). Figura 4 * Uma representação do Gerenciamento dos Recursos Hídricos no contexto de uma matriz de Gerenciamento de Bacia Hidrográfica (Lanna, 1995), na qual as colunas representam o gerenciamento dos diferentes usos setoriais da água (e dos demais recursos ambientais, no caso geral), e as linhas, o gerenciamento da oferta da água, em qualidade e quantidade (e dos demais recursos, no caso geral), evidencia a importância que o ZEE pode vir a ter nesse processo.

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De fato, a seqüência desse processo de gerenciamento de recursos hídricos é o Gerenciamento das Intervenções na Bacia Hidrográfica, que vem a ser a projeção espacial, na bacia hidrográfica, do cruzamento entre as colunas (usos setoriais) e a linha referente ao recurso ambiental água, da matriz mencionada acima. Essa projeção espacial visa (1) conciliar os planos setoriais oriundos do gerenciamento dos usos setoriais dos recursos hídricos na bacia e os planos multissetoriais de uso dos recursos hídricos; e (2) integrar as instituições, agentes e representantes da comunidade, atuantes na bacia em relação ao planejamento do uso dos recursos hídricos e dos demais recursos ambientais. Tal função deve ser atribuição de uma única entidade para cada bacia (Lanna, 1995). A interface entre o ZEE e a gestão das águas também pode ser constatada na problemática das enchentes e do seu controle, a exemplo dos trabalhos que vêm sendo desenvolvidos na bacia do Rio Itajaí, em Santa Catarina. Como afirma B. Frank (1995), “As medidas que visam a atenuar as enchentes ou seus efeitos têm sido propostas isoladamente, e conduzidas nos moldes da ação setorial, como se o fenômeno enchente pudesse ser considerado de modo independente da constituição física e da ocupação humana em toda a extensão da bacia hidrográfica. Os benefícios alcançados com as obras acabam atingindo níveis aquém dos esperados, justamente devido à perspectiva reducionista com que o problema tem sido tratado”. Para circunscrever analiticamente o problema, a autora lança mão de um modelo de sistema sócio-econômico-ecológico regional (Fig. 5), desenvolvido no Programa MAB da Suíça, no qual a intermediação entre o sistema sócio-econômico e o sistema natural é feita por “uma variável fisicamente palpável: a estrutura concreta de uso do solo da área estudada” (Messerli, P. 1986 apud Frank, 1995). No caso, a relação homem-ambiente “se reflete e concretiza nas formas de uso e ocupação do solo”, que é, então, “a variável a ser otimizada entre as metas estabelecidas para o sistema natural e para o sistema social” (Frank, 1995). Constata-se aqui o grande interesse que este modelo apresenta para o ZEE. Em seguida, a autora discute o dilema da abordagem sistêmica, quando aplicada a uma situação empírica complexa. Para ser útil, o sistema deve considerar apenas as relações mais importantes como representação da realidade, o que depende do ponto de vista sob o qual o sistema é analisado, ou seja, do objetivo do estudo. O dilema consiste nas opções de produzir muito conhecimento pouco relevante, ou fornecer uma compreensão abrangente de uma estrutura de relações, sob um ou poucos pontos de vista (Frank, 1995). Conclui-se deste raciocínio que a alternativa mais promissora 168


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ao se trabalhar com um sistema sócio-econômico-ecológico regional é fazer pesquisa orientada para o problema ecológico, abandonando a pretensão de atingir a compreensão total do sistema, o que não significa simplificar o problema ou reduzi-lo (Frank, 1995). O interesse dessa abordagem é a possibilidade de conduzir a pesquisa como um encadeamento de indagações (proposições de pesquisa) a partir de uma indagação inicial (no caso do vale do Rio Itajaí, esta indagação é se ocorreu ou não um agravamento das enchentes ao longo do tempo; o que leva a considerar as transformações do sistema, dando origem a outras perguntas, e assim por diante). Este método de formulação de proposições de pesquisa contorna a etapa dos diagnósticos tão usuais nas metodologias de planejamento. No lugar do levantamento de muitas informações, às vezes, desnecessárias, a pesquisa é dirigida para responder questões específicas, previamente delimitadas pelo pesquisador, em função de seu conhecimento da área de estudo (Frank, 1995). Este aspecto tem sido apontado também por P. R. Haddad (1980: 54): “Há uma tendência muito generalizada na experiência brasileira de planejamento em se realizarem diagnósticos longos, não-analíticos e desnecessários”. Na aplicação do modelo à situação específica do vale do Rio Itajaí, a autora realiza, entre outras análises que não serão discutidas neste trabalho, uma regionalização da bacia orientada por problemas, a partir de um zoneamento ecológico-econômico resultante da análise conjunta do sistema natural e do uso do solo pelo sistema sócio-econômico. Um levantamento dos problemas de uso do solo e a regionalização da bacia, com vistas a gerar dados para a compreensão do problema das enchentes, completam a análise. O ponto de interesse aqui é a utilização de um macrozoneamento ecológico-econômico (ZEE) na análise, entendido “como a setorização [do espaço geográfico] em unidades de paisagem antrópica”. A autora utilizou a caracterização do sistema natural na mesma área, e sua setorização em 14 unidades de paisagem, obtida a partir da análise multivariada dos geofatores solo, água, rocha, clima e vegetação, sob a forma de um macrozoneamento ecológico da bacia (Adami, R. M. 1995, apud Frank, 1995). O ZEE, por sua vez, resultou da sobreposição dos dados de uso do solo às unidades de paisagem natural, usando as mesmas técnicas de análise multivariada e cálculo de parâmetros da teoria da informação. Mais adiante, a autora (Frank, 1995) discute este seu conceito de ZEE, afirmando que “a conceituação de zoneamento ecológico-econômico aqui empregada difere totalmente daquela sustentada por Lanna (1994), que define o zoneamento como a ‘identificação de unidades territoriais equipotentes 169


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Figura 5 *

e suas alternativas de uso’. Neste sentido o ZEE é o resultado de um processo de planejamento e que se presta para realizar o ordenamento territorial. O ZEE desenvolvido no âmbito do presente trabalho constitui um passo anterior. Ele representa a configuração atual de uso e ocupação, incluindo eventuais problemas decorrentes deste uso (conflitos) e, por isso mesmo, constitui um insumo importante para o planejamento da bacia” (grifo meu). Tem-se neste caso um exemplo de zoneamento com a conotação exclusivamente técnica, mencionada na seção 2, acima. A autora está correta na constatação que o seu conceito de ZEE constitui um passo anterior no processo mais abrangente da gestão territorial enunciado por A. E. Lanna (1994, apud Frank, 1995). E ela demonstra que o ZEE, quando orientado por um problema concreto, pode contribuir efetivamente para a gestão da água. Voltando às interfaces do ZEE com a Política Nacional de Recursos Hídricos, observa-se uma diferença marcante nos aspectos políticoadministrativos da gestão das águas e do território. A água doce, por sua essencialidade na manutenção da vida humana, das plantas e dos animais, por seu caráter integrador das ciências e do meio ambiente (Davis e Day, 1961), especialmente quando um dano causado a montante afeta usuários situados a jusante, e sobretudo por sua má distribuição e escassez relativa na face da terra, gerando graves conflitos de uso em certas regiões, tem induzido os homens ao entendimento, desde a Antigüidade. Um exemplo notável é o Tribunal das Águas de Valência, na Espanha, que se reúne na Porta dos Apóstolos da catedral, e cujos primórdios remontam aos romanos (Liebmann, 1976, il. 37). 170


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O mesmo não acontece com a ocupação do solo. O território e os recursos naturais que encerra sempre se prestaram mais à instituição da propriedade do que no caso das águas. E a propriedade é tradicionalmente refratária à gestão pelo Poder Público, visando o bem comum de toda a sociedade. Em conseqüência, a gestão territorial se passa num contexto políticoadministrativo muito mais disperso do que o arcabouço institucional atingido pela Política Nacional de Recursos Hídricos. Apesar do ZEE ter sido criado como um programa coordenado pela Secretaria de Assuntos Estratégicos da Presidência da República – SAE (decreto 99.540, de 21/09/90, que instituiu a Comissão Coordenadora do Zoneamento Ecológico-Econômico do Território Nacional), portanto no âmago do Poder Executivo Federal, o mesmo não conseguiu ultrapassar a etapa técnica, assim mesmo de maneira fragmentada e dispersa no vasto território do país. É evidente que novas estratégias devem ser traçadas com relação à gestão do território e seu instrumento, o ZEE. Com a recente reforma administrativa do Governo federal, a SAE foi extinta e a condução do programa de zoneamento ecológico-econômico foi atribuída ao Ministério do Meio Ambiente. O novo endereço é certamente adequado, tendo em vista a abrangência das políticas tratadas nesse ministério, relevantes para a gestão do território. 4.

Conclusão

O ZEE não é um fim em si mesmo, mas sim um instrumento voltado para a resolução de conflitos de uso de recursos naturais e de ocupação do solo, orientado pela busca da sustentabilidade do desenvolvimento. Sob este prisma, a abordagem sistêmica, guiada pela busca da solução de problemas definidos, descrita sucintamente acima, parece-me fundamental para dar foco à gestão do território e dinamizar a condução do ZEE. É necessário evitar os diagnósticos extensos e demorados, que distanciam a pesquisa das motivações iniciais, desacreditando todo o processo. Estas observações sugerem uma ênfase num processo mais descentralizado de gestão territorial, relegando ao segundo plano o enfoque globalizante que almeja criar condições para resolver tudo em toda parte, sem chegar a lugar algum. Isto, porém, não quer dizer que o processo não deva ter direção estratégica na esfera do Governo federal e dos estados. As interfaces do ZEE com a gestão dos recursos hídricos são interessantes nesse contexto, sobretudo no que concerne à experiência dos Comitês de Bacia e à institucionalização desse e de outros mecanismos

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político-administrativos de gestão, encontrada na Política Nacional de Recursos Hídricos. Pode-se pensar, por exemplo, nos Comitês de Bacia, apoiados pela respectiva Agência de Água, gerindo parte do processo de ZEE da bacia, talvez em articulação com representantes de outras áreas de interesse, como biodiversidade ou produção agrícola. Na mesma linha de raciocínio, por que não instituir, à semelhança dos Comitês de Bacia, comitês de corredor biológico, orientados pelo problema da proteção da biodiversidade e restauração de áreas degradadas, com vistas a aumentar a conectividade e o fluxo gênico entre populações de plantas e animais dos remanescentes de ecossistemas naturais, legalmente protegidos ou não. Ou então, comitês de eixo nacional de integração, especialmente voltados para as áreas de interseção dos eixos com os corredores biológicos (Schubart, 1998). A otimização dos meios técnicos para a execução dos serviços de geoprocessamento, por exemplo, para atender o ZEE, será uma necessidade urgente sob o cenário de descentralização aqui visualizado. Já existem experiências concretas nesse sentido, como nas associações de municípios, em Santa Catarina, que realizam serviços técnicos comuns aos associados, reduzindo custos. Trata-se aqui de uma centralização dentro da descentralização da gestão, ou seja, de uma otimização. O mesmo princípio, aliás, está previsto com relação às Agências de Água, na Política Nacional de Recursos Hídricos. Bibliografia AB’SÁBER, A. 1989 - “Zoneamento ecológico e econômico da Amazônia. Questões de escala e método”. Estudos Avançados, São Paulo, 3(5): 4-20. BABCOCK, R. F. 1966 - The zoning game. Municipal practices and policies. Madison, University of Wisconsin Press, 202 p. BECKER, B. K. E COSTA GOMES, P. C. 1993 - “Meio ambiente: matriz do pensamento geográfico”. In: Vieira, P. F. e Maimon, D. (Org.). As ciências sociais e a questão ambiental: rumo à interdisciplinaridade. Belém, APED e NAEA/UFPa: 147-174. BECKER, B. K. E EGLER, C. A. G. 1997 - Detalhamento da metodologia para execução do zoneamento ecológico-econômico pelos estados da Amazônia Legal. Brasília, Ministério do Meio Ambiente, dos Recursos Hídricos e da Amazônia Legal, e Secretaria de Assuntos Estratégicos da Presidência da República, 43 p. CHRISTOFOLETTI, A. 1974 - Geomorfologia. São Paulo, Edgard Blücher, Ed. da Universidade de São Paulo, 149 p. 172


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Perfil curricular do autor Herbert Otto Roger Schubart – schubart@uol.com.br - é Bacharel e Licenciado em História Natural, pela UFRJ (1965). Doutor em Ciências Naturais, pela Universidade de Kiel, Alemanha (1971). Foi pesquisador do Instituto Nacional de Pesquisas da Amazônia (INPA), em Manaus, na área de ecologia florestal e do solo (1972-91) e coordenador da pósgraduação em Ecologia do INPA. Diretor Geral do INPA (1985-1990). Coordenador do zoneamento ecológico-econômico (1991-1998), na SAE/ PR. Atualmente é pesquisador do MCT, assessorando o MMA no zoneamento ecológico-econômico. Professor do Centro Integrado de Ordenamento Territorial e do Centro de Desenvolvimento Sustentável, da UnB.

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A EXPERIÊNCIA DE PROGRAMAS DE MANEJO E CONSERVAÇÃO DOS RECURSOS NATURAIS EM MICROBACIAS HIDROGRÁFICAS Uma contribuição para o gerenciamento dos recursos hídricos

Nestor Bragagnolo Waldir Pan

1.

Introdução

O equilíbrio entre o desenvolvimento sócio-econômico e a preservação da natureza vem se transformando, ao longo de décadas, em um dos mais sérios desafios da humanidade. A cada nova iniciativa constata-se que as intervenções ambientais, traduzidas por programas/projetos, devem ser tratadas de forma holística, contemplando todos os elementos e suas interações no meio. Nesse contexto, e considerando o tema a ser tratado, pode-se afirmar que proteger o meio ambiente como um todo é a única forma de garantir a proteção dos recursos hídricos, matéria que vem merecendo destaque no presente momento. O relato a seguir apresentado demonstra os avanços alcançados no manejo dos recursos naturais, mais particularmente na questão do manejo do solo agrícola, a partir do advento de programas especiais que definiram a microbacia hidrográfica como unidade referencial de trabalho. Essas iniciativas, intensificadas a partir da década de 80 em vários estados brasileiros, estabeleceram um novo marco na abordagem das questões ambientais para o meio rural. No entanto, esses avanços só foram obtidos com a efetiva participação das comunidades rurais, que entendendo a possibilidade de ganhos concretos nos seus negócios organizaram-se em associações, comissões, conselhos e passaram a tratar o problema de forma integrada e co-responsável. Outro aspecto a ser destacado diz respeito a interface existente entre os mecanismos operacionais adotados por esses programas e as estruturas e estratégias preconizadas na lei 9433/97 - Lei das Águas. Não obstante tratarse de um instrumento legal, a lei, que se estende aos meios rural e urbano, preconiza sistemas organizacionais e planos de intervenção muito próximos àqueles utilizados pelos programas. 176


Parte 3 : Gestão de Recursos Hídricos e Gestão do Uso do Solo

Portanto, o aprendizado acumulado em mais de duas décadas de estudos e trabalhos práticos pode ser considerado por todos aqueles que se preocupam em formular e implementar propostas de manejo e conservação do solo e água, bem como traz importantes contribuições para a implementação da nova legislação. Conforme mencionado, os exemplos referem-se a vários programas e/ ou projetos desenvolvidos no País, os quais - embora apresentem características próprias, não serão particularizados, excetuando a apresentação de alguns impactos constatados - serão tratados como o “Programa”. Objetivando o ordenamento didático, o trabalho aborda sinteticamente os aspectos referentes aos diagnósticos situacionais que motivaram a implantação do Programa, o estabelecimento dos seus conceitos, objetivos, estratégias e os principais resultados alcançados.

2.

A ocupação do solo agrícola

Nas suas diferentes regiões, a utilização do solo no Brasil, desde o início da colonização caracterizou-se pela implantação de sistemas agrícolas imediatistas, fomentados quase sempre por estímulos econômicos facilitadores da exploração cíclica e migratória. Essa ocupação trouxe como conseqüência o empobrecimento do solo, o que pode ser inferido na análise do Censo Agropecuário do IBGE-1996, que aponta que, de um total de 227 milhões de hectares ocupados com atividades agropecuárias no País, 78% constituem áreas de pastagem, atividade que, de modo geral, é característica de solos pobres ou que sofreram degradação pela ausência de práticas conservacionistas. Dados da pesquisa demonstram que as perdas médias de solo provocadas por erosão hídrica no País alcançam volumes de 15t/ha/ano. Outros estudos apontam que se perde ao redor de 1.000.000 toneladas de solo por ano. Essas perdas são atribuídas principalmente à erosão hídrica. Dentre as principais causas apontadas como responsáveis pela erosão hídrica e poluição dos mananciais no meio rural destacam-se três como as principais, a saber: 1) Ocupação fundiária - com raríssimas exceções, a divisão fundiária promovida pelo processo de ocupação ou adotada pelas empresas colonizadoras em muitas regiões do País não contribuiu para o uso e manejo adequado do solo. Isto trouxe como resultado graves problemas geradores de erosão. Os principais aspectos negativos do processo da divisão e ocupação dos solos estão a seguir relacionados: 177


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• propriedades muito estreitas, não permitindo eficiência nas operações agrícolas em nível; • alinhamento dos lotes no sentido da pendente; • linhas divisórias que, ao estabelecerem os limites das propriedades, desconsideraram as questões hídricas, o que fatalmente acarretou a influência da água de uma propriedade sobre a outra; • locação de estradas - a divisão fundiária adotada forçou a locação de estradas sem planejamento e construídas através de práticas inadequadas, sem considerar o comportamento hídrico, passando estas a serem também importantes agentes de erosão nas propriedades agrícolas. 2) Uso do solo - A falta de planificação na ocupação do solo reduziu drasticamente a cobertura florestal. A atividade agrícola ocupou tanto as áreas que apresentavam boa aptidão como aquelas consideradas marginais, ocasionando muitas vezes incompatibilidade de uso. As principais observações que atestam a inadequação do uso do solo, que por conseqüência, constituem-se em importantes fatores causadores/ agravadores da erosão, são: • baixa ou inexistente cobertura vegetal, sejam florestas, bosques sombreadores ou culturas perenes; • inadequação das explorações ao potencial do recursos naturais; • insuficiente cobertura do solo cultivado (viva ou morta) em períodos críticos, principalmente na época de maior concentração de chuvas; • deficiência nutricional do solo (acidez e baixa fertilidade); • baixa diversidade de culturas (monocultura). Reforçando os pontos acima destacados, pode-se atribuir às chuvas, principalmente nas regiões onde ocorrem em alta intensidade e curta duração, a grande responsabilidade pela aceleração do processo erosivo. 3) Preparo do Solo - Os sistemas mais adotados ainda utilizam os discos (grades leves e pesadas), que apresentam como inconvenientes os seguintes aspectos: • mantêm pouca quantidade de resíduos desejáveis na superfície (menos de 10%); • formam camadas compactadas abaixo da profundidade de preparo do solo (pé-de-grade); • provocam o aparecimento de selamento superficial do solo; 178


Parte 3 : Gestão de Recursos Hídricos e Gestão do Uso do Solo

• aceleram a decomposição dos resíduos; • baixam a atividade biológica do solo a médio e longo prazo; • destróem a estrutura superficial do solo; • diminuem a produção vegetal a médio e longo prazo. Além dos danos provocados pelos equipamentos em si, o preparo de solo se caracteriza pela realização de um exagerado número de operações, muitas vezes desnecessárias. A falta do planejamento do uso do solo e o seu preparo inadequado afetam diretamente a produtividade agrícola. Como primeira conseqüência observa-se a redução da massa vegetal produzida, que exerce papel fundamental na cobertura do solo, fator preponderante na proteção da erosão hídrica. Desse modo, a redução da cobertura vegetal, que num primeiro momento é uma resultante do processo erosivo, num segundo momento passa atuar como causa. Além das causas da erosão já citadas, ocorrem outros problemas no meio rural que comprometem os recursos naturais: • concentração e destino inadequado dos dejetos animais (suínos e bovinos); • descarte inadequado das embalagens de agrotóxicos vazias; • local inadequado de abastecimento dos pulverizadores; • aplicação incorreta de agrotóxicos; • destino dos dejetos humanos. A partir da constatação do avanço do processo erosivo e seus reflexos econômicos e sociais, os governos estaduais, a começar pelos da região Sul do Brasil, formularam projetos e buscaram apoio financeiro junto aos organismos internacionais com vistas à reversão do quadro. Surgem então os Programas de manejo integrado do solo e água.

3.

Conceitos e objetivos do Programa

O desenho dos projetos estabeleceu como premissa que somente a partir de um amplo processo de conscientização da população rural, que demonstrasse claramente os benefícios das intervenções, principalmente os econômicos, seria possível convencer a categoria dos produtores a adotar um conjunto de práticas agrossilvopastoris combinadas que permitissem a

179


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utilização do solo de maneira produtiva, preservacionista e ao mesmo tempo recuperadora dos recursos naturais. Tendo como referência este conceito, o Programa implantado nas microbacias estabeleceu como objetivos geral e específicos os seguintes aspectos:

3.1

Objetivo geral

Controlar a erosão hídrica e reverter o processo de degradação dos recursos naturais nas microbacias, com base em alternativas tecnológicas que aumentem a produção vegetal, a produtividade agrícola e a renda líquida do produtor rural.

3.2

Objetivos específicos • estimular a organização formal ou informal da população, para definição da política ambiental associada à produção de alimentos, respeitando as peculiaridades regionais, municipais e comunitárias; • desenvolver mecanismos viáveis para aplicação da Lei de Preservação do Solo Agrícola, já implantada em alguns estados; • incentivar junto às instituições de pesquisa e assistência técnica a geração de tecnologias alternativas para a recuperação de áreas em processo de degradação; • viabilizar levantamentos detalhados de solo para orientação de um planejamento adequado; • incentivar a introdução da agricultura biológica, em nível de propriedade, adequando-a à capacidade de uso do solo; • incentivar práticas que facilitem a preservação (infiltração) da água das chuvas e a reposição da água no solo; • integrar as ações ambientais em andamento ao Programa de Manejo Integrado de Solo e Água; • incentivar a geração e uso de tecnologias que promovam a preservação e/ou recuperação dos recursos hídricos; • incentivar a recuperação das áreas de preservação permanente: matas ciliares, encostas, topos de morros e cabeceiras de cursos d’água incentivando o plantio de essências florestais nativas;

180


Parte 3 : Gestão de Recursos Hídricos e Gestão do Uso do Solo

• desenvolver a capacidade de integração interinstitucional de todos os atores envolvidos, evitando a dispersão de esforços e recursos; • incentivar a adoção de mecanismos que permitam aos agentes públicos e privados priorizarem as aspirações das comunidades, bem como comprometê-las na implementação das práticas; • racionalizar o uso dos recursos disponíveis visando a viabilização da estratégia proposta e a otimização da exploração das atividades agropecuárias.

4.

Diretrizes e estratégias do Programa

O direcionamento das ações do Programa para o atingimento dos objetivos propostos teve como norte um conjunto de diretrizes e estratégias, a seguir enunciadas, que contaram com a participação de vários agentes dos setores público e privado que, de forma direta ou indireta, assumiram a responsabilidade da implantação dos trabalhos.

• adoção da microbacia hidrográfica como unidade geográfica de planejamento e execução das ações em manejo e conservação de solo e água; • estímulo à participação dos produtores rurais e demais integrantes da comunidade na efetiva execução do Programa, desde a identificação dos problemas críticos à execução e avaliação do plano preconizado; • ênfase na descentralização, conferindo às organizações comunitárias formais e informais a possibilidade de desempenharem papéis relevantes na organização e execução dos trabalhos, observadas as orientações programáticas; • flexibilização da estratégia de ação, adaptando-a às proposições apresentadas pelas comunidades de produtores em função das peculiaridades de cada microbacia e da característica sócio-econômica dos beneficiários, procurando sempre a sustentabilidade dos investimentos; • adoção de uma perspectiva gradualista para implementação do Programa, tendo sempre como meta atingir a área global da microbacia ou mesmo da bacia hidrográfica de uma escala maior;

181


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• implantação de unidades piloto como ponto referencial de difusão de tecnologia e treinamento de recursos humanos.

5.

Premissas básicas para sua execução

O processo de implantação do Programa demonstrou toda a sua complexidade e a necessidade de uma ampla articulação institucional e interinstitucional entre os agentes envolvidos. Da análise do seu desempenho foi possível aprender muitas lições e estabelecer algumas premissas importantes que devem ser consideradas na elaboração e implementação de programas similares. Os principais aspectos desse aprendizado são comentados a seguir e seguramente constituem-se referências valiosas para a implementação da Política Nacional dos Recursos Hídricos.

5.1

Unidade de trabalho

Grande parte dos projetos e/ou programas governamentais implementados no País nas últimas décadas utilizaram como unidade de trabalho o município (unidade política) e/ou comunidade (unidade sociológica). No entanto, quando se tratou de preservar os recursos naturais ou reverter seu processo de degradação através do manejo e conservação, principalmente do solo e da água, estas unidades de trabalho não se mostraram adequadas. Baseado nessas experiências, o Programa elegeu como unidade de planejamento e trabalho uma unidade geográfica capaz de compreender todas as interações existentes no meio: as propriedades agrícolas, os agricultores e suas famílias, bem como todos os equipamentos de infra-estrutura econômica e social existentes. Outro aspecto considerado foi a adequação do tamanho dessa unidade à capacidade de interação dos meios disponíveis e dos instrumentos operacionais do Programa. Surge então a microbacia hidrográfica como unidade referencial de trabalho. Trata-se de uma área geográfica compreendida entre um fundo de vale (rio, riacho, sanga, etc) e os espigões (divisores d´água) que delimitam os pontos nos quais as águas da chuva concorrem. A bacia hidrográfica pode ter, dependendo de sua ordem ou classificação, diversos tamanhos (Figura 1). A cada tamanho pode corresponder uma ou várias Unidades Políticas: País e/ou Estados; Regiões e/ou Associações mesorregionais; e municípios, permitindo-se elaborar 182


Parte 3 : Gestão de Recursos Hídricos e Gestão do Uso do Solo

determinados tipos de projetos que vão desde Planos Diretores e Planos Regionais mais complexos até pequenos Projetos Executivos. No caso do Programa, elegeu-se como unidade de trabalho pequenas bacias hidrográficas (3.000 a 10.000 ha) e elaboraram-se projetos executivos compatíveis para cada uma destas. Para a definição do tamanho das microbacias definidas pelo Programa também foram consideradas a diversidade de ocupação, problemas ambientais, aspectos sócio-econômicos e institucionais, prazo de implantação e o potencial humano disponível para execução dos trabalhos. Figura 1 - Tamanho das bacias hidrográficas e unidades políticas envolvidas e tipos de projetos e/ ou planos correspondentes

183


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Constatou-se que quando se trabalha nesta escala os resultados são mais rápidos e evidentes, pois há maior visualização dos problemas e participação da comunidade e do município na solução e equacionamento das questões ambientais. No entanto, o planejamento de uma microbacia nesta escala não é tratado de forma isolada e as interações com as microbacias vizinhas e o meio urbano sempre devem ser consideradas. O que se estabelece junto com a comunidade municipal é a perspectiva gradualista da intervenção, objetivando sempre no final atingir uma bacia hidrográfica de maior escala. Em relação aos comentários enfocados nesse item e sua interface com a Política e o Sistema Nacional dos Recursos Hídricos, as lições demonstram que é em nível de microbacias que ocorre a efetiva consolidação das propostas. Desse modo, o sucesso na implantação da nova lei estará diretamente relacionado ao envolvimento das comunidades na implementação dos trabalhos.

5.2

Participação da sociedade

Os modelos de desenvolvimento sustentável devem considerar primeiramente o interesse das comunidades envolvidas. Assim será possível a incorporação de novas tecnologias seguras do ponto de vista ambiental, o planejamento solidário das inversões e o entendimento do valor dos recursos ambientais no processo de tomada de decisão. O Programa Nacional de Microbacias foi estruturado nos níveis Nacional e Estadual em colegiados, denominados Comissões. O envolvimento mais efetivo da comunidade se deu através da constituição das Comissões Municipais, que contou ainda com as entidades representativas do setor agrícola. Coube a essas organizações várias responsabilidades, dentre as quais destacam-se: definição das microbacias prioritárias a serem trabalhadas; estímulo à participação dos produtores e suas organizações; acompanhamento da implementação das ações e proposição de medidas corretivas; participação no planejamento e execução de políticas de uso, manejo e conservação do solo e água; realização de estudos e levantamento de informações para o planejamento dos trabalhos; articulação da ação dos órgãos públicos e privados; servir de fórum para debates sobre o Programa e mediar situações de conflito. A experiência mostrou que o bom funcionamento da maioria dessas Comissões, atuando em uma ou várias microbacias, facilitou a implementação dos trabalhos pelo nível de participação e comprometimento de todos os segmentos da sociedade na execução dos trabalhos. 184


Parte 3 : Gestão de Recursos Hídricos e Gestão do Uso do Solo

Observa-se que, ao estabelecer a Política Nacional de Recursos Hídricos e o seu sistema de gerenciamento, o Governo federal adotou como premissa para sua implantação o gerenciamento compartilhado, integrando os vários níveis das estruturas criadas, a saber: Conselho Nacional, os Conselhos Estaduais, os Comitês de Bacias Hidrográficas e as Agências de Águas Através dessa medida ficou evidenciada que a proposta sugere uma nova postura por parte dos setores envolvidos, que objetiva harmonizar as interrelações dos seus diversos níveis, baseado nos direitos e deveres de todos como forma de garantir a sustentabilidade dos recursos hídricos. A grande diferença entre o proposto pela Lei das Águas e o praticado pelo Programa de Microbacias é a escala da área de intervenção (tamanho da bacia hidrográfica) e o conseqüente maior desafio no processo de envolvimento da comunidade. É fundamental o desenvolvimento de estratégias que assegurem a participação das comunidades nos seus níveis mais descentralizados e o seu envolvimento na definição, planejamento e execução das ações. Não obstante, verifica-se uma estreita correlação entre as estruturas adotadas pelo Programa de Microbacias e as definidas pelo Sistema Nacional de Recursos Hídricos (Quadro 1). Quadro 1 - Vinculação existente entre a estrutura do programa de microbacias e o proposto pelo sistema nacional de recursos hídricos.

5.3

Integração de práticas conservacionistas

5.3.1 Interação entre solo e água A garantia da disponibilidade dos recursos naturais água e solo só estará assegurada quando houver a clara percepção de suas interações. Esse processo impõe que o manejo desses recursos não deve ser pensado de forma individualizada. Na verdade, podemos visualizar três conjuntos de relacionamentos entre solo e água na produção agropecuária: a complementaridade, a adversidade e a similaridade. 185


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O relacionamento complementar dispõe que a água somente se torna um insumo no processo da produção agrícola, excetuando as culturas hidropônicas, quando disponível no solo. Caso haja um relacionamento adverso entre o solo e a água, a importância individual desses recursos é significativamente reduzida no processo de produção, podendo atuar ainda como agente desagregador do sistema. Por exemplo, a água em volume excessivo ou insuficiente pode causar a erosão do solo ou reduzir sua produtividade. A água pode também poluir com sais e outros componentes nocivos que ela transporta e deposita no solo. Por outro lado, o solo pode alterar a qualidade da água com seus sedimentos e poluentes. O solo e a água são também relacionados em suas similaridades em seus estados naturais. Ambos os recursos ocorrem em formas renováveis e não-renováveis. Por exemplo, um solo cuja profundidade está limitada a um metro, sendo a camada abaixo rocha pura, não é renovável e cessa sua produtividade quando esse metro de solo é levado pela erosão; da mesma maneira, um veio de água, cujo volume seja relativamente fixo, não é renovável e cessa sua produtividade quando toda a água é removida. Naturalmente, cada um dos recursos acima mencionados normalmente cessa de ser economicamente produtivo um pouco antes de se tornar fisicamente indisponível, ou seja, antes mesmo que o metro de solo seja levado pela erosão ou muito antes que toda a água tenha sido removida do veio. Sob o ponto de vista econômico, o solo e a água se tornam improdutivos quando o elevado custo da produção torna a demanda de seus produtos proibitiva devido aos altos preços de mercado em relação aos custos de produção. Este raciocínio não significa necessariamente que o solo em um eventual estado não-renovável não possa ser manejado de tal maneira que a produtividade seja mantida indefinidamente. Isto também não significa, necessariamente, que a água em eventual forma não-renovável não possa ser racionada, prolongando assim seu uso produtivo. Como alternativa, é fisicamente possível que um veio d´água possa ser reabastecido ou substituído com água vinda de um outra fonte, com suprimento mais volumoso e contínuo. Eventualmente, entretanto, a degradação do solo e da água interferirá, primeiro, com a produção econômica e, segundo, com a produção física, até que essa produção cesse por completo.

5.3.2 Estratégia técnica adotada Para enfrentar os problemas envolvendo o uso, manejo e conservação dos recursos naturais (principalmente solo e água), foi adotada uma ação com 186


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enfoque global, considerando toda a extensão e complexidade do processo e recomendando a utilização de técnicas que contemplavam todas as fases do processo erosivo (desagregação - transporte - deposição). Assumindo a erosão hídrica do solo como o grande problema ambiental do setor agrícola, a execução de ações pontuais que preconizam a adoção de práticas isoladas (terraceamento, reflorestamento ciliar, etc.) tem-se mostrado insuficiente para controlar o fenômeno, apesar de contribuir para a reversão de parte dos problemas. Dentro desse contexto, para o meio rural o Programa preconizou a utilização de uma estratégia técnica direcionada para conter o processo erosivo e a poluição das águas e do solo agrícola. Essa estratégia foi pautada em quatro grandes enfoques: • aumento da cobertura vegetal do solo - visando a redução da energia do impacto das gotas de chuva contra a superfície e, conseqüentemente, a redução da desagregação da sua estrutura; • aumento da infiltração de água no perfil do solo - visando reduzir o escorrimento superficial e promover uma maior disponibilidade de água para as culturas, com conseqüente redução dos riscos e aumento da produção vegetal; • controle do escorrimento superficial - visando reduzir os danos da erosão por transporte, regular o regime hídrico na bacia hidrográfica e evitar a sedimentação nos mananciais; • controle da poluição - visando a redução do transporte e poluição dos corpos d´água causada principalmente por dejetos, fertilizantes e agrotóxicos. Torna-se importante salientar que os três primeiros enfoques estão direcionados no sentido de proporcionar um uso, manejo e conservação adequado do solo que possibilitem aumentar a produção vegetal dos sistemas produtivos mais comuns envolvidos. Com o aumento da produção vegetal, busca-se também alcançar maior cobertura média do solo ao longo do ano, principalmente nos períodos críticos, além de proporcionar maior produtividade, menor custo e risco, elevando conseqüentemente a renda do agricultor. Com isto assegura-se maior índice de participação espontânea das comunidades dos agricultores e uma série de impactos ambientais positivos, notadamente a melhoria da qualidade dos recursos hídricos. Para cada um desses enfoques existe um rol de tecnologias disponíveis e recomendadas que devem ser previamente compiladas e disponibilizadas 187


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para serem implantadas em nível de propriedade e/ou microbacia, de acordo com as condições sócio-econômicas de cada produtor ou de sua comunidade (Quadro 2). Quadro 2 - Tecnologia disponíveis por enfoque técnico

Dependendo dos fatores ambientais, sócio-econômicos e dos próprios sistemas de produção, algumas destas tecnologias poderão ter importância diferenciada nos diversos níveis de planejamento a serem adotados (propriedade/microbacia). Desta forma, ao se estabelecer claramente a estratégia técnica a ser adotada foi possível padronizar conceitos e o entendimento das intervenções necessárias preconizadas pelo Programa. Entende-se que a Política Nacional de Recursos Hídricos também poderá contemplar estratégias técnicas, traduzidas em um conjunto de intervenções mínimas específicas para o meio urbano, peri-urbano e rural, como forma de nortear os planos das bacias hidrográficas. 188


Parte 3 : Gestão de Recursos Hídricos e Gestão do Uso do Solo

5.4

Planejamento das ações

O processo de manejo e conservação de solo e água em microbacias é um sistema que respeita a divisão natural da terra. Por isso não tem como limites as cercas, estradas ou divisões de cada propriedade isolada. É um trabalho de integração entre a comunidade e as instituições públicas e privadas, que discutem conjuntamente os problemas existentes e buscam as melhores soluções para esta área geográfica. O planejamento é executado em dois níveis: microbacia hidrográfica e propriedade agrícola. No nível de microbacia, o Plano de trabalho é estabelecido junto com o grupo de produtores ou, dependendo da situação, com grupos de interesse. Entende-se por grupo de interesse aqueles cujas propriedades apresentem uma interdependência elevada quanto ao comportamento hídrico, onde o planejamento conjunto é condição indispensável. As atividades de interesse comum, como adequação de estradas, abastecedores comunitários, terraceamento, aquisição de máquinas e/ou equipamentos em grupo, reflorestamento ciliar, construção de cercas para proteção de mananciais, etc., devem ser planejadas neste nível. Os beneficiários diretos das intervenções são os agricultores da microbacia hidrográfica e os indiretos, às populações a jusante da mesma. É importante lembrar que as comunidades situadas a jusante da microbacia a ser trabalhada possuem interesses específicos e que estes também são considerados por ocasião do planejamento do trabalho. Da mesma forma, na fase de planejamento de uma microbacia são consideradas as interações com as bacias vizinhas e o meio urbano. Neste momento é que a participação da comunidade municipal, representada pelas Comissões Municipais, torna-se fundamental e exerce importante papel no estabelecimento, muitas vezes, de prioridades externas às bacias objeto da ação. O planejamento das propriedades é o passo imediatamente posterior ao da microbacia hidrográfica. O público, nesse caso, são os produtores individualizados, cabendo quando muito o planejamento entre propriedades vizinhas, dependendo das circunstâncias locais. Nesse nível, as tecnologias recomendadas são aquelas que consideram as necessidades da propriedade e que atendem de forma integrada aos quatro grandes enfoques da estratégia técnica, comentadas anteriormente. Outra medida de caráter complementar, imprescindível nos trabalhos de manejo integrado do solo e da água, diz respeito à adequação das estradas 189


Interfaces da Gestão de Recursos Hídricos Desafios da Lei de Águas de 1997

e carreadores localizados nas microbacias hidrográficas. A inadequação desses caminhos era um fator que contribuía decisivamente para agravar o problema da erosão, em função de sua má localização ou da falta de sistemas que evitassem o escorrimento de água por longos percursos. As intervenções promovidas buscaram a integração das práticas conservacionistas entre lavoura e estrada e vice-versa, complementando as obras mecânicas de contenção da erosão nas microbacias. As águas provenientes das propriedades agrícolas não deveriam chegar às estradas rurais, sendo que elas eram captadas, distribuídas e absorvidas pelos sistemas de terraceamento ou caixas de retenção. As obras nas estradas compunham-se basicamente de: quebra de barranco, elevação e correção do leito, construção de lombadas e caixas de retenção, realocação de trechos e revestimento primário em pontos críticos. Assim sendo, a adequação de estradas e carreadores, de modo integrado às práticas de manejo e conservação do solo e água, propicia um melhor controle da erosão, garante sua trafegabilidade mesmo nos períodos de chuvas intensas, bem como reduz significativamente seus custos de manutenção, representando uma substancial economia para o Município e para o produtor rural. Este, talvez, tenha se constituído num dos fatores que mais motivou as municipalidades a adotarem o Programa como prioridade de governo. Baseado nesta constatação, conclui-se que é muito importante que parte dos recursos a serem gerados pela implantação da Lei das Águas destine-se às intervenções que possam, além de atender os requerimentos dos planos das bacias, conciliar possíveis ações de responsabilidade dos municípios. Esta parceria poderá se constituir em elemento fundamental na implantação do Sistema Nacional dos Recursos Hídricos.

5.5

Utilização racional do solo

O levantamento do solo é uma tarefa da mais alta relevância para a utilização racional deste recurso natural, quer para a agricultura, quer para outros setores. Na agricultura, todas as unidades de solo que ocorrem no território brasileiro apresentam limitações em diferentes graus, tendo maiores ou menores possibilidades de uso. As limitações dizem respeito à suscetibilidade à erosão, impedimentos à mecanização, excesso ou deficiência de água e baixa fertilidade. Os solos, apesar das limitações, estão sendo utilizados no processo produtivo e, na maioria das situações, em desacordo com a sua real aptidão

190


Parte 3 : Gestão de Recursos Hídricos e Gestão do Uso do Solo

agrícola ou, ainda, utilizados em sistemas de manejo não apropriados às suas características. Essa situação apresenta-se, com freqüência, naquelas áreas compreendidas por solo considerado de baixa aptidão agrícola, que deveriam ser ocupadas com atividades menos intensivas, tais como fruticultura, pastagem, silvicultura ou reserva de flora e fauna. A reversão desse quadro passa pela interferência nos sistemas de produção ou mesmo pela substituição destes sistemas. No entanto, essas mudanças estão condicionadas ao melhor entendimento e capacitação dos produtores rurais, à melhoria dos níveis de capitalização e de organização. Dentro desse enfoque, o Programa de Microbacias demonstrou resultados altamente satisfatórios no que diz respeito à racionalidade do uso do solo. Esta experiência aponta para a necessidade da estruturação de uma política mais ampla para o setor agrícola do País, que contemple mecanismos facilitadores da reconversão dos sistemas, tendo como premissa o disciplinamento do uso do solo através da implementação do zoneamento agrícola.

5.6

Interações positivas

A integração das políticas de utilização do solo no gerenciamento dos recursos hídricos em microbacias hidrográficas é muito importante para a formulação de estratégias nacionais sobre a água. A boa ordenação da utilização das encostas de uma bacia tem importância crítica para a qualidade da água, dos ecossistemas aquáticos, que mantém a diversidade biológica, e ainda para a implantação de projetos de infra-estrutura. Para que isso aconteça há necessidade de incentivar projetos e/ou programas que melhorem os métodos de ordenamento e utilização do solo em bacias hidrográficas. O Poder Público , por exemplo, deveria fortalecer as medidas de proteção às inundações com alternativas que fossem menos dispendiosas, porém eficazes para previnir esses desastres. Essas medidas consistem em uma combinação de incentivos e leis com o intuito de reduzir a erosão do solo, a contaminação da água e o assoreamento dos mananciais. Seu propósito é exigir de quem explora o solo a execução de determinadas práticas mediante compensações, como: assistência técnica, incentivos de mercado, apoio financeiro através de Fundos, programas de educação, etc. O resultado dessa ação não interessará somente ao produtor , mas indiretamente à sociedade como um todo (melhoria da qualidade da água, redução do custo de tratamento da água a ser fornecida à população urbana, melhor qualidade dos alimentos, etc.). 191


Interfaces da Gestão de Recursos Hídricos Desafios da Lei de Águas de 1997

Alguns Estados da Federação (Paraná, São Paulo e Santa Catarina, por exemplo) já possuem leis que dispõem sobre a preservação do solo agrícola. O Estado do Paraná possui a lei 8.024, de 1984, que contempla, entre outros, os seguintes artigos: Art. 2o – “A utilização do solo agrícola somente será permitida mediante um planejamento, segundo sua capacidade de uso através do emprego de tecnologias adequadas”. Art. 3o – “O planejamento deverá ser feito independente de divisas ou limite da propriedade quando de interesse público”. Art. 4o – Consideram-se de interesse público, enquanto da exploração do solo agrícola, todas as medidas que visem: a) controlar a erosão em todas as suas formas; b) sustar processos de desertificação; c) fixar dunas; d) evitar a prática de queimadas em áreas de solo agrícola, a não ser em casos especiais ditados pelo Poder Público competente; e) recuperar, manter e melhorar as características físicas, químicas e biológicas do solo agrícola; f)

evitar assoreamento de cursos d’água e bacias de acumulação;

g) adequar a locação, construção e manutenção de canais de irrigação e de estradas em geral aos princípios conservacionistas; h) evitar o desmatamento das áreas impróprias para a agricultura (preservação permanente) e promover o reflorestamento nessas áreas, caso já desmatadas. Esses instrumentos legais são absolutamente convergentes ao objetivo maior da Política Nacional dos Recursos Hídricos, qual seja: “Assegurar à atual e às futuras gerações a necessária disponibilidade de água, em padrões de qualidade adequados aos respectivos usos.” A Lei das Águas, no seu artigo 31, define que deverá haver a integração das políticas locais de saneamento básico, de uso, ocupação, conservação do solo e de meio ambiente com as políticas estaduais de recursos hídricos. Ressalta-se que esta deverá ser uma meta a ser buscada a todo o momento, pois permitirá a conciliação da legislação local, que certamente prioriza a preocupação com a sua realidade, com uma legislação de caráter mais abrangente. 192


Parte 3 : Gestão de Recursos Hídricos e Gestão do Uso do Solo

Acreditamos que a maior interação dessas iniciativas poderia fazer com que os resultados fossem maximizados, tanto para a melhoria e conservação do solo, como para água. A obediência aos princípios dessas legislações não deverá ficar restrita aos setores diretamente envolvidos com as políticas ambientais, mas sim estender-se a todos os agentes do Poder Público e privado, quando da implementação de qualquer iniciativa que interfira no ciclo hidrológico de uma bacia. Para ilustrar esta preocupação, cita-se como exemplo a construção de uma estrada que, via de regra, não considera a destinação das águas, provocando sérios problemas de erosão do solo nas área limítrofes e a poluição dos mananciais. Outro ponto a ser destacado refere-se à organização institucional prevista pela lei 9.433/97, essa sem dúvida um grande avanço quando preconizou as instâncias descentralizadas. No entanto, reforça-se a preocupação de que os setores participantes do processo adaptem-se às exigências da ação proposta, evitando forçar o enquadramento do trabalho aos interesses de suas organizações.

6.

Impactos do Programa de Microbacias

O Programa, cuja implementação baseou-se nas diretrizes e premissas apresentadas anteriormente, teve impactos positivos não só na estabilidade do solo, com a mudança de comportamento do produtor, como também no desenvolvimento institucional das organizações participantes. Os dados apresentados a seguir ilustram alguns expressivos resultados alcançados pelo Programa de Manejo e Conservação de Solo e Água no Estado do Paraná, relativos aos impactos ambientais, produtivos e sócio-econômicos. Esses resultados poderão ser multiplicados às diversas regiões do País com a implementação da Política e do Sistema de Gerenciamento dos Recursos Hídricos.

6.1

Impactos ambientais

Os trabalhos do Programa no Paraná atingiram todos os Municípios com ações implantadas em 2.433 microbacias, cobrindo uma área de 7,1 milhões de hectares. Isto significa que 50% das áreas do Estado, aptas para o desenvolvimento das atividades agropecuárias, já apresentam reflexos positivos. 193


Interfaces da Gestão de Recursos Hídricos Desafios da Lei de Águas de 1997

A poluição dos rios causada pela erosão apresentou, em 16 mananciais de abastecimento urbano localizados em microbacias trabalhadas pelo Programa, uma redução média anual do índice de turbidez da ordem de 49,3% (Gráfico 1). Gráfico 1 - Índice de turbidez da água em 16 microbacias de abastecimento urbano, antes e depois do programa

Um estudo comparativo em mananciais de captação de duas microbacias trabalhadas, uma parcialmente trabalhada, e uma não-trabalhada apontou uma substancial redução de custos no tratamento de água destinado ao consumo humano (Gráfico 2). Isto evidenciou o benefício indireto do Programa com relação à população urbana. Gráfico 2 - Custo do tratamento d’água em microbacias pesquisadas - Paraná rural

194


Parte 3 : Gestão de Recursos Hídricos e Gestão do Uso do Solo

6.2

Impactos produtivos

A redução da perda da camada fértil do solo, acrescida da incorporação de novas práticas de manejo e utilização de insumos preconizados pelo Programa, culminou com importante acréscimo da produtividade nas microbacias trabalhadas. Em 120 microbacias acompanhadas constataramse significativos aumentos de produtividade nas culturas de feijão, milho, soja e trigo, em relação ao marco zero do Programa (Gráfico 3), o que

Gráfico 1 - Evolução da produtividade de algumas culturas em áreas mais avançadas do Programa

assegura aos agricultores elevar sua competitividade para enfrentar as novas condições de mercado. Além dos avanços de produtividade das lavouras tradicionais, estabeleceu-se um marco inicial, a partir da organização dos produtores, para os processos de diversificação e verticalização da produção. Pode-se afirmar que o grande desafio inicial do Programa foi vencido pelo efetivo envolvimento e pelo compromisso assumido pelos produtores rurais, com a adoção de práticas agronômicas compatíveis com a estratégia técnica. Três anos após o início de execução dos trabalhos, o Instituto Paranaense de Desenvolvimento Econômico e Social - IPARDES detectou, em Avaliação da Estratégia Global do Projeto, altos níveis de adoção das tecnologias recomendadas (Gráfico 4). 195


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Gráfico 4 - Nível de recomendação e de adoção das práticas de manejo, conservação do solo e controle da poluição total do Paraná - 1992

6.3

Impactos sócio-econômicos

Estudo de caso realizado na região Sudoeste do Estado do Paraná, junto a 477 produtores beneficiários (dentro de microbacias trabalhadas), apontou importante evolução de alguns do principais indicadores estabelecidos por ocasião do marco zero do Programa. • máquinas e equipamentos - incremento de: 8,14% no número de tratores; 10,21% no número de distribuidores de calcário; e 14,28% no número de distribuidores de esterco; • renda bruta da mão-de-obra familiar - aumento de US$ 4,440.00 para US$ 5,475.04 por pessoa adulta/ano; • habitação - aumento do tamanho médio das moradias em 5,04m2; • eletrodomésticos - aumento de refrigeradores em 5,5% e fogões a gás em 9,7%. Outro levantamento, realizado com algumas prefeituras municipais, indicou importante resultado quanto à redução do custo da manutenção de 196


Parte 3 : Gestão de Recursos Hídricos e Gestão do Uso do Solo

estradas rurais readequadas. Estas, nas suas condições iniciais e sem a intervenção do Programa, tinham um custo de manutenção médio de US$ 850/km/ano. Após a intervenção, o custo de manutenção foi reduzido em cerca de 50%. A certeza da correção das intervenções promovidas pelo Programa não se dá apenas pela verificação das metas alcançadas ou pelos resultados obtidos nos diversos estudos de caso, mas principalmente pela persistência dos produtores rurais na adoção das práticas de manejo, evidenciando que os benefícios superaram os custos decorrentes. Desta forma, espera-se que esses exemplos e impactos alcançados sirvam de referencial para implementação da Política e do Sistema Nacional de Recursos Hídricos.

Bibliografia

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197


Interfaces da Gestão de Recursos Hídricos Desafios da Lei de Águas de 1997

MINISTÉRIO DA AGRICULTURA. Secretaria de Recursos Naturais. Coordenadoria de Conservação do Solo e Água - Aspectos econômicos de manejo dos recursos naturais aplicados ao uso de solo e água na agricultura brasileira. Brasília, 1985. 95 p. PARANÁ. Secretaria de Estado da Agricultura e do Abastecimento Manual técnico do subprograma de manejo e conservação do solo. 2. ed. Curitiba, 1994. 372 p. PARANÁ. Secretaria de Estado da Agricultura e do Abastecimento Programa de manejo integrado dos solos em microbacias. Curitiba, 1987. p. 34.

Perfil curricular dos autores Nestor Bragagnolo - nestor@pr.gov.br – é engenheiro agrônomo, M Sc. em Solos com área de concentração em Física, Uso em Conservação do Solo. Técnico da EMATER-PARANÁ, atuando no Centro de Coordenação de Programas do Governo da Secretaria de Estado do Planejamento e Coordenação Geral do Paraná. Atuação na elaboração e coordenação da execução de vários Programas de Manejo e Conservação do Solo e Água. Consultor da FAO e do Banco Mundial. Waldir Pan - wpan@pr.gov.br – é engenheiro agrônomo, gerente de projetos do Centro de Coordenação de Programas do Governo da Secretaria de Estado do Planejamento e Coordenação Geral do Paraná. Atuação na elaboração e coordenação da implementação de projetos multilaterais de desenvolvimento rural. Consultor em recursos naturais da FAO.

198


Parte 3 : Gestão de Recursos Hídricos e Gestão do Uso do Solo

RELAÇÕES ENTRE A GESTÃO DE RECURSOS HÍDRICOS E USO DO SOLO: O CASO DA BACIA DO RIO ITAJAÍ - SC

Beate Frank Adilson Pinheiro Noemia Bohn

1.

Introdução

Este artigo aborda a interface da gestão de recursos hídricos com o uso e ocupação do solo, que, embora tenha se tornado quase óbvia no âmbito da comunidade acadêmica e técnica, continua sendo objeto de difícil intervenção ou correção. Enquanto a determinação da influência negativa das práticas de uso e ocupação do solo sobre o regime hídrico é um exercício científico interessante, utilizar este conhecimento para minimizar problemas alterando o uso do solo é sobretudo um exercício político em relação ao qual pouca ou nenhuma experiência positiva pode ainda ser contabilizada. Devido a esta constatação, dois eixos de trabalho fundem-se na análise do tema aqui focalizado: de um lado, a descrição das conseqüências do uso do solo na Bacia do Itajaí e as demandas decorrentes, de outro lado, a articulação em direção à consolidação de uma estrutura de gestão, que seja capaz de promover e viabilizar essas demandas. Para situar o leitor nas discussões acerca da Bacia do Itajaí, inicia-se com uma contextualização centrada no tratamento da questão das cheias. Como desdobramento desta questão, o texto segue com a descrição da relação das cheias com o uso do solo (subtítulo 3) e com uma análise do processo de articulação no âmbito do Comitê do Itajaí (subtítulo 4), que está sendo conduzido no sentido de proporcionar as condições políticas necessárias para gerar interferências sobre o uso do solo que contribuam para a prevenção de cheias e para a sustentabilidade do sistema bacia hidrográfica como um todo.

2.

Antecedentes

A questão do gerenciamento dos recursos hídricos assume importância relevante para a Bacia do Itajaí em função do problema das enchentes, que marca profundamente todo o vale. A história das enchentes caminha lado a 199


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lado com a história da colonização e do seu desenvolvimento, pois, de 1850 a 1999, foram registrados 67 eventos em Blumenau, primeiro núcleo de colonização da região e hoje seu polo geoeconômico. Tecnicamente, o problema das enchentes é tratado de duas formas distintas, porém complementares: as medidas estruturais e as medidas nãoestruturais (Tucci, 1993). As primeiras envolvem as tradicionais obras de engenharia para controle das enchentes. As não-estruturais envolvem todos os tipos de medidas que possam proporcionar um convívio com as enchentes, isto é, reduzir o problema e/ou suas conseqüências. As medidas estruturais podem ser extensivas ou intensivas. Medidas extensivas são aquelas que agem na bacia, procurando modificar as relações entre a precipitação e a vazão, como a alteração da cobertura vegetal do solo, que reduz e retarda os picos de cheias e controla a erosão do solo. As medidas intensivas agem no rio, podendo a) acelerar o escoamento (por exemplo através de diques, polders e melhoramentos fluviais), b) retardar o escoamento (por exemplo através de reservatórios e bacias de amortecimento) ou c) desviar o escoamento (através de canais de desvio). As medidas não-estruturais podem ser agregadas em regulamentação do uso do solo, construções a prova de enchentes, seguro de enchentes, sistemas de previsão e alerta de inundações e serviços de defesa civil. A combinação dessas medidas permite reduzir os impactos das cheias e melhorar o planejamento da ocupação das várzeas. Na Bacia do Itajaí diversas medidas vêm sendo adotadas, planejadas e experimentadas a partir do final do século XIX. Nesta época, a convivência com as cheias era viabilizada através da prática da construção de casas de alvenaria com dois pisos, sendo que o primeiro situava-se em cota superior a 12 metros, garantindo a proteção da edificação contra enchentes com período de retorno de cerca de 10 anos. A discussão acerca de grandes obras de proteção continua tomando vulto sempre que a região é assolada por uma grande cheia, como ocorreu em 1880 e em 1911. Com a expansão demográfica e a ausência de inundações de grande porte a partir de 1920, foi provocada a gradativa ocupação das áreas ribeirinhas. Em conseqüência, em eventos de cheia a partir da década de 50, a ocorrência de inundações passou a produzir importantes perdas materiais, fazendo com que ações sejam buscadas visando a prevenção e o controle. Assim sucedeu em 1957, quando ocorreram várias enchentes, das quais a mais importante atingiu uma cota ligeiramente superior a 13 m. A partir deste evento, o DNOS - Departamento Nacional de Obras e Saneamento, 200


Parte 3 : Gestão de Recursos Hídricos e Gestão do Uso do Solo

extinto em 1990, elaborou um plano de proteção contra enchentes, que resultou na construção de três barragens (barragem Oeste, Sul e Norte), com a finalidade de controle de cheias, inauguradas respectivamente em 1973, 1975 e 1992. O sistema tem a capacidade de acumulação de 537 milhões de metros cúbicos, controlando 30,89% da área de drenagem da bacia hidrográfica do ItajaíAçu. Para a cidade de Rio do Sul a área de drenagem controlada é de 45,39% e para Blumenau é de 39,73% (Figura 1). Figura 1 - Mapa da Bacia do Itajaí

A enchente de julho de 1983, com nível máximo de 15,34 metros em Blumenau, e a cheia de agosto de 1984, com cota ainda superior (15,46 metros), evidenciaram a pequena capacidade das duas barragens então existentes para proteger contra cheias daquele porte, fazendo com que novos planos de obras de controle de cheias fossem perseguidos pela então criada Secretaria Extraordinária da Reconstrução. Surgiu assim o Plano Diretor da JICA (Japan International Cooperation Agency), apresentado ao DNOS em 1988 e complementado em 1989. 201


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O Plano Diretor da JICA se fundamenta na estimativa dos prejuízos prováveis de enchentes. Considerando a densidade populacional nas áreas atingidas e a extensão dos prejuízos, os trechos de rio ao longo das cidades de Blumenau, Gaspar, Ilhota, Itajaí, Ascurra, Rio do Sul, Lontras, Ituporanga e Brusque foram selecionados para ser protegidos por medidas estruturais. Este plano optou pela aplicação de métodos de melhoramento fluvial - exatamente as técnicas rejeitadas pelo DNOS cerca de 25 anos antes, quando foram concebidos os reservatórios de contenção - através de um plano de controle de cheias em três níveis: 1) plano emergencial, que visa proteger contra cheias de período de retorno de 10 anos, 2) plano de médio prazo, que visa proteger contra cheias de período de retorno de 25 anos e 3) plano de longo prazo, que visa proteger contra cheias de período de retorno de 50 anos (Frank, 1996).

Em síntese, o Plano Diretor prevê o melhoramento fluvial nos trechos de rio indicados na Tabela 1. O PLADE - Plano Global e Integrado de Defesa contra Enchentes, submetido em 1992 ao OECF - Overseas Economic Cooperation Fund, previa a execução de quase todo o conjunto das obras. A alternativa escolhida pelo Governo estadual excluía apenas as obras de Ascurra e de Ituporanga. A contra-proposta do OECF ao PLADE foi apresentada ao Governo do Estado de Santa Catarina em outubro de 1995. Ela propõe, em síntese, a execução das obras previstas para os trechos Blumenau-Gaspar e Itajaí no plano emergencial, indicadas com hachuras na Tabela 1, que consubstanciam o Projeto JICA. Limitado a medidas estruturais no baixo curso do rio, o projeto gerou muita polêmica e continua indefinido, como se verá adiante. 202


Parte 3 : Gestão de Recursos Hídricos e Gestão do Uso do Solo

Data da mesma época (período pós-cheias 1983 e 1984) o início do envolvimento da Universidade Regional de Blumenau (FURB) com o problema das cheias, através do Projeto Crise - que posteriormente deu lugar ao Instituto de Pesquisas Ambientais (IPA/FURB) -, com o objetivo de estudar, propor e projetar medidas não-estruturais de prevenção, visando sempre melhorar a convivência com as enchentes. Conjuntamente com a ANEEL - Agência Nacional de Energia Elétrica (ex-DNAEE) e mais recentemente com a SRH/MMA - Secretaria de Recursos Hídricos e com a SDM - Secretaria de Meio Ambiente/SC foi instalado um Sistema de Alerta na bacia do Rio Itajaí, cuja Central de Operações (CEOPS) localiza-se na FURB. O CEOPS serve para geração de informações on-line sobre a situação do nível do rio e informações hidro-meteorológicas. Estas informações são repassadas aos organismos de Defesa Civil Municipal, que tomam as decisões cabíveis e informam a população em geral. Vale mencionar que este Sistema de Alerta teve um precursor informal. Desde o final da década de 20, a opinião pública blumenauense exigia informações sobre a ameaça de enchentes, serviço que foi então organizado, ainda que de forma precária, pelo Ministério da Agricultura e pela Estrada de Ferro (Frank, 1995). A partir da progressiva expansão da empresa geradora de energia hidrelétrica na bacia, esta passou a fazer um monitoramento hidrometeorológico diário, que acabou gerando um serviço informal de previsão de cheias que operou durante algumas décadas. Foi desativado após a instalação do CEOPS. Outra medida não-estrutural produzida pelo Projeto Crise é o mapeamento das áreas inundáveis para o município de Blumenau (Pinheiro et al., 1987), nas escalas de 1:2.000 e 1:10.000. Este mapeamento consiste na elaboração de cartas que apresentam as áreas sujeitas à inundação para quatro níveis de água, referenciados a uma seção de medição - a estação fluviométrica instalada no centro da cidade. A determinação das áreas inundáveis, associada com os respectivos riscos de ocorrência, permite estabelecer o zoneamento. Ela contribui igualmente na atuação dos órgãos de defesa civil nos momentos de ocorrência de enchentes. O zoneamento constitui-se num procedimento urbanístico, que tem por objetivo regular o uso da propriedade do solo e das construções, no interesse coletivo e bem-estar da população, ou seja, é a definição de um conjunto de regras para uso e ocupação das áreas de maior risco de inundação, visando a minimização futura das perdas materiais e humanas, face às grandes cheias, no âmbito do Plano Diretor de Ocupação e Desenvolvimento Urbano.

203


Interfaces da Gestão de Recursos Hídricos Desafios da Lei de Águas de 1997

A inclusão deste zoneamento no Plano Diretor de Blumenau significou uma primeira aproximação entre a gestão do uso do solo e a questão das cheias, mas embora visasse a proteção patrimonial em áreas de risco, muito poucas recomendações foram de fato incorporadas. Entretanto, a cartaenchente passou a ser um instrumento de planejamento. A Prefeitura Municipal de Blumenau informa os proprietários dos terrenos que desejam construir o nível de enchente do local. Em 1987, o DNAEE elaborou cartas-enchente em escalas maiores, para os municípios de Apiúna, Blumenau, Brusque, Ibirama, Indaial, Rio do Sul, Taió e Timbó, para os níveis com períodos de retorno de 5, 25 e 100 anos. Deschamps (1987) elaborou uma carta-enchente para o municípios de Gaspar, para os níveis com períodos de retornos de 10 e de 100 anos. Em alguns municípios, como Rio do Sul e Indaial, as cartas-enchente têm sido utilizadas na elaboração do Plano Diretor Físico-Territorial. Apesar de todos os avanços no conhecimento da problemática das cheias, obtidos a partir da década de 80, e dos benefícios auferidos pela oferta de medidas não-estruturais, a expectativa por "soluções", isto é, obras que "resolvessem" o problema, continuava sendo partilhada pela opinião pública. Defensores da idéia de um manejo mais adequado da bacia, na linha das medidas extensivas de controle de cheias, constituíam minoria. Para que novas posturas e propostas pudessem ganhar espaço, as conseqüências danosas do uso e ocupação do solo praticados tinham que ser comprovados.

3.

Enchentes versus uso e ocupação do solo

Desde o início do processo de colonização do Vale do Itajaí até os dias atuais ocorreram grandes mudanças no meio ambiente. Uma das mais radicais diz respeito às modificações nos padrões de cobertura e uso do solo, fazendo com que a Mata Atlântica desse lugar à utilização do solo para a agropecuária, o povoamento e a urbanização. O gráfico da Figura 2 representa um resumo do desenvolvimento da ocupação do território em quatro diferentes compartimentos da bacia, que juntos correspondem a 73% de sua extensão, mostrando que a exploração não foi uniforme, atingindo níveis mais elevados na sub-bacia de Rio do Sul. O índice utilizado, coeficiente de área explorada, corresponde ao percentual da área de cada sub-bacia destinado para lavoura, pecuária e áreas em descanso, segundo dados dos censos agropecuários a partir de 1940 (Frank, 1995).

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Figura 2 - Variação dos coeficientes de área explorada nas sub-bacias ( a sub-bacia de Blumenau engloba as áreas a jusante das demais sub-bacias )

Estas mudanças no uso do solo, é claro, têm implicações variadas. Frank (1995) demonstrou, por exemplo, como as transformações do uso do solo na bacia hidrográfica influenciaram os coeficientes de escoamento, no período de 1940 a 1990, nas sub-bacias de Rio do Sul (área de 5.114 km2), Ibirama (área de 3.314 km2) e Timbó (área de 1.443 km2). Em cada uma dessas sub-bacias foram estabelecidos sete grupos de eventos (períodos de comportamento semelhante da precipitação acumulada em n dias, como por exemplo o grupo "e" apresentado na Figura 3). A análise da variação dos coeficientes de escoamento nestas sub-bacias ao longo do tempo e a sua confrontação com o crescimento dos percentuais da área territorial explorada permite verificar uma tendência de crescimento do coeficiente de escoamento para todos os grupos de eventos considerados. Embora os grupos estabelecidos para cada sub-bacia sejam independentes, o que significa que, em princípio, os resultados não sejam comparáveis um a um, é possível Figura 3 - Grupo “e” de eventos selecionados para a determinação do coeficiente de escoamento na sub-bacia de Rio do Sul

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identificar um crescimento mais acentuado dos coeficientes de escoamento na sub-bacia de Rio do Sul (Figura 4), precisamente onde a variação da área explorada foi maior durante o período 1940-1990, como mostrou a Figura 2. Figura 4 - Variação dos coeficientes de escoamento e do coeficiente de área explorada na sub-bacia de Rio do Sul

A influência da floresta no regime hídrico da sub-bacia do Rio Hercílio ou de Ibirama foi avaliada mais em detalhes por Refosco e Pinheiro (1999). A cobertura vegetal da sub-bacia do Rio Hercílio era originalmente composta por "floresta ombrófila densa" e "floresta ombrófila mista", esta segunda em menor escala. A "floresta ombrófila densa" é uma formação que se caracteriza por árvores perenefoliadas com alturas de 20 a 30 metros, com brotos foliáres sem proteção à seca. Sua área de ocorrência é formada por encostas íngremes da Serra do Mar e da Serra Geral, formando vales profundos e estreitos. Mudanças radicais no uso do solo ocorreram nas últimas décadas (veja Figura 2). A floresta cedeu lugar, principalmente, às culturas agrícolas cíclicas e às pastagens. Os remanescentes florestais são, na maioria, degradados. A grande maioria das terras não é apta para uso agrícola. Uma pequena parcela tem aptidão regular para culturas de ciclo curto ou longo (Santa Catarina, 1986). Estimou-se que em 1890, no início da colonização da bacia hidrográfica do Rio Hercílio, existia 100% de cobertura vegetal arbórea nativa. O processo evoluiu de tal forma que, em 1966 existiam 58% e em 1986 apenas 39% de área coberta por florestas. O desflorestamento ocorreu, portanto, à taxa média aproximada de 3.000 hectares por ano, durante o período de 1966 a 1986 (Tabela 2). 206


Parte 3 : Gestão de Recursos Hídricos e Gestão do Uso do Solo

Tabela 2 - Corbetura vegetal arbórea da bacia do Rio Hercílio

A distribuição anual dos totais precipitados ocorreu de forma bem distribuída durante os dois períodos considerados, tanto que a diferença da média em ambos é insignificante. No primeiro, a média anual foi de 1.442 mm e no segundo período foi de 1.347 mm, com uma diferença relativa de 4,7%. Sobrepondo-se à precipitação as vazões, observa-se que nos primeiros anos do período I ocorreram índices altos de precipitação, aos quais não correspondem grandes vazões. Ao final do período II, no entanto, aos altos índices de precipitação correspondem vazões bastante elevadas. Os dados da Tabela 3 mostram o comportamento das vazões do Rio Hercílio nos períodos analisados. Nota-se que todas as variáveis apresentam uma tendência de crescimento ao longo do tempo, o que reflete profundas mudanças no regime hidrológico da bacia hidrográfica. Tabela 3- Valores médios dos periódos

Sabe-se que a capacidade de infiltração do solo é menor em um solo descoberto, mas, ao menos em um momento imediatamente posterior ao desmatamento, a taxa de infiltração é maior. Em princípio, esperava-se que a vazão mínima fosse diminuir, já que o curso de água, em época de estiagem, é alimentado pelo lençol subterrâneo, que, por sua vez, obtém água da infiltração da chuva no solo. Contribui para esta idéia fato de que, com o desflorestamento, as características físicas do solo, principalmente a estrutura, vão-se degradando e tornando a infiltração mais difícil, mas as características geológicas e geomorfológicas e as características dos solos da área estudada contribuem para que a vazão mínima sofra acréscimo como o que foi constatado. Os solos, apesar de terem textura médio-argilosa ou franco-argilosa, 207


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são bem drenados e porosos e, portanto, possuem boa capacidade para infiltração da água. O escoamento superficial também sofre um considerável acréscimo, decorrente da parcela da água desviada da interceptação, que não infiltra no solo. Isto tem ação direta no aumento das vazões máximas. Com relação à vazão média, o desflorestamento provoca uma redução da quantidade da água da precipitação extraída pela transpiração, assim como da evaporação da parcela interceptada. Isto provoca um aumento dos escoamentos, alterando desta forma o balanço hídrico da bacia. Além do mais, na condição com florestas, os volumes evapotranspirados são transferidos para outras regiões, reduzindo o volume disponível para geração dos escoamentos. Desta forma, verifica-se que a vegetação funciona como se fosse um reservatório de contenção de cheias. Além do mais, o desflorestamento faz parte do conjunto de fatores que determinam a ocorrência ou a maior incidência de cheias e enxurradas, seja atuando de forma direta ou indireta. Indiretamente, a retirada da floresta aumenta a erosão do solo e o assoreamento dos cursos d'água. Diretamente, o desflorestamento atua no aumento do escoamento das águas superficiais e, por conseqüência, no nível dos cursos d'água. As cheias e enxurradas ocorrem, portanto, em áreas desflorestadas, em intervalos de tempo menores do que ocorreriam em áreas cobertas por florestas, devido à melhoria das condições hidrodinâmicas. É exatamente isso que se constata em relação às enchentes registradas em Blumenau desde o início da colonização do Vale do Itajaí. Os eventos não se encontram aleatoriamente distribuídos ao longo do tempo. É nítido o aumento do número de enchentes a partir de 1910, o que coincide com a expansão maciça da colonização em toda a bacia hidrográfica, refletida no percentual de área explorada à montante de Blumenau (Figura 5), que, no período 1910-1990, passou de 4% para 41%. Figura 5 - Confrorto entre freqüencia de cheias em Blumenau e variação do coeficiente de área explorada na bacia correspondente

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Parte 3 : Gestão de Recursos Hídricos e Gestão do Uso do Solo

Estes dados evidenciam o papel do uso do solo sobre as enchentes na Bacia do Itajaí, cuja solução ou minimização é requerida pela comunidade regional. A influência da vegetação no ciclo hidrológico deve, portanto, ser considerada em qualquer projeto, especialmente aqueles de contenção de cheias e enxurradas, evitando-se, desta forma, o desperdício de recursos e o impacto sócio-ambiental negativo de tais projetos. Entretanto, os projetos de contenção de cheias, estruturais ou não, executados ou previstos para a bacia hidrográfica (sub-título 2), não têm reconhecido a importância do fator vegetação como determinante nos sistemas sobre os quais interferem. É importante lembrar que os problemas associados ao uso do solo ou do uso inadequado dos recursos naturais na bacia, verificados através de diversos estudos de caso, não se restringem ao desflorestamento. Eles podem ser ordenados em três categorias (Frank, 1995): a) degradação dos solos, devido ao uso com finalidades que extrapolam a capacidade de sustentação do sistema, sobretudo nas áreas de intensa atividade agrícola; b) degradação dos cursos d'água, devido ao uso inadequado das áreas marginais e das planícies de inundação, a intervenções com obras de engenharia insuficientemente estudadas e à contaminação com dejetos, gerando problemas de saúde pública (agrotóxicos e borrachudos); c) degradação das florestas, devido à exploração não-sustentável da vegetação primária e secundária. É este conjunto de situações que precisa ser levado em consideração numa abordagem mais sistêmica do problema que se quer resolver. As tentativas de ampliar a perspectiva dos projetos de contenção de cheias são recentes. Como resultado de um planejamento estratégico no nível da bacia hidrográfica, com ênfase no problema das enchentes, Frank (1995) propôs, entre outros, o estabelecimento de índices de cobertura florestal a serem atingidos em cada uma das regiões ambientais homogêneas da bacia, resultantes da análise multivariada de dados ecológicos, econômicos e sóciopolíticos (Frank e Adami, 1997). Para efetivamente resolver problemas, o alinhamento de projetos concretos com uma diretriz em nível de bacia significa pensar taticamente, isto é, em escala de microbacia, porque, em última instância, a concretização do planejamento da bacia significa definir ações para o nível de intervenção mais adequado e assim alcançar a sustentabilidade do uso dos recursos naturais.

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Neste sentido, deverá ser avaliada e adaptada, para as condições locais, a concepção de "controle descentralizado e integrado de cheias", desenvolvida recentemente no Instituto Geográfico da Universidade de Heidelberg e que tem por objetivo atuar de forma abrangente sobre os diversos problemas que ocorrem numa bacia hidrográfica. Através de um sistema modular, pesquisadores desse instituto demonstraram que, para uma bacia de 75 km2, a aplicação dessa concepção leva à solução dos problemas da bacia com custos comparativamente pequenos (Assmann et al, 1996 e 1998). Os módulos desenvolvidos se orientam pelos processos geomorfológicos e hidrológicos, que transcorrem naturalmente, e tentam fazer com que o potencial de retenção natural da paisagem seja reconstituído. Como nem todos os espaços de retenção originais podem ser reativados, a função de retenção precisa ser reforçada em outros locais para compensar o déficit. Entretanto, é necessário atentar para que o ecossistema correspondente não seja prejudicado pelo impacto adicional. De acordo com este critério foram utilizadas as seguintes medidas (módulos): • Práticas agrícolas inibidoras de erosão; • Medidas que prolonguem o escoamento e aumentem a rugosidade da superfície, retardando o escoamento. Estas medidas atuam, portanto, na bacia e não no curso de água • Áreas para a retenção de sedimentos e atenuação da dinâmica do escoamento superficial; • Áreas para a retenção da onda de cheias; • Manejo da drenagem urbana. Para cada um dos módulos existem diferentes opções de configuração, sendo ainda possível estruturar formas combinadas entre eles. Pelo fato de medidas extensivas de prevenção contra cheias serem ainda pouco usuais no meio técnico local, pesquisas aplicadas do tipo descrito acima são necessárias para avaliar seu efeito e torná-las conhecidas. Enfim, se a constatação da influência negativa do uso do solo sobre o regime hídrico é uma condição necessária para rever as formas de manejo praticadas na bacia, ela não é condição suficiente. Novas soluções técnicas precisam ser geradas e comprovadas e, sobretudo, viabilizadas politicamente.

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Parte 3 : Gestão de Recursos Hídricos e Gestão do Uso do Solo

4.

O processo de articulação ou o Comitê do Itajaí

A extinção do DNOS, mencionada anteriormente, marcou o fim de uma era na história da gestão dos recursos hídricos em Santa Catarina e criou as condições para uma nova postura diante dos problemas regionais. A insegurança gerada pela inconstância dos serviços de manutenção nas barragens de contenção de cheias do Vale do Itajaí, que sucedeu a desativação do DNOS, aliada. a) à urgência de procurar soluções mais abrangentes para o problema das enchentes; b) à percepção de que é inadiável promover um uso sustentável dos recursos naturais em toda a extensão da bacia hidrográfica e c) à conscientização de que a comunidade regional deve fortalecer mais sua capacidade de autodeterminação em relação à solução de seus problemas fez surgir, a partir de 1995, um movimento em prol da criação de um mecanismo regional de gerenciamento ambiental, com ênfase no controle das enchentes. Este movimento tem como marco inicial uma reunião promovida pela ACIB - Associação Comercial e Industrial de Blumenau em 8 de março de 1996, que contou com a participação de diversas entidades representativas do Vale do Itajaí e do Governo estadual. Na oportunidade, decidiu-se pela criação de um comitê de gerenciamento da bacia hidrográfica com base na política estadual de recursos hídricos e constituiu-se um grupo de trabalho que propusesse uma estrutura de gerenciamento adequada. Este grupo de trabalho, denominado grupo pró-comitê, que mais tarde passou a exercer a função de secretaria-executiva do Comitê, foi composto inicialmente por nove entidades: FURB - Universidade Regional de Blumenau, UNIVALI - Universidade do Vale do Itajaí; UNIDAVI - Universidade do Alto Vale do Itajaí; FEBE - Fundação Educacional de Brusque; AMAVI Associação de Municípios do Alto Vale do Itajaí; AMMVI - Associação de Municípios do Médio Vale do Itajaí; AMFRI - Associação de Municípios da Foz do Rio Itajaí; ACIB - Associação Comercial e Industrial de Blumenau; e ACIRS - Associação Comercial e Industrial de Rio do Sul. O que caracteriza este grupo, tido como nucleador do Comitê do Itajaí, é que ele representa um recorte das organizações da sociedade civil: ele não integra usuários de água nem órgãos públicos, que normalmente são os

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Interfaces da Gestão de Recursos Hídricos Desafios da Lei de Águas de 1997

primeiros a detectarem conflitos que podem dar origem à instalação de comitês de bacia. O grupo pró-comitê representa, sim, a disposição existente na região de coletivamente buscar soluções para um problema comum. Depois de aprovada e apresentada publicamente a proposta de composição do comitê (65 membros, sendo 40% representantes dos usuários da água, 40% representantes da população da bacia, através dos poderes Executivo e Legislativo municipais, de parlamentares da região e de organizações e entidades da sociedade civil e 20% representantes dos diversos órgãos da administração federal e estadual atuantes na bacia e que estejam relacionados com os recursos hídricos), o grupo recebeu a incumbência de elaborar seu regimento, bem como desencadear as ações necessárias à implantação do comitê. A criação do Comitê do Itajaí foi aprovada pelo CERH - Conselho Estadual de Recursos Hídricos em 23 de junho de 1997 e, em 5 de agosto do mesmo ano, oficialmente instituído através do decreto estadual 2.109. Em seguida foram promovidos diversos encontros com as entidades que teriam alguma representação no comitê, visando divulgar a idéia, a razão de ser e a organização do comitê, para finalmente solicitar a indicação de representantes. Em março de 1998, enfim, o Comitê do Itajaí foi instalado.

Figura 6 - Organograma do Comitê do Itajaí

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Parte 3 : Gestão de Recursos Hídricos e Gestão do Uso do Solo

O regimento, divulgado por ocasião da instalação, foi elaborado tendo como marco jurídico as Políticas Estadual e Nacional de Recursos Hídricos. Ele estabelece o Comitê do Itajaí como órgão de caráter regional, que visa promover o gerenciamento dos recursos hídricos na Bacia Hidrográfica do Itajaí, dentro da ótica do desenvolvimento sustentável e de forma descentralizada, participativa e integrada. A estrutura do Comitê do Itajaí, definida pelo regimento, é resumida no organograma da Figura 6. A experiência que se iniciou com a criação do Comitê do Itajaí é uma forma inovadora e moderna de participação solidária e de co-responsabilidade da sociedade para conservar e recuperar os recursos hídricos: um bem público de valor inestimável para as atividades econômicas e sociais e para a melhoria da qualidade de vida da população regional. Ao todo, esse processo se estendeu ao longo de dois anos, tendo gerado quase secundariamente a essência da sua continuidade: uma semente de integração interinstitucional e regional, isto é, entre o Alto, o Médio e o Baixo Vale do Itajaí. Antes mesmo da eleição e posse da primeira diretoria, o grupo de trabalho pró-comitê buscava pesquisar e traçar linhas norteadoras para o processo de gestão a ser gradativamente implementado na bacia. Optou pela realização de ações de planejamento de questões estratégicas para a bacia, no lugar de estabelecer um plano diretor de recursos hídricos. Não se nega, através desta decisão, a importância e a necessidade do "plano da bacia". Pelo contrário. A opção de planejar questões estratégicas tem sobretudo caráter metodológico, porque leva a concentrar esforços em questões relevantes para a região e, dessa maneira, adquirir legitimidade e credibilidade junto à opinião pública. Os sucessivos planos estratégicos contribuem para acumular conhecimento e disseminar informações sobre a bacia hidrográfica, abrindo espaço para a realização de um "plano de bacia" efetivo. Neste sentido, o primeiro passo constituiu-se do Workshop sobre os Sistemas de Alerta e Contenção de Cheias do Vale do Itajaí, realizado de 6 a 8 de agosto de 1997 em Blumenau. A situação precária dos sistemas de contenção e de previsão de cheias na Bacia do Itajaí, que serviu como fato desencadeador para a criação do Comitê, levou o grupo de trabalho a realizar uma reunião específica para estabelecer, com base na situação atual do sistema de contenção de cheias e do sistema de alerta, um plano estratégico visando a manutenção, a viabilização financeira, os aspectos institucionais e a gerência destes sistemas. Os efeitos desse encontro e dos documentos por ele gerados tiveram repercussões muito positivas: os problemas foram sanados através de parcerias e diversos convênios entre o Governo federal e o Governo estadual.

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Interfaces da Gestão de Recursos Hídricos Desafios da Lei de Águas de 1997

A segunda "ação estratégica", realizada em outubro de 1998, foi uma atividade educativa. A constituição de um grupo, formado por técnicos, empresários e lideranças políticas, para conhecer, durante duas semanas, experiências de prevenção e contenção de cheias e de gestão de bacias em países europeus, mobilizou multiplicadores fora do âmbito da secretariaexecutiva do Comitê. Após o retorno, o grupo, representativo de diversas regiões da bacia passou a disseminar as experiências visitadas - em geral geridas com participação dos Municípios e centradas em medidas extensivas de prevenção de cheias -, o que veio reforçar a importância do Comitê do Itajaí perante a opinião pública e orientar a luta por medidas de prevenção de cheias na direção de medidas ecologicamente sustentáveis. O impacto positivo desta ação gerou o próximo "plano estratégico". Em junho de 1999, o Comitê do Itajaí promoveu o Workshop Pacto para prevenção de cheias do Itajaí, visando a definição de diretrizes para o plano de prevenção e controle de enchentes no Vale do Itajaí, que deverá subsidiar as negociações com o OECF. Embora em 1995 fosse estabelecida a base das ações a serem financiadas pelo OECF no Projeto JICA, este não foi implementado devido a inúmeros problemas, entre eles todo um processo mal conduzido de elaboração do EIA/RIMA. Em 1999, o Governo solicitou que o Comitê do Itajaí se pronunciasse, para que pudessem ser renegociadas as bases do financiamento com o Governo do Japão e utilizados os recursos disponibilizados pelo OECF. O Comitê entendeu que a melhor forma de chegar a um consenso seria através de uma ampla participação dos atores envolvidos: técnicos dos órgãos estaduais, técnicos municipais, políticos e representantes do Comitê. Eles deveriam identificar as diretrizes para um plano de prevenção que atendesse as necessidades locais e regionais. Tendo por princípio uma abordagem integral da bacia, foram propostas dez linhas de ação ou diretrizes, nessa seqüência: (a) gerenciar a rede de drenagem; (b) atingir, em cinco anos, no mínimo 35% de cobertura vegetal por município; (c) manejar adequadamente os cursos de água; (d) aumentar o conhecimento e convivência com as cheias; (e) usar e manejar adequadamente o solo em atividades agropecuárias; (f) implantar e adequar os planos diretores municipais; (g) controlar a rede de drenagem; (h) gerenciar as águas pluviais; (i) estabelecer mecanismos de cooperação e parcerias. 214


Parte 3 : Gestão de Recursos Hídricos e Gestão do Uso do Solo

O que sobressai é a mudança de foco em relação ao Projeto JICA original. Enquanto aquele consistia exclusivamente em medidas estruturais intensivas, as obras agora compõem um entre dez itens, a saber, a linha de ação (g). Já as medidas estruturais extensivas abrangem quatro linhas de ação: (b), (c) e (e) para áreas rurais e (h) para áreas urbanas. Elas compreendem ações como: • diretriz b: implantar reservas legais, recuperar e manejar mata ciliar, implantar florestas comerciais, criar unidades de conservação - parques e reservas -, manter e enriquecer a cobertura florestal atual; • diretriz c: retirar entulhos e evitar novas deposições, manter o curso de água na sua configuração original, fazer uso múltiplo das estruturas hidráulicas existentes, estudar a viabilidade de pequenas retenções na escala de microbacias, observar a legislação na construção de açudes, lagoas e tanques; • diretriz e: planejar propriedades agrícolas com base na aptidão do solo e nas limitações legais, usar práticas conservacionistas - mecânicas e vegetativas -, integrar e realocar estradas vicinais e corredores; • diretriz h: aumentar a cobertura vegetal na área urbana, restringir as áreas urbanas impermeabilizadas, implantar e adequar sistemas de drenagem pluvial, manter os sistemas de drenagem implantados, destinar corretamente lixos e entulhos, implantar medidas de utilização de retenção e infiltração de águas pluviais. Essas quatro diretrizes, portanto, correspondem essencialmente a intervenções sobre o uso do solo. Não é a primeira vez que propostas deste tipo são formuladas, como comprovam várias publicações. Porém, é a primeira vez que elas são debatidas, formuladas e aprovadas por um grupo tão eclético. Em cada uma dessas ações do Comitê, novas lideranças vão sendo envolvidas na discussão da gestão dos recursos hídricos, ampliando a rede de atores que sustenta o Comitê e dissemina suas idéias. É aí que reside a capacidade transformadora necessária ao processo de mudança pretendido. Em outras palavras, a sustentação política para as propostas inovadoras do Comitê do Itajaí está sendo construída através do envolvimento progressivo de pessoas e entidades. A construção da Rede do Itajaí (Frank e Pinheiro, 1999) é uma estratégia de capacitação e envolvimento progressivo de profissionais e de lideranças municipais e regionais em ações de proteção e conservação dos recursos hídricos, adotada desde o início do processo. Ainda antes da instalação do Comitê, foram convidados a se integrar ao grupo de trabalho os órgãos estaduais mais afetos às questões da água. No 215


Interfaces da Gestão de Recursos Hídricos Desafios da Lei de Águas de 1997

Workshop realizado em 1997 foram chamados diversos órgãos municipais e estaduais de defesa civil, de meteorologia e de abastecimento de água. Para o Workshop de 1999 foram convidados representantes de órgãos ambientais e de planejamento municipais, além dos órgãos estaduais diretamente envolvidos com o Projeto JICA. Uma mobilização muito ampla em torno da questão dos rios foi produzida pela decisão recente do Comitê de criar a Semana da Água e sugerir sua instituição em todos os Municípios da bacia: uma "campanha de cidadania pela água no Vale do Itajaí". Organizada de forma descentralizada e participativa, através de coordenadores regionais e locais, a iniciativa teve grande repercussão na sua primeira edição - mobilizou cerca de 40 mil pessoas em toda a bacia, atingindo inclusive grande parcela dos pequenos Municípios. O conhecimento empírico da secretaria-executiva do Comitê em relação ao processo de articulação indica que proporcionar informação e conhecimento à comunidade regional significa: a) desencadear o processo a partir da constatação de um problema concreto; b) cumprir metas estabelecidas; c) impulsionar o Comitê para que possa atuar como organização central que apóie iniciativas locais; d) sensibilizar a população; e) produzir e disponibilizar informação ambiental sobre a bacia; f) conhecer detalhadamente o uso da água na bacia e difundir este conhecimento; g) avaliar periodicamente os resultados alcançados. Deste modo, a Rede vai se expandindo desde o núcleo acadêmico localizado em Blumenau até as lideranças dos pequenos Municípios. O resultado esperado, e que deverá ser induzido pela Rede, é o surgimento de programas municipais de conservação e de proteção de recursos hídricos, bem como a sustentação política do conjunto de diretrizes incluídas no Pacto para a prevenção de cheias do Vale do Itajaí. A conscientização dos cidadãos, a participação e o debate públicos, a divergência e o consenso, todos são elementos necessários na criação de programas efetivos a fim de proporcionar um futuro sustentável para o meio ambiente e para nós. Ordens de comando-e-controle de cima para baixo, impostas a uma população apática ou, até mesmo hostil, não são mais eficazes no campo ambiental do que o são na esfera política. 216


Parte 3 : Gestão de Recursos Hídricos e Gestão do Uso do Solo

Portanto, à medida que aumenta a mobilização social na direção de uma qualidade de vida digna, com base na compreensão do conceito de meio ambiente integral, em que o cidadão se apropria do amplo leque de recursos e possibilidades que possui neste caminho, reconhecendo-se, como legítimo sujeito neste processo, certamente ocorrerá um avanço na defesa do meio ambiente, que aqui se traduz em novas posturas no manejo dos cursos de água e do solo, orientadas por critérios ecológicos.

Bibliografia ASSMANN, A., FRIEDEL, B., GÜNDRA, H., SCHUKRAFT, G. & SCHULTE, A. (1996) - “Dezentraler Hochwasser-schutz als geeignete Alternative zu großen Rückhaltebecken”. In: Der Bürger im Staat, Heft 1/1996 (Thema: Wasser), Landeszentrale für politische Bildung Baden Württemberg, S. 60-64. ASSMANN, A., GÜNDRA, H., SCHUKRAFT, G. & SCHULTE, A. (1998) - “Konzeption und Standortauswahl bei der dezentralen, integrierten Hochwasser-schutzplanung für die Obere Elsenz (Kraichgau)”. In: Wasser & Boden 8/98. DESCHAMPS L.R.A., 1987 - Carta Enchente de Gaspar. Relatório Convênio PMB/FURB. FRANK, B. E ADAMI, R.M. (1997) - “Regionalização de bacia hidrográfica: o caso da Bacia do Itajaí”. In: Simpósio da Associação Brasileira de Recursos Hídricos, Vitória. FRANK B. E PINHEIRO A. (1999) - “Management of hydrographic basins: considerations in application of the network method”. In: Gary C. Schafran, Ed. Proceeding of the 1999 joint ASCE-CSE National Conference on Environmental Engineering, 25 a 28 de julho de 1999. Norfolk, EUA. pp. 590-98. PINHEIRO ET AL. (1987) - “Traçado das zonas de inundação de Blumenau”. In: VII Simpósio Brasileiro de Hidrologia e de Recursos Hídricos et III Simpósio Luso-Brasileiro de Hidráulica e de Recursos Hídricos. Salvador. REFOSCO J. C. E PINHEIRO A. (1999) - “Impacto do desflorestamento sobre o regime hídrico de uma bacia hidrográfica”. Revista de Estudos Ambientais, 1(2), pp 18-26.

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SANTA CATARINA (1986). Gabinete de Planejamento e Coordenação Geral. Subchefia de Estatística, Geografia e Informática - Atlas de Santa Catarina. Aerofoto Cruzeiro, 173p. TUCCI, CARLOS E.M. (1993) - “Escoamento superficial”. In: Carlos E.M. Tucci (org.) Hidrologia: Ciência e Aplicação. Porto Alegre: Ed. da Universidade: ABRH: EDUSP (Coleção ABRH de Recursos Hídricos; v.4). p. 391-441.

Perfil curricular dos autores Beate Frank – beate@furb.rct-sc.br - é física e mestre em Física pela UFRGS (1981), doutora em Engenharia da Produção pela UFSC (1995), professora do curso de mestrado em Engenharia Ambiental da Universidade Regional de Blumenau, diretora do Instituto de Pesquisas Ambientais da FURB, integrante da secretaria-executiva do Comitê do Itajaí. Adilson Pinheiro – pinheiro@furb.rct-sc.br - é engenheiro civil pela UFSC (1985); mestre em Engenharia de Recursos Hídricos e Saneamento pelo IPH/UFRGS (1990); doutor em Física e Química do Ambiente pelo Institut National Polytechnique de Toulouse – França (1995); pósdoutorado no Institut National Polytechnique de Toulouse – França (1996); professor e coordenador do curso de mestrado em Engenharia Ambiental da FURB, coordenador do Centro de Operação do Sistema de Alerta de Cheias da Bacia do Itajaí. Noemia Bohn – noemia@furb.rct-sc.br – é advogada pela FURB (1984), mestre em Direito Público pela UFSC (1990), doutoranda em Direito Ambiental na PUC-SP, professora do curso de mestrado em Engenharia Ambiental da FURB, pesquisadora do Instituto de Pesquisas Ambientais da FURB, integrante da secretaria-executiva do Comitê do Itajaí,

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Parte 4

GESTテグ DE BACIAS E GESTテグ DE ZONAS COSTEIRAS

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Parte 4 : Gestão de Bacias e Gestão de Zonas Costeiras

GERENCIAMENTO COSTEIRO INTEGRADO E GERENCIAMENTO DE RECURSOS HÍDRICOS: COMO COMPATIBILIZAR TAL DESAFIO

Marcus Polette Fernando Luiz Diehl Francelise Pantoja Diehl Rafael Medeiros Sperb Carlos Augusto França Schettini Antonio Henrique de Fontoura Klein

1.

Introdução

Gerenciar as múltiplas paisagens das bacias hidrográficas costeiras constitui-se num dos grandes desafios enfrentados pelos mais diversos setores da sociedade organizada, principalmente aqueles que utilizam os recursos naturais existentes nestas áreas. A tarefa torna-se ainda mais complexa se considerarmos que estas regiões estão sujeitas a mudanças de diversas magnitudes. Porém, a compatibilização do gerenciamento da zona costeira com o gerenciamento dos recursos hídricos nela existentes desponta como um desafio ainda maior que, segundo REIS et al (1998), requer consideração de aspectos legais, administrativos, institucionais e técnicos. Pretende-se analisar no presente trabalho a compatibilização entre o processo de gerenciamento costeiro integrado preconizado pela Agenda 21 e ainda por meio do II Plano Nacional de Gerenciamento Costeiro, aprovado pela Resolução n° 5, de 3 de dezembro de 1997, da CIRM - Comissão Interministerial para os Assuntos do Mar, e que oferecem bases para a implementação de um programa de gestão costeira integrada e ainda a gestão dos recursos hídricos descrita na lei 9.433, de 8 de janeiro de 1997, que instituiu a Política Nacional de Recursos Hídricos e criou o Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos. Considerando a bacia hidrográfica uma unidade territorial geográfica para a gestão das áreas costeiras (CLARK, 1977; POLETTE, 1993), as atuais políticas públicas devem maximizar esforços nas ações que visem sua conservação e o seu desenvolvimento. 221


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2.

Definições

2.1

Zona costeira

Existem diversas definições para zona costeira, porém todas concordam que ela compreende uma faixa de terra seca e o espaço oceânico adjacente, na qual a parte terrestre e seus usos afetam diretamente a ecologia do espaço oceânico e vice-versa. Portanto, a zona costeira é uma faixa de largura variável que bordeia os continentes. Geograficamente, as fronteiras da zona costeira são imprecisas. As fronteiras marinhas têm sido definidas de acordo com a extensão das atividades do homem baseadas na terra que possuem uma influência mensurável na química da água do mar ou na ecologia da vida marinha. O II Plano Nacional de Gerenciamento Costeiro define zona costeira como sendo o espaço geográfico de interação do ar, do mar e da terra, incluindo seus recursos ambientais e abrangendo a faixa marítima (faixa que dista 12 milhas marítimas das linhas de base estabelecidas de acordo com a Convenção das Nações Unidas sobre o Direito do Mar, compreendendo a totalidade do mar territorial), e a faixa terrestre (faixa do continente formada pelos Municípios que sofrem influência direta dos fenômenos ocorrentes na zona costeira).

2.2

Bacia hidrográfica

Bacia hidrográfica pode ser definida como uma área topográfica, drenada por um curso da água ou um sistema conectado de cursos da água de forma que toda a vazão efluente seja descarregada através de uma simples saída. Para a ciência ambiental, a bacia hidrográfica contém o conceito de integração. Seu uso e aplicação para estudos de problemas ambientais são fundamentais, pois também contém informações físicas, biológicas e sócioeconômicas, sendo que nenhuma pode ser desconsiderada se a análise se basear na sua verdadeira compreensão. A solução de muitos problemas de pressão ambiental está intimamente vínculada com as preocupações que objetivem a manutenção das bacias hidrográficas (O'SULLIVAN, 1981).

2.3

Gestão ambiental

Gestão é um processo participativo, contínuo, interativo e adaptativo, que inclui uma série de deveres associados, os quais devem ser desenvolvidos de forma que se possa alcançar metas e objetivos pré-determinados (CICIN-

222


Parte 4 : Gestão de Bacias e Gestão de Zonas Costeiras

SAIN, 1993). Constitui-se no processo de articulação das ações dos diferentes agentes sociais que interagem em um dado espaço, visando garantir, com base em princípios e diretrizes previamente acordados/definidos, a adequação dos meios de exploração dos recursos ambientais - naturais, econômicos e socioculturais - às especificidades do meio ambiente (LANNA, 1995).

2.4

Gerenciamento de recursos hídricos

O gerenciamento dos recursos hídricos pode ser traduzido como sendo um instrumento que orienta o Poder Público e a sociedade, a longo prazo, na utilização e monitoramento dos recursos ambientais - naturais, econômicos e socioculturais, na área de abrangência de uma bacia hidrográfica, de forma a promover o desenvolvimento sustentável (LANNA, 1995).

2.5.

Gerenciamento costeiro integrado

Gerenciamento costeiro integrado é um processo. Segundo CICIN-SAIN (1993), pode ser definido como sendo contínuo e dinâmico, no qual decisões são tomadas para o uso sustentável, desenvolvimento e proteção dos recursos das áreas costeiras e marinhas. Tem ainda a função de unir os mais diversos setores governamentais, a sociedade organizada e a ciência, de forma a compatibilizar o processo de gestão por meio de interesses setoriais e públicos, preparando e implementando, assim, um plano integrado para a conservação e o desenvolvimento dos ecossistemas e recursos costeiros. A principal meta do gerenciamento costeiro integrado é melhorar a qualidade de vida das comunidades humanas que dependem dos recursos costeiros, levando em consideração a manutenção da diversidade biológica e a produtividade dos ecossistemas costeiros (GESAMP, 1996). O gerenciamento costeiro integrado - GCI envolve também uma avaliação abrangente da realidade em que está inserido. Objetiva o planejamento de usos e o manejo dos sistemas e recursos, levando em consideração aspectos de natureza histórica, cultural e tradicional, bem como conflitos de interesses e usos do espaço analisado. Trata-se de um processo contínuo e evolucionário. Muitos, entretanto, concordam que o gerenciamento costeiro está intrinsecamente relacionado à resolução de conflitos entre usos ao longo da costa, mitigação de impactos e determinação dos usos mais apropriados dos recursos costeiros. Alguns o consideram como um método eficiente para a resolução de conflitos. Dentro desta filosofia, o gerenciamento costeiro 223


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transforma-se num mecanismo de planejamento, pois é uma mistura de economia regional e gestão ambiental. Justifica-se a implementação de um programa desta natureza pela necessidade premente de efetivar-se, de forma transparente, um processo de tomada de decisão através de programas eficientes de Governo que incluam todos os setores envolvidos.

3.

Relação entre zona costeira e bacia hidrográfica

Segundo o disposto no art. 3° da lei 9.433/97, deve existir a integra-ção da gestão das bacias hidrográficas com a dos sistemas estuarinos e zona costeira. Tabela 1 - Alguns serviços e funções dos ecossistemas ( Modificado de Constanza, 1997 )

224


Parte 4 : Gestão de Bacias e Gestão de Zonas Costeiras

Esta norma fundamenta-se na função e influência que os recursos hídricos exercem sobre a qualidade da zona costeira (eg. transporte de sedimentos, poluentes, regime de circulação, etc.). FORMAN & GODRON (1986) afirmam que muitas bacias hidrográficas estão incluídas na paisagem e muitas bordas das paisagens podem ou não corresponder às bordas da bacia hidrográfica. Como conseqüência tem-se a degradação dos sistemas naturais que desempenham funções vitais e fornecem bens e serviços ao ser humano, bem como possibilitam a continuidade e manutenção de outras espécies (Tabela 1). 4.

O desafio

Nos próximos 20 ou 30 anos, estima-se que a população da zona costeira em nível mundial terá quase dobrado, devendo ocorrer aí os maiores esforços para a criação de uma sociedade sustentável. Será este espaço que proporcionará as referências de nível de sucesso ou fracasso da implementação de planos de gestão ambiental (IUCN, PNUMA, WWF, 1992). É esperado que a população mundial seja incrementada em decorrência da migração da população das áreas interiores para as áreas costeiras. Existem cenários que projetam que a população mundial alcance 11 bilhões no espaço de um século, com cerca de 95% deste crescimento ocorrendo nos países em desenvolvimento. Nestes países, até o final deste século, é previsto que dois terços da população (3,7 bilhões) vivam ao longo das áreas costeiras (THE WORLD BANK, 1993). O aumento populacional da zona costeira constitui-se, assim, num grande problema de gestão ambiental, pois seis em cada dez pessoas vivem dentro de um raio de 60 km (Agenda 21, 1992) da orla litorânea e dois terços das cidades do mundo, com populações de 2,5 milhões de pessoas ou mais, localizam-se próximas dos estuários. A zona costeira tem a atividade turística como um setor econômico em franca expansão, devido, principalmente, a sua diversidade paisagística. É esperado, assim, que tal tendência continue a ser incrementada, especialmente nos países tropicais em desenvolvimento, como é o caso do Brasil. Espera-se, também, que a pressão exercida nas bacias hidrográficas e demais paisagens costeiras possam ficar comprometidas pelo acelerado processo de urbanização e incremento de infra-estrutura sem a implementação de programas que visem a gestão ambiental integrada e participativa.

225


Interfaces da Gestão de Recursos Hídricos Desafios da Lei de Águas de 1997

5.

O desenvolvimento das áreas costeiras: estudo de caso da Bacia do Rio Camboriú

Em programa desenvolvido no litoral centro-norte do Estado de Santa Catarina pelo Centro de Ciências Tecnológicas da Terra e do Mar - CTTMar da Universidade do Vale do Itajaí - UNIVALI e o Comitê da Bacia Hidrográfica do Rio Camboriú, analisou-se primeiramente o processo de evolução urbana do Município de Balneário Camboriú, ao longo dos últimos 60 anos. Foi possível, ainda, analisar a correlação de um programa de gestão costeira integrada e um programa de gestão de recursos hídricos. Os resultados que vêm sendo gerados estão permitindo um melhor conhecimento do processo de gestão e pretendem, ainda, somar esforços e contribuições para que este seja implementado na bacia hidrográfica em questão. Verificou-se que as atuais potencialidades da paisagem da Bacia Hidrográfica do Rio Camboriú, tais como o turismo e a urbanização, estão diretamente relacionadas entre si à medida que a solução dos principais problemas existentes (desmatamento, poluição dos corpos aquáticos e ocupação desordenada) deve ser discutida amplamente com a população local na busca de soluções a curto, médio e longo prazo.

5.1.

Desenvolvimento de uma cidade-balneário: o estudo de caso do Balneário Camboriú (SC)

As área turísticas são dinâmicas, estando sujeitas a mudanças ao longo do tempo (BUTLER, 1980). Esta evolução ocorre como conseqüência da variedade de fatores, incluindo mudanças de preferência e necessidades dos visitantes à gradual deterioração do local e, ainda, possíveis deslocamentos de facilidades físicas existentes. Ocorre também a mudança (ou até o desaparecimento) de áreas naturais e atrações culturais (POLETTE 1997). BUTLER (1980) apud POLETTE (Op cit.) sugere um modelo hipotético de ciclo de evolução de uma área turística no qual o padrão destas apresenta, incialmente, um pequeno crescimento. Experienciam, posteriormente, uma rápida taxa de crescimento, estabilizam-se e, após, declinam. Visitantes irão, inicialmente em um pequeno número, a uma determinada área, restrita quase sempre, devido à dificuldade de acesso e desconhecimento local. As facilidades são então providenciadas e o conhecimento da mesma aumenta, bem como o número de visitantes. Com o incremento de propagandas e a disseminação de informações, e por alguma facilidade de provisão, a popularidade da área irá rapidamente crescer. Eventualmente, o aumento populacional irá declinar e 226


Parte 4 : Gestão de Bacias e Gestão de Zonas Costeiras

os níveis de capacidade de suporte serão rapidamente alcançados. Isto poderá ser evidenciado por meio de fatores ambientais (exemplo: falta de água e de espaço ou diminuição da qualidade do ar e da água), de fatores ligados à urbanização (transporte inadequado, acomodação, outros serviços ligados à infra-estrutura); ou por fatores sociais (excesso de população nas praias, ressentimentos da população residente). Como o atrativo da área diminui em relação a outras áreas, devido ao seu uso intensivo, bem como pelo impacto dos visitantes sobre o local (lixo, esgotos, barulho etc.), o número de visitantes tenderá também ao declínio (Figura 1). Figura 1 - Ciclo de evolução de uma área turística ( Adaptação POLETTE 1997 )

O Município de Balneário Camboriú (Figura 2a e Figura 2b), bem como outras áreas do litoral catarinense e brasileiro, também está inserido neste ciclo de evolução sugerido por BUTLER (1980) e validado por SOUZA & POLETTE.(1996), POLETTE (1997), DIEHL (1997), SOUZA JR. (1998). Caso fossem implementados programas de gerenciamento costeiro integrado, poderiam ser minimizados os efeitos desta tendência evolutiva, ou seja, atingir o declínio segundo os diversos estágios de evolução que experimentam os balneários, como será analisado a seguir. 227


Interfaces da Gestão de Recursos Hídricos Desafios da Lei de Águas de 1997

Figura 2a: Em 1938, Camboriú caracterizava-se como uma pequena Vila e sua praia era freqüentada por um pequeno número de turistas. A planície costeira era coberta por vegetação de restinga, seus morros cobertos por Mata Atlântica e praticamente não existia nenhuma infraestrutura para os visitantes. O contato com os residentes locais, espe-cialmente os pescadores artesanais, era alto e a paisagem não era afetada pelas atividades turísticas (POLETTE et al., 1999).

Figura 2b: Em 1995, bem como na atualidade, é notado que o balneário chegou a seu limite de capacidade de suporte em vários parâmetros (balneabilidade, lotação da praia, trânsito, entre outros), ocasionando problemas sociais, econômicos, culturais e conflitos de interesses entre os mais diversos atores que atuam na região (POLETTE et al., 1999).

A fase de pré-turismo cobre desde o início da colonização do litoral catarinense até o momento que precede aos primeiros turistas que aportaram em Camboriú. Nesta época, a pesca e a agricultura eram a base da economia local (SOUZA JR, 1998). Neste período é nítido um desenvolvimento turístico inicial, onde as segundas residências situavam-se preferencialmente em faixas paralelas à praia, havendo poucas ruas bem definidas ao longo do balneário. No período inicial de exploração do local, os maiores problemas estavam definidos pelas práticas de coivara (queima da mata para a agricultura em pequena escala), realizada pelas comunidades pesqueiras artesanais e pela população local sobre as matas de restinga e Floresta Atlântica. A ocupação da orla marítima era realizada também sobre a mata de restinga original. A fase de envolvimento caracteriza-se pelo início do desenvolvimento turístico, no qual um número de turistas ou exploradores realizam viagens individuais seguindo padrões irregulares de visitação. O contato com os residentes locais é alto, o que também passa a ser um atrativo aos visitantes. Todavia, inexiste infra-estrutura para os visitantes e a chegada e saída de turistas pouco significa para a vida econômica e social dos residentes permanentes, sendo que o meio social e o ambiente natural encontram-se inalterados pelo turismo. 228


Parte 4 : Gestão de Bacias e Gestão de Zonas Costeiras

A partir da década de 40 foi observado um rápido crescimento do Município, especialmente com o início de construções de hotéis e residências de pessoas com bom poder aquisitivo, contribuindo assim para o início do desenvolvimento local. No final da década de 40 o balneário já possuía cinco hotéis, sendo que alguns destes permanecem até os dias atuais. O desenvolvimento ocorreu entre as décadas de 50 e 60 com o aumento significativo do número de turistas, bem como com o crescimento residencial do balneário. Até o ano de 1951, eram construídas anualmente em média 60 residências por ano, e em 1952 houve uma mudança significativa com a construção de 620 residências. Durante este período é estabelecida uma estação nítida de veraneio, propiciando pulsos populacionais. Na década de 70 a construção da BR-101 possibilitou o acesso entre o Sul e o Norte do País passando exatamente na porção central do Município, constituindo-se num fator determinante para o desenvolvimento urbano, estabelecendo desta forma a cidade-balneário. Tem início, de forma acelerada, o estabelecimento de uma rede urbana local bem definida, com o incremento também da rede hoteleira. A construção civil na faixa paralela à linha de costa se intensifica (REIS et al. 1998). A especulação imobiliária, neste momento, passa a ser um fator determinante para a perda da qualidade ambiental do Município. Os principais atores que lideram, inclusive, a política local, estão centrados neste segmento produtivo. A sociedade local pouco reivindica, pois não existe organização da mesma e a infra-estrutura instalada gera empregos nesta fase de desenvolvimento do balneário. A consolidação do Município como cidade-balneário teve seu ponto marcante na década de 80, quando o número de turistas passou a ser maior que a população permanente. Tal situação é verificada até os dias atuais. Nesta fase, os distritos recreacional e comercial já estão bem definidos, situando-se preferencialmente na área de frente à praia e em calçadões transversais à mesma (REIS et al. 1998). A especulação imobiliária é intensificada e os empreendedores continuam a dirigir o desenvolvimento da cidade, obtendo suporte e vantagens asseguradas pela administração municipal, incrementando ainda mais o adensamento. As diversas fases de urbanização inerentes à área turística fazem com que a cidade-balneário possua momentos distintos ao longo do ano. Observase que, em decorrência dos pulsos populacionais, durante uma parte do ano (março a novembro), na qual a demanda turística é baixa, a cidade é constituída 229


Interfaces da Gestão de Recursos Hídricos Desafios da Lei de Águas de 1997

de população fixa consolidada quanto à infra-estrutura existente. O veraneio, portanto, é um momento adverso, onde a cidade atravessa fases críticas, atingindo níveis de estagnação, inclusive declínio quanto a sua qualidade ambiental. Atualmente, a cidade-balneário em estudo inicia uma fase de declínio, sob o ponto de vista ecológico e, conseqüentemente, econômico, social e cultural, pois a paisagem é sem dúvida o seu maior patrimônio. A participação da sociedade civil (universidades, associações de moradores e ONG's), bem como dos órgãos ambientais federal e estadual, além da Procuradoria do Estado e da República, é vital neste momento. A organização de comitês de gestão constitui-se num excelente mecanismo de organização, que poderá possibilitar uma alternativa de rejuvenescimento da área estudada. Desta forma, para reverter o processo de declínio por que passa esta área e tentar o seu rejuvenescimento, é importante salientar que, segundo BRÜGGER (1994), a questão ambiental não pode ser reduzida ao contexto natural ou técnico. Esta deve, sim, ultrapassar as perspectivas meramente técnicas, sendo imprescindível que consideremos a expressão "meio ambiente" em sua dimensão sócio-histórica, pois a questão ambiental exige a busca de novos paradigmas filosóficos, os quais incluem questões éticas que perpassam os universos científico, técnico, sócio-econômico e político.

6.

Compatibilizando gerenciamento costeiro integrado e o gerenciamento de recursos hídricos

Segundo o art. 2o da lei 9.433, de 8 de janeiro de 1997, são objetivos da Política Nacional de Recursos Hídricos: I - assegurar à atual e às futuras gerações a necessária disponibilidade de água, em padrões de qualidade adequados aos respectivos usos; II - a utilização racional e integrada dos recursos hídricos, incluindo o transporte aquaviário, com vistas ao desenvolvimento sustentável; e III - a prevenção e a defesa contra eventos hidrológicos críticos de origem natural ou decorrentes do uso inadequado dos recursos naturais. O art. 5o da referida lei indica os instrumentos da Política Nacional de Recursos Hídricos, a saber: I - os Planos de Recursos Hídricos; II - o enquadramento dos corpos de água em classes, segundo os usos preponderantes da água; III - a outorga dos direitos de uso de recursos hídricos; 230


Parte 4 : Gestão de Bacias e Gestão de Zonas Costeiras

IV - a cobrança pelo uso de recursos hídricos; V - a compensação a Municípios; e VI - o Sistema de Informações sobre Recursos Hídricos. A Política Nacional de Recursos Hídricos estabelece como diretrizes gerais de ação a integração da gestão de recursos hídricos com a gestão ambiental; a articulação da gestão de recursos hídricos com a do uso do solo; e a integração da gestão da bacia hidrográfica com a dos sistemas estuarinos e zonas costeiras. Além disso, prevê a referida lei, em seus artigos 6o a 8o, planos de recursos hídricos que contemplem a análise de alternativas de crescimento demográfico, de evolução de atividades produtivas e de modificações dos padrões de ocupação do solo, tendo como unidade mínima a bacia hidrográfica. Logo, os programas de gerenciamento costeiro e de gestão de bacias hidrográficas podem ser compatibilizados, pois ambos poderão eventualmente ser implementados dentro de espaços geográficos que se sobrepõem. É interessante notar que, para ambos os casos, estes são planos de longo prazo, com horizonte de planejamento compatível com o período de implantação de seus programas. Portanto, programas de gestão desta natureza devem facilitar a tomada de decisão através de um processo contínuo, por meio de ações eficazes, integrando interesses locais e nacionais na gestão de atividades concernentes à conservação e ao desenvolvimento.

7. A compatibilização do processo de gerenciamento costeiro integrado e a gestão de recursos hídricos na Bacia do Rio Camboriú De acordo com REIS et al (1997), as ferramentas do processo de gerenciamento costeiro integrado estão classificadas em legislativas, institucionais, administrativas e técnicas. Tais ferramentas podem também ser aplicadas na gestão de recursos hídricos, de forma que possam ser compatibilizadas. A Universidade do Vale do Itajaí - UNIVALI, através do Centro de Ciências Tecnológicas da Terra e do Mar - CTTMar, desenvolve atualmente programa em parceria com o Comitê do Rio Camboriú, com a finalidade de identificar e analisar os conflitos decorrentes do acelerado desenvolvimento que ocorreu nesta região nas últimas décadas. A fase de desenvolvimento em que se encontra o programa ainda é inicial, mas os passos já desenvolvidos serão a seguir apresentados.

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REIS et al (1997) afirmam que para a implantação de um programa de gerenciamento costeiro integrado será necessária uma série de ferramentas administrativas, quais sejam: (1) Planejamento; (2) Coordenação; (3) Monitoramento; (4) Negociação/simplificação; e (5) Manejo de informações. Ainda segundo REIS et al. (1997), sendo o monitoramento uma ferramenta, esta pode ser efetivada por meio de: (1) Medições de efluentes tóxicos; (2) Zoneamento do uso do solo e das águas; (3) Licenciamento; (4) Litígio; (5) Prevenção; e, (6) Negociação. Na Bacia do Rio Camboriú tais ações de monitoramento estão sendo efetivadas por meio de diversas medidas, quais sejam: a) Medições de efluentes orgânicos. Parcerias entre os diversos órgãos que atuam na área de estudo, tais como a Universidade do Vale do Itajaí, CASAN e EPAGRI entre outros, estão possibilitando medições indicativas quanto à qualidade da água ao longo do rio e na enseada desde o ano de 1994. Estes estudos apontam que a qualidade da água da enseada apresenta uma grande variabilidade temporal, da mesma forma como o estuário do Rio Camboriú. Estudos hidrodinâmicos no estuário iniciaram-se em 1995, com o intuito de serem entendidos os processos físicos dominantes (SCHETTINI et al., 1996). A partir de 1998 estes estudos passaram a ter um caráter multidisciplinar, envolvendo também processos químicos e microbiológicos e fornecendo valiosas informações sobre o funcionamento deste sistema; b) Zoneamento do uso do solo da bacia hidrográfica. É um dos grandes desafios a serem realizados a curto e médio prazo. O desenvolvimento do trabalho pela EPAGRI foi um importante passo para o entendimento espacial da área de estudo. No entanto, o entendimento da estrutura e funcionamento das unidades da paisagem, bem como um mapeamento da legislação ambiental incidente, será fundamental para um zoneamento preciso através do conhecimento das áreas passíveis de desenvolvimento (urbana e rural) e conservação; c) Licenciamento. Tradicionalmente, o licenciamento como ferramenta também tem sido considerado como uma forma de monitorar e, também, restringir determinadas atividades. No entanto, é importante notar que as administrações municipais localizadas na bacia hidrográfica, bem como as instituições responsáveis por expedir autorizações para empreendimentos, ocupações e atividades específicas, carecem de pessoal técnico, o que pode ser um grande entrave para a conservação e desenvolvimento ordenado da região; 232


Parte 4 : Gestão de Bacias e Gestão de Zonas Costeiras

d) Litígio. Não foram levantados dados sobre questões de litígio na Bacia do Rio Camboriú, mas, segundo REIS et al (1997), o litígio deve ser considerado como um componente ou complemento de negociação, como o último passo a ser dado, quando o diálogo resulta inócuo; e) Prevenção, atenuação e compensação. Na área de estudo tais técnicas ainda não foram utilizadas. Entre estas, podem ser consideradas a compensação financeira, que na bacia hidrográfica poderia constituir-se numa importante ferramenta para o desenvolvimento e conservação; e g) Negociação. A Bacia Hidrográfica do Rio Camboriú caracteriza-se por apresentar um uso de solo singular, pois os diversos atores sociais que utilizam o solo da região ainda o fazem de forma exploratória. A caça, o desmatamento, as queimadas, a extração de rochas pelos broqueiros, a utilização indiscriminada de agroquímicos pelos rizicultores e a falta de políticas públicas adequadas para questões de saneamento nos dois municípios constituem-se nos principais problemas encontrados. A gestão integral da área está na negociação entre os principais atores ali representados e que também fazem parte do Comitê de Gestão da Bacia Hidrográfica, sendo a flexibilidade e a busca de alternativas sustentáveis o grande desafio. Uma das vantagens existentes na gestão da Bacia do Rio Camboriú é a existência de uma série de preceitos legais que conferem a proteção e o desenvolvimento da área. A legislação ambiental incidente (federal, estadual e municipal) está em fase de mapeamento temático, podendo constituir-se num importante instrumento para o Poder Público orientar o desenvolvimento e a conservação da região. A efetivação de um programa de gestão tem como um dos seus principais desafios a sua implementação por meio dos arranjos institucionais. As administrações públicas municipais de Camboriú e Balneário de Camboriú e também sociedade local estruturaram um Comitê de Gerenciamento da Bacia Hidrográfica do Rio Camboriú - Comitê Camboriú, criado por meio de decreto estadual 2.444, de 1 de dezembro de 1997, o qual corrobora com o processo de gestão participativa e integrada proposto por meio de um programa de gestão costeira. Como esta experiência ainda é recente, a necessidade atual reside na ampla articulação social para que este órgão colegiado seja representativo e consciente da necessidade e importância da participação da sociedade nos processos decisórios.

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Interfaces da Gestão de Recursos Hídricos Desafios da Lei de Águas de 1997

Para o desenvolvimento de um programa de gerenciamento costeiro integrado é fundamental a coleta de informações que subsidiem o programa de gestão sob o ponto de vista social, econômico, histórico, cultural, ecológico. A geração de informações no processo de gerenciamento costeiro integrado, bem como na gestão de recursos hídricos, é fundamental, e em ambos deve incluir não apenas as ciências naturais, com sua descrição do funcionamento dos ecossistemas costeiros, mas também as ciências sociais, cobrindo assim os problemas induzidos pelo homem. Para facilitar a compreensão dos fenômenos que ocorrem na zona costeira, por exemplo, onde também situam-se as bacias hidrográficas, WEIDE (1994) propôs um modelo simplificado do sistema costeiro incluindo o gerenciamento costeiro como o componente responsável pela integração e coordenação. Nesta função, o GCI depende diretamente de dados e informações Figura 3 - Sistema Costeiro Simplificado relacionados à área sob gerenciamento. Ou seja, a necessidade e a natureza dos dados e informações é definida pela área e seus problemas, e equipes multidisciplinares, capazes de considerar interdisciplinarmente aspectos sociais, econômicos, culturais, bióticos e abióticos, devem ser responsáveis por sua geração (SPERB & ASMUS, 1998). CICIN-SAIN & KNECHT (1998) afirmam ser particularmente importante definir os estudos e levantamentos em sintonia com objetivos do gerenciamento. Para estes autores, as técnicas e procedimentos científicos de grande relevância para o GCI são: • Inventários dos recursos; • Levantamentos sobre risco e vulnerabilidade; • Modelos; • Avaliação sócio-econômica; e • Análise da estrutura legal e institucional.

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Parte 4 : Gestão de Bacias e Gestão de Zonas Costeiras

8.

Considerações finais

Na virada do século XX, quase metade da humanidade viverá em cidades e a maioria desta população irá viver em áreas litorâneas. A formulação de estratégias de assentamentos humanos, bem como a orientação do processo de urbanização, desafogando os grandes centros, erguendo cidades menores e com crescimento ordenado segundo critérios básicos de planejamento ambiental, são fundamentais. O desenvolvimento sustentável nas cidades depende também de uma cooperação mais estreita com as maiorias pobres urbanas, que são seus verdadeiros construtores. Muito pode ser feito por meio de projetos comunitários que proporcionem às famílias serviços básicos, como a saúde, a educação transporte, além de uma melhor política de tributação (Agenda 21, 1992). Os processos de gerenciamento costeiro integrado e de gestão de recursos hídricos estão inseridos na administração correta de uma determinada unidade territorial geográfica, levando em consideração soluções encontradas de forma integrada, contínua e participativa. Para isto, é decisiva a integração entre a iniciativa privada, a sociedade organizada e os órgãos municipais, estaduais e federais para que, num esforço comum, estes encontrem soluções adequadas à economia local, bem como para problemas advindos da urbanização mal planejada. Apesar de qualidade de vida ser um parâmetro difícil de ser definido, os atores governamentais e não-governamentais da Bacia do Rio Camboriú a definem, segundo POLETTE et al. (1998), como: desenvolvimento sustentável; bem-estar social, físico e mental; infra-estrutura adequada; rios limpos e piscosos; e preservação da natureza. Entretanto, para alcançarmos uma qualidade de vida desejável para as populações costeiras, é fundamental que cada indivíduo entenda também o seu papel de cidadão especialmente no processo de tomada de decisões. Devido a importância estratégica da zona costeira em Santa Catarina, é premente que sejam desenvolvidas estratégias governamentais, bem como ações da sociedade organizada buscando formas de desenvolvimento sustentáveis, como é o caso do setor turístico, aptidão natural desta região. O processo de gerenciamento costeiro integrado é, por sua natureza, compatível neste caso, especialmente tendo como princípio os planos de ação onde a sociedade é ponto central da mudança. Portanto, a integração entre os programas que visem o gerenciamento costeiro integrado e o gerenciamento de recursos hídricos é compatível, devendo ser considerada nas estratégias que visem integrar os mais diferentes 235


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setores da sociedade. A integração de ambas pode ser responsável pela garantia da cidadania das populações e conservação dos recursos naturais a curto, médio e longo prazo.

Bibliografia CONFERÊNCIA DAS NAÇÕES UNIDAS SOBRE MEIO AMBIENTE E DESENVOLVIMENTO - Agenda 21. Rio de Janeiro, 1992. (disponível na Internet: www.mma.gov.br). BRÜGGER, P. - Educação ou Adestramento Ambiental? Florianópolis: Letras Contemporâneas, 1994, 141p. BUTLER, R. W. - The Concept a Tourist Area Cycle of Evolution: Implications for Management of Resources. University of Western Ontario. Canadian Geographer, XXIV, 1, 1980, pp. 05-12. CAIRNS, J.J. and CRAWFORD, T.V - Integrated Environmental Management. Michigan: Lewis Publishers, Inc., USA, 1991. CLARK, J. R. - Coastal Ecosystem Management: A Technical Manual for the Conservation of Coastal Zone Resources. John Wiley & Sons. 1977. CLARK, J.R. - Coastal Zone Management Handbook. New York: Lewis Publishers Inc., USA, 1996, 694 pp. COELLO, S. - “The Status of Integrated Coastal Management and Demand of Training of Coastal Management Practitioners in Ecuador”. Proceedings of the Rhode Island Workshop on Education Coastal Managers. Rhode Island, USA, March 4 - 10, 1995, pp. 8-12. CICIN-SAIN, B. 1993 - Sustainable development and integrated coastal management. Ocean & Coastal Management 21: 11-43 p. CICIN-SAIN, B. & KNECHT, R. W. - Integrated Coastal and Ocean Management: Concepts and Practices. Washington DC: Island Press, USA, 1998, 517 pp. CIRM-Comissão Interministerial para os Recursos do Mar - Plano Nacional de Gerenciamento Costeiro. Brasília, 1990. 31 pp. CONSTANZA, R. - The Value of World´s Ecosystem Service and Natural Service. May, 1997, vol. 387, 253-260 p. DIEHL, F.L. - Aspectos Geoevolutivos, Morfodinâmicos e Ambientais do Pontal da Daniela, Ilha de Santa Catarina (SC). Dissertação de Mestrado, UFSC, 1997, 132 p. 236


Parte 4 : Gestão de Bacias e Gestão de Zonas Costeiras

FORMAN, R. T. T. & GODRON, M. - Landscape Ecology. John Wiley & Sons. 1986, 619p. GESAMP - The contributions of Science to Integrated Coastal Management. Reports and Studies, n.61. 1996. IUCN, PNUMA, WWF - Cuidando do Planeta Terra. Uma estratégia para a Vida. São Paulo: Ed. SMA, 1992, 243 p. LANNA, E.L. - Gerenciamento de bacia hidrográfica: Aspectos conceituais e metodológicos. Brasília. IBAMA, 1995. 171p. O´SULLIVAN, P. E. - “The Ecosystem - Watershed Concept in the environmental Sciences - A Review. Journal of Environmental Studies. Vol. 13, 1981, p. 273-281. POLETTE, M. - Planície do Perequê/Ilha de São Sebastião, SP. Dignóstico e Planejamento Ambiental Costeiro. UFSCar. Dissertação de Mestrado, 1993, 215p. POLETTE, M. - Gerenciamento Costeiro Integrado: Proposta Metodológica para a Paisagem da Microbacia de Mariscal - Bombinhas (SC). Tese de Doutorado UFSCar. PPGERN, 1997, 499 p. POLETTE, M.; SCHIMITT, J.; MACEDO, C.X - “Gerenciamento Costeiro Integrado: Estudo de Caso do Comitê da Bacia Hidrográfica do Rio Camboriú - SC”. Cadernos de Gestão. Laboratório de Planejamento da Paisagem Costeira. Documento Interno, 1998, 30p. POLETTE, M.; BACILA, C.; SCHIMITT, J.; MACEDO, C.X. - An Integrated Coastal Management Strategy Plan for Camboriú Watershed basin - Santa Catarina State - Brazil. COASTAL ZONE 99. San Diego, USA, 1999, pp727-729. REIS, E.G., ASMUS, M.L.; CASTELLO, J.P.; CALLIARI, L.J. Gerenciamento Costeiro Integrado: Trocas e inter-relações entre os sistemas das bacias de drenagem, lagoas costeiras e oceanos adjascentes. Rio Grande: FURG, CIRM, ONU. 2ª Ed. 1997, 376p. SCHETTINI, C.C.F.; CARVALHO, J.L.B.; JABOR, P. - “Comparative Hydrology and suspended matter distribution of four estuaries in Santa Catarina State - Southern Brazil”. Workshop on Comparative Studies of Temperature Coast Estuaries. Bahia Blanca, Argentina, Proceedings... UNS/IADO/NSF/IAI, 1996, pp29-32.

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Interfaces da Gestão de Recursos Hídricos Desafios da Lei de Águas de 1997

SOUZA, S. DE JR., POLETTE, M. - “Evolução e tendências de crescimento dos Balneários no Litoral Centro-Norte Catarinense”. III Seminário Integrado de Iniciação Científica. Chapecó - SC. Resumo. 1996 SOUZA JR, S. - Aplicação do Modelo de Desenvolvimento de Balneários no Município de Balneário Camboriú - SC. Trabalho de graduação CTTMar. Itajaí, 1998. SPERB, R. M. - A Conceptual Framework for Integrated Coastal Zone Management in the state of Santa Catarina - Brazil. M.Sc Thesis E.E. 244 IHE, Delft - The Netherlands. 1996. SPERB, R. M. & ASMUS, M. L. - “O Papel dos Sistemas de Informação Ambiental no Gerenciamento Integrado de Recursos Costeiros”. Resumos XI Semana Nacional de Oceanografia - Rio Grande - 18 a 24 outubro, 1998, pp 92 -94. THE WORLD BANK Noordwijk Guidelines - For Integrated Coastal Zone Management. International Bank for Reconstruction and Development. World Coast 1993. WEIDE, J. A - Systems View of Integrated Coastal Management. Delft Hydraulics Publication #486, Series, Delft, ND, 1994, 19 pp.

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Parte 4 : Gestão de Bacias e Gestão de Zonas Costeiras

Perfil curricular dos autores Marcus Polette – ecologia@univali.rct-sc.br – Oceanólogo e geógrafo, mestre e doutor em Ecologia e Recursos Naturais pela Universidade Federal de São Carlos. Especialização em Gerenciamento Costeiro Integrado pela University of Rhode Island – USA e IHE – The Netherlands. Professor pesquisador na UNIVALI-SC. Fernando Luiz Diehl - centro@cttmar.univali.rct-sc.br Oceanógrafo (FURG, 1984) e mestre em Geografia (UFSC, 1997). Doutorando em Geociências (UFRGS). Diretor do Centro de Ciências Tecnológicas da Terra e do Mar - CTTMar e coordenador do curso de Engenharia Ambiental da Universidade do Vale do Itajaí – UNIVALISC. Presidente da Associação Brasileira de Oceanografia – AOCEANO. Atua na área de gestão do litoral e processos costeiros. Francelise Pantoja Diehl - fdiehl@mbox1.univali.rct-sc.br - é graduada em Direito pela FURG. Mestre em Direito Ambiental e Políticas Públicas de Meio Ambiente (CPGA/UFSC) e doutoranda em Direito (CPGA/UFSC). É docente-pesquisadora do CTTMar/UNIVALI e do Curso de Mestrado em Ciência Jurídica da UNIVALI-SC. Rafael Medeiros Sperb - rsperb@cttmar.univali.rct-sc.br - é oceanógrafo e mestre em Ciência e Tecnologia Ambiental. Doutorando em Inteligência Aplicada à Gestão Ambiental. Atua como Instrutor do Programa Train-Sea-Coast - Brasil (ONU). Professor na UNIVALI-SC. Carlos A.F. Schettini - guto@mbox1.univali.rct-sc.br - é oceanógrafo e mestre em geociências. Doutorando em geociências (UFRGS). Área de processos hidrodinâmicos e sedimentológicos em estuários e plataforma interna. Professor na UNIVALI-SC. Antonio Henrique da Fontoura Klein - klein@cttmar.univali.rctsc.br - Oceanólogo (FURG, 1990) e mestre em Geociências (UFRGS, 1996). Doutorando em Ciências Marinhas (Universidade do Algarve, Portugal). Atualmente professor do CTTMar da UNIVALI-SC. Atua na área de morfodinâmica costeira.

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Interfaces da Gestão de Recursos Hídricos Desafios da Lei de Águas de 1997

GERENCIAMENTO COSTEIRO E GERENCIAMENTO DE BACIAS HIDROGRÁFICAS. A EXPERIÊNCIA DE SÃO PAULO

Martinus Filet Lucia Bastos Ribeiro Sena

1.

Introdução

As instituições que atuam no gerenciamento ambiental, seja dos recursos hídricos, seja dos recursos costeiros e marinhos ou dos florestais, têm origens muito diversas na formação do setor ambiental público brasileiro e, portanto, vêm mantendo culturas próprias de administração desses bens, fato que impediu durante muitos anos uma maior integração de ações pela qualidade ambiental. Entretanto, as entidades que passaram a compor a base do Sistema Nacional do Meio Ambiente, federais, estaduais e municipais, após a Constituição de 1988, se concentraram sob o mesmo guarda-chuva institucional, fato que vem contribuindo para uma lenta, porém decisiva, dissolução das resistências corporativistas. Possivelmente, um dos motivos para que as antigas corporações da área ambiental se integrem de forma definitiva é seu próprio enfraquecimento pelos movimentos em prol da racionalização da máquina técnica e administrativa do setor público e o conseqüente fortalecimento da sociedade civil, denominada Terceiro Setor, que vem ocupando espaços importantes na condução e implementação de políticas públicas. Assim, o IBAMA, que ficou com o controle da flora (antigo IBDF) e da fauna (incorporando a SUDEPE, que cuidava da pesca) e das Unidades de Conservação Federais, passou a fazer parte do Ministério do Meio Ambiente, que, por sua vez, também incorporou a área de Recursos Hídricos (parte do DNAEE), formando a Secretaria de Recursos Hídricos, que compõe com a Amazônia Legal a estrutura administrativa federal do meio ambiente. Em quase todos os programas importantes articulados pela área ambiental, percebese o crescimento dos espaços de participação da sociedade civil, bem como a descentralização das ações para as regiões e municípios, fato que favorece a participação e integração em nível local e regional.

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Parte 4 : Gestão de Bacias e Gestão de Zonas Costeiras

O Sistema de Administração Federal continua se transformando, atualmente adotando o formato de Agências Nacionais, principalmente para o controle dos setores que foram ou estão sendo privatizados. Cabe destacar a Agência Nacional de Energia Elétrica e a Agência Nacional das Águas, esta ainda em fase de criação, que deverão desempenhar um papel importante no gerenciamento dos recursos hídricos. Toda essa dinâmica na estrutura gerencial do setor público vem, de alguma forma, contribuindo para a integração das políticas públicas, notadamente para a gestão ambiental, conforme vem sendo tratado neste texto. Essa reorganização tem influenciado as políticas estaduais, onde a gestão dos recursos hídricos e a gestão costeira, por exemplo, passaram a trabalhar conjuntamente, já no processo de licenciamento ambiental.

2.

As interfaces legais e institucionais nos Planos Federal e Estadual

2.1

No Plano Federal

O gerenciamento costeiro é um processo baseado na Política Nacional do Meio Ambiente e na Política Nacional para os Recursos do Mar, esta última com a finalidade explícita de integrar a gestão do uso racional dos recursos do mar. A edição da lei 7.661/88, que instituiu o Plano Nacional Gerenciamento Costeiro, define a zona costeira "como o espaço geográfico de interação do ar, do mar e da terra, incluindo seus recursos renováveis ou não". Esta definição indica que recurso hídrico é objeto de gestão conjunta, ou seja, as águas doce e salinizada são tratadas de maneira integrada para efeito do gerenciamento ambiental. No seu artigo 3° está explicitada a visão ecossistêmica do gerenciamento costeiro, quando é priorizada a conservação e a proteção dos sistemas fluviais, estuarinos e lagunares, reconhecendo a importância desses ambientes para a reprodução dos recursos pesqueiros e manutenção da biodiversidade costeira e marinha. Ao estender aos Estados e Municípios a competência para a elaboração dos planos de gerenciamento costeiro, permitindo que estas instâncias federativas permitindo estabeleçam normas e diretrizes que assegurem a qualidade ambiental sobre o uso do solo, subsolo e das águas; urbanização; energia; habitação; saneamento básico e turismo, isso indica claramente que 241


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a gestão ambiental será realizada a partir de uma base territorial - tomando como unidade a bacia hidrográfica, e de forma abrangente, considerando todos os recursos naturais. Esta afirmação não deixa margem para dúvidas acerca da necessidade de integrar as políticas públicas, visando maior eficiência da administração. No âmbito do gerenciamento costeiro já foram editados dois Planos Nacionais com as diretrizes e ações programadas. O primeiro em 1990 e o segundo em 1997. Em 1990, o PNGC orientava os Planos de Ação, incluindo, entre outros, os planos de manejo de microbacias, para serem desenvolvidos pelos Estados e Municípios, com a participação das comunidades costeiras e implantados em nível local. Explica-se a introdução dessa diretriz em função de diversas experiências bem sucedidas à época, bem como a existência de programas internacionais de financiamento para a gestão integrada de microbacias em diversos Estados da União. O II PNGC é composto por um conjunto de dez Ações Programadas, sendo que logo de início fica explicitada a necessidade da compatibilização das ações do Plano com as políticas públicas que incidam sobre a zona costeira, entre outras, a industrial, de transportes, de ordenamento territorial e dos recursos hídricos, visando a sua integração e otimização dos resultados (Figura 1). É em função dessas diretrizes que, no Plano de Ação Federal para a zona Figura 1 - Fluxograma do Gerenciamento Costeiro

costeira, se priorizaram os estuários para integrar ações de monitoramento das águas, licenciamento de atividades portuárias e recuperação dos 242


Parte 4 : Gestão de Bacias e Gestão de Zonas Costeiras

ecossistemas estuarinos. De fato, nacionalmente já se considerava de vital importância a interface estuarina para a gestão costeira, na medida em que os impactos decorrentes da concentração urbana, industrial e agrícola da retroterra são carreados pelos rios através dos estuários ao mar, afetanto esses ambientes de forma mais intensa por serem os mais vulneráveis à poluição e às alterações hidrodinâmicas, provocadas pelas obras hidráulicas principalmente. Dessa forma, elegeu-se os estuários, que muitas vezes sediam importantes aglomerados urbanoportuários, para integrar as ações dos principais sistemas de gestão incidentes na zona costeira. Entretanto, para que essa integração se concretize há que se providenciar a adequação dos indicadores da Resolução Conama 20/86, relativos às Classes de Qualidade d'água 7 e 8, face à importância desses parâmetros na determinação do zoneamento e controle das atividades nas águas salobras e marinhas. Ao passarmos adiante as considerações sobre o sistema federal de gestão de recursos hídricos, deve ficar bem registrado que, além dos instrumentos de ordenação territorial, o controle da poluição hídrica é o fator mais próximo e imediato de integração dos dois sistemas de gestão. A Política Nacional de Recursos Hídricos, que institui o Sistema Nacional de Gerenciamento, através da lei federal 9.433/97, surge quase dez anos após a promulgação da lei sobre gerenciamento costeiro. Em seu escopo fica clara a intenção de gerenciar prioritariamente as águas continentais doces, e em suas diretrizes gerais de ação indica a necessidade da integração da gestão das bacias hidrográficas com os sistemas estuarinos e zonas costeiras. Em que pese o fato da gestão dos recursos hídricos ser uma das preocupações mais antigas , dado que o Código das Águas é de 1934, cujos objetivos gerenciais visavam prioritariamente assegurar o fornecimento de água para a produção de energia, sem maiores preocupações com a qualidade do recurso ou de seus múltiplos usos, o atual sistema de gestão apresenta uma visão integradora por meio dos sistemas de planejamento regional, estadual e municipal. Em seu escopo, as questões do uso do solo, demografia, biofísica e socioeconomia estão articuladas e é reafirmada a bacia hidrográfica como unidade físico-territorial para o planejamento e ações específicas de conservação, outorga e cobrança pelo uso da água. O Sistema Nacional de Gerenciamento dos Recursos Hídricos é composto pelo Conselho Nacional, pelos Conselhos de Recursos Hídricos dos Estados; pelos Comitês de Bacias Hidrográficas, sendo que todos são compostos pelo Poder Público - federal, estadual, municipal -, por organizações da sociedade civil, incluindo usuários dos recursos hídricos, e pelas Agências de Água. Dentre os instrumentos de gestão dos recursos hídricos constam os Planos de Recursos

243


Interfaces da Gestão de Recursos Hídricos Desafios da Lei de Águas de 1997

Hídricos e o Sistema de Informação sobre Recursos Hídricos, a outorga, a cobrança pelo uso, o enquadramento dos corpos d'água e a compensação aos municípios. Como foi observado, o sistema nacional é bastante recente, sendo que apenas o Conselho Nacional já foi empossado, poucos Estados já contam com seus Sistemas de Gerenciamento em funcionamento e, conseqüentemente poucos são os Comitês Federais instalados. Além disso, ainda não se iniciou o processo de elaboração dos Planos de Recursos Hídricos de maneira sistemática em todo o território nacional. Sendo assim, e somado ao fato da lei prever essa integração entre políticas, faz-se necessário que os agentes interessados na gestão integrada levem a esses fóruns de debate mencionados, seja do GERCO, seja de recursos hídricos, as questões que devem ser debatidas para que tornem-se agenda de trabalho e se encontrem os meios para a integração efetiva.

2.2

No Plano Estadual

A história dos sistemas de gestão se inverte no Estado de São Paulo. Enquanto a lei 7.663, que institui a Política Estadual de Recursos Hídricos, data de 1991, somente em 1998 é finalmente aprovada a lei que institui o Plano Estadual de Gerenciamento Costeiro, sob o número 10.019. Essa lei passou por cinco anos de tramitação e discussão na Assembléia Legislativa. Enquanto o Sistema Integrado de Gerenciamento dos Recursos Hídricos (SIGRH) se consolidava com a instalação dos seus 20 Comitês de Bacia Hidrográfica - CBHs e já estando com o 2° Plano Estadual de Recursos Hídricos em discussão na Assembléia Legislativa, o gerenciamento costeiro, ainda como Programa Estadual, encontrava-se na fase de elaboração das quatro propostas de zoneamento ecológico-econômico. Vale observar, no entanto, que as unidades físico-territoriais utilizadas para o zoneamento ecológicoeconômico coincidem com os limites das bacias hidrográficas que têm interface com a zona costeira no Estado de são Paulo, a saber: do Vale do Ribeira e Litoral Sul, da Baixada Santista e do Litoral Norte, sendo que cada uma destas constitui um Comitê de Bacia (Figura 2). No campo da organização das ações, desde 1997 o Comitê Coordenador do Plano Estadual de Recursos Hídricos - CORHI, instância técnica do sistema, em conjunto com os CBHs, está trabalhando no sentido de definir procedimentos padrão para que cada uma das Unidades de Gerenciamento de Recursos Hídricos - UGRHIs conte com um diagnóstico da situação dos recursos hídricos, que vem sendo denominado de Relatório Zero, e defina os 244


Parte 4 : Gestão de Bacias e Gestão de Zonas Costeiras

Figura 2 - Sistema de Gestão

seus Planos de Bacia através de processo participativo. Tanto o Relatório "0" como os Planos de Bacia serão sistematizados para que seja produzida sua versão estadual. No Plano Estadual de Gerenciamento Costeiro (PEGC), o sistema de gestão previsto é similar ao de recursos hídricos, tendo também comitês tripartites que elaboram seus instrumentos de gestão, como o zoneamento e os Planos de Ação para serem baixados por decreto do Executivo, que também serão revistos periodicamente. Os outros instrumentos do PEGC são o Sistema de Informações e o Monitoramento. A diferença está, portanto, no instrumento legal utilizado para implementação dos instrumentos de gestão, lei para o Plano Estadual de Recursos Hídricos, leis específicas para as Áreas de Proteção e Recuperação dos Mananciais, e decreto do Poder Executivo para o Zoneamento EcológicoEconômico e Planos Setoriais de Ação e Gestão (por Setor Costeiro) no Gerenciamento Costeiro. Como se poderá ver mais adiante, a integração entre os dois sistemas poderá se dar ou através dos Colegiados Deliberativos, que têm formatos idênticos e previstos em lei, ou através dos instrumentos de ordenamento 245


Interfaces da Gestão de Recursos Hídricos Desafios da Lei de Águas de 1997

territorial, necessários aos dois sistemas, mas apenas recentemente introduzido no SIGRH pela lei 9.866/97 para as áreas declaradas como Áreas de Proteção e Recuperação de Mananciais. Deve ser ressaltado que a legislação que institui as Áreas de Proteção e Recuperação de Mananciais prevê a instituição de áreas de intervenção que se constituem em uma forma de zoneamento. Trata-se de estabelecer regras para o uso e ocupação do solo através da definição de Áreas de Uso Especial, seja para ocupação de baixas ou altas densidades, de recuperação ou de conservação dos recursos naturais baseado em indicadores de carga poluidora que drenam aos reservatórios de água para o abastecimento público. A inovação, no caso, é a tentativa de se evitar o zoneamento convencional por tamanho de lote, por exemplo, assumindo um modelo calcado na capacidade de suporte e cuja implementação pressupõe a resolução de diversas dificuldades, quais sejam, o estabelecimento de correlação entre as cargas e o uso do solo, possibilitando a definição de parâmetros, e a implantação de um sistema de monitoramento e modelagem hídrica compatíveis com a dinâmica e as exigências do controle de gestão territorial. Finalmente, deve ser destacado que no SRH há dois importantes instrumentos de gestão não previstos pelo GERCO, quais sejam, o instituto de cobrança pelo uso da água e a Agência de Bacia, a serem operados pelos Comitês de Bacia, fato que conferirá aos Comitês um grande poder operacional na Gestão dos Recursos Naturais.

3.

O zoneamento ecológico-econômico como instrumento de integração da gestão ambiental

Aqui cabe destacar algumas considerações sobre o zoneamento ambiental, considerando-se a importância desse instrumento de gestão para o gerenciamento costeiro e o apoio que poderá oferecer ao Sistema de Recursos Hídricos através do planejamento regional e local, dado que esse instrumento não é diretamente considerado nos Sistemas Federal e Estadual de Recursos Hídricos. O zoneamento tem sido historicamente utilizado no Brasil como instrumento de gestão ambiental. Ainda sob a égide das Ordenações do Reino, adotadas pelo Brasil Colônia, encontramos a proibição da caça em determinados lugares, como embrião desse instrumento, que, inicialmente, incorpora as características do comando e controle, estabelecendo restrições que penalizam uma determinada área, e que pressupõe uma atuação eficiente 246


Parte 4 : Gestão de Bacias e Gestão de Zonas Costeiras

do Estado para a garantia de sua implementação. Os exemplos do zoneamento assim conceituado não são os mais positivos, tendo dado origem muitas vezes a cidades inviáveis, repletas de loteamentos clandestinos e de bolsões de pobreza, instalados nas áreas onde as restrições desmedidas e a impossibilidade de regularização do uso do solo incentivam a proliferação das favelas e das sub-habitações, ao mesmo tempo que incentivaram o desmatamento predatório, realizado muita vezes através da queima das florestas, como forma de burlar a legislação protecionista. Com o passar do tempo e a incorporação do conceito de desenvolvimento sustentado, passa-se a falar em zoneamento ecológico-econômico, que, de um lado, sugira restrições de uso que possam garantir o equilíbrio ambiental, e, de outro, funcione como indutor do desenvolvimento sócio-econômico das áreas zoneadas. Embora essa nova forma de se encarar o zoneamento signifique um avanço, a sua implementação apresenta inúmeras dificuldades, não só do ponto de vista do enfrentamento do problema sob o aspecto social e econômico, como em decorrência daquelas de caráter político-institucionais e gerenciais. As dificuldades de enfrentamento de caráter social são decorrentes, especialmente, do crescimento acelerado das cidades, principalmente nas décadas de 70 e 80, quando a população de baixa renda passou a ocupar a periferia das cidades de forma desordenada e predatória, por meio de loteamentos clandestinos, colocando em risco os mananciais de abastecimento público das grandes cidades. Essa ocupação se deu de uma forma totalmente inadequada do ponto de vista ambiental, ensejando ações corretivas que repre-sentam um alto custo, mas que devem, no entanto, ser perseguidas pelo Poder Público. Do ponto de vista econômico, o zoneamento tem sido encarado como um entrave para o desenvolvimento dos Municípios, que devem deixar de ter em seu território a desejável poluição trazida pelas indústrias que, especialmente na época do milagre econômico, representavam a esperança para o País sair do subdesenvolvimento ou para a ocupação urbana que, em ultima análise, carreava os recursos decorrentes do IPTU, sem que se verificasse uma preocupação em se internalizar os custos ambientais que essa ocupação desordenada pode trazer. A Constituição do Estado de São Paulo de 1989 apresenta como solução para resolver as perdas dos Municípios, em decorrência de restrições por força de instituição de espaços territoriais especialmente protegidos, a implementação de instrumentos de compensação financeira que possam reparar pelos benefícios impedidos.

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Interfaces da Gestão de Recursos Hídricos Desafios da Lei de Águas de 1997

A Constituição Federal de 1988, embora estabeleça a possibilidade da definição desses espaços para a proteção de seus atributos, não prevê a implantação de compensação financeira aos Municípios atingidos pelas restrições, limitando-se a prevê-la para os casos de exploração de recursos hídricos para fins de geração de energia elétrica ou pela exploração de petróleo ou gás natural. O estabelecimento de compensação financeira para os Municípios que tenham áreas inundadas por reservatórios ou sujeitas à restrição de uso do solo com a finalidade de proteção dos recursos hídricos, prevista no projeto de lei 70/96 e que se transformou na lei 9.433/ 97, foi vetada pelo Poder Executivo, sob a alegação de que tais mecanismos não encontram apoio no texto da Carta Magna e poderiam trazer despesas adicionais à União. Do ponto de vista da estrutura político-institucional, a nova ordem política e social trazida pela Constituição de 1988 adota dois princípios fundamentais, quais sejam, o da proteção ambiental, que assegura a todos um meio ambiente ecologicamente equilibrado, e o da função social da propriedade, que prevê o aproveitamento racional e adequado dos recursos naturais disponíveis e a preservação do meio ambiente, dando guarida ao Sistema de Meio Ambiente instituído em 1981 e demonstrando especial preocupação com a água, ao prever a criação do Sistema Nacional de Recursos Hídricos. A criação de tais sistemas acaba levando a uma mudança de enfoque do ponto de vista do planejamento territorial, que deixa de priorizar a gestão metropolitana para a organização de territórios, fortalecendo a competência municipal nos assuntos de interesse local, dentre os quais pode-se destacar o planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano. Surge, entretanto, para ocupar o vácuo da gestão metropolitana, o Sistema de Desenvolvimento Regional, que objetiva integrar a organização, o planejamento e a execução de funções públicas de interesse comum, objetivando, através das regiões geoeconômicas, o desenvolvimento e a redução das desigualdades. Por outro lado, a gestão das águas assume uma importância até então não sugerida, ao evoluir de uma legislação mais direcionada ao estabelecimento do domínio e aproveitamento hidrelétrico das águas, para uma política que passa a preocupar-se com a garantia do uso múltiplo e da qualidade das águas e, muito especialmente, com a sua valorização, considerando-a como bem econômico, suscetível de cobrança pela sua utilização. A partir de então, o planejamento territorial passa a ter estreitas relações com a necessidade de garantir a qualidade das águas. O novo sistema constitucional trouxe ainda mudanças estruturais importantes, ao adotar o modelo de gestão descentralizada e participativa, 248


Parte 4 : Gestão de Bacias e Gestão de Zonas Costeiras

que exige uma mudança de postura da União e dos Estados, que deverão abrir mão de suas competências como órgãos controladores e, portanto, do poder de atuar diretamente sobre a organização do solo, a não ser nas hipóteses onde fique claro o interesse regional e a garantia da proteção ambiental; dos Municípios, que deverão deixar de ser as vítimas das restrições e assumir a função de fiscalizadores; e da própria sociedade, que passa a ser corresponsável pela qualidade ambiental. Finalmente, do ponto de vista técnico, a inserção de parâmetros hídricos na gestão dos territórios ainda é proposta não testada quanto à sua eficiência, o que vem representando dificuldades para a sua aceitação.

4.

A experiência de integração na Bacia Hidrográfica do Rio Ribeira de Iguape

Os estudos para o zoneamento ecológico-econômico do Setor Vale do Ribeira de Iguape iniciaram-se em 1993, três anos antes da instalação do Comitê de Bacia. Trata-se de uma área de 16.000 Km² no Estado de São Paulo, com vinte e três Municípios, sendo que os Municípios de Iguape, Ilha Comprida e Cananéia foram seccionados da região, ainda em 1988, para compor o Setor Complexo Estuarino Lagunar do Plano Estadual de Gerenciamento Costeiro, (Figura 3), ou seja, unicamente para facilitar o planejamento ambiental da Zona Costeira, cujo zoneamento já havia sido proposto em 1990. Os trabalhos técnicos de levantamentos temáticos, diagnósticos e propostas de zoneamento finalizaram em 1997, quando então iniciaram-se os trabalhos de organização e mobilização da comunidade para o debate do projeto. Quando, em julho de 1998, foi aprovada a lei de gerenciamento costeiro, após cinco anos de tramitação na Assembléia Legislativa, foi imediatamente constituído o Grupo de Trabalho responsável pela elaboração do decreto de Zoneamento Ecológico-Econômico do Setor Costeiro. Durante o mesmo período, o Comitê de Bacia, já organizado em Câmaras Temáticas, passava a discutir e aprovar projetos para financiamento pelo Fundo Estadual de Recursos Hídricos - FEHIDRO. Esses projetos são hierarquizados pela Câmara Técnica de Planejamento, sendo que as questões relacionadas ao saneamento básico, mineração e manejo florestal são tratadas na Câmara Técnica de Licenças e Outorgas.

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Interfaces da Gestão de Recursos Hídricos

Figura 3: Setorização do litoral paulista

Desafios da Lei de Águas de 1997

250


Parte 4 : Gestão de Bacias e Gestão de Zonas Costeiras

Os representantes da Secretaria do Meio Ambiente, que coordenam e atuam no gerenciamento costeiro, passaram também a fazer parte do Comitê de Bacia e de suas Câmaras Técnicas. Através dessa dupla participação iniciou-se o processo de integração das diretrizes e estratégias para a gestão ambiental e territorial. A integração entre os dois colegiados, do GERCO e da Bacia Hidrográfica, se fortaleceu quando o Grupo de Trabalho do Vale do Ribeira, responsável pelo zoneamento, iniciou o processo de discussão da representação da sociedade civil com base no Cadastro das Entidades do Comitê de Bacia. Com isso, nove dos quatorze representantes da sociedade civil no Comitê passaram também a compor o Colegiado Costeiro. Outra oportunidade de forte integração surgiu quando representantes do Grupo de Trabalho do Zoneamento do Complexo Estuarino Lagunar de Iguape e Cananéia passaram a pressionar a Coordenação daquele Colegiado Costeiro , para que definisse uma posição sobre a Barragem do Valo Grande, considerado um dos conflitos mais expressivos e complexos acerca de uma obra pública do litoral paulista. Efetivamente, o assunto destino da obra hidráulica pouca relação tinha com os trabalhos de ordenamento territorial, ou seja, com o zoneamento, mas fortemente relacionado a uma decisão sobre a melhor forma de gerir um conflito do gerenciamento de recursos hídricos, portanto, da alçada do Comitê de Bacia. Nesse caso, a solução encontrada foi apresentar ao Comitê a base teórica acordada e já discutida no Grupo de Trabalho do GERCO para um Plano de Gestão da Barragem e Canal do Valo Grande e sugerir que a Câmara Técnica de Planejamento do Comitê passasse a gerir o conflito. Essa solução foi aceita, passando todos os estudos técnicos já realizados no âmbito do GERCO para o Comitê de Bacia que, após alguns meses, fez aprovar uma moção contendo um acordo de procedimento para a solução do conflito, aprovado por unanimidade. O Grupo de Trabalho do Vale do Ribeira produziu em dez meses a minuta de decreto e procedeu diversos ajustes na proposta técnica de zoneamento. Na minuta produzida há diversas referências à melhoria das águas como metas das zonas, bem como diretriz que propõe a integração da gestão dos recursos hídricos na Bacia Hidrográfica, que, como já foi citado, abrange dois setores costeiros. Finalmente, no término dos trabalhos, o Grupo de Trabalho do Gerenciamento Costeiro promoveu em conjunto com o Comitê de Bacia e o Consórcio dos Municípios da região três audiências públicas para divulgar o

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Interfaces da Gestão de Recursos Hídricos Desafios da Lei de Águas de 1997

instrumento de gestão e buscar as contribuições finais das entidades e municípios que não participaram diretamente do Grupo de Trabalho. O zoneamento ecológico-econômico, uma vez regulamentado, expressará um pacto regional para o desenvolvimento sustentado da região, conferindo ao instrumento de gestão a base regional de integração de políticas públicas e, principalmente, de gestão dos recursos hídricos que se configura, ao lado da Floresta Atlântica e dos recursos minerais, como o principal recurso ambiental para alavancagem do seu desenvolvimento sustentável.

5.

Conclusão

A integração dos dois sistemas é possível e viável no Estado de São Paulo e já está ocorrendo em pelo menos dois setores costeiros que compõem uma bacia hidrográfica. Outro setor costeiro, da Baixada Santista, por se tratar de uma região metropolitana, além do Comitê de Bacia, possui um Conselho de Desenvolvimento Metropolitano, composto por Estado e Municípios, sem sociedade civil, mas que se integra melhor, atualmente, com o GERCO por necessidade mútua de obtenção do zoneamento ambiental. No último setor costeiro, do Litoral Norte, as atividades do Comitê são muito recentes e a aproximação pode ocorrer proximamente durante as audiências públicas do zoneamento. Finalmente, cabe destacar uma vantagem da lei que instituiu o Plano Estadual de Gerenciamento Costeiro, ao definir que seus principais instrumentos, dentre eles o zoneamento ecológico-econômico, deverão ser regulamentados por decreto do Executivo. É a agilidade de elaboração, implementação e revisão periódica, que devem ser característica básica de processos modernos de planejamento e gestão. Outra vantagem da lei é no que se refere aos colegiados costeiros, cuja flexibilidade de constituição permite, entre outras formas, a instituição como uma Câmara Temática do Comitê de Bacia, fato que permitiria a integração total de suas ações, seja de ordenamento territorial, seja na gestão dos recursos ambientais vinculados aos recursos hídricos e cuja gestão adequada é vital na conservação da água. A tendência no Vale do Ribeira, cujo setor compreende os Municípios não banhados pelo mar, mas com importante influência sobre o outro Setor Costeiro do Complexo Estuarino Lagunar , é que os instrumentos de gestão propostos no GERCO sejam, a médio prazo, totalmente absorvidos pelo Comitê de Bacia.

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Parte 4 : Gestão de Bacias e Gestão de Zonas Costeiras

Perfil curricular dos autores Martinus Filet – sma.martinusf@cetesb.br – é economista (USP, 1981) e Doutorando em Economia Ambiental (UNICAMP). É Diretor de Planejamento do Litoral e Coordenador do Programa de Gerenciamento Costeiro na SMA/SP. Tem exercido funções como Coordenador do Gerenciamento Costeiro do PNMA, para o Estado de SP. Coordenador dos Projetos do Macrozoneamento Costeiro - SP. Representante da ABEMA no GI GERCO. Responsável pela elaboração do projeto de lei do Gerenciamento Costeiro de SP. Coordenador regional do subprojeto de Avaliação e Ações Prioritárias para a Zona Costeira. Lúcia Bastos Ribeiro de Sena - sena@dialdata.com.br – é advogada, Chefe da Assessoria Técnica e Centro de Informática e Análise da Secretaria do Trabalho. Chefe de Gabinete da Presidência na Cetesb. Advogada da Assessoria Jurídica da Cetesb. Secretária-Executiva do Grupo Técnico de Legislação Ambiental. Assessora Jurídica da Coordenadoria de Planejamento Ambiental da SMA/SP. Consultora e professora de Direito Ambiental junto à Universidade Federal da Paraíba.

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Parte 5

GESTテグ DE RECURSOS Hテ好RICOS. INTERFACES SETORIAIS


Interfaces da Gestão de Recursos Hídricos Desafios da Lei de Águas de 1997

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Parte 5 : Gestão de Recursos Hídricos: Interfaces Setoriais

DESENVOLVIMENTO REGIONAL E GESTÃO DE RECURSOS HÍDRICOS. O CENÁRIO NA BACIA DO RIO TUBARÃO, SC

Héctor Raúl Muñoz Ismael Pedro Bortoluzzi

1.

Introdução

As experiências de intervenções visando o desenvolvimento regional, planejadas setorialmente e implementadas sem suficiente articulação entre os setores e atores envolvidos, têm deixado marcas preocupantes no cenário dos recursos hídricos da Bacia do Rio Tubarão e Complexo Lagunar, no sul de Santa Catarina, com influência direta na qualidade de vida da população. O novo cenário, que haverá de emergir da implementação da Política Nacional de Recursos Hídricos e do correspondente Sistema de Gerenciamento, constitui-se em uma esperança positiva pelos rebatimentos integradores sobre as atividades antrópicas que visam o desenvolvimento regional. A Bacia do Rio Tubarão e Complexo Lagunar associado merece lugar de destaque no contexto catarinense. Identificada no sistema estadual como "Região Hidrográfica do Sul Catarinense - RH9", constitui-se num espaço de integração entre os rios, o complexo lagunar do litoral centro-sul e o próprio litoral. De fato, hidraulicamente interligados, a Bacia do Rio Tubarão e o Complexo Lagunar - conjunto de 8 lagoas que possuem ligação com o oceano e o sistema fluvial - constituem um só sistema flúvio-estuarino. Com mais de 5.600 km 2, abrigando 21 municípios, a região tem sido cenário de importantes atividades agrícolas, industriais e de mineração. Historicamente, a bacia tem sido fornecedora de recursos e riquezas. Em contrapartida, tem sido receptora de despejos e resíduos, configurando hoje uma situação ambiental crítica, traduzida na degradação dos ecossistemas naturais e no prejuízo à qualidade de vida de setores significativos da população. Um dos indicadores mais expressivos desta situação é constituído pela degradação dos seus recursos hídricos. A bacia apresenta conflitos de diversos tipos: atividades setoriais exercidas predatoriamente; atividades setoriais em conflito com outras; e a

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Interfaces da Gestão de Recursos Hídricos Desafios da Lei de Águas de 1997

disputa do mesmo recurso para fins diferentes. Consumidores urbanos, rizicultores, pescadores, mineradores e mineiros, além de suinocultores, entre outros, representam interesses legítimos que devem ser compatibilizados no marco das disponibilidades e capacidade de suporte dos ecossistemas naturais. Figura 1 - SC - Região Hidrográfica RH9 do Rio Tubarão e Complexo Lagunar Sul

2.

Síntese do cenário ambiental

Situada, parcialmente, na Bacia Carbonífera Catarinense, classificada como a 14ª área crítica nacional, no sentido de necessidade de controle ambiental, a RH9 faz parte do sistema hidrográfico mais degradado de Santa Catarina, em decorrência dos impactos causados pela exploração do carvão mineral, agrotóxicos usados nas lavouras de arroz irrigado, emissões das fecularias, ausência de sistemas de esgotos sanitários, dejetos da suinocultura e pesca predatória, entre outros fatores. Conseqüência da degradação tem sido uma sensível diminuição da produtividade pesqueira, especialmente no conjunto das lagoas Imaruí, Mirim e Santo Antônio, da qual dependem mais de 10.000 famílias da região. 258


Parte 5 : Gestão de Recursos Hídricos: Interfaces Setoriais

Pescadores artesanais e população abastecida pelas águas do Rio D'Una, um dos afluentes ao sistema lagunar, têm sido protagonistas de acirradas discussões com os rizicultores, em virtude do rio estar sendo utilizado como escoadouro de descargas poluentes, inviabilizando seu acesso a todos os usuários e prejudicando, na opinião dos pescadores, a produção pesqueira local. "Historicamente, a bacia vem incorporando externalidades decorrentes do processo de desenvolvimento regional. Esse, incorporando diferentes formas de atividades econômicas, engendrou estruturas que hoje comprometem, em escala sem precedentes, os próprios mecanismos de controle da qualidade de vida e ambiental desenhados após a Conferência de Estocolmo, a partir dos princípios do desenvolvimento sustentável". (SDM/UNISUL, 1998)

A respeito do Complexo Lagunar, o “Diagnóstico Ambiental do Litoral de Santa Catarina” elaborado pelo Projeto de Gerenciamento Costeiro, registra: "O trecho que compreende os ambientes da borda leste das lagoas de Santo Antônio e do Mirim, incluindo as zonas urbanas de Imbituba e Laguna, apresentam-se com vulnerabilidade alta e crítica e usos de forte impacto ambiental, com problemática socio-econômica desfavorável, sendo classificada no seu conjunto em termos de Qualidade Ambiental como áreas Ruim e Crítica. A borda oeste, entretanto, apresenta condições ambientais mais favoráveis com usos mais compatíveis com os sistemas naturais existentes e remanescentes da cobertura vegetal original, mais preservados e de menor densidade populacional" (PROGERCO, 1997). Boa parte dos conflitos assinalados são seqüelas das intervenções passadas que visavam o desenvolvimento regional, na visão da época, planejadas e implementadas sob uma visão de ganhos setoriais e imediatistas, alheias ao conceito de gestão ecologicamente correta, baseado na ética da solidariedade.

3.

Algumas experiências de planejamento na bacia

Diversas são as experiências de planejamento para o desenvolvimento regional que têm atingido a região hidrográfica em pauta. As primeiras, historicamente registradas, corresponderam aos planos de colonização com imigrantes europeus, de diversas origens, e à construção da Estrada de Ferro Dona Teresa Cristina, iniciada em 1874 para dar escoamento à produção de carvão mineral (Piazza, 1982). Este recurso está na base do crescimento econômico regional. Diversas intervenções, em nível federal e estadual, fo259


Interfaces da Gestão de Recursos Hídricos Desafios da Lei de Águas de 1997

ram planejadas e implementadas tendo como eixo a questão da exploração do carvão. O decreto 20.089, de 9 de junho de 1931, que estabelecia a obrigatoriedade de consumo de carvão nacional em quantidade equivalente a 10% do que era importado, percentual aumentado para 20% em 1940, é exemplo disto. Na década de 1940, como conseqüência da Segunda Grande Guerra Mundial, estabeleceu-se um relacionamento especial com os Estados Unidos, que teve rebatimentos no consumo de carvão através da implantação da Companhia Siderúrgica Nacional - CSN. O início das atividades da CSN na Bacia do Tubarão ocorreu no ano de 1943, com a construção do Lavador de Capivari. Em 1954 foi criada a Comissão Executiva do Plano do Carvão Nacional - CEPCAN, diretamente vinculada à Presidência da República, com funcionamento estabelecido até 31.12.1960. Mas, a partir de 1961, as suas atividades foram continuadas pela Comissão do Plano de Carvão Nacional CPCAN, até 31.12.1970. Estas entidades tiveram marcante atuação na região. Fruto desta atuação foram, entre muitos outros, o início da implantação do que hoje é o Complexo Termelétrico Jorge Lacerda e o Projeto da Indústria Carboquímica Catarinense - ICC. Em 1976, no âmbito do Processo de Planejamento do Sul de Santa Catarina, conduzido pelo Ministério do Interior, a Fundação Educacional do Sul de Santa Catarina - FESSC elaborou Termos de Referência para um Plano de Ações. A proposta incluía Programas Vertebradores ou Indutores, dentre os quais a industrialização a partir dos recursos minerais, a melhoria do nível de produtividade do setor primário e a ativação do turismo. E Programas e ou Projetos Complementares, nas áreas econômica, social, de saúde, físicoterritorial e institucional. Entre os programas econômicos, além dos referentes à exploração mineral e indústrias derivadas, registraram-se programas de: estímulo à fruticultura, abastecimento e ensilagem, florestamento e reflorestamento, estudo técnico e mercadológico para hortigranjeiros, desenvolvimento de gado leiteiro, estudo de criação de animais de pequeno porte, estudo de viabilidade técnico-econômica de projetos de desenvolvimento agrícola e recuperação de terras da Bacia do Rio Tubarão. Interessante observar a preocupação no resgate das atividades agropecuárias e florestais na região. Interessante é, também, registrar entre os programas físico-territoriais a regularização das bacias hidrográficas para uso múltiplo dos recursos hídricos; solução para o porto pesqueiro de Laguna e estudo das reais potencialidades ictiológicas da região; estudo de programa de preservação dos interesses turísticos face ao impacto da industrialização; e o estudo de preservação do meio ambiente e controle da poluição, entre outros programas. Quase paralelamente, a Superintendência de Desenvolvimento da Região Sul - SUDESUL (1975), mediante contrato com a empresa PLANISUL, 260


Parte 5 : Gestão de Recursos Hídricos: Interfaces Setoriais

desenvolveu o Plano Industrial do Sul de Santa Catarina, cujo principal desdobramento foi o detalhamento da implantação da Indústria Carboquímica Catarinense - ICC em Imbituba e a disponibilização da área onde hoje está para ser implantada a Zona de Exportação. Propostas de intervenção para o desenvolvimento ocorreram também por parte do Departamento Nacional de Obras de Saneamento - DNOS, especificamente após a grande enchente de 1974. Em 1976, o DNOS apresentou um Plano de Aproveitamento Múltiplo dos Recursos Hídricos da Bacia do Rio Tubarão. Este plano previa a dragagem do Rio Tubarão entre Laguna e a cidade de Tubarão, associada à construção de diques de contenção; a construção de três barragens no Rio Tubarão, destinadas ao controle de enchentes, regularização de vazões e irrigação das várzeas. Posteriormente, foi acrescentado ao plano o projeto de uma barragem no Rio D'Una, para abastecimento da indústria siderúrgica que, na época - década de oitenta -, cogitava-se instalar em Imbituba. A dragagem e os diques de contenção foram realizados entre 1978 e 1981. As barragens no Rio Tubarão não foram priorizadas e deixaram de ser construídas face à falta de recursos. A barragem do Rio D'Una chegou a ser licitada, mas, em definitivo, não foi construída devido à inviabilidadade do projeto da Siderúrgica de Imbituba. Os planos mencionados deram origem a diversas intervenções visando firmar o desenvolvimento na bacia. Mais recentemente, em 1991, o governo estadual, em articulação com o governo federal, lançou um programa para retomada do desenvolvimento da região sul de Santa Catarina, denominado Programa de Recuperação da Qualidade de Vida da Região Sul de Santa Catarina - PROVIDA. O programa visava encontrar saídas para os complexos problemas apresentados pelo cenário sócio-ambiental do momento. Este cenário era caracterizado pela existência de milhares de desempregados, decorrente da perda de mercados do carvão catarinense e, também, pelos efeitos evidentes e prejudiciais da gritante degradação ambiental provocada, principalmente, pela exploração, transporte e uso do carvão mineral. O programa prevê projetos de recuperação das áreas degradadas e obras consideradas necessárias à retomada do desenvolvimento da região sul do estado, entre as quais obras hidráulicas, marítimas e de saneamento; projetos viários; atividades de dragagem, drenagem, serviços e obras estruturais diversas; e a aquisição dos equipamentos necessários. No seu conjunto, o programa implica investimentos de mais de 380 milhões de dólares americanos (SC, PROVIDA, 1994). Na época do seu lançamento gerou uma ampla expectativa. Mas a recessão econômica vivida 261


Interfaces da Gestão de Recursos Hídricos Desafios da Lei de Águas de 1997

pelo país nos últimos anos tem sido, entre outros, um fator limitante para a implementação dos projetos e obras previstas Em 1991, no âmbito de atividades do PROVIDA, o governo estadual celebrou convênio com a companhia Docas do Rio de Janeiro, administradora do Instituto Nacional de Pesquisas Hidroviárias - INPH, que previa um conjunto de ações para o "Monitoramento Ambiental do Complexo Lagunar da Região Sul de Santa Catarina". O plano de trabalho do INPH incluía estudos e levantamentos na orla marítima, nas bacias e no interior do complexo lagunar, contando para sua execução com a participação da Universidade Federal UFSC e da Universidade do Sul de Santa Catarina - UNISUL. A partir dos dados hidráulico-sedimentológicos, meteorológicos, físico-químicos e biológicos obtidos nos estudos, o INPH fez um conjunto de recomendações "para a melhoria da qualidade de vida no complexo lagunar Sul-Catarinense" (INPH, 1995). As recomendações foram agrupadas em três conjuntos complementares entre si: aspectos hidráulicos; defesa do Complexo Lagunar frente às áreas já degradadas; e aspectos físico-químicos e biológicos. Porém, devido a restrições financeiras do Estado, os estudos não tiveram continuidade e as medidas recomendadas não têm sido implementadas. Há, entretanto, no presente, sinais que apontam para a retomada destas ações, mediante uma ação coordenada das entidades de governo e a sociedade civil organizada.

4.

Comentários sobre algumas das intervenções para o desenvolvimento regional

4.1

Sobre a exploração do carvão

Conforme já salientado, a extração e beneficiamento do carvão mineral configuraram-se, desde o início deste século, como atividades econômicas primordiais no sul de Santa Catarina. O carvão esteve na base do surgimento e desenvolvimento de outros setores econômicos, tais como a geração termelétrica e a indústria cerâmica (Santos, 1997). Do ponto de vista econômico o carvão representou crescimento e geração de riqueza. Culturalmente, representou a necessidade de construir colégios para os filhos dos funcionários das empresas estatais que se estabeleciam na região. Estes colégios foram bem aproveitados pelas populações locais. Muitas personalidades com destaque no mundo da cultura e da política regional e, inclusive, nacional, estudaram nestas instituições de ensino. O deslocamento da cidade líder da região de Laguna para Tubarão iniciou-se por esse processo de aproximação para obtenção de emprego nas estatais relacionadas com o 262


Parte 5 : Gestão de Recursos Hídricos: Interfaces Setoriais

carvão, Usina Termelétrica, Estrada de Ferro Dona Teresa Cristina e Lavador de Capivari da CSN, e consolidou-se pela passagem da BR101 (SDM/ UNISUL, 1998). A Universidade local na região - UNISUL - é fruto da visão e liderança dos seus mentores e do apoio inconteste de pessoas ligadas às estatais do carvão. Entretanto, simultaneamente a estes fatores de progresso, o setor carbonífero encontra-se na raiz dos sérios problemas de degradação ambiental que atingem a região. Estes problemas são causados, principalmente, pelos rejeitos piritosos resultantes da extração e beneficiamento do carvão. Acumulados a céu aberto, dão origem a uma paisagem de esterilidade "lunar", onde nada vive. Por outro lado, terminam acidificando e poluindo os corpos de água, estendendo a degradação às áreas de jusante, com reflexos até mais de cem quilômetros de distância. "A economia do carvão, sob a ótica da ciência econômica, gerou riquezas, empregou numerosa mão-de-obra, trouxe o progresso para boa parte da região, porém, jamais criou um processo de desenvolvimento irreversível e autosustentado Mais ainda, boa parte das atividades (empresas estatais ligadas à extração, beneficiamento e ferrovia) apenas comprovaram uma tendência universal, ao implantar atividades mineral exportadoras, em autêntico regime de economia de enclave, sem gerar um processo de uso racional do solo e de desenvolvimento regional" (SDM/AMREC/ UNESC, 1997).

Os grandes problemas ambientais relacionados com o desenvolvimento da exploração do carvão advêm, entre outros fatores, da desarticulação e da assimetria de poder no conjunto de forças intervenientes no processo. Essas forças estão constituídas por três categorias básicas. Por uma parte, os pescadores e pequenos agricultores, que tinham as suas águas contaminadas sem que pudessem fazer qualquer questionamento, pela própria incapacidade cultural e técnica para avaliar a situação. Por outra, as Carboníferas ou Empresas mineradoras de carvão que, com poder suficiente para definir os rumos políticos regionais, representavam a força predominante. Finalmente, as populações que não tinham envolvimento direto com a exploração do carvão mas que, indiretamente, beneficiavam-se economicamente com ela. Este grupo poderia ter servido de contrapeso à força das mineradoras. Mas muitos dos seus integrantes sonhavam em ser um dia funcionários de uma das estatais do carvão ou da Rede Ferroviária Federal. Assim, a grande maioria da população nunca tomou realmente consciência das graves questões sócioambientais envolvidas na exploração do carvão na região e os pescadores e pequenos agricultores foram os prejudicados diretos. Com certeza estes atores nunca falaram a mesma linguagem ou sequer participaram unidos, 263


Interfaces da Gestão de Recursos Hídricos Desafios da Lei de Águas de 1997

através de seus representantes, de qualquer planejamento do desenvolvimento regional. A relação das carboníferas com o poder central, tanto do Estado quanto da União, era tal que determinava a política local e regional. É sintomático, neste sentido, que a CELESC, a estatal de Santa Catarina no setor elétrico, não tenha se desenvolvido na área de geração de energia hidrelétrica, apesar da existência de potenciais hídricos que possibilitavam empreendimentos com custos de geração de energia bem mais baratos que os correspondentes à geração termelétrica. A poluição passou como um mal necessário e, não havendo clima para ouvir as vozes que avisavam sobre as possibilidades de problemas, os agricultores, os pescadores e a própria população de Tubarão, Laguna e Capivari de Baixo não têm tido voz para impor as medidas de controle que seriam prudentes. O passivo ambiental regional está representado na diminuição da pesca e na deterioração da saúde pública, prejudicada pela contaminação do ar, das águas e dos solos. As concentrações de metais nos sedimentos das lagoas evidenciam uma das origens da diminuição da qualidade e quantidade de pescado, que usa as lagoas da foz do Rio Tubarão em seu ciclo vital. É possível correlacionar as evidências de crescimento de metais pesados no sedimento das lagoas de Santo Antônio e Imaruí com a mineração de carvão e, pela sua vez, com o encarecimento do tratamento das águas pela CASAN. Com efeito, o pH baixo e a presença de metais como o ferro divalente e o manganês divalente, exigem oxidação prévia na Estação de Tratamento, antes de disponibilizá-las à população, em Tubarão. Figura 2 - Crescimento de metais pesados no Material de Fundo das Lagoas de Santo Antônio=LSA, Imaruí=LI e Miriam=LM*

264


Parte 5 : Gestão de Recursos Hídricos: Interfaces Setoriais

Por outra parte, o uso de água contaminada na irrigação de arroz, a longo prazo, pode criar dificuldades aos produtores daquela cultura importante na planície próxima à foz do Rio Tubarão. A história mostra que os agricultores nem sempre puderam preservar suas propriedades quando houve perda de qualidade nos córregos e rios onde seus animais se dessedentavam (SUDESUL/MAGNA, 1979).

4.2

Sobre o crescimento de empreendimentos agrícolas

Diversas têm sido as propostas de planejamento agrícola e de diversificação da produção regional. Entre as principais encontradas está a produção de abacate e a implantação de uma fábrica de extração de óleo. A proposta foi elaborada com auxílio da Associação de Crédito e Assistência Rural do Estado de Santa Catarina - ACARESC, em 1975. Mas, entre o plantio e os procedimentos para implantação da fábrica, sofreu descontinuidade. O resultado foram plantações de abacateiros sem mercado, nem para a extração de óleo, nem para o consumo direto. Nem a exportação foi incentivada, nem a educação para o consumo ainda verde, como se faz na Europa, foi alvo de interesse e preocupação. É difícil saber como ficaram os agricultores que acreditaram nesse empreendimento ou na Companhia Catarinense de Álcool - CCA, que conforme os seus idealizadores compraria aipim ou mandioca para produzir álcool combustível. A fábrica foi construída com recursos do Pró-álcool, mas funcionou como produtora de álcool por pouco tempo. Pouco mais funcionou produzindo amido de mandioca, mas não teve sucesso. Entretanto, seria injusto apontar o conjunto destas iniciativas como fracasso absoluto. Certamente, houve e há fabricantes de farinha de mandioca que se fortaleceram como empresários, que aumentaram sua produção e que se mantiveram no mercado. Potencialmente poluidoras, essas indústrias têm sido criticadas pela liberação de águas com cianeto, embora poucas vezes detectado, e pelo consumo de oxigênio dissolvido pelos seus efluentes (SUDESUL/ MAGNA, 1979). Outro setor que teve apoio institucional foi a suinocultura. Esta atividade foi incentivada em uma ótica que não percebeu a magnitude do seu impacto sobre os recursos hídricos. E se a percebeu foi omissa em relação a medidas preventivas. A maioria das pocilgas foi instalada excessivamente próxima de cursos de água, como aliás aconteceu com as fecularias, as já citadas fábricas de farinha e amido. O hábito de extrair água para manutenção e limpeza das instalações, devolvendo-a carregada de detritos diretamente aos cursos naturais,

265


Interfaces da Gestão de Recursos Hídricos Desafios da Lei de Águas de 1997

instalou-se de forma generalizada. Esta prática generalizou-se sem que, paralelamente, tivesse sido desenvolvida uma infra-estrutura para tratamento dos efluentes assim gerados; e sem contar com uma organização institucional em condições de educar e fiscalizar os proprietários e empreendedores. O resultado se manifesta nos altos teores de nutrientes, matéria orgânica e contaminação biológica de rios e lençóis de água (SDM/UNISUL, 1998). A rizicultura é outra atividade agrícola de crescimento regional significativo. As obras de drenagem efetuadas nas planícies baixas da bacia enxugaram amplas áreas, que se tornaram aptas aos grandes empreendimentos agrícolas representados pelos plantadores de arroz. Paralelamente aos aspectos positivos que a atividade representa, ela também gera conflitos pelo menos em três frentes. Por uma parte, há as disputas pelos volumes de água disponíveis, pois a cultura de arroz irrigado é voraz no consumo de água. De fato, no conjunto dos aproximadamente 13.400 hectares irrigados, o consumo de água durante o ciclo da cultura - novembro a fevereiro - é da ordem de 1,17 milhões de m3/dia (SC, 1997). Esta grande demanda é causa de sérias disputas entre os próprios rizicultores e, por outra parte, conflitua com os interesses de outros usuários. No município de Imaruí, por exemplo, os pescadores queixam-se de uma alegada diminuição de volume de água da Lagoa Mirim como conseqüência do consumo das águas afluentes pela rizicultura (PROGERCO, 1997). A segunda frente de conflito dos rizicultores está na relação com os pescadores, que os acusam de envenenar as águas com agrotóxicos, alterando a quantidade e qualidade (sabor) dos peixes e interferindo na procriação do camarão. Porém, talvez não haja sequer pesquisa suficiente para afirmar qual a origem real do problema. Alguns dos fatores a serem pesquisados são o uso destes agrotóxicos, o derrame de águas das quadras de plantio direto com excesso de material em suspensão, o derrame de águas de fim de colheita, com contaminantes possivelmente relacionados com os ácidos húmicos dos solos orgânicos das vargens e com os adubos e águas utilizadas. De especial interesse seria pesquisar a influência da composição dos efluentes das pilhas de óxido de ferro da ex-ICC, em Imbituba, transportados por veiculação hídrica até o complexo lagunar. A questão da salinização das lagoas é também um ponto que diferencia claramente as posturas de pescadores e rizicultores. Enquanto os primeiros brigam para garantir a salinização de lagoas como Imaruí e Camacho/Garopaba do Sul, os rizicultores temem pela salinização dos canais e de suas terras como conseqüência de qualquer ligação adicional das lagoas com o mar (SDM/ UNISUL, 1998). 266


Parte 5 : Gestão de Recursos Hídricos: Interfaces Setoriais

4.3.

Sobre o turismo

O fomento do turismo consta entre os programas vertebradores do desenvolvimento regional nos Termos de Referência do Processo de Planejamento do Sul de Santa Catarina, conduzido pelo Ministério do Interior através da SUDESUL, já referenciado anteriormente. Entretanto, a exploração do turismo tem tido muito pouco planejamento territorial. De fato, as iniciativas neste campo não respondem a um plano diretor de ocupação do território, apresentando-se, em grande medida, como simples conseqüência da implantação de infra-estruturas (acessos e energia elétrica) e de disponibilização de lotes para construção de moradias. Entre as situações de exploração turística e lazer de veraneio que exigem planejamento urgente estão aquelas localizadas nas áreas de restinga, entre as lagoas e o Oceano Atlântico. Estas áreas são constituídas por areais entre dois corpos de águas salgadas. Embora tenham boa capacidade de armazenamento de água doce, apresentam sérias possibilidades de contaminação. Essa contaminação advém da prática de instalar, nas residências de beira de praia, um sumidouro para os esgotos num lado da casa e uma ponteira para puxar água do outro. Enquanto o número de residências de verão for pequeno e o período de uso restrito, os efeitos da contaminação do lençol freático não serão sentidos. Mas, a longo prazo, as conseqüências se manifestarão com intensidade proporcional ao nível de agressão correspondente (SDM/UNISUL, 1998). Esse fenômeno poderá repetir-se nas questões das águas termais e em relação à instalação não planejada de vilas e povoações. Por outro lado, alguns empreendimentos turísticos que exploram a beleza cênica de cursos de água com cascatas ou praias de água doce esbarram na qualidade das águas provenientes de áreas com intensa atividade de suinocultura ou residencial. Acontece que essas atividades turísticas, representadas por empreendimentos tipo Pesque-Pague e restaurantes próximos de cachoeiras, são uma opção alternativa de lazer para o turista que busca as praias e as termas. Mas, nas condições descritas, a sobrevivência deste tipo de atividade depende da gestão ambientalmente correta das outras atividades antrópicas praticadas nas redondezas e na bacia, à montante. É urgente, neste sentido, encontrar mecanismos de gestão participativa para o encaminhamento de soluções para este tipo de problema. Com maior razão ainda, quando constata-se que muitos dos freqüentadores e investidores na compra de terrenos e construção de residências de praias são os mesmos que estão agindo rio acima. Em síntese, as atividades turísticas desenvolvidas no litoral ou no interior da bacia em questão, via de regra, vêm se desenvolvendo de forma rápida, desordenada e dissociada da preocupação ambiental (PROGERCO, 1997), 267


Interfaces da Gestão de Recursos Hídricos Desafios da Lei de Águas de 1997

gerando situações problemáticas, com reflexos na qualidade dos recursos hídricos ou provocadas pela falta de qualidade destes. "As edificações, tanto de turismo convencional como de veraneio, privatizam orlas, ocupam ambientes frágeis (dunas, costões, promontórios) e provocam poluição ambiental generalizada" (PROGERCO, 1997)

5.

Expectativas no cenário da Política Nacional de Recursos Hídricos

5.1

Os novos entendimentos

O propósito deste artigo não é o de apresentar uma relação completa de todas as intervenções resultantes de planos para o desenvolvimento regional, experimentadas na Bacia do Rio Tubarão e Complexo Lagunar. Tampouco os de comentá-los exaustivamente entrando no difícil caminho de esgotar a avaliação das suas contribuições efetivas para o desenvolvimento preconizado. O que tentamos salientar é a ausência de planejamento integrado e de mecanismos indutores da coordenação e articulação de ações, tanto para avaliar os efeitos intersetoriais das intervenções pensadas, quanto para implementar aquelas já decididas em nivel institucional ou individual. Esta realidade se reflete negativamente nas disponibilidades quanti-qualitativas dos recursos hídricos da bacia que, por sua vez, constituem-se em indicadores indiretos da qualidade de vida da população. Neste sentido, a gestão de recursos hídricos, pautada nos princípios que norteiam a política nacional sobre o tema, tem o potencial de reverter as práticas usuais de gestão setorial até agora predominantes na região. Potencial, este, que só poderá ser efetivado se a política for, de fato, implementada. Acontece, justamente, que o país vive um intenso processo de discussão que visa este objetivo. Discute-se a regulamentação da lei 9.433/97 para vê-la de fato implementada. A percepção da existência de vontade política para que isso seja uma realidade gera expectativas pelos rebatimentos que a lei nacional haverá de ter na gestão dos recursos hídricos estaduais e, em conseqüência, na Bacia do Rio Tubarão e Complexo Lagunar. Os planos experimentados na Bacia do Tubarão foram idealizados em uma ótica que identificava desenvolvimento com crescimento econômico e cuja implementação era efetivada no imaginário do infinito, em termos de disponibilidade e capacidade de recuperação dos ecossistemas. Embora esta prática ainda continue, hoje os entendimentos são outros. A alarmante degradação ambiental planetária tem-nos tornado mais conscientes que os recursos naturais são limitados e que os ecossistemas - como os seres vivos 268


Parte 5 : Gestão de Recursos Hídricos: Interfaces Setoriais

têm capacidade de suporte limitada. E que, portanto, os recursos naturais renováveis, além de finitos, são vulneráveis. Por outro lado, foram necessários anos de discussões e reflexões para concluir o óbvio: o atributo da sustentabilidade é inerente ao conceito de desenvolvimento. Só há desenvolvimento real quando há eqüidade social, resultante de um processo distributivo de uma economia ativa, mas praticada com respeito à capacidade de suporte dos ecossistemas. É numa sociedade com este entendimento que aparece a lei da Política Nacional de Recursos Hídricos. Lei que incorpora princípios básicos da Declaração de Dublin sobre Recursos Hídricos e Desenvolvimento Sustentável (1992) e cuja promulgação representa a culminação de um processo de discussões iniciadas em 1984, com as primeiras reuniões de Órgãos Gestores de Recursos Hídricos. A política assume que os recursos hídricos se constituem em bens públicos, vulneráveis, finitos e necessários a múltiplos usos; dotados, por escassos, de valor econômico. E proclama, entre os seus pilares básicos, o princípio da gestão descentralizada e participativa (Princípio da Subsidiaridade). Define a bacia hidrográfica como a unidade básica de planejamento e gestão. Estabelece entre os seus instrumentos de gestão as figuras dos planos de recursos hídricos, assim como a outorga e a cobrança pelo uso destes recursos, a ser exercida pelo poder público em concordância com este plano. Define um sistema de gestão acorde com o princípio da subsidiaridade; e registra, entre as diretrizes para sua implementação, a necessidade de articulação com a gestão dos setores usuários, assim como com a gestão ambiental, do uso do solo e o gerenciamento costeiro.

5.2

O potencial dos instrumentos

Dentre os instrumentos da política nacional de recursos hídricos consta a figura - importantíssima, diga-se desde já - dos Planos de Recursos Hídricos, que deverão ser estabelecidos por bacia hidrográfica, por estado e para o país. Trata-se de planos diretores, de longo prazo, com horizontes de planejamento compatível com o período de implantação de seus programas e projetos. Outro instrumento previsto é o da Outorga de direitos de uso dos recursos hídricos. Mas este não é independente do anterior. De fato, conforme a lei, toda outorga estará condicionada às prioridades de uso estabelecidas no referidos planos. E como a cobrança pelo uso do recurso está atrelada, justamente, à obtenção da outorga do direito de uso, fica evidente, por efeito de vínculo, a tremenda força potencial do instrumento Plano de Recursos Hídricos. Por outra parte, há uma outra dimensão de fundamental importância em relação a este instrumento. É que sua aprovação dá-se não em um gabinete 269


Interfaces da Gestão de Recursos Hídricos Desafios da Lei de Águas de 1997

de tecnocratas, mas no Comitê de Bacia, assembléia de participação das forças vivas atuantes na respectiva bacia. O comitê é a célula básica da efetivação do caráter participativo e descentralizador que permeia a nova política de recursos hídricos. Trata-se, portanto, de uma peça fundamental no arcabouço do sistema de gestão dos recursos hídricos. Peça que se constitui em um instrumento de democracia participativa, que haverá de complementar àqueles próprios da democracia representativa. Neste ponto, é oportuno citar um dos Princípios mais importantes de Declaração de Dublin: "O desenvolvimento e a gestão da água devem ser baseados na participação dos usuários, dos planejadores e dos que tomam decisões políticas, em todos os níveis" (Declaração de Dublin, 1992).

Em síntese, tanto pelo seu caráter vinculante com a Outorga de direitos de uso, como pela sua gênese através do Comitê de Bacia, o Plano constitui-se numa peça chamada a ter grande relevância no gerenciamento dos recursos hídricos. Os planos de recursos hídricos não devem ser confundidos com os planos regionais de desenvolvimento social e econômico. Mas, certamente, constituem-se em elos de ligação entre os diversos planejamentos setoriais e elementos indutores da sustentabilidade nas práticas antrópicas. Embora a lei seja explícita em limitar a competência dos comitês de bacias aos assuntos referentes aos recursos hídricos, as interfaces destes com as atividades praticadas pelo homem são de tal magnitude que seria ingenuidade imaginá-los como instrumentos setoriais no sentido clássico. Na realidade, a gestão dos recursos hídricos é um dos temas ditos transdisciplinares, pois permeia praticamente todas as atividades humanas. Como estabelecer um plano de metas a respeito dos recursos hídricos, ignorando as atividades antrópicas desenvolvidas na bacia? Como estabelecer um plano sem considerar, por exemplo, as relações intersetoriais da gestão de recursos hídricos com a gestão do uso do solo e do saneamento ambiental? Relacionado com o anterior, é importante salientar que a lei estabelece, também, o enquadramento dos corpos de água como instrumentos da política. Trata-se do enquadramento segundo os usos prioritários previstos para os respectivos corpos de água. Na realidade, o enquadramento é uma ferramentachave para a definição do plano de recursos hídricos, pois a discussão de usos preponderantes para os diversos corpos de água e os custos, prazos e compromissos associados, permite decidir qual o cenário que a sociedade deseja atingir. Neste sentido, é importante enfatizar que o enquadramento deve ser entendido como meta a ser alcançada e não, necessariamente, como 270


Parte 5 : Gestão de Recursos Hídricos: Interfaces Setoriais

situação presente dos corpos de água. Todavia, na realidade atual de diversos estados do país, "a aplicação do enquadramento está ocorrendo como se o corpo de água estivesse na condição de classe em que foi enquadrado, e que essa classe deve ser mantida" (Barth, 1999). Em termos práticos, os efeitos deste critério de aplicação têm-se constituído, em muitos casos, em entraves à melhoria ambiental, pela impossibilidade de obter licenciamento para empreendimentos tais como estações de tratamento de esgotos urbanos, porque os efluentes lançados, mesmo se constituindo em evidente melhoria para os corpos receptores, "não podem conferir ao corpo de água receptor características em desacordo com o enquadramento do mesmo"(Barth, 1999). Da mesma forma, cenários definidos como metas, sem tomada de conhecimento de sua viabilidade técnica e econômica, correm o risco de converter-se em simples declarações de propósitos, bem intencionados mas irreais e, pelo mesmo, podem comprometer o prestígio, o poder de influência e até a própria vida do respectivo comitê. E, em conseqüência, a viabilidade dos planos e programas por ele estabelecidos. Vale salientar, nesta linha de raciocínio, a preocupação a respeito do estabelecimento de metas realistas, adequadas às condições locais e baseadas na avaliação de custos e benefícios, registrada no relatório do Banco Mundial sobre a Gestão dos Problemas da Poluição no Brasil (1998), que de certa forma já delineia um propósito de não financiar projetos atrelados a enquadramentos irrealistas. Assim, para que o processo de enquadramento corresponda a uma tomada de decisão consciente e realista, é imprescindível a função dos técnicos. A eles cabe subsidiar o comitê com propostas alternativas com os correspondentes custos econômicos e ambientais de cada uma delas, como também auxiliá-lo nas decisões de alternativas para definição de prazos para atingir as metas pretendidas.

5.3

Interfaces da gestão

Todas as atividades econômicas, sejam do setor primário, secundário ou de serviços - como as de saneamento básico -, requerem água, seja como insumo, como meio de refrigeração ou como meio de descarte de resíduos. E como todas precisam de outorga e esta é vinculada ao Plano, fica automaticamente estabelecido um nexo entre a gestão de recursos hídricos e a gestão de atividades setoriais, intermediadas pelo Plano de recursos hídricos da bacia. De fato, definido participativamente o cenário final pretendido, as diversas atividades produtivas presentes na bacia - mineração, rizicultura, suinocultura, fecularias, como também as de saneamento básico - deverão ajustar suas 271


Interfaces da Gestão de Recursos Hídricos Desafios da Lei de Águas de 1997

atividades e procedimentos aos requerimentos do programa de metas estabelecido pelo Comitê de Bacia para atingir o objetivo final acordado. Assinalamos já que no caso das Bacia do Rio Tubarão e Complexo Lagunar há um passivo ambiental muito significativo. Aqui, portanto, o comitê da bacia tem como assunto prioritário a definição de um programa de metas de despoluição, em cuja discussão e compromissos de implementação tem que participar todos os usuários, agentes institucionais e população da bacia. Por outro lado, o comitê está chamado a ter papel preponderante no encaminhamento de soluções para os conflitos entre rizicultores e pescadores. Os problemas produzidos pelo setor de mineração são, fundamentalmente, de degradação qualitativa dos corpos de água. Portanto, um programa de metas de despoluição e de medidas preventivas para o futuro, definidas segundo o cenário referencial (enquadramento) aprovado, participativamente, no Comitê Tubarão, deverá tender a resolver este problema. Há que prever, é claro, muita discussão para estabelecer o plano de metas e, com certeza, haverá que dividir os compromissos a serem assumidos pelos mineradores em dois grandes blocos. Aqueles que se referem a ações no presente e no futuro; e aquelas referentes ao passivo ambiental já existente. É conhecida a posição dos mineradores, no sentido de considerar que a responsabilidade da degradação é, em boa medida, da União e que, portanto, é a ela que corresponde financiar a recuperação. Se não houver acordo a respeito do financiamento dos programas de despoluição, será impossível estabelecer um programa realista, pois a identificação clara das fontes de financiamento faz parte da viabilidade de qualquer projeto, programa ou plano de metas. Já a questão da rizicultura, como assinalado em item anterior, apresenta três áreas de conflito. A questão da disputa pelo mesmo recurso com outros setores que também implicam em uso consuntivo e, especialmente, entre os diversos produtores do arroz, deverá ser resolvida através do instrumento da outorga. É importante lembrar, neste sentido, que a outorga implica no conhecimento das disponibilidades naturais, por uma parte, e das parcelas já comprometidas, por outra. Isto é, a entidade outorgante, para exercer esta função com propriedade, tem que dispor de estudos que lhe permitam conhecer as vazões nos diferentes cursos de água da bacia; e de um cadastro de usuários que permita saber onde, em que períodos do ano e quanto destas vazões estão já sendo extraídas. Não pode outorgar-se direito de uso sem saber se o correspondente curso de água oferece, ou não, as quantias requeridas. E em caso que as ofereça, saber quais as medidas ou as obras de engenharia necessárias para disponibilizar a água nos períodos que os usuários a requerem. É a partir deste conhecimento objetivo que deverão ser feitas as conversações 272


Parte 5 : Gestão de Recursos Hídricos: Interfaces Setoriais

e os acertos entre os diferentes usuários, para dirimir suas diferenças. E, no caso de impossibilidade de atender todas as demandas na forma requerida pelas partes, é o comitê da bacia que terá que definir as atividades a serem prioridades, se não forem aquelas já priorizadas na lei (consumo humano, dessedentação de animais e vazão ecológica). Tudo isto não é tarefa fácil nem simples. Requer suporte técnico e negociação política. Mas, conforme o princípio da subsidiaridade, tem que ser feito e decidido na própria bacia. No caso do conflito pela deterioração qualitativa das águas, da qual são acusados os rizicultores, suinocultores e fecularias, parece claro que um programa de metas setoriais, acorde com o cenário referencial definido como objetivo final pelo comitê da bacia, deveria se constituir no caminho de solução do problema. Tampouco esta é tarefa fácil ou simples. Por uma parte, pelos interesses econômicos em jogo. E, por outra, porque boa parte deste problema está ligada à poluição difusa. Provavelmente haverá que estabelecer compromissos em nível de cooperativas de produtores, pois dificilmente será possível estabelecer as contribuições individuais dos pequenos produtores. Além do mais, será necessário um mecanismo de fiscalização permanente para verificação dos compromissos assumidos pelas partes. Mas, de qualquer forma, há aqui, nos instrumentos e mecanismos definidos na lei de recursos hídricos, um caminho para encontrar a solução do problema. Caminho que implica num envolvimento da FATMA, EPAGRI, Núcleo de Apoio Técnico, cooperativas, sindicatos de produtores e demais participantes diretos no assunto. A divergência de posições quanto ao tema da salinização implica na necessidade urgente de estudos e levantamentos do comportamento hidrodinâmico do complexo lagunar. Estudos específicos, como os iniciados em 1991 pelo INPH, que permitam tomar decisões sobre a base de conhecimentos objetivos. Certamente, é dever do Comitê da Bacia, no mínimo, pronunciar-se sobre a prioridade dos respectivos estudos. Ainda sem recursos financeiros próprios para administrar, o Comitê Tubarão não pode contratar diretamente estes estudos. Mas, certamente, pode pressionar politicamente e mobilizar a opinião pública para que as entidades de governo responsáveis pela área disponibilizem recursos para isso. Problemas como os apontados ao comentar o estímulo à produção abacateira e da companhia do álcool, não são próprios do comitê de bacia. Mas a prática do planejamento participativo poderá de auxiliar indiretamente, para incentivar discussões mais abrangentes, visando o sucesso de iniciativas similares no futuro.

273


Interfaces da Gestão de Recursos Hídricos Desafios da Lei de Águas de 1997

Mesmo a questão da construção ou não das barragens de controle de enchentes planejadas pelo ex-DNOS constitui-se em tema a ser discutido em nível do comitê. É através deste fórum que a comunidade regional deve pronunciarse sobre a prioridade destes empreendimentos ou de suas alternativas. É claro que sem disponibilidade de recursos próprios será muito difícil ao Comitê Tubarão converter em realidade as medidas e obras por ele priorizadas. Muito deverá auxiliar neste sentido, a implementação do instrumento da cobrança pelo uso dos recursos hídricos que, segundo a lei, deve reverter em recursos "carimbados" para financiamento do plano de recursos hídricos da própria bacia. Interessante é, também, observar neste sentido que o projeto de lei 1.617/99, de criação da Agência Nacional de Águas - ANA, recentemente submetido à apreciação do Congresso Nacional, prevê que esta agência conte com recursos financeiros advindos da geração hidrelétrica, que serão destinados à implantação e fortalecimento do sistema nacional de gerenciamento dos recursos hídricos. Isto é, os comitês de bacias poderão ter na ANA uma das possíveis fontes complementares de financiamento do correspondente plano da bacia. De qualquer forma, a implementação da cobrança pelo uso da água, bem finito e com valor econômico, requererá, previamente, estudos que deverão ser amplamente discutidos no comitê e uma campanha de esclarecimentos a respeito do caráter desta cobrança. Saliente-se, por outra parte, que o instrumento da cobrança, pelos seus impactos econômicos nas atividades dos usuários, deverá provocar atitudes mais prudentes quanto ao uso da água, tanto em termos de extração como de uso para lançamento e diluição de esgotos e outros resíduos.

5.4

Observação sobre o Comitê Tubarão

O Comitê Tubarão, aqui referenciado, foi criado em outubro de 1997, com base na lei estadual 9.748/94. Foi o resultado de um processo de mobilização social liderado pela Associação de Municípios da Região de Laguna - AMUREL, com sede em Tubarão, ancorado na conscientização a respeito da poluição das águas na bacia. Em agosto de 1998 os participantes no I Seminário de Recursos Hídricos da Bacia do Rio Tubarão e Complexo Lagunar, representando mais de 50 associações e entidades regionais, assumiram, dentre outros, os seguintes compromissos: • "Apoiar as ações do Comitê Tubarão para a preservação do meio ambiente e o desenvolvimento da Região Hidrográfica RH9 - do Rio 274


Parte 5 : Gestão de Recursos Hídricos: Interfaces Setoriais

D'Una, Rio Tubarão e Complexo Lagunar, de modo a proporcionar e garantir a qualidade das águas. • Cumprir com as decisões do Comitê, para que sejam executados os planos de melhoria da qualidade das águas. • Desenvolver esforços para despoluir rios e lagoas a fim de melhorar a produção pesqueira e a qualidade das águas a disposição da população". Lamentavelmente, após uma notória movimentação inicial, o Comitê Tubarão não tem conseguido responder às expectativas que gerou. Uma das causas que explica, parcialmente, esta situação, é a ausência de regulamentação e conseqüente falta de implementação dos instrumentos de outorga e cobrança previstos na lei estadual. Sem o suporte do exercício do poder de outorga por parte do estado e sem recursos próprios para contratar estudos, o comitê tem um poder de atuação muito limitado. Mas, para o futuro imediato, há a expectativa de aproveitar a regulamentação da lei federal 9.433/97. Por ora, um subsídio de interesse às funções do comitê é constituído pelo estudo "Diagnóstico dos Recursos Hídricos e Organização dos Agentes da Bacia do Rio Tubarão"(1998), coordenado pela UNISUL na condição de Núcleo de Apoio Técnico do Comitê Tubarão, executado com recursos do MMA/SRH e do Estado de Santa Catarina através da Secretaria de Desenvolvimento Urbano e Meio Ambiente - SDM. Mesmo com as limitações apontadas, o Comitê Tubarão tem um vasto espaço de ação em nível de coordenação e mobilização. De fato, está sendo pressionado por segmentos da população local para assumir efetivamente, no mínimo, a função de fórum de discussão e encaminhamento de soluções para os problemas existentes com os recursos hídricos da bacia. Particularmente ativos têm sido os habitantes dos municípios diretamente vinculados ao complexo lagunar. Conforme anteriormente apontado, o complexo lagunar em pauta é constituído por um conjunto de 8 lagoas que possuem ligação com o oceano, sendo que as de Imaruí, Mirim e Santo Antônio, totalizando 183,9 Km2 são as maiores delas. Como já dito inicialmente, o sistema é altamente degradado em decorrência dos impactos causados pelas atividades mencionadas nos itens anteriores, pela ausência de sistemas de esgotos sanitários e pelas práticas predatórias dos pescadores, entre outros fatores. Conseqüência da degradação tem sido uma sensível diminuição da produtividade pesqueira, especialmente no conjunto das lagoas Imaruí, Mirim e Santo Antônio, da qual dependem mais de 10.000 famílias da região. Debates sobre a situação enfrentada pelo complexo lagunar têm sido promovidos pela Comissão de Saúde e Meio Ambiente da Assembléia 275


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Legislativa de SC e pela Sociedade Amigos da Lagoa do Imaruí - SALISC. É sintomático que os representantes da população atingida estejam reivindicando o desmembramento do Comitê Tubarão para constituir um comitê separado que, a juízo deles, os representaria melhor. Esta atitude deveria constituir-se num claro alerta aos dirigentes do Comitê Tubarão no sentido de retomar uma atitude dinâmica, pró-ativa, respondendo as expectativas daqueles que mobilizaram-se para criá-lo. Cabe salientar, por oportuno, que a situação atual das lagoas decorre das atividades desenvolvidas em toda a bacia e que, dificilmente, portanto, a solução dos problemas poderá equacionar-se só no âmbito local. Um aspecto a levar em conta, nos assuntos referentes especificamente ao complexo lagunar, é a existência do Plano Nacional de Gerenciamento Costeiro - PNGC, instituído mediante a lei 7.661/88. Entre outros objetivos, a lei estabelece que o plano "visa orientar a utilização racional da zona costeira, de forma a contribuir para elevar a qualidade de vida da população e a proteção de seu patrimônio natural, histórico, étnico e cultural". No âmbito deste programa nacional, o litoral catarinense foi motivo de levantamentos que conduziram a um diagnóstico ambiental (PROGERCO, 1997). Este diagnóstico fornece subsídios para os zoneamentos que deverão ser detalhados em nível de municípios e para a discussão do plano estadual de gerenciamento costeiro com os seus correspondentes instrumentos, dentre os quais o monitoramento. Ora, nos documentos que tratam do tema, o gerenciamento costeiro é entendido como sinônimo de planejamento e gestão integrada, descentralizada e participativa. Portanto, a participação da comunidade é peça básica. Por outro lado, seria absurdo imaginar um plano de gerenciamento costeiro no complexo lagunar supondo que o seu comportamento independe do que acontece na bacia, a montante. A própria lei 9.433/97 estabelece, entre as diretrizes para sua implementação, "a integração da gestão das bacias hidrográficas com a dos sistemas estuarinos e zonas costeiras" (art. 3, parágrafo VI). Neste sentido, seria interessante pensar num colegiado representativo da população do complexo lagunar para gerir os assuntos referentes ao gerenciamento costeiro que, de alguma forma, fosse vinculado ao comitê de bacia. Iniciativas neste sentido poderiam ser exploradas pelo Comitê Tubarão.

6.

Conclusões

A problemática hoje existente com os recursos hídricos da bacia do Rio Tubarão e Complexo Lagunar constitui-se num claríssimo exemplo das relações de interdependência que existem entre a forma de praticar diversas atividades setoriais e a disponibilidade quanti-qualitativa dos recursos hídricos. 276


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Por outro lado, a gestão destes recursos, nos moldes propiciados pela política nacional, haverá de produzir profundos impactos na gestão das ditas atividades setoriais, seja em função do Plano de Recursos Hídricos, a ser aprovado no comitê da bacia, seja em função dos rebatimentos causados pelo cobrança do uso deste recurso natural, escasso, finito e vulnerável, até agora considerado como se infinito fosse. Neste contexto, o Comitê Tubarão está chamado a ter um papel de máxima relevância no desenvolvimento regional na bacia. A adoção de um plano de despoluição dos recursos hídricos da bacia e do estabelecimento de metas setoriais para atingí-lo deverá ter rebatimentos praticamente em todas as atividades desenvolvidas na bacia. E o seu papel de fórum de negociações entre usuários e agentes sociais da bacia haverá de servir para o encaminhamento de soluções dos diversos conflitos hoje existentes. Mesmo num cenário pessimista, sem um plano definido no curto prazo, a outorga e cobrança, se exercidas, de fato, pelo poder público, a partir de um sistema de informações adequado e atualizado, constituem-se em instrumentos de gestão com potencial para induzir mudanças nas práticas de gestão setoriais. Em síntese, a expectativa de implementação efetiva da política nacional dos recursos hídricos e seus efeitos indutores na política estadual de Santa Catarina configura-se numa injeção de ânimo, pelos rebatimentos integradores que são previstos sobre as atividades desenvolvidas no sul do estado e, em particular, na Bacia do Rio Tubarão e Complexo Lagunar. Bibliografia BANCO MUNDIAL/Diretoria Sub-Regional Brasil - Brasil: Gestão dos Problemas da Poluição. Relatório 16.635-BR, Fevereiro de 1998. BARTH, Flávio Terra - “Aspectos Institucionais do Gerenciamento de Recursos Hídricos”. In: Águas doces do Brasil. São Paulo: Escritura Editora, 1999. INPH. PROVIDA-SC - Complexo Lagunar Sul Catarinense. Relatório Final, Florianópolis, 1994. INTERNATIONAL CONFERENCE ON WATER AND THE ENVIRONMENT - The Dublin Statement and Report of the Conference. Dublin, Ireland, 26-31 January 1992. (Published by WMO, Geneve, Switzerland, 1992) MINISTÉRIO DO INTERIOR/SUDESUL/AMESC/AMUREL/FESSC - “Processo de Planejamento do Sul de Santa Catarina, Termos de Referência”, Tubarão, 1976. 277


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MINISTÉRIO DO INTERIOR/SUDESUL/ PLANISUL - “Proposta para Projeto de Engenharia Final do Sistema Viário Urbano e do Distrito Industrial de IMBITUBA/SC”. 1975. MINISTÉRIO DO INTERIOR/DNOS/SONDOTÉCNICA “Aproveitamento Múltiplo dos Recursos Hídricos - Controle de Enchentes da Bacia do Rio Tubarão, Santa Catarina”. Tubarão, 1976. MINISTÉRIO DO INTERIOR/SUDESUL/DNOS/GOV. DE SC/ MAGNA Engenharia - “Projeto Litoral Sul de Santa Catarina”. Florianópolis, 1979. OLIVEIRA, S. A - Estudo da evolução sócio-econômica da região sul catarinense. Relatório Final de bolsa do CNPq, anexos, Depto. Geociências. UFSC, 1990. PIAZZA, W.F. - A colonização de Santa Catarina. BRDE, 1982. PROJETO GERENCIAMENTO COSTEIRO - PROGERCO Diagnóstico Ambiental do Litoral de Santa Catarina. Relatório Final Setores 1 e 2. Florianópolis: Secretaria de Desenvolvimento Econômico e Integração ao Mercosul - SDE, 1997. SANTA CATARINA - Bacias Hidrográficas do Estado de Santa Catarina. Diagnóstico Geral. Florianópolis: Secretaria de Estado do Desenvolvimento Urbano e Meio Ambiente, 1997. SANTA CATARINA - Programa PROVIDA-SC. Apresentação. Florianópolis, 1991 SANTOS, Maurício Aurélio dos. - Crescimento e Crise na região Sul de Santa Catarina - Florianópolis: Edit. da UDESC, 1997 SANTA CATARINA - Plano Básico de Desenvolvimento EconômicoEcológico - PBDEE, SDM/AMREC/UNESC, Florianópolis, 1997. SANTA CATARINA - Diagnóstico dos Recursos Hídricos e Organização dos Agentes da Bacia Hidrográfica do Rio Tubarão - SC, SDM/ UNISUL Tubarão, 1998.

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Perfil curricular dos autores Héctor Raúl Muñoz Espinosa – hrmunoze@th.com.br – é graduado em Ciências Físicas (U. del Norte, Chile, 1962). Hidrólogo (CEH, Espanha, 1967). Mestre em Recursos Hídricos (IPH da UFRGS, 1972). Especialização em Geografia/Desenvolvimento Regional (UFSC, 1993). Exerceu funções técnicas e gerenciais nas áreas de recursos hídricos e meio ambiente da ELETROSUL (1976-99). Consultor da UNESCO e PNUD com missões em Brasil, Moçambique e Caribe. Foi diretor de Gestão Ambiental e Recursos Naturais na SDM/SC e coordenador do projeto “Administração das Bacias Hidrográficas de SC”. Atualmente é consultor em gestão de recursos hídricos e professor na Universidade do Sul de Santa Catarina - UNISUL. Ismael Pedro Bortoluzzi – ismael@unisul.rct-sc.br - é licenciado em Química (UFSM, 1971) com Especialização em Química Inorgânica (FURB, 1976) e Mestre em Metalurgia Extrativa (Programa de Pósgraduação em Engenharia da UFRGS, 1984). Atualmente em fase de conclusão do doutorado na Universidade de Santiago de Compostela. Professor e pesquisador na Universidade do Sul de Santa Catarina – UNISUL, desde 1975. Autor de diversos estudos e trabalhos referentes à qualidade das águas e ao meio ambiente do sul de SC. Foi coordenador do “Diagnóstico dos recursos hídricos e organização dos agentes da bacia do rio Tubarão, SC” (1998).

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RECURSOS HÍDRICOS E DESENVOLVIMENTO URBANO

Ricardo Toledo Silva

1.

Introdução

Este trabalho explora as relações entre as políticas urbana e de recursos hídricos, com vistas à abertura de canais efetivos de cooperação e integração entre os dois sistemas institucionais. Esta relação é particularmente importante nos casos de bacias intensamente urbanizadas, nas quais - como no caso de São Paulo - a interação com processos específicos de uso e ocupação do solo urbano é determinante da sustentabilidade dos sistemas hídricos. É feita uma análise das possíveis causas que têm determinado o distanciamento entre os diferentes sistemas setoriais de planejamento e gestão, tanto do ponto de vista urbano / regional, como dos recursos hídricos. Explora-se a hipótese de que os agentes do desenvolvimento urbano e regional têm pouca motivação para uma atitude cooperativa com o uso sustentado dos recursos hídricos devido à dificuldade de visualização dos possíveis benefícios tangíveis que essa atitude poderia trazer. O relacionamento de caráter estritamente normativo entre esses sistemas institucionais não se tem mostrado eficaz, como fica claro pelos resultados das leis de proteção a mananciais. Hoje, porém, a organização institucional do Estado regulador pode trazer novas potencialidades para um controle mais democrático e participativo das políticas públicas a partir de um maior peso relativo do lado da demanda no processo decisório. Na conclusão são mostrados alguns caminhos para uma maior articulação entre esses sistemas, a partir de novas figuras institucionais abertas em ambos.

2.

Antecedentes

A relação entre a estruturação urbana e as obras públicas de engenharia hidráulica sempre foi, no Brasil, muito importante. São marcantes dessa importância os projetos de Saturnino de Brito para grandes cidades brasileiras nas primeiras décadas deste século, como por exemplo os planos de Santos, de Recife, de Curitiba e de várias cidades médias em diferentes estados. Brito (1918) enumerava como serviços próprios de melhoramentos municipais, em sus planos de conjunto, os seguintes: 280


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a) traçado da cidade, saneamento e aformoseamento; b) edifícios públicos e particulares; c) iluminação; d) força e tração elétrica; e) estradas municipais e intermunicipais; f) navegação interior, canais; g) exploração das quedas d'água; h) saneamento rural, proteção das águas; i) proteção e exploração das matas; j) obras contra as secas e inundações. Fora esses, ele mencionava ainda os serviços de pontes e calçamentos, assistência pública e outros, em uma visão que remetia à competência local a quase totalidade das estruturas definidoras dos sistemas regionais e urbanos. Alguns dos planos de urbanismo sanitarista de início deste século exerceram influência decisiva na estruturação futura das cidades para onde foram concebidos, como no caso de Santos e São Vicente, cujos traçados urbanísticos se desenvolveram a partir dos canais de drenagem. As arquiteturas institucionais da época contemplavam uma articulação equilibrada entre os poderes públicos investidos de autoridade sobre a organização das cidades os Municípios - e aqueles com responsabilidade sobre o desenvolvimento de sistemas setoriais de infra-estrutura, em sua maioria representados por órgãos ou entidades estaduais ou mesmo federais. O caráter local que caracterizou a maior parte dos serviços públicos e dos sistemas de infra-estrutura anteriores à década de 30 foi sendo rapidamente superado pela escala cada vez mais ampla da organização dos grandes sistemas de infra-estrutura, especialmente de energia elétrica. A expansão da base geradora por aproveitamento hídrico teve como desdobramento a ampliação das áreas de abrangência dos serviços, tanto no território como em sua complexidade funcional. Os sistemas passavam a abranger não só o fornecimento de energia elétrica, mas vários serviços públicos direta ou indiretamente associados àquele pelo lado da demanda, como iluminação pública transporte público urbano (bondes elétricos) ,e pelo lado da oferta, como controle de inundações, abastecimento de água e esgotamento sanitário. Dessa maneira, a tecnologia e a gestão dos serviços evoluíam para uma escala regional de organização e os sistemas públicos de controle deveriam fazer o mesmo. O decreto 24.643, de 1934 - Código das Águas -, foi a primeira grande peça reguladora dos usos da água no Brasil, com jurisdição nacional. Os estudos iniciais do Código remontam a 1907, quando o professor Alfredo Valladão, a convite do Governo, apresentou à então Subcomissão do Código 281


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das Águas da Câmara dos Deputados seu primeiro projeto sobre o assunto (Valladão, 1933). A versão final aprovada em 1934 continha, além de dispositivos gerais e abrangentes sobre o uso das águas, uma última parte - o Livro III, de título Forças hidráulicas, regulamentação da indústria hidroelétrica - que definia em detalhe condições específicas para o aproveitamento energético das águas. O Código das Águas constituiu um inegável avanço da regulação pública sobre o uso das águas, especialmente ao se levar em conta que, na época em que foi promulgado, flagrantes abusos vinham sendo praticados pelas grandes empresas estrangeiras que exploravam os serviços públicos no Brasil em regime de oligopólio. No entanto, ao aprofundar de maneira assimétrica o detalhamento da regulamentação para uso energético das águas, o Código contribuiu para que, na prática, a lógica energética viesse a preceder as demais no processo decisório sobre o uso dos recursos. Dentro desse quadro, os usos urbanos das águas e as interferências marcantes que os grandes sistemas estruturais de aproveitamento hídrico tinham sobre as cidades tiveram um peso cada vez menor no processo decisório real sobre as águas. Os conflitos mais notórios entre aproveitamento energético e irrigação tiveram, em que pese a hegemonia da lógica energética, maior destaque e importância na regulamentação posterior ao Código das Águas do que aqueles relacionados às cidades. A enorme autonomia de que gozavam os concessionários de energia elétrica na definição das grandes estruturas hidráulicas para aproveitamento energético praticamente neutralizava a eficácia que pudessem ter os tímidos instrumentos administrativos de política urbana com respeito à ordenação do território das cidades. Os Municípios sempre puderam, dentro de suas competências, agir sobre licenciamento de edificações, uso do solo e serviços urbanos de uso local. No entanto, os instrumentos legais de que se utilizavam eram isolados e limitados. Por outro lado, os sistemas de aproveitamento energético das águas envolviam decisões marcantes sobre as estruturas regionais e urbanas, dentro das competências delegáveis aos concessionários nos termos do próprio Código das Águas, que em seu art. 151 estabelecia que, "para executar os trabalhos definidos no contrato, bem como para explorar a concessão", o concessionário teria os seguintes direitos: a) utilizar os terrenos de domínio público e estabelecer as servidões nos mesmos e através das estradas, caminhos e vias públicas, com sujeição aos regulamentos administrativos; b) desapropriar nos prédios particulares e nas autorizações preexistentes os bens, inclusive as águas particulares sobre que verse a concessão e os direitos que forem necessários, de acordo com a lei que regula 282


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a desapropriação por utilidade pública, ficando a seu cargo a liquidação e pagamento das indenizações; c) estabelecer as servidões permanentes ou temporárias exigidas para as obras hidráulicas e para o transporte em distribuição da energia elétrica; e) construir estradas de ferro, rodovias, linhas telefônicas ou telegráficas, sem prejuízo de terceiros, para uso exclusivo da exploração; f) estabelecer linhas de transmissão e de distribuição. (decreto 26.643 /34, art. 151). O poder de fato encerrado nesses direitos derivados que se outorgava às concessionárias de energia elétrica, em nome do objetivo de exploração do uso energético das águas, excedia em muito, no plano dos efeitos, sua finalidade específica. No caso de São Paulo, até a década de 50, o poder do sistema institucional de energia elétrica estendeu-se a múltiplos serviços - em que pese alguns recuos importantes, como os transportes públicos urbanos municipalizados - e seu domínio sobre as grandes obras hidráulicas da região da capital foi o principal definidor da estrutura urbana do que viria a mais tarde constituir a Região Metropolitana de São Paulo. O primeiro grande reservatório de abastecimento de água de São Paulo - Guarapiranga, de 1906 - foi de fato construído com o objetivo de regularizar a vazão do Rio Pinheiros, afluente do Tietê a montante da usina de Santana de Parnaíba. Secundariamente teria também a finalidade de abastecimento urbano. Mais tarde, em 1927, seria construída a barragem da Billings, que inicialmente suplementava o papel de regularização do sistema Guarapiranga em direção à foz do Pinheiros. Um pouco depois, o reservatório Billings passaria a deixar de cumprir esse papel e a ter suas águas exportadas em conduto forçado para a vertente oceânica em direção a Cubatão, aproveitando o desnível favorável ao aproveitamento energético serra abaixo. Conforme apontado por Nucci (1993), essa derivação de águas tornava mais agudo o problema de escassez na região de São Paulo e que mais tarde - já em fins da década de 40 - seria agravado com a reversão de toda a Bacia do Alto Tietê para a vertente oceânica, sempre privilegiando o objetivo de aproveitamento energético em Cubatão. Completando essa concepção, o Sistema Cantareira, que importa água derivada da Bacia do Piracicaba na Região de Campinas, passaria, a partir da década de 60, a suprir grande parte das necessidades de água para abastecimento urbano da metrópole. Ainda que concebido para abastecimento urbano, a lógica do Sistema Cantareira também era energética, pois as águas importadas da Bacia do Piracicaba, depois de utilizadas no abastecimento urbano, seriam lançadas na Bacia do Alto Tietê e agregariam uma vazão próxima a 30 m 3/s a ser 283


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canalizada através do Pinheiros em direção à vertente oceânica. A alternativa a esse sistema, para suprir as necessidades de abastecimento da metrópole, seria a captação no próprio Tietê a montante da Penha, já considerada por Saturnino de Brito em 1926 como sendo a mais econômica, a que mais preservava a qualidade das águas do Tietê e a mais adequada a um crescimento urbano ordenado (Nucci, 1993: 25). São marcantes, ao longo desse predomínio da lógica energética na estruturação hídrica de São Paulo, as ações de desenvolvimento urbano que tiveram lugar nas faixas desapropriadas em nome da operação do Canal do Pinheiros, dando origem aos bairros mais nobres e às zonas de expansão urbana mais disputadas da cidade. São também marcantes os conflitos da lógica energética de armazenar ao máximo os excedentes hídricos para suprir as necessidades na estação seca, contra as crescentes demandas de capacidade de reserva para controle de inundações na cidade que se urbanizava rápida e desordenadamente. Esse processo gerou uma crescente assimetria de poder e de eficácia dos instrumentos utilizados em seu exercício quando comparados, por um lado, à gestão setorial dos recursos, e, por outro, à gestão de corte urbano ou regional do conjunto de seus efeitos. Essa assimetria só viria a ser de alguma forma reconhecida no arcabouço institucional brasileiro a partir da instituição das regiões metropolitanas pela lei complementar 14, de 1973. As entidades metropolitanas seriam criadas para organizar as políticas e os serviços de interesse comum, para cuja harmonização os Municípios vinham se mostrando incapazes. É também importante registrar que, nessa época, a hegemonia da lógica energética na gestão dos recursos hídricos começaria a ser também questionada em vários foros profissionais. Em São Paulo já se havia instituído, desde início da década de 50 o DAEE - Departamento de Águas e Energia Elétrica, com uma visão de aproveitamento múltiplo dos recursos. Os problemas de irrigação, drenagem e abastecimento urbano no Estado se agravam e a entidade, que em seus primeiros anos de funcionamento havia se concentrado em formar quadros, passaria a ter uma atitude cada vez mais pró-ativa. Na esfera federal, a criação do Plano Nacional de Saneamento Básico - Planasa, como principal programa do Sistema Financeiro do Saneamento, promoveria a reestruturação dos serviços de água e esgoto em um sistema de grandes companhias estaduais, tornando-os interlocutores de peso no debate sobre o uso da água. No plano da integração com as políticas urbanas, entretanto, essa reestruturação dos serviços públicos em grandes sistemas nacionais liderados por empresas estatais - modelo inspirado na reforma administrativa do decretolei 200 - não contribuiria para melhorar o quadro de descontrole. Ao contrário, a maximização da eficiência pela lógica de cada setor e a escala cada vez 284


Parte 5 : Gestão de Recursos Hídricos: Interfaces Setoriais

mais abrangente de suas organizações territoriais tornaram os interlocutores locais ainda mais desaparelhados para fazer valer seus planos específicos diante das ambiciosas metas setoriais. As entidades metropolitanas criadas pela lei complementar 14, que teriam essa função coordenadora no âmbito das principais concentrações urbanas, que então já se mostravam extremamente complexas, não conseguiriam de fato exercê-la. Uma série de razões pode ser evocada para explicar a incapacidade das entidades metropolitanas em exercer o papel de coordenação ampla para que foram criadas. Cada um dos casos tem particularidades próprias e seria incorreto afirmar que as entidades metropolitanas implicaram em fracasso completo. De maneira geral, os problemas das entidades metropolitanas referem-se à sustentação política de suas ações, uma vez que da forma como criadas ficaram identificadas muito mais como parte da estrutura do Governo estadual do que como entidades de ação administrativa cooperada entre o próprio estado e os Municípios integrantes da Região Metropolitana. Outro problema comum a todas é sua instituição na forma de entidades pára-estatais de direito privado, incompetentes para assumir funções públicas inerentes ao poder concedente de serviços comuns para as quais, em teoria, estariam capacitadas em nome de suas funções originais de coordenação. Não obstante, registraram-se avanços nas capacidades de documentação, mapeamento e articulação legal e operacional de políticas específicas e, no caso de São Paulo, na proposta de uma legislação pioneira de proteção aos mananciais. Esta, ainda que tenha tido problemas em sua aplicação, teve o mérito de estabelecer os princípios de uma gestão ambiental estratégica sobre diferentes políticas urbanas e setoriais, com vistas à sustentabilidade de longo prazo dos recursos hídricos para abastecimento metropolitano. Outras entidades metropolitanas e o Governo do Distrito Federal também estabeleceram normas restritivas à expansão urbana em áreas de proteção a mananciais de água, em que pese problemas generalizados na aplicação das mesmas.

3.

Aberturas institucionais atuais

Hoje, as figuras de regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e micro-regiões estabelecidas pela Constituição federal de 1988 e a instituição da Política Nacional de Recursos Hídricos, acompanhada pela criação do Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos nos termos da lei federal 9.433 de 1997, abrem novos caminhos institucionais para a articulação entre as políticas de recursos hídricos e de desenvolvimento urbano, em princípio mais adequados que as figuras autoritárias e fortemente setoriais do modelo precedente. 285


Interfaces da Gestão de Recursos Hídricos Desafios da Lei de Águas de 1997

No entanto, mais do que no modelo anterior, é necessária a organização ativa da sociedade em torno dos objetivos de um desenvolvimento urbano sustentado, criando motivações reais a uma atitude cooperativa por parte dos diferentes agentes envolvidos. O controle social das políticas públicas em geral, no modelo de oferta estatal que hoje mostra-se superado, era quase que exclusivamente centrado na estrutura decisória da oferta, na qual o Estado era automaticamente identificado como único e legítimo representante do interesse público. Hoje esta identidade já não é automática e os vários interesses dos grupos sociais afetados pelas políticas públicas devem ser clara e diretamente representados nos foros de decisão. O Estado regulador contemporâneo, ao não dominar mais os movimentos da oferta pela via do financiamento estatal direto, cria um relativo enfraquecimento do lado da oferta diante do lado da demanda e isso abre, para o segundo, um maior espaço no processo decisório dessas políticas (ver Guy e Marvin, 1996). No Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos previsto na lei federal 9.433 de 1997, as figuras dos comitês de bacias hidrográficas refletem essa abertura para um novo alinhamento dos agentes envolvidos nas políticas públicas, com maior espaço relativo para o lado da demanda. Há que se recordar, porém, que dentro do próprio lado da demanda mantém assimetrias importantes no que respeita a força relativa dos agentes representados - por exemplo, grandes consumidores x usuários de baixa renda - e que o espaço institucional aberto representa apenas um potencial de participação. Se este potencial não for aproveitado e os agentes da sociedade civil não assumirem uma atitude de participação ativa, o controle social não terá lugar e, nesse caso, o modelo contemporâneo poderá resultar mais excludente que o anterior. Do ponto de vista da organização da política urbana, não se verificou até o momento o mesmo progresso institucional do sistema de recursos hídricos. A Constituição federal estabeleceu os princípios da política urbana e as figuras inovadoras de regionalização já citadas, ampliando as competências dos Estados federados e dos Municípios. No entanto, a legislação complementar federal relativa aos instrumentos da política urbana não foi até hoje aprovada, em que pese o primeiro projeto de lei sobre a matéria ter sido apresentado anteriormente à promulgação da Constituição federal, em 1983 (o PL 775 da Câmara dos Deputados). Em que pese a ausência de um arcabouço normativo nacional, várias iniciativas de Estados e Municípios já progrediram no sentido de criar entidades administrativas metropolitanas, de aglomeração urbana ou de micro-regiões, em muitos casos pautadas por dispositivos das constituições estaduais que prevêem estruturas decisórias mais democráticas e equilibradas no que respeita a participação dos Municípios. 286


Parte 5 : Gestão de Recursos Hídricos: Interfaces Setoriais

No debate que se abre hoje acerca dos planos de bacia em áreas intensamente urbanizadas, é possível antever perspectivas concretas de uma articulação entre os processos decisórios de política de recursos hídricos e de desenvolvimento urbano.

4.

Principais interações

A estruturação dos planos de bacia hidrográfica no Estado de São Paulo tem evidenciado de forma crescente as interações entre os processos de desenvolvimento urbano e de gestão dos recursos hídricos. Em estudo recente desenvolvido por pesquisadores da Universidade de São Paulo para o Comitê da Bacia Hidrográfica do Alto Tietê, várias interações importantes emergiram, a começar pela própria interpretação de informações demográficas. A seguir são relatadas algumas delas, não tanto pelo interesse do caso em si mesmo, mas pela aproximação das lógicas de gestão urbana e de recursos hídricos. É fato conhecido o declínio das taxas de crescimento demográfico na Região Metropolitana de São Paulo a partir da década de 80. As taxas médias de crescimento são relativamente baixas e em si mesmas sugeririam que os principais processos de degradação dos mananciais de superfície, na periferia geográfica da Região, estariam também em declínio. Uma análise mais detalhada dos movimentos demográficos, entretanto, mostra que as taxas médias relativamente baixas resultam da combinação de decréscimos absolutos de população em áreas centrais mais nobres com altas taxas de crescimento localizadas nos bairros periféricos de menor renda. Na Figura 1, observa-se a localização relativa do crescimento. A distribuição da renda é mostrada na Figura 2, evidenciando-se a concentração de pobreza nos bairros periféricos. A distribuição do emprego medido em postos de trabalho por 100 habitantes - segue tendência inversa à da renda, no sentido de que as oportunidades de emprego concentram-se próximas aos locais de habitação das faixas de renda média e alta (Figura 3). Uma série de elementos de dinâmica urbana pode ser detectada a partir da análise dessas informações. Primeiro, que o processo de expansão da mancha urbana se dá a partir de um movimento centrífugo da população de menor renda, agravando as difíceis condições de expansão dos serviços urbanos para localizações cada vez mais distantes. Segundo, que o padrão de localização relativa do emprego obriga a uma grande mobilidade da população de menor renda em busca do trabalho, forçando uma necessidade de ampliação da oferta do sistema viário e de transportes. Essas duas tendências combinadas

287


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Figura 1: Região Metropolitana de São Paulo. Crescimento demográfico 1991-96.

Fonte: IBGE. Contagem de População, 1996.

Figura 2: Região Metropolitana de São Paulo. Distribuição de Renda.

Fonte: Metrô - SP. Pesquisa de Origem e Destino, 1997.

Figura 3: Região Metropolitana de São Paulo. Distribuição do Emprego.

Fonte: Metrô - SP. Pesquisa de Origem e Destino, 1997.

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Parte 5 : Gestão de Recursos Hídricos: Interfaces Setoriais

contrastam com o padrão de crescimento suburbano de grandes cidades americanas e de algumas européias, nas quais se observa a formação de novos centros de localização periférica, com relativa autonomia no que respeita a oferta de empregos. O relativo decréscimo da população em áreas centrais, associado à localização predominantemente central dos novos empreendimentos imobiliários licenciados pela prefeitura, revela uma outra face perversa do crescimento metropolitano: as novas áreas construídas pelo mercado imobiliário destinam-se basicamente à modernização e substituição do estoque construído existente para os estratos de renda mais alta , enquanto a enorme expansão periférica que ocorre sobre as áreas de proteção a mananciais se dá de forma espontânea, com construções que não atendem as posturas urbanísticas e de edificações válidas nas áreas centrais. À irregularidade da ocupação de área protegida soma-se a precariedade dos padrões de ocupação urbana e de edificação, resultando em ocupações extremamente agressivas do ponto de vista ambiental - aos mananciais metropolitanos. Não se trata apenas da poluição concentrada devido às cargas de esgoto lançadas aos mananciais, mas principalmente dos processos de poluição difusa associados à exposição descontrolada de solos de alteração - tanto em obras viárias como de edificações - e à expansão desordenada de um modelo de transporte sobre pneus que satura todo o sistema viário da metrópole e reproduz, para cada vez mais longe, o mesmo padrão caótico de expansão da malha urbana. Cabe questionar, diante dessas evidências, a eficácia da legislação restritiva à ocupação de mananciais. A expansão periférica da cidade ocorre porque as áreas mais centrais são objeto de disputa acirrada entre os diferentes segmentos do capital imobiliário, levando a uma escalada de preços de terreno. É inviável para uma família pobre comprar ou alugar uma habitação nas maioria da áreas urbanas regulares da metrópole. Por outro lado, a irregularidade da ocupação da zona protegida dá origem a uma série de precariedades que ameaçam ainda mais o sistema ambiental. A saída está provavelmente na formulação de um novo pacto social urbano, dentro do qual se reconheçam formas adequadas de urbanização nas zonas protegidas e se criem estímulos à descompressão da demanda habitacional. A nova legislação de proteção e recuperação dos mananciais do Estado de São Paulo (lei estadual 8.966/97) abre caminho para esse novo pacto e é consentânea com a forma de organização do sistema institucional de recursos hídricos no que respeita a participação dos municípios e de entidades da sociedade civil no processo de gestão de cada sub-bacia. O sistema de planejamento e gestão previsto naquela lei privilegia as Áreas de Proteção e Recuperação dos Mananciais - APRM como unidades de gestão e as vincula ao Sistema Integrado de Gerenciamento de Recursos Hídricos - SIGRH, "... 289


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garantida a articulação com os Sistemas de Meio Ambiente e Desenvolvimento Regional" (art. 5o). Dentro desse arcabouço institucional é possível redirecionar e integrar políticas-chave como habitação, saneamento, sistema viário e transporte urbano, a partir de uma avaliação ambiental ampla de seus impactos, revalorizando o papel da gestão metropolitana. As interferências são muitas e, para ficar nas mais evidentes, relacionamos as que seguem: • Concentração de população (habitação informal) e poluição concentrada e difusa sobre os mananciais de superfície por força da expulsão das áreas centrais mais nobres; • Padrões urbanísticos e normas de edificações voltados à absorção de águas pluviais; • Avenidas de fundo de vale e aumento de áreas sujeitas a inundações; • Lixo e suas interferências sobre os serviços de drenagem e de saneamento básico; • Edificações (posturas) e padrões de consumo de água de abastecimento público; • Transporte urbano de massa (sobre trilhos ou corredores fechados de ônibus) com elementos estruturantes de acesso e expansão, em contraposição à simples expansão da malha viária; • Inibição de obras viárias em áreas de expansão periférica, inclusive mediante oferta alternativa de braços de transporte de massa; • Incentivo ao adensamento de áreas centrais como descompressão de demanda à expansão periférica; • Expansão descontrolada da mancha urbana e baixa pressão do sistema de abastecimento de água nas periferias, potencializando ocorrências de contaminação cruzada; • Legislação urbanística restritiva e expulsão da população pobre para as periferias. As interferências exemplificadas mostram casos de efeitos positivos ou negativos, resultados de processos espontâneos ou induzidos. Não importa muito neste momento classificá-las, mas indicar que existem e que envolvem esferas de decisão diferenciadas. Muitas das ações de âmbito metropolitano implicam superposição com competências dos Municípios e por isso é necessário que se criem condições de cooperação ativa entre os agentes do processo. A simples imposição normativa de limites tem se mostrado pouco eficaz porque a fiscalização não é e nunca será suficiente para obrigar o cumprimento da lei quando os benefícios relativos ao custo da restrição não forem minimamente apropriáveis pelos que pagam esse custo.

290


Parte 5 : Gestão de Recursos Hídricos: Interfaces Setoriais

5.

Conclusões. Perspectivas de uma nova cooperação

A evolução mais recente do sistema normativo em todo o mundo tem acolhido novas formas de cooperação que incluem a participação direta de entidades representativas dos agentes envolvidos. O sistema de gestão dos recursos hídricos, da forma como conceituado hoje no Brasil, já contempla essa possibilidade e o sistema de gestão urbana poderá vir a fazê-lo. Não se trata de reeditar o laissez-faire, como em muitas das formulações institucionais pós-90, que enxergam no mercado virtudes redistributivas e de justiça social jamais demonstradas. Trata-se de reconhecer claramente a existência de interesses conflitantes e de abrir oportunidades para o debate aberto dos mesmos, com vistas a soluções de compromisso que todos respeitem. A regulação ambiental baseada exclusivamente no jogo de mercado é inviável porque, embora os efeitos conjuntos dos processos envolvidos afetem a cada membro da coletividade, não existe benefício individualmente tangível advindo da atitude de poupar o ambiente (ver Viscusi et al., 1995). Por outro lado, a simples negação da existência de interesses conflitantes mediante a imposição de normas pouco realistas de controle ambiental leva a um estado generalizado de desobediência, em alguns casos mais deletério ao ambiente que se quer preservar do que a própria ausência de normas. A experiência já acumulada no Brasil em gestão urbana e de recursos hídricos permite visualizar as perspectivas de uma nova cooperação institucional que venha a capitalizar os acertos e a evitar os erros do passado. O excessivo formalismo e a dualidade das relações entre Estado federado e Município acabaram por criar impasses de difícil resolução no manejo dos sistemas ambientais em escala urbana. A existência da norma mais ampla é por si mesma indicadora de que o equilíbrio ótimo para preservação ou aproveitamento de recursos naturais, do ponto de vista do conjunto, não reflete necessariamente a soma dos ótimos de cada uma das partes - os Municípios. Como os processos decisórios são baseados em uma relação dual entre as esferas envolvidas, freqüentemente chega-se a impasses insolúveis. Por exemplo, na definição de áreas de expansão urbana para ocupação habitacional de baixa renda, é do maior interesse de cada Município promover a ocupação das áreas mais periféricas e de menor preço, a despeito de estarem ou não contidas em zona de proteção ambiental de jurisdição metropolitana ou regional. Nesse sentido, não existe benefício internalizado pelo Município para inibir a ocupação. A eventual imposição de penalidades aos Municípios não conformes é dificultada pela deficiência da fiscalização e apuração de responsabilidades objetivas, a par de sua ineficácia quanto à possível reversão dos processos de ocupação não conforme. 291


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No novo arcabouço institucional que se venha a criar com participação ativa de entidades da sociedade civil, os impasses poderão ser resolvidos exatamente pela presença da terceira parte, que além de desempatar os conflitos poderá exercer, juntamente com a outra parte vencedora, a fiscalização sobre a efetiva observância do acordado por todos, inclusive os que foram voto vencido. Isto não significa que cada uma das partes do sistema tripartite seja internamente uniforme. Cada uma delas tende a refletir suas divergências internas e estas tenderão a ser grandes entre as entidades que vierem a formar a parte da sociedade civil. Longe de ser um inconveniente, esta pluralidade é a garantia de estabilidade para as políticas que venham a emergir desses foros. A abertura do sistema institucional de recursos hídricos a essa formação tripartite é inovadora e alinhada com um novo papel das organizações da sociedade civil nas políticas públicas. O sistema institucional de política urbana no Brasil, ainda em muito influenciado pelos instrumentos de planejamento e controle do Estado desenvolvimentista, poderá ganhar nova vida em uma associação com o de recursos hídricos. Reciprocamente, este, ainda em fase de estruturação, poderá abeberar-se da experiência acumulada na aplicação dos instrumentos de política urbana, que, a despeito das muitas frustrações sofridas em seu percurso, nem de longe correspondem ao fracasso absoluto que os arautos da "desregulamentação" pretendem ter havido.

Bibliografia BRASIL, República Federativa do. - “Decreto 24.643, de 10 de julho de 1934”. Decreta o Código de Águas. BRASIL, República Federativa do. - “Lei 9.433, de 8 de janeiro de 1997”. BRITO, F.S.R. (1918) - “Notas para o Congresso dos Prefeitos de Pernambuco”. In: Brito, F.S.R (1944), Obras Completas, vol. XX, Urbanismo. Imprensa Nacional, Rio de Janeiro. GUY, S.; MARVIN, S. (1996) - “Transforming urban infrastructure provision - the emerging logic of demand side management”. Policy Studies, 17, 2, 137-147. NUCCI, N.L.R. (1993) - “Aproveitamento dos Recursos Hídricos na Região Metropolitana de São Paulo”. In: São Paulo (Estado), Secretaria do Meio Ambiente, Política e Gestão dos Recursos Hídricos no Estado de São Paulo. Série Seminários e Debates. Secretaria do Meio Ambiente, Coordenadoria de Educação Ambiental. São Paulo. 292


Parte 5 : Gestão de Recursos Hídricos: Interfaces Setoriais

SÃO PAULO, Estado - “Lei Estadual 9.866/97”. Diretizes e Normas para a proteção e recuperação das bacias hidrográficas dos mananciais de interesse regional do Estado de São Paulo. VALLADÃO, A. (1933) - “Exposição de motivos apresentada pelo professor Alfredo Valladão justificando o anteprojeto que organizou para exame da Subcomissão do Código das Águas”. Diário Oficial da União, 28.08.1933. VISCUSI, W.K.; VERNON, J.M.; HARRINGTON JR., J.E. (1995) “Economics of regulation and antitrust”. The MIT Press. Cambridge, Massachusetts.

Perfil curricular do autor Ricardo Toledo Silva – ritsilva@usp.br – é arquiteto, Mestre, Doutor e Livre Docente pela Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da USP. Pós-graduado pelo Politecnico di Torino (Itália) e pelo Bouwcentrum (Holanda). Professor Associado da FAUUSP e Coordenador do Núcleo de Pesquisa em Informações Urbanas da USP. Tem coordenado convênios de pesquisa com a União federal na área de saneamento e assessorado entidades federais, estaduais e municipais em política e serviços urbanos. Foi pesquisador da Divisão de Edificações do IPT (São Paulo), Secretário de Desenvolvimento Urbano do Ministério da Habitação, Urbanismo e Meio Ambiente e Secretário-Geral Adjunto do Ministério da Habitação e do Bem-Estar Social.

293


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GESTÃO DA DRENAGEM URBANA

Rubens Terra Barth

1.

Introdução

Este artigo apresenta alguns conceitos de medidas de controle, planejamento e do estágio atual da drenagem, incluindo recentes avanços da área, com o intuito de evidenciar formas de melhoria da gestão da drenagem urbana, entendendo-se gestão de uma forma ampla, envolvendo, além dos aspectos físicos, os legais, os institucionais e econômico-financeiros. Apresentam-se, inicialmente, as características principais das medidas de controle usuais na drenagem urbana, identificando os mecanismos de gerenciamento que podem orientar a aplicação de cada uma destas medidas. Comentam-se, a seguir, algumas das características do estágio atual da drenagem urbana em grandes cidades, tomando-se com exemplo o caso da Região Metropolitana de São Paulo (RMSP), onde existem sérios problemas de inundações, identificando as principais deficiências encontradas. Os recentes avanços no tratamento dos conceitos de macrodrenagem na RMSP também são apresentados, uma vez que representaram uma mudança na forma de encarar os problema da drenagem. São apresentados, então, os conceitos principais dos planos diretores de drenagem urbana, que são mecanismos da gestão da drenagem, como também são apresentados os escopos de dois planos diretores recentes e comentadas algumas de suas características nas áreas de elaboração e implementação, com o intuito de identificar sugestões para medidas de aprimoramento das deficiências e limitações encontradas. Ao final do artigo são apresentadas sugestões para a melhoria do desempenho da drenagem urbana, em consonância com a gestão dos recursos hídricos prevista na lei 9.433/97 .

2.

Medidas de controle na drenagem urbana

As medidas de controle das águas superficiais de uma bacia hidrográfica na drenagem urbana são aquelas que pretendem conciliar as necessidades de 294


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expansão urbana com as funções que os dispositivos naturais de uma bacia exercem no ciclo hidrológico, ou seja, a capacidade de transporte e armazenamento dos canais, a capacidade de retenção das depressões, a permeabilidade do solo e a cobertura vegetal (infiltração e retenção), o armazenamento das várzeas, etc. São utilizadas nesse controle um sem-número de medidas para resolver e prevenir os problemas de qualidade e quantidade das águas superficiais. O desafio principal é encontrar, para uma bacia hidrográfica em particular, a melhor opção do elenco de medidas ditas estruturais e não-estruturais. As medidas estruturais são as que, tipicamente, envolvem a execução de estruturas públicas de grande e médio porte , dependendo de um trabalho de planejamento de extenso a médio prazo e necessitando de projeto e aprovação formal do Estado, Município e demais entidades envolvidas. Essas medidas dependem da contratação de empreiteiras e requerem quantias de moderadas a grandes, além do estabelecimento de procedimentos de manutenção e a alocação de verbas para tal. As medidas não-estruturais, usualmente, não envolvem grandes estruturas, podendo ser tomadas rapidamente, por indivíduos ou por associações e entidades privadas e, por vezes, requerem pequeno investimento. Por outro lado, o controle do uso do solo, que é uma das medidas não-estruturais mais importantes, depende de legislação e de fixação de normas e critérios técnicos sobre construção de edificações, uso e parcelamento do solo urbano. Em geral, as medidas não-estruturais tendem a ser mais adequadas para as áreas não desenvolvidas e as estruturais a áreas já urbanizadas. Ou seja, as não-estruturais tendem a ser preventivas, enquanto as estruturais tendem a ser mitigatórias. Nas Tabelas 2.1 e 2.2, a seguir, são indicadas as principais medidas estruturais e não-estruturais a serem consideradas.

295


Tabela 2.1 - Medidas estruturais típicas, conceitos adaptados de Walech (1986) e Maksimovic (1999)

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Tabela 2.2 - Medidas não estruturais típicas. Conceitos adaptados de Walech (1986) e Maksimovic (1999)

Parte 5 : Gestão de Recursos Hídricos: Interfaces Setoriais

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Tabela 2.2 - Medidas não-estruturais típicas ( Continuação )

Desafios da Lei de Águas de 1997

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Parte 5 : Gestão de Recursos Hídricos: Interfaces Setoriais

3.

Macrodrenagem da RMSP

Em sua vivência profissional, o autor teve a oportunidade de constatar o estado em que se encontram a maioria das bacias dos córregos urbanos na Região Metropolitana de São Paulo (RMSP). Na Tabela 3.1, a seguir, tem-se uma compilação dos problemas mais freqüentemente encontrados em bacias urbanizadas e em desenvolvimento. Tabela 3.1 - Problemas em bacias urbanas

Permeia este quadro geral de falta de coordenação, de planejamento e aplicação de conceitos equivocados de tratamento da drenagem urbana, uma falta de investimentos crônica para planejamento, projeto e implantação de medidas estruturais e não estruturais. Este quadro geral das sub-bacias dos afluentes dos principais cursos d’água conduziu a inundações sistemáticas na Região Metropolitana de São Paulo, em especial dos seus cursos d’água mais importantes. De acordo com levantamentos da Emplasa, em 1983, por conta dessas deficiências, ocorreram na cidade de São Paulo 420 pontos de inundação, atingindo uma área de 22,7 km2 e 76.400 habitantes. Em 1997, de acordo com levantamentos do IPT, existiam disseminados na mancha urbana cerca de 500 pontos de inundação. Nos últimos anos tem-se disseminado no meio técnico a idéia de que é necessária uma nova mentalidade de combate as inundações. Na Tabela 3.2, a seguir, são apresentadas as principais conclusões de três documentos elaborados por entidades distintas, o que pode ser encarado como o culminar de um processo de amadurecimento no tratamento da drenagem urbana na RMSP. 299


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Tabela 3.2 - Comparação dos Conceitos

O documento produzido sob os auspícios da Câmara Municipal de São Paulo foi elaborado no período de abril a setembro de 1995, a partir de seminários, para os quais foram convidados especialistas das áreas de Urbanismo, Drenagem Urbana, Legislação, Defesa Civil, o público em geral e presidentes de associações de bairro. Esse documento tem um caráter essencialmente informativo e apresenta o consenso entre os participantes acerca das causas, conseqüências e medidas mitigadoras necessárias ao combate às inundações da RMSP. 300


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O relatório da Prefeitura de São Paulo foi elaborado no período de dezembro de 1994 a fevereiro de 1996, por um grupo inter-secretarial, coordenado pela Secretaria do Verde e do Meio Ambiente, a partir de uma decisão do prefeito em aderir aos conceitos de desenvolvimento sustentado, advindos da ECO 92, ocorrida no Fórum Global, realizado em Manchester, Inglaterra, em 1994. Esse documento aborda o Desenvolvimento Urbano e Social, a Qualidade Ambiental e a Estrutura Econômica e Administrativa do Município. A questão da Drenagem Urbana foi inserida no item da qualidade ambiental e o tratamento dado à questão foi no sentido de identificar as causas, os objetivos a serem alcançados e propor ações de combate às inundações. Os documentos do DAEE analisados foram elaborados no período de outubro de 1993 a dezembro de 1995 por um consórcio de empresas de consultoria de engenharia e é mais geral, denominando-se: Plano Integrado de Aproveitamento e Controle dos Recursos Hídricos das Bacias Alto Tietê, Piracicaba e Baixada Santista (HIDROPLAN). Esse plano teve por objetivo identificar os usos da água, os conflitos existentes e propor uma série de medidas estruturais e não-estruturais para contornar os problemas e atender as demandas. Um dos problemas apontados diz respeito às inundações da RMSP. Neste aspecto, constam do plano um diagnóstico das causas das inundações, a proposição de obras mitigatórias e a consecução de uma série de medidas não-estruturais. Tem-se, a seguir, uma comparação dos aspectos considerados mais relevantes desses trabalhos. O conjunto de medidas propostas nos três documentos representa uma mudança de ênfase, passando-se de um conjunto de medidas estruturais, mitigadoras, para um enfoque que considera um amplo leque de medidas estruturais e não-estruturais. Algumas das medidas previstas são importantes na gestão dos recursos hídricos. São elas: • controle do uso do solo na bacia hidrográfica como um todo, uma vez que os principais problemas da drenagem urbana estão associados à forma descontrolada com que foi feita a ocupação do solo, causando as erosões e conseqüente assoreamento das várzeas dos rios e córregos na RMSP, e os problemas graves de inundação nas suas várzeas invadidas; • a necessidade de modificar a forma de encarar a drenagem urbana, considerando um amplo leque de medidas não somente estruturais no

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combate às inundações, o que significa que as medidas que vêm sendo tomadas para o combate às inundações (em geral a simples canalização), têm sido, em alguma medida, ineficazes; • a necessidade de realização de testes em bacias-piloto para verificar a eficiência de medidas que preservem ou aumentem a capacidade de retenção, infiltração e armazenamento de águas pluviais, tais como poços filtrantes, reservatórios de retenção e cisternas, pisos e pavimentos permeáveis, etc., o que contribuiria para o estabelecimento de critérios necessários à elaboração de dispositivos legais e regulamentos tais como desincentivos à impermeabilização do solo e incentivos tributários para manutenção de áreas permeáveis; • a questão principal levantada com relação à legislação em vigor, no que concerne ao disciplinamento do uso e ocupação do solo e preservação das várzeas e das áreas de preservação permanente ao longo dos cursos d’água, diz respeito à sua aplicabilidade devido às implicações sociais extremamente graves (além da modernização e adequação da legislação, para evitar ocupação desordenada e irracional das áreas sujeitas a inundação que hoje ocorre, são necessárias medidas para resolver os problemas de habitação e a questão social associada às invasões das várzeas). Uma última questão e talvez a mais importante diz respeito à enorme demanda por medidas de mitigação, requerendo grandes investimentos. Além das verbas obtidas através de financiamento, é necessário obter uma fonte de receita que cubra os custos das medidas de mitigação. A cobrança pelo uso da drenagem urbana parece ser, portanto, uma medida necessária.

4.

Planejamento. Planos de macrodrenagem

Como conseqüência natural do processo de conscientização descrito no item anterior, conduziu-se um processo de planejamento da drenagem urbana, que é descrito a seguir. Algumas observações correlacionando a inter-relação do planejamento urbano, dos recursos hídricos e da drenagem são oportunas. Segundo Krafta (1999), os modelos de decisão emergentes na gestão urbana indicam a direção da pluralidade de agentes decisórios, com o enfraquecimento do Estado como agente condutor das políticas urbanas, tornando os planos elaborados pelo Estado, com caráter normativo, mais ou menos rígidos, francamente incapazes em operar no contexto político atual. 302


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Esta também é a visão do planejamento dos recursos hídricos presente na lei 9.433/97, que é fruto de um intenso debate e amadurecimento de princípios de planejamento, que coincidem com tendências da prática internacional, deixando a entender que estamos no caminho certo. Na Tabela 4.1, a seguir, é traçado um paralelo entre os vários tipos de planejamento. Tabela 4.1 - Comparação do Planejamento Sectorial

Integrando a gestão da drenagem urbana, os seus planos diretores devem constituir-se em um conjunto abrangente de medidas estruturais e não-estruturais, com a finalidade de combater e mitigar os problemas causados pelas inundações em uma determinada área.

4.1

Princípios para a elaboração de planos diretores de drenagem urbana

Planos diretores de drenagem urbana devem ser necessariamente elaborados sob medida para uma determinada bacia hidrográfica, mas a experiência demonstrou que, se forem seguidos alguns princípios fundamentais, as chances de sucesso aumentam significativamente. A seguir, são apresentados alguns dos pontos fundamentais para a elaboração de um plano diretor de drenagem urbana. 303


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A unidade de planejamento a ser adotada é a bacia hidrográfica, que é a unidade afetada pelo ciclo hidrológico. No caso de se ter uma bacia abrangendo vários Municípios, admite-se subdividi-la, desde que as medidas de planejamento não afetem a bacia do outro Município a jusante ou a montante da área de interesse. Esse princípio está firmemente estabelecido na Política Nacional de Recursos Hídricos. As condições de escoamento dos corpos d’água receptores, dos pontos de vista de quantidade e qualidade, dependem grandemente do uso do solo, já que, para uma dada precipitação, a taxa do escoamento superficial e a contribuição concentrada e difusa de poluentes estão intrinsecamente ligadas ao seu uso. As condições de erosão também dependem grandemente das condições do uso do solo, bem como a sua conseqüência, o assoreamento das áreas baixas, em especial dos rios, córregos, canais, galerias, etc. Portanto, a consideração das características atuais do uso do solo e a orientação para a sua ocupação futura devem ser um princípio de fundamental importância na elaboração de planos diretores de drenagem urbana. Durante o processo de elaboração do plano, deve-se prever uma intensa interação com a comunidade para se obter apoio para a implementação das medidas propostas, pois a experiência tem demonstrado que um plano diretor que não prevê essa interação não obtém apoio para a sua implementação. Esse princípio, de participação de todos os atores interessados, está consubstanciado na formação dos Comitês de Bacia. As soluções a serem adotadas nos planos diretores devem incorporar os recentes avanços da drenagem urbana moderna, considerando não só os aspectos quantitativos, mas também os de qualidade de água. Para possibilitar a utilização de medidas não-estruturais e nãoconvencionais no Brasil, deve ser feita uma capacitação tecnológica séria e a adaptação das medidas às condições brasileiras. Essas medidas, apesar de constarem de inúmeros textos técnicos e, mesmo, de planos, não têm sido adotadas, por deficiências de comunicação e, fundamentalmente, por serem consideradas medidas de segunda ordem, uma vez que existe uma enorme demanda reprimida das medidas estruturais. É fundamental, portanto, que sejam alocados recursos necessários ao desenvolvimento de tecnologia autóctone, para adequar as medidas nãoestruturais e não-usuais à realidade brasileira, identificando a sua eficiência e custos de implantação e manutenção. Estes fatores constituem uma necessidade para se passar, efetivamente, da teoria à pratica.

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Parte 5 : Gestão de Recursos Hídricos: Interfaces Setoriais

4.2

Uma visão geral dos planos diretores de drenagem urbana

Um plano diretor é composto de duas etapas básicas, que são: o processo a ser seguido para se chegar com sucesso ao produto e o produto, isto é, o plano diretor. O plano diretor, propriamente dito, é composto Figura 4.1 - O Processo para a elaboração de um plano de uma série de documentos diretor, segundo Helveg e Grigg ( 1985 ) apud Walech contendo recomendações para a ( 1989 ). adoção de medidas estru-turais e não-estruturais. Também deve fazer parte um plano de implementação, definindo quem são os res-ponsáveis, como e quando os elementos devem ser imple-mentados. Além de um produto único, o plano diretor deve ser encarado como um processo, que deve seguir uma metodologia apropriada para se chegar à consecução do plano desejado. Na Figura 4.1, temse indicado o processo de elaboração de um plano diretor. A formulação de alternativas é o passo mais importante na elaboração de um plano diretor. Essa fase é um esforço criativo e sistemático, onde as alternativas são elaboradas conceitualmente, analisadas e, se promissoras, desenvolvidas. As alternativas estudadas devem ser: conceitualmente consistentes (atendem aos objetivos); tecnicamente exeqüíveis (deve ser efetuado um pré-dimensionamento); economicamente viáveis (deve

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ser verificado se os benefícios superam os custos); ambientalmente aceitáveis (devem ser determinados os impactos negativos e positivos); viáveis financeiramente (deve ser verificado se a alternativa pode vir a ser financiada); legalmente aceitáveis e adminis-trativamente possíveis (deve ser verificado se existem barreiras legais ou administrativas intransponíveis); politicamente aceitáveis (deve ser avaliado o seu potencial de aceitabilidade política). Exemplos de critérios de julgamento das alternativas são: os custos de construção; o benefício econômico líquido; a razão benefício/ custo; o grau de prevenção dos danos; o grau de utilização da várzea; o grau de agressividade ao meio ambiente; o grau de atendimento à comunidade; o nível de atendimento geral dos objetivos; etc.. Os custos e benefícios são quantificados monetariamente, através do valor de mercado dos bens e serviços relacionados a cada um. Os custos podem ser facilmente obtidos através da quantificação das obras e serviços envolvidos. Para a definição dos benefícios do controle das inundações é feita uma simulação do mercado do controle das inundações. A simulação consiste na verificação de quanto os indivíduos atingidos estariam dispostos a pagar para prevenir os danos que as inundações provocam. Essa quantia seria, no máximo, igual ao dano esperável na área. A correta avaliação dos danos de uma inundação é uma tarefa que se constitui em uma das principais dificuldades para a utilização da análise benefício-custo no planejamento de medidas de controle de inundações. Isso decorre do grande número de fatores que afetam os danos, cuja importância e magnitude variam para cada área afetada, dificultando uma avaliação abrangente e precisa de todos os danos resultantes. Diferentes abordagens e detalhes dessa metodologia são encontradas em James and Lee (1971), Tucci (1993) e Barth (1997). Deve-se ter em mente que esta metodologia carece de adaptação à realidade brasileira, sendo uma linha de pesquisa a ser desenvolvida. Escolhida a alternativa mais apropriada, considerando entre outros os custos e benefícios econômicos, no plano diretor deve ser indicado o que deve ser feito, quando, quem tem a responsabilidade de o implantar e como ele deve ser implantado, incluindo o financiamento. De todos os passos de um plano diretor, a sua implementação é a que traz mais incertezas. Algumas características, dentre outras, do processo de desenvolvimento do plano, colaboram para a sua implementação. São elas: a clareza nos objetivos e critérios; a sua qualidade técnica; o grau de 306


Parte 5 : Gestão de Recursos Hídricos: Interfaces Setoriais

envolvimento das diversas entidades e o público conseguido durante o processo de elaboração do plano diretor; a coordenação entre o Governo e as entidades envolvidas, etc.

4.3

Exemplos de planos diretores de drenagem urbana

4.3.1 Plano do Município de Santo André No Município de Santo André, o início do processo de mudança da gestão da drenagem urbana ocorreu devido à magnitude dos problemas existentes, ao esgotamento da capacidade de investimento da administração direta, à necessidade de uma maior eficiência na aplicação de recursos, integrando a drenagem ao sistema de saneamento da cidade e de criar instrumentos e alternativas para a obtenção de recursos para implantação e manutenção dos sistemas de drenagem. Para conseguir equacionar os problemas existentes, foi proposta uma mudança institucional que destinou ao SEMASA, órgão Figura 4.2 - Principais etapas de desenvolvimento do Plano responsável pelo saneamento Municipal de Santo André. ambiental do Município, a drenagem urbana, através da lei 7.469, de 22/02/97 (Marcon, 1999). Com essa mudança institucional foram viabilizados os recursos para a elaboração do Plano Municipal de Drenagem do Município de Santo André, que foi desenvolvido em um período de 12 meses a um custo de cerca de R$ 1 milhão, incluindo o cadastramento de todas as galerias, canais e córregos do Município. As atividades previstas no edital foram aglutinadas nas etapas indicadas na 307


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Figura 4.2, encontrando-se o plano atualmente em fase de implementação. Pode ser considerado que, em linhas gerais, o escopo proposto segue as características previstas na elaboração de planos desta natureza, lembrandose ainda que foram feitas apresentações e consultas à comunidade para colher subsídios e divulgar o plano, o que é uma das características mais importantes para viabilizar a sua implementação. Verificou-se no processo de diagnóstico realizado que as demandas por medidas estruturais eram significativas e que as medidas não-estruturais, que são medidas mais aplicáveis a áreas com desenvolvimento urbano incipiente, teriam aplicação limitada, já que somente 15% da área das bacias hidrográficas estudadas tem alguma área livre e várzeas desocupadas. Para a avaliação econômica simplificada das alternativas de mitigação das inundações consideradas utilizou-se a fórmula de James, apud Tucci (1993). Em vários dos casos analisados os danos evitados justificavam medidas de proteção para uma vazão de 10 anos de período de retorno, comparável com um plano desenvolvido para a região central da cidade de Fort Collins (1993), EUA. Entre as atividades não-estruturais previstas no plano destacam-se: a preservação das várzeas ainda existentes dos córregos, o controle da erosão de encostas e assoreamento dos córregos e a educação ambiental.Com relação a este último item, durante o ano de 1999, realizou-se um trabalho de educação ambiental nas escolas de segundo grau, com enfoque em drenagem urbana. (Vaz Jr., 1999). Algumas características do Município e do Plano, baseadas em um seminário apresentado por Marcon (1999), são listados a seguir: extensão do município - 174,38 km2; população - 662 mil habitantes; orçamento municipal de 1999 - R$ 524 milhões; orçamento do SEMASA em 1999 - R$ 89,8 milhões (saneamento, drenagem e meio ambiente); investimentos anuais em operação e manutenção da rede de drenagem - R$ 3,44 milhões; investimentos previstos em drenagem urbana no período 1997-2000- R$ 26,0 milhões; total de investimentos previstos no plano diretor - R$ 60,0 milhões. Para viabilizar os investimentos em drenagem no Município estão sendo feitas as seguintes propostas de obtenção dos recursos: a cobrança de contribuição de melhoria; a utilização de recursos tributários e a obtenção de financiamentos. Os recursos para a operação e manutenção da rede de drenagem estão sendo obtidos de uma taxa de drenagem, atribuída segundo o seguinte critério: a partir do total mensal gasto com operação e manutenção da rede de drenagem é cobrada do usuário do sistema uma taxa que é proporcional à contribuição 308


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volumétrica média mensal de cada imóvel ao sistema. A contribuição volumétrica mensal do imóvel ao sistema é obtida através da chuva média mensal, levando em conta as áreas permeáveis e impermeáveis do imóvel. O valor dessa taxa mensal para um imóvel típico é de cerca de R$ 1,00.

4.3.2 Plano de macrodrenagem da Bacia Hidrográfica do Alto Tietê A Região Metropolitana de São Paulo, RMSP, que pertence à Bacia Hidrográfica do Alto Tietê, possui 38 Municípios, dos quais 19 são conurbados, correspondendo a uma área de 8.053 km2 , representando 3,2% da área do Estado, e é responsável por 25% da renda nacional e 65 % da Paulista. Essa área é assolada por inundações, sistematicamente, devido a várias questões, entre outras: invasão das várzeas; capacidades inadequadas das canalizações, galerias, bueiros; pontilhões sobre córregos com altura insuficiente; critérios inadequados de projeto da drenagem superficial; uso e parcelamento do solo inadequados, causando erosões e assoreamentos; poluição dos córregos e rios. Para solucionar estes problemas está sendo elaborado o Plano Diretor de Macrodrenagem da Bacia do Alto Tietê, cujas características foram definidas a partir de termos de referência elaborados pelo Departamento de Águas e Energia Elétrica de São Paulo (DAEE), com a participação da Câmara Técnica de Drenagem do Comitê de Bacia do Alto Tietê. Trata-se de um conjunto de diretrizes que constituem o consenso da comunidade técnica, estando de acordo com os preceitos das leis Estadual e Federal de recursos hídricos. Na análise da Figura 4.3 verifica-se que o fluxograma das atividades principais previstas nesse plano, cujo desenvolvimento está a cargo do consórcio Enger-Promon-CKC, é bastante avançado e as expectativas de desenvol-vimento do plano são promissoras. Por iniciativa conjunta do DAEE, Comitê da Bacia da Alto Tietê e Câmara Técnica de Drenagem, para ajuste dos rumos do plano, levando em conta o interesse dos vários grupos sociais e instituições, têm sido feitas reuniões, seminários e workshops que têm contribuído para a coleta de subsídios e divulgação do plano, o que, segundo a prática internacional, são elementos importantes para conseguir apoio para a viabilização da implementação de um plano de macrodrenagem. Após 12 meses de trabalhos, foi efetuada a coleta e a análise de todas as informações disponíveis acerca do sistema de drenagem existente na RMSP e realizado o diagnóstico hidráulico-hidrológico do trecho do Rio Tietê 309


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Desafios da Lei de Águas de 1997

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Figura 4.3 - Plano de Macro Drenagem do Alto Tietê. Fluxograma das atividades principais. ( Canholi, 1999 )


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compreendido entre a barragem da Penha e barragem Edgard de Souza. Também foram estudados os rios Aricanduva e Pirajuçara, estando em andamento o diagnóstico hidráulico - hidrológico do Rio Tamanduateí. (Canholi 1999). Dentre as ações recomendadas para a mitigação das inundações nas bacias estudadas, uma vez que as deficiências das drenagens existentes são importantes, destacam-se as ações estruturais. Além das medidas estruturais, foram previstas em cada bacia estudada a implementação de uma série de medidas não-estruturais, em especial para a bacia do Rio Aricanduva, que foi eleita como bacia experimental. Para o trecho em desenvolvimento dessa bacia, dentre outras medidas, estão sendo propostos: o controle da ocupação da várzea e o controle da impermeabilização de áreas acima de 1.000 m2. O mecanismo que está sendo cogitado para implementar estas ações é a necessidade de obtenção de outorga junto ao órgão responsável pela gestão dos recursos hídricos no Estado de São Paulo, o DAEE. Importante medida não-estrutural em curso é a elaboração de um plano de emergência para o combate às inundações no período de dez-1999/março2000, que inclui sistema de alerta e demais medidas de convivência com as inundações. Esse plano, que conta com a participação de representantes do Estado, do DAEE e das prefeituras da RMSP, mais afetadas pelas inundações, deve colaborar para mitigar as conseqüências das inundações, além de colaborar para dar um maior suporte para a elaboração e implementação do plano. Como os investimentos a serem feitos para a mitigação das inundações são vultosos, levando-se em conta que o Estado tem capacidade de investimento limitada, torna-se necessário o estudo de mecanismos para cobrir o custos dessas obras.

5.

Propostas de implementação de uma gestão eficaz, integrada à gestão dos recursos hídricos

Como pode ser visto nos capítulos anteriores, alguns dos problemas principais encontrados na drenagem urbana dizem respeito à questões ligadas à capacitação tecnológica, à falta de planejamento, à falta de padrões para a execução de projetos e obras, aos problemas institucionais, à legislação e fiscalização e, em especial, à questão de falta de verbas para a implementação de medidas de mitigação das inundações.

311


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A seguir são feitas propostas, que representam o consenso havido entre os técnicos acerca de possíveis formas de melhorar a gestão da drenagem urbana, que vão ao encontro das diretrizes gerais de ação propostas na lei 9.433/97.

5.1

Treinamento e capacitação tecnológica

De acordo com análise realizada, é primordial realizar uma reciclagem dos conceitos tradicionais da drenagem urbana, substituindo o conceito de rápido escoamento das cheias para jusante pela contenção do escoamento na fonte, a regulamentação do uso do solo, a utilização da várzea para usos compatíveis com a sua característica de área sujeita a inundações, etc. Para viabilizar a adoção dos novos conceitos, já universalmente aceitos pela comunidade técnica, é necessário ampliar-se a comunidade atingida, abrangendo também os fiscais das prefeituras, os responsáveis pelo planejamento, o projeto e as obras de drenagem; o ensino dos conceitos mais modernos da área na graduação das escolas de engenharia, arquitetura, etc., a instituição da educação ambiental nas escolas de 1o e 2o graus, a realização de campanhas de esclarecimento e conscientização ambiental. Como as decisões finais são, em geral, tomadas por administradores e políticos, é necessária a realização de seminários para a exposição e discussão do problema.

5.2.

Arranjo institucional e formas de financiamento

A instituição do Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos, prevista na Constituição Federal de 1988, ensejou a elaboração dos sistemas Estaduais e Federal de gerenciamento de recursos hídricos, tendo sido promulgadas as leis de vários Estados e da União. No caso da União, foi discutida no Congresso Nacional e aprovada a lei no 9.433, de 8/01/97. De acordo com a legislação em vigor no Estado de São Paulo, a unidade de planejamento e gerenciamento é a Bacia Hidrográfica e os Comitês de Bacias Hidrográficas são o fórum tripartite Estado, Municípios e sociedade civil, responsáveis pela aprovação dos planos de bacias hidrográficas. De acordo com a legislação, haveria, então, a necessidade de articulação entre Estado, Municípios e comunidade para elaborar os planos e fazer cumprir as suas diretrizes, inclusive no que concerne às inundações. Havendo dificuldade em uma articulação espontânea, seja por falta de vivência ou experiência 312


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nesse tipo de processo, seja por outras questões, o caminho para o acordo da forma de articulação mais adequada, para atender aos interesses de todos os participantes é a negociação política. Para a RMSP, dentro de suas atribuições, o Comitê da Bacia do Alto Tietê propôs o estabelecimento da Câmara Técnica de Drenagem, da qual participariam todos os órgãos e entidades, estaduais, municipais e privadas, que de alguma forma atuam na problemática das inundações na Região Metropolitana e de outros Municípios. Esse, na opinião do autor, parece ser o princípio correto para a questão da gestão na drenagem urbana, que pode ser estendida a qualquer bacia hidrográfica brasileira. Nessa Câmara Técnica deveria ser criado um órgão técnico permanente, formado de profissionais experientes, para assessorar a Câmara Técnica na análise, estudo das alternativas e escolha das medidas mais indicadas ao tratamento da drenagem de uma área específica. No Brasil, isso é particularmente importante, pois, com as mudanças de Governo, existe a tendência de serem alterados os componentes das Câmaras Técnicas, prejudicando a continuidade das medidas. Além disso, o horizonte de planejamento tende a ficar limitado à vigência do mandato do Executivo e com a continuidade do trabalho dos assessores técnicos não seria perdida a memória dos estudos anteriores, o que, em conjunto com a experiência acumulada, contribuiria para direcionar o tratamento da drenagem urbana da melhor forma. A título de exemplo, a cidade de Denver, Colorado (EUA), criou o “Urban Drainage and Flood Control District”, que vem há mais de 20 anos adquirindo experiência e tecnologia e administrando a parte técnica da drenagem urbana da cidade, com um sucesso considerável, tornando-se um exemplo de excelência a ser seguido. Com os conceitos de cobrança do uso dos recursos hídricos e aplicação “preferencial” da receita obtida com essa cobrança na bacia de origem desta receita, a drenagem urbana consegue outra fonte para cobrir os custos de planejamento, projeto , obras e operação. Entretanto a aplicação do princípio Usuário Pagador, estabelecido pela lei federal 9.433/97 e pela lei 7.633, de 30/12/91, à drenagem urbana não é imediata, dependendo ainda de estudos técnicos e jurídicos aprofundados. Em especial, no caso paulista, a cobrança ainda depende de lei em tramitação na Assembléia Legislativa. No texto em discussão consta que a 313


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fixação dos valores a serem cobrados pela utilização dos recursos hídricos considerará usos que alterem o regime, a quantidade ou a qualidade da água existente em um corpo d’água, semelhantemente ao que estabelece a lei 9.433/ 97. Estipula, ainda, que a fixação dos valores a serem cobrados terá por base o volume captado, extraído, derivado, consumido, e a carga dos efluentes lançados nos corpos d’água. Embora isto abra caminho para a cobrança relativa à drenagem urbana, ainda há muito que avançar no campo institucional e jurídico, antes que isso se torne viável. Outras fontes possíveis para o custeio dessas atividades seriam as que vêm sendo estudadas pelo Município de Santo André, que são: a cobrança de contribuição de melhoria; a utilização de recursos tributários, a obtenção de financiamentos e a instituição de uma taxa de drenagem para conseguir os recursos para a operação e manutenção. Os critérios para a cobrança dessas taxas e tarifas devem ser definidos nos próximos anos e são uma linha de pesquisa importante na área de drenagem urbana.

5.3

Elaboração de planos e projetos

O planejamento, projeto e execução de obras de drenagem urbana, em um passado recente, padeciam de uma certa falta de critérios e conceitos sólidos para a o tratamento em alto nível tecnológico dessas atividades. Nos últimos tempos, vêm sendo publicados livros em português, bastante atualizados, com elementos para planejamento e projeto de dispositivos de drenagem urbana. Importantes complementos destes livros, no entender do autor, seriam manuais de drenagem urbana, elaborados nos moldes, por exemplo, dos manuais feitos para Fort Collins e Denver, EUA. Um passo importante seria a normatização dos processos de projeto e execução de estruturas de drenagem urbana, de acordo com padrões mínimos de qualidade. A melhoria do padrão tecnológico no planejamento e projeto em drenagem urbana depende do desenvolvimento de tecnologia autóctone. Para tal é necessário viabilizar recursos para pesquisa, entre outras, nas áreas de hidrologia urbana, de medidas de retenção na fonte e infiltração, incluindo os aspectos de eficiência e custos de construção e manutenção desses dispositivos e na área de danos das inundações, procurando-se adaptar a metodologia existente à realidade brasileira. 314


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Bibliografia BARTH R.T. - Planos Diretores de Drenagem Urbana: Proposição de Medidas para a sua Implementação. Tese de Doutorado. Escola Politécnica da Universidade de São Paulo. 1997. CALHOLI A.P. - “Plano diretor de Macrodrenagem da Bacia do AltoTietê. Estruturação Geral e Resultados Iniciais”. Comitê da Bacia Hidrográfica do Alto Tietê. Worhshop Urbanização e Inundações. Agosto de 1999. CÂMARA MUNICIPAL DE SÃO PAULO. Comissão Especial de Estudos sobre Enchentes - “Relatório Final”. Setembro de 1995. COPLAENGE - “Plano Municipal de Drenagem do Município de Santo André. Medidas Não-Estruturais”. 1999. DAEE. Consórcio Hidroplan - “Plano Integrado de Aproveitamento e Controle dos Recurvos Hídricos das Bacias do Alto Tietê, Piracicaba e Baixada Santista. Ações não-estruturais”. Setembro de 1995. JAMES; L.D. LEE; R.R. - Economics of Water Resources Planning. MacGraw Hill Book Co. 1971. KRAFTA. R. - “Tendências da Expansão Urbana e Densificação de Grandes Centros Urbanos”. In: Seminário Soluções definitivas para área de drenagem urbana. International Business Communications. São Paulo 1999. MAKSIMOVIC. C. - International Workshop on non Structural Flood in Urban Areas. São Paulo, 1988. MAKSIMOVIC. C. - Macro Drainage Master Plan For Upper Tietê River Basin. Report On Visit To São Paulo. December 1998. MARCON H. - “Viabilização de Projetos na Área de Drenagem Urbana”. In: Seminário Soluções definitivas para área de drenagem urbana. International Business Communications. São Paulo. 1999. PREFEITURA DO MUNICÍPIO DE SÃO PAULO. Secretaria do Verde e Meio Ambiente - Agenda 21 Local. Compromisso do Município de São Paulo. 1996. RESOURCE CONSULTANTS & ENGINEERS. A KLH Enginnering Group Company - Old Town Master Basin Plan for the City of Fort Collins. 1993. SANTOS A . R. - “Erosão e Assoreamento”. In: Workshop Urbanização e Inundações. Comitê da Bacia Hidrográfica do Alto Tietê. Agosto de 1999. 315


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TUCCI C. E. M. (organizador) - Hidrologia, Ciência e Aplicação. ABRH-EDUSP. Universidade Federal do Rio Grande do Sul. 1993. URBONAS, B. - Upper Tietê Watershed. Macro-Drainage Master Plan Observation And Initial Recommendations. December 1998. VAZ JR. S. N. - “Experiências práticas de Santo André”. In: Workshop Urbanização e Inundações. Comitê da Bacia Hidrográfica do Alto Tietê. Agosto de 1999. WALECH. STUART. G. - Urban Surface Water Management. J. Willey & Sons Valparaiso. Indiana, EUA, 1989, 517p.

Perfil curricular do autor Rubens Terra Barth – rtbarth@mandic.com.br – formado pela Escola de Engenharia da Universidade Mackenzie em 1978. Doutorado na Escola Politécnica da Universidade de São Paulo em 1997. Trabalha nas áreas de estruturas hidráulicas, geração de energia hidrelétrica e drenagem urbana. Participou da elaboração do Plano Municipal de Drenagem do Município de Santo André. Participa da elaboração do Plano de Macrodrenagem da Bacia do Alto Tietê

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PROJETO “ÁGUA NAS ESCOLAS”

Neroaldo Pontes de Azevedo

1.

Uma introdução óbvia

Tudo começou com algumas constatações óbvias: a seca é recorrente no Nordeste, sem água não se pode viver, as escolas precisam de água para o seu funcionamento, as escolas não podem fechar as suas portas, por falta de água. Embora evidentes, talvez valha a pena, para situar a questão que nos ocupa, retomar algumas observações conhecidas. “O direito à água é um dos direitos fundamentais do ser humano: o direito à vida, tal qual é estipulado no art. 3º da Declaração Universal dos Direitos Humanos”. Esse é um trecho do art. 2º da Declaração Universal dos Direitos da Água, que pode ser, aqui, complementado com o art. 10: “O planejamento da gestão da água deve levar em conta a solidariedade e o consenso, em razão de uma distribuição desigual sobre a terra”. (Infran 1992) A água, origem da vida, é condição básica para que a vida permaneça. Tal afirmação é tão verdadeira quanto a constatação de que a região do Brasil que detém o menor volume de água é o Nordeste, embora seja ela a segunda em termos de população. A produção ficcional da nossa literatura tem tomado a seca como um dos seus temas preferidos, ora numa postura exótica, ora numa atitude denunciante. Para ficar com a segunda, pode-se lembrar o relato de Graciliano Ramos, em Vidas secas, do insucesso do sertanejo Fabiano e de sua família, numa luta solitária que os leva a um eterno recomeço, em seguidas fugas provocadas pela seca. Os estudos científicos têm se multiplicado, as propostas de solução para a convivência com a seca não têm sido poucas, compromissos políticos têm sido anunciados, as soluções nem sempre têm sido as mais adequadas. A cada ano, quase a ironizar das providências adotadas, a estiagem aparece como se fora uma surpresa.

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2.

A água e a escola: uma visão preliminar

Se a seca atinge os indivíduos, ela não é menos ingrata com as instituições. Em 1998, a União dos Dirigentes Municipais de Educação UNDIME - entidade surgida há quase quinze anos, em Pernambuco, avaliou que a seca ameaçava 16 mil escolas localizadas nos nove estados do Nordeste, em Minas Gerais e Espírito Santo. A avaliação tomava por base o conhecimento de que essas escolas não tinham um sistema de captação e armazenamento de água. E as notícias começaram a confirmar o fechamento de escolas, o crescimento das dificuldades no processo ensino-aprendizagem, o aumento acelerado da evasão escolar, motivado particularmente pelo êxodo rural. Sem água, como ficaria a merenda? Sem água, como saciar a sede de alunos que, em muitos casos, andavam quilômetros a pé para chegar à escola? Sem água, como equacionar o problema da insalubridade? Sem água, como manter a escola aberta? Era a constatação de mais uma ameaça à escola pública, elemento que se soma ao conjunto de indicadores de profundas desigualdades regionais. Não há que se atribuir tudo que é insucesso à falta de água, é evidente. “Há uma miséria maior do que morrer de fome no deserto: é não ter o que comer na terra de Canaã”, denunciava José Américo de Almeida, em 1928, no romance A bagaceira, apontando no brejo paraibano o papel da estrutura social, de responsabilidade do homem no processo de desigualdades. É bom ressaltar os avanços obtidos no Nordeste, na área da educação básica. mas as disparidades persistem. Relatório produzido pela presidente do INEP (Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais), Maria He- lena Guimarães de Castro, constata: “O atual perfil do ensino fundamental no Nordeste apresenta grande semelhança com o observado no Sul e Sudeste no final dos anos 80. Um atraso de pelo menos uma década no desenvolvimento educacional da região. Essa diferença, contudo, poderá ser superada num prazo mais curto, pois a dinâmica da mudança vem se dando de forma mais acelerada no Nordeste” (Castro, 1999).

3.

Escola aberta: uma proposta

No estado berço da UNDIME, em Pernambuco, precisamente por uma iniciativa da seção estadual da entidade, surge uma proposta de movimento, cujo objetivo era minimizar as conseqüências nefastas da seca na vida das escolas. A campanha tinha no nome sua proposta: Escola aberta. Preconizava-

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se um estudo sobre as formas de convivência da escola com o clima semiárido, levando-se essa questão para o interior das salas de aula, permeando o próprio desenvolvimento das estruturas curriculares. Solicitava-se ao Ministério da Educação um maior aporte de recursos para a merenda, com a possibilidade de se oferecer duas refeições ao dia para os alunos como forma de mantê-los na escola. Sugeria-se a adoção de providências para que as escolas ameaçadas pelas secas recebessem equipamentos capazes de captar água. A UNDIME nacional juntou-se às propostas da UNDIME/PE, discutiuas e a questão foi levada ao Ministério da Educação, por intermédio do então Projeto Nordeste, com o apoio expressivo do UNICEF. No documento que a UNDIME fez chegar ao Projeto Nordeste, lia-se, entre outras preocupações: “É comum verem-se escolas saqueadas pela população faminta ou fechadas, quando não funcionando com baixíssima freqüência ou sem alimentos para alunos e professor.”

4.

Algumas providências encaminhadas

O MEC ampliou de 0,13 centavos para 0,20 por aluno/dia o repasse para a merenda das escolas dos Municípios atingidos pela seca. A medida durou um semestre, estendendo-se até o mês de dezembro de 1998. Rendeu alguns dividendos. Programou-se e foi realizado um seminário, com apoio do Projeto Nordeste e colaboração da UNDIME e do UNICEF, intitulado “Escola e Convivência com a Seca”, em Juazeiro, Bahia, entre os dias 9 e 11 de setembro de 1998. Foram apresentadas tecnologias e experiências desenvolvidas por instituições públicas e organizações não-governamentais, que possibilitam encontrar soluções para minimizar os prejuízos causados pelo prolongado período de estiagem ao processo ensino-aprendizagem. Estão em curso, embora lentamente, estudos para produção de textos adequados à realidade do semi-árido. A iniciativa, a primeira do gênero, teve entre outros objetivos, o de levantar sugestões para facilitar a gestão escolar nas unidades localizadas na região do semi-árido no período de estiagem, o de construir propostas de intercâmbio entre organizações não-governamentais, instituições públicas e rede municipal de ensino, para introduzir no currículo escolar tecnologias de convivência com a seca, bem como o de divulgar o conteúdo a todos os Municípios atingidos pela seca. O seminário, que teve a coordenação técnica do professor Arlindo C. Queiroz, então vice-presidente da UNDIME região Nordeste e presidente da UNDIME/PE, contou com a presença de 57 319


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participantes inscritos. Estiveram presentes, entre outros, representantes da SUDENE, secretarias Estaduais dos Estados de Minas Gerais, Piauí e Bahia, UNDIMEs estaduais, ONGs e Universidades. A UNDIME nacional esteve representada por seu presidente e o Projeto Nordeste, por seu diretor geral, o sr. Antônio Emílio Marques Sendim, que, junto com os representantes do UNICEF/PE, Jacques Schwarestein e Maria Mirtes Cordeiro Rodrigues, acompanharam todos os trabalhos. A Secretaria de Educação de Juazeiro, através de sua titular, a professora Estelita Dias de Souza Silva e sua equipe, ofereceu todas as condições para a realização do seminário. Uma visita à Escola Municipal Rural de Massaroca, no Município de Juazeiro, permitiu verificar-se como a questão da convivência com o semiárido é levada em consideração no dia-a-dia da escola, que mantém estreito relacionamento com a comunidade. A visita ao IRPAA (Instituto Regional da Pequena Agropecuária Apropriada), também no Município de Juazeiro, proporcionou um contato com tecnologias apropriadas para capacitação, armazenamento e uso adequados da água, numa região que tem, em média, oito meses sem chuva. Paralelamente a tudo isso, acertou-se no Ministério da Educação que o Projeto Nordeste financiaria um programa que pudesse dotar as escolas públicas do Nordeste, atingidas pela seca, de um módulo básico para melhoria das condições sanitárias locais e viesse a diminuir os problemas decorrentes da falta de água. Uma pesquisa, de responsabilidade do Exército, fez o levantamento das escolas, com mais de 20 alunos, que funcionavam em prédio público. A elas se destinaria o programa Para viabilizar o projeto, o MEC decidiu assinar convênio com a SUDENE, detentora de conhecimentos na área. Com o apoio do 1º Grupamento de Engenharia de Construção do Exército, foram definidas as dimensões do programa, agora denominado “Água na Escola”. O módulo básico (19,30 m 2) compunha-se de dois banheiros, uma cozinha, uma cisterna de 5.000 litros e uma bomba manual, num valor orçado em R$ 5.460,00. Ficou prevista a implantação de 2.133 módulos, em duas fases. Para a primeira fase, o MEC, pelo Projeto Nordeste, alocou R$ 2.643.000,00 para a compra de material e a SUDENE, R$ 2.167.674,07, correspondentes à mão-de-obra. A projeção para a segunda fase foi de R$ 6.839.325,93. Na primeira fase seriam beneficiadas 881 escolas. As frentes de trabalho colaborariam nesta tarefa. Não foram definidas fontes de recursos para a segunda fase, temendose hoje pela continuidade do programa. 320


Parte 5 : Gestão de Recursos Hídricos: Interfaces Setoriais

5.

Uma avaliação?

Ainda é cedo para se avaliar a repercussão dessas medidas, seja porque o programa ainda está em implantação, seja porque foi reduzida a amplitude do atendimento, ou também porque só uma pesquisa específica poderá dar conta da correção ou não das providências adotadas. Também deve-se dizer que outras iniciativas, por intermédio de prefeituras, Estados, organizações não-governamentais vêm acontecendo, como soluções ou eventualmente como paliativos. Cisternas são construídas, carros-pipas são utilizados, a merenda é redimensionada. E em 1999 a estiagem se reapresenta, provocando o êxodo rural, o abandono de casas, a evasão de alunos das escolas. A experiência não deixa de provocar soluções. Segundo reportagem do jornal Correio da Paraíba, do dia 17 de outubro deste ano de 1999, o Município de Santa Luzia, no sertão da Paraíba revive o problema da seca. A secretária de Educação, Maria Raimunda, apontando as dificuldades decorrentes da falta de chuva, diz que 10 das 24 escolas estão sendo abastecidas com água de cacimbas, que podem secar, se não chover. Ela afirma que “a merenda foi alterada em função da seca. Para não provocar fuga de alunos e aumentar a evasão, e ao mesmo tempo assegurar uma dieta nutritiva, as merendeiras estão distribuindo frutas, biscoitos e comidas que não absorvam muita água no preparo e na limpeza dos utensílios”. Mas ela acrescenta, a propósito do processo ensino-aprendizagem, que “os conteúdos estão sendo repassados de uma forma contextualizada, ou seja, a seca é uma realidade presente nas aulas, os assuntos são interligados de forma crítica, inserindo na aprendizagem toda a problemática social e econômica”. Creio caber, aqui, uma reflexão de ordem pessoal. A presidência da UNDIME, o cargo de secretário municipal de Educação em João Pessoa ou mesmo a minha formação profissional, como professor de literatura, não me dão credenciamento para abordar, de um ângulo técnico, a questão da água. Mas, sem dúvida, minha consciência de cidadão e o exercício da tarefa de educador me trazem sensibilidade para reconhecer os esforços que vêm sendo realizados e, sobretudo, me dão a certeza da necessidade de soluções mais adequadas para o problema da água, nas escolas do Nordeste. A construção de uma escola no semi-árido não pode prescindir de equipamentos que levem em consideração a questão da água, sob pena de condená-la a dificuldades reais de funcionamento, quando não, ao próprio fechamento. As discussões sobre currículo precisam levar em consideração o espaço em que a escola está inserida e têm que pensar na convivência com a seca 321


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como uma realidade da região Nordeste. Isso significa também que a escola deve ter com a comunidade uma relação de compromisso, para não se apresentar como um elemento estranho à paisagem humana da região. A formação de professores não pode esquecer as profundas diferenças regionais e, dentro das regiões, as diferenças entre a zona rural e a zona urbana. Não se trata, evidentemente, de oferecer formação de segunda categoria, senão de ofertar formação adequada. Assim, também, os procedimentos avaliatórios têm que ser repensados ou, deve-se dizer, reavaliados. A tendência atual de se proceder a avaliações genéricas, que não levam em conta a realidade da região, os seus limites e as potencialidades, tende a induzir a generalidades no processo de ensino-aprendizagem.

6.

Um epílogo

Federico Mayor, diretor-geral da UNESCO, num artigo intitulado “Por uma ética da água” (Mayor, 1999), em que aborda o risco sério proveniente da escassez de água doce, em escala planetária, faz, entre outras, uma reflexão importante, que pode nos servir de conclusão desse texto: “A tecnologia só pode oferecer parte da resposta. É um aspecto, certamente capital, mas particular, da crise global provocada pela adoção de um modelo de desenvolvimento baseado no crescimento que esquece, na sua obsessão macroeconômica e tecnológica, os fatores sociais, humanos e ambientais”.

Bibliografia INFRAN, GEORGE - Histoire de l’eau. Paris, 1992. CASTRO, Maria Helena Guimarães de. - “As desigualdades regionais no sistema educacional brasileiro”. Brasília, INEP/MEC, 1999. MAYOR, Federico - “Por uma ética da água”. Brasília, Notícias UNESCO, nº 9, maio de 1999.

322


Parte 5 : Gestão de Recursos Hídricos: Interfaces Setoriais

Perfil curricular do autor Neroaldo Pontes de Azevedo - sedec@funape.ufpb.br - nasceu em São Caetano, Município do agreste pernambucano, em 1945. Licenciado em Filosofia (Olinda) e Teologia (Roma). Mestre em Letras pela Universidade de Toulouse, França, onde também lecionou. Doutor em literatura brasileira pela Universidade de São Paulo - USP, tem livros e artigos publicados no Brasil e Exterior. Professor da Universidade Federal da Paraíba, da qual foi reitor. É Secretário Municipal de Educação e Cultura de João Pessoa e presidente da União Nacional dos Dirigentes Municipais de Educação – UNDIME.

323


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POLÍTICA DE RECURSOS HÍDRICOS: EFICIÊNCIA DE GERAÇÃO DO SETOR ELÉTRICO

Raquel Scalia Alves Ferreira Carlos Alexandre Cernach Silveira Lidia Mejia Marcos Aurélio Vasconcelos Freitas

1.

Introdução

As fontes hídricas são abundantes, mas freqüentemente mal distribuídas na superfície do planeta. Em alguma áreas, as retiradas são tão elevadas em comparação com a oferta que a disponibilidade superficial desta água está sendo reduzida e os recursos subterrâneos rapidamente esgotados. Tal situação tem causado sérias limitações para o desenvolvimento de várias regiões, restringindo o atendimento às necessidades humanas e degradando ecossistemas aquáticos. Levantamentos realizados pela Organização Mundial de Meteorologia indicam que um terço da população mundial vive em regiões de moderado a alto stress hídrico, ou seja, com um nível de consumo superior a 20% da disponibilidade d'água. Exemplificando, tem-se o caso do Brasil, que possui em seu território 13,8% de toda a reserva de água doce do mundo, mas 80% dessa água encontram-se na região Amazônica, ficando os 20% restantes circunscritos ao abastecimento das áreas do território onde se concentram 95% da população. Mesmo tendo grande potencial hídrico, a água é objeto de conflitos em várias regiões do País. Considerando o consumo mundial d'água, este cresceu mais de 6 vezes entre 1900 e 1995, mais do que o dobro da taxa de crescimento da população, e continua a crescer rapidamente com a elevação de consumo dos setores agrícola, industrial e residencial (WMO, 1997). Crescimento demográfico e desenvolvimento sócio-econômico são freqüentemente acompanhados de um rápido aumento na demanda de água, especialmente nos setores industrial e doméstico. A progressão da demanda mundial de alimentos tem efeito direto no aumento do uso da água no setor agrícola. Atualmente, a agricultura é 324


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responsável por cerca de 70% do consumo mundial de água. O crescimento das áreas de lavoura irrigada será responsável pela maior parcela de acréscimo de consumo neste setor nos próximos 25 anos. Muito do aumento projetado na demanda de água ocorrerá nos países em desenvolvimento, onde o crescimento populacional aliado à expansão industrial e agrícola será ainda maior. Todavia, o consumo per capita continuará a ser muito mais elevado nos países industrializados (ver Tabela 2.1). A situação é bem pior nos países em desenvolvimento. A escassez de água tem sido intensificada e a saúde humana, gravemente afetada pela aceleração da contaminação de recursos d'água potável, especialmente em regiões de urbanização intensa. Desta forma, na mesma proporção que fontes d'água potável são reduzidas, a competição por elas tem aumentado, conseqüência imediata da expansão de áreas urbanas e de novas demandas agroindustriais. Exemplos bem sucedidos, como nos lugares onde sistemas de cobrança e controle do uso d'água ocorrem, mercados de recursos hídricos podem operar transferindo recursos entre compradores e vendedores; usuários e gestores; beneficiados e atingidos; agregando valor monetário ao bem "água" e, conseqüentemente, sinalizando a uma maior possibilidade de valorização e racionalidade em seu uso. O aumento populacional interfere direta e indiretamente no desenvolvimento do setor elétrico, pois desde a produção de alimentos até a sua industrialização a energia elétrica está envolvida. Como o Brasil apresenta cerca de 62,5 GW de potência hidrelétrica instalada, e isto equivale a 97% da capacidade de geração de energia elétrica do País, a dependência deste setor com os recursos hídrico é extremamente delicada, no sentido de sua gestão e sustentabilidade (Secretaria de Energia, 1999). Para atender o crescimento atual da demanda de energia elétrica, o setor elétrico necessita instalar a cada ano de 3 a 4 GW de potência, evitando assim racionamentos futuros. Isto corresponde em média a 200.000 ha de área inundada/ano. Desta forma, o setor elétrico também se torna responsável pela manutenção destes recursos, na tentativa de diminuir o impacto dos múltiplos usuários, bem como o impacto destes na geração hidrelétrica, diante da grande aptidão que o País possui na hidreletricidade. 325


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2.

Breve histórico do setor elétrico

Os primeiros registros da história da hidreletricidade no Brasil são dos últimos anos do Império, quando o crescimento das exportações do País, principalmente de café e de borracha, culminaram com a modernização da infraestrutura, tão necessária à produção e ao transporte de mercadorias. A modernização dos serviços de infra-estrutura abrangiam, também, serviços públicos urbanos como linhas de bondes, água e esgoto, iluminação pública e a produção e distribuição de energia. Com o aumento das atividades industriais e da urbanização, o investimento na área de energia elétrica, ainda muito tímido, passou a ser bastante atrativo. Nos primórdios, há relatos de pequenas usinas com pouca potência destinadas a usos privados em moinhos, serrarias e algumas tecelagens. A grande concentração dessas usinas ocorreu em Minas Gerais, expandindo em direção sudeste até chegar a São Paulo. Em 7 de setembro de 1889, às véspera da Proclamação da República, foi inaugurada a primeira usina hidrelétrica de maior porte destinada ao serviço público. A usina de Marmelo-0, com uma potência instalada de 250 KW, foi construída no Rio Paraibuna com o objetivo de fornecer eletricidade para iluminação pública da cidade de Juiz de Fora/MG. O excedente da energia gerada pelas usinas hidrelétricas era aproveitado em pequenas redes de distribuição implantadas por seus proprietários. Estas pequenas redes foram se expandindo pela regiões vizinhas, chegando a motivar o aumento de potência de muitas usinas. A evolução do parque gerador instalado sempre esteve intimamente atrelada aos ciclos de desenvolvimento nacional. Os períodos de maior crescimento econômico implicavam num aumento da demanda de energia e, conseqüentemente, na ampliação da potência instalada. Igualmente, as épocas recessivas afetaram diretamente o ritmo de implantação de novos empreendimentos. Em síntese, entre 1880 e 1900, o aparecimento de pequenas usinas geradoras deveu-se basicamente à necessidade de fornecimento de energia elétrica para serviços públicos de iluminação e para atividades econômicas como mineração, beneficiamento de produtos agrícolas, fábricas de tecidos e serrarias. Neste mesmo período, a potência instalada aumentou consideravelmente, com o afluxo de recursos financeiros e tecnológicos do exterior para o setor elétrico. Predominando o investimento hidrelétrico, multiplicaram-se as companhias de geração, transmissão e distribuição de 326


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energia elétrica nas pequenas localidades. As duas primeiras companhias de eletricidade sob controle de capital estrangeiro, que tiveram importância na evolução do serviço elétrico, são a Light e a AMFORP, instaladas nos dois centros onde nasceram a industria nacional, São Paulo e Rio de Janeiro. Até a virada do século predominou a geração de energia elétrica através de centrais termelétricas. Em 1901, com a entrada em operação da Hydroelétrica de Parnahyba (atual Edgar de Souza), primeira usina hidrelétrica da Companhia Light (com potência instalada inicialmente de 2.000 KW), este quadro mudou em favor da geração hidrelétrica. No ano de 1907, a Light iniciou a produção de energia elétrica para a cidade do Rio de Janeiro com a entrada em operação da usina hidrelétrica de Fontes, no Ribeirão das Lajes, que, em 1909, era uma das maiores usinas do mundo em operação, com uma potência instalada de 24.000KW. A partir da década de 20 se fez necessária a ampliação do parque gerador no intuito de atender aos constantes aumentos de consumo de energia elétrica demandados pelo desenvolvimento do setor industrial. Durante essa década, a capacidade geradora instalada foi duplicada, sendo que em 1920, dos 475,7 MW instalados, cerca de 77,8% já eram de origem hídrica. Na segunda metade da década de 20, as empresas AMFORP e Light assumem o controle acionário da maior parte da empresas de energia elétrica atuantes no país. Assim, em 1930, praticamente todas as áreas mais desenvolvidas do País e também aquelas que apresentaram maiores possibilidades de desenvolvimento, caíram sob o monopólio dessas duas empresas, restando, fora de seus alcances, apenas poucas áreas, inexpressivas, tais como os Estados das regiões Norte e Nordeste. No interior destes Estados continuaram operando numerosas empresas de porte reduzido, muitas mantidas pelas prefeituras, as quais atendiam o pequeno consumo local. A mudança de Governo na década de 30 trouxe uma nova forma de administrar os recursos hídricos, que passaram a ser considerados como de interesse nacional. O Estado passa a intervir neste setor diretamente, assumindo o poder concedente dos direitos de uso de qualquer curso ou queda d'água com a assinatura do Código das Águas de 1934. Depois de 1934, com a instituição do novo regime de concessão para exploração de energia hidrelétrica, o ritmo de implantação de aproveitamentos hidráulicos cresceu consideravelmente. Também neste período foi criado o Conselho Nacional de Águas e Energia Elétrica (CNAEE), órgão federal responsável pela tarifação, organização, controle das concessionárias, interligação entre as usinas e sistemas elétricos. Ainda na década de 30, os governos federal e estadual passam a ser acionistas e proprietários das empresas geradoras e distribuidoras. 327


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Ao final da década de 30, com a deflagração da Segunda Guerra Mundial em 1939, o País passa por uma crise no setor elétrico devido à falta de investimentos estrangeiros e à baixa produção de equipamentos para centrais hidrelétricas. Assim, no período seguinte, de 1939 a 1947, há apenas um registro de ampliação do parque gerador, o de Ribeirão das Lages. O crescimento da capacidade instalada só foi retomada após o término da Grande Guerra, com a criação da CHESF em 1945, com a finalidade de promover o aproveitamento hidráulico do Rio São Francisco. É importante salientar que, até o final da década de 50 início de 60, a maioria das barragens era constituída com a finalidade exclusiva de geração de energia hidrelétrica, não considerando os demais usos. A década de 50 inaugura um longo período, caracterizado por empréstimos recebidos do Banco Mundial, que favoreceram a implantação de grandes empreendimentos nacionais e binacionais nas décadas seguintes. Já a década de 60 é marcada pela reformulação dos órgãos federais, pela criação do Ministério das Minas e Energia (MME) e das Centrais Elétricas Brasileiras SA (ELETROBRÁS). O Grupo ELETROBRÁS era formado por quatro empresas controladas de âmbito regional: FURNAS, CHESF, ELETROSUL e ELETRONORTE e por duas empresas de âmbito estadual LIGHT e ESCELSA. A criação destes órgãos, aliada aos estudos hidroenergéticos desenvolvidos a partir de 1962, executados pelo grupo de trabalho CANAMBRA, consolidou a estruturação do setor elétrico. Durante a década de 70, o setor elétrico sofreu uma certa resistência por parte dos setores usuários dos recursos hídricos, além das pressões desencadeadas a partir de 1972 em favor da preservação ambiental, tendo como referência a Conferência Mundial do Meio Ambiente e do Bem Estar Social, que contribuiu decisivamente para instalação de um novo setor de gerenciamento de recurso hídricos do País.

2.1

Potencial hidrelétrico brasileiro

O Brasil possui a maior disponibilidade hídrica do planeta, ou seja: 13,8% do deflúvio médio mundial. A produção hídrica em território nacional é de 182.170 m3/s, o que equivale a um volume anual de cerca de 5.744 km3. Levando-se em consideração as vazões produzidas na área das bacias Amazônica, Paraná, Paraguai e Uruguai, que se encontram em território estrangeiro, estimadas em 76.580 m3/s, essa disponibilidade hídrica total atinge 258.750 m3/s (WRI, 1998). 328


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Tabela 2.1 - Informações básicos sobre bacias hidrográficas brasileiras

O potencial hidrelétrico brasileiro conhecido, referente a janeiro de 1998, é de aproximadamente 260 GW, dos quais encontram-se em operação cerca de 24%, existindo portanto ainda um percentual de potencial hidrelétrico a ser aproveitado. Hoje, o Brasil possui instalado cerca de 64,5GW, entre hidro e termeletricas (Eletrobrás, 1999). Gráfico 2.1 - Potencial hidrelétrico instalado e existente no Brasil

Diante do grande potencial a ser explorado, e considerando a demanda devido ao crescimento populacional e desenvolvimento do País, que está calcado nos setores agrícola e industrial (os maiores consumidores de água e energia), o Brasil vem apresentando um quadro de crescimento de oferta de energia, como é representado no Gráfico 2.2. 329


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Gráfico 2.2 - Potência instalada atual e projeções futuras.

Observa-se no Gráfico 2.2 o incremento de potência instalada total em hidrelétricas e termelétricas. Segundo o Plano Decenal 1999-2008, existe uma perspectiva de crescimento da participação da geração termelétrica. Acompanhando o crescimento da economia brasileira das últimas décadas, principalmente nos anos 80, os sistemas de geração e transmissão nacional tiveram que aumentar a oferta de energia com a qualidade e a confiabilidade necessárias ao desenvolvimento do País. Nos anos 80 e 90, houve uma redução acentuada no ritmo de construção, inclusive com a paralisação de diversas obras de hidrelétricas. Isso se deveu a um declínio na capacidade de endividamento externo do País e, consequentemente, das possibilidades de financiamento do Governo. Observa-se no Gráfico 2.3 períodos em que não houve crescimento expressivo, como é o caso das décadas de 20 à 40. O maior crescimento do setor está entre as décadas de 60 e 70, como demonstra a inclinação da reta deste período. Cabe ressaltar que, durante as duas últimas décadas, a inclinação da reta é menor, consolidando uma queda na taxa de crescimento da potência hidrelétrica instalada e da área inundada. Isto provém do desenvolvimento de novas tecnologias no setor hidrelétrico, recessão econômica, bem como da consolidação outras fontes alternativas. Este decréscimo é reflexo da grande potência instalada na década de 70, que consolidou o setor hidrelétrico. Apesar da elevada participação da fonte hidráulica no sistema elétrico nacional, as enormes distâncias entre os diversos centros de consumo estimularam a geração térmica em áreas isoladas, com carência de bons potenciais hidráulicos e distantes das redes de transmissão de energia. Somente 330


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Gráfico 2.3 - Crescimento, por década da potência instalada, área inundada e energia firme.

a partir da interligação das regiões do País antes isoladas, e devido ao elevado preço internacional do petróleo observado nas décadas de 70 e 80, o crescimento na geração térmica passou a ser cada vez menor, até se tornar negativo em 1984. As condições hídricas favoráveis do território brasileiro, juntamente com a escassez de recursos energéticos minerais fósseis, como o gás natural, o carvão e derivados do petróleo, levaram a investir maiores recursos na implantação de usinas hidrelétricas, necessitando de barragens que ocasionam inundações de grandes áreas, como mostra o Gráfico 2.4. No entanto, a concentração de esforços na construção de grandes hidro elétricas permitiu a consolidação da tecnologia e da experiência nacional na engenharia de barragens reconhecida internacionalmente. Graças ao desenvolvimento desta tecnologia, o Brasil promoveu a expansão da indústria pesada, o que lhe permitiu um elevado índice de nacionalização dos equipamentos utilizados pelo setor elétrico, possibilitando assim a redução nos custos de produção de energia, tendo em vista que os equipamentos de centrais térmicas a carvão, gás e nucleares têm sido importado em sua maior parte. 331


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A partir da década de 80, a variável ambiental foi sendo introduzida nos novos termos e parâmetros do setor elétrico, devido a pressões do comércio internacional e dos movimentos ambientalistas, que geraram regulamentações ambientais como a Política Nacional de Meio Ambiente (1981). Colocou-se em discussão um novo padrão técnico-científico, baseado na proposição do desenvolvimento sustentável, onde a exploração dos recursos naturais exigia novos critérios de investimento e tecnologia, a fim de atender as necessidades das gerações presentes sem o comprometimento das gerações futuras. Segundo o Plano Decenal 1999 a 2008, a participação das hidrelétricas no total da capacidade instalada no sistema brasileiro deverá diminuir,

Gráfico 2.4 - Evolução da área inundada pelo setor elétrico

passando de 97% em 1999 a somente 80,9% em 2008, o mesmo percentual praticado em 1930. Esta taxa decrescente deve-se basicamente à manutenção de um programa nuclear e ao advento de gasodutos como o Bolívia-Brasil e o da Argentina-Brasil, permitindo um aumento na oferta de gás natural, ao longo do horizonte decenal de planejamento (Gráfico 2.2). A carência de recursos financeiros, principal fator de desaceleração na taxa de crescimento do setor elétrico conforme o Gráfico 2.4, bem como a implantação de novos instrumentos de controle social e ambiental presentes na Constituição Federal de 1988, trouxeram o grande desafio de resolver a questão dos impactos sócio-ambientais dos empreendimentos, considerando a necessidade de ampliação da matriz energética brasileira. 332


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A partir de 1994, novas diretrizes do Governo federal foram estabelecidas, começando-se pela retomada das obras paralisadas, em associação com a iniciativa privada. Paralelamente, estabeleceu-se um novo arcabouço institucional do setor elétrico, voltado para a competitividade e para um setor essencialmente privatizado. Em 1997, surgiu a Política Nacional de Recursos Hídricos, com dispositivos inovadores, que ressalta a necessidade de integração de recursos hídricos com a gestão ambiental e a articulação com a gestão do uso do solo, bem como a articulação dos diferentes níveis de planejamento. Consolidando a necessidade de viabilização dos usos múltiplos dos recursos hídricos, está sendo considerado o projeto de lei da criação da Agência Nacional de Águas. Esta agência será responsável pela outorga e cobrança dos recursos hídricos, principais ferramentas para a sua gestão. Com esse intuito, o setor elétrico, de acordo com a lei 7.996 de 1989, que institui os royalties e a compensação financeira, vem pagando pela utilização deste recurso para geração de energia elétrica. Diante dos obstáculos existentes devido aos impactos ambientais, existe uma tendência de crescimento de centrais hidrelétricas até 30 MW, com pequeno lago de até 3 km2 (PCH), uma vez que o licenciamento é mais simples, não há licitação e sim uma autorização. Além disso, estes empreendimentos requerem menores investimentos em transmissão, por estarem próximos ao mercado consumidor e pelo menor tempo de viabilização e implantação do projeto.

3.

Eficiência de geração do setor elétrico

Para quantificar o real impacto do setor elétrico nos recursos hídricos, em relação à área de inundação, considerou-se dois índices, um de eficiência de potência instalada, no qual dividiu-se a potência instalada pela área inundada, numa escala decenal, conforme mostra o Gráfico 3.1. O índice de eficiência demonstra quanto um quilômetro quadrado inundado pode gerar de potência (MW inslatado/km2), ou seja, quanto maior o índice, maior a eficiência de geração hidrelétrica da década. Observa-se no Gráfico 3.1, 4 períodos distintos: • Primeiro período: de 1900 a 1910. Caracterizado por um bom índice em função dos pequenos empreendimentos a fio d'água, sem reservatório.

333


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• Segundo período: de 1920 a 1940. Caracterizado por um índice menor que os das décadas anteriores, em função do aumento dos reservatórios dos empreendimentos hidrelétricos. • Terceiro período: 1950. Caracterizado pela melhoria do índice, devido à evolução dos equipamentos hidráulicos, reflexo dos investimentos tecnológicos provenientes da Segunda Guerra Mundial e dos inventários realizados em todas as bacias hidrográficas. (Ex.: CANAMBRA). • Quarto período: de 1960 até os dias atuais. Caracterizado pela redução do índice, em relação à década de 50, em função dos empreendimentos hidrelétricos com grandes reservatórios de regularização. No entanto, este período apresenta uma melhoria crescente no índice de eficiência de geração em função da evolução técnica dos equipamentos de geração, da repotenciação dos empreendimentos já existentes e dos estudos de aproveitamentos hidráulicos e ambientais. O segundo índice seria o de eficiência de geração, no qual divide-se a energia firme (GWh) pela área inundada, conforme o Gráfico 3.2. Gráfico 3.1 -Índice de eficiência de potência instalada, no decorrer do século

Considerando que este índice depende da área inundada, da vazão e da altura de queda, características intrínsecas às regiões brasileiras, algumas regiões podem apresentar uma aptidão maior para geração hidrelétrica. 334


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Gráfico 3.2 - Índice de eficiência de geração elétrica, no decorrer do século

Tabela 3.1 - Índice de eficiência de geração e de potência instalada, por décadas, e parâmetros utilizados

Na Figura 3.1 representa-se a divisão do Brasil conforme a bacia hidrográfica dos rios de maior porte encontrados em seu território. Considerando esta divisão, o Gráfico 3.3 demonstra o índice de eficiência de potência instalada para cada bacia. O Gráfico 3.3 apresenta um baixo índice de eficiência de potência instalada e de geração na Bacia Amazônica (1). Isto talvez indique uma baixa aptidão física da região, que apesar de possuir grande disponibilidade hídrica, apresenta um relevo pouco movimentado. Já as bacias Atlântico Leste (5) e 335


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Atlântico Sul e Sudeste (8) apresentam altos índices devido às grandes quedas, características da região litorânea. Cabe ressaltar que a Bacia do Rio Paraná e Paraguai (6) apresenta um índice acima da média nacional e é nesta região que estão localizados os principais reservatórios de regularização do sistema interligado. A diferença existente entre os índices de eficiência de geração e de potência instalada, de cada bacia, deve-se às características do relevo, as peculiaridades ambientais, sociais e culturais, bem como características de cada empreendimento. Figura 3.1 -Divisão geográfica das bacias brasileiras

Gráfico 3.3 -Índice de eficiência de potência instalada e de geração atual por cada bacia hidrográfica

336


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Em média, o Brasil apresenta um índice de eficiência de potência instalada da ordem de 1,7 MW/km2. Diante da necessidade de crescimento do setor elétrico, demandada a partir do crescimento populacional e do desenvolvimento industrial do País, seria necessário a construção de duas hidrelétricas do tamanho de Itaparica, que possui uma área inundada de aproximadamente 830 km2, por ano. Desta forma seriam inundados cerca de 166.000 ha. Em 3 anos teríamos que inundar o equivalente à área do Distrito Federal. Estes valores podem melhorar se considerarmos a política de repotenciação de hidrelétricas, na qual os equipamentos são substituídos, favorecendo a geração, sem incremento na área de inundação. Isto mudará o cenário da Bacia Amazônica (1) a partir da implantação da segunda etapa de Tucuruí, na qual não se modificará a área inundada e praticamente será gerado o dobro da energia atual, favorecendo o parque industrial da região. Atualmente, os empreendimentos hidrelétricos inundam aproximadamente 36.000 km2 considerando os leitos dos rios, o equivalente 80% da área do Estado do Rio de Janeiro. No mundo, existem hoje mais de 800.000 represas. Aproximadamente 45.000 estão classificadas como grandes represas, com uma altura de dique de mais de 15 metros. Entre 1970 e 1979 foram construídas mais de 5.415 represas em todo mundo, mais do que o construído até os anos 50. Mas, desde então, o ritmo de construção vem diminuindo, isto devido às exigências cada vez mais rigorosas em relação aos impactos sócio-ambientais, das agências de financiamento internacionais. Entre 1980 e 1989 foram construídas 4.427 novas represas, o que representa um retrocesso no ritmo de construção . Esta é a tendência observada nos anos 90. (Comitê Internacional de Barragens, 1999) Os cenários mundiais das décadas são coincidentes com o cenário brasileiro, que apresentou a maior implementação do setor hidrelétrico a partir da década de 50, com diminuição nos anos 80. Não obstante os impactos ambientais que os reservatórios venham a causar, é importante destacar também as vantagens dos mesmos para a viabilidade do uso múltiplo, tais como: • Regularização dos regimes hidrológicos; • Garantia dos volumes de espera para prevenção de cheias; • Criação de novas condições para exploração (pesca, irrigação, turismo).

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Apesar dos reservatórios do sistema hidrelétrico brasileiro terem sido projetados somente para geração de energia elétrica, o Código de Águas (1934) já estabelecia a harmonização com outros usos, através do artigo 143: "Em todos os aproveitamentos de energia hidráulica serão satisfeitas exigências acauteladoras dos interesses gerais: • Da alimentação e das necessidades das populações ribeirinhas; • Da salubridade pública; • Da navegação; • Da irrigação; • Da proteção contra as inundações; • Da conservação e livre circulação do peixe; • Do escoamento e rejeição das águas." Entre os usos conflitantes dos reservatórios estão o abastecimento de água, a irrigação, a recreação, a regularização de vazão mínima para o controle da poluição, a navegação e a geração de energia hidrelétrica, onde os benefícios se maximizam com o armazenamento de volumes d'água, que garantam vazões e/ou níveis exigidos pelo uso, e o controle de cheias, que se beneficia com a criação de volumes vazios, objetivando laminar o volume de água afluente. Estes conflitos seriam de menor importância se o uso do recurso hídrico fosse mínimo, mas quando ele aproxima-se do máximo, como no caso da geração de energia hidrelétrica, os conflitos de uso podem adquirir grandes proporções (NEMEC, 1986).

4.

Considerações finais

Diante destes aspectos, o setor elétrico, apesar de apresentar uma tendência crescente de utilização de termelétricas e outras fontes alternativas, continuará tendo um significativo investimento na geração hidrelétrica nos próximos anos. Isso vem a fortalecer a gestão do uso desta fonte renovável de energia, que é o recurso hídrico, no qual o Brasil é extraordinariamente privilegiado. Para preservar e garantir o acesso a suas reservas e corpos hídricos, nos diversos pontos do território brasileiro, às gerações atuais e futuras, o Brasil deverá promover uma gestão eficiente, que busque implantar uma equalização interregional e inter-temporal da água. Um bom conhecimento das necessidades de seus diversos usuários e da capacidade de oferta e renovação de suas fontes naturais é fundamental para a definição dos principais marcos regulatórios e da capacidade de suporte (retirada) de cada bacia hidrográfica.

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Bibliografia ANEEL, SRH & IBAMA, 1998 - Atlas Hidrológico Brasileiro (CDROM, versão 1.0), ANEEL, Brasília. BEN, 1998 - Balanço Energético Nacional, Ministério de Minas e Energia, Brasília. BRASIL, República Federativa do - “Decreto 24.643, de 10 de julho de 1934”. Código de Águas (art. 143). ELETROBRÁS, 1998 - Plano Decenal de Expansão 1999-2008. GCPS, ELETROBRÁS, Rio de Janeiro. ELETROBRÁS/MINISTÉRIO DE MINAS E ENERGIA, 1999 - SIPOTSistema de Informação do Potencial Hidrelétrico Brasileiro, Rio de Janeiro. FREITAS, M. A V. e SANTOS, A H. M., 1999 - “Importância da Água e da Informação Hidrológica”. In: Freitas, Marcos Aurélio Vasconcelos de. (org) Estado das Águas no Brasil, Brasília. GARRIDO, R. J., 1999 - “O Combate à Seca e a Gestão dos Recursos Hídricos no Brasil”. In: Freitas, Marcos Aurélio Vasconcelos de. (org) Estado das Águas no Brasil, Brasília. IBGE, 1998 - Anuário Estatístico de 1996. IBGE, Rio de Janeiro. CENTRO DE MEMÓRIA DA ELETRICIDADE, 1998 - “Memória da Eletricidade”, Panorama do setor de energia elétrica no Brasil , Rio de Janeiro. WORLD METEOROLOGICAL ORGANIZATION-WMO, 1997 Comprehensive Assessment of the Freshwater Resources of the World. WMO, Genebra. NEMEC, J., 1986 - Hydrological Forecasting. Water Science and Technology Library, Holanda. SILVEIRA, C. A. C., MEJIA, L., FERREIRA, R. S. A., GUILHON, L. G. F., SILVA, O B. e FREITAS, M. A.V., 1999 - “Água e Energia Elétrica”. In: Freitas, Marcos Aurélio Vasconcelos de. (org) Estado das Águas no Brasil, Brasília. WORLD METEOROLOGICAL ORGANIZATION - WMO, 1997. Comprehesive Assessment of the Freshwater Resources of the World. WMO, Genebra. WORLD RESOURCES INSTITUTE-WRI, 1998 - World Resources 1998-1999. Environmental Change and Human Health. Oxford University Press, Oxford.

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Perfil curricular dos autores Raquel Scalia Alves Ferreira - raquels@aneel.gov.br - é bacharel em engenharia agronômica pela UnB (1997); mestranda em Engenharia Agronômica, especialização em solos e recursos hídricos pela FAV/UnB. Consultora técnica pela OMM/ANEEL. Carlos Alexandre Cernach Silveira – cernach@aneel.gov.br - é engenheiro eletricista pela EFEI (1991) e mestre em engenharia, UFRGS (1996). Engenheiro da Agência Nacional de Energia Elétrica – ANEEL. Lidia Mejia – lidia@aneel.gov.br – é licenciada em estudos sociais (1993) e geografia pela UNICEUB (1999); pós-graduanda em instrumentos jurídicos, econômicos e institucionais para gestão dos recursos hídricos pela ABEAS, com finalização no segundo semestre de 2000.Técnica em geoprocessamento na ANEEL. Marcos Aurélio Vasconcelos Freitas – mfreitas@aneel.gov.br – é bacharel em geografia pela UERJ (1983); mestre em Ciências em Engenharia Nuclear e Planificação Energética pela COPPE/UFRJ (1988) e doutor em Ciências em Economia do Desenvolvimento e do Meio Ambiente pela Ecole des Hautes Etudes em Sciences Sociales – EHESS, Paris – França. Superintendente de Estudos e Informações Hidrológicas da ANEEL e professor do programa de pós-graduação de Planejamento Energético da COPPE/URFJ.

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POLÍTICA DE RECURSOS HÍDRICOS E INDÚSTRIAS: A QUESTÃO DA COBRANÇA - responsabilidade ambiental compartilhada e atendimento a interesses patrimoniais individuais, coletivos e difusos -

Emilio Yooiti Onishi Maria Christina Napolitano

1.

Considerações iniciais

No momento em que se trata da implantação da Agência Nacional de Águas e em que se cogita a possibilidade de cobrança pelo uso da água, chamase a atenção para a ausência de um enfoque gerencial e institucional, o que poderá vir a comprometer os objetivos visados: a proteção dos recursos hídricos. Da mesma forma, a falta de transparência pode vir a dificultar a negociação com os segmentos envolvidos, sobretudo, o setor industrial. Em alguns Estados, como São Paulo, o Governo já se mobiliza, para tomar a dianteira na cobrança pelo uso da água. Mas, isto sem antes fazer uma revisão e atualização técnica, jurídica, administrativa das atuais normas, regulamentos e procedimentos para autorização de uso dos recursos hídricos, tanto para a derivação da água, como para a descarga de efluentes, não só industriais, mas urbanos e outros, levando em conta que os mecanismos de outorga ou licenciamento devem tornar-se o principal instrumento de negociação periódica entre a autoridade hídrica regional e os usuários da água. Será necessário fazer a revisão do cadastro de usuários, de modo que se documente a situação de direito e de responsabilidade de cada um, bem como a criação de uma fonte de dados primários, indispensáveis para o planejamento e gestão, tanto da demanda, como da oferta de água, numa determinada Bacia Hidrográfica. Embora possa estar previsto que os usuários terão acesso aos cadastros de contribuintes, não está assegurado nenhum canal de comunicação acessível, para dirimir dúvidas e dar informações técnicas aos interessados. Há necessidade de se preverem termos de ajustes e de compromissos, além de consórcios de usuários. 341


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Por todos estes motivos, somado o fato de que a água é essencial no processo produtivo e que sua cobrança irá onerar ainda mais este processo, o setor industrial paulista opõe-se a esta cobrança - e tem fortes razões para tal. Independentemente de maior aprofundamento jurídico sobre o tema (desde incursões por dispositivos da Constituição Federal e Constituições Estaduais até dispositivos do Código de Defesa do Consumidor), impossível o Governo cogitar a cobrança, sem a consideração prévia de uma série de questões, da maior importância. Entre os objetivos para a cobrança, não se têm discernido aqueles de maior abrangência e significado, o que leva a crer que a imposição de uma contraprestação a ser paga - configurando a retribuição do uso de um bem público, visa, antes, maior arrecadação para equilíbrio dos cofres públicos, do que a verdadeira proteção dos recursos hídricos para as presentes e futuras gerações. É assim que a cobrança pelo uso da água só deveria ser implantada, depois que se obtivesse: a) a cooperação para uma "gestão patrimonial negociada" de recursos naturais; b) envolvimento e participação de todos os atores e segmentos sociais envolvidos; c) acesso a novas tecnologias e a interface entre as várias disciplinas, bem como entre as várias esferas e órgãos do Governo, com o povo, comunidades, empresas, centros de pesquisa e universidades e entre as presentes e as futuras gerações; d) a visão de planejamento, no tempo e no espaço, para se alcançar a proteção das Bacias Hidrográficas contra impactos negativos. Nas tramitações para se tratar do assunto, não ficam claros, nem o consenso e a participação conjunta, nem a visão de escala espácio-temporal. Assim, por exemplo, entre outros, deveriam ser previstos artigos que versassem sobre: • Decisão, a critério do Comitê de Bacia Hidrográfica, a respeito do percentual do valor arrecadado para aplicação em outra Bacia; • Previsão de arbitragem, no caso de conflito de interesses entre os Comitês envolvidos, tanto quanto à decisão de executar a obra, como de rateios entre bacias; • Necessidade de os programas, projetos, serviços e obras hidráulicas e de saneamento serem submetidos à consideração pública;

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• Direito à informação, direito este garantido a todos os atores e segmentos sociais, com previsão de prazo, para manifestação da comunidade e outros setores envolvidos; • Cálculo do quantum a ser cobrado, a ser conhecido e reconhecido por todos, segundo parâmetros iguais, devendo ser questionada seriamente a questão quanto ao "consumo segundo o tipo de utilização da água" e "a finalidade a que se destina", levando-se em conta, por exemplo, que o setor industrial, é gerador de empregos; • Auditoria patrimonial da política pública sobre recursos hídricos, que surgiria não só como uma operação "multi-atores", mas também como uma "comunidade de identificação e de resolução de problemas". Ao viabilizar-se uma auditoria contrastada (interna/externa; macrosistêmica/micro-sistêmica) ficaria possibilitada a intervenção de "auditores patrimoniais", formados no campo das ciências exatas, considerados imprescindíveis à compreensão da realidade natural dos problemas relacionados ao meio e aos recursos hídricos, bem como aqueles formados no campo das ciências operacionais e gerenciais, necessários ao esforço de compreensão da realidade dos problemas de ação, e à prática da própria auditoria patrimonial. Isto se dá através da aprendizagem de um protocolo exigente, visto como a garantia de um nível suficiente de "qualidade". E assim por diante.

2.

Implicações técnicas, gerenciais e jurídicas

Além das questões, acima levantadas, outras deverão ainda ser abordadas na etapa de discussão prévia de leis sobre este tema, destacando-se as seguintes: • Identificação dos bens e recursos naturais a serem protegidos (por exemplo, efeitos de ecotoxicidade, riscos à saúde que podem, ou não, causar moléstias e endemias, proteção do hábitat aquático e dos aspectos de bem-estar). Um dos pontos importantes é a manutenção de uma cobertura vegetal, que é essencial para a conservação dos recursos hídricos, limitando a possibilidade de erosão do solo e minimizando a poluição dos cursos d'água por sedimentos. Assim, a recomposição das matas ciliares faz parte integrante de qualquer projeto de recuperação de corpos d'água.

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• Superposição legislativa (por exemplo, verificação de qual legislação já trata da proteção da água e de sua qualidade, nos níveis federais, estaduais e municipais), o que deverá ficar bem claro. • Simultaneidade de: cobrança pelo uso da água X concessão ou permissão para explorar os recursos hídricos. Ou seja, atos administrativos, através dos quais, são exercidos o controle e a fiscalização sobre os referidos recursos, além da outorga do direito de uso, para fins de utilização no abastecimento urbano, industrial, agrícola, geração de energia elétrica e outros, além do lançamento de efluentes nos corpos d'água. Em São Paulo, por exemplo, existem interfaces importantes, a serem consideradas: as da cobrança pelo uso da água e da privatização de companhias, como a Companhia Energética de São Paulo - CESP. • Lacuna entre os níveis de dotação de verbas e a execução de programas nacionais e estaduais de água limpa. • Adequação do estabelecimento de prazos, em textos legais, com o propósito de assegurar o cumprimento de cronogramas, pelos respectivos órgãos e setores, e de contribuir para a elaboração (igualmente adequada) de programas e regulamentos de controle da água. • Absorção do conceito de poluição causada por uma multiplicidade de agentes e usos (sinergia - fenômeno que ocorre quando a interação de duas causas provoca um efeito total maior do que a soma do efeito das duas, agindo separadamente). • Previsão de proteção do ecossistema como um todo, em vez de tão somente da Bacia Hidrográfica. • Cumprimento efetivo do pagamento pelo uso da água, por todos os usuários e setores, incluindo as empresas estatais, dentro do princípio do usuário-pagador. • Discussão e consenso sobre o critério para o cálculo do quantum e da relação custo X benefício. • Possibilidade de participação dos setores envolvidos "pagantes", no controle da destinação das verbas arrecadadas e direito de informação dos contribuintes. • Consideração do princípio poluidor-pagador (distinto do usuáriopagador), com caráter de sanção, para fase separada, com o objetivo de fazer com que todos aqueles que deterioram as águas contribuam para sua recuperação. 344


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• Consideração da possibilidade de interface e de composição entre a cobrança pelo uso da água e o reuso da água. • Absorção de novas tecnologias já disponíveis, com perspectivas de convênios com organismos e entidades nacionais e internacionais.

3.

Gestão patrimonial negociada de recursos hídricos

Tendo em vista que os recursos hídricos são patrimônio comum, a gestão dos mesmos constitui um domínio privilegiado de aprofundamento de métodos de mediação "patrimoniais". O sucesso e desenvolvimento já alcançados em outros domínios, como o administrativo-empresarial, autorizam a falar, atualmente, de um verdadeiro gerenciamento do patrimônio natural. Com seus defeitos e virtudes, a gestão da natureza tornou-se, de certo modo, uma "escola de gestão da qualidade", um campo privilegiado para a ação realizada em comum, visando a busca de excelência. A principal meta do enfoque patrimonial consiste em oferecer subsídios para se resolver, positivamente, os problemas complexos envolvidos na gestão da natureza, de forma satisfatória, tanto para o homem, individualmente, enquanto pessoa, como para a sociedade, enquanto comunidade de pessoas físicas e jurídicas. A experiência de alguns países mostra que a mudança é possível. Para que isto ocorra, efetivamente, torna-se necessária a adoção de uma concepção renovada do processo de mudança, ao lado de novas démarches de intervenção, de novos papéis e de novas atividades e funções. É certo que os riscos de fracasso existem. Mas o empreendimento pesquisa-ação embutido, por exemplo, na auditoria, sugerida acima, e complementado pelo momento da apresentação de suas conclusões, surge como uma ocasião de ampliação, de aprofundamento e de enriquecimento da ação. O conceito de "soluções negociadas" e de "gestão patrimonial negociada" desenvolveu-se, na França, a partir de meados da década de 70, através de uma corrente original de pensamento centrada na idéia de "gestão patrimonial negociada de recursos naturais" (De Montgolfier & Natali, 1987). A doutrina elaborada está baseada nos seguintes argumentos:

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a)A qualidade dos recursos naturais depende do processo de evolução de meio ambiente; e a gestão de alguns deles, como os recursos hídricos, depende da gestão de outros. Na medida em que estes recursos estão submetidos aos mais diferentes tipos de reações imprevisíveis, um dos principais critérios de absorção ou de adaptação reside na proteção da variedade de composição do meio. Paralelamente, a gestão dos recursos deve levar em conta a manutenção da variedade de potencialidades de uso, o que pressupõe a existência de um fator de segurança a ser incorporado. b) A preocupação de legar às gerações futuras um patrimônio natural, em processo dinâmico de evolução, na medida em que o mesmo deve evoluir justamente com seu(s) titular(es). Este constitui o objetivo principal do trabalho de gestão, ao lado de outros objetivos mais clássicos. Cabe ao Estado representar os interesses das gerações futuras, se outros atores não o fizerem de maneira espontânea. c) De um modo geral, a solução institucional não pode ser encontrada na tentativa de fazer com que a Administração assuma diretamente o trabalho de gestão, pois, a qualidade do meio ambiente depende de comportamentos e de usos cotidianos de um número elevado de pessoas, bem como de interdependências que se criam entre elas, nas diversas oportunidades. Muito freqüentemente, a Administração direta pelo Estado consegue apenas provocar o desinteresse e a falta de responsabilização das populações locais, sem que o Estado disponha de capacidade de informação e de resposta adequada à solução de problemas marcados por especificidades, que caracterizam o nível local. O objetivo da intervenção do Estado dever-se-ia traduzir, portanto, e prioritariamente, no estímulo ou no desenvolvimento de uma consciência patrimonial, junto aos atores implicados na dinâmica de evolução do meio ambiente ou de um recurso natural, mas respeitando a liberdade e a responsabilidade destes atores. d) Tipo de gestão exigido pelos problemas ligados à degradação do meio ambiente e dos recursos naturais, entre eles, os recursos hídricos, se bem que existam formas de gestão patrimonial que decorrem da responsabilidade de um titular único (pessoa pública ou privada), constitui uma gestão patrimonial de "bens comuns", implicando uma pluralidade de atores que descobrem, cada um deles, um interesse patrimonial pelo mesmo recurso ou pelo mesmo espaço,

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para além dos recortes jurídicos estabelecidos através de direitos de propriedade. É a chamada "função social" da propriedade que, entre nós, consta da Constituição Federal (art. 5º, inciso XXIII). e) Considera-se que o motor deste tipo de gestão reside na organização de um processo de negociação entre os atores envolvidos. Estes últimos irão definir, cada qual em função de seus próprios interesses patrimoniais e de forma consensuada, as regras e os instrumentos de gestão a serem acionados, bem como as regras de atualização destes regimes de gestão. O sucesso desta negociação, que não exclui - ao contrário - as fases de conflito, depende da elaboração de uma linguagem comum, da definição de um local e de procedimentos de negociação indutores de acordos. Um dos pontos de apoio para a superação das fases conflitantes reside na invenção de soluções positivas susceptíveis de deslocar o quadro inicial de referência, no qual as oposições foram cristalizadas. Em caso de êxito, a negociação produz um benefício mútuo para todas as partes envolvidas: o reforço da identidade e da autonomia dos diversos atores envolvidos, que decorre do processo, constitui o critério último de uma boa gestão. f) A adoção de um quadro de referência e de um procedimento explícitos de negociação; a mobilização de conhecimentos sobre meio ambiente, não só por parte de técnicos e experts no assunto, mas também, de atores locais; a elaboração de previsões e de cenários capazes de simular as evoluções possíveis; a implementação de abordagens "multicritério", levando em conta os diversos pontos de vista representados pelos diferentes atores. É assim que este processo de negociação reorganiza e racionaliza as formas tradicionais de gestão, freqüentemente pouco claras e pouco coerentes. g) Os meios a serem mobilizados para se assegurar a gestão e o controle são diversificados: regulamentos, instrumentos financeiros, incentivos, meios de informação. Mas, sua eficácia depende, fundamentalmente, do fato de que eles resultem de uma negociação que promova a associação das partes envolvidas, bem como da maneira pela qual se insiram num conjunto de comportamentos efetivos de gestão. Em conseqüência da ausência de uma tal adesão preliminar, a abordagem regulamentar clássica tem sido, quase sempre, ineficaz. Ou seja, pouco apta a ser aplicada, tornando-se rapidamente defasada relativamente à evolução das práticas e das técnicas, mantendo-se confinada entre os extremos da impotência

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(caso se apresente como muito geral) e da paralisia (caso insista no excesso de detalhes). No fundo, esta nova abordagem destaca a idéia de atores autônomos e responsáveis, cuja identidade e capacidade de adaptação resultam da gestão refletida de relações patrimoniais estabelecidas com os recursos naturais e com o habitat. Ela destaca também a relação de negociação explícita entre estes atores, mas sob a perspectiva de uma gestão comum ou mesmo comunitária. Ela não elimina, entretanto, o papel de administrações estatais, incumbidas não só de fazer valer seus interesses próprios, mas também, enquanto meta-atores, de organizar ou facilitar a instalação e o desenvolvimento das negociações. Torna-se surpreendente reconhecer que este modelo, longe de se constituir em alavanca de um posicionamento do Estado, no sentido de assumir diretamente a responsabilidade pelo patrimônio natural, procura viabilizar a relação de negociação simétrica entre diferentes atores, que se sentem comprometidos, com a evolução de um lugar ou de um recurso natural. Isto só se torna possível, se pressupormos que todos estes atores sejam portadores de uma visão e de interesses patrimoniais, mesmo se tais interesses forem diferenciados. Esta hipótese fundadora permite integrar duas condições: uma preocupação patrimonial compartilhada, que deve permitir o reconhecimento mútuo; e uma diferença de interesses que legitima e alimenta a negociação. Nesta figura, a hierarquização induzida pela noção de patrimônio, reputada como interiorizada por cada um dos atores, alicerça uma tendência de desierarquização das relações sociais e o estabelecimento de relações contratuais simétricas. Existem, nesta descrição, numerosos indícios, que atestam que a "gestão patrimonial negociada dos recursos naturais" representa uma figura de "compromisso" pela qual se busca estabelecer um novo princípio de legitimidade no espaço público: ativação, sobretudo, da "cidade doméstica" (ética da gestão e da transmissão patrimonial, utilização de saberes locais informais) e, secundariamente, da "cidade cívica" (reconhecimento, na qualidade de sujeitos legítimos em posição de igualdade, de todos aqueles que se vêem como portadores de um interesse patrimonial), e demarcação formal da relação constitutiva da "cidade mercantil" (o acordo resulta de um processo de negociação mutuamente rentável), estando o conjunto consolidado e enquadrado pela visão "industrial" (mobilização dos recursos da ciência 348


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para adquirir uma informação objetiva, produtora de previsibilidade e de controle, e emprego de métodos racionais de aconselhamento de processos decisórios, visando a valorização, bem como a proteção da potencialidade em termos de recursos naturais). Não deve surpreender, portanto, que possamos efetuar várias leituras deste tipo de gestão, e, sobretudo, que não possamos decidir de maneira categórica entre elas. Será que podemos vislumbrar potencialmente na gestão patrimonial da natureza um novo princípio fundador de uma ordem de justificação bem constituída? No estágio atual de formulação desta abordagem, nossa resposta é negativa, devido aos obstáculos práticos e teóricos relacionados, seja com a estrutura de argumentação, seja com as provas de justificação e o modo de coordenação propriamente dito. No que diz respeito a este, podemos visualizar a organização de uma negociação entre atores, assumindo uma posição de importância central. As condições de sua implementação são evidentes: locais físicos e institucionais para encontros, um contexto organizado para o desenrolar da negociação que disponha da anuência das partes e, sobretudo, atores bem identificados, reconhecendo-se mutuamente, como legítimos e capazes e dispostos a se engajar num processo de gestão. Podemos notar aqui duas fraquezas: • Inicialmente, uma fraqueza de ordem prática. A sensibilidade difusa da opinião pública, tal como ela se reflete nas sondagens, ou as práticas de envolvimento pessoal exercidas por usuários dispersos e não organizados não configuram uma base suficiente; é ainda necessário que surjam mediadores ou atores reconhecidos como representantes ou porta-vozes de seus interesses, dispondo de um poder real de gestão; • Em seguida, uma fraqueza de ordem teórica. Como identificar atores, que disponham de prerrogativas legítimas para tomar parte nos processos de negociação e de gestão, considerando-se que o discurso patrimonial pretende não se ater aos direitos de propriedade já estabelecidos? Toda pessoa que descobrisse para si um interesse patrimonial, relativamente aos recursos e ao meio ambiente, este interesse teria que ser considerado. Esta visão pode certamente encontrar algum fundamento doutrinário nos princípios gerais do direito brasileiro

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(art. 225, da Constituição Federal: o meio ambiente é bem de uso comum do povo; art. 2º, I e art. 3º, V, da lei 6.938/81). Mas ela carece, por outro lado, de uma localização precisa no direito atual; quando se trata, por exemplo, de tornar reconhecidos os direitos de reparação de danos ambientais, os critérios apresentam-se como extremamente restritivos, centrados na noção de propriedade (Martin, 1989). Os casos de aplicação da démarche de gestão patrimonial faz pensar que seriam os atores concretamente envolvidos num processo conflitivo, tendo adquirido na prática o poder de bloquear uma decisão ou um projeto, aqueles com os quais conviria estabelecer a negociação. Mas, esta posição "realista" não nos parece justificável, o que nos conduz a um outro aspecto do problema. Do ponto de vista da coerência do discurso de justificação, certas dificuldades podem surgir. Estas dificuldades decorrem da assimetria radical das gerações presentes e das gerações futuras, em nome das quais o patrimônio deveria ser gerido. Se nos ativermos numa análise mais profunda, não se legitimaria um raciocínio, que implicasse um sacrifício das gerações presentes em benefício de gerações futuras, na medida em que estas últimas não poderiam oferecer uma contrapartida equivalente. Evocando a análise do famoso jurista, John Rawls (1978), sobre este ponto, parece que esta ausência de reciprocidade nas relações entre pessoas estaria em contradição com um dos axiomas constitutivos de uma "cidade" ou seja o axioma da "dignidade comum". Todavia, o argumento do sacrifício ilegítimo poderia ser utilizado, no sentido oposto, em benefício das gerações futuras, desde que se trate não de conceder um capital indiferenciado e em expansão, mas de definir as regras de uso de "bens" não substituíveis e não reprodutíveis pelo homem, se bem que potencialmente renováveis através de processos naturais (espécies, ecossistemas e, talvez, atualmente, climas). Ou seja, bens que as gerações atuais têm o poder de destruir de maneira irreversível, sendo que seria lícito utilizá-los e geri-los, de maneira a transmiti-los às gerações seguintes. Estas dificuldades não foram ainda solucionadas e se torna necessário, sem dúvida, que nos resignemos a ver a retórica do patrimônio natural e do desenvolvimento sustentável permanecer ainda por um certo tempo no estágio de compromisso em formação.

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Podemos mesmo indagar se nos será possível algum dia construirmos uma "cidade de sustentabilidade ecológica". Se não quisermos considerar como legítima apenas uma "ordem" em que a geração atual esteja voltada unicamente para a satisfação de seus próprios interesses, talvez seja necessário tomar consciência da assimetria da relação intergeracional e questionar o modelo da "cidade", visto como modelo geral de legitimidade. Também é necessário reconhecer, no âmbito de uma sociedade, dois tipos legítimos de discurso: aquele que é pronunciado em nome dos direitos legítimos de seu proponente; e aquele que é pronunciado por "porta-vozes" de interesses ou de direitos não presentes de forma direta na sociedade, quer se trate daqueles associados às gerações futuras ou daqueles relativos a outras espécies que não a espécie humana. Esta maneira de ver a questão pode aliás se inscrever no movimento geral de universalização, que constitui o motor da busca de legitimidade.

4.

Obstáculos a serem vencidos antes da cobrança pelo uso da água

Desde a Conferência das Nações Unidas, sobre Águas, em 1977, já se mencionavam várias recomendações, visando a eficiência de utilização da água, defendendo-se a adoção de escalas de tarifas, que refletissem o custo econômico real. Neste sentido, também se pronunciou a Declaração de Dublin, em janeiro de 1992. A aceitação pelos Governos e pela sociedade como um todo de que a água é um bem econômico, com um valor que reflita seu uso mais produtivo, é um pré-requisito para a administração sustentável dos mananciais. Mas, é imprescindível que a adesão a este princípio seja acompanhada por um compromisso público transparente de uma locação eqüitativa dos mananciais disponíveis. Abaixo, transcreve-se, como doutrina, as considerações que Veiga da Cunha e outros (in "A Gestão da Água - Princípios Fundamentais e sua Aplicação em Portugal", Lisboa, Fundação Calouste Gulbenkian, 1988, citado por Maria Luiza Machado Granziera, in "Direito de Águas e Meio Ambiente", p. 32 e segs.) fazem acerca da questão da cobrança pelo uso da água, nas Bacias Hidrográficas:

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• "as formas de intervenção das administrações de bacia hidrográfica, para condicionar o comportamento dos utilizadores com vista a conseguir uma efetiva gestão de recursos hídricos, correspondem fundamentalmente à aplicação de sistemas de normas e/ou taxas por rejeição de afluentes e à aplicação de taxas por consumo de água; • na aplicação de sistemas de taxas, é muito importante que os respectivos quantitativos unitários sejam corretamente fixados por forma a favorecer a interiorização de deseconomias internas e a não introduzir distorções econômicas; • na prática, para controlar o lançamento de efluente, impõe-se, normalmente, um certo compromisso entre o sistema de taxas (em geral proporcionais à carga poluente lançada), mais adequado à maximização dos benefícios que a coletividade pode recolher da utilização da água, e o sistema de normas (cuja violação é punida com multas) justificável quando se pretendem fixar certos padrões mínimos de qualidade impostos, sobretudo, por razões de preservação da saúde pública ou do ambiente; • os quantitativos unitários devem, em princípio, ser dependentes do tipo de efluente, do local de rejeição, e do caudal do cursos de água receptor; como a aplicação de um sistema de taxas com estes requisitos levanta problemas complexos, é necessário, na prática, procurar um compromisso entre a solução teoricamente ideal e uma solução prática que possa ser aplicável de forma eficiente; • os quantitativos unitários devem ser sempre muito mais elevados que os das taxas, por forma a desencorajar radicalmente o desrespeito das normas; • as taxas a pagar por consumo de água devem ser proporcionais às quantidades consumidas, sendo de admitir, em certos casos, tarifas progressivas ou regressivas; as tarifas progressivas têm lugar quando se pretende contrariar o desperdício de água e parecem corresponder a uma fórmula que haverá cada vez mais tendência para utilizar; as tarifas regressivas podem ser utilizadas em casos excepcionais de regiões em que interesse estimular o aumento dos consumos, para permitir economias de escala nas obras que seja necessário realizar; • na definição dos sistemas de taxas, deve-se procurar ter em conta todos os custos e benefícios, mesmo os de avaliação difícil ou subjetiva, como sejam os ligados às utilizações recreativas ou aos valores do ambiente; 352


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• para poder colocar em prática as disposições anteriormente referidas, as administrações de Bacia Hidrográfica devem promover a instalação de sistemas adequados de controle da utilização das águas e dispor de autonomia e de meios que lhes permitam tomar medidas imediatas para fazer respeitar as normas que estabelecem; • as administrações de Bacia Hidrográfica devem empreender realização de obras coletivas sempre que elas conduzam a economias em relação a medidas tomadas isoladamente nos diversos locais de rejeição de efluentes ou de captação de águas." A Agenda 21 recomenda que o recurso hídrico seja cobrado, levandose em conta seu custo marginal, observando-se as realidades locais. É assim que, em nosso entender, a definição dos instrumentos técnicos, jurídicos e gerenciais, necessários à implantação da cobrança, deve ater-se à realidade brasileira, ainda que se inspire em exemplos de outros países, até porque, felizmente, nosso maior problema não é a quantidade, mas a qualidade dos recursos hídricos. Assim, modelos de outros países podem servir de inspiração, mas não necessariamente serem tomados como totalmente adequados à realidade brasileira ou ao Estado de São Paulo. De qualquer forma, a cobrança deve ser criteriosamente planejada e negociada para evitar distorções. Existem critérios a serem reconhecidos e adotados para a cobrança. Para cobrança pelo uso ou derivação, serão considerados a disponibilidade hídrica local, o grau de regularização assegurado por obras hidráulicas, a vazão captada em seu regime de variação, o consumo efetivo e a finalidade a que se destina. Para a cobrança pela diluição, transporte e assimilação de efluentes, serão considerados a classe de uso em que for enquadrado o corpo d'água receptor, o grau de regularização assegurado por obras hidráulicas, a carga lançada e seu regime de variação, ponderando-se, entre outros, os parâmetros orgânico-físico-químicos dos efluentes e a natureza da atividade responsável por eles. Como se nota, é muito importante, para a cobrança do uso da água, a classificação das águas e dos efluentes (Maria Luiza Machado Granziera, ibidem, p. 34), como importante é a consideração da cobrança, dentro de um contexto - o nosso contexto histórico, social e cultural - ainda que tenhamos que complementar nosso conhecimento com o de outros países.

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O que não é certo, é se descartar a realidade em que vivemos. Até agora, os Projetos de Lei, pelo menos em São Paulo, sobre cobrança pelo uso da água, não têm permitido elaborar, adequadamente, a interseção entre seus conteúdos e os da Lei Federal e da Lei Estadual sobre Política de Recursos Hídricos, bem como não abarcam sequer os pontos técnicos e gerenciais mais importantes da questão, quanto à organização do Sistema de Gerenciamento de Recursos Hídricos. Tudo isso, em nosso entender, comprometerá o sucesso do verdadeiro objetivo: proteção dos recursos hídricos. Outros aspectos merecem ênfase, como a adoção da Bacia Hidrográfica como unidade econômica de gestão - de onde decorre a descentralização na administração - o que é certo, mas não suficiente, pois, traz como conseqüência não levar em consideração o ecossistema como um todo. Isto sem contar as indagações sobre a competência de tributar. Por se tratar de uma novidade, insiste-se sobre a necessidade de implantação dos instrumentos jurídico-institucionais adequados, que darão o embasamento de sua implementação. É digno de nota, ainda, o entendimento da água, considerando-se os aspectos quantidade/qualidade, além da consideração das águas subterrâneas. Sua regulamentação deve levar em conta, basicamente, a necessidade de um processo de ajuste e de adaptação gradual ao novo modelo institucional de gestão de águas, de forma que lei e regulamento possam ser aplicados com a tão necessária efetividade. Outro ponto a considerar é a negociação nas decisões a serem tomadas, com a participação e representatividade do setor empresarial, junto ao Governo, centros de pesquisa, Universidades e comunidades locais, embora, muitas delas, de pequenas localidades e pequenos empreendimentos agrícolas estariam dispensadas de "pagar" pelo uso da água, com o que o setor industrial, desde logo, discorda. A descentralização administrativa ocorrerá, de fato, com a criação de entidades para gestão local de recursos hídricos, nas quais participarão segmentos das populações interessadas. Isto pode propiciar a efetividade e legitimidade das decisões adotadas, com a certeza de que aqueles que seriam diretamente afetados por qualquer projeto, no que se refere a águas, tenham participado e mesmo opinado sobre o mesmo, para que, na sua execução, os custos e benefícios estejam em

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Parte 5 : Gestão de Recursos Hídricos: Interfaces Setoriais

equilíbrio, não só entre os participantes, mas em relação aos usos do recurso compartilhado, sem deixar de lado a proteção do meio ambiente. No entanto, legislar parece ser o desafio menor. O problema não é a falta de normas. O processo legislativo é fundamental, mas só quando reflete um amadurecimento dos segmentos envolvidos. Seu ajuste às realidades nacionais, regionais e locais, sob uma visão de escalas espácio-temporais, é de vital importância. Da mesma forma, uma estrutura institucional destinada a fazer cumprir a norma. Não deve ficar descartado o princípio de que a água não tem fronteiras; é bem comum, que impõe cooperação internacional.

5.

Considerações finais

Como se nota, é grande o papel que os recursos hídricos possuem de via de negociação política, entre países, entre Estados, entre Municípios e sobretudo, entre Governo e empresários, com a finalidade de definir as formas de aproveitamento múltiplo e compartilhado das águas. Este exercício parece-nos a forma mais adequada de proteger as águas, sem que estas deixem de cumprir a função vital de atender o homem em suas necessidades e atividades. A estrutura básica institucional deve fundamentar-se no planejamento e gerenciamento ambiental, com base jurídica, com relação à propriedade e utilização dos recursos naturais, ou seja, solo, subsolo, água, vegetação e assim por diante. A garantia constitucional dos direitos humanos básicos, a liberdade de pensamento, de crença, de expressão e organização e as ordens básicas entre o poder do Estado, os direitos e responsabilidades individuais são essenciais ao processo social de busca de harmonia. Reconhece-se que leis e regulamentos sobre a proteção dos recursos hídricos são indispensáveis. Mas, é essencial a capacidade institucional e operacional de implementação em nível local. A autonomia local tem um forte e importante papel, do ponto de vista de interesses locais. Instituições legais para lidar com reclamações de 355


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comunidades e usuários locais, para ordenar as queixas sobre ações administrativas e para promover "arbitragens" para soluções de conflitos em relação ao desenvolvimento e o meio ambiente devem ser estabelecidas. A existência de leis impositivas e regulamentos estritos não garante necessariamente sua efetiva implementação. O planejamento e o processo de decisão política no desenvolvimento do plano ecológico-econômico, em nível nacional, regional e local, são as chances mais importantes e efetivas para se buscar a harmonia entre desenvolvimento e meio ambiente. Os estudos de impacto ambiental, o exercício de se ouvir o público e a divulgação de informações são efetivos instrumentos institucionais para encorajar a participação e cooperação pública. A divisão de recursos e a distribuição dos riscos/custos/benefícios entre os indivíduos, organizações, Estados e países interessados são fatores cruciais para a harmonia apropriada entre o desenvolvimento e o meio ambiente. A responsabilidade social das empresas, em termos de custos de administração ambiental, relações com Governo, comunidade, relações internacionais e desenvolvimento econômico sustentável, em complementação ao serviço para os clientes e usuários, ocorrerá, naturalmente, com a contrapartida de uma gestão patrimonial negociada, entre todos estes segmentos. A aproximação inter-setorial, inter-departamental, inter-ministerial entre o Governo Federal, Estadual e local é essencial na busca de harmonia entre o desenvolvimento e o meio ambiente. A Administração ambiental é freqüentemente um setor pequeno e fraco dentro do sistema administrativo tradicional, mantido por políticos e grupos de interesse. Organizações de comunidade e organizações não-governamentais para ações internacionais relacionadas com o meio ambiente também têm um importante papel no equilíbrio de interações de poder entre o público, o Governo e a indústria, no processo de planejamento e decisão do desenvolvimento e meio ambiente. A comunicação de massa tem freqüentemente o papel decisivo de influenciar decisões políticas, assim como o de criar um público bem informado. A ciência e a tecnologia desempenham um importante papel na identificação dos problemas, na avaliação e determinação das inter-relações entre o desenvolvimento e o meio ambiente e também na solução das dificuldades para alcançar a harmonia entre eles. 356


Parte 5 : Gestão de Recursos Hídricos: Interfaces Setoriais

Entretanto, a ciência e a tecnologia têm os potenciais dos dois gumes da espada: "prós" e "contras" a harmonia, em várias situações sociais e políticas. A diferenciação de papéis entre ciência, administração, política e o judiciário deve ser apropriadamente orientada e observada. Reconhece-se que a prevenção é bem menos onerosa que o tratamento posterior. Mas, a precaução, também, há de ser buscada, na medida em que se reconhece que a questão do desenvolvimento e meio ambiente não escapa de várias incertezas científicas. Esta é a razão da grande diversidade de percepção, compreensão e julgamento das mesmas matérias relacionadas ao desenvolvimento e meio ambiente. Além disso, há também políticas e interesses conflitantes, em relação ao desenvolvimento e ao meio ambiente, seja entre indivíduos, seja entre empresas e governos, particularmente, para lidar com a harmonia entre o desenvolvimento e o meio ambiente. É importante reconhecer que matérias ambientais e de desenvolvimento estão fortemente ligadas a assuntos sociais, culturais e políticos, no estágio de desenvolvimento histórico de nosso país. Concluindo, a gestão dos recursos hídricos deverá efetivar-se, após um amplo processo de negociação entre as partes envolvidas, partes estas legitimadas através de mediadores, de maneira a refletir não só os conhecimentos técnicos e científicos, como também, os princípios que o norteiam, as adaptações à realidade ambiental e à estrutura jurídicoinstitucional em vigor em nosso país e nos diversos Estados da Federação. Existem sérias lacunas e descontinuidades a serem preenchidas, antes das tomadas de decisão e antes de sermos empurrados, a esmo, para frente, seja em nome da proteção dos recursos hídricos, seja em nome da sustentabilidade. Se os recursos hídricos são importantes, outros recursos o são, igualmente, quais sejam, a manutenção de um sistema jurídico coerente, em que possamos delinear com clareza as regras do jogo; a credibilidade de instituições às quais possamos recorrer, quando nos sentirmos lesados; a abertura de canais de informação; o controle sobre aquilo que é nosso, seja em termos de dinheiro público, seja em termos de riquezas naturais, sobretudo quando existem fortes perspectivas de investimentos estrangeiros, no setor de saneamento público. Não tem sido esta a política cultural em nosso país. 357


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Ao contrário, tem havido uma cultura de rupturas, que não acompanha o processo dinâmico de evolução da sociedade e dos recursos naturais, nem harmoniza seus vários segmentos e interfaces.

Perfil curricular dos autores Emilio Yooiti Onishi – eonishi@uol.com.br – é engenheiro metalurgista pela Escola Politécnica da USP, engenheiro sanitarista pela Faculdade de Saúde Pública da USP e “Master of Science” em Engenharia Ambiental pela University of Cincinnati – USA. Exerceu funções de: Gerente de Controle de Poluição Ambiental na CETESB; Assessor do Diretor Industrial na COSIPA; Gerente Corporativo de Meio Ambiente na PHILIPS do Brasil; e Chefe do Departamento de Meio Ambiente na FIESP. Atualmente é Diretor da LANDMARK - Engenharia Ambiental Ltda. Maria Christina Napolitano - cdma@fiesp.org.br – é formada em Direito pela USP. Mestre em Ciências Ambientais pela Universidade Estácio de Sá – UNESA/RJ. Pós-graduada em Direito Ambiental e em Perícia e Auditoria Ambiental pela UNESA/RJ. Doutoranda em Direito na Pontifícia Universidade Católica – PUC/SP. Ex -Técnica em Pesquisas Ambientais da Confederação Nacional da Indústria – CNI. Consultora técnico-jurídica junto ao Departamento de Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentável da FIESP. Diretora da ECOGREEN – Assessoria Ambiental Ltda. 358


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GESTÃO DOS RECURSOS HÍDRICOS E A AGRICULTURA IRRIGADA

Josefa Salete Barbosa Cavalcanti

1.

Introdução

“Mais do que antes, então, natureza é algo feito. Para alguns isto representa o fim da natureza (McKibben, 1989, in Braun e Castree,1998), uma resposta enraizada firmemente num moderno realismo no qual a natureza é vista como externa à sociedade: a sua outra. Desta perspectiva a natureza deve ser protegida contra sua destruição pelos humanos e as linhas de batalha devem ser marcadas para preservar seu caráter puro. Para outros, o relacionamento da humanidade com a natureza, em todas as suas permutações, é inevitável e inerentemente subversivo do dualismo natureza-sociedade. Vista desta perspectiva, a intervenção humana na natureza não é assim não natural nem algo a temer ou criticar. Isto não descarta limitadas ações humanas em situações específicas, mas dessa perspectiva o que está em jogo não é preservar os últimos vestígios da natureza pura, ou proteger a santidade do natural, mas construir perspectivas críticas que focalizem a atenção em como naturezas sociais são transformadas, por quais atores, em benefício de quem, e com quais conseqüências sociais e ecológicas.” (Braun e Castree,1998 :4)

2.

A gestão da água. Um espaço de contestação

Neste artigo estou estimulada a contribuir com o debate que se estabelece em torno do que prevê a lei 9.433, de 8 de janeiro de 1997 que institui a Política Nacional e cria o Sistema Nacional de Gerenciamento dos Recursos Hídricos, a partir de uma das suas interfaces, a irrigação. Para isto, examino casos nos quais a gestão desses recursos e as cobranças sobre os seus usos estão sendo objeto de contendas para que, ao apontar processos sociais que emergem das interações entre a água e a agricultura, em situações atuais, possa subsidiar a implementação dos instrumentos previstos na lei. Isto será feito com e a partir de referências empíricas sobre modos de 359


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apropriação e usos dos recursos hídricos na agricultura orientada para exportação. Tal estratégia analítica me permite fazer uma associação entre processos sociais que são gerados nos contextos de irrigação em geral e delinear caminhos para novas formas de gestão que sejam capazes de impedir, minimizar, prevenir e administrar tensões que venham a emergir na dinâmica da imple-mentação da lei. É interessante ponderar que as tensões e conflitos que se desenvolvem nas áreas irrigadas têm origem no fato de que as populações que dependem da irrigação no Brasil são também dependentes da terra para a sua reprodução. Entretanto, ao contrário do que acontece nas suas relações com a terra, elas desconhecem o valor econômico da água ou raramente o incluem nos cálculos dos custos de produção Essa incapacidade de reconhecimento do valor dos recursos naturais está também presente nas análises sobre o desenvolvimento agrícola, as quais pouco têm realçado o valor e os custos dos recursos hídricos nas atividades produtivas. Nessas análises, o entendimento das relações entre capital e trabalho como aquelas capazes de gerar produtos para a subsistência e a reprodução das populações e garantir a circulação de bens nos mercados minimizam, pela ênfase sobre a terra, o lugar dos recursos hídricos na composição dos “recursos naturais” necessários aos empreendimentos dessa natureza. As análises clássicas sobre o desenvolvimento agrícola se detiveram na repercussão sócio-econômica de tipos específicos de controle do capital sobre o trabalho atentando, ora para o tamanho do empreendimento, ora para o tipo de exploração de uns sobre os outros, segundo a lógica das unidades produtivas. Nelas há questionamentos sobre os usos e abusos da terra, do trabalho e do trabalhadores, mas pouco sobre o caráter limitado e perecível da natureza. Geralmente, como afirma Goodman (1999), enfatiza-se a segunda natureza, uma de suas interfaces – a agricultura gerando, por conseguinte, uma noção vaga do valor e vulnerabilidade de recursos que são, por razões políticas ou epistemológicas, relegados a um plano inferior de reconhecimento social . Essa tendência a desconsiderar a natureza e a sua construção social, enquanto valor econômico primordial, tornou-se uma ameaça para a sustentabilidade de qualquer projeto de desenvolvimento. Em assim dizendo não estou, todavia, definindo a quem cabe arcar com os ônus dos seus usos; este é um tema para definição social de agentes e sociedades envolvidas. Estou, sim, tentando refletir sobre problemas que surgem a partir das práticas e dessas formas particulares de apreensão da realidade. 360


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No Brasil, por exemplo, a terra tornou-se mercadoria de elevado valor e fora do alcance da grande maioria da população, sendo, por isso, fonte permanente de conflitos. Já a água, embora tenha sido sempre objeto de disputa nas áreas e regiões de seca, pela escassez e contestação da privatização de reservatórios construídos com recursos públicos, não foi regulamentada quanto aos usos e formas de acesso. Neste aspecto, a lei aqui em análise constitui um fato novo, embora requeira um redimensionamento quanto aos seus possíveis usuários, para que não sejam penalizados e excluídos dos seus benefícios as mesmas faixas de população, historicamente, privadas do acesso à água e aos outros recursos .

3.

Interesses locais e globais na gestão dos recursos hídricos

3.1

Irrigação e agricultura de exportação

No mundo contemporâneo os usos e controles dos recursos “naturais” são, simultaneamente, objetos de interesses locais e globais. Cavalcanti(1997) chama a atenção para o modo como a globalização dos sistemas agroalimentares tem influenciado em regiões produtivas particulares, sublinhando que a ênfase no atendimento aos padrões externos de consumo tem produzido efeitos especiais sobre o desenvolvimento das áreas irrigadas. Para citar alguns: a irrigação contribui para acentuar as vantagens comparativas regionais pela possibilidade que oferece à multiplicação dos tempos e formas de uso dos recursos implicados, pelos quais as mercadorias chegam aos mercados segundo a demanda, mesmo fora dos tempos considerados “naturais” de produção. Entretanto, essa ênfase nos mercados deve ser monitorada para prevenir os desgastes ambientais que provoca. Marsden, Cavalcanti e Ferreira Irmão (1996) chamam a atenção para a crescente vulnerabilidade dos terrenos irrigados, provocada pelo stress do incremento do trabalho e das inovações tecnológicas. A literatura sobre a globalização dos alimentos (Goodman e Watts, 1997; Bonanno, et al. 1994) tem analisado modos como a produção de mercadorias passa a ser gerida por um padrão de qualidade externamente definido, por exigências de que devem conter referências sobre as condições locais e do modo como a qualidade dos vários meios de produção nelas se incluem. Mesmo assim, os controles sobre os usos da natureza são ainda tênues. A incorporação da natureza no conjunto das construções sociais é um fato recente. A natureza e a natureza da construção desses recursos vêm merecendo, sob uma nova ótica, a atenção de distintos campos do 361


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conhecimento (Ver, Braun e Castree,1998). Igualmente é possível que as mudanças no consumo venham influenciando a diversificação dos usos da natureza e do consumo de produtos mais naturais, exóticos e saudáveis; do mesmo modo, contribuem para a intensificação das relações entre regiões, via novas formas de lazer, criando situações de encantamento e de riscos para os seus usuários e para as bases ambientais, como bem afirma Marsden (1997): “As demandas externas sobre a qualidade dos produtos alimentícios, sem atentar para as condições ambientais e do trabalho nas quais esses são produzidos, tendem a desvalorizar as condições ambientais e, assim, exacerbar a sua vulnerabilidade. Os processos levam a novos padrões de desenvolvimento ambiental desigual, pelos quais diferentes regiões intensificam ou desintensificam suas agriculturas e o uso e oferta de água.” (Marsden, 1997:322) Mas é possível afirmar que os requerimentos quanto à qualidade dos produtos e o reforço dos limites aos usos do meio ambiente e de condições saudáveis de produção podem auxiliar os produtores na luta pela melhoria da qualidade nos usos dos recursos naturais, na qual a regulação dos recursos hídricos são da maior importância. Assim, as populações locais podem encontrar aliados em parcelas de exigentes consumidores globais de suas mercadorias. Na fruticultura de exportação, os locais de cultivo, de trabalho e de embalagem dos produtos são inspecionados pelos possíveis compradores. Igualmente, a crescente preocupação com a qualidade do meio ambiente está sendo incluída entre os requisitos de qualidade dos produtos. Nas áreas recentes de irrigação1, é facilmente observável como, originalmente, o valor econômico dos recursos hídricos foram pouco reconhecidos nos custos dos meios de produção. Para os produtores do Vale do São Francisco, por exemplo, a água usada nas suas plantações seria um componente natural, próprio da irrigação, que não era incluída nos custos da sua produção. Apesar de pagarem uma taxa de utilização da irrigação, eles a esta se referiam como relativa “à eletricidade que proporcionava a chegada da irrigação aos seus campos”; como, numa das falas dos nossos informantes: “Por que pagar por um recurso que existe em abundância?” Entretanto, desde 1997, pelo menos, a cobrança das taxas e a implementação das penalidades respectivas pelo não pagamento das taxas de 1

O Vale do São Francisco é aqui restrito à região formada pelo pólo de irrigação Petrolina(PE)/Juazeiro(BA). Com uma área irrigada de mais de 70.000 ha, com potencial para mais de 100.000 ha, a região destaca-se pela produção de frutas para exportação. Os dados aqui apresentados são resultados de uma pesquisa realizada a partir de 1993, com apoio do CNPq. A abordagem metodológica utilizada inclui trabalho de campo no qual, além do estudo de fontes secundárias, foram usadas técnicas qualitativas de entrevistas com informantes-chave, análise de histórias de vida e observação das atividades diárias de colonos, grandes produtores, trabalhadores e trabalhadoras foram utilizadas, juntamente com o uso de material secundário colhido junto às principais instituições da região.

362


Parte 5 : Gestão de Recursos Hídricos: Interfaces Setoriais

água, que na prática resultaram no corte da água, tornaram-se foco de disputas; isto porque, no mesmo período, foram também atualizadas as normas que definiam a titulação dos lotes sob controle dos colonos e de outros produtores, tornando visíveis dois aspectos inerentes à gestão da atividade irrigada: a) a vinculação das taxas de água aos seus usos, implicando na atribuição de um preço e b) a descentralização da administração das áreas irrigadas, antes restrita ao Estado, através de suas agências governamentais. Nesse momento dramático de tentativas de redução do apoio do governo federal à prática da agricultura irrigada, claramente evidenciada pela retirada da CODEVASF das ações diretas de assistência técnica aos produtores, via criação de distritos de irrigação, aos quais caberia participar na gestão e no pagamento dos custos da assistência técnica, emergiram situações conflituosas. Os confrontos entre agentes governamentais e produtores tornaram claras, para os segundos, a necessidade de mediadores e de constituição de uma categoria para resolver os impasses criados quanto aos seus distintos objetivos, contribuindo para a formação da categoria irrigantes, que, segundo comentaram os produtores da região, deveria defender os interesses dos usuários da irrigação. Este fato tornou-se relevante para o estabelecimento de alianças entre os setores públicos e privados na gestão dos recursos, mesmo porque, apesar de mais de 20 anos de irrigação, os produtores do Vale não haviam constituído uma categoria social identificada como usuária da irrigação e dos seus benefícios. Subsidiados ou endividados que ficaram pelas estratégias desenvolvimentistas adotadas para o setor agrícola, os colonos e outros produtores do Vale somente se aperceberam de que não tinham capacidade organizada para lutar pelos seus interesses quando foram ameaçados do corte da água em seus lotes. A contestação ao modo como foram implementadas as normas deu visibilidade a problemas que podem surgir na implementação das novas formas de gestão e controle da água nas regiões irrigadas. O detalhamento deste caso nos oferece caminhos para compreensão do processo.

4.

Os usos da água e a gestão ambiental

Planejada e desenvolvida através de ações do Estado brasileiro, sob o impacto da modernização dos anos 1970, a região do Vale do São Francisco apresenta, atualmente, condições excepcionais de produção geradas sob impulso da irrigação e das novas demandas do mercado global (Cavalcanti,1997). O desenvolvimento recente da fruticultura e seus índices significativos de crescimento em quantidade e em qualidade, conforme avaliação dos seus 363


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principais compradores da Europa e dos Estados Unidos, tornaram, esta, uma região especial no contexto do semi-árido nordestino. A possibilidade de uso e controle das águas, criada com a construção das obras hidrelétricas - Sobradinho, por exemplo - e a expansão dos esquemas de irrigação, apoiados por recursos públicos e financiamento de agências internacionais de fomento, dinamizaram a economia regional, com crescimento do emprego e de atividades que se destacaram enquanto elementos de atração de migrantes de distintas origens. Os municípios de Petrolina(PE) e Juazeiro(BA) tornaramse exemplares (UFPE-PIMES,1991) ao dobrar sua população no período de 1960 a 1990 (FIBGE,1991, Cavalcanti, 1996a). A expansão das atividades frutícolas para mercados e nichos de mercados encontrou na irrigação o meio para garantir facetas de sua competitividade. Movidos pela necessidade de oferecer mercadorias em tempos e espaços distintos, os produtores do Vale encontram na irrigação o recurso para potencializar as características edáficas e climáticas da região para competir com uma produção just in time, resguardados os limites do tempo e disponibilidade tecnológica. Entretanto, a necessidade de produzir e os artifícios tecnológicos usados para gerar produtos com padrão de qualidade, num tempo particular, tem estimulado os agentes produtivos a interferir diretamente no meio ambiente, principalmente, nos recursos terra e água para melhorar a competitividade dos produtos, face às vantagens comparativas da região, no que diz respeito às condições climáticas e baixa remuneração da mão de-obra (quando comparada a outras regiões produtoras mundiais). Essas ações podem, entretanto, pôr em risco esses mesmos recursos e as suas populações. Um fato observado na produção de mangas no Vale do São Francisco revela como, para aproveitar as oportunidades e janelas de mercados, os processos produtivos são induzidos ou retardados pelo uso de inovações tecnológicas, gerando resultados sociais e ambientais contraditórios: por um lado, as quantidades e qualidades dos produtos são atingidas e mercados são conquistados; por outro lado, crescem os riscos de contaminação da água e de salinização dos solos, por superexploração ou práticas e usos inadequados de esquemas de irrigação. Nessa perspectiva, é possível afirmar que com a irrigação a produção se expande, criam-se riqueza e trabalho, mas também acentua-se a vulnerabilidade dos agentes produtivos, particularmente dos trabalhadores, que passam a conviver perigosamente com tóxicos e ambientes poluídos, gerados por práticas produtivas que deixam de calcular os riscos sócioambientais nos seus custos e benefícios.

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Parte 5 : Gestão de Recursos Hídricos: Interfaces Setoriais

Essas questões são especialmente relevantes no momento em que o controle das áreas irrigadas e os gastos relativos à infra-estrutura, administração e estratégias de comercialização dos produtos tendem a passar, gradualmente, do Estado aos produtores (colonos, empresários). Isto vem acontecendo no Vale do São Francisco, em meio a tensões entre os agentes envolvidos. Com consultorias próprias, os atuais Distritos de irrigação vêm experimentando um lento e gradual processo de privatização, que ocorre, apesar das resistências e conflitos vividos pelos distintos atores sociais, na tentativa de dar continuidade às suas atividades, num contexto em que o apoio do Estado fica reduzido ao financiamento das instituições gestoras desses empreendimentos, como também num tempo em que se ampliam as exigências dos mercados quanto à qualidade e competitividade do setor. Nesta situação é necessário esclarecer que, embora plenas de ambigüidade, o caráter dessas ações do Estado merece ser compreendido e talvez redefinido, para reduzir as incertezas do setor. De 1996 a 1997 surgiram rumores de que a principal agência de coordenação e planejamento do desenvolvimento do Vale do São Francisco, a CODEVASF, seria desativada. Esses rumores eram sustentados, também, pela implementação das estra-tégias de privatização dos perímetros, terceirização das tarefas próprias da assistência técnica e extensão rural. Os requisitos de titulação dos lotes e reforço à cobrança das taxas de água surgiram como a gota d’água que faltava para a eclosão de um movimento de protestos de atores sociais que reclamavam a manutenção de subsídios às atividades do setor e a redução dos preços pagos pelos insumos, particularmente aqueles relativos à energia e à água. Dois movimentos sinalizaram os problemas vividos naquela área de irrigação: o movimento dos trabalhadores por salário, com uma paralisação de 3 dias que incluiu, também, em sua pauta, a reivindicação de se ausentarem dos locais de trabalho nas horas seguintes à pulverização dos campos, por medo de intoxicação; o outro, dos irrigantes inadimplentes, mobilizados contra as penalidades que lhe seriam impostas pelo não pagamento da conta da água dos seus lotes. Para os propósitos deste artigo, passo a analisar o movimento dos irrigantes.

5.

O movimento dos irrigantes2

5.1

Um pequeno histórico

Inconformados quanto às respostas recebidas dos representantes da CODEVASF e da administração do distrito de Irrigação Nilo Coelho às suas 365


Interfaces da Gestão de Recursos Hídricos Desafios da Lei de Águas de 1997

demandas, os irrigantes, como se autodenominaram, organizaram uma lista de reivindicações que, posteriormente, levaram a Brasília e ao Congresso Nacional: 1) Titulação; 2) assistência técnica; 3) resolver o problema do pagamentos das taxas K1 e K2 da água; 3) financiamento e subsídios na energia; 4) formação do sindicato dos irrigantes. Há que se reconhecer que os colonos irrigantes, embora tivessem conhecimento das exigências para titulação e privatização dos seus lotes, assustaram-se com os cálculos dos juros sobre o valor esperado. Além do que, não acreditavam na interferência direta do Estado no setor. Realmente, o papel do Estado no desenvolvimento regional estava sendo revisto. A nova proposta de desenvolvimento sustentável atribuiu à CODEVASF o principal papel na condução das novas políticas para o setor nos próximos 30 anos. Face às novas ações, revitaliza-se, pois, a CODEVASF, que passa a assumir a liderança do novo projeto para a bacia do São Francisco, com obras de incremento de vazão, com canais e reservatórios interligados, abastecidos a partir do rio nos três reservatórios existentesm - Sobradinho, Itaparica e Xingó (Brasil, 1996:31) -, além de ter a responsabilidade sobre grande número de projetos de irrigação (Brasil, 1996a:45). Observa-se, pois, que ao lado de ações para reduzir a presença do Estado surgem, paradoxalmente, outras para legitimar a presença desse agente. Os mecanismos utilizados não diferem, praticamente, dos anteriores. Isto é, constituição de novos perímetros irrigados, embora com uma forte preocupação ambiental, que fez falta nas experiências prévias, e com um novo perfil de produtores mais empreendedores, que são legitimados, já na proposta, para atuar na região. É assim que o Estado assume sua proposta neoliberal, de definir o público alvo de suas ações, de acordo com as perspectivas de mercado, embora retenha algum espaço para produtores familiares. Anteriormente, privilegiavam-se lotes de colonos e de empresas, numa dicotomia que atribuía a uns a diversidade de cultivos e a outros a sua especialização. O sucesso ou insucesso de cada um desses empreendimentos dependia das suas trajetórias e interações com as políticas e práticas econômicas do setor (Cavalcanti,1999 a). É também um fato que a realidade atual é diferente daquela do final da década de 60; as exigências dos mercados são outras e padrões de qualidade se impõem sobre a produção em suas diferentes fases, exigindo dos produtores formas de gestão adequadas à busca de competitividade do setor. Produtores 2

Nesta parte do trabalho estamos usando parte da análise do material empírico incluído num outro artigo (Cavalcanti, 1999b).

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Parte 5 : Gestão de Recursos Hídricos: Interfaces Setoriais

mais capacitados, tecnicamente, passam a ser incluídos entre os que terão acesso aos novos lotes. Na prática, a nova proposta tenta acompanhar, refletir e interferir nos processos sociais em curso na região, como, por exemplo, uma diferenciação interna entre produtores (Cavalcanti, 1995), pelos quais ex-colonos passam os seus lotes a produtores com mais recursos financeiros, mais preparação educacional ou tecnicamente mais qualificados para atuar no setor.

5.2

As condições de produção e o caráter da mobilização

“As regiões frutícolas orientadas para exportação na América do Sul convivem com ambientes sociais e produtivos diversos. Entretanto, é possível afirmar que há uma certa complementaridade inicial de áreas de sequeiro com vales irrigados e produção extensiva/intensiva associada às necessidades de colonização de áreas novas e emprego de mão-de-obra que não se mantêm porque a expansão das atividades mais dinâmicas aprofunda a heterogeneidade e assimetria nas formas de uso da tecnologia, trabalho e recursos naturais, distinguindo-se na sua relação com outros tipos de exploração econômica. É assim que são delineados modelos de apropriação do espaço, do meio ambiente e do trabalho que se baseiam num padrão de qualidade das mercadorias que se destinam ao mercado global.” (Cavalcanti e Bendini, 1999) Desde o início dos projetos de irrigação do Vale do São Francisco, os colonos e outros que tiveram acesso aos lotes desenvolveram as suas atividades considerando sucessos ou fracassos como algo de competência individual. Eles conviviam num terreno para cujo cultivo a provisão do Estado garantia campos irrigados e assistência técnica, pelo menos. Sabiam que os lotes que lhes foram atribuídos no início necessitariam ser regularizados por um processo de titulação, num prazo de vinte anos. As normas que definiam as formas de acesso aos lotes e à irrigação estavam também indicadas. Alguns deles tiveram também acesso a financiamentos bancários, mas, sem sucesso no empreendimento agrícola, foram à bancarrota. Apesar desses fracassos explicados pela ineficiência individuais no uso dos recursos conseguidos, havia entre todos a expectativa de que o que lhes havia sido aportado pelo Estado continuaria anos afora, de modo que não acreditavam na implementação das normas a priori definidas. Foi somente quando a cobrança da taxa de água3 passou a ser usada como meio para definir os que permaneceriam nos lotes – e 72% dos usuários estavam inadimplentes–, 3

A taxa de água é referente à energia paga para transportar a água aos canais de irrigação, e também administração do distrito de irrigação.

367


Interfaces da Gestão de Recursos Hídricos Desafios da Lei de Águas de 1997

que eles decidiram se organizar para obter a liberação dos pagamentos devidos. Além do mais, a implementação das normas de controle dos pagamentos ocorreu num ano complicado, como afirma um dos técnicos, em que “a praga da mosca branca acabou com grande parte da produção de tomate e de outras culturas; também houve flutuação de preços das mercadorias”. Esse era o quadro geral da situação crítica dos colonos, pequenos produtores do Vale. Todos esses pontos contribuíram para unir os colonos na busca de uma solução para os seus problemas mais imediatos. Pelas tentativas, sem sucesso, de encontrar um espaço comum, seja como produtores ou como trabalhadores rurais, chegaram a se identificar como irrigantes.4 Em 1997 houve uma mobilização para criação do sindicato dos irrigantes. Tal movimento começou com um protesto dos colonos produtores contra uma determinação dos administradores do projeto Nilo Coelho, que consistia em cortar a água usada na irrigação dos lotes. O primeiro problema a resolver foi o da identidade dos participantes. Inicialmente, tentaram se apoiar no sindicato dos trabalhadores, mas não puderam, como descreve um dos nossos informantes: “Porque o sindicato dos trabalhadores é só dos trabalhadores”. Depois, no sindicato patronal. Mas não se enquadravam também nessa categoria. A idéia de usar o termo irrigantes objetivava agregar todos os membros do Distrito, que havia sido formado para possibilitar a transição do apoio da CODEVASF- Companhia de Desenvolvimento do Vale do São Francisco, instituição de planejamento e administração do Vale do São Francisco, à autogestão dos produtores locais. Uma das normas do seu regulamento era aquela que definia sanções para os que não pagassem os débitos relativos ao uso da água para irrigação e que, na primeira tentativa de implementação, foi contestada pelos produtores, dando origem ao movimento dos irrigantes.

5.3

A organização da resistência e das alianças. Formas de governança na gestão dos recursos hídricos

A expansão da agricultura do Vale foi estimulada pelos novos requisitos e regulações dos mercados, pelos quais padrões de qualidade e competitividade 4

A literatura tem indicado como a produção e distribuição dos alimentos é, na atualidade, uma arena de disputas no contexto da globalização. Numa rápida observação de grupos que se constituem no contexto da produção e consumo de alimentos, por exemplo, podemos apontar: grupos e associação de produtores (Cavalcanti, 1997), sindicatos e associações de trabalhadores (Bendini e Péscio, 1996, Bendini e Cavalcanti, 1996), grupos e associações de consumidores (Marsden et al., 1998), além de representantes das modernas cadeias de alimentos que se definem mais objetivamente nas ações pontuais de supermercados. Neste caso, a constituição da categoria irrigantes objetivava reunir todos os que dependiam da irrigação fossem colonos, pequenos, médios ou grandes empresários.

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passaram a ser as principais referências para produtores e trabalhadores. Essa nova condição do mercado tem requerido mercadorias específicas em tempos e formas definidas. São bem sucedidos aqueles que dominam o saber e o poder de oferecer ao mercado produtos de qualidade. Assim, o que poderia ser considerado um pequeno movimento de irrigantes passou a expressar outros aspectos relevantes da exclusão dessa categoria social, que tem, inclusive, dificuldade de se fortalecer na busca de um projeto comum. Nessa conjuntura, os irrigantes acham difícil reconhecer quem são os seus aliados ou os seus opositores. Sendo assim, dirigem a sua frustração e a sua desesperança contra os que conhecem mais de perto, ou seja, as agências de planejamento estatal e o poder local. Eles protestaram, segundo seu entendimento, contra a sua exclusão dos benefícios do desenvolvimento da região. A longa pauta de reivindicações indica uma questão que poderia ser pouco notada, não fora o contexto de desenvolvimento do Vale: a necessidade de competir nos mercados, de se criar câmaras para a discussão dos problemas referentes à produção destinada aos mercados locais e regionais, a exemplo das câmaras da manga e da uva, formadas pelos produtores que estão competindo nos mercados globais. A busca de um rótulo, de uma marca própria, sinaliza a necessidade de participar, numa situação em que eles deixam de compartilhar, plenamente, as vantagens comparativas oferecidas pelo Vale do São Francisco. Entretanto, os distintos problemas que afligem os colonos e a percepção que cada um tem, segundo as características de sua unidade de produção, ciclo de vida familiar e recursos disponíveis, impediram a coesão do movimento, que não recebeu o apoio de todos. A pauta de reivindicações tentava incluir os vários problemas enfrentados pelos produtores, no sentido de formar uma agenda comum, entre esses: • Revisão do valor dos lotes. O valor dos lotes, à época da titulação, considerado exorbitante por aqueles que não fizeram o pagamento no tempo definido, foi acrescido de correção monetária. Como informa um dos participantes do movimento: “Um lote de R$ 18.000,00 chegou a uma dívida de R$ 60.000,00. Com o protesto, eles dilataram o prazo para pagamento em vinte vezes e eliminaram a correção monetária”. • Assistência técnica. Elemento muito importante, mas, segundo um informante: “Quem não faz um projeto para o Banco não tem assistência”. • Fortalecimento das associações dos donos de lotes. Segundo um informante: “Cada núcleo tinha uma associação que está quase morrendo. Hoje as associações estão desativadas. Desse modo, pediu369


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se aos políticos que tudo o que viesse para o Distrito passasse pela associação”. É importante registrar que, na constituição da comissão de mobilização, participaram outras instituições que estão presentes na vida diária da região, como as Nações Unidas, através do PNUD – Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento e SEBRAE – Serviço Brasileiro de Apoio à Pequena Empresa. Sob a orientação dos sindicatos dos trabalhadores e patronal, fez-se um estudo das condições sócio-econômicas gerais. Assim, constatou-se que 72% dos colonos estavam inadimplentes, sendo que alguns tinham mais de vinte contas atrasadas, com valores acima de R$ 15.000,00. • Melhoria da estrada de acesso, porque “se há problema na entrada do lote, a máquina (do Distrito) vai lá. A máquina sempre existiu e faz parte do custo fixo, desde o começo do Distrito. Antes o Distrito escoava o produto; este é um direito que já temos”. Há uma taxa de administração, estradas etc. e a assistência técnica, parte de um convênio com a CODEVASF. • Criação das câmaras de produtos, a criação das câmaras de banana, goiaba, de outras frutas e do selo tudo para exportar. Um outro ponto acordado pelos participantes do movimento foi que aqueles que “não têm perfil para a agricultura deveriam ser retirados do lote, com indenização. Segundo um dos membros da comissão, “aqui, agora, chegou a hora do tudo ou nada. Ou se organiza ou não ganha nada. Eu sou um dos sofredor; já fui contribuinte de três anos depois o meu lote salinizou; quando fizeram o dreno fiquei com 4,8 ha; produzo banana e côco; deu um vento, caiu 50% da produção de banana”. Para um dos técnicos do Nilo Coelho, o movimento visava impedir o corte da água anunciado para aqueles que estavam inadimplentes há mais de vinte meses. Por isso, eles fizeram até uma passeata para destituir o conselho de administração do Distrito. Realizaram a eleição, mas perderam. Esse movimento contribuiu para afirmação de uma identidade – de irrigantes em confronto com os poderes constituídos, representados pela CODEVASF e o poder local. Segundo um colono, 42 anos, colono proprietário de 6 ha irrigados: “Irrigantes, o grupo que se mobilizou para ver se adquiria mais investimentos e convívio melhor na sociedade. Eles estavam oprimidos por falta de investimento no projeto. Há os individualistas; os inadimplentes. Os inadimplentes se juntaram, formaram um. Só 25 estavam em dia e não tinham condição de segurar”.

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“Primeiro foi um movimento para mexer com o Nilo Coelho completo. Fechamos a ponte por uma hora e meia. Tinha mais de trezentos irrigantes; tratores, máquinas, carros. Fizeram uma comissão para falar com o presidente da CODEVASF, que marcou de cumprir com as tarefas e não cumpriu. Nesse tempo, o ministro da Agricultura não deu cartaz ao movimento”.

O discurso desse informante delineia as estratégias usadas pelos produtores para se constituírem enquanto categoria; nesse percurso, revelamse os confrontos e oposições que expressam as marcas da diferença e a dificuldade de constituição de novas formas de governança: “Aí a gente começou; teve um movimento com a FETAG - Federação dos Trabalhadores na Agricultura, com a CONTAG - Confederação Nacional dos Trabalhadores na Agricultura. Fizeram um movimento que durou oito dias, com duas mil pessoas. Quando saímos do Nilo Coelho com trezentas pessoas, o povo começou a acreditar. Teve as negociações com a prefeitura; não resolvia nada por aqui. A gente começou a arrecadar dinheiro para ir a Brasília. Em Brasília, reunimos quatrocentas pessoas. Chegamos lá; fomos ao alojamento do SESI- Serviço Social da Indústria , com apoio da FETAG e CONTAG; invadimos a CODEVASF; antes tentamos negociar a pauta.”

Essa pauta incluía estas questões: 1) titulação; 2) assistência técnica; 3) o problema do K1 e K25 da água; 4) financiamento e subsídio na energia; 5) sindicato dos irrigantes. Ao falar da situação dos “irrigantes”, o nosso informante comenta ainda: “Nos bancos não somos vistos com valor. Hoje eles não têm cadastro; existe sempre um empecilho; o pequeno não tem vez, quem tem é o empresário. Queremos comprar a terra, mas que compre terra com preço justo, que possa pagar. Houve pressão da CODEVASF: ou os colonos faziam a assinatura da compra do imóvel ou eram despejados. Queríamos que os bancos dessem condições de trabalho digno e justo. Por incrível que pareça, o Banco resolveu financiar os que estavam na miséria. Não soubemos como. Em Brasília, a CODEVASF [prometeu que] ia estudar os 130 casos; caso por caso e dar parecer. Ainda [todavia] nesses trinta dias a CODEVASF não pôde fazer. A terra é muito importante pela sobrevivência. É o meio de convívio para mim; tenho amor à terra. Não troco por nenhuma metrópole. Aqui 5

K1 e K2 são índices incluídos na conta da água, que contempla o uso do bem e taxas administrativas.

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é o meu lazer. O trabalho é um lazer. O sindicato dos irrigantes não vai prosseguir porque existe política infiltrada no perímetro para beneficiar políticos. No momento a gente está prestando atenção às atitudes do governo para se mobilizar. Pretendem se transformar num sindicato forte para se aliar à FETAG e à CONTAG, que são fortes. Sem eles não tem jeito nada em Brasília. Fomos considerados pela FETAG”.

Esse informante não estava inadimplente; não tinha débitos. Perguntado porque se juntou aos outros, assim respondeu: “Porque existia cabeça que pensava coisas distintas, vandalismo. Como conselheiro, vi que não era por aí, que podia fazer as coisa