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Copyright  2008 - ANP

Revista Brasileira de Segurança Pública & Cidadania Revista da Academia Nacional de Polícia (ANP) Brasília, v. 5, n. 1, p. 1 - 212, jan./jun. 2012. ISSN 1983-1927 Editor Responsável Guilherme Henrique Braga de Miranda Comissão Editorial Sandro Lúcio Dezan, Guilherme Henrique Braga de Miranda, Célio Jacinto dos Santos, Eliomar da Silva Pereira, Emerson Silva Barbosa, Gilson Matilde Diana, Manuela Vieira de Freitas, André de Almeida Oliveira. Conselho Editorial Adriano Mendes Barbosa (ANP), Carlos Roberto Bacila (UFPR, PCPR), Cláudio Araújo Reis (UnB), Fábio Scliar (DPF), Fernando de Jesus Souza (DPF), Guilherme Cunha Werner (DPF), Guilherme Henrique Braga de Miranda (DPF), Helvio Pereira Peixoto (DPF), Jander Maurício Brum (Juiz - TJMG), José Pedro Zaccariotto (UNIP, PCSP), José Roberto Sagrado da Hora (DPF), Manuel Monteiro Guedes Valente (PSP - Portugal), Marcello Diniz Cordeiro (DPF), Mirânjela Maria Batista Leite (DPF), Nelson Gonçalves de Sousa (PMDF), Rodrigo Carneiro Gomes (DPF), Wagner Eduardo Vasconcelos (MPES).

vvvvv Ministério da Justiça Ministro: José Eduardo Cardozo Departamento de Polícia Federal Diretor-Geral: Leandro Daiello Coimbra Diretoria de Gestão de Pessoal Diretora Substituta: Valquíria Souza Teixeira de Andrade Academia Nacional de Polícia Diretor: Marco António Ribeiro Coura Sandro Lúcio Dezan Coordenador da CESP

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ISSN 1983-1927

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Segurança Pública & Cidadania, v. 5, n. 1, jan/jun 2012.


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Copyright  2008- ANP

Revista Brasileira de Segurança Pública & Cidadania Revista da Academia Nacional de Polícia (ANP) Brasília, v. 5, n. 1, p. 1 - 212, jan./jun. 2012. ISSN 1983-1927 Os conceitos e idéias emitidos em artigos assinados são de inteira responsabilidade dos autores, não representando, necessariamente, a opinião da revista ou da Academia Nacional de Polícia.

Todos os direitos reservados Nos termos da Lei que resguarda os direitos autorais (de acordo com a Lei nº 9.610 de 19 de fevereiro de 1998 - Lei dos Direitos Autorais), será permitida a reprodução parcial dos artigos da revista, sempre que for citada a fonte.

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Correspondência Editorial Revista Segurança Pública & Cidadania Rodovia DF 001 - Estrada Parque do Contorno, Km 2 Setor Habitacional Taquari, Lago Norte-DF CEP - 71559-900 - Brasília-DF E-mail: revistacaesp.anp@dpf.gov.br Publicação Semestral Tiragem: 500 exemplares Projeto Gráfico e Capa: Gilson Matilde Diana e Gleydiston Rocha Editoração: Manuela Vieira de Freitas e Guilherme Henrique Braga de Miranda

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Biblioteca da Academia Nacional de Polícia

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Segurança Pública & Cidadania - Revista Brasileira de Segurança Pública e Cidadania/Academia Nacional de Polícia. - v. 1, n. 1, 2008 . Brasília: Academia Nacional de Polícia, v. 5, n. 1, jan./jun. 2012. 212p. ISSN 1983-1927 Semestral 1. Segurança Pública - Periódico. 2. Cidadania. I. Brasil. Ministério da Justiça. Departamento de Polícia Federal. Academia Nacional de Polícia.


SUMÁRIO ARTIGOS Breves Reflexões sobre o Caráter Transdisciplinar da Ciência Policial������������������������������������������������������������������������13 Adilson Carvalho Silva Ação de Investigação Policial: estudo e análise comparativa entre os sistemas adotados no Brasil e no Uruguai – instituição policial e poder de polícia ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 35 Rafael Francisco França A Segurança Pública à Luz da Teoria Geral dos Sistemas����������������������������������������������������������������������������������������������������65 Rui Antônio da Silva A Investigação Criminal no Brasil e o Direito Comparado�������������������������������������������������������������������������������������������������������91 Júlio Danilo Souza Ferreira A Ameripol e o Novo Paradigma da Cooperação Policial Internacional.�������������������������������������������������������������������� 111 Márcio Adriano Anselmo A Polícia e a Autonomia da Investigação Criminal.��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 129 Ricardo Venâncio de Oliveira da Silva A Formulação de Políticas de Segurança Pública no Paradigma do Estado Democrático de Direito: uma breve visão das instituições policiais pós-1988.������������������������������������������������������������������������������������������������������177 Disney Rosseti


CONTENTS ARTICLES Brief Reflections on the Transdisciplinary Nature of Police Science�����������������������������������������������������������������������������13 Adilson Carvalho Silva Police Action Research: study and comparative analysis between the systems adopted in Brazil and Uruguay – the police institution and the police power ���������������������������������������������������������������������������������������������� 35 Rafael Francisco França Public Safety under the General Theory of Systems����������������������������������������������������������������������������������������������������������������65 Rui Antônio da Silva The Criminal Investigation in Brazil and the Comparative Law�������������������������������������������������������������������������������������������91 Júlio Danilo Souza Ferreira The Ameripol and the New Paradigm of International Police Cooperation.����������������������������������������������������������� 111 Márcio Adriano Anselmo The Police and the Autonomy of Criminal Investigation.����������������������������������������������������������������������������������������������������� 129 Ricardo Venâncio de Oliveira da Silva The Formulation of Public Safety Politics in the Paradigm of the Democratic State of Rights: a brief view of the police institutions after-1988.�����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������177 Disney Rosseti


Editorial Este é o primeiro número de 2012 da Segurança Pública & Cidadania, entramos no quinto ano desta publicação, dando continuidade à missão de fomentar a reflexão e a pesquisa científica voltadas para o conhecimento multidisciplinar sobre questões de segurança pública e sociedade, além de fornecer modelos de metodologias e ferramentas adequadas para o desenvolvimento de políticas públicas nessa temática tão importante no mundo moderno. Seguindo a tendência do número anterior, a revista continua encorpada, trazendo mais seis artigos produzidos no I Curso de Especialização em Ciências Policiais e Investigação Criminal da ANP - 2010/2011 e uma contribuição avulsa sobre políticas de segurança pública. Ao estimular a discussão de questões complexas e, por vezes, controversas, os artigos apresentados contribuirão para o entendimento dos processos e a busca de soluções relacionadas aos problemas enfrentados por policiais e gestores da área de segurança pública. Dessa maneira, apresentamos a seguir, em poucas linhas, os assuntos tratados na presente edição da RSPC. O primeiro artigo, de Adilson Carvalho Silva, é intitulado Breves Reflexões sobre o Caráter Transdisciplinar da Ciência Policial, apresentando os efeitos das transformações epistemológicas da sociedade nas últimas décadas, decorrentes de um contexto sócio-cultural pós-moderno, sobre a atividade policial e o florescimento da Ciência Policial como uma modalidade de investigação científica transdisciplinar capaz de enfrentar as mudanças do pensamento e comportamento humano. No artigo seguinte, cujo título é Ação de Investigação Policial: estudo e análise comparativa entre os sistemas adotados no Brasil e no Uruguai - instituição policial e poder de polícia, Rafael Francisco França aborda, num trabalho de análise comparativa dos sistemas de investigação 9 Brasília, v. 5, n. 1, jan./jun. 2012.


policial adotados no Brasil e no Uruguai, o papel da Polícia Judiciária no Estado Democrático de Direito e a evolução desses sistemas de investigação sob a influência de um processo de redemocratização que ocorreu paralelamente nos dois países. O terceiro artigo publicado, A Segurança Pública à Luz da Teoria Geral dos Sistemas, de autoria de Rui Antônio da Silva estuda e avalia a conformidade do Sistema de Segurança Pública brasileiro aos postulados da Teoria Geral dos Sistemas e ao artigo 144 da Constituição Federal. O trabalho apresentado identifica a complexidade do caráter sistêmico da segurança pública, com seus componentes sócio-políticos e as relações causais com a violência e a criminalidade que assolam a sociedade brasileira e desafiam governos e autoridades. A despeito da avaliação negativa do sistema vigente e da complexidade da situação tratada, o texto lança esperança de solução para o problema, desde que haja mudança significativa de mentalidade e de atitude de todos os envolvidos. A Investigação Criminal no Brasil e o Direito Comparado, produzido por Júlio Danilo Souza Ferreira, é o quarto artigo que realiza uma análise concisa dos principais modelos de Investigação Criminal e Sistemas Processuais vigentes no mundo. Manteve-se o foco do estudo na comparação das atribuições de investigação, acusação e julgamento nos diversos órgãos envolvidos na persecução criminal, bem como na definição da competência para realização da investigação criminal. Foram reconhecidos os mecanismos vinculados à garantia dos direitos fundamentais e realização da Justiça. Ao final do trabalho, são propostas contribuições para o aprimoramento e avanço do modelo brasileiro de investigação criminal. O autor Márcio Adriano Anselmo, em seu A Ameripol e o Novo Paradigma da Cooperação Policial Internacional, examina os novos rumos dacooperação policial internacional, levando em conta os efeitos da globalização em conceitos-chave do direito interno e internacional, como fronteira, território e soberania nacional. O autor discorre so10 Brasília, v. 3, n. 1, jan/jun 2010.


bre as principais iniciativas de cooperação policial internacional como a Interpol, Europol e a Ameripol, cujo objetivo é prover meios de colaboração entre organismos policiais para incrementar o combate à crescente criminalidade transnacional. No sexto artigo, A Polícia e a Autonomia da Investigação Criminal, Ricardo Venâncio de Oliveira da Silva discute as ferramentas do Estado para enfrentar a criminalidade organizada, com destaque para o aperfeiçoamento das técnicas de investigação, largamente aplicadas pela Polícia Federal nos últimos vinte anos. O autor discorre sobre as dificuldades impostas à garantia da aplicação da lei a todos os cidadãos, mediante a interferência constante de conselhos e outras entidades de classe, apelando pela salvaguarda da autonomia policial na investigação e na produção do inquérito policial para o cumprimento do papel da polícia judiciária no processo legal. O sétimo e último artigo A Formulação de Políticas de Segurança Pública no Paradigma do Estado Democrático de Direito: uma breve visão das instituições policiais pós-1988, de autoria de Disney Rosseti, traz uma revisão da estrutura e atuação das polícias brasileiras, como protagonistas da segurança interna e proteção de governos e regimes, face ao surgimento e crescimento do crime organizado, bem como à inauguração do Estado Democrático de Direito em 1988. Por fim, o autor constata a necessidade premente de reformas estruturais, buscando-se maior autonomia à polícia e eficiência ao Sistema de Segurança Pública. Concluo, uma vez mais, desejando uma leitura fértil, bem como discernimento e sabedoria para extrair destas e doutras palavras proferidas o que houver de relevante e digno de aplicação na rotina policial e no convívio social cotidiano. GUILHERME HENRIQUE BRAGA DE MIRA NDA Editor

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Breves Reflexões sobre o Caráter Transdisciplinar da Ciência Policial Adilson Carvalho Silva

D RESUMO Em face da incerteza e da imprevisibilidade próprias dessa mutável sociedade contemporânea, surgiu um novo contexto sócio-cultural, denominado de pós-modernismo, no qual o ideal disciplinar positivista foi superado por outra referência epistemológica: a transdisciplinaridade. Por ela, rompeu-se com o modelo fragmentado, sistematizado e hierarquizado do conhecimento em prol da recomposição de sua unidade, mediante o exercício de um diálogo permanente e fecundo entre os diversos campos do saber. Nesta nova etapa da evolução do pensamento humano, nota-se um natural estímulo ao desenvolvimento de ciências cujo objeto de investigação possua nítida natureza transdisciplinar, como é o caso da Ciência Policial, que, detendo-se ao estudo da atividade de polícia, exige de seu operador o domínio de diversas áreas do conhecimento humano, muitas, inclusive, já consagradas como ciências. Para que a atividade de polícia seja capaz de fazer face às vicissitudes da pós-modernidade, é de fundamental importância compreender esse caráter transversal do Conhecimento Policial. Palavras-chave: Ciência Policial, transdisciplinariedade, pós-modernidade, atividade de polícia.

Introdução Apesar do significativo desenvolvimento experimentado principalmente a partir da segunda metade do Século XX, ainda hoje, a Ciência Policial enfrenta dificuldade para ser reconhecida como uma disciplina autônoma do conhecimento humano, tanto pelos órgãos fomentadores e reguladores da produção científica como pelos próprios membros das corporações policiais. Em relevante estudo realizado sobre os padrões de policiamento, Bayley (2002) aponta os quatro fatores capazes de explicar a discrepância Recebido em 9 de fevereiro de 2011. Aceito em 1º de outubro de 2011.

ISSN 1983-1927 Brasília, v. 5, n. 1, p. 13-33, jan/jun 2012.

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entre a importância da polícia na vida social e atenção a ela dispensada no meio acadêmico: a) o fato de que a polícia raramente desempenha função relevante nos grandes eventos históricos, b) o fato do policiamento não ser uma atividade glamorosa, c) o fato do uso da força ser moralmente repugnante e d) os problemas práticos de acesso à informação, enfrentados por aqueles que se dispõem a pesquisar sobre a polícia. A dificuldade de reconhecimento, no entanto, pode ser mesmo compreendida em face da implantação de um novo contexto sóciocultural que, se por um lado, favoreceu o desenvolvimento da Ciência Policial, por outro, impôs à comunidade científica (e à própria sociedade) uma verdadeira desestabilização do sistema de conhecimento baseado em disciplinas convencionais. Denominado de pós-modernismo e sendo também impulsionado a partir da segunda metade do século XX, esse novo movimento sóciocultural caracteriza-se por uma crítica contundente aos padrões éticos e estéticos da era moderna, que, após a Segunda Grande Guerra, mergulhou numa séria crise provocada, principalmente, por sua manifesta incapacidade de responder à angustia, ao medo e à incerteza da sociedade líquida1 de que nos fala BAUMAN. E alcançando a Filosofia, o pós-modernismo promoveu uma importante revisão do paradigma epistemológico positivista, até então estabelecido como um dos traços mais característicos da modernidade. A consciência filosófica da ciência moderna, que tivera no racionalismo cartesiano e no empirismo baconiano as suas primeiras formulações, veio a condensar-se no positivismo oitocentista. Dado que, segundo este, só há duas formas de conhecimento científico – as disciplinas formais da lógica e da matemática e as ciências 1 Acerca do conceito de sociedade líquida, em entrevista publicada na Folha de São Paulo em 19 de outubro de 2003, Zygmunt Bauman esclarece: “Tudo é temporário. É por isso que sugeri a metáfora da "liquidez" para caracterizar o estado da sociedade moderna, que, como os líquidos, se caracteriza por uma incapacidade de manter a forma. Nossas instituições, quadros de referência, estilos de vida, crenças e convicções mudam antes que tenham tempo de se solidificar em costumes, hábitos e verdades "auto-evidentes". É verdade que a vida moderna foi desde o início "desenraizadora" e "derretia os sólidos e profanava os sagrados", como os jovens Marx e Engels notaram. Mas, enquanto no passado isso se fazia para ser novamente "reenraizado", agora as coisas todas - empregos, relacionamentos, know-hows etc.- tendem a permanecer em fluxo, voláteis, desreguladas, flexíveis.”

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empíricas segundo o modelo mecanicista das ciências naturais – as ciências sociais nasceram para ser empíricas. (SANTOS, 2002, p. 65).

Nesse sentido, Lampert (2005, p. 19) assevera que “o positivismo, como forma hegemônica de gestar conhecimentos, perdeu seu monopólio e credibilidade, pois já não é mais capaz de explicar a complexidade e a grande gama de fenômenos”. De fato, a globalização, o desenvolvimento dos meios de comunicação, a construção de espaços territoriais sem fronteiras, de mercados comuns e de moedas transnacionais provocaram graves repercussões na maneira de pensar, sentir, viver e agir no mundo, alterando profundamente as concepções filosóficas sobre a realidade. Em meio a intensos questionamentos, o racionalismo positivista foi posto em cheque, revelando mais uma face da crise da modernidade. Boaventura Santos chega a afirmar que: Quando em meados da década de 1980, comecei a usar as expressões pósmoderno e pós-modernidade, fi-lo no contexto de um debate epistemológico. Tinha chegado a conclusão que a ciência geral e não apenas as ciências sociais se pautavam por um paradigma epistemológico e um modelo de racionalidade que davam sinais de exaustão, sinais tão evidentes que podíamos falar de uma crise paradigmática. Esse paradigma, cuja melhor formulação tinha sido o positivismo em suas várias vertentes, assentava nas seguintes idéias fundamentais: distinção entre sujeito e objeto e entre natureza e sociedade ou cultura; redução da complexidade do mundo a leis simples susceptíveis a formulação matemática; uma concepção de realidade dominada pelo mecanicismo determinista e da verdade como representação transparente da realidade; uma separação absoluta entre conhecimento científico – considerado o único válido e rigoroso – e outras formas de conhecimento como senso comum e estudos humanísticos; privilegiamento da causalidade funcional, hostil a investigação das “causas últimas”, consideradas metafísicas, e centrada na manipulação e transformação da realidade estudada pela ciência. (SANTOS, 2004, acesso em 2010).

Em face da complexidade própria da existência contemporânea, onde o pânico e a insegurança passaram a definir os contornos de uma sociedade de risco2, o movimento pós-moderno proporcionou uma reformulação 2 A teoria global dos riscos foi originalmente proposta por Ulrich Beck com a publicação de Risk Society (em alemão 15

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da relação sujeito/objeto com inspiração em valores humanistas, estimulando a realização de práticas solidárias em prejuízo de ações individualistas que, desvinculadas da ética, provocaram generalizado desencantamento3. Neste sentido, Gonçalves apresenta a seguinte constatação: Houve um deslocamento do foco das investigações, que deixaram de lado a busca das bases racionais sólidas sobre as quais se poderia erigir um conhecimento científico seguro, para a busca da compreensão das próprias práticas científicas, seus produtos e suas relações com a sociedade. Passou-se da reflexão metafísica e da investigação lógica para a investigação histórica, hermenêutica, compreensiva. Como conseqüência desta mudança a ciência não foi mais submetida ao tribunal da razão e passou a se comprometer com o futuro da humanidade, com seus efeitos morais e com a construção de uma sociedade mais cooperativa (GONÇALVES, acesso em 2010).

Sob o influxo das prescrições pós-modernas, no tocante às formas de produção, apreensão e transmissão do conhecimento, restou evidente a necessidade de superação de uma ordem fechada, de cunho mecanicista e determinista, por outra, aberta, de natureza holística e integrativa, na qual o pesquisador se desencastela de sua disciplina, abrindo-se aos novos conhecimnetos, afinal: A insistência na divisão do saber em disciplinas só tende a perpetuar e aprofundar as tensões. A educação disciplinar constitui-se num sistema fundado com base em valores de outros séculos, o que ratifica seu descompasso com as aceleradas mudanças contemporâneas. (STRIEDER, apud GONÇALVES, acesso em 2010).

Exsurge, portanto, um novo paradigma: o da transdisciplinaridade. Por ele, nasce uma nova lógica da percepção da realidade, na qual já em 1986 e em inglês em 1992). Em sua obra, Beck evidencia que “o desenvolvimento da ciência e da técnica não poderiam mais dar conta da predição e controle dos riscos que contribuiu decisivamente para criar e que geram conseqüências de alta gravidade para a saúde humana e para o meio ambiente, desconhecidas a longo prazo e que, quando descobertas, tendem a ser irreversíveis. Entre esses riscos, Beck inclui os riscos ecológicos, químicos, nucleares e genéticos, produzidos industrialmente, externalizados economicamente, individualizados juridicamente, legitimados cientificamente e minimizados politicamente. Mais recentemente, incorporou também os riscos econômicos, como as quedas nos mercados financeiros internacionais.” (GUIVANT, acesso em 2010). 3 A propósito da insuficiência do modelo disciplinar, assim se manifesta o poeta Manoel de Barros: “A ciência pode classificar e nomear os órgãos de um sabiá, mas não pode medir os seus encantos. A ciência não pode calcular quantos cavalos de força existem nos encantos de um sabiá. Quem acumular muita informação perde o condão de adivinhar: divinare. Os sabiás divinam.” (BARROS, 1997).

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não há mais espaço para explicações reduzidas e desconexas, produzidas por conhecimentos fragmentados, hierarquizados e sistematizados. Pelo paradigma transdisciplinar, admite-se, então, a existência de diferentes níveis de realidade, alcançáveis a partir do diálogo constante e permanente não só das disciplinas científicas entre si, como também entre as áreas da ciência e, até mesmo, entre a ciência e outras manifestações sócio-culturais, como a arte, a política e a religião. Importante notar que o novo padrão epistemológico não busca a extinção da estrutura disciplinar, algo ainda inconcebível em face das limitações da consciência humana e do imenso volume de informações existentes e transmitidas, sobretudo pelas redes de informática, impossível de serem dominadas por um único indivíduo. O que se impõe é o estabelecimento de contatos entre o conteúdo de diferentes ramos do saber, aproximados pelos desdobramentos das pesquisas. Para Silva, Parece não haver dúvidas de que o excesso de especialização levou à necessidade de sua superação e de que o próprio avanço do conhecimento gerou novas formas de estruturação que, sem eliminar a disciplina propriamente, buscam superar as fronteiras dos campos de saber. Estruturas multi, pluri, inter e transdisciplinares foram concebidas como alternativas à especialização excessiva e conseqüente fragmentação do conhecimento científico e de seu ensino. No entanto, a concepção, o debate e a implementação dessas alternativas se dão sob o domínio inquestionável da estrutura disciplinar. (SILVA, acesso em 2010).

Santos (2002) chegou a declarar que um dos objetivos de sua obra foi demonstrar que o positivismo científico entrou em crise ao mesmo tempo em que a história, a contingência, a incerteza, a irreversibilidade e a complexidade fizeram sua entrada na ciência, não como corpo estranho, mas como fruto do próprio desenvolvimento científico. Mas, se, por um lado, esse novo padrão epistemológico favoreceu a propugnada interação entre os diversos campos autônomos do saber, de outro, promoveu também desenvolvimento de disciplinas que, em 17 Brasília, v. 5, n. 1, p. 13-33, jan/jun 2012.


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função da natureza própria de seu objeto de investigação, apresentam evidente caráter transdisciplinar, como é o caso da Contabilidade, da Sociologia e da Ciência Policial. No que diz respeito à Contabilidade, por exemplo, Porto apresenta as seguintes considerações: A bibliografia consultada permitiu-nos perceber a relevância da interdisciplinaridade no curso de Contabilidade pela forte inter-relação desta ciência com outras áreas do conhecimento, demonstrando a necessidade de que conceitos, tais como tempo, espaço, dinâmica das transformações sociais e consciência da complexidade humana sejam tratados de forma integrada, visando ao desenvolvimento de uma compreensão da realidade sob a ótica da globalidade e da complexidade. (PORTO, 2008, acesso em 2010).

Quanto à Ciência Policial, parece também não haver dúvida acerca do caráter transdisciplinar de seu objeto. De fato, a atividade de polícia exige o domínio de diversas áreas do conhecimento humano, muitas, inclusive, já consagradas como ciência. Para Valente (2010a, p. 19), é justamente essa característica universitária própria da cientificidade policial que a coloca em consonância com os paradigmas epistemológicos contemporâneos, contribuindo para a superação do processo que Jürgen Habermas descreve como sendo de coisificação do ser humano (inclusive do ser profissional de polícia). Neste sentido, fazendo confundir a noção de transdisciplinaridade com a de interdisciplinaridade, Poblete assevera que: Sin duda, dada la naturaleza de la policía, ella consita um amplio espectro de intereses y posibles facetas de estúdio, transfomándose en un campo y objeto donde la interdisciplinaridad se vuelve necesaria, en tanto estratégia investigativa más fructífera, pues ayuda a explorar y comprender una realidad multifacética y polivalente como es la función y la organización policial. (POBLETE, 2010, p. 89).

Por isso, tal qual ocorreu no caso de outras ciências de conteúdo eminentemente transdisciplinar, a constituição de uma Ciência Policial enfrenta o peculiar desafio de, necessariamente, promover uma harmonização didática de diversas teorias e métodos próprios de outras ciências, a exemplo da Engenharia, Administração, Química, Física, Direito, 18 Brasília, v. 5, n. 1, p. 13-33, jan/jun 2012.


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Biologia, Sociologia, Pedagogia, Antropologia, Medicina, Criminologia, Informática, Psicologia, Contabilidade e Criminalística4. Impende registrar que, apesar dessa natureza transdisciplinar própria do Saber Policial, não cabe a pretensão de se exigir dos policiais formação especializada em cada uma das mais diversas disciplinas do conhecimento, imaginando que, com isso, possam eles melhor desincumbir-se do seu mistér. No panorama de uma visão holística compatível com o novo paradigma da pós-modernidade, considerando a complexidade que envolve a matéria, pretende-se que, em nome da efetividade, eficiência e eficácia, a atividade policial seja exercida por equipes multidisciplinares comprometidas com práticas profissionais passíveis de críticas, avaliações e formulações acadêmicas, das quais resulte, inclusive, o ajuste de conduta necessário à construção do modelo de policiamento que melhor atenda os interesses da sociedade.

1 A Condição Científica do Conhecimento Policial Com o acúmulo de informações verificado ao longo do tempo, a atividade policial passou a demandar uma teorização geral capaz de fornecer e garantir fundamentos epistemológicos para a definição de uma disciplina própria, vale dizer, de um novo ramo do conhecimento humano. Apontando a década de 1960 como o momento em que surgem as primeiras pesquisas científicas sobre a polícia, Bittner descreve as condições que favoreceram o desencadear desse processo: As circunstâncias em que a polícia passou a receber a atenção dos holofotes envolveram uma grande variedade de tendências de mudança social. Duas dessas tendências podem ser consideradas como sido de importância decisiva: o movimento dos direitos civis e a chamada luta contra a pobreza. (BITTNER, 2003). 4 Acerca da Criminalística, cumpre destacar o seu já tradicional caráter transdisciplinar, que, em face do paradigma epistemológico pós-moderno, a coloca em absoluta evidência dentre as típicas atividades de polícia. Sobre seu caráter, Saad Netto (2010) esclarece “que se trata de uma ‘pan-ciência’, ou seja, a reunião de várias ciências na investigação ‘objetiva’ de uma infração penal”. 19

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De fato, o desenvolvimento dos ideais democráticos e humanitários se constituiu em força motriz da produção científica acerca do trabalho policial. Assim, foi justamente em ambientes democráticos que o conhecimento nesta área mais evoluiu, constituindo-se, portanto, num reflexo da própria evolução da civilização humana. Relacionando o surgimento da Ciência Policial com a realidade sócio-cultural pós-moderna, Valente esclarece que: A problematização do status quo e a certeza da imprevisibilidade da vida obrigou a sociedade mutável e do paneon a defender a transversalidade da ciência e a criar e a desenvolver uma nova ciência: as ciências policiais. Ciência que parte do homem para o homem e que, desde o início, colocou no centro do debate dogmático o ser humano. (VALENTE, 2010b, p. 80).

É certo que, no início, coube às chamadas ciências sociais ocuparem-se do estudo e da investigação da atividade de polícia. Foram numerosos os estudos realizados, naquela época, por sociólogos, cientistas políticos, psicólogos sociais e antropólogos, todos se dispondo à análise e interpretação do fenômeno policial. Nas décadas seguintes, em face da difusão generalizada da cultura do risco e da incerteza, a polícia ganha destacada projeção social, na medida em que passa a assumir uma das mais relevantes funções públicas: a defesa dos direitos e liberdades fundamentais. Entre outras atividades estatais importantes, a atividade policial torna-se decisiva para a (re)construção de um cenário de liberdade, justiça e segurança, necessário ao desenvolvimento da democracia e ao resgate de potencialidades promotoras do desenvolvimento humano. Neste sentido, se fez necessário o desenvolvimento de uma atividade policial fundada em razão crítica, produzida por pesquisa qualificada, apta a ser aplicada no cotidiano profissional dos policiais. E foi assim que, a exemplo do que ocorreu com outros campos do conhecimento humano, os agentes da atividade policial5 aca5 Para Bittner (1973), entre todas as ocupações que lidam com pessoas, a policial foi a única em que, até então, teria

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baram por se comprometer com as práticas do estudo e da pesquisa acerca de seu próprio mistér. Apesar da sistematização da disciplina policial ser, portanto, um fenômeno recente, verificado principalmente a partir da segunda metade do século XX, cumpre destacar que, já no século XIX, com a difusão e a consolidação do ideal de soberania nacional, preocupados com a qualidade e com a credibilidade da polícia, diversos países do mundo implantaram verdadeiros programas de aprimoramento da atividade, através dos quais conhecimentos específicos já eram produzidos e difundidos. Bayley considera que: A profissionalização prometia aumentar a eficácia e a confiabilidade da polícia, a despeito da natureza dos sistemas políticos. Isto explica porque a profissionalização aconteceu no século dezenove, em países tão radicalmente diferentes, tanto em termos das características de seus regimes quanto da organização nacional da polícia. Os estados Unidos, a Grã-Bretanha, a Índia, a Prússia, a Suécia, o Japão e a Holanda atingiram níveis médios de profissionalismo aproximadamente na mesma época, apesar de politicamente terem muito pouco em comum, apenas a crença de que um governo territorial deve ser responsável pela lei e pela ordem. (BAYLEY, 2002, p. 64).

Com o passar do tempo, já num cenário de incertezas típicas da sociedade mutável e de risco, diante do aumento expressivo da criminalidade e da preocupação incessante com os direitos humanos e as liberdades civis, a atividade policial passou a despertar cada vez mais interesse, provocando importantes debates científicos. Em todo o mundo desenvolvido, diversas academias de polícia se constituíram em avançados centros de estudos e desenvolvimento da atividade policial, contribuindo para a formação de quadros profissionais capazes de bem desincumbir-se da complexa função a eles atualmente conferida. faltado iniciativa de seus membros na direção de uma auto-análise e de uma autocrítica, capazes de promover o desenvolvimento de um programa autêntico de pesquisa e estudo sobre sua própria atividade. Abrindo mão da prerrogativa de exercitar uma auto-avaliação, os policiais teriam, então, permitido que, de maneira exclusiva, os cientistas sociais passassem a produzir as teorias sobre polícia que se tornaram conhecidas após a Segunda Guerra Mundial. O Autor vai além, descrevendo duas circunstâncias que ajudam a explicar a ocorrência desse fenômeno: o estado permanente e paranóico de desconfiança que é próprio da polícia e a crise de auto-estima vivida pelos policiais, especialmente dos que estão na posição de comando. 21

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Breves Reflexões sobre o Caráter Transdisciplinar da Ciência Policial

Criada há mais de vinte e cinco anos, a Escola Superior de Polícia, atual Instituto Superior de Ciências Policiais e Segurança Interna de Portugal, desde o início, assumiu-se fomentadora de uma ciência dos novos mundos, vinculando-se à idéia de ser humano como referência de estudo e de debate científico. Segundo Valente (2010), esse foi o primeiro estabelecimento de ensino superior universitário a inserir em seu plano de estudos a unidade curricular de Direitos Fundamentais e Direitos do Homem. No Brasil, o estado economicamente mais desenvolvido da Federação ocupou posição de vanguarda em matéria de formação profissional superior de agentes policiais. Através da Lei Complementar Estadual n.º 1.036, de 11 de janeiro de 2008, o Estado de São Paulo atribuiu a condição de “Bacharelado em Ciências Policiais de Segurança e de Ordem Pública” ao concorridíssimo6 Curso de Formação de Oficiais da Academia de Polícia Militar do Barro Branco, instituindo, além disso, em nível de pós-graduação, os cursos de mestrado e doutorado como requisitos à promoção, respectivamente, aos postos de Major PM e Coronel PM. Apesar da evidente existência desse corpo de conhecimento suficientemente definido e estabelecido acerca da atividade policial, mesmo com os significativos avanços recentemente experimentados nessa área do saber, o fato é que a Ciência Policial ainda enfrenta dificuldade em ser reconhecida pela comunidade científica. Principalmente em países onde a democracia ainda não se encontra plenamente consolidada, essa dificuldade pode estar relacionada a uma persistente visão preconceituosa estabelecida acerca das verdadeiras atribuições e funções7 hoje reservadas ao aparelho policial. 6 Nassaro (2009), ressalta que o bacharelado, que é curso superior e abre as portas para a carreira de Oficial da Polícia Militar do Estado de São Paulo, já há muito tempo vem despertando grande interesse dos jovens paulistas, constituindo, entre os atuais cursos com vestibular organizado pela FUVEST, o mais disputado por anos seguidos, tanto no quadro masculino quanto no quadro feminino, sendo que o curso de medicina, famoso pela elevada disputa por vagas, aparece em segundo lugar, em São Paulo. 7 Sobre funções e atribuições da Polícia, BAYLEY, David H. Padrões de Policiamento. Tradução de Renê

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José Padilha, cineasta, documentarista e produtor cinematográfico brasileiro, diretor dos aclamados Tropa de Elite e Tropa de Elite 2, por exemplo, reconheceu a adoção de um padrão marxista na cultura brasileira, tendente a identificar no agente policial a representação do estado repressor, um instrumento do poder político que proteje os interesses das elites burguesas dominantes, motivo pelo qual, para ele, antes da saga do Capitão Nascimento, não havia filmes protagonizados por policiais no Brasil. O cinema brasileiro é um cinema marxista. E o personagem desse cinema é o pobre, o excluído. Fomos mostrar que a polícia também tem família, também é humano, sofre, paga contas. (PADILHA, apud PENA, acesso em 2010).

Mesmo diante das resistências que lhe são impostas, por tudo até agora demonstrado, não há como deixar de reconhecer a irreversível tendência de desenvolvimento e valorização da Ciência Policial pelo mundo, valendo aqui destacar, neste sentido, o pioneirismo de Portugal e Espanha, conforme apontado por Miguel: As Ciências Policiais demonstram, atualmente, um progresso significativo, embora as publicações de textos e artigos no Brasil não são conhecidas com base nessa disciplina, como, assim, deveria ser denominada, mas como teorias em relação à polícia, e esta como atividade ou profissão necessária ao Estado e à sociedade. Verifica-se que uns dos poucos que estão escrevendo agora com o título (e conteúdo) de “Ciência” são os espanhóis e portugueses. (MIGUEL, acesso em 2010).

O desenvolvimento da Ciência Policial, contudo, parece passar, necessariamente, pela melhor definição do seu objeto de investigação, tarefa essa perseguida nas seções seguintes deste ensaio.

2 O Objeto de Investigação da Ciência Policial De início, vale lembrar que, apesar de ter como substrato um manancial de conhecimentos acumulados ao longo da história policial, a nova Ciência se estabelece num fecundo momento de mudança de paradigma e, portanto, sob o influxo de padrões epistemológicos fundados em valores essencialmente democráticos e humanitários. Alexandre Belmonte. Série Polícia e Sociedade, vol. 2. São Paulo. Editora universidade de São Paulo, 2002.

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Breves Reflexões sobre o Caráter Transdisciplinar da Ciência Policial

Em matéria de legitimação do conhecimento humano, importa saber, portanto, como ele se coloca a serviço da qualidade da vida humana e do bemestar da coletividade. Por conseguinte, tratando-se de conhecimento policial, sua legitimidade científica será reconhecida na medida em que ele se ponha verdadeiramente a serviço da humanidade, fundamentando-se sempre numa lógica epistemológica falsificacionista8, de caráter construtivo e evolutivo, própria do modelo transdisciplinar, e jamais numa razão meramente persuasiva, de cunho autoritário e dogmático, própria do modelo positivista. Por tudo isso, forçoso é reconhecer que o objeto de investigação da Ciência Policial não é o ente policial, considerado em si, mas sim uma grandeza que lhe transcende em nome do ideal humanitário, que é a atividade de polícia. Como no dizer de Valente, a Ciência Policial surge para ajudar a construir um paradigma de legitimidade da acção humana em geral e da acção estatal em especial. Só assim podemos falar de uma validade, de uma vigência e de uma efetividade da ciência ao serviço da humanidade: proteger e garantir os direitos de todos os cidadãos contra quaisquer agressões e proteger o agente de qualquer infração contra a vingança privada e pública. Podemos, desde já, afirmar que a ciência policial é essencial para a realização do ser humano por dotar a Polícia de um padrão de actuação científico racional epistêmico centrado em um equilíbrio construtivo. (VALENTE, 2010b, p. 85).

Assim, em consonância com os paradigmas da pós-modernidade, a Ciência Policial se ocupa daquilo que Bayley chama de trabalho policial, devendo aqui ser compreendido em seu sentido amplo, muito além do uso legítimo da força, que, aliás, por vezes, se mostra absolutamente dispensável ao cumprimento das atribuições da polícia. Definir o que a polícia faz não é uma questão simples, não só por que é difícil assegurar o acesso permanente a ela, mas também por motivos intelectuais. Podem ser usadas três maneiras bem distintas de descrever a atividade policial, cada uma a partir de diferentes fontes de informação. O trabalho policial pode se referir, primeiro ao que a polícia é designada a fazer; segundo, a situações com as quais 8 Sobre o falsificacionismo, POPPER, Karl Raymond, Conjecturas e Refutações. Tradução de Sérgio Bath. Brasília, Editora Universidade de Brasília, 2008.

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ela tem que lidar; terceiro, às ações que ela deve tomar ao lidar com as situações. (BAYLEY, 2002, p. 118).

Trata-se, assim, de uma atividade cujo desenvolvimento ocorre concomitante ao da própria civilização e que, portanto, ao longo da História, evoluiu das primitivas práticas arbitrárias e absolutistas (a serviço do Estado) em direção às liberdades individuais e aos direitos fundamentais (em prol da cidadania), sempre refletindo o progresso moral e cultural das nações. É uma atividade que, em si própria, encerra um poder dotado de coação, capaz de legitimamente se impor pelo uso da força física, apto a intervir em condutas humanas individuais ou coletivas, seja para prevenir danos sociais (por ação de cautela e vigilância), seja para reparar danos efetivos, por ação investigativa, probatória e ressocializadora9. Quer no âmbito das atribuições gerais de prevenção dos danos sociais (Polícia de Segurança ou Polícia Administrativa), quer no âmbito da reparação dos danos sociais (Polícia Judiciária, Polícia Criminalística ou Polícia Penal), a Ciência Policial busca promover o desenvolvimento da atividade policial, mediante o emprego de métodos e linguagens que, apesar de multidisciplinares, são dotados da autonomia necessária e suficiente para concretizar convergência e integração científica em ininterrupta continuidade crítica e divergente10. E, no fluxo dessa nova realidade científica, em consonância com a natureza unitária própria da atividade de polícia, o governo do Ceará decidiu criar 9 No Parlamento Brasileiro tramita uma Proposta de Emenda à Constituição (PEC 308), que prevê a criação da Polícia Penal. Com status policial, aos agentes integrantes desse novo organismo caberia a coordenação de ações de ressocialização de apenados, além da segurança interna e externa dos presídios, escolta, recaptura de presos e as investigações de crimes cometidos no interior do cárcere. Na Conferência Nacional de Segurança Pública, realizada no ano de 2009 em Brasília, promovida pelo Ministério da Justiça e composta paritariamente por gestores de segurança pública (30%), trabalhadores em segurança pública (30%) e sociedade civil organizada (40%), a diretriz eleita com maior número de votos estabelecia determinação em: “Manter no Sistema Prisional um quadro de servidores penitenciários efetivos, sendo específica a eles a sua gestão, observando a proporcionalidade de servidores penitenciários em policiais penais. Para isso: aprovar e implementar a Proposta de Emenda Constitucional 308/2004; garantir atendimentos médico, psicológico e social ao servidor; implementar escolas de capacitação.” 10 VALENTE, Manuel Monteiro Guedes, Ciência Policial: contributos reflexivos e epistêmicos. In: Revista Brasileira de Ciências Policiais. Academia Nacional de Polícia – v. 1, n. 2 (jul/dez/2010). Brasília, Academia Nacional de Polícia, 2010. 25

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a Academia Estadual de Segurança Pública (AESP), que reunirá numa só instituição as atuais: Academia de Polícia Civil, Academia de Polícia Militar General Edgard Facó e Academia de Bombeiro Militar. Vinculada à Secretaria de Segurança Pública e Defesa Social, a nova Entidade unificará a grade curricular empregada na formação de policiais militares, civis e do Corpo de Bombeiros. Vale, então, destacar a preocupação de Luiz Eduardo Soares, ex-Secretário Nacional de Segurança Pública, que, com bastante ênfase, há muito, vem alertando acerca da manifesta impropriedade configurada no fato da atividade de polícia no Brasil ser exercida de forma fragmentada, por organismos policiais distintos: Os pontos chave da agenda - que constam do primeiro plano nacional para o primeiro mandato do presidente Lula - não foram tocados, desde que saí do governo. Eles se referem à criação de condições políticas, via celebração do que eu chamava “pacto pela paz”, com todos os governadores, para o envio ao Congresso de uma PEC consensual, visando a mudança do artigo 144 da Constituição e, assim, a mudança de nosso modelo policial (que constitui nossa jabuticaba institucional: só o Brasil divide ao meio o ciclo do trabalho policial entre polícias civis e militares, e divide ao meio cada uma delas, separando as carreiras dos oficiais e dos nãooficiais, dos delegados e dos não-delegados). (Luiz Eduardo Soares, entrevistado por Lemos e Soares, acesso em 2010).

Desta forma, não faz sentido admitir a existência de Ciência Policial da Segurança, Ciência Policial da Ordem Pública ou em Ciência Policial de Investigação. As diversas atribuições da Polícia definem as múltiplas faces de uma mesma realidade incindível: a atividade de polícia, que, em seu amplo sentido, se constitui em objeto de estudo da Ciência Policial. Admitir a existência autônoma de ciências policiais que se distinguem a partir de diferentes atribuições da polícia resulta na redução do conhecimento policial a um paradigma epistemológico já superado, descomprometido com a ética e com a cultura própria do povo, que, contaminado pelo autoritarismo e pelo dogmatismo, se mostrou incapaz de compreender o ser humano numa dimensão cidadã. No novo paradigma já estabelecido, a dignidade da pessoa humana é o grande vetor de compreensão das relações intersubjetivas. 26

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Daí a necessidade de uma lógica do conhecimento policial que se funde em valores democráticos e pluralistas, de conteúdo aberto e transversal, comprometidos com o bem-estar geral e com a qualidade de vida de toda a comunidade. Admitir, portanto, a existência de uma ciência policial para cada uma das atribuições de polícia é o mesmo que admitir, como Miguel, que a razão de ser do conhecimento policial não é o ser humano. De outra forma, ainda nessa vertente, necessário sedimentar, neste universo de uma novel ciência aplicada, os estudos mais profundos diante do reconhecimento das “ciências policiais de segurança e de ordem pública”, positivada à Polícia Militar do Estado de São Paulo, estabelecendo sua razão de ser, ou seja, o ente que representa. (MIGUEL, acesso em 2010).

A ideia parece, portanto, não condizente com os padrões éticos e epistemológicos próprios do atual momento histórico.

3 A Natureza Transdisciplinar

da

Atividade

de

Polícia:

implicações e consequências

Definido, portanto, o objeto de investigação da Ciência Policial, resta identificar sua especial natureza, suas características peculiares. Não há dúvida de que se trata de um objeto, por natureza, complexo, principalmente por causa das funções e das atribuições assumidas pela polícia na contemporânea sociedade de risco. Sua complexidade é tamanha que, como se viu, tem gerado o equívoco de se considerar a existência de uma Ciência Policial para cada uma das atribuições que são típicas da polícia. Bayley chega a considerar que: Em termos de atividades cotidianas, o trabalho que a polícia executa varia enormemente ao redor do mundo, a despeito do fato de que as leis estabelecendo o policiamento são notavelmente semelhantes em termos de obrigações atribuídas. Padrões modais de comportamento e autorização formal não são 27

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os mesmos. A fim de entender o que a polícia faz, portanto, é necessário ir além das definições, leis e responsabilidades percebidas, para examinar o seu comportamento. (BAYLEY, 2002, p. 117).

A par do enorme desafio que se impõe ao pesquisador, há de se notar que essa característica própria do seu objeto coloca a Ciência Policial em absoluta sintonia com a realidade sócio-cultural pós-moderna, revelando-lhe a necessidade de adoção de paradigmas epistemológicos contemporâneos. O conhecimento policial deve, por conseguinte, compor um todo harmonioso, fruto de um processo de investigação reflexiva, de caráter transdisciplinar, capaz de gerar uma visão contextualizada da polícia e, assim, contribuir para promoção do resgate da integridade e da qualidade de vida. Trata-se, portanto, de um conhecimento erigido sobre uma nova forma de racionalidade, que pode ser denominada de razão transversal, através da qual o método e a linguagem se mantêm em trânsito permanente, constituindo-se em instrumentos aptos à compreensão da complexidade dos fenômenos investigados. Em sua complexidade, a atividade de polícia define uma unidade aberta apta a avaliações e formulações transdisciplinares, impondo a superação daquela visão dicotômica e dualista11 típica da ordem positivista: sujeito-objeto, subjetividade-objetividade, domínio-submissão, hierarquia-insubordinação, disciplina-confusão. A atividade de polícia se estabelece, pois, como objeto transdisciplinar por natureza. Primeiro, por que o seu conhecimento se desenvolveu sob a égide de uma ordem epistemológica plural, comprometida com valores humanitários e democráticos, na qual todos os aspectos da realidade global e holística devem ser considerados e respeitados em nome da promoção da qualidade de vida e do bem estar geral da sociedade humana. Segundo, por causa da vastidão de atribuições, funções e po11 Sobre a visão dicotômica e dualista dos tempos modernos, NICOLESCU, B. O Manifesto da Transdisciplinaridade. Tradução de Lúcia Pereira de Souza.São Paulo, Triom, 1999.

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deres conferidos à polícia com o advento da sociedade de risco e dos tempos líquidos retratados, respectivamente, por Beck e Bauman. Terceiro, por que ela traz em si a essência das liberdades democráticas e dos direitos fundamentais como valores irrenunciáveis da própria condição humana. E quarto, por que, para sua compreensão, se faz necessário o uso permanente de conhecimentos e de métodos próprios de diversos outros saberes, muitos dos quais, inclusive, já consagradas como ciências. Por causa exatamente desse quarto aspecto, muitos autores preferem utilizar a expressão Ciências Policiais em vez de Ciência Policial, dando maior ênfase, portanto, justamente a esse caráter enciclopédico, plúrimo e multifacetado, próprio da atividade de polícia12. Sobre o objeto e as condições de estabelecimento do Saber Policial, Valente proclama que: O incremento e a afirmação das ciências policiais como ciência detentora de um objeto complexo foram (e são) dois processos de longo percurso acadêmico, científico, filosófico, histórico, político e social. No mundo ou na era da estabilidade e da certeza, as ciências tradicionais respondiam a todo e qualquer fenômeno como se tudo já estivesse programado: ao fenômeno x correspondia a resposta y. A previsibilidade e a certeza reinavam face ao fenômeno cognoscível e identificável. No mundo ou na era da imprevisibilidade e da mutação célere não só a ciência isolada é incapaz de responder ao fenômeno, como também a estanquicidade da ciência desmorona-se. (VALENTE, 2010b, p. 79-80).

Por tudo isso é que se afirma não só a natureza transdisciplinar do objeto de investigação como também o caráter transdisciplinar da própria Ciência Policial. Somente a partir desse pressuposto será possível compreender o universo e a realidade policial sob a ética contemporânea, estabelecida a partir de sínteses disciplinares inovadoras e criativas, capazes de oferecer respostas satisfatórias às carências humanas.

12 Desde que empregada neste sentido, não há impropriedade na utilização da expressão no plural, a exemplo do que ocorre com Ciências Contábeis, em relação à Contabilidade, ou com Ciências Sociais, em relação à Sociologia, ou ainda com Ciências Econômicas, em relação à Economia. A ressalva fica por conta do risco de confusão que a expressão no plural enseja: Ciências Policiais pode conduzir à compreensão equivocada no sentido de que se admita a existência de uma ciência policial autônoma para cada uma das atribuições típicas da polícia. 29

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É certo que, apesar das evidências, tal qual se verifica em outras áreas do conhecimento, ainda há dificuldade em reconhecer o caráter transdisciplinar do Saber Policial. Não integra o objetivo desse trabalho discutir entraves dessa natureza, mas vale mesmo a pena atentar para os fatores identificados por Japiassu como obstáculos ao reconhecimento da transdisciplinaridade: o peso da rotina, a rigidez das estruturas mentais; a inevitável inveja dos conformismos e conservadorismos em relação às idéias novas e às inovações que seduzem (ódio fraterno); o positivismo anacrônico que, preso a um ensino dogmático (o que não é histórico é dogmático), encontra-se a míngua de fundamentos teóricos; a mente esclerosada de um ensinamento apenas por entesouramento; o enfeudamento das instituições; o carreirismo buscado sem competência; a ausência de crítica dos saberes fragmentados... (JAPIASSU, 1992).

É importante destacar que, como conhecimento estabelecido de maneira transdisciplinar, na Ciência Policial não há espaço para o domínio de uma disciplina sobre outras, mas sim uma abertura para o diálogo constante e permanente entre disciplinas diversas, fazendo fortalecer a integração, promovendo o compartilhamento de informações e estimulando o trabalho de equipe, tudo em nome da eficiência, da eficácia e da efetividade da complexa atividade de polícia. Em matéria de Ciência Policial, será sempre necessário a assunção de uma atitude de humildade intelectual, a fim de que conhecedor de qualquer disciplina seja capaz de transcender a sua especialidade e, tomando conhecimento dos próprios limites, acolher as contribuições das outras disciplinas. Será essa a condição para que, mantendo-se atualizada, a atividade de polícia seja capaz de fazer face às vicissitudes dessa era tecnológica. Captando essa realidade, num seminário ocorrido em Brasília no dia 10 de dezembro de 2010, tendo como tema Provas e Gestão da Informação: Novos Paradigmas, o Procurador-Geral da República do Brasil, Roberto Gurgel assinalou que “o avanço da tecnologia hoje à disposição do crime tem tornado obsoletas técnicas que proclamávamos avançadas há pouco tempo”, indicando como exemplo as intercep30 Brasília, v. 5, n. 1, p. 13-33, jan/jun 2012.


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tações telefônicas, as escutas ambientais e as quebras de sigilo, que, para ele, eram instrumentos eficazes, mas hoje, em muitos casos, não alcançam o resultado almejado. Em sua maneira de ver, isso também se deve ao fato de que o crime organizado conta com tecnologias que chegam até a superar os avanços obtidos pelos órgãos do Estado no que se refere à apuração de crime. Forçoso, portanto, é reconhecer que a Ciência Policial possui evidente caráter transdisciplinar, característica essa que lhe coloca em absoluta sintonia com os valores da contemporaneidade e em plenas condições de, legitimamente, gerar o constante aprimoramento de uma atividade de polícia efetiva na garantia da segurança interna, verdadeira no compromisso com as liberdades democráticas e consistente na defesa dos direitos fundamentais da pessoa humana. ADILSON CARVALHO SILVA Aluno do Curso de Pós-graduação Lato Sensu em Ciência Policial e Investigação Criminal, Perito Criminal Federal, lotado no Setor Técnico-Científico da Superintendência Regional do Departamento de Polícia Federal na Bahia, com formação técnica em eletrônica e superior em Ciências Contábeis e Direito, professor de Direito Tributário. e-mail: carvalho.acs@dpf.gov.br

BRIEF REFLECTIONS ON THE TRANSDISCIPLINARY NATURE OF POLICE SCIENCE ABSTRACT In face of uncertainty and unpredictability typical of the changing contemporary society, a new sociocultural context emerges, called post-modernism, by which the positivist ideal discipline was overcome by another epistemological reference: the transdisciplinarity. For its sake, the fragmented, systematic and hierarchical model of knowledge was broken, in favor of restoration of its unity, through the exercise of a fruitful and continuous dialogue between the various fields of knowledge. In this new stage of evolution of human thought, there is a natural stimulus to the development of science whose object of investigation has a clear disciplinary nature, such as the Police Science, that, focusing to study the police activity, require the field operator in various areas of human knowledge, many of them already established as science. In order for the police activity to be able to face the vicissitudes of post-modernity, it is of fundamental importance to 31 Brasília, v. 5, n. 1, p. 13-33, jan/jun 2012.


Breves Reflexões sobre o Caráter Transdisciplinar da Ciência Policial

understand this cross-sectional nature of the Police Knowledge. Keywords: Police Science, transdisciplinarity, postmodernity, police activity.

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Adilson Carvalho Silva

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33 Brasília, v. 5, n. 1, p. 13-33, jan/jun 2012.


Ação

de

Investigação Policial:

estudo e análise

comparativa entre os sistemas adotados no Brasil e no

Uruguai - instituição policial e poder de polícia Rafael Francisco França

D RESUMO O presente trabalho é uma análise sobre o papel exercido pela Polícia Judiciária com base em breve estudo comparativo sobre os sistemas de investigação policial adotados pelo Brasil e pelo Uruguai dentro do contexto apresentado depois da “redemocratização”. Analisam-se, também, as mudanças nos sistemas em tela com a entrada em vigor dos Códigos de Processo Penal no Brasil e no Uruguai, principalmente com a coordenação das investigações pelo Ministério Público, com ênfase nas reais atribuições da Polícia Judiciária no Estado Democrático de Direito. Palavras-Chave: Teoria Geral da Polícia. Sistemas de Investigação Policial. Poder de Polícia. Ministério Público.

Introdução A legitimidade e a forma de aplicação de parcela considerável do poder de um governo dependem, e muito, de como sua polícia atua, de como ela funciona. A garantia concreta de manutenção da ordem pública e de observação da legislação de um país por seus cidadãos, e principalmente a maneira como é assegurada tal garantia, é reflexo direto do regime político adotado pelos que governam (se mais ou menos democrático). Para que seja prontamente observada a característica acima citada, basta notar como se desenrola o papel da polícia em sua atuação, mormente no que diz respeito às atividades desenvolvidas pela Polícia Judiciária na busca de elementos para elucidação de crimes. Recebido em 29 de novembro de 2010. Aceito em 1º de outubro de 2011.

ISSN 1983-1927 Brasília, v. 5, n. 1, p. 35-63, jan/jun 2012.

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Ação de Investigação Policial: estudo e análise comparativa ...

As situações em que a Polícia Judiciária atua na investigação preliminar são influenciadas, necessariamente, pela parcela de poder que exerce no sistema de segurança pública e na investigação criminal. E poder de polícia, poder de investigar, é matéria central na apuração de delitos e no desenvolvimento de investigações em sociedades que se dizem democráticas. Sendo assim, o trabalho aqui apresentado analisará brevemente as instituições brasileiras e uruguaias para que sejam estabelecidos parâmetros mínimos de similitudes e diferenças entre os métodos adotados para elucidação de delitos, dando especial atenção aos poderes conferidos a tais instituições (autonomia) para a coleta de elementos de prova pelas legislações, com análise, inclusive, da evolução na transição para os sistemas atuais. As funções exercidas na investigação criminal pelas polícias judiciárias no contexto atual requerem estrito respeito às regras impostas pelas constituições e pelo Estado Democrático de Direito, fato que mereceu maior atenção após a “redemocratização” dos Estados envolvidos neste trabalho. Não quer dizer que, em alguns regimes totalitários, não haja necessidade de respeito às leis (ou à vontade de um “líder”, ou de um grupo de “líderes”), mas a argumentação proposta tem estrita relação com as modificações enfrentadas pelas polícias no cumprimento de suas funções. Basta observar as relações existentes entre Estados totalitários e o regime mantido com o uso de suas polícias. Cumpre observar que, no Brasil e até antes da Constituição Federal de 1988, os Delegados de Polícia podiam expedir mandados de busca a serem cumpridos em residências de suspeitos, sem necessidade de determinação judicial para tanto; atualmente, tal “poder” é encarado como avesso aos ditames do Estado Democrático de Direito. O marco histórico para tal perda foi sem sombra de dúvidas o encerramento do Governo Militar neste país, não para a concessão de poderes à Polícia Judiciária, mas, certamente sim, para a retirada destes em decorrência do emprego das forças policiais na repressão aos movimentos subversivos, ou do ranço que impregnou o trabalho policial a partir de então. 36 Brasília, v. 5, n. 1, p. 35-63, jan/jun 2012.


Rafael Francisco França

De tal forma, com tais mudanças e principalmente no Brasil, foram retirados poderes de investigação policial, sendo forte a tendência de transferência de controle das apurações para o Ministério Público ou a formação de Juízos de Instrução para o “controle” dos procedimentos apuratórios, situação já ocorrida no sistema argentino e em alguns outros países, onde, a princípio, quase a totalidade das diligências policiais é controlada pelos fiscais ministeriais ou deve passar pelo crivo judicial. Como será exposto, o sistema uruguaio não segue tal tendência em sua totalidade, mas vai segui-lo em breve. Assim, é possível confirmar que as mudanças em tela, ocorridas depois da redemocratização nos países citados, trouxeram melhorias na qualidade das investigações criminais. No entanto, não é possível atestar se a retirada de poderes das polícias judiciárias, e se o controle pelo Ministério Público ou de Juízos de Instrução da investigação policial trariam melhoras nos índices de criminalidade. Quais são os poderes da polícia judiciária uruguaia no sistema criminal de tal país e em que medidas pode haver comparação com o sistema brasileiro? Como recuperar e expandir os poderes da Polícia Judiciária dentro dos conceitos democráticos atuais? Quais os motivos que induzem as atuações de Autoridades Policiais a serem encaradas como parciais, ilegítimas e de menor qualidade em relação aos demais atores no contexto de segurança pública?

1 Investigação e Polícia Judiciária Cabe à Polícia Judiciária a condução da investigação criminal preliminar, não havendo opção mais adequada que esta aos ditames do Estado Democrático de Direito. É indicado, portanto, que as forças policiais têm, nesse campo de atuação, não mais a missão de assegurar a ordem pública diretamente, ostensivamente, mas, sim, de assegurar ao Poder Judiciário elementos de prova que conduzam à punição de autores de delitos. Os reflexos na manutenção da paz social são inequívocos. 37 Brasília, v. 5, n. 1, p. 35-63, jan/jun 2012


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De tal modo, a imparcialidade que se deseja do resultado de processos judiciais deve estar refletida no trabalho de apuração de crimes, tanto no desenvolvimento da investigação quanto no produto final, pelo qual são demonstrados ao Juízo Criminal os elementos de prova colhidos para apontar suspeitos ou para inocentá-los. Manter-se imparcial significa ao magistrado exigir que a investigação também o seja, posto que, de outra maneira, somente a acusação far-se-á presente com grande propensão a somente trazer a lume indícios que lhe favoreçam na fase judicial das apurações. A ostensividade da polícia, sua face fardada e encarada como auxiliar das Forças Armadas, tem muito pouco a ver com o caráter discreto, não-seletivo e, sim, judiciário da polícia de investigação. Não pode haver no conjunto apuratório formado pelos atos de investigação policial um “inimigo” a ser contido ou combatido, uma parcela da população a ser controlada, uma comunidade ou um local da cidade a ser invadido (como se fosse outro país, um país agressor) ou uma classe social a ser mantida longe das elites. A Polícia Judiciária não se presta a tais desideratos; não basta o que se sabe, basta somente o que pode ser provado. Assim, o próprio termo deve ser observado e mantido: é uma polícia voltada e a serviço do Poder Judiciário, do Magistrado, do Juiz e de quem o encarna na condição de esclarecer os fatos que atormentam a estabilidade da sociedade a que está vinculado e que nele confia para atitudes imparciais na conduta do processo que trará convicção da aplicação da lei, da Justiça ao caso levado à sua apreciação. A Polícia Judiciária não é uma Polícia Ministerial, não existem e não podem existir agentes policiais ministerial, sob pena de retrocesso a tempos obscuros, à polícia do Rei. 1.1 Necessidade de Investigação Preliminar Penal A evolução histórica da investigação policial no Brasil revela a importância de seu desenvolvimento para as atividades jurisdicionais em eventual processo penal. Como revela Saad (2004, p. 22), uma das principais funções de tal investigação é o fornecimento de mínimas condições 38 Brasília, v. 5, n. 1, p. 35-63, jan/jun 2012.


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de processamento de ações penais em relação aos investigados, evitandose o acionamento da máquina estatal judiciária em procedimentos que não revelam tais condições. De tal modo, pugna-se pela salutar atividade policial para que os procedimentos de investigação sirvam de embasamento à acusação ministerial ou à defesa de igual modo, sendo sem razão a máxima de que acusa melhor quem investiga. Tal assertiva traz à memória os tempos ditatoriais, os julgamentos e processos em que só há um ator, vitorioso por óbvia superioridade em relação aos elementos de prova colhidos a seu favor. Sem contraditório, sem ampla defesa; só acusação. A verdade sobre os fatos que se foram, sobre o que transcorreu na execução de um delito, pertence ao tempo como aduz Lopes Júnior (2005, p. 262). Segundo tal autor: A verdade real é inalcançável, até porque a verdade está no todo, não na parte; e o todo é demais para nós. Além de inalcançável, tampouco existem verdades absolutas, como a própria ciência encarregou-se de demonstrar. A verdade jamais pode ser alcançada pelo homem.

E acrescenta: Devemos considerar que o processo penal tem por finalidade – através da prova – fazer a reconstrução de um fato histórico (crime) e que a reconstrução de um fato histórico é sempre minimalista e imperfeita. Não se trata de construir, mas de reconstruir um tempo passado no presente.

Não há verdade real, mas, sim, verdade fática, histórica, aquela que pode ser reconstruída e demonstrada tanto pela defesa, como pela acusação. Nesse contexto, o desenvolvimento de investigações preliminares penais é essencial para que vítima e acusado tenham noção do que foi feito para a tentativa de reconstrução dos fatos, o que foi elaborado pela Polícia Judiciária para tentar colar os cacos do vaso partido em pedaços. Todavia, como resultado e apesar de todos os esforços, não se terá o mesmo vaso, ou seja, não será possível refazer fielmente os acontecimentos que, em sua totalidade, resultaram no cometimento de um crime. 39 Brasília, v. 5, n. 1, p. 35-63, jan/jun 2012


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A busca incessante pela “verdade real” força a ocorrência de distorções no sistema de investigação, isso quanto à sua eficácia principalmente. No Brasil, conforme pode ser atestado na edição 2.192 da Revista VEJA (2010, p. 104-109), com a publicação de reportagem assinada pelo repórter Diogo Schelp sobre a quantidade de presos provisórios no país, é possível perceber que houve enorme crescimento das taxas, tido como um dos principais problemas causadores da manutenção das altas taxas de criminalidade nas principais metrópoles. No Uruguai, espera-se a modificação da mesma situação com a entrada em vigor de nova legislação processual penal, conforme será exposto a seguir. Esse também é o entendimento de Khaled Júnior (2010, p. 293308), quando relata na edição nº 10 da Revista Civitas, publicada pela Pontifícia Universidade Católica do Rio Grande do Sul – PUCRS: Portanto, a definição de um sistema como acusatório ou inquisitório também passa pelos procedimentos empregados para obtenção de “verdades”. A chamada busca da “verdade real” é, por exemplo, uma categoria chave para mensurar o funcionamento da dinâmica processual arbitrária do sistema brasileiro. Por outro lado, a distorção a que o sistema acusatório é submetido não se restringe ao protagonismo do juiz. Talvez o maior dos flagelos que o processo penal brasileiro experimenta hoje (e que expressa exatamente o quanto há um comprometimento de sua estrutura democrática e dos princípios da necessidade e proporcionalidade) seja o fenômeno cada vez maior de prisões cautelares, que são o perfeito exemplo de exceção tornada regra. Se o grande problema americano é o das condenações transacionadas ou barganhadas, o grande problema brasileiro é a quantidade de presos provisórios (sem sentença transitada em julgado), em franca violação ao princípio da presunção de inocência. A estatística oficial aponta quarenta por cento de presos provisórios enquanto a extraoficial aponta sessenta por cento, prova de que o inquisitorialismo ainda sobrevive, manifestado na necessidade de ter o corpo do herege à disposição, apesar da previsão constitucional em contrário. Tudo em nome do mito da verdade real, da eficácia das investigações, enfim.

Assim, nota-se que a apuração de delitos requer completo comprometimento com os preceitos de justiça e igualdade, sendo resquícios do emprego ditatorial da Polícia Judiciária a pecha de vínculo exclusivo com o sistema inquisitivo, com o inquisitório, em contradição com o sistema acusatório, o qual chama a si todas as qualidades da visão acima mencionada; não há inverdade maior. 40

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Interessa ao magistrado a versão apresentada o mais próximo possível da verdade histórica, algo plausível, demonstrável e sensato dentro das regras estabelecidas. Tanto é assim que até mesmo a prisão de delinqüente nas ruas pela Polícia Militar após retirar a carteira de pedestre requer investigação, requer reconstrução fática demonstrável por meio de inquérito policial, para que tanto vítima, como o indiciado tenham a chance de levar ao Judiciário (e não, ao Ministério Público) sua versão sobre os fatos. Como assim proceder se as forças policiais de investigação estiverem a serviço da acusação? Não há como. 1.2 A atuação da Polícia Judiciária - funções Os serviços prestados pela Polícia Judiciária ainda são relegados a segundo plano pela Academia, pelos estudiosos do Direito. Todavia, tudo começa a ser modificado com o interesse demonstrado por outros ramos do conhecimento, tais como a Sociologia e a Antropologia, distensão esta que ocasionará, sem dúvida, a formação de teorias legítimas sobre segurança pública e sobre investigação policial. A Polícia Judiciária não tem suas bases fixadas somente sobre preceitos jurídicos, mas antes, como toda ciência, empresta e toma emprestado em suas funções conceitos de várias disciplinas, até mesmo porque o crime é fenômeno complexo, não vinculado somente a questões de Direito. Como ainda são pouco estudadas, pelo campo em que se encontram (parte apenas de estudos de introdução ao Processo Penal), não se podem definir claramente quais são as funções de Polícia Judiciária ou sobre sua regular instituição. Existiria a Polícia Judiciária ou somente “funções” de Polícia Judiciária? Necessário, portanto, resguardar o desenvolvimento de tais funções, previsto constitucionalmente, pela instituição capacitada para tanto. As disputas de poder e a falta de legitimação dos serviços da Polícia Judiciária acarretam a introdução de funções estranhas a sua atividade-fim, 41

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quais sejam, fiscalizações de segurança privada, controle de fronteiras e emissão de passaportes, emissão de registros de armas de fogo etc., quando, na verdade, teria somente uma missão: o desenvolvimento de investigações policiais em instrução de procedimentos penais preliminares. De tal modo, é possível apontar quais não são suas funções, baseando-se, portanto, na exceção para firmar a regra a ser estabelecida e respeitada. Somente de tal maneira será possível delimitar o campo de atividades da Polícia Judiciária para a instrução de inquéritos policiais, devendo ser observado, de pronto, que não é função de tal órgão atender somente às requisições do Ministério Público, como vem acontecendo, mas deve primar pelo desenvolvimento de investigações de iniciativa própria, buscando atender tanto à acusação, aí sim nas requisições, como a defesa, nos pedidos de diligências realizados à Autoridade Policial, principalmente após o indiciamento.

2 Apuração de Delitos – Brasil e Uruguai De acordo com Monet (2002, p. 17), citando Alexandre Dumas, na obra Os Moicanos de Paris, “um país sem polícia é um grande navio sem bússola e sem timão”. Segundo este mesmo autor, os países europeus mantiveram-se confiantes no trabalho de suas polícias mesmo após séculos de mudanças sociais, econômicas e políticas, justificando tal posição pela maneira legítima de suas atividades, bem como pela indispensabilidade de suas ações no controle da criminalidade. Por outro lado, no que tange às sociedades sul-americanas, tal situação não ocorreu, haja vista os acontecimentos na evolução das forças policiais após a instauração de regimes totalitários com golpes de Estado por quase todo o continente. É possível dizer que não foram feitos investimentos de efeito a longo prazo na Polícia, o que abrange, obviamente, a Polícia de Investigação. Em se tratando de Brasil e Uruguai, não foi diferente o mais recente desenvolvimento da polícia. As seqüências históricas dos citados 42

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países são bastante similares no que diz respeito aos acontecimentos relativos ao período de governo militar e transição para a democracia participativa. Com a assim chamada reabertura, as novas legislações fortaleceram gradualmente a implantação de sistemas acusatórios, situação em que foi proposta a retirada do controle das investigações das polícias e transferência deste ao Ministério Público. É o que também entende Quitério e Siqueira (2000) em relação ao cenário latino-americano, citado por Choukr: A partir dos anos finais da década de 70, na maior parte desses países iniciou-se processos de democratização do regime político e das instituições, além da consolidação de Estados de Direito, por meio da realização de eleições presidenciais diretas e, principalmente, da elaboração de novas Constituições comprometidas com o reconhecimento e a garantia dos direitos fundamentais do indivíduo e da coletividade em face do Estado.

Ainda, segundo o mesmo texto: Nessa cronologia reformista, e para que se situe o tema dentro da perspectiva histórico-política atrás mencionada, frise-se que na Bolívia o Código de Processo Penal era vigente desde 1973 e foi alterado em 25 de março de 1999, com período de vacatio de 24 meses; no Chile, o Código de Processo Penal estava em vigor desde 1907, tendo o novo sido promulgado em 30 de setembro de 2000; quanto ao Equador, cujo Código de Processo Penal era vigente desde 1983, teve-se um novo Código de Processo Penal em janeiro de 2000, e que se encontra em período de vacatio; no que tange ao Peru, o Código de Processo Penal era vigente desde 1940, conjuntamente com alguns artículos do Código Processual aprovado em 1991 e foi alterado em 1997; na Venezuela o Código anterior era de 1962, tendo sido o atual aprovado em 1998 e tendo entrado em vigor em 1999. Na Colômbia, o atual Código veio em substituição ao vigente desde 1991, entrando em vigor em janeiro de 2001. Tal quadro é largamente acompanhado pelos demais países latino-americanos, conforme apontado em obra recente sobre a matéria , ficando isolado neste contexto reformista, de resto marcado pela reforma global do Código de Processo Penal. (Quitério e Siqueira, 2000) .

2.1 Polícia Nacional Uruguaia – PNU e sua vocação militar Conforme indicado (NAHUN, 2005), o regime militar no Uruguai teve início com um Golpe de Estado ocorrido em 27 de junho de 1973, 43 Brasília, v. 5, n. 1, p. 35-63, jan/jun 2012


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quando o então Presidente Bordaberry decretou a dissolução das câmaras legislativas e dos governos dos departamentos. Em seguida, foi dissolvida a Convenção Nacional dos Trabalhadores com a prisão de seus dirigentes, sendo que foi posta na ilegalidade a Federação de Estudantes Universitários do Uruguai (FEUU). Dentre outras medidas, em fevereiro de 1973, foi aprovada a Lei Orgânica Militar, a qual continha a Doutrina de Segurança Nacional. Por contrariar os interesses de uma Junta Cívico-Militar, Bordaberry acabou sendo destituído e, para governar o país, foi criado o Conselho da Nação (formado por civis do Conselho de Estado e por generais da Marinha, do Exército e da Aeronáutica). Nos termos apontados, e nos mesmos moldes do que ocorreu no Brasil, foram editados Atos Institucionais que eliminaram o Poder Judiciário e reorganizaram a segurança pública. Como não poderia deixar de ser, foram suprimidos direitos e garantias fundamentais em prol do regime de exceção que se instalava sob as ameaças de grupos marxistas esquerdistas que, por seu lado, iniciaram protestos, oposição e luta armada. Em tela contexto, a Polícia Nacional Uruguaia passou a ser utilizada em ações de repressão. Nos termos do que foi indicado por Nahum (2005, p. 126127), foram acompanhados de perto sindicatos e associações estudantis, todos encarados como “comunistas” ligados ao movimento guerrilheiro tupamaro. Da mesma forma que no Brasil, não havia criminosos a serem investigados e presos mas, sim, “inimigos” a serem derrotados, eliminados e torturados. Em algumas oportunidades, foram capturados integrantes da esquerda e de grupos de oposição ao regime a partir de mecanismos estranhos aos procedimentos policiais regulares, os quais passaram a ser encarados como forma de justificar, apenas, a já provável condenação dos detidos. Interessante notar que, no país vizinho, a PNU exerce as funções de Polícia Judiciária, não havendo, portanto, tal instituição nos moldes como se vê no Brasil, em separação organizacional e institucional da polícia militarizada. 44 Brasília, v. 5, n. 1, p. 35-63, jan/jun 2012.


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2.2 Polícia Judiciária no Brasil Como está descrito por Souza (2000, p. 33), há estrita relação entre a repressão e a Polícia Judiciária no Brasil durante o regime militar iniciado em 1964. Pelo que foi descrito, as Forças Armadas não dispunham de mecanismos de investigação capazes de descobrir as atividades exercidas pelos integrantes de grupos armados de esquerda, pelo que foi necessário estabelecer contatos com órgãos como a Delegacia de Ordem Política e Social (DOPS) na Polícia Civil do Estado de São Paulo, para que fosse possível empregá-los na ditadura. É o que se depreende de tal seqüência, retirada da obra em questão: Quando os chamados atos de subversão começaram – roubos a banco (“expropriações”, segundo as organizações clandestinas); explosões de bombas (“advertências"), seqüestros e mortes (“justiçamentos”) – o Dops foi apanhado de surpresa. Na instituição, ninguém sabia exatamente o que fazer, porque nunca, apesar de sua longa existência, se vira nada igual. Os militares começaram a cobrar respostas. Foi quanto o Dops pediu reforço à Secretaria da Segurança. A ajuda veio da Delegacia de Roubos com todo o seu estilo, a sua cultura, os seus métodos. Para os homens daí, acostumados a arrancar serviço de ladrões, mudaria somente o alvo a ser atingido: em vez de caçar autores de crimes contra o patrimônio, agora correriam atrás de subversivos. A maioria maciça desses policiais não tinha a menor idéia de quem havia sido Karl Marx e Lenine, não tinha interesse nenhum nas informações sobre Moscou e, como se dizia, sobre a Cortina de Ferro, os países que compunham a União das Repúblicas Socialistas Soviéticas. Os delegados diziam para os investigadores que todos iriam “continuar cumprindo o que está previsto no Código Penal.”

E mais adiante: O know-how da repressão nos porões foi civil.

Tais assertivas podem ser encontradas na obra citada sobre vida e morte de Sérgio Fernando Paranhos Fleury, Investigador e Delegado de Polícia Civil em São Paulo, em que é indicada a situação acima descrita, inclusive com a convocação de tal Autoridade Policial para chefiar equipes e 45 Brasília, v. 5, n. 1, p. 35-63, jan/jun 2012


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operações na repressão a grupos armados de esquerda. Exemplo disso foi a prisão e morte de Carlos Marighella, influente ativista pego em emboscada após reunião de informações1 sobre suas atividades e sobre seu paradeiro. Sendo assim, na história recente, o emprego da Polícia Judiciária como meio de repressão a crimes políticos somente deu volume ao coro de vozes que a impedem de aproximar-se da academia e de converter seus preceitos em ciência, em Ciência Policial2. Tal assertiva é aqui indicada para propor debate sobre as razões pelas quais o trabalho policial, em sede de investigação, em recebendo críticas quanto ao formato de sua consubstancialização, leia-se inquérito policial, e direção, ou seja, poder investigatório.

3 Poder de Polícia e Polícia Judiciária O conceito de poder de polícia é por demais amplo para ser minimamente abordado neste ensaio, pelo que se depreende que somente há espaço para que seja definido em face do uso deste pelas forças policiais para seu trabalho, para aplicação de parcelas de tal poder no dia-a-dia, nas ruas, nos estádios de futebol e, como não poderia deixar de ser, na investigação criminal. Em matéria de Direito Administrativo, o poder de polícia é gênero do qual o poder exercido pela Polícia Judiciária é espécie, pelo que se depreende que se opõem garantias e direitos da liberdade individual com os interesses da Administração Pública. Assim, claro fica que, no desenvolvimento de inquéritos policiais, a polícia tem que usar parcela de tal poder para a execução de diligências essenciais à instrução dos procedimentos instaurados. 1 Prima-se pela expressão reunião de informações tendo em vista não se tratar, genuinamente, de investigação policial. Não foi instaurado e desenvolvido inquérito policial para a prisão de Marighella; os atos produzidos assemelham-se mais a atos de espionagem estatal. 2 Tal situação também pode ser observada no momento da finalização deste trabalho, com a “invasão” das Forças de Segurança no Complexo do Alemão, localidade no subúrbio da cidade do Rio de Janeiro/RJ. A Polícia Civil e a Polícia Federal foram convocadas a, em seus “braços” militarizados, entrarem em confronto com traficantes, em clara exceção às funções para que foram criadas e para que são mantidas.

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A legitimidade do uso do poder de polícia é a supremacia do interesse coletivo sobre o privado em determinadas situações, todas elas previstas em lei ou adequadas de acordo com os princípios basilares do Direito. De tal modo, entendendo-se que há que se ter solução para os delitos praticados, anseio social, o uso de tal poder pela Polícia Judiciária é legítimo, não dependendo de autorização judicial para ser exercido. Mas não é assim muitas das vezes o que se observa. Com a redemocratização, o uso das prerrogativas de tal poder, na defesa do interesse público, ficou mitigado e quase sempre submetido ao controle jurisdicional, o que acaba afetando a harmonia que deve haver entre os Poderes da República. Exemplo latente de tal situação é a celeuma envolvendo o uso de algemas em ações policiais, absurdo que já demonstrou o nível de ingerência nas atividades policiais a partir da prisão de políticos importantes e de membros da alta sociedade. A mitigação do poder de polícia vem sendo também tema de debate no Uruguai, situação determinante para a implantação de regras para o desenvolvimento de diligências policiais. 3.1 Situação Brasileira No Brasil, como observado nas últimas décadas, falar em poder de polícia tem se tornado quase que citar o poder que a polícia tem; e é preciso retirá-lo, sob pena do império do foi citado como criação e estabelecimento do Estado Policialesco. Não há falácia maior, posto que o uso de parcela de poder pelas forças policiais e, especialmente, pela Polícia Judiciária é alvo de absoluto controle por parte de diversos órgãos, dentre eles o Judiciário e o Ministério Público, além das ações dos órgãos internos de controle. De tal maneira, a conversão de polícia carrancuda e ineficiente vem sendo gradual, passando-se para polícia a serviço da democracia e do Poder Judiciário. Importante, no entanto, observar que o objeto deste trabalho não engloba as atribuições da Polícia Militar, do policiamento 47

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ostensivo, visto que não desenvolve atribuições de investigações e de assessoramento ao Poder Judiciário. Bom, isso teoricamente. No entanto, com as limitações impostas na disputa de poder, já é possível pensar que até mesmo diligências das mais normais em qualquer força policial comecem a necessitar de autorização judicial para serem efetuadas, como é o caso de buscas e revistas pessoais e coleta de dados cadastrais em concessionárias de serviços públicos. Acrescente-se que, atrelada ao princípio da obrigatoriedade, conforme Schneider3, a Polícia Judiciária no Brasil é responsabilizada injustamente pelo acúmulo de inquéritos policiais sem solução nas delegacias de todo o país, enquanto os membros do Ministério Público vêm utilizando policiais militares para desenvolvimento de atos de investigação ao arrepio da lei, em critérios de escolha daquilo que vai ser consubstanciado em Procedimentos Investigatório Criminais (PIC), instaurados pelos membros do Parquet. 3 E o mesmo autor acrescenta: “Sinceramente, começo a acreditar que a não-adoção de alguma forma de seletividade persecutória na legislação processual brasileira (considerando que o princípio da oportunidade em matéria penal já foi adotado em outros países, como na Alemanha e em Portugal) deve ter alguma relação com uma opção ideológica. Acredito que as classes dominantes temam ver o aparato policial podendo optar, dentre uma gama de situações passíveis de investigação, entre investigar o andar de cima e o andar de baixo. Obrigando a Polícia a formalizar tudo quanto é ocorrência, inundam-se as polícias civis sobretudo com crimes patrimoniais, impedindo (pela pulverização do pessoal envolvido com a investigação) que os esforços investigatórios possam ser centrados em questões de repercussão social mais destacada, tais como os crimes de "colarinho branco" ( fraude em licitações, sonegação tributária, cartel e outros crimes contra a ordem econômica, crimes contra as relações de consumo, contra o meio ambiente etc.). Outra questão séria é a confusão entre a investigação (atividade material) e a formalização da investigação em um inquérito policial. O que a legislação processual acaba exigindo das polícias civis, por força do princípio da obrigatoriedade persecutória, é tão-somente a formalização de atos burocráticos de polícia judiciária (lavratura de boletins, registros, oitivas, autuação, carimbos, rubricas e outras rotinas cartorárias) e não a investigação propriamente dita (uma atividade material, real, que se passa no mundo físico, causal). Não há um critério qualitativo, mas tão-somente quantitativo. Ou seja: se, diante de vinte situações notificadas o delegado "A" mandar processar as vinte e não solucionar nenhuma, será avaliado pelo MP (controle externo) e pelos superiores na Corporação (corregedoria) com carga mais positiva do que o colega delegado "B", o qual, diante de vinte ocorrências, embora processando apenas dez, desse montante resolva cinco. A utilidade do trabalho do delegado "B" é maior para a Sociedade, mas em face do Código de Processo Penal de inspiração fascista, promulgado em 1941, ainda vigente no Brasil do Século XXI, será a atividade do delegado "A" aquela a ser elogiada. Aliás, salvo engano, esse também foi o critério adotado pelo jornalista CARLOS ETCHICHURY para mensurar a qualidade da atividade despendida pela Polícia Civil (e eu não estou querendo dizer que a qualidade é muito boa ou merecedora de elogio, mas, de novo, a questão da premissa equivocada...). SCHNEIDER, Gustavo. Taxa de atrito: algumas reflexões. Disponível em http://www2.forumseguranca.org.br/node/22368, acesso em 28/11/2010.

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3.2 Situação da Polícia Judiciária no Uruguai - Análise da Lei n° 18.315 de 05 de julho de 2008 – Ley de Procedimiento Policial Nos termos do que foi coletado sobre a polícia uruguaia, não é possível dizer que tenha tal país uma Polícia Judiciária nos termos existentes no Brasil. As instituições policiais uruguaias foram organizadas a partir da Força Policial que operava em Montevidéu, pelo que a referência de tal formação é determinantemente unificada. Ou seja, não havia divisões federais, estaduais (ou departamentais) ou municipais, mas, sim, corpos policiais formados a partir do que se entendia por polícia na Capital de tal país. Em 1971, promulga-se a Lei Orgânica Policial, a qual reorganiza e unifica legalmente todas as repartições do Ministério do Interior como Polícia Nacional, a qual vige até hoje com pequenas modificações. De tal modo, e nos mesmos moldes do que ocorre com outros países sulamericanos, há somente uma força policial que atende a diversas funções, do controle de trânsito à repressão ao crime, de controle de fronteira e imigração a patrulhamento de rodovias, o que também engloba a atribuição de desenvolvimento de atividades ligadas à investigação policial para elucidação de delitos. O organograma da Polícia Nacional Uruguaia – PNU4 reflete claramente sua vocação militar para cumprimento de suas funções. A assim denominada Direção de Investigações é somente uma das subdivisões da Direção de Coordenação Executiva, sendo que também há uma Direção de Coordenação Administrativa no mesmo nível desta, à qual é subordinada uma Direção de Assuntos Judiciais. Trata-se de verificar em que sentido a presença militar na formação dos policiais uruguaios influencia os resultados das investigações preliminares. Em sede de entrevistas feitas na Intendência Policial em 4 Disponível no sítio http://www.policia.gub.uy/index.php?option=com_content&view=article&id=49&Itemid =56, acesso em 09/10/2010. 49

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Rivera, cidade de fronteira com Santana do Livramento/RS, foram colhidos dados interessantes para este trabalho. A seguir, resumo das respostas. Entrevistados: • Comissário Javier Silva (há 23 anos na Polícia Nacional Uruguaia) – javier.silva1@hotmail.com • Oficial Alves (há dez anos na Polícia Nacional Uruguaia) – jalquinmar@hotmail.com • Cabo Mello (há 27 anos na Polícia Nacional Uruguaia) – mello1939@ hotmail.com

O primeiro comentário foi feito pelo Oficial Alves, o qual disse que um dos principais problemas da PNU (Polícia Nacional Uruguaia) é a impossibilidade de entrada em residências e outros locais durante o repouso noturno. Disse que os artigos 11 e 17 da Constituição Uruguaia regulam a atividade policial no país. Alegou que há algumas diferenças entre o trabalho policial no Brasil, na Argentina e no Uruguai, sendo que também disse que as atividades da PNU são ligadas diretamente a um Juiz e não ao representante do Ministério Público, ou seja, não há contatos entre o MP e a PNU no decorrer do desenvolvimento de investigações. O papel do MP no Uruguai é simplesmente acusar em Juízo e não investigar, não sendo possível a apresentação de cotas para serem cumpridas pela polícia. Da mesma forma, não há requisições ministeriais como no Brasil, posto que somente o Juiz pode, em casos raros, determinar que algo seja investigado. Portanto, quase a totalidade dos casos desenvolvidos pela polícia daquele país é assim feita por iniciativa das vítimas ou por investigações oriundas da própria força policial. Os resultados são apresentados diretamente ao magistrado encarregado. Uma das principais vantagens do trabalho da PNU em relação aos serviços das polícias no Brasil é a possibilidade de, em caso de reunião de 50 Brasília, v. 5, n. 1, p. 35-63, jan/jun 2012.


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provas contra um investigado, realizar a prisão como se estivesse em flagrante delito no sistema brasileiro. Com a reunião de provas, a PNU pode realizar a prisão, sendo que em até duas horas deve comunicar tal fato ao Juízo. Em vinte e quatro horas, tem que remeter os dados produzidos para o Judiciário, sendo que aí será decidido sobre a manutenção ou não da prisão. Esse prazo pode ser prorrogado por mais vinte e quatro horas. Depois, é obrigatória a apresentação do relatório do Ofício ou Atestado (Inquérito Policial) ao Juiz. No entanto, bom ser observado que, pela legislação daquele país, afora os casos de flagrância, não é permitida a detenção de suspeitos, conforme está disposto nos artigos 48 e 49 da Lei n° 18.315 de 05 de julho de 2008 – Ley de Procedimiento Policial. Já o Comissário Javier Silva afirmou que o trabalho da Polícia Nacional Uruguaia recebe, sim, interferências do Ministério Público. Ainda, disse que na seara policial não há possibilidade de atuação de advogados, posto que somente na primeira entrevista com o Juiz há trabalho nesse sentido, ou melhor, na audiência o advogado pode fazer perguntas a seu cliente. Na polícia, o advogado não pode entrevistar o detido (no período de vinte e quatro horas), haja vista que o mesmo fica incomunicável. O Cabo Mello afirmou que a PNU tem total liberdade para investigar e apurar os assuntos que interessam, eis que não são obrigados a instaurar Ofícios (leia-se: Inquéritos Policiais) para cada queixa (notícia de crime). Com a queixa, passam a tentar reunir provas contra o investigado. Com as provas, caso seja necessário, há prisão com posterior homologação, ou não, do Juiz encarregado. O controle sobre os casos (Ofícios) instaurados, pelas informações dos policiais entrevistados, é feito somente pelo órgão interno da PNU. Na Intendência de Rivera, havia naquela data três casos em andamento, o que representava que somente são “instaurados” Ofícios que interessem à PNU, que não tem obrigatoriedade de dar andamento a qualquer queixa feita. 51 Brasília, v. 5, n. 1, p. 35-63, jan/jun 2012


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Os policiais uruguaios informaram que não concordam com alguns pontos do sistema brasileiro, alegando que não têm que cumprir expediente como no Brasil, das oito às seis da tarde com intervalo para almoço. Não têm relógio-ponto ou qualquer controle de presença na Jefatura. Acrescentaram que os casos mais complexos são repassados para divisões especializadas, sendo que foi informado que será criada uma divisão para repressão ao crime organizado com subordinação direta ao Presidente da República. Em momento algum, foi indicada a existência do projeto de lei, já aprovado, para a introdução de nova sistemática de investigação e processamento penal naquele país, sendo que os entrevistados declararam que são livres para investigar o que for de interesse da força policial, o que claramente vai mudar com o controle da investigação pelo Ministério Público. Efetivamente, todavia, com a mudança prevista pela aprovação do Novo Código de Processo Penal Uruguaio, passar-se-á ao que foi encarado como um processo acusatório, oral e público, conforme reportado pelo Presidente da Suprema Corte de Justiça, Jorge Chediak5. Nota-se que a principal característica do “novo” processo penal é a publicidade dos atos, situação em que jornalistas e a mídia em geral passariam a ter acesso aos julgamentos e resultados destes, o que não ocorreria na atualidade. Bom ser observado que a não obrigatoriedade de realização de diligências em todas as comunicações de crimes a Polícia Nacional Uruguaia não pode ser encarada como melhor método de trabalho, posto que há necessidade, sim, de maior controle sobre o que deve e sobre o que não deve ser investigado. No que diz respeito aos trabalhos policiais em si, passa-se a breve análise do que foi trazido pela Lei n° 18.315 de 05 de julho de 2008 – Ley

5 Jornal A REPÚBLICA, edição eletrônica de 03/05/2010, disponível em http://www.larepublica.com.uy/ politica/408750-chediak-actual-proceso-penal-es-impresentable, acesso em 06/11/2010.

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de Procedimiento Policial6, legislação publicada como livro de procedimentos para os policiais da PNU e que dispõe sobre “Atribuciones de la Policía, principios de la actuacion policial, procedimientos con niños y adolescentes, uso de la fuerza física, armas, detenciones, incomunicación, allanamientos, etc.” Segundo se depreende da leitura de tal lei, foram traçadas regras básicas de desenvolvimento do trabalho policial, principalmente em sede de policiamento ostensivo, sendo também citado sobre o exercício das funções de investigação da PNU. Tal detalhe, mais uma vez, revela que o caráter militar de tal força policial quase a isola dos preceitos técnicos da Polícia Judiciária, conforme há no Brasil, haja vista que a referida lei apresenta-se mais como um manual de procedimentos, como extrato de lei, do que como meio de desenvolvimento de investigações (parte do Código de Processo Penal, do Código Penal e da própria Constituição Federal). Seria como se, no Brasil, a Polícia Militar pudesse investigar. No entanto, analisando de outra forma, mantém-se bem discriminado o que é trabalho policial do que vem a ser feito durante o processo penal, o que se apresenta como vantagem de legislação específica para tanto. A legislação em tela também trata de princípios de hierarquia entre seus artigos, fato este totalmente atrelado ao caráter militar da PNU. Além disso, discorre sobre as fases de atuação daquela força policial, conforme o artigo a seguir reproduzido: Artículo 3º. (Fases de la actuación policial).- Las fases del accionar de la policía son la observación, la prevención, la disuasión y, excepcionalmente, la represión cuando sea necesario para garantizar los derechos individuales de todos los habitantes de la República consagrados en el marco jurídico constitucional y legal vigente.

A estrutura do manual também prescreve como devem ser registrados os contatos da polícia com o Poder Judiciário, conforme consta do Título III, “ La Policía Auxiliar de la Justicia”, onde são descritos preceitos sobre prisões, direitos da vítima, dos familiares dos detidos, início de investigações etc. 6 Disponível em http://www.policiamaldonado.gub.uy/index.php?option=com_content&view=article&id=72&I temid=57, acesso em 28/11/2010. 53

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3.3 Estrutura policial e poder de investigação Segundo Monet (2002, p. 15), a polícia é uma instituição singular em razão da posição central que ela ocupa no funcionamento político de uma coletividade. Sim, ainda é possível concluir, com base nos estudos do mesmo autor, que as forças policiais são ilustres desconhecidas por parte dos cidadãos, merecendo o título de “ação coletiva organizada”, de um corpo a parte da sociedade, visível e, no entanto, desconhecida, familiar e, todavia, estranha, protetora, e apesar de tudo inquietante. Tal instituição foi indicada como sendo singular, isso em razão da posição central que ocupa no que foi chamado “funcionamento político de uma coletividade”. A polícia inspiraria sentimentos ambíguos nos cidadãos das democracias modernas, o que, no contexto apresentado por alguns países sul-americanos, torna tais sentimentos ainda mais difíceis de serem desvendados. É possível afirmar que parte das desconfianças geradas na população quanto ao trabalho policial em tais sociedades foi reforçada pelos períodos regidos por governos militares, sendo que, no Brasil, todas as forças policiais tiveram papel central no desenvolvimento de ações contra grupos subversivos de esquerda, nos atos de censura aos meios de comunicação, nas atividades de repressão a manifestações populares etc. As mudanças trazidas pela redemocratização, com a vigência do Estado Democrático de Direito, retiraram poderes das polícias judiciárias. Como exemplo, e no sistema brasileiro com a Constituição Federal de 1988, as Autoridades Policiais não mais podem emitir mandados de busca e apreensão para coleta de dados e apreensão de itens necessários à instrução de procedimentos de investigação, tampouco podem requisitar documentos ou o fornecimento de informações diretamente, necessitando muitas vezes de autorização do Judiciário para tanto. Não se sabe se, daqui alguns anos, diligências mais comuns em atos policiais, como seguimentos, vigilâncias e entrevistas, necessitarão de autorização judicial para serem implementadas. 54 Brasília, v. 5, n. 1, p. 35-63, jan/jun 2012.


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Tramita no Supremo Tribunal Federal ação penal7 em que se dis7 Terça-feira, 20 de outubro de 2009. Segunda Turma do STF reconhece ao Ministério Público o poder de investigação criminal. O Ministério Público (MP) tem, sim, competência para realizar, por sua iniciativa e sob sua direção, investigação criminal para formar sua convicção sobre determinado crime, desde que respeitadas as garantias constitucionais asseguradas a qualquer investigado. A Polícia não tem o monopólio da investigação criminal, e o inquérito policial pode ser dispensado pelo MP no oferecimento de sua denúncia à Justiça. Entretanto, o inquérito policial sempre será comandado por um delegado de polícia. O MP poderá, na investigação policial, requerer investigações, oitiva de testemunhas e outras providências em busca da apuração da verdade e da identificação do autor de determinado crime. Com esse entendimento, a Segunda Turma do Supremo Tribunal Federal (STF) indeferiu, por votação unânime, o Habeas Corpus (HC) 89837, em que o agente da Polícia Civil do Distrito Federal Emanoel Loureiro Ferreira, condenado pelo crime de tortura de um preso para obter confissão, pleiteava a anulação do processo desde seu início, alegando que ele fora baseado exclusivamente em investigação criminal conduzida pelo MP. Caso ainda em suspenso no STF. O relator do processo, ministro Celso de Mello, optou por apresentar seu voto, independentemente do fato de que ainda está pendente de julgamento, pelo Plenário da Suprema Corte, o HC 84548, no qual se discute justamente o poder investigatório do MP. Ele citou vários precedentes da própria Corte para sustentar seu ponto de vista em favor do poder de investigação criminal do MP. Um deles foi o caso emblemático do recurso em HC (RHC) 48728, envolvendo o falecido delegado do extinto Departamento de Ordem Política e Social (DOPS) de São Paulo Sérgio Paranhos Fleury, tido como personagem-símbolo do então existente “Esquadrão da Morte”, suspeito de eliminar adversários do regime militar e de torturar presos políticos, em ação realizada pelo próprio MP. No julgamento daquele processo, realizado em 1971 sob relatoria do ministro Luiz Gallotti ( falecido), a Corte rejeitou o argumento da incompetência do MP para realizar investigação criminal contra o delegado. A investigação contra Fleury fora comandada pelo então procurador Hélio Bicudo, integrante do MP paulista. Outro precedente citado pelo ministro Celso de Mello foi o julgamento, pelo Plenário do STF, da Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 1517, relatada pelo ministro Maurício Corrêa (aposentado), em que a Suprema Corte também reconheceu que não assiste à Polícia o monopólio das investigações criminais. Caso análogo. O relator se reportou, ainda, ao julgamento do HC 91661, de Pernambuco, relatado pela ministra Ellen Gracie, também envolvendo um policial, em que a Segunda Turma rejeitou o argumento sobre a incompetência do MP para realizar investigação criminal. O ministro Celso de Mello ressaltou, em seu voto, que este poder investigatório do MP é ainda mais necessário num caso como o de tortura, praticada pela polícia para forçar uma confissão, desrespeitando o mais elementar direito humano, até mesmo porque a polícia não costuma colaborar com a investigação daqueles que pertencem aos seus próprios quadros. “O inquérito policial não se revela imprescindível ao oferecimento da denúncia, podendo o MP deduzir a pretensão punitiva do estado”, afirmou o ministro Celso de Mello, citando precedentes em que o STF também considerou dispensável, para oferecimento da denúncia, o inquérito policial, desde que haja indícios concretos de autoria. “Na posse de todos os elementos, o MP pode oferecer a denúncia”, completou. “O MP tem a plena faculdade de obter elementos de convicção de outras fontes, inclusive procedimento investigativo de sua iniciativa e por ele presidido”. Também segundo ele, a intervenção do MP no curso de um inquérito policial pode caracterizar o poder legítimo de controle externo da Polícia Judiciária, previsto na Lei Complementar nº 75/1993. Competência constitucional. Contrariando a alegação da defesa de que a vedação de o MP conduzir investigação criminal estaria contida no artigo 144, parágrafo 1º, inciso IV, da Constituição Federal (CF), segundo o qual caberia à Polícia Federal exercer, “com exclusividade, as funções de Polícia Judiciária da União” – o que excluiria o MP –, todos os ministros presentes à sessão da Turma endossaram o argumento do relator. Segundo ele, a mencionada “exclusividade” visa, apenas, distinguir a competência da PF das funções das demais polícias – civis dos estados, polícias militares, polícias rodoviária e ferroviária federais. Foi esse também o entendimento manifestado pelo subprocurador-geral da República, Wagner Gonçalves, presente ao julgamento. Celso de Mello argumentou que o poder investigatório do MP está claramente definido no artigo 129 da CF que, ao definir as funções institucionais do MP, estabelece, em seu inciso I, a de “promover, privativamente, a ação penal pública, na forma da lei”. No mesmo sentido, segundo ele, vão os incisos V, V, VII, VIII e IX do mesmo artigo. O ministro ressaltou que o poder investigatório do MP é subsidiário ao da Polícia, mas não exclui a possibilidade de ele colaborar no próprio inquérito policial, solicitando diligências e medidas que possam ajudá-lo a formar sua convicção sobre determinado crime, como 55

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cute a atuação direta dos membros do Ministério Público na investigação criminal, fato este que já ocorre há tempos na Argentina e, segundo consta, será também implementado no Uruguai. Ainda, no Congresso Nacional, está sendo analisado anteprojeto de lei para o Código de Processo Penal brasileiro, o qual vem carregado de modificações a serem inseridas na investigação criminal, o que certamente vai influenciar a atuação da polícia judiciária. Tais possíveis modificações terão forte impacto na investigação policial no Brasil, pelo que é momento de reflexão e discussão sobre o papel da Polícia Judiciária na estrutura do controle de criminalidade. Os avanços proporcionados pela redemocratização também se refletiram nas Polícias Judiciárias. Interessante notar que, conforme Botini8, o modelo vigente no país, principalmente após a promulgação da Carta de 1988, prescreve a “paridade de armas” como método de desenvolvimento do trabalho policial, pré-processual. É o que se depreende do trecho a seguir: Desde a edição da CF/88, as regras processuais penais vêm se modificando para poder se adequar às garantias constitucionais. Doutrinadores discutem atualmente a existência de um direito processual penal constitucional, e isto nos leva a observar uma maior proteção dos direitos individuais daqueles envolvidos num processo penal. também empreender investigação por sua própria iniciativa e sob seu comando, com este mesmo objetivo. Recursos. Condenado em primeiro grau, o policial recorreu, sucessivamente, sem sucesso, ao Tribunal de Justiça do Distrito Federal (TJDFT) e ao Superior Tribunal de Justiça (STJ), com o mesmo argumento da nulidade do processo. Contra a decisão do STJ, ele impetrou HC no Supremo. Em 17 de outubro de 2006, o relator, ministro Celso de Mello, rejeitou pedido de liminar formulado no processo. A defesa ainda recorreu dessa decisão por meio de agravo regimental, mas a Segunda Turma não conheceu do recurso, em novembro daquele mesmo ano. A Procuradoria Geral da República opinou pela denegação do pedido. HC 85419. Os mesmos fundamentos que resultaram no indeferimento do HC 89837, do DF, foram utilizados, também hoje, pela Segunda Turma do STF, para indeferir o HC 85419, impetrado em favor de dois condenados por roubo, extorsão e usura no Rio de Janeiro. Segundo a denúncia, apresentada com base em investigação conduzida pelo Ministério Público, um dos condenados é um ex-policial civil que estaria a serviço de grupos criminosos. Segundo o relator do processo, ministro Celso de Mello, as vítimas do condenado procuraram promotor de Justiça para denunciar a extorsão por não confiar na isenção da Polícia Judiciária para investigar o caso. Fonte: http://www.stf.jus.br/portal/cms/verNoticiaDetalhe. asp?idConteudo=114993, acesso em 30/10/2010. 8 BOTTINI, Tani. Por que as reformas do Código de Processo Penal após a CF de 1988 confirmam a manutenção do inquérito policial presidido por um delegado de polícia? – Disponível em http://jus.uol.com.br/revista/ texto/12639/por-que-as-reformas-do-codigo-de-processo-penal-apos-a-cf-de-1988-confirmam-a-manutencaodo-inquerito-policial-presidido-por-um-delegado-de-policia, acesso em 24/10/2010.

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Diante deste panorama verificamos que as leis recentemente promulgadas trouxeram diversos institutos que visaram ampliar a paridade de armas das partes dentro do processo penal. Assim, é inconcebível imaginar que os mesmo legisladores que buscaram equiparar as partes na fase do processo viriam a permitir que houvesse um desequilíbrio na fase pré-processual, permitindo que a investigação fosse conduzida pela acusação, com todo o aparato estadual a sua disposição.

Bom ser observado que tal paridade não será atendida com a Polícia Judiciária atuando a serviço do Ministério Público. É notório que a disputa de poderes para controle da investigação criminal no Brasil passa pelas citações de modelos adotados por países europeus, sem que se tenha idéia do que nações vizinhas interpretam como papel da polícia na apuração de crimes. Desse modo, importa observar como são desenvolvidas as diligências para resolução de delitos em tais países para comparação com o modelo pátrio, devendo-se obviamente considerar as diferenças culturais e sociais entre tais entes. No Brasil, como também deve ocorrer no Uruguai, a Polícia como entidade foi empregada pelos governos militares para investigações criminais contra grupos de esquerda. No entanto, acabou sendo taxada de arbitrária, parcial e manipulável com a chamada “redemocratização”. Conforme apontado por Reiner (2004, p. 81): Em certos aspectos, a polícia é como as panelas com antiaderente: ela sobreviveu a toda a espécie de escândalo e controvérsias, e ainda permanece como uma força política e cultural poderosa, mais do que qualquer outra instituição estatal em um mundo progressivamente neoliberal e privatizado, em que o Estado “esvaziou-se”. Entretanto, atualmente ela é apenas um elemento de uma série de serviços de policiamento competindo entre si, e está sujeita a auditorias cada vez mais rigorosas para garantir eficiência, eficácia e economia em seu funcionamento.

Até que ponto tais assertivas são verossímeis? Claros os indícios de que a realidade foi modificada e que, atualmente, a Polícia Judiciária exerce essencial função na garantia de desenvolvimento dos procedimentos investigatórios. Mas, ainda resta esclarecer tal situação aos meios acadêmicos e à sociedade, seduzidos que estão pelo sistema de controle 57 Brasília, v. 5, n. 1, p. 35-63, jan/jun 2012


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ministerial da atividade de investigação. O que se busca é maior integração entre Parquet e Polícia Judiciária, levando-se em consideração os elementos de provas colhidos durante as investigações. Tais argumentos podem ser encontrados nas palavras de Pontes (2006), em artigo sobre o tema: A investigação direta originária se dá quando o Ministério Público inicia uma apuração de um crime por conta própria, sem envolver a polícia, mesmo que, em etapa posterior, venha a requisitar o auxílio desta. Munido de suas garantias constitucionais e independência funcional, o Ministério Público lança mão desta modalidade de investigação quando, por exemplo, o autor do fato é alguém capaz de exercer pressões contra a apuração policial. Em que pese a importância e a presunção de seriedade que deve existir em favor das corporações policiais ao redor do país, não se pode esquecer que são elas sujeitas a pressões políticas na medida de sua vinculação ao Poder Executivo. Convém lembrar, também, que as garantias do Ministério Público e da Magistratura foram estabelecidas justamente para assegurar ao cidadão a independência que estes órgãos devem ter. Assim, porque não aproveitar esta espécie de "blindagem" do órgão ministerial em benefício da investigação criminal?

Como está explícito, as polícias são encaradas como “manipuláveis”, podendo ser pressionada politicamente por suas vinculações com o Poder Executivo. A idéia em tela pressupõe que as garantias inerentes aos membros do Poder Judiciário e do Parquet servem como anteparo às “pressões” que as Autoridades Policiais sofrem na condução de apuratórios. Será esta uma realidade brasileira ou é possível contrapor tais argumentos em análise comparativa com o sistema uruguaio de investigação criminal preliminar? Segundo entrevista realizada com o advogado Nelson Alonso, militante em Rivera/ROU, esta é uma realidade no sistema jurídico do país vizinho. Pelo que se depreende do conteúdo do texto abaixo, haverá transferência do poder de investigar, do controle da fase de investigação, ao Ministério Público, isso com a entrada em vigor do novo Código de Processo Penal uruguaio, ainda pendente somente de ajustes para que passe a ser modificado o atual sistema. 58 Brasília, v. 5, n. 1, p. 35-63, jan/jun 2012.


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Nos termos apresentados liminarmente pelo entrevistado, aí sim o procedimento de investigação passará a ser inquisitório em toda sua essência, clara alusão a inexistência de órgão neutro para a coleta de provas e reunião de indícios, tarefa exercida até então pela Polícia Judiciária (Polícia Nacional). Ou seja, só o Ministério Público, utilizando-se da força policial, coletará provas para a formação da denúncia. A seguir, trecho da entrevista com o citado profissional: En Uruguay el poder del control de la criminalidad, se encuentra concentrado hasta la fecha en el Juez. La Policía actúa solamente como auxiliar de la Justicia y necesariamente debe contar con el visto bueno del Juyez de Turno para allanar un domicilio, o disponer de una intervención telefónica en fin. No existe la prisión preventiva y mientras se" ïnvestiga" como en Brasil durante varios días. La situación sin duda cambiará notoriamente a partir de que comience a regir en nuevo Código de Proceso Penal que fue promulgado por ley 17.079 pero cuya aplicación aún se encuentra en suspenso. A partir del comienzo de la vigencia de dicho código, del cual ignoramos cuando será, pues motivaciones de indole político y sobretodo economico lo han impedido, el proceso penal pasará a ser escencialmente "inquisitivo", con gran poder a favor del Ministerio Publico en toda la etapa investigativa, la cual hoy está a cargo de la Policia con la Dirección o contralor - de hecho a distancia- por el Juez, a quien se lo mantiene informado. Consecuentemente hoy la Policia tiene una situación en Uruguay de auxiliar de la Justicia y con mcuho contralor de la misma, lo quecambiará senciblemente a partir de la vigencia del nuevo CPP que trasladará el poder de investigación incluso al Ministerio Publico. El proceso uruguayo por otra parte es sustancialmente diferente al de Brasil, en la practica, pues no prevee situaciones particulares de reclusión para procesados con formación terciaria, el proceso es escrito aún en gran medida, aun cuando contiene elementos de oralidad y eso cambiará sustancialmente con el nuevo CPP que pasará a ser escencialmente oral. Recién se comenzó a utilizar la prisión domicliaria y hace pocos años se acplican las medidas sustitutivas a la reclusión . En Brasil rige aparentemente un regimen mas liberal, pues no habiendo comprobadose flagrancia el imputado tiene buenas posibilidades de responder en libertad el proceso. En Uruguay para determinados delitos - de sangre, o que generan alarma social- en general implican la prisión "preventiva" que puede aparejar grandes injusticias, pero conforman de hecho una condena anticipada, con una evaluación primaria del Juez, siguiendo la información que ha obtendio la investigación policial.” 59 Brasília, v. 5, n. 1, p. 35-63, jan/jun 2012


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É perfeitamente possível pressupor que, dentro do contexto apresentado, a situação uruguaia precede a brasileira no que diz respeito à ausência da Polícia Judiciária como instituição a serviço do Poder Judiciário na coleta de provas, as quais podem vir a servir para a formalização da denúncia ou, por outro lado, para isentar o investigado, o suspeito, de um processo penal vexatório ao acusado/réu e custoso para o Estado. No sistema uruguaio atual, tendo sido reunidos os elementos de provas considerados necessários pela Polícia Nacional, o indivíduo investigado pode ser preso e assim permanecer até que finde o processo ou que a pena a ser aplicada prescreva. As comunicações com o Ministério Público somente ocorrerão na fase de oferecimento da denúncia, na análise do material recolhido pela força policial. Sem dúvidas, não é esse o melhor meio de adequação da investigação policial ao Estado de Direito. No entanto, mesmo assim, há que se levar em conta que o os vínculos da Polícia Nacional com o Judiciário devem ser festejados, posto que não apresentam os elementos de prova resultantes de seu trabalho ao representante da acusação, mas, sim, a um Juiz, o qual vai determinar a validade ou não dos indícios coletados. A partir daí, o Fiscal terá acesso para requerer o que entenda pertinente para a formação de sua opinião, o que também vale para a defesa. Revela-se, de tal modo, a verdadeira função da Polícia Judiciária: esclarecer ao Juiz, ao Estado-Juiz, os fatos que podem servir para que o suposto autor de um crime seja considerado réu ou não em um processo penal.

Considerações Finais Muitos dizem que as questões que vêm sendo discutidas sobre o controle da investigação policial não passam de disputa de poder, principalmente em relação a casos que envolvem a divulgação pelos meios de comunicação quanto a resultados obtidos; o que se disputa é a aparição na mídia para obtenção de poder político. Acredita-se que não é esta a 60 Brasília, v. 5, n. 1, p. 35-63, jan/jun 2012.


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visão correta sobre as mudanças no sistema de investigação, as quais já vêm ocorrendo e com excelentes resultados. Não se propugna ressaltar, neste trabalho, que a perda de poderes advinda com as mudanças políticas e sociais tenha ocorrido em tom de uma espécie de vingança pela participação das forças policiais na consolidação dos regimes totalitários. Busca-se, no entanto, demonstrar que a Polícia Judiciária no Brasil está, sim, apta a desempenhar atividades importantes na concretização dos valores democráticos, na defesa da sociedade com garantia dos direitos individuais. Portanto, importante também ser considerado que, se no sistema acusatório pugna-se pela separação entre as funções de acusar e julgar, é imperioso também relatar que a verdadeira mácula está na não-separação das funções de investigar e acusar, haja vista a inexistência, ou quase inexistência, de contraditório na fase de investigação, na fase de desenvolvimento de inquérito policial. Esta é a tendência seguida pela sociedade peruana, pela chilena, pela argentina e, mais recentemente, pelo Congresso Nacional brasileiro e pelas Casas Legislativas uruguaias. Cabe somente à Polícia Judiciária reforçar seus efetivos e aprimorar ainda mais seus métodos de investigação para atender não só o Ministério Público, mas também à defesa, tudo com o objetivo de cumprimento de sua missão constitucional. O Brasil tem a vantagem de contar com profissionais com formação jurídica na direção da Polícia Civil e da Polícia Federal. Isto é assim porque, conhecedores dos ditames legais e da prática processual em matéria de Inquérito Policial, tais servidores servem, em primeiro ato, como “filtros” de adequação do fato à norma, verdadeiros anteparos de fatos atípicos a serem formalizados e remetidos ao Judiciário. A Polícia Nacional Uruguaia assemelha-se mais à Polícia Militar no Brasil do que à Polícia Judiciária. Naquela instituição, são concentradas todas as funções de policiamento ostensivo e repressivo, de controle 61 Brasília, v. 5, n. 1, p. 35-63, jan/jun 2012


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e de investigação, sem que seja possível destacar a visão militar da investigação policial na segurança pública uruguaia. Dessa maneira, mesmo com todos os problemas enfrentados no Brasil, há que ser indicado que o sistema de apuração de delitos é adequado ao Estado Democrático de Direito almejado pela Carta Federal de 1988, de onde se depreende a importância da Polícia Judiciária para a democracia e para o país. Rafael Francisco França Aluno do Curso de Pós-graduação Lato Sensu em Ciência Policial e Investigação Criminal, Delegado de Polícia Federal, compõe a equipe da DELEFA Z-SR/DPF/RS. É pós-graduado em Ciências Penais pela PUC/RS, em Direito Penal e Processual Penal pela FMP/RS e em Gestão da Segurança Pública na Sociedade Democrática pela ULBRA/RS e-mail: franca.r ff@dpf.gov.br

POLICE ACTION RESEARCH: study and comparative analysis between the systems adopted in Brazil and Uruguay - the police institution and the police power ABSTRACT This study is an analysis of the role played by the Judicial Police based on brief comparative study on the police investigation systems adopted by Brazil and Uruguay in the context presented after the “democratization”. It examines also the changes of the political system with the entry into force of the Criminal Procedure Codes in Brazil and Uruguay, especially with the coordination of investigations by prosecutors, with emphasis on the real tasks of the Judiciary Police in Democratic State Right. Keywords: General Theory of Police. Systems of Police Investigation. Police Power. Prosecutors.

Referências BOTTINI, Tani. Por que as reformas do Código de Processo Penal após a CF de 1988 confirmam a manutenção do inquérito policial presidido por um delegado de polícia? – Disponível em http://jus.uol.com.br/revista/texto/12639/porque-as-reformas-do-codigo-de-processo-penal-apos-a-cf-de-1988-confirmam-amanutencao-do-inquerito-policial-presidido-por-um-delegado-de-policia. 62 Brasília, v. 5, n. 1, p. 35-63, jan/jun 2012.


Rafael Francisco França

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A Segurança Pública Sistemas

à

Luz

da

Teoria Geral

dos

Rui Antônio da Silva

D RESUMO A partir da delineação do problema, em suma, uma possível indefinição quanto aos entes que comporiam o Sistema de Segurança Pública Brasileiro e significativa confusão no que tange às suas respectivas funções, as pesquisas nas quais se baseia o presente trabalho foram realizadas com o objetivo geral de analisar se o chamado “Sistema de Segurança Pública Brasileiro” conforma-se com os postulados da Teoria Geral dos Sistemas e quais seriam os possíveis reflexos na ordem pública e na incolumidade das pessoas e do patrimônio, finalidade da Segurança Pública, prevista no artigo 144 da Constituição da República Federativa do Brasil. Especialmente, as pesquisas objetivaram: identificar os postulados da Teoria Geral dos Sistemas aplicáveis à segurança pública; identificar os elementos funcionais que seriam indispensáveis ao Sistema de Segurança Pública Brasileiro; identificar e avaliar a relação do formato da segurança pública brasileira atual com os Postulados da Teoria Geral dos Sistemas; avaliar qual seria um formato razoavelmente adequado para o Sistema de Segurança Pública Brasileiro, à luz da Teoria Geral dos Sistemas. O trabalho buscou verificar, sobretudo, o caráter sistêmico da segurança pública, sua complexidade, os seguimentos sócio-políticos que lhe são inerentes e as relações causais do quadro de violência e de criminalidade que assola o país. Palavras-Chave: Segurança Pública. Sistema. Postulados da Teoria Geral dos Sistemas. Elementos Funcionais. Ordem Pública. Paz Social. Incolumidade das Pessoas e do Patrimônio.

Introdução Ninguém questiona que os índices de violência e de criminalidade registrados no Brasil crescem a cada dia, ao tempo em que as modalidades delitivas também se multiplicam, deixando perplexas as populações e desafiando governos e autoridades no seguimento da segurança pública. Não menos verdade é que os fenômenos criminológicos não acontecem ISSN 1983-1927 Recebido em 23 de novembro de 2010. Aceito em 1º de outubro de 2011.

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por acaso, existem causas determinantes, com destaque para a disparidade existente entre a rudimentar formatação do sistema de enfrentamento e a alta complexidade que distingue a matéria. O termo “sistema”, banalizado no âmbito da administração pública, é tratado aqui com a profundidade que se requer na idealização de um sistema institucional, como o é a segurança pública. Intuitivamente, entre nós, o termo sistema é empregado para designar um conjunto de elementos que concorrem para determinado fim. Porém, como ocorre com a segurança pública no Brasil, não se verifica a aplicação de postulados que viriam, de fato, dar forma e conteúdo a este sistema. Em meio a esta descaracterização sistêmica da segurança pública brasileira, está a incompletude de seus elementos funcionais, sem o que, é de se esperar que os objetivos do sistema também não sejam completamente alcançados. Junto a isto, o desvio de função de alguns elementos, fato que afeta a imprescindível essencialidade elementar.

1 Postulados da Teoria Geral segurança Pública

dos

Sistemas1 Aplicáveis

à

1.1 Considerações Iniciais Quanto ao Conceito de Segurança Pública Ao tratar do tema Segurança Pública no Capítulo III da CRFB/1988 (Constituição da República Federativa do Brasil), mais especificamente no artigo 144, o Legislador Constituinte a considerou em três aspectos: “dever do Estado, direito e responsabilidade de todos.” 1 A palavra sistema comporta variáveis conceitos, a depender, basicamente, do objeto de estudo. Aqui, vamos considerar sistema em três aspectos: 1) conjunto de princípios coordenados de modo a formar uma doutrina: sistema filosófico de Descartes; 2) combinação de partes coordenadas que concorrem para certo fim: sistema viário; 3) forma de organização administrativa, política, social ou econômica de um Estado: sistema de segurança pública – Dicionário Online de Português. www.dicio.com.br/sistema.

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Como “dever do Estado”, a Segurança Pública é a atividade exercida “para a preservação da ordem pública2 e da incolumidade das pessoas e do patrimônio”, o que caberia aos seguintes órgãos: I - polícia federal; II - polícia rodoviária federal; III - polícia ferroviária federal; IV - polícias civis; V - polícias militares e corpos de bombeiros militares. Mas Segurança Pública não se reduziria unicamente em atividade. Seguindo tendência universal, a Carta Política Brasileira a erigiu como direito, e direito fundamental, consoante o artigo 5º, caput, da CRFB/1988. Na linha doutrinária humanista de Canotilho, Valente (2009, p. 96) defende que a segurança [...] não pode ser encarada unicamente como coação jurídica e coação material, mas primordialmente como uma garantia de exercício seguro e tranqüilo de direitos, liberto de ameaças ou agressões, quer na sua dimensão negativa – direito subjetivo à segurança que comporta a defesa face às agressões dos poderes públicos – quer na sua dimensão positiva – direito positivo à proteção exercida pelos poderes públicos contra quaisquer agressões ou ameaças de outrem.

A Segurança Pública, como direito de cada cidadão e da coletividade, é bem jurídico fundamental, merecedor de tutela penal, pois se reveste de importância singular para o exercício dos demais direitos, dentre eles a própria vida, a liberdade e a propriedade, posto que, sem segurança, o gozo daqueles direitos restaria frustrado. Nos sentidos de dever do Estado e de direito fundamental do cidadão e da coletividade, a segurança pública advém do Pacto Social, pelo qual, todos os indivíduos abriram mão de parcela de suas liberdades para dar origem ao Estado, que em contrapartida, com o monopólio do uso da força, ficou encarregado de proporcionar segurança a todas as pessoas no espaço de sua soberania. Por já considerar que a tarefa de preservar a ordem pública e a incolumidade das pessoas e do patrimônio não seria suportada apenas 2 Ordem Pública é o estado social de respeito às normas fundamentais do país.

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pelos órgãos que menciona, o Constituinte abriu o leque para dizer que Segurança Pública seria “responsabilidade de todos”, e aí, naturalmente, inclui todos os ativos da comunidade, pessoas naturais, pessoas morais, coletivas, formais ou não, públicas e privadas. Aqui se vê o sentido e a abrangência do tema, tal que se denota paradoxal a concepção de um sistema de segurança pública composto apenas de elementos funcionais da área policial ou estatal. 1.2 Postulados da Teoria Geral dos Sistemas 1.2.1 Interligação e Interdependência De Capra (1996, p. 23) vem uma das afirmações mais notáveis acerca do tema em estudo: Quanto mais estudamos os principais problemas de nossa época, mais somos levados a perceber que eles não podem ser entendidos isoladamente. São problemas sistêmicos, o que significa que estão interligados e são interdependentes. Por exemplo: somente será possível estabilizar a população quando a pobreza for reduzida em âmbito mundial. (...) Em última análise, esses problemas precisam ser vistos, exatamente, como diferentes facetas de uma única crise, que é, em grande medida, uma crise de percepção.

Sem os atributos da interligação e da interdependência, não há configuração sistêmica, quer em conjunto de princípios, de partes ou de qualquer gênero. Assim, em Segurança Pública, é impróprio falar em sistema sem a evidência de tais postulados no contexto dos entes que lhe são afetos. Numa idéia inicial ilustrativa, pode-se dizer: o Judiciário depende do Ministério Público; este depende da Polícia Investigava; os três dependem da Polícia de Prevenção; os quatro dependem do Sistema Prisional; os cinco dependem da Sociedade; esta depende de todos os entes mencionados e de muitos outros que se ajustam ao Sistema, ao tempo em 68 Brasília, v. 5, n. 1, p. 65-89, jan/jun 2012.


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que dela também dependem. Este Sistema é aberto e os elementos funcionais3 a ele se acomodam, à luz de parâmetros que aqui serão tratados e dos objetivos preconizados pelo próprio Sistema, tudo isto de forma recíproca e global. Isto é, todos estão interligados e são interdependentes, direta ou indiretamente. A compreensão dos fenômenos como interconectados e interdependentes, dentro de sistemas expansivos, ou seja, que se multiplicam, formando sistemas de sistemas, nada mais é que uma superação do paradigma cartesiano mecanicista, para o qual o mundo seria uma máquina perfeita governada por leis matemáticas exatas, em que o todo só poderia ser entendido a partir da análise isolada de cada uma das partes. Há uma nova maneira de se compreender a realidade, calcada em uma visão holística, que admite o mundo não mais como uma coleção de partes dissociadas, mas como um todo integrado (Cf. CAPRA, 1996, p. 25, 40). 1.2.2 Estrutura e Forma A ciência e a filosofia sempre se preocuparam em oferecer respostas sobre a substância (estrutura, matéria, quantidade) e a forma (padrão, ordem, qualidade) de seus objetos de estudo. Quanto à substância, pergunta-se do que ele é feito; para a forma, indaga-se qual é o seu padrão (CAPRA, 1996, p. 33). A estrutura do sistema é a descrição dos elementos que o compõem. De sua vez, o seu padrão de organização tem a ver com o mapeamento abstrato das relações estabelecidas entre os seus componentes (CAPRA, 1996, p. 76). A concepção de forma, como padrão de relações dentro de um todo organizado, é preponderante no pensamento sistêmico. Cada ente do sistema, neste sentido, é uma gradação padronizada dentro de um conjunto harmonioso (CAPRA, 1996, p. 76, 134). 3 Partes do conjunto sistêmico; funcionais em razão da essência de suas atividades reais.

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Em um sistema de segurança pública, a sua estrutura é o conjunto de seus elementos, tantos quantos necessários aos seus fins, sob pena de incompletude e conseqüente ineficácia. Lado outro, dado o seu caráter político-social, seu padrão de relações requer a necessária autonomia de seus elementos funcionais, sem o que, eventuais ingerências poderão comprometer a finalidade do todo. Neste ponto, vale ressaltar, à luz da idéia de redes de relações, inerente a cada elemento do sistema e a seu conjunto, que a presença de um ente em determinado sistema não inibe, a priori, a sua participação em outros, e até todo um sistema funcionando como parte de um mais abrangente. Exemplo: a Polícia compõe o Sistema de Persecução Criminal, que por sua vez está inserido no Sistema de Segurança Pública, pelo que faz parte, a Polícia, isoladamente, destes dois sistemas, podendo ainda estar contida em outros. A idéia acima demonstrada é corroborada por Capra (1996, p. 77), para quem o padrão de organização, comum a todos os sistemas, é um padrão de rede, sua propriedade mais importante. 1.2.3 Harmonia Uma vez delineadas a estrutura e a forma do sistema, a saber, seus elementos e suas relações, a harmonia em seu conjunto é que vai proporcionar as qualificações de unicidade, de funcionalidade e de perenidade. Isto é, um sistema, cujas partes e interconexões são conhecidas, é harmônico quando há, em seu contexto, uma ordem definida e uma boa combinação entre os seus elementos em prol de objetivos comuns. A harmonia no sistema está associada à idéia de globalismo, entendido na teoria dos sistemas como o fenômeno da afetação de todo o conjunto a partir das ações praticadas por qualquer das partes. Daí a necessidade de seu ajustamento total. 70 Brasília, v. 5, n. 1, p. 65-89, jan/jun 2012.


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1.2.4 As propriedades4 essenciais do organismo são propriedades do todo - as partes não as possuem As principais propriedades de um sistema advêm necessariamente das relações e das interações estabelecidas entre as suas partes, pelo que estas, isoladamente, não as possuem, tanto que, em havendo o isolamento das partes, as propriedades, que são do conjunto, deixam de existir. Em outras palavras, no dizer abalizado de Capra (1996, p. 40), “A natureza do todo é sempre diferente da mera soma de suas partes.” A completude e a essencialidade são a base de um sistema. É dizer, mesmo que estejam presentes diversos elementos, que interajam entre si, de forma interconexa, interdependente e harmônica, com finalidade estabelecida em função do conjunto, se não houver o mínimo necessário dos elementos indispensáveis à materialização daquela finalidade e se não forem os elementos distinguidos pelo exercício perene de suas funções pré-concebidas, não há dizer sobre a existência de sistema no sentido mais apropriado da expressão. É exatamente a partir dessa base, consistente na completude e na essencialidade, que o sistema, através de seu padrão organizacional, caracterizado pelas relações harmônicas de suas partes, faz aflorar as suas propriedades, do que são exemplos o sinergismo e o padrão de redes de relações. 1.2.5 O pensamento sistêmico concentra-se não em blocos de construção básicos, mas em princípios de organização básicos Da idéia de que as propriedades das partes de um sistema só podem ser entendidas a partir da compreensão contextual, advém o axioma de que o sistema não é formado por elementos meramente nominais, mas sim de elementos funcionais. 4 O que distingue particularmente uma coisa de outra do mesmo gênero.

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Destarte, não é a instituição “A” ou “B”, em seu aspecto apenas nominal, que faz parte do sistema “X” ou “Y”, mas essa mesma instituição em seus aspectos estrutural e formal, pois o que vale não é exatamente o seu nome e sim o que ela contém e seu padrão de relações dentro do contexto organizado no qual está inserida. Outro exemplo: acima está dito que a não superposição ou desvio de função das partes é um dos postulados da Teoria Geral dos Sistemas Sociais aplicáveis à Segurança Pública. Quando um elemento atua em sentido diverso de seu papel natural, ou prévia e cientificamente definido, isto afeta princípio de organização básico do pensamento sistêmico. No momento em que o elemento “A” exerce o papel do elemento “B”, de forma a que isto venha a distinguir o seu padrão de relações, algumas conseqüências advêm disso, por força do fenômeno do globalismo, afetando todo o sistema: o elemento “A”, possivelmente, não se desincumbirá daquilo que lhe cabe originariamente, dando azo a um possível efeito cascata; o fenômeno da entropia, que consiste na tendência que os sistemas têm para o desgaste, para o afrouxamento e para a desintegração, com o desfalecimento dos padrões regulares de atuação, será potencializado. 1.2.6 O pensamento sistêmico é contextual Aqui está a essência do pensamento sistêmico, a contextualidade. Os elementos não têm vida em si mesmos; as suas propriedades não são intrínsecas, mas do todo organizado. Equivale dizer: a interligação e a interdependência são condição de sobrevivência do sistema. Para se chegar a essa conclusão, basta destacar a parte do conjunto. O que seria da Justiça, v.g., sem a Polícia, ou de ambas sem o Sistema Prisional?

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Em outras palavras, o conhecimento de algo, consoante o pensamento sistêmico, requer a colocação de tal objeto no contexto de suas relações. Assim, não é possível conhecer o elemento a partir de análise descontextualizada, mas de sua colocação no contexto sócio-econômico, cultural e até genético em que se encontre. Brasília, v. 5, n. 1, p. 65-89, jan/jun 2012.


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1.2.7 Sistema de Freios e Contrapesos O Brasil, por sua Carta Política vigente, erigiu como cláusula pétrea a separação dos Poderes5 , o que fez com a especial finalidade histórica de limitar o poder estatal, desconcentrando-o e estabelecendo equilíbrio no exercício das três funções básicas do Estado – legislativa, executiva e jurisdicional. Com efeito, para impossibilitar que um dos Poderes se imiscua, exerça ingerência ou até se sobreponha aos demais, ferindo os princípios da autonomia e da harmonia que os regem, enquanto facetas de um Poder uno, que é o Poder do Estado, a própria Constituição estabeleceu mecanismos inibidores destes fenômenos, que é o chamado Sistema de Freios e Contrapesos, pelo qual, a um só tempo, todos são limitadores da atuação dos demais e todos, de alguma forma, controlam os outros. Isto não tem um fim em si mesmo, um artifício para se reservar poder a pessoas ou a instituições, mas tem, isto sim, a finalidade de proteger o indivíduo e a coletividade contra desvios e excessos de poder, assegurando-lhes o pleno gozo dos direitos e garantias fundamentais. Mas este Sistema de Freios e Contrapesos não teria eficácia não fosse a sua extensão por toda a administração pública, com aquela finalidade de limitação e de controle de poder, v. g., o controle externo da atividade policial e as limitações estatuídas nos artigos 129 e 144 da CRFB/1998. Nestes dispositivos constitucionais se encontram os limites de atuação das instituições policiais e do Ministério Público, assim como a forma de controle da atividade policial. 1.2.8 Realimentação Leciona Capra (1996, p. 59) que Um laço de realimentação é um arranjo circular de elementos ligados por vínculos causais, no qual uma causa inicial se propaga ao redor das articulações do laço, de modo que cada elemento tenha um efeito sobre o seguinte, até que o último "reali5 Artigo 60, § 4º, III, da CRFB/1988.

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menta" (feeds back) o efeito sobre o primeiro elemento do ciclo. A conseqüência desse arranjo é que a primeira articulação ("entrada") é afetada pela última ("saída"), o que resulta na auto-regulação de todo o sistema, uma vez que o efeito inicial é modificado cada vez que viaja ao redor do ciclo.

É a realimentação um aspecto da interdependência dos elementos que compõem o sistema. Isto acontece em forma de ciclo, algo que se repete, idealmente virtuoso. Os fenômenos ocorrem sempre em função das relações de causa e efeito. Exemplo: na Segurança Pública, o Sistema Educacional exerce o seu papel, de forma “X” ou “Y”, movido por causas presumivelmente conhecidas. Sua atuação vai produzir efeitos na conduta do Indivíduo, e daí por diante, afetando todos os demais elementos do Sistema, como a Família, a Sociedade Civil, a Polícia, o Ministério Público, o Judiciário, o Sistema Prisional, até voltar àquele elemento inicial. Em um sistema de natureza social, como o da Segurança Pública, as relações são plurilineares. Por isto, os elementos e as causas a produzirem efeitos no processo de realimentação são diversos, como o são os elementos afetados por aqueles elementos e causas. Isto não é outra coisa senão o resultado da propriedade de redes de relações, tratada acima, no tópico sobre estrutura e forma. 1.2.9 A não superposição ou desvio de funções Isto significa que cada elemento do sistema tem o seu papel definido e sua atuação circunscrita a tais limites. 1.2.10 Complementariedade funcional A função de um elemento é seqüencial a de outro, não havendo elemento algum no sistema cuja função esgote nele mesmo. 74 Brasília, v. 5, n. 1, p. 65-89, jan/jun 2012.


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1.2.11 Multiplicidade de controle sobre a atuação das partes Este controle é feito de forma institucional, interna e externamente, e social. Por certo, esta regra, com maior rigor, se aplica às entidades públicas. Quanto aos demais elementos, não ligados ao setor público, o controle dependerá de cada caso. 1.2.12 Indelegabilidade funcional O próprio elemento é quem deve exercer a sua função, a qual não poderá ser negligenciada e transferida, por regra, a terceiros. 1.2.13 Substituidade funcional em caso de excepcional risco ao sistema e à sua finalidade Este postulado se justifica pelo fato de o todo não subordinar-se a eventuais interesses ou a caprichos de qualquer das partes, bem como a fatores de qualquer natureza, pelos quais o elemento não desempenhe satisfatoriamente as suas funções.

2 Elementos Funcionais Indispensáveis (em tese) ao Sistema de Segurança Pública Brasileiro Para se chegar à conclusão sobre qual deva ser a composição de um sistema de segurança pública brasileiro, três fatores se avultam como intransponíveis: a finalidade da segurança pública, fatores culturais e fatores geopolíticos. Quanto à finalidade, a Carta Constitucional reza em seu artigo 144 que a segurança pública é exercida para a preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do patrimônio. Desta forma, deve assegurar a toda a população brasileira, nada menos, que um estado de convivência harmonioso, pacífico, feliz, de respeito ao orde75 Brasília, v. 5, n. 1, p. 65-89, jan/jun 2012.


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namento jurídico vigente e de proteção das pessoas e do patrimônio. Estes são os objetivos gerais da segurança pública. Partindo do pressuposto acima descrito, levando em conta aspectos de ordem cultural e geopolítica, é possível buscar a identificação dos elementos funcionais necessários àqueles objetivos. O Legislador Constituinte, sabedor da temeridade de se tentar esgotar em um texto normativo o rol de instituições ativamente afetas à segurança pública, tratou de se resguardar, dizendo que a segurança pública é responsabilidade de todos, para só depois declinar os órgãos pelos quais ela deve ser exercida. Há um aparente paradoxo na idéia, aqui defendida, de se admitir elementos não pertencentes ao setor público, como a família6 e instituições eminentemente privadas, em um sistema de segurança pública. Entre nós, isto é descartado, posto que a Lei Fundamental, ao tratar da Segurança Pública, afirma que ela é dever do Estado e responsabilidade de todos. É o mesmo que dizer, o Estado sozinho não pode garantir segurança pública, é preciso que todos estejam envolvidos neste desiderato. Forçoso se faz conceber a segurança pública não como algo que compete unicamente ao poder público, e muito menos aos órgãos declinados no artigo 144 da Constituição, mas como aquilo que diz respeito a todos, ao público em geral, que o Estado deve e os demais são responsáveis, na vertente de atividade que objetiva a segurança como direito fundamental do indivíduo e da coletividade. Não bastassem as justificativas de ordem pragmática, doutrinária ou filosófica, é na expressão “responsabilidade de todos”, extraída do texto constitucional, que se encontra guarida para considerar que um sistema de segurança pública deve ser composto de tantos elementos quantos sejam necessários à sua finalidade. 6 CRFB/1988: “Artigo 227. É dever da família, da sociedade e do Estado assegurar à criança, ao adolescente e ao jovem, com absoluta prioridade, o direito à vida, à saúde, à alimentação, à educação, ao lazer, à profissionalização, à cultura, à dignidade, ao respeito, à liberdade e à convivência familiar e comunitária, além de colocá-los a salvo de toda forma de negligência, discriminação, exploração, violência, crueldade e opressão.”

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Todavia, convém fazer algumas distinções. No exercício de seu dever de proporcionar segurança pública, o Estado poderá fazê-lo apenas por via de seus órgãos. Dentre eles, estão aqueles qualificados como forças de segurança, no caso as polícias. Estas são, por natureza, a linha de frente da segurança pública. Tanto que o legislador constituinte não se hesitou ao atribuir a elas o exercício dessa nobre atividade. Mas, sendo dever do Estado, e estando pacificado que segurança pública não é caso apenas de polícia, nada obsta, e é imprescindível, que o Estado envolva outros seguimentos no processo que visa o exercício da segurança, mesmo que para uma atuação de caráter secundário. Temos, então, no Sistema de Segurança Pública, elementos funcionais de três espécies: as forças de segurança, que exercem esta atividade primariamente; os órgãos públicos não de segurança, mas que exercem esta atividade de forma secundária. Por estes, o Estado cumpre o seu dever dentro do contexto sistêmico; e elementos funcionais não pertencentes ao setor público, os quais, não por dever, mas por responsabilidade, podem compor o Sistema de Segurança Pública. Ao se buscar a identificação dos elementos imanentes ao sistema de segurança pública, fatores culturais e geopolíticos devem ser considerados. Destarte, v. g., a estrutura e a forma adotadas para um sistema de segurança pública em um país europeu podem não ser apropriadas para o Brasil. Exemplos disso, as questões relacionadas às áreas de fronteira e as demandas indígenas. Outrossim, o processo de composição de um sistema de segurança pública não convém ser aleatório, antes deve primar por um método, isto é, a forma utilizada para se chegar a determinado fim, seguindo princípios aplicáveis e uma ordem adequada. Mas quais seriam os elementos indispensáveis ao Sistema de Segurança Pública Brasileiro? Partindo da premissa que temos os fins conhecidos, no caso a preservação da ordem pública e 77 Brasília, v. 5, n. 1, p. 65-89, jan/jun 2012.


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da incolumidade das pessoas e do patrimônio, resta saber o que fazer para atingi-los. Para isto, três vertentes de atuação devem ser consideradas: prevenção, repressão e correção. A principal e menos onerosa atividade da segurança pública é a de caráter preventivo. É o que se pode chamar de ideal, pois a sua eficácia é diretamente proporcional à satisfação dos objetivos estabelecidos. O mesmo não se pode dizer das vertentes repressiva e corretiva, embora sejam imprescindíveis no contexto sistêmico aqui tratado. A prevenção é tão necessária quanto possível de ser praticada por todos. No âmbito geral da segurança pública, pode-se pensar na prevenção em dois sentidos: 1) a prevenção mediata, voltada para a formação do caráter do indivíduo, com o escopo de conduzi-lo à assimilação de bons valores e às boas práticas, que diz respeito à sua saúde moral, o que caberia à família, à escola, às instituições religiosas e a outras afins; e aquela voltada para a saúde psíquica do indivíduo, o que caberia, de forma especial, às comunidades terapêuticas; 2) a prevenção imediata, cuja responsabilidade primeira é das chamadas polícias de prevenção. Em nosso caso, hodiernamente, as Polícias Militares Estaduais, as Polícias Rodoviária e Ferroviária Federais e, até, as Guardas Municipais. Como disse, é preciso ter em mente a finalidade da segurança pública para, a partir daí, identificar as suas vulnerabilidades e, em seguida, as funções ou atividades necessárias a seu enfrentamento. Por exemplo, o campo da prevenção em linha de fronteira7 . Identificadas as possíveis incidências criminais - podemos citar aqui os tráficos de entorpecentes e de armas, o contrabando e o descaminho, inclusive de produtos florestais e de animais -, deve-se indagar por quem, onde e como tais ilícitos serão prevenidos e também reprimidos. 7 Linha de fronteira é a linha limítrofe entre os países. Faixa de fronteira, no caso brasileiro, é a faixa de 150 quilômetros de largura no território brasileiro, que margeia toda a extensão da linha de fronteira, considerada de interesse da segurança nacional.

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Na linha reflexiva do presente estudo, as instituições, do ponto de vista nominal, são secundárias em relação às funções que de fato exercem, ou que deveriam exercer. Contando que observem os postulados do funcionamento sistêmico, entre eles o Sistema de Freios e Contrapesos, não é de todo relevante quantas e quais instituições exercem as funções necessárias aos objetivos do sistema; importa, sim, que elas sejam exercidas. Voltando ao exemplo da linha de fronteira, a considerar a expressiva incidência de crimes a ela relacionados e a estrutura jurídico-estatal vigente, as funções necessárias deveriam ser praticadas, em tese, estratégica e sistemicamente, pelas seguintes instituições: Polícia Federal, Forças Armadas, Receita Federal e Vigilância Sanitária. Quando a teia preventiva, ou de proteção, é rompida, entra em cena o aparato repressivo do Estado, com destaque para as funções de polícia investigativa, as funções ministeriais e as funções jurisdicionais, isto para os fins primordiais de restabelecer a ordem e aplicar o direito aos casos concretos, retribuindo ao infrator, quando cabível, a conduta censurável por ele praticada. Respeitadas as atribuições de cada órgão, convém que toda a administração pública adote políticas preventivas da criminalidade. Por outro lado, dado o caráter invasivo de direitos e de garantias fundamentais, peculiar à atividade policial e à persecução criminal como um todo, requer-se assento constitucional das instituições que a exercem e de suas respectivas funções. É neste sentido que a CRFB/1988 define o que compete às instituições policiais, aos Ministérios Públicos e ao Poder Judiciário. Ao lado disso, com propriedade, inúmeros órgãos públicos exercem funções afins à persecução criminal, de natureza administrativa, cujos expedientes, quase sempre, embasam investigações policiais e denúncias ministeriais. É o que se dá, v.g., com ações apuratórias levadas a efeito no âmbito da Previdência Social e da Receita Federal, cujos desígnios estão adstritos às responsabilidades administrativas e cíveis, não havendo óbice, naturalmente, ao seu aproveitamento em sede criminal. 79 Brasília, v. 5, n. 1, p. 65-89, jan/jun 2012.


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No contexto do sistema de segurança pública, um bom funcionamento de sua vertente corretiva é fundamental ao atingimento dos fins colimados. Rompendo-se a teia de proteção, representada pelo aparato preventivo, havendo grave infringência às regras de convivência, de sorte a merecer uma reprimenda legal, por via da persecução criminal, ao infrator deve ser oportunizado habilitar-se a um retorno seguro, para si e para a coletividade, ao meio social. O adequado funcionamento de todos os elementos do conjunto é imperioso à repercussão positiva do fenômeno globalismo. Contrariamente, o desvio de apenas um elemento também afetará o todo. É isto que acontece, v. g., quando um sistema prisional, elemento chave da segurança pública, não se desincumbi razoavelmente de suas atribuições, traduzidas nas funções da pena. É cediço que a pena possui três funções básicas: preventiva, retributiva e ressocializadora. No Brasil, diga-se de passagem, o Sistema Prisional está longe de exercer o papel ressocializador (GOMES, 2006), para dizer o mínimo. Desta forma, contribui com os altos índices de reincidências, impactando negativamente o conjunto sistêmico e, por fim, os seus objetivos. A mesma lógica se aplica a muitos outros elementos da Segurança Pública, nas vertentes preventiva e repressiva, exemplos disto o que se constata no Sistema Educacional e no Sistema de Controle de Fronteiras. A função corretiva não é só aquela que está afeta ao Sistema Prisional no sentido estrito, mas também ao que pertine à demanda terapêutica de potenciais e de efetivos infratores da lei penal, cujo quadro patológico indique esse atendimento. Afinal, é mais seguro para toda a sociedade quando os indivíduos que a compõem estão sadios, sobretudo, moral e psiquicamente. O contrário é sempre um risco. A tarefa de se identificar todos os elementos funcionais imprescindíveis ao Sistema de Segurança Pública Brasileiro é por demais complexa, principalmente por se tratar de uma ciência social, em que a subjetividade 80 Brasília, v. 5, n. 1, p. 65-89, jan/jun 2012.


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ganha destaque, e pela célere mutabilidade dos fenômenos relacionados ao tema. Porém, em suma, pode-se afirmar o seguinte: sabendo da finalidade e que esta só é viável por ações preventivas, repressivas e corretivas concatenadas, de enfrentamento às vulnerabilidades e às investidas contra a ordem pública, a identificação dos elementos é possível pelo processo de exclusão, formulando, para cada caso, o seguinte questionamento: “O elemento “X” é imprescindível à finalidade do Sistema”? Exemplos: as funções educacionais; policiais, preventiva e investigativa; ministeriais; advocatícias, jurisdicionais e prisionais são imprescindíveis, ou é possível atingir aquela finalidade independente da presença deste ou daquele elemento? Um sistema de segurança pública perfeito é sem dúvida uma utopia, no entanto, quanto mais completo por seus elementos funcionais naturais e firmado nos postulados do pensamento sistêmico, mais eficiente e eficaz será.

3 A Segurança Pública Brasileira Vigente e a Teoria Geral dos Sistemas 3.1 Aspectos da Segurança Pública Brasileira Sob o Prisma da Realidade Fala-se muito em “Sistema de Segurança Pública Brasileiro”, porém, se perguntar do que ele é composto, talvez ninguém saiba informar. Apesar de o presente trabalho ter como foco o aspecto científico do tema, partimos do disposto na CRFB/1988 sobre Segurança Pública. No Título V, que trata da “Defesa do Estado e das Instituições Democráticas”, em seu Capítulo III, a Constituição cuida da “Segurança Pública”, fazendo-o de forma específica, mas bastante acanhada. Basicamente, em apenas um artigo, o 144, a Constituição, diz que a Segurança Pública é “dever do Estado, Direito e Responsabilidade de todos”; que ela é “exercida para a preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do patrimônio” e que esse 81 Brasília, v. 5, n. 1, p. 65-89, jan/jun 2012.


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exercício compete às cinco instituições policiais que menciona e aos corpos de bombeiros militares. Em cinco parágrafos do artigo 144, a Constituição discorre sobre as atribuições das polícias, federais e estaduais e prevê, no § 8º, que “Os Municípios poderão constituir guardas municipais destinadas à proteção de seus bens, serviços e instalações, conforme dispuser a lei”. Portanto, a Constituição da República, ao dizer que segurança pública é dever do Estado, direito e responsabilidade de todos, quanto à formatação de um sistema de segurança pública propriamente dito, deixou a cargo de outras esferas de atividade, como a administração pública, a doutrina e a legislação ordinária. Claro está que um Sistema de Segurança Pública Brasileiro não poderia ser formado apenas pelos elementos descritos no artigo 144 da Constituição, além do que, parece equívoco a inserção do Corpo de Bombeiro nesse Sistema, cujas funções estariam ligadas, em tese, a um sistema afim, no caso a Defesa Social. Embora isto seja real, quando se fala em segurança pública, a única lembrança, e até as cobranças, recaem sobre as instituições policiais, como se fosse possível a elas, isoladamente, preservar a ordem pública e assegurar a incolumidade das pessoas e do patrimônio, que é a finalidade do Sistema. Não é por outro motivo que impera entre nós a sensação de que os contingentes policiais são sempre deficitários, pois jamais conseguem estancar a evolução dos índices de criminalidade e de violência. Neste contexto é que surgem os constantes argumentos, especialmente em campanhas eleitorais, quando se apregoam que quanto mais polícia nas ruas melhor; que os efetivos das polícias devem ser multiplicados, como se esta fosse a solução. O gargalo da segurança pública brasileira nem de longe tem relação com os atuais contingentes policiais, os quais, se não são os ideais, estão próximos disso, havendo, em muitos casos, má gestão dos recursos 82 Brasília, v. 5, n. 1, p. 65-89, jan/jun 2012.


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disponíveis. O grande problema é que a segurança pública exige, por sua complexidade, o envolvimento de muitos outros elementos funcionais, focados em sua finalidade. As polícias, preventivas e investigativas, são partes de um conjunto muito mais amplo, em que devem se inserir, por exemplo, elementos representativos de inclusão educacional, social, cultural, econômica, entre outros. 3.2 O Quadro Atual da Segurança Pública Brasileira Frente a Teoria Geral dos Sistemas O presente trabalho menciona treze postulados da Teoria Geral dos Sistemas aplicáveis à Segurança Pública, assim classificados: 1) interligação e interdependência; 2) estrutura e forma; 3) harmonia; 4) as propriedades essenciais são propriedades do todo; 5) o pensamento sistêmico concentra-se em princípios de organização básicos; 6) o pensamento sistêmico é contextual; 7) sistema de freios e contrapesos; 8) realimentação; 9) a não superposição ou desvio de funções; 10) complementariedade funcional; 11) multiplicidade de controle sobre a atuação das partes; 12) indelegabilidade funcional; 13) substituidade funcional em caso de excepcional risco ao sistema e à sua finalidade. Nem precisa muito esforço intelectual para se chegar à conclusão de que no Brasil não há o que se possa denominar, no sentido mais apropriado da expressão, sistema de segurança pública, vez que, o que se acostumou chamar de “Sistema de Segurança Pública”, guarda pouca relação com os postulados da Teoria Geral dos Sistemas. Possivelmente, o principal entrave à segurança pública seja o fato de não haver a percepção de que tantos elementos funcionais sejam de profundo interesse para o sistema em seu conjunto. Exemplos disto, a educação, a família, o controle de fronteiras e o Sistema Prisional, sobre os quais não se verifica foco consistente para o tema em estudo. Não há a consciência do impacto dessa alienação funcional sobre o produto da segurança pública, que deve ser a finalidade inserta no texto constitucional. 83 Brasília, v. 5, n. 1, p. 65-89, jan/jun 2012.


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Se a finalidade do Sistema é preservar a ordem pública e a incolumidade das pessoas e do patrimônio, e se isto não é possível apenas com o exercício da atividade policial, logo, à míngua dos elementos funcionais imprescindíveis à finalidade posta, esta não será alcançada. Igualmente, de pouca valia será um sistema, completo em elementos, se estes não forem efetivamente funcionais, é dizer, se não cumprirem satisfatoriamente os respectivos papéis. Sorte semelhante segue a segurança pública brasileira, de forma geral, no que tange aos demais postulados sobreditos da Teoria Geral dos Sistemas sobreditos.

4 Impacto da Realidade constatada na Ordem Pública e na Paz Social8 Toda estrutura sem base tende a ruir. É isto que acontece com um suposto sistema de segurança pública desprovido de completude e de essencialidade. Não é outra a realidade da segurança pública no Brasil. Se estão presentes os elementos nominais, falta o ajuste sistêmico. A primeira conseqüência é a não satisfação da finalidade desejada. Consoante o Mapa da Violência, edição 2010, do Instituto Sangari , baseado em pesquisas realizadas entre 2004 e 2007, que englobou mais de 200 países, o Brasil ocupa do 6º lugar no ranking mundial, com uma taxa média de 25,8 homicídios por 100 mil habitantes. 9

Na lista das nações mais violentas, o Brasil é superado apenas por El Salvador, Colômbia, Guatemala, Ilhas Virgens dos Estados Unidos e Venezuela, sendo considerado mais violento que países como Cazaquistão (12,6 homicídios por 100 mil habitantes), Paraguai (12,3 homicídios 8 Sensação de bem-estar, de segurança e de convivência pacífica no meio social. 9 http://www.institutosangari.org.br/mapadaviolencia/

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por 100 mil habitantes), Nicarágua (10,4 homicídios por 100 mil habitantes) e Quirguistão (6,5 homicídios por 100 mil habitantes). De acordo com o referido mapa, o Brasil é, aproximadamente, duas vezes mais violento que o Paraguai (12,3 homicídios por 100 mil habitantes), três vezes mais violento que a Costa Rica (8,0 homicídios por 100 mil habitantes), quatro vezes mais violento que os EUA (6,0 homicídios por 100 mil habitantes), e cinco vezes mais violento que a Argentina (5,2 homicídios por 100 mil habitantes). Outra conseqüência da percepção vigente é a situação do Sistema Prisional, cujo número de internos aumenta bem acima do índice de evolução da população brasileira, e nem por isto há um impacto positivo na criminalidade e na violência. Enquanto para o Sistema de Segurança Pública prevalece a idéia de que a solução para a violência e a criminalidade está em aumentar mais e mais os contingentes policiais e aparelhar as policias, sobre o Sistema Prisional a mentalidade não é diferente, pois se acredita que o remédio é aumentar indefinidamente as vagas para internos nos estabelecimentos prisionais. Em ambos os casos, a visão que se tem a respeito não leva em conta o caráter sistêmico dos fenômenos em apreço. Abaixo uma tabela demonstrativa, baseado em dados extraídos do registro de indicadores gerais e preliminares sobre a população carcerária do país, do Ministério da Justiça10 . Por ele, é possível verificar que a população carcerária cresceu mais de 100% entre 2000 e 2009, o que é infinitamente superior à evolução da população brasileira. Tabela 1 - População Carcerária do Brasil por Ano

CRESCIMENTO DA POPULAÇÃO CARCERÁRIA NO B RASIL / ANO

2000 232.755

2005 361.402

2006 401.236

2007 422.590

2008 451.429

2009 473.626

Fonte: Ministério da Justiça

10 http://portal.mj.gov.br

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5. Um Formato Presumivelmente Adequado para a Segurança Pública Brasileira à Luz da Teoria Geral dos Sistemas Não se pretende aqui definir o que seja um sistema de segurança pública perfeito, mesmo porque isto é impossível, se considerarmos a perfeição, neste caso, como a implementação de um sistema que alcançaria por completo a sua finalidade. Tomando por base os parâmetros doutrinários aqui esposados, é possível estabelecer um processo, por via do qual a finalidade da segurança pública possa ser progressivamente atingida. Formatar a segurança pública seria, em linhas gerais, definir os seus elementos funcionais, os quais, para a preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do patrimônio, pautar-se-iam pelos postulados da Teoria Geral dos Sistemas. Quanto aos elementos funcionais da segurança pública, se por um lado é temerário tentar esgotá-los, por outro, no caso brasileiro, são visíveis aqueles que poderíamos denominar de principais, a saber: 1) o indivíduo; 2) a família; 3) o Sistema Educacional; 4) as entidades religiosas; 5) a polícia de prevenção; 6) a polícia investigativa; 7) o Ministério Público; 8) o Poder Judiciário; 9) o Sistema Prisional; 10) a advocacia; 11) o Sistema de Controle de Fronteiras; 12) o Sistema de Desfavelização e de Inclusão Habitacional; 13) o Sistema de Geração de Emprego e Renda e de Distribuição das Riquezas. Figura exemplificativa de redes de relações possíveis no ambiente do Sistema de Segurança Pública Brasileiro:

86 Brasília, v. 5, n. 1, p. 65-89, jan/jun 2012.


19 Rui Antônio da Silva Figura exemplificativa de redes de relações possíveis no ambiente do Sistema de Segurança Pública Brasileiro:

Sist. de Geração de Emprego e

Sist. De Desfavelização e

Renda e de Distribuição de

Inclusão Habitacional

Riquezas

Família

Pol. Preventiva

Inst. Religiosas

Indivíduo Pol. Investigativa

Sist. Educacional

MP

Poder Judiciário

Sist. De Contr. de

Sist. Prisional

Fronteiras

Advocacia

Figura 1 - Relações Possíveis no Sistema de segurança Pública Brasileiro

Figura 1 - Relações Possíveis no Sistema de Segurança Pública Brasileiro.

87 Brasília, v. 5, n. 1, p. 65-89, jan/jun 2012.


A Segurança Pública à Luz da Teoria Geral dos Sistemas

Conclusão No curso dos trabalhos, que tiveram como enfoque analítico a dogmática jurídica, filosófica, sociológica e político-administrativa relacionada ao tema em estudo, chegou-se à seguinte conclusão: O Sistema de Segurança Pública Brasileiro vigente guarda pouca afinidade com os postulados da Teoria Geral dos Sistemas, estando firmado em posturas de ordem predominantemente pragmáticas. Além disto, é visivelmente capenga, tendo sido concebido para funcionar com apenas parte dos elementos que, em tese, seriam imprescindíveis ao conjunto sistêmico, a vista de sua finalidade. Consequência disto, a violência e a criminalidade cada vez mais aterrorizantes e a impressão de que os presídios e os contingentes policiais são sempre insuficientes às suas demandas. Com profundas deficiências e equívocos, de ordens conceituais e comportamentais, a começar de sua própria concepção, o Sistema de Segurança Pública Brasileiro não se encontra apto ao cumprimento de sua finalidade constitucional, como mostram os indicadores da violência e da criminalidade. Não obstante, em havendo uma mudança de mentalidade e de atitude, de forma a atingir a todos os envolvidos, mormente os detentores do poder público, passando pela percepção da complexidade que permeia o problema em tela e de sua solução, a reversão do quadro aqui apresentado se afigura factível, para resultados a pequeno, a médio e a longo prazos. Rui Antonio da Silva Aluno do Curso de Pós-graduação Lato Sensu em Ciência Policial e Investigação Criminal, Delegado de Polícia Federal, lotado na SR/DPF/MG. Possui um MBA em Gestão de Segurança Pública e especialização em Direito Penal e Processual Penal. e-mail: rui.ras@dpf.gov.br

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PUBLIC SAFETY UNDER THE GENERAL THEORY OF SYSTEMS ABSTRACT From the delineation of the problem, in short, a possible uncertainty as to the entities that compose the Brazilian System of Public Security and significant confusion regarding their respective roles, the research on which to base this work were performed with the overall objective to examine whether the so-called "Brazilian Public Safety System" conforms to the postulates of general systems theory and what the possible effects on public order and safety of persons and property, the purpose of public security under Article 144 the Constitution of the Federative Republic of Brazil. Especially, the research aimed to identify the postulates of general systems theory applicable to public safety, to identify functional elements that are indispensable to the Brazilian System of Public Security, to identify and evaluate the relationship the format of the current Brazilian public safety with the postulates of the Theory General Systems; assess what would be a reasonably appropriate format for the Brazilian System of Public Security, in light of general systems theory. The work sought to verify, especially the systemic nature of public safety, their complexity, the socio-political segments that are inherent in causal relationships and the level of violence and crime plaguing the country. Keywords: Public Safety. System. Postulates of General Systems Theory. Functional Elements. Public Order. Social Peace. Safety of persons and property.

Referências CAPRA, Fritjof. A Teia da Vida. Uma Nova Compreensão Científica dos Sistemas Vivos. São Paulo: Cultrix, 1996. GOMES, Luiz Flávio. Funções da Pena no Direito Penal brasileiro. Jus Navigandi, Teresina, ano 11, n. 1037, 4 maio 2006. VALENTE, Manuel Monteiro Guedes. Teoria Geral do Direito Policial. 2ª edição. Coimbra: Almedina, 2009.

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A Investigação Criminal Comparado

no

Brasil

e o

Direito

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D RESUMO O presente trabalho é uma análise concisa sobre os principais modelos de Investigação Criminal e Sistemas Processuais de persecução criminal predominantes nos países ocidentais. A discussão sobre a separação da atribuição das funções de investigar, acusar e julgar em órgãos distintos, bem como da competência para realização direta das investigações criminais ainda é alvo de debates na esfera jurídica e pautou o estudo deste trabalho. Para tanto, se buscou uma análise do contexto político-legislativo global, para elaboração de um exame crítico da atuação dos diversos órgãos imbuídos na persecução criminal, visando a compreensão de mecanismos fundamentais à realização da justiça penal e garantidores de direitos fundamentais, como os princípios da equidade e paridade de armas. Por fim, não se descuidou, diante do contexto apresentado, da realização de uma reflexão sobre ações que podem contribuir para o aprimoramento e avanço do modelo brasileiro de investigação criminal. Palavras-Chave: Investigação Criminal. Sistemas Processuais. Polícia Judiciária. Direito Comparado. Inquérito Policial. Paridade de armas. Ministério Público. Juízo de Instrução.

Introdução O tema escolhido para o artigo é foco de discussão no âmbito de toda comunidade jurídica internacional, merecendo destaque já que os assuntos relacionados à Segurança Pública preocupam e estão na pauta dos mais diversos Governos e regimes democráticos do globo. Este artigo pretende abordar um estudo conciso e objetivo do modelo de investigação criminal do Brasil e de alguns modelos utilizados em outros países, como Alemanha, Itália, França, Espanha, Inglaterra e EsRecebido em 7 de dezembro de 2010. Aceito em 1º de outubro de 2011.

ISSN 1983-1927 Brasília, v. 5 n. 1, p. 91-110, jan/jun 2012.

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tados Unidos da América que adotam sistemas processuais diversos, ressaltando as peculiaridades entre os diferentes modelos, observando quais características possuem e se identificam com o nosso modelo pátrio. No Brasil, o assunto Investigação Criminal tem causado vários debates no meio jurídico e político, já que legalmente a atribuição para condução das investigações criminais foi constitucionalmente conferida à Polícia e se discute uma suposta e eventual competência do Ministério Público para realização direta de investigações criminais. A finalidade do presente artigo é, por meio do método comparado, fornecer informações sobre a situação política e legal da investigação criminal em alguns países, para que sirva de base de análise sistêmica dos modelos apresentados e do modelo brasileiro. Após análise dos principais modelos e sistemas processuais de persecução criminal predominantes, serão apresentados, em breves linhas, algumas ações que, acaso aplicadas, contribuiriam para o aperfeiçoamento e avanço do modelo de investigação criminal brasileiro.

1 Direito Comparado O tema do presente item constitui-se em objeto de vasta discussão em diversos ordenamentos jurídicos. O objetivo das linhas que buscaremos escrever é expor dados e informações sobre as disposições legais e políticas da investigação criminal em alguns países europeus, como França, Espanha, Alemanha, Itália e Inglaterra, bem como nos Estados Unidos da América, utilizando como ferramenta o método comparativo. Uma preocupação que nos coube foi, mesmo que de forma concisa, pesquisar fontes sobre o assunto, já que na abordagem de qualquer tema sob a ótica do Direito Comparado é necessário ater-se a sua cientificidade, na medida em que existem diversas variáveis que podem comprometê-la, sejam elas de ordem filosófica, moral, social, econômica ou política que variam de um para outro (CHOUKR, 2006, p. 21). 92 Brasília, v. 5, n. 1, p. 91-110, jan/jun 2012.


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No entanto, a utilização do método comparativo é deveras importante, já que possibilita a análise de diversas experiências, como resultados exitosos e falhas, que servirão de base para o aprimoramento e avanço de sistemas e regimes similares. Nesse sentido, Choukr, citando Grinover assevera: O estudo comparado serve para apresentar parâmetros de tendências legislativas nos diversos planos internos e, numa visão sistêmica, interagir essas experiências nacionais projetando-as para o plano transnacional, adotando-se as medidas exitosas ao mesmo tempo que afastando as fracassadas, respeitadas as culturas locais. Metaforicamente, o estudo comparado, antes de apresentar soluções imperiosas, traduz-se como uma bússola, a orientar o legislador (nacional ou transnacional) a errar menos. (CHOUKR, 2006, p. 21).

Outro fator relevante a se considerar é sobre as diferenças existentes entre os principais sistemas vigentes nos países a serem estudados, o continental, também conhecido como romano germânico, no qual em sua maior parte o Ministério Público possui o poder de conduzir as investigações e o sistema inglês, ou também conhecido como “common law”, no qual a polícia detém o poder de conduzir as investigações. O que se pretende demonstrar é a atual situação dos regimes de investigação criminal em diferentes países, ressaltando os avanços registrados com a implantação do sistema acusatório, mas destacando que os modelos poderiam avançar para uma real separação entre órgão julgador, órgão acusador e órgão encarregado das investigações, resguardando-se direitos fundamentais do investigado e da sociedade, com respeito ao princípio da paridade das armas e aos fundamentos de um Estado Democrático de Direito. O que de fato ocorre em diversos países onde o Ministério Público detém o poder das investigações é que a polícia continua a investigar com acompanhamento a posteriori pelo Parquet. 1.1 França Na França temos uma forte atuação do juiz na investigação criminal, com basicamente duas modalidades de instrução da investiga93 Brasília, v. 5, n. 1, p. 91-110, jan/jun 2012.


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ção criminal, as chamadas “Instructiones Prépartoires”, utilizadas de forma obrigatória nos crimes mais graves e conduzidas a frente pelos juízes de instrução, com a participação de uma Câmara de Acusação nos crimes mais complexos, e as chamadas “Enquêtes préliminaires”, utilizada no caso de delitos de menor gravidade, oportunidade em que as investigações são realizadas pela polícia judiciária por delegação do juiz de instrução, conforme se depreende da citação feita por Choukr mencionando os ensinamentos de Denis e Franchimont: Com o passar dos anos, a Polícia Judiciária viu recrudescer a importância das Enquêtes préliminaires que nasceram das chamadas investigações de ofício, a dizer, de um modo de proceder da polícia judiciária não previsto nem pelo Código de Instrução Criminal, nem por qualquer outra lei (DENIS, 1974, p. 27) e passaram a constituir a verdadeira fonte de esclarecimento de fatos inicialmente tidos como criminosos, cujos trabalhos desenvolvem-se quase que exclusivamente ao seu talante. Pode-se argumentar, então, sem receio de cometimento de alguma heresia, que hoje o juizado atua em muito na dependência das atividades da enquête, aumentando a atribuição da Polícia Judiciária, que investiga os crimes, os delitos e as contravenções, amealha as provas e encaminha os autores aos Tribunais encarregados de puni-los. Ela recebe, assim, a notícia dos fatos criminosos. Os membros da Polícia Judiciária fazem, então, as constatações materiais agindo autonomamente ou por delegação das autoridades da Magistratura. (CHOUKR, 2006, p. 27).

Neste modelo o juiz de instrução busca todas as informações e determina a realização das diligências consideradas necessárias à apuração dos fatos, podendo exercer pessoalmente os atos e poderes de investigação, no entanto, como já citado, vale-se na maior parte dos casos da polícia judiciária, que é controlada pela autoridade judiciária. O Ministério Público é fiscal das atividades policiais e seus membros fazem parte do corpo da magistratura. Em uma visão geral do sistema francês, mais uma vez recorre-se às explanações de Choukr, que citando Dervieux leciona: O juiz de instrução tem o duplo papel, como investigador e como juiz. Como investigador ele está encarregado de recolher as provas da infração, de elucidar a autoria e de formalizar os autos; ele deve buscar elementos a favor e contra a pessoa investigada. Como juiz, ele pode requisitar o emprego da força pública e decide sobre a realização de exames, mas eventualmente, da colocação da pessoa investigada 94 Brasília, v. 5, n. 1, p. 91-110, jan/jun 2012.


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em detenção provisória ou sob controle judiciário. Uma vez que os autos estejam formalizados, ele determina as imputações e decide, a vista dos requerimentos do Ministério Público, seja pelo encaminhamento da pessoa a jurisdição de julgamento, seja pela decisão de não processar. (CHOUKR, 2006, p. 27-28).

Depreende-se que a função do juiz instrutor muito se assemelha às funções da autoridade policial brasileira, interrogando, colhendo depoimentos, amealhando provas, requisitando perícias, ou seja, conduzindo a investigação, no entanto com poderes jurisdicionais. No presente modelo vê-se claramente a concentração em uma mesma pessoa dos poderes de investigar e julgar, podendo comprometer a imparcialidade no momento das decisões e julgamentos. Julga-se necessária a defesa de um modelo adequado que separe as funções de julgar, acusar e investigar, possibilitando a coleta de provas de forma imparcial que deverá ter como finalidade a instrução dos autos e apuração do ocorrido, servindo tanto à acusação quanto à defesa. 1.2 Espanha O modelo espanhol também se caracteriza pela forte atuação de um juiz de instrução na fase investigativa. As forças policiais na Espanha estão subordinadas hierarquicamente ao Ministério do Interior e funcionalmente ao Poder Judiciário perante aos quais atuam, conforme disposto na legislação daquele país, destacando que durante o desenvolvimento de investigações específicas os policiais possuem inamovibilidade. O Ministério Público, chamado naquele país de Ministério Fiscal, atua fiscalizando a observância das garantias processuais do investigado e da proteção dos direitos das vítimas prejudicados em decorrência dos delitos. Não dirige as investigações, mas pode intervir presenciando os atos investigativos e propondo diligências ao juiz de instrução. No entanto, a função do Fiscal é primordialmente a acusação, ficando a cargo do juiz a instrução das investigações. 95

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Encerrada a fase das investigações, denominada sumário pelo Direito Espanhol, e concluídas as diligências os autos são encaminhados para audiência no intuito de que se inicie a ação penal. Nesta fase, denominada intermediária, o que se produziu durante o sumário é apresentado ao tribunal que decidirá sobre o arquivamento do procedimento ou a abertura da ação penal, denominada juízo oral. Interessante se observar que no caso de crimes graves o Ministério Fiscal e o investigado terão vista dos autos e conhecimento dos atos realizados na fase de investigação, sendo aberto prazo para manifestação das partes e requerimento de eventuais diligências julgadas necessárias. Como se pode observar o modelo espanhol se caracteriza pela intensa atuação do juiz de instrução, no entanto, na prática, os atos de instrução são praticamente desenvolvidos pela polícia judiciária. Aqui também cabe a observação quanto a concentração da figura do investigador e julgador em um único órgão, prejudicando a devida isenção e imparcialidade para decisão das medidas cautelares, o que poderia ser corrigido com a especialização da Polícia Judiciária, nos moldes do que ocorre no Brasil, deferindo-se à autoridades policiais, delegados de polícia, garantias e autonomia para investigar, sob a fiscalização do judiciário e ministério público. No entanto, o presente modelo possui características que garantem a observância dos direitos do investigado, possibilitando-o propor diligências e acompanhar o feito, por procurador, na fase denominada intermediária. 1.3 Alemanha O sistema alemão prevê que o procedimento formal de investigação, preparatório à ação penal, é coordenado e de reponsabilidade do Ministério Público, chamado de Staatsanwaltschaftliches Ermittlungsverfahren (procedimento de investigação do Ministério Público), que seria algo similar ao inquérito policial brasileiro. 96 Brasília, v. 5, n. 1, p. 91-110, jan/jun 2012.


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A polícia não é subordinada diretamente ao Ministério Público, no entanto deve seguir as orientações e diretrizes dos membros do Parquet na realização das diligências. Na prática é a polícia quem realiza grande parte da investigação, apesar da possibilidade dos promotores realizarem pessoalmente os atos de investigação. Embora o Ministério Público possua amplos poderes na condução da investigação criminal, alguns atos da investigação deverão ser precedidos de autorização judicial, conforme bem aponta Choukr citando Juy-Birmann (2005): Encarregado do inquérito, o Ministério público conduz as investigações necessárias. Contudo, certos atos investigativos devem ser autorizados pelo magistrado encarregado de verificar a regularidade jurídica do ato sem, contudo, adentrar ao seu mérito. Esse magistrado (Ermittlungsrichter) não será o Juiz de mérito da causa e sua atuação afeta diretamente a liberdade individual: determinar prisão cautelar ou a internação cautelar, oitiva de testemunhas e peritos de forma cautelar; decisões de urgência que não podem ser tomadas pelo Ministério Público, etc. (CHOUKR, 2006, p. 40).

O sistema sob análise acaba por concentrar muito poder nas mãos de um único órgão, o Ministério Público, que fica responsável por investigar, acusar e ainda, caso verifique a inocência de algum investigado, produzir prova a seu favor, prejudicando, sem sombra de dúvidas, a imparcialidade das investigações, já que na Alemanha o parquet possui o monopólio da ação penal, pública e privada. Referido é apontado por Choukr citando Jung: O processo penal alemão com a reforma de 1975 teve a estrutura correspondente ao “inquérito” sensivelmente modificada, assumindo o Ministério Público (Staatsanwajtshaft) uma posição de supremacia na condução das investigações. No entanto, esta modificação contribui também para a emancipação do Ministério Público e para um novo equilíbrio de poder na investigação desfavorável ao suspeito, sendo que a investigação preliminar vem sendo alvo de profundas críticas e de um movimento reformista no sentido de reforço aos direitos de defesa, conforme reporta. (CHOUKR, 2006, p. 39).

O Ministério Público é subordinado ao Poder Executivo, sendo órgão da administração da justiça, atuando de forma independente e com diversas garantias que possibilitam o afastamento de qualquer tipo de ingerência política por parte do Poder Executivo, sendo detentor da ação penal. 97 Brasília, v. 5, n. 1, p. 91-110, jan/jun 2012.


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Talvez o equilíbrio desejado no âmbito das investigações criminais fosse alcançado com o deferimento de garantias e independência à Polícia Judiciária para que se evitasse interferências políticas nos procedimentos investigativos, sendo órgão isento e fora da relação processual, fiscalizado pelo judiciário e ministério público, poderia realizar seu mister, produzindo provas no interesse da justiça, sejam elas para condenar ou inocentar os suspeitos. 1.4 Itália Na Itália a figura do Juiz de Instrução não existe mais, figurando em seu lugar um Juiz de Garantias que atua nos casos de limitação de liberdades. O Ministério Público integra o corpo da magistratura, dirigindo as investigações preliminares, denominadas indagini preliminar, e a atuação policial, podendo realizar direta ou pessoalmente todas as ações investigatórias, porém, na prática, delega referidas atividades à polícia, além de promover a ação penal. A polícia, por sua vez, atua de forma auxiliar ao Ministério Público, podendo realizar, mesmo após a intervenção do parquet, as diligências necessárias à constatação dos crimes, além do desenvolvimento de outras atividades que fazem parte de sua atuação típica. Após as reformas legislativas ocorridas nos anos 2000 deferiu-se à polícia um pouco mais de autonomia, conforme verificamos no texto de Perodet (2005), citado por Choukr: De resto, além da hipótese de delegação, a polícia pode, por iniciativa própria, realizar todas as atividades de investigação necessárias ao estabelecimento da infração ou as atividades que indiquem a revelação de elementos ulteriores. Essas atividades não eram possíveis na redação inicial do Código de Processo Penal, a não ser que por determinação do Ministério Público; mas a limitação foi suprimida com a adoção da legislação sobre criminalidade organizada. Entre outros estão previstos os atos específicos que a polícia judiciária pode realizar proprio moto, a critério um tanto geral da necessidade da preservação in loco dos elementos úteis à investigação, assim como certas fontes de prova (a lei número 63, de 1 de março de 2001, tornou a polícia mais independente em relação ao Ministério Público na sua atividade investigativa). (CHOUKR, 2006, p. 51). 98 Brasília, v. 5, n. 1, p. 91-110, jan/jun 2012.


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A este sistema cabem as mesmas críticas feitas ao modelo alemão, já que concentra nas mãos de um único órgão o poder de investigar, acusar e zelar pelos direitos e garantias do suspeito, restando dúvidas quanto à observância do princípio da paridade de armas. 1.5 Inglaterra No Sistema Inglês inexiste a figura do Juízo de Instrução, recaindo exclusivamente sobre a polícia o dever na consecução das investigações criminais, podendo avaliar os resultados dos procedimentos investigatórios e iniciar a persecução criminal, com a acusação do suspeito e remetendo o caso ao “Crown Prosecution Service” (Serviço da Promotoria da Coroa), que deverá notificar o acusado e preparar o procedimento para julgamento. Desta forma, o Ministério Público, ou “Crown Prosecution Service” composto por advogados assalariados, não possui poder de investigação e nem o monopólio da ação penal, cabendo-lhe aconselhar a polícia, revisar as decisões de acusação e preparar os casos para julgamento, apresentando-os posteriormente à justiça. Percebe-se que o Sistema Inglês distingue-se do modelo continental adotado em outros países europeus, considerando que a abertura, condução e conclusão das investigações estão entregues exclusivamente à polícia, agindo por meio do poder que lhe é conferido ou em virtude de determinação judicial emanada de um juiz de paz. Iniciada a investigação o “Chief Officer” (Chefe de Polícia) pode dar início à ação penal ou determinar o arquivamento do caso. No entanto, iniciada a ação penal, o caso passa à análise “Crown Prosecution Service” que poderá dar prosseguimento ao caso ou arquivá-lo. O sistema inglês possui a grande vantagem de separar em órgãos distintos as funções de investigar (Polícia), de acusar (Serviço da Promotoria da Coroa) e de julgar (Juiz), minimizando a possibilidade de eventual parcialidade na condução das investigações. 99 Brasília, v. 5, n. 1, p. 91-110, jan/jun 2012.


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1.6 Estados Unidos da América Nos Estados Unidos da América não há também a figura de um juiz de instrução, cabendo aos órgãos policiais ou agências federais de investigação a condução dos procedimentos investigativos, que podem ser coordenadas por um advogado do Departamento de Justiça, no caso das investigações federais. Não há um controle judicial no transcorrer das investigações, ocorrendo posteriormente, porém, antes de iniciada a ação penal, em uma audiência preliminar ou no “Grand Jury”, oportunidade em que se verificará se há elementos que indiquem o possível cometimento do crime. O órgão similar ao Ministério Público nos EUA é formado por promotores que são eleitos, não havendo relação de subordinação entre este e a polícia, existindo, porém, relação de colaboração, tanto na fase investigativa, quanto na fase judicial. No modelo americano existe a possibilidade de transação penal (plea barganing) realizada pelo promotor com a defesa. Apesar do controle judicial ocorrer a posteriori, o sistema americano delimita a fase de investigação e confere ao investigado uma série de garantias. As provas produzidas durante a investigação poderão ser utilizadas em juízo, desde que obtidas de forma regular. Aqui vale também a observação quanto a vantagem da distinção das funções dos órgãos imbuídos na persecução criminal, separando investigador, acusador e julgador, impedindo a violação ao princípio da paridade das armas, evitando-se, desta maneira, a concentração do ciclo completo de produção de provas nas mãos de um único agente do Estado, já que eventuais circunstâncias probatórias de interesse do acusado poderiam ser excluídas da análise do judiciário.

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2 Investigação Criminal e Sistema Processual Brasileiros 2.1 Sistemas Processuais Na atualidade há três sistemas de processo penal conhecidos: inquisitivo, acusatório e misto. O Sistema Inquisitivo se caracteriza por concentrar as funções de investigar, acusar e julgar nas mãos de uma mesma pessoa, um juiz de instrução. Este sistema rege-se pelo sigilo total das investigações e há uma busca pela confissão do investigado, considerada rainha das provas. Há uma prevalência dos procedimentos escritos, inexistindo debates orais e contraditório, sendo a defesa figurativa. O Sistema Acusatório é caracterizado pela separação das funções de investigar, acusar, defender e julgar, cabendo a órgãos distintos as citadas atribuições. Inexiste a figura do juiz de instrução. Neste modelo há liberdade de acusação e defesa, isonomia entre as partes, imparcialidade nas investigações, observância às garantias constitucionais, como da tutela jurisdicional, devido processo penal, acesso à justiça, tratamento igualitário entre as partes, ampla defesa, publicidade dos atos processuais, motivação das decisões. No terceiro sistema, chamado de Misto, há uma fase preliminar inquisitiva, com uma investigação e uma breve instrução com características do sistema inquisitivo e uma fase final contraditória, onde se procede ao julgamento com as características e todas as garantias presentes no sistema acusatório. A doutrina brasileira diverge sobre qual sistema teria sido adotado no Brasil. No entanto, maior parte dos doutrinadores considera que o nosso sistema rege-se pelo modelo acusatório, já que, mesmo na fase investigativa, diversas garantias constitucionais e direitos individuais são observados, com separação das funções de investigar, acusar e julgar. 101 Brasília, v. 5, n. 1, p. 91-110, jan/jun 2012.


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2.2 Investigação Criminal no Brasil Devido ao sistema adotado em nosso país e as normas que regem o processo penal, não existe a figura do juiz de instrução. Na fase investigativa, constitucionalmente deferida à polícia judiciária, como veremos a seguir, o juiz exerce o papel de garantidor e fiscalizador, decidindo incidentalmente sobre as ações e medidas cautelares que se façam necessárias no curso das investigações e que tenham por objeto a restrição ou mitigação de liberdade ou direitos fundamentais dos investigados, atuando como uma espécie de juiz de garantias. No entanto, poderá a autoridade judiciária requisitar a instauração de inquérito para apuração de crimes, bem com a realização de diligências. O Ministério Público no sistema brasileiro é o titular da ação penal, no entanto não possui a atribuição de desenvolver por si só investigações criminais, função esta destinada claramente à polícia judiciária pela Constituição Federal. O órgão ministerial tomando conhecimento da prática de um delito, conhecendo ou não suas circunstâncias, deve requisitar a instauração de inquérito à polícia judiciária, acompanhar as investigações, requisitar a realização de diligências, oferecer elementos constitutivos de formação de provas e, ao final, findo o inquérito, formar sua convicção quanto à existência do crime e sua autoria, decidindo sobre o oferecimento da denúncia ou o arquivamento das investigações. O que não se pode admitir é que o Ministério Público queira conduzir sozinho investigação criminal, substituindo a polícia judiciária e não observando o princípio do devido processo legal e outras garantias e direitos individuais, como bem aponta Nucci: O que não lhe é constitucionalmente assegurado é produzir, sozinho, a investigação, denunciando a seguir quem considerar autor de infração penal, excluindo, integralmente, a polícia judiciária e, consequentemente, a fiscalização salutar do juiz. O Sistema Processual foi elaborado para apresentar-se equilibrado e harmônico, não devendo existir qualquer instituição superpoderosa. Note-se que, 102 Brasília, v. 5, n. 1, p. 91-110, jan/jun 2012.


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quando a polícia judiciária elabora e conduz a investigação criminal, é supervisionada pelo Ministério Público e pelo Juiz de Direito. Este, ao conduzir a instrução criminal, tem a supervisão das partes – Ministério Público e advogados. Logo, ao permitir-se que o Ministério Público, por mais bem intencionado que esteja, produza de per si investigação criminal, isolado de qualquer fiscalização, sem a participação do indiciado, que nem ouvido precisaria ser, significaria quebrar a harmônica e garantista investigação de uma infração penal. Não é pelo fato de ser o inquérito naturalmente sigiloso que o acesso do advogado, por exemplo, é vedado. Ao contrário, trata-se de prerrogativa sua consultar quaisquer autos de inquérito, especialmente quando já há indiciado cliente seu. O mesmo não ocorreria em investigação sigilosa em transcurso na sede do Ministério Público Federal ou Estadual, pois nem mesmo ciência de que ela está ocorrendo haveria. Por isso, a investigação precisa ser produzida abertamente – embora com sigilo necessário – pela polícia judiciária, registrada e acompanhada por magistrado e membro do Ministério Público. (NUCCI, 2007, p. 69).

No entanto, assevera-se ser possível o aproveitamento de informações e dados oriundos de procedimentos diversos, como uma ação civil pública, apesar de possuírem enfoque diverso, na formação da opinio delicti, no entanto, referidos dados deverão ser complementados e fortalecidos por meio de investigação criminal a ser desenvolvida no âmbito do devido inquérito policial, no intuito de se evitar denúncias genéricas e com pouco embasamento probatório, podendo gerar dúvida e a decorrente impunidade de supostos criminosos. Aqui vale lembrar os valorosos ensinamentos do professor Daura: Daí afirmar que outros órgãos (Banco Central, Receita Federal, Instituto Nacional de Seguridade Nacional – INSS, Conselho de Coordenação de Atividades Financeiras – COAF, etc) podem realizar investigações criminais não é razoável. Ocorre que em suas apurações de condutas afetas às suas atribuições administrativas de Estado, são aproveitadas, por vezes, provas, evidências e informações que poderão ser usadas para propositura de uma futura ação penal ou, até mesmo, como prova em regular processo judicial, mas, nem sempre podem substituir uma investigação criminal em face da complexidade dos fatos, do número de pessoas envolvidas ou por faltarem instrumentos que somente uma regular investigação penal há de se obter por razão, inclusive, do necessário manto autorizador do juiz natural para fins de quebra de sigilos fiscais, bancários, etc. Neste diapasão e de igual forma deve ser visto o inquérito civil que titularizado por membro do Ministério Público tem por objetivo angariar provas para a propositura de uma ação civil pública e não, diretamente, ratifico, para uma ação penal muito mais gravosa. (DAURA, 2006, p. 86-87). 103 Brasília, v. 5, n. 1, p. 91-110, jan/jun 2012.


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Conforme dispõe a Constituição Federal 1, a Segurança Pública é dever do Estado, sendo direito e responsabilidade de todos, o qual se valerá da polícia para preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do patrimônio, relacionando os órgãos policiais: polícia federal, polícia rodoviária federal, polícia ferroviária federal, polícias civis, polícias militares e corpo de bombeiros militares. Aqui temos disposto a função de polícia administrativa, ou preventiva, direcionada a evitar a prática de infrações lesivas à sociedade e ao Estado. Além disso, a Constituição Federal2 destinou à Polícia Federal e às Polícias Civis a função de polícia judiciária, com o dever de apurar infrações penais, no âmbito de suas atribuições e competências. Desta forma, no Brasil a atribuição para conduzir as investigações necessárias à apuração de crimes, constituindo e colhendo provas que servirão posteriormente como base de fundamentação a uma ação penal 1 “Art. 144. A segurança pública, dever do Estado, direito e responsabilidade de todos, é exercida para a preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do patrimônio, através dos seguintes órgãos: I - polícia federal; II - polícia rodoviária federal; III - polícia ferroviária federal; IV - polícias civis; V - polícias militares e corpos de bombeiros militares.” 2 “Art. 144. A segurança pública, dever do Estado, direito e responsabilidade de todos, é exercida para a preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do patrimônio, através dos seguintes órgãos: (...) § 1º A polícia federal, instituída por lei como órgão permanente, organizado e mantido pela União e estruturado em carreira, destina-se a: I - apurar infrações penais contra a ordem política e social ou em detrimento de bens, serviços e interesses da União ou de suas entidades autárquicas e empresas públicas, assim como outras infrações cuja prática tenha repercussão interestadual ou internacional e exija repressão uniforme, segundo se dispuser em lei; II - prevenir e reprimir o tráfico ilícito de entorpecentes e drogas afins, o contrabando e o descaminho, sem prejuízo da ação fazendária e de outros órgãos públicos nas respectivas áreas de competência; III - exercer as funções de polícia marítima, aeroportuária e de fronteiras; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998) IV - exercer, com exclusividade, as funções de polícia judiciária da União. (...) § 4º - às polícias civis, dirigidas por delegados de polícia de carreira, incumbem, ressalvada a competência da União, as funções de polícia judiciária e a apuração de infrações penais, exceto as militares.”

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futura, foi destinada à polícia judiciária. Referida atribuição também já era prevista no Código de Processo Penal Brasileiro3. No entanto, há exceções à regra geral quanto a condução de investigações criminais, onde não são autoridades policiais que as dirigem, sendo realizadas por outras autoridades públicas, em casos específicos, conforme expressamente previsto no parágrafo único, do art. 4º, do Código de Processo Penal Brasileiro. Citadas exceções se concretizam nos seguintes casos: • Comissões Parlamentares de Inquérito das Casas Legislativas – CPI – fundamentam-se no exercício das típicas funções fiscalizatórias do Poder Legislativo, possuindo previsão normativa no parágrafo 3º, do art. 58 da Constituição Federal; • Investigação dos crimes praticados no interior da Câmara dos Deputados e do Senado Federal, ficando sob a responsabilidade daquelas Casas a prisão em flagrante e realização do inquérito – Súmula 397 do STF – ressalva-se, porém, que referido entendimento merece ser revisto em razão das novas disposições constitucionais prevista no texto da CF/88, já que a citada súmula é de 03/04/1964; • As Procuradorias Gerais de Justiça e a Procuradoria Geral da União poderão também realizar investigações criminais diretamente nos caso de participação de membro do Ministério Público em fato delituoso, conforme previsão explícita na Lei Orgânica Nacional do MP; • Os Magistrados em algumas situações conduzem investigações e praticam atos próprios de polícia judiciária, como no caso de cometimento de crime por outro magistrado; crime ocorrido no interior do STF ou por autoridade com prerrogativa de foro em Tribunal Superior; nos casos de crimes cometidos na presença de 3 “Art. 4º A polícia judiciária será exercida pelas autoridades policiais no território de suas respectivas circunscrições e terá por fim a apuração das infrações penais e da sua autoria. (Redação dada pela Lei nº 9.043, de 9.5.1995) Parágrafo único. A competência definida neste artigo não excluirá a de autoridades administrativas, a quem por lei seja cometida a mesma função.” 105 Brasília, v. 5, n. 1, p. 91-110, jan/jun 2012.


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magistrado ou contra sua pessoa, podendo dar voz de prisão e autuar em flagrante o delituoso (art. 307 do CPP); • Oficiais militares das Forças Armadas e Polícias Militares podem conduzir inquéritos policiais militares, quando do cometimento de crimes da competência da Justiça Militar, no âmbito de suas atribuições.

3 Aperfeiçoando o Modelo Brasileiro Muito se discute sobre a necessidade de modificações no modelo de investigação criminal adotado no Brasil. Sem profundidade de discussão condenam o inquérito policial alegando tratar-se de um procedimento arcaico, moroso, sendo fonte de corrupção e desvios, esquecendo-se que o problema não reside em si no procedimento administrativo denominado inquérito policial, mas sim em fatores que estão ao seu redor, pois caso extinguissem o inquérito, em seu lugar surgiria outro procedimento formal com a mesma função de registrar os dados, informações e provas produzidas e coletadas durante a investigação. Desta maneira, o que se deve discutir são ações que podem aperfeiçoar o modelo de investigação que temos e não a simples extinção do inquérito policial. Em primeiro lugar, em homenagem ao princípio da paridade das armas e a preservação de garantias e direitos individuais dos investigados é fundamental a manutenção do sistema de investigação brasileiro, com a separação das funções de investigar, acusar e julgar em órgãos distintos. Seria um erro e um retrocesso concentrar as funções de investigar e acusar em uma única instituição, centralizando o ciclo de produção de provas nas mãos de um único agente, sem uma devida fiscalização externa salutar, pois eventuais circunstâncias probatórias de interesse da defesa poderiam ser excluídas da avaliação do judiciário. O aperfeiçoamento e modernização do modelo de investigação passa por uma série de reformas e implementações, algumas de cunho 106

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estrutural e outras de aspectos funcionais. Algumas medidas que contribuiriam com este processo seriam: • Oferecimento de bons salários aos policiais, o que evitaria, ou ao menos reduziria a chance, do desvio para realização dos chamados “bicos”, possibilitando, ainda, a seleção de candidatos mais preparados que seriam atraídos pelas condições oferecidas pelo cargo; • Adoção de critérios rigorosos de seleção, que aliado ao oferecimento de bons salários e de boas condições de trabalho, recrutariam profissionais mais qualificados; • Autonomia administrativa e financeira para as Polícias Judiciárias, que na sua essência são polícias de investigação, evitando desta forma ingerências políticas indesejáveis em sua atuação funcional; • O reconhecimento e deferimento das garantias de vitaliciedade, inamovibilidade, irredutibilidade de vencimentos e autonomia funcional às autoridades policiais, delegados de polícia, para que possam atuar com independência funcional; • Adoção de critério para escolha dos Dirigentes das Polícias Judiciárias por meio de listas elaboradas no âmbito de suas instituições a serem submetidas ao Chefe do Executivo para escolha, com mandato temporário de Direção; • Fortalecimento das Corregedorias de Polícia, com a definição de mandato para o Corregedor; • Instituição de um Conselho Nacional de Polícia para fiscalização da atuação policial em nível nacional; • Efetivo desempenho do controle externo do Ministério Público sobre a atuação policial; • Investimento em tecnologia e melhora da infraestrutura das polícias.

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Considerações Finais O tema “investigação criminal” é relevante para o desenvolvimento de todo Processo Penal, pois por meio das evidências e provas produzidas durante o procedimento investigativo torna-se possível a propositura de ação penal, gerando-se subsídios para uma efetiva aplicação da justiça. A discussão sobre a titularidade da investigação criminal, como vimos, é global, havendo uma prevalente adoção do sistema acusatório frente ao abandono do juizado de instrução, destacando-se como modelos de persecução criminal o inglês, com a total separação entre os órgãos responsáveis por investigar (Polícia), acusar (Ministério Público) e julgar (Juiz), e o europeu continental, onde as funções de investigar e acusar se concentram nas mãos do Ministério Público que dispõe da polícia, gerando um visível desequilíbrio na relação processual a se estabelecer e uma violação ao princípio da paridade das armas. Buscou-se, por meio do estudo do Direito Comparado, apresentar alguns parâmetros legislativos em cenários internacionais diversos, destacando os principais pontos de interesse na cadeia de persecução criminal, com comentários às experiências exitosas e àquelas julgadas ultrapassadas. Foi possível observar que países distintos adotam sistemas diferenciados no desenvolvimento da persecução criminal, com características e peculiaridades próprias de desempenho. Desta forma, como a investigação em diversos países possui traços distintos, no Brasil, da mesma forma, possuímos um modus operandi próprio. No Brasil vimos que a Constituição Federal conferiu à Polícia Federal e às Polícias Civis a função de Polícia Judiciária, com exclusividade, e a apuração de infrações criminais, existindo exceções pontuais à regra, dispostas em legislações específicas, cabendo ao Ministério Público a titularidade da ação penal e o controle externo da atividade policial. 108 Brasília, v. 5, n. 1, p. 91-110, jan/jun 2012.


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Por fim, cabe destacar que o modelo de investigação criminal no Brasil pode ser considerado como evoluído e adaptado ao requerido em um Estado Democrático de Direito, já que confere a órgãos distintos as funções de investigar, acusar e julgar, preservando a equidade entre as partes e a paridade de armas, necessitando, no entanto, de aprimoramento no intuito de dotar os órgãos responsáveis pela persecução criminal de atributos, prerrogativas e estrutura adequados. Júlio Danilo Souza Ferreira Aluno do Curso de Pós-graduação Lato Sensu em Ciência Policial e Investigação Criminal, Delegado de Polícia Federal, com experiência na área de Repressão ao Tráfico de Drogas, tendo atuado como Chefe do Setor de Investigação de Produtos Químicos e Chefe do Serviço de Apoio Técnico da Coordenação Geral de Repressão a Entorpecentes; atualmente, desempenha a função de Assistente do Diretor de Combate ao Crime Organizado do DPF e-mail: juliodanilo.jdsf@dpf.gov.br

THE CRIMINAL INVESTIGATION IN BRAZIL AND THE COMPARATIVE LAW ABSTRACT This study is a concise analysis on the main models for Criminal Investigation and Procedural systems of criminal prosecution prevalent in western countries. The debate on the separation of the allocation of functions to investigate, accuse and judge in separate bodies, as well as the competence to carry out direct criminal investigations is still subject to legal sphere debates and focused the study of this work. For both, it sought an analysis of the political-legal terms, for development of a critical examination of the performance of distinct organs embedded in the criminal prosecution, seeking to understand the fundamentals of the implementation of criminal justice and guarantors of fundamental rights, as the principles of equality and parity of arms. Finally, did not neglect, considering the context presented, the realization of a reflection on actions that can contribute to the improvement and advancement of the Brazilian model of criminal investigation.

Keywords: Criminal Investigation, Procedural systems, Judicial Police, Comparative Law, Police Investigations, Parity weapons, Pre-Trial Chamber

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REFERÊNCIAS CHOUKR, Fauzi Hassan. Garantias Constitucionais na Investigação Criminal. 3ª ed. rev., atual. e ampl. Rio de Janeiro - RJ: Lumen Juris, 2006. CUNHA, Rogério Sanches e PINTO, Ronaldo Batista. Processo Penal Doutrina e Prática. 1ª ed. Salvador - BA: JusPODIVM, 2008 DAURA, Anderson Souza. Inquérito policial: Competência e Nulidades. 1ª. Edição. Curitiba: Juruá, 2006. NUCCI, Guilherme de Souza. Código de Processo Penal Comentado. 6°. ed. rev., atual e ampl. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2007.

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A Ameripol e o Novo Paradigma Policial Internacional

da

Cooperação

Márcio Adriano Anselmo

D RESUMO O objetivo deste artigo é estudar o novo paradigma da cooperação policial internacional, a luz do exemplo Europeu da criação do Serviço Europeu de Polícia – Europol. Para o estudo, são analisadas as influências da globalização no direito interno e internacional, sobretudo na nova configuração dos conceitos de territorialidade e soberania. Trata da criação da Comunidade de Polícias da América – Ameripol, à luz de sua congênere Europol, sob esse novo paradigma de cooperação. Palavras-chave: Globalização. Direito Penal. Cooperação Policial Internacional. Ameripol. Europol.

Introdução O fenômeno da globalização1 tem provocado o achatamento nas fronteiras e, por conseguinte, apresentado reflexos em diversos ramos do direito2. A intensificação das relações sociais culmina, por sua vez, com a “sociedade de risco”, conceito cunhado por Ulrich 1 Muito se tem discutido no campo das ciências sociais acerca do conceito de globalização. Preferimos aqui mencionar a concepção de um de seus principais teóricos, Antony Giddens, para quem a globalização pode ser encarada como um fenômeno de intensificação das relações sociais mundiais que ligam localidades distantes de maneira que os acontecimentos locais são fortemente influenciados por eventos que ocorrem à distancia e vice-versa (GIDDENS, Antony. Consequences of Modernity. Stanford: Stanford University Press, 1990, p. 64). Ainda sobre o tema, importante estudo sobre os teóricos da globalização é apresentado por Arnaldo Godoy em Globalização, Neoliberalismo e o Direito no Brasil, em que o autor apresenta o posicionamento de diversos teóricos como Antony Giddens, Milton Santos, Octavio Ianni, Francis Fukuyama, AntonioNegri, dentre outros (GODOY, Arnaldo Sampaio de Moraes. Globalização, Neoliberalismo e Direito no Brasil. Londrina: Humanidades, 2004). 2 Boaventura de Souza Santos coloca que “estamos diante de um fenômeno multifacetado com dimensões econômicas, sociais, políticas, culturais, religiosas e jurídicas interligadas de modo complexo. (SANTOS Boaventura de Souza. Os processos da globalização. In: SANTOS, Boaventura de Souza [org.]. A globalização e as ciências sociais. Rio de Janeiro: Cortez, 2002, p. 26.) Recebido em 7 de dezembro de 2010. Aceito em 1º de outubro de 2011.

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Beck (2010), ao tratar da sociedade moderna pós-industrial. O crime assume, dessa forma, um “padrão global”. (SILVEIRA, 2006, p. 57). Como bem colocado por Paulo Silva Fernandes, “o crime também se tornou global” (FERNANDES, 2001, p. 31). Essa rede de comunicação permite que qualquer pessoa possa, embora virtualmente, estar presente em qualquer local do globo.3 As organizações criminosas passaram a ter na transnacionalidade um ponto comum, maneira de evadir-se da submissão às leis penais, numa espécie de planejamento penal, mediante escolha planejada de jurisdições para a prática de determinados atos, em razão de uma eventual benevolência no tratamento penal. Como exemplo dessa transnacionalidade das organizações criminosas, cabe citar Naim, que bem ilustra essa característica: Minin fazia encomendas a uma firma chamada Aviatrend, que pertencia a um certo Valery Cherny; Cherny, por sua vez, comprava as armas de fabricantes na Ucrânia e as embarcava na Bulgária, certa vez em um Antonov 124, ucraniano, fretado por uma transportadora inglesa, e outra no próprio BAC-111, de Minin. Os certificados oficiais que identificam o destino final de uma carga militar – e sem os quais os fabricantes não estão autorizados a comercializar – listavam a Costa do Marfim e Burkina Faso. Mas as cargas na realidade eram enviadas para a Libéria, que a RUF usava como base de retaguarda e através da qual contornava com grande facilidade o embargo da ONU. (NAIM, 2006, p. 48).

A globalização, segundo Sieber (2008, p. 271), “proporciona novas oportunidades de execução de crimes que ultrapassam fronteiras, levando o direito penal a seus ‘limites territoriais’ e exigindo novos modelos de um direito penal transnacional eficaz”. Capeller aponta que: 3 Interessante análise das relações entre a globalização dos mercados , o declínio do Estado nacional e o desenvolvimento do crime organizado e realizada por Jean Ziegler, na obra Os Senhores do Crime: as novas máfias contra a democracia, notadamente da primeira parte da obra.( ZIEGLER. Jean. Os Senhores do Crime: as novas máfias contra a democracia. Rio de Janeiro: Ed. Record, 2003).

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[...] os direitos penais nacionais, baseados nos princípios fundamentais da soberania nacional, de territorialidade e de individualização da pena, não são mais adequados para responder aos fenômenos criminais. (CAPELLER, 2005, p. 68).

Zaffaroni (2001, p. 141) afirma categoricamente que “la globalización no es un discurso, sino nada menos que um nuevo momento de poder planetário. Se trata de una realidad de poder que llegó y que, como las anteriores, no es reversible.” Assim, jurisdições e soberanias de diversos países são alcançadas em uma única operação. Diante da mobilidade dos grupos criminosos organizados, o aparato estatal de repressão também sofreu os efeitos da globalização e foi obrigado a mudar de paradigma, de forma que conceitos de soberania4 e territorialidade, que evidenciavam poder absoluto do Estado de se auto-organizar de acordo com seus próprios interesses, foram abrandados em prol de interesses supranacionais, notadamente com o surgimento de organizações criadas para promover a integração de países e blocos econômicos, bem como do chamado “direito comunitário”. Nesse sentido, o próprio ordenamento jurídico dos países tende à uniformidade, apontada por Luis Duarte D’Almeida (2001, p. 15-16) como questão inevitável do direito comunitário e, em conseqüência, também no campo penal, a fim de evitar estratégias de organizações criminosas se aproveitando de jurisdições mais benéficas, numa espécie de jurisdiction shopping. Ainda nesse sentido Manuel Valente (2010, p. 10) aponta que “a harmonização não é unificar o direito, mas encontrar a unidade dentro da diversidade”, conforme se pode observar a partir dos artigos 67.º e 82.º e ss. do Tratado para Funcionamento da União Européia. Juary (SILVA, 1980, p. 42-43), em 1980, já alertava que “ para conter esse fluxo [criminoso] é necessária a extradição rápida dos criminosos, conjugada a medidas administrativas de apreensão e devo4 Sanchez aponta que o conceito de soberania deve ser visto à luz do direito internacional moderno que, por sua vez, apresenta-se com as seguintes notas: a) diversificação dos sujeitos de direito internacional, com a inclusão de organismos internacionais e do próprio indivíduo; b) regulação do uso da guerra pelo Conselho de Segurança da ONU; c) formação de blocos econômicos internacionais; e d) formação de uma política econômica internacional pautada por esses blocos. (SANCHEZ, Nimrod Mihael Champo. El derecho penal frente a la globalización. Boletín Mexicano de Derecho Comparado, año XXXIX, n. 116, mayo-agosto 2006, p. 418-419).

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lução de coisas ligadas ao crime, de sorte a diminuir a impunidade e lucratividade do crime. Inexiste outro caminho.” Gayraud (2007) bem trata do tema, ao dizer que, o fenômeno mafioso e que também pode ser aplicado ao crime organizado, apresenta um interessante paradoxo: “crimen de muy alta intensidad y muy baja visibilidad”, o quer requer a mudança no paradigma de repressão. Luigi Ferrajoli, ao tratar do tema, coloca que a globalização provocou uma dupla mutação na fenomenologia dos delitos e das penas: por um lado, como uma questão criminal, quanto a natureza econômica, social e política da criminalidade; e, por outro lado, como questão penal, as formas de intervenção punitiva e as causas da impunidade. Segundo o autor, essa nova criminalidade, que pode ser chamada de criminalidade do poder, está inserida no funcionamento normal de nossas sociedades. A globalização do direito é apontada, ainda, como meio necessário de combater essa nova criminalidade globalizada. (FERRAJOLI, 2006. p. 303-311). Essa criminalidade altamente especializada, notadamente econômico-financeira, bancária e cibernética, incluindo aí o tráfico de armas, entorpecentes, seres humanos, animais e órgãos, é de maior lesividade do que a criminalidade de massa e dificulta a responsabilização penal, conforme bem apontado por Manuel Valente (2010. p. 50), provocando o descrédito do direito penal para prevenir e lutar contra esse crime em escala mundial. A cooperação internacional em matéria penal passou a ser a ferramenta eficaz no enfrentamento dessa nova criminalidade globalizada, que fixa suas atividades de acordo com a permissividade que os sistemas jurídicos lhe oferecem. O principal fator que justifica a presente pesquisa encontra-se na relevante importância da persecução penal dos crimes transnacionais, numa efetiva resposta do aparato estatal à criminalidade organizada. 114 Brasília, v. 5, n. 1, p. 111-127, jan/jun 2012


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O avanço e a internacionalização da criminalidade é apontando por Shams (2004, p. 98) como um dos aspectos mais negativos da globalização. A recente publicação do relatório da ONU, The Globalization of Crime: A Transnational Organized Crime Threat Assessment (UNODC, 2010), primeiro estudo estratégico sobre a ameaça à segurança que representa o crime organizado, demonstra que o crime organizado fatura bilhões de dólares por ano com o tráfico de drogas, armas, pessoas, recursos naturais, produtos pirateados, bem como pirataria marítima e cibernética. Assim, na busca do eficaz combate a essa criminalidade transnacional, o aparato estatal tem se modernizado e a cooperação interestatal surge como ponto comum a todos os Estados. Nesse sentido, temos por objeto de estudo no presente trabalho a recente criação da Ameripol, tomando-se como modelo a Europol, como iniciativa na cooperação interestatal no combate a criminalidade.

1 A Cooperação Interestatal em Assuntos Policiais A formação de grandes redes criminosas transnacionais, notadamente para a prática de crimes como o tráfico de pessoas, drogas, armas e órgãos, tem a transnacionalidade como método de fuga, onde os mecanismos tradicionais de combate não se apresentam como eficazes, haja vista a barreira formada pelas diversas soberanias envolvidas face à concepção estrita da territorialidade penal. Essa transnacionalidade é um dos traços marcantes da criminalidade organizada e tem levado a ruptura do princípio da territorialidade, um dos grandes dogmas do direito penal, elevando a cooperação entre Estados soberanos a um dos grandes desafios para a eficaz aplicação da lei penal. Os Estados têm desenvolvido diversos mecanismos de cooperação internacional em matéria de segurança pública, que culminam com efeitos imediatos na persecução criminal. A própria cooperação jurídica 115 Brasília, v. 5, n. 1, p. 111-127, jan/jun 2012.


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internacional, na prática de atos que ultrapassem a jurisdição de um país, tem sofrido consideráveis alterações, sobretudo no abrandamento de formalismos que não se coadunam com a celeridade, essencial ao mundo moderno em que as facilidades de comunicação clamam por soluções “on line” aos problemas, por maiores e mais complexos que o sejam. Exemplo desta realidade é o auxílio direto entre Estados, que tem origem no common law e tem suplantado o tradicional instituto das cartas rogatórias, excessivamente formal e cuja tramitação por via diplomática ensejava solução de excessiva lentidão nos atos de cooperação jurídica internacional. Sobre o tema, vale mencionar a posição de Antenor Madruga: Daqui á alguns anos olharemos para trás e escreveremos sobre uma sociedade que vivia em feudos jurídicos. Falaremos de um tempo em que os juízes se comunicavam por cartas, enviadas por via aérea e terrestre, confirmadas, folha a folha, por carimbos de tinta, selos e fitas multicolores, delibadas e fiscalizadas, uma a uma, pelo Supremo Tribunal Federal. Lembraremos na época em que fronteiras facilitavam o crime e dificultavam a prestação de alimentos. Não nos faltará a memória desse tempo em que promotores de justiça desistiam de promover a justiça quando esta se encontrava distante dos promotores de justiça. (MADRUGA FILHO, 2006, p. 1).

O tempo preconizado pelo autor ainda não se faz presente, mas os avanços são visíveis e consideráveis. Pode-se apontar como exemplo o serviço de polícia europeu – Europol5, que foi criado em 1991, com objetivo de facilitar o intercâmbio de informações criminais. Embora criada em 1991, já é possível apontar preocupações com a criminalidade no ambiente europeu já em 1985, quando, a partir do Acordo de Schengen, foram criadas medidas compensatórias para potenciais ameaças resultantes da abolição de fronteiras, dentre elas a intensificação do intercâmbio de informações e a cooperação policial. E assim no campo da segurança pública surgem outros canais, tais como a tradicional Interpol e o Grupo de Egmont (que congrega as Unidades de Inteligência Financeira), a Rede Ibero-Americana de Cooperação Jurídica Internacional (Iber-Rede), dentre outros. 5 Para maiores informações, consultar o site da Europol na Internet (www.europol.europa.eu/).

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Nesse aspecto, surgem também os grupos conjuntos de investigação (Joint Investigative Team), também conhecidas na Europa como “equipas conjuntas de investigação”, que funcionam como força-tarefa transnacional, dispensando a figura da autoridade central, como forma de tornar a cooperação ainda menos formal e mais célere, de forma a poder acompanhar a rapidez das atividades das organizações criminosas. O artigo 6º da Convenção relativa ao Auxílio Judiciário Mútuo em Matéria Penal entre os Estados Membros da União Européia, firmada em 29 de maio de 2000 é o exemplo mais claro desse tipo de cooperação 6, também mencionado no artigo 19 da Convenção de Palermo 7. Novos meios surgiram ou foram adaptados, tendo em vista as necessidades e a constante evolução da comunicação, como por exemplo a utilização da Interpol, da Europol, bem como a criação de redes para o compartilhamento de informações, tais como o Grupo de Egmont, que congrega Unidades de Inteligência Financeira de diversos países para troca de informações sobre lavagem de dinheiro. Desta feita, a cooperação jurídica deixa de ser a mera cooperação baseada nas cartas rogatórias, como bem anota Solange Mendes de Souza (2001, p. 143), ao dizer que: “Se não fosse possível a cooperação jurídica penal internacional à margem do judiciário, toda e qualquer cooperação policial seria inconstitucional, e, obviamente, não é o que acontece em toda parte do mundo.” Por fim, Capeller (2005, p. 69) sintetiza as pretensões do presente trabalho ao aduzir que: 6 A respeito da cooperação policial no âmbito da União Européia, Maíra Rocha Machado aborda o tema no item 2.2.2. da obra Internacionalização do Direito Penal: a gestão de problemas internacionais por meio do crime e da pena. São Paulo: Ed. 34/Edesp, 2004, p. 64-69, em que a autora discorre sobre a cooperação policial à luz do Tratado da União Européia, mencionando duas modalidades de cooperação: operativa e técnica. 7 Os Estados Partes considerarão a possibilidade de celebrar acordos ou protocolos bilaterais ou multilaterais em virtude dos quais, com respeito a matérias que sejam objeto de investigação, processos ou ações judiciais em um ou mais Estados, as autoridades competentes possam estabelecer órgãos mistos de investigação. Na ausência de tais acordos ou protocolos, poderá ser decidida casuisticamente a realização de investigações conjuntas. Os Estados Partes envolvidos agirão de modo a que a soberania do Estado Parte em cujo território decorra a investigação seja plenamente respeitada.

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estamos diante de uma transformação dos paradigmas criminológicos oriundos do positivismo. Isso quer dizer, que os fenômenos criminais não podem mais ser enfocados exclusivamente do ponto de vista individual e local, pois tornaram-se fenômenos globais, sistêmicos e organizados em redes criminosas e legais que funcionam em permanente interação.

2 O Serviço Europeu de Polícia - Europol O âmbito da União Européia, como bem apontado por Helmut Satzger e Frank Zimmermann (In: BALTAZAR JR. e LIMA, 2010, p. 401), enfrenta, no que diz respeito à criminalidade transnacional, o problema ocasionado pela liberdade de movimento e abolição das fronteiras, situação que favorece aos criminosos. Nesse sentido, a abertura das fronteiras entre os países à livre circulação trouxe consigo também conseqüências menos positivas, que careceram de resposta da União Européia. Cabe destacar, inicialmente, como bem apontado por Blanco Cordero (2004, p. 1), que a União Européia possui a estrutura de um “templo grego”, apoiando-se sob três pilares: o primeiro tem caráter comunitário ou de integração e está constituído pelos tratados constitutivos; o segundo compreende a política exterior e de segurança comum; e o terceiro, por sua vez, compreende a cooperação policial e judicial em matéria penal. Observa-se assim a importância assumida pela cooperação policial e judicial em matéria penal no ambiente europeu.8 Vladimir Aras (In: BALTAZAR JR. e LIMA, 2010, p. 68) aponta que: [...] a Europa tem dado mostras de que a evolução dos institutos do direito internacional é incessante. De fato, alguns países membros da União Européia já aplicam entre si, para crimes considerados graves, o procedimento do mandado europeu de captura (ou euro-ordem). Cumpridos tais requisitos, a euro-ordem 8 As fontes do terceiro pilar podem ser encontradas no art. K1 do Tratado da União Européia, tendo sido transformado em artigo 29 a partir do Tratado de Amsterdã, que, nos artigos 30 e 31, detalham as cooperações policial e judiciária.O autor aponta ainda que a Europol consiste num órgão de ligação e cooperação entre polícias dos Estados Membros, não constituindo-se num corpo operacional autônomo. (LIMA, José Antonio Farah Lopes de. Direito Penal Europeu. São Paulo: JH Mizuno, 2007, p. 259-262.)

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dispensa a utilização da extradição. Discute-se a implementação do mandado europeu de busca e apreensão, medida colaborativa direta que descarta a atuação de autoridades centrais.9 10 11

Em que pese o conhecido mandado de detenção europeu já ter tido suas leis nacionais iniciais de implementação declaradas nulas pelas cortes constitucionais da Polônia, Chipre e Alemanha12, este tem sido o grande paradigma do novo cenário da cooperação internacional em matéria penal na União Européia. Dessa forma, podemos afirmar que a cooperação internacional tem apresentado considerável melhoria, tanto sob o ponto de vista das formas quanto com relação ao conteúdo. E nesse aspecto, a adoção do espaço supranacional pelos Estados-Membros da União Européia se apresentou como um profícuo campo de avanços nesse sentido. O Serviço Europeu de Polícia – Europol foi criado em 1995 e com início das atividades em 1999, tendo por base o Artigo k1 do Tratado de Constituição da União Européia que, ao dispor sobre as matérias de interesse comum, traz que: (9) Police cooperation for the purposes of preventing and combating terrorism, unlawful drug trafficking and other serious forms of international crime, including IF necessary certains aspects of customs cooperation, in connection with the organization of a Union-wide system for exchanging information within a European Police Office (Europol). (EUROPOL, 2009, p. 12).

Em 1993, novo passo é dado rumo à criação da Europol, quando o Conselho da União Européia cria a Europol Drugs Unit, que, inicialmente visava 9 Sobre o mandado de detenção europeu, consultar a Decisão-Quadro 2002/584/JAI e 13 de junho de 2002. 10 Vale mencionar ainda a Decisão-Quadro 2003/577/JAI de 22 de julho de 2003, que trata da ordem de arresto de provas ou apreensão de provas, bem como documentos que tratam do Mandado Europeu de Prova (European Evidence Warrant) no âmbito da União Européia. 11 Sobre as características da decisão-quadro, Helmut Satzger e Frank Zimmermann apontam que: “como prevê o art. 34 do TUE, uma decisão-quadro é ‘vinculante para os Estados-Membros quanto ao resultado a ser alcançado, mas deixa para as autoridades nacionais a escolha das formas e dos métodos para fazê-lo’. Isso deixa claro o objetivo por trás da adoção de decisões-quadro – a harmonização do direito nacional dos Estados-Membros. (Op. cit., p. 411). 12 Conforme apontado por SATZGER, Helmut. Op. cit., p. 403.

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atuar no combate ao tráfico de drogas, tendo posteriormente passado a atuar no combate ao crime transnacional. Por fim, foi criada a Europol a partir do artigo k3 do Tratado de Maastricht em 1995, tendo a adesão dos Estados membros até junho de 1998. Em primeiro de julho de 1999, após as devidas adaptações legislativas dos Estados membros, entra em atividade a Europol. Podemos apontar como principais atividades da Europol, de acordo com o artigo 3ª da convenção que a criou: a) facilitar a troca de informações entre Estados-Membros; b) obter, coletar e analisar informações e dados de inteligência; c) informar às autoridades competentes dos Estados-Membros sobre conexões criminosas que lhe digam respeito; d) assistência em investigações por Estados-Membros mediante fornecimento de informações; e e) manter um sistema informatizado de coleta e armazenamento de informações. Segundo aponta Carlos Arturi (2009, p. 12): O surgimento de estruturas comunitárias de cooperação policial é mais um passo que está sendo dado na configuração de uma unidade política supranacional na Europa, o que implica questões importante para as relações internacionais. [...] Os Acordos de Schengen e a criação da Europol são, de fato, dois elementos fundamentais a serem analisados, com destaque para a maneira como as autoridades européias os vêm utilizando para controlar e reprimir a contestação internacional.

O mesmo autor13 classifica a cooperação na União Européia em três planos: o político, onde são elaborados os projetos e a legislação comunitária para assuntos internos e de Justiça e tomadas as decisões gerais; plano técnico, onde atuam os quadros operacionais (Europol, Eurojust, etc); e o plano da cooperação operacional, onde se situam o cotidiano das operações policiais e judiciárias. 13 Na mesma obra, o autor apresenta ainda um interessante quadro-síntese da evolução da cooperação no âmbito da União Européia, desde o Tratado de Roma, em 1957, que criou a Comunidade Econômica Européia, até o estágio atual passando pelo Acordo de Schengen em 1985, pela criação da Europol em 1995, culminando com as medidas adotadas após os ataques terroristas aos Estados Unidos (11/09/2001), em Madri (11/03/2004) e em Londres (07 e 21/07/2005). Op. cit., p. 13-15.

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Ainda, da lavra do mesmo autor, a seguinte conclusão: Observa-se atualmente um processo muito peculiar: a área de justiça e assuntos internos do bloco é a que mais avança em direção a comunitarização, via cooperação policial-judiciária [...]. Até então, este domínio constituía, ao lado da política de defesa e das relações exteriores, a fonte de maior resistência à cooperação entre estados europeus. (Op. cit., p. 21).

Por fim, reforçando a importância e fortalecimento da Europol, Huseyin Durmaz aponta que: Europol gave support to 3,400 cases in 2002 and 4,700 cases in 2003. The number indicate that there is a significant increase in the use of Europol. It is a clear that Europol is getting stronger day-by-day. With the help of the political environment and development in judicial cooperation field, is seems that Europol will replace the role of Interpol within the EU, Interpol will eventually become an outside contact point with other police forces as it is now in the US. (DURMAZ, 2005, p. 78).

3 A Comunidade de Polícias da América - Ameripol Criada em 14 de novembro de 2007, a Ameripol inspira-se na Europol e foi instituída em Bogotá, Colômbia, em reunião dos Diretores, Chefes, Comandantes ou Comissionados de Polícia da América. 14 15 No preâmbulo consagra-se a necessidade de “criação dum mecanismo de cooperação policial, orientado a unir esforços para fortalecer a assistência técnico científica, a capacitação e a doutrina, o intercâmbio de formação para a prevenção e a neutralização do crime organizado em geral que afeta os interesses comuns da região.” Nesse sentido, o preâmbulo já antevê os quatro grandes eixos temáticos sob os quais se projeta a atuação da Ameripol, indicados no artigo 1º: • cooperação técnica e científica policial; • intercâmbio de informação de inteligência estratégica e operacional contra o crime organizado; 14 O site na Internet da Ameripol pode ser consultado no endereço: https://www.comunidadameripol.org/. 15 Os países que participaram da aprovação do Estatuto foram: Argentina, Bolívia, Brasil, Colômbia, Chile, Costa Rica, Cuba, Equador, El Salvador, Guatemala, Haiti, Honduras, Jamaica, México, Paraguai, Peru, Republica Dominicana e Uruguai. Participaram ainda como observadores: Alemanha, Canadá e Europol.

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• apoio à investigação criminal e assistência judicial na luta contra o crime organizado; • capacitação e doutrina.

O artigo 2º do Estatuto aponta os princípios sob os quais se embasa a organização: princípios gerais do direito e princípios básicos do direito internacional, na doutrina e na jurisprudência internacional, nos tratados e outras fontes de direito internacional, além de Recomendações, Resoluções e Declarações de organismos internacionais. Quanto ao propósito da organização, o mesmo vem disposto no artigo 3º. E consiste em “promover e fortalecer a cooperação policial em matéria científica técnico, capacitação, fazer efetivo e dinamizar o intercâmbio de informação com fins de inteligência, coordenar e potenciar ações continuadas de investigação criminal e assistência judicial entre os corpos de Polícia e/ou instituições homólogas da América, que se traduzam na consolidação da doutrina e filosófica policial e na prevenção e neutralização do delito.” Ainda de acordo com o estatuto, a Ameripol é composta de cinco órgãos: o Conselho de Diretores, Comandantes, Chefes e Comissionados dos Corpos de Polícia e/ou instituições homólogas da América; b) Presidência; c) Secretaria Executiva; d) Unidade de Coordenação; e e) Unidades Nacionais. O Conselho forma a instância máxima de definição de propósitos no âmbito da comunidade, firmando suas diretrizes, reunindo-se de maneira ordinária anualmente, ou ainda, de maneira extraordinária, por convocação da Presidência. A presidência do organismo é eleita pelo Conselho, dentre os membros do mesmo, por um período de dois anos (artigo 6º.), por maioria simples. A Secretaria Executiva, por sua vez, consiste em órgão executivo permanente, atualmente com sede em Bogotá, possuindo sua estrutura em quatro unidades de coordenação: técnico científica, inteligência, 122

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investigação e assistência judicial e capacitação e doutrina. Unidades de Coordenação são os órgãos executores das tarefas estabelecidas no Conselho, tendo por fim os objetivos da organização. Essas unidades devem permanecer ligadas às instituições nacionais de cada país. Essas Unidades Nacionais, por sua vez, com a mesma estrutura das Unidades de Coordenação, consistem no ponto de contato de cada país membro com estas. O estatuto prevê ainda, em seu artigo 19, a figura dos “Oficiais de Enlace”, que atuarão por designação dos países membros de maneira permanente ou temporária perante a Secretaria Executiva. O artigo 22, por sua vez, apresenta o conceito de delito transnacional, semelhante a outros instrumentos internacionais, que considera o delito transnacional nas seguintes situações: a) quando cometido em mais de um país; b) quando cometido em um país, mas com parte substancial da preparação, planejamento, direção ou controle em outro país; c) quando embora cometido dentro de um país, tenha a participação de um grupo organizado de atuação transnacional; d) quanto, embora cometido dentro de um país, seus efeitos substanciais se produzam em outro. Nesse sentido, a Ameripol surge nesse ambiente de internacionalização do direito penal, com o fim precípuo de intensificar a cooperação internacional entre organismos policiais no combate aos crimes transnacionais.

Conclusão Conforme já apontado por nós em outra obra (ANSELMO in BALTAZAR JR. e LIMA, 2010, p. 246) “restam indiscutíveis as constantes mudanças e progressos já ocorridos no âmbito da cooperação internacional em matéria penal, embora muito ainda se tenha que avançar.” Nesse diapasão, surge a Ameripol como uma nova ferramenta estratégica para o combate a criminalidade, como embrião de uma Europol no continente americano. 123 Brasília, v. 5, n. 1, p. 111-127, jan/jun 2012.


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No continente americano encontramos desde grandes produtores de maconha (Paraguai), cocaína (Bolívia e Colômbia), grandes consumidores (Estados Unidos), bem como países trânsito como Brasil e México. A par desta realidade, a América, sobretudo Central e do Sul, possui países que servem como grandes fornecedores para o tráfico de pessoas e, ainda, encontramos países reconhecidamente paraísos fiscais como o Uruguai e diversas ilhas do Caribe, de larga utilização para operações de lavagem de dinheiro. Desta forma, o recém embrionário organismo policial americano surge como uma iniciativa importante no contexto regional do combate a criminalidade organizada transnacional, sobretudo enquanto fomento à cooperação policial, ou seja, dos organismos policiais, que são os que atuam diretamente e mais próximos aos fenômenos criminosos. Insere-se, portanto, nesse novo paradigma de cooperação, alcançado sobretudo após os ataques terroristas de 11 de setembro de 2001 nos Estados Unidos. Oxalá a Ameripol possa alçar vôos rumo aos institutos criados no ambiente europeu, notadamente no intenso intercâmbio de informações e atuação conjunta entre seus membros visando uma eficaz prevenção e persecução da criminalidade transnacional.

Márcio Anselmo Adriano Aluno do Curso de Pós-graduação Lato Sensu em Ciência Policial e Investigação Criminal, Delegado de Polícia Federal, lotado na SR/DPF/PR. Doutorando em Direito Internacional pela Universidade de São Paulo. Mestre em Direito Internacional Econômico pela Universidade Católica de Brasília e especialista em Direito do Estado com área de concentração em Direito Tributário pela Universidade Estadual de Londrina. e-mail: marcio.maa@dpf.gov.br

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THE AMERIPOL AND THE NEW PARADIGM OF INTERNATIONAL POLICE COOPERATION ABSTRACT The aim of this paper is to study the new paradigm of international police cooperation, the light of European example of the creation of the European Police Office - Europol. For this study we analyzed the influences of globalization on national and international law, especially in the new configuration of the concepts of territoriality and sovereignty. Deals with the creation of the Community Police Officers in America - Ameripol, in light of his counterpart Europol under this new paradigm of cooperation. Keywords: Globalization. Criminal law. International Police Cooperation. Ameripol. Europol.

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A Polícia e a Autonomia da Investigação Criminal Ricardo Venâncio de Oliveira da Silva

D RESUMO A Polícia assegura a existência do próprio Estado, especialmente quando enfrenta o crime organizado que procura capturar a estrutura estatal através de suas ações danosas à sociedade e da corrupção politica. A grande novidade foi a transformação ocorrida nos últimos vinte anos, o aperfeiçoamento nas técnicas de investigar ocasionou a forma de agir da instituição, no caso específico, a Polícia Federal, em todo território nacional com suas operações, representa um marco no federalismo, contra os transgressores da lei, principalmente aqueles que estão infiltrados na elite e que até pouco tempo eram intocáveis. Num primeiro plano essa Polícia assegura os Direitos Humanos Fundamentais, mesmo agindo repressivamente, tem por escopo garantir a efetividade de sua aplicação a todos os cidadãos, vige o Estado de Direito, além do respeito à lei por todos. Mas como essa Polícia conseguirá exercer sua missão se a todo instante sofre a interferência através de resoluções de conselhos de outras classes alheios à sua atribuição que alteram dispositivo de lei, numa demonstração de autoritarismo, sem estarem autorizados pela Carta Magna, pretende-se com isso deslocar a Polícia Judiciária para as funções essenciais da justiça, direcionando para o Ministério Público. O Delegado de Polícia é o gestor da segurança – interferindo diretamente no drama das infrações penais, é o Juiz de instrução conforme na Itália e Portugal. Se de fato a sociedade deseja que a Polícia Judiciária cumpra o seu papel é preciso lhe dar condições através de instrumentos que garantam a autonomia na investigação criminal. Neste contexto, o judiciário e algumas polícias estão implantando o processo eletrônico, isto vem corroborar para afirmativa de que o inquérito policial é fundamental para o cidadão dentro do devido processo legal e não pode sofrer interferências enquanto não terminar a investigação criminal, não significando que se houver excessos as instituições responsáveis pela fiscalização da aplicação da lei imiscuem-se de agir. O que importa é o objeto e neste devem estar presentes uma perspectiva de eficiência e garantia.

Palavras-chave: Investigação criminal. Polícia judiciária. Autonomia.

Recebido em 7 de dezembro de 2010. Aceito em 13 de janeiro de 2012.

ISSN 1983-1927 Brasília, v. 5, n. 1, p. 129-176, jan./jun. 2012.

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INTRODUÇÃO Durante décadas a instituição Polícia ficou sem qualquer estudo destinado a demonstrar as suas atividades dentro de um contexto científico. A necessidade de acompanhar os seus fundamentos traz a lume as suas verdades. Por estas razões a interferência externa é prejudicial e sobretudo inconstitucional quando normas inferiores alteram a lei e consequentemente ultrapassam a sua aplicação interna corporis, afetando diretamente a investigação criminal e a ação da polícia em seu mister. No passado a visão do policial era de ser desprovido de capacidade intelectiva, ou seja, um monte de brutamontes prontos a responder com uso legítimo da força, estando sempre à disposição de outras instituições, no cumprimento da lei, como se fossem jagunços do Estado. Uma das características marcantes dos policiais é serem carrancudos, intransigentes e desconfiados. Mas isto tem por origem a característica do trabalho que é considerado pela sociedade até pouco tempo como inferior. O enfretamento de situações de risco, ou crime organizado exige preparo e horas de dedicado estudo de casos por parte do profissional de polícia. É preciso entender o modus operandi dos agentes do crime, acompanhá-los no dia a dia, e ao final estruturar a ação repressora, dentro da legalidade onde os direitos humanos devem prevalecer, assim, o resultado que a sociedade exige de que sejam condizentes com a sua expectativa subliminar, do Estado Democrático de Direito seja assegurado a todos. É preciso conscientizarmo-nos que os policiais no passado eram tidos como profissionais de baixa capacidade intelectiva e consequentemente sua atividade era de baixo nível em razão da origem de suas funções. Hoje há o reconhecimento da complexidade e da importância da atividade policial e por isso é necessário investir em estudos, nas pesquisas, e principalmente no ser humano polícia, objetivando aprimorar a prestação do serviço a sociedade. E quem melhor do que os policiais para pesquisar a instituição visando à produção do conhecimento científico policial? Neste contexto entendemos ser fundamental expor como surgiu a polícia no Brasil e o principal instrumento de apuração do delito e sua autoria que é a investigação criminal. 130

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A defesa social1 exige aprimoramento da investigação criminal. Neste contexto novas propostas visam tornar clara e insofismável a autonomia do delegado de polícia na condução da Investigação Criminal. Não há como analisar polícia e a investigação criminal sem apreciar a história destas no Brasil. Como surgiu e quais eram as condições que determinaram a criação da polícia e por conseguinte, o instrumento de apuração das infrações penais. Os fatos históricos propiciam uma avaliação empírica da realidade do Brasil Colônia, demonstrando quais eram as necessidades prementes para sociedade que exigia uma atitude eficaz de D. João VI para conter a violência latente e progressiva que exsurgia à época. Por estas razões a presença da família Real na cidade do Rio de Janeiro modificou o status quo da sociedade promovendo mudanças significativas dentre elas a criação da Polícia como instituição de preservação da ordem e do cumprimento da lei. 1.1 A atividade da Polícia no Brasil Após o descobrimento do Brasil, por volta de 1532, Portugal decide colonizar o Brasil, prevalecia até então a exploração extrativista. É declarado o território como sendo reservado para o cumprimento de pena de degredo para aqueles que conseguissem escapar da pena de morte na metrópole. Segundo Lopes (2009, p. 19), o povoamento da colônia tinha dezenas de leis que apenavam com o degredo em terra brasileira os autores de crimes, transformando-a em lugar de prescrição e perdão dos delitos, instalava-se a impunidade. O responsável pela aplicação da justiça na Colônia na primeira vila denominada São Vicente foi Martim Afonso de Souza, era o governador com poder judicante nas áreas cível e criminal. Sentenciava, inclusive com a pena de morte, sem direito a apelo ou agravo. Da mesma forma, nomeava tabeliães e oficiais de justiça para as práticas e atos judiciais, fundou a Câmara Municipal e nomeou os primeiros juízes do 1 Atual nomenclatura para Secretaria de Segurança Pública.

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povo denominados juízes ordinários (LOPES, 2009, p. 19). Portugal exporta para colônia a estrutura judicial, surge o Juiz de vintena2, para comunidades com numero mínimo de 20 moradores podendo ordenar prisões, mas não julgam os feitos criminais sendo estes encaminhados para o Juiz ordinário. O Governador Geral Tomé de Souza nomeia Pero Borges, desembargador da Casa de Suplicação de Portugal, que tem por função o controle dos juízes ordinários e assim julgava os pleitos em primeira instância. Está ampliado o sistema jurídico de Portugal na colônia. Foi instalada a Relação do Brasil, uma espécie de tribunal composto por dez desembargadores, responsáveis pelos procedimentos administrativos e judiciários. Na realidade, vinte e um anos depois de sua idealização foi que passou a julgar os recursos, permanecendo até 1891 quando foi extinto pela Constituição da República. No ano de 1808, a Corte Portuguesa, fugindo de Napoleão Bonaparte, desembarca na Colônia do Brasil, antiga Terra de Santa Cruz. A transferência não era novidade, desde o ano de 1736, já existia estudo para que tal evento ocorresse. O embaixador português em Paris, Luiz da Cunha, escreveria num memorando secreto a D.João V que Portugal não passava de “uma orelha de terra” onde o rei “jamais poderia dormir em paz e em segurança”. A solução sugerida por Cunha era mudar a Corte para o Brasil, onde João V assumiria o título de “Imperador do Ocidente” e indicaria um vice-rei para governar Portugal (GOMES, 2007, p. 46). A sociedade portuguesa da época tinha por característica o dinheiro fácil, como ganhos de herança, cassinos e loterias, que não exigiam sacrifício, esforço de criatividade e inovação, nem investimento de longo prazo em educação e criação de leis e instituições duradoras (GOMES, 2007, p. 57-58). 2 Primeiros sinais da Polícia, nesta época a função policial e judiciária se confundem.

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Vigorava no Brasil as Ordenações Filipinas3, durante dois longos séculos até 1830, quando surgiu o Código Criminal do Império. A legislação civil entraria em vigor somente no ano de 1916 com a promulgação do Código Civil (PIERANGELI, 2004, p. 55). O primeiro Tribunal a ser instalado foi o Militar, posteriormente é instalada a Casa de Suplicação, que tinha por competência julgar os recursos agilizando os agravos e apelações que antes eram remetidos para Lisboa para julgamento, era considerada o Superior Tribunal de Justiça, para julgar em última instância (LOPES, 2009). Compunham a corte 23 magistrados. Em 30 de Junho de 1808, ela foi instalada no centro do Rio de Janeiro, na Rua do Lavradio. Pesquisadores históricos registram que o proprietário do prédio onde foi instalado o órgão superior da justiça brasileira seria indenizado pela ocupação do prédio somente em 1833. O primeiro presidente da casa foi o regedor da Justiça Francisco de Assis Mascarenhas, o Conde de Palma (LOPES, 2009, p. 27). Este fato histórico demonstra a cultura predominante na corte portuguesa que chegava, ou seja, o órgão superior da justiça, apropriara-se de edificação para sua instalação, sem contudo, pagar pelo aluguel ou a compra do imóvel. Era lamentável o que ocorria naquela época. Não havia moradia para todos, o despejo das famílias locais era comum. A difícil alocação daqueles que acompanhavam a família real fez com que nascesse o “jeitinho brasileiro” ou casuísmo facilmente detectado na ação seguinte: por ordem do Conde de Arcos fica claro que aos amigos os benefícios da Lei, aos inimigos, a Lei, demonstrando o que estaria por vir durante a estadia da família real e sua corte no Brasil, como se vê no exemplo: Criou-se o famigerado sistema de “aposentadorias”, pelo qual as casas eram requisitadas para uso da nobreza. Os endereços escolhidos eram marcados na 3 Reprodução quase integral do Código Manuelino,feita no reinado de D. Filipe III, de Portugal, também baseado no direito romano, expondo, porém, princípios mais adiantados que os contidos nesse estatuto revogado. Publicadas em 1603 e confirmadas por D.João IV, em 1643, vigoraram naquele pais até 1868, com leis gerais. Após a independência do Brasil, a Lei de 20-10-1823 mandou que elas fossem conservadas como fonte subsidiária do direito pátrio, o que se verificou até 1º de Janeiro de 1917, quando entrou em vigor o nosso Código Civil. O mesmo que Código Filipino. – (NUNES, Pedro dos Reis, Dicionário de tecnologia jurídica. - 12ª. ed. rev., ampliada e atualizada. Rio de Janeiro, Freitas Bastos, 1990, p. 623).

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porta com as letras PR, iniciais de Príncipe Regente, que imediatamente a população começou a interpretar como “Ponha-se na Rua”. Prossegue,... o conde de Belmonte apoderou-se de uma casa recém-construída pelo patrão-mor do porto, e jamais habitada. Ali permaneceu por dez anos, sem pagar aluguel, enquanto o proprietário se alojava com toda a numerosa família numa pequena moradia erguida ao lado da mansão ocupada pelo conde, que assumiu até seus escravos sem lhe dar satisfação alguma. (GOMES, 2007, p. 135).

Os fatos citados acima demonstram como a corte era ociosa, corrupta e perdulária. Havia ainda os financiadores4 estabelecidos na colônia; estes passaram a financiar a corte, certos de obterem em troca algumas vantagens que os retribuíssem no futuro. A sociedade da época vivia em precárias condições de higiene, ocasionando doenças como elefantíase e outras com sinais e sintomas de febre, acessos de bile, disenteria e perturbações. Neste cenário catastrófico a população da colónia dobrou para 120.000 habitantes segundo alguns historiadores (GOMES, 2007; LOPES, 2009) e com todos os problemas ocasionados pela demanda tais como: escassez de gêneros, estrutura sanitárias, segurança, etc. Uma das características da população da época era a sua formação, metade era composta por escravos, ocasionando aumento da criminalidade. Os delitos eram praticados muitas vezes por grupos que atacavam as pessoas nas ruas, feriam e roubavam a todos. Estes grupos eram formados em sua maioria por negros, pobres e degredados que ocupavam as ruas do Rio de Janeiro. Traçando um paralelo com a atualidade, é possível afirmar que a ações das quadrilhas no Estado do Rio de Janeiro, neste século XXI, assemelham-se aquelas praticadas pelas gangues do século XIX, diferenciando apenas o armamento utilizado. Na época da colônia, utilizavam-se facas e estiletes, hoje, utilizam-se pistolas, AR155, etc. Isto tem um signifi4 No Rio de Janeiro os traficantes de escravos eram empresários proeminentes, reverenciados e respeitados. Tinham influência na sociedade e nos negócios do governo. Na corte de D.João, eles se destacavam entre os grandes doadores, recompensados com honrarias e títulos de nobreza. Um caso ilustrativo é o de Elias Antonio Lopes, o traficante que em 1808, presenteou o príncipe regente com o palácio que havia construído na chácara de São Cristovão. ...recebeu do príncipe regente a comenda da Ordem de Cristo e a propriedade do ofício de tabelião e escrivão da Vila Parati. No mesmo ano o príncipe concedeu-lhe o posto de deputado da Real Junta do Comércio, (GOMES, 2009, p. 218). 5 Fuzil de combate fabricado nos USA pela COLT e utilizado ilegalmente pelo Tráfico de drogas na cidade do Rio de Janeiro.

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cado, as ações delituosas são semelhantes respeitando-se as proporções e a modernização dos instrumentos utilizados para o crime. Neste contexto era necessária uma ação enérgica e eficaz capaz de atender aos anseios da nova sociedade brasileira que aportou no Brasil com a família real. 1.2 A Autoridade Policial, origem histórica e legitimidade O crime é um fenômeno social, que não pode ser desvinculado da sociedade (PIERANGELI, 2004, p. 89). A elite portuguesa sofria a ação delituosa das gangues tornando-se reféns do medo e da insegurança. D. João VI resolve organizar a cidade e a forma encontrada foi a criação de uma polícia para atuar no controle e manutenção da ordem. Para exercer a função de Intendente Geral da Polícia, foi nomeado o advogado Paulo Fernandes Viana que era Desembargador formado pela faculdade de Coimbra, era natural da cidade do Rio de Janeiro além de ser o ouvidor da Corte. A nomeação foi através do alvará de 10 de Maio de 1808. (LOPES, 2009). Inicialmente a função do chefe de Polícia tinha por característica as mesmas funções exercidas por prefeito e secretario de segurança. Uma das metas a serem alcançadas era transformar a cidade em algo assemelhado às cidades da Europa. A atribuição do chefe de polícia era a seguinte: Sua missão incluía aterrar pântanos, organizar o abastecimento de água e comida e a coleta de lixo e esgoto, calçar e iluminar as ruas usando lampiões a óleo de baleia, construir estradas, pontes, aquedutos, fontes, passeios e praças públicas. Ficou também sob sua responsabilidade policiar as ruas, expedir passaportes, vigiar os estrangeiros, fiscalizar as condições sanitárias dos depósitos de escravos e providenciar moradia para os novos habitantes que a cidade recebeu com a chegada da corte .

Interessante salientar foi a criação da Polícia de Imigração ou Marítima nesta época, surge a primeira representante da polícia administrativa no Brasil. Da mesma forma o Chefe de Polícia ordenava à guarda militar para reprimir assobios, gritos, pateatas, e outros comportamentos e modos incivis que o povo pratica durante os espetáculos de teatro (GOMES, 2009). Sair a noite na cidade do Rio de 6

6 Na Polícia Federal até pouco tempo era conhecida como Polícia marítima aérea e de fronteira ou simplesmente Marítima, atual Delemig (Delegacia de Imigração) é a responsável pelo controle dos estrangeiros, entrada e saída, registro, emissão de passaportes.

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Janeiro era arriscado. A subversão e as ameaças à ordem social reinante preocupavam Viana constantemente, informa Laurentino Gomes. Por estas razões, o Chefe de Polícia cria o serviço de contra espionagem, surge então o precursor do antigo SNI7 . A estratégia era a infiltração dos agentes do serviço na sociedade, uma de suas atribuições a princípio era acompanhar os estrangeiros, principalmente os franceses em razão dos ideais da Revolução Francesa, que seriam prejudiciais a colônia. Da mesma forma a censura fazia parte das atribuições do Chefe de Polícia o qual deveria zelar pela tradição, principalmente a religiosa. Ainda segundo Laurentino Gomes: O intendente reclamava da falta de recursos para combater o crime e cumprir todas as grandes tarefas que lhe estavam confiadas. Sua polícia, que deveria ter 218 homens, tinha só 75. Não era uma polícia ostensiva como atualmente. Atuava em rondas dissimuladas, escondidas na escuridão dos becos e ruas, à espreita dos malfeitores. ... receberam o apelido de morcegos;... Os agentes de Viana eram implacáveis e truculentos. (GOMES, 2009, p. 209).

Não surpreende a informação acima, as polícias, de maneira geral, continuam sem recursos humanos suficientes para atender à suas atribuições até a presente data. Um dos agentes mais atuantes de Viana era o major Miguel Nunes Vidigal – tornou-se o terror da malandragem carioca. Ficava à espreita nas esquinas ou aparecia de repente nas rodas de capoeira ou nos batuques em que os escravos se confraternizavam bebendo cachaça até tarde da noite. Sem importar com qualquer procedimento legal, mandava que seus soldados prendessem e espancassem qualquer participante desse tipo de atividade – fosse delinquente ou apenas um cidadão comum que estivesse se divertindo. O major foi agraciado pelos serviços prestados, no ano de 1820 com um terreno ao pé do Morro Dois Irmãos. Invadido por barracos a partir de 1940, o terreno está hoje ocupado pela Favela do Vidigal. (GOMES, 2009). Neste cenário vimos a chegada da corte na cidade do Rio de Janeiro e as consequências advindas deste fato histórico. A abertura dos portos para as nações amigas, principalmente para Inglaterra que garantiu a vinda da família real para a colônia; a instalação da casa de suplicação; a criação da intendência geral de polícia e a elevação da colônia à condição 7 SNI – Serviço Nacional de Informação, atual ABIN, Agencia Brasileira de Informação.

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de Reino Unido a Portugal e Algarves, preservava o território brasileiro, e por consequência a cidade do Rio de Janeiro ascendeu a condição de sede oficial da Coroa Portuguesa, com isto a migração de comerciantes, artistas, aumentava a população, etc. Após breve relato da história de nosso pais, é possível identificar as causas de como e porque surgiu a polícia. Os mecanismos legais que vigiam, segundo José Henrique Piragibe, eram as Ordenações Filipinas, que por mais de dois séculos vigeram quanto a parte criminal. Após o retorno de D. João VI para Portugal, o seu filho D. Pedro I, aos 23 de Maio de 1821, legislou sobre a prisão dos criminosos; e, pelo decreto de 18 de Junho de 1822, determinou que os abusos da liberdade de imprensa fossem julgados por juízes de fato – tais leis embora atingissem o direito penal estariam melhor incorporadas ao direito processual penal...; e, em 25 de Março de 1824, o imperador outorgou a Constituição, que viria se constituir na única do período imperial (PIERANGELI, 2004, p. 65). Ainda sob a informação de Pierangeli, a Constituição em seu artigo 179, item III fixava o princípio da irretroatividade da lei, que constitui uma das mais preciosas garantias dos direitos humanos de liberdade; e no item XIII, a lei será igual para todos, quer proteja, quer castigue, e recompensará em proporção dos merecimentos de cada um; XX, nenhuma pena passará da pessoa do delinquente; as cadêas serão seguras, limpas e bem arejadas, havendo diversas casas para separação dos Réos, conforme suas circunstâncias, e natureza dos seus crimes. A primazia dos artigos demonstram a preocupação desde os primórdios de nossa legislação penal com os direitos humanos. 1.3 A legitimidade da investigação criminal pela Polícia Judiciária Em 1827 surgem no Brasil os Cursos Jurídicos, nas cidades de São Paulo e Olinda. O mais importante no entanto foi a organização judiciária após a Constituição promulgada por D. Pedro I. Ficou estabelecido que haveria a figura do Juiz de Paz que tinha por atribuição

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administrar a justiça conciliando as partes e concomitantemente teria atribuições policiais, como se vê: No âmbito policial, atribuía-se aos mesmos juízes “ fazer separar os ajuntamentos perigosos ou vigiá-los; e, em caso de motim, empregar a força pública”, desde que “por ordem expressa do juiz de paz, depois dos amotinadores terem sido admoestados pelo menos três vezes para se recolherem às suas casas, não obedecendo”...Naquete destaca uma que prima ainda mais por uma impressionante atualidade: “exercer inspeção sobre vadios e mendigos, no sentido de submetê-los ao trabalho; destruir os quilombos e evitar sua formação...” mesmo para reprimir e conter os maus, só serão lícitas e salutares as medidas que, indicadas pelas leis, forem regularmente postas em prática. (LOPES, 2009, p. 41-42).

Ainda segundo Naquete, citado por Lopes, foi em 1825 que se executou pela primeira vez a Lei de 2 de Outubro de 1823, no julgamento do crime de injúrias publicadas no Diário fluminense de 25 de Abril contra o intendente-geral de polícia da corte, Francisco Alberto Ferreira de Aragão. (LOPES, 2009, p. 42). Prossegue Lopes: Naquete não só endossa a visão como também amplia, com citações de L.F. Sauerbronn Carpenter: não criou autoridades policiais, antes as aboliu: o juiz de paz, eleito por seus pares, é quem procedia a auto de corpo de delito e tomava a culpa dos delinquentes, sobre competir-lhe, ainda, o processo e o julgamento de delitos menores; somente nas cidades mais populosas é que haveria o chefe de polícia, e este seria um de seus juízes de direito...implantando o princípio de que ao acusador é que compete provar a acusação, presumida sempre a inocência. Deixou, assim, o processo crime de ser uma luta desigual do juiz contra o réu, para ser uma luta entre as partes, presidida pelo juiz (LOPES, 2009, p. 45). Depois do Código Criminal do Império8, em 1832 precisamente em 29 de Novembro foi promulgado o Código de Processo Criminal de primeira instância, surge a figura do Delegado de Polícia. Esta afirmativa tem por base os artigos do referido Código que delineavam as atribuições do Juiz de Paz, se confrontadas com a atual atribuição prevista no De8 Código Criminal do Império de 1830.

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creto-lei nº 3.6899, de 03 de Outubro de 1941, há nítida convergência nas atividades do Juiz de Paz do Império para o atual Delegado de Polícia. A Lei de 29 de Novembro de 1832 – Código do Processo Criminal do Império é clara no capítulo II – das pessoas encarregadas da administração da justiça criminal em cada distrito atribuía aos Juízes de paz: Art. 12. Aos Juízes de Paz compete: § 1º Tomar conhecimento das pessoas, que de novo vierem habitar no seu Districto, sendo desconhecidas, ou suspeitas; e conceder passaporte ás pessoas que lh'o requererem; § 2º Obrigar a assignar termo de bem viver aos vadios, mendigos, bêbados por habito, prostitutas, que perturbam o socego publico, aos turbulentos, que por palavras, ou acções offendem os bons costumes, a tranquillidade publica, e a paz das famílias; § 3º Obrigar a assignar termo de segurança aos legalmente suspeitos da pretenção de commetter algum crime, podendo cominar neste caso, assim como aos comprehendidos no paragrapho antecedente, multa até trinta mil réis, prisão até trinta dias, e tres mezes de Casa de Correcção, ou Officinas publicas; § 4º Proceder a Auto de Corpo de delicto, e formar a culpa aos delinquentes; § 5º Prender os culpados, ou o sejam no seu, ou em qualquer outro Juizo; § 6º Conceder fiança na fórma da Lei, aos declarados culpados no Juizo de Paz; § 7º Julgar: 1º as contravenções ás Posturas das Camaras Municipaes: 2º os crimes, a que não esteja imposta pena maior, que a multa até cem mil réis, prisão, degredo, ou desterro até seis mezes, com multa correspondente á metade deste tempo, ou sem ella, e tres mezes de Casa de Correcção, ou Officinas publicas onde as houver; § 8º Dividir o seu Districto em Quarteirões, contendo cada um pelo menos vinte e cinco casas habitadas; Art. 13. Sanccionado, e publicado o presente Codigo, proceder-se-ha logo á eleição dos Juizes de Paz nos Districtos que forem novamente creados, ou alterados, os quaes durarão até ás eleições geraes sómente.

Os primeiros atos legais que nortearam a legitimidade e atribuição do Delegado de Polícia foi a Lei n‘ 261, de 3 de Dezembro de 1841, regulada pelo Decreto n‘ 120, de 31 de Janeiro de 1842. Afirma Lopes: A lei de 3 de Dezembro de 1841 é vista como regressista, centralizadora, concentradora de Poder. Segundo Boris Fausto, todo o aparelho administrativo e judiciário voltou às mãos do governo central, com exceção dos juízes de paz. Em cada capital de província havia agora o chefe de polícia nomeado pelo ministro de Justiça. Foram criados cargos de delegado e subdelegado nas paroquias e municípios. Eles assumiram muitas funções antes atribuídas aos juízes de paz, inclusive 9 Código de Processo Penal Brasileiro.

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as de julgar pequenas causas criminais. Passava pois a polícia, em alguns casos, a ter atribuição não só de investigar como de processar pessoas e aplicar penas. (LOPES, 2009, p. 23).

Santos, citado por Lopes diz: a lei não só destruiu os males que existiam como ainda criou novos, entregando a formação da culpa a delegados do governo e o poder de julgar definitivamente a juízes visivelmente inconstitucionais, isto é, aos juízes municipais, expostos inteiramente à ação do poder executivo e que não podem ter a independência que a Constituição quiz que tivessem os magistrados (apud LOPES, 2009, p. 51). Da mesma forma a Lei de 18 de Setembro de 1828 criou o cargo de Promotor de Justiça que tinha por atribuição “ o exercício perante as relações e os diversos juízes das comarcas”, embora a Constituição vigente, a de 1824, atribuísse ao Procurador da Coroa essa função. A Lei nº 2.03310, de 20 de Setembro de 1871 legitima o Delegado de Polícia como carreira jurídica em sua origem: § 5º Os Chefes de Polícia serão nomeados d'entre os magistrados, doutores e bachareis em direito que tiverem quatro annos de pratica do fôro ou de administração, não sendo obrigatoria a aceitação do cargo. E, quando magistrados no exercicio do cargo policial, não gozarão do predicamento de sua magistratura; vencerão, porém, a respectiva antiguidade, e terão os mesmos vencimentos pecuniarios se forem superiores aos do lugar de Chefe de Polícia. § 6º Nos impedimentos dos Chefes de Polícia servirão as pessoas que forem designadas pelo Governo na Côrte, e pelos Presidentes nas Provincias, guardada sempre que fôr possivel a condição relativa aos effectivos.

Nasce o inquérito policial: Art. 9º Fica extincta a jurisdicção dos Chefes de Polícia, Delegados e Subdelegados no que respeita ao julgamento dos crimes de que trata o art. 12 § 7º do Codigo do Processo Criminal, assim como quanto ao julgamento das infracções dos termos de bem viver e segurança, e das infracções de posturas municipaes. Paragrapho unico. Fica tambem extincta a competencia dessas autoridades para o processo e pronuncia nos crimes communs; salva aos Chefes de Polícia a faculdade de proceder á formação da culpa e pronunciar no caso art. 60 do Regulamento de 31 de Janeiro de 1842. 10 Decreto nº 4.824 , de 22 de novembro de 1871 – regulamentou a Lei nº 2.033/1871.

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Do despacho de pronuncia, neste caso, haverá, sem suspensão das prisões decretadas, recurso necessario, nas Provincias de facil communicação com a séde das Relações, para o Presidente da respectiva Relação; nas de difficil communicação, para o Juiz de Direito da capital da mesma Provincia. Art. 10. Aos Chefes, Delegados e Subdelegados de Polícia, além das suas actuaes attribuições tão sómente restringidas pelas disposições do artigo antecedente, e § unico, fica pertencendo o preparo do processo dos crimes, de que trata o art. 12 § 7º do Codigo do Processo Criminal até a sentença exclusivamente. Por escripto serão tomadas nos mesmos processos, com os depoimentos das testemunhas, as exposições da accusação e defesa; e os competentes julgadores, antes de proferirem suas decisões, deverão rectificar o processo no que fôr preciso. § 1º Para a formação da culpa nos crimes communs as mesmas autoridades policiaes deverão em seus districtos proceder ás diligencias necessarias para descobrimento dos factos criminosos e suas circumstancias, e transmittirão aos Promotores Publicos, com os autos de corpo de delicto e indicação das testemunhas mais idoneas, todos os esclarecimentos colligidos; e desta remessa ao mesmo tempo darão parte á autoridade competente para a formação da culpa.

§ 2º Pertence-lhes igualmente a concessão da fiança provisória. O artigo 4º do Decreto-lei nº 3.689/41 prevaleceu até 09 de Maio de 1955 com a seguinte redação: Art. 4º A polícia judiciária será exercida pelas autoridades policiais no território de suas respectivas jurisdições e terá por fim a apuração das infrações penais e da sua autoria. [grifo nosso].

A Lei nº 9.043, de 09 de Maio de 1995 substitui a palavra jurisdição por circunscrição. Abordaremos mais adiante o significado desta mudança em razão do pseudoparadigma que se instala gradualmente no ordenamento jurídico pátrio através de atos inconstitucionais.

2. Conceito de Polícia A polícia é o espelho da sociedade, ela reflete as expectativas, as ansiedades e as fobias. Como medida de controle da criminalidade o Estado opta pelo recrudescimento das penas, redução da maioridade penal sob a utópica ilusão de que conseguirá reduzir a prática dos delitos. 141 Brasília, v. 5, n. 1, p. 129-176, jan/jun 2012


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Da mesma forma, a propositura da pena de morte surge como se fosse à luz no fim do túnel para conter a violência. Diante da ineficácia no enfrentamento do crime, os governos atuam num paradoxo de criação da “sensação de segurança” a ser transmitida à sociedade na esperança de que os cidadãos retornem a vida cotidiana, sem assimilar e compreender a pouca ou quase nenhuma assistência que recebem para a solução da violência que sofrem: (...) sob a aparência de privatização, o que está acontecendo é uma mudança fundamental na localização da responsabilidade pela garantia e definição da paz, que transfere-se do Estado para as entidades corporativas. (...). (MORIS e TONRY, 2003, p. 453).

David H. Bayley define polícia como o grupo de pessoas autorizadas por um grupo para regular as relações interpessoais dentro de uma comunidade, através da aplicação de força física. ( BAYLEY, 2006, p. 229). Jack R. Greene informa que o trabalho policial é orientado para realização de três tarefas principais: a manutenção da ordem, o policiamento para cumprimento da lei [Law enforcement] e os serviços gerais. Prossegue, no papel de mantenedora da ordem, as forças policiais tentam controlar os eventos que ameaçam destruir a paz na comunidade em geral. No papel do policiamento para cumprimento da lei, as forças policiais tentam levar a julgamento os membros da comunidade cujo comportamento é considerado uma contravenção das expectativas incorporadas na lei criminal. Em sua função as forças policiais desempenham vários serviços importantes, que vão desde o resgate de um gato em uma árvore até o salvamento de uma vida. (GREENE, 2002, p. 95). Robert Reiner aduz que um conceito moderno específico tem sido aceito tacitamente como inevitável. A polícia é, em princípio identificada como uma corporação de pessoas patrulhando os espaços públicos, usando uniforme azul, munida de um amplo mandato para controlar o crime, manter a ordem e exercer algumas funções negociáveis de serviço social. (REINER, 2004, p. 19). 142 Brasília, v. 5, n. 1, p. 129-176, jan/jun 2012.


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José Pedro Zaccariotto, Delegado de Polícia do Estado de São Paulo, professor e escritor expôs na Academia Nacional de Polícia (com. pess. , Curso de Ciência Policial e Investigação Criminal, ANP, 2010) nos seguintes termos: A polícia é administrativa ou judiciária. A polícia administrativa tem por objeto a manutenção habitual da ordem pública em cada lugar e em cada parte da administração geral. Ela tende principalmente a prevenir os delitos. A polícia judiciária investiga os delitos que a polícia administrativa não pode evitar que fossem cometidos, colige as provas e entrega os autores aos tribunais incumbidos pela lei de puni-los. Prosseguindo em sua exposição Zaccariotto apresentou os seguintes conceitos dos renomados autores: Pimenta Bueno: “A polícia judiciária é aquela que “tem a seu cargo rastrear e descobrir os crimes, que não puderam ser prevenidos, colher e transmitir ás autoridades competentes os indícios e provas, indagar quaes sejam os seus autores e cúmplices, e concorrer efficazmente para que sejam levados aos tribunaes”; Canuto Mendes de Almeida: “A polícia judiciária opera depois das infrações, para investigar a verdade e, a respeito, prestar informações à Justiça”; José Frederico Marques: “A polícia judiciária não tem mais do que função investigatória”; Luigi Ferrajoli: “A polícia judiciária, destinada à investigação dos crimes e a execução dos provimentos jurisdicionais, deveria ser separada rigidamente dos outros corpos de polícia e dotada, em relação ao executivo, das mesmas garantias de independência que são asseguradas ao poder judiciário do qual deveria, exclusivamente, depender.”

Após análise dos conceitos apresentados, entendemos que a Polícia pode ser conceituada nos seguintes termos: Grupo de pessoas organizado e mantido pelo Estado, integrante do sistema de defesa social com objetivo de manter a ordem interna e o cumprimento das leis, garantindo os direitos fundamentais previstos no Estado Democrático de Direito podendo usar a força física como último recurso em decorrência da autorização concedida pela sociedade. 143 Brasília, v. 5, n. 1, p. 129-176, jan/jun 2012


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Os termos utilizados no conceito tem por significado: Estado – nação politicamente organizada por leis próprias; Defesa – ação de defender, resistência a um ataque; Social – conveniente à sociedade, relativo à vida do homem em sociedade; Ordem – boa arrumação das coisas, disposição; Lei – preceito que vem de autoridade soberana de uma dada sociedade – obrigação imposta; Força – ação, causa que gera movimentos, robustez, violência; Segurança – estado do que se acha seguro, garantia; Sociedade – conjunto relativamente complexo de indivíduos de ambos os sexos e de todas as idades, permanente associados e equipados de padrões culturais comuns, próprios para garantir a continuidade do todo e a realização de seus ideais. (DICIONÁRIO MICHAELIS ELETRÔNICO, acesso em 16/07/2010).

Percebemos que faltou no conceito a atribuição da polícia judiciária, todavia, entendemos ser prerrogativa do Delegado de Polícia exercêla como autoridade policial na presidência da Investigação Criminal, o que difere do conceito de polícia como um todo em razão das atividades administrativas e preventivas que estão sob a tutela do poder de polícia. Proteger o cidadão e garantir os direitos fundamentais, o respeito à vida, à integridade física, o direito de opinião, a inviolabilidade domiciliar, direito ao trabalho, o direito de ir e vir, e a apuração de infrações penais, exceto as militares11 e tratar igualitariamente a todos: O direito penal tende a privilegiar os interesses das classes dominantes, e a imunizar do processo de criminalização comportamentos socialmente danosos típicos dos indivíduos a elas pertencentes, e ligados funcionalmente à existência da acumulação capitalista, e tende a dirigir o processo de criminalização, principalmente, para formas de desvio típicas das classes subalternas. (...) As maiores chances de ser selecionados para fazer parte da “população criminosa” aparecem, de fato, concentradas nos níveis mais baixos da escala social (sub-proletariado e grupos marginais). (BARATTA, 2002, p. 164-165).

2.1 A Polícia Judiciária e a Investigação Criminal A polícia judiciária garante os direitos individuais, através da autonomia da investigação criminal na produção de provas, da peri11 Art. 144, § 1º e 4º da Constituição Federal.

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cia, depoimentos, confissões, e com investimento efetivo e permanente em técnicas avançadas na obtenção das provas que são fundamentais para a segurança jurídica, garantido os Direitos Humanos sob a tutela da lei ou “o espírito” da lei para realizar justiça. Em regra será instaurada após a ocorrência das infrações penais com objetivo de apurar a autoria, constatando a materialidade. O instrumento para formalização da investigação criminal é o inquérito policial, presidido por Delegado de Polícia, autoridade policial, que tem suas atribuições consagradas na Constituição Federal quando em seu artigo 144 no capítulo destinado à Segurança Pública indica os órgãos responsáveis pela manutenção da ordem e no artigo 4º do Código de Processo Penal12 nos seguintes termos : A polícia judiciária será exercida pelas autoridades policiais no território de suas respectivas circunscrições e terá por fim a apuração das infrações penais e da sua autoria. Parágrafo único.

Por isso é correto reconhecer como carreira jurídica a função do Delegado de Polícia, embora alguns críticos, em sua maioria, membros do Ministério Público, que entendem serem os únicos detentores da moralidade administrativa e conhecedores dos saberes jurídicos, sob o argumento da atribuição constitucional de controle externo da atividade policial, promovem uma critica de desconstrução da prerrogativa da autoridade policial no exercício de seu mister na condução da investigação criminal, instituto necessário para ordem jurídica vigente. A bem da verdade percebe-se tratar de manifestação clara da busca do poder – por isso a titularidade da investigação criminal é importante e o Ministério Público trabalha para colocar a polícia e subsidiariamente o Delegado de Polícia como coadjuvantes na persecutio criminis. O risco de uma instituição julgar-se autônoma ou melhor, alguns de seus membros sobreporem-se às demais autoridades policiais e judiciarias é perigoso para a democracia, sobretudo quando certas afirmativas de ilustre representante do Ministério Público na defesa da condução da investigação criminal pela sua instituição se manifesta nos seguintes termos: 12 Decreto-lei 3.689 de 3 de Outubro de 1941.

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Com arrimo no princípio da independência funcional (art.127, § 1º, da CF/88), o membro do MP, no exercício de sua funções, só deve prestar contas a sua consciência e a suas convicções de ordem jurídica. Não ha hierarquia entre membros do Ministério Publico, nem estes e outros agentes públicos, de qualquer dos Poderes do Estado. A hierarquia entre membros do MP limita-se a questões administrativas: concessão de ferias, licenças, permutas, administração de serviços (atividade-meio) e funcionamento de suas sedes etc. (CALABRICH, 2007, p. 133 e rodapé).

Mais adiante o mesmo autor afirma: Em resumo, não se pode afirmar como argumento para que o MP possa investigar que seus membros são mais capacitados que delegados de polícia-e ainda que se tomasse como verdadeira a premissa, cumpriria ao Estado corrigir a eventual distorção, de modo que fossem todos otimamente habilitados ao exercício de suas funções. (CALABRICH, 2007, p. 135).

Prossegue Calabrich (2007) argumentando que desta forma a investigação criminal deve ser conduzida pelo natural destinatário e segue afirmando que o MP tende a ser mais célere e econômica... à ineficiência de um sistema de investigação preliminar que ainda tem no inquérito policial (com todos os defeitos que lhe são apontados), na prática, seu instrumento. Mauro Fonseca Andrade ao defender a condução de investigação criminal pelo Ministério Público diz: Além do mais, a prática nos tem mostrado que a polícia judiciária não vem satisfazendo às necessidades da sociedade organizada, pois vários são os fatos criminosos que a diário não são objeto da atenção policial, como o comprovam as negativas de atendimento à população, greves da polícia judiciária e as Delegacias de Polícia fechadas nos finais de semana em certas cidades do interior. Mais que isso, ninguém nega que, além de ser uma questão jurídica, as investigações ministeriais que vêm sendo realizadas em todo o país também devem ser encaradas como uma questão fática. Ou seja, o Ministério Público está ocupando, e com resultados mais que satisfatórios, um espaço que não é utilizado pela polícia judiciária, pois a totalidade dos crimes investigados por ele sempre permitiram a iniciativa investigatória ex officio da polícia, já que eram – e ainda são – crimes de ação penal pública. (ANDRADE, 2008, p. 182).

Contrario sensu, embora sejam princípios institucionais do Ministério Público a unidade, a indivisibilidade e a independência funcional, estes não se confundem com a investigação criminal, que se rege pelas 146 Brasília, v. 5, n. 1, p. 129-176, jan/jun 2012.


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regras do ato administrativo, ou seja, tem no Inquérito Policial a publicidade e o controle dos atos pelo sistema vigente, embora sua natureza inquisitiva e sigilosa. A prova é feita de forma dialética, ou seja, existe igualdade entre defesa e acusação na busca da verdade dos fatos, uma vez que vige no direito penal o princípio da verdade real, e não formal, como ocorre no processo civil. As corregedorias de polícia, o indiciado através de seu advogado, o ministério público, o judiciário, controlam a atividade desenvolvida durante o processo investigativo, ou seja, há segurança jurídica na obtenção das provas durante a investigação criminal que é pública e garantidora do Estado Democrático de Direito. Displicente a afirmativa de que a investigação criminal tem por destinatário apenas o Ministério Público, ao contrário, serve para a defesa e para o juiz, busca-se a verdade real, ou o modus operandi da ação criminosa além da definição da materialidade e autoria, e não exclusivamente para formação da opinio delicti, que é subjetiva a cada membro do parquet. Ordinariamente o procedimento de investigação criminal mediante inquérito policial não possui roteiro pré-definido. Ficam as providências e rumos da investigação a cargo da discricionariedade da autoridade policial que o preside, isto é fato consumado. Alterar esta linha de raciocínio seria o mesmo que concluir que o Juiz pode iniciar a ação penal, pois, se condena o réu, quanto mais denunciar, afinal, "quem pode mais, pode menos”. O poder de condenar não implica no de denunciar, da mesma forma o poder de denunciar não implica em indiciar, uma vez que o ordenamento jurídico delimita as atribuições de cada órgão, é o "Princípio da Inquisitorialidade". Este princípio norteia nosso Código Processo Penal quanto à persecutio criminis. 147 Brasília, v. 5, n. 1, p. 129-176, jan/jun 2012


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Nesta esteira deve ser coibido o uso transverso de outros meios processuais como forma de punir o delegado de polícia independente que não se sujeita ou subordina a ímpetos de autoritarismo (ação de improbidade administrativa, inquérito civil, intimações em processo administrativo criminal com trâmite no Ministério Público, representações nas corregedorias). (GOMES, 2008). A autonomia significa liberdade de julgamento para decidir a respeito dos fatos em investigação, sendo assim, a legitimidade para agir no interesse da definição da justa causa a priori é da autoridade policial diante do fato típico. O legislador deteve-se na regulamentação desta ação quando da elaboração do Código de Processo Penal Brasileiro. Da mesma forma o titular do dominus litis está submetido ao princípio da obrigatoriedade da ação penal, havendo elementos que indiquem a ocorrência de fato típico e antijurídico, bem como a materialidade e autoria, sob a égide dos artigos 24, 41, 42 e 46, todos do Código de Processo Penal, aquele não está vinculado ao relatório da autoridade policial e/ou mesmo ao inquérito policial. Por estas razões, numa visão de vanguarda, é possível inferir que a investigação criminal deverá ser encaminhada ao Judiciário e ao Ministério Público, quando da instauração para registro. Posteriormente somente quando finalizada será remetida para o propositura da ação penal, com isso reduzindo as idas e vindas entre as instituições, para solicitar prazo. Este tempo precioso, interfere na liberdade e eficácia na conclusão. Ademais, se necessário, o judiciário ou ministério publico podem requisitar a qualquer tempo o inquérito policial. É possível esta proposta? Acreditamos que sim, mesmo com opiniões contrarias, a justificativa de se implantar um novo paradigma podem ser observadas nas ações do Conselho da Justiça Federal - CJF13 e Conselho Superior do Ministério

13 Resolução 63 de 26 de Junho de 2009 do CJF..

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Público - CSMP14, que alteram artigos do Decreto-lei nº 3.689/4115, sem que lhes tenham sido atribuído este poder pela Carta Magna16. 2.2 A mudança do paradigma jurídico e a Investigação Criminal O Estado tem nas funções legislativa, executiva e jurisdicional a base da administração pública e de Governo para produção de atos jurídicos que modificam as normas que regem a sociedade. A Constituição Federal em seu artigo 2º, diz: são Poderes da União, independentes e harmónicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judiciário17. Essa divisão tem por objetivo separar os Poderes evitando o arbítrio e desrespeito à ordem jurídica, criando um sistema de freios e contrapesos garantindo assim o Estado Democrático de Direito. Assim é que os Poderes Legislativo e Judiciário, além de suas funções precípuas de legislar e julgar, exercem também algumas funções administrativas, como por exemplo, as decorrentes dos poderes hierárquico e disciplinar sobre os respectivos servidores. Do mesmo modo, o Executivo participa da função legislativa, quando dá início a projetos de lei, quando veta projetos aprovados pela Assembleia, quando adota medidas provissórias, com força de lei, prevista no artigo 62 da Constituição, ou elabora leis delegadas, com base no artigo 68. O Legislativo também exerce algumas funções juridicamente como no caso em que o Senado Processa e julga o Presidente da República por crime de responsabilidade e os Ministros de Estados nos crimes de natureza conexos com aqueles, ou quando processa e julga os Ministros do Supremo Tribunal Federal, o Procurador Geral da República e o Advogado Geral da União nos crimes de Responsabilidade (art.52, incisos I e II, da Constituição). (DI PIETRO, 1997, p. 51-52).

As normas jurídicas tem na Constituição Federal a matriz delineadora da legalidade. Segundo Alexandre de Moraes (2004), qualquer alteração constitucional decorre, no exercício do Poder Constituinte derivado reformador, de uma regra jurídica de autenticidade constitucional, uma vez que o legislador originário estabeleceu limites, materiais, circunstan14 Resolução 107 de 06 de Abril de 2010 do CSMP. 15 Código Processo Penal Brasileiro.. 16 Incumbe à União, privativamente, legislar sobre Direito Penal (art. 22, I, da Constituição Federal). 17 Constituição da República Federativa do Brasil - 1988.

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ciais, formais e implícitos, correspondentes às cláusulas de irreformabilidade da Constituição Federal. Assim, o Poder Constituinte derivado, exercido pelo poder eleito, pode alterar a constituição por meio de emendas, porém baseado nas normas estabelecidas pelo Poder Constituinte originário, que traça os limites à alteração da própria constituição (CF, art.60). Com o Estado de Direito, inaugura-se uma nova fase em que não se aceita mais a ideia de existirem leis a que o próprio príncipe não se submeta. Um dos princípios básicos do Estado de Direito é precisamente o da legalidade, em consonância com o qual o próprio Estado se submete às leis por ele mesmo postas. (MORAES, 2004, p. 93).

Mas o que é Resolução? É o ato do Congresso Nacional ou de qualquer de suas casas, tomando por procedimento diferente do previsto para a elaboração das leis, destinado a regular matéria de competência do Congresso Nacional ou de competência privativa do Senado Federal ou da Câmara dos Deputados, mas em regra com efeitos internos; excepcionalmente porém, também prevê a constituição resolução com efeitos externos, como a que dispõe sobre a delegação legislativa ... a constituição federal não estabelece o processo legislativo para elaboração da espécie normativa resolução, cabendo ao regimento interno de cada uma das Casas, bem como do Congresso Nacional, discipliná-lo. (MORAES, 2004, p. 593). Através do princípio da legalidade e da reserva legal a constituição atribui a determinada matéria, exclusivamente a lei formal, significa dizer que: só por meio das espécies normativas devidamente elaboradas conforme as regras de processo legislativo constitucional, podem-se criar obrigações para o indivíduo, pois são expressão da vontade geral. (MORAES, 2004, p. 71). É histórico o monopólio da atividade legislativa quando assegura a lei como garantia do direito. O controle concentrado e respeito à legalidade – A ação direta de inconstitucionalidade não é instrumento hábil para controlar a compatibilidade de atos normativos infralegais em relação à lei a que se referem, pois as chamadas crises de legalidade, como acentua o Supremo Tribunal Federal, caracterizadas pela inobservância do dever jurídico de subordinação normativa à lei, escapam do objeto previsto pela Constituição Federal. (MORAES, 2004, p. 633). 150 Brasília, v. 5, n. 1, p. 129-176, jan/jun 2012.


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Recentemente o Conselho da Justiça Federal publicou a Resolução 63 de 26 de Junho de 2009, alterando os trâmites dos inquéritos policiais entre a Polícia Federal e o Ministério Público Federal como se vê: O Presidente do Conselho da Justiça Federal, usando das suas atribuições legais e tendo em vista o decidido no Processo Administrativo n. 200916071318, em sessão realizada no dia 24 de junho de 2009, e CONSIDERANDO o sistema acusatório adotado pela Constituição da República de 1988, que preconiza nítida separação entre as funções de acusar e julgar; CONSIDERANDO ser o Ministério Público o dominus litis da ação penal pública, nos exatos termos dispostos no inciso I do art. 129 da Constituição Federal; CONSIDERANDO ser o Ministério Público Federal o destinatário final das investigações levadas a cabo no curso do inquérito policial presidido pela autoridade policial federal; CONSIDERANDO a atribuição conferida ao Ministério Público de exercer o controle externo da atividade policial, prevista no inciso VII do art. 129 da Constituição Federal; CONSIDERANDO ser o inquérito policial procedimento administrativo destinado, precipuamente, a subsidiar a atuação persecutória do Ministério Público; CONSIDERANDO que os princípios constitucionais do devido processo legal, da ampla defesa e do contraditório ficam plenamente garantidos, na medida em que qualquer medida constritiva de natureza acautelatória, por força de determinação legal, só pode ser adotada se e quando deferida pelo Poder Judiciário; CONSIDERANDO que os prazos legais para a conclusão das investigações criminais tornaram-se extremamente exíguos, dado o imenso número de inquéritos policiais que se avolumam, em proporção geométrica, nas Delegacias de Polícia Federal do País, deixando evidente o descompasso existente entre o disposto na norma e a realidade fática diariamente enfrentada; CONSIDERANDO que a preocupação da sociedade com a agilização dos processos e procedimentos sob responsabilidade estatal tem-se intensificado, resultando, inclusive, na inserção do inciso LXXVIII no art. 5o da Constituição da República, que alçou à categoria de direito fundamental a razoável duração do processo, no âmbito judicial e administrativo, assegurando todos os meios necessários à celeridade na sua tramitação; 18 Proposta de Resolução que dispõe sobre tramitação direta dos inquéritos policiais entre a Polícia Federal e o Ministério Público Federal.”RELATOR: Apresentado em mesa pelo Ministro HAMILTON CARVALHIDO – O Conselho, por unanimidade, aprovou a proposta da resolução. Disponível em: <http://columbo2.cjf.jus.br/ portal/publicacao/download.wsp?tmp.arquivo=3161>Acesso em 31/10/2010.

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CONSIDERANDO que não há exercício de atividade jurisdicional no simples deferimento de prorrogação de prazo para a conclusão das investigações policiais, situação que, além de acabar tornando o órgão do Poder Judiciário mero espectador, com função eminentemente burocrática, da atividade realizada no bojo do inquérito, contribui desnecessariamente para o alongamento do procedimento e em nada influi na tutela judicial dos direitos fundamentais; CONSIDERANDO que muitas vezes a mera delegação de atos instrutórios acaba por culminar em duplicações de registros em distintas instâncias, gerando, com isso, o arquivamento do inquérito policial decretado por autoridade judicial incompetente, sem expedição sequer de comunicação ao juízo competente para a análise e julgamento do caso e com invariável prejuízo da aplicação da lei penal; e CONSIDERANDO o decidido pelo e. Conselho Nacional de Justiça no Procedimento de Controle Administrativo autuado sob o no 599, em reunião realizada em 15 de agosto de 2007, que reputou legal o Provimento no 119/2007, da Corregedoria-Geral de Justiça do Estado do Paraná, que estabeleceu a tramitação direta dos inquéritos policiais entre a Polícia Judiciária e o Ministério Público, sem necessidade de intermediação do Poder Judiciário, a não ser para o exame de medidas cautelares, resolve: Art. 1o Os autos de inquérito policial somente serão admitidos para registro, inserção no sistema processual informatizado e distribuição às Varas Federais com competência criminal quando houver: a) comunicação de prisão em flagrante efetuada ou qualquer outra forma de constrangimento aos direitos fundamentais previstos na Constituição da República; b) representação ou requerimento da autoridade policial ou do Ministério Público Federal para a decretação de prisões de natureza cautelar; c) requerimento da autoridade policial ou do Ministério Público Federal de medidas constritivas ou de natureza acautelatória; d) oferta de denúncia pelo Ministério Público Federal ou apresentação de queixa crime pelo ofendido ou seu representante legal; e) pedido de arquivamento deduzido pelo Ministério Público Federal; f) requerimento de extinção da punibilidade com fulcro em qualquer das hipóteses previstas no art. 107 do Código Penal ou na legislação penal extravagante. Art. 2o Os autos de inquérito policial, concluídos ou com requerimento de prorrogação de prazo para o seu encerramento, quando da primeira remessa ao Ministério Público Federal, serão previamente levados ao Poder Judiciário tão-somente para o seu registro, que será efetuado respeitando-se a numeração de origem atribuída na Polícia Federal. 152 Brasília, v. 5, n. 1, p. 129-176, jan/jun 2012.


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§ 1o A Justiça Federal deverá criar rotina que permita apenas o somente o registro desses inquéritos policiais, sem a necessidade de atribuição de numeração própria e distribuição ao órgão jurisdicional com competência criminal. § 2o Após o registro do inquérito policial na Justiça Federal, os autos serão automaticamente encaminhados ao Ministério Público Federal, sem a necessidade de determinação judicial nesse sentido, bastando a certificação, pelo servidor responsável, da prática aqui mencionada. § 3o Os autos de inquérito já registrados, na hipótese de novos requerimentos de prorrogação de prazo para a conclusão das investigações policiais, serão encaminhados pela Polícia Federal diretamente ao Ministério Público Federal, nos exatos termos disciplinados no art. 3o desta resolução. § 4o Os Tribunais Regionais Federais e a Justiça Federal de 1o grau de jurisdição ficam dispensados de lançar nos seus relatórios estatísticos os inquéritos policiais ainda não concluídos que contenham mero requerimento de prorrogação de prazo para a sua conclusão, tendo em vista que não comportam no seu bojo o exercício de atividade jurisdicional alguma. Art. 3o Os autos de inquérito policial que não se inserirem em qualquer das hipóteses previstas nos arts. 1o e 2o desta resolução e que contiverem requerimentos mera e exclusivamente de prorrogação de prazo para a sua conclusão, efetuados pela autoridade policial, serão encaminhados pela Delegacia de Polícia Federal diretamente ao Ministério Público Federal para ciência e manifestação, sem a necessidade de intervenção do órgão do Poder Judiciário Federal competente para a análise da matéria. Parágrafo único. Havendo qualquer outro tipo de requerimento, deduzido pela autoridade policial, que se inserir em alguma das hipóteses previstas no art. 1o desta resolução, os autos do inquérito policial deverão ser encaminhados ao Poder Judiciário Federal para análise e deliberação. Art. 4o Quando o Ministério Público Federal, recebidos os autos do inquérito policial com o requerimento de prorrogação de prazo para a sua conclusão, pugnar também pela adoção de medidas constritivas e acautelatórias, que somente podem ser deferidas no âmbito judicial, serão aqueles encaminhados, após manifestação ministerial, diretamente ao Poder Judiciário Federal para livre distribuição, identificação do juízo natural competente e apreciação daquilo proposto. Art. 5o Os advogados e os estagiários de Direito regularmente inscritos na Ordem dos Advogados do Brasil terão direito de examinar os autos do inquérito, devendo, no caso de extração de cópias, apresentar o seu requerimento por escrito à autoridade competente. Art. 6o O Ministério Público Federal manterá registro próprio e controle de todos os autos de inquéritos policiais que lhe forem distribuídos.

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Parágrafo único. O Ministério Público Federal disponibilizará ao público em geral acesso eletrônico às informações referentes ao andamento dos inquéritos que lhe forem diretamente encaminhados, resguardado o direito à intimidade dos investigados e das vítimas nos casos de publicidade restrita judicialmente decretada. Art. 7o Os autos de inquérito policial que tiverem sido iniciados por auto de prisão em flagrante ou em que tiver sido decretada prisão temporária ou prisão preventiva, na hipótese de eventual requerimento de prorrogação de prazo para a sua conclusão, serão sempre encaminhados ao órgão do Poder Judiciário Federal prevento. Art. 8o A presente resolução abrange os inquéritos policiais que envolverem a apuração de fatos que, em tese, se inserir na competência do primeiro grau de jurisdição, bem como, no que couber, na competência originária dos Tribunais Regionais Federais. Art. 9o No prazo de até 90 (noventa) dias, as Varas Federais com competência em matéria criminal e os Tribunais Regionais Federais deverão encaminhar diretamente ao Ministério Público Federal todos os autos de inquérito policial que estiverem nas suas dependências que se inserirem na hipótese descrita no caput do art. 2o desta resolução. Art. 10. Esta resolução entra em vigor na data da sua publicação .19

A resolução suprime o parágrafo 3º do artigo 10, e o artigo 23 ambos do Decreto-Lei nº 3.689/4120, subsidiariamente afronta a Carta Magna, criando um precedente perigoso para o Estado Democrático de Direito. Da mesma forma, o Conselho Superior do Ministério Público regulamenta os artigos 6º, inciso V, e 8º da Lei Complementar nº 75, de 20 de maio de 1993, disciplinando a tramitação direta dos inquéritos policiais, no âmbito do Ministério Público através da Resolução nº 10721 de 06 de abril de 2010 como se vê: O CONSELHO SUPERIOR DO MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL, no exercício da competência prevista no artigo 57, inciso I, da Lei Complementar no 75, de 20 de maio de 1993, resolve: Art. 1o – Os autos de inquéritos policiais e termos circunstanciados recebidos das Varas Federais Criminais e dos Tribunais Regionais Federais serão registrados 19 RESOLUÇÃO CJF No 63, DE 26 DE JUNHO DE 2009, DOU 30.06.2009. 20 Código de Processo Penal. 21 Disponível em: <http://csmpf.pgr.mpf.gov.br/resolucoes- acesso em: 06/11/2010.

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no sistema de registro e acompanhamento processual do Ministério Público Federal, recebendo numeração própria. § 1o – O cadastramento inicial dos inquéritos policiais e termos circunstanciados, no âmbito do Ministério Público Federal, deverá incluir: I – o número de autuação no Ministério Público Federal; II – o número de autuação no órgão original; III – o número de autuação atribuído pelo Poder Judiciário, se houver; IV – a classe; V – a data da instauração; VI – o tema; VII – a fundamentação jurídica; VIII – o nome do(os) investigado(os); IX – a data do(os) crime(s) e data do nascimento do(s) investigado(os), para contagem do prazo prescricional; X – a existência de prisões cautelares; XI – a distribuição (ofício ou nome do membro do Ministério Público Federal responsável pela investigação); e XII – as referências com outros autos ministeriais, judiciais, policiais e administrativos. § 2o – Os autos de inquéritos policiais e termos circunstanciados serão registrados uma única vez no sistema de registro e acompanhamento processual do Ministério Público Federal, sendo vedada a renumeração em outras unidades. § 3o – Na primeira entrada do inquérito no Gabinete do membro do Ministério Público Federal deverá ser lançado no sistema de registro e acompanhamento processual o cálculo da prescrição, tanto pela pena mínima quanto pela pena máxima em abstrato. § 4o – Somente serão recebidos nas unidades do Ministério Público Federal os bens apreendidos no bojo do inquérito policial, que forem requisitados diretamente pelo órgão ministerial responsável pela investigação. Art. 2o – Nos lançamentos das fases da tramitação, deverão ser adotados termos uniformes a serem estabelecidos pela 2a Câmara de Coordenação e Revisão. Art. 3o – As informações relativas ao andamento dos inquéritos policiais em tramitação perante o Ministério Público Federal serão disponibilizadas ao público em geral, em meio eletrônico, na página da internet (website) de cada unidade. 155 Brasília, v. 5, n. 1, p. 129-176, jan/jun 2012


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§ 1o – Não constarão informações na página da internet referentes a diligências em curso e a procedimentos ainda não apensados ao inquérito policial, e que estejam sendo realizados em sigilo, para assegurar a eficácia de medida. § 2o – As informações do art. 1o, § 1o, incisos VIII e X, não constarão da página da internet, quando referentes a inquéritos policiais, nas hipóteses de sigilo das investigações mencionadas no § 5o deste artigo. § 3o – A publicidade será garantida por meio de: I – expedição de certidão pelo Ministério Público Federal, a respeito de feito específico, quando não houver diligência investigatória pendente, a pedido do investigado, seu advogado ou procurador, da vítima ou de seu representante legal, do Poder Judiciário ou de outro órgão do Ministério Público ou de terceiro diretamente interessado; II – acesso a elementos de prova já documentada nos autos pelas pessoas referidas no inciso I que digam respeito ao exercício de defesa, não incluindo o acesso a informações cobertas por sigilo e as relativas a: a) diligência em curso; b) programa de investigação; c) identidade e endereço das testemunhas ameaçadas e protegidas; e d) identidade e endereço de colaboradores. III – extração de cópias, à expensa do requerente. § 4o – Os advogados poderão ter acesso aos elementos de prova já documentados nos autos do inquérito policial na sede do Ministério Público Federal onde estes se encontrem, sendo disponibilizados sob as vistas de servidor autorizado pelo membro responsável pela condução do inquérito; § 5o – O membro do Ministério Público Federal, quando o caso exigir e mediante decisão fundamentada, poderá decretar o sigilo das investigações, garantida ao investigado a obtenção, por cópia autenticada de depoimento que tenha prestado e dos autos de que tenha pessoalmente participado. § 6o – Somente serão disponibilizados ao público em geral, em meio eletrônico, na página da internet (website) de cada unidade informações sobre a distribuição e movimentação dos inquéritos policiais. Art. 4o – Quando a autoridade policial deduzir requerimento que demande decisão judicial, o membro do Ministério Público Federal, concordando com o pedido, dirigirá petição à autoridade judiciária competente, para análise e deliberação. 156 Brasília, v. 5, n. 1, p. 129-176, jan/jun 2012.


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Art. 5o – Os requerimentos de prorrogação do prazo para conclusão de diligências serão enviados pela Polícia Federal diretamente ao órgão competente do Ministério Público Federal. § 1o – Os documentos, informações e demais elementos de provas obtidos pelo membro do Ministério Público Federal, na forma autorizada pelos artigos 7o, II, in fine, e 8o, da Lei Complementar no 75/93, serão remetidos à autoridade policial mediante ofício, para juntada aos autos. § 2o – Recebido o inquérito com o relatório de que trata o art. 10, § 1o, do CPP, o membro do Ministério Público Federal, verificando necessária a realização de diligência indispensável ao oferecimento da denúncia, devolverá os autos à autoridade policial, mediante despacho fundamentado, para que a realize, ou a realizará diretamente, observado o disposto na Resolução no 13, do CNMP. Art. 6o – Se o fato apurado no inquérito for da atribuição do Ministério Público dos Estados ou do Distrito Federal, a manifestação pelo declínio da atribuição deverá ser submetida à apreciação da 2a Câmara de Coordenação e Revisão do Ministério Público Federal, que dará prioridade à análise do pedido. § 1o – Concordando com a manifestação pelo declínio de atribuição, a 2a Câmara de Coordenação e Revisão do Ministério Público Federal encaminhará os autos ao órgão do Ministério Público com a devida atribuição e comunicará a remessa à Justiça Federal. § 2o – Discordando da manifestação pelo declínio de atribuição, a 2a Câmara de Coordenação e Revisão do Ministério Público Federal encaminhará os autos a outro membro para a continuidade das investigações ou oferecimento da denúncia. § 3o – Quando o declínio de atribuição se fundar em entendimento já expresso em enunciado da 2a Câmara de Coordenação e Revisão, a remessa dos autos do inquérito policial poderá ser feita diretamente ao órgão do Ministério Público com a devida atribuição, comunicando-se, por ofício, esta providência à 2a Câmara de Coordenação e Revisão. Art. 7o – Os casos omissos serão dirimidos pela 2a Câmara de Coordenação e Revisão. Art. 8o – Esta Resolução entrará em vigor na data de sua publicação. DEBORAH MACEDO DUPRAT DE BRITTO PEREIRA, Presidente em exercício, SANDRA CUREAU, GILDA CARVALHO, RAQUEL ELIAS FERREIRA DODGE, ALCIDES MARTINS, JOÃO FRANCISCO SOBRINHO, AURÉLIO VIRGÍLIO VEIGA RIOS, JOSÉ FLAUBERT MACHADO ARAÚJO e EUGÊNIO JOSÉ GUILHERME DE ARAGÃO. 157 Brasília, v. 5, n. 1, p. 129-176, jan/jun 2012


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Não há nas atribuições do Conselho Superior do Ministério Público, conforme prescrito no artigo 15 da Seção III da Lei nº 8.62522 de 12 de Fevereiro de 1993, alterar dispositivo de lei. A Professora Rosinethe Monteiro Soares manifesta-se nos seguintes termos: As resoluções tem efeito interno e eventualmente externo, mas estão hierarquicamente abaixo dos Decretos Legislativos - equiparados aos Decretos Administrativos. Tanto as Resoluções como os Decretos Legislativos prescindem de sanção presidencial. Tratam de assuntos que, por força constitucional são de deliberação exclusiva do Congresso como também o são as Resoluções do Congresso ou de cada uma de suas Casas. As resoluções também estão presentes como normas em outros poderes que não o Legislativo. São editadas sobre assuntos internos com força de aplicação sobre o público interno e externo. Tanto as resoluções de qualquer poder como os Atos derivados das Resoluções e das Leis dão origem a uma série de documentos legais de explicitação e execução. A hierarquia dos Atos e Portarias, como das Resoluções e Instruções Normativas existem nas várias esferas de poder, tanto nas Casas Legislativas como nos Ministérios. Podem dizer respeito às decisões da autoridade maior setorial e tratam de prêmio ou penalidade a funcionários; fórmula de execução dos serviços públicos e autorizações. Esses atos menores mesmo que sejam, na maioria destinados à ordem interna corporis podem ter efeito sobre o exterior na medida que delimitam a forma de dispensa do serviço público aos usuários.23

Compete à União legislar sobre Direito Penal, privativamente, em regra, o exercício dessa competência é feito por meio de leis ordinárias. As espécies normativas estão previstas no art. 59, I a VII da Constituição Federal da seguinte forma: O processo legislativo compreende a elaboração de emendas à constituição, leis complementares; leis ordinárias; leis delegadas; medidas provisórias; decretos legislativos e resoluções. 22 Institui a Lei Orgânica Nacional do Ministério Público, dispõe sobre normas gerais para a organização do Ministério Público dos Estados e dá outras providências. 23 Disponível em <http://www.buscalegis.ufsc.br/revistas/index.php/buscalegis/article/viewFile/15967/15531> Acesso em:27/10/10 .

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A resolução tem aplicação interna corporis, não pode dispor de forma contrária a norma entrando em conflito com esta por ato de autoridade não competente, invadindo o campo de atuação, incorrendo em inconstitucionalidade, por ofensa direta à Constituição. Desta forma, as resoluções do CJF e CSMP, desrespeitam a hierarquia das normas em detrimento da garantia constitucional, quando utilizam dispositivo legal hierarquicamente inferior ao Decreto-lei, para alterar o rito estabelecido no que diz respeito ao trâmite do inquérito policial. É uma construção paradigmática sem precedentes jurídicos que não pode ser aceita, pois, contradiz o paradigma vigente e expresso no princípio da legalidade no ordenamento jurídico brasileiro, sobretudo na seara penal, pela competência privativa da União prevista no art. 22º, inciso I, da Constituição Federal. A comunidade científica não renunciou os livros e artigos do status quo, e tampouco a Constituição Federal, portanto, não há um novo paradigma jurídico e sim inconstitucionalidade das resoluções citadas que causam grave lesão à ordem pública. Corrobora esta afirmativa a manifestação do Deputado Federal Marcelo Itagiba através do projeto de Decreto legislativo nº 1.668 de 09 junho de 2009, justificando nos seguintes termos: O Conselho da Justiça Federal, após deliberação em sessão do dia 24 de junho de 2009, sob a presidência do seu Presidente e do Superior Tribunal de Justiça, Ministro Cesar Asfor Rocha, aprovou a Resolução nº 063, que determina o trâmite direto de inquéritos entre o Ministério Público e a Polícia Federal, no caso de pedido de prorrogação de prazo para a conclusão das investigações policiais. De acordo com o Relator da matéria, o Corregedor-Geral da Justiça Federal, Ministro Hamilton Carvalhido, não há atividade jurisdicional no simples deferimento de prorrogação de prazo para conclusão de investigação policial, e os prazos legais para a conclusão das investigações criminais seriam hoje demasiadamente curtos em face da quantidade de inquéritos policiais em andamento nas delegacias da Polícia Federal. A medida contribuiria, por isso, na agilização das investigações criminais. Trata-se, contudo, de mais uma evidente norma excrescente da legalidade editada abusivamente pelo Poder Judiciário em detrimento das competências constitucio-

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nais do Congresso Nacional. É que a Resolução nº 063, de 26 de junho de 2009, sob os seguintes argumentos articulados em forma de “considerandos”, trata de matéria evidentemente reservada à Lei (em sentido estrito)... Com essas considerações, o Conselho da Justiça Federal entendeu ser possível tratar por resolução, o que a Constituição Federal reservou à Lei. Lei no sentido formal, submetida ao processo legislativo federal previsto no inciso I do art. 22 da Carta Magna, atinentemente à competência legislativa da União para legislar sobre direito processual, privativamente. Ora, se cabe ao Congresso Nacional, com exclusividade, legislar, não será possível aceitarmos, pelo menos, o que consta dos arts. 2º a 6º da referida Resolução... As expressões acima negritadas demonstram desrespeito não só à Polícia, ao Ministério Público e aos Advogados, quando dirigem ordens expressas para que estas Instituições e profissionais ajam como disponha resolução da Justiça, em flagrante ofensa ao inc. II do art. 5º (ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei), mas principalmente ao Poder Legislativo enquanto Poder. Ora, o Poder Legislativo é exercido pelo Congresso Nacional, que se compõe da Câmara dos Deputados e do Senado Federal (art. 44, CF). Cabe ao Congresso Nacional, dispor sobre todas as matérias de competência da União (art. 48, CF). E, sendo da competência exclusiva do Congresso Nacional sustar os atos normativos do Poder Executivo que exorbitem do poder regulamentar ou dos limites de delegação legislativa (inciso V, art. 49, CF) ao mesmo tempo que lhe cabe, também, zelar pela preservação de sua competência legislativa em face da atribuição normativa dos outros Poderes (inciso XI, art. 49, CF), não há como não reconhecer seja o caso de edição do presente projeto de decreto legislativo. Registra-se, aliás, o quão preocupante se revela o primeiro e o último argumentos relacionados pelo Conselho da Justiça Federal, para a edição da Resolução nº 063 que se pretende sustar. O primeiro, porque o Conselho da justiça Federal foi capaz de ver com clareza que “há no sistema acusatório adotado pela Constituição da República de 1988, nítida separação entre as funções de acusar e julgar” sem conseguir ver a separação de poderes de que trata o art. 2º da Carta Magna, mormente quanto às competências do Poder Legislativo: que há nítida separação entre as funções de julgar e legislar”.

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O último porque, ao dizer que o CJF pode legislar em razão de o Conselho Nacional de Justiça no Procedimento de Controle Administrativo autuado sob o nº 599, ter decidido “em reunião realizada em 15 de agosto de 2007, que reputou legal o Provimento nº 119/2007, da Corregedoria-Geral de Justiça do Estado do Paraná, que estabeleceu a tramitação direta dos inquéritos policiais entre a Polícia Judiciária e o Ministério Público, sem necessidade de intermediação do

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Poder Judiciário, a não ser para o exame de medidas cautelares”, revela-se um profundo desrespeito ao Congresso Nacional enquanto Poder. Um desrespeito que chega a, implicitamente, justificar a substituição do Poder Legislativo por órgãos inferiores do Poder Judiciário, que não pode ser admitido pelo Congresso Nacional, sob pena de ter que conviver com o descrédito da população e das instituições republicanas brasileiras, razão pela qual espero total apoio dos pares para rechaçar mais este arranhão na autonomia e independência do Poder Legislativo24.

Na mesma esteira de interpretação é possível entender o caráter inconstitucional da resolução em razão do pedido de providência do Presidente do Conselho Federal da Ordem dos Advogados, Cezar Britto e Sercretário-Geral Adjunto Alberto Zacharias Toronjunto ao Conselho Nacional de Justiça, órgão ao qual o CJF está subordinado, nos seguintes termos: A despeito da clareza do texto, o CJF editou a malsinada Resolução n. 63, de 26 de junho de 2009, incorrendo em manifesta inconstitucionalidade formal e material: invadiu a esfera de competência do legislador e dispôs de maneira antagônica à regra constante do CPP. Com efeito, o art. 3o do dito diploma infra-ordinário estabelece o seguinte:... Não pode o órgão infra-ordinário, como é cediço, dispor sobre matéria da competência do legislador e, mais grave, de forma a tornar letra morta a regra estabelecida por lei. O respeito à hierarquia das leis, mais que a coerência do sistema jurídico, reafirma o sistema democrático. Certa ou erradamente, bem ou mal, mal ou bem, a regra constante do art. 10, §3o, do CPP está em pleno vigor e confere ao juiz, e não a outro órgão, a competência para deferir o pedido de prorrogação de prazo para a conclusão do inquérito. É o quanto basta para, sob o Estado Democrático de Direito, fulminar-se a regra de status inferior, emanada de autoridade sem competência para tanto, que dispõe em sentido diametralmente oposto ao disposto pela lei.

3. Investigação criminal e sua autonomia Existe uma pesquisa empírica25, elaborada através de convite formulado pela Federação Nacional de Policiais Federais (FENAPEF) ao sociólogo Michel Misse que organizou um grupo de trabalho com ob24 Sala da Sessões, Brasília – DF, 9 de Julho de 2009 – Coordenação de Comissões Permanentes – DECOM-P 3575 – CONFERE COM O ORIGINAL AUTENTICADO – PDC-1668/2009. 25 O Inquérito Policial no Brasil: uma pesquisa empírica – MISSE, Michel (oragnizador). – Rio de Janeiro:NECVU/ IFCS/UFRJ;BOOKLINK, 2010.

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jetivo de estudar o inquérito policial. O resultado da pesquisa inovadora encomendada pela FENAPEF, propicia argumentos para a proposta de extinção do Inquérito Policial. Importante interpretar quais os verdadeiros motivos ensejadores do pedido de pesquisa eis que a federação adota uma crítica ferrenha e política na disputa de poder com a administração da Polícia Federal, principalmente contra a atuação do Delegado de Polícia Federal na presidência do inquérito e na gestão do órgão. Há uma utópica esperança de que se a investigação criminal for presidida pelo Ministério Público, haverá mudança na administração da polícia. A pesquisa excluiu a Polícia Federal por várias razões, dentre elas, a complexidade que significaria acompanhar as redes de papéis que interligam um “inquérito-mãe” aos seus “inquéritos-filhotes” e ao Ministério Público Federal, alem da sigilosa atividade de investigação de crimes que, geralmente, envolvem membros das classes dirigentes (MISSE, 2010, p. 15, nota de rodapé). Competentemente aprofundaram os estudos e análise de dados de quatro Estados e do Distrito Federal - Rio de Janeiro, Minas Gerais, Pernambuco, Rio Grande do Sul e Brasília, demonstraram o óbvio, ou seja, o inquérito policial como está é ineficiente. Na prática a formalização dos atos cartorários transformou-se numa ciranda burocrática entre as Delegacias de Polícia, através dos cartórios, da Justiça e do Ministério Público, isto foi comprovado pela pesquisa de Misse, e veritas evidens nom probanda26. Não pretendemos questionar a pesquisa, pois distanciaríamos de nosso propósito, todavia, é importante fazer a seguinte pergunta: se o inquérito policial não for aprimorado, a ação penal corre o risco de se tornar ineficiente? Acreditamos que sim, pois a ação penal, parte da persecutio criminis, está vinculada à investigação criminal, quer aceitem ou não a afirmativa. Verificamos a impossibilidade do Ministério Público promover a ação penal caso o inquérito não lhe aponte o autor e a materialidade. É fático, quando as autarquias, empresas e órgãos públicos 26 Brocardo Jurídico: A verdade evidente não precisa de prova.

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constatam a ocorrência de crime em suas instalações bens e serviços, procedem a investigação dos fatos através da sindicância, processo administrativo, etc, o resultado, quer seja um relatório ou laudo é encaminhado para o Ministério Público com pedido de providências, no caso a instauração da ação penal e oferecimento da denúncia. É notório e de domínio público, o reencaminhamento dos relatórios e laudos que passam a ser denominados PAC27 e/ou PIC28, à polícia judiciária requisitando a instauração do inquérito policial de acordo com a previsão do artigo 5, inciso II, § 1 alíneas a, b e c do Código Processo Penal, é a norma vigente, não se concebe a propositura de ações penais a revelia, sem estabelecer a autoria e materialidade, é a denominada justa causa. Neste ínterim, ocorre alguns fatos interessantes de serem mencionados tais como: ao requisitarem a instauração de inquérito policial é comum os membros do parquet “determinar à autoridade policial29”: ouvir este ou aquele cidadão, remeter tais documentos à perícia, oficiar a este ou aquele órgão solicitando tais informações num prazo de 10 ou 15 dias, comunicar o numero do inquérito e qual autoridade policial o presidirá, todas estas ações num prazo de 30 dias. Para os neófitos, é imperioso salientar que a prerrogativa do Delegado de Polícia em presidir a investigação criminal na primeira fase da persecutio criminis, esta prevista no Código de Processo Penal em seu artigo 9 quando determina que: todas as peças do inquérito policial serão, num só processado, reduzidas a escrito ou datilografadas e, neste caso, rubricadas pela autoridade 30. Ou seja, no exemplo supracitado, antes mesmo da instauração do inquérito policial, verifica-se a interferência na investigação criminal. Seria simples, legal e eficaz apenas requisitar a instauração de inquérito policial para apurar os fatos noticiados em toda sua extensão definindo a materialidade e autoria, nada mais. 27 Procedimento Administrativo Criminal. 28 Peça Informativa Criminal. 29 Artigo 13, inciso II do Decreto-lei 3.689/41. 30 Decreto-lei 3.689/41 – Código de Processo Penal.

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Esse tipo de interferência ou ruído nos permite fazer outra pergunta: há veladamente uma tentativa em desconstruir e retirar a prerrogativa do Delegado de Polícia na condução da investigação criminal? Num primeiro momento a resposta é não, a autoridade policial é autônoma na presidência do inquérito, provavelmente desconhecerá a tentativa de conduzir-lhe a investigação, pois não há subordinação desta ao Ministério Público e sim à verba legis no Estado Democrático de Direito. No entanto, com a publicação das resoluções 63 do CJF e 107 do CSMPF, há sim mudança na rotina dos trabalhos da polícia judiciária, e forçosamente uma tentativa da ação penal incorporar o inquérito policial em total desrespeito às normas, ou seja, o Ministério Público substitui o judiciário em suas atribuições e passa a exercer a função judicante. Imediatamente o CSMPF seguindo o pseudoparadigma jurídico exarado na Resolução 63 do CJF, adequa-se à rotina estabelecida ao arrepio da lei e por sua vez, publica a sua resolução alterando o rito estabelecido no código de processo penal, destarte, surge a Resolução 107 determinando o seguinte: Art. 1º, § 4o – Somente serão recebidos nas unidades do Ministério Público Federal os bens apreendidos no bojo do inquérito policial, que forem requisitados diretamente pelo órgão ministerial responsável pela investigação. [...] Art. 4o – Quando a autoridade policial deduzir requerimento que demande decisão judicial, o membro do Ministério Público Federal, concordando com o pedido, dirigirá petição à autoridade judiciária competente, para análise e deliberação.

Cria-se uma subordinação sem base jurídica, apenas por uma interpretação de que o judiciário não estaria no exercício de suas atribuições ao apreciar o pedido de concessão de novo prazo para o término das investigações, ou o que é pior, subordina a representação de prisão preventiva31, da prisão temporária32 e da interceptação das comunicações telefônicas33 ao Ministério Público, em total violação aos preceitos legais. 31 Artigo 311 do Decreto-lei 3.689/41 de 13 de outubro de 1941 – Código de Processo Penal. 32 Artigo 2º da Lei 7.960 de 21 de Dezembro de 1989 – Dispõe sobre a prisão temporária. 33 Artigo 3º, inciso I e 7º da Lei 9.296 de 24 de julho de 1996 .

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Ora, o princípio da hierarquia em que os atos normativos situam-se num plano vertical, é excluído em razão de um posicionamento jurídico que se propõe impor a todos uma rotina não prevista na lei. Canotilho, um dos maiores Constitucionalista de nosso tempo nos diz: Em virtude da pluralidade das normas e da indeclinável função ordenadora do direito, compreende-se que esjam as normas superiormente colocadas no sistema normativo (constituição e leis constituicionais) actos normativos idóneos para estabelecer a relação hieráquica entre actos normativos infraconstitucionais. A CRP ordena hierarquicamente os actos normativos infraconstitucioinais de acordo com os seguintes princípios básicos (1) princípio da preeminência ou superioridade dos actos legislativos (leis, decretos-leis e decretos legislativos regionais) realtivamente aos actos normativos regulamentares ou estatutários (cfr.art.112.º/7 e 8); (2) princípio da tendencial paridade ou igualdade entre as leis e os decretos-leis (art.112.º/2), o que significa poderem as leis e os decretos-leis em princípio, interpretar-se, suspender-se ou revogar-se reciprocamente; (3) princípio da prevalência dos princípios fundamentais das lei gerais da República sobre os actos legislativos regionais (art.112.º/4), nos termos a precisar adiante ao tratar-se do direito regional; (4) princípio da superioridade ou preeminência das normas de enquadramento e das leis de bases (art.112.º/2) sobre as normas complementares (“Lex completa derogat legi complenti”); (5) princípio da aplicação preferente das normas comunitárias relativamente às normas internas nacionais34; (6) princípio da inderrogabilidade de norma de grau superior por norma hierarquicamente inferior (CANOTILHO, 2003, p. 700).

O mestre português confirma a hierarquia das leis. Neste contexto é possível inferir que o inquérito policial, é peça fundamental da investigação criminal e a prerrogativa de conduzi-lo sem interferência na sua instrução até o relatório é da Autoridade Policial, não justificando interferência do órgão responsável pela ação penal. Há uma interpretação inadequada quando se rechaça o acompanhamento da investigação criminal pelo judiciário, sob a alegação de que são atividades meramente burocráticas, ousamos discordar desta afirmação, por entendermos ser extremamente apropriado a presença isenta do ma34 Cfr. a profunda análise teorética de THEODOR SCHILLING Rang und Geltung Von Normem in gestuften Rechtsordnungen, Berlim, 1994, p.548.

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gistrado na análise e controle de todo o processo, garantindo a ordem jurídica, pois, ao transferir para o Ministério Público, delega o seu dever institucional, de forma inadequada e inconstitucional, estabelecendo uma desigualdade entre as partes, o que é inaceitável no direito. Os fatos supracitados nos permite fazer outra pergunta: os resultados para a Justiça e para a sociedade serão melhores se prevalecer esta tentativa de mudança de paradigma da forma como é posta? Cria-se uma expectativa de que o judiciário exerça a função judicante de forma célere decidindo em menos tempo os processos sob sua tutela numerosamente exagerados, todavia, acreditamos que não haverá uma resposta positiva para a sociedade por razões óbvias. Outra visão surrealista35 é acreditar que o Ministério Público tem estrutura técnica para atender as exigências e peculiaridades da investigação criminal, subestimando-se a potencialidade e criatividade do crime em suas ações em detrimento da sociedade, ou será que estamos diante da criação da Polícia do Ministério Público a PMF? Então, se a resposta for sim significa dizer que a figura do delegado e toda estrutura da defesa social deixará de existir ou os casos investigados serão selecionados de acordo com os interesses da PMF? Ora, se realmente a sociedade desejar extinguir o inquérito policial atribuindo a presidência deste ao parquet, as regras estão prevista na Constituição que prevê como deverá ser o ato normativo para alterar a ordem jurídica vigente. Como está, por ato isolado de conselhos de classes36 que tem interesses no resultado, não pode ser.

35 FERREIRA, Aurélio Buarque de Holanda, 1910-1989 – Novo Aurélio Século XXI: o dicionário da língua portuguesa. – 3.ed.totalmente revista e ampliada – Rio e Janeiro: Nova Fronteira, 1999, p.1908. Surrealismo [Do fr.surréalisme] S.m. Moderna escola de literatura e arte iniciada em 1924 por André Breton (1896-1966), escritor francês, carcterizada pelo desprezo das construções refletidas ou dos encadeamentos lógicos e pela ativação sistemática do inconsciente e do irracional, do sonho e dos estados mórbidos, valendo-se frequentemente da psicanálise. Visava, em última instancia, à renovação total dos valores artísticos, morais, políticos e filosóficos. 36 Magistrados, procuradores.

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3.1 O Delegado de Polícia é necessário? No início de nossa exposição trouxemos as características da sociedade brasileira quando de sua formação com a chegada da família Real. Evidenciou-se naquela época a necessidade de garantir a ordem pública e o cumprimento da lei, além de outras atribuições de caráter eminentemente administrativo e que não tinham vínculo com a atividade policial. Exsurge na história a figura do Delegado de Polícia, garantidor do Estado Democrático de Direito e da Ordem Jurídica na condução da investigação criminal. Para entender tal mister é preciso refletir o quanto exige a resolução dos casos apresentados sobretudo para evitar-se infundadas acusações principalmente na ocorrência do flagrante delito. O conhecimento do direito é fundamental principalmente na garantia do cidadão apresentado como autor do delito. Ao Delegado de Polícia compete exercer com exclusividade a Polícia Judiciária através do inquérito policial, avaliando o caso concreto, adequando-o ao direito, saber se tal crime é de ação pública incondicionada, condicionada ou de ação privada e após a análise formalizar os atos cartorários necessários para, comunicação ao magistrado e parquet, prosseguindo na condução da investigação criminal, que nem sempre termina com os primeiros atos. Desta forma, imperiosa a figura do Delegado de Polícia, desde a época do Brasil Colônia, como titular da investigação criminal inconteste. 3.2 A investigação é exclusiva da polícia? Ensina-se nas faculdades de direito que o inquérito policial é um procedimento administrativo, de caráter pré-processual que tem por finalidade e destinatário o titular da ação penal, e esta para ser formulada independente da prévia instauração de inquérito que poderá ser dispensável se o membro do Ministério Público, titular do dominus litis37 dispor de elementos que assegurem-lhe determinar a autoria e materialidade no caso concreto e assim oferecer a denúncia. Neste caminho, o STF julgou o Habeas Corpus 89.837 – Segunda Turma em 20 de outubro de 2010. Com a decisão não se discute 37 Dono da lide.

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a permissão para que o Ministério Público apresente a acusação penal, tendo a sua investigação por base, todavia, na prática não se confundem, ação penal com investigação criminal. A primeira é apresentada em sede judicial, composto pelas partes, o Ministério Público é incumbido da persecução em juízo; a segunda ocorre em sede policial, exige tomada de decisão, gestão dos agentes envolvidos na investigação, compartimentação da informação, desenvolvimento de habilidades profissionais específica para investigar, planejar e executar operações policiais e principalmente garantir os direitos fundamentais a todos os envolvidos embora o inquérito policial seja inquisitivo, presidido in omnes tempus38 pelo Delegado de Polícia immodica imperia39. É importante ensinar para os alunos de direito que o conceito de que o inquérito policial é peça meramente informativa deve ser desfeito. Primeiro por se tratar de inverdade em razão da previsão legal. Segundo, a prática tem demonstrado que sem a investigação criminal, que tem controle da sociedade, não há oferecimento da denúncia representando um perigo para o Estado Democrático de Direito. A investigação criminal quando não dirigida por Delegado de Polícia é temerosa tendo em vista a prática de atos como o ocorrido na investigação secreta40, presidia pelo Ministério Público Federal em São Paulo, culminando ao final com pedido de arquivamento por falta de justa causa, nos autos da ação penal 2009.61.81.004404-741. Argumentum a fortiori42, o Juiz Federal Ali Mazloum exemplarmente e didáticamente ao prolatar a sentença no caso em comento, concorda com o pedido de arquivamento dos autos, todavia, alerta para que não ocorram mais eventos desta natureza, verbis: Trata-se de invetigação secreta instaurada em novembro de 2003 pelo Miistério Público Federal – MPF – com base em carta anônima, Segundo a qual um departamento de Polícia Federal – DELESP- estaria envolvido em “esquema de corrupção” do qual fariam parte o Delegado de Polícia Federal (...), o despachante(...) e a empresa de segurança privada(...). 38 A todo tempo. 39 Autoridade absoluta. 40 Procedimento nº 2009.61.81.004404-7 da Vara Federal Criminal de São Paulo. 41 Disponível<http://www.jfsp.jus.br/assets/Uploads/administrativo/NUCS/decisoes/2009/090716Investigacaoc riminal.pdf> Acesso em 14/11/2010. 42 Argumento com maior razão.

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Prossegue o magistrado: (...) O “procedimento investigatório interno” o MPF não mereceu qualquer impulso durante 04 (quatro) anos, permanecendo literalmente parado ate setembro de 2007 em poder de um membro daquela instituição, quando o mesmo resolveu assim pronunciar-se verbis: “...a noticia anônima que inaugurou o procedimento parece-me, salvo melhor juízo, suficientemente verossímil a ponto de ensejar investigações mais aprofundadas (...) embora possa ter havido mudanças no comando da aludida delegacia, ainda é provável que esquemas semelhantes subsistam vinculando-se despachantes, como o nominado na notícia, com delegados e agentes de Polícia Federal (...) o signatário não mais integra o grupo de controle externo da atividade policial, solicito a redistribuição do feito, pedido esse cujo definitivo deferimento fica condicionado a concordância dos procuradores da República atualmente atuantes o grupo” (fl.09). (…) (…) Nestes termos, a prova produzida a partir de requisição motu proprio do MPF deve ser considerada ilícita a teor do disposto no inciso LVI do artigo 5º da Constituição Federal, “são inadimissíveis, no processo, as provas obtidas por meios ilícitos”.(…) (...) A questão é muito grave, especialmente diante do quadro atual de fragilização do PODER LEGISLATIVO, em que o MPF precipita-se a investigar os chamados “atos secretos” do SENADO FEDERAL, quando em suas próprias hostes vigoram métodos inconstituicionais de investigações secretas.(...) (...) Segundo a professora de ciência política da USP, MARIA TEREZA SADEK, integrante do Conselho Consultivo de Pesquisas do CNJ, “é maid difícil captar dados no Ministério Público do que no Judiciário”. E uma das cobranças da sociedade ao CNMP tem sido a ausência de correições obrigatórias no MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL. Não é por outro motivo que o conhecido procurador da República CELSO TRÊS tem afirmado publicamente, corretamente, ante a ausência de inspeções e correições, que “a cúpula do CNMP não tem a menor ideia do que acontece nos Estados”.(...).

No caso supracitado serve de exemplo para sociedade os cuidados necessários ante o interesse público no cumprimento do processo lelgal, previsão explícita nos artigos da Constituição como se vê: Art. 5º, caput, verbis: Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes (…); Art. 37, verbis: A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte (…) 169 Brasília, v. 5, n. 1, p. 129-176, jan/jun 2012


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A investigação é permitida a qualquer servidor público no exercício de seu mister e não somente a polícia e ao parquet. A diferença básica esta na atribuição para exercer a função de Polícia Judiciária. Durante a investigação criminal, a conditio sine qua non para presidir o inquérito é ser Autoridade Policial que tem o poder de polícia para intimar, interrogar, fazer buscas pessoais e domiciliares, lavrar Auto de Prisão em Flagrante Delito, ou seja, exercer atos típicos da polícia, prerrogativa esta do Delegado de Polícia. Da mesma forma, para promover privativamente, a ação penal pública na forma da lei43 a função institucional é do Ministério Público e para prolatar a sentença o Juiz competente. É óbvio que para presidir a investigação criminal não basta ser bacharel em direito, é preciso ter vocação e especialização na formação do profissional. Uma coisa é apresentar argumentos in iudicio, outra coisa é ser proficiente em investigação criminal, ou seja, não basta conhecer o direito, é preciso ser tira. Outro conceito inadequado refere-se ao controle externo da atividade policial 44 pelos seguintes fundamentos: o Ministério Público tem a atribuição de fiscalizar a aplicação da lei ou seu descumprimento em todo território nacional. Qualquer instituição ou cidadão que transgredi-la, deverá ser responsabilizado na forma da lei. Este é o controle, ou seja, trata-se do Estado de Direito, no que concerne o cumprimento por todos da norma vigente, sob o olhar do guardião, titular do dominus litis e da ação civil. Sendo assim, em nossa opinião, o instrumento para controle já existe no ordenamento jurídico. Ob eam rem 45, não haveria necessidade de inserir o inciso VII do art.129 da Constituição Cidadã, como é conhecida a nossa Carta Magna, tendo em vista que vige o império da norma, este preceito é um exemplo do casuísmo democrático. Mas é lei, cumpra-se. 43 Artigo 129, inciso I da Constituição Federal. 44 Artigo 129, inciso VII da Constituição Federal. 45 Por esta razão.

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Outro fator preponderante é a continuidade da investigação criminal, enquanto a ação segue o seu rito no judiciário, o Delegado de Polícia prossegue na busca da verdade real. Às vezes não se tem provada a participação de todos os agentes do crime, principalmente quando se trata de crime organizado o que não se consegue em juízo em razão da rotina do processo. E é nesse interregno que a autonomia para investigar é uma conditio sine qua non na elucidação e finalização do processo investigatório. Esta é sem dúvida a diferença, aparentemente simples, contudo não se pode ser pacóvio46 e ignorar a capacidade intelectiva dos criminosos que utilizarão da via judicial para burlar a aplicação da lei através dos recursos permitidos e consequentemente adiados sistematicamente. 3.3 Ultima ratio A intranqüilidade social tem na impunidade uma das causas em que o status quo da insegurança jurídica é perene no que concerne o mal causado por processar um inocente. Para evitar-se a ocorrência de tais fatos é que o inquérito policial é inquisitivo, a autoridade policial que o preside o conduz com absoluta discricionariedade, determinando a realização de diligências que considere úteis ou necessárias para o esclarecimento do fato criminoso e de sua autoria é o denominado "Princípio Inquisitorial". Este princípio norteia nosso Código de Processo Penal quanto à investigação criminal, devem estar presentes os elementos constantes do modelo previsto na lei penal, ou seja: conduta, resultado, nexo causal e tipicidade. No entanto, há certas provas produzidas na fase do inquérito que não são renovadas em juízo, são as chamadas provas que não se repetem, também denominadas de provas pré-constituídas, de que é exemplo típico o exame de corpo de delito, que normalmente é realizado na fase do inquérito policial e dificilmente será repetida na 46 tolo (FERREIRA, 1999, p. 1471).

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instrução. Por isso a independência da Autoridade Policial, segundo a norma vigente, para conduzir a investigação criminal, e ser assessorado pelos seus auxiliares diretos, peritos, agentes, escrivães e Policiais Militares, quando deverão iniciar a busca dos indícios que provem a existência do fato e sua autoria.

4. Conclusão A Polícia Federal, por necessidade do saber, começa produzir uma doutrina policial através da proposta da pesquisa científica, implantada em cursos específicos de formação e pós-graduação. É a evolução natural da instituição, reescrevendo a história da corporação, embora possa parecer que as universidades corporativas visem antes de tudo a produção voltada para a sua atividade, ao contrário, a ANP - Academia Nacional de Polícia cria oportunidades na formação profissional do policial procurando estabelecer objetivos que visem a sociedade como destinatária final de seu trabalho, significando que serão capazes de atender a expectativa da sociedade de uma polícia republicana. A autonomia na condução da investigação criminal aduz valores importante tais como: celeridade47; eficiência48; desburocratização. A autoridade policial deve preliminarmente observar se há infração penal e se o fato se enquadra em dispositivo definidor da conduta típica. Da mesma forma, o relatório deve expor minuciosamente o ocorrido com todas as suas circunstâncias; qualificar o autor ou os dados pelos quais se possa identificá-lo; classificar o crime, apresentando o rol das testemunhas e, quando a prova colhida não autorizar, indiciar o autor por não demonstrar a materialidade do fato delituoso, ou por não haver indícios de autoria, deverá encaminhar ao Juiz competente, destinatário de toda a massa de informações produzidas no inquérito e não diretamente ao titular do exercício da ação penal, que não tem atribuição para interferir na produção de diligências inquisitoriais. 47 Art. 5º, LXXVIII, da Constituição Federal. 48 Art. 37, “caput”, da Constituição Federal.

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Em verdade há uma busca do poder de mando, por parte do Ministério Público, que sob a tutela da Constituição, no que se refere ao controle externo da atividade policial, extrapola neste controle quando interfere diretamente na fase pré-processual, ou seja, na investigação criminal, ao declinar diligências óbvias à elucidação de qualquer delito, como ouvir os envolvidos, determinar a realização de perícia, definir a autoria e materialidade, etc. Outro fator que demonstra a ingerência ou abuso de atribuição do o Ministério Público, que não é Autoridade, prerrogativa esta do Juiz e do Delegado de Polícia, são as requisições pós-relatório nos seguintes termos: (...) expedir ofício para tal instituição (...), desconsiderando que no âmbito da polícia judiciária encerraram-se as apurações. A previsão do artigo 47 do Código de Processo Penal é clara, sic: se o ministério público julgar necessários maiores esclarecimentos e documentos complementares ou novos elementos de convicção, deverá requisitá-los, diretamente, de quaisquer autoridades ou funcionários que devam ou possam fazê-los, previsão também contida no artigo 8º da Lei Complementar nº 75 de 20 de maio de 1993. Permissa venia, oficiar é ato administrativo, da competência de qualquer funcionário público no exercício de seu mister incluindo o parquet. Destarte, não há justificativa para tais requisições, que não se enquadram no conceito de "diligência" a que se referem os art. 13, II e 16 do CPP, 41 da lei nº 8.625/93 e 129, inciso VIII da Constituição Federal, ou seja, ser imprescindível ao oferecimento da denúncia, e sim à comodidade do membro do Ministério Público. Este tipo de requisição não corrobora para a celeridade da instrução processual, sendo meramente a tentativa de criar subordinação do Delegado de Polícia ao parquet, contra legem scriptam49. Outrossim, o Ministério Público deverá fazê-lo, motu proprio50 para a formação da opinio delicti. Ao manifestarmos acima, estaríamos inferindo pretensiosamente na seara de outra instituição? A resposta é não. O constituinte ao inserir 49 (NUNES, 1990, p.869) Contra a lei escrita. 50 (NUNES, 1990, p.889) Por vontade própria; por eu próprio movimento.

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na Carta Magna o termo controle externo da Polícia, o fez no sentido de autorizar a fiscalização e a aplicação da lei aos membros do parquet erga omnes51, e não somente para controle da Polícia, a qual tem na sua Corregedoria a atribuição de acompanhamento e correições dos inquéritos. Da forma como os atos são praticados em detrimento da investigação criminal, verifica-se haver um distanciamento das instituições responsáveis pela persecutio criminis, o que, em tese, favorece o ilícito penal, pois, a demora do Estado em exercer o jus puniendi52 exsurge a insegurança jurídica, a impunidade e o descrédito das instituições perante a sociedade. Estamos diante de um novo paradigma jurídico, a norma penal e processual penal precisam adequarem-se as exigências preeminentes e não as do status quo. Ingressamos no século XXI, a Lei deverá determinar quais tipos penais serão necessários para assegurar a punição de todos transgressores, não pode haver distinção entre o cidadão comum e aqueles que exercem cargos públicos ou políticos, definir os crimes de terrorismo e quais as novas regras para condução da investigação criminal. Não pode o Delegado de Polícia deixar de cumprir a Lei, estaria cometendo o crime de prevaricação. Por isso a liberdade para investigar deve ser garantida em lei regulamentando as ações a serem praticadas, sem criar subordinação de um órgão ao outro, preservando o Estado de Direito com o aperfeiçoamento do instrumento da investigação criminal, qual seja, o inquérito policial. Isto significa ser necessário a criação de uma Lei Orgânica da Polícia nos moldes da Lei Complementar nº 75/9353, garantindo a maturidade institucional, a independência e autonomia. Ricardo Venâncio de Oliveira da Silva Aluno do Curso de Pós-graduação Lato Sensu em Ciência Policial e Investigação Criminal, Delegado de Polícia Federal, lotado na SR/DPF/MG. e-mail: venancio.rvos@dpf.gov.br

51 Para com todos. 52 (NUNES, 1990, p. 534) (lat.) Direito de punir. É direito próprio do Estado. 53 Estatuto do Ministério Público da União.

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THE POLICE AND THE AUTONOMY OF CRIMINAL INVESTIGATION ABSTRACT The police have ensured that the state itself, especially when faced with organized crime that seeks to capture the state structure through their actions harmful to society and political corruption. The big news was the transformation in the last twenty years, improvements in techniques to investigate how to act resulted in the institution, in the specific case, the Federal Police, with nationwide operations, represents a milestone in federalism, against lawbreakers, especially those who are imbued in the elite and who until recently were untouchable. In a first level that ensures the Police Fundamental Human Rights, even acting repressively, aims at ensuring the effectiveness of their application to all citizens, the rule of law prevails and the respect for the law by all. But as the police pursue their mission to get all the time interfered with by resolutions of the boards of other classes outside his assignment amending law device, a display of authoritarianism, without being authorized by the Constitution, it is intended with this move the Judicial Police to the essential functions of justice, pointing to the prosecutor. The Chief of Police is the security manager - directly interfering in the drama of criminal offenses, is the judge of instruction as in Italy and Portugal. If indeed the company wants the Judicial Police to fulfill its role you must give conditions through instruments that guarantee the autonomy in the criminal investigation. In this context, the judiciary and some police are deploying electronic process, this corroborates that statement to the police investigation is crucial for citizens with due legal process and will not suffer interference while not end the criminal investigation, meaning that if no there are excesses of institutions responsible for supervision of law enforcement blend together to take action. What matters is the object, and this must be present a perspective of efficiency and security. Keywords: Criminal investigation. Judicial police. Autonomy.

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CALABRICH, Bruno – Investigação criminal pelo Ministério Público: fundamentos e limites constitucionais, - São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2007. CANOTILHO, José Joaquim Gomes - Direito Constitucional e Teoria da Constituição, 7a Ed., Ed. Almedina, 2003. DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella; Direito Administrativo – 8ª ed.- São Paulo: Atlas, 1997. FERREIRA, Aurélio Buarque de Holanda, 1910-1989, Novo Aurélio Século XXI: dicionário da língua portuguesa – 3ª. ed. - totalmente revista e ampliada. – Rio de Janeiro: Nova Fronteira, 1999. GOMES, Laurentino, 1808: como uma rainha louca, um príncipe medroso e uma corte corrupta enganaram Napoleão e mudaram a história de Portugal e do Brasil. – São Paulo: Editora Planeta do Brasil, 2007. GREENE, Jack R. – Administração do Trabalho Policial: questões e análises; tradução de Ana Luísa Amêndola Pinheiro, - São Paulo: Editora da Universidade de São Paulo, 2002. (Série Polícia e Sociedade; n.5/ Organização: Nancy Cárdia). LOPES, Paulo Guilherme de Mendonça, RIOS, Patrícia – Justiça no Brasil – 200 anos de História.- São Paulo, Conjur: Editorial, 2009. MISSE, Michel (organizador) – O inquérito policial no Brasil: uma pesquisa empírica. Rio de Janeiro: NECVU/IFCS/UFRJ: BOOKLINK, 2010. MORAES, Alexandre de, Direito Constitucional, 16ª.ed.- São Paulo: Atlas, 2004. MORIS, Norval, TONRY, Michel (orgs.); Policiamento Moderno, tradução de Jacy Cárdia Ghirotti – São Paulo: Editora da Universidade de São Paulo, 2003. – (Série Polícia e Sociedade, n. 7/ Organização: Nancy Cárdia). NUNES, Pedro dos Reis, Dicionário de tecnologia jurídica.12ª.ed. ver. Ampliada e atualizada. Rio de Janeiro, Freitas Bastos, 1990. PIERANGELI, José Henrique, - Códigos penais do Brasil: evolução histórica. – 2. Ed., 2. tir.- São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2004. REINER, Robert, A Política da Polícia; tradução de Jacy Cárdia Ghirotti e Maria Cristina Pereira da Cunha Marques – São Paulo: Editora da Universidade de São Paulo, 2004. (Série Polícia e Sociedade, n.11/ Organização: Nancy Cárdia).

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A Formulação de Políticas de Segurança Pública no Paradigma do Estado Democrático de Direito: uma breve visão das instituições policiais pós-1988 Disney Rosseti

D RESUMO O presente trabalho tem como objetivo analisar a questão da segurança pública numa ótica centrada na questão do aparato policial e sua estrutura, partindo de uma descrição da evolução da estrutura e atuação das polícias brasileiras, compreendida dentro de um paradigma de segurança interna e proteção de governos e regimes, sendo observado o surgimento e crescimento do crime organizado ao largo da atuação policial, chegando finalmente ao novo paradigma do Estado Democrático de Direito inaugurado após a Constituição Federal de 1988, onde a análise leva inevitavelmente a constatação de uma estrutura policial ainda incompatível com o paradigma do Estado Democrático de Direito, onde o campo estruturado ainda está sensivelmente afeto a realidade pré1988. A conclusão aponta para a premente necessidade de reformas estruturais nas instituições policiais, especialmente em relação a uma maior autonomia ante o Poder Executivo, a fim de se estabelecer a base necessária para uma política pública na área de segurança pública. PALAVRAS-CHAVE: Segurança Pública; Instituições Policiais; paradigma do Estado Democrático de Direito; autonomia das Polícias.

Introdução A segurança pública tem se tornado, nos últimos anos, tema central da agenda política nacional, gerando intensos debates políticos, acadêmicos, corporativos e da sociedade como um todo, uma vez que é ela quem sente mais diretamente os efeitos da insegurança que toma conta principalmente dos grandes centros urbanos, além de tantos outros tantos efeitos negativos, como a própria imagem e a economia do país. Recebido em 14 de novembro de 2011. Aceito em 9 de janeiro de 2012.

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Compreender o quadro atual da ineficiência do aparato e das políticas de segurança pública é essencial para nortear a formulação de políticas para esta área. E muito embora a segurança pública seja um tema afeto direta ou indiretamente a inúmeras áreas das ciências, da política e da estrutura governamental, importando discussões no campo da medicina, psicologia, ocupação do solo urbano, da sociologia, antropologia, economia, tendo relações íntimas com o desenvolvimento econômico e a inclusão social, dentre outras ciências e áreas, a primeira linha de enfrentamento a essa questão está contida inevitavelmente na atividade de prevenção e repressão policial. Nesse contexto, este artigo visa à uma análise da questão da segurança pública centrada na estrutura do aparato policial brasileiro, especialmente ante o paradigma do Estado Democrático de Direito firmado pela Constituição Federal de 1988, o que constitui um conceito novo e que implica ou deveria implicar uma verdadeira mudança cultural, estrutural e de gestão das instituições policiais. Para desenvolver tal temática é necessário realizar uma breve análise histórica da questão da segurança pública e seu tratamento constitucional. Foi escolhido explorar tal tema a partir essencialmente das Constituições por serem estas os documentos fundantes ou estruturantes do Estado, devendo toda a sua regulamentação observar a Lei Maior, sendo, em última análise, a baliza de toda e qualquer política pública. A seguir será traçado um quadro da atuação do aparato de segurança pública ante as “políticas” estabelecidas por governos e regimes, com especial enfoque no regime ditatorial vigente entre 1964 e 1984, o qual, como se procurará demonstrar, foi fator decisivo para o quadro atual da nossa segurança pública. Finalmente e com base numa análise crítica dos fatos expostos serão apontados alguns fatores considerados, dentro do contexto explorado, como cruciais para uma efetiva construção e execução de políticas públicas para a segurança pública tendo como objeto as instituições policiais brasileiras. 178

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1 A Segurança Pública nas Constituições Brasileiras O Direito Constitucional Brasileiro é inaugurado, ao menos em seu aspecto formal, pela Constituição Imperial de 1824. Nesta ordenação não consta uma previsão do aparato policial e sua estrutura, assim como não se fala em segurança pública. No seu capítulo II, ao regular o Poder Executivo, o texto comete a este poder, então exercido pelo imperador e seus ministros, a segurança interna e externa do Estado1. No título 8º, em seu art. 179, que tratava dos direitos civis, estava contido o direito a segurança individual. Somente se tratava de polícia no aspecto institucional quanto a implantação de uma polícia legislativa, da Assembléia Geral, conforme art. 21. Em 1891, foi promulgada a nossa primeira Constituição Republicana. Inspirada essencialmente no modelo norte-americano, havia a previsão de organizar um regime livre e democrático, trazendo forte apelo do federalismo que inspirou a organização dos Estados Unidos da América, tanto que se denominava Constituição dos Estados Unidos do Brasil. Naquele ordenamento constitucional se cometia ao Presidente da República a manutenção da segurança interna do país, expresso no Cap. V, art. 54, bem como ao se declarar os direitos se garantia a segurança individual, ao lado da propriedade2. Também aqui somente se previa algo no campo institucional quanto a polícia no tocante a possibilidade de implantação ou de uma polícia legislativa, conforme seu art. 18. Esta previsão específica para polícia legislativa persistirá em todas as Constituições, inclusive a atual. No ordenamento constitucional inaugurado pela Carta Magna de 1934 surgem pela primeira vez algumas previsões específicas sobre as polícias. No seu art.5º consta a previsão de organização da polícia, privativamente, pela União, bem como a provisão, também 1 Vide http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constitui%C3%A7ao24.htm. 2 Vide http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/Constituicao91.htm.

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pela União, dos serviços de polícia marítima e portuária, conforme inc.V e XI. Ainda neste mesmo art.5º, no seu inc.XIX, “I”, está prevista a competência da União para legislar sobre a organização e garantias das forças policiais nos Estados. Surge o termo Chefe de Polícia, em seu art.111, 2, “a”3. Ainda no âmbito da Constituição de 1934 surge pela primeira vez, em nível constitucional, a previsão da Polícia Militar, sendo interessante notar que esta previsão se deu no âmbito do Título VI, que tratava da Segurança Nacional, além de serem consideradas forças de reserva do exército 4. A segurança continua a ser tratada na ótica de segurança interna e externa, com ênfase na segurança nacional, objeto de Título VI desta Constituição, sendo a segurança individual considerada direito e garantia individual, regulada no título de mesmo nome, em seu art. 1135. Outorgada por Getúlio Vargas em 1937, instalando o Estado Novo, a Constituição “Polaca”, inspirada na constituição autoritária da Polônia, manteve como direito fundamental a segurança individual e também previu a competência da União para a segurança das fronteiras. Porém, a grande ênfase foi nos aspectos de segurança nacional, segurança interna e segurança do Estado. Assim, em art.122, item 15, que previa os direitos e garantias fundamentais, havia a previsão de que a lei pudesse prescrever limitações e censura a liberdade de informação, além de medidas restritivas genéricas, todas com base na segurança pública e do Estado. Aqui já se encontra a confluência danosa de dois conceitos completamente diversos, que são a segurança pública e a defesa do Estado6 ou defesa nacional. Ainda foram previstos tribunais de exceção para crimes que atentassem contra a segurança e integridade do Estado, no mesmo art. 122, item 17. 3 Vide http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/Constituicao34.htm. 4 Idem. 5 Idem 6 Vide http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/Constituicao37.htm.

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Havia também um capítulo inteiro para segurança nacional e outro para a defesa do Estado, inclusive com menção a crimes contra a segurança do Estado. A União permanece com exclusividade para legislar sobre as forças policiais dos Estados e sua utilização como reserva das Forças Armadas, conforme art. 16, inc. XXVI7. A Constituição de 1946 retorna ao caminho da democracia. Porém, os conceitos continuam, em relação a polícia e segurança pública, parecidos com as Constituições anteriores. A União continua responsável pelo policiamento de fronteiras, marítimo e aéreo, bem como competente para legislar sobre organização e garantia das polícia militares e sua utilização como reserva das Forças Armadas. No título VII se tratou das Forças Armadas, da defesa da pátria, lei e ordem, além de se regular o Conselho de Segurança Nacional, criação da Constituição de 1934. As polícias militares são tratadas neste capítulo, no art.183, instituídas para segurança interna e manutenção da ordem, além da característica de força de reserva das Forças Armadas8. A segurança continua a ser tratada somente no seu viés de segurança interna, sempre vinculada a temas de defesa nacional, mantida a segurança individual como direito fundamental, no seu art. 141. Na Constituição de 1967 e na Emenda de 19699, já sob o cunho autoritário do regime imposto pelo golpe militar de 1964, deve ser ressaltada a previsão específica de criação e manutenção da Polícia Federal, com previsão de algumas de suas atribuições que são mantidas até hoje, como na polícia marítima, aérea e de fronteiras, repressão ao tráfico de drogas, crimes contra o patrimônio da União, e outras específicas daquela época, como a apuração e infrações contra a segurança nacional e a ordem política e social10, e a censura de diversões públicas11. 7 Idem. 8 Vide http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/Constituicao46.htm. 9 A EMC n.º01/69 costuma ser tratada pelos constitucionalistas como uma verdadeira Constituição, tendo em vista sua amplitude e alterações fundamentais providas. 10 Aqui cabe ressaltar que a Constituição Federal de 1988 mantém a terminologia “ordem política e social”, a qual, porém já teve seu uso abolido pela Polícia Federal, que adota o termos defesa institucional, importando mudança não somente terminológica, mas verdadeira alteração de cunho material. 11 Vide http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/Constituicao67.htm.

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Outra mudança fundamental foi o deslocamento da competência para instituição das polícias militares para os Estados, tendo tais instituições policiais o objetivo da manutenção da ordem e segurança interna, sendo consideradas forças auxiliares do Exército12. Na questão da segurança, o foco absoluto passa a ser a segurança interna e a segurança nacional, embora permaneça a segurança individual como direito fundamental. A Constituição de 1967 utiliza o termo segurança nacional dezenove vezes e segurança interna três vezes, alçando, inclusive, a segurança nacional a responsabilidade de toda pessoa natural ou jurídica em seu art.89. A Emenda Constitucional n.º 01/69 mantém a mesma linha adotada pela Constituição de 1967. Por razões metodológicas a Constituição Federal de 1988 será tratada em tópico separado, sendo que alguns comentários são cabíveis após este breve histórico do tratamento da questão da segurança pública e o aparato policial em nossas Constituições. Primeiramente há de se observar que o conceito de segurança pública nunca esteve presente em nossas Constituições, somente surgindo, como se verá, a partir da Constituição de 1988. Poder-se-ia argumentar que seria desnecessário ou inconveniente o tratamento de tal tema em sede Constitucional, ainda mais em tempos onde a criminalidade não constituía ameaça como nos dias atuais, mas, para muito além de qualquer discussão neste sentido, o que fica claro é que o tema sempre foi tratado dentro de um escopo de segurança interna, defesa interna ou segurança nacional, que são conceitos totalmente diversos dos conceitos de segurança pública. Mesmo que a criminalidade existente há cinqüenta anos não fosse sequer uma pequena migalha do que é atualmente, a exata conceituação de segurança pública e seus contornos básicos em sede constitucional 12 Idem.

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talvez tivessem inspirado legislações e doutrina mais coerente, além de uma política mais efetiva nesta área, tendo evitado a utilização do aparato policial em missões diversas do que a defesa da sociedade. Outro fator crucial para a compreensão do problema é a dualidade de forças policiais entre polícia civis e militares, além da vinculação das polícias militares, desde a Constituição de 1934, as Forças Armadas, e com um tratamento em capítulo referente a segurança nacional. Na Constituição de 1967 elas passam com clareza ainda maior a manutenção da ordem e segurança interna. Isto se faz sentir até os dias atuais no modelo de atuação desta corporação. Note-se, por outro lado, que nunca houve sequer menção as polícias civis ou de natureza judiciária, exceto quanto a prescrições relativas aos Chefes de Polícia. Isto apesar de o subsistema penal policial praticar inúmeros atos que implicam cerceamento de direitos fundamentais. A par da proteção destes direitos ter sido uma constante nas nossas Constituições, ao menos formalmente, nunca houve um balizamento mínimo desta atividade. Essa confusão conceitual, aliada a omissão de um regramento mínimo de ordem constitucional, além do desvio na utilização do aparato policial por regimes e governantes, conforme se verá no próximo item, foram elementos cruciais para o quadro de ineficácia do aparato policial nos dias atuais. Segue abaixo um quadro comparativo contendo as informações pinçadas das Constituições brasileiras.

183 Brasília, v. 5, n. 1, p. 177-212, jan/jun 2012.


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QUADRO 01 – Constituições pré-1988 e polícias.

PREVISÃO EXPRESSA SOBRE ESTRUTURA POLICIAL

CONSTITUIÇÃO 1824 – promulgada (Constituição Imperial) – Já garantia o direito a segurança individual. 1891 - outorgada (Constituição Republicana) também garantia o direito a segurança individual. 1934 - promulgada - também garantia o direito a segurança individual.

1937 – outorgada (Constiuição “Polaca” de Vargas) restritiva de direitos, apesar de garantir a segurança individual.

Não havia menção expressa, salvo a polícia legislativa (art. 21). Não havia menção expressa, salvo a polícia legislativa (art. 18). União deveria organizar e manter polícia marítima e portuária (art.5º, V e XI) e legislar sobre a estrutura policial nos Estados (art.5º, XIX, item I). Foi regulada a Polícia Militar, já reserva das Forças Armadas (art.167). Previsto a União manter polícia portuária e marítima (art.5º, XI). A polícia legislativa também consta (art. 26). União com competência exclusiva para legislar sobre polícia nos Estados (art.16, XXVI), consideradas reserva do Exército. Previsão de manter polícia marítima e portuária (art.15, VIII) e previsão da polícia legislativa (art.41).

184 Brasília, v. 5, n. 1, p. 177-212, jan/jun 2012.

TRATAMENTO DO TEMA DA SEGURANÇA PÚBLICA Segurança interna e externa a cargo do Poder Executivo (Cap. II). Segurança interna e externa a cargo do Poder Executivo (art. 54). Segurança interna e externa, além da segurança nacional (TÍT. VI).

Misturou segurança pública com segurança de Estado (art. 122, 15), além de dar grande ênfase a segurança nacional (art. 166 e seguintes.).


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PREVISÃO EXPRESSA SOBRE ESTRUTURA POLICIAL

CONSTITUIÇÃO 1946 – promulgada (redemocratização pós Vargas) – também garantindo o direito a segurança individual.

União responsável pela polícia aeroportuária e de fronteiras (art. 5º, VII) e competente para legislar sobre Polícia Militar e sua utilização em caso de guerra (art. 5º, XV, “f ”). As PM são consideradas para segurança interna (art. 183). Mantida previsão de polícia legislativa (art. 40). 1967 – outorgada pelo re- Cria expressamente a Polícia gime militar – complemen- Federal, conferindo-lhe atribuitada pela EC nº 01/69, que ções específicas (art. 8º, VII), a recrudesceu. como censura e polícia aeroportuária e de fronteiras, além de ordem pública e social. Trata das Polícias Militares, agora de competência dos Estados (art. 13, §4º), sempre como forças reservas do Exército. Prevê a polícia legislativa (art. 32).

TRATAMENTO DO TEMA DA SEGURANÇA PÚBLICA Fala em segurança nacional (Tít. VII), além de segurança interna e manutenção da ordem (art. 183).

Trata com veemência da segurança interna e segurança nacional (Seção V) em vários dispositivos.

2 O Aparato Policial:

sua atuação ao largo da segurança pública e do surgimento do crime organizado no Brasil

A falta de um balizamento constitucional sobre o conceito de segurança pública e a não-desvinculação deste conceito da questão da segurança interna e defesa nacional levaram, em inúmeros momentos de nossa história, a utilização do aparato policial em atividades obscuras e 185 Brasília, v. 5, n. 1, p. 177-212, jan/jun 2012.


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voltadas para a manutenção de regimes, de ideologias e de governantes. E uma das características mais marcantes da atuação de nossas polícias ao longo de sua existência foi atuar contra inimigos previamente escolhidos, os quais estavam inseridos invariavelmente dentro da própria sociedade. Qualquer projeto de perpetuação de poder ou de manutenção de privilégios e da ordem vigente imposta por aqueles que estão no poder implica necessariamente um aparato voltado para a manutenção da ordem pública, implicando controle de determinadas classes, censura dos meios de comunicação e de dissidentes do regime. Qualquer regime vigente que não o Estado Democrático de Direito sempre precisará de um braço forte composto por organismos policiais, de inteligência ou militares para sufocar as vozes daqueles que compõem as fileiras de oposição político-ideológica ou qualquer classe social que represente um risco à hegemonia e tranquilidade do grupo dominante. A história brasileira analisada sob a ótica do aparato policial comprova tal fato. Nesta ordem de idéias, é possível afirmar que desde sua gênese as polícias brasileiras apresentaram as características de trabalhar para as elites dominantes, conforme afirmação de Marcos David Salem, em estudo sobre os primórdios de nossa polícia, que demonstra com clareza tal situação. Em apanhado histórico sobre a gênese de nossas polícias, o que ocorreu num viés sistemático e institucional a partir de 1808, com a vinda da Corte Real para o Brasil, este autor ilustra com precisão que o fato motivador da criação da Intendência Geral da Polícia e em seguida da Guarda Real de Polícia, respectivamente em 1808 e 1809, visaram dar condições de florescimento ao capitalismo mercantil das classes dominantes através do controle dos escravos e livres não comerciantes (SALEM, 2007, p. 25). Na verdade, segundo aponta Salem, durante todo o século XIX o aparato policial teve sua atuação voltada para a manutenção da lei e da ordem, perturbada por conflitos e tensões internas, desde a questão de escravos e homens livres pobres, até tensões entre o capitalismo mercantil e o nascente capitalismo industrial, num ver186 Brasília, v. 5, n. 1, p. 177-212, jan/jun 2012.


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dadeiro choque entre o liberalismo e a necessidade de limitação de direitos e garantias. Como exemplo de tal lógica de controle social ele apresenta os “termos de bem viver” através dos quais os bêbados, vadios e prostitutas eram obrigados a assinar (SALEM, 2007, p. 70), e o controle demandado pelas elites em relação a população negra da chamada “cidade africana”, como chegou a ser chamado o Rio de Janeiro (SALEM, 2007, p. 72). Desde essa época surgiram figuras lendárias geradas pelo aparato policial, como Miguel Nunes Vidigal, ajudante e vice-comandante da Guarda Real, que se notabilizou pela brutalidade e métodos violentos empregados na repressão dos batuques que ocorriam nos arredores da cidade do Rio de Janeiro (SALEM, 2007, p. 23). No início da república instalou-se naturalmente uma crise do Estado e das oligarquias que o dominavam, e consequentemente uma maior articulação do operariado, classe recentemente formada que começava a se articular. Em resposta a tal situação ocorreu a célebre Conferência Judiciária Policial, em 03 de maio de 1917, na Cidade do Rio de Janeiro 13. O objetivo desta conferência foi dotar o aparato repressor estatal representado por suas polícias de justificativas legais e instrumentos que permitissem uma eficiente repressão do movimento operário, conforme relata Pedro Tórtima em sua tese de mestrado (TÓRTIMA, 1996, p. 241). Pouco tempo depois da Conferência Judiciária Policial, no início dos anos 1920, surgiram as Delegacias de Ordem Política e Social, conhecidas pela sua sigla – DOPS –. Ao contrário do que se imagina as DOPS não foram criação do governo militar, tendo sua origem nos anos 1920, com base na eleição prévia de outro inimigo pelo governo da época: os imigrantes revolucionários. Segundo Ana Maria Vieira: A polícia política se institucionalizou no país durante a década de 1920, período de intensa agitação em todo o mundo e momento em que os estados brasileiros 13 Vale ressaltar que qualquer estudo sobre a historiografia da polícia brasileira, especialmente até os anos 1930, tem a ver direta e necessariamente com o Rio de Janeiro, centro político e cultural do país até então.

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procuravam se fortalecer dentro da lógica do nascente federalismo. Denominada como Quarta Delegacia Auxiliar da Polícia Civil do Distrito Federal, a primeira organização federal é criada por decreto em 1922, com o objetivo de garantir a ordem e a segurança pública, colocadas em “risco” por imigrantes revolucionários. Com esse gesto, que logo se desdobraria na criação de outros órgãos policiais semelhantes, o estado republicano brasileiro consolidava sua marca autoritária, evidenciando a incapacidade de resolver conflitos e dissensões internas através de mecanismos democráticos”, analisou o professor Rodrigo Patto, do Departamento de História da UFMG, em artigo sobre o tema publicado na edição de junho de 2006 da Revista do Arquivo Público Mineiro, A iniciativa do governo federal fez escola e, em 1924, o estado de São Paulo cria a Delegacia de Ordem Política e Social (Dops), logo imitado pelo governo mineiro, em 1927, que a nomeou Delegacia de Segurança Pessoal e Ordem Política e Social. De acordo com o pesquisador da UFMG, ao longo dos anos essas organizações receberam diversas denominações e sofreram grandes mudanças em suas estruturas. A expansão ocorreu especialmente nas décadas de 40 e 50, mas é nos anos 60, durante os governos militares, que elas atingem o auge de suas atividades de combate ao comunismo (VIEIRA, 2007).

No Estado Novo de Getúlio Vargas, instalado em 1937, a repressão foi uma marca constante, e o aparato policial atuou fortemente contra o inimigo, desta vez os dissidentes do regime. Nesta época ficou nacionalmente conhecido o então chefe de polícia de Vargas, Filinto Muller, que montou o aparato repressor que acabou com a chamada “Intentona Comunista”, liderada por Luiz Carlos Prestes, sendo famoso o episódio da prisão e posterior extradição de Olga Benário para a Alemanha nazista, onde veio a falecer. Para muitos a polícia de Vargas durante o Estado Novo foi uma das mais violentas e brutais da história brasileira14. No ano de 1954, já no segundo governo Vargas, houve o notório “atentado da Rua Toneleiro”, que se constituiu na tentativa de matar Carlos Lacerda, um dos principais opositores de Vargas. O chefe da guarda pessoal de Vargas, Gregório Fortunato, conhecido como “Anjo Negro”, foi preso, acusado e condenado pelo crime15. 14 Vide a obra da professora Elizabeth Cancelli, denominada “O Mundo da Violência: A Polícia da Era Vargas”, da Editora UnB. 15 Vide http://cpdoc.fgv.br/producao/dossies/AEraVargas2/biografias/gregorio_fortunato.

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Mas é no regime militar instalado a partir de 1964 que o aparato policial foi de forma mais sistemática e amplamente utilizado na manutenção do regime vigente. O inimigo foi uma vez mais pré-concebido pelo governo, e neste caso tratava-se dos militantes de esquerda, dos comunistas, do movimento estudantil, dos subversivos e baderneiros, enfim, todos aqueles que de uma maneira ou de outra se opunham ao regime e constituíam ameaça à sua perpetuação16. Durante o regime militar as instituições policiais foram amplamente usadas na repressão política. Siglas como DOPS e DOI-CODI continuam até hoje a causar repulsa pelo histórico de torturas, ilegalidades e mortes. Figuras notórias como a do General Golbery do Couto e Silva e do Delegado Sérgio Fernando Paranhos Fleury, o primeiro chefe do Serviço Nacional de Informações e o segundo chefe da DOPS paulista, ainda são referência da brutalidade, torturas e assassinatos de dissidentes do regime militar brasileiro. O prejuízo para a segurança pública neste período que compreendeu os vinte anos de regime militar (1964 a 1984), aliado a forte identificação do aparato policial e da atividade de inteligência ao regime nos anos que se seguiram a abertura política, são sentidos até hoje na desestrutura das instituições policiais e no crescimento do crime organizado. Relatório do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada – IPEA – do ano de 2009 revela o grave problema estrutural de nossas polícias, uma vez que continuam a adotar os modelos estruturais do regime militar mesmo após a redemocratização do país em 1988, em especial a dualidade de organismos policiais entre Polícia Civil e Polícia Militar, a militarização da polícia e a própria não superação do denominado “autoritarismo socialmente implantado”, compreendido nas práticas autoritárias presentes na sociedade e no Estado. Vale dizer, ainda se mantêm intactas as práticas, regras e estruturas institucionais que correspondem ao período ditatorial (IPEA, 2009). 16 Sobre o tema existem inúmeros livros e publicações, sendo dignos de nota os livros escritos pelo jornalista Hélio Gaspari (quatro volumes, sendo A Ditadura Evergonhada, Escancarada, Derrotada e Encurralada) e o livro do jornalista Lucas Figueiredo sobre o SNI (Ministério do Silêncio).

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Analisando o avanço do crime organizado em nosso país, vários fatores podem ser apontados como essenciais ao surgimento e crescimento do crime organizado no Brasil, e consequentemente ao aumento de violência. O tráfico de drogas é sem dúvida o mais importante desses fatores, tendo sua gênese nos anos 1970, quando os Estados Unidos passaram a ser um grande mercado consumidor, momento em que emergem as Forças Armadas Revolucionárias da Colômbia – FARC. Cabe observar que o Brasil era até os anos 1980 um país que predominantemente servia de rota para a cocaína produzida da Colômbia, com índices de consumo restrito às classes mais altas. A partir dos anos 1990 nosso país tornou-se pólo consumidor da cocaína, perdendo, nas Américas, somente para os EUA, segundo a ONU (apud PRESSE, 2003, p. 1-12). Também a falta absoluta de uma política de ocupação de solo urbano, gerando um processo de urbanização desenfreado e sem planejamento, trouxe a consequente favelização das metrópoles, criando bolsões de pobreza e desigualdades sociais, ambiente propício para afixação das organizações criminosas que passam a substituir o governo das leis pelo império do medo e do crime. A professora e urbanista Marta Dora Gronstein, em artigo analisando o assunto, nos revela: O processo de urbanização brasileiro, na segunda metade do século XX, conduziu à formação de 12 regiões metropolitanas e 37 aglomerações urbanas nãometropolitanas, que concentram 47% da população do país. Nas 12 áreas metropolitanas, residem 33,6% da população brasileira (52,7 milhões de habitantes), em extensos conglomerados que envolvem 200 municípios (Ipea/Unicamp-IENesur/IBGE, 1999). 1 Esses complexos metropolitanos compreendem municípios com funções complementares, gestão independente2 e capacidade financeira desigual. Estas características dificultam e condicionam o atendimento das demandas sociais e de infra-estrutura urbana que, na maioria dos casos, surgem da relação funcional entre municípios e dependem de soluções que extrapolam seus limites político-administrativos, equacionando-se na escala regional.(...)

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A significativa concentração da pobreza nas metrópoles brasileiras tem como expressão um espaço dual: de um lado, a cidade formal, que concentra os investimentos públicos e, de outro, o seu contraponto absoluto, a cidade informal relegada dos benefícios equivalentes e que cresce exponencialmente na ilegalidade urbana que a constitui, exacerbando as diferenças socioambientais (GRONSTEIN, 2001, p. 2-7).

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Relatório do Programa Habitat, órgão ligado à ONU, apontou que 52,3 milhões de brasileiros vivem em favelas, ou seja, cerca de 28% da população, que somados aos moradores de cortiços, loteamentos ilegais e moradores de rua alcançam o impressionante número de 36,6% da população (apud BARROSO, 2008). Diante da ausência do Estado formal efetivamente presente e atuante nesses ambientes, eles se tornam propícios para a atuação do crime organizado em suas vertentes mais violentas como tráfico de drogas, sequestro e assaltantes de bancos, sendo que a própria disposição física das favelas, o fator terreno, favorece a ação dos criminosos, especialmente como esconderijos, conforme Rodrigo Gomes Carneiro (CARNEIRO, 2008, p. 2). Outro fator crucial ao aumento da criminalidade organizada é a globalização, cuja origem, para muitos estudiosos do assunto, está na revolução industrial inglesa no final do século XIX, sendo acentuado e efetivamente percebido com a revolução tecnológica após a segunda guerra mundial. Passa a globalização a ficar em voga durante os anos 1990. A globalização tem impacto marcante em todas as áreas das relações humanas, fomentada cada vez mais pelo avanço tecnológico. Assim, também o crime organizado passa a ser globalizado, derrubando fronteiras, caracterizando-se como crime organizado transnacional. No universo do crime organizado a manifestação da globalização é mais visivelmente observada na questão da lavagem de dinheiro. Esta nova modalidade criminosa é o verdadeiro calcanhar de Aquiles do crime organizado, pois o refinancia, gerando um ciclo vicioso na prática de crimes. Para se ter uma pequena idéia da dimensão do problema, o Conselho de Controle de Atividades Financeiras - COAF/MF - editou cartilha sobre a lavagem de dinheiro na qual consta que, segundo estimativas oficiais de especialistas sobre o tema, cerca de 2% do PIB mundial ou US$ 500 bilhões são considerados dinheiro “sujo”17. Os 17 Cartilha sobre Lavagem de Dinheiro, disponibilizada pela própria COAF no site www.coaf.fazenda.gov.br.

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paraísos fiscais e centros off-shore continuam gerindo este montante, havendo empresas e escritórios especializados exclusivamente em lavar dinheiro do crime organizado. Fato é que a partir dos anos 1960/70 o Brasil passa a experimentar um processo de concentração populacional nos centros urbanos, que ultrapassa a população rural18, havendo nos anos 1980 uma forte “favelização”, isto concomitantemente com a grave crise econômica dos anos 1980, considerada a década perdida, e o aumento da problemática do tráfico de drogas, inicialmente tendo o nosso país como rota e posteriormente como centro consumidor da cocaína, enfrentando hoje o problema ainda mais grave do crack. Tudo aliado à globalização do crime. Analisando a origem do crime organizado brasileiro nos moldes em que se apresenta na atualidade no Brasil, e agora não em suas manifestações, mas no aspecto de sua formação e estruturação, há inegável preponderância do fator sistema carcerário, em especial nos anos 1970 e 1980, quando presos políticos foram misturados a presos comuns. Os professores Lydiane Mendes Campos e Nivaldo dos Santos (2003, p. 10) sustentam esta tese, afirmando que o resultado desta convivência entre presos comuns e políticos foi o aprendizado por aqueles de técnicas de guerrilha, organização, hierarquia, comando e clandestinidade. Esta tese é comprovada especialmente pelo surgimento, no antigo Presídio da Ilha Grande/RJ, da denominada “Falange Vermelha”. Esta organização era composta de criminosos que praticavam roubo a bancos, tendo surgido da mistura entre presos comuns enquadrados pela Lei de Segurança Nacional por roubo a bancos e guerrilheiros políticos da esquerda, presos pela ideologia professada (CAMPOS; SANTOS, 2003). O governo brasileiro à época não reconhecia a qualidade de presos políticos, misturando-os então aos presos comuns, assaltantes de banco em sua maioria. Muitos desses presos auxiliaram posteriormente 18 Vide http://www4.fct.unesp.br/nera/atlas/caracteristicas_socioeconomicas_b.htm.

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na formação do “Comando Vermelho”, a exemplo de José Carlos dos Reis Encina, o “Escadinha”, e de José Carlos Gregório, o “Gordo”. No presídio de Ilha Grande os presos comuns eram assaltantes de banco que formaram a “Falange Vermelha”. Já o “Comando Vermelho” surge nos anos 1980, no presídio de Bangu I, agora com presos que atuavam no tráfico de drogas. O denominado “Terceiro Comando” e “Comando Vermelho Jovem” também surgiram no presídio de Bangu I, como dissidências como “Comando Vermelho” (CAMPOS; SANTOS, 2003). Mais recentemente, no ano de 1993, surgiu o “PCC – Primeiro Comando da Capital’, no presídio de segurança máxima de Taubaté/SP, originariamente com o objetivo de patrocinar rebeliões e resgate de presos, atuando também no roubo de bancos e tráfico de drogas. O problema do sistema carcerário brasileiro não é novo, e vem se arrastando por décadas sem políticas sérias de gestão na área. O resultado é que de lugar apropriado para custódia e recuperação de presos os presídios nacionais se tornaram indubitavelmente escola de criminosos e podem ser apontados como gênese das organizações criminosas mais violentas do país. No campo legislativo penal e processual penal as leis do período do regime militar e anteriores a este período simplesmente não se adaptaram as novas modalidades criminosas que surgiram. Com isso, somente em 1995, com a situação já bastante grave, surge a Lei n.º 9.034/95, que é a nossa primeira lei de combate ao crime organizado. Posteriormente, em 1996, permite-se às polícias o monitoramento de telefones, ferramenta fundamental nas investigações contra o crime organizado. A proteção a vítimas e testemunhas somente é oficializada no Brasil em 1999, através da Lei n.º 9.807/99, enquanto que a lavagem de dinheiro passa a ser disciplinada e criminalizada em 1998, através da Lei n.º 9.613/98. Completando esta breve síntese da atuação das nossas polícias ao largo dos sinais de surgimento do crime organizado, temos que o aparato policial esteve, especialmente neste período de 1964 a 1984, vinculado 193 Brasília, v. 5, n. 1, p. 177-212, jan/jun 2012.


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umbilicalmente ao regime, atuando na sua proteção. Assim, não era missão desse aparato nem de sua inteligência estratégica o acompanhamento das mutações e tendências criminais, fato que levou à inércia de ações de neutralização do crime organizado em seu período embrionário e a instrumentos legais tardios. O quadro a seguir traça as comparações levadas a cabo neste item. Quadro 02 - Evolução temporal da Atuação Policial, Crime Organizado e Legislação Associada.

ANOS

1970

1980

1990

ATUAÇÃO E ESTRUTURA POLICIAL

CRIME ORGANIZADO

Estrutura vinculada Fator droga (tráfico) ao regime militar atu- FARC ando para protegê-lo Processo de urbanização Presídio de Ilha Grande Estrutura vinculada ao regime militar e desestruturada após a abertura política

LEGISLAÇÃO Código Penal e de Processo penal dos anos 1940

Agravamento do fator droga Código Penal e de (Brasil como rota) Processo Penal de Agravamento da urbanização 1940 (Favelização) Grave crise econômica Presídio de Bangu (Falange Vermelha e Comando Vermelho)

Estrutura ainda Presídio de Taubaté (PCC) própria do regime Globalização (crimes transmilitar num Estado nacionais) Democrático de Direito, com atuação que deveria ser em prol da sociedade

194 Brasília, v. 5, n. 1, p. 177-212, jan/jun 2012.

1995 – Lei de combate ao crime organizado 1996 – Lei de monitoramento telefônico 1998 – Lei de lavagem de dinheiro 1999 – Lei de proteção a vítimas e testemunhas


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3 O Novo Paradigma do Estado Democrático de Direito e a Segurança Pública Após a abertura política ocorrida em 1984 o Brasil necessitava de uma nova ordem fundante de seu Estado, de uma completa reestruturação de suas instituições, inaugurando uma nova era nas relações Estado X sociedade. Tudo isto veio, ao menos formalmente, com o estabelecimento do Estado Democrático de Direito através da Constituição Federal de 1988. Podemos considerar a mudança ocorrida com a Constituição de 1988 como um novo paradigma de se pensar o Estado, suas instituições e a própria sociedade, e por consequência, as políticas públicas na área de segurança. Há, sem dúvida, um paralelo com a noção de paradigma propugnada por Thomas Kuhn, por se tratar de uma nova maneira de se perceber o mundo a sua volta (KUHN, 2011, p. 148), que passa a ser entendido com base neste paradigma, no caso, o Estado Democrático de Direito. Passam os agentes políticos e executores de políticas públicas a ter indicações essenciais e um novo olhar para o mundo a sua volta, que é, agora, um mundo diferente (KUHN, 2011, p. 174). Podemos assim entender a instalação do Estado Democrático de Direito em 1988 em substituição ao estado de exceção como uma verdadeira revolução, assim como Kuhn entendia a revolução científica, onde um paradigma é substituído por outro, com uma verdadeira reconstrução a partir de novos princípios (KUHN, 2011, p. 116). A partir desta reconstrução o desenvolvimento qualitativo de um paradigma muitas vezes se faz necessário ante a necessidade de aplicação ou conformação deste paradigma a outro fenômeno da natureza, ou seja, a aplicação deste paradigma a outra área de interesse. Para Kuhn “o trabalho orientado por um paradigma só pode ser conduzido desta maneira. Abandonar o paradigma é deixar de praticar a ciência que este define” (KUHN, 2011, p. 56). Ou seja, a visão de mundo a partir de determinado paradigma deve ser 195 Brasília, v. 5, n. 1, p. 177-212, jan/jun 2012.


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fundamentada neste paradigma, até que este seja substituído por outro paradigma, após nova revolução científica. Dessa forma, as instituições policiais quanto a sua estrutura e sua atuação somente podem ser concebidas atualmente a partir do paradigma do Estado Democrático de Direito concebido pela Constituição de 1988. Neste ponto e a partir deste novo paradigma cabe asseverar que a historicidade da atuação das instituições policiais deveria ter sofrido uma ruptura com o paradigma do período do regime de exceção a partir da redemocratização do país, o que implicaria uma atuação, agora, com base nos princípios do Estado Democrático de Direito e na Segurança Pública, que passou a ter capítulo próprio na Constituição de 1988, conferindo o delineamento básico da segurança pública brasileira. Existe grande discussão acerca da colocação da estrutura da segurança pública na Constituição (IPEA, 2009, p. 12-18), residindo a crítica especialmente no fato de que isto gera um engessamento de questão que é extremamente complexa e passa por todos os entes federativos. Isto se refletira, por exemplo, na não previsão dos municípios e nem mesmo numa enunciação do papel do Ministério Público e outras instituições e agentes que são fundamentais para a segurança pública (IPEA, 2009, p. 12-18). Para muito além de debates sobre a necessidade da constitucionalização do tema e do conteúdo desta constitucionalização, fato é que, dentro do quadro apresentado sobre o tratamento do tema pelas constituições anteriores, em regra com vinculação a segurança interna ou segurança do Estado, o avanço foi imenso, pois se inseriu na nova ordem democrática uma expressa menção ao aparato policial, conferindo-lhes um delineamento mínimo. Neste contexto a atuação e estruturação das polícias passam a ter que ser visualizadas e concebidas dentro desta concepção de mundo que é o Estado Democrático de Direito. Isto implica vários consentâneos, valendo descrever as consequências desejáveis deste sistema descritos por Robert Dahl em resposta a pergunta de por que a democracia: evita 196 Brasília, v. 5, n. 1, p. 177-212, jan/jun 2012.


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a tirania, existência de direitos essenciais, liberdades, autodeterminação, autonomia moral, desenvolvimento humano, proteção de interesses pessoais essenciais, igualdade política, paz e prosperidade (DAHL, 2009, p. 58). Além disso, há a prevalência das leis ou o Estado de Direito. Assim, a segurança pública esta inserida no contexto da Constituição Federal de 1988 no título V – Defesa do Estado e das Instituições Democráticas, sendo objeto do capítulo III, que leva o nome “Da Segurança Pública”. Embora o conceito de segurança pública seja incluído entre os conceitos jurídicos indeterminados, ele tem forte ligação com o conceito de ordem pública (IPEA, 2009, p. 8-15), que aqui somente pode ser entendida como a ordem do Estado Democrático de Direito, como manutenção da proposta estruturante da sociedade pela Constituição de 1988. No desenho elaborado pela Constituição de 1988 a segurança pública constitui dever do Estado e direito e responsabilidade de todos. Foram enumerados vários órgãos como responsáveis pela segurança pública, o que denota, segundo Alexandre de Moraes, um atendimento ao clamor social e não permitir às Forças Armadas intervir na segurança pública (MORAES, 2001, p. 628). Constam no art. 144 da CF expressamente como órgãos responsáveis pela segurança pública: a Polícia Federal, a Polícia Rodoviária Federal, a Polícia Ferroviária Federal, as Polícias Civis, as Polícias Militares e os Corpos de Bombeiros Militares. Foi ainda permitido aos Municípios instituir Guardas Municipais para garantir a segurança de seus bens serviços e instalações. Apesar do avanço, as Polícias Militares e os Corpos de Bombeiros Militares continuaram como força reserva e auxiliar das Forças Armadas, embora subordinados aos governadores de Estado. Também foi mantida a dualidade das polícias, entre civis e militares, entre polícia investigativa e polícia preventiva, danosa para o sistema como um todo. 197 Brasília, v. 5, n. 1, p. 177-212, jan/jun 2012.


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No tocante as atribuições, ao menos de forma genérica foram concedidas as atribuições de cada instituição policial, sendo que em relação a Polícia Federal foram estabelecidas funções específicas, ao passo que as Polícia Civis ficaram com atribuições residuais, fora daquelas cometidas a Polícia Federal. O quadro abaixo resume a estruturação da segurança pública pela Constituição Federal. Quadro 03 - Estruturação Constitucional da Segurança Pública

Previu expressamente como órgãos que a executam: Polícia Federal, Polícia Rodoviária Federal, Polícia Ferroviária Constituição de 1988 Federal, Polícia Civil, Polícia – redemocratização Militar, Corpo de Bombeiros do país após regime Militar (art.144, I a V). Trouxe militar de 20 anos. ainda as atribuições de cada uma dessas instituições. Permitiu ainda a criação de guardas municipais (Art.144, §8º).

Trata do assunto no Título V – Da Defesa do Estado e das Instituições Democráticas, reservando o Capítulo III a regulamentação da Segurança Pública como dever do Estado, direito e responsabilidade de todos, visando preservar a ordem pública e a incolumidade das pessoas e do patrimômio (art.144, caput).

4 A Atual Estrutura das Polícias dentro do Paradigma do Estado Democrático de Direito e a Segurança Pública e seu Campo Estruturado Esta breve análise feita revela que em termos de segurança pública a Constituição de 1988 de fato estabeleceu novo paradigma em termos de atuação do aparato policial brasileiro. Apesar de a nossa história alternar momentos de regimes de exceção e momentos de democracia, somente após 1988 é que se pode falar de uma implantação efetiva de um novo regime: O Estado Democrático de Direito. Também foi explícita a mudança de paradigma colocada por este regime as instituições policiais, que passam a agir na defesa da sociedade, 198

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em prol da segurança pública, e não mais com a finalidade de proteção de regimes ou ideologias, sem ter parcelas da sociedade eleitas como inimigas, dentro de um respeito aos direitos fundamentais individuais. As mudanças foram imensas e a enunciação de tantos direitos e garantias pela Constituição de 1988, chamada de Constituição Cidadã, levariam a crer que a segurança pública passaria por uma transformação, iniciando a partir de então um novo rumo que levasse a eficiência das polícias e um clima de segurança e elevada confiança da população. Mesmo sendo inegável que uma mudança de tal ordem não se faz somente com enunciados legais ou constitucionais, e que transformar um sistema não é tarefa fácil, fato é que passados quase vinte e cinco anos da promulgação da Constituição os avanços em termos de segurança pública forma pífios, e em termos de números e taxas de criminalidade o que se viu foi um aumento gritante da violência, seguido de um grau de desconfiança e por vezes medo da população em relação às polícias. Interessa a este trabalho a análise de tal questão, tal como propugnado na introdução, sob o prisma das instituições policiais, essencialmente sua estrutura, cultura e gestão dentro deste novo paradigma, sendo certo que existem outros fatores e disciplinas que interessam diretamente ao tema, ante sua própria complexidade. Um novo paradigma tal como o proposto pela Constituição de 1988 implica verdadeira ruptura. O próprio Kuhn afirma que a transição para um novo paradigma está longe de ser um processo cumulativo articulado com o velho paradigma. Trata-se na verdade de ruptura, com novos princípios, enunciados, métodos e aplicações, reconstruídos com o novo paradigma (KUHN, 2011, p. 116-117). Ainda segundo Kuhn, o novo paradigma reconstrói a área de estudos a partir de novos princípios, havendo logicamente alteração das bases teóricas do paradigma assim como muito de seus métodos e aplicações. Haverá coincidência de muitos dos problemas que poderão ser resolvidos através do antigo ou do novo paradigma, porém com uma diferença decisiva nos modos de solucionar os problemas (KUHN, 2011, p. 116). 199 Brasília, v. 5, n. 1, p. 177-212, jan/jun 2012.


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Mais uma vez se socorrendo da analogia com as estruturas das revoluções científicas proposta por Kuhn, temos que o novo paradigma do Estado Democrático de Direito e institutos dele decorrentes representam ruptura total com o estado de exceção que estava em vigor, estabelecendo novo modelo principiológico, metodológico e aplicativo. Evidentemente que os problemas afetos a segurança pública e as instituições policiais encontram respostas em qualquer sistema, seja no de exceção seja no democrático, mas essas respostas são completamente diferentes, apresentando modos diametralmente opostos de resolução de tais problemas. Ainda sob a ótica da elaboração teórica de Kuhn, ele afirma no início do capítulo VIII, ao tratar da exata noção da natureza e necessidade das revoluções científicas, que há um paralelo com as revoluções políticas, nas quais também há um sentimento crescente de funcionamento defeituoso e o objetivo de realizar mudanças, as quais implicam abandonar a política anterior por uma nova, demandando escolha entre modos incompatíveis (KUHN, 2011, p. 125-126). A escolha da sociedade brasileira foi pelo Estado Democrático de Direito, substituindo assim o estado de exceção, o que implica um governo efetivamente republicano, eleito diretamente pelo povo e sujeito as mesmas leis que o povo, num império dos direitos e liberdades fundamentais. Todas as instituições e demais valores devem ser inspirados no novo modelo e visam o bem da sociedade e a dignidade da pessoa humana. Sobre a transição que ocorre com a mudança de paradigma Kuhn evidentemente elabora questionamentos sobre qual o processo pelo qual um novo paradigma substitui seu antecessor e leva um grupo a aceitar este novo paradigma, tema de seu capítulo XI. Após afirmar que na ciência normal as diversas abordagens não visam testar o paradigma, mas solucionar quebra-cabeças, ele afirma que somente com o fracasso persistente na resolução do problema e diante de uma crise o paradigma será questionado. Na análise deste processo de contestação de um paradigma, Kuhn critica os métodos 200 Brasília, v. 5, n. 1, p. 177-212, jan/jun 2012.


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verificacionais e o método de falsificação de Popper, propondo na verdade dois processos separados, onde a falsificação seria num segundo momento, com o triunfo de um paradigma sobre o outro, e a verificação na conformação ou não do fato com a teoria (KUHN, 2011, p. 185-188). Apesar disto, o processo de contestação não é tão simplificado como pode parecer, ante a complexidade e número de problemas científicos. Para Kuhn o fracasso completo entre os defensores de paradigmas diferentes em estabelecer um contato completo entre seus pontos de vista diferentes denomina-se incomensurabilidade. Esta incomensurabilidade implica discordância quanto a lista de problemas a resolver pelo paradigma, novas relações no novo paradigma de termos e problemas do anterior e finalmente a prática dos ofícios dos proponentes de paradigmas em “mundos diferentes”, portanto vêem as mesmas coisas com olhares diferentes (KUHN, 2011, p. 190-192). Por serem incomensuráveis a transição entre paradigmas não segue um passo a passo, por imposição lógica. Essa transposição, por vezes, sequer é feita. Trata-se de uma experiência de conversão, com resistência inevitável e legítima a mudança de paradigma (KUHN, 2011, p. 193). Completando o paralelismo com a teoria de Kuhn, a crise do regime de exceção leva ao surgimento do Estado Democrático de Direito através da Constituição de 1988 e a partir dele o exercício de falsificação e verificação ante esta nova ordem. A incomensurabilidade entre os dois regimes são notórias, onde os problemas serão resolvidos em mundos diversos, com um olhar diferente, ou seja, num mundo fundado no Estado Democrático de Direito, com um olhar a partir de seus institutos. E evidentemente esta experiência de conversão gera uma resistência inevitável, porém ilegítima frente a mudança de paradigma. Disto decorre que muito da estrutura do antigo regime permaneceu intacta e inspirada no paradigma anterior, seja no meio político, governamental e até mesmo em parcelas da sociedade. 201 Brasília, v. 5, n. 1, p. 177-212, jan/jun 2012.


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Em se tratando de instituições policiais, fica claro que a mudança de paradigma ocorrida em 1988 não foi automaticamente implantada, sendo que a mudança cultural, a mudança da ótica de resolução de problemas e finalmente a maneira de olhar, compreender e atuar neste novo mundo proposto não foi automática. E as resistências daqueles que geriam e executavam a segurança pública quando esta ainda era uma proposta de segurança interna, de Estado, foram inevitáveis ao novo paradigma. O que se quer dizer com isto é que não bastaria ao novo Estado estabelecido pelo paradigma da democracia e das leis, dos direitos civis e garantias, de uma Constituição que obriga ao próprio Estado simplesmente enunciar este novo mundo ao aparato policial e ao mesmo tempo manter a estrutura que vigia anteriormente. Muito embora a Constituição de 1988 tenha incorporado um capítulo dedicado a segurança pública e trazido algumas previsões e atribuições genéricas às polícias, foi mantida a dualidade de polícias, a militarização da maior parte do contingente policial, uma certa vinculação deste contingente militarizado às Forças Armadas, a separação entre polícia repressiva e investigativa em instituições diversas, uma cultura arraigada dos integrantes das forças policiais que atuavam sob a ótica do paradigma anterior e principalmente a manutenção de uma vinculação completa do aparato policial ao poder executivo, sem que se implantassem garantias e prerrogativas às instituições policiais que permitissem uma autonomia e independência, mesmo que relativa, dos governantes e do Poder Executivo como um todo, evitando-se o uso do aparato policial para fins diversos da segurança pública. Pierre Bourdieu, analisando o modelo de socialização na atualidade e a construção das identidades e sua relação com mudanças estruturais e institucionais, explora os conceitos de campo e hábitos, os quais valem ser brevemente explorados para os fins deste trabalho. Campo é o lugar, o espaço objetivo do jogo de luta concorrencial entre os vários agentes e como eles se relacionam (BOURDIEU, 1983, p. 122-124). Os agentes de um órgão público vão falar coisas diferentes, pois dentro das estruturas têm visão diferente, capital estruturado dife202

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rente, constituído por memória, cargos exercidos, etc., os quais fazem sentido na dinâmica de funcionamento daquele programa. Já os hábitos são disposições ajustadas as internalizações das regras, uma matriz cultural que condiciona o indivíduo em suas escolhas, uma predisposição, uma tendência, utilizando os termos do próprio Bourdieu, por um lado “resultado de uma ação organizadora” e por outro “uma maneira de ser, um estado habitual (...) e em particular, uma predisposição, uma tendência, uma propensão ou uma inclinação” (BOURDIEU, 1983, p. 61). Assim, o agente tomará decisões ajustadas a sua trajetória, de acordo com seu capital simbólico, que esta internalizado no agente, por ele não manipulado, e que significa os vários elementos decorrentes de suas características, sua formação, retórica e assim por diante. O campo constitui forma de conhecimento objetivista, que pressupõe estruturas objetivas, formais (BOURDIEU, 1983, p. 122). Assim, o campo é objetivo, enquanto que o hábito é internalizável, e a prática é o encontro desses dois mundos. E o sujeito sempre chegará numa política estruturada. Dessa forma, o hábito é um conceito que se propõe a fazer uma mediação entre sujeito e sociedade. Trata-se de um sistema de esquemas individuais constituído de disposições estruturadas, que são o social, e estruturantes, que estão na mente, subjetivo, adquirido em razão das experiências práticas e por elas, consideradas as condições sociais específicas de existência, orientando, assim as ações do cotidiano (SETTON, 2002, p. 62-67). Isto equivale a dizer que o pessoal e o subjetivo são sociais e construídos coletivamente (SETTON, 2002, p. 63-64), gerando interdependência indivíduo x sociedade. Bourdieu ainda afirma que cada agente, independentemente de sua vontade, objetivamente produz e reproduz em um sentido objetivo, uma vez que suas ações decorrem de um modus operandi do qual este agente não é produtor e portanto não tem domínio, ultrapassando suas intenções (BOURDIEU, 1983, p. 72). Dialogando com esses conceitos de Bourdieu, temos que se o sujeito chega numa política estruturada, num campo determinado, regido por uma lógica, estruturado por esta lógica, com uma retórica 203 Brasília, v. 5, n. 1, p. 177-212, jan/jun 2012.


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e historicidade próprias, toda essa condição gerará no sujeito um hábito. Assim, apesar de toda a mudança gerada pelo novo paradigma pós-1988, cabe questionar: qual o campo estruturado da segurança pública, especialmente nas instituições policiais, uma vez que a estrutura dessas instituições não foi adaptada para a nova realidade? E quais as conseqüências disto? Respondendo a primeira questão, a segurança pública permaneceu com um campo estruturado com base em toda a sua historicidade e cultura de mais de um século nos modelos vistos neste trabalho, de servir a governos, grupos, elites, ideologias e regimes, não tendo sido adaptada ao novo paradigma da segurança pública. A mesma sociedade na qual se escolhia previamente inimigos sobre os quais o aparato policial atuaria passa a ser agora o ente cujas mesmas forças policiais devem proteger. Quanto ao segundo questionamento, a inevitável resposta é que o sistema de segurança pública brasileiro e as instituições que o compõem vivem em profundo descrédito junto a sociedade, com a violência e criminalidade atingindo a sociedade em níveis intoleráveis. Como diz Bourdieu, “enquanto produto da história, o habitus produz práticas, individuais e coletivas, produz história, portanto, em conformidade com os esquemas engendrados pela história”( BOURDIEU, 1983, p. 76). Isto gera um sistema de disposições do passado que tende a continuar, com tendência a perpetuar-se, ante a continuidade e regularidade próprias do objetivismo (BOURDIEU, 1983, p. 76). Com isso se quer dizer que o campo estruturado da segurança pública necessitaria ter sido alterado sensivelmente, drasticamente, por elementos externos ou heterodoxos, no momento em que o novo paradigma do Estado Democrático de Direito foi implantado, o que geraria mudança no habito daqueles que atuam nesta área. Como isto não foi feito, houve uma perpetuação do esquema anterior, o qual tem sido alterado a passos muito lentos e através de experiências no mais das vezes isoladas, sem que haja uma sistematização nesta mudança. 204 Brasília, v. 5, n. 1, p. 177-212, jan/jun 2012.


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Para os policiais tal continuidade implicou a manutenção da prática com base no campo (objetivo) existente e no seu hábito (subjetivo), dependendo de mudanças internas, próprias, que ocorrem vagarosamente, quando deveria ter ocorrido a entrada de elementos heterodoxos nesse campo estruturado, gerando as mudanças necessárias. Para exemplificar este raciocínio basta o simples exercício de imaginar um policial que ingressasse em qualquer instituição policial brasileira logo após a promulgação da Constituição de 1988. Ele encontraria uma cultura viva e ativa da filosofia de atuação das polícias ainda do regime ditatorial, com uma historicidade, conforme demonstrado, de segurança interna, de eleição do inimigo previamente entre camadas da sociedade. Mantidos estavam a dualidade de polícias, a militarização de parcela da polícia, e assim por diante. A única mudança seria a enunciação de direitos fundamentais individuais pela Constituição que passaram a ter que ser obedecidos, o que não ocorreu de imediato. Se este mesmo policial dez anos após seu ingresso na polícia fizesse, em 1998, uma reflexão sobre tais assuntos, veria que a mudança teria sido muito pequena, tendo avanços sensíveis somente no respeito aos direitos individuais fundamentais, que ainda são alvo de grande violação, porém com alguma resposta do Estado, mesmo que ineficiente. A estrutura permanece intacta e a mudança cultural ainda é muito pequena, uma vez que regida internamente, e não por elementos heterodoxos. A ruptura, nesse contexto, era necessária tanto numa visão de novo paradigma como na visão de campo estruturado e hábito. Porém, em se tratando da segurança pública e principalmente da estrutura das polícias, o que houve foi somente a mudança de paradigma, sem os necessários ajustes em termos estruturais das instituições policiais e sem uma nova e efetiva política que agisse como elemento externo a este novo paradigma. 205 Brasília, v. 5, n. 1, p. 177-212, jan/jun 2012.


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5 Por uma Estrutura Policial que Atenda aos Atuais Paradigmas em Segurança Pública no Estado Democrático de Direito O grande desafio dos modernos Estados Democráticos de Direito tem sido a efetivação da imensa gama de direitos fundamentais individuais e coletivos e dos direitos sociais, invariavelmente previstos nas Constituições desses estados e inspiradores de toda a legislação infraconstitucional. Tal desafio se agrava mais ainda nos países como o nosso, onde a própria democracia, ainda muito jovem, tem que ser devidamente sedimentada. No campo da segurança pública este desafio se reflete em conseguir prover de forma eficiente esta segurança à população e ao mesmo tempo obedecer aos direitos fundamentais, essenciais a própria manutenção da democracia e do Estado de Direito. Tal tarefa é sem dúvida das mais difíceis, pois o exercício da segurança pública implicará sempre em cerceamento desses direitos, e cumprir esta missão, de forma legítima e sem ferir tais conceitos demanda necessariamente um aparato policial devidamente estruturado em conformidade com o paradigma do Estado Democrático de Direito. Não mais se pode conceber que exista uma dualidade de forças policiais, com estruturas próprias e separadas, competindo por espaço e travando batalhas corporativas. A integração, inicialmente, é um passo mais que necessário. A militarização de grande parte do aparato policial da mesma forma deve ser revista, uma vez que a cultura militar tem suas particularidades próprias, objetivo próprio voltado para a guerra e atividades de defesa externa e interna, enquanto que para fins de segurança pública a necessidade estrutural certamente é um pouco diferente. Assim também a questão da municipalização da atividade de segurança deve ser revista e devidamente regulada, uma vez que não é concebível que um município como São Paulo/SP não tenha sua própria força de segurança pública, com atribuições próprias, o que melhor atenderia ao nosso sistema federativo. 206 Brasília, v. 5, n. 1, p. 177-212, jan/jun 2012.


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Várias outras questões podem ser colocadas sobre tal temática, como questões afetas a capacitação policial, com matriz curricular básica unificada, um piso salarial nacional que evite enormes disparidades entre aqueles que prestam seus serviços a segurança pública compreendida como um todo, novas tecnologias para enfrentamento ao crime, investimento em gestão, enfim, há uma vasta gama de frentes para serem exploradas. Da mesma forma que tantas matérias e ciências que interessam direta ou indiretamente ao tema tem sua necessária contribuição em questões necessariamente interdisciplinares, característica básica e fundamental da segurança pública. Porém, o que resta muito claro é que nenhuma dessas questões tem um peso tão grande sobre a efetividade da segurança pública quanto a necessária e urgente autonomia e independência das polícias em relação ao poder executivo e aos governantes. A análise histórica da atuação das polícias mostra com clareza que existe sempre uma tendência de se utilizar deste aparato em prol de manutenção de governantes e regimes, além de defender interesses de grupos que eventualmente estão no poder, sejam políticos ou econômicos. E a democracia, mesmo que devidamente sedimentada, não esta livre desta influência negativa, que pode decorrer do poderio econômico ou político. As reações ao ciclo de grandes operações da Polícia Federal ocorrido entre 2002/2007, as dificuldades das Polícias Civis e Militares no enfrentamento da criminalidade organizada, especialmente aquela dedicada a crimes do colarinho branco, fraudes e corrupção de agentes públicos, a intangibilidade de parcela dos criminosos composta por políticos, grandes empresários, latifundiários e tantos outros demonstra inegavelmente este fato. E o mais grave é que a desestrutura do aparato policial para atuar contra este tipo de criminalidade gera efeitos na atuação como um todo que acaba sendo ineficiente contra a criminalidade que não interessa sequer ao poderio político e econômico, a exemplo de latrocidas, homicidas, sequestradores e criminosos comuns que diariamente cometem furtos e roubos. 207 Brasília, v. 5, n. 1, p. 177-212, jan/jun 2012.


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Enquanto o aparato policial não for reestruturado, sendo-lhe conferido um mínimo de autonomia e independência frente ao poder executivo, conferindo uma blindagem contra pressões do poder econômico e político, não há como se vislumbrar uma atuação mais eficaz contra o crime. E esta autonomia se apresenta em várias facetas, dentre as quais: • A autonomia requerida se perfaz com mandatos fixos para os Chefes de Polícia, que poderiam ser nomeados após escolha em lista tríplice e sabatina pelo legislativo, a exemplo do que se faz com outros cargos. Sua exoneração somente poderia ocorrer em casos expressamente previstos em lei, mediante iniciativa do chefe do executivo e aprovação do legislativo. Seria de vital importância que este mandato não coincidisse com o mandato do chefe do executivo, a fim de conferir maior legitimidade a atuação da polícia. • Por outro lado, autonomia e independência somente são asseguradas por prerrogativas no exercício da função, que compreendem desde a inamovibilidade de autoridade policial salvo casos específicos previstos em regulamentação interna, com base no interesse público ou necessidade de política de gestão de pessoal, passando por poderes requisitórios em relação a documentos e dados, independência e autonomia nas investigações realizadas, permitindo-se avocatória somente em casos de ilegalidade e através de despacho devidamente fundamentado, chegando-se a prerrogativas de status do Chefe de Polícia. As prerrogativas de função têm que abranger, em maior ou menor grau, todos os integrantes das polícias, conferindo-lhes segurança na sua atuação diária. • Sob o aspecto financeiro e orçamentário, não se concebe uma polícia que trabalhe sem os recursos para tanto. Assim, o orçamento das instituições policiais precisa ser visto sob este ângulo, sob pena de contingenciamentos de momento desestabilizar e inviabilizar o trabalho da polícia. Isto não implica liberdade absoluta ou que nos casos de contingenciamentos gerais não vão atingir a polícia, até porque nessas hipóteses o governo age em prol de políticas econômicas necessárias a nação. • Sobre o necessário controle sobre a atividade policial, além do controle externo do Ministério Público a atividade interna de corregedo208 Brasília, v. 5, n. 1, p. 177-212, jan/jun 2012.


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ria tem que ser valorizada, conferindo-lhe autonomia e independência dentro da própria instituição. Outra medida salutar seria a criação do Conselho Nacional de Polícia19, órgão colegiado cuja composição mista abarcaria a própria sociedade, além dos atores diretamente envolvidos na atividade policial, como Ministério Público, juízes, advogados e policiais. Tal conselho permitiria uma discussão e controle da polícia mais adequado ao regime democrático, necessariamente pluralista, além de poder discutir com paridade qual o exato alcance do controle externo da atividade policial exercido pelo Ministério Público, tema altamente controvertido na atualidade.

Sem que este mínimo de medidas que conferem autonomia e independência a atividade policial seja efetivado, mantida a atual ligação umbilical entre o poder executivo e as polícias, o aparato policial continuará a mercê de ingerências externas, com evidente prejuízo a atividade de segurança pública. Para finalizar, vale a citação daquele que é considerado um dos maiores juristas e filósofos da atualidade, pai do chamado Garantismo Penal, o italiano Luigi Ferrajoli. Em sua obra “Direito e Razão” Ferrajoli lança as bases do Garantismo Penal, que hoje inspira integralmente os pensadores e operadores do Direito Penal no Brasil e no mundo, pregando um Direito Penal e Processual Penal adequado aos direitos e garantias fundamentais, sendo que os institutos penais devem todos ser relidos sob a ótica desses direitos, adequando-se integralmente a Constituição. Ao tratar do subsistema penal de polícia ele afirma: Na lógica do Estado de direito, as funções de polícia deveriam ser limitadas a apenas três atividades: a atividade investigativa, com respeito aos crimes e ilícitos administrativos, a atividade de prevenção de uns ou de outros, e aquelas executivas e auxiliares da jurisdição e da administração. (...) As diversas atribuições, por fim, deveriam estar destinadas a corpos de polícia separáveis entre eles e organizados de forma indepentente não apenas funcional, mas, também, hirárquica e administrativamente dos diversos poderes aos quais auxiliam. Em particular, a polícia judiciária, destinada, à investigação dos crimes e a execução dos provimentos jurisdicionais, deveria ser separada rigidamente dos 19 Existe a proposta nesta sentido no bojo da PEC n.º 381/09

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outros corpos de polícia e dotada, em relação ao Executivo, das mesmas garantias de independência que são asseguradas ao Poder Judiciário do qual deveria, exclusivamente, depender – grifo nosso – (FERRAJOLI, 2010, p. 709).

Até que tal ocorra, dificilmente teremos um sistema de segurança pública eficiente e adequado ao Estado Democrático de Direito.

Disney Rosseti Mestrando em Direito e Políticas Públicas pelo UniCEUB. Delegado de Polícia Federal., foi Superintendente Regional da Polícia Federal no Distrito Federal e diretor da Academia Nacional de Polícia. É professor de Inteligência Policial na Escola Superior de Polícia e-mail: rosseti.dr@dpf.gov.br

THE FORMULATION OF PUBLIC SAFETY POLITICS IN THE PARADIGM OF THE DEMOCRATIC STATE OF RIGHTS: A BRIEF VIEW OF THE POLICE INSTITUTIONS AFTER-1988 ABSTRACT The present study aims to analyze the issue of public security in a matter-centric perspective of police apparatus and its structure, based on a description of the evolution of the structure and performance of Brazilian police, within a paradigm of internal security and protection of Governments and regimes, being observed the emergence and growth of organized crime off the police performanceFinally, the new paradigm of the democratic State of law opened after the Federal Constitution of 1988, where the analysis inevitably leads to finding a police structure still incompatible with the paradigm of the rechtsstaat, where the structured field yet this noticeably affect the reality pre-1988. The conclusion points to the urgent need for structural reforms in police institutions, especially in relation to greater autonomy from the Executive Branch, in order to establish the necessary foundation for a public policy in the area of public security. Keywords: Public Safety; Police Institutions; paradigm of democratic rule of law; autonomy of the police. 210 Brasília, v. 5, n. 1, p. 177-212, jan/jun 2012.


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A Formulação de Políticas de Segurança Pública no Paradigma do Estado...

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a concepção de Williams de “fundamentos deliberativos” (WILLIAMS, 1981, p. 104); − “Autor, data” para referência ao autor: A inferência nestes exemplos satisfaria a exigência solicitada por Williams, 1981; − “Autor, data” para referência ao livro: A inferência nestes exemplos satisfaria a exigência solicitada em Williams, 1981; − “Autor (data, página)” para referência à página: A inferência nestes exemplos satisfaria a exigência solicitada por Williams (1981, p. 104).

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Exemplos: − BLACKBURN, Simon. Ruling Passions: A Theory of Practical Reasoning. Oxford: Clarendon Press, 1998. − FONTES JUNIOR, João B. A. Liberdades Fundamentais e Segurança Pública. Rio de Janeiro: Lumes Júris, 2006. − HUME, David. [1740]. Tratado da Natureza Humana. Traduzido por Maria Cavalcante. São Paulo: UNESP, 2001. − LÉVI-STRAUSS, Claude. “A crise moderna da antropologia”. Revista de Antropologia, vol. 10 (1-2): 19-26, 1962.


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Revista Brasilieira de Segurança Pública e Cidadania. VOL 5. Nº 1 jan-jun/2012

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