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Copyright  2008 - ANP

Revista Brasileira de Segurança Pública & Cidadania Revista da Academia Nacional de Polícia (ANP) Brasília, v. 4, n. 2, p. 1 - 189, jul./dez. 2011. ISSN 1983-1927 Editor Responsável Guilherme Henrique Braga de Miranda Comissão Editorial Guilherme Henrique Braga de Miranda, Célio Jacinto dos Santos, Eliomar da Silva Pereira, Emerson Silva Barbosa, Gilson Matilde Diana, Manuela Vieira de Freitas, André de Almeida Oliveira. Conselho Editorial Adriano Mendes Barbosa (ANP), Carlos Roberto Bacila (UFPR, PCPR), Cláudio Araújo Reis (UnB), Fábio Scliar (DPF), Fernando de Jesus Souza (Perito Criminal), Guilherme Cunha Werner (DPF), Guilherme Henrique Braga de Miranda (ANP), Helvio Pereira Peixoto (DPF), Jander Maurício Brum (Juiz - TJMG), José Pedro Zaccariotto (UNIP, PCSP), José Roberto Sagrado da Hora (DPF), Manuel Monteiro Guedes Valente (PSP - Portugal), Marcello Diniz Cordeiro (DPF), Mirânjela Maria Batista Leite (DPF), Nelson Gonçalves de Sousa (PMDF), Rodrigo Carneiro Gomes (DPF), Wagner Eduardo Vasconcelos (MPES).

vvvvv Ministério da Justiça Ministro: José Eduardo Cardozo Departamento de Polícia Federal Diretor-Geral: Leandro Daiello Coimbra Diretoria de Gestão de Pessoal Diretor: Joaquim Cláudio Figueiredo Mesquita Academia Nacional de Polícia Diretor: Disney Rosseti Célio Jacinto dos Santos Coordenador da CAESP

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ISSN 1983-1927

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Segurança Pública & Cidadania, v. 4, n. 2, jul/dez 2011.


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Revista Brasileira de Segurança Pública & Cidadania Revista da Academia Nacional de Polícia (ANP) Brasília, v. 4, n. 2, p. 1 - 189, jul./dez. 2011. ISSN 1983-1927 Os conceitos e idéias emitidos em artigos assinados são de inteira responsabilidade dos autores, não representando, necessariamente, a opinião da revista ou da Academia Nacional de Polícia.

Todos os direitos reservados Nos termos da Lei que resguarda os direitos autorais (de acordo com a Lei nº 9.610 de 19 de fevereiro de 1998 - Lei dos Direitos Autorais), será permitida a reprodução parcial dos artigos da revista, sempre que for citada a fonte.

vvvvv Correspondência Editorial Revista Segurança Pública & Cidadania Rodovia DF 001 - Estrada Parque do Contorno, Km 2 Setor Habitacional Taquari, Lago Norte-DF CEP - 71559-900 - Brasília-DF E-mail: revistacaesp.anp@dpf.gov.br Publicação Semestral Tiragem: 1000 exemplares Projeto Gráfico e Capa: Gilson Matilde Diana e Gleydiston Rocha Editoração: Guilherme Henrique Braga de Miranda

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Biblioteca da Academia Nacional de Polícia

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Segurança Pública & Cidadania - Revista Brasileira de Segurança Pública e Cidadania/Academia Nacional de Polícia. - v. 1, n. 1, 2008 . Brasília: Academia Nacional de Polícia, v. 4, n. 2, jul./dez. 2011. 189p. ISSN 1983-1927 Semestral 1. Segurança Pública - Periódico. 2. Cidadania. I. Brasil. Ministério da Justiça. Departamento de Polícia Federal. Academia Nacional de Polícia.


SUMÁRIO ARTIGOS Ética Policial��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������13 Renan Marçal Rodrigues Missões Policiais e a Polícia Federal Brasileira�������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������43 Altair Aparecido Galvão Filho O Delegado de Polícia no Sistema Jurídico Brasileiro: das origens inquisitoriais ao garantismo penal de Ferrajoli������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������77 Franco Perazzoni O Inquérito Policial como Instrumento de Segurança Jurídica: um olhar sobre suas características e finalidades������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 111 Anderson de Souza Daura e Carlos César Pereira de Melo O Inquérito Policial como Instrumento Democrático de Investigação: análise da estrutura da investigação criminal em dez países da América do Sul.������������������������������������������������������������������������������������������������������141 Nelson Edilberto Cerqueira Polícia: segurança pública e cidadania.����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������167 Lenimar Alves de Oliveira


CONTENTS ARTICLES Police Ethics�������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������13 Renan Marçal Rodrigues Police Tasks and Brazilian Federal Police������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������43 Altair Aparecido Galvão Filho The "Delegado de Polícia" and the Brazilian Criminal Justice: from inquisitorialism to the criminal garantism of Ferrajoli�������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������77 Franco Perazzoni Police Inquiry as an Instrument of Legal Safety: a look at its characteristics and purposes���������������� 111 Anderson de Souza Daura e Carlos César Pereira de Melo "Inquérito Policial" as an Instrument for Democracy Investigation: structural analysis of the criminal investigation in ten countries in South America.��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������141 Nelson Edilberto Cerqueira Police: public security and citizenship.����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������167 Lenimar Alves de Oliveira


Editorial Este segundo número do quarto volume da Revista Brasileira de Segurança Pública e Cidadania, referente ao segundo semestre de 2011, é quase um número especial, pois foi integralmente confeccionado a partir de alguns dos melhores artigos científicos produzidos durante o I Curso de Especialização em Ciências Policiais e Investigação Criminal da Academia Nacional de Polícia, no período de 2010/2011. Assim, desta vez, as reflexões trazidas são resultantes do esforço de difusão da Ciência Policial realizado na ANP, no ambiente da sua Escola Superior de Polícia. Desta forma, a argumentação consistente e o desenvolvimento coerente dos trabalhos apresentados marcam as páginas seguintes, destacando temas e autores e indicando um futuro promissor para essa primeira geração de especialistas em Ciências Policiais, já nesses primeiros passos trilhados no caminho do conhecimento. São seis artigos que tratam de diversos temas relacionados à Segurança Pública, como a ética policial, a investigação, a função do Delegado de Polícia e do inquérito policial, entre outros. A exposição trazida pelos autores traz combustível para a chama do saber, estimulando a discussão saudável e o debate de alto nível, tão necessários e adequados ao crescimento do conhecimento científico. O primeiro artigo publicado é intitulado Ética Policial, de autoria de Renan Marçal Rodrigues, que discorre sobre o importante papel do assistente social nas transformações das relações sociais nos diferentes componentes da sociedade capitalista (trabalho, família, instituições, saúde, etc.). discute a inter-relação entre violência e segurança pública, a postura ética e outras questões a cerca das políticas públicas da área de segurança pública, destacando a contribuição do profissional de serviço social para a consolidação de um novo modelo de polícia cidadã. 9 Brasília, v. 4, n. 2, jul./dez. 2011.


O artigo seguinte, de Altair Aparecido Galvão Filho, cujo título é Missões Policiais e a Polícia Federal Brasileira, trata do Princípio da Eficiência, ou seja, a obrigação do Estado de modernizar a máquina pública, capacitando e aprimorando seus servidores. O texto apresenta extensivamente a legislação vigente, elucidando a finalidade de cada modalidade de capacitação existente no Poder Executivo Federal, bem como analisando a atuação das escolas de governo na preparação e aplicação dos seus programas de capacitação, respeitando os institutos jurídicos existentes. O terceiro artigo publicado, O Delegado de Polícia no Sistema Jurídico Brasileiro: das origens inquisitoriais ao garantismo penal de Ferrajoli, de Franco Perazzoni, apresenta os principais problemas relacionados à questão indígena, como consequência da aculturação dos silvícolas. São levantados aspectos ambientais, legais e jurídicos, bem como discutidas os principais atores e ferramentas associados à proteção das terras indígenas e seus legítimos ocupantes. Em sua conclusão, o autor destaca o dever público do Estado de promover a preservação e defesa do meio ambiente ecologicamente equilibrado, apontando a necessidade de conscientização dos indígenas em relação ao valor e importância de suas terras e de fiscalização intensa das irregularidades presentes. O quarto artigo, O Inquérito Policial como Instrumento de Segurança Jurídica: um olhar sobre suas características e finalidades, de Anderson de Souza Daura e Carlos César Pereira de Melo, expõe uma análise da problemática resultante da automatização do inquérito policial na Polícia Federal, aproveitando a oportunidade para realizar um questionamento da importância histórica da investigação criminal para a instituição, destacando a necessidade de preservação dessa história e questionando o modo como isso tem sido feito, ainda mais num cenário de avanços tecnológicos acelerados na gestão da informação e na busca de maior celeridade e eficiência ao inquérito policial. Por fim, a autora ressalta a importância do respeito aos requisitos de validade jurídica documental, seguindo as premissas de garantia da autenticidade, integridade, confiabilidade, tempestividade e acessibilidade. 10 Brasília, v. 4, n. 2, jul/dez 2011.


O Inquérito Policial como Instrumento Democrático de Investigação: análise da estrutura da investigação criminal em dez países da América do Sul, de Nelson Edilberto Cerqueira é o quinto artigo desta revista, trazendo uma análise legal de algumas da principais questões relacionadas à essa consequência nefasta do fenômeno da globalização que tem dispersado por todo o planeta, a sensação de insegurança, medo e vulnerabilidade à violência. Ronaldo em sua busca por respostas e explicações que produzam compreensão e controle sobre essa preocupação mundial, que assume importância ainda maior com a aproximação dos grande eventos esportivos que serão sediados pelo Brasil nos próximos anos. No sexto artigo, Polícia: segurança pública e cidadania. de Lenimar Alves de Oliveira retoma o estudo da globalização de práticas criminosas transnacionais, buscando soluções para os empecilhos jurídicos internacionais, por meio da evolução da cooperação jurinvestigação criminal da polícia judiciária no Brasil, questionando a legitimidade do parquet no desempenho desta função, a fim de garantir a "igualdade de armas" entre defesa e acusação no processo judicial. Assim, a despeito da inquestionável titularidade da ação penal e do exercício do controle externo da atividade policial, o autor opina pela inconstitucionalidade do Ministério Público na condução direta da investigação e sugere o resguardo da exclusividade da investigação criminal policial. Esperamos estar fechando este quarto volume da Revista Brasileira de Segurança Pública e Cidadania, mantendo nossa marca de qualidade, ao passo que buscamos conquistar cada vez mais espaço para a discussão séria e apropriada das questões de destaque relacionadas à segurança pública e à atividade policial. Até breve, GUILHERME HENRIQUE BRAGA DE MIRA NDA Editor

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D RESUMO A investigação policial se materializa através da ação do policial e, por essa razão, está suscetível aos caprichos da imperfeição humana, cujo aperfeiçoamento se traduz na preocupação primeira da ética. A aplicação da ética impõe o respeito à dignidade da pessoa humana, aos Direitos Humanos e aos direitos e garantias individuais, tendo a busca da verdade como o seu imperativo ético. Por esse prisma os pressupostos da ética policial na sociedade democrática são fundamentados no profissionalismo, na responsabilidade, na legitimidade e na autonomia, tendo como alicerces as virtudes da prudência, da coragem, da justiça, da lealdade e da honestidade. Palavras-chave: Ética. Investigação Policial.

Introdução A investigação criminal é a atividade estatal preliminar, que se revela como primeira fase da persecução penal, com caráter preparatório e informativo, cujo objetivo é propiciar ao Estado, como titular do direito de punir, de exercitar o seu direito, quando alguém infringe a norma penal, procurando os elementos comprobatórios do fato infringente da norma e seus autores, entregando essas informações ao órgão do Ministério Público para promover a competente ação penal (RIBÓ et al., 2006, p. 36). Este conceito é derivado da síntese de opiniões de processualistas nacionais a respeito da providência que a Polícia Judiciária realiza através do procedimento formal e escrito chamado Inquérito Recebido em 28 de dezembro de 2010. Aceito em 1º de outubro de 2011.

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Policial e do Termo Circunstanciado de Ocorrência, que são os únicos meios investigativos legítimos disponíveis à Autoridade Policial e aos seus agentes, para coligir as provas e os documentos que forem produzidos no decorrer da investigação policial. Portanto, a investigação criminal é atividade estritamente associada ao Inquérito Policial e ao Termo Circunstanciado de Ocorrência e o Delegado de Polícia ao presidi-los e conduzir as investigações, com o auxílio de seus agentes da autoridade, o que faz é aplicar o direito. Para tanto, utiliza-se do seu conhecimento jurídico aplicado, com a utilização de raciocínio lógico, conjugado com uma visão ética e social que obtém no cenário do crime a ser apurado. O uso da razão servirá para a escolha da melhor linha de ação a ser aplicada no caso concreto, ou mesmo para fazer a correta adequação do fato à norma legal. A aplicação da ética impele que a ação investigativa seja desenvolvida com fundamento no respeito da dignidade da pessoa humana, dos quais os Direitos Humanos é pressuposto inerente e desempenhada de tal forma que não colida com os direitos e garantias individuais, na concepção constitucional de que não são limitados por rol taxativo. Como ela se materializa através da ação do policial, está suscetível aos caprichos da imperfeição humana, cujo aperfeiçoamento se traduz na preocupação primeira da ética. O homem constrói os seus valores éticos fundamentais (justiça, probidade, honestidade, benevolência, cordialidade, respeito, autodisciplina, moderação, amizade, generosidade, diligência, imparcialidade, confiança, compaixão, prudência, cooperação, coragem, lealdade, tolerância) ao longo de seu amadurecimento como ser humano, no relacionamento com a família, amigos e na escola. Os valores e princípios éticos que o policial precisará para resolver os dilemas que irá defrontar na sua labuta diária, os quais servirão como fundamento para o seu correto discernir no momento em que estiver diante de um conflito de valores, em que terá de decidir na situação concreta, sobre qual valor deverá predominar, só serão desenvolvidos 14 Brasília, v. 4, n. 1, p. 13-41, jan/jun 2011.


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pelo conhecimento teórico, através da formação e capacitação, e pelo conhecimento prático, durante a sua carreira na instituição, por meio da experiência profissional. Por aí se vê que a ética, considerada como uma das áreas mais importantes da tradicional filosofia, é tema que desperta interesse na sociedade e na polícia, pois diariamente o policial se defronta com um problema que muitas vezes não é fácil encontrar solução e que leva a uma reflexão ética. Isto ocorre tanto no âmbito da sua vida privada, quando analisa situações de seu próprio interesse, cujos efeitos da decisão atingem somente a sua pessoa, mas que pode também trazer repercussão na sua instituição; quanto no âmbito público, quando, por exemplo, tem que decidir, como representante do Estado, assunto que vai alcançar o interesse de outrem ou de uma coletividade. 1. Ética, Moral e Deontologia Como salienta o Caderno Didático de “Ética e Deontologia Policial”, adotado pela Academia Nacional de Polícia, não é uma tarefa muito fácil definir o que é ética, haja vista que será sempre relacionada ao conceito de moral. Ambas significam hábito ou costume, que vem de ethos, em grego, e de mos, mores, moralis, em latim, e que quer dizer, maneira de ser, caráter (2010, p. 7). É traduzida no grego como lugar, hábito e, figurativamente, como o local onde se reuniam os animais (toca), lugar onde se reuniam os homens (polis) e o interior (âmago) de onde brotam os atos dos homens. A ética trata das finalidades do agir, é de natureza teleológica, isto é, estuda a teoria dos fins. Ela visa a auxiliar o julgamento do homem e guiá-lo no comportamento da ação, cujo fim é realizar o bem. Em um sentido amplo, o estudo da ética visa determinar o que é certo ou errado, bom ou mau, permitido ou proibido, para analisar se uma ação será considerada ética, tendo como base o conjunto de valores e normas admitidos pela sociedade. Com esse escopo, surgiram os 15

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códigos de ética profissional, justamente para sistematizar os princípios de orientação para os seus profissionais (MARCONDES, 2007, p. 9). O exame ético é influenciado pelos valores adotados durante o processo histórico da sociedade. Nas palavras do Professor Michel Renaud, valor é o que vale a pena ser realizado na medida em que, sendo assim praticado ou realizado, realiza ao mesmo tempo a nossa existência humana naquilo que esta tem de mais profundo e específico. No mesmo sentido, valor é o que se torna, para nós ou para outros seres humanos, o fim de uma actividade que a nossa consciência e que a nossa liberdade consideram como “valiosa”, como merecendo uma atenção especial de um ponto de vista não só teórico, mas prático, isto é, como digna de ser realizada (RENAUD, 2008, p. 2). Ao passo que são os valores os norteadores da ação ética e que eles devem ser considerados como relativos à época e ao contexto de sua descoberta na história dos seres humanos, é natural que sofram variações com o tempo. Os mais básicos são os que mais variam as formas de sua vivência, enquanto que os mais elevados se tornam mais estáveis, consagrando-se como aqueles que mais valem a pena a todos os seres humanos. A moral é o conjunto de normas de conduta prescrito por um grupo social, sugerida por um determinado autor, imposta pela religião ou corrente de pensamento, que dispõe o homem para, no âmbito de sua consciência e no uso de sua razão, distinguir entre o bem e o mal, para fazer as suas escolhas. Ela possui fundamento no dever e, por essa razão, ressalta a importância da ética, no tocante à análise da finalidade do agir, ao indicar as prioridades a respeito das finalidades mais importantes. A palavra deontologia foi criada por Jeremy Bentham e refere-se ao estudo dos deveres definidos pela situação profissional, é a ciência ou teoria (logos) do que é preciso fazer (deon), do conjunto dos deveres próprios das pessoas que exercem uma determinada profissão (SILVA, 2001, p. 22). 16 Brasília, v. 4, n. 1, p. 13-41, jan/jun 2011.


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2. A Ética na Visão dos Filósofos A tradição ocidental entende que a filosofia como forma de pensamento científico nasceu na Grécia Antiga, por volta do século VI a.C., para possibilitar o homem a tentar entender o mundo natural que o cerca. Ao questionar do que o mundo é feito, estabeleceu os fundamentos da metafísica. Ao se preocupar com o que o homem deve fazer ou não, deu azo aos estudos da ética e da moral. Ao propor o que é bonito e belo, definiu a estética. Ao querer descobrir o que é verdadeiro ou falso, criou a epistemologia. No campo da ética, aprofundou-se em suas questões mais essenciais, discutindo “a natureza do bem; as virtudes como características da natureza humana; a liberdade ou livre-arbítrio; a responsabilidade, que resulta da liberdade em nossas escolhas e ações, e a consciência moral, que nos torna conscientes dos pressupostos e das conseqüências de nossos atos” (MARCONDES, 2007, p. 11). É bom destacar que apesar da abstração das teorias filosóficas, estas devem ser analisadas considerando o cenário histórico da época em que foram concebidas, sendo resultantes do esforço dos pensadores em encontrar soluções para as questões e desafios com que se depararam durante as fases do desenvolvimento humano. Por terem um valor universal, não são restritas aos problemas da antiguidade e transcendem para serem aplicadas aos dilemas éticos enfrentados na atualidade. Isso não quer dizer que se devem aplicar, pura e simplesmente, as teorias éticas no enfrentamento das questões éticas, mas sim entender a forma que os filósofos desenvolveram “a sua forma de argumentar os questionamentos que formulam, o modo como encaminham a discussão dos problemas éticos”, de modo a proporcionar o homem atual a “desenvolver a capacidade de superar, pelo pensamento, o modo de refletir e decidir, na medida do possível, os condicionamentos e limites do contexto em que vivemos” (MARCONDES, 2007, p. 11). A construção de um mundo mais justo, em que prepondere o Estado Democrático de Direito, exige que o homem adote uma postura 17

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verdadeiramente crítica que o habilite a aplicar os valores éticos na sua vida cotidiana. Para tanto, deverá se abster de ser um simples repetidor e reprodutor de valores e padrões impostos pela sociedade. O professor Danilo Marcondes, em seus Textos Básicos de Ética (MARCONDES, 2007), apresenta uma sinopse dos pensamentos dos principais filósofos que abordam as grandes questões e correntes da ética na tradição filosófica. Com base no estudo desse livro, cujos conceitos são resumidamente apresentados neste trabalho, é possível classificar as naturezas das éticas de acordo com os fundamentos do pensamento doutrinário de cada filósofo. A Ética dos Valores é desenvolvida por Platão (428-348 a.C.), Aristóteles (322-22 a.C.), Santo Agostinho (354-430) e São Tomás de Aquino (1224-74). Platão é o primeiro grande filósofo grego a abordar a ética, através dos “diálogos socráticos”, em que apresenta as idéias de seu mestre Sócrates, nas discussões com outros personagens. A ética de Platão é denominada “Metafísica do Bem”, em que a forma do bem é a causa de tudo que há de reto e de belo. Ele prega que será sábio e capaz de agir de forma justa aquele que conhecer o bem através da dialética, que é a ascensão da alma até um plano mais elevado e mais abstrato do real. Conhecendo a forma do bem, irá conhecer também a Verdade, a Justiça e a Beleza, sendo a forma do bem o fundamento da ética. A ética platônica decorre do autocontrole, de “governar-se a si mesmo”. O agir corretamente e tomar decisões éticas depende de um conhecimento do Bem, que se obtém por meio de um longo e lento processo de amadurecimento espiritual, “a ascensão da alma”. O indivíduo que exerce o poder sobre outras pessoas deve ser capaz de controlar a si mesmo, para que possa agir de modo justo e equilibrado. Neste contexto, predomina a razão, em que faz o homem ser capaz de decidir com mais acuidade e ter maior autocontrole. 18 Brasília, v. 4, n. 1, p. 13-41, jan/jun 2011.


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Sócrates defende a idéia de que o indivíduo que comete injustiças e causa danos a outro também sofrerá um dano, no que diz respeito a sua reputação e convívio na sociedade, pois será visto como injusto e perverso. Ele sentencia que não se pode ser feliz fazendo o mal e que o malfeitor escolheria praticar o bem se soubesse a felicidade que isso lhe proporcionaria. Daí surge a máxima socrática de que “É melhor sofrer uma injustiça que praticá-la”. Assim, o homem que comete o mal só vai redimir o seu erro na sociedade e, por consequência, voltar a ser feliz, se expiar a sua culpa aceitando a punição que esta sociedade lhe impingiu. Para Platão, a virtude deve ser inata ao ser humano. Ela permanece adormecida no indivíduo, cabendo ao filósofo despertá-la. Dessa forma ela não pode ser ensinada, mas sim despertada. No entanto, carece a virtude de uma definição geral ou de um conceito a ser buscado, para que possa ser compreensível através de exemplos e aplicável a casos particulares de um tipo geral. Outro ponto relacionado a ética de Platão é a Justiça, que se resume na escolha do método correto de conduzir a vida. Ele afirma que os homens só são justos porque temem o castigo. Havendo a certeza da impunidade iriam cometer todo tipo de atos condenáveis. Para ser justo e virtuoso, o homem deve conhecer a forma do bem, afastando-se das aparências, rompendo com as cadeias de preconceitos e condicionamentos e direcionando a sua vida para buscar o verdadeiro conhecimento. Para Platão, aquele que conhece a justiça não pode deixar de agir de modo justo. Da mesma forma, quem comete o mal não reconhece verdadeiramente o bem, pois se reconhecesse o bem, iria praticá-lo. Por isso, para que saibam o que é o bem, deverão ser ensinados. Aristóteles estuda a natureza humana no que a caracteriza no ponto de vista ético, que o exame das virtudes, mais precisamente no conceito de virtude moral (areté), ou excelência de caráter. 19 Brasília, v. 4, n. 2, p. 13-41, jul/dez 2011.


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A sua principal obra sobre o tema foi “Ética a Nicômaco”, a qual foi dedicada ao seu filho Nicômaco. De acordo com o Professor Marcondes, esta obra foi o primeiro tratado de ética da tradição filosófica ocidental e também o pioneiro no uso do termo “ética”, no sentido em que o empregamos até hoje, como um estudo sistemático sobre as normas e os princípios que regem a ação humana e com base nos quais essa ação é avaliada em relação a seus fins. Por essa razão, marcou profundamente a discussão subsequente sobre ética, definindo as linhas gerais de discussão filosófica acerca desta temática. (MARCONDES, 2007, p. 38). A ética aristotélica é caracterizada como “ética eudaimônica”, por atribuir fundamental importância ao conceito de felicidade. Tal caracterização também se estende às éticas influenciadas por Aristóteles. Ao contrário de Platão, Aristóteles afirma que a virtude não nasce com o ser humano, pois é resultante do hábito e ,por essa razão, pode ser ensinada. Cabe à filosofia transmitir esse ensinamento, para incentivar o indivíduo a praticá-la e a exercê-la efetivamente para se tornar virtuoso. Um dos princípios fundamentais da ética de Aristóteles é o conceito do meio-termo ou justa medida. Na sua visão ética a ação correta deve ser caracterizada pelo equilíbrio, evitando-se os extremos, tanto o excesso como a falta. A sabedoria prática consiste na capacidade de corretamente definir essa medida, cuja determinação poderá variar de acordo com a percepção e dependerá das circunstâncias específicas e situações envolvidas. O estagirista sentencia que é uma rude tarefa ser virtuoso, porque sempre é um labor encontrar um meio, em fazer o que se deva, no momento que se deva, como se deva, para o que se deva, em face do que se deva, tanto quanto se deva, pelo resultado do que se deva. Santo Agostinho é o filósofo católico responsável pela primeira síntese entre a filosofia grega e o cristianismo, principalmente a discussão da sabedoria de Platão à luz da doutrina cristã. É fundamentada nas 20 Brasília, v. 4, n. 1, p. 13-41, jan/jun 2011.


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teorias éticas de origem grega e romana, destacando o estoicismo do filósofo romano Lúcio Aneu Sêneca (4 a.C. -65 d.C) e do filósofo Cícero (106-43 a.C), preocupando-se basicamente com dois temas: a origem do mal e o livre-arbítrio ou liberdade individual. O mal é a ausência ou privação do bem e está ligado ao fato de que o homem, por ser inferior ao seu criador, é imperfeito e finito, perecível, marcado pelo pecado original, derivando-se daí, o mal como falha, imperfeição. O livre-arbítrio é a característica do ser humano que o torna responsável por suas escolhas e decisões, criando-lhe a liberdade para agir eticamente ou não. Conclui que o livre-arbítrio vem de Deus e quando se age mal é porque se fez a escolha errada. O mal é falha, queda, desvio, corrupção e não uma substância real como o bem. São Tomás de Aquino é o filósofo católico que discute a sabedoria de Aristóteles sob o olhar do cristianismo, demonstrando a compatibilidade do pensamento do estagirista com a doutrina cristã. A sua ética se contrapõe à visão de Santo Agostinho, pois se fundamenta na concepção aristotélica da virtude e da idéia de que a natureza humana pode ser aperfeiçoada através de hábitos virtuosos. Entretanto, o seu conceito de virtude se baseava nas virtudes teologais, como a fé, a esperança e a caridade, tendo o ser humano como objetivo principal a beatitude, ou seja, o encontro com Deus por meio da revelação e da graça, enquanto que, para Aristóteles, o objetivo primordial do ser humano é a felicidade (eudaimonia). Defendia que o mal não é algo, uma entidade, mas que ele faz parte da natureza, como fruto da imperfeição ou da corrupção das coisas criadas, que podem ser perecíveis e imperfeitas. O livre-arbítrio é originário da própria racionalidade humana, no contexto de que é um pressuposto da ética diante da possibilidade de escolha daquilo que é bom em detrimento do que é mau. 21 Brasília, v. 4, n. 2, p. 13-41, jul/dez 2011.


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A Ética do Livre-Arbítrio é conhecida também como ética cartesiana, pois tem o filósofo Descartes, considerado como um dos fundadores da filosofia moderna, como principal defensor. A ética cartesiana é fundamentada na utilização racional do livre-arbítrio e da generosidade, no uso correto da liberdade, entendida como a mais elevada das virtudes. Descartes afirma que o erro não é fruto das faculdades mentais do ser humano, mas do mau uso da vontade, quando esta é influenciada por ideias que não são claras e distintas. Para evitar o erro, é necessário que o indivíduo guie a sua vontade pela razão e não pelas paixões, para possibilitar que venha a agir com equilíbrio e, assim, distinguir o certo do errado e o bem do mal. A ação baseada no conhecimento da verdade culmina com ações mais justas. A Ética Racionalista é representada por Baruch de Spinoza (1632-1650), que idealiza uma teoria sobre a natureza humana, indicando a beatitude como objetivo final do homem em sua jornada de vida. Ele propõe que a felicidade consiste no “amor intelectual de Deus”, que é interpretado como o reconhecimento do lugar do indivíduo no Universo, propugnando que Deus não é o Ser Supremo, criador e transcendente das religiões e, sim, um princípio metafísico. Ele é a substância infinita e a causa primeira que coincide com a realidade ou a própria natureza. A virtude é tudo aquilo que contribui para o indivíduo conservar o seu ser, na busca pela sua autopreservação. Neste contexto, o homem livre é aquele que busca o bem e evita o mal, onde o bem é caracterizado como aquilo que conhecemos como útil e o mal, como tudo o que impede o bem. A Ética Empírica é originada do empirismo radical do pensamento de David Hume (1711-1776), que o conduz a uma filosofia cética. A moral do agir depende da associação com alguns sentimentos humanos, como a simpatia, a benevolência e a compaixão. Entende 22 Brasília, v. 4, n. 1, p. 13-41, jan/jun 2011.


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que são os sentimentos que explicam as ações do indivíduo e dão-lhe o caráter moral, pois a ação depende mais do desejo do que da razão. A conclusão é a que não é legítimo que devemos agir de determinado modo porque algo é de determinada maneira, pois o juízo moral não pode ser derivado do juízo factual, pois são valorativos e não se baseiam em fatos, que podem ser verdadeiros ou falsos. São de sua lavra as expressões: “a razão é, ou deveria ser, apenas a escrava das paixões” e “uma vez que o vício e a virtude não são descobertos apenas por meio da razão, deve ser graças a um sentimento que estabelecemos a diferença”. A Ética Utilitarista é defendida por John Stuart Mill (1806-1873), na forma que é preconizada por Jeremy Bentham. Ele defendia o “princípio da utilidade” como critério do valor moral de um ato e que o bem seria aquilo que maximiza o benefício e reduz a dor ou sofrimento. O útil é aquilo que contribui para o bem-estar geral, sendo as ações de mais valor aquelas que beneficiam um número maior de pessoas possível. Trabalha com a ideia de princípios universais, da “máxima felicidade” que se traduz em “uma existência livre, tanto quanto possível, de dor e a mais rica possível em prazeres, tanto em relação à quantidade como à qualidade” e o da “autopreservação” (MARCONDES, 2007, p. 118). O padrão do utilitarismo é que a felicidade que dirige a ação do indivíduo não é apenas para a sua satisfação, mas de todos os envolvidos. A perfeição ideal da moral utilitarista era fazer ao próximo o que gostaria que fosse feito para si, como amar o próximo como a si mesmo. A Ética da Razão tem como principal ícone Immanuel Kant (1724-1804) que é conhecido pela influência que causou aos pensadores da ética no período moderno. Ele se destaca por propugnar uma ética de princípios e pelo seu racionalismo, tendo como pressuposto fundamental a autonomia da razão, em que a ação moral está ligada à capacidade de autodeterminação, onde o que se deve fazer, a sua força moral, derivam da própria razão. 23 Brasília, v. 4, n. 2, p. 13-41, jul/dez 2011.


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Segundo Kant, a razão, no aspecto teórico, é o conhecimento legítimo da realidade com base na distinção entre o entendimento e o conhecimento e, no âmbito prático, fundamenta-se a escolha livre dos seres racionais de submeterem suas ações à lei moral, que por sua vez é o fruto da razão pura em seu sentido prático. Para coroar as suas reflexões sobre a ética, Kant formulou o princípio que se tornou célebre por firmar-se como imperativo categórico: “age somente de acordo com aquela máxima pela qual possas ao mesmo tempo querer que ela se torne uma lei universal”. Ao reconhecer a validade incondicional dos deveres morais, que não admitem exceção, a ideia kantiana é a de que, independentemente do que o indivíduo fizer, a ação só será ética se puder ser universalizada (MARCONDES, 2007, p. 87). Ao tratar da liberdade, Kant a concebe como sendo característica do indivíduo que atingiu a maturidade, isto é, quando ele adquiriu a autonomia do exercício da própria razão e a estabelece com a máxima que preconiza: “raciocine o quanto quiser e sobre o que quiser – mas obedeça!”. Quanto ao limite desta liberdade, diz: “Um maior grau de liberdade civil parece ser vantajoso à liberdade do espírito do povo, no entanto lhe impõe limites que não podem ser ultrapassados”. A Ética Existencialista é proposta pelo filósofo Soren Abbye Kierkegaard (1813-1855), cuja obra é marcada pelas suas angústias em relação a questão religiosa e pela oposição à filosofia de Hegel, em vista de questionar o seu universalismo e seu caráter abstrato e por valorizar a importância da subjetividade e da experiência individual, base de seu existencialismo. O existencialismo de Kierkegaard compreende a experiência subjetiva radical e o processo pelo qual o indivíduo, diante do absurdo do mundo e do silêncio de Deus, vê-se compelido a buscar ele próprio o sentido de sua existência (MARCONDES, 2007, p. 94). 24 Brasília, v. 4, n. 1, p. 13-41, jan/jun 2011.


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A questão ética consiste na necessidade de o indivíduo fazer escolhas e decidir de forma racional, sem ter a possibilidade de ter certeza da realidade e de poder justificá-las e, por isso, tendo que se apoiar na fé, situação que o transporta para além do espectro da racionalidade, justificação ou compreensão. Na maioria das vezes o conflito se dá entre a ética e a fé, entre o que compreendemos e o que não compreendemos, mas em que cremos. A Ética Genealógica é defendida por Friedrich Nietzsche (1844-1900), que foi um dos críticos mais radicais da moral tradicional, desde a filosofia grega até o cristianismo. No tocante à ética, ele procura mostrar que ela não se fundamenta na razão. Na sua idéia, o indivíduo deve se libertar dos preconceitos e valores tradicionais, para redescobrir os valores afirmativos da vida, que permitem o desenvolvimento do que há de mais nobre em sua natureza, para que possa superar a si mesmo em direção ao “homem do futuro”. Através do método genealógico, ele mostra que esses conceitos e valores tradicionais, que são apresentados como universais, são na verdade resultantes dos sentimentos e instintos humanos, oriundos da história, da cultura e da educação, que foram recebidos de forma acrítica, na concepção da culpa e do pecado como características de sua natureza, a qual denominou de a “moral dos fracos”, limitadoras da vontade, sensibilidade e criatividade humanas. O método genealógico busca recuperar essas origens e desmascarar a aparente objetividade dos valores e conceitos, o que acontece em casos como a “moral do rebanho” da tradição judaico-cristã, que impõe valores como compaixão e submissão aos fortes como forma de dominá-los (MARCONDES, 2007, p. 107). 3. Ética no Serviço Público Os servidores públicos federais, categoria na qual se incluem os servidores policiais e administrativos da Polícia Federal, estão 25 Brasília, v. 4, n. 2, p. 13-41, jul/dez 2011.


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submissos as normas éticas, deontológicas, regimentais e disciplinares dispostas aos funcionários públicos federais de uma forma geral e, algumas vezes, em particular. É o caso do Regime Jurídico Único do Servidor Público Federal (Lei nº 8.112/90), que dispõe sobre direitos, deveres e punições a transgressões disciplinares e que alcança a todos os servidores da União. De modo particular ao servidor do Poder Executivo Federal, existe a Lei nº 1.171/94, que estabelece o Código de Ética do Servidor Público afeto àquele poder da República. A atividade do servidor público federal é regulamentada pelo Decreto nº 6.029 de 1º de fevereiro de 2007. No âmbito do Ministério da Justiça foi criada através da Portaria nº 848, de 01º de junho de 2007, Comissão de Ética com as funções de aconselhamento e de orientação ético-profissional de seus servidores. Para os policiais civis da União, que englobam a Polícia Federal e a Polícia Civil do Distrito Federal, existe ainda a Lei nº 4.878/65, que, reservadamente à carreira policial das duas instituições, faz previsão sobre as transgressões e penas disciplinares. O Código de Ética Profissional do Servidor Civil do Poder Executivo Federal foi editado com o objetivo de proporcionar ao servidor uma reflexão sobre a importância da sua atividade e de despertar a sua consciência ética na conduta pública, criando assim incentivos à prática da solidariedade social voltada para a consolidação efetiva do Poder, estabelecendo em torno da autoridade a colaboração espontânea da cidadania, em decorrência da consequente obtenção de serviços públicos mais satisfatórios. Tal idéia encontra respaldo na Constituição Federal, que em seu preâmbulo enfatiza que é incumbência do Estado “assegurar o exercício dos direitos sociais e individuais, a liberdade, a segurança, o bem-estar, o desenvolvimento, a igualdade e a justiça como valores supremos de uma sociedade 26 Brasília, v. 4, n. 1, p. 13-41, jan/jun 2011.


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fraterna, pluralista e sem preconceitos, fundada na harmonia social e comprometida, na ordem internacional, com a solução pacífica das controvérsias”. Sob o mesmo diapasão, o artigo 1º da Carta Política assegura que a República Federativa do Brasil “constitui-se um Estado Democrático de Direito e tem como fundamentos a soberania, a cidadania e a dignidade da pessoa humana”. A Comissão Especial constituída para elaboração da proposta do referido Código de Conduta, ao fazer a exposição de motivos, lembra que a Constituição Federal recomenda à Administração Pública, através de seus servidores, a obediência aos cânones da lealdade e da boa fé, idéia que é reforçada pela doutrina administrativa, sob o enfoque de que deverá proceder, em relação aos seus administrados, sempre com sinceridade e lhaneza, sendo-lhe proibido qualquer comportamento astucioso, eivado de malícia ou produzido de maneira a confundir, dificultar ou minimizar o exercício de direitos (MELLO, 1990, p. 71). No mesmo sentido, o professor francês Maurice Hauriou, citado por Hely Lopes Meirelles, dá a dimensão da importância da atuação do agente administrativo no exercício de sua função pública, asseverando que “o agente administrativo, como ser humano dotado de capacidade de atuar, deve, necessariamente, distinguir o Bem do Mal, o honesto do desonesto, não podendo desprezar o elemento ético de sua conduta. Assim, não terá que decidir somente entre o legal e o ilegal, o justo e o injusto, o conveniente e o inconveniente, o oportuno e o inoportuno, mas também entre o honesto e o desonesto” (MEIRELLES, 1993, p. 84). O entendimento reinante é de que o Código de Ética surge como alternativa de corrigir certas anomalias de condutas de que padecem diversos setores do serviço público, que não são superadas pelas normas disciplinares. O seu propósito é acabar com os atos de desrespeito ao ser humano, usuário do sistema público, que algumas vezes é encarado pelo servidor público como sendo um inimigo ou adversário. Tal postura faz com que o cidadão vá perdendo a fé nas instituições e aceitando como normais os maus tratos recebidos, imaginando que os servidores estejam no exercício regular de um direito de não serem incomodados com os seus problemas. 27

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Por essa razão, a iniciativa de se estabelecer um código de conduta vem corroborar a idéia de que a Administração Pública só poderá proporcionar a solidariedade social, como forma de fortalecimento do Estado de Direito, se possibilitar que seus agentes desenvolvam uma conduta pautada na ética e na moralidade administrativa, de forma a inspirar na sociedade a confiança e o respeito ao serviço público. Esta pretensão em desenvolver a consciência ética na conduta pública, com a restauração da sua dignidade e da sua honorabilidade, criando assim incentivos à prática da solidariedade social, tem por fundamentos básicos a probidade, decoro no exercício da função pública e os direitos da cidadania, de não sofrer dano moral enquanto usuário desses mesmos serviços. A preocupação com a verdade é estampada no Código de Ética, precisamente no inciso VIII, que afirma: VIII – Toda pessoa tem direito à verdade. O servidor não pode omiti-la ou falseá-la, ainda que contrária aos interesses da própria pessoa interessada ou da Administração Pública. Nenhum Estado pode crescer ou estabilizar-se sobre o poder corruptivo do hábito do erro, da opressão ou da mentira, que sempre aniquilam até mesmo a dignidade humana quanto mais a de uma Nação.”

Adotando como premissa a idéia que a conduta do servidor público está diretamente ligada a imagem da instituição que ele representa, é dever do agente público preservá-la e, agindo com esse objetivo, estará preservando o que há de melhor em uma Nação. No mesmo sentido não podem as instituições serem reféns dos desvios de condutas de seus integrantes, devendo eles estarem sempre modelando as suas ações nos preceitos éticos pregados pela administração pública, sugeridos por sua instituição e pelas virtudes de seu caráter. Como ensina o professor Bandeira de Mello, a supremacia do interesse público sobre o privado trata-se de verdadeiro axioma reconhecível no moderno Direito Público. É princípio que “proclama a superioridade do interesse da coletividade, firmando a prevalência dele sobre o do particular, como condição até mesmo, da sobrevivência e asseguramento deste último” (MELLO, 2009, p. 69). 28 Brasília, v. 4, n. 1, p. 13-41, jan/jun 2011.


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Tal princípio traduz-se no dever do agente público de zelar pelo bem comum e pela coisa pública e de desenvolver a sua atividade com o escopo de atender ao interesse público. 4. Deontologia Policial O propósito deste trabalho é trazer à análise assunto revelador de preceitos éticos aproveitáveis ao policial, nomeadamente, ao policial encarregado de realizar a investigação criminal, cujo princípio de obrigatoriedade do procedimento ético e moral no exercício da função pública não tem por fundamento apenas a coercibilidade jurídica, representada pelo regime disciplinar do servidor público previsto nas normas administrativas. Por essa razão não se preocupou em examinar as transgressões capituladas nas leis disciplinares. No tocante à atividade policial, algumas iniciativas para definição de um código de ética policial foram realizadas por algumas organizações policiais do mundo, geralmente fundamentadas nas normas gerais definidas por organismos internacionais ligados à proteção dos direitos humanos, das quais se destacam a “Declaração Universal de Direitos Humanos da ONU”, editada após o término da Segunda Guerra Mundial; o “Código de Conduta para funcionários de fazer cumprir a lei”, editada através da Resolução nº 34/169, da Assembléia Geral da ONU; a “Convenção Interamericana de Direitos Humanos”, conhecida como “Pacto de São José”; e a “Declaração sobre a Polícia”, adotada pela Assembléia Parlamentar do Conselho da Europa, na 31ª Sessão Ordinária, em 08 de maio de 1979, mediante a Resolução nº 690/1979. No âmbito policial, convém citar a “Ata da Polícia Metropolitana de Londres”, de 1829; o “Projecto de Código Deontológico do Serviço Policial”, datado de 2000, do Ministério de Administração Interna de Portugal; e o “Código de Ética da Polícia de Investigações do Chile”. 29 Brasília, v. 4, n. 2, p. 13-41, jul/dez 2011.


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No Brasil, especificamente com relação à Polícia Federal, verifica-se que não há ainda uma condensação dos preceitos éticos e normas deontológicas norteadoras da conduta do policial no desempenho de suas funções, principalmente no que se refere à investigação policial dos crimes de sua alçada, muito embora a Lei nº 8.112/90 (Regime Jurídico Único do Servidor Público Federal) e o Decreto nº 1.171/94 (Código de Ética do Servidor Público do Poder Executivo Federal), a que os policiais federais estão submetidos, prevejam algumas normas delineadoras da boa conduta do servidor público federal. Igualmente a Lei nº 4.878/65 (Regime jurídico peculiar aos funcionários policiais civis da União e do Distrito Federal) e demais atos normativos internos da PF também trazem casos de deontologia aplicados ao servidor policial, prevendo, inclusive, punições administrativas a transgressões desses dispositivos legais. O principal ato normativo que trata do assunto no âmbito da Polícia Federal é o denominado “Preceitos Éticos do Policial Federal”, constante do Anexo V da Portaria nº 1.204/99-DG/DPF, de 16 de novembro de 1999, que determina como um valor a ser considerado “respeitar a dignidade da pessoa humana”, previsto em seu item II e que tem como base os estatutos internacionais de defesa dos direitos do homem. 5. A Ética Fundamentada na Dignidade Humana A Constituição Federal proclama que o Brasil constitui-se em um Estado Democrático de Direito e tem como um dos fundamentos a dignidade da pessoa humana (art. 1º), além de enfatizar o respeito à fiel observância dos direitos e garantias fundamentais (Título II, Capítulo I, art. 5º). A dignidade humana se constitui no poder do ser humano de exigir a satisfação de suas necessidades universais, que são fundamentais à sua existência, alimentação, vestuário, moradia, igualdade, liberdade, trabalho, segurança, educação, etc., de acordo com o que lhe couber e, portanto, está intimamente ligada a sua vontade, dependendo do grau valorativo que devotar a cada uma delas. Entretanto, 30

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por estar inserido em um contexto social, que envolve a sua família, o grupo social onde convive e, de uma forma mais ampla, o Estado, é natural que sua vontade seja avaliada em consideração a vontade dos outros indivíduos, para a manutenção de uma convivência harmônica e pacífica, que é delineada pela existência dos deveres. Como a dignidade humana é inerente aos Direitos Humanos, de que o indivíduo é titular pelo simples fato de ser humano, é de se exigir que a análise do comportamento humano seja feita com cautela, levando-se em consideração à aspectos da imperfeição humana, que se traduz na preocupação primeira da ética. Quanto ao respeito ao ser humano é bom lembrar o ensinamento atribuído ao filósofo Emanuel Levinás, em que enfatiza que se deve respeito ao rosto do ser humano pois este, invisivelmente, exige este respeito, porque é símbolo de um além-rosto. O rosto exprime a condição do infinito do ser humano e a transcendência divina. Partindo do princípio que não cabe ao Estado criar leis morais, isto é, que não cabe a ele regular os atos internos de cada homem, em respeito ao princípio da liberdade inerente a cada ser humano, a função do Estado se anuncia na preservação dos aspectos de moralidade oriundos do direito natural, cuidando para que seja observado nas leis o mínimo ético indispensável a uma vida digna ao ser humano. A afirmação acima é de lavra do professor Germano Marques da Silva, que enfatiza o afastamento da vontade estatal na elaboração do arcabouço ético que envolve os seres humanos, ao analisar a Declaração Universal dos Direitos do Homem da ONU. De acordo com o renomado mestre português, o artigo 1º, ao declarar que “todos os homens nascem livres e iguais em dignidade e direitos” e que “dotados de razão e de consciência devem agir uns para os outros em espírito de fraternidade”, pretende realçar que os fundamentos de todos os direitos, liberdades e garantias residem na consciência ética dos homens e dos povos e não tem como origem a vontade do Estado (SILVA, 2001, p. 37). 31 Brasília, v. 4, n. 2, p. 13-41, jul/dez 2011.


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Conclui o preclaro doutrinador lusitano que os direitos fundamentais do homem, dos quais se destacam os direitos à vida, à integridade física e moral, à intimidade da vida privada, à liberdade e segurança, serão os que servirão de critério para julgar a moralidade das instituições públicas e o comportamento de seus servidores, pois surgem para firmar a dignidade da pessoa humana que o Estado impõe reconhecer, independentemente dos regimes políticos. Da mesma forma, os altos valores morais vão além do foro íntimo das pessoas, ligando-se às virtudes cívicas voltadas para a promoção do bem comum e da causa pública, sendo apanágio para determinar as condições da vida da comunidade num Estado Democrático de Direito, amparado nos conceitos ditados pela moral e os bons costumes. 6. Pressupostos Gerais da Ética Policial Adverte o professor Marques da Silva que os fundamentos da ética policial num Estado Democrático são os próprios elementos da democracia (soberania do povo, respeito dos direitos humanos e culto da liberdade e da legalidade) conjugados com as funções constitucional e legalmente atribuídas à polícia e seus pressupostos de ética policial, que são o profissionalismo, a responsabilidade, a legitimidade e a autonomia (SILVA, 2001, p. 76-77 e 89). O profissionalismo está ligado ao desenvolvimento de competências específicas e ao correto uso de meios e equipamentos no cumprimento das responsabilidades inerentes à atividade policial. A consecução desse fim exige a admissão de candidatos vocacionados e o treinamento de policiais dispostos a usarem a sua capacidade mental para corretamente decidir perante situações concretas, devidamente norteados por uma ética e deontologia policial que impeçam a precipitação e os erros e, perante as situações de tensão emocional e momentos de stress, os abusos violadores dos deveres legais contrários a dignidade humana e aos direitos fundamentais do homem, base do Estado Democrático de Direito. 32 Brasília, v. 4, n. 1, p. 13-41, jan/jun 2011.


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O profissionalismo leva à responsabilidade. O policial está em permanente contato com o mal e com a miséria humana, fomentadora do crime, da violência física e moral que fustigam a sociedade. Mas, não é por esta razão que será investido do direito de desrespeitar a dignidade natural do ser humano. O policial deve pautar suas ações com o devido equilíbrio, encontrar o meio termo, a justa medida para não desenvolver sentimentos de “aversão, desilusão, impotência, fatalismo e desencanto na sociedade, a ponto de contrapor-se aos aspectos da suprema dignidade da pessoa humana” (SILVA, 2001, p. 87). Marques da Silva, citando Aristóteles, ensina que uma pessoa responsável: “é aquela que procura fazer bem as coisas, que tem um entendimento claro do que é correcto e tem plena consciência das alternativas que podem considerar-se na actuação correcta. Uma pessoa responsável é aquela que não procura evadir-se de sua responsabilidade, procurando desculpas para as suas insuficiências, incapacidades ou erros” (SILVA, 2001, p. 87). Portanto, é inaceitável o uso de meios escusos, por quem tem por missão promover o bem dos cidadãos. A filosofia ensina que, por mais hediondo que seja um crime cometido por uma pessoa, a punição não deve ser dirigida ao homem, mas deve ser restrita ao ato que ele praticou. O profissionalismo e a responsabilidade nascem da vocação. O conceito de vocação é encontrado na reunião dos ensinamentos do mestre Coriolano Nogueira Cobra e de Miguel Ayala, autor do livro “Procedimentos de Investigacion Criminal”, o qual é citado pelo Delegado de Polícia Civil, Antonio Carlos de Castro Machado, em artigo da revista da Associação dos Delegados de Polícia do Estado de São Paulo, que trata das qualidades inerentes a um bom policial. Assim, para os citados autores, vocação é a inclinação natural que se sente por determinado trabalho. Quando uma atividade nos atrai, temos grande prazer em executá-la, porquanto sentimos vocação para ela. Dentre as profissões que maior dose de vocação exigem, desponta, inequivocadamente, a carreira policial, eis que nela se experimentam, por igual, alegrias, emoções, decepções e dissabores. Para seguir a carreira 33

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policial é necessário sentir, no seu íntimo, um grande carinho por ela. Na atividade policial a vocação deve se fazer acompanhar de certas faculdades naturais, indispensáveis ao bom policial. A orientação e o estímulo para o desenvolvimento dessas faculdades na preparação e cultura se constituem o alicerce que o policial construirá a sua atividade profissional. Assim, o policial deve fazer uma autoanálise para se conscientizar das faculdades naturais de que é dotado, com objetivo de aferir se possui verdadeira vocação policial e, partir disso, deve se esforçar para alcançar as qualidades de que seja carecedor para a sua capacitação plena (COBRA, 1965, p. 28; MACHADO, 1994, p. 57). A legitimidade faz referência ao sentimento que a sociedade nutre pela instituição policial, encarregada de assegurar a segurança do cidadão, tanto nas ações preventivas, quanto nas repressivas, ao promover a investigação visando levar os infratores da lei a responder por seus atos perante a justiça. A confiança da sociedade exige a ação imparcial e eficaz do policial, que não pode lançar mão de expedientes imorais ou ilegais no exercício de suas funções em prol da segurança pública. Em razão de a autonomia policial estar mais intimamente ligada à atividade do policial de investigação, este tema será desenvolvido no próximo tópico. 7. Pressupostos da Ética do Policial de Investigação Acima foram mencionados os valores éticos gerais formadores do caráter do policial e os valores que eles agregam ao desenvolvimento de suas virtudes profissionais, nomeadamente, para dirigir suas ações sob a ótica do respeito a dignidade da pessoa humana, como princípio dos Direitos Humanos muito bem definidos pela Constituição Federal e pela Declaração dos Direitos do Homem da ONU. Tais valores éticos também são aplicáveis ao policial de investigação. O profissionalismo é também um pressuposto ético do policial de investigação, cuja atividade é muito bem definida pela Polícia de 34

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Investigações do Chile, em seu Código de Ética. Assim, no conceito da polícia chilena, a máxima do trabalho investigativo é “investigar para deter e não deter para investigar”, valorizando antes toda a verdade, que consiste na correspondência dos juízos profissionais com a realidade dos fatos. Igualmente, enaltecem o uso da ciência e da tecnologia no desvendamento dos crimes, asseverando que o “investigador policial deverá respaldar seu trabalho profissional com o emprego da ciência e tecnologia como modelo transparente da busca pela verdade criminalística, no entendimento que o trabalho científico técnico é a outorga de credibilidade, objetividade e solidez da investigação criminal” (tradução livre – artigo 2º). A autonomia policial é influenciada pela discricionariedade característica da ação do policial e, portanto, amparada pelos critérios de profissionalismo acima comentados. O policial encarregado das funções de Polícia Judiciária não está ligado a métodos rígidos de investigação, pois a todo o momento se depara com situações novas, previsíveis e imprevisíveis, em que deverá exercitar a sua criatividade para superá-las, devendo agir amparado da autonomia que é natural a sua atividade. É óbvio que a sua ação só será considerada válida sob o ponto de vista ético se respeitar a dignidade da pessoa humana e os seus direitos fundamentais. Além do mais, o homem que realiza a investigação criminal deve cultivar algumas virtudes e empregar um sentido ético nas suas ações de uma forma mais proeminente da que é exigida de outros atores encarregados da persecução penal estatal. Apesar de dever obediência absoluta a lei, a sua atividade é essencialmente discricionária, isto é, age com total liberdade para desvendar o crime e, por essa razão assume o papel de guardião de sua consciência, devendo cumprir o seu dever com respeito e proteção da dignidade humana, mantendo e apoiando os direitos fundamentais de todas as pessoas. É adotar o comportamento moldado por Immanuel Kant em seu imperativo categórico: “age somente de acordo com aquela máxima pela qual possas ao mesmo tempo querer que ela se torne uma lei universal”. Por este diapasão, é imperioso que o policial de investigação proceda de tal forma a 35 Brasília, v. 4, n. 2, p. 13-41, jul/dez 2011.


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enaltecer a prudência, a coragem, a justiça, a lealdade e a honestidade, como corolário de seu comportamento virtuoso. A prudência, de acordo com Aristóteles, é a disposição que permite decidir corretamente sobre o que é bom ou mau para o homem, desconsiderando as suas percepções íntimas e as concepções de forma geral e considerando o mundo como ele é e a situação concreta, para assumir o correto discernimento sobre o que se deve fazer. A prudência configura-se na virtude da decisão e do discernimento, que será empregado pelo policial quando estiver diante de um dilema relacionado a um conflito de valores, em que deverá escolher qual deverá sobressair, a fim de lastrear a sua decisão para escolher entre a ação e a omissão. Ela define como saber aplicar as verdades morais universais na vida prática, haja vista que diferentemente da ciência que busca a verdade, a prudência tem como objetivo a busca do bem. A prudência, enquanto virtude intelectual, requer experiência, tato moral, humildade, sagacidade e bom uso da razão; enquanto virtude moral requer previdência, circunspecção e precaução (SILVA, 2001, p. 91/92). A coragem é a virtude ligada à superação do medo através da vontade voltada para a realização de um fim moralmente bom. Não se refere à negação do medo, mas se constitui na firme convicção da ação virtuosa de suplantá-lo através da ação prudente. É o desejo da alma de vencer o perigo, de animar o justo a combater a injustiça, a vontade de perfeccionismo moral e, no aspecto ético, no foro íntimo do ser humano, a busca da perfeição, a realização de um valor que vale a pena ser vivido. Age com coragem o policial que, no cumprimento do dever, arrisca a sua própria vida, ou coloca em risco um interesse pessoal, para salvar a vida alheia ou para favorecer o interesse de outrem ou coletivo. A ação corajosa tem como escopo um fim moralmente bom. 36 Brasília, v. 4, n. 1, p. 13-41, jan/jun 2011.


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A Justiça é a principal virtude e que se distingue por englobar todas as outras, desde que estejam orientadas para a consecução do bem comum. Assim, de nada adianta agir com prudência, coragem, lealdade, honestidade e tolerância, se esta ação não for moralmente justa e que decorra da lei moral natural, pressuposto do regramento da vida social para atendimento das necessidades da natureza humana. Ulpiano concebe a justiça como “a vontade permanente e constante de dar a cada um o que é seu”, da qual prepondera como premissa única a realização do bem comum, revelado na intransigente defesa dos direitos e deveres do ser humano. Marques da Silva ensina que a “Justiça pressupõe o direito que é seu objeto e este, o Direito, não é senão, ou não deve ser senão, a ordenação da vida social segundo a Justiça” (SILVA, 2001, p. 96). O Direito, tendo como fonte primária a Lei, é o caminho da Justiça. A Lealdade corresponde à forma de se relacionar com as pessoas, tratando-as com o devido respeito que merecem, como seres humanos que são, em defesa da dignidade humana. No âmbito da investigação policial, esta virtude deve se verificar no tratamento entre o policial e o cidadão, quer seja ele vítima, testemunha ou investigado; entre os policiais que procedem a investigação, entre esses policiais e o seu chefe imediato e entre todos eles e a Direção-Geral da polícia, sendo imanente à investigação policial a relação de confiança. A lealdade vai além do compromisso funcional estabelecido entre chefes e subordinados e alcança o campo da honestidade, buscando um comprometimento com a verdade, afastando a corrupção e a malícia. O compromisso do policial de investigação com a lealdade é definido no Código de Ética da Polícia de Investigação do Chile, que ressalta que os membros da instituição deverão lealdade à missão que a Polícia de Investigação cumpre com a sociedade e devem 37 Brasília, v. 4, n. 2, p. 13-41, jul/dez 2011.


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requerê-la de seus superiores e exigi-la de seus subalternos, cabendo aos superiores dar o exemplo de lealdade através de suas ações e resoluções (artigo 9º). A honestidade é sinônima da retidão moral que impede o indivíduo de satisfazer as suas necessidades em detrimento aos interesses de outrem, ou que o servidor público aproveite do poder que lhe é atribuído como representante de um ente público para deturpar a normalidade de seu funcionamento visando o seu locupletamento pessoal. A corrupção é o vício que se opõe à virtude da honestidade e sob alguns aspectos deriva da crise ética que envolve a situação política do país e do mundo e diz respeito as formas desmedidas de poder. Os desvios de ordem política se devem à paixão arraigada ao poder, que estimula a corrupção vulgar e a complexa. No conceito do professor Fábio Konder Comparato, o primeiro tipo se refere à compra da consciência alheia, ou à venda da própria. O segundo estimula a loucura moral, em que o indivíduo se utiliza de todos os sentimentos altruístas (amor, compaixão, generosidade, lealdade, espírito de serviço, solidariedade) para atingir os seus fins legítimos ou ilegítimos (COMPARATO, 2006, p. 583-585). A corrupção é considerada uma traição à sociedade que depositou no policial a sua confiança e um ultraje à justiça, que não transige com a desonestidade e com a mentira e que só admite a propositura de atos ordenados de forma a elevar a própria justiça. O policial arrebatado pela corrupção que vende o exercício da autoridade perde a sua dignidade, o respeito a si mesmo, a sua integridade moral, pressuposto da ética maior que deveria animar a sua vontade. O artigo 7º do Código de Ética da polícia chilena assevera que os policiais de investigação deverão ter sempre clara consciência de sua responsabilidade individual pelos atos que executam no cumprimento de sua profissão. Prosseguem com a lembrança de que sendo a institui38 Brasília, v. 4, n. 1, p. 13-41, jan/jun 2011.


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ção um escudo protetor da sociedade contra os perigos da corrupção, seus integrantes atuarão em todo momento com probidade e honradez, rechaçando vigorosamente e denunciando toda a ação ou omissão que possa conduzir a uma conduta corruptiva (tradução livre). 8. Conclusão Como foi dito no limiar deste artigo, o objetivo principal deste trabalho foi apresentar a importância da ação ética do policial na realização da investigação criminal na busca pela verdade. Genericamente, pode-se dizer que a investigação policial objetiva, fundamentalmente, a descoberta da verdade (Princípio da Verdade Processual ou Aproximada), apurar a infração penal e a sua autoria, captar a prova de materialidade da infração penal e recuperar os bens obtidos ilicitamente. Por este prisma, o policial tem a busca da verdade como imperativo ético da investigação, que o impele a não produzir provas ilícitas, estando obrigado a não fazer distinção entre prova de acusação ou defesa, agindo sempre de forma imparcial, em nome do Estado. Os pressupostos da ética policial na sociedade democrática são fundamentados no profissionalismo, na responsabilidade, na legitimidade e na autonomia, tendo como alicerces as virtudes da prudência, coragem, justiça, lealdade e honestidade. O policial encarregado da investigação criminal deverá usar desses fundamentos e virtudes para controlar a sua vontade e a sua razão para desempenhar a sua função com eficiência e responsabilidade, sem se descuidar da intransigente defesa da dignidade da pessoa humana, dos direitos humanos e das garantias individuais, para que a sua ação não degenere para um ambiente em que prepondere o direito penal do inimigo. Por mais que seja afetado pela miséria humana, pela corrupção, pela violência gratuita, pelo excesso de trabalho, pelas atitudes de incompreensão de seus superiores hierárquicos e muitas vezes por uma parcela da sociedade, não pode se afastar dos elevados 39

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Ética Policial

valores que animam a sua alma e que devem ser senhores de seus atos. Como dito acima, é impensável que em razão desse quadro venha a desenvolver sentimentos de “aversão, desilusão, impotência, fatalismo e desencanto na sociedade, a ponto de contrapor-se aos aspectos da suprema dignidade da pessoa humana” (SILVA, 2001, p. 111). A sua atividade exige que aja com imparcialidade, de modo a reproduzir por meio da investigação policial a realidade fática do ato investigado e suas circunstâncias, para que este se preste tanto para confirmar a culpabilidade do indivíduo investigado, quanto para, se for o caso, isentá-lo de uma acusação injusta. O que importa é que o panorama fático apurado na fase de investigação seja reproduzido na fase processual e nos tribunais, demonstrando a lisura do trabalho policial. Referências Bibliográficas AYALA, M. J. V., tradução de MACHADO, A.C.C., Qualidades Inerentes a um bom policial, Revista ADPESP – Associação dos Delegados de Polícia do Estado de São Paulo, São Paulo, v. 15, nº 19, 1994. BRASIL. Lei nº 1.171/94, que estabelece o Código de Ética do Servidor Público do Poder Executivo Federal. CHILE. Código de Ética Profesional de La Policía de Investigaciones de Chile. COBRA, C. N.,Manual de investigação policial, 3ª edição. São Paulo: Coletânea Acácio Nogueira – Vol. VI, SSP/SP, 1965. ______________, Manual de investigação policial, 7ª edição. São Paulo, Saraiva, 1987. COMPARATO, F. K., Ética, direito, moral e religião no mundo moderno. 2ª edição, São Paulo, Companhia das Letras, 2006. HAURIOU, M., Précis élementaires de droit administratif, Paris, 1926, pp. 197 e ss., apud MEIRELLES, H. L., Direito administrativo brasileiro, 18ª edição, atualizada por Azevedo, E. A., Aleixo, D. B., e Filho, J. E. B. Filho, São Paulo, Malheiros Editores, 1993. MARCONDES, D. Textos básicos de ética – de Platão a Foucault, 3ª edição. Rio de Janeiro, Zahar, 2007. MELLO, C. A. B. de, Elementos de direito administrativo. 2ª edição, São Paulo, Editora Revista dos Tribunais, 1990. 40 Brasília, v. 4, n. 1, p. 13-41, jan/jun 2011.


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MISSÕES POLICIAIS E A POLÍCIA FEDERAL BRASILEIRA Altair Aparecido Galvão Filho

D RESUMO As missões de polícia podem ser definidas em quatro categorias: polícia de segurança, polícia de ordem, polícia judiciária ou criminal e polícia de inteligência. Na Europa, onde surgiu a polícia como força de defesa do Estado e da sociedade, existem organizações com papeis mais definidos, cada qual para o cumprimento de um tipo de missão policial, mas não é o que ocorre no Brasil. Enquanto as Polícias Militares dos Estados ficam com quase todas as tarefas de polícia de segurança e de ordem, as Polícias Civis trabalham como polícia judiciária, no que tange aos crimes que não afrontam bens ou serviços da União. A polícia de inteligência em sua forma clássica, como subsídio para os programas do governo, é exercida pela Agência Brasileira de Inteligência - ABIN. Por seu turno, a Polícia Federal se apresenta com a evidente tarefa constitucional, determinada pelo art. 144 da Carta Magna, de exercer com exclusividade a polícia judiciária da União, contudo o mesmo artigo lhe dá a missão de polícia de segurança em áreas específicas, como os aeroportos, áreas marítimas e fronteiras. Além disso a corporação exerce também polícia de ordem nos locais acima, onde atua na maioria das vezes de forma isolada, recuperando a normalidade do meio social quando necessário, bem como trabalha como polícia de inteligência a serviço de suas investigações, embora sem motivação política.

Palavras-chave: Missões policiais. Segurança pública. Papel das polícias. Polícia Federal.

Introdução O presente artigo aborda o tema das missões de polícia, com a breve exposição da doutrina relativa ao tema e de seus atores em nosso país e, por fim, o enquadramento das atividades da Polícia Federal na consecução desses misteres. Recebido em 24 de novembro de 2010. Aceito em 1º de outubro de 2011.

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A pesquisa abordará estudos comparativos com os dados das forças policiais de outros países, como Portugal, França e Inglaterra, que contam com diferentes organizações policiais, mas que podem contribuir com exemplos válidos para consecução das funções em comento. Por fim, será considerada a forma de cumprimento das missões de polícia no Brasil e, de forma breve, como a Polícia Federal exerce seu papel e atribuições, tocando inclusive funções policiais que aparentemente não lhe são típicas. 1. Missões de Polícia Para poder definir quais suas missões, necessário inicialmente saber o significado moderno do termo polícia. Segundo Wolfgang Kunkel (apud BAYLEY, 2002, p. 41), as forças ligadas à segurança remontam da antiguidade, servindo como exemplos os homens comandados pelo Senador que ocupava o cargo de praefectus urbis, entre eles o praefectus vigilium - chefe de polícia -, na Roma antiga, assim como o posse comitatus e o constable na Grã-Bretanha da Idade Média, que foram os precursores dos agentes especializados em preservar a lei e ordem (BAYLEY, 2002, p. 51), mas sua instituição como força organizada pelo Estado, dedicada à manutenção da ordem e ao combate a ilícitos, somente se deu com a industrialização na Europa. Nessa oportunidade, em que massas populacionais migraram para as cidades em busca de trabalho, surgiu um contingente populacional que, na falta de empregos, migrou para atividades não permitidas, criando a necessidade de uma resposta dos governos à sociedade, na tentativa de recuperar a normalidade. Na doutrina contemporânea, ao abranger a polícia em geral, o mestre Manuel Valente leciona com propriedade: A Polícia, que outrora fora a “expressão "administração pública": era, então, toda acção do Príncipe dirigida a promover o bem-estar e comodidade dos vassalos”, que passara por expressar uma “atividade extensa, e por muitos benemérita, em diversos domínios relativos ao progresso moral, económico e cultural da Nação”. Esta actividade extensa desenvolve-se através de meios arbitrários e que, 44 Brasília, v. 4, n. 2, p. 43-75, jul/dez 2011.


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com a Revolução francesa, deixara de constituir ou ser suporte de um Estado subordinado ao direito ou mundo jurídico. A Polícia é ou deve ser, hoje, um garante da liberdade do cidadão face às ofensas ilícitas concretizadas e produzidas quer por outrem quer pelo próprio Estado (VALENTE, 2009, p. 44).

Abordando todo o sistema de aplicação do Direito em que se insere a polícia, considerando no conceito outros entes que participam da manutenção da ordem, observou o sociólogo Pedro Scuro Neto: O fluxo se inicia com a atividade da polícia e encerra com a reintegração do infrator à sociedade. O “campo vetorial” é a extensa cadeia produtora de legislação, o network, a rede de profissões e complexas organizações (funcionários e equipamentos) do Executivo, Legislativo, Ministério Público e Judiciário. O sistema está estruturado para garantir a segurança interna (ou “segurança pública”), i.e., a atividade estatal para o funcionamento normal das instituições democráticas e o regular exercício das liberdades e direitos fundamentais. No sentido estrito isto quer dizer manutenção da ordem, da integridade física e tranqüilidade pública, proteção das pessoas e dos bens mediante contenção ou remoção de riscos ameaçantes, prevenção da criminalidade (em especial crime organizado, espionagem, sabotagem e terrorismo), impedir infiltração no território nacional e expulsar estrangeiros que representem risco aos interesses e valores legalmente protegidos (SCURO NETO, 2009, p. 228).

Por fim, Maria Sylvia Di Pietro, também encarando a questão por um prisma mais genérico e emparelhado com seus ensinamentos na seara do direito administrativo, ilustra: “Pelo conceito moderno, adotado pelo direito brasileiro, o poder de polícia é a atividade do Estado consistente em limitar o exercício dos direitos individuais em benefício do interesse público” (DI PIETRO, 2001, p. 110). Apresentadas essas definições, impende colocar que as missões de polícia podem ser entendidas como os misteres, os diferentes papéis a serem exercidos pelas forças de segurança para a consecução dos objetivos acima mencionados pela doutrina, quais sejam a manutenção da integridade do Estado, da ordem pública e dos direitos individuais e coletivos. Assim, nota-se com clareza que a polícia, por manter essas missões em sua agenda, constitui organização essencial aos Estados modernos. 45 Brasília, v. 4, n. 2, p. 43-75, jul/dez 2011.


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Segundo a destacada lição de Jean-Claude Monet (2002, p. 103104), em todos os países europeus analisados em suas pesquisas, as legislações orientam as missões policiais em duas direções, uma para proteção de bens e pessoas, prevenção e repressão da criminalidade e outra relativa à manutenção da ordem, do direito de todos de gozarem das liberdades públicas. Ainda coloca que essas duas orientações se repartem em dois ramos, em suma resultando para todos os corpos policiais da Europa, mesmo que com organizações diversas, quatro missões: polícia de segurança, polícia de ordem, polícia criminal e polícia de informações. O estudioso francês (MONET, 2002, p. 105) expõe que a primeira e principal missão de polícia é a de garantir a segurança pública, tarefa que mobiliza a maioria dos contingentes e que geralmente é efetuada por agentes uniformizados. Diz ainda que essa vem a ser a missão policial primordial pois é aquela que faz com que os atores da law enforcement mais se aproximem do cidadão comum, que possivelmente em toda sua vida manterá contato com a polícia apenas nessa modalidade. Como exemplo, podemos tomar o daquele trabalhador que nunca esteve implicado em investigações policiais, mas que necessita do atendimento de milicianos de plantão quando da invasão de sua residência por furtadores, ou na hipótese em que tem roubados seu veículo ou documentos pessoais. Ainda, Monet (2002, p. 105) observa que as atividades compreendidas como componentes da missão de segurança pública são determinadas pela tradição de cada polícia, abrangendo no velho mundo desde a vigilância da higiene, a tranquilidade das ruas, a proteção de bens e pessoas contra delinquentes, a vigilância nas proximidades das escolas, até o consumo de bebidas, a escolta de bens e detidos e a organização do trânsito de veículos, etc. Contudo, assevera o professor que as atividades abarcadas pelo aparato estatal no anseio de assegurar a segurança da coletividade diferem conforme a época, local e circunstâncias experimentadas no momento. Isso é assim pois o centro de poder político determina o 46 Brasília, v. 4, n. 2, p. 43-75, jul/dez 2011.


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escopo final das ações policiais; ou melhor, a noção de ordem buscada pelos agentes da lei nas ruas é aquela que quer a camada dominante responsável pelos destinos da organização estatal. Vale, nesse ponto, lembrar de novo as lições de Manuel Valente (2009, p. 47-48), para quem as forças de segurança garantem a ordem pública e o direito dos cidadãos, porém dessas funções resultam quase sempre restrições às liberdades individuais e coletivas, motivo pelo qual o aparato estatal que emprega a força somente pode agir com autorização legal. De outro viés, destaca o docente português que a regência das polícias pela lei na consecução de seus objetivos aumenta sua legitimidade democrática no quadro constitucional. Já a segunda missão policial, que pela quase semelhança pode motivar indevida confusão com a primeira, é a de manutenção da ordem pública. Ainda segundo o entendimento de Monet (2002, p. 110111), tal confusão pode existir porque geralmente essa missão policial é levada a termo pelos mesmos corpos uniformizados que realizam as atividades da primeira missão, relativa à segurança pública. Contudo, ensina que a prática de manutenção da ordem difere da polícia de segurança porque os agentes daquela contam com treinamento e equipamentos para contenção de manifestações coletivas de protesto, como as de estudantes e trabalhadores. Como exemplo apresenta as polícias montadas, tropas de choque e outras, que ocupam seu tempo, quando não há agitação social, com treinamentos especializados e também na execução de atividades corriqueiras. Observou ainda o citado professor francês que em países com menor tradição militar a especialização das forças para a manutenção da ordem é menor; é a situação que encontramos no Brasil, em que as Polícias Militares nos diferentes Estados da federação possuem seções de seus batalhões para atividades especiais e contenção de distúrbios civis. De forma similar, mesmo na Polícia Federal o fenômeno se apresenta, pois muito embora a organização não possua uma divisão especial para o Controle de Distúrbios Civis, de regra possui agentes treinados que 47 Brasília, v. 4, n. 2, p. 43-75, jul/dez 2011.


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podem coordenar de forma rápida os demais policiais do efetivo para atuação contundente em caso de manifestações em pontos sensíveis onde é exercida sua atribuição, como é o caso da contenção dos frequentes protestos na região da Ponte da Amizade, em Foz do Iguaçu/ PR, na fronteira com o vizinho Paraguai. Jean-Claude Monet (2002, p. 111) fecha sua exposição sobre essa segunda missão de polícia relatando que os batalhões especializados na manutenção da ordem pública são técnicos no emprego coletivo da força controlada e ainda que, por sua faceta de polícia diferente das demais, preparada para seletas intervenções, os custos gerados com sua criação e manutenção, além do comprometimento de parte do efetivo policial, constantemente em preparo e treinamento, podem ser tidos pela sociedade como desvio de recursos e pessoal para a área de mais visibilidade, da manutenção da segurança pública. Como terceira missão das forças policiais, Monet (2002, p. 113-114) traz à baila a chamada polícia criminal ou judiciária, que para o grande público e mesmo para os próprios agentes da lei seria a “verdadeira” polícia; o professor francês explica ainda que o vocábulo mais escorreito seria o de polícia criminal, deixando o de polícia judiciária para quando a força de segurança em questão estiver diretamente subordinada ao Ministro da Justiça ou autoridade equivalente. A polícia criminal fornece, portanto, material para o funcionamento da Justiça Criminal, contando com duas faces, uma que opera na repressão da criminalidade comum (v.g. roubos, furtos, estelionatos, fraudes em geral etc.) e outra que concerne à repressão da delinquência que exige, para seu combate, conhecimento mais especializado, tais como o tráfico de drogas, o crime organizado etc. Monet (2002, p. 114) ainda observa que a polícia em sua missão criminal dissuade novos delinquentes e coloca alguns criminosos fora de circulação; no entanto, igualmente protege bens e pessoas, cumprindo assim as expectativas da população. Contudo, na verdade as aspirações do povo quanto à atuação das polícias frequentemente são diversas daquelas mantidas pelos integrantes do Poder Judiciário e do Ministério Público. 48 Brasília, v. 4, n. 2, p. 43-75, jul/dez 2011.


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Coloca o mesmo doutrinador que em todos os países pesquisados as forças da lei recebem do ordenamento poderes para cumprir a função de polícia criminal, tais como: o controle de suspeitos no espaço público, o direito de interrogar e de apreender objetos de prova para o processo penal; em alguns lugares esses direitos são conferidos para exercício de forma direta e, em outros, com autorização do Juiz ou do Ministério Público (MONET, 2002, p. 115). Anota ainda que a natureza militar da corporação não impede que ela atue executando missões de polícia criminal (MONET, 2002, p. 122). Por derradeiro, a missão final é a de polícia de informações, que de acordo com Jean-Claude Monet (2002, p. 123) vem a ser a modalidade de atuação secreta, política, voltada a conseguir informações para o governo; contudo deve-se notar que o termo polícia secreta se acha mais associado a regimes totalitários, como ocorreu na Alemanha durante a II Guerra, que mantinha a famigerada Gestapo, pelo que Monet assevera que o termo mais preciso na realidade atual seria o de polícia política. O raciocínio de David H. Bayley se encaixa com precisão no tema acima tratado: O papel que a polícia desempenha na vida política dos países provavelmente atraiu mais atenção que qualquer outro tópico nos estudos comparativos de policiamento. As razões são óbvias. A polícia está para o governo, assim como a lâmina está para a faca. O caráter do governo e a ação policial são virtualmente indistinguíveis. O governo é reconhecido como autoritário quando sua polícia é repressora e como democrático quando sua polícia é controlada. Não é por coincidência que os regimes autoritários são chamados de “Estados policiais”. A atividade policial é crucial para se definir a extensão prática da liberdade humana (BAYLEY, 2002, p. 203).

Retornando a Monet (2002, p. 124), esse esclarece que a atual polícia política não atinge o status infame das polícias secretas de outrora em razão de alguns anteparos que modernamente estão cada vez mais desenvolvidos: os controles institucionais, o profissionalismo dos agentes e principalmente o papel da imprensa. Exemplificando no contexto europeu, o professor demonstra que na França a polícia 49 Brasília, v. 4, n. 2, p. 43-75, jul/dez 2011.


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vem a ser apenas política, tendo como objeto tão-somente informações, mas não pode exercer a citada força repressiva, que pertence às polícias que executam as outras missões de segurança, pelo que, quando a polícia de informações reúne os dados precisos sobre as atividades indevidas investigadas, repassa-as à Polícia Judiciária, que faz a investigação oficial como se tratasse o caso de crime comum, com as sujeições legais usuais. Isso também ocorre no Reino Unido, conforme a lição do mestre em comento. 2. Tipos de Atuação Policial e a Realidade Brasileira No Brasil, conforme a tradição constitucionalista, o arcabouço das atividades policiais se encontra na Carta Magna, que no Capítulo III de seu Título V, que trata “Da defesa do Estado e das instituições democráticas”, traz o art. 144, denominado “Da segurança pública”, o qual transcrevemos abaixo: Art. 144. A segurança pública, dever do Estado, direito e responsabilidade de todos, é exercida para a preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do patrimônio, através dos seguintes órgãos: I - polícia federal; II - polícia rodoviária federal; III - polícia ferroviária federal; IV - polícias civis; V - polícias militares e corpos de bombeiros militares. § 1º A polícia federal, instituída por lei como órgão permanente, organizado e mantido pela União e estruturado em carreira, destina-se a: I - apurar infrações penais contra a ordem política e social ou em detrimento de bens, serviços e interesses da União ou de suas entidades autárquicas e empresas públicas, assim como outras infrações cuja prática tenha repercussão interestadual ou internacional e exija repressão uniforme, segundo se dispuser em lei; II - prevenir e reprimir o tráfico ilícito de entorpecentes e drogas afins, o contrabando e o descaminho, sem prejuízo da ação fazendária e de outros órgãos públicos nas respectivas áreas de competência; 50 Brasília, v. 4, n. 2, p. 43-75, jul/dez 2011.


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III - exercer as funções de polícia marítima, aeroportuária e de fronteiras; IV - exercer, com exclusividade, as funções de polícia judiciária da União. § 2º A polícia rodoviária federal, órgão permanente, organizado e mantido pela União e estruturado em carreira, destina-se, na forma da lei, ao patrulhamento ostensivo das rodovias federais. § 3º A polícia ferroviária federal, órgão permanente, organizado e mantido pela União e estruturado em carreira, destina-se, na forma da lei, ao patrulhamento ostensivo das ferrovias federais. § 4º - às polícias civis, dirigidas por delegados de polícia de carreira, incumbem, ressalvada a competência da União, as funções de polícia judiciária e a apuração de infrações penais, exceto as militares. § 5º - às polícias militares cabem a polícia ostensiva e a preservação da ordem pública; aos corpos de bombeiros militares, além das atribuições definidas em lei, incumbe a execução de atividades de defesa civil. § 6º - As polícias militares e corpos de bombeiros militares, forças auxiliares e reserva do Exército, subordinam-se, juntamente com as polícias civis, aos Governadores dos Estados, do Distrito Federal e dos Territórios. § 7º - A lei disciplinará a organização e o funcionamento dos órgãos responsáveis pela segurança pública, de maneira a garantir a eficiência de suas atividades. § 8º - Os Municípios poderão constituir guardas municipais destinadas à proteção de seus bens, serviços e instalações, conforme dispuser a lei. § 9º A remuneração dos servidores policiais integrantes dos órgãos relacionados neste artigo será fixada na forma do § 4º do art. 39.

Assim, de plano se pode vislumbrar que, muito embora no diaa-dia policial não exista inquebrável divisão de atribuições entre os integrantes das diferentes forças de segurança, até porque membros das forças de garantia de segurança e ordem públicas auxiliam nas missões de polícia criminal (como quando figuram como condutores e testemunhas em Auto de Prisão em Flagrante Delito, p. ex.) e o mesmo ocorre de forma inversa (i.e., quando policiais civis em missões externas de natureza investigativa surpreendem marginais praticando crime de forma fortuita, ou quando a circulação com uso de viatura caracterizada contribui para a manutenção da ordem em determinado local), é desejável que cada qual guarde suas áreas e atividade de forma organizada e delimitada. Como observou Emerson Silva Barbosa, 51

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“o funcionamento harmonioso de um 'sistema de segurança pública' pressupõe o exercício regular de suas atribuições específicas por cada um dos seus componentes e não a superposição de atividades, muitas vezes, sobre o mesmo fato ou objeto” (BARBOSA, 2010, p. 195). Em seguida, se faz mister colocar que se o caput do artigo define a segurança pública como dever do Estado e direito de todos, na mesma esteira aponta que a mesma vem a ser responsabilidade dos demais setores do governo e de toda sociedade. Quanto à responsabilidade da população, de nada adiantariam os esforços do Estado e mesmo de corpos policiais treinados e com recursos abundantes quando o próprio destinatário da segurança que se pretende proporcionar não contribui - e até mesmo trabalha em contrariedade - com os programas levados a efeito pelos governos locais e federal. Exemplo disso pode ser colhido em determinadas áreas, mormente nas grandes metrópoles brasileiras, onde as organizações criminosas detêm reconhecido poder e autoridade, com beneplácito dos moradores da região dominada, que passam de reféns dos barões do crime a massa de fiéis apoiadores de sua agenda, em troca de ilusórias melhorias e da pretensa proteção que alegam proporcionar às comunidades atingidas. No trecho abaixo, o constitucionalista Tercio Sampaio Ferraz Jr. aborda o problema com precisão: [...] devemos conscientizar-nos que os temas da segurança pública não pertencem apenas às polícias, mas dizem respeito a todos os órgãos governamentais que se integram, por via de medidas sociais de prevenção ao delito. A comunidade não deve ser afastada, mas convidada a participar do planejamento e da solução das controvérsias que respeitem a paz pública (apud MORAES, 2002, p. 1641).

Isto posto, na sequência se faz mister comentar sobre a distribuição brasileira das missões ou tipologias de polícia de acordo com o art. 144 de nossa Constituição Federal. Segundo o § 5º do dispositivo acima, as duas missões iniciais das forças policiais pátrias, de garantia da segurança e da ordem pública, incumbem às Polícias Militares dos Estados da federação, visto que 52

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menciona as funções de polícia ostensiva e a preservação da ordem pública. Muito embora a hermenêutica não se trate de atividade estanque de equívocos, por vezes incapaz de encontrar com certeza a mente do legislador na confecção de cada artigo de lei ou norma constitucional, fica claro na hipótese em comento que foi pretendido pelo constituinte que as citadas polícias, tradicionalmente uniformizadas e doutrinadas pelos princípios militarísticos, fizessem a maioria das incursões, bem como as demonstrações de força e presença do Estado, para prevenção da criminalidade e devolução do status de tranquilidade ao meio social. Como adiante se observará, não se trata de excluir das demais polícias e mesmo de outras esferas administrativas o papel de forças ostensivas de prevenção dos ilícitos, mas sim de dotar um aparelho organizacional como especificamente dedicado e preparado para a consecução em tempo integral dessa importante necessidade coletiva. Necessário aqui fazer dois adendos, o primeiro sobre a situação dos Policiais Militares que ocupam funções de Corpo de Bombeiros, os quais exercem atividade de defesa civil, mas que em situações diversas podem aparecer como atores diretos na manutenção da ordem pública e da segurança. Isso pode se dar quando em serviço observarem a ocorrência de crimes e tiverem obrigatoriamente que atuar por força do art. 301 do Código de Processo Penal; além do que, funcionam como reserva do Exército, da forma que determina o próprio art. 144 da Constituição cidadã, em seu § 6º, nesse caso sendo por óbvio passíveis de atuar em funções diferentes daquelas que lhe são típicas, em prol da manutenção da ordem em casos extremos. Ainda no mesmo parêntese, como segunda observação, imperativo abordar brevemente a situação da Polícia Rodoviária Federal, a qual tem idêntica missão de atuar na manutenção da ordem e segurança públicas, contudo em local específico, determinado constitucionalmente no § 2º do dispositivo acima; o mesmo se observa quanto à Polícia Ferroviária Federal, ainda existente em nosso país mas enfraquecida pela diminuição de contingente e pela parca utilização de 53 Brasília, v. 4, n. 2, p. 43-75, jul/dez 2011.


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nossa malha ferroviária. O papel de ambas nas rodovias e ferrovias federais em nada discrepa daquele efetuado pelas Polícias Militares em seus Estados de origem, no entanto essas atuam sem a mesma limitação territorial. Observa-se ainda a importância que tem o patrulhamento das rodovias, o que inclusive inspira as Polícias Militares dos Estados, que geralmente formam companhias com semelhantes atribuições para execução do policiamento das rodovias estaduais. Na sequência, no que tange à manutenção da ordem - lembrando a doutrina acima referida de Jean-Claude Monet, que por seu turno comenta sobre as forças policiais na Europa, em realidade diferente da nossa -, pode-se notar que não existe uma corporação específica nacional ou nos Estados para a consecução dessa missão e que normalmente as diferentes Polícias Militares mantêm batalhões e seções próprias para isso, como é o caso das tropas de choque, polícias montadas, grupos anti-bombas e anti-sequestros etc. Há de se notar que se aplica a observação de Monet (2002, p. 111), segundo a qual muitas vezes esses batalhões ou polícias especiais podem ser alvos de críticas, pois desviam material humano e recursos da atividade mais corriqueira de manutenção da segurança, o que no Brasil se afigura mais agudo, pois as Polícias Militares, criando divisões especiais para a recuperação da ordem, atuação em manifestações e outros eventos urbanos, realmente desviam policiais de uma mesma corporação, que tem como seu papel mais importante o policiamento ostensivo geral em nossas cidades. Como exemplo, podemos tomar a Polícia Militar do Paraná, que em material informativo online sobre sua Companhia de Polícia de Choque apresenta as seguintes diretrizes e argumentos de existência e atuação, que se coadunam com o que até agora foi colocado: Segundo a Lei Estadual n° 6774 de 08 de Janeiro de 1976, a LEI DE ORGANIZAÇÃO BÁSICA DA POLÍCIA MILITAR, a Companhia de Polícia de Choque é encarregada do policiamento ostensivo visando ao restabelecimento da ordem já perturbada, com o emprego de força. Sua ação será exercida nos eventos que requeiram atuação pronta e enérgica de tropa especialmente 54 Brasília, v. 4, n. 2, p. 43-75, jul/dez 2011.


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instruída e treinada para missões de contraguerrilha urbana e rural; sempre que as necessidades exigirem, pode ser empregado em outros tipos de policiamento, a critério do Comandante-Geral.1

Necessária, ademais, a seguinte colocação: a natureza do povo brasileiro, em momentos de normalidade e na maioria das regiões do país, de não se inflamar nas dificuldades e de se abster de manifestações públicas veementes contra governos e outras vicissitudes sociais, faz com que a tradição europeia de gigantescas forças policiais de choque e tratamento de manifestações populares aqui não se repita, disso resultando que tal tipo de polícia de resguardo da ordem no Brasil esteja confinado a pequenos grupos sobrevivendo nas estruturas das Polícias Militares. Além do mais, se os grupos especializados já são alvos de duras críticas no velho mundo, onde sua utilização é menos rara, pois passam a maior parte do tempo em treinamento e aguardando por manifestações coletivas que geralmente sequer ocorrem, no Brasil, onde todas as camadas da população clamam por melhor atuação do Estado na esfera da segurança pública (em que pese sem muito conhecimento da real situação e se furtando em dar a parcela de contribuição exigida pelo Texto Maior), não poderia ser diferente, com o modesto desenvolvimento de tais grupos e a inexistência de corporações policiais dedicadas apenas a esse propósito, uma vez que a prioridade tanto para o Governo quanto para a sociedade é o trabalho policial ostensivo nas ruas. Por fim, no que tange às polícias que se coadjuvam na manutenção da segurança e ordem públicas, resta comentar sobre as Guardas Municipais, com criação facultada às municipalidades brasileiras pelo § 8º do art. 144 da Carta Magna. Muito embora o texto do dispositivo em questão deixe claro que as Guardas criadas devem atuar na proteção dos bens públicos da cidade em que atuam, entende-se que não se pode afastar sua natureza de ente de segurança pública, até pela posição normativa no título que trata do assunto e também porque a utilização de fardamento e mesmo de armas de fogo, em grande parte 1 Disponível em: <http://www.policiamilitar.pr.gov.br/modules/conteudo/conteudo.php?conteudo=775>. Acesso em: 08/10/2010. 55

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das municipalidades que adotaram sua criação, implicam em sua atuação, mesmo que secundária, como executores de policiamento de segurança e responsáveis pela manutenção e recuperação da mesma em casos pontuais, frequentes no dia-a-dia de seus agentes. Mais uma vez, remonta o exemplo da cidade limítrofe de Foz do Iguaçu/PR, onde a par da atuação das Polícias Militar, Civil e Federal e ainda da Receita Federal, na luta contra o descaminho e o tráfico de drogas, é habitual a atuação da Guarda Municipal local, que não pode se omitir quando em sua atividade se depara com flagrantes dos delitos mencionados, praticados em profusão na região. Quanto à terceira tipologia policial, chamada de polícia judiciária ou criminal, é executada pelas Polícias Civis dos Estados e, na esfera da União, pela Polícia Federal, conforme a Carta Magna determina no artigo acima transcrito. Essa dualidade de corporações existe em razão da divisão do Poder Judiciário em Estadual e Federal, o que ocorre em razão da matéria. Contudo isso se dá apenas por necessidade de organização, haja vista que os poderes e sujeições legais, tanto dos diferentes juízes quanto dos policiais civis e federal, são os mesmos, mudando apenas sua esfera de atuação, determinada pelo espectro de situações constitucionalmente definidas para cada um desses aparatos de controle da criminalidade. Apenas diferem as Polícias Civis de sua co-irmã Polícia Federal à medida que esta recebe taxativamente da Constituição, no § 1º do mesmo art. 144, funções expressas, quais sejam a de polícia judiciária da União, com a responsabilidade de combater certos crimes como o tráfico de drogas, contrabando e descaminho, os delitos com repercussão internacional e interestadual, bem como a incumbência de executar ações de polícia aeroportuária, marítima e de fronteiras. Anderson Daura explica com propriedade as razões para a reserva de matérias que compete à Polícia Federal, inspiradas pelo imperativo de proteger um núcleo de interesses a garantir a integridade do Estado brasileiro: 56 Brasília, v. 4, n. 2, p. 43-75, jul/dez 2011.


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Como se percebe, o constituinte, seguindo as regras de fixação de competências, enumerou de forma taxativa aquelas que são atinentes a um dos órgãos federais encarregados da Segurança Pública, objeto do presente, a Polícia Federal. Assim, pela simples leitura do Texto Maior percebemos que estas atribuições são estrategicamente primordiais à própria manutenção: a) da integridade do Estado (repressão às infrações contra ordem política e social); b) da relação do Estado brasileiro com outros Estados ou com a comunidade internacional (repressão a crimes de repercussão internacional e a crimes previstos em tratados internacionais cuja execução ou resultado ocorra sob a égide das leis processuais nacionais); c) da preservação das fronteiras e do tráfego de pessoas e objetos nestes locais e; d) outros interesses da União aqui não expressamente mencionados, mas não menos importantes. (DAURA, 2009, p. 20-21).

Importa ainda comentar sobre as recentes discussões relativas à prática de certos atos de investigação por outros órgãos que não os dedicados à missão de polícia judiciária, ou seja, as Polícias Civis e a Polícia Federal. No momento atual a resolução de celeumas dessa ordem é primordial para definir a posição constitucional dos órgãos de polícia judiciária como indispensáveis para a efetivação do estado de direito e não meros órgãos repressores e auxiliares de protagonistas maiores. O que se nota é que cada vez mais as instituições que atuam na seara criminal procuram assumir institutos que dizem respeito à atividade-fim das polícias judiciárias, em tentativa de ganharem mais importância no sistema de persecução criminal pátria. Uma das razões para a parca ou ausente defesa das missões e prerrogativas das polícias pátrias está na incipiente literatura e ciência policial, o que dificulta as justificativas das corporações ou mesmo do Estado na manutenção ou atribuição de novos poderes às forças de segurança. Essa é uma luta de todos os policiais e estudiosos do tema, assumindo o desafio de inserir no meio acadêmico a experiência de campo e as razões dos policiais que justificam sua existência e as práticas por eles esposadas. Como exemplo das tentativas de assunção de funções que somente cabem em nossa ordem jurídica às Polícias Civis ou à Polícia Federal, conforme o objeto do crime, impende trazer à baila as oportunidades recentes em que se levantou a hipótese de lavratura pela Polícia Militar de Termos Circunstanciados criminais, da Lei nº 9.099/95 e mesmo de Autos de Prisão em Flagrante 57 Brasília, v. 4, n. 2, p. 43-75, jul/dez 2011.


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Delito. Guardado o devido respeito que merecem os combativos integrantes das diversas Polícias Militares brasileiras, não se pode entender como correto tal aumento de atribuições dos milicianos, a uma por interpretação meramente gramatical, eis que o art. 304 do Código de Processo Penal e seu § 1º determinam que a autoridade competente deve lavrar o Auto respectivo. A duas, na mesma esteira e, em que pese que o art. 301 do mesmo diploma adjetivo reze que a autoridade e também seus agentes devam prender pessoas em flagrante de crime, é de se notar que a lavratura do Auto em questão é tratada de forma específica no citado art. 304 e seguintes, onde fica claro que a figura do delegado de polícia, com formação jurídica mensurada em concurso público próprio e afeito às rotinas de lógica e ao procedimento da investigação criminal, é o mais indicado para presidir o ato que resulta em grave constrição excepcional, sem a necessidade de ordem judicial para tanto. Em caso de Auto de Prisão em Flagrante Delito lavrado diretamente por policiais militares, decidiu no mesmo diapasão a Justiça Federal de primeiro grau catarinense: Trata-se de comunicação de prisão em flagrante de J. F. S.2, pela prática, em tese, do delito previsto no art. 334, do Código Penal. O comunicado foi lavrado por 'autoridade de polícia administrativa', integrante dos quadros da Polícia Militar (evento 1).

Após transcrição do art. 144 da Carta Magna, prossegue o magistrado prolator: A Constituição foi clara ao reservar às polícias civil e federal as atividades de polícia judiciária, responsáveis pela apuração das infrações penais e de sua autoria, consoante dispõe o artigo 4º, do Código de Processo Penal, e às polícias militares as funções de polícia ostensiva e a preservação da ordem pública (art. 144, §§ 1º, 4º e 5º). Além disso, delegou ao legislador o funcionamento dos órgãos responsáveis a fim de garantir a eficiência das atividades (art. 144, § 7º).

A distinção entre polícia judiciária e repressiva não é leviana e tem reflexos profundos na estrutura acusatória do processo destinado a apurar o ilícito criminal e a garantir os direitos individuais do investigado, tratado como sujeito e não mais como objeto da ação estatal. 2 Optamos por apresentar apenas as iniciais do nome do indivíduo preso.

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Ainda, com esteio na legislação processual, continua o Juiz monocrático: O Código de Processo Penal também foi cristalino ao dizer que “a polícia judiciária será exercida pelas autoridades policiais no território de suas respectivas circunscrições e terá por fim a apuração das infrações penais e da sua autoria” (art. 4º). O diploma processual vincula o termo autoridade policial ao exercício das funções investigativas inerentes ao inquérito policial, que podem ser iniciadas com a prisão em flagrante (art. 8º).

Conclui, por fim, o magistrado, para ao final determinar “o relaxamento imediato da prisão em flagrante, nos termos do art. 5º, LXV, da Constituição”: Portanto, nos casos de prisões decorrentes de flagrante delito, a polícia militar deve, no exercício da atividade repressiva, apresentar o preso à autoridade competente para o exercício das funções de polícia judiciária e, portanto, para a lavratura do auto de prisão em flagrante, nos termos do art. 304, do Código de Processo Penal. E, em razão da interpretação sistêmica dos artigos 4º, 6º e 304, do Código de Processo Penal, à luz do artigo 144, da Constituição, entenda-se por autoridade competente os ocupantes do cargo de delegado de polícia de carreira, referidos pelo § 4º, desse dispositivo. Não se trata de formalidade dispensável ao bel prazer do intérprete. A formação dos delegados de polícia, acadêmica e decorrente de treinamento específico, é imprescindível para o adequado desempenho das atividades descritas pelos artigos 6º e 304 da lei processual penal (como, por exemplo, a oitiva de testemunhas e do ofendido, o interrogatório do acusado, o reconhecimento de pessoas e coisas, a realização de acareações e determinação de perícias) e para o resguardo das garantias constitucionais do flagrado.3

A expressão autoridade policial ainda aparece no art. 69, caput da Lei nº 9.099/95, pelo que se entende mais uma vez, por representar sinal de inserção do dispositivo no sistema de persecução criminal de nosso país, que a mesma solução se impõe com a lavratura de todos os Termos Circunstanciados pelos delegados de polícia de carreira, sejam 3 Decisão exarada em 03/02/2010, nos Autos de Comunicação de Prisão em Flagrante nº 500001141.2010.404.7211/SC (Processo Eletrônico), Juiz Subst. Eduardo Correia da Silva. Disponível na internet em: <http://www3.jfpr.jus.br/consulta/acompanhamento/resultado_pesquisaphp?txtValor =50000114120104047211&selOrigem=SC&chkMostrarBaixados=&todasfases=S&selForma=N U&todaspartes=&hdnRef Id=&txtPalavraGerada=>, link em Despacho/Decisão de 03/02/2010 às 19:24. Acesso em 14/10/2010. 59

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da esfera estadual ou federal. Muito embora em sua atuação cotidiana os Policiais Militares façam uso de noções jurídicas quando da prisão de indivíduos e do cumprimento de outros misteres, somente a autoridade policial tem preparo jurídico aferido mediante rígido concurso público, além de originalmente atuar em diversos tipos de investigações, em que inclusive postula por medidas preparatórias criminais, portanto se mostra a mais indicada para, da mesma forma que nos flagrantes de crimes de maior potencial ofensivo, realizar a precisa adequação penal possível, de acordo com a situação urgente apresentada pelos condutores em plantão policial. Trata-se de garantia inclusive para o detido, que vai ter a situação em que está envolvido examinada por um profissional mais afeito às questões criminais que se fizerem surgir. Outro exemplo de ações de outros órgãos, que buscam diminuir ou abalar a legitimidade e exclusividade da polícia judiciária para investigar na fase pré-processual da persecução penal, vem a ser o relativo à possibilidade de investigação pelo Ministério Público. Muito embora o tema não se encaixe no espectro do presente trabalho, por exceder seus limites, insta apenas colocar que deve ser questão analisada sem as paixões atuais, sem que os envolvidos, mormente integrantes da polícia e membros do parquet, se digladiem apenas pela ocupação de uma faixa de poder que se disputa, mas sim sendo desejável que a discussão ocorra de forma técnica, à luz da Constituição, que deve ser o guia para a resolução do problema. Importa ainda colocar que a posição de interpretação adotada em nosso país pode ser dada pelo Supremo Tribunal Federal, guardião da Lei Maior, que até o momento da elaboração desse trabalho não definiu de forma final e categórica sobre o poder do Ministério Público investigar. Em muitas decisões em Plenário e em suas Turmas, todavia, o Pretório Excelso vem sinalizando pela possibilidade do Parquet se enveredar na preparação da ação penal, em casos especiais quando sua participação é requerida, ou quando necessária para a complementação das investigações levadas a termo pela Polícia. É o que se observa no 60 Brasília, v. 4, n. 2, p. 43-75, jul/dez 2011.


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Habeas Corpus nº 916614, cuja ementa deixa expresso que “É perfeitamente possível que o órgão do Ministério Público promova a colheita de determinados elementos de prova que demonstrem a existência da autoria e da materialidade de determinado delito.” Contudo, a decisão acima mencionada apresenta um contraponto ao anteriormente aventado, ao decretar que: Tal conclusão não significa retirar da Polícia Judiciária as atribuições previstas constitucionalmente, mas apenas harmonizar as normas constitucionais (arts. 129 e 144) de modo a compatibilizá-las para permitir não apenas a correta e regular apuração dos fatos supostamente delituosos, mas também a formação da opinio delicti.

Assim, é de se entender essa corrente como a mais acertada, segundo a qual, no ordenamento pátrio como se apresenta hodiernamente, não se pode vislumbrar o Ministério Público presidindo inquéritos policiais originariamente confiados às polícias judiciárias, ou seja, exercendo a atividade de modo a alijar do procedimento as forças de segurança constitucionalmente criadas para tanto. Deve se tratar a investigação pelo Ministério Público, portanto, fenômeno possibilitado apenas em certos casos, por interpretação da Constituição de 1988 que possibilita sua atuação isolada na seara pré-processual quando em jogo a efetividade da justiça criminal em casos especiais. Isso porque, como foi colocado acima, a Carta Magna elaborou sistema de justiça criminal que precisa ser respeitado quando em estado de normalidade institucional, para funcionamento de nosso modelo acusatório com o devido respeito às garantias dos cidadãos, resultante da divisão dos atores que de maneira independente investigam, interpõem a ação penal, além de realizarem o julgamento e a defesa do acusado. Por fim, no que diz respeito à quarta missão policial em nosso país, aparece a Agência Brasileira de Inteligência - ABIN como operadora maior da polícia de informações. A Lei nº 9.883, de 1999, instituiu 4 Supremo Tribunal Federal, Habeas Corpus nº 91661, 2ª Turma, Relatora Ministra Ellen Gracie, julgado em 10/03/2009, publicado no DJE de 03/04/2009, decisão unânime. 61

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o Sistema Brasileiro de Inteligência, o qual “integra as ações de planejamento e execução das atividades de inteligência do País, com a finalidade de fornecer subsídios ao Presidente da República nos assuntos de interesse nacional” e criou a citada Agência, que por sua vez é destinada pelo diploma citado a “planejar, executar, coordenar, supervisionar e controlar as atividades de inteligência do País, obedecidas à política e às diretrizes superiormente traçadas nos termos desta Lei”. Ainda incipiente no Brasil, a polícia de informações, ao mesmo tempo em que luta por estruturação e desenvolvimento de suas atividades, passa em nosso país por dificuldades de legitimação e aceitação popular, haja vista o preconceito desenvolvido desde os anos de chumbo, com a pejorativa expressão “arapongagem” aplicada a todo tipo de atuação velada do Estado para abastecer-se com informações, o qual até mesmo progrediu negativamente com os recentes escândalos no Governo Federal, onde chegaram à mídia denúncias de espionagem que estaria ocorrendo nos palácios e sedes de Ministérios de Brasília, com escopo de uso partidário dos elementos de inteligência colhidos. Quanto às polícias tradicionais, no caso as Polícias Militar, Civil, Federal e Rodoviária Federal, não se pode enquadrar suas atividades como colhidas na definição de polícia de inteligência antes apontada, retirada da obra de Jean-Claude Monet (2002). Isso em especial pelo direcionamento das informações obtidas na atividade, que como presente na citada Lei nº 9.883/99 vem a ser de fornecer à presidência subsídios para tratamento de assuntos de interesse nacional, o que não se observa, pelo menos em primeiro plano, nas polícias citadas. Os escritórios de inteligência policial da Polícia Federal e das diversas Polícias Civis trabalham com informações para o combate ao crime em suas localidades, tendo objetos definidos e sempre com o desígnio de preparar material de instrução a futura ação criminal, que pretende proporcionar a condenação dos criminosos acompanhados. Já nas polícias da área da segurança e ordem pública, quando há alguma divisão de inteligência (como é o caso da célebre P2, existente em al62 Brasília, v. 4, n. 2, p. 43-75, jul/dez 2011.


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gumas das Polícias Militares), essa atua com o objetivo de auxiliar em seu campo de atividade, antecipando movimentos de criminosos ou organizações que podem representar perigo à normalidade da sociedade que buscam proteger. De tal maneira, em ambos os casos, não têm o mesmo móvel que a ABIN, por exemplo, preza em seu dia-adia, subordinada à Presidência da República e dedicada a fortalecer sua agenda com o material que se esforça em produzir. 3. A Polícia Federal Cumprindo as Missões de Polícia Delineadas as missões de polícia segundo a doutrina atual e brevemente apresentadas as principais organizações responsáveis pelo cumprimento de cada uma delas no Brasil, resta ao presente trabalho perquirir quando a Polícia Federal se conduz de forma a cumprir, se não de forma principal, mas ao menos incidental, cada uma das tipologias policiais aqui explanadas. Inicialmente, abrimos pequeno parêntese para observar que não será analisada nesse capítulo a função de polícia judiciária por parte de Polícia Federal. Dessa forma, não há que se fazer muitas considerações sobre o cumprimento da missão de polícia judiciária pela Polícia Federal, pois cotidianamente a maioria de seu pessoal atua na condução de inquéritos policiais e de medidas outras de polícia judiciária, sendo essa tipologia definida como sua atividade-fim, conforme o citado art. 144 da Carta Magna. Ademais, de ver-se que nesse quesito a força de segurança federal trabalha, por vezes, com abrangência ainda maior do que a determinada pela Lei Maior. Esse fenômeno se apresenta em nosso ordenamento em função da Polícia Federal atuar na sua competência de investigar os crimes que atentam contra os interesses ou patrimônio da União, conforme o § 1º do supracitado artigo da Constituição de 1988 e, em adição, acaba investigando delitos que originalmente não seriam de sua atri63 Brasília, v. 4, n. 2, p. 43-75, jul/dez 2011.


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buição e sim das Polícias Civis. Isso porque em crimes conexos, prevalece a competência da Justiça Federal, atraindo a causa para o aparato judicante federal, hipótese em que a Polícia Federal como polícia criminal da União atua na investigação de fatos que, isoladamente, seriam investigados pelas autoridades estaduais. Nesse sentido, a Súmula nº 122 da Jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça, que de forma expressa propugna que “Compete à Justiça Federal o processo e julgamento unificado dos crimes conexos de competência federal e estadual, não se aplicando a regra do art. 78, II, 'a' do Código de Processo Penal”.5 Segundo a lição de Mirabete, esse “É também o entendimento do Supremo Tribunal Federal, que dá prevalência à competência da Justiça Federal, que tem sede constitucional, em detrimento da Justiça Comum Estadual, que é residual” (1998, p. 181). Outrossim, como adiantado acima, a reboque desse entendimento, hoje consagrado e, em razão da competência definida para a Justiça Federal, a Polícia Federal vem a atuar como polícia judiciária nos casos em que um ou mais crimes conexos são federais, expandindo seu espectro de atuação sobre os demais delitos que não seriam de sua responsabilidade. Feita a constatação acima, de que se afigura predominante a destinação constitucional da Polícia Federal como polícia judiciária da União, é de se prosseguir para considerar a função policial de prover segurança à população. Malgrado essa afirmação, porém, não se vislumbra que essa seja apenas uma missão secundária da força federal em comento. Isso porque a contribuição do citado órgão para a garantia da segurança pública, se não ocorre sempre de maneira evidente e com prioridade em sua agenda, ocupa posição relevante em quase todos aspectos do cotidiano de seus integrantes. Primeiramente e observando sua faceta mais óbvia, a atuação da polícia federal, mesmo na função de polícia judiciária e em outros misteres do cotidiano funcional, representa com a visibilidade de seus resultados importante instrumento de prevenção de crimes, que em 5 Disponível na internet em: <http://www.stj.jus.br/SCON/sumulas/toc.jsp?tipo_visualizacao=RESUMO&livre =%40docn&&b=SUMU&p=true&t=&l=10&i=350>. Acesso em 18/10/2010.

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última instância dissuade novos criminosos em seus planos espúrios e desestimula delinquentes mais experimentados de tentarem novas empreitadas indevidas. O professor luso Manuel Valente, discorrendo sobre o assunto, assevera com precisão: [...] a prevenção criminal, “incluindo a dos crimes contra a segurança do Estado” - previstos e punidos pelos artigos 308.º e ss. do CP - é função primordial da POLÍCIA e apresenta-se como instrumento funcional para garantir a segurança interna, ou seja, esta apenas se garante eficiente e eficazmente se forem evitadas as violações às regras do Estado de direito democrático, quando aquelas se verificarem, se descobrirem e responsabilizarem os seus agentes (VALENTE, 2009, p. 115).

Obviamente, essa particularidade da aura preventiva que envolve as ações policiais não é exclusiva da Polícia Federal, eis que é observada no âmbito de todas as Polícias Civis da federação brasileira. Contudo, a partir do começo desse milênio, a prática da polícia judiciária da União de deflagrar megaoperações policiais tendo como escopo diferentes tipos de delitos, em especial aqueles ligados à corrupção e às lesões aos cofres públicos, bem como o tráfico de drogas interestadual e mesmo internacional, elevaram a um nível mais agudo o poder preventivo de suas investigações e das medidas policiais e judiciais delas decorrentes. Felizmente, a organização inicialmente adotada pela Polícia Federal vem sendo encampada pelas coirmãs da esfera estadual, com claros benefícios para a sociedade, eis que o combate aos criminosos vem ocorrendo de forma mais organizada e metódica, assim como com maiores graus de contundência e precisão na localização dos autores, dos produtos e corolários do crime, com produção de provas mais qualificadas e a final condução dos suspeitos às barras dos tribunais. Em seguida, importa relembrar o papel da Polícia Federal na seara administrativa em nosso país, o qual muito embora não esteja especificado na Constituição Federal, tradicionalmente vem sendo ocupado e exercido com combatividade pelo órgão. Indo de encontro com a tradição da maioria dos países, como se pode visualizar, v. g., no caso dos Estados Unidos da América, onde existem “polícias” e 65 Brasília, v. 4, n. 2, p. 43-75, jul/dez 2011.


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agências específicas para cada um dos temas relevantes, tais como a fiscalização sobre produtos químicos, armas de fogo e munições, segurança privada, emissão de passaportes e registro de estrangeiros, representação da INTERPOL, além de outros, no caso brasileiro todas essas atribuições são colecionadas por uma só força, a mesma que ostenta também a posição de polícia judiciária da União. Na mesma esteira, portanto, em tal modalidade de atuação a Polícia Federal contribui para manter a segurança no seio da sociedade, de forma secundária como colocamos acima, à medida que mantém controle sobre a aquisição, venda e depósito de insumos químicos, os quais podem ser usados para fabricação e refino de tóxicos, além da relação óbvia que os mesmos guardam com a confecção de explosivos; também repercute da mesma maneira sua atribuição administrativa, gerando garantia de segurança aos cidadãos por meio de uma atuação mais uniforme do Estado, quando exerce as funções de bureau competente para registro de armas e munições, gerindo o Sistema Nacional de Armas - SINARM, recente conquista que proporcionou a unificação do cadastro de armas de fogo em nosso território, mister que antes cabia a cada uma das Polícias Civis dos Estados. Igualmente, no controle da segurança privada a Polícia Federal realiza controle sobre empresas e vigilantes, que usam de armas de fogo e outros recursos para prover segurança adicional a corporações e instalações privadas, impedindo que pessoas não qualificadas ou com intenções perversas detenham esse tipo de poder; ainda, figurando como representação da INTERPOL e emitindo passaportes, realizando rotinas de migração e controle de estrangeiros, o órgão impede a entrada e permanência de indivíduos estrangeiros irregulares ou com restrições na ordem internacional, bem como faz o municiamento das polícias e de seções do governo em geral com informações para a persecução e cumprimento de ordens de prisão contra estrangeiros condenados ou mundialmente procurados pelo envolvimento com delitos graves em investigação. 66 Brasília, v. 4, n. 2, p. 43-75, jul/dez 2011.


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Entretanto, insta considerar, com base no fundamental art. 144 da Carta Magna, que ao lado da principal função da Polícia Federal no inciso IV, de exercer com exclusividade a polícia judiciária da União, outra de suas atribuições e não menos importante, é a de prover a segurança pública por meio do policiamento das fronteiras, dos aeroportos e do espaço marítimo brasileiro, conforme decreta o inciso III do mesmo dispositivo constitucional. De certo não determina a Lei Maior que a Polícia Federal atue apenas na investigação de crimes ocorridos nesses ambientes, mas sim que exerça policiamento ostensivo em tais locais e empregue a força do Estado, se necessário, para o retorno do status quo ante ao cometimento de delitos ou de movimentos tendentes à sua prática. Nesse diapasão, comenta Anderson Daura: [...] a Polícia Federal se reveste, por vezes como polícia preventiva (atuação como polícia marítima, aeroportuária e de fronteiras) atuando na restrição e fiscalização de atividades e outras, na sua maioria, como polícia judiciária (investigação de crimes) que, via de regra, vão a julgamento perante a Justiça Federal de 1º grau (DAURA, 2009, p. 22).

Portanto, contrariando a tendência das Policias Civis dos Estados, entende-se a Polícia Federal como um órgão híbrido, que persegue a realização das funções de polícia de segurança e de polícia judiciária, ambas como missões principais em sua atuação cotidiana. Essa realidade se expõe, por exemplo, pela atual existência das Delegacias de Polícia Marítima (DEPOM) na corporação, as quais foram concebidas em Unidades localizadas em pontos sensíveis de nosso território, situadas no litoral ou onde existem lagos ou rios relevantes, como são os casos das cidades de Foz do Iguaçu/PR, Guaíra/ PR, Santos/SP, Rio de Janeiro/RJ e Itajaí/SC. Essas chamadas delegacias não possuem obrigatoriamente inquéritos e investigações em andamento e não aguardam a prática de crimes para tão-somente apurar os culpados, uma vez que rondam o território de atuação, munidos de viaturas aquáticas e armamento considerável, buscando prevenir o tráfico de drogas e armas, contrabando e descaminho, além de uma série de outros crimes passíveis de ocorrerem nas res67 Brasília, v. 4, n. 2, p. 43-75, jul/dez 2011.


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pectivas regiões. Com esse espectro de atuação ainda diferenciado daquele de uma organização somente dedicada à polícia judiciária, essas Unidades confirmam a natureza constitucional também de polícia de segurança que a Polícia Federal ostenta após 1988. Do mesmo modo se pode notar, ainda que sem a existência em todas as cidades de Delegacias especializadas, que a atuação da polícia da União nos aeroportos é igualmente destacada e difere da polícia do tipo criminal ou judiciária, lidando não somente com crimes já consumados, mas igualmente com ameaças ainda não acontecidas e também com a segurança dos passageiros mediante a fiscalização das instalações e a presença ostensiva de seus agentes, em tais locais de evidente importância, dada a circulação nacional e muitas vezes internacional de bens e pessoas. Em seguida aparece a função policial de manutenção e recuperação da ordem pública. Diferentemente da modalidade anterior, em que pelo próprio texto da Carta Maior se nota a vocação e o mister da Polícia Federal em prover a segurança pública de forma preventiva, em algumas áreas selecionadas pelo texto constitucional, no caso da polícia de ordem pública isso não se observa. Abra-se parêntese para lembrar que alguns estudiosos entendem que a polícia de segurança e a de manutenção da ordem se entremeiam, formando uma tipologia única de atuação policial; para esses pesquisadores o fato de atuar nas fronteiras, espaços marítimos e aeroportos já enquadraria a Polícia Federal como força de prevenção com o cumprimento da missão de segurança em questão e também de recuperação da ordem pública, ao fazer-se presente nos citados ambientes. Como não adotamos a visão do parêntese acima, podemos observar que mesmo nas modalidades de policiamento preventivo do art. 144, inciso III da Constituição cidadã, a corporação federal em comento somente de forma secundária trabalha na recuperação da ordem pública, ou como polícia de ordem. Isso porque, conforme a precisa definição de Monet comentada no início desse estudo, 68 Brasília, v. 4, n. 2, p. 43-75, jul/dez 2011.


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a polícia de ordem em sua acepção é a polícia dedicada a confrontos com movimentos hostis, especializada e sempre em treinamento para pronto emprego. Apenas como corolário de sua obrigação Constitucional de defender os espaços mencionados no inciso III do dispositivo e pela obrigação de seus agentes de agirem prontamente em defesa da sociedade, os policiais em serviço nas fronteiras, aeroportos e espaços marítimos tendem a atuar contra ameaças à ordem pública, recuperando-a em caso de necessidade e quando possível, de acordo com o caso concreto. Até porque, infelizmente, o efetivo da Polícia Federal não apresenta números passíveis de permitir a formação de divisão ou grupo diferenciado, presente em todo território e sempre concentrado para atuar somente nessas oportunidades. De novo, cabe como exemplo da participação da Polícia Federal como força que recupera a normalidade do meio social nos casos em que ocorrem manifestações ou perturbações populares nas faixas de fronteira brasileiras, como é o caso célebre das várias oportunidades em que compristas e mototaxistas entenderam por bem interditar a Ponte Internacional da Amizade, na fronteira Brasil-Paraguai, tentando fazer valer suas reivindicações e protestando contra a fiscalização das forças de segurança; nesse momento, a organização presente no local e com atribuição mais próxima para resolver a situação é a Polícia Federal, que mesmo sem possuir divisão dedicada a esse mister deve se socorrer de todos os homens disponíveis, com treinamento específico ou não, demonstrando o poder do Estado contra os manifestantes que praticavam ilícito ao alijar os cidadãos de ambos os países da divisa internacional de exercerem o direito de circular no local. Mesmo considerando esses aspectos, a Polícia Federal, como as polícias civis, mantém em sua estrutura apenas uma unidade de pronto emprego, o Comando de Operações Táticas - COT, localizado na estrutura do Departamento sob a Diretoria-Executiva - DIREX. A doutrina e as práticas do grupamento são semelhantes aos das unidades táticas europeias, diferindo nesse caso pois atende todo 69 Brasília, v. 4, n. 2, p. 43-75, jul/dez 2011.


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o território nacional e mormente é empregado em casos de operações policiais, quando envolvidos alvos de alta periculosidade e com a existência de certo tempo de planejamento e da possibilidade de deslocamento de integrantes do grupo para atuação em data previamente marcada. Como narrado acima, nas fronteiras e em outros pontos sensíveis, como em aeroportos e portos, quando de manifestações e situações de conflito não previstas, a Polícia Federal dispõe apenas dos servidores lotados no local, que devem agir com a máxima rapidez para assegurar a efetividade das medidas e também que a demonstração de força do Estado seja contundente e eficiente. Nada impede, porém, que o conhecimento e táticas do COT sejam repassados periodicamente aos policiais lotados nas mais diferentes localidades, para que em situações onde geralmente é inviável o deslocamento do grupo de elite, os demais policiais possam agir de forma a debelar os conflitos urgentes. Ademais, destaque-se que é prática das Policiais Civis dos Estados, que também têm natureza de polícias judiciárias, a manutenção de grupos semelhantes, o que ocorria antes mesmo da popularização da utilização do COT pela força federal. Os mais conhecidos são o Grupo de Operações Especiais - GOE, da Polícia Civil de São Paulo, o agrupamento Tático Integrado de Grupos de Repressão Especiais - TIGRE, da Polícia Civil paranaense e mesmo a Coordenadoria de Recursos Especiais CORE, da Polícia Civil do Rio de Janeiro, que se trata de estrutura superior que abriga vários grupos especializados, entre eles o Serviço de Operações e Táticas Especiais, a Seção de Operações Táticas, o Grupo de Operações Especiais, a Seção de Operações Aéreas, a Seção de Operações Marítimas e Ribeirinhas, além de outros. Aqui cabe atentar para o tema da participação da Polícia Federal no policiamento de grandes eventos, como se deu com o Panamericano de 2007 realizado no Rio de Janeiro e que se prevê para a Copa do Mundo FIFA de 2014 e os Jogos Olímpicos em 2016, também na capital fluminense. Em um misto de polícia de segurança ou preventiva, quando atua em atividades de exame pŕevio de locais de 70 Brasília, v. 4, n. 2, p. 43-75, jul/dez 2011.


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reuniões e competições, ou quando faz a segurança de equipes esportivas e altos dignitários e que ainda lida com a sempre frequente ameaça de conflitos envolvendo grupos de torcedores, em que é demandada a atuação de polícia de ordem, essa participação da força federal em comento se afigura como parte de questão mais ampla, não sendo abrangida pelo objeto do breve trabalho, mas que desde já demonstra como a Polícia Federal tem cada vez mais atribuições no ordenamento brasileiro. Por derradeiro, no que toca à missão policial de inteligência, em sua forma clássica, com o fornecimento de subsídios para as ações e estratégias do governo - como comentado acima para o caso da ABIN no Brasil -, a Polícia Federal seguramente não tem esse escopo quando realiza seus levantamentos, acompanhamentos de alvos e relatórios nessa esfera. A força policial em questão, assim como suas coirmãs da Polícia Civil, atuam na área de inteligência apenas para subsidiar sua ação como polícia judiciária, ou seja, com o móvel de iniciar um trabalho a culminar em inquérito policial e por fim de instruir processo judicial capaz de prover as condenações de pessoas que comprovadamente praticaram delitos. Assim se dá o trabalho de inteligência do órgão, tanto nos Núcleos de Inteligência das diferentes Delegacias pelo Brasil, quanto nas Superintendências Regionais. Nem mesmo secundariamente podemos entender que a produção de conhecimento e provas pela Polícia Federal, mediante o trabalho dos agentes lotados em seus órgãos de inteligência, pode servir de subsídio ao governo e seus programas, uma vez que esse auxílio ao poder vigente obrigaria o prisma da atividade de polícia ser outro naqueles setores, qual seja um prisma político, mais preocupado com atividades nocivas à ordem política do que com a prática de eventuais crimes. Apenas no caso de detecção de alguma atividade subversiva ou que atente contra a ordem do Estado e instituições (por exemplo, descoberta de organização separatista em interceptação telefônica autorizada pela Justiça, por outros 71 Brasília, v. 4, n. 2, p. 43-75, jul/dez 2011.


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motivos) a atuação preventiva de polícia judiciária pode ser feita, com o consequente conhecimento das áreas competentes do Executivo e proteção dos programas e da normalidade do governo daquele momento. Contudo, seja Polícia Federal ou mesmo as Polícias Civis dos Estados, nunca podem agir desde início com esses objetivos. Fechando esses breves comentários, em que foram apontadas as funções de polícia levadas a efeito pela Polícia Federal brasileira, algumas delas apenas de forma reflexa, faz-se necessário argumentar que muito embora cada polícia em nosso ordenamento tenha seu papel definido, para a população, cliente último do sistema de segurança cujo funcionamento todos pretendem proporcionar, pouco importa quais dos atores se incumbem de cada missão ou excerto da atividade de manter a paz social. De tal modo, é importante lembrar a pertinente lição do mestre Álvaro Lazzarini, resgatada por Emerson Barbosa, para quem “O que determina, portanto, o exercício de uma função de polícia por uma organização policial não é o rótulo que a instituição ostenta, mas atividade de polícia em si exercida” (2010, p. 195). Portanto, importa administrativamente para cada organização e para a Polícia Federal atuar em suas esferas de atribuição, no entanto o que interessa ao cidadão é que a segurança seja mantida e recuperada a ordem pública, sempre que algum ator ou fenômeno lhe façam frente. Conclusão Com o término do trabalho em mesa vislumbramos que aos governantes e, em última instância, ao cidadão e à sociedade como um todo, em especial nos centro urbanos, pouco importa quais são e quem exerce as atividades das diferentes tipologias policiais. Contudo, ao aparato estatal é necessário que exista especialização, estudo e conhecimento sobre o papel de cada ente do sistema de segurança, para que a árdua missão de prover tão caro estado de normalidade seja cumprida com precisão. 72 Brasília, v. 4, n. 2, p. 43-75, jul/dez 2011.


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Feito o esclarecimento do que são as missões de polícia, amparado na doutrina esposada por Jean-Claude Monet, busca-se explicitar que a compreensão dos papéis cumpridos pelas forças de segurança pode ajudar as organizações e os policiais que elas integram a realizar seus misteres de forma mais precisa e especializada. Assim as cúpulas das corporações podem vislumbrar, como demonstrado no âmbito da Polícia Federal, que em muitas oportunidades, em locais e momentos em que possuem atuação exclusiva, as polícias coirmãs podem assumir, ainda que secundariamente, excertos das missões policiais que originalmente cabem a outras forças de segurança. E como foi adiantado acima, à sociedade não diz respeito a divisão de tarefas policiais, mas interessa que o meio social reste resguardado; por isso é primordial que todos os entes policiais saibam dessa particularidade e estejam preparados para agir de acordo, atendendo aos anseios do meio social. Nesse ponto o estudo sobre a Polícia Federal se mostra válido, pois com a larga extensão territorial do teatro onde atua e a abrangência das matérias policiais e administrativas que lhe incumbem, se mostra como organização que praticamente cumpre todas as missões policiais, eis que exerce com exclusividade a Polícia Judiciária da União, atua no policiamento de segurança em aeroportos, no ambiente marítimo e nas fronteiras, onde eventualmente resguarda a ordem pública contra abalos e manifestações coletivas, atuando também como bureau de inteligência permanente - muito embora sem motivação política e de governo. O órgão estudado mostra, portanto, como deve ser a polícia que atende à sociedade de forma completa, do modo que deseja a população, o que explica os altos índices de aprovação nas recentes pesquisas sobre a corporação.

Altair Aparecido Galvão Filho Delegado de Polícia Federal desde 2006, atualmente lotado em Maringá/PR. Também atuou por dois anos na Delegacia de Polícia Federal em Foz do Iguaçu/PR, onde presidiu investigações de crimes previdenciários, descaminho e tráfico internacional de entorpecentes. E-mail: galvao.aag f@dpf.gov.br 73 Brasília, v. 4, n. 2, p. 43-75, jul/dez 2011.


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POLICE TASKS AND BRAZILIAN FEDERAL POLICE ABSTRACT Police missions can be defined in four categories: security police, order police, judicial or criminal police and intelligence police. In Europe, where the police appeared as a defense force of state and society, there are organizations with more defined roles, each for the fulfillment of one type of police mission, but that is not what happens in Brazil. While Military Police of the brazilian states are left with almost all the tasks of security and order police, the Civil Police work as judicial police, in relation to crimes that not taunt the goods or services of the Union. Intelligence police, in its classic form as a subsidy for government programs, is exercised by the Brazilian Intelligence Agency - ABIN. In turn, the Federal Police is presented with the clear constitutional task, determined by Art. 144 of the Brazilian Constitution, to exercise sole judicial police on federal matters, yet the same article gives it the duty of security police in specific areas such as airports, maritime and border areas. In addition the corporation does also order police in the above places, where it works mostly in isolation, recovering the normal social environment when necessary, and works as an intelligence police on the behalf of their investigations, although with no political motivation.

Keywords: Police missions. Public safety. Role of police forces. Brazil's Federal Police.

Referências BARBOSA, Emerson Silva. Funções de polícia: O que faz a Polícia Federal brasileira? Revista Brasileira de Ciências Policiais. v. 1, n. 1, 2010, p. 181-212. BAYLEY, David H. Padrões de Policiamento: uma análise internacional comparativa. Tradução de Renê Alexandre Belmonte. 2ª edição. São Paulo: Edusp, 2002. DAURA, Anderson Souza. Princípios Hierárquicos na Polícia Federal. Edição do autor. Disponível na internet em: <http://dominiopublico.qprocura.com.br/dp/101720/ Principios-hierarquicos-na-policia-federal.html>. Acesso em: 03/09/2010. DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 13ª edição. São Paulo: Atlas, 2001. MIRABETE, Julio Fabbrini. Processo Penal. 8ª edição. São Paulo: Atlas, 1998. MONET, Jean-Claude. Polícias e sociedades na Europa. Tradução de Mary Amazonas Leite de Barros. 2ª edição. São Paulo: Edusp, 2002. 74 Brasília, v. 4, n. 2, p. 43-75, jul/dez 2011.


Altair Aparecido Galvão Filho

MORAES, Alexandre de. Constituição do Brasil Interpretada e Legislação Constitucional. São Paulo: Atlas, 2002. SCURO NETO, Pedro. Sociologia Geral e Jurídica: introdução à lógica jurídica, instituições de Direito, evolução e controle social. 6ª edição. São Paulo: Saraiva, 2009. VALENTE, Manuel Monteiro Guedes. Teoria Geral do Direito Policial. 2ª edição. Coimbra: Almedina, 2009.

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O Delegado de Polícia no Sistema Jurídico Brasileiro: das origens inquisitoriais ao garantismo penal de Ferrajoli Franco Perazzoni

D RESUMO A partir de seu surgimento, ainda no período imperial, como autoridade escolhida dentre magistrados e, portanto, detentora de poderes e atribuições legais não apenas policiais, mas também judiciais, a história do delegado de polícia, no Brasil, se funde com a própria evolução paulatina de nossa persecutio criminis e da posição ocupada pelos diferentes autores que nela atuam (juiz, acusado e acusação). Em que pese, na maioria dos outros países, a função exercida pelo delegado de polícia (o Estado-investigação) estar nas mãos de magistrados ou membros do ministério público, a leitura atenta dos preceitos e normas constitucionais que regulam a matéria, bem como os avanços e retrocessos obtidos por essas mesmas nações nestas últimas décadas, apontam pela correta opção do constituinte ao garantir à Polícia Judiciária, através do delegado de polícia, a titularidade do Estado-investigação. Isto porque, o inquérito policial, conduzido pelo delegado, afigura-se, s.m.j, dentre os demais, o modelo investigativo que melhor se adéqua não apenas às peculiaridades territoriais do nosso país, mas, sobretudo, ao próprio Estado Democrático de Direito e aos ideais de um sistema jurídico que se propõe a ser garantista.

Palavras-Chave: Polícia Judiciária. Delegado de Polícia. Autoridade Policial. Estado Democrático de Direito. Garantismo Penal.

Introdução Este artigo almeja realizar uma análise das origens, evolução histórica e do atual papel desempenhado pelo ocupante do cargo de delegado de polícia na ordem jurídica brasileira, partindo desde o seu surgimento, ainda no período imperial, como autoridade escolhida dentre magistrados e com poderes não apenas investigativos, mas, ISSN 1983-1927 Recebido em 8 de dezembro de 2010. Aceito em 1º de outubro de 2011.

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também, tipicamente jurisdicionais (daí sua natureza claramente inquisitorial), passando pela intensa evolução legislativa da República, até a sua correta manutenção pela Constituição Cidadã de 1988 como titular do Estado-investigação, por ser, indubitavelmente, o modelo do que melhor se adéqua não apenas às peculiaridades territoriais do nosso país, mas, sobretudo, ao próprio Estado Democrático de Direito e ao legítimo sistema acusatório, fundamentado primordialmente na exigibilidade de efetiva paridade de armas entre defesa e acusação e, portanto, a exigir que a autoridade investigante não se confunda com as partes e/ou seus atores processuais. Partiremos, portanto, da premissa de que não há como se empreender uma escorreita análise de nossa autoridade policial, desvinculando-a de sua própria história, razão pela qual buscaremos trazer alguns dos aspectos principais que influenciaram a sua criação e moldaram sua jornada em nosso ordenamento pátrio. A seguir, passaremos a esmiuçar alguns aspectos muito peculiares, porém pouco estudados, acerca da referida autoridade, notadamente no que se refere à posição por ela ocupada na persecutio criminis extra juditio, inclusive através da comparação com os demais modelos investigativo-estatais vigentes em outras nações. Por fim, serão trazidos à baila alguns dos principais aspectos do moderno processo penal, notadamente no que se refere ao garantismo penal de Ferrajoli e à necessária releitura constitucional dos fins a que se destina a investigação criminal preliminar, bem como do papel desempenhado pelo Delegado de Polícia sob esse novo paradigma ético-jurídico. Por óbvio, estas são apenas tentativas acadêmicas de se realizar uma análise histórica e evolutiva da importante função desempenhada pelo delegado de polícia em nosso país, pontuando-as com as nossas perspectivas e experiências pessoais, mas sempre à luz do ordenamento vigente e das modernas correntes doutrinárias que vêm se firmando no campo do direito processual penal, notadamente em sede de investigação preliminar. 78 Brasília, v. 4, n. 2, p. 77-110, jul/dez 2011.


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Se, por um lado, o tema se revela solo extremamente fértil, além de atual e palpitante, por outro, somos inclinados, infelizmente, a reconhecer que doutrina pátria apenas começou a dar seus primeiros passos para a efetiva compreensão do papel desempenhado pelo delegado de polícia, esta fusão entre funções tipicamente policiais e jurídicas, na maior parte das vezes, sobejamente incompreendido por ambos os mundos em que milita. Nesta esteira, longe de esgotar tão importante tema, o que se propõe aqui é uma panorâmica: por vezes, simplesmente trazendo à baila algumas considerações que julgamos importantes, por outras, formulando questões ainda pendentes de respostas. 1. Origens da Polícia Judiciária e da Carreira de Delegado de Polícia no Brasil A doutrina é uníssona em afirmar que o direito brasileiro, escudado inicialmente nas Ordenações vigentes na metrópole e, posteriormente, a partir da edição de normas pátrias, sempre previu alguma forma de investigação preliminar, sendo corrente a menção aos institutos da devassa, querela e denúncia, como as formas de investigação vigentes durante o Brasil - colônia. Sobre esse estes três institutos, podemos resumi-los conforme a seguir: A denúncia era uma declaração, feita em juízo, de crime público, para que se procedesse contra o imputado oficiosamente. Era aplicada apenas nos delitos não sujeitos à devassa, e nem nos crimes denominados particulares. A querela, por seu turno, era comparável à querela de hoje em dia, aplicável aos crimes de iniciativa privada; destinava-se ao entendimento, sob juizado, entre acusado e acusador em delitos de pequena monta. A devassa era a comunicação de delito levada ao juiz, que a levava a termo (...) foi um modelo largamente utilizado para finalidades de maquinação estatal (...) como na devassa sobre a Inconfidência Mineira que findou com a execução de Tiradentes (PEREIRA, 2010).

Importante ter em mente que a devassa era uma investigação ordinária, sem preliminar indicação de autoria ou de indícios de autoria 79 Brasília, v. 4, n. 2, p. 77-110, jul/dez 2011.


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delituosa, ao passo que a querela era uma investigação sumária, ou seja, com prévia indicação de autoria ou seus indícios (ALMEIDA, 1973, p. 195-197), estando ambas a cargo do próprio juiz que julgaria o feito. O que se verifica, portanto, é que as funções judicantes e de investigação criminal, nesse período, se concentravam na figura do magistrado. E mais: durante a colônia, apesar de terem surgido alguns grupos organizados com funções de polícia ostensiva (guarda escocesa, quadrilheiros etc.), não havia, efetivamente, um corpo policial com funções especificamente investigativas, mesmo que submetido ao comando do magistrado. Neste sentido são as lições de Kfoury Filho (apud ZACCARIOTTO, 2005, p. 53): (...) por longo tempo as atividades jurídico-policiais, a par daquelas de índole político-administrativas, incumbiram às Câmaras Municipais, cabendo aos capitães-mores, aos alcaides, aos quadrilheiros e aos almotocés auxiliar os Juízes Ordinários e de Fora, além dos Corregedores e Ouvidores, na faina criminal.

Apenas posteriormente, em 1808, com a chegada da Corte portuguesa no Brasil, foi criada a Intendência Geral de Polícia, cuja chefia era desempenhada por um desembargador, nomeado Intendente Geral de Polícia, com status de ministro de Estado. Dadas as peculiaridades e extensão do território nacional, o intendente podia autorizar outra pessoa a representá-lo nas províncias, surgindo desta atribuição o uso do termo "delegado" no Brasil. Este “delegado” exercia, contemporaneamente, funções típicas de autoridade policial (tanto administrativa como investigativa) e judiciais. Pouco após nossa independência, já em 1827, foi implementada sensível alteração no sistema de persecução penal que, nos dizeres de Maria da Gloria Bonelli (2003, p. 6-7): 80 Brasília, v. 4, n. 2, p. 77-110, jul/dez 2011.


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(...) introduziu o juiz de paz previsto na Constituição de 1824, com atribuição policial e judiciária, e extinguiu os delegados de polícia. A principal diferença entre os delegados de polícia e os juízes de paz vinha da origem da autoridade judicial. Enquanto a autoridade do intendente e do comissário emanava do monarca, a do juiz de paz vinha da eleição na localidade.

A idéia, como é fácil perceber, era afastar o poder central da investigação e apuração de ilícitos penais. Ocorre, entretanto, que tal qual o modelo anterior, este sistema ainda pecava por conferir à mesma pessoa poderes típicos de autoridade policial e judiciária, o que, aliás, foi mantido pelo novel Código de Processo Criminal, promulgado em 29 de novembro de 18321 . Esta descentralização política na função policial, pós-Independência, perdurou até a reforma processual de 1841, quando: A Lei 261, de 03 de dezembro, determinou que os chefes de polícia seriam escolhidos entre os desembargadores e juízes de direito, e que os delegados e os subdelegados podiam ser nomeados entre juízes e demais cidadãos, tendo autoridade para julgar e punir. A lei estabeleceu as funções de polícia administrativa e de polícia judiciária. Na primeira, os delegados assumiam atribuições da Câmara Municipal, como as de higiene, assistência pública e viação pública, além daquelas de prevenção do crime e manutenção da ordem. Na função judicante, podiam conceder mandados de busca e apreensão, proceder a corpo de delito, julgar crimes com penas até seis meses e multa até cem mil-réis. O regulamento de julho de 1842 , instituiu o controle civil sobre a polícia militar, que foi reforçado pelo regulamento de janeiro de 1858 (HOLLOWAY, 1997, p. 170).

É, portanto, a partir da Lei nº 261 de 03.12.1841, que o ordenamento pátrio passa a prever, expressamente, os poderes e atribuições legais das Autoridades Policiais, as quais deveriam ser nomeadas dentre Juízes 2 e cidadãos respeitáveis, bem como passa 1 Para uma mais profunda análise das atribuições dos Juízes de Paz e o modelo investigativo adotado naquele período, remetemos o leitor à obra da profª. Marta Saad, constante de nossas referências bibliográficas. 2 É interessante constatar que, conforme o Estatuto Criminal de 1832, as funções do órgão acusador, representado pelo Promotor Público, ainda não eram privativas de graduados em Direito, embora recaíssem, preferencialmente nos que “fossem instruídos em leis”, nomeados por três anos, mediante proposta das Câmaras Municipais (art. 36), ao passo que os cargos de Chefe de Polícia eram exclusivamente preenchidos por Desembargadores e/ou Juízes de 81

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adotar, oficialmente, as denominações Chefe de Polícia, Delegado de Polícia e Subdelegado de Polícia. Posteriormente, o regulamento nº 120/1842 veio a estabelecer a distinção formal entre Polícia Administrativa e Polícia Judiciária, prevendo dentre as funções desta última prender denunciados, expedir mandados de busca e apreensão, proceder ao corpo de delito e julgar crimes de sua alçada3 (MACHADO, 2010 p. 50). Neste sentido, convém trazer à baila o precioso escólio do Prof. José Pedro Zaccariotto: À polícia judiciária de então, quase sempre exercida por magistrados togados, competia mais que a apuração das infrações penais (função criminal), cabendo-lhe também o processo e o julgamento dos chamados “crimes de polícia” (função correcional) [...] Falhou a reforma, destarte, precisamente por não realizar a separação, já há tempo veementemente reclamada, entre as funções judiciais e policiais (executivas), que continuaram em mãos únicas [...] Quase três decênios de protestos e inúmeros projetos legislativos foram necessários para reverter os excessos perpetrados por meio das mudanças em comento [...] (ZACCARIOTTO, 2005, p. 60-61).

Com efeito, apenas com o advento da Lei n. 2.033, de 20 de setembro de 1871 e do consequente Decreto n. 4.824, de 22 de novembro de 1871, é que se concretizou a eficaz separação entre funções judiciais e policiais, vedando-se às autoridades policiais o julgamento de quaisquer ilícitos penais e consagrando-se, no ordenamento pátrio, o inquérito policial como principal modelo legal de apuração de fatos criminosos. Direito, bacharéis em Direito (arts. 6º e 44). Com a Lei 261/1841 e a passagem das atribuições anteriormente conferidas aos Juízes de Paz às Autoridades Policiais, os cargos de Delegado e Subdelegado também passaram a ser preenchidos, preferencialmente, por quaisquer juízes (municipais e/ou de direito, sempre bacharéis, porém com requisitos específicos quanto ao tempo de prática forense) ou, na sua ausência, demais cidadãos. 3 Apesar de possuir alguns poderes típicos de Autoridade Judiciária, a regra era que a Autoridade Policial, após concluir as investigações, deveria remeter todos os dados, provas e esclarecimentos obtidos acerca do delito para o juiz competente, o qual julgaria o feito (art. 4º, parágrafo 9º, da Lei 261, de 03.12.1841), o que sinaliza para o início da separação entre as funções judicante (Estado-juiz) e investigativa (Estado-investigação), o que, veremos oportunamente, teve forte incremento com a Lei 2.033/1871, mas só veio a se sacramentar, definitivamente, em data muito posterior, com o advento da CF/88.

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Note-se que, com a proclamação da república em 1889 e promulgada a novel Constituição Federalista de 1891, a criação e manutenção das forças policiais passou a ser responsabilidade dos estados-membros.4 As linhas gerais do modelo definido em 1871, entretanto, foram mantidas até a presente data, inclusive com a manutenção da autoridade policial (concentrada na tradicional figura dos Delegados de Polícia5 ), assim como do inquérito policial na posterior reforma do Código Penal, em 19416 (arts. 4º a 23 do Decreto Lei 3.689, de 03.10.1941). Por óbvio e tendo em mente que o Código de Processo Penal vigente foi editado em pleno regime ditatorial, “no qual se defendia a eficiência da persecução criminal a todo custo e o imputado era tratado como mero objeto da investigação” (MACHADO, 2010, p. 52), faz-se necessária toda uma nova releitura não apenas da sistemática que envolve a persecutio criminis extra juditio, especialmente o inquérito policial, mas, sobretudo, o papel que desempenha o Delegado de Polícia a partir da Constituição de 1988, de inspiração flagrantemente garantista. Para tanto, estabelecidas, em linhas gerais a origem e a evolução, até aqui, do cargo de Delegado de Polícia (e, por conseguinte, da própria Polícia Judiciária, por ele exercida), passaremos a esmiuçar um pouco mais detidamente o papel que lhe compete na sistemática processual penal, sob alguns daqueles que reputamos como sendo seus principais aspectos. 4 Para uma mais profunda compreensão da criação e estruturação das polícias estaduais, notadamente no estado de São Paulo, tendo em vista os estreitos limites deste singelo trabalho, remetemos o leitor à obra de Hermes Viera e Oswaldo Silva: História da Polícia Civil de São Paulo. Companhia Editora Nacional, 1955 e/ou à obra do Prof. José Pedro Zaccariotto, constante de nossas referências. 5 Note-se que o termo “delegado” é hoje empregado muito mais em face da herança histórica e da familiaridade que a população em geral detém, do que da efetiva natureza do cargo e origem dos respectivos poderes. O delegado de polícia (civil ou federal) exerce a autoridade policial (Estado-investigação) por expressa disposição constitucional e legal (art. 4º do CPP c/c art. 144 da CF/88), nos limites de sua circunscrição, não mais por “delegação” do antigo Intendente Geral de Polícia (1808) ou dos Chefes de Polícia (1841). No que se refere aos Chefes de Polícia (ou diretores-gerais), o que se afigura é justamente o contrário: necessariamente deverão ser integrantes da carreira de delegado de polícia civil ou federal, conforme o caso. 6 Em 1936 chegou-se a cogitar pela substituição do inquérito policial pelo juizado de instrução. Após intenso debate, manteve-se o procedimento apuratório a cargo da autoridade policial por ser mais adequado à realidade fática e jurídica brasileira. Para maiores esclarecimentos, recomenda-se a leitura dos respectivos trechos da exposição de motivos ao CPP, subscrita pelo então Ministro da Justiça, Francisco Campos. 83

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O Delegado de Polícia no Sistema Jurídico Brasileiro

2. O Papel do Delegado de Polícia Brasileira: o estado-investigação7

na

Sistemática Processual Penal

2.1 Considerações preliminares Em que pese a já longa escalada histórica da Polícia Judiciária e do Delegado de Polícia em nosso ordenamento, o que se verifica é que referida autoridade, suas funções e a posição que ocupa no sistema jurídico-penal brasileiro são ainda pouco conhecidas e difundidas, não apenas ao público em geral, mas mesmo no meio jurídico e policial. 8 A falta de conhecimento acerca dos diferentes sistemas de investigação preliminar vigentes no mundo, bem como do papel desempenhado pela Polícia Judiciária em cada um desses distintos modelos, faz com que, naturalmente, o delegado de polícia seja simplesmente visto como o dirigente de uma unidade policial, um equivalente ao “xerife” norte-americano, ou aos comissários e inspetores de polícia judiciária de alguns países europeus, a exemplo da Itália9. Tal concepção é deveras equivocada e não corresponde, sequer em parte, ao verdadeiro e importante papel que desempenha o ocupante do cargo de delegado de polícia, na condição de autoridade policial, no ordenamento pátrio. 7 Já há algum tempo, a terminologia Estado-investigação vem se consagrando no meio jurídico para designar o poder/dever atribuído às autoridades de polícia judiciária para a apuração dos fatos supostamente tidos como delituosos em oposição ao Estado-acusação (cujas atribuições legais são desempenhadas pelo Parquet) e o Estadojuiz (a cargo do Poder Judiciário). 8 O que se constata, aliás, é que apenas a partir dos primeiros passos dados pelo Ministério Público na tentativa de reproduzir, aqui no Brasil, o sistema investigativo continental europeu (também conhecido como sistema do “promotor-investigador”) é que, de fato, surgiram os primeiros estudos sérios no sentido de atribuir ao inquérito policial, à Polícia Judiciária e à autoridade policial, a sua verdadeira posição e importância na ordem jurídica brasileira. 9 Essa visão é fortemente influenciada pelo cinema estrangeiro, em especial os filmes policiais norte-americanos e europeus que, por seu turno, raras vezes se ocupam de exibir a investigação criminal nesses países como efetivamente prevista nos respectivos ordenamentos.

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Tal concepção é deveras equivocada e não corresponde, s

verdadeiro e importante papel que desempenha o ocupante do cargo de Franco Perazzoni

na condição de autoridade policial, no ordenamento pátrio.

fim deesclarecer melhor esclarecer essa afirmativa, passaremos a seg A fim deAmelhor essa afirmativa, passaremos a seguir, demais forma mais quea analisar perfunctória, a analisarmodelos os diferentes quepouco perfunctória, os diferentes de investigação modelos de investigação preliminar existentes em todo o mundo, 15 de em todo o mundo, de acordo com o órgão que o preside. acordo com o órgão que o preside.10

Logo a seguir, faremos rápida análise acerca de dois assuntos Logo a seguir, faremos rápida análise acerca de dois assuntos porém que resultam, freqüência, grave confusão em que incor totalmente distintos, porém que com resultam, com frequência, grave confusão em queinclusive incorremdelegados: muitas pessoas, inclusiveque delegados: A posiçãode que I. A posição ocupa oI. Delegado Polícia na h ocupa o Delegado de Polícia na hierarquia funcional das Polícias dasem Polícias relação aos demais policial, integrantes da carreira pol Judiciárias relaçãoJudiciárias aos demaisem integrantes da carreira inclusive outros Delegados Delegados (a denominada denominada relação subordinado”); e II. A Auto relação “chefe “chefe subordinado”); II. A Autoridade e respectivos poderes de que, por expressa previsão poderes de que, por expressa previsão constitucional e legal, o oc constitucional e legal, o ocupante do cargo de Delegado de Polícia está Delegado de Polícia investido, apara o exercício das funções de P investido, para o exercício dasestá funções de Polícia Judiciária e a natureza do vínculo que existe, neste caso, a Autoridade todos os natureza do vínculo que entre existe, neste caso,Policial entre a eAutoridade Policia demais ocupantes de cargos de natureza policial que integram a Polícia ocupantes de cargos de natureza policial que integram a Polícia Judici Judiciária, na condição de agentes da Autoridade e/ou seus auxiliares. agentes da Autoridade e/ou seus auxiliares. Com essas singelas, porém importantes considerações, poderemos, efetivamente, nos lançar, oportuno momento, à análise poderem Com essas singelas,emporém importantes considerações, mais detida do tema em epígrafe, qual seja, o papel do Delegado de em epígra lançar, em oportuno momento, à análise mais detida do tema Polícia no Estado Democrático de Direito. do Delegado de Polícia no Estado Democrático de Direito. 2.2 Sistemas de investigação criminal

2.2 Sistemas de investigação criminal A investigação criminal possui natureza jurídica complexa, pois pode ser composta por atos administrativos e/ou natureza jurisdicionais. A natuA investigação criminal possui jurídica complexa, po reza jurídica de determinada modalidade de investigação criminal depenpor atos administrativos e/ou jurisdicionais. A natureza jurídica de dete de, portanto, da própria natureza jurídica dos atos predominantes. de investigação criminal depende, portanto, da própria natureza Vê-se, portanto, que a investigação criminal pode se afigurar como predominantes. sendo um procedimento judicial ou administrativo, caso o órgão encarregado pela investigação pertença ou não ao Poder Judiciário, respectivamente. Vê-se, portanto, que a investigação criminal pode se afigu 10 Tendo em vista que os estreitos limites deste singelo trabalho não nos permitem um maior aprofundamento, procedimento judicial administrativo, caso o órgão encarregado recomendamos fortemente a leitura das obras ou específicas constantes de nossas referências. 85

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pela

Brasília, v. 4,influenciada n. 2, p. 77-110, jul/dez 2011. Essa visão é fortemente pelo cinema estrangeiro, em especial os filmes p e europeus que, por seu turno, raras vezes se ocupam de exibir a investigação crim


O Delegado de Polícia no Sistema Jurídico Brasileiro

Na primeira hipótese, encontramos os sistemas de juizados de instrução, conduzidos pela Autoridade Judiciária, cujos atos, naturalmente, são judiciais. Na segunda, temos o inquérito policial, cujas investigações são titularizadas pela Autoridade de Polícia Judiciária. Importante ter em mente que essa classificação da instrução prévia como judicial ou administrativa, considera apenas a natureza do próprio órgão incumbido de investigar (o Estado-investigação). Ocorre, entretanto, que se focarmos nossa atenção na finalidade da própria investigação estatal, qual seja, a de persecutio criminis extra juditio, com vistas ao esclarecimento de fatos e circunstâncias acerca de uma possível prática delituosa, até mesmo o inquérito policial pode e deve ser visto como um procedimento judicial (PITOMBO, 1987, p. 21-22). Feitas essas considerações iniciais, passaremos, a seguir, a abordar, brevemente, cada um dos modelos ou sistemas de investigação criminal vigentes no mundo moderno, a saber: a) o juizado de instrução; b) o inquérito ministerial; e c) o inquérito policial. 2.2.1 Do Juizado de Instrução (Juiz-investigador) Neste sistema, a presidência da investigação criminal é titularizada por um magistrado, denominado juiz de instrução, juizinstrutor ou juiz-investigador. A Polícia Judiciária se afigura, neste caso, como mero órgão auxiliar, diretamente subordinada ao magistrado no plano funcional. Dentre as atribuições do juiz instrutor encontram-se, por exemplo, proceder ao formal interrogatório do suspeito, determinar medidas cautelares pessoais ou reais, colher todos os elementos de convicção necessários ao esclarecimento do fato noticiado e requisitar perícias. 86 Brasília, v. 4, n. 2, p. 77-110, jul/dez 2011.


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A iniciativa e os poderes instrutórios encontram-se inteiramente concentrados na figura do juiz instrutor. A participação da defesa e do órgão acusador limita-se a simples solicitação da realização de diligências, as quais poderão ser deferidas ou não, a seu talante (LOPES JR, 2003, p. 72). Conforme já abordado alhures, cogitou-se seriamente, quando da edição do Código de Processo Penal vigente, pela adoção deste sistema no Brasil. Dentre as principais desvantagens apontadas para este sistema, afigurase destacadamente o excesso de poderes conferidos a uma única pessoa.11 Adotam este sistema, atualmente, a França e a Espanha. 2.2.2 Do promotor-investigador (Sistema Continental Europeu) É o sistema adotado na maioria dos países da Europa continental e nos EUA. 12 No sistema do promotor-investigador, o órgão acusador é que preside as investigações, cabendo à Polícia Judiciária, como no sistema do juizado de instrução, apenas auxiliá-lo. Tomando-se como exemplo a Itália (país que até 1988 adotava o sistema de juizado de instrução, passando a adotar, desde então, o promotor-investigador), podemos ter uma razoável panorâmica desse modelo de investigação prévia. 11 Isto porque, além de presidir os autos investigativos em si, o juiz-instrutor é quem autoriza as medidas cautelares necessárias à apuração do fato supostamente tido como delituoso. Tal característica, a nosso ver, desvirtuaria o sistema acusatório esposado na CF/88, pois, obviamente, não pode o mesmo ator que preside e executa a investigação, avaliar a legalidade dos atos restritivos de direitos e garantias fundamentais. 12 Segundo Bruno Calabrich (2007, p. 79-80), o modelo adotado pelos norte-americanos apresenta, dentre todos os vigentes, o que se desataca com a maior preponderância do Ministério Público na investigação preliminar, pois não há qualquer “controle judicial valorativo no correr da fase investigativa nem no caso de seu arquivamento (...) Seu poder discricionário permite (...) e mesmo negociar com o investigado a troca de uma admissão de culpa por uma pena reduzida ou por uma desqualificação do delito para tipos com sanções menos severas (‘plea bargaining’)”. 87

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As investigações (“indagini preliminari”) têm início a partir da notícia-crime, cabendo ao Ministério Público a apuração dos fatos. As atribuições do promotor-investigador encontram-se previstas nos arts. 358 a 378 da Lei de Processo Penal Italiana, dentre elas, destacadamente: a) receber a notícia-crime e decidir sobre a instauração de procedimento investigativo; b) efetuar todas as diligências investigativas necessárias ao exercício da ação penal; c) interrogar o investigado e ouvir testemunhas; d) nomear peritos para realização de exames; e) ordenar, em caso de urgência, acareações, inspeções, sequestros, buscas pessoais e locais, além de interceptações; e f) oferecer acusação formal. Por seu turno, o caráter de mero auxiliar atribuído à Polícia Judiciária fica bastante evidenciado das atribuições que lhe são previstas nos arts. 347 a 357 do mesmo diploma legal, senão vejamos: a) receber a notícia-crime e transmiti-la ao Ministério Público; b) assegurar as fontes de prova, conservando o estado de lugares e coisas úteis à reconstrução dos fatos e individualização do suspeito; c) tomar declarações espontâneas do suspeito, que não poderão ser utilizadas em juízo (fase de “dibattimento”), salvo exceções previstas em lei; d) realizar busca pessoal ou local, em caso de flagrante delito ou fuga, encaminhando os resultados ao Ministério Público em quarenta e oito horas, para convalidação; e) apreender correspondências e documentos e encaminhá-los, intactos, ao Ministério Público; f) elaborar relatório das atividades desenvolvidas e colocá-lo à disposição do Ministério Público. O Código de Processo Penal Italiano (art. 373) prevê que todos os atos que integram as investigações serão registrados na forma escrita, bem como que os respectivos autos serão conservados junto ao cartório do Ministério Público. Também é de suma importância ressaltar-se que os atos que integram as andagini preliminari não são produzidos sob o crivo do contraditório (a exemplo do que ocorre no juizado de instrução e no inquérito policial) e, via de regra, não são aproveitáveis na fase judicial. 88

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O que se verifica, portanto, é que as características gerais dos procedimentos investigativos (sigiloso, inquisitório, escrito e de cognição sumária), tanto no juizado de instrução, como na investigação conduzida pelo Parquet, não diferem em praticamente nada das características do inquérito policial, conduzido pelo delegado de polícia. Na verdade, o que diferencia esses sistemas é apenas a autoridade pública que detém a titularidade da investigação e o papel (de mero coadjuvante ou de efetivo titular da investigação) que desempenha a Polícia Judiciária em cada um deles. Outro fato, desconhecido por muitos, é de que nos países que adotaram a investigação ministerial, nestes últimos anos, surgiram duas novas situações que nos remetem à reflexão. A primeira delas é que, mesmo nos ricos e pouco extensos países europeus, o Ministério Público não dispõe de membros suficientes e eficazmente capacitados para instaurar e acompanhar todas as investigações criminais em curso. A consequência é óbvia: embora formalmente esse modelo defina o Ministério Público como responsável pela investigação criminal, na prática, a investigação é conduzida pelas polícias, que, entretanto, não são dotadas dos poderes, prerrogativas e da independência necessária ao fiel cumprimento dessa tarefa. Este fenômeno, denominado em Portugal de “policialização da investigação criminal”, já há alguns anos gera diversas discussões no meio jurídico lusitano, notadamente no que se refere à validade, sob o prisma constitucional, de investigações que não tenham sido efetivamente conduzidas pelo Ministério Público, órgão incumbido constitucionalmente de tal mister.13 13 É interessante saber que, em Portugal, face ao referido fenômeno, o que se verifica é uma forte tendência pela redução do papel desempenhado efetivamente pelo Parquet na investigação preliminar, inclusive com a delegação 89

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A outra situação, hoje corrente, é de que a titularidade da investigação pelo Ministério Público, nos países que adotam o referido sistema, não guarda efetiva consonância com os ditames de um sistema verdadeiramente acusatório, muito pelo contrário, senão vejamos. Acusatório não é apenas o sistema processual que concebe o juiz como um sujeito distinto das partes, mas, principalmente aquele que garante, efetivamente, uma contenda entre iguais, restando, sobretudo, a figura do juiz como um moderador imparcial (FERRAJOLI, 1995, p. 564). Nesta esteira, irretocáveis os ensinamentos de Aury Lopes Jr. (2001, p. 97), alertando-nos dos graves perigos em que incorre o órgão ministerial ao aventurar-se como investigador: Na prática, o promotor atua de forma parcial e não vê mais que uma direção. Ao se transformar a investigação preliminar numa via de mão única, está-se acentuando a desigualdade das futuras partes com graves prejuízos para o sujeito passivo. É convertê-la em uma simples e unilateral preparação para a acusação, uma atividade minimista e reprovável, com inequívocos prejuízos para a defesa.

Nessa esteira de entendimento, aliás, é que surgiu, na Itália, a Lei 397/2000, que alterou substancialmente diversos artigos do Código de Processo Penal Italiano, buscando, com isso, viabilizar, uma maior paridade de armas entre as partes na persecução penal, prevendo ao defensor a possibilidade de realizar a chamada investigação defensiva, ou seja, realizar atos investigativos cujo valor probatório seja equiparado juridicamente àqueles produzidos pela acusação. Na prática, entretanto, temos de reconhecer que diversamente do titular da investigação que dispõe da coercitividade do poder estatal para a obtenção da prova, a defesa continua a figurar numa posição bastante vulnerável.14 para a presidência do inquérito para as Polícias Criminais. Neste sentido é a Lei da Organização da Investigação Criminal (Lei nº 21/2000, de 10-8), bem como a reforma de 1998 no art. 270º do Código de Processo Penal Português (COSTA, 2003). 14 Por outro lado, se a investigação preliminar for dirigida pela Polícia Judiciária, a investigação defensiva, a princípio, não seria imprescindível, em razão do dever de imparcialidade deste órgão (MACHADO, 2010, p. 46).

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2.2.3 Do inquérito policial (Sistema Inglês) É o sistema adotado no Brasil e tem suas origens no modelo Inglês de investigação preliminar. O modelo inglês (“inquérito policial”) distingue-se nitidamente do sistema continental (“inquérito ministerial”) uma vez que as investigações neste modelo são conduzidas pela Polícia, a qual age em virtude de um poder que lhe é próprio. Na Inglaterra, ainda hoje, tanto a abertura como a conclusão e o eventual arquivamento das investigações compete única e exclusivamente à polícia. Ao ‘Chief Officer’ (equivalente ao nosso delegado de polícia), além do arquivamento das investigações, compete, ainda, dar início à ação penal, passando a acusação (‘Crown Prosecutor’) a agir apenas após iniciada a ação penal. Tem-se, portanto, que o inquérito policial é o nomem juris do modelo investigativo em que, a exemplo do adotado na Inglaterra, incumbe única e exclusivamente à Autoridade Policial definir a linha investigativa, praticando diretamente os atos pertinentes ao esclarecimento dos fatos tidos como delituosos, exceto os que impliquem restrição a direitos e garantias fundamentais, que exigem a prévia autorização judicial. No Brasil, o inquérito policial se rege pelo princípio da informalidade não havendo, necessariamente, uma cadeia de atos a serem desempenhados pela autoridade que o preside, muito embora, a lei processual estabeleça, em linhas gerais, em seu art. 6º, um rol mínimo e exemplificativo de diligências e ações a serem tomadas pelo delegado de polícia a partir do conhecimento da prática de uma infração penal. A determinação legal de que seja escrito e autuado segue, conforme vimos, a mesma lógica adotada para os demais modelos investigativos adotados no mundo hodierno e a crítica que muitas das vezes se faz à prática cartorária em sede de polícia judiciária decorre naturalmente da própria titularidade das investigações, pois, como vimos, 91 Brasília, v. 4, n. 2, p. 77-110, jul/dez 2011.


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por exemplo, no caso das indagini preliminari italianas, em que, sendo o Ministério Público o titular da investigação preliminar, cabendo-lhe realizar as diligências investigativas, inclusive oitivas e interrogatórios, produzir o caderno apuratório, autuá-lo, também, por óbvio, lhe cabe manter o respectivo cartório (arts. 358 a 378 do CPP Italiano). A exigência de formação jurídica do Delegado de Polícia, autoridade incumbida da persecutio criminis extra juditio, por seu turno, se afigura não apenas em estrita consonância com uma investigação garantista e imparcial, mas, sobretudo, com os modelos investigativos adotados no mundo moderno e com a tradição do direito brasileiro, marcadamente de matizes romanas. Isto porque, nos países que adotam tradição jurídica semelhante, as investigações e os demais atos de polícia judiciária, historicamente, são dirigidas e coordenadas por magistrados (juízo de instrução) ou membros do ministério público (promotor-investigador), o que, aliás, restou bastante evidenciado ao longo deste singelo trabalho, notadamente das origens do próprio cargo em terras brasileiras, suas funções e do fato que, originalmente, os designados para o exercício dessas funções eram escolhidos dentre magistrados. O delegado de polícia, no Brasil, não pode nem deve ser visto como o simples chefe de uma unidade policial, a agir por determinação do verdadeiro titular da investigação criminal, como se afigura na esmagadora maioria das instituições policiais no mundo, mas sim, como o próprio titular do Estado-investigação, exercendo, aqui, funções, que em todos os demais países, são exercidas por magistrados e membros do ministério público. Não se trata, por assim dizer, de um policial-jurista (ou seja, um servidor policial cuja exigência mínima de ingresso na carreira seja a posse do diploma de Direito), mas na verdade um jurista-policial. Uma autoridade pública, cuja atribuição legal é eminentemente jurídica, mas que, por acertada opção legislativa e constitucional, deixou de integrar, historicamente, a carreira da magistratura para tomar assento 92 Brasília, v. 4, n. 2, p. 77-110, jul/dez 2011.


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no âmbito da própria instituição policial, como um sujeito autônomo e distante da futura relação processual, imparcial, em plena consonância com um sistema jurídico verdadeiramente acusatório. A adoção desse sistema, no Brasil, possui, portanto, importante reflexo na fase pré-processual ou investigativa, notadamente no que se refere ao claro estabelecimento dos papéis específicos a serem desempenhados pelo Parquet e pela Polícia Judiciária nesta fase. De fato, se à Polícia Judiciária coube a investigação e apuração das infrações penais (art. 144 da CF/88), ao Ministério Público foi atribuído o exercício do controle externo da atividade policial (art. 129 da CF/88). De fato, caso o próprio Parquet realize a investigação criminal, quem seria o responsável pelo seu controle externo? Certamente não seria a própria instituição ministerial, pois, assim agindo, não haveria controle externo e sim interno. Note-se que, ao acumular o Parquet as funções de órgão acusador, investigador e fiscalizador (interno?), violado estaria claramente o princípio da igualdade das partes, enunciado que se reveste no principal sustentáculo de todo o sistema acusatório. Nem se diga que o próprio juiz poderia intervir diretamente na investigação ministerial, exercendo o seu controle externo, pois tal fato seria, de fato, o golpe de misericórdia com vistas ao completo desvirtuamento do sistema acusatório. Isto porque, neste caso, a Autoridade Judiciária se envolveria diretamente com a investigação, comprometendo sua imparcialidade e fragilizando, de vez, todo o sistema. Destarte, por todo o exposto, reputamos que não restam dúvidas de que o sistema do inquérito policial, assim como previsto no ordenamento pátrio, é o que melhor se adéqua ao sistema acusatório consagrado na CF/88. 93 Brasília, v. 4, n. 2, p. 77-110, jul/dez 2011.


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A uma, por respeitar e celebrar o princípio da igualdade das partes, pilar de todo o referido sistema, ao: a) evitar que se atribua poderes em demasia ao órgão acusador, sem qualquer controle externo; e b) impedir que a investigação preliminar se converta em mera preparação para a acusação, com inequívocos prejuízos ao investigado e sua defesa. A duas, pois, assegura que intervenção da Autoridade Judiciária durante as investigações se dê apenas para a apreciação de medidas judiciais necessárias à efetiva apuração dos fatos noticiados, quando direitos e garantias fundamentais estejam em jogo, ou ainda para coibir quaisquer abusos e ingerências no curso das mesmas, sem, contudo, que o magistrado se envolva diretamente na investigação e colheita de provas, comprometendo sua imparcialidade, em total dissonância com os mais comezinhos princípios do sistema acusatório. 2.3 O Delegado como Autoridade Policial 2.3.1 A Autoridade Policial, seus agentes e auxiliares O conceito de autoridade está intrinsecamente ligado ao de poder estatal. Isto porque Estado é o titular do poder público exercendo-o por meio de pessoas físicas que a lei investe daquele poder. Com efeito, dispõe o art. 4º do CPP: “A polícia judiciária será exercida pelas autoridades policiais no território de suas respectivas circunscrições e terá por fim a apuração das infrações penais e de sua autoria”. Da mesma forma, o art. 5º e seguintes do CPP relacionam as diversas atribuições de Polícia Judiciária a serem exercidas, sempre, pela Autoridade Policial. Ocorre, entretanto, que nem todo servidor público é Autoridade, da mesma forma que nem todo o policial é Autoridade Policial. 94 Brasília, v. 4, n. 2, p. 77-110, jul/dez 2011.


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Neste ponto, convém trazer à baila os preciosos ensinamentos de Hélio Tornaghi (2010): Existe entre os servidores do Estado, que diz respeito ao poder público, uma escala que pode ser assim reduzida à expressão mais simples. - servidores que exercem em nome próprio o poder de Estado. Tomam decisões, impõem regras, dão ordens, restringem bens jurídicos e direitos individuais, tudo dentro dos limites traçados por lei. São as autoridades; - servidores que não têm autoridade para praticar esses atos por iniciativa própria, mas que agem (agentes) a mando da autoridade. São os agentes da autoridade. - servidores que se restringem à prática de atos administrativos e não exercem o poder público; não praticam atos de autoridade, nem por iniciativa própria, nem como meros executores que agem a mando da autoridade. Não são autoridades nem agentes da autoridade. Exemplos dos primeiros: juízes, delegados de polícia. Exemplos dos segundos: oficiais de justiça, membros da força Pública. Exemplos dos últimos: oficiais judiciários, oficiais administrativos. (grifos nossos).

Note-se, portanto, que apenas o ocupante do cargo de Delegado de Polícia, no âmbito das Polícias Judiciárias, se encontra investido dos poderes de decisão e mando, bem como da possibilidade de restringir bens jurídicos e direitos individuais, na forma da Lei.15 Neste mesmo sentido, o art. 13 do CPP estabelece que incumbe à Autoridade Policial, no âmbito das Polícias Judiciárias, dentre outras medidas, fornecer às autoridades judiciárias as informações necessárias à instrução e julgamento dos processos, realizar diligências requisitadas pelo juiz ou pelo Ministério Público, cumprir mandados e representar acerca da prisão preventiva. 15Por igual razão, somos da opinião que toda e qualquer função de chefia ou de administração superior que exerça funções típicas de autoridade policial só poderá ser exercida por titular do cargo de delegado de polícia, sendo, possível e salutar, entretanto, que as demais funções de natureza eminentemente cartorária, operacional ou técnicocientífica sejam ocupadas por integrantes das respectivas carreiras de agentes e auxiliares da autoridade. 95

Brasília, v. 4, n. 2, p. 77-110, jul/dez 2011.


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Resta claro, portanto, que, no âmbito das Polícias Judiciárias, todos os poderes relacionados diretamente à sua atividade-fim (Estado-investigação) são de titularidade, exclusiva, do detentor de cargo de Delegado de Polícia. Os demais integrantes de seus quadros, como a própria nomenclatura indica, não exercem poderes próprios, mas atuam, nos termos da lei, sob o mando e coordenação direta da Autoridade, esta a única legitimada, efetivamente, à realização dos atos de Polícia Judiciária. A relação aqui não é de subordinação hierárquica, de caráter ad14 Itália. ministrativo, mas legal, de fundo constitucional e infra-constitucional.

Tal concepção é deveras equivocada e não Atuam os agentes da autoridade como “longa manus” ou “ór- corresponde, gãos-meios” à disposição da eAutoridade. verdadeiro importante papel que desempenha o ocupante do cargo d

condição de autoridade policial, no ordenamento pátrio. Nestena ponto, convém trazer à baila novamente os ensinamentos de Helio Tornagui (2010): A fim de melhor esclarecer essa afirmativa, passaremos a se

Não é,mais por exemplo, autoridade policial um os perito, ainda quando fun- de investigação que perfunctória, a analisar diferentes modelos cionários de polícia, ou um oficial da Força Pública, uma vez que as corporações15 em todo o mundo, de acordo com o órgão que o preside. a que pertencem são órgãos-meios postos à disposição da autoridade (...) Podem esses servidores, eventualmente como faremos agentes darápida autoridade, masacerca não sãode dois assunto Logo atuar a seguir, análise eles próprios autoridades. Para ficar dentro do exemplo citado: um perito é um quepolícia resultam, com freqüência, grave confusão instrumento aoporém serviço da judiciária (contingentemente, da polícia de se- em que inco gurança); a Força Públicadelegados: é uma armaI.posta a serviçoque da ocupa polícia ode Delegado segurança de Polícia na inclusive A posição (esporadicamente, da polícia judiciária). das Polícias Judiciárias em relação aos demais integrantes da carreira po

Note-se, portanto, que a relaçãorelação Autoridade agente da Delegados (a denominada “chefe subordinado”); e II. A Au Autoridade não se funda na hierarquia funcional e com ela jamais poderes de que, por expressa previsão constitucional e legal, o o deve ser confundida. Delegado de Polícia está investido, apara o exercício das funções de Isto nos resulta muito claro, aliás, dos poderes de que dispõe a natureza do vínculo que existe, neste caso, entre a Autoridade Polic Autoridade Policial de nomear peritos, intérpretes e escrivães ad hoc, ocupantes de cargos de natureza policial queouintegram requisitar laudos periciais ao Instituto de Criminalística valer-se a Polícia Judi agentespor da Autoridade e/oudemais seus auxiliares. do auxílio prestado integrantes dos órgãos de Segurança Pública no cumprimento de mandados. Com essas singelas, porém importantes considerações, poderem 96

lançar, em oportuno momento, à análise mais detida do tema em epígr Brasília, v. 4, n. 2, p. 77-110, jul/dez 2011.

do Delegado de Polícia no Estado Democrático de Direito.


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Em todas estas hipóteses parece-nos óbvio não haver ascendência funcional entre o Delegado de Polícia e estes agentes e colaboradores da Autoridade (ainda que eventuais), notadamente porque, em muitos desses casos, estamos diante de particulares, sequer integrantes dos quadros da administração pública e, em outros, apesar de serem efetivamente servidores públicos, pertencem a instituições distintas à Polícia Judiciária (Civil ou Federal). Isto se dá porque, quando investido da condição de Autoridade Policial, ou seja, no exercício típico das atribuições que lhe conferem os arts. 4º a 23 do CPP, a relação que se estabelece entre o Delegado de Polícia e as demais pessoas acima relacionadas, na condição de agentes e auxiliares da Autoridade, decorre não de simples hierarquia funcional, mas dos próprios poderes de que dispõe o Estado-investigação para a apuração da verdade. Daí decorre o fato de que, no exercício da Autoridade Policial, o ocupante do cargo de Delegado possui completa independência na condução da investigação policial, o que desautoriza qualquer determinação contrária à sua convicção, no âmbito de suas atribuições. O mesmo raciocínio se aplica ao Ministério Público que no decorrer da investigação fica jungido a executar apenas o controle externo determinado pelo constituinte, podendo, inclusive, requisitar diligências imprescindíveis à formação de sua opinio delicti. 2.3.2 A Autoridade Policial e a hierarquia funcional A hierarquia é um dos princípios a nortear toda a administração pública. Nestes termos, a hierarquia deve ser entendida como sendo uma relação pessoal, obrigatória, de natureza pública, que se estabelece en97 Brasília, v. 4, n. 2, p. 77-110, jul/dez 2011.


A fim de melhor esclarecer essa afirmativa, passaremos a seguir, de forma pou

mais que perfunctória, a analisar os diferentes modelos de investigação preliminar existen O Delegado de Polícia no Sistema Jurídico Brasileiro

em todo o mundo, de acordo com o órgão que o preside.15

Logo a seguir, faremos rápida análise acerca de dois assuntos totalmente distint tre os diversos titulares de cargos ou funções públicas, configurando-se porém no quepoder resultam, freqüência, gravedever confusão em que tendo incorrem de dar com ordens e no correlato de obediência, como muitas pesso objetivos o favorecimento do controle eficiênciao administrativas. inclusive delegados: I. A posição quee ocupa Delegado de Polícia na hierarquia funcion

das Polícias Judiciárias emum relação aosde demais integrantes da carreira policial, inclusive out É, portanto, vínculo natureza administrativa, estabelecido na relação superior Delegados (aconhecida denominada relação “chefe

subordinado. e II. A Autoridade e respectiv subordinado”);

poderes de que, por entretanto, expressa previsão constitucional legal, o ocupante do cargo Note-se, que a ascendência poucae ou nenhuma influência exerce está sobre o Delegado no das exercício típico das Delegado de Polícia investido, aparadeo Polícia exercício funções de Polícia Judiciária atividades de Autoridade de Polícia Judiciária. natureza do vínculo que existe, neste caso, entre a Autoridade Policial e todos os dem poderdehierárquico deve ser interpretado ocupantes de O cargos natureza policial que integram a sistematicamente, Polícia Judiciária, na condição verificando-se a compatibilidade do exercício desse poder com a naagentes da Autoridade e/ou seus auxiliares. tureza da função do Delegado de Polícia.

Com essas singelas, porém importantes considerações, poderemos, efetivamente, n Isto porque: lançar, em oportuno momento, à análise mais detida do tema em epígrafe, qual seja, o pa Pode haver distribuição de competências dentro da organização administrativa,

excluindo-se da relação hierárquica com a determinadas atividades (...) do Delegado de Polícia no Estado Democrático derelação Direito.

2.2 Sistemas de

Trata-se de determinadas atividades que, por sua própria natureza, são incompatíveis com uma determinação de comportamento por parte do superior hierárquico (DI PIETRO, 2003, p. 92-93). investigação criminal

Assim, o Delegado-chefe de uma delegacia tem a prerrogativa A investigação criminal possui natureza jurídicae/ou complexa, pois de distribuir notícias-crime entre seus substitutos adjuntos, maspode ser compo não pode, de maneira determinar qual a diligência a ser feita por atos administrativos e/oualguma, jurisdicionais. A natureza jurídica de determinada modalida em determinado caso ou direcionar o rumo das investigações. de investigação criminal depende, portanto, da própria natureza jurídica dos a Como se vê, surge cristalina a conclusão de que o poder hiepredominantes. rárquico da Administração não se aplica na condução do inquérito e portanto, que atípicas investigação criminal podesalvo se afigurar noVê-se, exercício das funções de autoridade policial, algumas como sendo u poucas judicial situações expressamente no pela ordenaprocedimento ouexcepcionais administrativo, caso o órgão previstas encarregado investigação perten 16 mento pátrio , estando o agente responsável pela ingerência indevida sujeito às penalidades administrativas, criminais e cíveis pertinentes.

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Essa visão é fortemente influenciada pelo cinema estrangeiro, em especial os filmes policiais norte-america e europeus turno,de raras vezes seaocupam de exibir a investigação criminal 16 É o que, caso dopor poderseu de avocação inquéritos conferido algumas autoridades policiais em razão da função de chefia nesses países co efetivamente prevista nos respectivos ou administração superior que exercem, ordenamentos. da atividade correcional quando relacionada à prática de atos típicos de 15 autoridade policialos e/ou do recurso ao Chefe dedeste Polícia insculpido art. 5º, parágrafo 2º, dopermitem CPP, dentre outras. Tendo em vista que estreitos limites singelo notrabalho não nos um maior aprofundamen recomendamos fortemente a leitura das obras específicas constantes de nossas referências. 98

Brasília, v. 4, n. 2, p. 77-110, jul/dez 2011.


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3. Polícia Judiciária, Democracia e Garantismo: o papel do delegado de polícia no estado democrático

3.1 A Constituição Cidadã, a investigação criminal e o garantismo de Ferrajoli 3.1.1 O que é garantismo? A expressão garantismo foi cunhada pelo jusfilósofo italiano Luigi Ferrajoli em sua obra “Direito e Razão”. Refere-se, em apertada síntese, ao conjunto de teorias a respeito do direito penal e processual penal concebido pelo referido autor, segundo o qual toda norma jurídica deve ser lida e interpretada em conformidade com seus princípios formadores (e, portanto, garantidores de sua própria vigência, validade e eficácia normativas). Segundo Ferrajoli, o garantismo surge exatamente do descompasso existente entre os princípios formadores da ordem jurídica posta e as práticas que deveriam por eles ser direcionados. Segundo Antônio Scarance Fernandes (2002, p. 40), o garantismo se liga umbilicalmente à idéia do devido processo legal em seus aspectos subjetivos (garantias das partes, essencialmente do investigado/indiciado/acusado) e objetivos (garantias de justo processo). Ocorre, entretanto, que em sua consagrada obra, Luigi Ferrajoli constrói um modelo ideal garantista, composto por dez axiomas deontológicos que seriam condições imprescindíveis à efetiva responsabilização penal e condenação do indíviduo. Por se tratar de um modelo teórico, o próprio autor reconhece que se trata de “um modelo-limite”, jamais plenamente atingível (FERRAJOLI, 2002, p. 74-75). 99

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A antítese do garantismo é a doutrina do utilitarismo processual cujo intuito é o combate à criminalidade por meio de um procedimento expedito, no qual haja uma redução dos direitos e garantias individuais do cidadão, em prol do interesse estatal de apurar e punir com celeridade os infratores (AURY LOPES JR., 2003, p. 23), o que, entretanto, não se afigura, obviamente, como uma opção aceitável diante da vigente ordem constitucional. Parece-nos, portanto, que, na esteira dos ensinamentos de doutrinadores do escol de Antônio Scarance Fernandes (2002, p. 40), a melhor opção é a síntese entre ambas as doutrinas, ou seja, um meio termo entre eficiência pregada pelo utilitarismo, sem contudo, abrirmos mão dos direitos e garantias fundamentais, conforme instituído pelo garantismo. Feitas essas considerações iniciais, passaremos a seguir a analisar a investigação criminal no Brasil sob a ótica do garantismo. 3.1.2 Inquérito policial e garantismo Em que pese a estranheza que isso possa causar a alguns, a doutrina especializada é praticamente uníssona em relação ao caráter garantista de que se reveste o inquérito policial.17 Isto porque, ao contrário de parte da doutrina, a investigação criminal não busca comprovar a infração penal. Seu objetivo não é confirmar a tese acusatória, mas verificar a plausibilidade da imputação evitando processos desnecessários, daí dizer-se que “a investigação criminal não se volta mais à comprovação de um delito, do que para excluir imputações descabidas e aventuradas” (CARNELUTTI, 2001, p. 113). 17 Na verdade, aqueles que se opõem ao garantismo do inquérito policial não o fazem com críticas direcionadas ao instrumento em si, mas ao fato de que a investigação policial, no Brasil, ainda se revela tendencialmente acusatória e com forte restrição à participação da defesa, o que, entretanto, também ocorre nos demais modelos de investigação, conforme já mencionado alhures (MACHADO, 2010, p. 46). 100 Brasília, v. 4, n. 2, p. 77-110, jul/dez 2011.


Nelson Edilberto Cerqueira

Note-se, entretanto, que para não perder esse caráter garantista, bem como revestir-se da necessária eficiência (celeridade), a investigação não pode se aprofundar a ponto de pretender formar juízo de certeza sobre a imputação, o que só deve ocorrer em juízo. Sobre o assunto, indefectíveis os ensinamentos do Prof. Dr. Luiz Flávio Gomes e do colega delegado federal Fábio Scliar: (...) a justa causa deve ser composta apenas pelo juízo de probabilidade que caracteriza o inquérito policial (...) Não se duvida da necessidade do lastro probatório mínimo para a acusação, reconhecendo inclusive que a investigação é uma garantia do cidadão contra denúncias açodadas e irresponsáveis, muito menos se duvida da necessidade de avaliação judicial da formação da opinio delicti do Parquet, mas a justa causa exigida para desencadear a ação penal não pode ser uma que subverta a lógica das coisas, tomando principal - o inquérito policial - aquilo que deveria ser preliminar (...) Em face desta distorção, vozes autorizadas levantam-se contra o sistema do inquérito policial que (...) é estruturalmente excelente. O que se deve corrigir é o seu mau uso, a sua adulteração na prática. (...) a questão da hipertrofia do inquérito policial, longe de ser causada pela Polícia Judiciária, é decorrente da distorção daquilo que é suficiente para a formação da opinio delicti do Ministério Público, distorção esta causada respectivamente pela conveniência de se produzir prova no inquérito a salvo da capacidade de reação do investigado (...) Este uso desviado do inquérito policial causa enorme prejuízo para a Polícia Judiciária, que passa a ser a responsável pela morosidade da persecutio criminis; para a sociedade que possui um órgão policial travado e burocrático por conta de investigações intermináveis e também para os investigados, que passam anos submetidos à estrutura repressiva estatal (GOMES e SCLIAR, 2009).

E mais: Analisando os modelos de investigação criminal de Itália, Portugal, Alemanha, França, Espanha, Bélgica, Áustria, Países Baixos, Inglaterra, Estados Unidos da América e México, sistemas em que esta etapa está nas mãos da Polícia Judiciária ou do Ministério Público ou do Juizado de Instrução, Fausi Hassan Choukr [CHOUKR, Fausi Hassan. Garantias Constitucionais na Investigação Criminal. 2ª Ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2001, p.112] informa que neles ou não está estabelecido o contraditório ou este princípio não se aplica de forma plena, caso do ordenamento espanhol, onde o seu conteúdo é o mesmo do nosso, vale dizer, a possibilidade de requerer diligências, que podem ser negadas, e o acompanhamento do feito pelo procurador do investigado, o que comprova que nosso modelo guarda consonância com o que é praticado no mundo em temos de investigação preliminar (GOMES e SCLIAR, 2009). 101 Brasília, v. 4, n. 2, p. 141-165, jul/dez 2011.


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Vê-se, portanto, que o modelo de investigação preliminar adotado pelo Brasil encontra-se em estrita consonância com o que, hoje, é praticado em todo mundo. E mais: por se tratar de procedimento dirigido pela autoridade policial, imparcial e desvinculada das pretensões de ambas as partes na persecução criminal, somos inclinados a concluir que, em verdade, esse modelo investigativo se afigura naquele que, dentre todos os demais, mais se aproxima de uma isenta apuração dos fatos relacionados na notícia-crime. 3.1.3 O Delegado de Polícia e a Constituição Federal de 1988: novos paradigmas de atuação da Autoridade Policial Conforme se viu, ao longo destas singelas linhas, ao Delegado de Polícia incumbe, desde há muito, as funções típicas de Polícia Judiciária, dentre elas, destacadamente proceder à apuração dos ilícitos penais através do consagrado instituto do inquérito policial. No exercício desse mister, longe se afigurar como um simples chefe de uma unidade policial, o que se verificou, portanto, é que o delegado de polícia exerce funções e poderes que, na esmagadora maioria dos demais ordenamentos jurídicos, são conferidas especificamente a membros da magistratura e do ministério público, o que, aliás, já pudemos, oportunamente, abordar e apontar sendo uma vantagem não apenas estratégica das polícias judiciárias brasileiras, mas, sobretudo, de todo o sistema de persecução criminal que nele se funda, garantindo maior imparcialidade às investigações, em estrita consonância com os ditames do Estado Democrático de Direito e os direitos e garantias individuais consagrados na CF/88. Importante, portanto, que as autoridades policiais e demais operadores do direito, dentre eles destacadamente os integrantes da magistratura e do ministério público, compreendam que a própria razão da existência desta função, no Brasil, escuda-se no reconhecimento de que além da investigação preliminar ser uma função ti102

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picamente jurídica 18, deve, ainda, se pautar pela imparcialidade, só plenamente obtenível, por meio da existência de um Estado-investigação que não se confunda com os futuros personagens que agirão na futura persecutio criminis in juditio. Nesta esteira, o delegado de polícia, como titular do Estadoinvestigação, no Estado Democrático de Direito possui, portanto, tripla função: a) proteger os bens jurídicos mais importantes e ameaçados pela conduta humana; b) apurar as supostas práticas delituosas que lhe cheguem a conhecimento com zelo, imparcialidade e em estrita consonância com os ditames de um sistema processual de partes, portanto democrático e marcadamente acusatório 19 e; c) proteger o próprio suspeito/investigado/indiciado dos excessos e arbítrios outrora cometidos pelo próprio estado, tendo em vista a sua condição de indivíduo, titular de garantias e direitos fundamentais. Com relação aos itens “b” e “c”, cremos já havê-los devidamente abordado nos itens anteriores, notadamente no que se refere à verdadeira função da investigação criminal e o caráter garantista de que se reveste não apenas a função exercida pela autoridade policial, mas o próprio inquérito policial. Gostaríamos, portanto, de abordar com um pouco mais de profundidade o item “a”, conforme a seguir. A primeira das funções relacionadas, obviamente, é que, a primeira vista, guarda maior relação com a própria natureza policial e jurídico-criminal das atividades desempenhadas por essa autoridade, vez que o direito penal é, justamente, o direito protetor dos bens jurídicos mais importantes, a ultima ratio. 18 Daí serem as investigações preliminares conduzidas, na maior parte do mundo, por autoridades judiciárias ou ministeriais, e no Brasil por ocupante de cargo privativo de bacharel em direito, submetido a concurso de provas e títulos nos mesmos moldes àqueles que se submetem as demais autoridades do mundo jurídico. 19 Isto não significa que a investigação preliminar não continua, pela sua própria natureza e finalidade, a possuir forte caráter inquisitivo. O que se deve ter em mente, sempre, é que a autoridade policial não deve pautar as suas investigações sob o ponto de vista da acusação apenas, mas, atuar com imparcialidade na apuração da verdade e na colheita de elementos de convicção que lhe sejam úteis, independentemente de virem, posteriormente, a beneficiar a acusação ou a defesa.

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Note-se, porém, que o direito penal não se esgota na sua atividade repressiva, vez que, modernamente, a ultima ratio ressurge sob uma nova roupagem de função claramente garantista: limitar o arbítrio do soberano e proteger, sob o pálio, dos ideais iluministas, os direitos e garantias fundamentais do indivíduo.20 Temos assim que o próprio direito penal possui duas faces, que apesar de aparentemente opostas, se afiguram indispensáveis no Estado Democrático: tutelar os bens jurídicos mais importantes e ameaçados pela conduta humana, sem, contudo, deixar de proteger o próprio acusado dos excessos e arbítrios outrora cometidos pelo próprio estado, em total desrespeito à sua condição de pessoa humana e, como tal, titular de garantias e direitos inatos e de caráter inalienável. Infelizmente, este sutil equilíbrio entre Estado (investigação, acusação e juiz) e indivíduo, fruto de séculos de evolução paulatina e pilar de todo o sistema criminal moderno, vem sendo gravemente ameaçado pelas novas tendências penais desencadeadas nestas últimas décadas, notadamente o denominado Direito penal do inimigo21 e diversas outras correntes como, por exemplo: a) a tendência securitária ou da tolerância zero, que preconiza a necessidade de ampliação dos poderes materiais da polícia a partir de uma legislação rigorosa e securitária, não apenas no âmbito penal e processual penal, mas também administrativo, inclusive com medidas que autorizam a polícia a agir, em determinados casos, sem prévia autorização judicial, em situações que o diploma processual e a própria Constituição geralmente a exigem; b) o movimento Lei e Ordem, que preconiza um Direito penal máximo, com maior criminalização de condutas e penas mais severas; c) a tendência justicialista ou império dos juízes, que se fulcra no reforço dos poderes judiciais em face dos demais poderes e em face do próprio cidadão, com restrição dos direitos, garantias e liberdades consagrados na Lei Maior. 20 Neste sentido já se posicionava o marquês de Beccaria em seu manifesto intitulado “Dei delliti e delle pene” (1764). 21 Sobre o tema, que exorbita em muito os estreitos limites deste trabalho recomendamos a leitura do livro do Prof. Manuel Valente, intitulado “Direito Penal do Inimigo e Terrorismo”, constante de nossas referências.

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Por óbvio, o surgimento das novas ameaças e perigos na nossa sociedade de risco22 nos arrastaram, nestes últimos anos, ao cenário de intensa desconfiança no Direito Penal do Cidadão como instrumento hábil a fazer frente à moderna criminalidade organizada, tornando-o terreno fértil para teorias e doutrinas do gênero. De fato, cremos ser esta desconfiança e o temor generalizado que incute na população e nos próprios Estados uma das principais molas propulsoras a fomentar o surgimento dessas novas correntes doutrinárias. Tendo em mente, entretanto, que, se, sob uma perspectiva contratualista e humanista, é o próprio cidadão que legitima o Estado a exercer o poder punitivo, não se pode, em hipótese alguma, cogitar pela desconsideração de valores ínsitos à personalidade humana, como a dignidade. Isto porque não se pode confundir a necessidade de maiores e melhores investimentos na área de segurança e justiça criminal, notadamente no que se refere à investigação criminal técnica e científica, como uma oportunidade para lançarmos por terra toda a gama de garantias, valores e direitos individuais conquistados com tanto custo ao longo de vários séculos. Ora, a história já nos leciona e não foram poucas vezes, que quando nos afastamos de nossa própria humanidade, as consequências são sempre as mais nefastas. Este, cremos, deve ser o norte a direcionar, sempre, as atividades desenvolvidas pelo delegado de polícia no exercício de seu importantíssimo mister. 22 Para aprofundamento, recomenda-se a leitura da obra “A sociedade do risco” do escritor alemão Ulrich Beck, já disponível em português.

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Considerações Finais A visão panorâmica que se buscou traçar ao longo destas linhas, no que tange ao papel desempenhado pelo delegado de polícia em nosso ordenamento pátrio, inclusive a releitura que se faz necessária quanto ao destinatário de suas atividades investigativas, haja vista o estandarte garantista desfraldado pela Constituição Cidadã de 1988, obviamente não esgota todas as matizes referentes a um tema de tal envergadura. Ficou claro, entretanto, que, sobretudo, nestas últimas décadas, o ordenamento jurídico evoluiu significativamente em sede de direitos e garantias fundamentais e que essa evolução possui flagrantes e inafastáveis reflexos na forma como se deve comportar o delegado de polícia, sobretudo na condição de titular da investigação criminal. Nesta esteira, podemos relacionar as seguintes conclusões: I. Em que pese a já longa escalada histórica da Polícia Judiciária e do Delegado de Polícia em nosso ordenamento, referida autoridade, suas funções e a posição que ocupa no sistema jurídicopenal brasileiro são ainda pouco conhecidas e difundidas. II. O inquérito policial é o nomem juris do modelo investigativo em que, a exemplo do adotado na Inglaterra, incumbe única e exclusivamente à Autoridade Policial definir a linha investigativa, praticando diretamente os atos pertinentes ao esclarecimento dos fatos tidos como delituosos, exceto os que impliquem restrição a direitos e garantias fundamentais, que exigem a prévia autorização judicial. III. A adoção do sistema inglês (inquérito policial), no Brasil, definiu claramente os papéis específicos a serem desempenhados pelo Judiciário, pelo Parquet e pela Polícia Judiciária. IV. A doutrina especializada é praticamente uníssona em relação ao caráter garantista de que se reveste o inquérito policial. Isto porque o 106 Brasília, v. 4, n. 2, p. 77-110, jul/dez 2011.


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objetivo do inquérito não é confirmar a tese acusatória, mas verificar a plausibilidade da imputação evitando processos desnecessários. V. O sistema do inquérito policial, assim como previsto no ordenamento pátrio, se adéqua ao sistema acusatório consagrado na CF/88. A uma, por respeitar e celebrar o princípio da igualdade das partes. A duas, pois, assegura que intervenção da Autoridade Judiciária durante as investigações se dê apenas para a apreciação de medidas judiciais necessárias à efetiva apuração dos fatos noticiados, quando direitos e garantias fundamentais estejam em jogo, ou ainda para coibir quaisquer abusos e ingerências no curso das mesmas. VI. O delegado de polícia, no Brasil, não pode nem deve ser visto como o simples chefe de uma unidade policial, a agir por determinação do verdadeiro titular da investigação criminal, como se afigura na esmagadora maioria das instituições policiais no mundo, mas sim, como o próprio titular do Estado-investigação, exercendo, aqui, funções, que em todos os demais países, são exercidas por magistrados e membros do ministério público. VII. No âmbito das Polícias Judiciárias, todos os poderes relacionados diretamente à sua atividade-fim (Estado-investigação) são de titularidade do detentor de cargo de Delegado de Polícia. Os demais integrantes de seus quadros, como a própria nomenclatura indica, não exercem poderes próprios, mas atuam, nos termos da lei, sob o comando e coordenação direta da Autoridade. A relação aqui não é de subordinação hierárquica de caráter administrativo, mas legal, de fundo constitucional e infra-constitucional. Atuam os agentes da autoridade como “longa manus” ou ”órgãos-meios” à disposição da Autoridade. VIII. No exercício da Autoridade Policial, o ocupante do cargo de Delegado possui completa independência na condução da investigação policial, o que desautoriza qualquer determinação contrária à sua convicção, no âmbito de suas atribuições. IX. A exigência de formação jurídica do Delegado de Polícia, autoridade incumbida da persecutio criminis extra juditio, por seu 107 Brasília, v. 4, n. 2, p. 77-110, jul/dez 2011.


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turno, se afigura não apenas em estrita consonância com uma investigação garantista e imparcial, mas, sobretudo, com os modelos investigativos adotados no mundo moderno e com a tradição do direito brasileiro pois, nos países que adotam tradição jurídica semelhante, as investigações, historicamente, são dirigidas e coordenadas por magistrados (juízo de instrução) ou membros do ministério público (promotor-investigador). X. O delegado de polícia, no Estado Democrático de Direito, possui tripla função: a) proteger os bens jurídicos mais importantes e ameaçados pela conduta humana; b) apurar as supostas práticas delituosas que se lhe chegam a conhecimento com zelo, imparcialidade e em estrita consonância com os ditames de um sistema processual de partes, portando democrático e marcadamente acusatório e; c) proteger o próprio suspeito/investigado/indiciado dos excessos e arbítrios outrora cometidos pelo próprio Estado, tendo em vista a sua condição de indivíduo, titular de garantias e direitos fundamentais. XI. Surgiram, nestas últimas décadas diversas correntes e movimentos doutrinários, a exemplo do direito penal do inimigo, Lei e Ordem e Tolerância Zero. O delegado de polícia deve ter em mente, sempre, que, não se pode confundir a necessidade de maiores e melhores investimentos na área de segurança e justiça criminal, notadamente no que se refere à investigação criminal técnica e científica, como uma oportunidade para lançarmos por terra toda a gama de garantias, valores e direitos individuais conquistados com tanto custo ao longo de vários séculos. Franco Perazzoni Delegado de Polícia Federal, Bacharel em Direito, pós-graduado lato sensu em Gestão e Direito Ambiental, Ciências Criminais, pós-graduado lato sensu em Ciência Policial e Investigação Criminal e mestrando em Ciência e Sistemas de Informação Geográfica. E-mail: perazzoni.fp@dpf.gov.br 108 Brasília, v. 4, n. 2, p. 77-110, jul/dez 2011.


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THE “DELEGADO DE POLÍCIA” AND THE BRAZILIAN CRIMINAL JUSTICE: from inquisitorialism to the criminal garantism of Ferrajoli ABSTRACT From its sprouting, on the imperial period, as an authority chosen amongst magistrates (and, therefore, detaining not only powers to conduct criminal investigations, but also jurisdictional authority to expedite warrants and to judge), to the recent days of Democratic State of Right, the history and the evolution of the “delegado de polícia” (police chief officer) is also the history of gradual evolution of our criminal justice system. This article provides an overview of this process and intends to be a modest contribution to the understanding of the role of “delegados” within the Democratic State of Law and the importance of this professional as a provider of a criminal proceeding in accord with democracy and its guiding principles. Keywords: Judiciary Police. Police Deputy. Police Commissioner. Chief of Police. Police Chief Officer. Police Authority. Democratic State of Right. Garantism.

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O Delegado de Polícia no Sistema Jurídico Brasileiro

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O Inquérito Policial como Instrumento de Segurança Jurídica: um olhar sobre suas características e finalidades

Anderson de Souza Daura Carlos César Pereira de Melo

D RESUMO O inquérito policial, instituto tradicionalmente brasileiro, figura em nosso ordenamento jurídico há mais de 130 anos em razão de sua finalidade essencial: ser instrumento de garantia de segurança jurídica aos cidadãos. Segurança jurídica é princípio geral do Direito e como tal pode ser conceituado como voltado a dar garantia de aplicação do Direito de forma certa, estável e previsível, objetivando a concretização da justiça. O único conceito legal de inquérito policial foi o trazido pelo Decreto nº 4.824, de 1871, não tendo sido conceituado em qualquer outra norma. Atualmente, pode ser definido, com base nos artigos 144, § 4º da Carta Magna e 4º do Código de Processo Penal, como procedimento sui generis, investigatório, elaborado pela polícia judiciária, sob a presidência do Delegado de Polícia, no qual este materializa as diligências realizadas, tendo a finalidade de apurar determinado fato, verificando se houve infração penal e, em caso positivo, apontando as provas da infração penal, as suas circunstâncias e sua autoria. A exposição de motivos do Codex já trazia, em 1941, a finalidade precípua do inquérito policial: ser instrumento de garantia do Estado e dos inocentes contra apressados e errôneos juízos. É essa finalidade precípua que liga umbilicalmente o inquérito policial ao princípio em questão, de modo ao próprio Estado ter autolimitado o seu direito/poder de punir, assegurando ao investigado a certeza de não ser apontado injustamente, a estabilidade das normas a serem seguidas na investigação e a previsibilidade de não serem desrespeitadas. Sob essa ótica, as características do inquérito policial apresentam novas nuances, como ser praticamente indispensável, possibilitar a defesa do investigado e ser presidido obrigatoriamente por Delegado de Polícia. Sob a ótica da segurança jurídica, o Inquérito Policial não se presta apenas para fundamentar o ajuizamento da ação penal, alcançando outros fins, entre eles, possibilitar a produção de provas urgentes e garantir a aplicação da lei e das ordens pública e econômica. Assim, o inquérito policial tem nítida e forte ligação com o princípio da segurança jurídica, servindo de garantia de justiça na persecução penal. Palavras-Chave: Inquérito, policial, segurança, jurídica, características, finalidades.

Recebido em 18 de maio de 2010. Aceito em 13 de outubro de 2010.

ISSN 1983-1927 Brasília, v. 4 n. 2, p. 111-139, jul/dez 2011.

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O Inquérito Policial como Instrumento de Segurança Jurídica

Introdução O inquérito policial, instituto tradicionalmente brasileiro, figura em nosso ordenamento jurídico há mais de 100 anos e sobre ele muito já foi produzido, especialmente quando da democratização de nosso país. Todavia, não obstante a passagem de mais de um centenário, pouco tem sido escrito a seu respeito como instrumento de segurança jurídica para a nossa sociedade. Esse trabalho, sem a intenção de esgotar o tema, visa a apresentar uma visão do inquérito policial, especialmente quanto às suas características e finalidades, abordando-o sob a lupa do princípio da segurança jurídica, o que torna o tema contemporâneo em época de discussão quanto à sua extinção e criação de juízes de garantias. Nesse diapasão, será traçada uma breve explanação sobre a evolução da investigação policial e sobre o nascimento e desenvolvimento do inquérito policial. Ultrapassada a abordagem histórica, será o inquérito policial confrontado com o princípio da segurança jurídica e, com essa finalidade, explorados os seus conceitos e elementos. Identificados corretamente, passar-se-á a relacionar o inquérito policial ao princípio da segurança jurídica e finalmente, a abordar as características e as finalidades do inquérito policial sob essa óptica. Com isso, este trabalho pretende contribuir com a discussão sobre o inquérito policial no Brasil, notadamente apresentando outro olhar sobre o debate. 112 Brasília, v. 4, n. 2, p. 111-139, jul/dez 2011.


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1. Evolução Histórica do Inquérito Policial Investigar um fato inicialmente tido por delituoso remonta à organização de nossa sociedade, como bem afirmado por Lé Clère (apud MARCINEIRO, 2007, p. 18) ao registrar que já no Egito antigo, por volta de 3.000 a.C, havia atuação policial. É certo que a investigação criminal esteve presente ao longo da história, como na Grécia Antiga, com as investigações quanto à probidade dos eleitos magistrados e seus familiares e, em Roma, com a inquisitio (poderes dados à vitima e a seus familiares para apurar o crime). No Brasil, a investigação de um suposto delito se instrumentaliza no que se denomina inquérito policial, cujas características são próprias e genuínas do nosso ordenamento jurídico, como bem afirma Queiroz (2007, p. 31): O Inquérito Policial, com esse nomen iuris e características fundamentais próprias, originou-se no Direito brasileiro a partir do desdobramento e evolução do sumário de culpa elaborado pelos Juízes de Paz à época da promulgação do Decreto nº 4.824, de 22 de novembro de 1871 (...).

Todavia, antes dessa nomenclatura, a atividade em si teve o seu nascedouro com o Decreto Imperial nº 120, de 31 de janeiro de 1842, pelo qual os delegados de polícia ficavam obrigados a enviar aos juízes todas as informações e provas sobre o delito apurado, conforme Daura (2009, p. 105-106): (...) Tal etapa, realizada pela Polícia Judiciária, investigação policial, exterioriza-se através de um procedimento formal e escrito chamado inquérito policial, o qual nasceu com a edição do Decreto Imperial 120, de 31.01.1842, onde os delegados de polícia deveriam enviar aos juízes todas as informações e provas sobre o delito apurado.

Com o advento da Lei nº 2.033, de 20 de setembro de 1871 (segunda reforma do Código de Processo Criminal de 1832), mais precisamente após a promulgação do Decreto nº 4.824, de 22 de novembro desse mesmo ano, surgiu o inquérito policial, com essa denominação, em substituição ao “Sumário de Culpa”, até então elabora-

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O Inquérito Policial como Instrumento de Segurança Jurídica

do pelos juízes de paz. Foi essa lei que promoveu o afastamento das funções judicial e policial. Logo, o inquérito policial figura no nosso ordenamento jurídico há mais de 130 anos, tendo sido, inclusive, mantido quando da promulgação do Código de Processo Penal, no ano de 1941, oportunidade em que lhe foi emprestada certa processualidade do próprio código adjetivo. A Constituição Federal de 1988, reconhecida por sua característica de garantidora dos direitos dos cidadãos, acolheu o inquérito policial em sua essência, sendo certo que algumas nuances, na atualidade, vêm sendo objeto de adequação ao comando constitucional, como, por exemplo, o sigilo da investigação e o direito de informação da defesa. De toda sorte, pode-se afirmar, em linhas gerais, que o inquérito policial se mantém há mais de cem anos em face de sua finalidade essencial, qual seja: ser instrumento de garantia de segurança jurídica aos cidadãos. Tanto o é, que o Anteprojeto de Reforma do Código de Processo Penal (Projeto de Lei do Senado nº 156/2009) o mantém, como se pode notar de seus exposições de motivos e Capítulo III, do Título II, do Livro I1. Veja-se, então, os conceitos de segurança jurídica e de inquérito policial. 2. Conceitos de Inquérito Policial e Segurança Jurídica Para que seja possível verificar a relação entre o inquérito policial e a segurança jurídica, mister se faz, antecipadamente, ter-se nitidamente os seus conceitos, o que se passa a discorrer, iniciando pelo de segurança jurídica. 1 Disponível em http://legis.senado.gov.br/mate-pdf/58503.pdf. Acessado em 12 de outubro de 2010.

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2.1. Conceito de segurança jurídica Segurança jurídica é princípio geral do Direito e sua definição é e foi alvo dos nossos mais renomados juristas. Melo (1988, p. 38) ensina que segurança jurídica é moeda de duas faces: uma voltada ao Estado e outra ao indivíduo: No Estado Moderno costumava-se priorizar, retoricamente, como um dos fins do Direito, a segurança jurídica, mas essa é moeda de duas faces. Numa está gravada a preocupação com os fins políticos, que Bobbio chama a Política do Poder: é preocupação nítida do Estado a paz social, pois, no alcance desse objetivo, reside a própria estabilidade dos governos, cujos objetivos, então, se confundem com os do próprio Estado. (...) O outro lado da moeda estampa a necessidade de os indivíduos contarem com a certeza de que seus direitos, “garantidos” pela ordem jurídica, sejam efetivos.

Tratando do tema, Reale (1994, p. 86) assevera a necessária observância da existência de “algo de subjetivo, um sentimento, ou a atitude psicológica dos sujeitos perante o complexo de regras estabelecidas como expressão genérica e objetiva de segurança mesma”. Dessa observação, Reale (1994, p. 86) adverte a nítida divergência entre o que é sentimento de segurança – o algo subjetivo - e garantia a ser dada pelo complexo de normas, lecionando: Há, pois, que distinguir entre o ‘sentimento de segurança’, ou seja, entre o estado de espírito dos indivíduos e dos grupos na intenção de usufruir de um complexo de garantias e este complexo como tal, como conjunto de providências instrumentais capazes de fazer gerar e proteger aquele estado de espírito de tranqüilidade e concórdia.

E continua o professor Reale (1994, p. 87): Certeza e segurança, embora não se confundam, são valores que imediatamente se aplicam, pois, de maneira mediata, todos os valores se correlacionam, segundo o princípio de ‘solidariedade axiológica’ (...). Prefiro dizer que certeza e segurança formam uma “díade” inseparável, visto como, se é verdade que quanto mais o direito se torna certo, mais gera condições de segurança, também é necessário não esquecer que a certeza estática e definitiva

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acabaria por destruir a formulação de novas soluções mais adequadas à vida, e essa impossibilidade de inovar acabaria gerando a revolta e a insegurança. Chego mesmo a dizer que uma segurança absolutamente certa seria uma razão de insegurança, visto ser conatural ao homem – único ente dotado de liberdade e de poder de síntese – o impulso para a mudança e a perfectibilidade, o que Camus, sob outro ângulo, denomina ‘espírito de revolta’.

Logo, para Reale, a idéia de certeza compõe o conceito de segurança ao tempo em que, de certo modo, o contradiz. E foi a partir desse elemento da segurança jurídica que o direito escrito prevaleceu sobre o costume, como forma e intenção de termos um sistema sem lacunas, preciso e pronto para os intérpretes e aplicadores da lei. Em termos constitucionais, o princípio da segurança jurídica está representado no inciso XXXVI do artigo 5º, o qual dispõe que “a lei não prejudicará o direito adquirido, o ato jurídico perfeito e a coisa julgada”, cujos conceitos se encontram dispostos, em face de interpretação autêntica, nos parágrafos do artigo 6º da Lei de Introdução ao Código Civil (Decreto-Lei nº 4.657/42). Para Canotilho (1995, p. 373), os conceitos de direito adquirido, ato jurídico perfeito e coisa julgada estão relacionados com a segurança jurídica. É o que se pode depreender de seu ensinamento: Os princípios da protecção da confiança e da segurança jurídica podem formularse assim: o cidadão deve poder confiar em que aos seus actos ou às decisões públicas incidentes sobre os seus direitos, posições jurídicas e relações, praticados ou tomadas de acordo com as normas jurídicas vigentes, se ligam os efeitos jurídicos duradouros, previstos ou calculados com base nessas mesmas normas. Estes princípios apontam basicamente para: (1) a proibição de leis retroactivas; (2) a inalterabilidade do caso julgado; (3) a tendencial irrevogabilidade de actos administrativos constitutivos de direitos.

Avançando sobre o tema, Canotilho (1995, p. 380) assevera que o princípio da segurança jurídica possui duas idéias centrais, a saber: 116 Brasília, v. 4, n. 2, p. 111-139, jul/dez 2011.


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(1) estabilidade ou eficácia ex post da segurança jurídica: uma vez adoptadas, na forma e procedimento legalmente exigidos, as decisões estaduais não devem poder ser arbitrariamente modificadas, sendo apenas razoável alteração das mesmas quando ocorram pressupostos materiais particularmente relevantes. (2) previsibilidade ou eficácia ex ante do princípio da segurança jurídica que, fundamentalmente, se reconduz à exigência de certeza e calculabilidade, por parte dos cidadãos, em relação aos efeitos jurídicos dos actos normativos.

A partir desses conceitos, pode-se perceber que a segurança jurídica envolve elementos de força estatal, certeza, estabilidade e previsibilidade das normas jurídicas, todos com o fito de concretizar a justiça. Não é por menos que Reale (apud CHACON, 2003) afirmou que a idéia de justiça tem ligação íntima com a idéia de ordem e o conceito de justiça tem inerente uma ordem, a qual não pode deixar de ser reconhecida como valor mais urgente. Logo, o conceito de segurança jurídica se destina ao valor justiça, este entendido como acerto das decisões. Daí, é possível conceituar segurança jurídica como princípio geral do direito voltado a dar garantia de aplicação do Direito, de forma certa, estável e previsível, objetivando a concretização da justiça com nítida dependência aos direitos e garantias fundamentais de nossa Constituição Republicana de 1988. 2.2. Conceito de inquérito policial O Decreto nº 4.824, de 1871, em seus artigos 11, § 2º e 42, trouxe o único conceito legal de inquérito policial ao disciplinar: Art. 11. Compete-lhes [tratando Do Chefe de Policia, Delegados e Subdelegados], porém: (...) 2º Proceder ao inquerito policial e a todas as diligencias para o descobrimento dos factos criminosos e suas circumstancias, inclusive o corpo de delicto. (...) 117 Brasília, v. 4, n. 2, p. 111-139, jul/dez 2011.


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Art. 42. O inquerito policial consiste em todas as diligencias necessarias para o descobrimento dos factos criminosos, de suas circumstancias e dos seus autores e complices (...); e deve ser reduzido a instrumento escripto, observando-se nelle o seguinte (...). Grifo acrescido.

Depois desse Decreto, mesmo tendo sido revogado, nenhuma outra norma brasileira trouxe o conceito de inquérito policial, embora as sucessivas modificações do Código de Processo Penal o tenham mantido. O atual Código de Processo Penal, em seu artigo 4º, apenas dispôs sobre a polícia judiciária, atribuindo às autoridades policiais (delegados de polícia) a apuração das infrações penais e de sua autoria. Em face da ausência de conceito legal vigente, há a necessidade de se recorrer da doutrina. E são muitos os conceitos doutrinários, alguns restritivos e outros ampliativos. A maioria dos doutrinadores leciona que o inquérito policial se destina única e exclusivamente ao convencimento do Ministério Público, titular da ação penal, para o oferecimento de denúncia. Assim também o fez o Supremo Tribunal Federal quando do julgamento do HC nº 73271/SP2, sob a relatoria do Ministro Celso de Melo, em 19/03/1996, cuja ementa traz: (...) INQUÉRITO POLICIAL – UNILATERALIDADE – A SITUAÇÃO JURÍDICA DO INDICIADO O inquérito policial, que constitui instrumento de investigação penal, qualifica-se como procedimento administrativo destinado a subsidiar a atuação persecutória do Ministério Público, que é - enquanto dominus litis - o verdadeiro destinatário das diligências executadas pela Polícia Judiciária. (...)

Nessa mesma linha, vários doutrinadores lecionam, entre eles Tourinho Filho (2009, p. 35), ao conceituá-lo como “o conjunto de diligências realizadas pela Polícia visando a investigar o fato típico e apurar a respectiva autoria”. Em igual sentido, Nucci (2008, p. 70) assim o conceitua: 2 Disponível em http://redir.stf.jus.br/paginador/paginador.jsp?docTP=AC&docID=74372. Acessado em 02 de novembro de 2010.

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1. Conceito de inquérito policial: trata-se de um procedimento preparatório da ação penal, de caráter administrativo, conduzido pela polícia judiciária e voltado à colheita preliminar de provas para apurar a prática de uma infração penal e sua autoria.

O Professor Mondin, ainda no ano de 1967, conceituou o inquérito policial: É o registro legal, formal e cronologicamente escrito, elaborado por autoridade legitimamente constituída, mediante o qual esta autentica as suas investigações e diligências na apuração das infrações penais, das suas circunstâncias e dos seus autores. (MONDIN, 1967, p. 54).

Noutra vertente, encontram-se doutrinadores que ampliam o conceito do inquérito policial, como bem asseverou Saad (2004: p. 139): Consta, na maioria da doutrina, o entendimento de que o inquérito policial, visando a apurar o fato, que aparenta ser ilícito e típico, bem como sua autoria, co-autoria e participação, é o procedimento preliminar ou prévio, cautelar, realizado pela polícia judiciária e, portanto, de natureza administrativa e finalidade judiciária. Contudo, as definições do inquérito policial variam, conforme se dê maior ênfase a uma ou outra dessas características.

Queiroz (op. cit., p. 28) assim o conceitua, sob o ponto de vista técnico-policial: (...) o Inquérito Policial é o instrumento pelo qual o Delegado de Polícia materializa a investigação criminal, compila informações a respeito da infração penal, de suas circunstâncias e resguarda provas futuras, que poderão ser utilizadas em Juízo contra o autor do delito.

Tornaghi (apud NUCCI, op. cit., p. 70), conceitua inquérito policial de forma ampliativa: (...) o processo, como procedimento, inclui também o inquérito. Não há erro, como por vezes se afirma, em chamar processo ao inquérito. Deve subtender-se que a palavra não está usada para significar relação processual, a qual, em regra, se inicia pela acusação.

No mesmo sentido ampliativo, Rovégno (2005, p. 91), retrata que o inquérito policial visa a elucidar a verdade de um fato, seja ele embasador de denúncia ou não e, por isso, afirma ser o inquérito policial: (...) o expediente escrito, produzido pelo órgão de polícia judiciária competente, onde são reunidas e documentadas todas as diligências levadas a efeito (e todos os

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resultados encontrados nessas diligências) durante a tarefa de esclarecer as circunstâncias de um fato que se apresentou inicialmente com aparência de ilícito penal passível de sancionamento, confirmando ou infirmando essa aparência inicial e, se possível, na hipótese confirmatória, a autoria da conduta.

Nesse diapasão, assiste razão aos ilustres professores Hélio Tornaghi e Rovégno ao conceituarem o inquérito policial mais abertamente. É que a maioria dos doutrinadores se preocupam em definir o inquérito policial como procedimento, afastando-o do conceito de processo para se evitar confusão com relação processual típica, iniciada fundamentalmente pela acusação e não aprofunda o estudo dos seus elementos e natureza jurídica. Ocorre que o inquérito policial se destina, como será visto mais adiante, a muito mais do que apenas e especificamente colher elementos de prova quanto à materialidade, autoria e circunstâncias de um delito. No inquérito policial, por vezes, há a decretação de prisão processual, a expedição de mandados de busca e apreensão, a indisponibilidade de bens, etc, rompendo-se o princípio da inércia judicial. Essa ruptura, por sua vez, faz modificar a característica do inquérito policial, de mero expediente administrativo para procedimento judicializado, como prevê a Resolução nº 633, de 26 de junho de 2009, do Conselho da Justiça Federal, em seu artigo 1º, por exemplo. Logo, no conceito de inquérito policial deve ser afastada limitação histórica de procedimento administrativo para procedimento sui generis, como prefalado pelo Professor Zacariotto4 ao explanar que o mesmo é administrativo em sua forma e judicial em seus fins. 3 Disponível em http://daleth2.cjf.jus.br/download/res063-2009.pdf. Acessado em 25 de novembro de 2010. Art. 1º Os autos de inquérito policial somente serão admitidos para registro, inserção no sistema processual informatizado e distribuição às Varas Federais com competência criminal quando houver: a) comunicação de prisão em flagrante efetuada ou qualquer outra forma de constrangimento aos direitos fundamentais previstos na Constituição da República; b) representação ou requerimento da autoridade policial ou do Ministério Público Federal para a decretação de prisões de natureza cautelar; c) requerimento da autoridade policial ou do Ministério Público Federal de medidas constritivas ou de natureza acautelatória; (...) 4 Explanação realizada em aula do Curso de Especialização em Ciência Policial e Investigação Criminal realizado pela Academia Nacional de Polícia no ano de 2010.

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De todo o exposto, pode-se conceituar inquérito policial como sendo: Procedimento sui generis, investigatório, elaborado pela polícia judiciária, sob a presidência do Delegado de Polícia, no qual este materializa as diligências realizadas, tendo a finalidade de apurar determinado fato, verificando se houve infração penal e, em caso positivo, apontando as provas da infração penal, as suas circunstâncias e sua autoria. Tal conceito decorre da conjugação dos artigos 144, § 4.°, da Constituição Federal de 1988 e 4.° do Código de Processo Penal, não se podendo olvidar outras finalidades específicas que mais adiante se esmiuçará. Ultrapassada a fase de conceituações, veja-se a correlação entre o inquérito policial e a segurança jurídica. 3. Relação entre Inquérito Policial e Segurança Jurídica Para tratar o liame entre o inquérito policial e a segurança jurídica, necessário, inicialmente, o entendimento do porquê da manutenção do primeiro no Código de Processo Penal de 1941 e, para tanto, veja o que expôs Francisco Campos (apud JESUS, 2009, p. 907-909), o então Ministro da Justiça e Negócios Interiores em 08 de setembro de 1941, em sua Exposição de Motivos do Código de Processo Penal: IV – Foi mantido o inquérito policial como processo preliminar ou preparatório da ação penal, guardadas as suas características atuais. O ponderado exame da realidade brasileira, que não é apenas a dos centros urbanos, senão também a dos remotos distritos das comarcas do interior, desaconselha o repúdio do sistema vigente. (...) há em favor do inquérito policial, como instrução provisória antecedendo a propositura da ação penal, um argumento dificilmente contestável: é ele uma garantia contra apressados e errôneos juízos, formados quando ainda persiste a trepidação moral causada pelo crime ou antes que seja possível uma exata visão do conjunto dos fatos, nas suas circunstâncias objetivas e subjetivas. Por mais perspicaz e circunspeta, a autoridade que dirige a investigação inicial, quando ainda perdura o alarma provocado pelo crime, está sujeita a equívocos ou falsos juízos a priori, ou a sugestões tendenciosas. Não raro, é preciso voltar atrás, refazer tudo, para que a investigação se oriente no rumo certo, até então despercebido. 121 Brasília, v. 4, n. 2, p. 111-139, jul/dez 2011.


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Por que, então, abolir-se o inquérito preliminar ou instrução provisória, expondose a justiça criminal aos azares do detetivismo, as marchas e contramarchas de uma instrução imediata e única? Pode ser mais expedito o sistema da unidade de instrução, mas o nosso sistema tradicional, com o inquérito preparatório, assegura uma justiça menos aleatória, mais prudente e serena. (grifo acrescido).

Como se pode notar das exposições de motivos supra, o inquérito policial, antes mesmo de se destinar a apurar um evento tido por criminoso, tem uma finalidade precípua, qual seja: ser instrumento de garantia do Estado e dos inocentes contra apressados e errôneos juízos. Por isso que Nucci (op. cit., p. 70) leciona: Sua finalidade é a investigação do crime e a descoberta do seu autor, com o fito de fornecer elementos para o titular da ação penal promovê-la em juízo, seja ele o Ministério Público, seja o particular, conforme o caso. Esse objetivo de investigar e apontar o autor do delito sempre teve por base a segurança da ação da justiça e próprio acusado, pois, fazendo-se uma instrução prévia, através do inquérito, reúne a polícia judiciária todas as provas preliminares que sejam suficientes para apontar, com relativa firmeza a ocorrência de um delito e o seu autor. (grifo acrescido).

É essa finalidade precípua que o liga visceralmente ao princípio da segurança jurídica, na medida em que este é entendido como voltado ao sentimento de justiça, de acerto das decisões. Tanto o é, como expressão da previsibilidade, que o Supremo Tribunal Federal editou a Súmula Vinculante5 nº 146 , a qual determina: É direito do defensor, no interesse do representado, ter acesso amplo aos elementos de 5 Artigo 103-A da CF/88: Art. 103-A. O Supremo Tribunal Federal poderá, de ofício ou por provocação, mediante decisão de dois terços dos seus membros, após reiteradas decisões sobre matéria constitucional, aprovar súmula que, a partir de sua publicação na imprensa oficial, terá efeito vinculante em relação aos demais órgãos do Poder Judiciário e à administração pública direta e indireta, nas esferas federal, estadual e municipal, bem como proceder à sua revisão ou cancelamento, na forma estabelecida em lei. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 45, de 2004) (Vide Lei nº 11.417, de 2006). § 1º A súmula terá por objetivo a validade, a interpretação e a eficácia de normas determinadas, acerca das quais haja controvérsia atual entre órgãos judiciários ou entre esses e a administração pública que acarrete grave insegurança jurídica e relevante multiplicação de processos sobre questão idêntica. 6 Disponível em http://www.stf.jus.br/arquivo/cms/jurisprudenciaSumulaVinculante/anexo/PSV_1.pdf. Acessado em 02 de novembro de 2010.

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prova que, já documentados em procedimento investigatório realizado por órgão com competência de polícia judiciária, digam respeito ao exercício do direito de defesa.

Apreciando o inquérito policial, sob a ótica da segurança jurídica, percebemos que o Estado procurou, com ele, limitar o seu direito/poder de punir e, para tanto assegurou ao investigado: a) a certeza de não ser, a princípio, apontado como autor de um delito sem que o seja; b) a estabilidade das normas a serem seguidas durante a investigação; c) a previsibilidade de não serem desrespeitados os seus direitos fundamentais, eis que as diligências adotadas devem ser registradas.

Em decorrência, as características da segurança jurídica (certeza, estabilidade e previsibilidade) também se refletem, direta ou indiretamente, nas características e finalidades do inquérito policial, o que será a seguir exposto. 3.1. As características do inquérito policial sob a ótica da segurança jurídica Nesse ponto, não será adotada a classificação de um ou outro doutrinador, mas sim uma miscelânea das características por eles apontadas, com a finalidade de alcançar o maior universo possível. Veja-se: a) é escrito e formal: Diz o artigo 9º do Código de Processo Penal que “todas as peças do inquérito policial serão, num só processado, reduzidas a escrito ou datilografadas e, neste caso, rubricadas pela autoridade”. Ao se indagar o porquê de ser escrito, chega-se a uma conclusão óbvia: para dar segurança ao julgador, à acusação e ao investigado. É que ao determinar o registro de todas as diligências, o Estado materializou a limitação de seu poder, uma vez que a autoridade policial terá que justificar as diligências que ordenou, servindo de freio ao abuso. 123 Brasília, v. 4, n. 2, p. 111-139, jul/dez 2011.


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Por outro lado, ao ser escrito também passa a ser formal, garantindo a todos, inclusive à defesa, o conhecimento do que contra o investigado existe e, logo, serve de instrumento de segurança jurídica, haja vista evitar a acusação surpresa. Registre-se que a formalidade do inquérito policial vem sendo combatida por parte da doutrina, com acerto em relação a alguns atos burocráticos. Todavia, é essa mesma formalidade que garante a observância dos ditames e limites legais da investigação, sendo reflexo do princípio da segurança jurídica no inquérito policial. b) é obrigatório: Havendo o mínimo de elementos necessários, a autoridade policial deve iniciar a investigação. Isso porque se tem em foco a garantia da paz social, revelada pela atuação estatal para desvendar um delito. c) é dispensável: Muito se fala na dispensabilidade do inquérito policial, mas pouco se vê de denúncias formuladas sem se basear nele. Realmente, o nosso ordenamento jurídico permite o manejo de ação penal sem o arrimo do inquérito policial. Todavia, essa possibilidade não permite a conclusão de muitos pensadores quanto à dispensabilidade prática do inquérito policial. Com efeito, a não realização de uma instrução preliminar pode implicar a exposição de inocentes e a ocorrência de danos a estes, exatamente porque uma ação penal pode ser infundada, como ocorre, por exemplo, com a denúncia de sócios que, de fato, não administram empresa e são acusados de terem cometido crimes societários com base em mera representação fiscal. Nesse contexto, felizes foram as palavras de Joaquim Canuto Mendes de Almeida citando o jurista francês Faustin Hélie: 124 Brasília, v. 4, n. 2, p. 111-139, jul/dez 2011.


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A instrução preliminar é uma ‘instituição indispensável’ à justiça penal. Seu primeiro benefício é ‘proteger o inculpado’. Dá à defesa a faculdade de dissipar as suspeitas, de combater os indícios, de explicar os fatos e de destruir a prevenção no nascedouro; propicia-lhe meios de desvendar prontamente a mentira e de evitar a escandalosa publicidade do julgamento. Todas as pesquisas, investigações, testemunhos e diligências são submetidos a sério exame para, de antemão, se rejeitar tudo que não gera graves presunções. E assim se forma o processo preparatório, com base no juízo de primeiro grau. (apud DAURA, 2009, pp. 106-107).

E conclui Daura (idem, p. 107-108), citando palavras de Manoel Pedro Pimentel: Desta forma, a adjetivação negativa de “simples peça informativa e dispensável”, imputada ao inquérito policial, somente serve a discursos tendenciosos, precipitados e preconceituosos que, sem sombra de dúvidas, colidem com a vasta realidade cotidiana de nosso sistema repressivo criminal brasileiro. Assim, Manoel Pedro Pimentel (1975, p. 3) assevera: O inquérito policial ‘não é uma simples peça informativa como sustentam alguns autores’. Mais do que isso: é um processo (procedimento) preparatório, em que existe formação de prova, dispondo a autoridade policial poderes para investigação. Não se trata, portanto, de um procedimento estático, em que o delegado de polícia se limita a recolher os dados que, eventualmente, cheguem ao seu conhecimento.

Logo, embora tecnicamente dispensável, na prática a adoção do inquérito policial como instrumento preliminar de apuração do fato representa garantia ao cidadão e, efetivamente, torna-se indispensável na quase totalidade dos casos, sendo, portanto, instrumento de segurança jurídica, como já apontado nas exposições de motivos do Código de Processo Penal. d) é informativo: Via de regra, não se presta, por si só, a fundamentar uma condenação e suas nulidades não alcançam a ação penal. Todavia, essa regra comporta exceções, como a previsão da parte final do artigo 155 do Código de Processo Penal (condenação com base em provas cautelares, não repetíveis e/ou antecipadas – o que será tratado mais adiante). 125 Brasília, v. 4, n. 2, p. 111-139, jul/dez 2011.


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Assim, embora fundamentalmente informativo pode ensejar a condenação somente com o que colhido durante a fase pré-processual. No mesmo sentido, também pode chegar a viciar a prova de uma ação penal, bastando, para tanto e por exemplo, que a condenação esteja arrimada em documentos apreendidos quando do cumprimento de mandado de busca e apreensão expedido por autoridade judiciária incompetente. A anulação do ato produzido no inquérito policial terá efeitos na ação penal (ex. STF - RHC 80.197/GO)7. e) é sigiloso: Com previsão no artigo 20 do Código de Processo Penal 8, visa a assegurar a eficiência da investigação e, ao mesmo tempo, preservar a intimidade do investigado. Logo, intimamente relacionado com a segurança jurídica, em suas duas facetas: Estado e cidadão. Nesse sentido, são as lições de Tourinho Filho (op. cit., p. 94): Sigilação do inquérito. Sendo o inquérito um conjunto de diligências visando a apurar o fato infringente da norma penal e da respectiva autoria, parece óbvio deva ser cercado do sigilo necessário, sob pena de se tornar uma burla. Não se concebe investigação sem sigilação. Sem sigilo, muitas e muitas vezes o indiciado procuraria criar obstáculo às investigações, escondendo produtos ou instrumentos do crime, afugentando testemunhas e, até, fugindo à ação policial. Embora não se trate de regra absoluta, como se entrevê da leitura do art. 20, deve a Autoridade Policial empreender as investigações sem alarde, em absoluto sigilo, para evitar que a divulgação do fato criminoso possa levar a desassossego à comunidade. E assim deve proceder para que a investigação não seja prejudicada. Outras vezes o sigilo é mantido visando a amparar e resguardar a sociedade, vale dizer a paz social. 7 EMENTA: Recurso Ordinário em Habeas corpus. 2. Acórdão do Superior Tribunal de Justiça que declarou a nulidade do processo criminal, ab initio, inclusive da denúncia, por incompetência da Justiça Federal. 3. Atos investigatórios mantidos, a serem apreciados pela Justiça Estadual. 4. Decerto, os atos investigatórios constantes do inquérito policial, da fase indiciária, não são nulos, ut art. 567 do CPP, porque não se revestem de caráter decisório, salvo aqueles de natureza constritiva de direito, que, possuindo essa índole, provêm de decisão judicial. 5. Recurso parcialmente provido para ampliar o deferimento do habeas corpus e considerar nula a decisão do Juiz Federal incompetente, quanto à autorização para a interceptação telefônica e quebra dos sigilos bancário e telefônico, sem prejuízo das demais provas constantes do inquérito policial que, autônomas, possam fundamentar a denúncia do Ministério Público Estadual. 8 Art. 20. A autoridade assegurará no inquérito o sigilo necessário à elucidação do fato ou exigido pelo interesse da sociedade.

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Quanto à outra vertente, a proteção do inocente, as palavras de Almeida (op. cit.) são conclusivas: (...) idéia clara dessa finalidade da instrução preliminar resulta, assim, da lição de grandes processualistas e da legislação: preservar a inocência contra acusações infundadas e o organismo judiciário contra o custo e a inutilidade em que estas redundariam. O mal causado pela ação penal deixada ao arbítrio dos acusadores seria, nos casos de absolvição, uma injustiça. Bens materiais e morais, fama, honra, dignidade, teriam sofrido danos irreparáveis e exclusivamente causados pela faculdade discricionária da calúnia, da mentira, de leviandade, da extorsão, docilmente servidas pelo trabalho penoso, inútil aos próprios fins, do poder público.

Ora, se o inquérito policial também se presta a proteger o inocente, o seu trato tem que ser naturalmente reservado, de acesso restrito e, em decorrência, sigiloso como determina o artigo 20 do Código de Processo Penal, exatamente com o fito de preservar a intimidade e honra de quem é investigado. f) é inquisitivo: Destinado à apuração da verdade, historicamente lhe é dada a característica de ser inquisitivo, eis que a autoridade policial o conduz conforme a sua discricionariedade, sem que exista uma sequência pré-ordenada de atos, mas sempre com o foco em descobrir a verdade real. Não há partes. É inquisitivo por também não ter espaço para a ampla defesa e para o contraditório nos moldes que são facultados ao acusado no processo penal 9. Nesse diapasão, mister se faz registrar que, embora não haja ampla defesa e contraditório em sua amplitude, no inquérito policial há e deve haver espaço suficiente para a defesa, como ocorre, por exemplo, com o direito à informação disciplinado pela edição da Súmula Vinculante nº 14, já citada. Logo, a característica de ser unilateral vem sendo paulatinamente mitigada pelas doutrina e jurisprudência. Além disso, o pró9 Registre-se que em alguns procedimentos inquisitivos há a observância da ampla defesa e do contraditório, como, por exemplo, nos processos administrativos disciplinares.

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prio artigo 14 do Código de Processo Penal prevê que “O ofendido, ou seu representante legal e o indiciado poderão requerer qualquer diligência, que será realizada, ou não, a juízo da autoridade”, o que demonstra que existe, desde 1941, a previsão de atos de defesa no inquérito policial sempre quando se coadunam com a verdade real. Outro exemplo que mitiga o caráter inquisitorial do inquérito policial é que o interrogatório do investigado, assim como o do acusado no processo penal, configura oportunidade de defesa, como conceitua Nucci (op. cit., p. 387): “(...) Note-se que o interrogatório é, fundamentalmente, um meio de defesa, pois a Constituição assegura ao réu o direito ao silêncio”. g) é indisponível: A autoridade policial não pode arquivar, por autoridade própria, o inquérito policial, nos termos do artigo 17 do Código de Processo Penal10. Isso significa dizer que o inquérito policial não pode ser arquivado no cartório da delegacia de polícia. No entanto, nada impede de, estando diante de uma situação de atipicidade, prescrição ou qualquer evento que implique falta de justa causa para a continuidade das investigações não possa e não deva a autoridade policial representar pelo arquivamento do feito, exatamente porque o inquérito policial se destina precipuamente a servir de filtro contra as ações penais injustas e infundadas. h) é discricionário: Significa, nos termos do artigo 14 do Código de Processo Penal, já citado, que as diligências serão efetuadas segundo o juízo de conveniência da autoridade policial, ressalvado o exame de corpo de delito, por força do artigo 184 do mesmo código11. Ressalte-se, toda10 Art. 17. A autoridade policial não poderá mandar arquivar autos de inquérito. 11 Art. 184. Salvo o caso de exame de corpo de delito, o juiz ou a autoridade policial negará a perícia requerida pelas partes, quando não for necessária ao esclarecimento da verdade.

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via, que a obrigatoriedade de determinar a realização desse exame não significa a obrigatoriedade de deferir os quesitos como solicitado pelo investigado, pois a lei nada estabeleceu quanto aos quesitos, prevalecendo, portanto, a discricionariedade da autoridade policial. Logo, não há, como já dito, sequência de atos a serem seguidos pela autoridade policial durante a investigação, o que faz perceber a sua independência funcional. i) é oficial e oficioso: É o oficial por ser conduzido por órgãos oficiais, aí entendidos apenas os Delegados de Polícia e oficioso pela atuação de ofício (por autoridade própria), salvo nas ações privadas em que se necessita de autorização. A necessidade de se ter a condução do inquérito policial e, portanto, da investigação criminal, por delegado de polícia de carreira decorre de três razões simples. A primeira por expressa previsão constitucional em face do que consta no artigo 144, § 4º12. A segunda, por origem histórica, eis que a atividade de polícia foi originariamente incumbida aos magistrados que a delegaram. A terceira, por disposição do Pacto de São José da Costa Rica, que estatui, em seu artigo 7º, item 5: Artigo 7º - Direito à liberdade pessoal 5. Toda pessoa presa, detida ou retida deve ser conduzida, sem demora, à presença de um juiz ou outra autoridade autorizada por lei a exercer funções judiciais e (...)(grifo acrescido)

Há de ser observado que a Constituição de nossa República previu exclusivamente aos delegados de polícia a condução da investigação criminal, seja porque não será parte e, portanto, sempre imparcial, seja porque a sociedade precisa ter certeza absoluta de quem a pode investigar criminalmente (elementos de certeza e previsibilidade da segurança jurídica). 12 Art. 144. A segurança pública, dever do Estado, direito e responsabilidade de todos, é exercida para a preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do patrimônio, através dos seguintes órgãos: § 4º - às polícias civis, dirigidas por delegados de polícia de carreira, incumbem, ressalvada a competência da União, as funções de polícia judiciária e a apuração de infrações penais, exceto as militares. 129 Brasília, v. 4, n. 2, p. 111-139, jul/dez 2011.


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Não custa destacar que a origem do cargo de delegado de polícia remonta à substituição do “Sumário de Culpa”, o qual era conduzido por magistrados, razão pela qual, inclusive, a autoridade policial deve deter a mesma formação jurídica dos magistrados, eis que à autoridade policial cabe exercer juízo de adequação típica penal, cujas expressões maiores são a privação de liberdade (decisão de lavratura de auto de prisão em flagrante) e a concessão de fiança, atos típicos de jurisdição. Inclusive, corroborando este entendimento, recentemente decidiu nossa Corte Suprema de Justiça ratificando que a carreira de Delegado de Polícia é essencialmente jurídica, diferentemente de outras carreiras policiais (RE 401243, Relator: Min. Marco Aurélio, j. 28/09/2010). A terceira razão parece pôr fim à questão de quem deve presidir a investigação criminal. Quando o Pacto de São José da Costa Rica, integrado ao nosso ordenamento jurídico como norma de valor constitucional, faculta a apresentação do preso, do detido e do retido a outra autoridade autorizada a exercer, por lei, funções judiciais, deve ser perguntado quem seria essa outra autoridade. A resposta se encontra no artigo 144, § 4º, da Constituição Federal de 1988 e artigos 4º e 304 (e seguintes) do Código de Processo Penal, cujas disposições não trazem dúvida de que é o Delegado de Polícia. Logo, o único órgão oficial autorizado a presidir o inquérito policial (e, portanto, a investigação criminal 13) é o Delegado de Polícia, sendo descabidas as investigações por outros órgãos (tais como as conduzidas pelos Ministério Público Federal 14, Polícia Rodoviária Federal, Polícia Militar (exceto em crimes militares), Agentes Penitenciários etc). Somente sendo realizada por autoridade policial 15 13 Ressalte-se os outros órgãos autorizados constitucionalmente, como a CPI, por exemplo. 14 Registro que o tema é extremamente polêmico e há respeitável corrente doutrinária e jurisprudencial que entende poder o Ministério Público presidir investigação criminal; 15 Será adotado como conceito de autoridade policial o que defendido por Hélio Tornaghi in Instituições de Processo Penal: Autoridade Policial é aquela que, com fundamento em lei, é parte integrante da estrutura do Estado e

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é que se garante a observância do devido processo legal, uma vez que a lei não autoriza esses a procederem a investigações criminais, inclusive a Lei Orgânica do Ministério Público. Na mesma linha de pensamento são as lições 16 de Nucci, cujo teor pode ser sintetizado no trecho abaixo: “11. Inviabilidade do representante do Ministério Público produzir e conduzir sozinho inquérito ou investigação penal: embora seja tema polêmico, comportando várias visões a respeito, cremos inviável que o promotor de justiça, titular da ação penal, assuma a postura de órgão investigatório, substituindo a polícia judiciária e produzindo inquéritos visando à apuração de infrações penais e de sua autoria”. (idem, p. 78).

3.2. As finalidades do inquérito policial sob a ótica da segurança jurídica A maioria dos doutrinadores apresenta a finalidade do inquérito policial como sendo a de dar suporte à ação penal (servir de base para a acusação, seja ela pública ou privada), fundamentando o posicionamento no artigo 12 do Código de Processo Penal, cujo dispositivo prevê que o inquérito policial acompanhará a denúncia ou a queixa quando servir de base para uma ou outra. Todavia, outros doutrinadores, acertadamente, alargam o campo das finalidades do inquérito policial como fazem Pitombo e Nucci. Saad (2004, p. 150-151), citando vários autores dentre os quais Sérgio Marcos de Moares Pitombo, leciona que o inquérito policial tem basicamente dupla finalidade, a saber: reconstituir o fato investigado e servir de base para a acusação ou para o arquivamento. Vejamos sua lição: Quanto às finalidades do inquérito policial, são estas basicamente de duas ordens. A primeira delas é a de reconstruir o fato investigado, informando e instruindo a autoriÓrgão do Poder Público, instituído especialmente para apurar as infrações penais, agindo por iniciativa própria, mercê de ordens e normas expedidas, segundo sua discrição (apud QUEIROZ, 2007, p. 30). 16 Por não ser adequado o aprofundamento dessa discussão, sugere-se a leitura dos comentários trazidos por NUCCI na obra citada.

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dade judicial e o acusador, público ou privado. O inquérito policial não é só base para a acusação, como a maioria dos autores costuma dizer, mas base para o arquivamento, quando se constata que os meios de prova lá constantes são falhos quanto ao fato e/ou à autoria, ou porque os meios de prova demonstram que o fato apurado é inexistente ou atípico, ou ainda, comprovam a existência de causa de extinção da punibilidade.

Reconstituir o fato investigado visa a averiguar a veracidade das informações já colhidas, como ocorre com a reprodução simulada dos fatos. Servir de base para o arquivamento da investigação, seja por atipicidade, seja por outra causa impeditiva, tal como a prescrição (até a entrada em vigor da lei nº 12.234/2010, em 06 de maio de 2010), é finalidade que ganha relevo especial na medida em que afasta a falsa impressão de que a Polícia Judiciária trabalha para a acusação (seja ela pública: o Ministério Público, seja ela particular: o Querelante), eis que demonstra que o inquérito policial e quem o conduz, trabalha para a demonstração da verdade real, seja ela interessante para a acusação ou não. Essa busca da verdade real também é reflexo da segurança jurídica, eis que a autoridade policial não atua como parte, tendenciosamente, mas sim em nome do Estado, imparcialmente, o que serve de garantia para o cidadão, como reflexo da certeza de que será investigado por quem não se utilizará do que produzido na investigação, a parte, mas por órgão isento e legalmente constituído para esse fim específico, com estrita observância do comando constitucional disposto no artigo 144, § 4º da Constituição Federal de 1988. Nucci (2008, p. 70), por sua vez, aumenta o rol de suas finalidades ao se posicionar da seguinte forma: Seu objetivo precípuo é a formação da convicção do representante do Ministério público, mas também a colheita de provas urgentes, que podem desaparecer, após o cometimento do crime, bem como a composição das indispensáveis provas pré-constituídas que servem de base à vítima, em determinados casos, para a propositura da ação privada. (destaques acrescidos). 132 Brasília, v. 4, n. 2, p. 111-139, jul/dez 2011.


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Logo, é finalidade do inquérito policial a colheita de provas materiais para afirmar ou negar a existência de um fato, entre elas as impossíveis de repetição, como ocorrem com as buscas, as apreensões e a realização de exames periciais (v. g., exame de local de crime). Analisando cuidadosamente o próprio código adjetivo, enxergamos outras finalidades diversas da óbvia (servir de base para a acusação), especialmente se olharmos o inquérito como instrumento de segurança jurídica. É tanto que a exposição de motivos do próprio Codex também o prevê como instrumento de garantia contra juízos errôneos, isto é, como filtro contra ações penais injustas, pois, antes de se submeter uma pessoa ao constrangimento de uma ação penal e aos dissabores do processo (que já é uma pena ao inocente), deve o Estado estar diante de um mínimo de indícios que justifiquem o início da ação penal (o que se chama de justa causa para a ação penal). Logo, sobre essa nuance, serve o inquérito policial como instrumento destinado a tornar inviolável a intimidade, a vida privada, a honra e a imagem do inocente. Essa finalidade, de garantia, ressalta o que já anunciado em relação ao arquivamento da investigação: a Polícia Judiciária não trabalha para a acusação e sim em busca da demonstração da verdade real e, logo, busca proporcionar a aplicação da Justiça. O inquérito policial também tem a finalidade de garantir a aplicação da lei penal, haja vista que nele a Autoridade Policial pode representar pela decretação de prisão preventiva com essa finalidade, nos termos dos artigos 311 e 31217 do Código de Processo Penal. De igual maneira, também se destina à garantia das ordens pública e econômica mediante a representação por prisão preventiva 17 Art. 311. Em qualquer fase do inquérito policial ou da instrução criminal, caberá a prisão preventiva decretada pelo juiz, de ofício, a requerimento do Ministério Público, ou do querelante, ou mediante representação da autoridade policial. Art. 312. A prisão preventiva poderá ser decretada como garantia da ordem pública, por conveniência da instrução criminal ou para assegurar a aplicação da lei penal, quando houver prova de existência do crime e indícios suficientes da autoria.

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e pela efetivação da lavratura do auto de prisão em flagrante, nos termos do artigo 304 do Código de Processo Penal18. Nesse ponto, serve o inquérito policial à face estatal da segurança jurídica, garantindo que suas normas e, em consequência, a paz social, sejam observadas. Outra finalidade encontrada no Código de ritos para o inquérito policial é a de garantir a reparação do dano, como ocorre com a decretação de sequestro de bens em face de representação da autoridade policial, nos termos dos artigos 127 e 14019 do Código, dando segurança ao Estado e ao indivíduo quanto ao restabelecimento do status quo de seus patrimônios. Outra finalidade pouco relatada quanto ao inquérito policial é a de realizar ou colher provas de efeito judiciário absoluto - que mesmo sendo realizadas sem o deferimento do contraditório e da ampla defesa, servem, por si só, para o convencimento do juiz - ou de efeitos relativos – cuja validação ocorre com a apreciação de outras provas produzidas em contraditório judicial. A previsão dessa finalidade está no artigo 155 do Código de Processo Penal ao ressalvar que o juiz poderá fundamentar a sua decisão apenas no que foi colhido durante o inquérito policial, desde que com base

18 Art. 304. Apresentado o preso à autoridade competente, ouvirá esta o condutor e colherá, desde logo, sua assinatura, entregando a este cópia do termo e recibo de entrega do preso. Em seguida, procederá à oitiva das testemunhas que o acompanharem e ao interrogatório do acusado sobre a imputação que lhe é feita, colhendo, após cada oitiva suas respectivas assinaturas, lavrando, a autoridade, afinal, o auto. § 1o Resultando das respostas fundada a suspeita contra o conduzido, a autoridade mandará recolhê-lo à prisão, exceto no caso de livrar-se solto ou de prestar fiança, e prosseguirá nos atos do inquérito ou processo, se para isso for competente; se não o for, enviará os autos à autoridade que o seja. 19 Art. 127. O juiz, de ofício, a requerimento do Ministério Público ou do ofendido, ou mediante representação da autoridade policial, poderá ordenar o seqüestro, em qualquer fase do processo ou ainda antes de oferecida a denúncia ou queixa. Art. 140. As garantias do ressarcimento do dano alcançarão também as despesas processuais e as penas pecuniárias, tendo preferência sobre estas a reparação do dano ao ofendido.

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em provas cautelares20 (efeito absoluto) ou não repetíveis e antecipadas21 (efeito relativo). Essa finalidade é ligada firmemente ao próprio sentido de justiça e garante à sociedade a prolação de sentenças acertadas. Por fim, chegando ao campo jurisdicional, tem-se que o inquérito policial se destina à formulação da defesa, seja na fase préprocessual, seja na processual, uma vez que a defesa poderá ter acesso ao que já foi documentado na investigação (Súmula Vinculante nº 14) em contradição à característica de ser inquisitorial. Essa finalidade visa a garantia de tomar conhecimento do teor da investigação, auxiliar a Autoridade Policial na busca da verdade real e possibilitar a produção de eventual e futura defesa. Feitas essas explanações, é possível, então, listar as finalidades do inquérito policial, agora relacionadas à segurança jurídica, como se segue: a) servir de antecipação probatória prévia do processo penal, seja se prestando à acusação ou ao arquivamento da investigação, evitando-se injustiças; b) reconstituir o fato investigado e coletar provas de efeito absoluto e relativo; c) garantir a aplicação da lei penal e das ordens pública e econômica; d) possibilitar a reparação do dano; e e) possibilitar a formulação da defesa.

Conclusão A exposição feita no presente trabalho permite afirmar que o inquérito policial é uma garantia de adequada aplicação da lei penal, servindo de filtro contra ações penais injustas e temerárias. É essa finalidade precípua que liga o inquérito policial ao princípio da segurança jurídica, uma vez que se volta especificamente à 20 Entendam-se provas cautelares, as obtidas através da quebra de sigilos (telefônico, telemático, ambiental, bancário e fiscal). 21 As buscas e apreensões, por exemplo.

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concretização da Justiça, e o faz perdurar por mais de 130 anos e ainda ser mantido, inclusive no novo projeto de código de processo penal, embora exista corrente de juristas que desejam a sua extinção, mas não apontam outro meio mais adequado e viável. Sendo ligado visceralmente ao princípio da segurança jurídica, suas características e finalidades apresentam nuances distintas das que hodiernamente são apresentadas por boa parte dos doutrinares. A primeira mudança que o olhar baseado na segurança jurídica promove no inquérito se dá em seu conceito. Com efeito, sob essa ótica, o inquérito policial deixa de ser mero procedimento voltado a subsidiar o ajuizamento de ação penal para ser entendido como Procedimento sui generis, investigatório, elaborado pela polícia judiciária, sob a presidência do Delegado de Polícia, no qual este materializa as diligências realizadas, tendo a finalidade de apurar determinado fato, verificando se houve infração penal e, em caso positivo, apontando as provas da infração penal, as suas circunstâncias e sua autoria. As características do inquérito policial apresentam, como dito, substancial relevo ao serem confrontadas com o princípio da segurança jurídica, como ocorre, por exemplo, com a (in)dispensabilidade e a sigilação, as quais ganham novos contornos garantistas, tanto para o Estado como para o cidadão. No mesmo diapasão, há um alargamento da visão da finalidade do inquérito policial, deixando de ser mera peça informativa para a acusação, servindo, na verdade, como procedimento preliminar, voltado tanto para a defesa quanto para o Estado, seja se destinando à formulação da defesa, seja como instrumento de manutenção da paz social. Portanto, pode-se concluir que o inquérito policial realmente tem íntima ligação com o princípio da segurança jurídica, cuja maior externação consiste na busca da verdade real e, através de formalidades e ritos garantidores, alcançando-se a Justiça. 136 Brasília, v. 4, n. 2, p. 111-139, jul/dez 2011.


Anderson de Souza Daura e Carlos César Pereira de Melo

Anderson de Souza Daura Delegado de Polícia Federal, Especialista em Criminologia e em Gestão de Políticas de Segurança Pública; Mestre em Direito Político e Econômico e professor de Processo Penal na Universidade Presbiteriana Mackenzie/SP e Faculdades Integradas Rio Branco. E-mail: asdpf@yahoo.com.br

Carlos César Pereira de Melo Delegado de Polícia Federal, bacharel em Direito pela Universidade Federal do Rio Grande do Norte, com título de especialista em Direito Administrativo e Gestão Pública pela Universidade Federal da Paraíba. E-mail: cesar.ccpm@dpf.gov.br

POLICE INQUIRY AS AN INSTRUMENT OF LEGAL SAFETY: A LOOK AT THEIR CHARACTERISTICS AND PURPOSES. ABSTRACT The police inquiry, a traditional Brazilian institution, has been part of our legal system for over 130 years because of its essential purpose: to be an instrument which guarantees citizens’ legal security. Legal certainty, a general principle of law, has the purpose of guiding law practices in a certain, stable and predictable way, aiming at the achievement of justice. The only legal concept of police investigation in Brazil is written on Decree n. 4824/1871 and has not been conceived in any other norm. Currently, it can be defined, based on Article 144, § 4 of the Federal Constitution and on Article 4 of the Code of Criminal Procedure, as a sui generis and investigative procedure, prepared by judicial police, under the chairmanship of the Chief of Police, embodying the investigations carried out with the purpose of ascertaining facts, determining whether a criminal offense occurred and, if so, pointing out its evidence, circumstances and who is responsible for it. In 1941, the explanatory memorandum of the CPP mentioned the primary purpose of police inquiry: to be the instrument which guarantees the State and the innocent against hasty and erroneous judgments. That main purpose is the powerful link between the police inquiry to the principle in question, in order to make the State limit its own power to punish, guaranteeing that the suspects won’t be unfairly convicted and the stability and predictability of the standards will be respected. In view of this, police inquiry characteristics have nuances 137 Brasília, v. 4, n. 2, p. 111-139, jul/dez 2011.


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such as always being required in criminal situations, exclusively chaired by a police chief and aiming to make the suspects defense possible. From the viewpoint of legal certainty, police inquiry can’t be seen only as a support for the filing of a legal prosecution. In fact, it achieves other purposes, such as ensuring the application of criminal law, the safety of vital evidence and of the public and economic order. For these reasons, the police inquiry is clearly and strongly linked with the principle of legal certainty, serving to guarantee justice in criminal prosecution. Keywords: inquiry, police, security, legal, characteristics, purposes.

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Anderson de Souza Daura e Carlos César Pereira de Melo

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O Inquérito Policial como Instrumento Democrático de Investigação: análise da estrutura da investigação criminal em dez países da América do Sul

Nelson Edilberto Cerqueira

D RESUMO Analisamos como está estruturada a investigação criminal na América do Sul de língua latina, com foco na concepção legislativa do procedimento prévio à ação penal (não foram consideradas as visões doutrinárias e judiciais). Elegemos oito questões, cuja resposta nos permite visualizar a estrutura de cada ordenamento. Buscamos verificar qual o status do tema no seio legislativo (se tema constitucional ou infraconstitucional); a quem é deferido o poder de presidir a investigação; quais os limites impostos ao presidente das investigações – (impedimentos que se aplicam à pessoa do investigador e aqueles que se aplicam ao seu poder de agir); qual o nível de participação conferido ao investigado e; qual o formalismo para arquivamento do apuratório (com destaque para a utilização do processo de investigação como instrumento de prestação de contas à comunidade). Palavras-chave: Investigação Criminal. América do Sul. Comparativo.

Introdução Está em curso, no Congresso Nacional, projeto de lei para alteração do Código de Processo Penal, sendo o inquérito policial um dos tópicos em discussão. Esse instrumento tem sido apontado como anacrônico, burocrático e outros conceitos depreciativos.

Recebido em 08 de dezembro de 2010. Aceito em 1º de outubro de 2011.

ISSN 1983-1927 Brasília, v. 4, n. 2, p. 141-165, jul/dez 2011.

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O Inquérito Policial como Instrumento Democrático de Investigação

Com intuito de aferir a necessidade e eficiência do processo prévio à ação penal, consultamos a legislação de nove países (Venezuela, Colômbia, Peru, Equador, Chile, Bolívia, Paraguai, Argentina e Uruguai), além da legislação pátria. Nosso objetivo é verificar se o inquérito policial se quadra no ambiente democrático e se sua utilização está dentro dos parâmetros aceitáveis para restrição de um dos mais caros direitos fundamentais no Estado Democrático de Direito, qual seja: a liberdade. O Estado Democrático se caracteriza pela distribuição do poder, de tal modo que um ente não pode possuí-lo em tão elevado grau que possa colocar em risco o exercício de sua parcela de poder pelos demais (entes). Em outras palavras: a limitação do poder conferido aos agentes do Estado é condição sem a qual não há liberdade. Quanto maior a possibilidade de se fazer aquilo que bem lhe aprouver, menor o grau de limitação conferido ao Estado. Assim e em se tratando de limitação (exceção à regra geral do fazer o que quiser), deve ser o mais objetiva possível, de tal modo que a exceção não se torne regra, por força de interpretações. A liberdade de locomoção e de estar no local desejado, quando e como desejado, é um dos bens de maior apreço nos dias atuais. Uma das formas de limitação desse direito e, talvez, a mais gravosa, é a imposição de sanção penal ao indivíduo, que não só poderá restringir sua liberdade de locomoção e de estar; como também pode – e geralmente o faz – cercear o direito ao trabalho, à reputação social, à tranquilidade e a outros bens morais e sociais que compõem a dignidade humana. A investigação criminal é o primeiro passo nessa escalada pela restrição da liberdade e, quando mal elaborada, poderá delimitar todo o seu curso, causando elevado, ou irrecuperável, prejuízo ao cidadão. Se expressado em um dito popular, poderíamos dizer que “pau que nasce torto, morre torto”. Nesta reflexão, buscamos conhecer como os regramentos jurídicos de dez países da América do Sul tratam do tema. A quem conferem o poder de dirigir a investigação e quais os limites a esse poder. 142

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Nelson Edilberto Cerqueira

A análise se limita ao conjunto legislativo do poder investigatório (pois nessa etapa da confecção da norma, há sempre busca pelo equilíbrio das diferentes visões de mundo das concepções políticas em atuação). Não buscamos as crises internas do exercício do poder (como os dispositivos são, de fato, implementados). Nosso objetivo é verificar se há preocupação com o equilíbrio democrático na distribuição do poder investigatório e quais mecanismos para seu controle. O que buscamos é conhecer se subjaz, quando da elaboração das normas (momento de discussão sobre a distribuição do poder), preocupação com a definição do papel de cada instituição envolvida no processo investigatório e se a distribuição dos poderes, nessa fase, tem por fundamento a preocupação com a garantia da liberdade. Nesse contexto, o caderno apuratório, no Brasil denominado inquérito policial, é o termômetro para aferição do grau de transparência da atividade estatal investigativa. Por isso, sua forma de confecção revela o grau de liberdade democrática vivenciada pela sociedade. A riqueza de detalhes de cada uma das legislações examinadas (muitas vezes alteradas no exercício diário – práxis - ou por entendimento judicial) poderia levar a uma infindável exposição dos diversos modelos. Por isso, elegemos oito proposições, como uma espécie de roteiro, capaz de revelar a espinha dorsal dos diversos modelos de investigação criminal, mas de forma rápida e objetiva. 1. Previsão Legal para a Investigação Criminal Ainda que a liberdade (em suas diversas formas de expressão) possa ser percebida como o bem em risco, também outros bens de elevado valor para o cidadão contemporâneo podem estar ameaçados tão só pela investigação criminal; e mais ainda pela consequência posterior – ajuizamento de ação criminal. 143 Brasília, v. 4, n. 2, p. 141-165, jul/dez 2011.


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Assim e sendo a constituição o espaço para indicar como o Estado protege os principais bens de seus cidadãos, temos por intuitivo iniciar a visão sobre o sistema a partir do texto constitucional. Seis países consideram o tema como “estrutural” (BRASIL, CHILE, COLÔMBIA, EQUADOR, PERU e VENEZUELA) e por isso o inserem na Carta Maior. Os quatro outros países (ARGENTINA, BOLÍVIA, PARAGUAI e URUGUAI) consideram o tema como sendo “técnico” e, por isso, o incluíram apenas em seus códigos processuais penais. Interessante observar que dos países que não incluem o tema “investigação criminal” em seu corpo constitucional, somente a BOLÍVIA adotou o modelo analítico de constituição; sendo que os três outros países adotam modelo sintético (quando o legislador constituinte se preocupa somente com a estrutura clássica das garantias, poderes e limitações do Estado frente ao cidadão).1 Já sob o âmbito infraconstitucional, todos os dez países possuem uma etapa prévia à ação penal, que embora recebendo nomes diversos, poderia ser nominada como investigação criminal. Com fulcro nessa constatação podemos afirmar que a investigação criminal é atividade típica de Estado, porque está relacionada à restrição de direito fundamental. Por isso é pertinente que esteja abrigada na Carta Magna A inclusão do tema na constituição significa elevá-lo à categoria de elemento primordial à existência do próprio Estado, pois “a constituição é o conjunto de normas que organiza os elementos constitutivos do Estado” (SILVA, 1992). 1 Emprestamos de Alexandre de Morais (2000) a diferenciação entre os modelos de constituição: “As constituições sintéticas prevêem somente os princípios e as normas gerais de regência do Estado, organizando-o e limitando o seu poder, por meio de estipulação de direitos e garantias fundamentais (por exemplo: Constituição Norteamericana); diferentemente das constituições analíticas que examinam e regulamentam todos os assuntos que entendam relevantes à formação, destinação e funcionamento do Estado (por exemplo: Constituição brasileira de 1988".

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Outra afirmação decorrente do suprareferido é que o tema “investigação criminal”, como um dos limitadores do princípio da liberdade, tende a ser regrado no corpo da constituição, quando adotado o modelo analítico (ou programático), porque é o primeiro instrumento do Estado para a supressão prolongada da liberdade. 2. Dos Órgãos aos Quais é Conferida a Responsabilidade pela Investigação O presidente da investigação e sua independência, é peça fundamental para o desenvolvimento do trabalho investigativo, na medida em que conta com o critério relativamente discricionário da oportunidade e conveniência (qual ato realizar e em que momento). De qualquer modo, a fixação do sistema investigatório e a definição do seu principal ator (o presidente da investigação) não deixam dúvida, mais uma vez, de que se trata de atividade típica de Estado e que não pode ser exercida por particular ou por qualquer outro órgão estatal, senão diante de existência de lei específica e no mesmo grau hierárquico que a que delimita o procedimento e os envolvidos (no caso brasileiro e dos países que incluíram a previsão em sua Carta Magna, por regra constitucional). Na constituição colombiana, por exemplo, seu artigo 250 descreve com ricos detalhes as atribuições do Fiscal Geral e seus delegados. No número 8, vemos expresso sua função de polícia judiciária: “8. Dirigir y coordinar las funciones de policía Judicial que en forma permanente cumple la Policía Nacional y los demás organismos que señale La Ley”. Nesse país (Colômbia), a investigação está a cargo do Fiscal Geral e seus delegados. E, por se tratar de sistema diferenciado, destacamos que ao Ministério Público é atribuída função diversa, caracteristicamente na defesa da lei e das instituições governamentais (moralidade administrativa). E no mister de fiscal da lei, intervêm tanto na Administração Pública (aplicando pena disciplinar e demissão, 145 Brasília, v. 4, n. 2, p. 141-165, jul/dez 2011.


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inclusive), quanto no curso de ações penais e civis (mas sempre como custus legis e não como parte). Sua missão, em defesa do patrimônio público e da probidade conta com autorização, inclusive, para atuar como polícia judicial, nessa matéria (art 277, 10). O Ministério Público atua, portanto, como uma espécie de corregedor dos vários ramos do poder. No curso da investigação e ação penal, suas funções estão bem estabelecidas no artigo 111 da Lei 906/2004 (e posteriores alterações), restando evidente seu caráter de órgão de controle da polícia, do fiscal e inclusive do juiz. A única exceção de atuação direta na ação penal se dá quando se trata de investigação relativa a funcionário público, em decorrência do sistema acima mencionado. Na Argentina e no Uruguai a titularidade da investigação é deferida ao Juiz, valendo ressaltar que no caso argentino pode o magistrado deferir a investigação diretamente ao fiscal (em casos, por exemplo, como de autoria indefinida, extorsão mediante sequestro – artigo 196 bis). Na Bolívia, Chile, Equador, Paraguai, Peru e Venezuela a condução das investigações é deferida ao Ministério Público, sendo o “Fiscal” (funcionário do Ministério Público encarregado da investigação e ação penal) sempre auxiliado diretamente pela polícia judiciária. No Brasil, por fim, a direção da investigação está explícita no artigo 144 da Constituição, conferindo tal mister ao delegado de polícia. Vemos, portanto, que não há unanimidade sobre a presidência da investigação; mas todos os ordenamentos examinados definem seu titular. Outro fator comum, é que todos os presidentes do apuratório são inclusos no rol dos profissionais do direito. A observância da Lei é o mecanismo mais eficaz para proteção da soberania. Afinal, também se detecta entre os órgãos do Governo o mesmo fenômeno apontado por Rousseau, em sua obra Contrato So146

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cial, quando aduz ao conflito entre Governo e Soberano: “Assim como a vontade particular age sem cessar contra a vontade geral, o Governo despende um esforço contínuo contra a soberania”. A apropriação da investigação por órgãos que não foram expressamente autorizados por Lei (inclusive com regramento do procedimento) implica, a longo prazo, na transformação do Estado em “estado policialesco”, trazendo ao cidadão insegurança quanto à manutenção de sua liberdade. Isso porque o procedimento instaurado por esses órgãos não se atém aos limites impostos àqueles encarregados da investigação. Foi por isso que centramos a análise na concepção legislativa, pois essa é a seara própria para a discussão do equilíbrio (concessão do poder e dos “freios” desse poder). O fenômeno da apropriação de funções geralmente surge quando há desencanto com a inoperância dos órgãos legitimados. E a inoperância, via de regra, é concebida como consequência do excesso de restrições (não aceitação dos “freios” impostos quando da criação da norma). Nesse passo (na fixação clara do agente estatal encarregado das investigações e seus limites de atuação), o projeto de reforma do código processual penal brasileiro, em análise pelo Congresso, se alia aos demais ordenamentos, deixando explícito que o responsável pela investigação é o delegado de polícia (art. 18). Mais que isso, traça normas mais precisas quanto ao procedimento investigatório, dedicando, como os demais países, maior atenção a essa importante fase da persecução penal. Atualmente, são dedicados apenas vinte artigos (título II) para regramento da fase pré-judicial: muitos deles já superados pelas constituições que se sucederam após sua entrada em vigor. O projeto contempla a inserção de um título dividido em quatro capítulos, com 32 artigos, onde são delineados os contornos da investigação criminal, desde a justa causa para instauração até seu arquivamento, ou subsídio para instrução da ação penal. 147 Brasília, v. 4, n. 2, p. 141-165, jul/dez 2011.


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A substituição da expressão “autoridade policial” para “delegado de polícia” é um exemplo de preocupação com a clara definição do agente estatal que tem poderes para interferir na liberdade do cidadão, na “fase administrativa” da persecução criminal. Na Europa também pode ser verificado o fenômeno e a discussão é acalorada sobre o tema, como revela Jean-Claude Monet (2002, p. 118-119): A ligação integral das atividades de polícia criminal com as das autoridades judiciárias deveria logicamente acarretar a dos homens que as empregam. As liberdades individuais não estariam com isso forçosamente mais garantidas. Mas isso frearia, provavelmente, as intrusões demasiado ostensivas dos governantes em negócios criminais que o tocam de perto ou de longe. Mas os Estados marcados por longo período de governo autoritário como a Espanha, a Grécia ou a Itália manifestam uma forte repulsa diante de tudo o que poderia parecer um ‘governo dos juízes’ a moda americana. Como, por seu lado, os profissionais da polícia estão certos de estar mais “cobertos” em caso de necessidade, por um chefe de polícia ou um ministro do interior do que por um procurador ou um juiz de instrução, o debate sobre uma eventual ligação dos homens da ‘criminal’ com as instâncias judiciárias, que ressurge periodicamente na França há um século, não está perto de receber uma solução.

Importa asseverar, nesse ponto, que o delegado de polícia é fruto do Poder Judiciário. Da obra de Carlos Fernando Mathias (2009), colhemos que até o Século XIX as atividades de preservação da ordem pública eram comandadas por juízes. Colhemos, ainda, que o código processual criminal, com a inovação trazida pela Lei nº 261 (03 de dezembro de 1841), conferia atribuições judiciárias à polícia; atribuição que se manteve até a criação do inquérito policial, em 1871. O delegado de polícia, no sistema pátrio, é derivado da organização judicial, como uma especialização das diversas atividades judiciais. Dessa forma, não é elemento estranho ao conjunto de atores que se encarregam da presidência da investigação. A preocupação de todos os países em definir o presidente do apuratório é um claro indicativo de que, ainda que persista o debate em nível acadêmico, doutrinário ou legislativo, não se pode descaracterizar o modelo atualmente adotado por interpretação extensiva ou por qualquer outra metodologia que a ciência possa ofertar. 148 Brasília, v. 4, n. 2, p. 141-165, jul/dez 2011


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A aceitação da investigação por órgãos não autorizados, assim como a condução do apuratório por quem não designado em Lei, desequilibra todo o sistema de freios e contrapesos que deve reinar entre as diversas entidades que compõem a sociedade; porque a apoderação, geralmente, não vem acompanhada do mecanismo de controle (nosso próximo tema). O “poder de polícia” é o elemento comum a todos os presidentes da investigação e, por isso, cumpre que se tenha muito claro que pode exercê-lo e quais seus limites de atuação. 3. Os Mecanismos de Controle do Presidente da Investigação Se, de um lado, nos preocupamos em identificar mecanismos de garantias para a condução da investigação, por outro, buscamos saber quais os limites dessa atuação: se há controle de prazos, responsabilidade pela má prestação do serviço, controle sobre o que está sendo investigado, por exemplo. Mas não só controle interno (pela própria instituição). Buscamos identificar se existem mecanismos externos de controle do investigador. Escolhemos três elementos indicadores do controle: mérito do trabalho e escalonamento profissional (hierarquia), isenção de ânimo (neutralidade) e prazo para conclusão (eficiência). Com base nos ordenamentos verificados, o controle do procedimento investigatório é feito pelo Poder Judiciário, direta ou mediatamente. Direta, quando o próprio juízo (Argentina e Uruguai) preside os trabalhos investigativos e mediata quando a presidência dos trabalhos é deferida a órgão diverso do Juízo (ainda que integrante do Poder Judicial, como no caso da Colômbia). A Bolívia indica em seu texto constitucional a hierarquia como um dos princípios do Ministério Público (art 225, II). Assim também encontramos referência à hierarquia para os sistemas do Chile (art 83), Colômbia (derivada da execução da atividade por delegação) e Peru (art 62 do código processual penal). 149 Brasília, v. 4, n. 2, p. 141-165, jul/dez 2011.


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A independência funcional, geralmente invocada como repúdio a esse mecanismo, como dão conta expressamente os sistemas adotados nos países acima referidos e reflexamente pelos demais, pode conviver em perfeita harmonia com o princípio da hierarquia. Nos Estados Unidos da América, a promotoria é um cargo político, na medida em que depende de eleição e é exercido por tempo certo. Seus auxiliares podem ser demitidos, o que implica dizer que estão sob regra hierárquica. Trata-se de mecanismo típico do sistema democrático, onde os agentes estatais detêm uma parcela do poder, na mesma proporção que devem prestar contas de seus atos. Autonomia técnica não pode significar “irresponsabilidade”, pois nenhum agente estatal está isento do dever de tornar objetiva sua atuação e sujeitá-la à prestação de contas (princípio da publicidade), ainda que seja restrito o rol daqueles autorizados a examinar sua atuação. Anderson Souza Daura (2009) quando discorre sobre a hierarquia na Polícia Federal proporciona uma ampla visão sobre o regramento das polícias civis do Brasil e em todas as organizações policiais o princípio da hierarquia é tomado como fundamental para a existência da própria instituição. Nem por isso, a autoridade policial, quando no exercício de seu mister de presidir investigações, está sujeita à interferência valorativa (sempre preserva autonomia funcional para estipular quais elementos serão colhidos e o momento de sua colheita). Ao reclamar pela edição de normativo claro sobre regras de hierarquia faz uma advertência que resume a boa coabitação que pode existir entre autonomia e hierarquia. Por sua objetividade e clareza, reproduzimos na sequência: “Por derradeiro, urge fazer uma ressalva: tal fortalecimento das observâncias hierárquicas não pode e não deve interferir na convicção fundamentada dos subordinados em suas atividades”. O terceiro elemento de controle do investigador é a fixação de prazo para a conclusão dos trabalhos. Na Argentina é de seis meses (podendo ser prorrogado por decisão do Tribunal); na Bolívia é o mesmo prazo, podendo ser prorrogado pelo Juiz de Garantias até 18 meses; no 150 Brasília, v. 4, n. 2, p. 141-165, jul/dez 2011


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Brasil varia de 10 dias a 30, conforme esteja preso ou solto o investigado (também com possibilidade de prorrogação); no Chile, de dois anos, podendo sofrer alteração por decisão do Juízo; no Paraguai o prazo é determinado pelo Juízo; no Peru é de 120 dias; na Venezuela, de seis meses. A fixação de prazo para a conclusão dos trabalhos investigativos representa um dos principais fatores de controle estatal sobre o presidente do apuratório, na medida em que evita que seja o instrumento utilizado para manter o cidadão em situação indefinida, por longo período de tempo, causando insegurança sobre seu futuro. O Estado está legitimado a interferir na liberdade do cidadão, mas deve fazê-lo da forma menos gravosa (no que se inclui o tempo em que isso ocorrerá). O mecanismo está em sintonia com um princípio que vem ganhando força no Judiciário: a celeridade dos processos. Assim como justiça tardia é sempre injustiça, investigação que se prolonga indefinidamente tende a macular a atuação judicial; porque em relação ao fato já está fadada às máculas provocadas pelo transcurso do tempo. 4. O Controle sobre Atos de Investigação A resposta a essa questão tem por finalidade delimitar o âmbito de atuação do presidente da investigação, na colheita dos elementos de prova. Se os mecanismos incidentes sobre a pessoa do investigador (visto no tópico anterior) têm por escopo garantir celeridade, objetividade dos trabalhos e isenção de ânimo, os mecanismos ora examinados têm por função delimitar o “como” serão colhidos os elementos de prova (qual o grau de violação da liberdade deferido ao presidente da investigação). Damos enfoque específico à proteção de direitos e garantias fundamentais, notadamente: cerceamento da liberdade, restrição sobre bens, superação de sigilos de comunicação, correspondência, fiscal e bancário. A todas essas garantias denominamos genericamente de Medidas Cau151 Brasília, v. 4, n. 2, p. 141-165, jul/dez 2011.


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telares. Sob roupagens diversas e, com alguma diferença no rito, essas medidas se repetem nos ordenamentos jurídicos estudados. Todo ato de investigação que importe superação de garantia dos direitos fundamentais deve ser mediado pelo Poder Judiciário. O que encontramos são algumas variações sobre o limite das garantias. Por exemplo, na Argentina, o investigado presta declarações somente ao Juízo, sendo nulo se colhida pela polícia, ou Ministério Público. Na Colômbia, a interceptação do fluxo de comunicações pode ser determinada pelo Fiscal (que integra o Poder Judicial), mas com imediata comunicação ao Juízo, que pode interromper e tornar nula a medida. A colheita de material corporal é admitida em alguns países (modelo paraguaio, por exemplo) e, nesse caso, somente com ordem judicial. De forma uníssona, é o Poder Judiciário que decide sobre restrição à liberdade e a constrição de bens materiais (prisão, busca e apreensão, sequestro, arresto). Em regra, o Estado define quais os direitos fundamentais do cidadão e, a partir daí, somente ao Poder Judicial confere poderes para superá-lo (em consonância com as convenções e tratados internacionais sobre direitos humanos) Na Argentina, Bolívia e Chile, por exemplo, é admitida a incomunicabilidade do investigado, por exíguo período de tempo. Esse é outro fator que aponta que a investigação criminal é ação típica de Estado e somente pode ser realizada pelos órgãos expressamente autorizados por Lei. Ao delimitar quais medidas cautelares podem ser deferidas, pelo Juízo, automaticamente se fixam regras para sua execução e é constituído um órgão específico para sua realização. Esse sistema dá garantias ao cidadão de que somente em razão de investigação criminal é que pode ter seus direitos fundamentais superados e não para atendimento de pretensões outras: como pagamento de tributos, por exemplo. 152 Brasília, v. 4, n. 2, p. 141-165, jul/dez 2011


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A única exceção a essa regra de prévia mediação judicial é a prisão em flagrante de delito, quando autorizada a prisão e a colheita de elementos de prova, sem prévia autorização do juízo, por exemplo. Esse fenômeno também é uniforme em todas as legislações. A variação mais acentuada, nesse aspecto, é a comunicabilidade ao Juízo, no Brasil, sem a necessária apresentação do preso (o que normalmente acontece nos demais ordenamentos, se bem que nem sempre imediata). De todo modo, no Brasil, ao analisar as peças do flagrante que lhe são apresentadas imediatamente após o ato, o Juízo pode determinar a imediata apresentação do preso, o que redunda em sistema muito similar aos demais. Em todos os ordenamentos, o ato (prisão em flagrante e colheita dos elementos encontrados no local do crime, inclusive com inserção em domicílio sem prévia autorização do juízo) sempre está rigorosamente regido pelo instituto da imediata comunicação. Trata-se de providências que demandam imediata atuação e a polícia (ou qualquer do povo, a depender da situação) é que tem condições de dar imediata resposta ao gravame causado pelo delinquente, fazendo cessar o delito, ou apreendendo aquele que o cometeu, de tal modo que a proximidade entre o cometimento do delito e a externação de sua autoria possa servir como elemento de prevenção geral ao crime, além da imediata resposta estatal, que exige atos executórios – típicos da atividade policial. Importa asseverar, ainda, que os atos judiciais são sempre mediatos (o que demanda prévio conhecimento da versão das partes). E isso não é possível diante da agressão em curso, que exige pronta ação estatal. Um último tópico sobre esse tema é a previsão, no projeto de reforma do código processual penal pátrio, do Juiz de Garantias. É uma opção já acolhida por diversos dos ordenamentos estudados (Bolívia, Chile, Peru, Colômbia, Venezuela). Figura inovadora no ordenamento jurídico, que tem por missão atuar exclusivamente na fase investigativa; deixando assente a isenção de ânimo do Magistrado que conhecerá de eventual ação penal, decorrente da concessão daquela medida. 153 Brasília, v. 4, n. 2, p. 141-165, jul/dez 2011.


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Experiência aproximada ao Juiz de Garantias tem sido vivenciada na cidade de São Paulo, onde a distribuição dos inquéritos é vinculada a um único departamento, encarregado da correição do processo de investigação2 e que também se encarrega de apreciar as medidas cautelares, incidentes nessa fase da persecução do crime. 5. A Participação do Investigado na Colheita de Elementos de Prova É ponto comum em todas as legislações examinadas a ativa participação do investigado durante a fase investigativa. No entanto, nenhuma contempla a participação como corolário do princípio do contraditório, mas sim como decorrência do princípio da ampla defesa (conhecimento do produzido e pleito de diligências). Nesse sentido também é a lição de Alexandre de Moraes: “O contraditório nos procedimentos penais não se aplica aos inquéritos policiais, pois a fase investigatória é preparatória da acusação, inexistindo, ainda, acusado...” (2000). Na Argentina, por exemplo, somente o Juízo pode tomar declarações do imputado, sendo nulo o ato se praticado pela Polícia ou Ministério Público. Na Bolívia, Chile e Colômbia, também como exemplo, é exigida a presença do defensor quando o investigado presta suas declarações. Mas a ativa participação do investigado não pode significar anulação da ação estatal, que em muitas situações deve permanecer sob sigilo, sob pena de se criar um inquérito de “ficção”. Seja qual for o órgão encarregado da investigação, a regra é uníssona entre os sistemas estudados: havendo prejuízo para a investigação, os atos investigatórios e a própria investigação, não devem ser conhecidos pelo investigado. A medida é consectário lógico da supremacia do bem estar coletivo em detrimento do atuar prejudicial do indivíduo. 2 O procedimento está previsto nas Normas de Serviço da Corregedoria Geral da Justiça de São Paulo (59.1. A distribuição de natureza criminal, em primeira instância, do Fórum Ministro Mário Guimarães, é realizada pelo Departamento Técnico de Inquéritos Policiais e Polícia Judiciária-DIPO, sob a superintendência do Corregedor Geral da Justiça).

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Cabe assentar, ainda que pareça óbvio, que o sigilo das investigações não significa sigilo de instrumentos e seus controles pelo órgão encarregado da investigação ou da fiscalização. Outro ponto de comum contato entre os sistemas. O projeto apreciado pelo congresso brasileiro dedica os artigos 09 a 13 ao investigado, deixando claro o conceito de “investigado” (09), protegendo o conhecimento de terceiros acerca da investigação (10), garantindo acesso ao produzido, com exceção às diligências em curso que podem ser prejudicadas com seu conhecimento (11), direito a ser ouvido (12) e direito à produção de elementos de prova que o favoreçam (13). Nesse passo, o projeto se alia às mais recentes inovações legislativas adotadas pelos países vizinhos. Não se trata de instituir uma discussão administrativa prévia à ação penal (razão pela qual não se fala em contraditório), mas de busca de elementos que indiquem claramente a existência de fato típico e seu autor. Em decorrência, não se pode tomar o investigado como objeto da investigação, mas como sujeito e, nessa condição, é intuitivo que o Estado deva proporcionarlhe oportunidade para preservar sua liberdade e sua honra; ou minimizar sua situação diante de uma iminente ação penal. O direito de ser ouvido é tomado, nos dias atuais, como já incorporado ao patrimônio da humanidade. Nesse sentido se expressa a historiadora norte-americana Lynn Hunt (2009): “Os direitos humanos são difíceis de determinar porque sua definição e na verdade sua própria existência, depende tanto das emoções quanto da razão. A reivindicação de autoevidência se baseia em última análise num apelo emocional: ela é convincente se ressoa dentro de cada indivíduo”

6. O Objeto da Investigação Criminal O objetivo da investigação criminal não é alimentar ação criminal, mas verificar se houve desestabilização da ordem pública e se há fundamento para infirmar o direito à liberdade de pessoa apontada como seu autor. 155 Brasília, v. 4, n. 2, p. 141-165, jul/dez 2011.


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Mais uma vez, encontramos um ponto comum em todos os ordenamentos jurídicos. A investigação criminal tem sempre por escopo colher elementos de materialidade e autoria (com suas circunstâncias). A etapa prévia é medida de cautela, adotada pelo Estado, para evitar que o cidadão seja demandado criminalmente por fato que poderá ser tomado como inexistente (quanto imputado a alguém a prática de ato contrário à aceitação social, o que lhe causaria desprestígio diante de seus pares). Com isso, a ação penal pode ser sempre bipolarizada e desenvolver-se, desde o início, sobre o crivo do contraditório, elemento essencial de toda ação judicial. É a investigação criminal que definirá se há polo passivo definido, ou não. É a indefinição sobre o polo passivo uma das causas que tornam necessária a investigação, pois enquanto assim suceder não há como se falar em ação judicial, que essencialmente demanda pedido e resistência (ou seja, LIDE). Cediço que a investigação prévia é dispensável quando já disponíveis os elementos de autoria e materialidade suficientes para oferta da denúncia (nesse sentido e, no caso brasileiro, HC 94173/BA, STF). Da mesma forma que não se faz necessário o prévio procedimento quanto presentes indícios de materialidade e autoria, também a instauração de procedimento investigativo não tem, necessariamente, que resultar em ação penal, mas verificar se houve perturbação da ordem pública. E, nesse caso, quem foi seu autor. Caso se conclua pela inexistência do fato, ou impossibilidade de definição de autoria, o trabalho não terá sido inútil (porque não serviria para subsidiar a ação penal). Ao contrário, forneceu à sociedade a resposta que desejava do Estado (se suas normas de convivência foram violadas, ou não). Tomamos como exemplo o regramento boliviano, quando delimita no artigo 277 do código processual que o objetivo da investigação será “la preparación del juicio oral y público, mediante la recolección de 156 Brasília, v. 4, n. 2, p. 141-165, jul/dez 2011


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todos los elementos que permitan fundar la acusación del fiscal o del querellante y la defensa del imputado”. A consequência decorrente da autonomia do objeto do inquérito é que a investigação prévia não pode ser tomada por eficaz se resultou em ação judicial, ou condenação; mas sim se serviu de parâmetro seguro para aferição da necessidade de movimentar a máquina judiciária contra a liberdade individual. Por consequência, o inquérito se mostra como uma espécie de “filtro”, evitando sobrecarga do Poder Judiciário com ações penais fadadas ao fracasso, em razão da licitude da conduta, ou mesmo pela existência de causas excludentes da tipicidade, que podem ser detectadas com segurança na etapa prévia. Esse aspecto reforça a necessidade de ânimo isento do presidente do apuratório e que o produto de seu trabalho seja demonstrado de forma objetiva, sujeito a auditoria social. Se não houve crime e isso resultar plenamente demonstrado, a sociedade terá alcançado resposta a uma indagação formulada quando da prática de ato anormal (ou tido como tal). Por isso, temos que o objeto da investigação é autônomo, não sendo vinculado a uma ação penal, mas sim ao reclamo social por segurança. 7. Atos Próprios da Polícia Com essa questão procuramos delimitar diferenças entre atos de investigação e presidência do processo de investigação, examinando se o exercício da coordenação dos trabalhos implica, ou não, a realização dos atos investigativos; e dentre eles, quais são próprios do presidente e quais são realizados por terceiros. A questão é fundamental porque possibilitará responder a uma indagação prática: pode haver ascensão ao cargo de presidente da investigação por aqueles que praticam atos de investigação (se podem 157 Brasília, v. 4, n. 2, p. 141-165, jul/dez 2011.


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fazer parte, porque não podem fazer o todo?) ou existe um diferencial que os coloca em terrenos separados, ainda que não opostos, mas com cargos de natureza diversa? Em todos os ordenamentos examinados, os atos executórios de investigação são realizados pela polícia, a exemplo de vigilâncias, proteção e colheita de elementos de prova no local de crime, entrevistas, localização de pessoas, revistas pessoais, em veículos ou residências... A par de atos de investigação, também identificamos em todos os ordenamentos jurídicos a elaboração de estudos técnicos (perícia) como especialidade de corpo técnico ou de profissionais especialmente selecionados ou contratados para tal finalidade. Há, pois, uma nítida diferença entre a presidência da investigação e a execução de atos de investigação e de atos técnicos, auxiliares do presidente dos trabalhos. De fato, tanto o profissional de polícia quanto o profissional de conhecimento técnico científico têm como foco principal a colheita e exame de elementos de prova, que não se confundem com a adequação de tais elementos ao ordenamento jurídico e a definição de quais elementos são necessários para atendimento ao regramento jurídico. Essa é a função do presidente da investigação: definir quais elementos de prova devem ser buscados, em qual momento e de que modo. E para isso, necessita ser habilitado em ciências jurídicas; mas ao mesmo tempo, ter conhecimento de todas as técnicas e instrumentos utilizados por quem o auxilia. De fato, não é necessário, por exemplo, que tenha experiência em realizar vigilância móvel (essa atribuição é relativa à técnica policial), mas lhe é exigido que saiba se esse instrumento é necessário, ou não, para chegar-se à verdade real e qual sua potencialidade e oportunidade para a descoberta da verdade. Essa conclusão também foi externada por Monet (1986, p. 115) quando afirma que: 158 Brasília, v. 4, n. 2, p. 141-165, jul/dez 2011


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“Em todos os países do mundo, as forças policiais se vêem confiar – entre outras atividades – a tarefa de buscar infrações à lei penal, identificar e prender seus autores, reunir indícios e provas, e enviar à justiça os suspeitos e os resultados de suas investigações”.

Verificamos que há nitidez entre os ordenamentos examinados no sentido de que o presidente da investigação deve ser integrante do rol dos profissionais do direito e que não se incluem, nessa exigência, os responsáveis pelos atos de investigação ou análise pericial. 8. O Arquivamento como Prestação de Contas O ritual de arquivamento do procedimento apuratório é de fundamental importância para revelar o modo de prestação de contas (transparência) sobre o trabalho investigativo. Isso, ao indicar qual o destinatário final do processo prévio à ação penal: se ele é destinado exclusivamente ao titular da ação penal, ou se é destinado à sociedade e, portanto, sujeito ao controle por órgão diverso, além dos interessados diretos (investigado e vítima). O ordenamento jurídico dos países vizinhos dá especial atenção à vítima no momento do arquivamento, facultando-lhe, inclusive, direito de recorrer contra a decisão tomada nesse sentido. Ninguém mais que a vítima pode expressar desencanto com o Estado quando uma investigação é mal conduzida, ou mesmo, que não se queira punir o agressor. Afinal, o Estado tomou para si a responsabilidade de retomar a paz social, impedindo que o indivíduo o faça com suas próprias forças. O arquivamento, quando demonstrada a inexistência do fato, deixa expresso que não houve perturbação da ordem pública, ou que o comportamento adotado pelo apontado autor também pode ser adotado pelos demais cidadãos. Pode revelar, inclusive, a necessidade de atualização do sistema penal (quando o agir não pode ser tipificado criminalmente, mas ofende a paz social), a exemplo do que ocorre nos crimes cometidos por meio da internet. 159 Brasília, v. 4, n. 2, p. 141-165, jul/dez 2011.


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De outro lado, o investigado pode rebelar-se contra decisão Estatal autorizativa da ação penal, sem fundamento sólido para tanto e pleitear seu imediato arquivamento (no Brasil, recente reforma legislativa determina a oitiva do investigado antes da aceitação da denúncia, o que está em sintonia com esse pensamento). O artigo 38 do projeto em comento impõe a comunicação do arquivamento à vítima, investigado e ao delegado de polícia, tornando possível que a decisão seja objeto de crítica e eventual recurso, pela vítima ou ofendido; ou diligências posteriores, pela polícia e que possibilitem a descoberta de fatos novos, justificadores do desarquivamento e eventual reapreciação dos fatos. É instrumento de prestação de contas e eleva o ordenamento pátrio ao mesmo nível de transparência dos códigos mais atualizados. Considerações Finais Para cada tema revelador da estrutura da investigação criminal (previsão legal, definição de seu presidente, suas limitações pessoais e materiais, participação do investigado, ato de arquivamento), buscamos confrontar as diretrizes adotadas pelos países vizinhos e assim também com a opção ofertada pelo projeto de reforma do processo penal no Brasil, externando nossa opinião sobre a sintonia, ou não, com os demais países e, sobretudo, com a sua viabilidade como instrumento democrático. Agora, poderemos concluir se o modelo preconizado pelo novo código se adéqua ao Estado Democrático de Direito: opção feita pelo Brasil, em sua Carta Magna, mais especificamente no seu primeiro artigo. Inicialmente, entretanto, cumpre que definamos o que entendemos por Estado Democrático de Direito. E, nesse passo, partimos da ensinança de Alexandre Moraes, quando leciona (com grifo nosso) que “o Estado Democrático de Direito, que significa a exigência de 160 Brasília, v. 4, n. 2, p. 141-165, jul/dez 2011


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reger-se por normas democráticas, com eleições livres, periódicas e pelo povo, bem como o respeito das autoridades públicas aos direitos e garantias fundamentais” (MORAES, 2000, p. 49). Com base no enunciado, concluímos que na seara da investigação criminal, o Estado se mostra democrático quando bem define o procedimento investigatório (primado da Lei) e oferta ao cidadão, vítima ou investigado, o pleno exercício das garantias constitucionais fundamentais, de tal modo que possa evitar ser processado criminalmente quando inocente. Observando o projeto de reforma do código de processo penal brasileiro e, ainda, que alguns dispositivos possam ser questionados (como a necessidade de prévia comunicação, pelo delegado de polícia ao Ministério Público, para realização de acareação – medida que poderia frustrar a diligência quando necessária em um flagrante, realizado durante a madrugada, por exemplo), não há como negar que o inquérito policial, conforme concebido no projeto, guarda estrutura baseada no equilíbrio entre “poderes e controles”. De fato, está delimitado qual agente estatal pode realizar atos que tendem à limitação da liberdade. Tais atos devem estar formalizados em um caderno apuratório (critério objetivo de aferição). Ao mesmo tempo em que conferido o poder de restringir a liberdade, também são estabelecidos mecanismos de controle sobre o ânimo do agente (suspeição, impedimento, prazos), além de rígido controle sobre os atos que importam supressão das garantias constitucionais. A inexistência do contraditório (reclamada por alguns) não infirma seu caráter democrático, mas faz parte de sua essência: justamente porque sua finalidade é definir se houve fato típico, qual seu autor e circunstâncias; e, por vezes, preservar a ordem pública e econômica (prisão preventiva), assegurar a reparação do dano (sequestro de bens), produzir provas insuscetíveis de repetição ou cuja cautelaridade prepara ou integra a ação penal. Uma vez definidos tais

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elementos, não mais se justifica a permanência do apuratório, devendo ser transformado em ação penal, ou arquivado, se concorrerem circunstâncias autorizativas (justificadoras ou excludentes). A indefinição de materialidade e autoria, entretanto, são perfeitamente compatíveis com o princípio da ampla defesa, razão pela qual a participação do investigado deve ser acolhida desde o instante em que caracterizada tal condição. Sua participação, no entanto, não é dirigida ao presidente da investigação, mas à descoberta da verdade real; daí que não cabem diligências que sejam típicas do contraditório. A proteção de diligências em curso é natural em todos os regramentos e representa mecanismo natural de defesa do Estado, que viria seu agir sempre frustrado, caso adiantasse ao investigado seu teor. O bom senso recomenda a medida. Por fim, o ritual de transparência, quando de eventual arquivamento do procedimento, é o último elemento que destacamos como inovação democrática do instrumento, sujeitando-o ao crivo dos interessados diretos e, no Brasil, do órgão defensor da sociedade, o Ministério Público (que o requer, ou recorre se determinado pelo Juízo). Por esses fatores, temos que o projeto em análise pelo Congresso colocará o Brasil em situação de paridade com os demais países latinoamericanos, que já adaptaram seu procedimento investigatório às regras básicas do sistema democrático. Nelson Edilberto Cerqueira Delegado de Polícia Federal, Chefe da Delegacia de Polícia Federal em A raraquara/SP, bacharel em Ciências da Filosofia (Seminário Diocesano de São Carlos) e Ciências Jurídicas (Faculdade de Direito de São Carlos – FADISC. E-mail: cerqueira.nec@dpf.gov.br

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Nelson Edilberto Cerqueira

“INQUERITO POLICIAL” AS AN INSTRUMENT FOR DEMOCRACY INVESTIGATION: structural analysis of the criminal investigation in ten countries in South America

ABSTRACT This paper aims to analyse how the criminal investigation is organized in South America Latin speaking countries. The focus of this research is based on the legislative conception of previous procedures to penal procedures, whereby doctrines and judicial overviews were not taken into account. The structure of each legal system was analysed according to a survey based on eight questions. The objective was: to verify the importance of the topic within the legislative, that is, if the topic is constitutional or infraconstitutional; who is chosen to be responsible for presiding the criminal investigation; which are the constraints imposed on the investigator, that is, obstacles that are related to the investigator and his right to act; the level of participation granted to the person who is being investigated; and the level of formalism to file the case, in particular to the investigation process as a tool to community accountability. Keywords: Criminal Investigation, South America, benchmarking.

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Polícia: segurança pública e cidadania Lenimar Alves de Oliveira

D RESUMO O presente artigo tem como propósito trazer ao debate a discussão entre o conceito constitucional trazido no artigo 144, da Constituição Federal, onde os órgãos de polícia figuram como aqueles destinados a desempenharem as atividades de segurança, relacionando-os com o preâmbulo da mesma carta, juntamente com os dispositivos que visam guardar os direitos e garantias fundamentais, propiciando, assim, a formação de um novo conceito de polícia, partindo de uma idéia de instituição que visa, precipuamente, a defesa dos direitos humanos, razão que deve repercutir em sua atividade dentro do plano de segurança pública do Estado brasileiro de forma ampla, conformando a atividade com outras práticas integradas de outros segmentos da sociedade que possuem relação com o mesmo objetivo. Palavras-chave: Segurança, Sociedade, Polícia, Cidadania.

Introdução Vivenciar a atividade policial, tão próxima das mazelas sociais, tem sido o instrumento catalisador de muitos questionamentos acerca das relações humanas, especialmente entre o cidadão e o Estado. Um deles foi o desejo de conhecer mais profundamente o desafio que a sociedade brasileira tem enfrentado nos últimos anos. O atual contexto social conturbado e complexo, aparentemente fora de controle, é palco de uma violência e criminalidade sem precedentes, o que tem justificado, muitas vezes, uma atuação mais “enérgica” das instituições policiais no exercício de seu mister. O olhar crítico da sociedade (e do próprio policial) não deve restringir-se aos erros e acertos de fácil visibilidade, visto a falta de cientificismo nessas interpretações. Ao contrário, deve-se investigar profundamente esta relação: sociedade/ Recebido em 08 de dezembro de 2010. Aceito em 1º de outubro de 2011.

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polícia, para que se possa obter formas mais eficazes de correção e adequação dos trabalhos na contenção dos abusos das liberdades fazendo-se prevalecer os interesses coletivos. O uso da força policial ainda é o instrumento preponderante do Estado no seu confronto à criminalidade, mas até que ponto esse proceder está correspondendo aos interesses da sociedade em geral? Quanto cabe ao cidadão a responsabilidade no combate à violência e criminalidade? Em que contexto deve ser vista a polícia nos dias atuais? Todos esses questionamentos são de grande importância para que se possa visualizar e tentar extrair do cenário de atuação policial o descrédito e a falta de identidade como instituições que visam a atender a vontade da sociedade na busca da paz e não em instrumento de poder que sirva para atuar contra ela. 1. Sociedade A complexidade dos temas polícia e segurança pública tem servido de estímulo a diversos debates, onde segmentos multidisciplinares oferecem, segundo seus fundamentos, razões diversas que motivariam o desencadear de comportamentos que ultrapassariam os limites da tolerância legal estabelecida. Não há dúvidas de que conhecer o homem, sua justificativa de agregação e suas maneiras com os demais são pontos interessantes que devem ser trazidos ao estudo, mesmo que de forma ligeira, ao menos para justificar a dificuldade que também é transmitida aos meios necessários para a manutenção de uma ordem mínima que venha a possibilitar a evolução de um grupo social organizado. Etimologicamente, conviver1, do latim convivere, significa o ato de viver em comum; ter familiaridade; dar-se com. E conviver é, segundo a grande maioria dos autores especializados, uma condição de existência da humanidade sem a qual não há possibilidade de evolução. 1 TORRINHA, Francisco. Dicionário da Língua Portuguesa, 1. ed. Lisboa: Notícias Editorial, 1999, p. 393.

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O Antropólogo inglês Ralph Linton define a sociedade como sendo: [...] um grupo de indivíduos, biologicamente distintos e autônomos, que pelas suas acomodações psicológicas e de comportamento se tornaram necessários uns aos outros, sem eliminar sua individualidade. Toda vida em sociedade é um compromisso e tem a indeterminação e a instabilidade própria das situações desta natureza. (LINTON, 1972, p. 107).

Assevera o jurista francês Leon Duguit que “o homem vive em sociedade e só pode assim viver”. Tal entendimento leva à compreensão de que os indivíduos dependem uns dos outros para subsistir. Isto vai além de uma idéia de tolerância de convivência, passando para um status de verdadeira necessidade: “a sociedade mantém-se apenas pela solidariedade que une seus indivíduos”. A contrario sensu, isso implica aos homens, segundo o mesmo jurista, em “[...] não praticar nada que possa atentar contra a solidariedade social sob quaisquer das suas formas e, a par com isso, realizar toda atividade propícia a desenvolvê-la organicamente” (DUGUIT, 1996, p. 25-26). Sob esta ótica, o que se percebe é que, pelo aspecto antropológico, existe uma força motriz subjetiva instintiva que impulsiona os indivíduos a se estabelecerem em grupos organizados, simplesmente porque, sem essa força, o indivíduo, isoladamente, perece. Pelo aspecto jurídico, se a convivência é imprescindível à existência humana, importa que as relações intersubjetivas se mantenham nesse propósito, pois tão antigos quanto a sociedade são os comportamentos dos sujeitos que contrariam a vontade coletiva de se organizar e progredir pacificamente sem os arroubos da individualidade extremada. A sociedade, enfim, é uma aglutinação de indivíduos biologicamente distintos e autônomos e, nessa razão, possuidores de interesses que, muitas vezes, interferem danosamente na esfera de domínio de seus semelhantes, podendo gerar conflitos. Para esses fenômenos, dentro do processo evolutivo das civilizações, foram desenvolvidas medidas que proporcionassem a manutenção da ordem, conformando o grupo humano à submissão de regras que, dependendo da dimensão do dano originado pelo ato desagregador, podem estabelecer sanções. 169 Brasília, v. 4, n. 2, p. 167-183, jul/dez 2011.


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2. Crime Destarte, importa conhecer que condutas humanas teriam a força de desestabilizar a paz coletiva que, em razão da repercussão de suas incidências no meio social, trazem consigo a atenção da coletividade que passa a exigir do Estado ação especial na sua vigilância, como força preventiva e, na sua repressão, na forma de punir o autor do ato condenável: o Crime. Sérgio Salomão Shecaira (2004, p. 45-46) apresenta quatro condições para que fatos reprováveis dessa magnitude sejam compreendidos coletivamente como crime. A primeira delas é que o fato tenha uma incidência massiva na população. Não há que reconhecer a condição de crime a fato isolado, ocorrido em distante local do país, ainda que tenha causado certa abjeção da comunidade. Se o fato não se reitera, desnecessário têlo como delituoso. A segunda, é que haja incidência aflitiva do fato praticado. É natural que o crime produza dor, quer à vítima, quer à comunidade como um todo. Assim, é desarrazoado que um fato, sem qualquer relevância social, seja punido na esfera criminal. A terceira, é que haja persistência espaço-temporal do fato que se quer imputar delituoso. Não há que ter como delituoso um fato, ainda que seja massivo e aflitivo, se ele não se distribui pelo território do país, ao longo de certo tempo. Por último, é que se tenha um inequívoco consenso a respeito de sua etiologia e de quais técnicas de intervenção seriam mais eficazes para o seu combate. Para o Direito Penal nacional, delito é uma ação humana e proibida pelo ordenamento jurídico, que, para seu autor, gera como consequência uma sanção. Portanto, uma ação humana, típica, antijurídica e culpável (TEOTÔNIO, 2002, p. 91-99). A criminologia encara como um fenômeno social coletivizado, o qual possui alternâncias de cunho temporal, conforme a evolução 170

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cultural, econômica e social dos grupos humanos. Fatos antes tidos como condutas reprováveis, em determinado momento deixam de sêlo, por outro lado, o que antes não era, pode chegar a desenvolver sua reprovabilidade social, atendendo aos interesses coletivos contextuais. 3. Segurança Pública no Brasil A responsabilidade do Estado brasileiro em promover ações em prol da segurança pública decorre do dever de agir, esculpido na Carta Maior de 1988, no seu artigo 144 (BRASIL, 1988): A segurança pública, dever do Estado, direito e responsabilidade de todos, é exercida para a preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do patrimônio, através dos seguintes órgãos:... (grifo meu). I - polícia federal; II - polícia rodoviária federal; III - polícia ferroviária federal; IV - polícias civis; V - polícias militares e corpos de bombeiros militares.

A destinação desse dever ao Poder Público é consequência da transferência do direito de punição do particular ao estado, já que o cidadão não mais está autorizado a fazer justiça com as próprias mãos, cabendo, agora, ao Estado, através dos órgãos policiais, garantir as condições para que a sociedade goze do seu direito à segurança. As ações desenvolvidas pelos órgãos da Administração são atos do Poder Público, cujo regramento encontra-se estabelecido, fundamentalmente, nas normas de Direito Administrativo, em cuja esfera a responsabilidade do Estado se situa. Por outro lado, o Professor Jorge da Silva (2003, p. 39), em estudo desenvolvido na obra Segurança Pública e Polícia: criminologia crítica e aplicada, define o instituto, primeiramente, como setor da Administração que agrega instituições e órgãos, instalações, meios humanos e 171 Brasília, v. 4, n. 2, p. 167-183, jul/dez 2011.


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materiais, assim como as leis e sanções a ela relacionadas e as ações desenvolvidas com o propósito de obtê-la. Por outro vértice, define Segurança Pública como sendo o cabedal de conhecimentos relativos a essa atividade, obtidos através da crítica permanente de suas próprias práticas, pesquisas de diferentes disciplinas, comparadas ou não. Percebe-se que, segundo Jorge da Silva, a idéia de segurança pública abriga-se numa dimensão mais ampla, embora em âmbito estatal, alastrando-se por outros segmentos do Estado, ultrapassando os limites do Poder Executivo. Nesse ínterim, a responsabilidade do Estado insere-se nas ações que as instituições públicas devem praticar com o propósito de alcançar os objetivos delineados para o estabelecimento de uma Segurança Pública eficaz. 4. Insegurança Pública no Brasil Em pesquisa publicada em artigo da Revista Brasileira de Ciências Sociais, RBCS2, é possível visualizar o quadro em que se encontrava o Brasil na década de oitenta, período em que o tema segurança pública foi discutido mais amplamente, dada a sua relevância social. Esta, mais destacadamente, dadas as novas circunstâncias em que a sociedade brasileira começara a se submeter, especialmente a Região Sudeste, cidades do Rio de Janeiro e de São Paulo, nas quais havia um extremado descompasso entre o aumento dos indicadores relacionados à violência e as medidas buscadas pelo Estado para contê-las. O aumento da criminalidade coincide com o retorno à democracia e ao aumento da desigualdade social, o que levou muitos estudiosos a nomearem o período como “década perdida”. Angelina Peralva (2000, p. 21-22) atinge conclusões semelhantes às do artigo acima mencionado quando em pesquisa realizada com os jovens da periferia de São Paulo e do Rio de Janeiro, constatando 2 DELLASOPPA, Emílio, BERCOVICH, Alicia M., ARRIAGA, Eduardo. Violência, Direitos civis e Demografia no Brasil na Década de 80: o caso da área metropolitana do Rio de Janeiro. Revista Brasileira de Ciências Sociais, vol. 14, n. 39, fevereiro de 1999, p.155.

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que o aumento da violência e da criminalidade coincide com o retorno do país ao regime democrático, vindo a manter estreita relação com a igualdade que passou a envolver os jovens “pós-ditadura” que, diferentes de seus pais, romperam a hierarquia social existente nos tempos do período militar. O resultado foi uma maior integração cultural (escolas, praias, boates, etc) entre os jovens da classe média e os das comunidades carentes, facilitando o trânsito de informações e, por isso, criando o que Peralva (2000, p. 21) denominou “individualismo de massa”, que seria “uma certa homogeneização dos apelos ao consumo não só de bens materiais, mas também de bens culturais”. Segue a autora (op. cit., p. 22) esclarecendo que os efeitos decorrentes desse novo contexto social foram catalisados pelo continuísmo autoritário, ensejando um sentimento de revolta que instigou os jovens das favelas na busca de suas identidades e de respeito, inclusive pela via do crime. No ano de 1983, as Organizações Globo lançaram nacionalmente a campanha “O Rio contra o Crime”, questionando a população a respeito da violência que se instalara no Rio de Janeiro. Na opinião do Professor Jorge da Silva (2003, p. 509), tal programa foi um dos desencadeadores do estado psicológico do medo e da insegurança que ultrapassou as divisas daquela capital, alcançando os outros pontos da federação. Na tentativa de encontrar soluções rápidas para o problema que se assomava dia após dia, conclamava-se a adequação de programas aplicados em outras cidades do mundo, por exemplo, o programa nova-iorquino “Tolerância Zero”, “Lei e Ordem”, os quais colidiam frequentemente com os ideais dos “direitos humanos”, que estavam em forte ascensão na época. Para Jorge da Silva (2003, p. 2), é fundamental que se mude o foco das ações, ou seja, não se buscando a impossibilidade da abstração que norteia o conceito de segurança, mas a concretude instalada e combatível da insegurança, o que resultaria na seguinte fórmula: “Diminuição dos riscos reais ou imaginários + Bom gerenciamento dos riscos reais + Bom gerenciamento do medo = Segurança”. 173 Brasília, v. 4, n. 2, p. 167-183, jul/dez 2011.


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O mesmo autor posiciona o Poder Público como coordenador das ações dos diferentes setores da sociedade, visando ao gerenciamento da insegurança (DA SILVA, 2003, p. 1) , “(...) pois parte do princípio de que o Estado, antes de tudo, deve reconhecer que os meios usuais para o controle da violência e do crime não são eficazes, devendo, portanto, buscar alternativas que visem à diminuição dos riscos e perigos reais (insegurança objetiva), assim como o medo que tende a gerar (insegurança subjetiva)”. 5. Direitos Humanos: breves considerações Nos Estados Unidos da América, palco de grandes transformações que se irradiaram mundo afora nas décadas de sessenta e setenta, notabilizaram-se grandes movimentos culturais que puseram em evidência a popularização da idéia dos direitos humanos. De um lado, a contracultura dos hippies propondo a paz, o amor, o sexo livre e a não-violência; a música despontava com uma nova roupagem, representada por grupos mais populares como Beatles e os Rolling Stones e as letras de conteúdo político de Bob Dilan e Joan Baez; nas artes plásticas o impactante Andy Warhol, mais conhecido representante da pop art 3, de significativa influência do movimento dadaísta 4 do início do século passado, definindo-se como a representação artística do cotidiano popular e rompendo com o classicismo rígido cultural anterior. De outro lado, Martin Luther King liderava a luta pelos direitos civis, pela prevalência das igualdades entre brancos e negros norte-americanos; inúmeras manifestações contra a invasão norte-americana no Vietnã; o clímax da “guerra fria”, encabeçada pelas duas grandes potências: Estados Unidos e União Soviética, que impuseram um sentimento de temor permanente na comunidade internacional de um possível conflito nuclear; a acentuada dualidade capitalismo versus socialismo. 3 POP Art. Disponível em: <http://www.historiadaarte.com.br/popart.html>. Acessado em : 11 de setembro 2010. 4 DADAÍSMO. Disponível em: <http://www.historiadaarte.com.br/dadaismo.html>. Acessado em: 11 de setembro 2010.

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1972, 5 de setembro, Munique, Alemanha Ocidental, na última semana dos Jogos Olímpicos, um grupo palestino sequestra atletas da delegação de Israel. O evento resultou na morte de onze atletas, cinco palestinos e um policial alemão. A comunidade internacional passa a conhecer o terrorismo como uma das grandes ameaças aos Estados democraticamente organizados. O paradoxo é que tais grupos justificam suas ações à luz dos princípios da liberdade, embutida no rol de interesses dos direitos humanos, justificativa que se mantém até os dias presentes, como no dia 11 de setembro de 2001, famoso atentado terrorista no World Trade Center (Torres Gêmeas), na cidade de Nova Iorque/EUA. A determinação do ataque foi atribuída a Osama Bin Laden, membro da organização terrorista árabe Al-QAEDA5. Enfim, o momento histórico que abrangeu as décadas de sessenta e setenta favoreceu o germinar de idéias que induziriam reflexões mais profundas sobre os direitos humanos de maneira geral e que se espraiaria por outros segmentos da sociedade, ultrapassando, inclusive, as fronteiras dos Estados onde foram desenvolvidas. Não tardou para o mundo da filosofia se posicionar quanto à questão do Estado e sua capacidade de buscar uma sociedade mais justa para seus cidadãos, com necessidades essenciais satisfeitas. Isso fica bem claro na performance de John Rawls em Uma Teoria da Justiça, 1971, obra que absolutamente estabelece um marco no pensamento jus filosófico sobre a questão. A intensidade de suas idéias culminou na formação das bases dos fundamentos ético-jurídicos, que concebe o conceito do moderno Estado de bem-estar Social.6 5 AL-QAEDA. Disponível em: <http://wikipedia.org/wuiki/ataques11desetembrode2001>. Acessado em: 11 setembro 2010. 6 DA SILVA, Alexandre Garrido. Direitos Humanos, Constituição e Discurso de Legitimação: Possibilidades e Limites da Teoria do Discurso. (Org): TORRES, Ricardo Lobo. Legitimação dos Direitos Humanos, 2. ed. Rio de Janeiro: Editora Renovar, 2007, p. 13.

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Não objetiva o presente trabalho desenvolver o tema acima comentado, mas é interessante trazer ao conhecimento de que houve, por algum tempo, o recolhimento de iniciativas mais pronunciadas quanto aos direitos humanos, no período que compreende o pós Segunda Grande Guerra até meados da década de sessenta, onde, a partir desse momento, houve a retomada de um pensar mais afirmativo dessas idéias. Também não se pode ignorar que a globalização teve seu papel de importância no contexto mundial em favor do que se sabe e se entende hoje sobre direitos humanos e do que ainda se busca entender e aperfeiçoar sobre essa matéria. 5.1 Direitos Humanos no Brasil O movimento mundial sobre o conhecimento e exercício dos direitos humanos, especialmente nos anos oitenta, quando do impacto da globalização, impôs um caminho a ser seguido, inclusive aos Estados democráticos ainda timidamente estabelecidos, como no caso do Brasil, que recém se desvencilhava do período da “ditadura militar”. A notável repercussão do movimento encontra-se estampada no Preâmbulo da Carta Constitucional de 1988, onde a Assembléia Constituinte visou “...instituir um Estado Democrático, destinado a assegurar o exercício dos direitos sociais e individuais, a liberdade, a segurança, o bem-estar, o desenvolvimento, a igualdade e a justiça como valores supremos de uma sociedade fraterna, pluralista e sem preconceitos, fundada na harmonia social e comprometida, na ordem interna e internacional, com a solução pacífica das controvérsias...”. Acresce-se o teor dos parágrafos 1º, 2º e 3º, do Artigo 5º, da Carta Constitucional de 1988: § 1º - As normas definidoras dos direitos e garantias fundamentais têm aplicação imediata. 176 Brasília, v. 4, n. 2, p. 167-183, jul/dez 2011.


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§ 2º - Os direitos e garantias expressos nesta Constituição não excluem outros decorrentes do regime e dos princípios por ela adotados, ou dos tratados internacionais em que a República Federativa do Brasil seja parte. § 3º Os tratados e convenções internacionais sobre direitos humanos que forem aprovados, em cada Casa do Congresso Nacional, em dois turnos, por três quintos dos votos dos respectivos membros, serão equivalentes às emendas constitucionais.

O assunto não se encerra nestes termos, servindo a exposição acima simplesmente como referência ao status que hoje se colocam tais direitos e sua repercussão no ordenamento jurídico pátrio. 6. Polícia A segurança do cidadão e de seus bens adquiriu relevo Constitucional na Carta de 1988, razão pela qual a sua compreensão não deve subsistir restrita ao antigo mito do justiceiro, onde o exercício de sua atividade, com o propósito de promoção da paz social, poderia se valer de alternativas extralegais. O que antes era tolerável, hodiernamente é inconcebível. O agente público responsável pela segurança, no exercício de suas atribuições, tornar-se tão algoz quanto o infrator. 6.1 Conceito Segundo Celso Antônio Bandeira de Mello (2007, p. 798), entende-se como “Poder de Polícia” a atividade estatal que visa a condicionar a liberdade e a propriedade ajustando-as aos interesses coletivos. Nesse propósito, todos os poderes são instados à atuação em prol do bem comum, seja de forma abstrata, na constituição de normas e regulamentos, seja na atuação dos seus agentes com o escopo de impedir que atividades particulares prevaleçam sobre interesses coletivos. Nesse sentido, o ente polícia constitui-se na atividade da Administração Pública que, com fundamento na supremacia geral e na forma da lei, impõe uma obrigação de não fazer dados atos por par177 Brasília, v. 4, n. 2, p. 167-183, jul/dez 2011.


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ticulares, a fim de adequá-los aos comportamentos que se traduzam nos interesses sociais consagrados no sistema normativo. Celso de Mello (2007, p. 809) ensina a diferença entre polícia administrativa e judiciária, mas nega os critérios da prevenção e repressão como distinção entre ambas, para tanto cita Rolland, o qual esclarece que a polícia judiciária não reprime, mas ajuda o poder judiciário a promover a repressão, ressaltando que a polícia administrativa, além de prevenir, reprime empregando a força para assegurar o acatamento de suas ordens independente de recursos às vias judiciais. Para finalizar, esse autor encerra os estudos concluindo que “A importância da distinção entre polícia administrativa e polícia judiciária está em que a segunda rege-se na conformidade da legislação processual penal e a primeira pelas normas administrativas”. 6.2 Polícia e Cidadania A sociedade deve refletir sobre a relação que hoje se estabelece entre polícia e cidadão. Os aumentos da corrupção e da criminalidade têm desenvolvido na população dos grandes centros, especialmente Rio de Janeiro e São Paulo, um sentimento de anomia, seguido pela apatia e banalização da violência, incompatível com o espírito de uma sociedade que se classifica como civilizada. Civilizar-se é o processo no qual os indivíduos de uma sociedade abandonam o estado de barbárie para adaptar-se à vida humana em coletividade. Uma sociedade bem adaptada é aquela em que os valores que a orientam encontram-se assimilados pela maioria de seus indivíduos. O que afeta um de seus membros afeta todos os demais. A polícia que zela pela segurança do cidadão e de seu patrimônio, usando como fundamentos os direitos e garantias individuais identifica-se com uma sociedade que compreende sua subsistência e evolução, como resultado da força que reside na solidariedade de seus membros. 178 Brasília, v. 4, n. 2, p. 167-183, jul/dez 2011.


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Nessa esteira, percebemos, hodiernamente, um mundo voltado para um Estado onde os direitos humanos são tomados como delineadores na criação e na interpretação das normas e no exigir do seu cumprimento, dentro das limitações legais constitucionais. O que mais importa é que o Brasil não pode deixar de navegar nessa corrente que a história lhe impõe. Poucas medidas têm sido tomadas com o propósito de minimizar o sofrimento das vítimas da violência e da criminalidade em nossa sociedade, principalmente quanto às iniciativas de ordem Estatal. Deve-se ter a consciência de que ainda há muito a ser feito, não só pelo aspecto jurídico-ideológico, mas, também, em favor do próprio desenvolvimento como nação economicamente resolvida que se pretende ser. Subsistir no mundo globalizado impõe requisitos, dentre eles, a forma pela qual um Estado se coloca diante da questão na proteção dos direitos humanos perante seus nacionais e estrangeiros. A polícia deve surgir não somente na forma disposta do artigo 144, mas, também, como instituições de onde o trabalho resulte em elementos que possibilitem alcançar, eficientemente, os objetivos traçados no preâmbulo da carta de 1988, e que funcione como instrumento que garanta aos cidadãos o gozo dos preceitos fundamentais contidos no artigo 5º do mesmo diploma. Dessa maneira, como exemplo, visualizam-se as Unidades de Polícia Pacificadora – UPP -, estratégia adotada pelo Governo do Estado do Rio de Janeiro no combate à criminalidade instalada nos morros da capital. Após um trabalho de inteligência e planejamento, sucede-se a ocupação policial que ali permanece, estabelecendo a paz social, garantindo a instalação de outras ações estatais, como saúde, educação, lazer etc., promovendo a autoestima e cidadania da população local, a qual passa a integrar-se ativamente com as instituições, participando na manutenção da ordem e do bem estar da coletividade. Resistências há. 179 Brasília, v. 4, n. 2, p. 167-183, jul/dez 2011.


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Exemplo disso foi dado recentemente com histórica operação elaborada pela Secretaria de Segurança Pública do Estado do Rio de Janeiro, no dia 25/11/2010, com a reconquista do território conhecido como o “Complexo do Alemão”, há anos dominado pelo tráfico de drogas, sendo fonte de distribuição de maconha, cocaína e outras substâncias proscritas a outros morros da capital. A operação policial, considerada o maior golpe contra o narcotráfico no país, já era prevista, contudo, teve sua ação antecipada em resposta a diversos atentados orquestrados pelos comandantes do tráfico que cumpriam pena no Presídio Federal de Segurança Máxima de Catanduvas/PR, tudo com o propósito de intimidar o governo do Estado em impedir a implantação de outra Unidade de Polícia Pacificadora (UPP) naquela região. A ação surpreendeu no seu tempo de duração, inclusive seus idealizadores, os quais previam a tomada da área entre vinte e quatro a quarenta e oito horas, porém, tudo foi resolvido em menos de três horas, chamando à atenção a participação da sociedade em comunhão com as autoridades policiais, quebrando a antiga “lei do silêncio”, contribuindo maciçamente nos trabalhos que se desenrolaram dali para diante. Considerações Finais Por grande parte da história brasileira, a atividade policial sempre esteve alheia ao conhecimento daquilo que se sabe hoje ser os direitos humanos. Combater a criminalidade e a violência exige uma gama de providências em direções diversificadas, tanto do Estado como da sociedade. Nessa dimensão, o espaço reservado à ação policial é mínimo, no sentido de que quando a criminalidade e a violência chegam à materialização, já foram ultrapassadas diversas etapas muito importantes para o desenvolvimento do indivíduo, nas quais as bases de sustentação moral e ética são formadas. Elementos como a educação, a saúde, o trabalho, o lazer, a proteção da família e a segurança devem fazer parte da vida de qualquer coletividade civilizada e o grande responsável pela implantação e direcionamento desses catalisadores do 180 Brasília, v. 4, n. 2, p. 167-183, jul/dez 2011.


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bem comum é o Estado, o gerenciador do poder que deve ser exercido a favor da sociedade que o criou. Dada a sua importância, tais medidas protetivas passam a ser consideradas um dever de garantia, ou seja, o poder público deve utilizar-se de todos os meios necessários para que elas sejam eficientemente entregues à população, como verdadeiro defensor dos direitos e garantias fundamentais, fazendo valer a dignidade humana efetiva. A contribuição da sociedade na segurança pública deve ser na procura de alternativas que favoreçam o esclarecimento dos cidadãos em seus direitos e deveres, exigindo o cumprimento das normas nas quais as instituições devem-se pautar. Quanto ao indivíduo policial, este deve ser um homem integrado mais com a sua condição de cidadão do que a de agente repressor, pois sua conduta, no exercício de suas funções, somente terá sentido se balizada na proteção dos direitos fundamentais, afora isso, é simples ação reflexa de uma idéia muito limitada de si próprio e da instituição a que pertence. A atuação policial deflagrada no dia 25.11.2010 recebeu o apoio da população carioca que não se intimidou, como antes, em contribuir com elementos de informação na captura de criminosos e na indicação de esconderijos onde se haveria depositado armas e drogas. Durante o desenrolar da operação não houve o pronunciamento de nenhum grupo defensor dos direitos humanos indicando excessos na atuação policial. A imprensa e especialistas em segurança pública destacaram a interação (sinergia) entre a população e os agentes policiais. Ao que parece, houve uma sensível mudança na percepção da população sobre a polícia e, também, do próprio policial com sua instituição, ou melhor, com sua atividade em si. Os ingredientes para que a polícia mantenha destaque dentro de um contexto de Estado verdadeiramente democrático foram es181 Brasília, v. 4, n. 2, p. 167-183, jul/dez 2011.


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tampados: eficiência e eficácia. Assim alcançou seus objetivos, pautando-se na observância das normas constitucionais que institucionalmente deve defender. Resta saber se todo esse hálito psíquico de cordialidades não se trata de um simples arroubo entusiasta de um momento de sucesso. LENIMAR ALVES DE OLIVEIRA Escrivão de Polícia Federal E-mail: lenimar.lao@dpf.gov.br

POLICE: PUBLIC SECURITY AND CITIZENSHIP ABSTRACT This article aims to bring the debate to discussion between the constitutional concept brought under Article 144 of the Federal Constitution, where police agencies listed as those intended to carry out security activities, relating them to the preamble of the same letter with devices designed to guard the rights and safeguards, thus providing the formation of a new concept of police, from an idea from an institution that is aimed primarily at protecting human rights, so that should be reflected in its activity within the plan of public security of the Brazilian state broadly, shaping the activity with other integrated practices of other segments of society that are related to the same goal. Key-Words: Security, Society, Police, Citizenship.

Referências AL-QAEDA. Disponível em: <http://wikipedia.org/wuiki/ataques11desetembro2001>. Acessado em: 11 setembro 2010. BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil 1988. Brasília: Gráfica do Senado, 1988. CARRARA, Francesco. Programma del corso di diritto criminale, Parte generale. vol. 1, p.493. In: SHECAIRA , Sérgio Salomão. Criminologia. São Paulo: RT, 2004. DADAISMO. Disponível em: <http://www.historiadaarte.com.br/dadaismo.html>. Acessado em: 11 set. 2010. 182 Brasília, v. 4, n. 2, p. 167-183, jul/dez 2011.


Lenimar Alves de Oliveira

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183 Brasília, v. 4, n. 2, p. 167-183, jul/dez 2011.


Instruções aos autores/colaboradores Artigos • os originais devem ser enviados com texto digitado em programas compatíveis com o ambiente Windows, em formato RTF, em mídia eletrônica (CD), disquetes de 3 1/2" ou por e-mail, em arquivo anexado. • o texto deve ser digitado em corpo 12, fonte times new roman, com espaçamento de 1,5 linhas, em laudas de até trinta linhas por cerca de setenta caracteres, preferencialmente até 20 laudas. • o arquivo deve conter nome(s) do(s) autor(es), instituição(ões) a que pertence(m), por extenso, endereço(s) completo(s) e até 4 linhas de informações profissionais, sobre cada autor. • o(s) autor(es) deve destacar termos ou expressões no texto por meio de itálico. Citações, transcrições ou epígrafes em língua estrangeira devem vir entre aspas. • figuras, gravuras, ilustrações e desenhos em geral devem ser apresentados em páginas separadas. Imagens devem ser escaneadas em tons de cinza, com resolução mínima de 300 dpi. • todas as imagens devem vir acompanhadas de legendas, com a devida numeração. • os artigos devem vir acompanhados de resumo em português ou em espanhol e abstract em inglês, com preferencialmente até 200 palavras. • os autores devem apresentar de cinco a dez palavras-chave em português ou em espanhol e de cinco a dez keywords em inglês. • as notas de rodapé devem ser digitadas ao final do arquivo, utilizandose os recursos para criação automática de notas de final de texto dos programas de edição. • citações maiores que 3 linhas devem vir destacadas do texto principal. • citações e menções a autores no correr do texto devem subordinar-se à forma (sobrenome do autor, data) ou (sobrenome do autor, data, página). − “(Autor, data, página)” para citações: A inferência nestes exemplos satisfaria


a concepção de Williams de “fundamentos deliberativos” (WILLIAMS, 1981, p. 104); − “Autor, data” para referência ao autor: A inferência nestes exemplos satisfaria a exigência solicitada por Williams, 1981; − “Autor, data” para referência ao livro: A inferência nestes exemplos satisfaria a exigência solicitada em Williams, 1981; − “Autor (data, página)” para referência à página: A inferência nestes exemplos satisfaria a exigência solicitada por Williams (1981, p. 104).

• as referências bibliográficas deverão ser listadas ao final do artigo, em ordem alfabética, de acordo com o sobrenome do primeiro autor e obedecendo à data de publicação, ou seja, do trabalho mais antigo para o mais recente. Não devem ser abreviados títulos de periódicos, livros, nomes de editoras e de cidades. Use o sistema conforme segue: − Livro: SOBRENOME do autor, nome do autor. Título do Livro. Cidade: Editora, ano da edição. − Livro, tradução: SOBRENOME do autor, nome do autor. Título Traduzido do Livro. Traduzido por Nome. Cidade: Editora, ano da edição. − Capítulo: SOBRENOME do autor, nome do autor. Título. In Título do Livro. Cidade: Editora, ano da edição. − Artigo em Coletânea: SOBRENOME do autor, nome do autor. Título. Título do Livro, ed. por Nome e Sobrenome do autor. Cidade: Editora, ano da edição. − Artigo em Revistas: SOBRENOME do autor, nome do autor. Título do artigo. In Nome da Revista. Número: página de início e fim do artigo, Data.

Exemplos: − BLACKBURN, Simon. Ruling Passions: A Theory of Practical Reasoning. Oxford: Clarendon Press, 1998. − FONTES JUNIOR, João B. A. Liberdades Fundamentais e Segurança Pública. Rio de Janeiro: Lumes Júris, 2006. − HUME, David. [1740]. Tratado da Natureza Humana. Traduzido por Maria Cavalcante. São Paulo: UNESP, 2001. − LÉVI-STRAUSS, Claude. “A crise moderna da antropologia”. Revista de Antropologia, vol. 10 (1-2): 19-26, 1962.


− SCHLUCHTER, Wolfgan. “Politeísmo dos Valores”. In: Souza, J. (org.) A Atualidade de Max Weber. Brasília: EdUnB, 2000, p. 13-48.

Documentos (Jurisprudência, Doutrina e outros) •

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2. Sinopse

3. Comentários

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Revista Segurança Publica & Cidadania VOL.4 n. 2  

Jun-Dez/2011

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