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VOL.3, N. 2 Jul-Dez/2010 ISSN 1983-1927

egurança pública

idadania Revista Brasileira de Segurança Pública & Cidadania

ARTIGOS Polícia Federal Internacional: A Polícia Criminal Internacional e a Interpol/Brasil - Constituição e Objetivo Inaldo Gomes de Melo

Uma Reflexão sobre a Possibilidade de Aplicação Efetiva e Real dos Direitos Humanos aos Presos Jivago Fernandes da Silva

O Tráfico de Pessoas e o Panoptismo Luciano Ferreira Dornelas

A Aplicabilidade da Agency Theory nas Implicações do Desempenho Gerencial Josias Rodrigues Alves

Desafios da Polícia Federal de Imigração Brasileira para a Copa de Futebol de 2014 e para as Olimpíadas de 2016 Rodrigo Duarte Guimarâes


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Copyright  2008 - ANP

Revista Brasileira de Segurança Pública & Cidadania Revista da Academia Nacional de Polícia (ANP) Brasília, v. 3, n. 2, p. 1 - 145, jul./dez. 2010. ISSN 1983-1927 Editor Responsável Célio Jacinto dos Santos Comissão Editorial Guilherme Henrique Braga de Miranda, Célio Jacinto dos Santos, Eliomar da Silva Pereira, Emerson Silva Barbosa, Gilson Matilde Diana, Manuela Vieira de Freitas, André de Almeida Oliveira. Conselho Editorial Adriano Mendes Barbosa (ANP), Carlos Roberto Bacila (UFPR, PCPR), Cláudio Araújo Reis (UnB), Fábio Scliar (DPF), Fernando de Jesus Souza (Perito Criminal), Guilherme Cunha Werner (DPF), Guilherme Henrique Braga de Miranda (ANP), Helvio Pereira Peixoto (DPF), Jander Maurício Brum (Juiz - TJMG), José Pedro Zaccariotto (UNIP, PCSP), José Roberto Sagrado da Hora (DPF), Manuel Monteiro Guedes Valente (PSP - Portugal), Marcello Diniz Cordeiro (DPF), Mirânjela Maria Batista Leite (DPF), Nelson Gonçalves de Sousa (PMDF), Rodrigo Carneiro Gomes (DPF), Wagner Eduardo Vasconcelos (MPES).

vvvvv Ministério da Justiça Ministro: Luiz Paulo Teles Ferreira Barreto Departamento de Polícia Federal Diretor-Geral: Luiz Fernando Corrêa Diretoria de Gestão de Pessoal Diretor: Joaquim Cláudio Figueiredo Mesquita Academia Nacional de Polícia Diretor: Disney Rosseti Célio Jacinto dos Santos Coordenador da CAESP

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ISSN 1983-1927

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Segurança Pública & Cidadania, v. 3, n. 2, jul./dez. 2010.


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Copyright  2008- ANP

Revista Brasileira de Segurança Pública & Cidadania Revista da Academia Nacional de Polícia (ANP) Brasília, v. 3, n. 2, p. 1 - 145, jul./dez. 2010. ISSN 1983-1927 Os conceitos e idéias emitidos em artigos assinados são de inteira responsabilidade dos autores, não representando, necessariamente, a opinião da revista ou da Academia Nacional de Polícia.

Todos os direitos reservados Nos termos da Lei que resguarda os direitos autorais (de acordo com a Lei nº 9.610 de 19 de fevereiro de 1998 - Lei dos Direitos Autorais), será permitida a reprodução parcial dos artigos da revista, sempre que for citada a fonte.

vvvvv Correspondência Editorial Revista Segurança Pública & Cidadania Rodovia DF 001 - Estrada Parque do Contorno, Km 2 Setor Habitacional Taquari, Lago Norte-DF CEP - 71559-900 - Brasília-DF E-mail: revistacaesp.anp@dpf.gov.br Publicação Semestral Tiragem: online Projeto Gráfico e Capa: Gilson Matilde Diana e Gleydiston Rocha Editoração: Manuela Vieira de Freitas, Guilherme Henrique Braga de Miranda e Gilson Matilde Diana

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Biblioteca da Academia Nacional de Polícia

351.759.6 R 454

Segurança Pública & Cidadania - Revista Brasileira de Segurança Pública e Cidadania/Academia Nacional de Polícia. - v. 1, n. 1, 2008 . Brasília: Academia Nacional de Polícia, v. 3, n. 2 jul./dez. 2010. 145p. ISSN 1983-1927 Semestral 1. Segurança Pública - Periódico. 2. Cidadania. I. Brasil. Ministério da Justiça. Departamento de Polícia Federal. Academia Nacional de Polícia.


SUMÁRIO ARTIGOS Polícia Federal Internacional: A Polícia Criminal Internacional e a Interpol/Brasil - Constituição e Objetivo����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������15 Inaldo Gomes de Melo Uma Reflexão sobre a Possibilidade de Aplicação Efetiva e Real dos Direitos Humanos aos Presos������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������43 Jivago Fernandes da Silva O Tráfico de Pessoas e o Panoptismo���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 79 Luciano Ferreira Dornelas A Aplicabilidade da Agency Theory nas Implicações do Desempenho Gerencial������������������������������������������91 Josias Rodrigues Alves Desafios da Polícia Federal de Imigração Brasileira para a Copa de Futebol de 2014 e para as Olimpíadas de 2016.������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 125 Rodrigo Duarte Guimarães


CONTENTS ARTICLES The International Federal Police: The International Criminal Police and the Interpol/Brazil - Constitution and Objective���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������15 Inaldo Gomes de Melo A Reflection on the Possibility of Effective and Real Application of Human Rights to the Prisoners�����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������43 Jivago Fernandes da Silva The Human Trafficking and the Panoptism����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 79 Luciano Ferreira Dornelas The Agency Theory Applicability to the Managerial Performance Implications�����������������������������������������������91 Josias Rodrigues Alves Challenges of the Brazilian Immigration Police for the 2014 Soccer World Cup and the 2016 Olympic Games.����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 125 Rodrigo Duarte Guimarães


Editorial Encerramos o terceiro volume da Revista Brasileira de Segurança Pública & Cidadania, com o lançamento deste segundo número do ano de 2010. Mantivemos a temática variada, respeitando nossa missão de divulgar artigos e trabalhos científicos relacionados à segurança pública e aos direitos fundamentais do cidadão, fomentando assim o desenvolvimento de uma melhor compreensão desta rica área do saber humano e propiciando também o aprimoramento das políticas públicas correlatas. A despeito de vir um pouco mais compacta com apenas cinco artigos, a revista continua atraente e rica, trazendo, num único compasso, informações específicas e interessantes, quer dispostas no corpo do texto, quer nas referências, citações, notas de rodapé, ilustrações e tabelas que o acompanham. O primeiro artigo apresentado, Polícia Federal Internacional: A Polícia Criminal Internacional e a Interpol/Brasil – Constituição e Objetivo, de Inaldo Gomes de Melo, aborda o relevante papel desempenhado pela Polícia Federal no cenário policial internacional. O autor descreve e contextualiza as características constitutivas e o objetivo fundamental da atuação da Polícia Federal na Organização Internacional de Polícia Criminal (a conhecida Interpol), ajudando no combate à delinquência internacional e no apoio aos organismos, serviços e autoridades dedicados à prevenção e à repressão da criminalidade transnacional. Em seguida, Jivago Fernandes da Silva, traz-nos Uma Reflexão sobre a Possibilidade de Aplicação Efetiva e Real dos Direitos Humanos aos Presos, onde discorre sobre as consequências da pena para o criminoso e para a sociedade, apontando e discutindo falhas e dificuldades no sistema carcerário brasileiro e também sugestões de melhoria. Com base numa pesquisa bibliográfica teórica, o trabalho leva 9 Brasília, v. 3, n. 2, jul./dez. 2010.


em consideração a importância dos aspectos humanísticos e sociais do cárcere para atingir a justiça social, clamando por medidas mais eficazes, adequadas e humanas e, em última análise, estimulando e propiciando uma reflexão para promover conscientização em torno do problemático tema tratado. No terceiro artigo, denominado O Tráfico de Pessoas e o Panoptismo, de autoria de Luciano Ferreira Dornelas, é destacada a importância do amparo às vítimas do tráfico de pessoas vinculado à prostituição, vez que são duplamente vigiadas (pela sociedade e pelos aliciadores). O autor busca em Foucault, explicações para a utilização da arquitetura da vigilância generalizada e onipresente para punir também as vítimas. O autor Josias Rodrigues Alves apresenta, em seu A Aplicabilidade da Agency Theory nas Implicações do Desempenho Gerencial, uma descrição minuciosa da estrutura gerencial da Diretoria de Administração e Logística Policial da Polícia Federal, agregando informação valiosa sobre os novos princípios e práticas adotados, conforme as modernas e atuais tendências de gestão pública. Com consistente embasamento teórico, o artigo enfrenta uma questão polêmica e abre a discussão sobre os principais aspectos e dificuldades gerenciais relacionados à definição das funções de gestores e executores à luz da moderna administração pública brasileira, da teoria das organizações, dos conceitos de poder, teoria da agência, assimetria da informação e hierarquia. Fechando este número da Segurança Pública & Cidadania, apresentamos o quinto artigo, onde Rodrigo Duarte Guimarães trata de preocupação extremamente relevante e atual, os Desafios da Polícia de Imigração Brasileira para a Copa do Mundo de Futebol de 2014 e para as Olimpíadas de 2016. Considerando a aproximação da gigantesca demanda pela garantia da segurança da fiscalização de viajantes nos grandes eventos internacionais que o Brasil sediará num futuro próximo, o autor apresenta soluções tecnológicas modernas, testa10 Brasília, v. 3, n. 2, jul./dez. 2010.


das e implementadas em outros países, que evitam a perda da fluidez do atendimento migratório. Despedimo-nos desejando, como de costume, uma boa leitura e bons momentos de reflexão sobre a segurança pública e a cidadania. GUILHERME HENRIQUE BRAGA DE MIRANDA Membro da Comissão Editorial

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ARTIGOS ARTIGOS Polícia Federal Internacional: A Polícia Criminal Internacional e a Interpol/ Brasil - Constituição e Objetivo����������������������������������������������������������������������������������������������������������15 Uma Reflexão sobre a Possibilidade de Aplicação Efetiva e Real dos Direitos Humanos aos Presos����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������43 O Tráfico de Pessoas e o Panoptismo�����������������������������������������������������������������������������������������79 A Aplicabilidade da Agency Theory nas Implicações do Desempenho Gerencial�����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������91 Desafios da Polícia Federal de Imigração Brasileira para a Copa de Futebol de 2014 e para as Olimpíadas de 2016���������������������������������������������������������������������������������������125

ARTICLES The International Federal Police: the International Criminal Police and the lnterpol/Brazil - Constitution and Objective���������������������������������������������������������������������������15 A Reflection on the Possibility of Effective and Real Application of Human Rights to the Prisoners���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������43 The Human Trafficking and the Panoptism������������������������������������������������������������������������������79 The Agency Theory Applicability to the Managerial Performance Implications����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������91 Challenges of the Brazilian Immigration Police for the 2014 Soccer World Cup and the 2016 Olympic Games.������������������������������������������������������������������������������������������������125


Polícia Federal Internacional: A Polícia Criminal Internacional e a Interpol/Brasil - constituição e objetivo

Inaldo Gomes de Melo

D RESUMO O presente trabalho procura abordar o tema referente à Polícia Federal como uma polícia criminal internacional, descrevendo suas características constitutivas e o objetivo fundamental da inserção da Polícia Federal na Organização Internacional de Polícia Criminal – OIPC/Interpol. Inicialmente discorre sobre as características constitutivas da Interpol – OIPC e sua inserção no Departamento de Polícia Federal. O objetivo principal desse estudo é explicar o funcionamento da Interpol/Brasil e deixar claro que esta polícia internacional no Brasil é a Polícia Federal. Desta forma, contribuindo com a visão daquele órgão na construção de um mundo mais seguro através do combate à delinqüência internacional e apoiando os organismos policiais, as autoridades e os serviços dedicados à prevenção e à repressão da criminalidade transnacional. Palavras-chave: Polícia Federal Internacional. Departamento de Polícia Federal. Interpol.

Introdução O progresso mundial, através do advento do fenômeno da globalização, cada vez mais diminui a distância entre as nações. A tecnologia avançou e, assim, aumentou a disponibilidade de informações. As fronteiras entre as Nações podem ser ultrapassadas em segundos devido às facilidades tecnológicas. Portanto, fisicamente ou virtualmente, podemos estar em qualquer lugar do mundo sem muita “burocracia”. O homem, no decorrer dos tempos e com maior ímpeto atualmente, vem desenvolvendo sua inteligência de forma surpreendente. Contudo, infelizmente, alguns desenvolvem o cérebro no intuito de cometer crimes. A Recebido em 27 de novembro de 2009. Aceito em 4 de julho de 2010.

ISSN 1983-1927 Brasília, v. 3, n. 2, p. 15-42, jul./dez. 2010.

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globalização nos trouxe a modernidade, a facilidade, à rapidez e, tudo isso somado a uma mente criminosa, faz o crime avançar no tempo numa velocidade luz, deixando para trás os organismos policiais e judiciários mergulhados em doutrinas ultrapassadas, circunscritas aos limites da territorialidade. O Direito se constitui à parte de fatos sociais. Entretanto, o mesmo não consegue acompanhar as mudanças sociais no contexto mundial, em que pese à ordem ideológica, estrutural, política, econômica, etc. Observamos, por exemplo, em nosso Ordenamento Jurídico, um conjunto de normas arcaicas, obsoletas que não traduzem mais a realidade da nossa sociedade. Conseqüentemente, esta vem sendo arruinada, destruída pelas mudanças constantes das ações criminosas ante o progresso mundial e o fenômeno da globalização, por carência de mudanças em nosso Ordenamento Jurídico e por falta de um Direito Comum às Nações. Todavia, quando a jurisdição esbarra na eficácia da lei processual penal no espaço, aparece a Organização Internacional de Policia Criminal/INTERPOL, no contexto do combate à criminalidade no mundo. Conhecida, hodierna, como INTERPOL, com sede em Lyon/França, visa apoiar as demais organizações e serviços dedicados à prevenção e repressão ao combate da criminalidade, na tentativa de contribuir na criação de um mundo mais seguro. A Organização Internacional de Polícia Criminal – OIPC/INTERPOL, possui 186 países-membros, inclusive o Brasil, que possui uma representação daquela instituição, a qual denomina-se Escritório Central Nacional – ECN / Brasília. Mais conhecido como INTERPOL / BRASIL, sediada em Brasília / Distrito Federal, autorizada e designada pelas autoridades governamentais brasileiras, no que tange às atividades funcionais e aos objetivos à mercê da competência do Departamento de Polícia Federal – DPF. E é sobre isso que iremos escrever, sobre a INTERPOL / BRASIL, na tentativa de demonstrar as suas características constitutivas enquanto Polícia Federal, bem como definindo o seu objetivo fundamental na inserção do Departamento de Polícia Federal na Organização Internacional de Policia Criminal - OIPC / INTERPOL. 16 Brasília, v. 3, n. 2, p. 15-42, jul./dez. 2010.


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O presente trabalho de pesquisa aborda o tema, dentro dos objetivos acima citados, com o fulcro de aludir à Polícia Federal o título de Polícia Criminal Internacional, ou seja, a INTERPOL / BRASIL. Pois, poucos sabem que a referida instituição é um braço da OIPC/INTERPOL e no Brasil ela se faz representar pelo Departamento de Polícia Federal, fazendo parte do seu funciograma. Não dispomos, é bem verdade, de material bibliográfico especializado no assunto que nos traga uma vasta literatura sobre o tema e que nos sirva de subsídio para elaboração deste trabalho. Todavia, nos reportamos aos poucos escritos encontrados na Internet, em monografias, nos Cadernos Didáticos de Polícia Criminal Internacional da Academia Nacional de Polícia, além de um pouco de experiência de alguns poucos anos de serviços à frente da Representação Regional da Interpol em Pernambuco – RR/INTERPOL/PE. Este trabalho é composto de três seções: a primeira discorre sobre a INTERPOL de forma genérica; a segunda seção diz respeito à constituição da Interpol/Brasil e a terceira e ultima seção retrata a Policia Federal Membro da OIPC/Interpol. Não tem este estudo, a priori, a intenção de esgotar todo o assunto sobre a INTERPOL, mas apenas o intuito de esclarecer aos leitores que a INTERPOL/BRASIL é um escritório representativo da Organização Internacional de Policia Criminal – OIPC/INTERPOL e que a Polícia Federal é o organismo governamental responsável por sua representação no Brasil, tornando-se, destarte, uma Polícia Criminal Internacional.

1 DISCORRENDO SOBRE A INTERPOL 1.1 Breve histórico da Interpol A Organização Internacional de Polícia Criminal – OIPC, mais conhecida mundialmente como INTERPOL foi idealizada no ano de 1914 quando da realização do primeiro Congresso de Polícia Judiciária 17 Brasília, v. 3, n. 2, p. 15-42, jul./dez. 2010.


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de iniciativa do Príncipe de Mônaco – Albert I – que convidou algumas nações para o referido Congresso no Principado de Mônaco. Porém, somente no ano de 1923, foi realmente criada com a denominação inicialmente de Comissão Internacional de Polícia Criminal – CIPC. Inicialmente sua sede foi montada em Viena e contava com a participação de 20 países membros, ou seja, países que pagam mensalmente certa quantia a Interpol para poder usar os seus sistemas de comunicação e difusão. A sua criação partiu da iniciativa do Delegado Chefe de Polícia em Viena, Dr. Johann Schober. Atualmente sua Secretaria-Geral localiza-se em Lyon/França e conta com a participação de 186 países-membros. Cada país-membro possui um Escritório Central Internacional – ECN. A Interpol dispõe de seis Escritórios Regionais localizados nas capitais dos seguintes países: Buenos Aires (Argentina); Abidjan (Costa do Marfim); San Salvador (El Salvador); Noirobi (Quênia); Bangkok (Tailândia) e Harare (Zimbábue). Possui, ainda, um escritório de ligação em Nova Iorque / EUA. 1.2 A constituição organizacional da Interpol A Organização Internacional de Policia Criminal – INTERPOL, conforme o artigo 5º do documento que a constitui, tem suas estrutura e organização voltada para o combate à delinqüência e ao crime internacional, ou seja, aos crimes transnacionais1 (comuns a todas às nações), priorizando os direitos humanos e as leis nacionais dos seus países-membros, e apresenta a seguinte formação estrutural, conforme descrito no Caderno Didático de Polícia Criminal Internacional da ANP, 2007, p. 10, a saber: Assembléia Geral – é o órgão de direção superior da Interpol. É responsável por tomar todas as decisões importantes pertinentes à política, recursos, métodos de trabalho, finanças, atividades e programas; 1 Por crime transnacional pode-se entender todo e qualquer crime de consecução internacional, ou seja, todo crime que se inicie num país e se estenda a um ou mais países.

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Comitê Executivo – composto por treze membros eleitos pela Assembléia Geral e constituído pelo presidente, três vice-presidentes e nove delegados; Secretaria Geral – localizada em Lyon, França. A Secretaria Geral da Interpol opera 24 horas no dia durante os sete dias da semana, conseqüentemente, os 365 dias do ano. Tendo como idiomas oficiais o Árabe, Espanhol, Francês e Inglês, bem como funcionários de 80 países que trabalham juntos objetivando a luta contra a delinqüência e o crime internacional comum; Escritórios Centrais Nacionais – cada país-membro da Interpol mantém um Escritório Central Nacional provido de oficiais capacitados para fazer cumprir as leis nacionais. Eles são os pontos de apoio capazes de atender as demandas da Secretaria Geral, dos escritórios regionais e dos demais países membros; Conselheiros – especialistas com função consultivos, cujos nomes são indicados pelo Comitê Executivo e confirmados pela Assembléia Geral.

Objetivando esclarecer e definir a Interpol/Brasil como sendo representada pela Polícia Federal, nas próximas seções, explicaremos um pouco mais sobre o papel do Escritório Central Nacional - ECN na constituição da Interpol. Consoante citação, cada país-membro possui um escritório, não necessariamente localizado na capital de cada país, porém constituído por funcionários especializados na aplicação das leis em seu país. É a representação da Interpol, enquanto Organização Internacional de Polícia Criminal nos países-membros. Seu objetivo é apoiar a Secretaria Geral, bem como os outros ECNs nas investigações de âmbito internacionais e na localização e prisão de criminosos procurados e demais difusões2, como, por exemplo, a de identificação ou registros criminais, informações sobre criminosos habituais (terroristas, pedófilos, etc), detalhes de cadáveres não identificados, para fins humanitários, para avisar as polícias e órgãos governamentais sobre armas e materiais explosivos camuflados encontrados e, por fim, nos novos modus operandi de criminosos e de crimes. 2 Entende-se por difusão a comunicação de certos dados aos serviços de polícia dos Estados-Membros por intermédio dos Escritórios Centrais Nacionais. E para cada tipo de difusão corresponde uma cor como, por exemplo, para procurados com mandado de prisão será difusão vermelha, bem como para identificação de cadáveres a difusão preta e assim temos as difusões azul, verde, amarela, laranja e roxa cujo teor da comunicação, cada cor específica corresponde. 19

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Portanto, os ECNs prestam serviços permanentes com a responsabilidade de executar as atividades de cooperação e são designados pelas autoridades governamentais nacionais objetivando a cooperação contra os crimes transnacionais. Em alguns países a Interpol utiliza outras denominações para o Escritório Central Nacional, como sendo: BCN (Bureau Central National – francês), NCB (National Central Bureau – inglês) e OCN (Oficina Central Nacional – espanhol). 1.3 Das finalidades e dos princípios fundamentais da Interpol A Interpol tem como finalidade precípua o seu desenvolvimento voltado para a ampla assistência recíproca por parte das autoridades de policia criminal, bem como, estabelecer e desenvolver parcerias com todos os organismos institucionais que visam combater, ou mesmo, contribuir na prevenção e repressão das infrações aos direitos humanos, ou seja, aos direitos individuais do homem. Direitos estes comuns a todos indiscriminadamente e reconhecido nas leis de diferentes países, principalmente, nos países-membros da Organização Internacional de Polícia Criminal – OIPC / INTERPOL. Portanto, podemos afirmar que a Interpol mantém uma cooperação regular com alguns organismos das Nações Unidas, a saber: A Interpol coopera de forma regular com os seguintes órgãos das Nações Unidas: Centro de Direitos Humanos; Comitê de Direitos das Crianças; Comissão de Direitos Humanos; Fundo das Nações Unidas para a Infância (Unicef); Instituto Europeu de Prevenção do Delito e Contra a Delinqüência; Organização das Nações Unidas para a Educação, a Ciência e a Cultura; Subdivisão de Prevenção ao Delito e Justiça Penal da Secretaria das Nações Unidas; Organização de Aviação Civil Internacional (Oaci); Departamento de Assuntos Humanitários da Secretaria das Nações Unidas; Secretaria do Convênio de Basiléia sobre o Controle dos Movimentos Interfronteiriços dos Resíduos Perigosos e sua Eliminação (PNUMA); Organismo Internacional de Energia Atômica (Oiea); Conselho Econômico e Social; Junta Internacional de Fiscalização de Entorpecentes (Jipe); Comissão de Entorpecentes; Programa das Nações Unidas para a Fiscalização Internacional de Drogas (PNUFID);Projeto de Coordenação de Dados Estatísticos do PNUFID; Divisão de Entorpecentes/ 20 Brasília, v. 3, n. 2, p. 15-42, jul./dez. 2010.


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Fundo das Nações Unidas para Fiscalização do Uso Indevido de Drogas do FNUFUID/PNUFID; Programa Audiovisual de Formação em Matéria de Drogas do FNUFUID/PNUFID/JIFE; União Postal Universal (UPU); Organização Mundial de Saúde (OMS); e Corte Internacional de Justiça. (Caderno Didático da ANP, 2007, p. 8).

Observamos que a finalidade principal da Interpol é combater os crimes internacionais ou transnacionais que atingem de forma indiscriminada os direitos comuns; respeitando os direitos humanos e as leis nacionais dos seus países-membros. Neste contexto, sua doutrina de cooperação policial internacional tem como pilares fundamentais o respeito às soberanias nacionais, a repressão aos delitos previstos no Direito Penal, caráter universal da cooperação, igualdade de todos os membros, caráter extensivo da cooperação a outros organismos e flexibilidade dos métodos de trabalho, conforme define o Caderno Didático de Polícia Criminal Internacional da ANP, 2007, p. 9, a saber: Respeito às soberanias nacionais – a cooperação é resultante da atividade das forças policiais de cada Estado-Membro, as quais atuam em se próprio país em conformidade com suas respectivas legislações; Repressão aos delitos no Direito Penal – a organização limita suas atividades à prevenção e à repressão dos delitos previstos no Direito Penal, único terreno em que se pode conseguir o acordo de todos os Estados-Membros. A Interpol, portanto, não disponibiliza sua estrutura para auxiliar na resolução de demandas atinentes a esfera cível; Caráter universal da cooperação – todo Estado-Membro pode cooperar com qualquer outro Estado-Membro, independentemente de sua formação política. Essa cooperação não deve também ter limitações geográficas nem lingüísticas. A exemplo disso, o Brasil comprometeu-se formalmente a trabalhar com três dos quatro idiomas oficiais da OIPC: inglês, francês e espanhol; Igualdade de todos os membros – todos os Estados-membros da Organização recebem da Interpol idênticos serviços e gozam dos mesmos direitos, independentemente do valor de sua contribuição econômica3; 3 Entendemos por contribuição econômica, o valor pago por cada país-membro da Interpol para usar os serviços de comunicação e difusão. 21

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Caráter extensivo da cooperação a outros organismos – por meio dos Escritórios centrais Nacionais (ECNs), é prestada colaboração a qualquer organismo governamental encarregado de combater os delitos previstos no Direito Penal; Flexibilidade dos métodos de trabalho – ainda que sejam rígidos, os princípios da Organização são bem definidos e têm por objetivo a regularidade e a continuidade da atividade de cooperação técnica policial. Assim, os métodos de trabalho são suficientemente flexíveis por levarem em conta a grande diversidade de estruturas e a situação de cada país-membro.

Assim sendo, de forma sucinta, definimos a Organização Internacional de Polícia Criminal – OIPC/INTERPOL, como sendo uma organização voltada ao combate dos crimes transnacionais; tendo em sua natureza a personalidade de uma organização jurídica de Direito Público Internacional, que visa à criação de um mundo melhor e mais seguro. Seu objetivo primeiro é dar suporte aos organismos internacionais de prevenção e repressão ao crime comum e aos criminosos que, com o passar dos tempos, vêm se expandindo de forma rápida e complexa, desta maneira, cada vez mais, provoca e perturba a ordem pública frente ao Estado Democrático de Direito. O homem, ultrajando a sua dignidade, a cada dia cria um mecanismo de ação expansiva e mutante voltado para a prática de crimes que, infelizmente, os Estados não conseguem, eficazmente, acompanhar e combater. Seja por ter uma legislação ultrapassada aos nossos dias ou por não existir uma legislação internacional voltada para o combate a essas novas modalidades de crimes, os quais a doutrina denomina de “crimes transnacionais”, ou seja, comum a todos os Estados. Por fim, vemos a Organização Internacional de Policia Criminal – INTERPOL como uma organização de combate à criminalidade do Mundo, com a responsabilidade de apoiar todas as organizações do mundo, autoridades e serviços que se prestem a combater, diuturnamente, o crime internacional. (ANP, 2006, p. 8). 22 Brasília, v. 3, n. 2, p. 15-42, jul./dez. 2010.


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2 Constituição Da Interpol/Brasil 2.1 A Constituição Organizacional da Interpol/Brasil A INTERPOL / Brasil é, na verdade, o Departamento de Polícia Federal. O seu quadro funcional, por sua vez, é constituído de servidores da Polícia Federal – delegados, agentes, escrivães, papiloscopistas e administrativos – voltados para o desempenho das suas atividades direcionadas ao cumprimento da missão da Polícia Criminal Internacional. São adotados alguns critérios na seleção desses servidores como: habilidade com idiomas, conhecimentos jurídicos, técnicas de redação oficial, disponibilidade para viagens, capacidade de trato para com o público nacional e internacional, senso de investigação apurado, entre outros. O Escritório Central Nacional – ECN/Brasília adotou a forma de trabalho utilizada pela Interpol mundial – OIPC, seguindo a sua organização metodológica de trabalho. Essa metodologia baseia-se na formação e especialização de grupos de trabalhos voltados a determinadas áreas. O seu organograma foi estruturado em unidades de análises e divisões em assuntos específicos, objetivando a especialização dos policiais no combate aos crimes que dizem respeito à Polícia Criminal Internacional. Seguindo ainda a metodologia adotada pela OIPC / INTERPOL, o ECN / Brasília criou setores e unidades de trabalho divididos por assuntos específicos, conforme nos reporta o Kratz Filho, no Caderno Didático de Policia Criminal Internacional da ANP, 2007, p. 28 e 29, a saber: Divisão de Polícia Criminal Internacional – setor responsável pelo planejamento, controle, orientação e avaliação da execução no exterior de operações policiais solicitadas por autoridades brasileiras, bem como no Brasil, as operações solicitadas por autoridades estrangeiras que compõem a Polícia Criminal Internacional; Serviço de Difusões e de Procurados Internacionais (SDPI) – esse setor trata dos assuntos relativos à extradição e elaboração de difusões, bem como efetua diligências e gerencia operações para localização e prisão de estrangeiros em território nacional. Efetua contatos com ECNs de outros países a fim de localizar foragi23 Brasília, v. 3, n. 2, p. 15-42, jul./dez. 2010.


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dos da justiça brasileira, operacionalizar extradições ativas e passivas, coordenar transferência de presos e extraditandos em território nacional, mensagens circulares que têm como destinatários todos os países-membros da Interpol. Subdivide-se em quatro unidades e a cada uma delas lhes são atribuídas, por exemplo: o combate aos crimes contra pessoas, contra o meio ambiente, entorpecentes, ao crime de confecção e uso de documentos falsos, bem como outros tantos; Setor de Gerenciamento Operacional (SERGOP) – setor responsável pela coordenação e execução dos pedidos formais de Cooperação Jurídica Internacional em Matéria Penal encaminhadas através da autoridade central do Departamento de Recuperação de Ativos e Cooperação Jurídica Internacional – DRCI/MJ, bem como o apoio a ações de inteligência e operações policiais internacionais de iniciativa das Representações Regionais.

As atribuições do Escritório Central Nacional consistem, entre outras, em: centralizar e coordenar as informações e a documentação sobre crimes existentes no país que tenham revestimento de interesse para a cooperação policial internacional; executar, internamente, as operações, ações policiais e administrativas, quando solicitadas pelos outros Países-Membros através dos seus ECNs; receber as solicitações de informações, de verificações e de outras diligências, advindas de outros ECNs e providenciar as devidas respostas; repassar as solicitações aos outros ECNs, quando efetuadas pelos juizes ou pelos órgãos policiais de seu país, no intuito de serem executadas no exterior – ressalvando as Cartas Rogatórias. (ANP, 2005, p. 12). Segundo Kratz Filho (2007), o Escritório Central Nacional/Brasil executa ainda, além das já referidas acima, as seguintes atividades: - consulta a legislação brasileira aplicada em diversas áreas, quando solicitada; - fornecimento de estatísticas criminais nacionais para os demais ECNs e divulgação de estatísticas criminais de outros países, quando disponibilizadas; - consultas do tipo OQC (o que consta) de empresas e dirigentes com suspeita de atividades criminosas no exterior; - elaboração de manuais de procedimentos de investigação criminal especializada; - elaboração de manuais de procedimentos de investigações de medidas compulsórias de caráter criminal; - localização por motivos humanitários, em território nacional ou no exterior, de pessoas dadas como desaparecidas. 24 Brasília, v. 3, n. 2, p. 15-42, jul./dez. 2010.


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Com o objetivo de facilitar a ação do ECN/Brasil, foram criadas nas 27 superintendências regionais do Departamento de Polícia Federal as Representações Regionais – RR/Interpol/(Sigla da Unidade Federativa). As representações estão voltadas ao desenvolvimento das atividades direcionadas à polícia criminal internacional e estão diretamente subordinadas ao Superintendente Regional – GAB/SR. Os seus representantes e substitutos são nomeados por portarias do Superintendente Regional. 2.2 Ferramentas de Apoio Operacional da Interpol/Brasil A Interpol/Brasil atua em diligências para localização e prisão de estrangeiros em território nacional, com o objetivo de cumprir com o pedido de extradição e com o combate aos crimes transnacionais como pedofilia, tráfico de pessoas, tráfico de drogas, entre outros mais. Para tanto, a Secretaria-Geral e os Escritórios Centrais Nacionais utilizamse como comunicação e relações internacionais, o Sistema Mundial de Comunicação denominado I 24/7 (Interpol 24 horas no dia, 7 dias por semana), ou seja, seu significado demonstra a operacionalidade da Polícia Criminal Internacional durante os 365 dias no ano. 2.2.1 O Sistema Mundial de Comunicação – I 24/7

O I 24/7 é uma rede de âmbito mundial com a máxima proteção e segurança, utilizando os protocolos da Internet. Toda uma tecnologia de segurança é utilizada na transmissão segura de informação por meio de uma rede virtual privada, através de uma escala máxima de cifras, por sua vez, adaptável às necessidades de cada ECN. As informações são transmitidas de forma cifradas através do Sistema Mundial de Comunicação com múltiplas barreiras de segurança e só podem ser decodificadas depois que chegarem ao ECN de destino. Os Escritórios Centrais Nacionais possuem uma chave única dando acesso à rede da Interpol, que em combinação de senhas, autorizam o acesso às bases de dados e a informação enviada. 25 Brasília, v. 3, n. 2, p. 15-42, jul./dez. 2010.


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A sua aplicabilidade permite uma melhora considerável no trabalho policial. Permite o acesso a Interpol de forma rápida, segura e fácil, bem como aos bancos de dados informativos essenciais ao policial. Destarte, os Escritórios Centrais Nacionais apenas necessitam acessar o computador para, através do sistema, encontrar o nome de uma pessoa ou localizar seus vínculos com uma organização delitiva internacional. Bem como, realizar consultas cruzadas interligando, em segundos, crimes distintos relativos às investigações internacionais. O Sistema Mundial de Comunicação - I 24/7, está adaptado às necessidades de cada Escritório Central Nacional, como antes dito, proporcionando uma ponte para utilização da base de dados de informações policiais da Organização, bem como, permitindo a solicitação para publicação e distribuição de difusão da Interpol. A integralização dos países-membros a esse sistema vem sendo, a cada ano, mais eficiente e rápida, tendo em vista a grande necessidade da integração desses países para um eficaz combate a delinqüência internacional. O Brasil foi o 12º país a integrar-se ao sistema I 24/7 e atualmente todas as Representações Regionais – RR, nos Estados Brasileiros, têm acesso ao mesmo. 2.2.2 O Sistema de Comunicação Interpol Brasília

A Interpol/Brasil possui um sistema próprio de comunicação entre o Escritório Central Nacional (ECN/Brasília) e as Representações Regionais – portal Interpol Brasília –, e o seu acesso se dá através da intranet do Departamento de Polícia Federal, com o endereço http://10.61.56.6. Nele, as Representações Regionais podem preencher solicitações de difusões, mensagens, como também, outras solicitações mais freqüentes encaminhadas ao ECN/Brasília. O objetivo dessa ferramenta é o de apoiar os órgãos e as autoridades policiais nas atividades diárias de combate ao crime, bem como, armazenar e gerar informações à Secretaria-Geral da Interpol. 26

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O portal possui vários ícones de acesso, inclusive o do próprio sistema do I 24/7, bem como manuais e informação sobre prisão. Através do ícone formulários, podemos obter acesso aos formulários eletrônicos de mensagens e difusões. Portanto, esta ferramenta permite a comunicação da Interpol/Brasil (ECN/Brasília) com as demais Representações Regionais em todo o Brasil. Não obstante o portal utilizado para a comunicação entre ECN/ Brasília e as Representações Regionais, dispõe ainda, a Interpol/Brasil, do e-mail interpol@dpf.gov.br, cujas informações e solicitações devem ser encaminhadas, caso alguma autoridade policial não consiga contato com o Representante Regional. Portanto, as comunicações entre o ECN e as RRs podem ser feitas através do portal Interpol Brasília, bem como através do e-mail da Interpol/DPF. 2.2.3 O Sistema de Difusões

Este sistema é utilizado por todos os Escritórios Centrais Nacionais e por eles elaborado eletronicamente e digitalizado nos formulários específicos para cada difusão, conforme veremos mais adiante, através dos sistemas operacionais ou através do I 24/7. Seu objetivo é fornecer aos serviços de polícia dos Estados-Membros as informações concernentes aos indivíduos procurados por crimes, pessoas desaparecidas, corpos não identificados, possíveis ameaças e modus operandi de criminosos. Além disso, as Difusões são usadas pelas Nações Unidas no sentido de alertar as polícias sobre as sanções promovidas pelas Nações Unidas contra a AI Qaeda e o Taliban. As difusões são classificadas através de tipologia de cores sendo elas vermelha, azul, verde, amarela, preta, laranja e difusão especial Interpol – Nações Unidas. Todavia, não existe entre elas um grau de hierarquia, e sim, refere-se aos temas a serem veiculados, mas a difusão vermelha mostra-se extremamente importante, a saber: 27 Brasília, v. 3, n. 2, p. 15-42, jul./dez. 2010.


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2.2.3.1 Difusão vermelha

A Difusão vermelha mostra-se de grande relevância, não em detrimento as demais, mas porque traduz o pedido de prisão preventiva de pessoas procuradas com vistas à extradição. Para que haja a referida prisão por intermédio da difusão vermelha deve haver o preenchimento do formulário específico, pelo país solicitante, e fundamentado no mandado regular de prisão. Portanto, é valido salientar que a base legal para a difusão vermelha é o mandado de prisão ou a ordem emitida do Poder Judiciário do país onde o individuo está sendo acusado ou foi sentenciado. 2.2.3.2 Difusão azul

Tem como objetivo a coleta adicional de informações sobre a identidade de pessoas ou atividades ilegais com relação a uma matéria criminal. É utilizada para traçar o paradeiro de pessoas e localizar suspeitos em que a extradição poderá ser solicitada. 2.2.3.3 Difusão verde

Para fornecer avisos ou informações sobre criminosos profissionais que cometeram ou estão prestes a cometer crimes em outros países. 2.2.3.4 Difusão amarela

Destinada a fins humanitários para buscar pessoas desaparecidas ou perdidas, principalmente menores e pessoas com deficiências físicas ou psicológicas. 28 Brasília, v. 3, n. 2, p. 15-42, jul./dez. 2010.


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2.2.3.5 Difusão branca

Utilizada para recuperar obras de arte e objetos roubados de alto valor. 2.2.3.6 Difusão preta

A Difusão preta trata do fornecimento de detalhes de cadáveres sem qualquer identificação ou sobre pessoas falecidas que podem ter usado documentos falsos. Toda informação é guardada e disponibilizada por esta difusão no sistema I 24/7 para que o corpo possa ser reclamado por alguém. 2.2.3.7 Difusão laranja

Serve para advertir a polícia, os organismos públicos e outras organizações internacionais sobre movimentação de materiais perigosos, atos criminosos ou eventos de potencial ameaçador à segurança pública, como por exemplo: transportes de armas de fogo, pacotesbomba e terrorismo. 2.2.3.8 Difusão especial Interpol/NU

Portanto, a última das difusões tem como fulcro alertar as polícias sobre grupos e indivíduos que são alvos das Nações Unidas por fazerem parte do Al Qaeda e do Taliban. 2.3 Considerações Finais sobre a constituição e as Ferramentas de Apoio Operacional Observa-se, consoante o exposto, que a constituição da Interpol/Brasil ou do ECN/Brasília segue uma estrutura funcional da OIPC/ INTERPOL para melhor servir no cumprimento da missão de Polícia 29 Brasília, v. 3, n. 2, p. 15-42, jul./dez. 2010.


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Criminal Internacional. Sua metodologia de trabalho consiste em manter sempre um constante e permanente serviço de apoio operacional. O Escritório Central Nacional/Brasília mantém uma escala de plantão a fim de responder às solicitações advindas dos outros Escritórios Centrais Nacionais e da Secretária-Geral da Interpol, da mesma forma que esta mantém um Centro de Comando e Coordenação com o intuito de apoiar os países-membros em suas solicitações em qualquer fuso horário e região que se encontre o país-membro solicitante. As ferramentas operacionais utilizadas pela Interpol/Brasil, bem como a OIPC/Interpol, consistem em sistemas de dados de informações essenciais às policias e são adaptados a cada Escritório Central Nacional, conquanto há a necessidade de cada vez mais os países-membros se integrarem no fulcro de combater o crime transnacional. É por meio do Sistema Mundial de Comunicação – I 24/7 que a Interpol se comunica com os seus Escritórios Centrais nacionais e expande uma outra ferramenta operacional, o sistema de difusão que é um complexo de informações relativas aos indivíduos procurados por crimes, pessoas desaparecidas, corpos não identificados, modus operandi de criminosos, roubos de jóias e obras de artes e possíveis ameaças. Todavia, a Interpol/Brasil possui o seu próprio sistema de comunicação. Diante da dimensão do Brasil, criaram-se as Representações Regionais em cada uma das 27 Superintendências Regionais e, assim, nasceu à necessidade de apoiar os organismos policias dos Estados no combate ao crime. Para tanto, criou-se o seu portal de comunicação “Interpol Brasília” com todos os ícones necessários a uma comunicação eficiente entre as Representações Regionais e o ECN/Brasília ou entre esta e as autoridades policiais. 30 Brasília, v. 3, n. 2, p. 15-42, jul./dez. 2010.


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Portanto, conclui-se que a atividade operacional da Interpol e dos seus Escritórios Centrais Nacionais tem como objetivo um serviço de inteligência consubstanciado nas mais diversas informações armazenadas em seus sistemas, gerando, desta forma, estudos de situação disponibilizados a todos os países-membros, possibilitando a elaboração de planejamentos operacionais no combate aos crimes e aos criminosos.

3 Polícia Federal Membro da OIPC/INTERPOL 3.1 O Brasil integrando os quadros da Interpol O ano de 1952 foi o ano que marcou o inicio do Brasil como figurante dos quadros da Interpol, até então denominada de Comissão Internacional de Polícia Criminal – CIPC, criando dois ECNs: sendo um na cidade do Rio de Janeiro – nesta época tratava-se do antigo Departamento Federal de Segurança Pública (DFSP) – e o outro na Secretária de Segurança Pública em São Paulo/SP. Porém, sua efetivação consagrou-se nos anos de 1956, ano em que a Interpol passou a ser denominada de Organização Internacional de Polícia Criminal – OIPC/INTERPOL. Com o passar dos anos, a representação da Interpol no Brasil passou a ser atribuição da Polícia Federal, até então, Departamento Federal de Segurança Pública (DFSP) e os ECNs do Rio de Janeiro e de São Paulo deixaram de existir. A partir da publicação do Decreto nº 1311/62 do Conselho de Ministros, a Interpol/Brasil passou a ser designada “Serviço de Polícia Criminal Internacional – SPCI”. No entanto, no ano de 1967, o Departamento passou a chamar Departamento de Polícia Federal e o SPCI ficou subordinado à Coordenação Central de Polícia. Em 1980, o Departamento de Polícia Federal deixa de fazer parte dos quadros da Interpol e, só através da 55ª Assembléia-Geral da organização, no ano de 1986, por iniciativa do Chile, que apresentou a proposta 31 Brasília, v. 3, n. 2, p. 15-42, jul./dez. 2010.


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da reintegração do Brasil como país-membro da Interpol, é que, por unanimidade, o Brasil volta a fazer parte dos quadros da Interpol. Entretanto, só no ano de 1996, com o novo Regimento Interno da Polícia Federal, o ECN passou a ser uma Divisão de Polícia Criminal Internacional, criando também em todos os estados brasileiros as representações regionais em cada Superintendência do Departamento de Polícia Federal. Contudo, no ano de 2002, com novas mudanças no Departamento de Polícia Federal, o Escritório Central Nacional/Brasilia passou ao status de Coordenação-Geral de Polícia Criminal Internacional, a qual está diretamente subordinada, atualmente, ao Gabinete do Diretor-Geral do Departamento de Polícia Federal. Portanto, o Brasil é um dos países que contribuem financeiramente para a Organização. Destarte, torna-se um país-membro da OIPC/INTERPOL, contribuindo com a missão desta no combate aos crimes transnacionais. Sendo a Interpol/Brasil considerada pela Secretaria-Geral da Interpol nos anos de 2002 e 2003, a número um na captura dos fugitivos para fins de extradição entre os países membros e, assim, ajudando a inserir o nome do Departamento de Polícia Federal no contexto internacional. 3.2 Objetivos e Finalidades da Interpol/Brasil Como anteriormente visto, a OIPC/Interpol tem como objetivo fundamental o desenvolvimento da mais ampla assistência recíproca das autoridades de polícia criminal, respeitando os ordenamentos jurídicos dos diferentes países, bem como à Declaração Universal dos Direitos Humanos. Contudo, visa um objetivo final maior, que é o oferecimento de serviços fundamentais para todas as Instituições do planeta, elevando, assim, ao nível mais alto, a luta internacional contra o crime e a delinqüência. Destarte, torna-se a mais importante organização de combate à criminalidade. 32 Brasília, v. 3, n. 2, p. 15-42, jul./dez. 2010.


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Não muito diferente dos objetivos da OIPC/Interpol são os objetivos da Interpol/Brasil. Estes, por sua vez, estão centrados no ponto nuclear da objetividade da Organização Internacional de Polícia Criminal/Interpol que é a de assegurar e desenvolver a assistência recíproca às autoridades de policia criminal no Brasil, com a finalidade de contribuir com as instituições imbuídas no combate às infrações de Direito comum4. Desta maneira, contribuindo para a visão da Organização Internacional de Polícia Criminal/Interpol na criação de um mundo mais seguro 5. Essa reciprocidade ao qual nos referimos acima, não se dá apenas no âmbito Interno, mas entre as congêneres. De forma consubstanciada nos pedidos ou requisições aos países-membros, bem como no atendimento das solicitações destes, a Interpol/Brasil, por meio do seu Escritório Central Nacional – ECN/Brasília, colabora com todos os organismos dos países-membros por meio dos seus Escritórios Centrais Nacionais. A cooperação ou assistência consiste, tão somente, no trabalho coordenado entre as polícias dos países-membros quando do fornecimento e da solicitação de informações e serviços. Quando há necessidade, tendo em vista a complexidade e a sensibilidade do caso, policiais integrantes do Escritório Central Nacional/Brasília são designados a acompanhar certas operações policiais como observadores e colaboradores em outros países, ficando sujeitos ao Ordenamento Jurídico destes países, bem como aos princípios da autonomia e soberania do local. Destarte, podemos afirmar que o Departamento de Polícia Federal, vislumbrando o âmbito nacional, é o Organismo designado pelo Governo do Brasil para servir de ponto de apoio permanente da cooperação policial internacional, através do ECN/Brasília. A Interpol/Brasil, na verdade, é uma divisão de policia estruturada dentro do organograma funcional do Departamento de Polícia Federal e ao mesmo tempo 4 Conceito – É o conjunto de normas jurídicas criadas pelos processos de produções jurídicas próprias da comunidade internacional, e que transcendem o âmbito Estadual (direito Interno). Direitos e deveres entre os Estados soberanos, quanto aos tratados, convenções e acordos entre eles. Site: www.dji.com.br/dicionário/direito_intrnacional.htm acessado em 17/09/2009 5 Caderno Didático de Polícia Criminal Internacional da Academia Nacional de Polícia, 2005, p. 7.

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um dos braços da Organização Central (OIPC) no Brasil. É, portanto, o Escritório Central Nacional – Interpol (ECN/Brasília) a representação oficial e o serviço permanente que serve como ponto de apoio nacional da cooperação contra delitos transnacionais. 3.3 O Trabalho de Cooperação Policial A finalidade da OIPC/Interpol, como antes dito, aponta para a mais ampla cooperação recíproca entre os países-membros, objetivando a prevenção e a repressão ao crime transnacional em suas diversas modalidades. Crime este já definido na primeira parte deste trabalho como sendo: “todo crime de consecução internacional, ou seja, todo crime que se inicie num país e se estenda a um ou mais países”. Este tipo de crime desenvolveu-se ao longo dos tempos a partir do fenômeno da globalização, que apesar dos benefícios oferecidos, proporcionou a articulação, em nível mundial, das organizações criminosas que passaram a não mais respeitar a barreira da soberania nacional. Assim sendo, mantendo-se na persecução do contexto do fenômeno da globalização mundial, porém embasado na necessidade de estar à frente da ousadia das organizações criminais internacionais, as instituições policiais nacionais, com o objetivo de solidificar cada vez mais o trabalho de cooperação policial, a interação e a parceria, criaram as adidâncias policiais no intuito de alcançar os criminosos onde eles estiverem. O Brasil reconheceu a necessidade de instituir tal mecanismo de cooperação a partir de um programa de governo designado Adidos Internacionais no Programa de Ação Nacional Antidrogas, de março de 1996, tendo em vista as necessidades das atividades da Polícia Federal no exterior. 34 Brasília, v. 3, n. 2, p. 15-42, jul./dez. 2010.


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3.3.1 Os adidos policiais e suas atribuições O Brasil possui quatro adidâncias e em cada uma estão lotados um Delegado de Polícia Federal e um Agente de Polícia Federal, ambos na classe especial, que exercem, respectivamente, as funções de adido e de auxiliar de adido pelo período de dois anos. São designados pelo Presidente da República, conforme indicação do Diretor-Geral do Departamento de Polícia Federal ao Ministro da Justiça. São lotados na Diretoria de Gestão de Pessoal – DGP/DPF e subordinado ao gabinete do Diretor-Geral, bem como ao Chefe da Missão Diplomática Brasileira, (Caderno Didático de Polícia Criminal Internacional da ANP, 2007, p. 31). As suas atribuições são previstas no regulamento para nomeação, treinamento e atuação dos adidos e auxiliares de adidos policiais integrantes dos quadros do Departamento de Polícia Federal junto às Missões Diplomáticas Brasileiras no exterior, aprovada pelo Presidente da República em 13/10/97, e de forma sucinta, podem ser definidas como: Em síntese, as atribuições dos adidos consistem em assessorar o chefe da Missão Diplomática em assuntos técnicos profissionais de natureza policial judiciária e atuar como oficial de ligação com as organizações polícias do país onde estiver acreditado. Ao auxiliar de adido cabe prestar assistência ao adido em todas as suas atribuições e atender ao expediente de rotina do escritório, bem como responder pelos encargos na ausência deste. (Caderno Didático de Polícia Criminal Internacional da ANP, 2007, p. 32).

Os adidos policiais estrangeiros no Brasil têm as atividades similares às atividades dos adidos brasileiros no exterior, no que tange ao processo de cooperação policial internacional. Eles não são autorizados a efetuar operações no Brasil, mas podem solicitar e acompanhar as investigações como observadores, quando houver interesse.

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3.4 O Trabalho de Cooperação Jurídica Internacional A atividade de Cooperação Jurídica Internacional subsume-se na ação mútua entre os Estados com o fulcro de cumprir medidas processuais oriundas de outros Estados, fundamentadas em tratados ou em pedido de reciprocidade. Destacando os mecanismos de Cooperação Jurídica Internacional dos quais a Interpol/Brasil tem participação, podemos enumerá-los como sendo: Carta Rogatória; Pedido de assistência jurídica; Extradição e Transferência de apenados. 3.4.1 Carta Rogatória É um instituto de Cooperação Jurídica Internacional feito por uma autoridade judiciária de um Estado à autoridade judiciária de outro Estado, com a finalidade de dar celeridade à persecução processual nos casos de: citação, intimação, inquirição, oitiva de testemunhas, exames, perícias, vistorias, avaliações, diligências. siva.

Conforme a doutrina, a Carta Rogatória divide-se em: ativa e pas-

A carta rogatória ativa é aquela que é expedida pela autoridade judiciária nacional para o cumprimento em outro país6. Neste sentido, o nosso ordenamento jurídico dispõe no Código de Processo Civil: Art. 210: “A carta rogatória obedecerá, quanto à sua admissibilidade e modo de seu cumprimento, ao disposto na convenção internacional; à falta desta, será remetida à autoridade judiciária estrangeira, por via diplomática, depois de traduzida para a língua do país em que há de praticar-se o ato.”

Já a carta rogatória passiva é aquela que é solicitada pela autoridade judiciária estrangeira para ser cumprida aqui no Brasil. Sendo compe6 Pesquisa realizada no site: http://www.tex.pro.br/wwwroot/03de2005/considerações_simonestabeldandt.htm, acessado em 20/09/2009.

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tência originária do Superior Tribunal de Justiça – STJ, conforme nova redação dada à Constituição Federal, e a este submetida, competindo ao Presidente da Egrégia Corte o seu exequatur7, sendo observado ao disposto no Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal - STF. Conforme previsto na alínea “i”, do inciso “I” do artigo 105 da Constituição Federal e do artigo 211 do Código de Processo Civil, vejamos: Art. 105, da CF: “Compete ao Superior Tribunal de Justiça:” I – Processar e julgar originalmente: i) a homologação de sentenças estrangeiras e a concessão de exequatur às cartas rogatórias; Art. 211 do CPC: “A concessão de exeqüibilidade às cartas rogatórias das justiças estrangeiras obedecerá ao disposto no Regimento Interno do Supremo tribunal federal.”

Portanto, compete ao Departamento de Polícia Federal e a Interpol/Brasil o fiel cumprimento das diligências na forma requerida pela autoridade judiciária competente para determinar o cumprimento do referido instrumento. 3.4.2 Pedido de assistência jurídica O pedido de assistência jurídica é um mecanismo de cooperação jurídica que permite executar atos solicitados por autoridades estrangeiras em determinada jurisdição. Tal cooperação dar-se entre Estados e tem fundamento em investigação ou instrução de ações jurídicas em território estrangeiro. Tem alcance semelhante ao das Cartas Rogatórias e pode ser utilizado para citação, intimação, inquirição, oitiva de testemunhas, exames, perícias, vistorias, avaliações, quebras de sigilo, diligências, entre tantos. Atualmente, a autoridade competente para os tratados internacionais de assistência jurídica em matéria penal no Brasil é o Departamento 7 Exequatur é a palavra latina que significa execute-se, cumpra-se. Dicionário Jurídico Universitário, Editora América Jurídica – Rio de Janeiro, 2 ed., 2006. 37

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de Recuperação de Ativos e Cooperação Jurídica Internacional –DRCI/ MJ que, por sua vez, encaminha tais pedidos a Interpol/Brasil ou ao Ministério Público, conforme teor da matéria. 3.4.3 Extradição É o instrumento jurídico que tem como finalidade a localização, captura e posterior devolução de individuo procurado por um país em outros países. Contudo, vejamos mais um conceito: “Entrega forçada do acusado ao Estado onde tenha praticado o delito para que seja julgado” (PAULO, 2004, p. 148). Portanto, a principal função da Interpol/Brasil (ECN/Brasília) e das Representações Regionais é de investigar o paradeiro dos foragidos, estejam onde estiverem, dentro ou fora do Brasil. 3.4.4 Transferência de apenados Tal instituto tem o caráter humanitário e é largamente difundido no Direito internacional. Pois, resume-se na transferência de presos estrangeiros para cumprimento de pena em seu país de origem. Uma vez o preso condenado no Brasil poderá requerer o cumprimento da pena em seu país de origem. Todavia, isto só é permitido quando existe tratado entre o Brasil e o país de destino. O Escritório Central Nacional / Brasília tem a função de planejar e executar a escolta do preso desde o país de origem até seu local de custódia final, em qualquer que seja a transferência, ativa ou passiva (ANP, 2005). 38 Brasília, v. 3, n. 2, p. 15-42, jul./dez. 2010.


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CONSIDERAÇÕES FINAIS Ante o exposto, podemos verificar que a Interpol, assim conhecida mundialmente, trata-se de uma Organização Internacional de Polícia Criminal que objetiva a reciprocidade entre as Autoridades de Polícia Criminal do mundo como um todo. Procurando desenvolver e estabelecer parcerias com todos os organismos institucionais que visam prevenir e reprimir os crimes transnacionais ou crimes internacionais. Possui uma estrutura organizacional formada por uma Assembléia-Geral, um Comitê Executivo, uma Secretária-Geral, Conselheiros e os seus Escritórios Centrais Nacionais – ECNs que são os braços representativos da OIPC/INTERPOL, nos seus 186 países-membros. Ou seja, países que contribuem economicamente com o órgão para usar os serviços de comunicação e difusão. No Brasil, o Escritório Central Nacional, localizado em Brasília/DF, autorizado e designado pela autoridade brasileira a funcionar sob a competência do Departamento de Polícia Federal – DPF, segue a mesma metodologia de trabalho adotada pela Interpol mundial, tanto no que concerne à formação e à especialização dos seus funcionários ou grupos de trabalho, quanto à criação de setores e unidades de trabalhos divididos por assuntos. Devido à extensão territorial do Brasil, o Escritório Central Nacional, ECN/Brasília, criou as representações nas 27 Superintendências Regionais do Departamento de Policia Federal, denominadas de Representação Regional da Interpol seguidas da Unidade Federativa a qual esta localizada a SR/DPF e tem como sigla, a exemplo: RR/ INTERPOL/PE. As atividades das representações estão voltadas ao desenvolvimento das atividades de origem do ECN, ou seja, as atividades de policia criminal internacional. 39 Brasília, v. 3, n. 2, p. 15-42, jul./dez. 2010.


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O sistema de comunicação utilizado pela OIPC/INTERPOL, denominado de I 24/7, é um sistema de máxima proteção e segurança de âmbito mundial e que dispõe de informações que são transmitidas através de uma rede virtual privada. Todo Escritório Central Nacional dispõe de uma chave única dando-lhe acesso às bases da Interpol. A sua aplicabilidade permite uma melhora considerável no trabalho policial. A Interpol/Brasil também dispõe do seu sistema próprio de comunicação entre o Escritório Central Nacional – ECN e as suas Representações Regionais – Portal Interpol Brasília. Tem como objetivo apoiar os órgãos e as autoridades policiais nas atividades diárias de combate ao crime, bem como armazenar e gerar informações à Secretaria-Geral da Interpol. Observamos, também, dentre as diversas atribuições que dispõe a Interpol e os seus Escritórios centrais Nacionais, o apoio recíproco entre os seus países-membros no tocante ao compartilhamento das informações relacionadas aos crimes, usando o Sistema de Difusões, que são classificados seguindo uma tipologia de cores que se relacionam a temas a serem veiculados. Portanto, podemos deduzir que com os crimes internacionais que o Brasil e o mundo vêm enfrentando em razão do avanço da tecnologia nas comunicações, nos transportes, na abertura das fronteiras dos países, bem como nas atitudes audaciosas das organizações criminais, fez-se necessário o retorno do Brasil à Organização Internacional de Polícia Criminal – OIPC/INTERPOL e a internacionalização da Polícia Federal. Assim sendo, a Polícia Federal, como as demais polícias internacionais, buscou manter-se na persecução do contexto do fenômeno da globalização e à frente da ousadia das organizações criminosas, não obstante, na inserção dos quadros da interpol e no Trabalho de Cooperação Policial criando as adidâncias através do programa de governo “Adidos Internacionais no Programa de Ação Nacional Antidrogas”, bem como na Cooperação Jurídica Internacional mútua entre os países. 40 Brasília, v. 3, n. 2, p. 15-42, jul./dez. 2010.


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Cooperação esta que se subsume em ações mútuas entre os Estados no cumprimento de medidas processuais oriundas de outros Estados e fundamentadas em tratados ou em pedidos de reciprocidade. Dentre estas medidas podemos destacar as que a Interpol/Brasil participa: Carta Rogatória, Pedido de Assistência Jurídica, Extradição e Transferência de apenados. Concluímos, então, que a Policia Federal é Uma Policia Criminal Internacional e que a Interpol/Brasil é tão somente a própria. É a representante oficial da Organização Internacional de Polícia Criminal – INTERPOL no Brasil, assegurando-lhe o cumprimento de sua visão de futuro, ou seja, na contribuição com um mundo mais seguro. INALDO GOMES DE MELO Agente de Polícia Federal lotado em Recife/PE, exercendo a função de representante substituto da INTERPOL/PE. E-mail: inaldo.igm@dpf.gov.br

ABSTRACT This paper seeks to address the issue on the Federal Police as an international police force, describing its constituent characteristics and the ultimate goal of integration of the Federal Police in the International Criminal Police Organization - ICPO / Interpol. Initially discusses the main elements of Interpol - ICPO and their integration into the Federal Police Department. The main objective of this study is to explain the operation of Interpol / Brazil and make it clear that the international police in Brazil is the Federal Police. In this way, contributing to the vision of that body in building a safer world by combating international crime and supporting law enforcement agencies, authorities and services devoted to preventing and combating transnational crime. Keywords: International Police. Federal Police. Interpol.

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Polícia Federal Internacional: A Polícia Criminal Internacional e a Interpol/Brasil...

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Uma Reflexão sobre a Possibilidade de Aplicação Efetiva e Real dos Direitos Humanos aos Presos Jivago Fernandes da Silva

D RESUMO A pena aplicada traz importantes consequências para o apenado e para a sociedade. Essas consequências estão intimamente ligadas às formas não humanitárias em que vivem os apenados nas prisões, e os estigmas que advém da penalização e daí, na dificuldade de permanecer o ex-detento inserido na sociedade após o período de reclusão. Muitas têm sido as críticas e propostas para a melhoria do sistema carcerário, no intuito de alcançar as formulações advindas do fenômeno da ressocialização. Esta seria uma promoção, por meio da pena, para alcançar uma progressiva readaptação à vida social, o que refletiria na diminuição da estigmatização provocada pelo próprio sistema prisional. A justificativa se dá pelo interesse do ambiente carcerário, pelos principais atores envolvidos na execução penal, pela possibilidade de reintegração do indivíduo na sociedade. O objetivo é demonstrar que a realidade prisional afronta aos direitos humanos fundamentais dos presos dificultando a implementação efetiva de programas que tenham como fim a ressocialização. A partir do aspecto humanístico e social do cárcere, o trabalho teve por metodologia a investigação, a pesquisa bibliográfica com modalidade teórica, como meio de se atingir justiça social. Abarca ainda a característica de pesquisa prescritiva, e abordagem qualitativa do problema apresentado. Clama-se, enfim, por medidas mais eficazes, adequadas e humanas. E por uma reflexão que venha a promover uma conscientização em torno do tema. Palavras-chave: Preso. Pena. Ressocialização. Dignidade humana. Justiça social.

INTRODUÇÃO A prisão é de fato uma monstruosa opção. O cativeiro das cadeias perpetua-se ante a insensibilidade da maioria, como uma forma ancestral de castigo. Para recuperar, para ressocializar, como sonharam os nossos antepassados? Positivamente jamais se viu alguém sair de um cárcere melhor do que quando entrou. E o estigma da prisão? Quem dá trabalho ao indivíduo que cumpriu pena por crime considerado grave? Os egressos do cárcere estão sujeitos a uma outra terrível condenação: o desemprego. Pior que tudo, são atirados a uma obrigatória marginalização.

Recebido em 27 de novembro de 2008. Aceito em 4 de julho de 2010.

ISSN 1983-1927 Brasília, v. 3, n. 2, p. 43-78, jul./dez. 2010.

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Legalmente, dentro dos padrões convencionais não podem viver ou sobreviver. A sociedade que os enclausurou, sob o pretexto hipócrita de reinserí-los depois em seu seio, repudia-os, repele-os, rejeita-os. Deixa, aí sim, de haver alternativa, o ex-condenado só tem uma solução: incorporar-se ao crime organizado. [...] Não é demais martelar: a cadeia fabrica delinqüentes, cuja quantidade cresce na medida e na proporção em que for maior o número de presos ou condenados. Evandro Lins e Silva.

Não é de hoje que há extensa literatura, críticas e estudos sobre a realidade carcerária nos seus aspectos psicológicos, sociológicos e organizativos. Este trabalho se destina, em primeira mão, a esclarecer que a pena depois de aplicada traz importantes conseqüências, não somente ao apenado, mas para toda a sociedade. Quando da aplicação da pena, é importante possuir os conhecimentos que o sistema penal oferece, ter uma visão geral do que seja a pena, seus fundamentos e sua finalidade. Essa é uma questão que há muito tem intrigado juristas, filósofos e sociólogos. A sociedade, de forma geral, tem diversas peculiaridades e interesses, recrudescendo ou tornando mais liberal conforme o momento, as circunstâncias e a ideologia dominante, daí, as inúmeras mudanças de comportamento e compreensão do homem. Estes estudiosos - juristas, filósofos e sociólogos -, buscaram através das décadas, explicar de forma didática o fundamento e os fins da pena a qual determina que a pena aplicada seja aquela necessária e suficiente para reprovação e prevenção do crime. De qualquer maneira, qualquer que seja o fundamento que se lhe dê, a pena deve ser pública, determinada, proporcionada e justa, devendo ser cumprida em condições que preservem a dignidade do homem e permitam que toda sua terapêutica se faça sentir de modo a atingir seus objetivos. Se a pena não é “mal”, mas uma grave e imprescindível necessidade social – cf. autores, tais como, Baratta, Foucault, Evandro Lins, e outros -, e, ainda que de forma preventiva, a pena é um meio de impor ao autor de um delito, a forma de expiar a sua culpa. 44 Brasília, v. 3, n. 2, p. 43-78, jul./dez. 2010.


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A idéia de ressocialização do indivíduo está de forma originária e finalística da aplicação da pena privativa de liberdade, desejando-se por meio dela uma progressiva readaptação à vida social, supondo-se assim, que o condenado teria mais condições de conviver em sociedade, o que refletiria na diminuição da estigmatização provocada pelo próprio sistema prisional. No entanto, como o trabalho há de se demonstrar sérias dificuldades dessa ressocialização no ambiente em que se encontra o apenado, numa dura realidade de não usufruir de seus direitos e garantias fundamentais, resultando em um descompasso entre as teorias e a prática, evidenciados nos processos estigmatizantes e daí, na dificuldade de permanecer o ex-detento inserido na sociedade (cf. art. 59, CP; arts. 1º e 10, da Lei n° 7.210/84). A justificativa do trabalho se dá pelo interesse do ambiente carcerário, pelos principais atores envolvidos na execução penal, pela possibilidade de reintegração do indivíduo na sociedade motivaram a realização desta pesquisa sob o ponto de vista da Criminologia Crítica. E, a partir desta, a pesquisa tem por objetivo desvendar os reais fins da pena e as consequências desse discurso para estigmatização do apenado, demonstrar que a realidade prisional afronta aos direitos humanos fundamentais dos presos. Para compreender o contexto do ambiente dos apenados, a pesquisa divide-se em três partes, as quais são encadeadas logicamente. Assim, este trabalho está estruturado da seguinte maneira: a primeira seção inicia-se com as considerações necessárias à compreensão do atual sistema de justiça criminal. A abordagem recai sobre as consequências estigmatizantes criadas no indivíduo, principalmente pela ação da prisão, que o marcam de forma grave e constante. A segunda seção traz uma abordagem sobre a situação atual do sistema penal, evidenciando que a crescente população carcerária é o hoje a raiz dos muitos problemas do sistema prisional no país, problemas estes que desencadeiam uma grande gama de situações que infringem fortemente o âmbito dos direitos humanos reconhecidos a nível mundial. A terceira e última seção evidencia 45 Brasília, v. 3, n. 2, p. 43-78, jul./dez. 2010


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questões como os direitos dos presos às assistências jurídica, educacional, social, religiosa, bem como o cumprimento dessas garantias por todos os agentes envolvidos na execução penal. A sociedade global clama por medidas mais eficazes, porém de forma adequada, e porque não dizer, mais humana. Não interessa um direito penal máximo, próprio de regimes autoritários, que pretenda resolver a questão social com aplicação da legislação criminal. Porém, não atende às necessidades do Brasil um direito penal mínimo que não alcance a forma plena dos direitos humanos não importando a quem, mesmo que seja um delinqüente. Nesta direção, o trabalho busca por apresentar as possibilidades existentes, a título de uma reflexão que venha a promover uma conscientização em torno do tema.

1 A ESTIGMATIZAÇÃO DO CONDENADO A partir do entendimento da criminologia com status de ciência, a criminalidade é causalmente determinável como um fenômeno natural, indagando fundamentalmente o que o criminoso faz, e por que o faz (GRAZIANO SOBRINHO, 2007, p. 7). O caminho a ser trilhado é o do controle da criminalidade mediante uma base científica. Então, àqueles indivíduos que possuem um comportamento dito anormal, estaria justificada, diante do discurso oficial, aplicação das penas como elemento socialmente útil à defesa social (ANDRADE, 1997, p. 68). 1.1 A reação social a partir da criminologia crítica A Criminologia norte-americana introduziu a teoria do labelling approach no estudo do crime e da criminalidade (GRAZIANO SOBRINHO, 2007, p. 16). E com base no paradigma da reação social, a investigação criminológica tem tendência para etiquetas da criminalidade atribuídas a comportamentos e a sujeitos (processo de criminalização) (BARATTA, 1983, p. 145-166). 46 Brasília, v. 3, n. 2, p. 43-78, jul./dez. 2010.


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Segundo Francisco Bissoli Filho (1998, p. 44-8) a realidade social é construída por uma infinidade de interações concretas entre indivíduos no cotidiano. Chega-se então, a conceitos como o de conduta desviada e reação social, à principal conclusão, qual seja, a de que a conduta criminalizada não é um produto pré-constituído à reação social e penal, mas um rótulo (labelling), a ser atribuído a determinadas pessoas. Dessa forma, o labelling desloca o interesse cognitivo e a investigação das causas do crime para a reação social da conduta desviada (ANDRADE, 1997, p. 20). Assim, as etiquetas da criminalidade são atribuídas a comportamentos e a sujeitos (ANDRADE, 1997, p. 174). Para a criminologia crítica a tarefa imediata consiste em examinar a estrutura do sistema, seus mecanismos de seleção, as funções que ele realmente exerce, avaliar as condições que efetivamente ocorrem os problemas sociais reais (ANDRADE, 1997, p. 152-3). A análise teórica (crítica) desses mecanismos de criminalização nega o mito do direito penal igualitário - base da ideologia da defesa social -, revelando que o direito penal não cumpre suas obrigações prometidas. Diga-se, conforme Baratta (1999, p. 162): a) O Direito Penal não defende todos, ou seja, a lei penal não é legal para todos; b) o status de criminal é desigualmente distribuído entre os indivíduos, independente da danosidade social das ações e da gravidade das infrações à lei (GRAZIANO SOBRINHO, 2007, p. 22). 1.2 O sistema da seletividade É a partir da seletividade, e etiquetamento dos delinqüentes, que se poderá dizer sobre a exacerbação da estigmatização do condenado. Para Eugênio Raul Zaffaroni (1999, p. 268-270), é o grau de vulnerabilidade ao sistema penal que decide a seleção e não o cometimento do injusto. Zaffaroni (1999, p. 26) aponta que o sistema penal pretende dispor de um poder que não possui, ocultando o verdadeiro poder que exerce. 47 Brasília, v. 3, n. 2, p. 43-78, jul./dez. 2010


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Diante dessa absurda suposição, Zaffaroni (1999, p. 27) afirma ser óbvio que o sistema penal está estruturalmente montado para que a legalidade não opere e, sim, exerça arbitrariedade seletiva, dirigida aos setores vulneráveis. Dessa forma, é o próprio sistema seleciona a quem se destina a imputação da conduta desviada. A constatação se dá em diversas instâncias: parlamentar, policial, na judicial etc. (GRAZIANO SOBRINHO, 2007, p. 30).1 Os indivíduos portadores de um estigma criminal são facilmente selecionados pelo sistema penal; a estigmatização é mais vulnerável à seletividade (BISSOLI FILHO, 1998, p. 201). A seleção é feita em função do estereótipo da pessoa (ZAFFARONI, 1999, p. 246). Para explicar que a criminalidade é uma realidade socialmente construída, e realizada de forma seletiva e desigual pelo controle social Vera Regina Pereira de Andrade (1997, p. 184) afirma que os criminalizados/estigmatizados não encontram outra justificativa em sua criminalização, senão a de que a seletividade legalizada do sistema penal, amparada pelo senso comum: família, meios de comunicação, igreja, escola, polícia, varas criminais, etc., bem como, o legislativo. Nesse sentido, Baratta (1983, p. 740-1) afirma que criminoso é quem está sujeito a sanções estigmatizantes. Na prática, significa quem esteve ou está fazendo parte da população carcerária. Por isso há uma maior chance de um sujeito sofrer sanções estigmatizantes por meio do cárcere se ele pertencer a uma classe social mais baixa. Surge a importância de se perceber que a função realizada pela prisão é a de criar os sujeitos desta relação. Conforme Baratta (1983, p. 743), o cárcere representa a consagração definitiva de uma carreira criminal; é o instrumento essencial para a criação da população criminosa. Baratta (apud GRAZIANO SOBRINHO, 2007, p. 36) afirma que a pena é violência institucional, pois limita direitos e reprime necessidades reais fundamentais dos indivíduos. É neste sentido que o indivíduo ao ingressar na prisão, torna-se mais vulnerável aos efeitos da estigmatização, impossibilitando seu retorno ao convívio social. 1 Quando se trata da instância policial, há uma verdadeira escolha do culpado, ou seja, daquele que transgrediu ou não a norma de acordo com a situação social, financeira e, muitas vezes, racial bem como na escolha dos fatos e condutas que serão objeto de inquéritos policias e a quem será destinada a algema, a investigação, a prisão, num verdadeiro desrespeito ao ser humano e aos princípios individuais de liberdade. Na instância judicial, a realidade é ainda mais cruel.

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A experiência do encarceramento produz nos condenados um estigma que pode se tornar profundo. Louk Hulsman e Jacqueline Bernat de Celis (1993, p. 69), ratificam que é o sistema penal que cria o delinqüente, mas, agora, num nível muito mais inquietante e grave: o nível da interiorização pela pessoa atingida do etiquetamento legal e social. No entendimento de Erwing Goffman (1982, p. 11), é a própria sociedade que estabelece os meios de categorizar as pessoas e dar-lhes o atributo considerando comum e normal. 1.2.1 Os tipos de estigmas Goffman (1982, p.14) identifica três tipos de estigmas. O primeiro tipo é constituído pelas abominações do corpo; o segundo, as culpas de caráter individual, percebidas como vontade fraca, paixões tirânicas ou não naturais, crenças falsas e rígidas, desonestidade, - para compreender o autor cita como exemplo: distúrbio mental, prisão, vício, alcoolismo, homossexualismo, desemprego, tentativas de suicídio e comportamento político radical; e, o terceiro, são os estigmas tribais de raça, nação e religião, que podem ser transmitidos por meio de linhagem e contaminar, por igual, todos os membros de uma família. É possível, que o estigmatizado sinta-se invadido, e que ao tentar contato com pessoas ‘normais’, o faz com agressividade, provocando respostas desagradáveis (GOFFMAN, 1982, p. 23-27). Os estigmas estão diretamente ligados à seletividade do sistema penal, uma vez que há um sensível aumento da vulnerabilidade do estigmatizado (GOFFMAN, 1982, p. 53). 1.2.2 A prisão como instituição total Erving Goffman, em sua obra Manicômios, Prisões e Conventos, dá as características gerais de instituições sociais, em especial as chamadas instituições totais, as quais são tipicamente identificadas como instituições fechadas que, simbolicamente, são categorizadas pela barreira à relação social com o mundo externo e por proibições à saída. Segundo Goffman (1999, p. 16-7), as instituições totais podem ser criadas para: a) 49

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cuidar de pessoas que são incapazes e inofensivas; b) cuidar de pessoas consideradas incapazes de cuidar de si mesmas e que são também uma ameaça à comunidade, embora não intencional (sanatórios); c) proteger a comunidade contra perigos intencionais (cadeias, penitenciárias); d) realizar alguma tarefa de trabalho (quartéis, escolas internas); e) servir de refúgio do mundo, ou locais de instrução para os religiosos (abadias, mosteiros, conventos e outros). Para caracterizar o funcionamento de uma instituição total é necessário compreender primeiramente que o indivíduo não participante de uma instituição total tende a dormir, brincar e trabalhar o momento em que deseja. Entretanto, nas instituições totais há uma ruptura dessa liberdade. Segundo Goffman (1999, p. 17-8) todos os aspectos da vida são realizados no mesmo local e sob uma única autoridade. Cada fase da atividade diária é realizada na companhia imediata de um grupo de outras pessoas, todas tratadas da mesma forma e obrigadas a fazer as mesmas coisas. As atividades diárias são rigorosamente estabelecidas em horários, em seqüência de atividades, impostas por regras formais para atender aos objetivos oficiais da instituição. Em decorrência dessa característica de todas as instituições totais, qual seja, o severo controle das muitas necessidades humanas, Goffman (1999, p. 18-21) aponta algumas implicações: a) as pessoas são vigiadas e não supervisionadas; b) há uma divisão: os internados vivem na instituição e a equipe dirigente no mundo externo; c) estereótipos hostis entre os grupos: a equipe dirigente vê os internados como amargos, reservados e não merecedores de confiança; e os internados vêem os dirigentes como condescendentes, arbitrários e mesquinhos; d) os participantes da equipe dirigente tendem a se sentir superiores e corretos; os internados tendem a se sentir inferiores, fracos, censuráveis e culpados; e) a mobilidade social entre os dois estratos é grosseiramente limitada; há uma grande distância social. Há também restrições à transmissão de informações, sobretudo informação quanto aos planos dos dirigentes para os internados, dando à equipe dirigente uma base específica de distância e controle com relação aos internados. Raúl Cervini ressalta a inidoneidade da prisão para o fim de tratamento: 50 Brasília, v. 3, n. 2, p. 43-78, jul./dez. 2010.


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[...] nenhum especialista entende que as instituições de custódia estejam desenvolvendo as atividades de reabilitação e correção que a sociedade lhes atribui. O fenômeno de prisionização ou aculturação do detento, a potencialidade criminalizante do meio carcerário que condiciona futuras carreiras criminais (fenômeno de contágio), os efeitos da estigmatização, a transferência da pena e outras características próprias de toda instituição total, inibem qualquer possibilidade de tratamento eficaz e as próprias cifras de reincidência são por si só eloqüentes (CERVINI, 1995, p. 46).

1.3 O desculturamento: a mortificação do eu Ao chegar à instituição o internado traz consigo uma bagagem cultural, denominada cultura aparente. As instituições totais não substituem algo já formado pela sua cultura específica. O que ocorre é o afastamento de oportunidades de comportamento, o que leva ao fracasso para mudanças sociais. O ambiente prisional influência por completo o comportamento do detento. Lélio Braga Calhau denomina tal processo de "desprogramação do indivíduo" ou "processo de despersonalização": Ao ser 'admitido' no presídio, após passar pelo seletivo processo de recrutamento do sistema penal, entre as pessoas mais pobres, minorias, humildes e sem instrução, o indivíduo é despido de sua aparência usual, ele é identificado, 'recebe um número', é tirada sua fotografia, impressões digitais, distribuídas roupas da instituição, resumindo, um verdadeiro processo de 'despersonalização'. Um indivíduo [...] passa a ser uma engrenagem no sistema da instituição, e que deverá obedecer todas as regras da mesma, e caso não o faça, será 'reeducado' pelos próprios companheiros ou pela equipe de supervisão [...]. Esse processo de 'desprogramação' do indivíduo é tão violento, que muitas vezes, chegada à época de saída do presídio, com o cumprimento final de sua pena, são relatados casos de ansiedade, angústia e medo de se adaptarem novamente à sociedade, haja vista que estão perfeitamente adaptados às regras de sua instituição total (CALHAU, 2001, p. 10-11).

Assim sendo, o preso, ao contrário de ser ressocializado para a vida livre, socializa-se para a vida na prisão. Ante a necessidade de se manter vivo, o sentenciado se adapta aos padrões do ambiente carcerário. O desculturamento que o torna incapaz de enfrentar alguns aspectos de sua vida diária (GOFFMAN, 1999, p. 23). 51 Brasília, v. 3, n. 2, p. 43-78, jul./dez. 2010


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Goffman (1999, p. 24-5) afirma que a barreira que as instituições totais colocam entre o internado e o mundo externo assinala a primeira mutilação do ‘eu’. São também conhecidos os processos de admissão, em que o novato é enquadrado2. Muitos são as exposições contaminadoras que são realizadas e que violam o território de seu ‘eu’ - situações físicas e psíquicas do indivíduo (GRAZIANO SOBRINHO, 2007, p. 51). Cada especificação tira do indivíduo uma oportunidade para equilibrar suas necessidades, deixando o indivíduo à mercê de sanções: violenta-se a autonomia do ato, explica Goffman (1999, p. 64-5). Outro fator de degradação interna do indivíduo na instituição total é o sentimento de que o período que ficou na instituição é tempo tirado de sua vida. Há que ser consideradas não só as dificuldades e as duras condições de vida na instituição total, mas também as perdas de contatos sociais. Goffman (999, p. 66-7) traz, também, algumas considerações sobre o internado no momento de seu retorno à sociedade, na condição de livre. Embora o indivíduo saiba o exato momento de sua libertação, e mais, tenha planos para sua saída, freqüentemente sente-se angustiado quando se aproxima tal momento. A referida angústia é revelada pela preocupação em conseguir superar suas próprias limitações. Além disso, Goffman ressalta outros problemas: dois deles, po2 O processo de admissão pode ser caracterizado como uma despedida e um começo. Esse ponto é marcado pela nudez (nudez física). Ao preso não é permitido vestir suas próprias roupas nos estabelecimentos de cumprimento da pena; é o que determina o artigo 17 das Regras Mínimas para o Tratamento de Prisioneiros da ONU: “1.Todo preso a quem não seja permitido vestir suas próprias roupas, deverá receber as apropriadas ao clima e em quantidade suficiente para manter-se em boa saúde. Ditas roupas não poderão ser, de forma alguma, degradantes ou humilhantes. 2.Todas as roupas deverão estar limpas e mantidas em bom estado. A roupa de baixo será trocada e lavada com a frequência necessária à manutenção da higiene.” Não é o que ocorre. Ao ingressar, as roupas são levadas por parentes, ou vestem vestimenta surrada e fétida. Nas instituições totais há outra forma de mortificação; a partir da admissão, ocorre uma espécie de exposição contaminadora. Nas instituições totais esses territórios do eu são violados; o ser e o ambiente é invadido e as encarnações do ‘eu’ são profanadas (GOFFMAN, 1999, p. 31). Enquadrado significa segundo as colocações feitas por Frei Beto (preso por quatro anos): um preso primário, que estava cumprindo a sua primeira pena, chegava à penitenciária e imediatamente era vendido na porta. Ser vendido na porta é o seguinte: o carcereiro sobe com a ficha dele para o pátio. Todos os detentos são organizados em patotas, inclusive para se defender. Quem não está em patota, não tem maconha, e a maconha é o pão nosso de cada dia de todos, o carcereiro procura um dos caciques e com ele faz as transas. É para ele ou para alguém da sua patota. Esse rapaz é vendido na porta, isto é, é colocado no mesmo pavilhão do sujeito que o comprou [...] passado uma semana, o cacique se aproxima e dá o xeque-mate: “Agora tem o seguinte, garotão. Eu te comprei. Eu estou precisando de uma mulher e eu te comprei”. (ONU, s/d).

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rém, são mais importantes ao presente estudo. O primeiro problema apresentado é o fato de que o indivíduo não se sente disposto a assumir as responsabilidades que deixou de ter quando entrou na instituição total e isso se deve à perda ou impossibilidade de adquirir os hábitos exigidos na sociedade civil dita “livre”. O segundo fator apresentado é o estigma, pois o baixo status proativo adquirido tende a se manifestar incômodo na saída; é quando o estigma se faz mais presente, seja no momento de conseguir um emprego ou mesmo num local para viver. 1.4 As máquinas de deteriorar: os meios de comunicação Na mesma linha da análise de Goffman, Zaffaroni (1999, p. 127-9) entende que os meios de comunicação de massa, principalmente a televisão, são elementos indispensáveis para o exercício de poder de todo o sistema penal, pois sem eles a população perceberia o quanto é falacioso o discurso justificador da existência do sistema penal. Os meios de comunicação de massa se ocupam da introdução de um modelo penal pretensioso no sentido de que ele venha a solucionar os conflitos, ou seja, os meios de comunicação geram a ilusão aparentemente inofensiva, fazendo com que apenas grandes ameaças sejam percebidas como perigosas. Zaffaroni faz outro alerta em relação aos meios de comunicação de massa que é a fabricação dos estereótipos do criminoso, atuando seletivamente, catalogando os criminosos que combinam com a imagem que corresponde à descrição fabricada: Nossos sistemas penais reproduzem sua clientela por um processo de seleção e condicionamento criminalizante que se orienta por estereótipos proporcionados pelos meios de comunicação de massa. [...] Os órgãos do sistema penal selecionam de acordo com esses estereótipos, atribuindo-lhes e exigindo-lhes esses comportamentos, tratando-os como se comportassem dessa maneira, olhado-os e instigando todos a olhá-los do mesmo modo, até que se obtém, finalmente, a reposta adequada ao papel assinalado (GRAZIANO SOBRINHO, 2007, p. 57).

Os estigmas produzidos pelo sistema penal são sentidos de forma mais intensa pelas pessoas carentes, não porque elas têm uma maior propensão de cometerem crimes, mas em virtude de que já foram seleciona53 Brasília, v. 3, n. 2, p. 43-78, jul./dez. 2010


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das e têm o estereótipo dos criminalizáveis (GRAZIANO SOBRINHO, 2007, p. 57). Segundo Payne (Apud: GRAZIANO, 2007. p. 58), o que as etiquetas causam no desviado pode induzi-lo a novas formas de desvio, ou seja, a rotulação dirigida pela sociedade, ele busca por perpetuar tal etiqueta, e, assim, ele é induzido a fazer parte de comunidades e subculturas desviadas que mantêm seus membros em seus papéis desviados, impossibilitando-os de uma possível mudança.

2 A REALIDADE PRISIONAL: A PENA HOJE VERSUS OS DIREITOS HUMANOS DOS PRESOS 2.1 A Realidade Prisional Brasileira A realidade do sistema carcerário no Brasil revela-se crítica diante de graves problemas como a superpopulação, a violência dentro dos presídios, a deterioração da estrutura dos estabelecimentos penais, o número insuficiente de defensores públicos disponíveis capazes para atuar no âmbito da execução penal. Assim sendo, o sistema carcerário fica afetado em sua estrutura e finalidade, haja vista que as condições subumanas em que o apenado cumpre a pena, e que dificilmente lhe proporcionará possibilidades de repensar seus erros e de se preparar para uma vida diferente daquela que o levou à prisão. A crescente população carcerária torna-se o problema mais preocupante ao identificar os números crescentes de encarceramento. Isso se deve, a uma tendência mundial verificada na intensificação da adoção do uso da prisão como estratégia privilegiada de controle social denominada de “o grande encarceramento” (SICUTO, 2009) 3. O País ocupa a quarta posição no ranking mundial em número de pessoas presas, ficando atrás apenas dos Estados Unidos (2,2 milhões), China (1,5 milhão) e Rússia (870mil) (MARCHI, s/d). Na América 3 Fenômeno denominado historicamente como "O Grande Encarceramento" aconteceu durante o século XIX, no auge do industrialismo, momento em que ocorreu o encarceramento indiscriminado de pessoas, com a finalidade de reprimir a criminalidade, fruto das condições sub-humanas que imperava nas cidades e da miserabilidade dos salários.

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Latina, Chile (302), Brasil (227) e Uruguai (193) ocupam as primeiras posições respectivamente (site EXECUÇÃO PENAL). A população de presos quase dobrou entre os anos de 2000 a 2008. A quantidade de presos no sistema e na polícia, em 2000, era de 232.755. Segundo relatório do Conselho Nacional de Justiça (CNJ), esse número, em 2008, sobe para 440.013 (MINISTÉRIO DA JUSTIÇA) presos e internados, um aumento de 89% da população presa. Bom lembrar que o número de presos provisórios supera o de condenados, o CNJ diz que os números refletem o movimento mundial conhecido como “o grande encarceramento”, mas que esse incremento expõe o Brasil, cada vez mais, às críticas da comunidade internacional, devido às mazelas que ocasiona. Hoje, o país não possui um banco de dados com informações atualizadas sobre o sistema penitenciário, o que dificulta a atuação estratégica do governo federal em relação ao tema. Além da importância para a divulgação estatística, o objetivo do governo é usar o Infopen4 (MINISTÉRIO DA JUSTIÇA) como uma ferramenta de gestão no controle e execução de ações, articuladas com os estados, para o desenvolvimento de uma política penitenciária nacional integrada (MINISTÉRIO DA JUSTIÇA). A política penitenciária nacional só se faz com a adesão e a plena integração dos estados, do Poder Judiciário e do Ministério Público. Os dados que vão constar no sistema incluem desde a quantidade de vagas em relação à população habitacional dos estados, o custo mensal do preso, a estrutura funcional, até o grau de instrução e de experiência profissional do apenado.

4 O InfoPen é um programa de computador (software) de coleta de Dados do Sistema Penitenciário no Brasil, para a integração dos órgãos de administração penitenciária de todo Brasil, possibilitando a criação dos bancos de dados federal e estaduais sobre os estabelecimentos penais e populações penitenciárias. É um mecanismo de comunicação entre os órgãos de administração penitenciária, possibilitando a execução de ações articuladas dos agentes na proposição de políticas públicas. Tem por objetivo, oferecer à União informações confiáveis, subsidiárias à administração do Sistema Penitenciário Nacional e para o direcionamento de políticas públicas neste mesmo âmbito. E ainda, de interligar todos os estabelecimentos prisionais com o Departamento Penitenciário Nacional do Ministério da Justiça e obter um panorama atualizado sobre a situação prisional e processual dos presos e Internados no território brasileiro. E ainda, nortear a adoção de posturas públicas dentro do contexto penitenciário nacional. 55

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2.1.1 A superpopulação carcerária Prevê o artigo 88 da LEP, que o apenado deverá ser alojado em cela individual com área mínima de 6m² na qual deverá conter dormitório, aparelho sanitário e lavatório e, continua, o ambiente deverá ser salubre e adequado à existência humana. Situação diversa foi a divulgada pelo Relatório da CPI do Sistema Carcerário em que: [...] homens seminus gemendo diante da cela entupida com temperaturas de até de 50 graus. Em outros estabelecimentos, redes sobre redes em cima de camas ou do lado de fora da cela em face da falta de espaço. Mulheres com suas crianças recém-nascidas espremidas em celas sujas. Celas com gambiarras, água armazenada, fogareiros improvisados, papel de toda natureza misturados com dezenas de homens. Celas escuras, sem luz, com paredes encardidas cheias de ‘homens morcegos’. Dezenas de homens fazendo suas necessidades fisiológicas em celas superlotadas sem água por dias a fio (DUTRA, 2008).

Como se vê os estabelecimentos destinados ao cumprimento da pena não oferecem as mínimas condições necessárias ao convívio digno. As celas são sujas, escuras, com pouca ventilação e infectadas por diversos tipos de doenças, além de não oferecer espaço conforme assegura a LEP para cada detento. Nos ambientes mais lotados, onde não existe espaço livre nem no chão, presos dormem amarrados às grades das celas ou pendurados em redes5. Essa falta de espaço desencadeia outros problemas como a propagação de doenças e a situação favorável para que as facções criminosas e corruptas se aproveitem do estado de vulne5 O Jornal Folha de São Paulo, em reportagem do dia 21.03.1993, sob o funesto título “Celas lotadas criam homemmorcego”, tomando por base os distritos policiais da capital paulista, relata parte dos problemas decorrentes da superpopulação carcerária, especificando as “leis do sono”, que passo a reproduzir: Homem-morcego: para fugir a lei da física de que dois corpos não podem ocupar o mesmo lugar ao mesmo tempo, os presos, usando cordas de roupas, amarram-se no alto das grades; Revezamento: varia de cela para cela. Normalmente ocorre de uma em uma hora, de modo que a metade dos presos dorme e a outra aguarda a sua vez; Banheiro: normalmente usado pelos recém-chegados. Como não há espaço, alguns presos dormem no banheiro. Trança: usada nas celas em que todos os presos conseguem deitar no chão. Os presos, deitados um de frente para o outro, entrelaçam as pernas para economizar espaço. Esconderijo: os presos precisam ocupar toda a área da cela. Por isso, os que estão próximos aos beliches deitam um ao lado do outro e enfiam (“escondem”) as pernas para baixo da cama. Beliches: as celas geralmente têm quatro beliches que são usados pelos mais fortes: o xerife, o banqueiro (o braço direito do xerife, responsável pela distribuição de cigarros na cela) e outros dois detentos da “cúpula”. Em muitos distritos, o xerife e a cúpula determinam quem vai dormir onde. O xerife é o único que dorme com um pano que envolve sua cama, garantido sua privacidade. Revezamento noite-dia: alguns presos optam dormir durante o dia para se acomodarem melhor, ficando acordados à noite.

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rabilidade dos custodiados para influenciá-los. Assim, a superpopulação carcerária apresenta-se como um dos problemas mais graves enfrentados no sistema penal atualmente e que escondem outras realidades como a violência entre os presos, as rebeliões, as tentativas de fuga, os abusos por parte dos policias, a proliferação de doenças transmissíveis. As delegacias de polícia e cadeias públicas comportam indevidamente 13,4% (INFOPEN) dos detentos que já estão condenados e que deveriam estar sob custódia do Judiciário. Instaladas em estabelecimentos pequenos e, normalmente, em condições precárias de higiene, segurança e acomodação, não oferecem uma estrutura adequada ao cumprimento da pena, privando o preso de qualquer possibilidade de acesso à educação, lazer, trabalho e outras atividades. A violência nas prisões é uma realidade que se pode constatar não só em relação a abusos entre os presos, como, também, aqueles cometidos por policiais carcerários. Muitas vezes o funcionário encarregado pela segurança do presídio e, portanto, em contato direto com o preso, demonstra-se insuficientemente preparado para relacionar-se adequadamente com os internos. A falta de treinamento adequado, a má remuneração dos agentes penitenciários, o ambiente de permanente tensão, soma-se, ainda, a uma condição de marginalização, conforme bem explica Manoel Pedro Pimentel: [...] o guarda de presídio faz parte de um grupo profissional marginalizado, porque não consegue granjear inteiramente a confiança da Administração e também não atinge a confiança do preso, embora esteja, pelas suas condições, muito mais próximo destes do que daquela (PIMENTEL, 1983).

Várias Comissões Parlamentares de Inquérito (CPI) instauradas nos Estados, em sua maioria descrevem situações praticamente idênticas ao que se verifica nessas Unidades da Federação: a superlotação, a ociosidade, a violência e a falta de atendimento às necessidades básicas dos presos. Em 2008, a Comissão Parlamentar de Inquérito do Sistema Carcerário publicou um relatório destacando essa situação em Contagem, Minas Gerais como sendo uma das mais graves do Brasil: 57 Brasília, v. 3, n. 2, p. 43-78, jul./dez. 2010


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Projetada para, no máximo 25 presos, estava lotada com 125 em 03 celas. Homens seminus se espremem e se acotovelam em celas lotadas. Homens pálidos pela ausência de banho de sol; presos que se revezam para dormir (muitos dormem em cima da privada); vários presos doentes com HIV, tuberculose e doenças de pele, misturados com dezenas de outros presos aparentemente sadios. Na cela 02 um preso misturado com outros 47 tinha o corpo totalmente coberto de feridas (DUTRA, 2008).

O Poder Judiciário reconhece a problemática da falta de vagas nas penitenciárias e, lamentavelmente, decide como legítima a permanência de presos condenados definitivamente em delegacias. Apesar de existir diversas previsões legais nos planos internacional e nacional que garantam cumprimento da pena de modo digno, na prática, essas garantias constantemente são descumpridas. No âmbito internacional, foram elaboradas as Regras Mínimas para Tratamento de Presos, um dos primeiros documentos apresentados pela ONU e as Regras de Tóquio da Organização das Nações Unidas que influenciaram a legislação de vários países, inclusive a do Brasil. Esses normativos foram adaptados e introduzidos no ordenamento interno brasileiro resultando em vários dispositivos elencados na Constituição Federal de 1988 e nas normas infraconstitucionais. Nesse sentido, o artigo 1º da Constituição brasileira estabelece o princípio da dignidade da pessoa humana como fundamento da República Federativa do Brasil e os incisos XLVIII e XLIX, artigo 5º, exige do Estado uma ação positiva no sentido de assegurar o seu efetivo cumprimento, assim, dentre outros direitos previstos cita-se: “a pena será cumprida em estabelecimentos distintos, de acordo com a natureza do delito, a idade e o sexo do apenado e assegura “aos presos o respeito à integridade física e moral”. No plano da legislação infraconstitucional destaca-se a Lei de Execução Penal (LEP 7.210/84) cujo conteúdo é reconhecido como moderno, avançado e democrático a qual prevê ao preso, internado e egressos como dever do Estado, nos artigos 10 e 11, assistências material, social, jurídica, educacional, social, religiosa e ao egresso. 58 Brasília, v. 3, n. 2, p. 43-78, jul./dez. 2010.


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2.2 Crise penitenciária atual O sistema penitenciário de então, mesmo que caótico e falido, muito se modificou a partir de Beccaria. Ganhou impulso com os adeptos ao movimento da Nova Defesa Social. Juarez Cirino dos Santos (2005, p. 28) fala que a crise está na concepção de que a prisão seja um projeto técnico-corretivo, só que com resultados adversos de correção, educação, ou reinserção, porque na verdade ocorre no condenado um duplo processo de transformação pessoal, de desculturação pelo desaprendizado dos valores e normas de convivência social, e de aculturação pelo aprendizado de valores e normas de sobrevivência na prisão, a violência e a corrupção - ou seja, a prisão só ensina a viver na prisão. Não são poucas as críticas lançadas contra a pena privativa de liberdade. De acordo com Ferreira (2004, p. 34) argumenta-se que a prisão não reeduca, antes corrompe; não evita a reincidência, e sim, a estimula. Seus defeitos são inúmeros: a) retira da sociedade homens com força de trabalho para produzir; b) retira da família o seu chefe, ficando-a acéfala, bem como, sem qualquer amparo; c) gera criminalidade indireta, na medida em que, preso o chefe de família, crescem os filhos na miséria e na marginalidade, tornando-se novos criminosos; d) aniquila a saúde e a personalidade. Assim, o erro estaria na própria prisão. A superpopulação carcerária gera, por si, um infindável número de problemas que culmina por inviabilizar o sistema para o fim de obter os objetivos da pena – o da ressocialização. Os presos são entulhados em cubículos, onde mal podem se mover. Numa mesma cela muitas vezes se agrupam homicidas, estelionatários, estupradores, ladrões, traficantes. A promiscuidade física e sexual é generalizada. Na realidade os presos são obrigados a dividir as celas, os presídios estão permanentemente superlotados, o que é motivo para constantes rebeliões ou simples eliminação de presos. A pior superlotação ocorre nos Distritos Policiais onde os presos provisórios dividem seu pequeno espaço com presos já condenados que, pela Lei, deveriam estar no sistema penitenciário. Em alguns DPs, presos se amarram nas grades para dormir, são os “morcegos”, enquanto outros dormem em redes 59 Brasília, v. 3, n. 2, p. 43-78, jul./dez. 2010


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ou no chão, sobre uma laje sem um colchão ou coberta e o espaço é disputado com insetos e ratos. Alguns dormem ao lado do vaso sanitário, o “turco”. Celas que deveriam conter no máximo 5 ou 6 pessoas, costumam conter 30, 40 e até mais (PASTORAL CARCERÁRIA).

Mas há tantos outros problemas: a questão do crime organizado do Rio de Janeiro, que tem sua sede dentro do próprio presídio; a questão da morte por sorteio, como ocorreu em Minas Gerais, em que os presos, a título de protesto contra as más condições das celas e da desatenção das autoridades, sorteavam um detento para matá-lo, geralmente por estrangulamento; a questão da AIDS; a questão sexual; as rebeliões. Como se vê, o estado atual do sistema carcerário é desesperador. Urge que as autoridades tomem imediatas providências. “Para acabar com o déficit carcerário seria necessário construir 130 novos estabelecimentos prisionais, com capacidade para 500 presos, a um custo de 15 milhões de dólares cada”, informa Ferreira (2004, p. 38-39). Com previsão tamanha de gastos, e histórico de corrupções e descasos dos governantes brasileiros, permite-se supor que o caos continuará, até porque tantas idênticas advertências já se fizeram ao longo dos últimos anos e nada foi modificado. Por isso, é necessário que medidas alternativas sejam buscadas. 2.3 As Gerações dos direitos fundamentais do recluso Existe uma realidade pouco informada ao público no que diz respeito ao estado que se encontram as instituições penitenciárias, assim como o descaso interesse que manifesta a sociedade em geral sobre o tema das prisões. Se impõe, portanto a reflexão inversa, "só na medida em que o Estado fomente e respeite a legalidade e o respeito por dignidade da pessoa reclusa, estará em condições de influenciar positivamente tanto o delinqüente preso como a sociedade". As teorias penais têm encontrado no seio do Estado liberal justificações ao poder punitivo estatal, impondo primeiramente e por que 60 Brasília, v. 3, n. 2, p. 43-78, jul./dez. 2010.


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se refere à liberdade como direito, limites a atividade punitiva do Estado, pois ao mesmo tempo justificando a violação dos direitos do delinqüente como uma conseqüência de sua infração a lei, a chamada primeira geração (PELÁEZ FERRUSCA, 1999). Com o advento do Estado social de direito começa-se a projetar os direitos econômicos, social e culturais no âmbito penitenciário; princípios como trabalho penitenciário remunerado, o acesso a educação e a cultura, e mais ainda as políticas ressocializadoras mostra que a influencia dos direitos humanos de segunda geração no meio da reclusão (PELÁEZ FERRUSCA, 1999). A terceira geração tem como correlato o terreno penitenciário das teses sobre a abolição do próprio sistema, assim como a exigência de uma melhora substancial da qualidade de vida e das condições da reclusão, com o único fim de acondicionar conforme as exigências dos direitos fundamentais do homem, sem reduzir drasticamente as características que são próprias, como o asilamento e dos limites físicos (PELÁEZ FERRUSCA, 1999). Com todo respeito, a evolução dos direitos humanos nas prisões seguiram o caminho de seus predecessores, a pena capital, gerando novos métodos de controle social e novas modalidades punitivas menos gravosas que a prisão. Ainda que não deva perder-se de vista que o desenvolvimento de novas tecnologias terapêuticas permite o controle das provações reclusas de uma maneira cada vez mais sutil e ao mesmo tempo mais penetrantes da condição humana, sem não atender com urgência os limites respectivos do direitos fundamentais e dos reclusos por parte da autoridade penitenciária. Como disse Pérez Luño (APUD: PELÁEZ FERRUSCA, 1999), "somente a partir desse exercício cívico de uma solidariedade compartilhada, o valor dos direitos de terceira geração, terá uma realidade da incidência dos direitos no âmbito penitenciário". 61 Brasília, v. 3, n. 2, p. 43-78, jul./dez. 2010


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3 SITUAÇÃO DOS DIREITOS FUNDAMENTAIS DOS RECLUSOS Não é surpresa para a sociedade, a questão dos “direitos dos reclusos”. Os direitos humanos dos presos, assim como as garantias legais durante a execução da pena, estão previstos em diversos diplomas legais. Em nível mundial existem várias convenções como a Declaração Universal dos Direitos Humanos, a Declaração Americana de Direitos e Deveres do Homem e a Resolução da ONU, que prevêem as Regras Mínimas para o Tratamento do Preso. No Brasil, a grande alteração no sistema penitenciário brasileiro ocorreu com o advento da Lei nº 7.210, de 11.7.1984, denominada de Lei de Execução Penal (LEP), a qual foi criada com a finalidade de minimizar os problemas prisionais no Brasil, e traz como foco principal aspectos relacionados à ressocialização dos condenados. Esta é uma problemática que coloca o Estado incapaz de satisfazer às necessidades com a segurança e a justiça que os cidadãos requerem enquanto homens. Esta parece ser uma tendência generalizada centrada dentro da reforma do procedimento penal. A reforma processual penal deveria caminhar no princípio de uma reforma também do Código Penal, pois não haverá chances de uma nova concepção fundamentada em lei para a execução penal dentro dos requisitados “direitos humanos”, se não houver uma reforma de forma geral. “Se não for assim, é possível afirmar que qualquer reforma será impossível”, é o que afirma Yolanda Perez Ruiz (1998). A situação se agrava por duas razões: a primeira porque a incidência de violações a estes direitos é muito alta e freqüente, expressa Mercedes Peláez Ferrusca (1999). E, em segundo lugar, porque esta violação sistemática dos direitos fundamentais dos presos é produto e ação da autoridade estatal. Com razão as pessoas presas têm sido chamadas de "vítimas do poder"; entende-se “poder” não só o sentido político, e sim, sobre todo o sentido prático. 62 Brasília, v. 3, n. 2, p. 43-78, jul./dez. 2010.


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Passou-se a exigir da administração, limites da ordem e segurança do estabelecimento, o exercício de certos direitos, dado que esta se colocava sob livre arbítrio como “toda poderosa”, ao restringir ou suprimir direitos. “Preocupava-se esta, com os direitos dos reclusos na medida em que via na sua regulamentação um fator relevante para o bom funcionamento da instituição carcerária” (RODRIGUES, 2000). A defesa da posição jurídica do recluso – iniciada pela teoria de Freudenthal6 – veio culminar com a defesa dos direitos fundamentais inerentes ao homem no mundo atual. No que diz respeito ao preso, Heleno Cláudio Fragoso disserta que: É antiga a idéia de que os presos não têm direito algum. O condenado é maldito (sacer esto) e, sofrendo a pena, é objeto da máxima reprovação da coletividade, que o despoja de toda a proteção do ordenamento jurídico que ousou violar. O criminoso é execrável e infame, servo da pena, perde a paz e está fora do direito. O outlaw no antigo direito inglês poderia ser morto por qualquer pessoa, pois, como se dizia nos próprios textos, ‘pode ser morto meritoriamente sem a proteção da lei, o que não quer viver conforme a lei’. No direito primitivo impunha-se ao delinqüente a pena de expulsão do grupo (que virtualmente significava a morte), forma expressiva de retirar-lhe, por completo, a proteção do direito (FRAGOSO, 1980).

Surge então, definitivamente delineada no horizonte jurídico a unanimidade de posições que vêem o recluso como sujeito de direitos, mantendo relações jurídicas de onde emergem direitos e deveres com a administração. A Constituição é a máxima para esse entendimento. Tanto a Constituição, quanto a Lei de Execução Penal vem dar sustentação para a reinserção social.7 E, para isso, há de se compor e ressaltar que a perda 6 Segundo essa teoria toda restrição ou limitação da liberdade deve estar prevista em lei e ser aplicada pela sentença. A jurisdição é garantia real de que o estatuto legal do condenado será assegurado e realizado no caso concreto. Existem leis que não podem ser transgredidas ou desprezadas que constituem limites à atividade administrativa. Outra forma mais recente de se conceber essa teoria diz com a existência de certos limites opostos por lei à Administração, de um lado, e com a existência de direitos individuais do condenado (liberdade residual garantida pela lei), de outro. É o que explica Geórgia B. Fernandes (S/D). 7 Constituição Federal de 1988: “A República Federativa do Brasil, formada pela união indissolúvel dos Estados e Municípios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrático de Direito e tem como fundamentos: ...III – a dignidade da pessoa humana (Art. 1º); não haverá penas: [...] e) cruéis (art. 5º, XLVII); é assegurado aos presos o respeito à integridade física e moral (art. 5º, XLIX); “ninguém será submetido a tortura nem a tratamento desumano ou degradante (art. 5º III)”; “ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em 63

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ou restrição provisória da liberdade não acarretam a supressão de direitos fundamentais. O crime não retira do homem sua dignidade (FERNANDES, s/d). Tudo isso pretende tão-só mostrar a diferença primordial que existe entre a degradação do recluso a mero objeto de medidas punitivas, e uma visão mais humanitária da posição do recluso. Explica Rodrigues: Tratando-se da aplicação de uma pena privativa de liberdade que necessariamente conleva, a par da perda de liberdade física, a diminuição ou anulação de outros direitos, não fica assim arredado o perigo de fazer derivar dali limites incertos e vagos, não expressamente positivados, com que se abria a via de um (novo) e grave arbítrio (RODRIGUES, 2000).

O autor afirma que aí está incluso o direito a reinserção social, a qual deve orientar toda a modelação da execução e a própria consolidação e conformação da posição jurídica do recluso. 3.1 Visão crítica dos direitos do encarcerado em sua realidade Perez Ruiz (1998) ao realizar um diagnóstico de um sistema penal detecta entre outros, a debilidade do poder judicial, do Ministério Público, e sem dúvidas o quadro mais alarmante se detecta no sistema penitenciário, que é onde se inicia e termina a ação punitiva do Estado e se manifesta "a perversidade" desse mesmo sistema. Por isso, não se pode falar do sistema penitenciário sem tocar no tema dos direitos do réu; se trata de uma problemática que transgride os direitos fundamentais das pessoas privadas de liberdade (com ou sem condenação), direitos estes, que são reconhecidos e regulados com a finalidade de proteger o detento contra a arbitrariedade das autoridades. A vida, a segurança, a saúde, a educação, o trabalho entre outros são direitos vulneráveis a qualquer pessoa sujeita ao sistema penitenciário. virtude de lei” (art. 5º, II). “ninguém será privado da liberdade ou de seus bens sem o devido processo legal” (art. 5º, LIV); “a lei regulará a individualização da pena e adotará, entre outras, as seguintes: a) privação ou restrição da liberdade...e) suspensão ou interdição de direitos” (art. 5º, XLVI). A lei de execução penal (Lei nº 7.210/1984), dispõe: “Art. 3º. Ao condenado e ao internado serão assegurados todos os direitos não atingidos pela sentença ou pela lei”; “Art. 2º, parágrafo único. Esta Lei aplicar-se-á igualmente ao preso provisório, e ao condenado pela Justiça Eleitoral ou Militar, quando recolhido a estabelecimento sujeito à jurisdição ordinária”; “Art. 40. Impõe-se a todas as autoridades o respeito à integridade física e moral dos condenados e dos presos provisório”.

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Perez Ruiz (1998) afirma que o número de presos sem condenação, gira em torno de 74% dos detidos que aguardam julgamento. Segundo o CNJ, São Paulo, Minas Gerais, Pernambuco, Rio de Janeiro, Rio Grande do Sul, Mato Grosso, Ceará e Pará (em oitavo lugar, com 4.288), Santa Catarina e Bahia são os estados com maior número de presos provisórios. A quantidade de detentos nessa situação só chega a superar os condenados nos estados de Pernambuco, Mato Grosso, Pará, Amazonas, Maranhão e Piauí. Ainda de acordo com o CNJ, os maiores déficits de vagas prisionais estão no Piauí (60%), Pará e Amazonas (ambos na faixa de 40%), Bahia, Rio de Janeiro e Tocantins (30%), Minas Gerais, Rio Grande do Norte e Maranhão (pouco mais de 20%) (SICUTO, 2009).

Os presos sem condenação, teoricamente amparados com princípios e direitos, tais como, presunção de inocência, o Estado os detém pela presunção de declarar sua culpabilidade. Assim, toma posição contrária aos princípios dos direitos fundamentais e na utilização da prisão preventiva, aplicam uma pena ou condena antecipadamente. Por essa razão não é possível falar do sistema penitenciário sem tocar no assunto ardente de direitos do encarcerado; direitos que foram reconhecidos e regulados com a finalidade de protegê-los do abuso das autoridades. A vida, a segurança, a saúde, a instrução, o trabalho entre outros, são direitos prejudicados das pessoas que se encontram sujeitos ao sistema penitenciário. Contrário ao prescrito pela Constituição da República e outras orientações legais, a prisão preventiva é a regra, mas é a grande causa da super-população carcerária. Este problema é o mais importante, ratifica Peláez Ferrusca (1999), afirmando que a super-população carcerária, revela a deficiente e insuficiente infra-estrutura além da insuficiência dos serviços técnicos especializados - jurídicos, educativos, trabalho de capacitação -, os serviços médicos e sanitários, culturais, desportivos e lúdicos, a deficiência capacitação dos serviços de vigilância e custódia, diante de muitos outros abusos cometidos. De acordo com Perez Ruiz (1998): a) Tem-se conhecimento que autoridades administrativas e judiciais exercem pressão para evitar a concessão de benefícios; b) Os pedidos dos reclusos para as autoridades administrativas não são atendidos; c) Existe 65 Brasília, v. 3, n. 2, p. 43-78, jul./dez. 2010


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procedimento disciplinar legalmente estabelecido, e sanções são impostas, sem direitos a recursos. 3.1.1 Saúde

A assistência à saúde é garantida no artigo 14 da Lei de Execução Penal: “A assistência do preso e do internado, de caráter preventivo e curativo, compreenderá atendimento médico, farmacêutico e odontológico” e que caso o estabelecimento não tenha aparelhagem deverá ser prestado em local diverso. As doenças como AIDS, hepatite B e C, a tuberculose estão presentes em grande parte dos estabelecimentos penais; a condição de confinamento favorece a proliferação dessas enfermidades. Alguns exemplos são dados pelo relatório da CPI do Sistema Carcerário realizado na penitenciária Lemos de Brito: em Salvador, “a saúde dos internos é um caos: havia 48 internos portadores de HIV, e muitos com tuberculose e doenças de pele” (DUTRA, 2008). Em São Paulo: “vários presos com tuberculose misturavam-se, em cela superlotada, com outros presos aparentemente “saudáveis” (DUTRA, 2008).8 A maioria dos estabelecimentos utilizados pelo sistema penitenciário sofre deficiências estruturais, e se encontram em um mal estado por falta de manutenção. Ademais, e como conseqüência nenhum dos estabelecimentos cumpre com as regras mínimas de higiene e salubridade. A alimentação é deficitária, não há condições nutricionais mínimas, e a falta de higiene provoca múltiplos problemas de saúde9; os 8 A precariedade na assistência à saúde dos presos tem admitido que o condenado, em determinadas e especiais circunstâncias, cumpra a pena em regime domiciliar: EXECUÇÃO PENAL. LICENÇA ESPECIAL DOMICILIAR. ADMISSIBILIDADE. A-GRAVADO ACOMETIDO DE GRAVE ENFERMIDADE. Transplante renal. Necessidade de cuidados especiais. Concessão a título precário e excepcional. Inteligência dos arts. 14 e 120 da LEP. Recurso não provido. Diante da pública e notória total falência das instituições prisionais em nosso País, não podem as autoridades responsáveis pelo acompanhamento das execuções penais deixarem de tomar certas atitudes humanitárias em prol dos sentenciados, sob pena de permitirem verdadeiras violações aos mais elementares direitos do ser humano. (ITJ/SP, Agravo 234.175-3, Franca – 2ª C. Crim. Rel. Des. Egydio de Carvalho. J. 15.09.97, v.u.). 9 A assistência material, artigo 12 e 13 da LEP, consiste no fornecimento de alimentação, vestuário e instalações

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serviços médicos e paramédicos, e ambiente físico são insuficientes e inadequados; a maioria incidência de enfermidade são as do tipo infeccioso, enfermidades de transmissão sexual, todas relacionadas com as condições infra-humanas de vida dos internos (RUIZ PÉREZ, 1998). 3.1.2 Educação

Elencada nos artigos 17 a 21 da Lei de Execução Penal, a assistência educacional compreende a instrução escolar e a formação profissional do preso e do internado, exigindo o ensino de primeiro grau àqueles que não o possuírem. Dispõe também sobre a capacitação do ensino profissionalizante e a dotação obrigatória de bibliotecas dentro dos presídios, provida de livros instrutivos, recreativos e didáticos. A assistência educacional é dever básico do Estado, não só para o indivíduo livre, mas também para àquele que está preso, constituindo-se, neste caso, em um elemento do tratamento penitenciário como meio de reinserir-se à sociedade (MIRABETE, 2000, p. 73). Embora a remição da pena pelo estudo não seja prevista expressamente no texto da LEP, tem-se decidido que, aos dias estudados, aplicar-se-á de maneira análoga ao que se decide quanto ao trabalho, isto é, a cada três dias de trabalho ou estudo o condenado terá sua pena diminuída em um dia, (art. 126, LEP). Acredita-se que a implementação de Escolas Penitenciárias diminuirá os custos para os Estados, além de elevar a auto-estima dos presos, contribuindo para a reinserção de indivíduos capacitados. O gráfico 1 demonstra a realidade do processo de educação dentro dos presídios por Estado, haja vista que, em média, apenas 13,2% da higiênicas aos presos e internados. Um dos direitos do preso é a alimentação suficiente e vestuário que corre a cargo do Estado (art. 41, I, da LEP) . A alimentação deve ser distribuída, em três etapas: o desjejum, o almoço e o jantar, devendo ser variada, de boa qualidade, suficiente e valor nutricional equilibrada para não afetar a saúde de seus consumidores. Em contra partida ao que a legislação estabelece, a péssima qualidade e a pouca quantidade de alimentos é quase unanimidade nas reclamações dos presidiários, sendo que: “[...] denúncia de cabelos, baratas e objetos estranhos misturados na comida foram constantes. Comida azeda, estragada ou podre” foram relatadas pela CPI do Sistema Carcerário. (DUTRA, 2008. Op. cit. p. 179). 67

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população brasileira estuda. No que diz respeito aos espaços para bibliotecas, somente 30% das unidades cumprem a legislação (DUTRA, 2008). Os centros penitenciários carecem de oferta educativa para uma população que alcança 70% de analfabetismo, ainda que alguns centros funcionem programas de alfabetização, e se ofereçam cursos esporádicos procurados pelos internos. Gráfico 1. Percentual de presos estudando por estado

Fonte: DUTRA, 2008. p. 208.

Nos centros onde se oferece alguma oferta educativa surgem os obstáculos de infra-estrutura inadequada, de carência de recurso humano e materiais didáticos e sistemas educativos orientados a oferecer instrumentalmente a oportunidade de melhorar a auto-estima dos internos. Os detentos que se encontram aguardando julgamento tratam de procurar meios econômicos para sobreviver nos centros de detenção e se dedicam as tarefas como a de segurança dos outros internos, serviços de limpeza, comércio, produção artesanal e industrial etc., as pessoas que podem trabalhar são uma minoria entre os ingressos. 3.1.3 Insuficiência dos serviços técnicos especializados jurídicos

A assistência jurídica mostra-se deficiente. Ao Estado cabe oferecer meios de defesa aos condenados e internados que não possuem condições financeiras de contratar um advogado (arts.16 e 17, LEP). A adequada assistência jurídica é de notória importância para a população carcerária. Nos casos em que há ação penal, o advogado pode interferir diretamente no andamento do processo e contribuir para uma sentença absolutória, e, se houver sentença condenatória, poderá propor e enca68

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minhar a apelação. Nos casos em que a sentença transitar em julgado, o advogado também representa uma proteção importante na fase de execução das penas privativas de liberdade. Contudo, a grande maioria dos presos é desprovida de condições financeiras para contratar advogado e, como em muitos Estados não há defensores públicos suficientes para atender a demanda (ver Gráfico 2), o Magistrado nomeia um advogado dativo para defender o indivíduo no processo, em cumprimento ao preceito Constitucional de que ninguém pode ser processado ou julgado sem defesa. Mas essa defesa muitas vezes é deficiente, pois o Estado nem sempre paga os honorários ao causídico que, desmotivado, nas audiências, não faz intervenções, não requer diligências e nem recorre das decisões condenatórias. O resultado é de inexistência de defesa técnica, o que contribui para a condenação e conseqüente inchaço do sistema carcerário. Gráfico 2. Quantidade média de presos por defensor em algumas unidades de federação

Fonte: Dutra, 2008. p. 201.

3.1.4 Disciplina

Em todos os estabelecimentos a ordem e a disciplina se encontram a cargo dos próprios internos que na maioria dos casos, são nomeados pela autoridade. As sanções se aplicam de acordo com as informações dos guardas e autoridades. Em algumas ocasiões têm caráter preventivo. Por óbvio, se produzem práticas arbitrais, abusivas e denigrentes. 69

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3.1.5 Dignidade humana

Além das condições de vida que privam os cárceres, as condições por si mesmas constituem uma condição permanente de tratos cruéis, não humanos e degradantes, em situações como a violência física praticada pelos encarregados da ordem e os guardas do estabelecimento; as revisões em que são submetidas às visitas dos reclusos - especialmente a mulher; a administração aos presos de doses de iodo no café para eliminar o apetite sexual; há também diligências judiciais com mecanismos de terror e castigo. Peláez Ferrusca (1999) ratifica ao afirmar que a autoridade penitenciária estatal já favoreceu o estabelecimento do império do terror e do autoritarismo, em um meio que por sua delicada natureza deve estar sujeito a legalidade e ao respeito da condição humana. 3.1.6. Assistência religiosa

Quanto à assistência religiosa (art. 24, LEP), pode-se dizer que ela tem papel fundamental no cotidiano do preso no sentido de ajudar a amenizar a situação em que este se encontra. Na grande maioria dos estabelecimentos a presença religiosa é constante e ativa das igrejas evangélicas e da Pastoral Carcerária, vinculada à Igreja Católica, que além de assistir o preso quanto às questões religiosas, atua em defesa dos direitos humanos. Perez Ruiz (1998) revela, no entanto, que em algumas unidades penitenciárias as autoridades restringem as práticas religiosas mesmo considerando que assim, os ditos grupos ajudam a manter a disciplina. 3.1.7. Comunicação e Visitas íntimas

O direito dos internos de comunicar-se com sua família e amigos é respeitado muito relativamente. As restrições dependem geralmente da autoridade. Estas restrições vão desde os maus tratos aos visitantes a não permissão de alimentos no interior; existe também, a limitação do tempo 70

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de visita de 10 a 15 minutos. A comunicação dos internos é arbitrária das autoridades. Os reclusos (homens) têm a possibilidade de receber visitas íntimas várias vezes ao mês, pois os guardas em sua maioria abusam das mulheres visitantes na realização de tatos vaginais; nos centros de reclusão para mulheres não se permitem as visitas íntimas - esta proibição carece de fundamentação legal, se baseia unicamente na condição de mulher com respostas justificadas somente na possibilidade de gravidez. 3.1.8 Corrupção

O sistema penitenciário não é transparente, diante dos inúmeros níveis de corrupção. Como exemplos, pode-se citar que uma pessoa ingressa tem que pagar quotas por: adquirir uma cama, sair para tomar sol no pátio, lavar sua roupa, usar o telefone público, exercício da prostituição, abuso nos preços de artigos de uso comum diário (RUIZ PÉREZ, 1998). 3.1.9 Assistência Social

No que tange à assistência social (LEP, arts. 25 a 27) o diploma legal reconhece como egresso o indivíduo que foi liberado definitivo, pelo prazo de um ano a contar da saída do estabelecimento ou liberado condicional, durante o período de prova. O artigo 22 (LEP), estabelece que sua finalidade é amparar o preso e prepará-lo para o retorno à liberdade. O artigo 23 trata sobre as principais atribuições do assistente social, que, além de redigir relatórios sobre os problemas dos presos e promover a orientação do assistido na fase final da pena, também realiza acompanhamento do delinqüente no período de recolhido. O método de atuação do assistente social consiste no estudo do indivíduo, do grupo ou da comunidade, bem como na interpretação e diagnóstico das necessidades e potencialidades do assistido, desenvolvendo-se, assim, o senso de responsabilidade e as condições pessoais de ajustamento para o convívio social. No Brasil, os serviços sociais são um 71 Brasília, v. 3, n. 2, p. 43-78, jul./dez. 2010


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dos mais procurados dentro das unidades prisionais, “como exemplo, o Estado da Bahia possui 35 técnicos no sistema penitenciário, o que nos dá uma média de 242 presos por profissional. No Estado de São Paulo são 476 presos por profissional” (DUTRA, 2008). Cabe ao Estado e aos organismos de apoio ao egresso orientá-lo e apoiá-lo para a reintegração à vida em liberdade concedendo, caso seja necessário, alojamento e alimentação, em estabelecimento adequado pelo prazo de dois meses podendo este prazo ser prorrogado. Patronato (DICIONÁRIO ON LINE) é um órgão de execução penal que tem como escopo o auxílio aos egressos. Todavia, este órgão na prática mostra-se insuficiente uma vez que poucos Estados possuem estes estabelecimentos de apoio. Na verdade, a situação dos cárceres tem sido prontamente suprimida por uma realidade permanente de descuido e esquecimento, tanto pelo Estado como pela sociedade. Não é fácil então, aplicar a teoria dos direitos humanos em um meio fundamentalmente repressivo e hostil quando se trata de compreender a qualidade de pessoa humana, como é o sistema punitivo brasileiro. Como se pode apreciar da leitura a que se tem aqui referido, estes não são problemas que acometem uma entidade particular, são problemas que padecem a maioria dos centros, em todos os estados da República. É evidente que o sistema penitenciário não é tal, senão um conjunto - desvencilhado, desorganizado e desorientado - dos centros onde não se cumpre a normativa e onde se cometem constantes violações aos direitos humanos dos internos. A situação não podia ser pior, e a veracidade de todas essas informações revelam a verdadeira incapacidade do aparato penitenciário estatal. Os direitos fundamentais se tornaram verdadeiro engano para os presos. Sua condição de cidadania se reduz ao peso numérico de sua existência. É necessário, urgentemente, ativar a proteção e efetividade dos direitos fundamentais dos reclusos ainda que minimamente. Isto é, 72 Brasília, v. 3, n. 2, p. 43-78, jul./dez. 2010.


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não se pode seguir permitindo a vulneração dos direitos mais elementares, para enfim, dar a possibilidade de reincorporação social efetiva. Isso seria uma forma de legitimar a pena privativa de liberdade, como opção punitiva, no marco do Estado de Direito.

CONSIDERAÇÕES FINAIS O artigo que se encerra partiu da observação do funcionamento do sistema punitivo, que escancaradamente apresenta-se falido quando visto da ótica social. E o que é pior, sob a proteção das elites, a maioria da população despreza tal realidade, contribuindo para o cenário negativo, outros fatores, tais como, a má distribuição de renda, a deficiência da saúde pública e educacional, e, assim, não poderia ser outro o resultado do sistema repressivo, senão o desmantelamento do ambiente dito ressocializador. A pena só pode ser vista, após a compreensão da essência da teoria da Criminologia Crítica, como meio de ressocializar o indivíduo. No entanto, o meio em que o indivíduo cumpre sua pena, se tornou fonte geradora de estigmas em que nada contribui para o retorno deste indivíduo à sociedade, ensejando um círculo vicioso sem fim, muitas vezes, de reincidência quando este não é adaptado à vida social. Importante ressaltar, que o trabalho não teve concepção abolicionista, mas sim, da aplicação dos Direitos Humanos ao preso, já que em nada contribui o meio em que vive quando da execução da pena. Soluções têm sido propostas, como a da privatização dos presídios, a exemplo do que ocorre em outros países. Há autores que apontam a terceirização para alguns serviços. Mas a solução, imediata, pode estar bem mais próxima, como é o caso de projetos colocados pelos deputados Rodovalho Domingos Dutra com projetos humanísticos para o setor, que propõem o desenvolvimento de trabalho voltado para a qualificação do apenado. A grande força deste projeto é a compreensão legislativa, contudo, ainda é muito pouco. O que buscou o trabalho foi evidenciar 73 Brasília, v. 3, n. 2, p. 43-78, jul./dez. 2010


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de que é possível um Estado e sua sociedade, quando da execução da pena, não se esquivar dos direitos humanos ao ser apenado, e ressocializar é parte do contexto das teorias da penas. Ressocializar significa a consideração de uma sociedade mais igualitária, pela imposição de penas mais humanitárias sem prescindir da reeducação ao apenado, ou seja, a realização de um trabalho no ambiente carcerário que venha a dignificar o apenado, para que este crie condições de ser reinserido na sociedade de forma diferenciada de que quando entrou para o cárcere. De qualquer modo, não há como deixar de ressaltar a insuficiência da participação da sociedade na tarefa de reinserção social do indivíduo. Esta indiferença da sociedade contribui em grande parte para que os resultados não sejam tão proveitosos quanto seria desejar. O tratamento é muitas vezes concebido como da exclusiva responsabilidade do pessoal ou da própria administração penitenciária descurando-se o papel do Estado, e da sociedade. Ora, não é por certo que a própria idéia de reinserção social implica uma reconciliação entre o delinqüente e a sociedade? Se esta compreensão for alcançada, todo o esforço de um tratamento institucional, no momento, não se voltaria a insucessos e fracassos. A situação do preso é a de dominado. Embora seja sujeito de direitos e tenha preservado e assegurado por lei todo o rol de direitos fundamentais, o exercício e a concretização desses direitos ficam condicionados a vários percalços, dentre eles as autoridades administrativas, os “colegas” de cárcere, a subcultura carcerária, a sociedade, enfim todos que deveriam efetivamente estar nos estritos limites da legalidade, dando eficácia aos direcionamentos legais. Essa concepção parte do entendimento de que é na instituição total – prisão – que ocorre de forma fundamental, a deterioração da identidade social do indivíduo com a não aplicação dos direitos fundamentais. Assim, é preciso compreender que essa nova cultura de reeducar o preso, em nada tem relação com o discurso oficial, que prega a “ideologia do tratamento” e da defesa social, mas que ainda perdura e contribui para os processos de estigmatização, e que sem dúvidas, como é visto, vai além dos muros do cárcere. 74 Brasília, v. 3, n. 2, p. 43-78, jul./dez. 2010.


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Concluí-se de todo o contexto, que a verdadeira reeducação deveria começar pela sociedade. Se os parâmetros para a reinserção permanecer nos moldes em que aí estão, não há outra conclusão, senão de que a ressocialização não é outra coisa, senão mais uma forma de aperfeiçoar e de tornar pacífica a exclusão. Dentro dessa estrutura há uma real tendência, sob o incremento de uma superpopulação carcerária, de desocupação de trabalhos, e quando não, de subocupação, ocorrendo ainda, para piorar o quadro, uma seleção para esta subocupação. Ou seja, em nada o Estado promove de forma igualitária o aprendizado no cárcere. Assim, o trabalho espelha que ocorre uma crise no sistema punitivo, além de contribuir para este quadro, as manipulações silenciosas do Estado. Essas crises revelam os problemas da ideologia legitimante do cárcere quando do discurso sobre a reeducação e a reinserção para os ex-detentos. A realidade permite afirmar que procedimento penal e a legislação penitenciária formem um corpo coerente e que ademais sejam parte da política criminal do Brasil, afinal esse Estado deseja um sistema de justiça penal com infra-estrutura material e humana indispensável para satisfazer as necessidades fundamentais de todos, inclusive à de seus presos. Em face do exposto, há de se ressaltar e sobressair à premente necessidade de um projeto que viesse a implementar de forma efetiva os direitos humanos dos presos, não se podendo negar que assim, estaria a sociedade brasileira no caminho da construção de uma democrática justiça social. JIVAGO FERNA NDES DA SILVA Escrivão de Polícia Federal, lotado na COR/SR/SE. E-mail: jivago.j fs@dpf.gov.br

ABSTRACT The punishment has important consequences for the inmates and to society. These effects are closely related to non-humanitarian ways in which the inmates live in jails, and the stigma that comes with penalty and hence the difficulty of staying former inmate within society after the period of detention. Many have been the criticisms and proposals for improving the prison system, in order to achieve the formulations resulting from the phe75 Brasília, v. 3, n. 2, p. 43-78, jul./dez. 2010


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nomenon of socialization. This would be a promotion through the pen, to achieve a gradual re-adaptation to social life, which reflects the reduction of stigmatization caused by the prison system. The justification is given for the interest of the prison environment, the main actors involved in criminal enforcement, the possibility of reinstating the individual in society. The goal is to demonstrate that the reality of prison affront to basic human rights of prisoners hindering the effective implementation of programs that aim at re-socialization. From the humanistic and social aspect of the prison, the work was to research methodology, literature with theoretical mode, as a means of achieving social justice. It also covers the search feature prescriptive and qualitative approach to the problem presented. Cry is, finally, for the most effective, appropriate and humane. And a reflection that will promote an awareness around the issue. Keywords: Arrested. Punishment. Rehabilitation. Human dignity. Social justice

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O Tráfico de Pessoas e o Panoptismo Luciano Ferreira Dornelas

D RESUMO O artigo busca evidenciar a relevância do amparo às vítimas do tráfico de pessoas, exploradas para fins do meretrício que, já vigiadas e condenadas pela sociedade, são alvo de dupla vigilância panóptica e punição ao suportar também em outro plano a moderna forma de escravidão imposta pelos aliciadores que se utilizam das amarras da dívida para subjugá-las. Palavras-chave: tráfico de pessoas, vigiar, punir, panóptico, direitos humanos.

INTRODUÇÃO A questão do tráfico de pessoas em todo o mundo no século XXI desponta como um dos maiores desafios para o mundo globalizado. A abertura de vários países à circulação de estrangeiros em seu espaço, que de um lado provoca maior integração cultural, também vem abrindo benefício à facilitação da comercialização do ser humano e à sua exploração. A posição da vítima na questão do enfrentamento ao tráfico de pessoas deve ocupar papel central na busca de solução adequada para a problemática do fluxo ilegal de pessoas que visa alimentar o mercado da prostituição. A vítima do tráfico, que é vista em geral pela sociedade como fruto indesejado do meio seu pelo comportamento social inadequadamente aceito (prostituição), passa novamente à condenação por uma nova forma de escravidão baseada na obrigação à venda do corpo para pagamento de dívidas. Recebido em 9 de março de 2010. Aceito em 30 de julho de 2010.

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A leitura do tema exige a exata compreensão voltada para os direitos humanos, de política voltada à sua valorização, impingindo a necessidade de resgate da cidadania.

AS RELAÇÕES DE PODER: MICHAEL FOUCAULT Francês, nascido em 1826, Michael Foucault desenvolveu interesses nas áreas da psicologia, filosofia e política. Lançou idéias no campo do biopoder e da sociedade disciplinar, tendo como Magnus Opus a obra Vigiar e Punir, pertencendo a denominada escola pósmodernista e sofrendo grande influência de Nietzsche e Heidegger. Michel Foucault viveu sua homossexualidade ao lado do companheiro Daniel Defert, por mais de vinte anos, mas de fôlego intelectual intenso. Em junho de 1984, em função de complicações provocadas pela AIDS, Foucault tem septicemia, o que o leva à morte por supuração cerebral. A máxima representativa de Foucault se baseava em um triângulo, segundo o qual cada qual cada vértice serve de sustentação e contraposição aos demais: o poder possui, na sociedade, forças de oposição a si mesmo. O mesmo poder que possui o lado negativo e, portanto, “reprime”, “recalca”, “censura”, “abstrai”, “mascara”, “esconde”, também possui o lado positivo no desenvolvimento da sociedade na medida em que produz realidade, produz conhecimento com a disciplina. Assim, “considera-o como uma rede produtiva que atravessa todo o corpo social muito mais do que uma instância negativa que tem por função reprimir.” (FOUCAULT, 1979a). O conhecimento é produto do poder, do poder disciplinar, porque somente através da disciplina do indivíduo é possível educar o indivíduo para a produção do conhecimento. 80 Brasília, v. 3, n. 2, p. 79-89, jul./dez. 2010.


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Nem o indivíduo, nem o Estado, são detentores do poder; pelo contrário, há uma negativa do indivíduo em prol do feixe de poderes que constituem o sustentáculo da sociedade. O Estado não é o centro do poder. Na melhor forma definida por Foucault: Eu não quero dizer que o Estado não seja importante; o que eu quero dizer é que as relações de poder, e, conseqüentemente sua análise se estendem além dos limites do Estado. Em dois sentidos: em primeiro lugar porque o Estado, com toda a onipotência do seu aparato, está longe de ser capaz de ocupar todo o campo de reais relações de poder, e principalmente porque o Estado apenas pode operar com base em outras relações de poder já existentes (FOUCAULT, 1979a).

AS MICRORELAÇÕES DO PODER Esse poder, dissociado do indivíduo e do Estado, também não se constitui em unidade autônoma: ele aparece constituído por feixes que perpassem toda a sociedade, estando a constituir da mais elementar à mais relevante relação. Aqui está a máxima do pensamento foucaultiano: não existe poder, mais relações de poder. A relação entre mãe e filho em casa, a relação entre chefe e subordinado em um empresa, a relação entre o aluno na escola e a professora constituem feixes individuais que perpassem todos os indivíduos como células que constituem o corpo do poder social, interrelacionando-se. Esse micropoder é, então, constituído por micropráticas pulverizadas nos indivíduos que não detém o poder pelo discurso, mas uma parcela do poder. O indivíduo não é o outro do poder; é um de seus primeiros efeitos. O indivíduo é um efeito do poder e simultaneamente, ou pelo próprio fato de ser efeito, é seu centro de transmissão. 81 Brasília, v. 3, n. 2, p. 79-89, jul./dez. 2010.


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Mas esse poder pulverizado não é exercido pacificamente em sua plenitude: ele gera resistências, resistências em cada caso da relação de poder, de forma a constituir também resistências pulverizadas que podem, contudo, se somar para formar um grande bloco de oposição a um poder concentrado (é o caso das revoluções). Mas a revolução não é um poder, é uma prática de relações de poder direcionadas a um fim comum. As microrelações de poder aqui citadas estão dotadas de mecanismos aptos a direcionar a ação daquele que exerce, em cada feixe, a posição dominante, sendo possível sancionar as ações contrárias (resistência), além de sobre elas exercer a vigilância natural: • Vigilância hierárquica, vigia • Sanção normalizadora, normaliza • Exame, vigia e normaliza Arrematando com Foucalut, “o indivíduo é sem dúvida o átomo fictício de uma representação “ideológica” da sociedade; mas é também uma realidade fabricada por essa tecnologia específica de poder que se chama disciplina.”(FOUCAULT, 1979a). O PANÓPTICO Buscada no pensamento de Benjamin Constant, e procurando o poder nas suas manifestações mais locais, Foucault se utiliza do método indutivo para observar as relações individuais, microfísicas e penetrar no campo macrofísico, o campo do Estado. Em sua obra A verdade e as formas Michael Foucault define o que seria o panóptico, da seguinte forma: Na última conferência procurei definir o que chamei de panoptismo. O panoptismo é um dos traços característicos da nossa sociedade. É uma forma de poder que se exerce sobre os indivíduos em forma de vigilância individual e contínua, 82 Brasília, v. 3, n. 2, p. 79-89, jul./dez. 2010.


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em forma de controle de punição e recompensa e em forma de correção, isto é, de formação e transformação dos indivíduos em função de certas normas. Este tríplice aspecto do panoptismo – vigilância, controle e coerção --- parece ser uma dimensão fundamental e característica das relações de poder que existem em nossa sociedade. (FOUCAULT, 1979b).

Assim se passa, por exemplo, em relação à construção dos toaletes nas escolas, onde as portas das latrinas se apresentam com a parte informar levantada em relação ao chão, como forma de observar quem lá está. Essa observância se caracteriza ainda no Panopticon de Bentham e na arquitetura das prisões e até certo ponto nas escolas, como mencionado anteriormente. Trata-se de uma arquitetura de vigilância, que permite que um único olhar percorra o maior número de rostos, de corpos e de celas possíveis: todos os indivíduos se acham submetidos e vigiados pelo Estado. Trata-se não apenas de punir, mas de vigiar para evitar que os indivíduos cometam alguma punição. Mas é possível fazer um adendo ao discurso foucaultiano: as pessoas se acham vigiadas não somente pelo Estado, mas também pelos outros indivíduos da sociedade pelas outras relações de poder. Em qualquer lugar em que achem e seja o que façam as pessoas se sujeitam não somente à crítica individual alheia, mas também à crítica do grupo social como um todo. Isso é observado nas críticas que mesmo não publicamente são feitas àqueles que fogem do padrão de comportamento socialmente aceito, ou do ético social. Esse panoptismo, de vigiar e vigilância, é uma função presente não somente no Estado, mas é uma forma pela qual se estrutura especialmente o “estado paralelo”, naquele em que a ausência do Estado con83 Brasília, v. 3, n. 2, p. 79-89, jul./dez. 2010.


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cebido como fruto do contrato social proposto por John Locke propicia a criação de mecanismos de defesa mesmo das atividades contrárias às ordens legítimas como forma de proteção dos grupos criminosos. Esse “estado paralelo” também vigia e pune, na concepção das regras estabelecidas pelo grupo, os membros ou vítimas que desordeiam de seu padrão estabelecido. Agora muitas vezes essas vítimas do “estado paralelo”, que a ele se sujeitam em virtude da inexistência de melhores condições de vida digna, estão sob a mais dura vigilância: a) pelas pessoas que têm o comportamento aceito pela ética social e, que portanto, lhe refutam o desvio de conduta social, mas também do b) “estado paralelo” a que aderiram e sob cujas regras devem trilhar o caminho, sob pena da mais dura sanção, inclusive coma subtração de sua vida. Faço referência às pessoas, especialmente em grande parte mulheres, “condenadas” à escravidão sexual em outros países por total ausência de quaisquer condições de trabalho digno em seu país de origem. Sob a pecha de “mulheres de vida fácil”, título que assumem em terra alienígena aonde seus parentes em geral não sabem ao trabalho ao qual se dedicam, são ali a) “condenadas” pelo movimento ético social, que as vigiam e punem ferinamente; de outro lado, b) se vêem vigiadas continuamente pelo “estado paralelo” que coordenada sua arregimentação para encaminhá-las ao pacto perverso 1 da escravidão da dívida impagável contraída pela obtenção dos meios necessários à sua viagem.

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1 Essa expressão foi cunhada pela primeira vez pelo Procurador da República Daniel de Resende Salgado em alusão à situação do “contrato verbal”mantido entre aliciador e vítima do crime de tráfico de pessoas para fins de exploração sexual que termina por subjugar a vítima a condições que oneram subitamente sua dívida para com o explorador, mantendo a obrigatoriedade do trabalho para pagamento do débito e constituindo um verdadeiro trabalho análogo ao da escravidão.

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VIGIAR E PUNIR AS VÍTIMAS A figura da sala central circundada por várias celas ao seu redor, de forma que nada escape à visão do vigia em muito retrata a situação da vigilância a que são submetidas as vítimas do tráfico de pessoas. Figura 1 - O panóptico

Fonte: www.wikipedia.com

Em sua raiz, a palavra panoptismo (pan e óptico) significa a clara alusão àquele que em todos os lugares (pan) está a vigir, olhar (óptico). Giulius, escritor citado por Foucault, que escreveu em 1830 a obra Lições sobre as Prisões utiliza a estrutura arquitetôtica para exemplificar o tríplice aspecto do panoptismo: vigilância, controle e coerção. Indago se não seria essa estrutura física comparada àquela arquitetura de vigilância imposta às vítimas escravas do tráfico para outros países. Imagine que cada uma, na perspectiva de um futuro promissor, se lança às mãos dos exploradores, primeiro contraindo toda a sorte de débitos que a possibilitam esse salto para dentro da estrutura comandada sob o olhar atento de proprietários de casas de serviência sexual no exterior. 85 Brasília, v. 3, n. 2, p. 79-89, jul./dez. 2010.


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Então, ao chegarem no local de destino, na maioria das vezes sem o domínio da língua estrangeira, brasileiras têm seu passaporte e passagens de retorno retidos pelos proprietários do estabelecimento, impedindo-as de retornar à sua origem enquanto não saldada uma dívida contraída no país de origem para a compra de passagem aérea e outras despesas, como malas, por exemplo. Essa dívida, então, representativa de um valor X no início da viagem, agora é elevada ao patamar de 3X e o ganho diário com o trabalho servil sexual a que são impelidas as mulheres, em geral, pouco chega a representar mensalmente X/2 (metade) do valor inicial. O que se tem aqui, em círculo como o círculo do panóptico, é a contração constante de uma dívida impagável. As vítimas do tráfico, no exterior, contraem diariamente dívidas em decorrência do pagamento de sua estada nas “casas de alterne” ou “boates” (como são chamadas as casas de tolerância no exterior) decorrentes de sua estadia somadas àquela necessária ao mínimo existencial alimentar. Os valores oriundos da prática da prostituição, contudo, abatido os valores que são apropriados pelos exploradores, não chegam a suprir o que é necessário à subsistência diária digna. No centro do cenário do panóptico estão não somente os traficantes de pessoas, vigiando e controlando a ação das vítimas, obrigadas às ações dessa instituição que aqui decidi denominar de “estado paralelo”, mas também a sociedade que pune a conduta das vítimas pelo seu comportamento averso às práticas socialmente aceitas.

CONCLUSÃO A partir de casos particulares tratados no âmbito ao enfrentamento do tráfico de pessoas permite-se concluir que as mulheres vítimas são duplamente vigiadas pelo seu comportamento. 86 Brasília, v. 3, n. 2, p. 79-89, jul./dez. 2010.


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No primeiro momento, em face da ausência de condições de trabalho digno se lançam à situação miserável de permissão de exploração do próprio corpo, sendo daí abjetadas do meio social, que vigia e pune essa vil situação do ser humano, sem ao menos indagar suas causas. Afinal, salvo posição em contrário, ninguém se dá a uma situação de exploração, mormente do próprio corpo, quando há meios suficientemente dignos da própria manutenção. Em um segundo momento, as vítimas são alvo do olhar atento de seus algozes, os aliciadores, que as mantêm cativas de uma situação de exploração contínua num círculo vicioso cuja força centrípeta de atração é nada mais que uma dívida monetária impagável que cresce à progressão geométrica em relação a seu ganho. Falo aqui de um verdadeiro ultraje: da moderna escravidão do homem pelo homem (tomado no sentido mais amplo a envolver ambos os gêneros), disfarçada nos alicerces quase imperceptíveis da subjugação pela dívida monetária. Sim, como são sutis os grilões das finas correntes de ouro que atam pés e mãos daqueles seres humanos enviados à exploração sexual em outros países, aonde muito dificilmente compreendem a língua estrangeira, desterrados de suas famílias. Depois de tudo isso, resta ainda a policiais, magistrados e procuradores tentar extrair dessas vítimas elementos capazes de alcançar o objetivo da lei, com a punição dos algozes, submetendo a vítima à dolorosa situação de rememorar a trágica cruzada de seu infame destino. Pondo termo a essa situação, cabe para refletir citar trecho de Carnelutti, insigne expoente do direito e sob cujas bases o rito processual brasileiro lançou suas raízes: Policiais e magistrados de vigilantes se tornam vigiados pela equipe de voluntários prontos a apontar cada movimento, a interpretar cada gesto, a publicar cada palavra deles. As testemunhas são encurraladas como a lebre de cão de caça; depois, 87 Brasília, v. 3, n. 2, p. 79-89, jul./dez. 2010.


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muitas vezes sondadas, sugestionadas, assalariadas. Todos sabemos que a prova testemunhal é a mais infiel entre as provas; a lei a cerca de muitas formalidades, querendo prevenir os perigos; a ciência jurídica chega ao ponto de considerá-la um mal necessário; a ciência psicológica regula e inventa até instrumentos para a sua avaliação, ou seja, para discernir a verdade da mentira; mas a melhor maneira de garantir o resultado sempre foi e será sempre a de reconhecer na testemunha um homem e de atribuir-se o respeito que merece cada homem. (Negritei). (CARNELUTTI). LUCIA NO FERREIRA DORNELAS Delegado de Polícia Federal. E-mail: dornelas.lfd@dpf.gov.br

ABSTRACT The article seeks to demonstrate the relevance of support to victims of human trafficking, exploited for purposes of prostitution that has watched and condemned by society, are subject to double punishment and panoptic surveillance also support the plan in another modern form of slavery imposed by the sex offenders who use the shackles of debt to subjugate them. Keywords: human trafficking, monitor, punish, panopticon, human rights.

REFERÊNCIAS CARNELUTTI, Francesco. As misérias do processo penal. FOUCAULT, Michael. A verdade e as formas. 1979a. Rio de Janeiro, Edições Graal. FOUCAULT, Michael. Microfísica do poder. 1979b. Rio de Janeiro, Edições Graal.

LISTA DE REFERÊNCIAS COMPLEMENTARES CONSULTADAS PARA CONFECÇÃO DESTE ARTIGO AMARAL, Alessandro Ortega. Tráfico de pessoas: O perfil dos indiciados pelo crime de tráfico de mulheres no âmbito da Polícia Federal. Brasília, 2008. BELINO. Ricardo. O estado dos emigrantes: o 28º estado brasileiro – um mercado de US$ 50 bilhões. Rio de Janeiro: Elsevier, 2008. 88 Brasília, v. 3, n. 2, p. 79-89, jul./dez. 2010.


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BRASIL. DEPARTAMENTO DE RECUPERAÇÃO DE ATIVOS E COOPERAÇÃO JURÍDICA INTERNACIONAL, SECRETARIA NACIONAL DE JUSTIÇA, MINISTÉRIO DA JUSTIÇA. Manual de Cooperação Jurídica Internacional e Recuperação de Ativos – Matéria Civil. 2. ed. Brasília: 2009. BRASIL. DEPARTAMENTO DE RECUPERAÇÃO DE ATIVOS E COOPERAÇÃO JURÍDICA INTERNACIONAL, SECRETARIA NACIONAL DE JUSTIÇA, MINISTÉRIO DA JUSTIÇA. Manual de Cooperação Jurídica Internacional e Recuperação de Ativos – Matéria Penal. 1. ed. Brasília: 2008. BRASIL. MINISTÉRIO DA JUSTIÇA, DIVISÃO DE DIREITOS HUMANOS DO DEPARTAMENTO DE POLÍCIA FEDERAL. A divisão de direitos humanos no Departamento de Polícia Federal. Brasília: 2009. BRASIL. SECRETARIA NACIONAL DE JUSTIÇA. Pesquisas em tráfico de pessoas [parte 2]. Brasília: Ministério da Justiça, 2006. BRASIL. SECRETARIA NACIONAL DE JUSTIÇA. Política Nacional de enfrentamento ao tráfico de pessoas. 2. ed. Brasília: 2008. DIAS, Cláudia (coordenadora). Tráfico de pessoas para fins de exploração sexual. Brasília: OIT, 2005. DIAS, Cláudia et. al. Tráfico de Pessoas. Brasília: 2009. FATO TÍPICO: Tráfico Internacional de Pessoas. Revista do Núcleo de Persecução Criminal da Procuradoria da República em Goiás. Ano I, n º 1, abr/jun 2009. GADELHA, Graça. Disseminação da Metodologia do programa de assistência a crianças e adolescentes vítimas de tráfico para fins de exploração sexual. Brasília: Companheiros das Américas, 2009. NADAI, Elza. História Geral. 6. ed. São Paulo: Editora Saraiva, 1994. OIT. Manual de capacitação sobre enfrentamento ao tráfico de pessoas. Brasil: 2009. OIT. O custo da coerção. Relatório Global no seguimento da Declaração da OIT sobre os Direitos e Princípios Fundamentais do Trabalho. 1. ed. Brasília, 2009. REVISTA PHOENIX. Tráfico de seres humanos – quando pessoas são transformadas em escravos. 4.ed. 2005. SPRANDEL, Márcia et. al. Cooperação e Coordenação Policial no MERCOSUL e Chile para o Enfrentamento ao Tráfico de Pessoas – Informações básicas. Brasília: 2009.

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A Aplicabilidade da Agency Theory nas Implicações do Desempenho Gerencial Josias Rodrigues Alves

D RESUMO O presente artigo tem o propósito de descrever a estrutura gerencial da Diretoria de Administração e Logística Policial, da Polícia Federal, verificando a correlação existente entre os preceitos que regem a modernização da administração pública com as práticas e perfis dos ocupantes dos cargos gerenciais, nos níveis de Coordenação, Divisão e Serviço. Com base na literatura sobre administração pública, foi levantado, inicialmente, o arcabouço teórico que identifica, delimita e classifica os níveis e as relações gerenciais desenvolvidas no sistema objeto de estudo. Analisou-se a relação “poderio x submissão” que existe entre os cargos da atividade-fim, estratificados hierarquicamente em gestores e executores, e as consequentes implicações na ocupação dos cargos gerenciais. Tratase de um artigo teórico-empírico e exploratório, com embasamento na visão panorâmica da modernização da administração pública brasileira, na teoria das organizações, nos conceitos de poder, teoria da agência e assimetria da informação. Ressalta-se que, diante da amplitude e complexidade, não há a pretensão de se esgotar o assunto em tela neste artigo. Palavras-Chave: Administração Pública. Gestão. Modernização administrativa. Poder. Teoria da Agência.

INTRODUÇÃO Quando se analisa uma organização sob a óptica da Teoria dos Sistemas, seja ela pública ou privada, percebe-se claramente que, por trás de um simples e esclarecedor organograma, existe uma intrincada relação entre a estrutura formal, representada pelos níveis gerenciais e seus diversos cargos decorrentes da hierarquização organizacional, e a “mãode-obra” disponível, composta por pessoas com nível de instrução, remuneração, interesses, anseios e costumes diferentes, o que permite a interação entre inúmeras variáveis.

Recebido em 3 de maio de 2010. Aceito em 3 de novembro de 2010.

ISSN 1983-1927 Brasília, v. 3 n. 2, p. 91-124, jul./dez. 2010.

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Assim, neste artigo serão abordados diversos conceitos, como administração pública, teoria das organizações, poder, gestão, teoria da agência e assimetria da informação, conceitos estes que formarão o arcabouço teórico que embasará o trabalho. 1 A MODERNIZAÇÃO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA BRASILEIRA Ao fazer um retrospecto dos últimos anos da Administração Pública Brasileira, Motta (2007a, p. 88) traçou um paralelo entre o período anterior e o posterior à redemocratização do país. Segundo ele, houve o desenvolvimento de “novas práticas e expectativas de modernização, mas muitas de suas características tradicionais não foram removidas”. Para que se possa entender que características são essas, será explanado sobre os modelos de Administração Pública. 1.1 Administração Pública Patrimonial

Uma das características tradicionais da Administração Pública que podemos citar foi o patrimonialismo (apropriação daquilo que é público pelo privado), cujos principais aspectos foram destacados por Froes e Melo Neto (2007, p. 40): a administração é do Estado, mas não é pública; não visa ao interesse público; predomínio de práticas patrimonialistas e clientelistas; vigência do nepotismo que se sustentava no trinômio status-parentesco-favoritismo; o Estado era propriedade do rei; formato do bacharelismo; cargos públicos eram propriedade de uma nobreza burocrática e prebentária.

Segundo Motta (2007a, p. 88), a administração pública desenvolveu-se como um dos grandes instrumentos para a manutenção do poder tradicional, e carregava fortes características desse poder. A forma de organização e gestão obedecia menos a critérios técnicos racionais e democráticos para a prestação de serviços e mais a sistemas de loteamento político, para manter coalizões de poder e atender a grupos preferenciais. 92 Brasília, v. 3, n. 2, p. 91-124, jul./dez. 2010.


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Em complemento, Magalhães (2001, p. 143) afirma que “no regime patriarcal o Estado não é uma estrutura hierárquica piramidal, mas um amontoado de cargos definidos de acordo com os interesses da aristocracia subordinada ao príncipe patrimonial” e que “o regime patrimonial parece que tem sido capaz de sobreviver num processo de acomodação de novas instituições dentro de suas velhas estruturas regeneradas”. 1.2 Administração Pública Burocrática

Outra característica foi a Administração Pública Burocrática, definida por Bresser-Pereira (apud FROES; MELO NETO, 2007, p. 41) como “[...] aquela baseada em um serviço civil profissional, na dominação racional-legal weberiana e no universalismo de procedimentos, expresso em normas rígidas de procedimento administrativo”. Como resposta direta à corrupção inerente ao patrimonialismo, Magalhães (2001, p. 143-144) argumenta que a Administração Pública Burocrática Se constitui a partir de princípios orientadores que impessoalizam a relação entre os servidores e os cargos que ocupam constituem precisamente uma burocracia, ou seja, um corpo de funcionários profissionais voltados para o serviço público a partir do exercício do poder racional legal, com as seguintes características: • • • •

ingressado por meio de concurso, baseado em escolaridade e aptidão técnica; ideia de carreira, como sucessão de cargos hierarquicamente diferenciados, que podem ser ocupados sucessivamente conforme o mérito de cada servidor; impessoalidade no trato com colegas, superiores e sociedade civil; regras de comportamento e de competência objetivas, codificadas em normas e regulamentos de caráter universal.

A rígida formalidade proporcionada pela burocracia, contudo, não impede que “fatores de informalidade prevalecem e determinam muito do que se decide e se executa na administração brasileira” (MOTTA, 2007a, p. 89), isto em todos os níveis. Motta ainda afirma que “por estarem inseridos na cultura sociopolítica do país, esses fatores não são facilmente removíveis ou contornados por meio de reformas administrativas de lógica racional burocrática.” 93 Brasília, v. 3, n. 2, p. 91-124, jul./dez. 2010.


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1.3 Administração Pública Gerencial

A Administração Pública Gerencial foi definida por Magalhães (2001, p. 147) “como uma resposta à insuficiência do modelo burocrático”. Ao fazer um retrospecto sobre a modernização da administração pública brasileira, Motta (2007a, p. 95) assegura que ainda persiste “tradições seculares de características semifeudais” e que essa administração ainda “age como um instrumento de manutenção do poder tradicional”. Além disso, afirma que “as formas de ação obedecem menos a razões técnico-racionais e mais a critérios de loteamento político, para manter coalizões de poder e para atender a objetivos de grupos preferenciais.” Também, salienta que a tão sonhada modernização estará condicionada a alterações no “sistema de poder e o aglomerado político que o constitui; em outras palavras, reformas que redistribuam os recursos de poder e alterem os canais de comunicação [...]” (MOTA, 2007a, p. 96). Já Magalhães (2001, p. 150-151) apresenta algumas estratégias que diferenciam a Administração Pública Gerencial das antecessoras: •

Definição precisa dos objetivos;

Garantia de autonomia do administrador na gestão dos recursos humanos, materiais, financeiros, etc.;

Controle ou cobrança a posteriori dos resultados (eficiência, eficácia e efetividade, conforme o nível de responsabilidade/decisão do gestor público);

No plano de estrutura organizacional, a descentralização e a redução dos níveis hierárquicos torna-se essencial;

Vê o cidadão como contribuinte de impostos e como cliente dos seus serviços, ou seja, as necessidades do cidadão-cliente estão sendo atendidas.

Por último, Premchand (apud FROES; MELO NETO, 2007, p. 47) prognostica que por volta do ano 2020 prevalecerá a “nova administração pública” que se caracterizará por ser: 94 Brasília, v. 3, n. 2, p. 91-124, jul./dez. 2010.


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[...] um Estado com agências estatais menores, mais flexíveis em que haja separação entre definições e implementação de políticas; padrões éticos públicos bem definidos, tanto para burocratas quanto para políticos, transparência, com ampla publicação de estatísticas e resultados, processo orçamentário claro, com perspectiva de médio prazo, detalhamento a curto prazo dos indicadores de desempenho e resultados a serem alcançados, abolição de estabilidade para servidores; pagamento e sistema de contabilidade pública gerencial totalmente eletrônico.

Em suma, Peregrino (2009, p. 28) admite que “o modelo de gestão do serviço público vigente no Brasil pode ser considerado híbrido, pois nele convivem, em tensão permanente, elementos de um modelo burocrático de controle com elementos próprios a um modelo gerencial”. 1.4 New Public Management (NPM)

Matias-Pereira (2009, p. 111) apresenta alguns motivos para o surgimento do modelo da Nova Administração Pública, tais como a “persistência da cultura burocrática, mitigada por práticas patrimonialista, e elevado déficit de desempenho”. Afirma, ainda, que a Nova Gestão Pública “se apresenta como um âmbito de discussão, um diálogo profissional sobre a estrutura, a gestão e o controle da Administração Pública envolvendo o mundo acadêmico e os servidores públicos”. Conforme sustenta Guimarães (2000, p. 127), No setor público, o desafio que se coloca para a nova administração pública é como transformar estruturas burocráticas, hierarquizadas e que tendem a um processo de insulamento em organizações flexíveis e empreendedoras. Esse processo de racionalização organizacional implica a adoção, pelas organizações públicas, de padrões de gestão desenvolvidos para o ambiente das empresas privadas, com as adequações necessárias à natureza do setor público [...]. Para tanto, são necessários o rompimento com os modelos tradicionais de administrar os recursos públicos e a introdução de uma nova cultura de gestão.

A implantação da NPM no Brasil procurou delinear um novo padrão de gestão pública, a denominada “administração gerencial”, apoiada nos princípios da flexibilidade, ênfase em resultados, foco no cliente e controle social. (MATIAS-PEREIRA, 2008, p. 75-6). 95 Brasília, v. 3, n. 2, p. 91-124, jul./dez. 2010.


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Matias-Pereira (2008, p. 76) traz a lume a marcante presença do Estado patrimonialista na cultura política brasileira, sendo perceptível a manifestação do clientelismo, do corporativismo, do fisiologismo e da corrupção. Ainda, afirma que: A crise da burocracia pública brasileira permeia as dimensões da estratégia (foco e convergência de programas e ações), da estrutura (lenta, excessiva em alguns setores, escassa em outros), dos processos (sujeitos às regras padronizadas altamente burocratizadas), das pessoas (com inúmeras distorções relativas à distribuição, carência, qualificação e remuneração), dos recursos (inadequados, desde os logísticos e instalações à tecnologia da informação, embora haja focos de excelência) e da cultura (excessivamente burocrática e permeável às práticas patrimonialistas).

2 TEORIA DAS ORGANIZAÇÕES: O CONTEXTO DO DESEMPENHO ORGANIZACIONAL NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA No estudo das organizações, Peter Drucker afirma que todas as instituições são organizações e tem uma dimensão administrativa comum [...] [e] que há três aspectos principais nas organizações: - Quanto aos objetivos: As organizações não vivem para si próprias, mas são meios, são órgãos sociais que visam à realização de uma tarefa social [...]. O objetivo da organização está fora dela, e é sempre uma contribuição específica para o indivíduo e a sociedade. [...] - Quanto à administração: Todas as organizações são diferentes em seus objetivos, em seus propósitos, mas são essencialmente semelhantes na área administrativa. Todas elas exigem uma reunião de muitas pessoas que devem atuar em conjunto e se integrar em um empreendimento comum. Assim, as organizações têm o mesmo problema de equilibrar os objetivos da instituição com a necessidade de flexibilidade e de liberdade individual. [...] - Quanto ao desempenho individual: [...] O desempenho individual é a eficácia do pessoal que trabalha dentro das organizações. São os indivíduos que fazem, decidem e planejam, enquanto as organizações são ficções legais pois, por si só, nada fazem, nada decidem, nada planejam. As organizações só atuam à medida que os seus administradores agem, e é cada vez maior o número de pessoas que têm de ser eficientes para que a organização funcione [...]. (DRUCKER apud CHIAVENATO, 2003, p. 154).

Já Loiola et. al. (2004, p. 95) afirmam que quanto maior o grau de complexidade de uma estrutura organizacional, mais mecanismos de 96 Brasília, v. 3, n. 2, p. 91-124, jul./dez. 2010.


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coordenação serão necessários para integrar as diferentes partes, o que pode contribuir para tornar a estrutura ainda mais complexa (com mais níveis hierárquicos, com mais grupos especiais). Flauzino e Borges-Andrade (2008, p. 271), ao concluírem seu trabalho, verificaram que, dentre os aspectos estudados, a lealdade é um que necessita de maior análise, pois, em estudos anteriores, foi tratado sobre a diminuição da lealdade dos empregadores em relação aos empregados quando o que está em voga é a redução de custos. A Polícia Federal, por se tratar de uma instituição permanente, preceituada constitucionalmente, diferencia-se das organizações privadas quanto às regras de admissão e demissão dos trabalhadores (servidores públicos federais), que são rigidamente traçadas pela Lei n. 8.112/90. Contudo, uma afirmativa daqueles autores (2008, p. 271) deve ser trazida à baila: “a quebra da lealdade pode produzir, em futuro próximo, custos maiores como elevação da taxa de rotatividade [...] e emissão de comportamentos disfuncionais que desconsiderem princípios morais [...].” Abrucio (2007, p. 77, 80, 81) afirma que devido aos escândalos de corrupção que grassou o país, tendo seu auge na crise política do ano 2005 (financiamento de campanhas e “caixa-dois”, Correios, IRB, etc.), voltou à pauta “o tema da profissionalização da burocracia brasileira”. Ato contínuo, caracteriza como condição imprescindível a profissionalização dos gestores do alto escalão governamental, o incremento nos investimentos e na gestão da capacitação dos servidores públicos, e a “redefinição e fortalecimento das carreiras estratégicas de Estado”, para que os objetivos das políticas públicas sejam alcançados. Ao se verificar que Abrucio (2007, p. 82) afirmou que “a gestão por resultados é hoje a arma principal em prol da efetividade das políticas públicas. Para tanto, é preciso orientar a administração pública por meio de metas e indicadores” e que Motta (2007a, p. 92) acrescentou que “reduzir o tamanho do Estado e modernizar a administração pública 97 Brasília, v. 3, n. 2, p. 91-124, jul./dez. 2010.


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tornaram-se pontos importantes [...] [e que] essa modernização inspirou fortemente nos modelos de gestão privada, considerados superiores e mais eficazes”, verifica-se que há uma coadunação entre estes conceitos e a decisão política tomada pela Direção-Geral da Polícia Federal em lançar o Plano Estratégico - a Polícia Federal de 2022. Diante dessa atitude, verifica-se a aplicação do benchmarking, que; visa desenvolver a habilidade dos administradores de visualizar no mercado as melhores práticas administrativas das empresas consideradas excelentes em certos aspectos, comparar as mesmas práticas vigentes na empresa focalizada, avaliar a situação e identificar as oportunidades de mudanças dentro da organização. [...] A comparação costuma ser um saudável método didático pois desperta para as ações que as empresas excelentes estão desenvolvendo e que servem de lição e de exemplo, de guia e de orientação para as empresas menos inspiradas. (CHIAVENATO, 2003, p. 588).

Entretanto, Cury (1988, p. 213) afirma que “as mudanças só serão permanentes, profundas, bem sucedidas, se atingirem a cultura da organização”. Ainda, salienta que “a cultura compreende, além das normas formais, também o conjunto de regras não escritas que condicionam as atitudes tomadas pelas pessoas dentro da organização”. De acordo com Schein, citado por Gondim e Silva (2004, p. 163), o modo como os dirigentes de todos os níveis hierárquicos em uma organização compreendem o que venha a ser motivação no trabalho [...] influenciarão decisivamente as ações necessárias sobre a construção de políticas e programas direcionados a incentivos, recompensas e outros assuntos relacionados à motivação da força de trabalho. [...]

Assim, a tendência de que o gerente seja considerado legítimo ou não também está relacionada à percepção do grupo da sua competência e ao ajustamento às normas que ali foram edificadas. (GONDIM; SILVA, 2004, p. 164). 98 Brasília, v. 3, n. 2, p. 91-124, jul./dez. 2010.


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Kanaane (1999, p. 38-39), em estudo sobre os papéis profissionais, afirma que há “interdependência entre o papel do gerente e o do subordinado, sendo que este último está sob a influência do primeiro”. Relatou que há uma “zona de indefinição de papéis”, onde impera o “jogo de culpas”, tornando um campo fértil para o aparecimento de conflitos interpapéis. Em seguida, constata-se também, na maioria das organizações, que tais papéis se confrontam com estruturas hierarquizadas que denotam parâmetros e limites determinados pelas relações de poder e autoridade existentes em determinado contexto organizacional. Por sua vez, tais relações retratam elementos oriundos do conjunto de valores presentes na sociedade de forma geral, representados pelos ritos, mitos, símbolos, valores, significados e significações; tais valores tendem a fornecer apoio ao funcionamento dinâmico da organização, o que caracteriza a cultura da organização.

Também, Motta e Vasconcelos (2004, p. 303) destacam que desde que uma organização tenha uma cultura forte e a sua liderança (grupo de dirigentes no poder) permaneça estável, a cultura conseguirá sobreviver mesmo que existam elevadas taxas de substituição nos escalões inferiores ou entre membros de pouca influência na estrutura. Por exemplo, uma empresa que conserva a mesma diretoria e grupos de gerentes no poder durante muitos anos, tem mais possibilidades de consolidar certos padrões que outras em que os dirigentes vivem sendo substituídos.

Dentre as funções “latentes” do regramento imposto por cada organização, propostas por Gouldner em sua obra, Motta e Vasconcelos (2004, p. 286) citam que: ela gera espaço de negociação entre o subordinado e a hierarquia. O chefe sempre tem a possibilidade de aplicar ou não a sanção e pode negociar com o subordinado. Este pode, por sua vez, reduzir sua atividade ao mínimo, ‘escondendo-se’ atrás da regra, e limitando a sua colaboração de forma legítima. As regras não são apenas um instrumento de controle na mão da hierarquia, mas também um espaço de negociação a serviço do subordinado. 99 Brasília, v. 3, n. 2, p. 91-124, jul./dez. 2010.


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3 CONCEITOS DE PODER E SUAS CONSEQUÊNCIAS Segundo Max Weber (DREIFUSS, 1993 apud MAGALHÃES, 2001, p. 21), o conceito de poder diz respeito à capacidade de imposição da própria vontade, a despeito da resistência do outro, visando à consecução de um determinado objetivo ou fim estipulado pelo sujeito que impõe. Magalhães (2001, p. 22) caracteriza o poder como fenômeno político e o subdivide em relacional (relação que se estabelece entre sujeitos ou grupos, onde o sujeito ativo impõe sua vontade ao sujeito passivo no embate do processo decisório); mensurável (por produzir resultados que podem ser percebidos); e relativo (relação que ocorre entre sujeitos e o contexto em que ambos estão inseridos). Exemplifica que “na esfera militar, o capitão tem poder sobre o tenente; mas, se este capitão for combatente e o tenente um médico, nos assuntos referentes à sua especialidade, o oficial de patente inferior pode ter a palavra definitiva”. (grifo nosso). Em um dos seus best-sellers, Hunter (2006, p. 33) afirma que o poder, quando usado de forma arbitrária, tem a capacidade de deteriorar relacionamentos. Acrescenta que “se você impõe sua vontade, com o passar do tempo vai perceber o aparecimento de muitos sintomas desagradáveis”. A liderança lastreada no poder há muito tempo existe e Hunter (2006, p. 34-35) exemplifica com a construção das pirâmides do Egito, onde se sabe que os pilares da administração (planejamento, organização, direção e controle), certamente, foram aplicados em sua plenitude, numa clara demonstração de poder do dominador (egípcios) sobre os dominados (escravos). Esclarece que “é preciso ter cuidado para não se deixar dominar por ideias e modelos antigos, que talvez tenham atendido a um propósito útil, mas que podem não ser um bom modelo de liderança num mundo novo e em constante transformação”. (grifo nosso). 100 Brasília, v. 3, n. 2, p. 91-124, jul./dez. 2010.


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Neste condão, Kanaane (1999, p. 25) ressalta que as organizações “necessitam adotar posturas mais flexíveis com relação às concepções sobre poder e influência, o que implica a adoção de estratégias compatíveis com o envolvimento e o engajamento dos trabalhadores, possibilitando a valorização do potencial humano)”. (grifo nosso). Ao analisar as funções dos membros que exercem posições de poder em uma organização (presidente, diretor, assessor, gerente), Kanaane (1999, p. 24) afirma que os mesmos “adotam posturas utilitaristas e manipulatórias diante do trabalho, evidenciadas a partir da relação de dominação e medo, o que gera insegurança”. Assevera que: Tal dominação, na maioria das vezes, se manifesta de forma coercitiva, atuando diretamente sobre os respectivos níveis hierárquicos, faz prevalecer o poder burocrático, com influência na conduta dos trabalhadores. A relação de dominação tende a ser uma constante no ambiente organizacional, acentuando ainda mais a distância entre os níveis hierárquicos. Deve-se considerar,

ainda, que o trabalho nas organizações é realizado num ambiente de poder e influência; detentores de poder, em vários graus, interagem com a autoridade. A tarefa do administrador é interpretar estas realidades corretamente e dispor de suficiente poder para influenciar a consecução dos objetivos organizacionais. (grifo nosso).

Motta (2007b, p. 58-60) concorda que as organizações são vistas como estruturas de poder e que: O poder organizacional significa para um indivíduo maior controle sobre seus ganhos e perdas, e maior influência sobre comportamentos alheios e destino da própria instituição. E esse poder tende a concentrar-se nos níveis hierárquicos mais elevados. Assim, o poder organizacional passa a ser cobiçado quase da mesma forma que o poder político. (grifo nosso). [...] Na visão da organização como arena política, os objetivos organizacionais são na verdade objetivos de indivíduos que têm poder suficiente para impor suas preferências a outros. (grifo nosso).

[..] 101 Brasília, v. 3, n. 2, p. 91-124, jul./dez. 2010.


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Como a política é inerente e inevitável no processo decisório, [Mota cita] Pettigrew, [que] vê o executivo muito mais como um ser político do que administrativo. Para ele, o processo decisório organizacional é antes de tudo uma conjunção de interesses, acomodação de conflitos e lutas de poder. (grifo nosso).

Uma outra visão é apresentada por Tracy (1994, p. VII) ao afirmar que todo mundo quer ter poder e quem o tem, parece não ter o suficiente. Os estudiosos da administração estratégica são chamados a atentarem para os escritos de Mintzberg, Ahlstrand e Lampel (2000, p. 175), onde afirmam que “as organizações são compostas por indivíduos com sonhos, esperanças, ciúmes, interesses e temores” e que por muito tempo pensou-se “que os altos executivos eram agentes racionais que definiam estratégias que todas as outras pessoas adotavam, em seu papel de ‘insumos de mão-de-obra’ submissos e leais. Por último, Santos (2006, p. 7) afirma que “a visão política indica que o exercício do poder é algo dentro de uma disputa organizacional” e que, “no entanto, não há nenhuma garantia de que aqueles que recebem poder irão usá-lo de forma inteligente ou com justiça, para seu sucesso”. 4 MODELOS DE GESTÃO Os modelos de gestão são concebidos de acordo com os contextos sociais, políticos, econômicos e tecnológicos de cada época e, conforme ressaltado por Ferreira et. al. (2006, p. 147), hodiernamente, o que vivenciamos são empresas inseridas em contextos cada vez mais complexos e dinâmicos. Dentro desses novos parâmetros, as estruturas clássicas não são mais capazes de responder a esses ambientes instáveis e por demais incertos. Assim, a busca de modelos que quebrem os paradigmas da gestão clássica, como a formalização, a centralização e a padronização, se torna o centro das reflexões no esforço para a manutenção da eficiência e eficácia organizacional. 102 Brasília, v. 3, n. 2, p. 91-124, jul./dez. 2010.


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Ferreira et. al. (2006, p. 18, 29) corroboram que “a singularidade existente nas organizações impede que qualquer modelo de gestão, por mais eficaz que possa parecer, seja considerado ideal. A adequação dos modelos às características próprias de cada organização é primordial para o sucesso da gestão”. Também, relembram os modismos nesta área, como a administração por objetivos, reengenharia, círculos de qualidade, além das “expressões como ‘vestir a camisa da empresa’, ‘buscar o homem certo para o lugar certo’, ‘obter resultados a qualquer custo’, além de outras”. Ainda Ferreira et. al. (2006, p. 177) afirmam que “o sucesso das mudanças que os gestores precisam buscar em suas organizações depende, entre outros fatores, da adoção de uma política de gestão adequada aos novos modelos de gestão”. Ressaltam ainda que “a superação das limitações apontadas nos estudos administrativos mais tradicionais e a incorporação de ideias propostas pelas abordagens inovadoras estão relacionadas à forma como a organização percebe as pessoas que nela trabalham”. (grifo nosso). O maior perigo é que, nestas mudanças, o inesperado poderá ocorrer, como, por exemplo, alguém assumir responsabilidades para qual não tenha o devido conhecimento. Sobre isso, Tracy (1994, p. 74-75) afirma que “esperar que uma pessoa desempenhe uma função sem o conhecimento e as informações adequadas é como pedir-lhe para construir uma casa sem as ferramentas necessárias. É simplesmente impossível”. A autora entende que “[...] uma das principais razões pelas quais as empresas não alcançam as metas e objetivos é o fato de atuarem [...] com base em informações incorretas e/ou insuficiente”. Conclui alertando que, muitas vezes, “a pessoa nem tem consciência de que necessita de determinadas informações ou de que as informações sequer existem”. Aduz-se que é de suma importância que uma instituição não seja marcada por constantes rupturas em seu comando maior, pois quando o timoneiro de uma organização é substituído, o “efeito casca-

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A Aplicabilidade da Agency Theory nas Implicações do Desempenho Gerencial.

ta” das subsequentes substituições dos “postos de comando - funções de confiança” torna um fator de risco para a instituição, caso não haja planejamento para uma continuidade nos atos de gestão. Há de se ressaltar o seguinte alerta: “a questão do poder emerge também como maior entrave a qualquer tentativa de implementação de modelos de gestão, caso não se lide com esse assunto de maneira objetiva, transparente e sem subterfúgios”. (FERREIRA et. al., 2006, p. 176). 5 AGENCY THEORY E ASSIMETRIA DA INFORMAÇÃO Os escritos a seguir relatam sobre a Teoria da Agência (Agency Theory), também identificada como Teoria do Principal-Agente, Teoria do Agenciamento, além de envolver o conceito de Assimetria da Informação ou Assimetria Informacional. 5.1 Conceitos de Teoria da Agência A Teoria da Agência busca explicar a relação entre dois ou mais indivíduos. Segundo Hendriksen e Van Breda (1999, p. 139), “um desses dois indivíduos é um agente do outro, chamado de principal - daí o nome de teoria de agência. O agente compromete-se a realizar certas tarefas para o principal; o principal compromete-se a remunerar o agente”. As aplicações da Teoria da Agência, reconhecida pela expressão principal-agente, não está intimamente voltada à área econômica ou contábil. Brisola (2004 apud OLIVEIRA et. al., 2009, p. 3) ressalta que este reconhecimento não se restringe à noção de que principal é o proprietário ou acionista, e que agente é o gestor, pois esta teoria “é de caráter amplo e refere-se a diferentes relações que se estabelecem entre os diversos atores no ambiente inter ou intraempresarial ou em qualquer outro ambiente de relações humanas”. 104 Brasília, v. 3, n. 2, p. 91-124, jul./dez. 2010.


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Ao analisar os relacionamentos existentes entre o principal e o agente, Filho (2006, p. 191) argumenta que: A teoria da agência trata dos relacionamentos entre principal e agente. Com o crescimento das empresas, o proprietário capitalista abandonou progressivamente a atividade de gerenciamento, transferindo-a para os executivos. Essa separação deu origem aos chamados problemas de agência, ou seja, conflitos de interesse entre proprietários e executivos relacionados às diferenças de orientação entre o que os executivos, ou agentes, buscam com sua atuação na organização e aquilo que esperam os proprietários, ou principal.

Conforme Hendriksen e Van Breda (1999, p. 139), o principal detém algumas prerrogativas importantes, como avaliar a informação, escolher o sistema de informação, e ser o determinador da função utilidade essencial. Também, afirma que “ao agente atribuem-se compromissos e obrigações assumidos em nome do principal. E, por seu desempenho na solução dos problemas a favor do principal, recebe deste, uma remuneração”. Os compromissos a serem assumidos pelo agente normalmente acarreta em: tomada de decisões em nome do principal, garantia da ação/ execução em benefícios das partes, e o respeito e consideração à função utilidade do principal, sempre que possível. (HENDRIKSEN; VAN BREDA, 1999, p. 139). Para Jensen e Meckling (1976 apud OLIVEIRA et. al., 2009, p. 3), “a teoria da agência consiste na relação contratual na qual o principal encarrega o agente de prestar algum serviço em seu benefício, delegando certos poderes de decisão”. Contudo, ressalta que, “como ambas as partes são maximizadoras da utilidade, há razões para crer que existam situações nas quais os interesses sejam divergentes. Desta forma, o principal procurará estar cercado de garantias para evitar que seus interesses sejam prejudicados”. (grifo nosso). De acordo com Ross (1973 apud OLIVEIRA et. al., 2009, p. 3) “a relação de agência é normalmente entendida como um contrato através do qual

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A Aplicabilidade da Agency Theory nas Implicações do Desempenho Gerencial.

uma ou mais pessoas (principal), exigem a outra pessoa (agente) para desempenhar algum serviço no interesse dos primeiros”. Afirma, ainda, que o principal delega alguma autoridade ao agente, no processo de tomada de decisão. Outra abordagem é apresentada por Siffert Filho (1996 apud OLIVEIRA et. al., 2009, p. 3), onde afirma que “nas relações bilaterais entre um indivíduo (o principal) e um outro (agente), que são bastante frequentes no sistema econômico e que são o alvo analítico da teoria da agência, três condições necessárias se fazem presentes”: a) o agente dispõe de vários comportamentos possíveis para serem adotados. [...] Uma relação muito comum é aquela em que os sócios de uma grande empresa transferem a outra pessoa, a administração dos negócios. Este último é quem, efetivamente, detém o controle sobre os ativos financeiros que compõem o somatório dos recursos da empresa, podendo empregá-los de distintas maneiras, até mesmo se apropriando indevidamente de parte deste montante ou, simplesmente, não o aplicando de forma a maximizar o lucro dos sócios. b) a ação dos agentes afeta não apenas seu próprio bem-estar, mas também o do principal, seja pelo aumento ou redução dos recursos financeiros disponíveis, aumentando o capital de giro com endividamento desnecessário, por exemplo, afetando o desempenho da organização; c) as ações do agente dificilmente são observáveis pelo principal, havendo assimetria informacional entre as partes. Não é possível ao principal monitorar todos os passos do agente, tampouco identificar seu grau de compromisso em trabalhar diligentemente para maximizar o bem estar do principal.

Corrobora a afirmativa de que “pode-se dizer que a literatura do principal-agente volta-se para a análise de como um indivíduo (o principal) estabelece um sistema de compensação (contrato) que motive outro indivíduo (o agente) a agir de acordo com o interesse do principal”. (SIFFERT FILHO, 1996 apud OLIVEIRA et. al., 2009, p. 3). Já Godoy (2005, p. 12-13), além de enaltecer a amplitude da aplicação da Teoria da Agência, afirma que se pode “obter as mais diferenciadas combinações” e apresenta a visão de Jensen e Meckling (1976) sobre tal amplitude e a generalidade do problema da agência: 106 Brasília, v. 3, n. 2, p. 91-124, jul./dez. 2010.


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Um ponto importante a ressaltar é a visão [...] a respeito da generalidade do problema da agência. Ele existe em todas as organizações e em todos os esforços cooperativos. Em todos os níveis de administração nas firmas, nas universidades, em mutual companies, em cooperativas, em autoridades governamentais e bureaus, em sindicatos e em relações normalmente classificadas como relações de agenciamento, tais como as encontradas nas artes cênicas e no mercado imobiliário. (apud GODOY, 2005, p. 13). (grifo nosso).

Na Tabela 1, tem-se a representação de alguns exemplos possíveis da relação de agência (principal-agente): Tabela 1 - Relações de agência (principal-agente)

Relações Principal Agente Acionistas

Gerentes

Debenturistas

Gerentes

Credores

Gerentes

Clientes

Gerentes

Governo

Gerentes

Comunidade

Gerentes

Acionistas

Auditores Externos

O que o Principal espera do Agente? Os acionistas esperam que os gerentes maximizem a sua riqueza (valor das ações). Os debenturistas esperam que os gerentes maximizem o seu retorno Os credores esperam que os gerentes assegurem o cumprimento dos contratos de financiamento. Os clientes esperam que os Gerentes assegurem a entrega de produtos, com maior qualidade, menor tempo, maior serviço e menor custo. O governo espera que os gerentes assegurem o cumprimento das obrigações fiscais, trabalhistas e previdenciárias da empresa. A comunidade espera que os gerentes assegurem a preservação dos interesses comunitários, cultura, valores, meio-ambiente, etc. Os acionistas esperam que os auditores externos atestem a validade das demonstrações contábeis, tendo como foco a rentabilidade e a eficiência. 107

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Credores

Gerentes Dono de Imóvel Gerentes

Gerentes

Os credores esperam que os auditores exAuditores ternos atestem a validade das demonstraExternos ções contábeis, tendo como foco a liquidez e o endividamento. Os gerentes esperam que os auditores inAuditores ternos avaliem as operações sob a ótica de Internos sua eficiência e eficácia, gerando recomendações que agreguem valor. Corretor de O dono de um imóvel espera que o seu corImóvel retor busque a melhor alternativa de venda. Os gerentes esperam que os fornecedores supram todas as suas necessidades de matéFornecedores rias no momento necessário e nas quantidades requisitadas. Os gerentes esperam que os empregados Empregados trabalhem com o melhor de seus esforços, atendendo todas as expectativas. Fonte: Martinez (1998 apud GODOY, 2005, p. 13-14), com adaptações.

Eisenhardt (1989 apud ALBUQUERQUE et. al., 2009, p. 4) afirma que “a teoria do agenciamento está relacionada com a resolução de dois problemas que podem vir a ocorrer na relação de agência”, que são: 1) os desejos ou objetivos do principal são conflitantes, e 2) a dificuldade/custo para o principal verificar o que o agente está fazendo de fato. Em sequência, se trará à tona a conceituação de Assimetria da Informação. 5.2 Conceitos de Assimetria da Informação

A Assimetria da Informação “preconiza que há grupos dentro da firma, que possuem informações mais privilegiadas do que a de outros grupos”, isto é, ocorre quando dois sujeitos (principal e agente) não prestam informações equitativa, clara e entendível entre si, afastando-se mutuamente e tornando a comunicação algo inexistente (ALBUQUERQUE et. al., 2009, p. 1, 4). Numa alusão ao Estado e à 108

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Sociedade, os mesmos autores citam que “a comunicação entre o principal (sociedade) e o agente (Estado) não ocorre de forma efetiva, pela inexistência de canais de comunicação eficientes e por não haver meios efetivos de informação, sofre os fatos ocorridos na Administração Pública”. Hendriksen e Van Breda (1999, p. 139), definem assimetria informacional, “quando nem todos os estados são conhecidos por ambas as partes e, assim, certas consequências não são por elas consideradas”. Para Segatto-Mendes (2001 apud OLIVEIRA et. al., 2009, p. 6-7), é interessante que se conheça o grau de assimetria informacional, uma vez que a capacidade de se observar o ambiente não é total, pois se o fosse, as informações seriam transparentes e nesse caso o agente poderia delinear o contexto perfeito, sem conflitos. No entanto, as informações que o principal recebe, são fornecidas em sua maioria pelo agente, o que lhe permite um controle do tipo e profundidade da informação fornecida ao principal, surgindo a possibilidade de assimetria informacional, ou seja, de agente e principal possuírem diferentes níveis de informação.

6 A TEORIA DA AGÊNCIA E A POLÍCIA FEDERAL Conforme Godoy (2005, p. 25), “toda vez que alguém - chamado agente - é posto a administrar os interesses de outro - chamado principal - surge a relação de agência”. Afirma que, pela Teoria da Agência, “principal é qualquer pessoa ou organização que quer que outra faça algum serviço para ela, em contrapartida ao agente, que é a pessoa que executa o serviço solicitado”. Procurando clarificar a conceituação, Monsma (2000, apud GODOY, 2005, p. 26), ressalta que “o principal é tipicamente o dono do lugar, da matéria-prima e das ferramentas usadas no trabalho”. Declara que o principal tem autoridade sobre o agente, de maneira geral em função da relação de emprego. Após a ampla conceituação apresentada, por analogia, na Polícia Federal, se teria duas situações distintas, representadas na Tabela 2:

109 Brasília, v. 3, n. 2, p. 91-124, jul./dez. 2010.


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Tabela 2 - Relações de agência (principal-agente) na Polícia Federal

Relações Principal Agente

O que o Principal espera do Agente?

A Polícia Federal espera que todos os servidores contribuam para o alcance dos objetivos institucionais. Os Delegados de Polícia Federal esperam a obDemais ServiDelegados servância do princípio da hierarquia e da discidores plina. Polícia Federal

Todos os Servidores

Kanaane (1999, p. 38) infere que cada funcionário, através do sistema de comunicação existente, percebe a missão, visão de futuro, objetivos, metas a atingir e outros fatores, à sua maneira, de acordo com a “posição hierárquica ocupada, do nível de informações recebidas e dos graus de autoridade e de responsabilidade intrínsecos”. Ainda, afirma que: o nível de sinergia existente em um sistema organizacional dependerá das energias emanadas por este sistema, via intercâmbios ambientais [...]. Tais interações refletem um conjunto de possibilidades que vão desde as relações facilitadoras como cooperação, colaboração e participação, até as relações que impedem seu funcionamento adequado, ou seja, conflitos não administrados e competições exacerbadas, rivalidade, disputas pelo poder. [...] Quando se consegue criar um clima organizacional que propicie a satisfação das necessidades de seus participantes e que canalize seus comportamentos motivados para a realização dos objetivos da organização, simultaneamente, tem-se um clima propício ao aumento da eficácia da mesma. [...] Para que ocorra efetivo desenvolvimento organizacional, deve-se buscar, além do aprimoramento estritamente técnico, desenvolver a competência pessoal e interpessoal. [...] As tendências contemporâneas em administração têm assinalado a necessidade de reestruturar as hierarquias, isto é, diminuir os níveis hierárquicos e estruturais. (KANAANE, 1999, p. 38, 40-41). (grifo nosso). 110 Brasília, v. 3, n. 2, p. 91-124, jul./dez. 2010.


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6.1 Contextualização da Polícia Federal

Consta em seu histórico1 que a Polícia Federal está subordinada ao Ministério da Justiça e, através da Direção-Geral e seus Órgãos Centrais, representados pela Diretoria-Executiva (DIREX), Diretoria de Combate ao Crime Organizado (DCOR), Diretoria de Inteligência Policial (DIP), Diretoria Técnico-Científica (DITEC), Diretoria de Gestão de Pessoas (DGP), Diretoria de Administração e Logística Policial (DLOG) e Corregedoria-Geral de Polícia Federal (COGER), gerenciam a execução das suas atribuições constitucionais, através das 27 (vinte e sete) Superintendências Regionais de Polícia Federal, sediadas nas capitais dos Estados e no Distrito Federal, e seus Órgãos Descentralizados, representados pelas Delegacias, Bases terrestres e navais, e Postos Avançados. Na organização de cada Superintendência Regional, em sua maioria, observa-se uma replicação dos Órgãos Centrais, representados através de Delegacia Regional Executiva, Delegacia Regional de Combate ao Crime Organizado, Corregedoria Regional, Núcleo de Inteligência Policial, Núcleo de Tecnologia da Informação, Setor Técnico-Científico, Setor de Comunicação, Setor de Recursos Humanos e Setor de Administração e Logística Policial. 6.2 Órgão de natureza predominantemente administrativo

Através da Portaria nº 1.300, de 04 de setembro de 2003, o Ministro de Estado da Justiça aprovou o Regimento Interno do Departamento de Polícia Federal (RIDPF), na forma do Anexo a esta Portaria, ficando a Diretoria de Administração e Logística Policial, que é um órgão de natureza predominantemente administrativo, representada conforme estrutura delineada a seguir. Contudo, para efeito de estudo, levou-se em consideração somente os locais onde o ocupante se enquadra como detentor de função do Grupo denominado Direção e Assessoramento Superior (DAS). 1 Extraído e adaptado da obra “Plano Estratégico - A Polícia Federal de 2022”

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I Coordenação-Geral de Planejamento e Modernização – CPLAM 1.1 Divisão de Organização e Métodos - DO&M 1.1.1 Serviço de Padronização e Normalização - SEPAN 1.1.2 Serviço de Avaliação e Aperfeiçoamento Organizacional - SAORG 1.2 Divisão de Planejamento e Projetos - DPP 1.2.1 Serviço de Projetos - SEPROJ 1.2.2 Serviço de Planejamento e Controle - SEPLAC 1.3 Divisão de Projetos de Edificações e Obras - DEOB 1.3.1 Serviço de Fiscalização de Obras - SEFIS II Coordenação de Orçamento e Finanças – COF 2.1 Serviço de Controle de Receitas - SECONTRE 2.2 Serviço de Programação Orçamentária - SEPROG 2.3 Serviço de Programação Financeira - SEPROFIN 2.4 Serviço de Despesa de Pessoal - SEDESP 2.5 Serviço de Contabilidade - SECONT III Coordenação de Administração – COAD 3.1 Divisão de Licitações e Contratos - DICON 3.1.1 Serviço de Contratos e Convênios - SECC 3.1.2 Serviço de Compras - SECOM 3.2 Divisão de Serviços Gerais - DSG 3.3 Divisão de Material - DMAT 3.4 Divisão de Execução Orçamentária e Financeira - DEOF 3.4.1 Serviço de Execução Orçamentária - SEOR 3.4.2 Serviço de Execução Financeira – SEFIN

Na Figura 1, temos a representação (organograma) da Diretoria de Administração e Logística Policial: 112 Brasília, v. 3, n. 2, p. 91-124, jul./dez. 2010.


conhecimento e experiência para galgar o topo da pirâmide hierárquica. Daí, ter-se-ia que propor um modelo de hierarquia entre os servidores da atividade-fim e atividade-meio. 8 OCUPAÇÃO DOS CARGOS GERENCIAIS

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Inicialmente, o organograma da Diretoria de Administração e Logística Policial (DLOG) será reapresentado na Figura 4, para uma correlação do com os lotacionogramas que Figura 1 - Organograma retratam dois momentos distintos. da Diretoria de Administração e Logística Policial

Fonte: Regimento Interno do Departamento de Polícia Federal (RIDPF)

Figura 4 - Organograma da Diretoria de Administração e Logística Policial

Fonte: Regimento Interno do Departamento de Polícia Federal (RIDPF)

6.3 A força motriz da Polícia Federal

A Polícia Federal, conforme preceitua a atual Carta Magna, no art. 144, §1º, é um órgão “estruturado em carreira”. Internamente, num primeiro momento, visualiza-se a bipartição de duas frentes de trabalho - a atividade-meio e a atividade-fim. Na Atividade-fim, os cargos que representam a gestão da atividade-fim são: Delegado de Polícia Federal (DPF) e Perito Criminal Federal (PCF). Os cargos que representam a execução da atividade-fim são: Agente de Polícia Federal (APF), Escrivão de Polícia Federal (EPF) e Papiloscopista Policial Federal (PPF). Na Atividade-meio, os cargos dos servidores, ainda, não estão consolidados em carreira, isto é, pertencem ao Plano Especial de Cargos da Polícia Federal (PECPF), cujo concurso ocorreu no ano de 2004, de acordo com o Edital nº 7/2004 - DGP/DPF (BRASIL, 2004a). À época, foram recrutados profissionais para as seguintes especialidades: - Plano Especial de Cargos - Nível Superior (PEC-NS): Administrador, Arquiteto, Arquivista, Assistente Social, Bibliotecário, Contador, Enfermeiro, Engenheiro (Civil, de Aeronaves, de Telecomunicações, Eletricista, Mecânico), 113 Brasília, v. 3, n. 2, p. 91-124, jul./dez. 2010.


A Aplicabilidade da Agency Theory nas Implicações do Desempenho Gerencial.

Estatístico, Farmacêutico, Médico (Cardiologista, Ortopedista, Psiquiatra) Médico Veterinário, Nutricionista, Odontólogo, Psicólogo (Clínico, Organizacional), Técnico em Assuntos Culturais, Técnico em Assuntos Educacionais (Educação Física, Filosofia, Sociologia, Pedagogia), e Técnicos em Comunicação Social (Jornalismo, Relações Públicas). - Plano Especial de Cargos - Nível Intermediário (PEC-NI): Agente Administrativo, Agente de Comunicação Social, Agente de Telecomunicações e Eletricidade, Auxiliar de Assuntos Educacionais, Auxiliar de Enfermagem, Desenhista, Operador de Computação, Programador, e Técnico em Contabilidade.

Como exemplo, apresenta-se os pré-requisitos para a posse e entrada em exercício, e atribuições do cargo, previstos no edital do último concurso realizado pela Polícia Federal, de apenas um cargo de Nível Superior (Administrador): ADMINISTRADOR - PLANO ESPECIAL DE CARGOS (NS) - Titulação: diploma, devidamente registrado, de conclusão de curso de graduação de nível superior em Administração, fornecido por instituição de ensino superior credenciada pelo Ministério da Educação, e inscrição no Conselho Regional de Administração. - Atribuições: atividades de supervisão, programação, coordenação ou execução especializada em grau de maior complexidade, referentes a estudos, pesquisas, análise e projetos sobre administração pública, de pessoal, material, orçamento, organização e métodos.

De acordo com informações colhidas no Serviço de Lotação e Movimentação2, referentes ao mês de maio de 2009, o contingente de servidores da Polícia Federal perfazia o total de 14.366 servidores, conforme Tabela 3. Contudo, neste trabalho, serão considerados somente os cargos que exijam formação superior, não fazendo parte da análise os 2.734 cargos do PEC Nível Intermediário (NI) e Nível Auxiliar (NA). 2 Dados disponíveis na Intranet do DPF, no sítio <http://cti.dpf.gov.br/crh/setores/slm/slm.html>. Acesso em 30 abr. 2010.

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Tabela 3 - Quantitativo de servidores da Polícia Federal (Nível Superior)

CARGO DPF PCF APF EPF PPF PEC-NS TOTAL

TOTAL 1.764 938 6.544 1.655 468 263 11.632

PERCENTUAL 15,17% 8,06% 56,26% 14,23% 4,02% 2,26% 100,00 %

O cargo incluso no rol do PEC-NS que, por excelência, é tipicamente gerencial – Administrador – possuía, naquele momento, o quantitativo de 42 servidores. Assim ter-se-ia uma nova representação gráfica (Tabela 4): Tabela 4 - Quantitativo de servidores, com ênfase no cargo de Administrador

CARGO DPF PCF APF EPF PPF Administrador PEC-NS TOTAL

TOTAL 1.764 938 6.544 1.655 468 42 221 11.632

PERCENTUAL 15,17 % 8,06 % 56,26 % 14,23 % 4,02 % 0,36 % 1,90 % 100,00 %

Ao voltar-se à gênese histórica da Administração, mais precisamente à Teoria Clássica, será relembrado que no início do Século XX o principal expoente dessa Teoria, Henri Fayol, que se caracterizou pela ênfase na estrutura que uma organização deveria possuir para ser eficiente, apregoava que o ato de administrar constituía-se do processo administrativo, que seria composto pela previsão, organização, comando, coordenação e controle, localizáveis no trabalho do administrador em qualquer nível ou área de

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atividade da empresa. Chiavenato (2008, p. 40) corrobora afirmando que “tanto o diretor, o gerente, o chefe, como o supervisor, cada qual em seu respectivo nível, desempenham atividades de previsão, organização, comando, coordenação e controle, como atividades administrativas essenciais”. PPF PEC-NS

263 Numa rápida análise, infere-se que 2,26 há %um quantitativo exTOTAL 11.632 100,00 % tremamente reduzido Fonte: O Autor. de servidor (Administrador) cujas atribuições propostas cargo dos estão prescritas Editaldo nº Percebe-separa que a o preocupação autores está restrita à no manutenção poder7/2004 por parte de um dos cargos, em detrimento da capacitação intelectual, especialização e maestria de - DGP/DPF (BRASIL, 2004a), que compreendem “atividades dos demais. supervisão, programação, coordenação ou execução especializada Em suma, há de se falar em hierarquia ao molde aplicado às atividades castrenses em grau de maior complexidade, referentes a estudos, pesquisas, desde que haja verdadeira (e única) carreira, onde os servidores policiais “percorram” durante, análise e projetos sobre administração pública, de pessoal, mateaproximadamente, 30 (trinta) anos (somatório do tempo previsto para cargo de execução e de rial, orçamento, organização métodos”. gestão), com critérios claros de incentivoeà meritocracia, e progridam participando das agruras a que são submetidos os que estão no “chão de fábrica”, adquirindo capacitação, conhecimento e experiência para galgar oGERENCIAIS topo da pirâmide hierárquica. Daí, ter-se-ia que 7 OCUPAÇÃO DOS CARGOS propor um modelo de hierarquia entre os servidores da atividade-fim e atividade-meio.

Inicialmente, o organograma da 8 OCUPAÇÃO DOS CARGOS GERENCIAIS

Diretoria de Administração e Logística Policial (DLOG) será reapresentado na Figura 2, para uma correInicialmente, o organograma da Diretoria de Administração e Logística Policial lação com os lotacionogramas que retratam dois momentos distintos. (DLOG) será reapresentado na Figura 4, para uma correlação do com os lotacionogramas que Figura 2 - Organograma da Diretoria de Administração e Logística Policial retratam dois momentos distintos.

Fonte - Regimento Interno do Departamento de Polícia Federal (RIDPF)

Figura 4 - Organograma da Diretoria de Administração e Logística Policial

Fonte: Regimento Interno do Departamento de Polícia Federal (RIDPF)

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Josias Rodrigues Alves

O lotacionograma3 representado na Figura 3 retrata a ocupação das funções gerenciais em abril de 2009, sendo destacado o cargo do servidor. Numa rápida análise, verifica-se que a Coordenação de Administração (COAD), neste primeiro momento, era gerenciada, predominantemente (89%), por servidores do Plano Especial de Cargos - PEC (servidores administrativos). Figura 3 - Lotacionograma da DLOG, com destaque para o cargo do servidor, em abril de 2009

A representação na Figura 4 apresenta a ocupação das funções gerenciais em maio de 2010. Verifica-se que, neste segundo momento, a hegemonia foi quebrada, visto que houve um decaimento para 44% dos servidores do PEC investidos de funções gerenciais, e, os que permaneceram, estão em funções gerenciais do baixo escalão (Serviço). Figura 4 - Lotacionograma da DLOG, com destaque para o cargo do servidor, em maio de 2010

3 É o organograma que tem por objetivo fornecer uma visão exata da disposição dos recursos humanos na organização, facilitando a coordenação alocação destes pelos diversos órgãos e favorecendo possíveis trabalhos de remanejamento ou de reorganização. Disponível em: <http://www.logsite.eng.br/Textos/definiorga nograma.doc>. Acessado em: 09 abr. 2010.

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A Aplicabilidade da Agency Theory nas Implicações do Desempenho Gerencial.

Considerando a DLOG como um órgão de natureza predominantemente administrativo, verifica-se que das 25 (vinte e cinco) funções gerenciais constantes no último organograma (Figura 6), 48% estão ocupados por DPF e PCF (8 e 4, respectivamente), 24% por APF e EPF (2 e 4, respectivamente) e 28% por Engenheiro, Técnico Contábil e Agente Administrativo (1, 1 e 5, respectivamente). Em suma, atualmente, 72% das funções gerenciais estão sendo exercidas por servidores policiais. 7.1 Aplicabilidade da Teoria da Agência Como coroamento da analogia feita no item “A Teoria da Agência e a Polícia Federal”, percebe-se que, considerando a atual cultura organizacional vivida na Polícia Federal, o cargo que possui poderes necessários para o exercício de ações políticas é o de Delegado de Polícia Federal que, culturalmente, é o superior hierárquico dos demais. Retornando aos conceitos da Teoria da Agência, Monsma (2000 apud GODOY, 2005, p. 26) ressalta que “o principal é tipicamente o dono do lugar, da matéria-prima e das ferramentas usadas no trabalho”. Declara que o principal tem autoridade sobre o agente, de maneira geral em função da relação de emprego. Em um primeiro momento, teríamos a situação apresentada na Tabela 5, onde a Polícia Federal (instituição) representaria o papel de Principal e os servidores (policiais e administrativos) representariam o papel de Agente. Tabela 5 - Relação de agência, tendo a instituição Polícia Federal como principal

Relações Principal Agente Polícia Federal

Todos os Servidores

O que o Principal espera do Agente? A Polícia Federal espera que todos os servidores contribuam para o alcance dos objetivos institucionais.

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Josias Rodrigues Alves

Ao relembrar outro conceito, tem-se a assertiva de Godoy (2005, p. 25) que “principal é qualquer pessoa ou organização que quer que outra faça algum serviço para ela, em contrapartida ao agente, que é a pessoa que executa o serviço solicitado”. Ao analisar o último conceito apresentado, considerando a cultura organizacional que permeia a Polícia Federal, infere-se que esta classificação poderia ser desdobrada em um novo conceito, visto que o cargo de Delegado de Polícia Federal vislumbra-se como o que detém “poderes necessários para o exercício de ações políticas”. Daí, se teria a seguinte representação (Tabela 6): Tabela 6 - Relação de agência, tendo os detentores do cargo de Delegado de Polícia Federal como principal

Relações Principal Agente PCF APF DPF

EPF PPF Administrativos

O que o Principal espera do Agente? Os Delegados de Polícia Federal esperam que os demais servidores reconheçam o princípio da hierarquia e da disciplina, o que permitiria (e justificaria) a ocupação total das funções gerenciais (tanto policiais, quanto administrativas).

CONSIDERAÇÕES FINAIS Ao final desse estudo, foi possível visualizar a estrutura organizacional e sua ocupação, através do mapeamento das funções e das relações gerenciais existentes em parte da Diretoria de Administração e Logística Policial (DLOG), levantando alguns dados sobre os atuais ocupantes dos cargos diretivos, as ações decorrentes da cadeia hierárquica, além de alguns aspectos de cultura e clima organizacional. Verificou-se a predominância de servidores policiais nas funções gerenciais, sendo que a prioridade para essa assunção é dada aos ocupantes de cargos de Delegado de Polícia Federal (DPF) e Perito Criminal Federal (PCF). Ainda, verificou-se que, em um período de 119 Brasília, v. 3, n. 2, p. 91-124, jul./dez. 2010.


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13 (treze) meses, a Coordenação de Administração (COAD) deixou de ter no exercício de funções gerenciais 4 (quatro) servidores do Plano Especial de Cargos, isto é, foram substituídos na chefia da Coordenação e de três Divisões, sendo latente a possibilidade de novas substituições. Há de se ressaltar que esta Coordenação envolve atividades extremamente técnicas, como licitações, contratos, logística, administração de materiais, de patrimônio e de compras, todas, predominantemente administrativas. Numa visão holística, percebeu-se a inexistência de políticas que permitam a valorização dos ocupantes dos cargos administrativos, a adequação do servidor à função (verificando a existência de compatibilidade com a formação acadêmica ou experiência pregressa), o fomento para surgimento de novos líderes, com critérios de escolha para ocupação das funções gerenciais baseados na competência. Por não haver dispositivos claros que propiciem a ascensão meritocrática, abre-se caminho para ruídos no relacionamento entre superior, subordinado e entre os pares, o que afeta a confiança mútua e a delegação de autoridade. É válido ressaltar que se um gestor atuar em ambiente tenso, com clima de insegurança, amedrontamento e risco de se perder a função, certamente se tornará apático, impedido de ser um agente transformador da realidade, por temer a possibilidade de retaliação profissional ou funcional, quando alguma ação proposta ou implementada venha ferir interesses de algum cargo hierarquicamente superior. Dentro desse contexto, o objeto de estudo encontrou amparo na Teoria da Agência para correlacionar este fenômeno, onde se percebeu que os ocupantes de um cargo passam a agir como Principal e os ocupantes dos demais cargos, como Agente. Sob o aspecto da modernização administrativa, o presente 120 Brasília, v. 3, n. 2, p. 91-124, jul./dez. 2010.


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objeto de estudo concentrou-se apenas na Diretoria de Administração e Logística Policial, não abarcando os demais Órgãos Centrais e Descentralizados (as Superintendências Regionais, com ênfase nos Serviços de Logística, que são os responsáveis pelas atividades administrativas), deixando de refletir o “macro-ambiente Polícia Federal”. Assim, este trabalho deverá ser considerado apenas um intróito, na esperança de se ter aberto uma senda para que surjam novos estudos e novas pesquisas, no intuito de que haja, sempre, a supremacia do interesse público. JOSIAS RODRIGUES ALVES Administrador, Especialista em Supervisão Escolar e em Gestão da Administração Pública. E-mail: adm.josias@gmail.com

ABSTRACT The present work aims to describe the managerial structure of the Board of Administration and Police Logistics, in the Brazilian Federal Police, investigating the correlation between the precepts that rule the modernization in the public administration and the practices and profiles of the occupants of management positions, on the levels of Coordination, Division and Service. Based on published data about public administration the theoretical structure that identifies, delimits and classifies the levels and the managerial relations carried out in the system studied has been initially raised. It has also been analyzed the relationship between power and submissiveness that exists among the positions in the core activity, hierarchically stratified into managers and executors, as well as the consequent implications on the occupation of management positions. This is a theoretical, empirical and explorative paper, with basis on the panoramic view of the modernization in the Brazilian public administration, the theory of the organizations, the concepts of power, the agency theory, information asymmetry and hierarchy. It is noteworthy that, considering the amplitude and complexity, there is no pretension to exhaust the issue of this work. Keywords: Public Administration. Management. Hierarchy. Administrative modernization. Power. Agency Theory.

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Desafios da Polícia de Imigração brasileira para a Copa do Mundo de Futebol de 2014 e para as Olimpíadas de 2016. Rodrigo Duarte Guimarães

D RESUMO O presente artigo tem por objetivo apontar as principais demandas que se apresentarão à atividade de Polícia de Imigração nos próximos anos, tendo em vista, especialmente, a realização da Copa do Mundo de Futebol de 2014 e das Olimpíadas de 2016 no território nacional. Diante das demandas levantadas, apresentamos soluções tecnológicas para garantir a segurança da fiscalização de viajantes, sem prejuízo à fluidez do atendimento necessário para tais eventos, tendo por perspectiva as experiências e novas soluções testadas e implementadas em diversos países. Palavras-Chave: polícia de imigração; copa do mundo; olimpíadas; território nacional; segurança; fiscalização.

INTRODUÇÃO: O PROMASP E A MODERNIZAÇÃO DO CONTROLE MIGRATÓRIO NO BRASIL Ao finalizar a instalação do novo Sistema Nacional de Passaportes, no mês de agosto de 2009, em todos os postos de emissão de passaportes do Brasil, a Polícia Federal concluiu com êxito, em todo território nacional, a primeira fase do Programa para Modernização, Agilização, Aprimoramento e Segurança da Fiscalização do Tráfego Internacional e do Passaporte Brasileiro – PROMASP. Trata-se de projeto do Governo Federal, instituído pelo Decreto nº 1983, de 14 de agosto de 1996, que apenas foi efetivamente viabilizado a partir do ano de 2006, por meio de uma parceria entre a Polícia Federal, o Serviço Federal de Processamento de Dados – SERPRO e a Casa da Moeda do Brasil.

Recebido em 20 de abril de 2010. Aceito em 17 de setembro de 2010.

ISSN 1983-1927 Brasília, v. 3, n. 2, p. 125-137, jan./jun. 2010.

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Desafios da Polícia de Imigração Brasileira para a Copa do Mundo de Futebol...

A Polícia Federal tem papel preponderante na implementação desse programa de governo, especialmente tendo em vista a atribuição, prevista na Carta Magna de 1988, em seu art. 144, §1º, III, de exercer as funções de polícia marítima, aeroportuária e de fronteiras. Em decorrência dessa atribuição constitucional, o Departamento de Polícia Federal assumiu, no Regulamento de Documentos de Viagem, anexo ao Decreto nº 1.983/961, a atividade de expedição do passaporte comum, do passaporte para estrangeiro, do passaporte de emergência e do laissez-passer no território nacional, especialmente tendo em consideração a importância dessa atividade para a segurança nacional. Apesar da iniciativa de confecção de um novo modelo de passaporte brasileiro datar de 1996, ano da publicação do decreto instituidor do PROMASP e do Regulamento de Documentos de Viagem, a efetiva implementação desse programa apenas foi iniciada dez anos depois, em 18 de dezembro de 2006, com o lançamento da expedição do novo passaporte nas Delegacias de Polícia de Imigração das Superintendências Regionais do Departamento de Polícia Federal - DPF em Brasília/DF e Goiânia/GO. Ao finalizar a implementação do novo sistema na Polícia Federal em agosto de 2009, o Governo brasileiro cumpre, no território nacional, o compromisso constante do Documento nº 9303 da Organização da Aviação Civil Internacional – OACI (ou, em inglês, International Civil Aviation Organization - ICAO), agência especializada da Organização das Nações Unidas - ONU. Todos os postos emissores da Polícia Federal no território brasileiro expedem, desde então, o novo passaporte comum com padrão internacional, antes, inclusive, do prazo limite estabelecido por aquela agência, que seria maio de 2010. Assim, o novo passaporte já é expedido em 132 (cento e trinta e dois) postos de atendimento da Polícia Federal existentes em 121 (cento 1 O Decreto nº 5.976, de 04 de dezembro de 2006, mudou a redação do Regulamento de Documentos de Viagem, contudo a atribuição da Polícia Federal permaneceu a mesma, apenas incluindo a emissão do Passaporte de Emergência, novo tipo de documento de viagem não previsto anteriormente.

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Rodrigo Duarte Guimarães

e vinte uma) cidades espalhadas por todos os Estados da Federação. Estima-se, atualmente, a média total de emissões diárias de 5.000 (cinco) mil passaportes em todo o território nacional, conforme dados extraídos do Sistema Nacional de Passaportes - SINPA no mês de setembro de 2009, o que resultará numa perspectiva de emissão de 1.500.000 (um milhão e quinhentos mil) cadernetas de passaportes por ano. A importância do novo Sistema Nacional de Passaportes vai além do cumprimento de um compromisso internacional do Brasil, constituindo-se em verdadeiro benefício para o cidadão brasileiro portador do novo documento de viagem. Com o passaporte no padrão da OACI, o nacional tem mais segurança e agilidade nas suas viagens ao estrangeiro. Deve-se ressaltar que o novo passaporte expedido pela Polícia Federal teve seu processo de confecção aprovado por analistas da OACI, que visitaram o Brasil em 2007 e inspecionaram todo o processo de atendimento e registro de dados nos sistemas informatizados na Polícia Federal e de fabricação, personalização e remessa na Casa da Moeda do Brasil. O formato da nova caderneta de passaporte viabiliza a leitura mecânica dos dados biográficos do portador pelos sistemas eletrônicos de controle migratório dos países da comunidade internacional, além de deter requisitos de segurança que tornam praticamente inviável a sua falsificação. Dessa forma, o brasileiro adquire ainda mais respeitabilidade no contexto internacional, ao demonstrarmos o compromisso do Governo com a autenticidade e segurança dos documentos dos seus cidadãos, medida que refletirá inevitavelmente no melhor tratamento dos nacionais pelas autoridades imigratórias dos diversos países. No novo sistema, o atendimento no posto da Polícia Federal que, na maioria das localidades, pode ser agendado pelo sítio eletrônico respectivo na Internet (www.dpf.gov.br) - dura, em média, 10 (dez) minutos, segundo medições feitas em diversos postos do Brasil, incluindo a coleta dos dados biométricos do cidadão (impressões digitais, fotografia facial e assinaturas digitalizadas). Após o atendimento, em, no máximo, 6 (seis) dias úteis, o requerente recebe, na Unidade da Polícia Federal, o seu

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Desafios da Polícia de Imigração Brasileira para a Copa do Mundo de Futebol...

novo passaporte, confeccionado e personalizado pela Casa da Moeda do Brasil, de forma ágil e segura. No quadro a seguir, podemos verificar a implementação gradual do novo sistema desde o ano de 2006 e a evolução dos quantitativos de passaportes emitidos no País.

EVOLUÇÃO DAS EXPEDIÇÕES DE DOCUMENTOS DE VIAGEM PELO DPF2

Sistema Novo Sistema Antigo Total

2005 1.217.559 1.217.559

2006 1.768 1.108.172 1.109.940

2007 394.650 832.738 1.227.388

2008 1.131.786 512.056 1.643.842

Também no âmbito do projeto de Governo PROMASP, o novo Sistema de Tráfego Internacional – STI já foi implementado em 34 (trinta e quatro) postos de fiscalização migratória da Polícia Federal situados nos principais aeroportos internacionais, portos e fronteiras terrestres. Esse novo sistema, operacionalizado por máquinas de leitura ótica de documentos de viagem, permite o rápido atendimento aos viajantes brasileiros e estrangeiros portadores de passaporte do padrão OACI. Assim, permite-se a inclusão instantânea do registro de entrada e saída do país, além da checagem automatizada nos sistemas de segurança (no Sistema Nacional de Procurados e Impedidos – SINPI e no banco de dados de documentos de viagem irregulares da INTERPOL) de todos os passageiros que transitem pelas nossas fronteiras.

A SEGUNDA FASE DO PROMASP: Passaporte Eletrônico e Comtrole Automoatizado de Fronteiras

2 Quantitativos extraídos do sistema SINPA mainframe (antigo), referente ao total de cadernetas distribuídas, por ano, e do novo-SINPA, referente ao total de cadernetas emitidas, por ano.

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Rodrigo Duarte Guimarães

O PROMASP não se encerra com a implementação integral do novo passaporte comum de leitura mecânica e do novo sistema de controle migratório. Por isso, o Diretor-Geral do Departamento de Polícia Federal recentemente instituiu o Grupo de Trabalho “GT PROMASP 2”, por meio da Portaria nº 322/2009-DG/DPF, publicada no Boletim de Serviço nº 99, de 27 de maio de 2009, composto por servidores de diversas áreas da PF, com o objetivo de elaborar os documentos necessários às novas contratações para o prosseguimento desse projeto governamental. Para a segunda fase do Programa, prevê-se a implementação do passaporte eletrônico ou “e-passaporte”, com a tecnologia do chip, que permitirá a gravação de dados biométricos que servirão para aferir a identidade do portador, permitindo o controle automatizado de fronteiras mediante a utilização de portais de autoatendimento, conforme experiências de alguns países que já implementaram essa tecnologia. Dessa maneira, o Brasil segue a tendência internacional de aperfeiçoamento tecnológico dos passaportes e do controle migratório, cujo caminho inevitável conduz à utilização de mídia eletrônica para gravação de dados biométricos do portador (impressões digitais, imagem da face, assinatura digitalizada, etc.), que passam a integrar o próprio documento emitido. Permite-se, assim, a identificação eletrônica mediante comparação instantânea da biometria gravada no chip com a do passageiro. Com a implementação desses portais, tem-se significativa economia de gastos com pessoal e de espaço necessário para o controle de fronteiras. Quanto à verificação biométrica dos titulares de passaportes eletrônicos, diversas tecnologias e programas vêm sendo desenvolvidos, com o fim de autenticar a identidade do portador do passaporte eletrônico mediante a verificação das suas impressões digitais, ou mediante o reconhecimento facial, ou análise da íris, ou comparação de assinatura digitalizada, entre outras formas de identificação já desenvolvidas. O reconhecimento facial tem sido considerado, contudo, a tecnologia mais viável e eficiente para fins de controle migratório. A opção pelo reconhe129 Brasília, v. 3, n. 2, p. 125-137, jul./dez. 2010.


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cimento facial é inclusive recomendada pela própria OACI, para a identificação biométrica dos passageiros em terminais de autoatendimento em aeroportos. Tal posicionamento daquele organismo internacional decorreu especialmente em razão da evolução dos equipamentos e sistemas informatizados de reconhecimento facial nos últimos anos e, ainda, tendo em vista experiências de sucesso, como a do governo português, que foi implementada por meio do programa conhecido como “RAPID”. Nesse sentido, o GT PROMASP 2 já apresentou proposta à diretoria do DPF no sentido de viabilizar, numa segunda etapa do programa, a implementação do chip no novo passaporte, a partir de dezembro de 2010, visando à facilitação do controle e à economia de recursos para a área de fiscalização migratória, especialmente considerando a realização da Copa da FIFA de 2014 e das Olimpíadas de 2016 no Brasil. Tais eventos inevitavelmente redundarão em um aumento expressivo do fluxo de pessoas pelas fronteiras brasileiras no período de competições, e a fiscalização migratória precisa estar preparada para isso. O crescente número de passageiros transitando pelas fronteiras brasileiras a cada ano, e, especialmente, a Copa, em 2014, as Olimpíadas, em 2016, e outros eventos dessa natureza, que deverão ocorrer com maior freqüência no território nacional, exigirão uma solução de rapidez para o controle de migração. A tecnologia mais eficiente para a facilitação desse controle, já implementada em diversos países, é a inclusão da biometria em passaporte eletrônico, que possibilita a fiscalização automatizada de fronteira por intermédio de portais de autoatendimento dos passageiros. A implementação dessa nova tecnologia em alguns países, na atualidade, significou maior segurança do documento emitido, eficiência do procedimento de verificação e economia de recursos humanos e de espaço físico para a fiscalização migratória. Justamente tendo em vista essas vantagens, a África do Sul, país sede da Copa do Mundo de Futebol de 2010, implementou, desde o ano de 2008, o passaporte eletrônico com chip. Da mesma forma, a Ucrânia, que sediará a Eurocopa de Futebol em 2012, juntamente com a Polônia, também implementou, neste ano, o passaporte eletrônico. Tanto a África do Sul quanto a Ucrânia estão prevendo a 130

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necessidade de maior segurança e redução de custos para o controle da significativa massa de turistas que ingressarão em seus territórios nos períodos desses eventos esportivos. Segundo levantamentos realizados junto à Organização da Aviação Civil Internacional – OACI, no 5º Simpósio e Exposição sobre Documentos de Viagem de Leitura Mecânica daquela organização, realizado no período de 21 a 23 de setembro de 2009, atualmente mais de 65 (sessenta e cinco) países membros daquela organização já expedem passaporte eletrônico, com chip. Muitos deles, inclusive, já utilizam tal tecnologia em portais de autoatendimento migratório em postos de controle de fronteira, como, por exemplo, a Austrália, o Reino Unido, Portugal, Hong Kong, Estados Unidos, entre outros. Assim, podemos afirmar que, quanto antes o Polícia Federal brasileira começar a emitir passaportes eletrônicos, mais cidadãos nacionais poderão ter seu controle migratório facilitado e automatizado no ano 2014, quando seremos anfitriões da Copa. Quadro ainda melhor se afigurará nas Olimpíadas do Rio de Janeiro de 2016. Implementando-se o chip em dezembro de 2010, conforme sugerido pelo GT PROMASP 2, estima-se que cerca de 5.000.000 (cinco milhões) de brasileiros portarão passaporte eletrônico em julho de 2014 (mês da Copa), e poderão utilizar portais automatizados de autoatendimento nos principais aeroportos e postos de fronteira. Isto resultará em significativa economia de recursos para a fiscalização migratória, por meio do direcionamento de atendentes ao excepcional número de estrangeiros que demandarão atendimento. Já em 2016, ano das Olimpíadas no Brasil, todos os passaportes brasileiros em circulação serão eletrônicos e poderão ser utilizados nos portais, ou seja, isto representa cerca de 7.500.000 (sete milhões e quinhentos mil) brasileiros portadores de passaportes válidos. Registre-se que, atualmente, o fluxo de viajantes com nacionalidade brasileira corresponde a aproximadamente 50% do fluxo total de passageiros que entram e saem do país nos postos de fiscalização da Polícia Federal, conforme dados extraídos do Sistema de Tráfego In131 Brasília, v. 3, n. 2, p. 125-137, jul./dez. 2010.


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ternacional – STI do DPF. Como já dito, diversos países da comunidade internacional, incluindo todos os Estados membros da União Européia, já expedem passaporte eletrônico, de forma que, também seus nacionais, ao desembarcarem no Brasil, poderão ser atendidos em portais automatizados, caso haja dispensa de visto para os seus respectivos países. Pelos motivos explicitados, o investimento em passaportes eletrônicos e portais de autoatendimento trará conseqüente redução de gastos com contratação de pessoal de atendimento em pontos de controle migratório, especialmente em períodos de significativo incremento de viajantes internacionais, como é previsto para a Copa e para as Olimpíadas. Levantamentos preliminares do Ministério do Turismo, apresentados extra-oficialmente em reunião com membros do GT PROMASP 2, apontam a previsão de acréscimo de, no mínimo, 500.000 (quinhentos mil passageiros) ingressando no território nacional, além do fluxo normal de turistas, para o período de 45 (quarenta e cinco) dias que englobará a Copa do Mundo da FIFA de 2014, incluindo propositalmente os quinze dias que o antecedem. O quantitativo apontado pelo Ministério do Turismo é semelhante ao da estimativa feita pelas autoridades da África do Sul para a entrada de viajantes em seu território no período da Copa do Mundo de Futebol de 2010. A título de projeção e estimativa, considerando que houve, entre 01 julho e 15 de agosto de 2009, o registro de cerca de 1.000.000 (um milhão) de entradas de viajantes no território nacional no sistema STI do DPF, constata-se que o acréscimo estimado de 500.000 (quinhentos mil) passageiros, previsto para a Copa, representa um aumento da ordem de 50% no fluxo normal de passageiros no mesmo período em todo Brasil. Assim, caso não se implemente um sistema automatizado de fiscalização, serão necessárias medidas como a aquisição de grande quantidade de equipamentos para o registro e verificação dos documentos de viagem, 132 Brasília, v. 3, n. 2, p. 125-137, jul./dez. 2010


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contratação de recursos humanos para o atendimento dessa demanda e, principalmente, aumento dos espaços físicos destinados ao controle migratório nos aeroportos e demais postos de fiscalização. É também em razão desses fatores apontados que, além da expedição do novo passaporte comum eletrônico pelos postos de atendimento da Polícia Federal, também se propõe, na segunda etapa do projeto PROMASP, a partir de 2010, a emissão das novas cadernetas de passaporte para estrangeiro (caderneta amarela), para estrangeiros em situações especiais previstas na lei, de passaporte de emergência (caderneta azul celeste), para casos de urgência em viagens internacionais, e de laissezpasser (caderneta marrom), para estrangeiros originários de países que não mantém relações diplomáticas com o Brasil. Os referidos documentos também passariam a ter o padrão internacional, com a personalização (inserção dos dados na página de identificação) sob a responsabilidade da Casa da Moeda do Brasil, além da tecnologia do chip. Deve-se salientar que, segundo a Proposta Orçamentária já encaminhada à Diretoria do Departamento de Polícia Federal 3, essa segunda fase do programa PROMASP teria o custo estimado de, aproximadamente, R$ 648.000.000,00 (seiscentos e quarenta e oito milhões de reais), para a sua implementação total no período de maio de 2010 a maio de 2016. Tal investimento englobaria a implementação dos passaportes eletrônicos, a partir de dezembro de 2010, e a gradual automatização da fiscalização migratória, com aquisição de equipamentos para o Sistema de Tráfego Internacional – STI e de portais de autoatendimento para os principais aeroportos, até o ano de 2016. Desse valor, projetado para o período de 6 (seis) anos, 70% (ou 456 milhões de reais) correspondem ao custo da fabricação e distribuição de cadernetas de passaportes eletrônicos e o restante (30% ou 192 milhões de reais) correspondem a serviços, tecnologias e equipamentos a serem adquiridos para o atendimento, a expedição e o controle migratório, incluindo a instalação de portais automatiza3 “Previsão de Custos 2010 a 2016” anexa ao Relatório Parcial do Grupo de Trabalho instituído pela Portaria nº 322/09-DG/DPF, do Departamento de Polícia Federal.

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dos nos principais aeroportos internacionais brasileiros. Isto significa uma média de R$ 108.000.000,00 (cento e oito milhões de reais) de investimento por ano. Saliente-se que, para esse mesmo período (2010 a 2016), a arrecadação estimada para o serviço de emissão de passaportes da Polícia Federal, em decorrência da taxa cobrada do cidadão pelo serviço de emissão de passaportes, prevista pela Lei Complementar nº 89, de 18 de fevereiro de 1997, será de aproximadamente R$ 1.500.000.000,00 (um bilhão e meio de reais)4. Assim, os custos do projeto proposto não chegariam a 45% da arrecadação no mesmo período, o que, por si só, já comprova a viabilidade de sua execução. Apenas a título de comparação, a África do Sul, que sediará a Copa do Mundo de Futebol no ano de 2010, está investindo, apenas em dois anos (entre 2008 e 2010), cerca de U$ 78.000.000,00 (setenta e oito milhões de dólares) para o aparelhamento dos órgãos de controle migratório e cerca de U$ 196.000.000 (cento e noventa e seis milhões de dólares) em melhorias na infra-estrutura física e de tecnologia da informação nos aeroportos, portos e fronteiras terrestres, para o atendimento do significativo fluxo de passageiros que visitarão o país em razão do aludido evento.5 Tais custos não incluem os gastos para fabricação e distribuição das cadernetas de passaportes eletrônicos, que correspondem a 70% do investimento proposto para o Brasil. Assim, podemos verificar que, na África do Sul, os custos com infra-estrutura, tecnologia e aparelhamento do controle migratório para a Copa acabaram sendo aumentados significativamente em razão 4 O valor estimado de arrecadação para o período de 2010 a 2016 foi calculado tendo em vista a proposta de reajuste do valor da taxa cobrada pelo serviço já apresentada à Direção do DPF, que passaria dos atuais R$ 156,07, estabelecido pela Portaria nº 2.368, de 14 de dezembro de 2006, publicada no DOU de 20 de dezembro de 2006, para o valor proposto de R$ 187,83, corrigido pelos índices oficiais de inflação, que seria cobrado a partir de dezembro de 2010. 5 Os valores de investimentos referidos foram extraídos do documento oficial de preparação do Governo da África do Sul para a Copa do Mundo de Futebol de 2010, em http://www.gcis.gov.za/resource_centre/multimedia/ posters_and_brochures/brochures/sa2010_keyfacts_govprep.pdf , acesso em 06/10/2009.

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da demora no início da implementação das mudanças e das medidas necessárias ao evento, deixando a maior parte das ações para serem executadas nos últimos dois anos. Dessa forma, podemos constatar com a experiência sul-africana que quanto antes o Departamento de Polícia Federal brasileiro iniciar as mudanças e medidas necessárias à modernização do controle migratório, menos custos terá e mais diluído será o investimento e o impacto no orçamento do órgão. Neste contexto, não podemos olvidar, ainda, que a implementação do Registro Único de Identidade Civil - RIC, que apenas aguarda a necessária regulamentação da Lei nº 9454/97, mostra-se medida importantíssima, com reflexos na segurança da expedição de passaportes. Especialmente considerando que o documento de identidade do cidadão é a base para a confirmação dos dados pessoais do passaporte. Como sabemos, a pluralidade e fragilidade dos documentos de identidade existentes hoje no Brasil acabam por afetar a credibilidade dos dados incluídos nos documentos de viagem. Além disso, como o novo documento nacional único de identidade também possuirá a tecnologia do chip e padrão OACI, conforme proposto pelo Instituto Nacional de Identificação do Departamento de Polícia Federal, será possível a facilitação do controle migratório de brasileiros em viagens para os países do MERCOSUL e países associados, signatários do acordo de dispensa de passaportes. O novo documento único de identidade brasileiro poderá, assim, ser utilizado nos portais de autoatendimento a serem adquiridos para os principais aeroportos. Por fim, devemos registrar ainda que, no âmbito do PROMASP, o Ministério das Relações Exteriores – MRE, em parcerias com o Serviço Federal de Processamento de Dados - SERPRO e a Casa da Moeda do Brasil - CMB, até outubro de 2009, já havia implementado o novo passaporte comum brasileiro, padrão OACI, em mais de 40 (quarenta) postos consulares no estrangeiro. E, até março do próximo ano, o MRE 135 Brasília, v. 3, n. 2, p. 125-137, jul./dez. 2010.


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pretende expandir a expedição para todos os demais consulados brasileiros, incluindo também a expedição dos novos modelos de passaportes eletrônicos diplomático (caderneta vermelha) e oficial (caderneta verde), também nos padrões da OACI.

CONCLUSÃO Ao implementar as mais modernas tecnologias com o objetivo de conferir segurança e fluidez ao controle migratório, o Brasil se alinha à comunidade internacional, estabelecendo padrões avançados para seus documentos de viagem, com interoperabilidade em todo o mundo. Essas ações trarão ainda mais credibilidade, facilidade e segurança para o trânsito dos cidadãos brasileiros ao redor do globo. Mais que isso, com a implementação do passaporte eletrônico e do controle automatizado de fronteiras o Brasil poderá, como visto, atender a contento o fluxo significativo de passageiros nos períodos da Copa do Mundo de Futebol de 2014 e das Olimpíadas do Rio de Janeiro de 2016. RODRIGO DUARTE GUIMARÃES Delegado de Polícia Federal. Chefe da Divisão de Passaportes da Coordenação-Geral de Polícia de Imigração. Bacharel em Direito pela Universidade Federal da Bahia – UFBA. Especialista em Direito Material e Processual Penal e Segurança Pública pelo UniCeub. E-mail: rodrigo.rdg@dpf.gov.br

ABSTRACT

This article intends to point out significant demands that the Immigration Police will have to face in the next years, considering especially the scheduled 2014 FIFA Soccer World Cup and the 2016 Olimpic Games, both in Brazilian territory. Considering those demands, tecnological solutions are proposed to guaratee migration clearence process safety, without loss of speed in the passengers flow, measures that are needed in such events. The perspective of such experiences tested and implemented in many countries were considered for the measures proposed. 136 Brasília, v. 3, n. 2, p. 125-137, jul./dez. 2010


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Keywords: immigration police, world cup, olympics, country, security, surveillance.

LISTA DE DOCUMENTOS CONSULTADOS PARA CONFECÇÃO DESTE ARTIGO ÁFRICA DO SUL. Key Facts Government Preparations for 2010 FIFA World Cup South Africa. Extraido de http://www.gcis.gov.za/resource_centre/multimedia/ posters _and_brochures/brochures/sa2010_keyfacts_govprep.pdf, acesso em 06/10/2009. BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil, promulgada em 05.out.1988. Brasília:1988. __________. Decreto nº 1.983, de 14 de agosto de 1996. Brasília: 1996 __________. Lei Complementar nº 89, de 18.fev.1997. Brasília: 1997. __________. Lei nº 9454, de 07.abr.1997. Brasília: 1997 __________. Portaria nº 2.368, de 14.dez.2006. Ministério de Justiça, DOU 20.dez.2006. Brasília: 2006. __________. Portaria nº 322/09-DG/DPF, de 26.mai.2009. Departamento de Polícia Federal, Boletim de Serviço nº 99, 27.mai.2009. Brasília: 2009 __________. Relatório Parcial do Grupo de Trabalho instituído pela Portaria nº 322/09-DG/DPF. Departamento de Polícia Federal, de 24.jul.2009. Brasília: 2009. __________. Segundo Relatório Parcial do Grupo de Trabalho instituído pela Portaria nº 322/09-DG/DPF, de 01.out.2009. Brasília:2009. OACI. Doc 9303, Part 1, vol. 1, 6 ed. Montreal: 2006. ______. Doc 9303, Part 1, vol 2, 6 ed. Montreal: 2006. ______. Doc 9303, Part 2, vol 1, 3 ed. Montreal: 2008. ______. Doc 9303, Part 2, vol 2, 3 ed. Montreal: 2008.

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− “(Autor, data, página)” para citações: A inferência nestes exemplos satisfaria a concepção de Williams de “fundamentos deliberativos” (WILLIAMS, 1981, p. 104); − “Autor, data” para referência ao autor: A inferência nestes exemplos satisfaria a exigência solicitada por Williams, 1981; − “Autor, data” para referência ao livro: A inferência nestes exemplos satisfaria a exigência solicitada em Williams, 1981; − “Autor (data, página)” para referência à página: A inferência nestes exemplos satisfaria a exigência solicitada por Williams (1981, p. 104).

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Exemplos: − BLACKBURN, Simon. Ruling Passions: A Theory of Practical Reasoning. Oxford: Clarendon Press, 1998. − FONTES JUNIOR, João B. A. Liberdades Fundamentais e Segurança Pública. Rio de Janeiro: Lumes Júris, 2006. − HUME, David. [1740]. Tratado da Natureza Humana. Traduzido por Maria Cavalcante. São Paulo: UNESP, 2001. − LÉVI-STRAUSS, Claude. “A crise moderna da antropologia”. Revista de


Antropologia, vol. 10 (1-2): 19-26, 1962. − SCHLUCHTER, Wolfgan. “Politeísmo dos Valores”. In: Souza, J. (org.) A Atualidade de Max Weber. Brasília: EdUnB, 2000, p. 13-48.

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Revista Segurança Publica & Cidadania VOL. 3 n. 2  

Jul - Dez/2010

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