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 Copyright  2008 - ANP

Revista Brasileira de Segurança Pública & Cidadania Revista da Academia Nacional de Polícia (ANP) Brasília, v. 2, n. 2, p. 1 - 215, jul./dez. 2009. ISSN 1983-1927 EDITOR RESPONSÁVEL Célio Jacinto dos Santos COMISSÃO EDITORIAL Célio Jacinto dos Santos, Eliomar da Silva Pereira, Emerson Silva Barbosa, Gilson Matilde Diana, Manuela Vieira de Freitas, André de Almeida Oliveira. CONSELHO EDITORIAL Adriano Mendes Barbosa (ANP), Carlos Roberto Bacila (UFPR, PCPR), Cláudio Araújo Reis (UnB), Fábio Scliar (DPF), Fernando de Jesus Souza (Perito Criminal), Guilherme Cunha Werner (DPF), Guilherme Henrique Braga de Miranda (ANP), Helvio Pereira Peixoto (DPF), Jander Maurício Brum (Juiz - TJMG), José Pedro Zaccariotto (UNIP, PCSP), José Roberto Sagrado da Hora (DPF), Manuel Monteiro Guedes Valente (PSP - Portugal), Marcello Diniz Cordeiro (DPF), Mirânjela Maria Batista Leite (DPF), Nelson Gonçalves de Sousa (PMDF), Rodrigo Carneiro Gomes (DPF), Wagner Eduardo Vasconcelos (MPES).

vvvvv Ministério da Justiça Ministro: Tarso Fernando Herz Genro Departamento de Polícia Federal Diretor-Geral: Luiz Fernando Corrêa Diretoria de Gestão de Pessoal Diretor: Joaquim Cláudio Figueiredo Mesquita Academia Nacional de Polícia Diretor: Anísio Soares Vieira Célio Jacinto dos Santos Coordenador da CAESP

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ISSN 1983-1927

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Segurança Pública & Cidadania, v. 2, n. 2, jul./dez. 2009.


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Revista Brasileira de Segurança Pública & Cidadania Revista da Academia Nacional de Polícia (ANP) Brasília, v. 2, n. 2, p. 1 - 215, jul./dez. 2009. ISSN 1983-1927 Os conceitos e idéias emitidos em artigos assinados são de inteira responsabilidade dos autores, não representando, necessariamente, a opinião da revista ou da Academia Nacional de Polícia.

Todos os direitos reservados Nos termos da Lei que resguarda os direitos autorais (de acordo com a Lei nº 9.610 de 19 de fevereiro de 1998 - Lei dos Direitos Autorais), será permitida a reprodução parcial dos artigos da revista, sempre que for citada a fonte.

vvvvv Correspondência Editorial Revista Segurança Pública & Cidadania Rodovia DF 001 - Estrada Parque do Contorno, Km 2 Setor Habitacional Taquari, Lago Norte-DF CEP - 71559-900 - Brasília-DF E-mail: revistacaesp.anp@dpf.gov.br Publicação Semestral Tiragem: 1.000 exemplares Projeto Gráfico e Capa: Gilson Matilde Diana e Gleydiston Rocha Editoração: Gilson Maltilde Diana e Gleydiston Rocha

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Segurança Pública & Cidadania - Revista Brasileira de Segurança Pública e Cidadania/Academia Nacional de Polícia. - v. 1, n. 1, 2008 . Brasília: Academia Nacional de Polícia, v. 2, n. 2, jul./dez. 2009. 215p. ISSN 1983-1927 Semestral 1. Segurança Pública - Periódico. 2. Cidadania. I. Brasil. Ministério da Justiça. Departamento de Polícia Federal. Academia Nacional de Polícia.


SUMÁRIO ARTIGOS Introdução Ilegal de Agrotóxicos em Solo Pátrio. Conflito Aparente de Normas – Artigo 334 do Código Penal Brasileiro e Artigo 56 da Lei N° 9.605/98 ...........................................................................................................15 João Carlos Girotto A Violência Simbólica no Trabalho Escravo Contemporâneo.............................................................................................33 Paula Dora Aostri Morales Uma Proposta de Doutrina para Criminalística da Polícia Federal Brasileira..........................................................45 José Helano Matos Nogueira Infiltração Policial no Brasil: um jogo ainda sem regras............................................................................................................59 Carlos Roberto Mariath Da Origem e Função da Política Social no Estado Capitalista Contemporâneo ...............................................93 Marcelo Simões Pires Picarelli Prevenir o crime organizado: inteligência policial, democracia e difusão do conhecimento ............109 Rodrigo Carneiro Gomes Um Estudo da Necessidade de Informação como Estratégia para Combate ao Crime Cibernético ....141 Felipe Lopes da Cruz & Jorge Henrique C. Fernandes Gestão é para Administrador: Uma proposta para a otimização das atividades policiais nas Delegacias descentralizadas da Polícia Federal ............................................................................................................................157 Itamar Barbosa Pereira

EVENTOS E GRUPOS DE PESQUISA ECCA - 180 Simpósio Internacional sobre Criminologia Ambiental e Análise Criminal - 6 a 10 de Julho de 2009 - Programação. .......................................................................................................................................................................177


CONTENTS ARTICLES Introduction Illegal Pesticides in native soil. Apparent Conflict of Norms - Article 334 of the Brazilian Penal Code and Article 56 of Law No. 9.605/98.................................................................................................................................15 João Carlos Girotto Symbolic Violence in Contemporary Slave Labor .........................................................................................................................33 Paula Dora Aostri Morales A Proposed Doctrine for the Brazilian Federal Police Forensic ............................................................................................45 José Helano Matos Nogueira Infiltration of Police in Brazil: a game without rules......................................................................................................................59 Carlos Roberto Mariath Origin and Function of Social Policy in Contemporary Capitalist State.............................................................................93 Marcelo Simões Pires Picarelli Preventing crime: police intelligence, democracy and diffusion of knowledge ...........................................109 Rodrigo Carneiro Gomes A Study of the Need for Information and Strategy for Combating Cyber Crime........................................141 Felipe Lopes da Cruz & Jorge Henrique C. Fernandes Management is to Administrator: A proposal for the optimization of police activities in decentralized Police Federal Police ............................................................................................................................................................157 Itamar Barbosa Pereira

EVENTS AND RESEARCH GROUPS ECCA - 18th International Symposium on Environmental Criminology and Criminal Analysis - July 6 to 10 2009 - Conference Programme. ...................................................................................................................................................177


EDITORIAL É com elevada satisfação que se apresenta à comunidade acadêmica e policial o quarto volume da Revista Brasileira de Segurança Pública e Cidadania. A revista tem por finalidade precípua ser um permanente veículo de divulgação de artigos e pesquisas científicas que versem sobre os mais variados temas na área da segurança pública e sua interação com os direitos humanos e a cidadania, desde aspectos sócio-jurídicos que envolvem o crime, a criminalidade e investigação criminal, passando pela gestão das organizações públicas de segurança, até as políticas públicas na área da segurança cidadã. Em que pese as conhecidas dificuldades em se manter uma publicação periódica sem fins lucrativos, enfrentá-las tem se tornado um desafio gratificante, uma vez que cada dia mais vem crescendo o interesse de pesquisadores e articulistas pela Revista. E não só isso. Com a maturidade que veio com o tempo, tem aumentado a diversidade de temas e a qualidade dos artigos científicos apresentados. Neste volume, que ora se apresenta, podemos notar que os oito artigos selecionados discutem temas relevantes e atuais que vão ao encontro de nosso escopo de fomentar a reflexão sobre os problemas comuns à ciência penal, à segurança pública e à atividade de perícia criminal. Assim, de forma sintética, buscaremos apresentar os trabalhos que ora publicamos. Abrimos este número com o artigo Introdução Ilegal de Agrotóxicos em Solo Pátrio. Conflito Aparente de Normas – Art. 334 do Código Penal Brasileiro e Artigo 55 da Lei nº 9.605/98. Trata-se de discussão dogmática sobre o conflito aparente de normas decorrente da prática de introdução ilegal de agrotóxicos em território brasileiro, bem assim qual seria o enquadramento legal adequado à referida temática. Em seguida, temos o artigo A Violência Simbólica no Trabalho Escravo Contemporâneo, no qual se discute questão intrigante que diz respeito 9 Brasília, v. 2, n. 2, jul./dez. 2009.


à exploração da mão-de-obra em situação assemelhada a condição de escravo, uma prática violadora dos direitos humanos ainda comumente encontrada em nosso país, a partir de uma análise apoiada na concepção de violência simbólica desenvolvida por Pierre Bourdieu, em que a dominação (camuflada) é inexplicavelmente aceita pelos trabalhadores submetidos às condições degradantes de trabalho. Na sequência, é apresentado o artigo Uma Proposta de Doutrina para Criminalística da Polícia Federal Brasileira, na qual pretende o autor propor de forma inovadora a adoção de uma doutrina para Criminalística da Polícia Federal, composta de metodologia, princípios, valores e normas que sirvam como parâmetro paras órgãos que compõem a perícia criminal da Polícia Federal, em busca de uma atuação eficiente e eficaz. Sem perder o fôlego, logo depois temos a discussão de um tema ainda pouco debatido no Brasil, a técnica de investigação infiltração policial, no artigo intitulado Infiltração Policial no Brasil: um jogo ainda sem regras. Embora a infiltração policial tenha sido incorporada ao ordenamento jurídico pátrio em 2001, com a edição da Lei nº 10.217/2001, que alterou a Lei de Crime Organizado (Lei nº 9.034/95), ainda não há regras claras quanto ao seu emprego, sobretudo quanto as implicações decorrentes das condutas praticadas pelo investigadorinfiltrado antes, durante e após a . Neste diapasão, o autor pontua de forma clara as variantes e as lacunas atinentes ao tema infiltração, ressaltando a importância da regulamentação dessa técnica policial, como importante ferramenta para investigação criminal das organizações criminosas. Adiante temos o artigo Da Origem e Função da Política Social no Estado Capitalista Contemporâneo, em que o autor aborda as origens e funções das políticas sociais nos Estados liberais, com destaque para casuística brasileira, objetivando facilitar a compreensão da idéia de Seguridade Social com vistas a sensibilizar policiais e demais agentes públicos da importância em se atuar repressivamente em face das fraudes no pagamento de benefícios, sonegação de contribuições previdenciárias e a corrupção. Em outros termos, argumenta-se que a atuação da Polícia Previdenciária tem um importante papel na manutenção da “saúde” do sistema de seguridade social, uma vez que se 10 Brasília, v. 2, n. 2, jul./dez. 2009.


pauta pela necessidade que os recursos destinados ao seu custeio sejam protegidos para serem empregados em favor dos mais necessitados. O sexto artigo que consta de nosso quarto volume cuida de tema que envolve a prevenção do crime organizado. Sob o título de Prevenir o Crime Organizado: Inteligência Policial, Democracia e Difusão do Conhecimento, suscita a importância da inteligência policial, o gerenciamento e compartilhamento de informações objetivando a neutralização das organizações criminosas. O penúltimo artigo, por sua vez, Um Estudo da Necessidade de Informação Como Estratégia para Combate ao Crime Cibernético, trata de tema próprio à nova criminalidade, ligados aos avanços tecnológicos que marcam o início do século XXI: os crimes cibernéticos. O texto dá destaque à informação como estratégia central para prevenir os crimes virtuais. Por último, fechando o rol de artigos da Revista temos Gestão é Para Administrador: Uma proposta para otimização das atividades policiais nas delegacias descentralizadas da Polícia Federal. Defende o autor a necessidade de incorporação aos quadros funcionais das delegacias descentralizadas da PF de administradores profissionais, com vistas a melhorar a gestão das unidades, auxiliando o delegado-chefe na tomada de decisão e administração do órgão. O articulista adota como referencial o modelo adotado pela Polícia Civil do Rio de Janeiro no tocante ao programa Delegacia Legal. Por derradeiro, fechando mais um número da nossa Revista, trazemos resumo dos temas debatidos no Simpósio Internacional sobre Criminologia Ambiental e Análise Criminal, ocorrido na Academia Nacional de Polícia, no período de 6 a 10 de julho de 2009, bem como jurisprudência atual e relevante sobre temas de interesse da comunidade jurídica. Convidamos a todos a desfrutarem de uma boa leitura. EMERSON SILVA BARBOSA Membro da Comissão Editorial

11 Brasília, v. 2, n. 2, jul./dez. 2009.


ARTIGOS ARTIGOS Introdução Ilegal de Agrotóxicos em Solo Pátrio. Conflito Aparente de Normas – Artigo 334 do Código Penal Brasileiro e Artigo 56 da Lei N° 9.605/98 ................15 A Violência Simbólica no Trabalho Escravo Contemporâneo.................................33 Uma Proposta de Doutrina para Criminalística da Polícia Federal Brasileira ....45 Infiltração Policial no Brasil: um jogo ainda sem regras................................................ 59 Da Origem e Função da Política Social no Estado Capitalista Contemporâneo ..............................................................................................................................................................................................93 Prevenir o crime organizado: inteligência policial, democracia e difusão do conhecimento .....................................................................................................................................................109 Um Estudo da Necessidade de Informação como Estratégia para Combate ao Crime Cibernético ......................................................................................................... 141 Gestão é para Administrador: Uma proposta para a otimização das atividades policiais nas Delegacias descentralizadas da Polícia Federal ....157

ARTICLES Introduction Illegal Pesticides in native soil. Apparent Conflict of Norms Article 334 of the Brazilian Penal Code and Article 56 of Law No. 9.605/98.......15 Symbolic Violence in Contemporary Slave Labor .............................................................33 A Proposed Doctrine for the Brazilian Federal Police Forensic....................................45 Infiltration of Police in Brazil: a game without rules.......................................................... 59 Origin and Function of Social Policy in Contemporary Capitalist State.................93 Preventing crime: police intelligence, democracy and diffusion of knowledge .............................................................................................................................................................109 A Study of the Need for Information and Strategy for Combating Cyber Crime ............................................................................................................................................................................. 141 Management is to Administrator: A proposal for the optimization of police activities in decentralized Police Federal Police.................................................................157


INTRODUÇÃO ILEGAL DE AGROTÓXICOS EM SOLO PÁTRIO. CONFLITO APARENTE DE NORMAS – ARTIGO 334 DO CÓDIGO PENAL BRASILEIRO E ARTIGO 56 DA LEI N° 9.605/98 João Carlos Girotto

D RESUMO A tipificação penal quanto ao ingresso ilegal de agrotóxicos e afins em solo nacional causa sensível dúvida aos operadores do direito, devido ao aparente conflito de normas: delito de contrabando, previsto no Código Penal Brasileiro, e conduta tipificada na Lei dos Crimes Ambientais. Busca-se, neste trabalho, efetuar uma análise dos dispositivos constantes na legislação brasileira (Lei dos Agrotóxicos) que regem a matéria e seu respectivo regulamento, fazendo-se a diferenciação quanto ao sujeito ativo quando do ingresso de substâncias tóxicas em nosso País por pessoas física e jurídica. PALAVRAS-CHAVE: Agrotóxicos e afins. Importação. Conflito de normas. Tipificação penal.

INTRODUÇÃO Diante do aumento da população mundial concomitante à carência de alimentos, esta última ocasionada por vários fenômenos decorrentes dos efeitos negativos da mudança climática, há, indiscutivelmente, necessidade de maior produção agrícola em escala planetária, fato que, por via oblíqua, demanda a utilização de uma agricultura mais producente, com métodos que permitam o controle eficiente de pragas e doenças que assolam o campo, tornando-se, assim, imperiosa a utilização, em escala ascendente, de agrotóxicos e afins. O uso dessas substâncias químicas (herbicidas, fungicidas, inseticidas e outros) encontra-se disseminado a nível global, com emprego mais acentuado em países em desenvolvimento, como é o caso do Brasil, cuja economia é eminentemente agrícola com destaque, no cenário mundial, como grande exportador de grãos. ISSN 1983-1927 Recebido em 3 de agosto de 2009. Aceito em 30 de setembro de 2009.

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Introdução Ilegal de Agrotóxicos em Solo Pátrio. Conflito Aparente de Normas – Artigo 334...

Conforme coloca YULDEMAN, citado por Alves Filho1, o consumo mundial de agrotóxicos sofreu incremento alarmante entre as décadas de cinqüenta e oitenta, a uma taxa anual de aproximadamente dez por cento. No Brasil existem diversas empresas voltadas ao fabrico desses produtos, havendo legislação pátria específica (Lei nº 7.802/89 – denominada Lei dos Agrotóxicos e seu respectivo regulamento - Decreto nº 4.074/02) que cuida de toda cadeia que envolve esses materiais, desde o registro do produto até a destinação final que deve ser dada às embalagens vazias. Na seara de polícia judiciária da União, frequentemente depara-se com situações que envolvem o ingresso de agrotóxicos e afins no território nacional, causando dúvida aos operadores do direito acerca da tipificação penal adequada quanto ao fato de o agente ativo fazer ingressar em solo pátrio esses produtos químicos. Este singelo trabalho busca discutir acerca do aparente conflito de normas existentes na legislação penal pátria quanto à “importação de agrotóxicos” – art. 334 do Código Penal e art. 56 da Lei n° 9.605/98 -, tendo em vista alguns posicionamentos da jurisprudência pátria, em recentes julgados, inclinando-se para capitulação na Lei dos Crimes Ambientais.

CONCEITUAÇÃO SOBRE AGROTÓXICOS E AFINS Agrotóxico pode ser definido como um produto de origem química, formulado a partir da combinação de diversos componentes, por pessoa jurídica habilitada e autorizada pelo poder público, destinado a controlar ou matar uma praga.

1 ALVES FILHO. J.P. Agrotóxicos e Agenda 21: Sinais e desafios de transição para uma agricultura sustentável. Disponível em http://www.iac.sp.gov.br, acesso em 14 de junho de 2009. 16 Brasília, v. 2, n. 2, p. 15-31, jul./dez. 2009.


João Carlos Girotto

A Organização das Nações Unidas para a Agricultura e a Alimentação (FAO), define praga como sendo "qualquer espécie, raça ou biótipo vegetal ou animal ou agente patogênico daninho para as plantas ou produtos vegetais”2. O conceito legal de agrotóxico é abstraído quando da leitura da Lei Federal nº 7.802, publicada em de 11 de julho de 19893, que o define como “produtos e os agentes de processos físicos, químicos ou biológicos, destinados ao uso nos setores de produção, no armazenamento, no beneficiamento de produtos agrícolas, nas pastagens, na proteção de florestas, nativas ou implantadas, e de outros ecossistemas e também de ambientes urbanos, hídricos e industriais, cuja finalidade seja alterar a composição da flora ou da fauna, a fim de preservá-las da ação danosa de seres vivos considerados nocivos” (art. 2º, I, da citada Lei). Importante se ater ao fato de que o mencionado diploma legal igualmente faz referência a afins (“Para efeitos desta Lei, consideram-se: I- agrotóxicos e afins”) utilizando a conjunção aditiva “e”, logo não se tratam, por certo, de expressões com o mesmo significado. Afins podem ser definidos como produtos e agentes de processos físicos, químicos e biológicos que tenham finalidade precípua à dos agrotóxicos, contudo não elencados naquele inciso, volvidos ao mesmo objetivo, qual seja, controle ou eliminação de pragas. A expressão agrotóxico resta consagrada hodiernamente (neste sentido BRUM VAZ, 20064), afigurando-se como inadequados os termos “praguicida ou defensivo agrícola”, eis que tais produtos indiscutivelmente possuem Potencial de Periculosidade Ambiental (PPA), afetando o ecossistema como um todo (solo, ar atmosférico e suprimentos aqüíferos).

2 BRASIL. Decreto 5759 de 17 de abril de 2.006. Promulga o texto revisto da Convenção Internacional para a Proteção dos Vegetais (CIVP), aprovado na 29ª Conferência das Nações Unidas para a Agricultura e Alimentação – FAO, em 17 de novembro de 1997. Ministério das Relações Exteriores. Disponível em http://www2.mre.gov. br/dai/m_5759_2006.htm, acesso em: 08 de novembro de 2008. 3 Lei nº 7.802/89, publicada em 11 de julho de 1989. 4 VAZ, Paulo Afonso Brum. Direito Ambiental e os Agrotóxicos: Responsabilidade Civil, Penal e Administrativa. Livraria do Advogado. Porto Alegre, 2006. 17 Brasília, v. 2, n. 2, p. 15-31, jul./dez. 2009.


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Necessário se frisar que para a importação, fabricação e posterior comércio de agrotóxicos e afins há a necessidade de avaliação toxicológica, na qual é observada a classificação toxicológica com base em normas e regulamentos técnicos, expedidos pela Agência Nacional de Vigilância Sanitária (ANVISA) e, também, avaliação de risco, através do qual é estabelecido o LMR (Limite Máximo de Resíduo), que pode estar presente nos alimentos após aplicação correta de tal produto, bem como do nível de ingestão aceitável, além de análise do Ministério da Agricultura (MAPA) e do Meio Ambiente (MMA), objetivando, aquele, a eficiência agronômica do produto e, o último, a minimização de riscos ambientais. Existem no Brasil oito grandes indústrias voltadas à produção de agrotóxicos, com um volume de vendas de 350.000 toneladas de produtos/ano, com um valor de quatro bilhões de dólares, sendo que, segundo dados da ANVISA5, a produção é dividida da seguinte forma: HerbicidasͲ31%

Inseticidas29%

Fungicidas23%

OutrosͲ17%

Gráfico 1: Produção brasileira de agrotóxicos

Histórico sobre os agrotóxicos Os agrotóxicos possuem íntima relação com as atividades beligerantes, notadamente a denominada guerra química. Na primeira grande guerra mundial, na qual a Alemanha, juntamente com o Império AustroHúngaro e Império Turco-Otomano, formavam a tríplice aliança, teve impedida pelas forças do eixo a entrada de salitre chileno e outros abonos 5 Disponível em www.anvisa.gov.br, acesso em 12 de julho de 2009. 18 Brasília, v. 2, n. 2, p. 15-31, jul./dez. 2009.


João Carlos Girotto

nitrogenados utilizados na fabricação de explosivos, viu-se obrigada, visando a atender a demanda de suas forças militares, a elevar a produção interna de nitrato. Com o fim daquele conflito, em 1919, restou um grande estoque de nitrato, que foi reformulado e aproveitado na agricultura sob a forma de fertilizantes, pela indústria agroquímica. Outro fator que reforça tal relação foi a utilização de componentes a base de agrotóxicos durante o conflito do Vietnã (1959 a 1975), quando as forças americanas despejaram toneladas do produto conhecido como agente laranja6, combinação de dois componentes químicos, sobre as selvas vietnamitas. Até hoje a carga de produto jogado sobre o território vietnamita vem acarretando o nascimento de crianças com defeitos mutagênicos. A população daquele País não logrou êxito em ação judicial movida contra as empresas americanas, que a serviço das forças militares, fabricaram o agente laranja. Por outro vértice, curiosamente, ex-combatentes americanos, em ação semelhante movida contra referidas empresas, obtiveram indenização pela justiça daquele País, em relação às lesões e deformidades semelhantes que sofreram no conflito7. Esse atuar do governo americano levou à publicação da obra de Raquel Carson8, “The Silent Spring” (título em português Primavera Silenciosa), onde a autora alerta para o uso indiscriminado de agrotóxicos, que além de acarretar sérios riscos de câncer e outras doenças, prejudicaria o planeta a ponto de os pássaros deixarem de cantar na primavera. Indo adiante, o Estado, na condição de responsável pelo controle dos materiais que possam oferecer algum grau de risco à saúde ambiental, 6 Agente laranja: herbicida 2,4-D + 2,4,5-T (mesmas características do napalm). Em 1982 a OMS considerou o 2,4-D (utilizado no controle de ervas daninhas) moderadamente tóxico (Classe II) e recomendou uma concentração máxima na água de 30 mg/l. 7 Disponível em http://pt.wikipedia.org, acesso em 10 de junho de 2009. 8 Raquel Carson foi combatida pela indústria química e até por representantes do governo, que a consideravam alarmista. 19 Brasília, v. 2, n. 2, p. 15-31, jul./dez. 2009.


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tem o dever de fixar os padrões máximos de emissões de matérias poluentes e demais elementos que possam afetar o meio ambiente como um todo. No que tange aos agrotóxicos, o ordenamento jurídico, em várias situações, trata da capacidade máxima de afetação às normas ambientais. No art. 2º do Regulamento dos Agrotóxicos, resta estabelecido que compete ao Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento (MAPA), Saúde e Meio Ambiente, no âmbito de suas respectivas áreas de competência, estabelecer o limite máximo residual (LMR) de agrotóxicos e afins e o intervalo de segurança dos agrotóxicos e afins. Insta salientar, ainda, que o grau de toxidade desses produtos, em relação ao meio ambiente e ser humano é previsto na normatização específica do Ministério da Saúde, com parâmetros similares àqueles recomendados pela Organização Mundial de Saúde (OMS), devendo constar nos respectivos rótulos. CLASSE

GRAU

COR DA FAIXA

Classe I

Extremamente tóxicos

Vermelha

Classe II

Altamente tóxicos

Amarela

Classe III

Medianamente tóxicos

Azul

Classe IV

Pouco tóxicos

Verde

Tabela 1 - Classificação toxicológica (Portaria SNVS n0 3/92)

Legislação Brasileira sobre Agrotóxicos A Lei nº 7.802/89, de 11 de julho de 1989, publicada logo após o advento da Constituição de 1988, trata da pesquisa, experimentação, produção, embalagem e rotulagem, transporte, armazenamento, comercialização, propaganda comercial, utilização, importação, exportação, destino final dos resíduos e embalagens, registro, classificação, controle, inspeção e a fiscalização de agrotóxicos, seus componentes e afins e dá outras providências, disposta em 21 artigos, sendo que, ao final, o legislador informou que a regulamentação seria levada a efeito pelo poder executivo. 20 Brasília, v. 2, n. 2, p. 15-31, jul./dez. 2009.


João Carlos Girotto

Efetivamente, citada norma regulamentar sobreveio, não no mencionado prazo de noventa dias, mas sim no ano de 2.002, através do Decreto nº 4.072, de 4 de janeiro, no qual, em noventa e oito artigos o Executivo cuida de detalhes acerca da implementação e efetivação do mencionado texto legal. Neste texto normativo é abordado, além da competência fiscalizatória e de deferimento de medidas de cunho administrativo, do registro de produtos, componentes, do registro de pessoas físicas e jurídicas voltadas à produção, formulação, manipulação, importação, exportação, comercialização e prestação de serviços de agrotóxicos e afins, embalagem, fracionamento, rotulagem, armazenamento, transporte, inspeção e fiscalização dessas empresas. Nesse ínterim, estabeleceu o Executivo sanções administrativas para os violadores da norma, a despeito de responsabilização cível e penal trazida na Lei regente. Considerando-se que esses produtos, por sua própria composição, apresentam sensível potencialidade de dano ambiental, algumas condutas volvidas com agrotóxicos encontram-se descritas na Lei que cuida dos Crimes Ambientais (Lei nº 9.605/98), em seus artigos 56 e 60.

INTRODUÇÃO DE AGROTÓXICOS EM SOLO PÁTRIO É objeto de discussão a situação de introdução em solo pátrio de agrotóxicos e afins em desobediência à legislação relacionada ao controle desses produtos, buscando-se verificar se tal conduta se amolda ao crime de contrabando, previsto no art. 334 do Código Penal Brasileiro, ou ao delito capitulado no art. 56 da Lei dos Crimes Ambientais (Lei n° 9.605/98). A Lei dos Agrotóxicos traz como requisito primordial para a introdução desses materiais em solo nacional o prévio registro. 21 Brasília, v. 2, n. 2, p. 15-31, jul./dez. 2009.


Introdução Ilegal de Agrotóxicos em Solo Pátrio. Conflito Aparente de Normas – Artigo 334...

Art. 3º. Os agrotóxicos, seus componentes e afins, de acordo com definição do art. 2º desta Lei, só poderão ser produzidos, exportados, importados, comercializados e utilizados, se previamente registrados em órgão federal, de acordo com as diretrizes e exigências dos órgãos federais responsáveis pelos setores da saúde, do meio ambiente e da agricultura. (grifo nosso).

Desta feita, o legislador, cônscio do perigo que tais produtos oferecem ao meio ambiente, à agricultura e à saúde humana estabeleceu criterioso mecanismo através de uma seqüência de atos onde são avaliados os resultados de estudos prévios, quanto à eficiência agronômica e impactos potenciais, a serem efetivados pelos requerentes e titulares do produto com o deferimento final do certificado de registro, sendo os passos de iter administrativo elencados no capítulo III, artigos 8º a 36 do Decreto n° 4.074/02. Não se pode olvidar que o precitado diploma prevê a possibilidade de impugnação do registro de produto, a partir da publicação no Diário Oficial da União, com questionamento de prejuízos ao meio ambiente, aos recursos naturais e à saúde humana (art. 32 do Decreto nº 4.074/02). Um dos aspectos de notável avanço na legislação pátria é que só é permitido o registro de novo produto agrotóxico mediante comprovação de toxidade igual ou menor aos já registrados para o mesmo fim, buscando, assim, melhor preservação da saúde púbica e do meio ambiente. Portanto, é “conditio sine qua non” para a entrada do agrotóxico em solo pátrio o prévio registro no órgão federal competente. Sem isso, o ingresso é obstaculizado. Indo adiante, não há que se confundir registro do produto, acima tratado, com registro da empresa. Ambos são diversos. O registro da empresa está previsto no art. 37 e seguintes do Regulamento dos Agrotóxicos, nestes termos: Para efeito de obtenção de registro nos órgãos competentes do Estado, do Distrito Federal ou do Município, as pessoas físicas e jurídicas que sejam prestadoras de serviços na aplicação de agrotóxicos, seus componentes e afins, ou que produzam, formulem, manipulem, exportem, importem ou comercializem, deverão apresen22 Brasília, v. 2, n. 2, p. 15-31, jul./dez. 2009.


João Carlos Girotto

tar, dentre outros documentos, requerimento solicitando o registro, onde constem, no mínimo, as informações contidas no Anexo V deste Decreto. (grifo nosso).

Elenca, ainda, a Seção VI deste diploma que as cooperativas estão equiparadas a empresas comercias, bem como nenhum estabelecimento poderá funcionar sem a assistência de um técnico legalmente habilitado. Se atentarmos para a leitura do artigo 37, acima transcrito, e em outros pontos do diploma em análise, há menção à “pessoa física” ou jurídica, o que causa certa confusão, criando a falsa impressão de que a pessoa física estaria autorizada a realizar atividade de importação de agrotóxicos e afins, bem como outras volvidas ao circuito comercial. Contudo, em outras partes, trata o legislador acerca de empresa legalmente constituída para tal atividade. Senão vejamos: Art. 39. A empresa requerente deverá comunicar quaisquer alterações estatutárias ou contratuais aos órgãos federais registrantes e fiscalizadores até trinta dias após a regularização junto ao órgão estadual. Art. 40. As empresas importadoras, exportadoras, produtoras ou formuladoras de agrotóxicos, seus componentes e afins passarão a adotar, para cada partida importada, exportada, produzida ou formulada, codificação em conformidade com o Anexo VI deste Decreto, que deverá constar de todas as embalagens dela originadas, não podendo ser usado o mesmo código para partidas diferentes. (grifo nosso).

Não bastasse isso, a Lei dos Agrotóxicos define que assumirá a responsabilidade, em sentido amplo, quer perante os entes estatais, quer frente ao usuário/adquirente, a pessoa física ou jurídica que importou (art. 6º, § 3 º, da Lei n º 7.802/89). Parece-nos que houve equívoco do legislador ao tratar da pessoa física, eis que essa não poderá estar a altura das responsabilidades advindas do comércio desses produtos ante a nocividade dos mesmos à saúde humana e ao meio ambiente. O espírito da lei frente aos princípios ambientais, notadamente o da precaução e prevenção9, incorporados ao 9 A principal diferença entre os princípios da precaução e prevenção se faz da seguinte idéia: a incerteza científica acerca da possibilidade ou não de dano ambiental decorrente de determinado evento, seja comissivo ou omissivo, determina que sejam adotadas as medidas pertinentes, no sentido de obstaculizar determinada conduta afrontosa 23 Brasília, v. 2, n. 2, p. 15-31, jul./dez. 2009.


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ordenamento jurídico pátrio, por força de tratados e convenções internacionais que o Brasil é signatário, permitem-nos concluir que a pessoa física somente poderá importar esses materiais desde que constitua empresa, sob a forma de firma individual (exercício, por uma única pessoa, de atividade econômica de forma organizada10). Afora isso, não haveria autorização legal para tanto. Sopesado tal ponto, quanto à análise das condutas penais, voltadas ao ingresso de agrotóxicos e afins, estampadas no ordenamento jurídico, faz-se necessário algumas considerações. O artigo 334 do Código Penal Brasileiro cuida do ingresso de mercadoria, caracterizando-se o crime de descaminho quando há ilusão, no todo ou em parte, dos tributos devidos pela entrada ou saída. Já, no contrabando, a introdução do produto é proibida, ou seja, seu ingresso é vedado, verbis: Art. 334. Importar ou exportar mercadoria proibida ou iludir, no todo ou em parte, o pagamento de direito ou imposto devido pela entrada, pela saída ou pelo consumo de mercadoria. Pena – reclusão de um a quatro anos.

Por seu turno, o artigo 56 da Lei dos Crimes Ambientais, traz em um dos núcleos do tipo a importação de produto ou substância tóxica, perigosa ou nociva à saúde humana ou ao meio ambiente, em desacordo com as exigências legais. Reproduze-se: Art. 56. Produzir, processar, embalar, importar, exportar, comercializar, fornecer, transportar, armazenar, guardar, ter em depósito ou usar produto ou substância tóxica, perigosa ou nociva à saúde humana ou ao meio ambiente, em desacordo com as exigências estabelecidas nas leis ou nos seus regulamentos”. Pena – reclusão de um a quatro anos. (grifo nosso).

ao meio ambiente, aplicando-se o princípio da precaução; já, quando houver a mensuração dos danos decorrentes da atividade, o princípio a ser utilizado é o da prevenção, ou seja, prevenir o risco já avaliado, objetivando evitá-lo ou minimizar as conseqüências. 10 Art. 966 do Código Civil. Considera-se empresário quem exerce profissionalmente atividade econômica organizada para a produção ou a circulação de bens ou de serviços. 24 Brasília, v. 2, n. 2, p. 15-31, jul./dez. 2009.


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Resta inegável que os agrotóxicos e afins são substâncias nocivas que apresentam riscos à saúde e ao meio ambiente, haja vista o meticuloso controle estatal em relação aos mesmos. Em análise perfunctória, a conduta de ingresso de agrotóxicos amoldar-se-ia ao tipo penal em apreço (importar), previsto na Lei dos Crimes Ambientais. Neste sentido decisão do Tribunal Regional Federal da 4ª Região (ACR Nº 2002.70.04.006368-8/PR). Contudo, algumas considerações merecem apreço: pelo que se dessume da descrição típica constante da lei dos crimes ambientais, a conduta se amolda ao tipo em comento quando ocorrer a importação de produto perigoso, nocivo à saúde humana ou ao meio ambiente, em desacordo com as exigências estabelecidas nas leis ou regulamentos. Tal atuar, para não ser passível de sanção criminal, precisa, logo, estar em consonância com a os aspectos legais e regulamentares. Pois bem, no caso de importação de agrotóxicos, temos que a pessoa física, quando flagrada nesta situação (de ingresso desses materiais em solo pátrio) responderá pelo crime de contrabando, porquanto, como anteriormente colocado, não pode, em hipótese alguma, importar esses produtos. Não há previsão legal para tanto, em revista à Lei dos Agrotóxicos e seu respectivo Regulamento. Temos que a conduta prevista no artigo 56 da Lei dos Crimes Ambientais estaria afeta à empresa (firma individual, microempresa ou sociedade empresarial) volvida a essa atividade, que fizesse ingressar tais bens em território nacional sem observância de algum normativo. Como exemplo poderíamos citar o caso de uma empresa, que tivesse por objeto o comércio de agrotóxicos, e que importa determinado componente, sem pedido de registro no SIC (Sistema de Informações de Componentes), para formulação de agrotóxico, o que estaria em descompasso com o estipulado no Decreto n° 5549, de 200511 ou que importasse produ11 Art. 1°. Os arts. 29 e 30, o caput do art. 43 e o item 7.2 do Anexo IV do Decreto no 4.074, de 4 de janeiro de 2002, passam a vigorar com a seguinte redação: 25 Brasília, v. 2, n. 2, p. 15-31, jul./dez. 2009.


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to químico já formulado, de forma fraudulenta, declarando um tipo de agrotóxico ou afim, contudo fazendo ingressar mercadoria diversa. Do exposto, depreende-se que quanto ao núcleo do tipo “importar” abrange somente a pessoa jurídica (sociedade empresária - pluralidade de sócios-, quanto pelo empresário individual – unicidade –) voltada a atividades deste jaez. Já em se tratando de pessoa física, como ocorre na maioria das vezes com o denominado “muambeiro”, quando é flagrado com agrotóxico alienígena, responderá pelo crime estampado no Código Penal Pátrio, modalidade contrabando. Ademais, impende consignar que no crime de contrabando não há necessidade de aferição do “quantum” de tributos eventualmente suprimidos, eis que a mercadoria, objeto material do crime, não pode ingressar, não havendo, assim, incidência tributária. O que deverá ser demonstrado no laudo pericial de análise da mercadoria é se trata de agrotóxico ou afim, qual o tipo de produto, sua classificação toxicológica com base no estampado no rótulo ou pelo tipo de princípio ativo e se o agrotóxico possui registro junto aos órgãos competentes no Brasil. Em relação à competência para julgamento de tais delitos, resta cristalino que no crime de contrabando (art. 334 do Código Penal Brasileiro) o julgamento é afeto à justiça federal com jurisdição sobre o local do fato. No que diz respeito ao delito previsto no art. 56 da Lei dos Crimes Ambientais (modalidade “importar”), necessário se invocar o art. 109, V, da Carta da República de 1988, que remete aos juízes federais o julgamento de crimes previstos em tratados ou convenções internacionais. Não se pode olvidar que em relação aos agrotóxicos ilegais existe Convenção internacional específica incorporada ao ordenamento jurídiArt. 30. Os titulares de registro de produtos técnicos, pré-misturas, agrotóxicos e afins que efetuem o pedido de registro dos respectivos componentes, caracterizados como matérias-primas, ingredientes inertes e aditivos, até 30 de setembro de 2005, poderão importar, comercializar e utilizar esses produtos até a conclusão da avaliação do pleito pelos órgãos federais competentes." (NR) 26 Brasília, v. 2, n. 2, p. 15-31, jul./dez. 2009.


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co pátrio12. Trata-se da “Convenção de Roterdã sobre o Procedimento de Consentimento Prévio Informado para o Comércio Internacional de Certas Substâncias Químicas e Agrotóxicos Perigosos”. Igualmente, o manejo ecologicamente seguro das substâncias químicas tóxicas, incluída a prevenção do tráfico internacional ilegal dos produtos tóxicos e perigosos, consta do Capítulo 19, da Agenda 2113, também ratificada pelo Brasil, documento esse que resultou da Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento Humano, conhecida como ECO-92, realizada no Rio de Janeiro, no ano de 1992. Oportuno reproduzir: 19.1. A utilização substancial de produtos químicos é essencial para alcançar os objetivos sociais e econômicos da comunidade mundial e as melhores práticas modernas demonstram que eles podem ser amplamente utilizados com boa relação custo-eficiência e com alto grau de segurança. Entretanto, ainda resta muito a fazer para assegurar o manejo ecologicamente saudável das substâncias químicas tóxicas dentro dos princípios de desenvolvimento sustentável e de melhoria da qualidade de vida da humanidade. Dois dos principais problemas, em particular nos países em desenvolvimento, são: a) a falta de dados científicos para avaliar os riscos inerentes à utilização de numerosos produtos químicos; e b) a falta de recursos para avaliar os produtos químicos para os quais já dispomos de dados. 19.3. Um número considerável de organismos internacionais participa dos trabalhos sobre segurança dos produtos químicos. Em muitos países, existem programas de trabalho destinados a promover essa segurança. Esses trabalhos têm repercussões internacionais, pois os riscos ligados às substâncias químicas ignoram as fronteiras nacionais. No entanto, é preciso redobrar os esforços nacionais e internacionais para conseguir um manejo ambientalmente saudável desses produtos. 19.4. Propõem-se seis áreas de programas: (...) (f) Prevenção do tráfico internacional ilegal dos produtos tóxicos e perigosos. (grifo nosso).

12 O Brasil assinou a Convenção em 1998 e aprovou seu texto por meio do Decreto Legislativo nº 197, de 7 de maio de 2004. A promulgação da Convenção de Roterdã no Brasil se deu através do Decreto nº 5.360, de 31 de janeiro de 2005. Disponível em http://www.planalto.gov.br, acesso em 29 de julho de 2.009. 13 Disponível em http://www.ecolnews.com.br/agenda21/index.htm, acesso em 24 de julho de 2009. 27 Brasília, v. 2, n. 2, p. 15-31, jul./dez. 2009.


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Destarte, a importação de agrotóxicos ao arrepio da legislação e seus respectivos regulamentos, conduta entabulada na Lei dos Crimes Ambientais, é de competência da justiça federal, consoante acima explanado.

CONCLUSÃO A agricultura moderna, notadamente dos países em desenvolvimento, que têm suas economias sustentadas na produção agrícola para exportação, demanda a utilização de substâncias químicas (herbicidas, inseticidas, fungicidas e outros) para o controle de pragas e doenças que assolam o campo. A par da íntima relação que esses produtos guardam com a atividade bélica, eis que vários materiais deste jaez foram utilizados em guerras, ad exemplum, agente laranja que fora largamente empregado pelas forças militares americanas no conflito do Vietnã, causando deformidades na população daquele País, os mesmos possuem sensível potencialidade de dano à saúde humana e meio ambiente como um todo. A legislação brasileira sobre agrotóxicos é extremamente avançada, em vista dos passíveis danos que esses produtos trazem em seus componentes, havendo normatização específica que cuida do assunto: a Lei n° 7.802/89, denominada Lei dos Agrotóxicos, e seu respectivo Regulamento, estampado pelo Decreto n° 4.074/02, que abrange toda cadeia relativa à produção de agrotóxicos até a destinação de embalagens. Questão que merece debate acurado é o fato de introdução ilegal de agrotóxicos em solo pátrio, havendo conflito aparente de duas normas de natureza penal: o artigo 334 do Código Penal Brasileiro que tipifica o crime de contrabando/descaminho e o artigo 56 da Lei que trata de condutas lesivas ao meio ambiente (Lei n° 9.605/98). Sustenta-se que o delito de contrabando abarca a conduta de in28 Brasília, v. 2, n. 2, p. 15-31, jul./dez. 2009.


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gresso irregular de tais mercadorias em solo nacional quando a mesma é levada a cabo por pessoa física, eis que para a importação desses materias, consoante preconizam a Lei e o Decreto em análise, somente pode ser feita por pessoa jurídica habilitada para tanto. Por outro lado, a conduta estampada no art. 56 da Lei dos Crimes Ambientais diz respeito à empresa (firma individual ou sociedade de pessoas) que faz ingressar em solo nacional agrotóxicos e afins em desatendimento à normatização respectiva. Apura-se, igualmente, a competência para o julgamento desses delitos. No que tange ao crime de contrabando de agrotóxicos e afins, não resta dúvida de que cabe à justiça federal seu julgamento. Quanto ao crime elencado no Diploma que cuida das condutas lesivas ao meio ambiente, por força de Convenções internacionais de que o Brasil é signatário, objetivando a prevenção ao tráfico internacional de produtos tóxicos e perigosos, com base no vertido no art. 109, V, da CRFB/88, compete aos juízes federais o julgamento deste ilícito.  JOÃO CARLOS GIROTTO Delegado de Polícia Federal. Pós-Graduado em Direito Ambiental pela PUC MINAS. Pós-Graduando em Gestão de Emergências e Desastres pela Universidade Gama Filho. E-mail: joao.jcg@dpf.gov.br

ABSTRACT The criminal legislation about the illegal import of pesticides and Akins in national land cause sensible doubt to the law’s operator, due to the apparent rules conflict: smuggling crime, noted in the Brazilian Criminal Code, and conduct typified in the Law of Environmental Crimes. The objective of this study is to make an analysis of rules in the Brazilian legislation (pesticides law), what governing the question and their regulation, promoting the differentiation about the active subject when import toxic substances in our country by individuals and by companies.

KEYWORDS: Pesticides and Akins. Import. Rules conflict. Criminal typification.

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A VIOLÊNCIA SIMBÓLICA CONTEMPORÂNEO

NO

TRABALHO ESCRAVO

Paula Dora Aostri Morales

D RESUMO O presente estudo tem como ponto de partida a discussão teórica com relação aos diferentes conceitos de “violência”, analisando-se a adequação do paradigma da violência simbólica com os casos de trabalho escravo contemporâneo no Brasil. PALAVRAS-CHAVE: Paradigma. Violência simbólica. Trabalho escravo contemporâneo.

INTRODUÇÃO A ocorrência de episódios de redução de trabalhadores à condição análoga à de escravos no Brasil, mais de um século após a abolição da escravatura, preocupa não só os defensores dos direitos humanos, a Sociedade Civil e o Governo brasileiro, como também a Sociedade Internacional. Em que pesem as divergências doutrinárias com relação à utilização da expressão “trabalho escravo”, entende-se que não se faz referência à condição de escravi-dão abolida pela Lei Áurea em 1888, mas às formas de exploração e degradação de trabalha-dores que ainda persistem no Brasil, sendo esta situação denominada pela doutrina de “traba-lho escravo contemporâneo”. Historicamente, difundiam-se no País modalidades de relações de trabalho muito próximas da servidão, a mais notória das quais era a “escravidão” por dívida nos seringais da Amazônia. A despeito da abertura ISSN 1983-1927 Recebido em 13 de abril de 2008. Aceito em 28 de junho de 2008.

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A Violência Simbólica no Trabalho Escravo Contemporâneo

de novos horizontes na economia rural e dos avanços tec-nológicos no campo, justamente essa modalidade de violência tem sido reavivada e expandi-da, gerada usualmente pelo desejo de aumento dos lucros resultantes do emprego de mão-de-obra barata por parte dos empresários rurais ligados aos setores sucro-alcooleiro, ao setor ma-deireiro e do carvoejamento nas regiões norte, nordeste e sudeste do País, que deixam para trás um grande numero de vítimas. Para entender-se melhor este fenômeno, é necessário, além da compreensão das questões afetas aos direitos humanos, enveredarmos pelos caminhos da Sociologia, fazendo-se um estudo dos conceitos doutrinários relacionados à violência, que serão confrontados com os conhecimentos empíricos relacionados às formas de degradação humana presentes nas si-tuações do trabalho escravo contemporâneo.

MATERIAL E MÉTODO Para realizar o presente trabalho utilizaremos textos doutrinários correlatos com o tema tratado, auxiliando-nos de pesquisas realizadas na Internet. Busca-se a apreensão do conhecimento estampado no material teórico para verificar-se a adequação à hipótese empírica das figuras da violência contidas nos casos de trabalho escravo contemporâneo.

DISCUSSÃO O trabalho escravo contemporâneo é uma realidade. Não obstante evolução da Legislação Pátria, com a promulgação da Constituição Federal de 1988 declarando os direitos e garantias constitucionais individuais e coletivos e coibindo expressamente as práticas da redução do trabalhador à condição análoga à de escravo e outros direitos degradantes, a sujei-ção de trabalhadores continua persistindo, numa das mais graves violação dos direitos huma-nos.

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Paula Dora Aostri Morales

A lei nº 10.803/03 deu nova redação ao art. 149 do Código Penal explicitando as condutas penais relacionadas com a redução à condição análoga à de escravo: a submissão a trabalhos forçados ou a jornada exaustiva, quer sujeitando o trabalhador a condições degra-dantes de trabalho, quer restringindo, por qualquer meio, sua locomoção em razão de dívida contraída com o empregador ou preposto; o cerceamento do uso de qualquer meio de trans-porte por parte do trabalhador, com o fim de retê-lo no local de trabalho; a vigilância ostensiva no local de trabalho ou a apoderação de documentos ou objetos pessoais do trabalhador, com o fim de retê-lo no local de trabalho. Analisando o presente artigo em confluência com a definição da Organização In-ternacional do Trabalho, prevista na Convenção nº 29, que define trabalho forçado ou obriga-tório “todo trabalho ou serviço exigido de um indivíduo sob ameaça de qualquer penalidade e para o qual ele não se ofereceu de espontânea vontade”, verifica-se que o trabalho escravo contemporâneo não se caracteriza apenas pela restrição à liberdade de ir e vir, pelo trabalho forçado, pelo endividamento ilegal, mas principalmente pela restrição às condições de digni-dade do trabalhador, que lhe retiram o usufruto sobre os direitos mais básicos assegurados pela Constituição. E essa restrição às condições de dignidade, que chega a níveis de degradação da pessoa humana, vai desde o constrangimento físico e moral até as péssimas condições de tra-balho e de remuneração: alojamentos sem condições de habitação, falta de instalações sanitá-rias e de água potável, falta de fornecimento gratuito de Equipamentos de Proteção Individual e condições mínimas de saúde, higiene e segurança do trabalho; jornadas exaustivas, remune-ração irregular, dentre outros. No ano de 2007, as Delegacias Regionais do Trabalho - DRT’ e o Grupo Especial de Fiscalização Móvel do Ministério do Trabalho e Emprego – GEFM, composto por Audito-res-Fiscais do Trabalho, membros do Ministério Público do Trabalho e da Polícia Federal efetuaram 114 ações de fiscalização, principalmente nas regiões norte e nordeste, tendo 35 Brasília, v. 2, n. 2, p. 33-44, jul./dez. 2009.


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regu-larizado a situação de 31.778 trabalhadores, sendo “libertados” 5.963 trabalhadores que se encontravam em situação análoga à de escravo1. Analisando os relatórios de missão e entrevistando policiais que participaram das missões, verificou-se na maioria dos casos a presença de trabalhadores agredidos quando re-clamavam direitos trabalhistas ou se insurgiam contra as más condições de trabalho, inclusive com relato de homicídios. A intimidação pelo uso de armas e pelo impedimento da saída da propriedade rural antes da quitação de dívidas contraídas de forma ilegal também foi detecta-da em muitos dos casos relatados pelos empregados. No entanto, uma questão importante veio à tona: alguns dos trabalhadores relata-ram que não se sentiam constrangidos ou violentados pela falta de condições de alojamento, a falta de instalações sanitárias e de água potável, falta de fornecimento gratuito de Equipamen-tos de Proteção Individual e condições mínimas de saúde, higiene e segurança do trabalho e de jornada excessiva, pois essa era a realidade da região, dormir em baixo de lonas ao relento, consumir água dos igarapés, a ausência de banheiros e a parca comida faziam parte da sua vida e da rotina de suas casas e que em todo lugar, naquela região, era assim que se trabalhava e no local ainda tinham a possibilidade de comer carne fornecida às vezes pelo patrão. Também relatavam que o patrão “vendia fiado” na cantina da fazenda como um fato positivo. Este fator no mínimo contraditório despertou a necessidade de fazer um estudo mais aprofundado com relação aos diferentes tipos de violência, especialmente tomando-se como ponto de vista o da vítima da violência, utilizando conceitos do campo da Sociologia, para explicar-se o fenômeno, a seguir desenvolvido. Analisando as lições de Simmel (in MORAIS, 1983) percebe-se a abordagem do tema da conflitualidade de uma forma inovadora, sustentando que o conflito é positivo, pois é uma forma de sociação entre 1 Fonte: Secretaria de Inspeção do Trabalho - SIT/MTE. 36 Brasília, v. 2, n. 2, p. 33-44, jul./dez. 2009.


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os indivíduos, já que promove a interação. E os fatores de disso-ciação como o ódio e a inveja são as causas do conflito. O conflito, então, estaria destinado a solucionar as divergências e conseguir algum tipo de unidade, ainda que através da aniquilação de uma das partes conflitantes. Simmel refere que há conflitos que excluem todos os elementos da sociação, já que visam a aniquilação do outro e não há quaisquer elementos unificadores. Neste caso não se falaria mais em conflito, mas em violência, já que a ausência de interação social acabaria com que o sujeito autor da violência acabe por desumanizar o outro, que passa a ser visto como um objeto. Ao estudar as lições de Simmel, Giane Alves de Carvalho (2007, p.155-157) reve-la que a violência não é um sinônimo de conflito social e a partir da compreensão dos concei-tos de conflito social apresentados pelo autor será possível compreender-se a violência nos tempos contemporâneos. Refere a autora que “à luz de Simmel percebe-se que o conflito social somente será conflito quando corresponder à socialização e à ação recíproca entre os grupos sociais; caso contrário, entende-se que o conflito deixa de ser conflito e pode se ligar às mais diversas for-mas de violência” (p. 156). Para Tavares dos Santos, (CARVALHO, 2007, p. 156) é imprescindível distinguir a relação de poder e a relação de violência. O poder é uma forma de exercer a dominação que se caracteriza pela legitimidade e pela capacidade de negociar o conflito e estabelecer um consenso, enquanto a violência é uma relação social inegociável, pois alcança, no limite, as condições de sobrevivência, materiais e simbólicas. Assim, que em que pese Simmel não suscitar o tema violência de forma explícita, implicitamente chegamos à conclusão de que violência é causada pela total ausência de inte-ração social entre os indivíduos, que faz com que o agente agressor desumanize a sua vítima a ponto de rebai37 Brasília, v. 2, n. 2, p. 33-44, jul./dez. 2009.


A Violência Simbólica no Trabalho Escravo Contemporâneo

xar a sua condição humana, com o que o conceito de violência do autor se sub-sume à situação de trabalhadores sujeitos às formas de trabalho escravo contemporâneo. Michaud (2001) analisa em sua obra os diversos conceitos de violência. Atra-vés do estudo do sentido etimológico da palavra violência, o autor indica duas orientações principais: de um lado violência designa fatos e ações, opõe-se à paz e à ordem que ele per-turba ou questiona. Na segunda orientação, violência designa uma maneira de ser da força, do sentimento ou de um elemento natural – violência de uma paixão ou da natureza, a força brutal ou desabrida que desrespeita as regras e passa da medida. Portanto, quando se utiliza a palavra violência infere-se a idéia de força que é uti-lizada contra alguma coisa ou contra outrem; donde deriva o seu caráter violento. Com relação às definições do direito no que é pertinente com a violência, o autor explicita que o seu sentido será restrito, pois deve ser analisado de acordo com o ordenamento jurídico. Citando Singer (p. 9-10), Michaud dá um conceito mais abrangente à violência, já que “às agressões propriamente ditas que compreendem apenas as lesões causadas por um contato brutal com agente exterior acrescentaram-se aspectos internos (doenças provocadas, danos físicos, etc.) que não exigem violência exercida sobre o próprio corpo da vítima”. A definição de violência por parte de Michaud (p.11) é ampla: há violência quando, numa situação de interação, ou vários atores a-gem de maneira direta ou indireta, maciça ou esparsa, causando danos a uma ou várias pessoas em graus variáveis, seja em sua integridade física, seja em sua integridade moral, em suas posses, ou em suas participações simbólicas e culturais.

Assim, o autor daria conta de vários fatores: o caráter complexo das situações de interação, as diversas modalidades de produção da violência, o timing, os diferentes tipos de danos causados pela violência. 38 Brasília, v. 2, n. 2, p. 33-44, jul./dez. 2009.


Paula Dora Aostri Morales

Percebe-se claramente que através do conceito de Michaud chega-se à caracte-rização da violência física e da violência psicológica, também denominada por alguns autores de coerção, plenamente aplicável ao caso concreto, no qual os trabalhadores sofrem tanto a violência física, exercida por espancamentos, lesões e inclusive a morte, quanto a violência psicológica, exercida através de pressões e ameaças. Pierre Bourdieu foi um estudioso das relações de dominação dentro do ambiente econômico e cultural. A partir de seus estudos, novos conceitos sociológicos vieram à tona, como o conceito da violência simbólica, subterfúgio que faz com que a dominação não seja percebida pelos dominados e seja renovada constantemente. Neste sentido, o autor (p. 204-205) entende que nas sociedades desprovidas de mercado auto-regulado, de sistema de ensino, de aparelho jurídico e de Estado, as relações de poder devem ser mantidas através de certas estratégias que devem se renovar porque não esta-riam reunidas, nessas situações, a apropriação mediata e duradoura do trabalho, serviços e homenagens. Assim, a dominação não teria necessidade de ser exercida de maneira direta e pessoal quando está explícita na posse dos meios (capital econômico e cultural) de se apropriar dos mecanismos dos campos da produção econômica e cultural, que assegura a sua repro-dução, através de seu próprio funcionamento e independentemente de toda intervenção inten-cional do agente. Em outras palavras, estas estratégias fariam com que os dominados passassem a não mais perceber a dominação e por tal motivo dariam continuidade ao ciclo da dominação e dependência sem oposição. Como os dominantes não podem se contentar em se apropriar dos ganhos da má-quina social ainda incapaz de encontrar em si mesma o poder de se perpetuar, BOURDIEU (p.202-203) explicita que estão condenados às formas elementares de dominação, isto é, à dominação direta de uma pessoa sobre a outra, cujo limite é a apropriação pessoal ou escravi-dão. Deste modo, a única forma de manter-se a dominação 39 Brasília, v. 2, n. 2, p. 33-44, jul./dez. 2009.


A Violência Simbólica no Trabalho Escravo Contemporâneo

seria através do exercício da vio-lência material ou simbólica, diretamente aplicada à própria pessoa com quem se pretende estabelecer o vínculo. Assim, continua o autor, somente haveria uma forma de segurar alguém de forma duradoura: as obrigações abertamente econômicas da dívida, as obrigações morais e afetivas criadas e mantidas pela troca, enfim, a violência física ou econômica ou a simbólica, irreco-nhecível e reconhecida. Muitas vezes a escolha entre a violência aberta e a violência simbólica ou brada dependerá do estado das relações de força entre as duas partes, com o que muitas vezes, de-pendendo da situação a violência aberta esbarrará na reprovação social, correndo-se o risco da fuga da vítima e do fim da relação de dominação. Nestes casos, a violência simbólica, ao pas-sar despercebida, tende a propiciar a manutenção da dominação. Analisando o conceito de violência simbólica aqui exposto, verifica-se que é per-tinente com algumas formas de dominação detectadas durante as fiscalizações de trabalho escravo no norte do país. A partir deste conceito é possível se compreender a motivação dos trabalhadores que justificaram o injustificável: entendem como legítima a violação a seus direitos funda-mentais porque não sofrem violência física e aceitam a degradação exercida por seus patrões por entender que a ausência de inclusão social faz parte das regras sociais de sua realidade local, de seus usos e costumes, não percebendo estes fatores como violência praticada pelo empregador. Veja-se que muitos acreditam que estão sendo ajudados de alguma forma pelo pa-trão, quer seja pelo fornecimento esporádico de carne, quer seja pela venda a crédito da canti-na ou pelo fornecimento da ferramenta de trabalho, não logrando ter a percepção de que ao tratar-se de relação de dominação a motivação do empregador será no sentido de auferir maio-res lucros com o menor custo possível.

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Paula Dora Aostri Morales

Finalmente, a explicação para a aceitação da violência por parte das camadas so-ciais dominadas no Brasil pode estar ligado, como refere Roberto da Matta (2005, p. 24-25), com a noção de que atos de violência se configuram, no discurso do senso popular, como algo eminentemente físico, onde a força corporal surgia como instrumento básico na violação da integridade do outro, usualmente fraco, pobre e destituído, que surgem praticamente como inocentes. A violência, então, seria concebida no Brasil popular como algo injusto. Conforme leciona Ana Monteiro (2008) a história da formação do nosso povo é muito importante para entender-se as formas de violência, tendo em conta que no início de nossa sociedade a escravidão gerou comportamentos de servidão, e relações de mando e de submissão se tornaram corriqueiras, em que o indivíduo é desrespeitado na sua condição fun-damental de pessoa humana e tratado como "objeto" de manipulação dos seus "proprietários". Segundo a autora, Sérgio Adorno (1994) chama a atenção para o fato de que, du-rante o período monárquico, a sociedade resolvia os seus conflitos relacionados à propriedade, ao monopólio do poder, e à raça, utilizando, de um modo geral, o emprego da violência. E este era considerado um comportamento normal, legítimo e por ser rotineiro passava a ser institucionalizado. É como se fosse um processo natural, justificando até uma certa aquies-cência da sociedade. Focando na análise da realidade escolar, que também refletiria o modelo violento de convivência social, a autora apresenta a possibilidade do sujeito dominante não perceber que se utiliza da violência simbólica: “E o mais grave é que muitos educadores não se aperce-bem como violadores dos direitos dos alunos. É o que podemos chamar de violência simbólica, que segundo Dulce Whitaker (1994), "ajuda não só a obscurecer a violência que está no dia-a-dia, no cotidiano, como também a esconder suas verdadeiras causas". É a violência sutil que, em geral, não aparece de forma tão explícita e serve para escamotear e dissimular os con-flitos”. 41 Brasília, v. 2, n. 2, p. 33-44, jul./dez. 2009.


A Violência Simbólica no Trabalho Escravo Contemporâneo

Este conceito encontra sintonia com as lições de Bourdieu, já que quando os mecanismos simbólicos de dominação encontram-se totalmente arraigados na sociedade, pas-sam a não ser percebidos nem pelos dominados, que não visualizam a violência praticada con-tra eles, e nem pelos dominantes, que se distanciam inconscientemente das verdadeiras razões de seus comportamentos, no caso, a auferição de lucros nas relações econômicas com seus empregados.

CONCLUSÃO Concluímos que a partir do estudo dos diferentes conceitos de “violência” surge uma explicação convincente com relação aos motivos que levam trabalhadores vítimas da redução à condição análoga à de escravo a negarem-se ser sujeitos passivos de violação contra os direitos humanos. Quando na relação de emprego há o uso da violência física e da ameaça, os traba-lhadores são unânimes em entender que são vítimas de graves violações, já que culturalmente o senso popular associa violência com uso da força. Quiçá porque, historicamente, no início da formação da sociedade brasileira, a es-cravidão gerou relações de mando e de submissão que se tornaram corriqueiras, em que o indivíduo era tratado como "objeto" dos seus "proprietários", e sujeitos a todo tipo de força física, violência e correntes, sendo detentores do poder de vida e morte, retiradas as correntes, falta aos trabalhadores rurais das regiões em que ainda está muito arraigado o “Coronelismo” o discernimento sobre a outra forma de violência de que são vítimas para garantir o mesmo nível de servidão dos idos da sociedade escravocrata. Em que pese o passar de mais de um século, nos recôncavos do norte do País, ain-da hoje há fortes resquícios deste sistema de dominação, motivo pelo qual muitos trabalhado-res tem seus direitos fundamen42 Brasília, v. 2, n. 2, p. 33-44, jul./dez. 2009.


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tais violados pelos seus patrões, e continua a pairar a sensação de que a violência simbólica e a degradação são situações normais, não sendo perceptível que são vítimas desta violência. PAULA DORA AOSTRI MORALES Delegada de Polícia Federal, Chefe do Serviço de Repressão ao Trabalho Forçado – SETRA F/DDH/CGDI/DIREX. Pósgraduanda em Segurança Pública e Cidadania pela – UnB, membro da Comissão Nacional para Erradicação ao Trabalho Escravo – CONATRAE e da Comissão Nacional de Enfrentamento ao Trabalho Infantil – COA NETI, tendo sido agraciada no ano de 2008 com a Ordem do Mérito do Trabalho Getulio Vargas, nos graus Cavalheiro e Comendador pela atuação junto ao Grupo Especial de Fiscalização Móvel de Combate ao Trabalho Escravo e no CONAETI. E-mail: dora.pdaca@dpf.gov.br.

RESÚMEN El presente estudio tiene como punto de partida la discusión teórica relacionada a los diferentes conceptos de “violencia”, analizándose la adecuación del paradigma de la violencia simbólica a los casos de trabajo esclavo contemporáneo en Brasil. PALABRAS-CLAVE: Paradigma. Violencia simbólica. Trabajo eclavo contemporâneo.

REFERÊNCIAS BOURDIEU, Pierre. A Produção da Crença, contribuição para uma economia dos bens simbólicos. Porto Alegre: Zouk, 2006. CARVALHO, Giane Alves. Conflito, violência e tragédia da cultura moderna: reflexões à luz de Georg Simmel. Revista Brasileira de Segurança Pública, São Paulo, Ano 1, ed. 2, p. 150-163, 2007. DA MATTA, Roberto. As Raízes da Violência no Brasil. In: PAOLI, Maria Celia, et al. A Violência Brasileira. São Paulo: Editora Brasiliense, 1982. FELICIANO, Guilherme Guimarães. Do crime de redução análoga à de escravo, na reda-ção da Lei nº 10.803/03. Disponível em: http://www.jus2.uol.com.br/ 43 Brasília, v. 2, n. 2, p. 33-44, jul./dez. 2009.


A Violência Simbólica no Trabalho Escravo Contemporâneo

doutrina/texto.asp?id=6727. Acesso em 20 de maio de 2008. MICHAUD, Ives. A Violência. São Paulo: Ática, 2001. MORAIS FILHO, Evaristo. Simmel, S. São Paulo: Ática, 1983. SANTOS, José Vicente Tavares. Violências, América Latina: a disseminação de formas de violência e os estudos sobre conflitualidades. Disponível em: http://www.scielo. br/scielo.php?pid=S1517-45222002000200002&script=sci_arttext& tlng =en. Acesso em 30 maio de 2008. SILVA Monteiro, Ana Maria. Educação e violência: qual o papel da escola?. Disponível em: <http://www. dhnet.org.br/educar/redeedh/bib/aida1.htm>. Acesso em: 31 maio de 2008.

44 Brasília, v. 2, n. 2, p. 33-44, jul./dez. 2009.


UMA PROPOSTA DE DOUTRINA POLÍCIA FEDERAL BRASILEIRA

PARA

CRIMINALÍSTICA

DA

José Helano Matos Nogueira

D RESUMO A missão da Criminalística é realizar a investigação criminal por meio do exame técnico e científico dos vestígios, ou seja, a elaboração da prova material. Desta forma, a Criminalística fornecer elementos técnico-científicos para investigação das infrações penais e sua autoria. Ademais, atua não somente no campo científico, mas também na integração das ações de direção, planejamento, coordenação, orientação, controle, tomada de decisão e execução das atividades de sua abrangência. Portanto, torna-se imprescindível que sejam criadas doutrinas que forneçam subsídios para a atuação das polícias científicas e institutos forenses em suas respectivas esfera de competência. Uma vez que até o presente momento não existe uma doutrina para Criminalística na Polícia Federal brasileira este trabalho cria uma proposta inovadora de doutrina que seja aplicada em todas as unidades centrais e descentralizadas da Polícia Federal. Esta proposta apresenta os elementos necessários: a metodologia, os princípios, os valores, as normas e as características para criação de uma matriz doutrinária eficiente e eficaz para Criminalística. PALAVRAS-CHAVE: Criminalística. Doutrina. Perícia. Polícia científica.

INTRODUÇÃO No mundo moderno, o exercício da atividade técnico-científica da Ciência da Criminalística constitui fator indispensável à consolidação da prova material e à tomada de decisão nos rumos da atividade busca da verdade real. A fase técnico-científica da investigação policial é bem recente. Com o progresso científico, o desenvolvimento de áreas do conhecimento como a física, a química, a biologia, a geologia, a engenharia, a informática, a eletrônica, a contabilidade, dentre outras não menos imISSN 1983-1927 Recebido em 23 de abril de 2009. Aceito em 30 de julho de 2009.

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Uma Proposta de Doutrina para Criminalística da Polícia Federal Brasileira

portantes, a investigação policial passou a sentir a necessidade da criação de uma área especializada na análise e interpretação dos vestígios materiais relacionados com o crime. Devido o crescimento da criminalidade e, mormente, em decorrência da repulsa social à arbitrariedade e à violência policial, além da fragilidade da prova testemunhal e da desmoralização da confissão do acusado, há um clamor por uma nova ciência que trate de forma adequada os elementos encontrados no local de crime, bem como do corpo de delito. Neste contexto a Criminalística pode ser definida como o ramo da atividade investigativa que tem por objetivo o reconhecimento e interpretação dos vestígios materiais extrínsecos relativos apuração da infração penal e de sua autoria. Na atual conjuntura, o policial moderno deve ser capacitado e dinâmico, onde os serviços prestados por este policiais da área técnicocientífica devam ser submetidos aos ditames doutrinários de sua atuação, como forma de garantir que as ações e pressões externas não se sobreponham aos interesses da sociedade e do estado democrático de direito. Além dos controles objetivos da atividade policial e, por conseguinte, da atividade técnico-científica, é imprescindível que a doutrina ética oriente todas as ações inerentes ao exercício da cientificidade da prova material no âmbito policial, o que impõe seleção rigorosa de seus profissionais, que, além de atribuições e atitudes intelectuais e morais, devem ter a plena consciência de que o seu trabalho é destinado à consecução dos mais elevados interesses do órgão policial e da nação, não devendo ser pautado por interesses particulares ou políticos. Apesar da recente criação, em 2003, da Diretoria Técnico-Científica (DITEC) dentro da estrutura organizacional da Polícia Federal brasileira, as técnicas e metodologias utilizadas vêm atendendo exemplarmente os ideais pressupostos para uma polícia moderna, eficaz e comprometida com a sociedade. No que se refere aos controles das atividades da Criminalística da Polícia Federal, além dos normativos previstos em nossa Carta Magna e leis infraconstitucionais, toda atividade de formulação da prova material deve ser pautada em instruções Normativas e Instruções Técnicas con46 Brasília, v. 2, n. 2, p. 45-57, jul./dez. 2009.


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solidadas, baseadas em preceitos e axiomas que componham o universo das ciências forenses. (BRASIL, 1988), (BRASIL, 1996), (BRASIL, 1999), (BRASIL, 2003). Na Polícia Federal as atividades da Criminalística são desenvolvidas por seus órgãos: a Diretoria Técnico-Científica (DITEC) que é composta pelas unidades centrais, o Instituto Nacional de Criminalística (INC) e Instituto Nacional de Identificação (INI) e pelas unidades descentralizadas em cada unidade federativa, os Setores Técnico-Científicos (SETECs) e os Núcleos Técnico-Científicos (NUTECs). Todas essas unidades geram uma gama de conhecimentos de interesses na apuração dos crimes perpetrados, sendo responsável pelo planejamento, coordenação, direção, orientação, controle e execução das atividades técnico-científicas de apreciação de vestígios e de identificação humana, relevantes para procedimentos pré-processuais e judiciários, dentre outras competências não menos importantes a sociedade brasileira. Pautando-se nesses preceitos, a Criminalística, desde a sua criação, tem buscado o aprimoramento de suas atividades, tendo estabelecido, para este fim, Instruções Técnicas com total embasamento científico pela qual se consolida da seguinte forma: aproveitamento das experiências incorporadas, algumas das quais assimiladas diariamente nos exames dos vestígios; adaptação aos novos conceitos e as tecnologias. Considerando a importância do desenvolvimento do policial, sintonizado com as expectativas da sociedade, com a missão da instituição e as aspirações pessoais, profissionais e de auto-realização do profissional responsável, no caso o perito oficial. Desta forma, para atuar de forma sistêmica, é necessário haver uma sinergia de princípios, valores, normas e características, pautados em uma doutrina validada e empregada por todos os seus integrantes. Portanto, este trabalho propõe a criação inovadora de uma doutrina para Criminalística que seja aplicada em todas as unidades centrais e descentralizadas da Polícia Federal. Esta proposta apresenta como elementos a metodologia, os princípios, os valores, as normas e as características necessárias para atuação eficiente e eficaz de nossa matriz doutrinária. 47 Brasília, v. 2, n. 2, p. 45-57, jul./dez. 2009.


Uma Proposta de Doutrina para Criminalística da Polícia Federal Brasileira

METODOLOGIA DOUTRINÁRIA Para que se possa criar uma metodologia para qualquer área do conhecimento humano torna-se mister que seja pesquisada as origem da própria palavra doutrina. Somente após o deslinde lingüístico desse termo é que será possível aplicá-lo a um contexto específico. Dessa forma, é possível definir a etimologia do vocábulo “doutrina” como: Doctrinae. Termo originário do latim: "ensino, instrução dada ou recebida, arte, ciência, teoria, método". Do verbo em latim docére 'ensinar'. Termo derivado em francês doctrine documentado no século XII como "ensino, ciência e doutrina", só prevalecendo o último signficado no século XVII. A palavra doctrina como é escrita hoje é do século XIII (sob a forma dotrina até o século XVI), com evolução semântica semelhante à do francês; o vocábulo em português acumulou os significados de "ciência, saber, erudição, ensino" (HOUAISS, 2001).

Desta forma, o vocábulo doutrina consolida um conjunto coerente de idéias fundamentais a serem transmitidas, ensinadas a partir da formulação dos princípios que um organismo se propõe a tomar como base para suas ações ou sua política em determinada esfera, especialmente nas interrelações com outras entidades e organismos nacionais e internacionais. A doutrina de uma forma mais sintetizada representa um conjunto de conhecimentos estruturados de maneira coerente e uniforme, que visa compreender a realidade, possibilitando a sua transformação através de normas à conduta nos diversos setores abrangidos por ela. No que se refere à atividade de polícia científica, a doutrina constitui a aglutinação de conceitos básicos, princípios, valores, normas e características de comportamento que orientam as ações da atividade da Criminalística como unidade inserida no corpo de atuação da Polícia Federal. Embasando-se nos princípios da Constituição Federal e na fiel observância da lei, em proveito dos mais elevados interesses da justiça e em defesa permanente da sociedade e do Estado.

48 Brasília, v. 2, n. 2, p. 45-57, jul./dez. 2009.


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MODELO PROPOSTO A doutrina das unidades técnico-científicas da Polícia Federal visa integrar as ações de planejamento, tomada de decisão e execução das atividades técnico-científicas, assessorando o processo decisório no âmbito do Ministério da Justiça e fornecendo subsídios nos assuntos de sua competência. Logo, esta proposta doutrinária implica em uma determinação da essência dos princípios, valores, normas e características que irão possibilitar o alinhamento do pensamento e do compromisso organizacional, disciplinando a atividade das unidades de Criminalística da Polícia Federal, podendo a mesma servir de base para outras polícias e institutos forenses. Tais princípios, valores, normas e características dessa proposta de doutrina podem ser validados na práxis diária da atuação dos Peritos Criminais da Polícia Federal brasileira sob a égide da Ciência da Criminalística enquanto servidores policiais nas unidades técnico-científicas. Tomando por base os já renomados e validados estudos doutrinários de outras instituições, tais como: a doutrina da Agência Brasileira de Inteligência (BRASIL, 2004), os elementos doutrinários do Ministério da Defesa (BRASIL, 2005b), a doutrina da inteligência militar do Exército (BRASIL, 2005c), a doutrina de inteligência da Marinha (BRASIL, 2005d), a doutrina aeroespacial (BRASIL, 2005e), a doutrina da Polícia Militar de Minas Gerais (BRASIL, 2005f). Não obstante, destaca-se que no ano de 2005 também foi publicado, no âmbito do Departamento de Polícia Federal, a doutrina de inteligência policial (BRASIL, 2005a). Logo, após estudos e pesquisas das competências, atribuições, tarefas e exames realizados pela Criminalística da Polícia Federal brasileira (NOGUEIRA, 2005a, NOGUEIRA, 2005b, NOGUEIRA, 2008) no âmbito de sua Diretoria Técnico-Científica (DITEC/DPF). Ademais, neste momento torna-se relevante ressaltar que após dois anos de estudos pela DITEC/ DPF foram criados manuais de procedimentos e exames periciais (BRASIL, 2006a), (BRASIL, 2006b) que foram fundamentais para elaboração dessa proposta. Portanto, a criação dessa proposta doutrinária para Cri49 Brasília, v. 2, n. 2, p. 45-57, jul./dez. 2009.


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minalística tomou como alicerce os estudos, os documentos e os relatos de todas as referências bibliográficas retromencionadas fazendo os devidos ajustes e especificações que a área pericial necessita. A partir de então foi moldada uma proposta que representasse as políticas e diretrizes norteadoras da atuação da Perícia Criminal enquanto parte do sistema de Criminalística nacional. Princípios Nesta proposta são as proposições elementares e fundamentais que servem de base e orientação ao desenvolvimento do corpo doutrinário. Portanto, os seguintes princípios balizadores da atividade técnicocientífica da Criminalística são: I.

Legalidade: as ações efetuadas e os meios utilizados devem estar em conformidade com as prescrições da lei. Toda a atividade funcional está sujeita aos mandamentos e às exigências da lei, não podendo se afastar ou desviar, sob pena de praticar ato inválido e sujeito as penalidades cabíveis;

II.

Impessoalidade: todo ato praticado deve ter a finalidade pública, desprovido de qualquer traço pessoal com vistas a uma maior objetividade e imparcialidade. Neste sentido, todo perito deve trabalhar na causa pública e jamais para si mesmo, sendo, portanto, a consciência de que a atividade pública prevalece sobre os interesses privados;

III.

Moralidade: pautado no conjunto dos princípios morais como a virtude, o bem, a honestidade, refletindo o comportamento do perito à luz dos valores e prescrições que regulam a vida em sociedade;

IV.

Publicidade: a divulgação do ato investigativo deve ser realizada por publicação oficial. No caso de ato interno o perito publica os exames e as conclusões de seus trabalhos através do laudo pericial. Por sua vez as diretrizes da Criminalística devem ser publicadas através de aditamento semanal ou boletim de serviço;

V.

Eficiência: a atividade administrativa deve ser exercida com presteza e rendimento funcional;

50 Brasília, v. 2, n. 2, p. 45-57, jul./dez. 2009.


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VI.

Objetividade: as atividades de cunho técnico-científico devem ser dirigidas para um objetivo claramente definido, decisivo e atingível, planejando e executando ações orientadas conforme os vestígios apreciados e não baseadas em suposições externas aos exames realizados;

VII. Hierarquia: todos os componentes das unidades técnico-científicas são essenciais para o perfeito funcionamento do todo. É a relação de subordinação existente entre os vários órgãos e seus membros, com a distribuição de funções e a gradação de autoridade de cada um, tendo por objetivo ordenar, coordenar, controlar e corrigir as atividades; VIII. Disciplina: obediência às regras estabelecidas, regulamentando a conduta dos diversos membros que compõem a atividade técnico-científica, que tem por finalidade o bem-estar de todos e o bom andamento dos trabalhos; IX.

Imparcialidade: consiste em precaver-se contra idéias preconcebidas e outros fatores que possam causar distorções nos resultados dos trabalhos. Ser justo e imparcial nos julgamento e atos e na apreciação do mérito dos subordinados;

X.

Simplicidade: implica planejar e executar ações de modo a evitar complexidade, custos e riscos desnecessários, partindo de técnicas e exames mais simples para os mais complexos, evidenciando idéias claras e facilmente atingíveis;

XI.

Cooperação: destaca que a colaboração entre as unidades técnico-científicas da Polícia Federal e instituições parceiras é imprescindível para a consecução dos objetivos;

XII. Economia de Forças: caracteriza-se pelo uso econômico das forças e pela distribuição e emprego dos meios disponíveis para a obtenção do esforço máximo nos locais e ocasiões decisivos; XIII. Atualidade: pressupõe a busca constante pelo aperfeiçoamento de conceitos, técnicas, exames, métodos, procedimentos e processos; XIV. Segurança: consiste no abrigo à liberdade de ação e à adoção de medidas de proteção convenientemente dimensionadas; 51 Brasília, v. 2, n. 2, p. 45-57, jul./dez. 2009.


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XV.

Sigilo: é a condição básica para evitar a divulgação de conhecimentos, informações e dados que possam colocar em risco a segurança dos exames e procedimentos realizados, bem como aqueles necessários ao resguardo da inviolabilidade da intimidade, da vida privada, da honra e da imagem das pessoas ou instituições;

XVI. Moral: denota o aprimoramento e a conservação de elevado grau de motivação para o sucesso das ações de polícia científica, levando em consideração bons costumes e boa conduta, segundo os preceitos socialmente estabelecidos pelas normas vigentes e pela sociedade; XVII. Valorização do homem: considera toda pessoa dotada de consciência e liberdade, que possui valores permanentes e transitórios; XVIII.Ética: a atividade técnico-científica está balizada em preceitos éticos e valores morais, sociais e cívicos, estando compromissada com a verdade, a honra, a integridade de caráter, o patriotismo, o respeito às leis, à autoridade constituída, a conduta pessoal ilibada e a democracia. XIX. Atenção: O dever de não deve tomar atitudes precipitadas, que desprezem o ouvir atentamente. Estar atento a todos os elementos de prova que levem a materialidade da infração e da autoria. XX. Sobriedade: O dever de considerar sobriamente as suas decisões balizando-as conforme os preceitos que a cientificidade exige.

Valores Neste modelo proposto os valores são convicções positivas de conduta, definidas de maneira sistemática e necessariamente respeitadas pela doutrina, devendo ser alcançado por todas as unidades e seus servidores da atividade técnico-científica. Os valores norteadores da conduta na Criminalística são apresentados a seguir: I.

Humanização: inserir e valorizar o ser humano, como ser social, político, pertencente à sua comunidade, ao seu país, ao mundo, construtor da sociedade e da história;

52 Brasília, v. 2, n. 2, p. 45-57, jul./dez. 2009.


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II.

Valorização do conhecimento: o conhecimento é a gênese e o principal fator de produção intelectual e melhoramento da qualidade dos trabalhos realizados;

III.

Educação continuada: vê os integrantes da instituição como um processo dinâmico, atualizado e em permanente capacitação;

IV.

Trabalho em equipe: o trabalho em equipe recompõe a realidade estratificada em especialidades, possibilitando a ampliação e correção de informações, advinda da motivação e das relações afetivas e ação conjunta. A estruturação do trabalho se faz pela cooperação, reciprocidade, deliberação, autonomia e consenso;

V.

Atitude: estado de disponibilidade psicofísica marcado pela iniciativa e que exerce influência diretiva e dinâmica sobre o comportamento, formado um traço de caráter que leva o policial a ter iniciativa, empreender ou tomar decisões com ânimo pronto e efetivo para conceber e executar as tarefas;

VI.

Comprometimento: significa ter consciência do valor do serviço prestado e da respectiva responsabilidade, respondendo pelas próprias palavras, ações e pelo que lhe foi confiado, oferecendo conhecimentos, experiências e capacidades que valorizem a instituição;

VII. Ordem: é a força motriz que propicia a criação, manutenção e expansão de toda atividade técnico-científica. A ordem estabelece harmonia para realizar idéias e atingir ideais; VIII. Diálogo: é um esforço para a busca da coerência e, também, para a tolerância e o pluralismo de idéias com o objetivo da sinergia para realização de objetivos comuns.

Normas e Características Nesta proposta as normas são preceitos estabelecidos com o intuito de regular as relações sociais no âmbito das atividades técnicocientíficas. São normas reguladoras desta doutrina: I.

Constituição Federal;

II.

Leis; 53 Brasília, v. 2, n. 2, p. 45-57, jul./dez. 2009.


Uma Proposta de Doutrina para Criminalística da Polícia Federal Brasileira

III.

Tratados, convenções e acordos de que o Brasil faz parte;

IV.

Atos administrativos regulatórios de aplicação interna na Polícia Federal, tais como Instruções Normativas e Instruções Técnicas.

Neste contexto, a doutrina nacional das unidades técnico-científicas da Criminalística apresenta as seguintes qualidades distintivas como características: I.

Humanista: por considerar o Homem, dotado de dignidade por sua natureza e para o qual devem ser orientadas as políticas e estratégias;

II.

Brasileira: por estar alicerçada na cultura brasileira, sobretudo em seus valores, e por estar voltada para a solução dos problemas nacionais;

III.

Democrática: por lutar em defesa do estado democrático de direito;

IV.

Cientificidade: o trabalho de formulação da prova material deve necessariamente levar em consideração critérios relativos ou próprios da ciência que embasam a formulação da convicção policial de acordo com os vestígios examinados e não em mera suposição e achismo;

V.

Dinâmica: em razão do caráter evolutivo dos fundamentos, princípios e modificações tecnológicas no combate a criminalidade;

VI.

Adogmática: uma vez que não está sujeita a dogmas formulados e impostos e que seus preceitos derivam de fundamentos técnico-científicos realísticos;

VII. Flexível: possibilidade de aplicação de estudos científicos não conflitantes em seus diferentes níveis, em prol do objetivo comum da elucidação e interpretação dos vestígios.

CONCLUSÃO E TRABALHOS FUTUROS 54 Brasília, v. 2, n. 2, p. 45-57, jul./dez. 2009.


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Uma vez que até o presente momento não existe uma doutrina para Criminalística na Polícia Federal brasileira este trabalho apresentou uma proposta inovadora de doutrina para se aplicar em todas as unidades centrais e descentralizadas. Outrossim, esta proposta apresentou seus elementos fundamentais: a metodologia, os princípios, os valores, as normas e as características necessárias para implementação eficiente e eficaz de uma possível matriz doutrinária. Portanto, este paradigma serve de base para doutrina nacional das unidades técnico-científicas propondo uma orientação para o exercício das atividades da Criminalística como membro integrante da Polícia Federal brasileira e das instituições de Segurança Pública.

JOSÉ HELA NO MATOS NOGUEIRA Setor Técnico Científico, Departamento de Polícia Federal, Criminalística - SETEC/SR/DPF/CE. E-mail: helano.jhmn@dpf.gov.br.

ABSTRACT Criminalistics mission is to accomplish the criminal investigation through the technical and scientific exam of the evidences, in other words, the elaboration of the material proof. This way Criminalistics supplies technician-scientific elements for investigation of penal infractions and its authorship. Besides, it acts not only in the scientific field, but also in the integration of the direction actions, planning, coordination, orientation, control, decision and execution of the activities in its environment. Therefore, it becomes indispensable that institutions created doctrines that supply subsidies for the actuation of the scientific police and forensic institutes in their respective competence sphere. Once until the present moment a Criminalistics doctrine does not exist at Brazilian Federal Police this work creates an innovative proposal of doctrine that is applied in all of the central and decentralized units of the Federal Police. This proposal presents the necessary elements: methodology, principles, values, norms, and characteristics for a new efficient and effective Criminalistics doctrinaire. KEYWORDS: Criminalistics. Doctrine. Forensic. Scientific police.

55 Brasília, v. 2, n. 2, p. 45-57, jul./dez. 2009.


Uma Proposta de Doutrina para Criminalística da Polícia Federal Brasileira

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José Helano Matos Nogueira

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57 Brasília, v. 2, n. 2, p. 45-57, jul./dez. 2009.


INFILTRAÇÃO POLICIAL

NO

BRASIL:

UM JOGO AINDA SEM

REGRAS

Carlos Roberto Mariath

D RESUMO O artigo analisa a infiltração policial, técnica operacional de obtenção de dados, sob a ótica do policial que, destinado a ingressar em (a fazer parte de) uma organização criminosa, atua como se criminoso fosse. Abordando inicialmente o surgimento dessa nova modalidade de delinqüência e de novas técnicas especiais de investigação, o trabalho tem como objetivo expor a insegurança jurídica que envolve o policial, uma vez que o ordenamento pátrio não regulamentou de forma inequívoca a matéria, olvidando-se de questões essências que dizem respeito à atuação do investigador antes, durante e após a implementação da medida. Ademais, o estudo delineia com precisão os traços que caracterizam a infiltração policial, desfazendo uma confusão recorrente que se faz desta em relação à “estória-cobertura”. Nessa linha, o ensaio revela que, antes mesmo da ação repressora pelo Estado, a elaboração de normas válidas, “regradoras do jogo”, é condição sine qua non para construção de um Estado Democrático de Direito, pois a busca da prova não se dá a qualquer custo. Se de um lado encontram-se os direitos do investigado, do outro, estão os direitos e garantias fundamentais dos policiais. PALAVRAS-CHAVE: Infiltração Policial. Crime Organizado. Operação Encoberta. Direitos e Garantias Individuais. Agente Infiltrado.

INTRODUÇÃO A violência sem medida faz com que a sociedade busque, por meio de seus representantes, soluções rápidas e implacáveis contra todos aqueles que ousaram a desafiá-la, um verdadeiro “caça às bruxas” contra os inimigos do Estado. E é neste cenário, de farta legislação repressora, que prolifera o afronte à harmonia do ordenamento jurídico.

ISSN 1983-1927 Recebido em 22 de abril de 2009. Aceito em 28 de junho de 2009.

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Infiltração Policial no Brasil: um jogo ainda sem regras

Ocorre que, em sua sanha repressiva, o Estado, além de mitigar garantias fundamentais na formação da culpa, na produção de prova, olvida-se, por vezes, em regulamentar adequadamente ferramentas de combate à criminalidade, leia-se, em dar lastro para a atuação segura dos agentes da lei. É o caso da infiltração policial, medida excepcionalíssima (a ser utilizada em ultima ratio), por meio da qual o Estado, para conter o avanço da criminalidade, passa a participar da conduta delituosa. Com efeito, ante as inúmeras lacunas dos diplomas que tentaram disciplinar o tema, a utilização da técnica em comento conduz o policial à assustadora insegurança jurídica na implementação da medida, posto que a norma que lhe dá guarida seria complementada por diretrizes emanadas da autoridade judiciária, reforçando a figura do juiz inquisidor. Ora, se de um lado o indivíduo, ainda que acusado de ter cometido uma infração penal, um crime grave, tem o direito de ver contra si a prova obtida de forma lícita, ou seja, que a prova produzida observe as formalidades e os limites impostos pela lei, de outro, o policial, para estar seguro de sua performance antes, durante e após a infiltração, tem o direito de ver a medida devidamente regulamentada. Suas ações devem estar resguardas independentemente do entendimento da autoridade judiciária. Dessa forma, diante de tamanhas discussões, dúvidas e questões mal resolvidas, é dever do Estado fulminar qualquer insegurança (tanto para o investigado quanto para o policial que colhe o elemento de prova) na implementação de instrumento que possua o Direito Penal (material ou processual) como berço. A hercúlea missão (definir com clareza as ações do policial infiltrado que estariam respaldadas pelo Estado, bem como outras que garantissem o retorno harmônico às suas antigas atividades após a infiltração), por certo, está repousada sobre os ombros do legislador, pois ao juiz, em prestígio ao sistema acusatório, cabe agir como mero espectador, ou seja, julgar diante de provas obtidas pela polícia, produzidas pelo ministério público e pela defesa, nos moldes estabelecidos em leis. 60 Brasília, v. 2, n. 2, p. 59-92, jul./dez. 2009.


Carlos Roberto Mariath

CRIME ORGANIZADO E TÉCNICAS ESPECIAIS DE INVESTIGAÇÃO O avanço tecnológico, a globalização e a facilidade de comunicação, de transmissão de dados e de transporte incrementaram a organização de pessoas em redes (em grupos), as quais passaram a se estruturar como verdadeiras empresas na busca por vantagens ilícitas. Para garantir o sucesso da empreitada, tais grupos cooptam servidores públicos (em todos os Poderes) que in tese teriam o ofício de contêlos, e se valem, como forma de “marcar seus territórios”, da extrema violência quando surgem indivíduos que, de uma forma ou de outra, estão a reprimir, a delatar ou a embaraçar o andamento de suas ações. O crime, antes um fenômeno pretérito, ganha dinamismo, tratando-se do somatório de condutas latentes que estão em constante movimento. Ademais, passa a ser perpetrado sem um ponto de contato visível entre seus “verdadeiros” autores e a materialidade. Geralmente, aquele que tem vínculo direto com esta última (e que é preso) é a peça descartável (mais débil) da engrenagem; pessoas que servem ao mister criminoso, mas que possuem ínfima participação na ciranda delitiva (p. ex. a “mula”, o motorista que transporta droga, o “laranja”, etc.). Ocorre que o “crime organizado se adapta rapidamente às transformações sociais do Estado”, sendo certo que as mutações no modus operandi desses grupos estruturados tornam “a discussão de seu controle tão complexa e calorosa” (PACHECO, 2007, p.27). Nesse contexto, em face do afloramento de uma nova modalidade de crimes, cometidos não mais por pessoas, mas por grupos (associação) de pessoas que se valem da tecnologia e da falência do poder de fiscalização estatal, surgiu, fulcrada na mitigação das garantias individuais, a Lei nº 9.034/95 (Lei do Crime Organizado). Na ocasião, conforme previsão legal, crime organizado era equivalente à quadrilha ou bando (art. 1º da Lei nº 9.034/95 – redação anterior). 61 Brasília, v. 2, n. 2, p. 59-92, jul./dez. 2009.


Infiltração Policial no Brasil: um jogo ainda sem regras

As investigações voltadas à repressão de tal conduta delitiva passaram a contar com meios de coleta e busca de provas diferenciados, excepcionais (ação controlada e acesso a dados, documentos, informações fiscais, bancárias, financeiras e eleitorais). Posteriormente, o crime organizado passou a abranger, além da quadrilha ou bando, a organização e associação criminosa (Lei nº 10.217/2001; art. 1º da Lei nº 9.034/95 – redação atual). Ademais, houve um elastério em relação aos meios de coleta e busca de provas anteriormente elencados, de forma que os ilícitos decorrentes daquelas figuras típicas poderiam ser comprovados também por meio de interceptação ambiental e de infiltração policial, mediante autorização judicial (art. 2º, IV e V, da Lei nº 9.034/95 – redação atual). Esse novo panorama caminha par e passo com normas internacionais. Ratificando a impossibilidade de conter a ação desses grupos criminosos apenas com a utilização de técnicas convencionais, a Organização das Nações Unidas, por meio da Convenção das Nações Unidas contra o Crime Organizado Transnacional (2000), bem como da Convenção das Nações Unidas contra a Corrupção (2003) (ambas internadas em nosso ordenamento jurídico com a vigência dos Decretos nº 5.015/2004 e nº 5.687/2006, respectivamente), propõe que os Estados Partes utilizem técnicas especiais de investigação1, mormente a infiltração, com o fito de se detectar, confirmar, prevenir ou reprimir as atividades criminosas dissimuladas em meio a atividades lícitas. Ante a evolução e estruturação dos grupos dedicados a atividades ilícitas, mormente aqueles que se valem dos progressos tecnológicos e da globalização para dissimulação de suas investidas criminosas, bem como para ocultação dos resultados dessas ações, os meios e técnicas empregados pelo Estado, em um movimento natural, necessário e proporcional, evoluíram na tentativa de se buscar um real equilíbrio de “armas”. 1 Art. 20 da Convenção das Nações Unidas contra o Crime Organizado Transnacional e Art. 50 da Convenção das Nações Unidas contra a Corrupção. 62 Brasília, v. 2, n. 2, p. 59-92, jul./dez. 2009.


Carlos Roberto Mariath

“ESTÓRIA-COBERTURA”

E

INFILTRAÇÃO POLICIAL:

CONFUSÕES

APARENTES

Devido ao grau de complexidade de enfrentamento de grupos estruturados (crime organizado), voltados à prática de crimes que ocorrem de forma velada, sob o manto e a aparência de uma pretensa legalidade, e que normalmente contam com a participação de agentes públicos e políticos, exsurge a necessidade da utilização de Operações Encobertas2 por parte dos órgãos responsáveis pela prevenção e repressão dessa nova criminalidade. Leitura atenta do Manual das Nações Unidas de Práticas contra a Corrupção (United Nations Handbook on Practical Anti-Corruption) (UNITED NATIONS, 2004) desvela que a infiltração policial é espécie do gênero Operação Encoberta (Undercover Operation), ao longo da qual a identidade do policial é dissimulada com o fito de se detectar, confirmar, prevenir ou reprimir as atividades criminosas. Devido a certas características, a operação em tela é classificada como simples ou complexa. Simples são denominadas aquelas operações utilizadas por um curto espaço de tempo; possuem orçamento limitado; e não envolvem questões sensíveis de nível mais elevado, sendo dispensável o constante monitoramento do órgão investigador. Assim, considera-se como uma Operação Encoberta Simples a aquisição de drogas de um traficante local por um policial (que se passa por consumidor) com o objetivo de identificar e efetuar com êxito a prisão do traficante, bem como seu fornecedor. Em outro giro, a Operação Encoberta Complexa é mais sofisticada em face da sensibilidade dos membros do grupo investigado (agentes públicos e políticos), do histórico de violência da organização, do grau de en2 O Decreto nº 5.015/2004 (Convenção das Nações Unidas contra o Crime Organizado Transnacional - art. 20), bem como o Decreto nº 5.687/2006 (Convenção das Nações Unidas contra a Corrupção – art. 50) contemplam em seus textos as técnicas especiais de investigação, mormente as “undercover operations”. 63 Brasília, v. 2, n. 2, p. 59-92, jul./dez. 2009.


Infiltração Policial no Brasil: um jogo ainda sem regras

volvimento (proximidade) que o policial terá com os investigados, enfim, de circunstâncias que colocarão o policial e o órgão diante de risco maior. Vê-se, pois, que uma Operação Encoberta (Simples ou Complexa) possui como alicerce uma técnica denominada “Estória-Cobertura” (EC), que consiste no emprego de artifícios destinados à elaboração de uma “estória” para encobrir as identidades de pessoas, instalações ou organizações, com o objetivo de mascarar os seus reais propósitos. Na atividade policial, essa técnica visa a alcançar objetivos (obtenção do dado, aproximação com o alvo, permanência em determinado local, realização de prisões, etc.) com a manutenção do sigilo da investigação, além de proporcionar a proteção do pessoal, do material e das instalações. Em suma, o policial cria e vivencia uma “estória”, fingindo o que não é (simulação), para encobrir com astúcia (dissimular) os objetivos da ação policial, e, portanto, garantir o sigilo e sucesso da empreitada. A importância da EC para a investigação policial pode ser aferida na medida em que é a base, o porto seguro para qualquer outra técnica operacional que se vale da simulação, podendo (devendo) ser utilizada, dentre outras, em uma simples vigilância ou mesmo na execução de técnicas mais complexas, como o disfarce e a infiltração. Em suma, a EC permite que a investigação policial permaneça em sigilo, bem como que a mesma avance paulatinamente, desvelando enlaces (vínculos) e estratagemas orquestrados por criminosos, os quais, diante da cobertura das ações policiais, serão surpreendidos e inevitavelmente presos. Porém, devido à sua superficialidade, na medida em que não impõe ao policial o ingresso na intimidade das pessoas envolvidas em atividades criminosas, ou mesmo de membros de grupos criminosos, a utilização da “estória-cobertura” não se sujeita à autorização judicial para sua efetivação. 64 Brasília, v. 2, n. 2, p. 59-92, jul./dez. 2009.


Carlos Roberto Mariath

De outro lado, como condição necessária por força de seu sigilo, a infiltração policial, que consiste no ingresso de um policial em um grupo criminoso com o fim de obter informações para o desbaratamento do mesmo, utiliza a EC para permitir a aproximação e penetração oculta do policial. Como visto, a infiltração policial, apesar de se valer de uma “estória-cobertura” (tendo a mesma como núcleo), com ela não se confunde, uma vez que não só coloca o policial em contato, como o introduz (infiltra) na intimidade do grupo investigado, passando o agente da lei a participar das atividades ilícitas; a ser parte daquela organização. Ademais, em face da mitigação de direitos e garantias individuais (intimidade, privacidade), a infiltração policial, como medida invasiva, exige autorização judicial.

INFILTRAÇÃO POLICIAL NO BRASIL Em nosso ordenamento jurídico, a infiltração policial encontra abrigo no art. 2º, V, da Lei nº 9.034/95, no art. 20 da Convenção das Nações Unidas contra o Crime Organizado Transnacional (Decreto nº 5.015/2004), no art. 50 da Convenção das Nações Unidas contra a Corrupção (Decreto nº 5.687/2006), bem como no art. 53, I, da Lei nº 11.343, de 23 de agosto de 2006, nova Lei de Drogas. Ocorre que nenhum dos quatro diplomas conceitua a técnica especial em comento. Todos se limitam a citá-la, não atribuindo qualquer conceito capaz de explicitar como tal técnica se desenvolve. Em nosso socorro, ensina Edwards (1996, p. 53), ao comentar a introdução dessa técnica operacional no ordenamento jurídico argentino (Ley 24.424 – Ley de Estupefacientes), que a infiltração policial pode ser conceituada como (grifo nosso): 65 Brasília, v. 2, n. 2, p. 59-92, jul./dez. 2009.


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Una técnica investigativa, que permite penetrar de afuera hacia adentro em uma organización dedicada al tráfico ilícito de estupefacientes, a través de la infiltración de um agente, con la finalidad de obetener información para desbaratar a esa organización criminal. Se trata, pues, de uma verdadera investigación encubierta3.

José Luis Seoane Spiegelberg (apud JESUS, 2002) leciona que o AI é: A pessoa que, integrada na estrutura orgânica dos serviços policiais, é introduzida, ocultando-se sua verdadeira identidade, dentro de uma organização criminosa, com a finalidade de obter informações sobre ela e, assim, proceder, em conseqüência, a sua desarticulação.

Na mesma esteira, Mendroni (2007a, p. 53) afirma que a técnica consiste em infiltrar o agente no “seio da organização criminosa, passando a integrá-la como se criminoso fosse”. Ademais, prossegue o autor: Agindo assim, penetrando no organismo e participando das atividades diárias, das conversas, dos problemas, das decisões, como por vezes de situações concretas, ele passa a ter condições de melhor compreendê-la para melhor combatê-la através do repasse de informações às autoridades.

Pressupostos Como procedimento de investigação e formação de provas para prevenção e repressão de ações praticadas por organizações criminosas, a infiltração pode ser utilizada mediante circunstanciada autorização judicial (art. 2º, parágrafo único, da Lei nº 9.034/95.). Já sua previsão na Lei de Drogas, além da autorização judicial, impõe a manifestação prévia do Ministério Público (art. 53 da Lei nº 11.343/2006). Em que pese seu caráter invasivo, na letra da Lei nº 9.034/95, a autorização judicial, desde que fundamentada, é suficiente para implementação da infiltração policial quando se está a investigar o crime organizado (quadrilha ou bando, associação e organização criminosa). 3 Uma técnica de investigação, que permite a penetração dentro em uma organização dedicada ao comércio ilícito de entorpecentes, através da infiltração de um agente, a fim de obter informações para desbaratar esta organização criminosa. É, por conseguinte, uma verdadeira investigação encoberta. (Tradução livre) 66 Brasília, v. 2, n. 2, p. 59-92, jul./dez. 2009.


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Quem pode se infiltrar? Além dos policiais, a Lei nº 9.034/95 estaria também por permitir a infiltração de agentes de inteligência (agentes de serviços de informações) na formação de provas. Apesar de observar que o diploma afasta a possibilidade da infiltração de particulares, Mendroni (2007a, p. 58), por meio de uma interpretação literal da norma, entende que é possível, além dos agentes policiais, a infiltração de agentes de inteligência: O dispositivo permite a interpretação de que não só os agentes da Polícia Federal, Pólicias Estaduais, Civil e Militar, mas também da Receita Federal e Secretarias das Fazendas Estaduais e outros órgãos policiais ou de inteligência podem ser infiltrados sempre que se tratar de investigar qualquer circunstância ligada a organizações criminosas, com prévia autorização judicial; mas nunca a particulares, entenda-se, pessoas não pertencentes a qualquer destes órgãos.

Em outro sentido, Rocha (2001, p. 148) alerta que a permissão para a atuação de agentes de inteligência como agentes infiltrados é de "duvidosa constitucionalidade”, uma vez que “a eles, em regra, não são cometidas funções de Polícia Judiciária". Para Franco (2002, p. 587), a atividade de infiltração, por violar a intimidade e outros direitos fundamentais, somente se legitima quando está voltada à coleta de provas a serem utilizadas no processo penal. Portanto, a medida só pode ser ultimada por agentes que possuem funções de polícia judiciária. A própria lei, ao tempo que prevê a infiltração de agentes de inteligência (art. 2º, V), também dispõe em seu art. 4º, de forma inequívoca, que os órgãos da polícia judiciária são os responsáveis pela utilização de tal técnica, cabendo aos mesmos a estruturação de setores e equipes de policiais especializados para o combate a ações praticadas por organizações criminosas. Por fim, a Lei nº 11.343/2006 indica que a melhor interpretação vai no sentido de se restringir a infiltração aos agentes de polícia, preven67 Brasília, v. 2, n. 2, p. 59-92, jul./dez. 2009.


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do que em qualquer fase da persecução criminal é permitida “a infiltração por agentes de polícia, em tarefas de investigação, constituída pelos órgãos especializados pertinentes” (art. 53, I). De fato, ante o cotejo dos dispositivos da norma infraconstitucional sob análise, e dessa com a Lei nº 11.343/2006 e a Carta Magna, a infiltração somente poderá ser efetivada por policias, uma vez que, além de se tratar de técnica operacional para a obtenção de dados, informações, indícios, todos voltados à produção de provas na esfera penal, a medida impõe rico altíssimo (inclusive de morte), a ser suportado por servidores da carreira policial. Cabe não olvidar que, no âmbito do inquérito policial militar ou mesmo do processo penal militar, destinados a apurar a autoria e materialidade dos crimes de natureza militar, também estaria a permitir a infiltração de militares, uma vez que nessa situação estariam imbuídos nas funções de polícia judiciária. Agente Infiltrado (AI) e Agente Provocador Em face das conseqüências distintas da atuação do agente em uma investigação, deve-se diferenciar a figura do agente infiltrado do agente provocador. Aduz Molina Pérez (2000) que nos casos de infiltração policial, o “delito se inicia e nasce livremente da vontade e da inteligência do autor e se desenvolve nesse propósito até que a intervenção policial se cruza, razão pela qual os atos anteriores do autor são aptos a produzir efeitos penais”. Em outro norte opera o agente provocador. Este atua de forma ativa, estimulando, induzindo a prática de crime. Diferentemente do AI, que atua conforme os desígnios do grupo do qual passou a fazer parte, o agente provocador faz nascer a idéia da atividade criminosa. 68 Brasília, v. 2, n. 2, p. 59-92, jul./dez. 2009.


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Para Edwards (1996, p. 57), enquanto o agente provocador instiga ao cometimento de um crime, o AI se torna membro de uma organização para obtenção de informações, não incitando os demais membros a cometerem qualquer delito. Nesse contexto, Montón Garcia (apud BONFIM, 2004) ensina que o agente provocador envolve o futuro autor em um cenário previamente montado para que este venha a cometer um crime, enquanto o AI atua quando a atividade criminosa já está em curso com o fito de se buscar informações para posterior repressão. Para Capez (2002, p. 227-228), o cenário preparado pelo agente provocador conduz inevitavelmente a uma encenação, sendo esta uma terceira modalidade de crime impossível pela ineficácia absoluta do meio empregado. O suposto autor é o “protagonista de uma farsa”, operando “dentro de uma ilusão”, inexistindo, portanto, o elemento subjetivo do crime. A diferenciação das figuras ganha maior importância quando o policial que logrou êxito na infiltração passa a induzir os membros do grupo no qual se vê integrado à prática de crimes, ocasião em que será considerado um agente provocador. Para Jesus e Bechara (2005), quando o AI passa a provocar a ação ou omissão das pessoas que fazem parte de uma organização criminosa, “interferindo diretamente no ânimo decisivo delas, a hipótese, nesse caso, seria de flagrante preparado ou delito provocado”. Assim, não há que se falar em AI e sim em agente provocador, o qual responde penalmente pelo abuso cometido. De outro lado, prosseguem os autores, quando o policial ingressa numa organização criminosa que já praticava crimes, “sua intervenção não significa a criação indutora da vontade do sujeito provocado, que já preexistia, de sorte que a atuação do agente visa simplesmente facilitar o cometimento do delito, não induzir a sua prática”. Nesse caso, apenas os membros do grupo criminoso que participaram da ação delitiva seriam responsabilizados pelo crime cometido. 69 Brasília, v. 2, n. 2, p. 59-92, jul./dez. 2009.


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Segundo Bonfim (2004), embora distintos tais conceitos, ocorrendo a confusão entre as figuras do agente provocador e do infiltrado, ambos são considerados agentes provocadores, “dando causa à impunidade do fato”. Dessa forma, a atuação “passiva” do agente infiltrado, de se conduzir como criminoso fosse (desde que autorizado pelo juiz), encontrase amparada pelo ordenamento jurídico pátrio. Em outro viés, as condutas perpetradas pelo agente provocador, de induzir, de instigar, não encontram abrigo legal, sendo veementemente repudiadas pela doutrina e jurisprudência, uma vez que estão inseridas em um contexto de crime impossível (delito putativo por obra do agente provocador, delito de ensaio ou experiência4). Ademais, conforme já se manifestou o Supremo Tribunal Federal, “não há crime, quando a preparação do flagrante pela polícia torna impossível a sua consumação”5. Estudo de caso Um caso clássico, descrito no site do FBI (FEDERAL BUREAU OF INVESTIGATION HOMEPAGE, 2008), que ilustra a profundidade de uma missão de infiltração, a penetração oculta e dissimulada em uma organização criminosa, o aparato necessário para o suporte do AI e seus familiares, a necessidade de se tornar um membro da organização, de participar de suas atividades ilícitas como se criminoso fosse para compreendê-la e melhor combatê-la, e o resultado expressivo da repressão e a desarticulação do grupo alvo (em comparação às demais técnicas de investigação), ocorreu em uma operação encoberta desencadeada em meados da década de 70 nos Estados Unidos da América. Em anos anteriores, o FBI obteve alguns êxitos na busca e coleta de informações sobre a máfia, mas, em grande maioria, as mesmas mostravam superficiais, periféricas. O “núcleo duro” (os líderes) das or4 Expressões utilizadas por Fernando Capez. Capez, Fernando. Curso de direito penal: parte geral. V. 1. 4. ed. São Paulo: Saraiva, 2002. p. 227. 5 Súmula 145 do STF. 70 Brasília, v. 2, n. 2, p. 59-92, jul./dez. 2009.


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ganizações parecia intocável em razão do código de silêncio da Máfia. Assim, o FBI decidiu experimentar uma operação encoberta de longo prazo, uma das primeiras do gênero, optando por colocar um agente para atuar na cidade de Nova Iorque na tentativa de ingressar em alguma das principais famílias que lá operavam (Bonanno, Gambino, Colombo, Genovês, e Lucchese). Em 1976, o Agente do FBI, Joe Pistone, surgiu em "Little Italy" como um estranho, um pequeno ladrão de jóias. Lentamente, Joe, utilizando o nome falso de Donnie Brasco, aproximou-se de alguns mafiosos, passando a ganhar a confiança dos mesmos. Pouco tempo depois, tornava-se parte de uma organização mafiosa, atuando juntamente com seus parceiros de crime. A missão durou longos 6 (seis) anos. Para sua segurança e de seus familiares, Joe deixou de fazer contato com os mesmos por longos períodos, restringindo-se a encontros raros, esporádicos. Antes de iniciar a Operação, Pistone tinha que pensar, falar e agir como um criminoso no ramo de jóias (passou duas semanas inteiras, por exemplo, estudando o setor joalheiro). Também no intuito de facilitar sua penetração na organização, estudou as regras do jogo da Máfia. Passou a treinar histórias que convencessem os investigados; várias mentiras sobre seu passado. O menor erro ou acidente poderia custar sua vida. A missão era tão secreta que pouquíssimas pessoas do FBI a conheciam. Em 26 de julho de 1981, ao final da “Operação Donnie-Brasco”, o FBI conheceu especificamente o funcionamento interno da família Bonanno e, em geral, de algumas das outras famílias, não só suas atividades em Nova Iorque, mas, também na Flórida, Michigan, e em outros países. Ademais, a operação resultou na condenação de mais de 100 (cem) pessoas por crimes federais. Em outro giro, Pacheco (2007, p.145) narra com entusiasmo um caso de infiltração policial, ocorrida no âmbito de uma organização criminosa sediada no Rio Grande do Sul. 71 Brasília, v. 2, n. 2, p. 59-92, jul./dez. 2009.


Infiltração Policial no Brasil: um jogo ainda sem regras

Em apertada síntese, por meio de uma empresa fictícia de consultoria, o policial (autorizado judicialmente), utilizando-se de documentos falsos, “trabalhou” em uma empresa, possibilitando o acompanhamento o cotidiano da organização alvo. Uma vez dentro da empresa, passou a identificar e ter encontros com membros do grupo criminoso. Ademais, face sua posição privilegiada, lançou mão de uma série de outras técnicas, como captação ambiental e interceptação telefônica (tudo devidamente autorizado pela autoridade judiciária). Relembrando a conceituação vista alhures, a infiltração policial trata-se da técnica operacional de investigação que consiste em introduzir um policial em meio às atividades ilícitas de determinado grupo criminoso, dele se tornando parte (leia-se, participando efetivamente das atividades ilícitas), com o fim de desarticulá-lo. De outro lado, quando se está apenas a interagir (sem o efetivo ingresso; sem tornar-se parte), estamos em sede de “estória-cobertura” (lembremos da compra de entorpecentes). Há que se observar que o “ingresso” não se refere ao aspecto físico da organização. Em que pese os riscos, a entrada e permanência física na empresa alvo, sem se tornar membro efetivo no que diz respeito ao aspecto ilícito, não têm o condão de guindar a “estória-cobertura” à condição de infiltração. No primeiro caso, ao longo da Operação Donnie Brasco, o policial suplanta a interação e se torna membro da organização criminosa. Passa então a ter objetivos comuns e a dividir alegrias e frustrações com seus parceiros de crime. No caso, o AI está “remando junto”, do mesmo lado e no mesmo sentido de seus comparsas de crime. Já no segundo caso (a alardeada infiltração ocorrida no Rio Grande do Sul), em que pese o risco assumido pelo policial ao longo da missão (seis meses), bem como de utilização de documentos falsos e empresa fictícia, a operação fundou-se em uma excelente “estória-cobertura” 72 Brasília, v. 2, n. 2, p. 59-92, jul./dez. 2009.


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(profunda), porém sem avançar para técnica de infiltração (houve contato, porém não houve ingresso (mundo das idéias) na organização criminosa). Não se pode perder de vista que, ainda que o policial venha a fazer parte da “parte lícita” (de fachada, visível) da organização, não há como considerar tecnicamente que houve infiltração, pois esta somente se dá quando (foi concebida para) o ingresso ocorre na “parte suja” (oculta, vil) da organização. Assim, se o policial vem a ser contratado para vender roupas de grife em uma importante empresa, que também comete crimes contra ordem tributária e financeira, não há infiltração, há “estória-cobertura”. Em outro plano, se o policial passa a participar com outros integrantes da organização do estratagema de compra de peças de roupa sem o devido recolhimento de imposto, ou ainda, da ocultação da vantagem indevida ou da emissão desta para o exterior sem o lastro legal, há infiltração policial. Ante a necessidade de penetração em um grupo de criminosos e a efetiva participação do policial em atividades ilícitas, a infiltração policial não se confunde com a técnica de “estória-cobertura”. Apesar de se valer também da dissimulação para obtenção de dados não revelados pelos investigados, esta última não introduz o policial no grupo alvo, dispensando inclusive a autorização judicial. Vê-se, pois que diante do cenário descrito por Pacheco é distante daquele narrado pelo FBI. Diferentemente do ocorrido na Operação Donnie Brasco, no segundo caso, apesar de ocorrer a dissimulação e o contato com membros da organização (encontros, identificação visual dos envolvidos), o policial não se integrou à mesma, não se tornou parte, não participou das atividades ilícitas do grupo, das conversas, dos problemas ou das decisões que envolvessem o lado oculto (ilícito) da “empresa” para melhor combatê-la. 73 Brasília, v. 2, n. 2, p. 59-92, jul./dez. 2009.


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JOGO SEM REGRAS: INVESTIGAÇÃO E AGENTE INFILTRADO SOB AMEAÇA Apesar da previsão legal para sua implementação (Lei nº 9.034/95; Decreto nº 5.015/2004 – Convenção das Nações Unidas contra o Crime Organizado Transnacional; Decreto nº 5.687/2006 - Convenção das Nações Unidas contra a Corrupção; e Lei 11.343/2006), a infiltração policial no Brasil trata-se de um perigoso jogo sem regras, especialmente para o AI. No caso, a celeuma gira em torno de duas questões fundamentais. A primeira se refere à definição do que se entende por organização criminosa e sua respectiva tipificação. A segunda diz respeito à regulamentação estrita da técnica operacional sob análise. Em relação ao conceito e tipificação de organização criminosa, entendemos que, para efeitos do emprego da infiltração policial, a discussão se vê prejudicada, uma vez que os órgãos policiais, assim como já o faz o Poder Judiciário6, podem (e devem) se valer dos outros dois tipos (soldados reservas) que dão corpo ao crime organizado. Em suma, ainda que não haja consenso na jurisprudência e na doutrina em relação à organização criminosa, aos olhos da polícia judiciária, a medida pode (e deve) ser implementada no âmbito de uma associação criminosa ou de uma quadrilha. De outro lado, a previsão da infiltração policial sem a devida regulamentação viola o princípio legalidade. A norma, em total descompasso com citado princípio constitucional, dispõe sobre uma medida excepcional de investigação sem conceituá-la, sem regulamentá-la, sem imposição de qualquer conduta a ser observada pelo AI. Ademais, deixa a cargo do magistrado a adoção de medidas (concomitantes ou posteriores ao delito) que julgar cabíveis ao caso em concreto, gerando enorme insegurança jurídica. 6 A falta de tipificação da participação em uma organização criminosa não impediu o Poder Judiciário de atuar na repressão das mesmas, condenando seus membros com fulcro no art. 288 do Código Penal (Quadrilha ou bando). Nesse sentido: TRF - 4ª Região - ACR nº 2002.71.04.000384-0/RS - 7ª Turma - Rel. Desembargador Federal José Luiz B. Germano da Silva - Data da decisão: 23/09/2003 - Publicado no DJU de 08/10/2003, p. 677; TRF - 1ª Região - HC nº 2002.01.00.0073336/TO - 4ª Turma - Rel. Desembargador Federal Hilton Queiroz - Data da decisão: 28/05/2002 - Publicado no DJU de 13/06/2002, p. 177; TRF - 3ª Região - HC nº 24342 – Processo 200603000297495 - 5ª Turma - Rel. Juiz Federal convocado Wilson Zauhy - Data da decisão: 18/09/2006 Publicado no DJU de 20/03/2007, p. 567. 74 Brasília, v. 2, n. 2, p. 59-92, jul./dez. 2009.


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Com efeito, Rocha (2001, p. 149) ensina que o emprego dessa técnica operacional “esbarra em problemas de três ordens distintas: ética, jurídica e operacional”. Acompanhando Raúl Cervini, o autor observa que os questionamentos éticos surgem quando se passa a indagar se a medida encontraria amparo nos postulados básicos de um Estado de Direito, posto que se trata da “atuação de agentes policiais ao lado de criminosos, com permissão para praticar condutas que configuram os mesmos delitos que incumbe ao próprio Estado reprimir”. Gonçalves e Valente (apud PACHECO, 2007, p. 110) asseguram que a utilização do agente infiltrado é uma técnica de moral questionável, “uma vez que é o próprio suspeito que, actuando em erro sobre a qualidade do funcionário de investigação criminal produz, involuntariamente, a prova da sua própria condenação”. Porém, para Rocha (2001, p. 150–151), à luz do princípio da proporcionalidade, tal discussão se vê superada na medida em que o Estado, visando ao bem comum, pode intervir com maior ou menor rigidez no controle da ordem pública, desde que sua atuação possua limites fixados em lei. Neste mesmo diapasão, o Ministro do Superior Tribunal de Justiça, Gilson Dipp (2008b), ensina, sopesando os princípios fundamentais (de um lado, os direitos e garantias individuais, e, de outro, o interesse social, o interesse público, a ordem pública e a Segurança Pública), que os métodos excepcionais, apesar de invasivos, são necessários na medida em que se está a investigar crimes de alta complexidade, e, portanto, indispensáveis à produção de uma “prova muito mais efetiva”. Em outro giro, em relação aos aspectos jurídico e operacional, existem questões complexas que ainda estão por ser solucionadas (ROCHA, 2001, p. 150): 1) Quem é a autoridade pública a quem se deve delegar o poder de autorizar o seu emprego, assim como exercitar o controle de execução das atividades corres75 Brasília, v. 2, n. 2, p. 59-92, jul./dez. 2009.


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pondentes?; 2) Quais são as pessoas que podem atuar como AI?; 3) Quais são os limites e conseqüências dessa atuação?; 4) Qual o valor da prova obtida através dessa técnica?; e 5) Como e por qual período deve o Estado proteger o AI após a operação de infiltração?

Também assim entende Pacheco (2007, p. 143) (grifo nosso): De qualquer sorte, como não foram previstos os limites de sua atuação e a forma de responsabilização de eventuais ações ilícitas que o agente infiltrado poderá cometer, o dispositivo adotado pelo direito brasileiro encontrará inúmeras dificuldades em sua execução.

Ao se debruçar sobre o tema, Jesus (2002) é categórico (grifo nosso): A Lei não contém regras quanto ao tempo de infiltração, licitude das ações do undercover agent, uso lícito de identidade falsa, proteção, obrigatoriedade de submeter-se ao serviço de investigação etc. Como observa Luiz Otávio de Oliveira Rocha, a Lei contém "lacunas que provavelmente dificultarão sobremaneira sua aplicação".

Rocha (2001, p. 162-163) lembra que a infiltração “não depende meramente de sua legalização para ganhar relevância no combate à criminalidade organizada”. Em apertada síntese, afirma que há que se especializar o policial, estando instruído sobre as características do grupo de criminosos, quais provas devem ser buscadas, os meios de comunicação para relatar o andamento dos trabalhos, etc... . Ademais, o agente deve ter suporte do órgão responsável pela infiltração no fabrico de documentos pessoais (identidade, carteira profissional, contrato de locação, folha de antecedentes criminais, etc), bem como na disposição de veículos, locais de moradia, e dinheiro. Em suma, há que se prover tudo quanto seja necessário para garantir o sigilo e o sucesso da investigação. Nessa esteira, aduz Mendroni (2008) que, apesar de a infiltração ser uma eficiente arma no combate à criminalidade organizada, sua previsão na legislação nacional “não só não é operacionável, como também pouco recomendável”, uma vez que a lei (Lei n° 9.034/95) “não foi suficientemente exaustiva na previsão”, olvidando-se dos procedimentos para sua efetivação, os prazos a serem observados, tampouco se o infiltrado pode cometer ou não crimes. 76 Brasília, v. 2, n. 2, p. 59-92, jul./dez. 2009.


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Porém, há aqueles que entendem que tais lacunas podem ser supridas sem a existência de nova regulamentação. Para Pinto (2007, p. 61-62) e Pacheco (2007, p. 46), a Lei n.º 9.296/96, que disciplina a interceptação das comunicações telefônicas, diante das inúmeras lacunas existentes na Lei 9.034/95 no que toca à infiltração policial, teria aplicação analógica. Aduz Pinto (2007, p. 61-62) que o prazo para a decisão judicial, o prazo máximo para duração da infiltração, a manifestação do Ministério Público, e o relatório das diligências seguiriam os procedimentos estampados na lei de interceptação telefônica (prazos de 24 horas, e 15 dias, prorrogáveis por igual período, respectivamente). No mesmo sentido, Pacheco (2007, p. 46) entende que se deve valer da analogia, no que couber, ao procedimento previsto na Lei nº 9296/96, pois “reflete a moderna concepção do princípio da proporcionalidade em relação à matéria que igualmente pode resultar em restrição ao direito à privacidade”. Em que pesem os entendimentos anteriores, por se tratar de medida excepcional, intrusiva, que mitiga as garantias individuais, mormente o da intimidade e o da privacidade, que visa à prisão (à produção de provas que conduzirá os envolvidos ao encarceramento), e que não orienta a conduta do AI, a alternativa não parece adequada. A busca por “respostas”, que supostamente criariam limites para implementação da medida, em verdade, incrementa o poder repressor estatal em flagrante prejuízo ao indivíduo, bem como não supre todas as lacunas existentes, notadamente aquelas que assegurariam a atuação firme do AI. É certo que o legislador não consegue prever todos os fatos da vida. Para tanto, a analogia visa ao preenchimento dessas lacunas, retirando de leis existentes a regra adaptável à hipótese. Em suma, na ausência de norma disciplinadora (existência de lacuna), cria-se “uma regra 77 Brasília, v. 2, n. 2, p. 59-92, jul./dez. 2009.


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específica, individualizada, válida exclusivamente para o caso concreto” (BASTOS, 2007). Porém, quando se está a tratar de direitos individuais que envolvem a liberdade do indivíduo, a Constituição e o Código Penal vedam, em prestígio à segurança jurídica e ao princípio da reserva legal, a analogia empregada em prejuízo do agente (analogia in malam partem). Em outras águas navega Rocha (2001, p. 152). A infiltração policial ganha vida com o condão da autoridade judiciária. Para o autor, cabe ao juiz, por meio de uma autorização circunstanciada, fixar “o objeto e conteúdo da atividade do AI, que naturalmente poderão ser ampliados ou restringidos de acordo com a necessidade advinda da produção dos resultados”. Prossegue o autor: Tal resolução deverá fazer referência aos instrumentos de proteção cabíveis (identidade e domicílio falsos, indicação da[s] pessoa[s] que servirá como intermediário para a manutenção de contatos – normalmente o superior hierárquico do policial infiltrado-, descrição dos meios a serem empregados – veículos, armas etc.- e, principalmente, dos direitos fundamentais que poderão ser violados no curso das investigações, com a gravação de imagens ou conversações, “grampos” telefônicos, violação de correspondência etc.), bem como fixar prazo inicial de duração da medida.

Dessa forma, questões como o tratamento jurídico dispensado às “ações delitivas” perpetradas pelo policial enquanto infiltrado (natureza jurídica da exclusão da responsabilidade penal: a) excludente de ilicitude por estrito cumprimento do dever legal; b) excludente de culpabilidade por inexigibilidade de conduta diversa; c) escusa absolutória, por razões de política criminal; ou d) atipicidade penal, seja pela ausência de dolo por parte do agente infiltrado, seja porque sua conduta consiste numa atividade de risco juridicamente permitida) (JESUS e BECHARA, 2005); o tempo que deve perdurar a infiltração, bem como a possibilidade de prorrogação; a freqüência da produção de relatórios; o uso de documentação falsa; o destino das vantagens auferidas pelo policial enquanto “criminoso”; os crimes que estariam abrigados pela decisão judicial; o valor probatório do teste78 Brasília, v. 2, n. 2, p. 59-92, jul./dez. 2009.


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munho do policial infiltrado; etc... estariam por ser regulamentadas pelo juiz (soberano e absoluto) no momento posterior (ou concomitantemente) à ocorrência do delito, em verdadeiro retorno ao sistema inquisitorial. Com efeito, diante de um caso concreto, infinitos pontos estariam a ser questionados a posteriori seja pelo mesmo juiz que determinou a infiltração, seja pelas instâncias judiciárias superiores. Vejamos o caso de um policial autorizado a ingressar em uma organização que trafica ilicitamente substâncias entorpecentes (crime que in tese é cometido sem violência). Uma vez inserido naquele contexto, é chamado por seu “chefe” a torturar ou “eliminar” membro de uma “gangue” rival (ou ainda um policial) que acabara de ser capturado. Observemos que em caso de recusa, o AI passaria a estar sob suspeita e a colocar sua vida em risco. Diante do caso hipotético, ao término da operação policial, como ficaria a situação jurídica do AI? (lembremos que o juiz apenas autorizou o tráfico). Ainda que o juiz entenda que a tortura ou a morte estejam justificadas, será que este também será o entendimento dos Tribunais? Será que o Parquet e o advogado (assistente da acusação, contratado pela família da vítima) também terão o mesmo entendimento? (lembremos que não há regras, não há um mínimo a ser seguido). Em resumo, o AI estará à mercê do entendimento da autoridade judiciária (que hoje pode ser um; amanhã, outro), leia-se, diante de uma insegurança jurídica sem precedentes. Sabe-se que a atividade probatória deve encontrar limites nas normas e princípios constitucionais, sob pena de desrespeito às garantias impostas pelo processo penal. Como lembra Lopes Júnior (2007, p. 561), parte-se da premissa de que “a forma dos atos é uma garantia, na medida em que implica limitação ao exercício do poder estatal de perseguir e punir”. Há que se observar que, além da liberdade do indivíduo, está em jogo a atuação do policial (antes, durante e após a infiltração), a qual também não pode ficar sob a graça de entendimentos da autoridade judiciária. 79 Brasília, v. 2, n. 2, p. 59-92, jul./dez. 2009.


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Dessa forma, as “regras do jogo” devem estar previamente definidas, como maneira de se garantir que os limites impostos pelo Estado, por meio da Constituição e de outras normas, sejam respeitados por ele próprio, sob pena de afronta aos direitos e garantias individuais, seja do investigado, seja do policial. Entendendo que as regras devem ser transparentes e anteriores ao fato, e que o juiz deve se afastar da produção da prova, Lopes Júnior (2007, p. 74-75) ressalta que a posição do juiz é o ponto nevrálgico que diferencia o sistema acusatório do inquisitório. Quando a gestão da prova se encontra nas mãos das partes, está-se diante de um juiz espectador (sistema acusatório). De outro lado, quando está nas mãos do julgador, está-se diante de um juiz ator (sistema inquisitório). Como ensina Ferrajoli (1997, p. 575), o juiz deve ser um mero espectador, capaz de valorar a prova que foi produzida pela partes e levadas ao seu conhecimento: Ao sistema acusatório lhe corresponde um juiz espectador, dedicado, sobretudo, à objetiva e imparcial valoração dos fatos e, por isso, mais sábio que experto; o rito acusatório exige, sem embargo, um juiz-ator, representante do interesse punitivo, e por isso, um enxerido, versado no procedimento e dotado de capacidade de investigação.

Ao deixar sob a égide do magistrado competente para o julgamento do caso a definição de normas que irão regulamentar um procedimento de investigação e produção de provas, a técnica operacional estaria a funcionar de acordo com os interesses daquele no âmbito de um sistema inquisitório, o qual, devido à sua lesividade irreparável, encontrase em descompasso com o Estado Democrático de Direito. Embora seja um defensor árduo de medidas excepcionais no combate ao crime organizado, o Ministro Gilson Dipp (2008a), ao abordar o tema, vê com cautela a responsabilidade que estaria, in tese, sobre os magistrados, uma vez que a lei simplesmente prevê que a infiltração é permitida “mediante circunstanciada autorização judicial”. 80 Brasília, v. 2, n. 2, p. 59-92, jul./dez. 2009.


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Ademais, lembra o insigne magistrado que o combate ao crime é tarefa da polícia e do ministério público, cabendo ao juiz o julgamento da conduta perpetrada pelo criminoso, não podendo “o juiz se envolver consciente ou inconscientemente na investigação”. E mais, que leis elaboradas de afogadilho “muitas vezes não prosperam e que lá adiante vão ser questionadas e talvez até invalidadas” (DIPP, 2008b). Também entendendo que as questões que envolvem o AI não devem repousar sobre as diversas interpretações do judiciário, Mendroni (2007b) ressalta a importância da definição das “regras do jogo” (grifo nosso): Não só na Espanha, mas em praticamente todas as legislações européias as questões relativas a “infiltração de agentes” são, e devem ser mais detalhadas, pois envolvem muitas questões probatórias e de segurança do agente, que não podem ser delegadas à interpretação dos tribunais, pois podem haver muitas divergências e orientações. A lei brasileira necessita urgentemente de reforma. Aguardemos.

Vê-se, pois, que ao juiz cabe o julgamento de condutas baseado em provas colhidas pelo Ministério Público e pela Polícia. A contribuição do juiz está em sopesar direitos e garantias que encontram abrigo na Constituição Federal, mas que, diante do caso em concreto, estão a se confrontar. Em suma, não deve o juiz inovar, elaborando regras que devem necessariamente ter como berço o Congresso Nacional. Em outro giro, nos países que optaram por essa técnica operacional, o amparo ao policial foi levado a efeito por meio de normas emanadas por seus respectivos legisladores. Na Espanha, a Ley de Enjuiciamiento Criminal en materia de perfeccionamiento de la acción investigadora relacionada con el tráfico ilegal de drogas y otras actividades ilícitas graves, com o advento da Lei Orgânica nº 5, de 13 de janeiro de 1999 (Ley Orgánica 5/1999), contemplou, por meio do art. 282 bis, a infiltração policial.

81 Brasília, v. 2, n. 2, p. 59-92, jul./dez. 2009.


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Foram regulamentados: o uso de identidade falsa (durante a investigação e por ocasião da oitiva do policial em juízo); o prazo de duração da missão (6 meses, prorrogáveis por períodos de igual duração); a forma de repasse das informações obtidas; a não obrigatoriedade de o policial participar da infiltração; a exclusão da responsabilidade penal do agente desde que suas ações sejam conseqüências necessárias para o andamento da investigação, não constituam uma provocação para o delito, e que guardem a devida proporcionalidade com a finalidade das mesmas. Também na Venezuela, La Ley Orgánica Contra La Delincuencia Organizada, G. O. (5789e), 26/10/2005, prevê, resumidamente, que a infiltração se dará por meio de policiais pertencentes às unidades especializadas, após a solicitação do Ministério Público e autorização judicial. O policial terá sua verdadeira identidade ocultada; e não comparecerá a juízo para testemunhar, sendo substituído pelo Diretor do Serviço de Operação Encobertas do Ministério Público, coordenador das ações do agente infiltrado. Por fim, aquele que revelar o domicílio ou a identidade do policial infiltrado e de seus familiares será apenado com prisão de seis a oito anos. Caso seja policial ou funcionário público, a pena aumenta para quinze a vinte anos. Na Argentina (Ley nº 24.424, 02/01/95), nenhum agente está obrigado a se infiltrar. Além da previsão de infiltração em delitos previamente definidos, os agentes designados estão autorizados a realizar tais condutas típicas, devendo o magistrado consignar a identidade falsa com que o agente atuará no caso. O infiltrado também deverá informar de imediato ao juiz todos os dados obtidos ao longo da investigação. Apenas no caso de absoluta imprescindibilidade, o infiltrado testemunhará em juízo, podendo, diante da revelação de sua real identidade, optar pela aposentadoria, qualquer que seja o tempo de servido prestado. Ademais, poderá contar com medidas especiais de proteção, que incluem a substituição de identidade e mudança domicílio, tudo a cargo do Ministério da Justiça. Já o Brasil, por seu turno, diversamente de outros países, por meio 82 Brasília, v. 2, n. 2, p. 59-92, jul./dez. 2009.


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de legislações débeis, optou em inserir em seu ordenamento jurídico um meio para obtenção de prova que não estabelece regras para atuação das partes envolvidas, restringindo-se a prever em um único artigo (inciso e parágrafo único) toda a regulamentação dessa medida invasiva! Assim, em face das inúmeras lacunas originadas pelo “poder de síntese do legislador pátrio”, da ausência de regras que orientem a atuação do policial (antes, durante e após a missão), há que se considerar a infiltração uma medida de difícil aplicação. As seqüelas para o AI (peça mais frágil do tabuleiro) serão inevitáveis.

PROPOSTAS LEGISLATIVAS Inspirado na legislação estrangeira, o Congresso Nacional busca minimizar o vácuo deixado por normas relativas à matéria de combate ao crime organizado. Apesar dos avanços, verifica-se que as propostas apresentadas não caminham em compasso com os anseios da sociedade, tampouco dos policiais. Aquela que ousou a disciplinar a infiltração olvidou-se de sua fase posterior, fase de oitivas em juízo e de retorno do policial à sua rotina de trabalho ou de dispensa do serviço (aposentadoria especial). Desde 2006 tramita no Senado Federal um projeto de lei da lavra da Senadora da República Serys Slhessarenko (PLS nº 150/06). De um lado, o projeto propõe a tipificação do que seria crime organizado, de outro, não hesita em suprimir a infiltração policial, por entender que a medida viola o patamar ético-legal do Estado Democrático de Direito. Porém, em face da necessária reformulação da legislação vigente, posto ser “pífia” e “ridícula” (TORRES, 2007), e de manifestações pela manutenção da medida, o projeto de lei em tela manteve a frágil redação da atual legislação em relação à infiltração. 83 Brasília, v. 2, n. 2, p. 59-92, jul./dez. 2009.


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Em outro giro, outro projeto de lei (PLS nº 082/2007), proposto pelo Senador da República Magno Malta, sugere a criação de uma nova sistematização para o enfrentamento do crime organizado, dotando o Estado de instrumentos mais eficientes na busca e coleta de prova, bem como de sua (re)produção em juízo. De forma inequívoca, o projeto em tela enfrenta o tema “infiltração policial”. Inicialmente, em compasso com o entendimento da doutrina, o projeto afasta o agente de inteligência da infiltração policial. Em outro momento, nos moldes das legislações estrangeiras, mormente a espanhola (inspiradoras do autor do projeto), a proposta aborda pontualmente a autorização judicial e manifestação do Ministério Público (art. 13, caput); a indispensabilidade da medida (art. 13, § 1º); o tempo de duração, bem como de suas renovações (art. 13, § 2º); o relatório a ser elaborado pelo infiltrado (art. 13, § 3º e § 4º); a necessidade e alcance (art. 14); o sigilo (art. 15); a proporcionalidade das ações do AI (art. 16); a voluntariedade (art. 17, I); o uso identidade alterada (art. 17, II); a preservação da identidade (art. 17, III e IV); e o crime de quebra de sigilo (art. 18). Como visto, trata-se de inegável avanço. Questões fulcrais que permeavam o tema, mas que eram relegadas, passaram a ser contempladas na proposta. O período da medida, o uso de documentos falsos e a voluntariedade do policial passam a ter contornos definitivos. Nos moldes da Lei 9.296/96, a infiltração, na medida em que invade a intimidade dos membros de grupos investigados, está prevista como técnica indispensável e necessária para coleta de provas quando já tiverem sido superados todos os meios convencionais. Em suma, após o esgotamento dos meios operacionais disponíveis, o Estado está apto a lançar mão da infiltração como medida extrema e derradeira. 84 Brasília, v. 2, n. 2, p. 59-92, jul./dez. 2009.


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De toda sorte, o projeto merece ajustes. Outros temas de igual importância não foram abordados. A proposta não tratou de pontos que envolvem o policial após a infiltração. Ao que parece, não ficou clara em que circunstância e condições serão realizadas a oitiva (em juízo) do AI após o desbaratamento do grupo alvo (com a revelação da identidade real ou a manutenção da identidade fictícia?). Por fim, não arrisca uma linha sequer sobre a proteção do policial e sua família após a operação, tampouco prevê a possibilidade de uma aposentadoria especial ou mesmo de utilização de outras identidades com o fim da missão.

CONSIDERAÇÕES FINAIS Com a crescente expansão da criminalidade organizada, o desenfreado aumento em seu poderio econômico, e de seu poder de corromper e intimidar pessoas (de criar e de determinar verdadeira “lei do silêncio”), a sociedade clama por soluções. Diante dessa nova criminalidade, apenas as operações encobertas serão capazes de garantir o sucesso da repressão. O grau de complexidade se dá em face da sensibilidade dos membros do grupo investigado (agentes públicos e políticos), do histórico de violência da organização, do grau de envolvimento (proximidade) que o policial terá com os investigados, enfim, das circunstâncias que colocarem o policial, o órgão ou a investigação diante de risco maior. O poder de intimidação e o uso da violência (característicos desses grupos) impõem que essas operações sejam desempenhadas por pessoas altamente qualificadas, capazes de estar dissimuladamente em contato direto com os criminosos, de expor as atividades criminosas, bem como de ratificar, em juízo, as provas colhidas ao longo da investigação. 85 Brasília, v. 2, n. 2, p. 59-92, jul./dez. 2009.


Infiltração Policial no Brasil: um jogo ainda sem regras

Nesse contexto, a infiltração policial trata-se de instrumento efetivo na obtenção de informações acerca da organização criminosa (membros, estrutura, modus operandi, e vínculos (ramificações)), dos locais onde se desenvolve o ilícito, enfim, de todas aquelas que permitirão a exposição das condutas típicas latentes. Para tanto, o policial, a ser infiltrado, deve ser cuidadosamente selecionado e devidamente treinado no uso de diversa técnicas operacionais, sendo capaz de atuar com limitada assistência do órgão policial e de seus colegas, e, portanto, deve ser maduro em suas decisões e extremamente qualificado, estando apto a lidar com o estresse e exigências colocadas sobre ele. A escolha equivocada de um policial pode levar a péssimos resultados na investigação, e, finalmente, à diminuição da credibilidade do órgão policial. Com efeito, a infiltração de policiais não se trata de uma modalidade investigativa rotineira a ser aplicada em qualquer caso ou qualquer situação. Ao contrário, deve ser encarada como uma ferramenta de investigação excepcional, derradeira e definitiva, e de imensurável valor probatório. Ocorre, porém, que, apesar de seu enorme potencial para a produção de provas contra a criminalidade organizada, a infiltração policial não teve a atenção merecida do legislador pátrio. Embora seja uma possibilidade real de repressão qualificada por parte do Estado (Polícia e Ministério Público), com a obtenção de provas que dificilmente seriam obtidas de outra forma (medidas convencionais), a infiltração policial no Brasil se encontra fulcrada em uma legislação frágil, elaborada sob a legislação do pânico (sem os cuidados devidos). A Lei 10.217/2001, que deu azo à infiltração policial em nosso ordenamento jurídico, olvidou-se de defini-la, conceituá-la, bem como não elencou procedimentos mínimos que norteassem as ações dos ato86 Brasília, v. 2, n. 2, p. 59-92, jul./dez. 2009.


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res envolvidos, seja antes, durante ou após a medida. Ademais, deixou a cargo do juiz, caso a caso (em momento concomitante ou posterior ao fato), superar tais lacunas, em verdadeiro retorno ao sistema inquisitorial. Nesse passo, as celeumas jurídicas e éticas que orbitam o tema estão a gerar uma insegurança jurídica imensurável. A nosso ver, a discussão não deve se limitar à busca pela mínima invasão na intimidade dos investigados. Devemos necessariamente nos voltar para as angústias do AI e para todas as conseqüências e riscos que infiltração naturalmente carreia. Cabe não olvidar que o policial destinado à implementação dessa técnica operacional expõe sua vida diuturnamente a risco incalculável, vez que passa a conviver em meio à criminalidade, a fazer parte de um grupo criminoso, portando-se como membro efetivo deste (inclusive cometendo crimes). Para tanto, medidas que visem à segurança do policial merecem especial atenção. Nova identidade, proteção para família, liberdade para não participar da operação de infiltração, procedimentos inovadores no momento de testemunhar em juízo, regras para o momento posterior da operação policial, prazo de duração da medida, regras em caso de cometimento de crimes, são questões que carecem de amparo legal. Vê-se, pois, que a infiltração policial exige um mínimo aparato material, iniciando pela criação de divisões especializadas e capacitação de policiais nessa moderna técnica de investigação. A falta de profissionalismo e de uma estrutura de apoio ao policial (antes, durante e após a infiltração) traduz-se em um cenário perfeito para possíveis abusos, precariedade das provas produzidas e abandono do policial pelo Estado. Essa importante medida de controle da criminalidade, capaz de desmantelar grupos criminosos destinados a dilapidar diuturnamente os cofres públicos, não pode ser tratada com desdém. Urge que venham à luz novas regras que permitam sua utilização em toda sua magnitude.

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Infiltração Policial no Brasil: um jogo ainda sem regras

A mera aclamação pela razoabilidade ou proporcionalidade, na medida em que o interesse social prepondera, esvaziasse diante das lacunas (insuperáveis) geradas por uma norma débil, incapaz de prever procedimentos para implementação da medida. Uma norma que não estabelece previamente as “regras do jogo”, olvidando-se do policial, e que permite a ingerência total do magistrado na disciplina de um instrumento invasivo não merece prosperar. Assim, diante da criminalidade crescente (moderna e complexa), dos princípios constitucionais que estão a colidir, e do manifesto desamparo ao policial, cabe ao Congresso Nacional, com a serenidade devida, elaborar, em um ambiente harmônico, normas capazes de sepultar aquelas que insistem em desequilibrar o ordenamento jurídico vigente. Não se pode olvidar que apenas a transparência e a exatidão das normas terão o condão de legitimar as ações do Estado, seja em relação ao investigado, seja em relação ao policial. Portanto, a discussão em torno da infiltração policial no Brasil não pode se restringir à defesa dos direitos dos investigados. Para que sua implementação seja possível, real e legítima, há que se iluminar com força solar os direitos e garantias fundamentais dos abnegados policiais, os quais deverão contar com um mínimo respaldo jurídico e material para cumprirem suas missões, independentemente dos mais diversos entendimentos que habitam a (in)consciência dos magistrados, na certeza que o esforço e risco assumidos não serão em vão. Afinal, o jogo tem que ser jogado! CARLOS ROBERTO MARIATH Agente de Polícia Federal. Professor de Investigação Policial da Academia Nacional de Polícia. Coordenador de Articulação do Sistema Nacional de Informações Penitenciárias do Departamento Penitenciário Nacional/MJ. Especialista em Ciências Criminais - Universidade do Sul de Santa Catarina – UNISUL. Especialista em Execução de Políticas de Segurança Pública - Academia Nacional de Polícia - A NP. E-mail: mariath.crm@dpf.gov.br

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ABSTRACT The article analyzes the infiltration, operational technique for obtaining data, from the viewpoint of the police officer that, to enter (a part of) a criminal organization, acts as criminal was. Addressing first the emergence of this new type of crime and special investigation techniques, the paper aims to explain the legal uncertainty surrounding the police officer because the fatherland law does not regulate this issue unequivocally, forgotten are issues essences that relate to the role of the police officer before, during and after implementation of the measure. Moreover, the study outlines in detail the features that characterize the infiltration, undoing a mess that makes this applicant in relation to the cover-story. Accordingly, the test shows that, even before the enforcement action by the State, the development of valid standards, "rules of the game", is a sine qua non condition for building a Democratic State of Law, because the search for evidence does not give at any cost. If on one hand are the rights of the researcher, the other, are the rights and guarantees of the police officer. KEYWORDS: Infiltration. Organized Crime. Undercovert Operation. Individual Rights and Guarantees. Undercover Agent.

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DA ORIGEM E FUNÇÃO DA POLÍTICA SOCIAL CAPITALISTA CONTEMPORÂNEO

NO

ESTADO

Marcelo Simões Pires Picarelli

D RESUMO O presente artigo visa a subsidiar o estudo acerca de Polícia Previdenciária, uma vez que aborda as origens e funções das políticas sociais nos Estados ocidentais atuais, incluindo o caso brasileiro. A abordagem realizada facilitará a apreensão do conceito de Seguridade Social, tratada nos estudos de Polícia Previdenciária na Academia Nacional de Polícia-ANP, objetivando sensibilizar os policiais federais para a importância do combate à fraude no pagamento de benefícios, à sonegação das contribuições previdenciárias e à corrupção. Justifica-se tal estudo pois não é mais socialmente tolerável que os tributos recolhidos aos cofres públicos deixem de retornar para a sociedade, revertendo em melhoria nas condições de vida dos mais necessitados. Foram trabalhados os conceitos relativos à formação e à administração do Estado liberal no ocidente, sua crise de funcionamento e, como decorrência, a contraposição do surgimento do Welfare State, com sua principal característica como provedor de políticas sociais. PALAVRAS-CHAVE: Burocracia. Liberalismo. Políticas Sociais. Reforma de Estado. Welfare State.

INTRODUÇÃO O presente artigo visa a subsidiar o estudo acerca de Polícia Previdenciária, uma vez que aborda as origens e funções das políticas sociais nos Estados ocidentais atuais, incluindo o caso brasileiro. A abordagem realizada facilitou a apreensão do conceito de Seguridade Social, tratado no Caderno Didático de Polícia Previdenciária durante a disciplina de Polícia Previdenciária no Curso de Formação de Delegado de Polícia Federal realizado no âmbito da Academia Nacional de Polícia-ANP. O ISSN 1983-1927 Recebido em 20 de abril de 2009. Aceito em 17 de setembro de 2009.

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seu objetivo foi o de sensibilizar os policiais federais para a importância do combate à fraude no pagamento de benefícios, à sonegação das contribuições previdenciárias e à corrupção, uma vez que não é mais socialmente tolerável que os tributos recolhidos aos cofres públicos deixem de retornar para a sociedade, revertendo em melhoria nas condições de vida dos mais necessitados.

FORMAÇÃO DO ESTADO LIBERAL Para entendermos a importância das políticas sociais nos Estados contemporâneos, faz-se necessário abordarmos as condições históricas de formação e evolução do Estado dentro da cultura ocidental. A centralização política necessária para a formação do Estado Nacional Moderno – Estado unitário dotado de um poder próprio independente – tendeu ao absolutismo monárquico (Gruppi, 1980), daí a íntima correlação que se fez do conceito de burocracia com centralização e autoritarismo. Historicamente, este período corresponde ao final da Idade Média, com a queda de Constantinopla pelos turcos otomanos, no ano de 1453; em que pese o Estado português tenha se constituído antes, com sua independência já em 1143. Com o desenvolvimento do capitalismo, nos séculos XVII e XVIII, a classe dos comerciantes não possuidores de terras e títulos continuou sua ascensão econômica nos países europeus ocidentais. Contestações liberais atuaram no confronto deste Estado absolutista tendo por resultado uma forma de organização que se pode denominar Estado Liberal. Seus principais marcos instituidores no Ocidente foram as revoluções Gloriosa (1688-1689), a de Independência dos Estados Unidos da América (1781) e a Francesa (1789). Seu fundamento teórico inspirador foi o Iluminismo, que, no caso francês remete à Enciclopédia, à Era da Razão. O Iluminismo é um movimento de idéias cujas origens remontam até o séc. XV, e que vieram a se desenvolver especialmente no séc. XVIII. Esse movimento visava a estimular a luta da Razão contra a Autoridade, isto é, a luta da “luz” contra as “trevas”. Constituía-se, pois, em uma filosofia militante de crítica 94 Brasília, v. 2, n. 2, p. 93-107, jul./dez. 2009.


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da tradição cultural e institucional, cujo programa consistia na “difusão do uso da razão para dirigir o progresso da vida em todos os aspectos” (Binetti, apud Bobbio et al., 1997:605). Os iluministas conceberam a idéia de Progresso como um contínuo e indefinível melhoramento institucional, econômico, moral e civil, abandonando a imagem (medieval) da história como uma decadência contínua e gradual. Tal melhoramento tenderia a ser tanto mais forte quanto mais a razão assumisse o papel de guia desse processo. Por conseguinte, a Época das Luzes havia inspirado toda a Europa com uma irrestrita confiança no poder da ciência e da lógica para resolver, finalmente, todos os problemas (e emancipar os homens da condição da miséria) ilustrando a “infinita perfectibilidade” do ser humano. Para tanto, não existiria outra chave para se chegar à Utopia de Bacon1 que não a organização racional para todas as questões que envolviam a sociedade. (Durant, 1996) A esfera econômica tendia ao liberalismo, tendo a economia sido considerada como um dos principais instrumentos de racionalização da vida, e passado a ser vista como um meio na mão dos soberanos. A doutrina econômica tipicamente iluminista foi a Fisiocracia, que fundamentava a idéia da existência de uma ordem natural regida por leis eternas, às quais seria mais racional conformar-se, pois elas tenderiam a produzir a máxima prosperidade e harmonia possíveis, uma vez não obstadas. A legislação positiva editada pelo Estado, portanto, deveria favorecer a explicação da ordem natural, concedendo a máxima liberdade econômica. O liberalismo também se caracterizou por ser uma concepção individualista, com os valores individuais sendo superiores aos coletivos. Uma concepção para a qual o indivíduo, e não os grupos, constituía a verdadeira essência da sociedade, e seria ele quem decidiria seu destino e faria a história. Sua orientação era a filosofia da libertação, porém, de um 1 Em Nova Atlântida, Francis Bacon professa uma sociedade onde a ciência está a serviço do aperfeiçoamento da ordem social e da organização da vida das pessoas, com o objetivo de alargar as fronteiras do império humano para executar tudo o que for possível. 95 Brasília, v. 2, n. 2, p. 93-107, jul./dez. 2009.


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ideal realizado intelectualmente, não socialmente. A liberdade de comércio, a abolição de privilégios e imunidades (de origens feudais, concedidas em função de títulos nobiliários aos condes, marqueses, etc.), a divulgação da cultura e a revisão do sistema fiscal eram as aspirações dos iluministas, e mais especialmente as aspirações da burguesia. Pode-se afirmar que o Iluminismo era a filosofia do terceiro Estado (no caso francês), mas não a do povo, em relação aos quais os philosophes nutriam certa desconfiança, enquanto não fosse realizada sua educação. Juridicamente, os direitos individuais foram o principal baluarte (formal) deste período e apresentaram como fundamento, por um lado, a destruição das bases que sustentavam o complexo dos direitos medievais, e, por outro, o nascimento de novos conceitos de natureza ideal e social. A política absolutista, com sua tendência de poder sem limites e pela conseguinte abolição dos poderes intermediários (senhores feudais), colocou frente a frente o Estado e o indivíduo. A teoria jurídica dos direitos individuais foi a barreira de limite criada para a atuação do Estado. Além das garantias dos direitos individuais (e superior a estas), o Estado liberal cuidou de assegurar um mecanismo geral de garantias do sistema, que se tornou possível graças à estruturação da Teoria da Constituição2 (código jurídico-político com referência a um esquema racionalmente criado). Pode-se considerar uma estrutura como racional quando possui uma ordenação de órgãos e atos estabelecida de tal maneira que conduza a um objetivo previamente fixado, recebendo todas as partes da estrutura um papel funcional com respeito à finalidade prevista. A teoria constitucional resultou na divisão clássica dos poderes (Legislativo, Executivo e Judiciário) e no Estado de Direito. Portanto, o Estado liberal não nasce no absolutismo, mas carregará consigo as conseqüências de um processo que nesse teve origem: havia começado o processo de racionalização da organização estatal, que 2 Por Constituição pode-se entender um conjunto de regras ou princípios (escritos ou não) que têm por objeto a estruturação do Estado, a organização de seus órgãos superiores e a definição de suas competências, ou seja, são as normas estruturais de uma dada sociedade política. (Bastos,1994). 96 Brasília, v. 2, n. 2, p. 93-107, jul./dez. 2009.


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se manifestou antes de tudo na ordenação burocrática da administração. Porém, foi deixado espaço de onde remanesceram partes irracionais no sistema, pois o processo racional não havia chegado ao cume do Estado, já que o rei o era “pela graça de Deus”.

A ADMINISTRAÇÃO DO ESTADO LIBERAL Quanto à questão específica da administração do Estado, pode-se dizer que a centralização administrativa no Estado Moderno foi patrocinada por setores da nobreza e da burguesia interessados no fortalecimento da autoridade do rei, pois assim o Estado se tornaria um instrumento mais eficaz para reprimir as revoltas camponesas contra a nobreza feudal, proteger a propriedade das terras e os privilégios da nobreza; bem como para melhorar as estradas e a segurança pública, uniformizar as moedas e padronizar pesos e medidas, criar leis e procedimentos jurídicos de âmbito nacional – tudo com vistas ao desenvolvimento do comércio. Assim, para estes grupos sociais, o Estado com poder centralizado representava um caminho para a construção de sociedades mais prósperas e seguras. Dentre os meios de controle político da monarquia, podemos citar, ao lado da burocracia administrativa, a força militar permanente, a unificação das leis e da justiça e o sistema tributário. Essa unificação tornou mais racionais as relações sociais, favorecendo a Revolução Comercial, que propiciou o acúmulo de riquezas necessário para a expansão marítima, e que desembocou na Revolução Industrial. Já no Estado liberal burguês, resultante das revoluções do séc. XVIII, a administração também intervinha na sociedade, porém de forma mitigada em relação ao Estado absolutista; sempre que ela intervinha na esfera da propriedade e da liberdade o fazia vinculada a normas legais gerais (iguais em toda a circunscrição do Estado), que deveriam reproduzir aquelas encontradas na natureza das coisas. O Estado também passou a atuar sob o império da lei, apresentando por características a separação entre a justiça e a administração, a 97 Brasília, v. 2, n. 2, p. 93-107, jul./dez. 2009.


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crescente divisão do trabalho, assim como regras (gerais) para as atividades administrativas. Estas terminaram por conferir à administração liberal uma medida maior de previsibilidade e racionalismo em relação à medieval, facilitando os fluxos de comércio, favorecendo a Revolução Industrial. Contudo, no liberalismo a administração não perde o elemento de força e poder autoritário que possuía no absolutismo: o Estado liberal reprime os movimentos revolucionários e sociais de forma igualmente impiedosa, e assegura, da mesma forma, a disciplina laboral nas empresas privadas mediante intervenção da força pública. Garante, com seus meios coativos, a estrutura e a eficácia dos mecanismos que produzem a subordinação social. Os escritores liberais clássicos acreditavam que a liberdade e a independência eram as realizações mais valiosas da sociedade, e que mereciam ser protegidas, em todas as circunstâncias, contra as ameaças igualitárias da sociedade de massa gerada pela industrialização, uma vez que esta tenderia a levar à tirania (através da “legislação de classe”) de uma maioria destituída de propriedade e de educação. (Offe, 1984) O Estado liberal, estruturado nesta versão clássica, apresentou-se em crise (final do séc. XIX e início séc. XX) pelo acirramento dessas contradições em sua estrutura, decorrentes, dentre outros fatores, do acelerado desenvolvimento industrial e de suas conseqüências sociais no período. Com a progressiva industrialização, pela passagem de um capitalismo competitivo para um capitalismo (nacionalmente) organizado, multiplicam-se as tarefas e a extensão da administração pública para dar conta de um insustentável estado de tensão nas cidades, por um desordenado processo de urbanização, de concentração de rendas, e pela questão do proletariado. No plano externo, o crescimento da produção industrial exigia cada vez mais a ampliação dos mercados consumidores, o que provocou uma ascendente concorrência econômica entre os grandes países industrializados, desembocando na Primeira Guerra Mundial (1914-1918). A partir de então, a administração pública começa a intervir em quase a totalidade das esferas da sociedade e, sobretudo, no processo econômico. Através da nacionalização da educação, das estradas de fer98 Brasília, v. 2, n. 2, p. 93-107, jul./dez. 2009.


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ro, dos serviços de correios e de comunicações, a administração passa progressivamente a gerir funções que anteriormente se encontravam nas mãos da iniciativa privada. Estabelece serviços públicos que são necessários para o funcionamento da sociedade industrial, mas que não podem ser prestados pelas sociedades privadas baseadas apenas na lógica da rentabilidade, devido à necessidade de planejamento e coordenação que exigem neste novo cenário. Como conseqüência, ou resposta, da crise do Estado liberal, houve paralelamente uma tendência no período dos Estados industriais se democratizarem no aspecto político, produzida pela introdução do sufrágio universal e igual, ao mesmo passo em que se formou um corpo de funcionários públicos cada vez maior, cuja competência ultrapassava em muito os limites da administração do Estado liberal, e cuja independência pessoal frente ao governo democrático (do qual há de ser simples órgão executivo) nunca havia sido tão ampla. Este processo perdurou com o fim da 2ª Guerra Mundial (1939-1945), tornando-se hegemônica até recentemente a concepção da necessária participação dos Estados na condução da economia. A construção de um Estado com separação (clássica) de poderes converteu-se em uma concentração de poderes nas mãos da burocracia, e o Estado judicial e legislativo foi substituído pelo Estado administrativo burocrático. Concomitantemente, porém, desapareceu quase por completo a contrapartida econômica da administração no formato do Estado liberal, ou seja, a sociedade de produtores livres, independentes e competidores: houve sua substituição por grandes uniões comerciais (cartéis, trustes e monopólios).

WELFARE STATE – SURGIMENTO DAS POLÍTICAS SOCIAIS Portanto, os governos dos Estados foram irremediavelmente obrigados a atuar no plano interno da sociedade a fim de manter a integridade do sistema (econômico e) social em seus países, uma vez que o sistema formal (jurídico), simplesmente com suas garantias (separação dos poderes e liberdades individuais), por si só, não cumpria sua função 99 Brasília, v. 2, n. 2, p. 93-107, jul./dez. 2009.


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de manutenção da unidade e ordem social. Inicialmente na Inglaterra, e depois pelo resto da Europa e do mundo, constatou-se a necessidade da existência de uma assistência social como condição para a reprodução da mão-de-obra, necessária para que o processo industrial perdurasse no tempo enquanto sistema. Tal constatação é o conceito básico da política do Estado de Bem Estar Social (Welfare state), de forma que este se caracteriza como garantidor de tipos mínimos de renda, alimentação, saúde, habitação, educação, assegurados a todo cidadão, não como caridade, mas como direito político. (Regonini, apud Bobbio et al., 1997). Esse conceito estruturou a idéia de serviço público, variável no tempo e nas sociedades, mas que se exprime em geral nas atividades de interesse coletivo cuja presença do Estado é imperiosa, e que segue um procedimento de direito público. O Welfare state é a forma de Estado prestadora de serviços públicos por excelência. Meirelles (2000) define serviço público como todo aquele prestado pela Administração ou por seus delegados, sob normas e controles estatais, para satisfazer necessidades essenciais ou secundários da coletividade, ou simples conveniência do Estado. Através de tal perspectiva de crescente intervencionismo estatal na economia nos Estados ocidentais, evidencia-se o entendimento de que nenhuma economia industrializada moderna – seja ela capitalista ou socialista – é capaz de dispensar a grande presença reguladora do Estado. (Marcuse, 1998). Com base em reflexões resultantes da análise das causas e conseqüências das Duas Grandes Guerras, cientistas sociais concluem que o Estado nacional não mais poderia assumir a postura de mero espectador da livre dinâmica das forças econômicas, preconizado pelo pensamento liberal. Caberia a ele uma progressiva e crescente participação na gestão da economia nacional, e também na manutenção do equilíbrio internacional, uma vez que a livre concorrência não apresentava mais condições de servir como princípio regulador da economia nacional, devido ao fato de ela ser válida numa fase em que as crises se limitavam à falência de um 100 Brasília, v. 2, n. 2, p. 93-107, jul./dez. 2009.


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ou outro empresário, onde não havia riscos para a sobrevivência do modo de produção capitalista. Contudo, deixara de servir quando se tratava de assegurar o sistema enquanto tal, já organizado em enormes cartéis que rapidamente transcendem limites geográficos da nação, e instabilizam o sistema econômico em nível mundial. Tal como demonstra o recente plano de gestão de Barack Obama para enfrentar a crise econômica atual nos Estados Unidos, com reflexos no mundo inteiro, o sistema econômico de produção contemporâneo impõe ao Estado a necessidade de intervir sistematicamente no processo econômico a fim de salvaguardar a própria economia nacional e com isso a sobrevivência da nação, contribuindo, por reflexo, para a manutenção do sistema econômico mundial.

O PAPEL DA POLÍTICA SOCIAL Como foi visto, o próprio sistema econômico dominante apresenta limitações, na medida em que o capital produz essencialmente capital e, para fazê-lo, não tem outro caminho a não ser produzir mais-valia. Ao examinar a transformação da mais-valia em lucro (necessário para reinvestir e aumentar a produção) Marx (1947) coloca que tal processo age em contraposição direta ao próprio desenvolvimento do trabalhador uma vez que há na produção da mais-valia... ... a tendência constante a reduzir o tempo de trabalho necessário para produção de uma mercadoria, isto é, seu valor, a um limite inferior à média social vigente em cada momento. A tendência a reduzir o preço de custo a seu mínimo se converte na mais poderosa alavanca para a intensificação da força produtiva social do trabalho, que sob esse regime, só aparece como intensificação constante da força produtiva do capital.

O sistema capitalista de produção cria seus produtos com caráter de mercadoria, aparecendo, inclusive, o próprio trabalhador como vendedor de mercadoria (trabalho) mediante pagamento de salário. Assim, a determinação valorativa e a regulação da produção total dá-se pelo valor da mercadoria. O trabalho, como trabalho social, fica com sua distribuição regulada pela 101 Brasília, v. 2, n. 2, p. 93-107, jul./dez. 2009.


Da Origem e Função da Política Social no Estado Capitalista Contemporâneo

...ação fortuita dos diversos produtores capitalistas, ação na qual as tendências de uns, destroem as de outros e vice-versa. Como esses produtores só se enfrentam enquanto possuidores de mercadorias, e cada um deles procura vender a sua pelo mais alto preço possível (e, além disso, aparentemente, só é governado por seu arbítrio na regulação da própria produção), resulta que a lei interna só se impõe por meio de sua concorrência, da pressão mútua exercida por uns sobre os outros, o que faz com que as divergências sejam reciprocamente compensadas. (Marx, apud Ianni, 1987).

O problema é que não há garantias confiáveis suficientes para integração de um sistema social baseado estritamente nestes moldes, no qual os mecanismos de regulação e controle social são gerados apenas pelo mercado. Este apresenta uma crescente tendência de concentração de capital, expropriando aqueles indivíduos que não são capazes de integrar o mercado de trabalho. Além disto, o trabalho assalariado impõe sistemas de remuneração baseados no desempenho, colocando, muitas vezes, os trabalhadores sob pressão de situações de emprego que podem ser prejudiciais a sua saúde: manejo de instalações perigosas, não observância de regras de segurança, ritmo de trabalho prejudicial, jornadas de trabalho excessivamente longas. Além desta impotência dos trabalhadores frente às exigências do trabalho assalariado na produção industrial, deve-se acrescentar que também... ... as empresas só podem ter uma consideração limitada com a saúde e a integridade corporal do operário. Danificada a força de trabalho de um empregado, os empresários reagem, via de regra, com a demissão e a contratação de força de trabalho mais eficaz. Assim, há poucas razões para que as empresas adotem espontaneamente medidas preventivas para proteger o trabalho, ou renovar a força de trabalho. Por outro lado, o valor de mercado da força de trabalho é restringido pela constante obsolescência da qualificação profissional. O contexto funcional autonomizado das inovações técnicas e organizacionais e a concorrência recíproca dos que oferecem sua força de trabalho provocam um desequilíbrio permanente, não superável no contexto de mercado, entre a estrutura do empregado e as capacidades individuais. (Offe, 1984, p.21)

Portanto, estas formas de aproveitamento implicam a não consideração dos limites da resistência (física e psíquica) dos trabalhadores, no interesse de preservar de forma permanente a capacidade de trabalho. Isso 102 Brasília, v. 2, n. 2, p. 93-107, jul./dez. 2009.


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quer dizer que o sistema social que é estruturado pelo modelo capitalista, por si só, não fornece as necessárias medidas de integração que permitam sua reprodução social e continuidade histórica. Para que tal ocorra, faz-se necessário que a forma de organização do trabalho assalariado seja imposta por mecanismos "ideológicos” e “repressivos” do Estado. Dentre estes, identificou Offe (1984) como principal mecanismo de integração a Política Social, caracterizando esta como: “a forma pela qual o Estado tenta resolver o problema da transformação duradoura de trabalho não assalariado em trabalho assalariado”. O processo de industrialização capitalista é acompanhado de processos de desorganização e mobilização da força de trabalho, fenômeno que não se limita à fase inicial do capitalismo, mas que nela pode ser observado com especial clareza. (Esses processos são atualmente verificados com os crescentes níveis de desemprego em escala global, embora a origem da crise tenha sido o mercado imobiliário dos E.U.A.) Desde a origem do processo de industrialização, é necessária a participação ativa do Estado, uma vez que é impossível a passagem em massa de uma força de trabalho despossuída (dos meios de produção) em trabalho assalariado sem uma política estatal (que, por sua vez, abarque a política social). Ou seja, precisam constituir-se condições sócio-estruturais para que o trabalho assalariado se generalize e funcione efetivamente, já que em vista das condições especiais de vida nem todos os membros da sociedade podem funcionar como trabalhadores assalariados, a menos que certas funções de reprodução elementares (especialmente na área da socialização, da saúde, da formação profissional e da assistência à velhice) deixem de ser preenchidas individualmente, ou pelos núcleos familiares. Portanto, tornam-se necessárias medidas institucionais especiais, sob cuja proteção parte da força de trabalho fica dispensada, por assim dizer, da pressão de se vender, sendo consumida de outra forma que pela cessão em troca de dinheiro (como, por exemplo, o caso da dona-de-casa). Offe (1984) acrescenta que, então, é funcionalmente indispensável que existam subsistemas externos ao mercado, isto é, que não sejam regidos pela lógica do lucro, 103 Brasília, v. 2, n. 2, p. 93-107, jul./dez. 2009.


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como a família, a escola e instalações de assistência à saúde e a previdência, para que o sistema tenha condições de se estabilizar em uma sociedade. O porquê da institucionalização (e estatização) daqueles, por via da política estatal, está no fato de que os subsistemas da fase pré-industrial (Igreja, família, caridade) perderam eficiência no sistema com o decorrer do tempo, demonstrando a necessidade da sua formalização jurídica a fim de garanti-los. Somente a estatização daqueles subsistemas pôde controlar (administrar) as condições de vida, e de acesso, relativas à situação de se estar fora do mercado e sendo sustentado, uma vez que o Estado só pode organizar diretamente os desempregados em escala muito limitada (serviço militar, frentes de trabalho, reciclagem profissional), mas pode mobilizar os papéis sociais tradicionais, a fim de usá-los para regulação quantitativa do mercado de trabalho. Assim, a tarefa da Política Social é garantir a reprodução material e controlar o assalariado, com o Estado definindo quem é trabalhador, e preservando a existência do sistema baseado no trabalho assalariado. Com isso permite-se obter uma correspondência quantitativa aproximada entre o número de indivíduos proletarizados (de forma passiva) e aqueles que podem encontrar ocupação como trabalhador assalariado, em vista da demanda do mercado de trabalho (ou seja, fornece condições para a busca keynesiana do pleno emprego). Outra vantagem considerável para o capital e sua capacidade de absorver trabalhadores assalariados está em que somente um sistema de seguro social permite que a figura do “trabalhador médio”, depurada de todas as contingências, se transforme na base de cálculo para a gestão racional da empresa (racionalização da administração). A situação pessoal, a idade, a dimensão da família, o estado de saúde, etc. da força de trabalho empregada, não precisam ser considerados pela empresa, já que as conseqüências materiais de tais especificidades concretas podem ser assumidas fora do processo empresarial, e de qualquer modo não repercutem de forma imediata em reivindicações salariais. 104 Brasília, v. 2, n. 2, p. 93-107, jul./dez. 2009.


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Resumindo, uma vez que o grau de rentabilidade da mão-de-obra é rebaixado pelo sistema, faz-se necessário um sistema de amparo externo ao mercado de trabalho (sendo ditado pelo Estado sua forma de prestação e seus destinatários, isto é, quem tem direito). Para que funcione tal sistema é necessária a atuação do Estado, via burocracia estatal. Portanto, “só a organização burocrática estatal permite ajustar de forma flexível as medidas político-sociais às exigências da economia de mercado” (OFFE, 1984, p.30), através do instrumentário das políticas sociais e mediante critérios econômicos e jurídicos, com o objetivo primeiro de manutenção do próprio sistema.

DAS POLÍTICAS SOCIAIS NO BRASIL Na Constituição da República Federativa do Brasil de 1988, a Ordem Social está prevista no Título VIII, o último da Carta Magna, integrando-a, além de outros temas, a Seguridade Social (art. 194 a 204). Esta é o específico tema de estudos do Caderno Didático de Polícia Previdenciária, uma vez que é definida como “um conjunto integrado de ações de iniciativa dos Poderes Públicos e da sociedade, destinados a assegurar os direitos relativos à saúde, à previdência e à assistência social” (art.194 da CF 1988). Desse modo, a preocupação em se desvelar as origens e o papel das Políticas Sociais nos Estados capitalistas contemporâneos, em especial no Brasil, serviu como ferramenta metodológica para se compreender toda a importância da sistema de Previdência Social em nossa sociedade. Sua conceituação auxiliou a estruturar o respectivo módulo de Polícia Previdenciária do XXXIII e XXXIV Curso de Formação Profissional de Delegado de Polícia Federal. Contudo, tal conhecimento não deve se restringir ao âmbito da Academia Nacional de Polícia, mas sim, expandir-se até alcançar os policiais atualmente em exercício a fim de que tenham consciência da importância social em se combater fraudes em pagamentos de benefícios, sonegação de contribuições previdenciárias e à corrupção. 105 Brasília, v. 2, n. 2, p. 93-107, jul./dez. 2009.


Da Origem e Função da Política Social no Estado Capitalista Contemporâneo

MARCELO SIMÕES PIRES PICARELLI Mestre em Ciência Política IFCH/UFRGS no ano de 2001, com a dissertação: “Reforma (Administrativa) de Estado neoliberal e pesquisa de opinião como instrumento de avaliação dos serviços públicos: uma análise frankfurtiana”, Graduado em Direito UFRGS no ano de 1997. Delegado de Polícia Federal desde 2004, atualmente lotado na Delegacia de Polícia Federal em Santa Cruz do Sul/RS (DPF/SCS/ RS). Foi professor da disciplina de Polícia Previdenciária nos XXXIII e XXXIV Curso de Formação Profissional de Delegado de Polícia Federal, Academia Nacional de Polícia-A NP, março de 2009. E-mail: picarelli.mspp@dpf.gov.br

ABSTRACT TThe present article aims to subsidize the study concerning Retirement System Police, once that it approaches the Social Policies origin and functions in current occidentals States, including the Brazilian case. The approach done will make the understanding of Social Security concept easier, to be realized in the Retirement System Police studies in Academia Nacional de Polícia-ANP, focusing on sensitizing the federal policemen to the relevance of facing frauds in the benefits payment, taxes evasion of the Insurance contributions and corruption. Such study is justified since it is not socially acceptable anymore that the tributes collected for the public treasure do not return to the society, reverting into improvement for the most needed people’s lives. It was worked the Liberal State’s formation and administration concepts, its functional crises and, due that, the opposition to the Welfare State emerging and its mainly characteristic as Social Policies’ provider.. KEYWORDS: Bureaucracy. Liberalism. Social policies. State reform. Welfare State.

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Marcelo Simões Pires Picarelli

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PREVENIR

O CRIME ORGANIZADO: INTELIGÊNCIA POLICIAL,

DEMOCRACIA E DIFUSÃO DO CONHECIMENTO

Rodrigo Carneiro Gomes

D RESUMO A Lei 9.034/1995, que trata do crime organizado, traz os principais meios operacionais para a prevenção e repressão de ações praticadas por organizações criminosas. Há vários instrumentos elencados como a “ação controlada”, o acesso a dados, interceptação ambiental e a infiltração policial. Há a necessidade cada vez maior de técnicas modernas de inteligência, porém, ainda existem problemas vinculados ao gerenciamento das informações obtidas, com possibilidade de perda de dados. Propõem-se a maior integração entre os órgãos de segurança pública, com a mitigação da exacerbada compartimentação, e a comunicação em tempo real de possíveis ameaças ao Estado a fim de neutralizar as ações de organizações criminosas. PALAVRAS-CHAVE: Crime organizado. Combate. Repressão. Meios operacionais. Sistema de inteligência. Compartimentação. Sigilo. Secretismo. Integração.

INTRODUÇÃO A criminalidade organizada no Brasil tem avançado de forma significativa e o foco da segurança pública é, principalmente, o combate a organizações criminosas dentro de unidades prisionais, sendo conhecida a propalada origem e idealização dessas facções no Instituto Penal Cândido Mendes, na Ilha Grande, Rio de Janeiro, em torno do ano de 1979. Nos últimos cinco anos, com inúmeras rebeliões de presos coordenadas simultaneamente e assassinatos de policiais, o crime organizado mostrou de onde surgem os comandos criminosos: dos presídios. É alarmante a quantidade de informações e ordens trocadas dentro de unidades prisionais, enviadas e recebidas do perímetro externo. Por meio de salves, ISSN 1983-1927 Recebido em 16 de maio de 2009. Aceito em 23 de setembro de 2009.

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comandam, matam, traficam, roubam, corrompem (policiais e militares ou recrutam ex-policiais para treinamentos), fazem leasing de armamento pesado, escambam drogas por armas, criam sites criptografados, portam minas, granadas e metralhadoras antiaéreas, constroem muralhas, fossos, casamatas, bunkers e levantam barricadas, tanto com o objetivo de obter vantagem econômica ou material indevido como para demonstrar controle e domínio pela difusão do medo, com fechamento de comércio local, eliminação de agentes públicos e seus familiares e facções rivais. A gestão de conhecimento pelos criminosos é tolerada pelo Estado. A omissão e a ineficácia estatais, muitas vezes compradas, quando combinadas com a leniente legislação prisional, carente de regulamentação, permitem a perigosos criminosos o uso irrestrito de meios de comunicação, acesso à telefonia móvel celular, computadores, e-mail, livros, jornais, televisões, através dos quais a network da organização criminosa estabelece seus vínculos e se fortalece. Nesse contexto, vislumbra-se a imperiosidade do aperfeiçoamento de diplomas legislativos, da melhoria da gestão de conhecimento, da rede de comunicação e difusão de bancos de dados entres as instituições encarregadas da aplicação da lei, para que o Estado disponha de instrumentos apropriados para a reversão do grave quadro de segurança pública delineado. Urge a adoção de medidas compatíveis com o Estado democrático de direito que preservem a vida do cidadão, garantam sua liberdade e segurança, o que é factível com a recepção de um modelo de gestão do conhecimento e de inteligência policial que faça frente à network do crime.

O CRIME ORGANIZADO E A INTEGRAÇÃO DE SERVIÇOS DE INTELIGÊNCIA NA ITÁLIA A Lei 9.034/1995, que trata do crime organizado, traz os principais meios operacionais para a prevenção e repressão de ações praticadas por organizações criminosas. 110 Brasília, v. 2, n. 2, p. 109-139, jul./dez. 2009.


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Há vários instrumentos elencados, como a ação controlada ou entrega vigiada (controlled delivery), o acesso a dados fiscais, bancários, financeiros e eleitorais, a captação e a interceptação ambiental e a infiltração por agentes de polícia ou de inteligência, em tarefas de investigação. Na Itália, de onde adaptamos o regime disciplinar diferenciado, há a Polícia Penitenciária (Corpo dei Polizia Penitenziaria), antes vinculada ao Ministério do Interior, hoje ligada ao Ministério da Justiça italiano, pelo Departamento de Administração Penitenciária e criada pela Lei 395, de 15.12.1990. Posteriormente, em 1997, foi criado um grupo especializado, na estrutura citada, o “Gruppo Operativo Mobile” (GOM) da “Polizia Penitenziaria”, com atribuições definidas quanto à prospecção de ações de detentos integrantes de organizações criminosas. As questões que envolvem crime organizado são resolvidas por um pool de magistrados italianos, especializados no tema, criado na década de 80. Outro exemplo italiano de integração e uso de inteligência como técnica especial de mineração de dados, operacional e investigativa, ocorre desde o mês de dezembro de 1991. É a experiência de integração entre as diversas polícias que compõem uma central de serviços de inteligência, cuja direção é revezada entre integrantes indicados de cada uma das corporações que integram a Direção de Investigação Antimáfia (DIA), sob a supervisão do Ministério do Interior italiano. Da experiência italiana, cujos precedentes de crime organizado muito se assemelham com escândalos recentes no Brasil, como a máfia do apito, superfaturamento de licitações, exigência de vantagem indevida, corrupção, extorsão e financiamento de campanhas eleitorais, tiramos a conclusão da necessidade não apenas de especialização de estrutura no Poder Judiciário, Ministério Público e Polícia, no combate ao crime organizado, como, também, de utilização de meios eficazes à sua repressão, como a “ação controlada”, delação premiada, sistemas de inteligência interligados entre os diversos órgãos estatais competentes, entre outros. 111 Brasília, v. 2, n. 2, p. 109-139, jul./dez. 2009.


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O professor de ciência política da Universidade do Novo México, EUA, Peter Lupsha (apud Dantas,1 2006) leciona que para controlar o crime organizado é importante o uso proativo da inteligência policial e uma legislação produzida com a finalidade de promover o controle das suas atividades, destacando-se: (a) a utilização de operações veladas de inteligência realizadas em longo prazo por profissionais de elite, (b) o uso ativo da “observação eletrônica“, especialmente regulada em legislação própria para o controle do crime organizado, (c) a implantação de programas de proteção a testemunhas e (d) a utilização de instrumentos jurídicos de expropriação de bens em casos envolvendo o crime organizado. Temos de partir do princípio de que o crime organizado veio para ficar, que não vai desaparecer após uma ou duas operações policiais (Mingardi, 2006, p. 51). Para controlar e reprimir as organizações criminosas é imprescindível o acesso e a disponibilização de informações confiáveis e utilizáveis. Os investimentos, integração, treinamento, suporte legislativo, apoio institucional e especialização no combate ao crime organizado são ferramentas imprescindíveis no serviço de inteligência; embora esgotáveis e limitados, não podem ser dispensados, para o bom andamento dos trabalhos nas diversas unidades estatais.

A IMPORTÂNCIA DA INTELIGÊNCIA A inteligência que não é acionável ou não proporciona o potencial para ações futuras, segundo a doutrina da Marinha americana, é inútil. Fernandes (2006, p. 12), em tradução livre da publicação da doutrina de inteligência do Department of the Navy, Heardquarters United States Marine Corps, Marine Corps Doctrinal Publication (1997, p. 7-8), traz à colação o norte orientador da boa doutrina: “A boa inteligência não repete simplesmente informações reveladas por fontes. Ao contrário, ela 1 DANTAS, George Felipe de Lima. Crime organizado. Disponível em: <http://www.cobrapol.org.br/HTM/ noticia.asp?cod=119>. Acesso em: 12.02.2008. 112 Brasília, v. 2, n. 2, p. 109-139, jul./dez. 2009.


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desenvolve uma gama de material que nos diz o que aquela informação significa e identifica suas implicações para os tomadores de decisão”. Afonso (2006, p. 49) defende que o serviço de inteligência executado de forma séria e comprometida tem o condão de produzir informação explicativa e preditiva (isto é, o dado selecionado recebe tratamento, é trabalhado). A função de a inteligência atender a solicitações das autoridades “não constitui simples disseminação de dados coletados ou segredos roubados”. Para o doutrinador, o principal mérito da atividade de inteligência, aquilo que a torna imprescindível para qualquer governo, “é a competência de pôr em prática um conjunto de métodos materializado ao longo do ciclo de inteligência, além de fazê-lo com oportunidade, amplitude otimizada, o máximo de imparcialidade, clareza e concisão”. As palavras de outro especialista em inteligência estratégica, Robson Gonçalves (2007, p. 5), ganham, nesse contexto, relevo ao pontuar que “o Estado não pode prescindir dos serviços de inteligência, pois estes produzem o conhecimento necessário à tomada de decisões e trabalham na proteção destas informações, impedindo que elementos de inteligência adversos comprometam os interesses nacionais”. A inteligência aplicada aos serviços de polícia judiciária e de segurança pública, em geral, provêem informações de irrefutável interesse no enfrentamento e investigação de ações de organizações criminosas: identificação de grupos criminosos, do modus operandi e da divisão de tarefas; individualização de seus integrantes e comandos hierárquicos; plotar a localidade ou região de atuação; traçar tendências criminosas; monitoramento e documentação da atuação criminosa e do eventual informante (interceptação telefônica combinada com ação controlada, com recurso à vigilância eletrônica, móvel ou fixa); identificar o indivíduo criminoso mais propenso para cooperar com a investigação policial ou para ser oferecida a delação premiada; prevenção de crimes; proteção de testemunhas. 113 Brasília, v. 2, n. 2, p. 109-139, jul./dez. 2009.


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O MECANISMO DE INTELIGÊNCIA BRASILEIRO Para alcançar um padrão de excelência na utilização dos meios operacionais da Lei 9.034/1995, é necessário que haja um tratamento adequado da informação, posteriormente transformada em conhecimento, inteligência e ação, com acesso às mais diversas ferramentas tecnológicas. Sempre é necessária a transformação de informação (dados não tratados), para o alcance do conhecimento estratégico, conhecimento esse buscado, inclusive, por empresas para conquista de mercados, pelo que se chama inteligência competitiva2 e gestão de informação. Informação, dados e inteligência Informação, dados e inteligência são termos comuns da língua portuguesa, mas que adquirem uma dimensão diferenciada quando ditos por analistas e especialistas em inteligência de Estado (lato sensu), ou, por integrantes do que se convencionou chamar de comunidade de inteligência. Dados são a forma primária de informação. São fatos, tabelas, gráficos e imagens etc. que não foram processados, correlacionados, integrados, avaliados ou interpretados e sem qualquer sentido inerentes em si mesmos (Sianes, 2005, p. 259, apud Fernandes, 2006, p. 11). Fernandes (idem) oferece uma distinção técnica entre informação e inteligência. Para o autor, informação é a matéria-prima para a produção de inteligência, utilizada em apoio ao processo de tomada de decisão (decisões pontuais ou de nível tático-operacional), relaciona-se com fatos presentes ou passados e deve expressar o estado de certeza. A inteligência 2 Inteligência Competitiva é o resultado da análise de dados e informações coletados do ambiente competitivo da empresa que irão embasar a tomada de decisão, pois gera recomendações que consideram eventos futuros e não somente relatórios para justificar decisões passadas. (Gomes; Braga, 2001, p. 28, apud Fernandes, 2006, p. 13). Bessa (2004, p. 68) ensina que “a inteligência competitiva faz uso intensivo das chamadas fontes abertas – informações publicamente disponibilizadas – em contraposição ao modelo vigorante nas agências estatais de inteligência que valoriza prioritariamente as informações de fontes secretas”. 114 Brasília, v. 2, n. 2, p. 109-139, jul./dez. 2009.


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é um conhecimento3 que prescinde da oportunidade, deve pressagiar e cogitar probabilidades sobre aspectos de um evento, em juízo antecipatório, anteriormente, pois, à sua realização. A menção à inteligência pode abranger a própria atividade, o produto dessa atividade e a unidade responsável pela atividade (órgão, departamento, núcleo, seção). DeLadurantey (1995, p. 383, apud Dantas; Souza, 2004, p. 1, trad. livre) define a expressão inteligência da seguinte maneira: É o conhecimento das condições passadas, presentes e projetadas para o futuro de uma comunidade, em relação aos seus problemas potenciais e atividades criminais. Assim como a Inteligência pode não ser nada mais que uma informação confiável que alerta para um perigo potencial, também pode ser o produto de um processo complexo envolvendo um julgamento bem informado, um estado de coisas, ou um fato singular. O ‘processo de Inteligência’ descreve o tratamento dado a uma informação para que ela passe a ser útil para a atividade policial.

Atividade de inteligência: concepção, história e agências Na concepção histórica de atividade de inteligência estatal, sua função era limitada e exclusiva para suporte de estratégia militar. Hodiernamente, a atividade de inteligência estatal é concebida como atividade pública de Estado (não é de governo, de partido ou de interesse privado), figurando a Agência Brasileira de Inteligência (Abin) como órgão central4 do Sistema Brasileiro de Inteligência (Sisbin). Houve um hiato na atividade de inteligência do Estado com a extinção do Serviço Nacional de Informações (SNI), no período Collor, 3 Conhecimento de Inteligência é o resultado da aplicação da metodologia para a produção do conhecimento sobre um conjunto de dados, processados ou não, pertinentes a determinado assunto de interesse da atividade de Inteligência. (Brasil, 1995, 1.ª parte, p. 3-1, apud Fernandes, 2006, p. 11). Para Fernandes (idem), “o produto desse processo poderá ser uma Informação ou Inteligência. O conhecimento Informação é definido como uma série de dados organizados de um modo significativo, analisados e processados. Agregamos valor a esse produto avaliando sua pertinência, qualidade, confiabilidade e relevância, e integrando-o a um saber anterior. A partir desse trabalho, elabora-se um quadro da situação que gera hipóteses, sugere soluções, justificativas de sugestões, críticas de argumentos”. 4 Excepcionada a coordenação, planejamento e execução de atividade de inteligência operacional necessária ao planejamento e à condução de campanhas e operações militares das Forças Armadas, no interesse da defesa nacional (art. 10, parágrafo único do Dec. 4.376/2002). 115 Brasília, v. 2, n. 2, p. 109-139, jul./dez. 2009.


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e a criação do Sisbin, e posterior edição do seu decreto regulamentador, o Dec. 4.376/2002. Com a extinção do SNI, foi criada a Secretaria de Assuntos Estratégicos (SAE), com atribuições repartidas entre o Departamento de Inteligência, o Centro de Formação e Aperfeiçoamento de Recursos Humanos (Cefarh) e Agências Regionais. Kelsem Rios (2008, p. 1) desvenda a confusão generalizada de atividade de inteligência com o preconceito associado à repressão da ditadura militar, que acarretou a extinção do SNI e quase uma década sem concurso público para cargos do Departamento de Polícia Federal: Serviço de inteligência, quando se trata de governo, entre nós ainda possui ares de repressão, de regime de exceção, quando, na verdade, as mudanças estruturais e sistemáticas só podem ser alcançadas com maciço investimento em inteligência de Estado, elemento de negação e de produção de conhecimento renovado.

No ordenamento jurídico brasileiro, a oficialização de um sistema de inteligência de âmbito nacional para tratamento de informação de cunho estratégico foi tardia e não acompanhou diversos modelos europeus, como o italiano, por exemplo. Pela Lei 9.883/1999, foi instituído o Sistema Brasileiro de Inteligência (Sisbin) e criada a Agência Brasileira de Inteligência (Abin). No âmbito do Departamento de Polícia Federal (DPF), é a Diretoria de Inteligência Policial (DIP) que integra o Conselho Consultivo do Sisbin, cujo órgão central é a Abin. O Sistema Brasileiro de Inteligência (Sisbin) Com o advento da Lei 9.883/1999, o legislador pretendeu integrar as ações de planejamento e execução das atividades de inteligência e declarou sua finalidade de fornecer subsídios ao Presidente da República nos assuntos de interesse nacional. Quanto ao Sisbin, concebeu-o como órgão colegiado responsável pelo processo de obtenção, análise e disseminação da informação necessária ao processo decisório do Poder Executivo, bem como pela salvaguarda da informação contra o acesso de pessoas ou órgãos não autorizados. 116 Brasília, v. 2, n. 2, p. 109-139, jul./dez. 2009.


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Buscou-se uma definição legal para serviços de inteligência de Estado, entendida como “a atividade que objetiva a obtenção, análise e disseminação de conhecimentos dentro e fora do território nacional sobre fatos e situações de imediata ou potencial influência sobre o processo decisório e a ação governamental e sobre a salvaguarda e a segurança da sociedade e do Estado” (art. 1.º, § 2.º, da Lei 9.883/1999). O Dec. 4.376/2002, regulamentador da lei que cria a Abin e o Sisbin, ao dispor sobre os integrantes do Sisbin5 (art. 4.º) e do seu Conselho Consultivo (art. 8.º) agrupou 10 Ministérios, mais o Gabinete de Segurança Institucional da Presidência da República (GSI/PR), Casa Civil/ PR, Controladoria-Geral da União (CGU) e Abin e os mais importantes Departamentos e Secretarias dos respectivos órgãos. Esse respeitável conglomerado é formado pelas autoridades públicas e agentes políticos que detêm o maior nível de conhecimento dentro da Administração Pública Federal e sobre os temas de maior destaque nacional, entre eles a defesa nacional e a segurança pública. É de bom alvitre que os temas ali discutidos não se restrinjam a consultas para embasar o processo decisório da Presidência da República, mas que alce objetivos mais concretos e menos abstratos como a entabulação de debates a respeito do grave problema da criminalidade organizada, por exemplo. Embora possa parecer, num primeiro momento, que a preocupação com a segurança pública e o fenômeno da criminalidade organizada e violência possam extrapolar as atribuições do Sisbin, a própria configuração desse órgão não deixa dúvidas de que é possível aperfeiçoar o seu mecanismo de atuação em prol de toda a sociedade brasileira. Provavelmente, diante da falta de explicitude da lei que instituiu 5 São órgãos integrantes do Sisbin: Ministérios da Justiça (Senasp, SNJ, DPF, DPRF, Depen, DRCI), Saúde (Anvisa), Meio Ambiente, Trabalho e Emprego, Ciência e Tecnologia, Previdência Social, Integração Nacional (Secretaria Nacional de Defesa Civil), Relações Exteriores (Coordenação-Geral de Combate aos Ilícitos Transnacionais), Fazenda (RFB, Bacen, Coaf ), Defesa (Departamento de Inteligência Estratégica da Secretaria de Política, Estratégia e Assuntos Internacionais, Centro de Inteligência da Marinha, Centro de Inteligência do Exército, Secretaria de Inteligência da Aeronáutica), Casa Civil da Presidência da República (Centro Gestor e Operacional do Sistema de Proteção da Amazônia – Censipam), Gabinete de Segurança Institucional da Presidência da República, Controladoria-Geral da União e Abin. 117 Brasília, v. 2, n. 2, p. 109-139, jul./dez. 2009.


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o Sisbin, no final do ano de 2000, foi criado um subsistema do Sisbin (Sisp), com esse propósito, voltado à inteligência de segurança pública. Reforça a tese de que os temas relacionados com a segurança pública podem ser trazidos à pauta de discussão do Sisbin a descrição dos seus objetivos pelo art. 6.º, V, do Dec. 4.376/2002, entre os quais se destaca o estabelecimento dos respectivos mecanismos e procedimentos particulares necessários às comunicações e ao intercâmbio de informações e conhecimentos no âmbito do Sistema. Inteligência de Segurança Pública (ISP) – Sisbin e parcerias. O exemplo da cooperação entre Abin e DPF Em 21.12.2000 foi editado o Dec. 3.695/2000, que criou o Subsistema de Inteligência de Segurança Pública6 (Sisp), no âmbito do Sisbin, com a finalidade de coordenar e integrar as atividades de inteligência de segurança pública em todo o País, bem como suprir os governos federal e estaduais de informações que subsidiem a tomada de decisões neste campo. Lima Ferro (2006, p. 85) aponta que a Senasp (Secretaria Nacional de Segurança Pública)7 define a inteligência de segurança pública, com 6 Integram o subsistema, obrigatoriamente, os Ministérios da Justiça (MJ), da Fazenda (MF), da Defesa (MD) e da Integração Nacional e o GSI/PR, tendo como órgão central a Secretaria Nacional de Segurança Pública (Senasp/MJ) e, facultativamente, os órgãos de Inteligência de Segurança Pública dos Estados e do Distrito Federal, que participam como membros eventuais do Conselho Especial do Sisp, sem direito de voto. O Conselho Especial do Sisp se reúne trimestralmente e tem entre suas funções o acompanhamento e avaliação do desempenho da atividade de inteligência de segurança pública. É integrado, permanentemente, e com direito de voto, pelo Senasp, que o presidirá; um representante da DIP/DPF; um da área operacional da Polícia Rodoviária Federal (DPRF/MJ); um do Conselho de Controle de Atividades Financeiras (COAF/MF); um da Coordenação Geral de Pesquisa e Investigação (Copei) da RFB/MF; dois do Ministério da Defesa; um do GSI/PR; um da Defesa Civil do Ministério da Integração Nacional; e um da Abin. 7 No sítio do Ministério da Justiça na Internet, consta uma lista de conceitos básicos definidos pela Senasp: “A Defesa Social inclui, entre outras atividades, a prestação de serviços de segurança pública e de defesa civil. A Segurança Pública é uma atividade pertinente aos órgãos estatais e à comunidade como um todo, realizada com o fito de proteger a cidadania, prevenindo e controlando manifestações da criminalidade e da violência, efetivas ou potenciais, garantindo o exercício pleno da cidadania nos limites da lei. A Defesa Civil é um conjunto de medidas que visam prevenir e limitar, em qualquer situação, os riscos e perdas a que estão sujeitos a população, os recursos da nação e os bens materiais de toda espécie, tanto por agressão externa quanto em conseqüência de calamidades e desastres da natureza. A prestação de serviços públicos de segurança, 118 Brasília, v. 2, n. 2, p. 109-139, jul./dez. 2009.


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esteio no Dec. 3.695/2000, como atividade sistemática de produção de conhecimentos de interesse policial, apoiando as atividades de prevenção e repressão dos fenômenos criminais. É de fundamental importância a integração dos órgãos públicos, dos setores de inteligência de Estado e de Segurança Pública, especialmente os de polícia judiciária. Cabe salientar que aos integrantes do Subsistema de Inteligência de Segurança Pública (Sisp) incumbe identificar, acompanhar e avaliar ameaças reais ou potenciais de segurança pública (nível estratégico) e produzir conhecimentos e informações que subsidiem ações para neutralizar, coibir e reprimir atos criminosos de qualquer natureza (nível tático-operacional).8 Nessa esteira, parece ser também a visão antecipada pelo ex-dirigente da Abin, o Delegado de Polícia Federal Paulo Fernando da Costa Lacerda que, em entrevista ao jornal Valor Econômico, de 22.11.2007, anunciou a idealização do Departamento de Integração do Sisbin e que cada serviço de inteligência de órgão público ocupe uma sala na Abin, com cinco funcionários em regime integral, à semelhança de gabinetes de crise. Para o Diretor-Geral da Abin, “a cultura dos órgãos da administração pública é a de não trocar informações” e “o que queremos é facilitar a disseminação de informações dentro do sistema e desburocratizar.” em sua expressão Polícia Geral, inclui o policiamento ostensivo, a apuração de infrações penais e a guarda e recolhimento de presos. A premissa maior da atividade de segurança pública é a sua perspectiva sistêmica, expressa na interação permanente dos diversos órgãos públicos interessados e entre eles e a sociedade civil organizada. A prestação de serviços públicos de segurança engloba atividades repressivas e preventivas, tanto de natureza policial quanto não-policial, a exemplo, como no caso do provimento de iluminação pública. Os serviços de segurança pública de natureza policial e não-policial devem buscar estabelecer, aperfeiçoar e manter, conjunta e permanentemente, um sentimento coletivo de segurança.” Disponível em: <http://www.mj.gov.br>. Acesso em: 14.02.2008. 8 Na opinião de Fernandes (2006, p. 16), os órgãos públicos, por seus serviços e unidades de nível tático-operacional, em termos de produção de conhecimento, elaboram e utilizam informações e “não produzem conhecimentos de nível estratégico e raramente se valem de conhecimentos estratégicos para suas ações, seja de coleta/busca, seja na execução de uma tarefa específica em sua área de atuação” (sequestro, estelionato, outras fraudes). Para o autor, conhecimento de nível tático-operacional é o conhecimento requerido para subsidiar as ações dos órgãos/ unidades operacionais, em cumprimento a diretrizes de um plano maior (o plano estratégico), enquanto que o conhecimento de nível estratégico é o conhecimento requerido para a formulação de planos e políticas no nível nacional ou internacional, referente ao Estado, ou a uma instituição ou organização. 119 Brasília, v. 2, n. 2, p. 109-139, jul./dez. 2009.


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O Tribunal Regional Federal da 3ª. Região se manifestou a respeito da integração dos órgãos de inteligência e de segurança pública em importante leading case, na apreciação da possibilidade do trabalho conjunto de servidores públicos da Abin com policiais federais, admitindo a parceria em votação unânime, na destacada operação Satiagraha e com amparo na Lei nº. 9.883/1999, que criou o Sisbin. A ementa do acórdão foi lavrada nos seguintes termos: HABEAS CORPUS - PENAL E PROCESSO PENAL - PARTICIPAÇÃO DE SERVIDORES DA AGÊNCIA BRASILEIRA DE INFORMAÇÃO (ABIN) EM INQUÉRITO CONDUZIDO PELA POLÍCIA FEDERAL - AUSÊNCIA DE PROVA PRÉ-CONSTITUÍDA - LEI 9.883/99 QUE PERMITE COMPARTILHAMENTO DE DADOS ENTRE ÓRGÃOS INTEGRANTES DO SISTEMA BRASILEIRO DE INTELIGÊNCIA - NULIDADES VERIFICADAS NA FASE PRÉ-PROCESSUAL NÃO CONTAMINAM FUTURA AÇÃO PENAL - ORDEM DENEGADA. ... 4. Não há prova acerca de um prejuízo concreto experimentado pelo paciente, pelo fato de servidores da Agência Brasileira de Informação, hipoteticamente, terem conhecido do conteúdo de conversas telefônicas interceptadas. É certo que esse fato pode até vir a gerar a responsabilização funcional daquela autoridade que eventualmente violou o seu dever de sigilo, contudo, tal violação, não possui o condão de macular a prova como um todo. 5. A Lei 9.883/99 - que instituiu o Sistema Brasileiro de Inteligência - indica a possibilidade de órgãos componentes do aludido sistema, compartilharem informações e dados relativos a situações nas quais haja interesse do estado brasileiro. Tanto a Polícia Federal como a ABIN, integram o Sistema Brasileiro de Inteligência, como se infere dos incisos III e IV do artigo 4º do Decreto nº 4.376/02, que regulamenta a Lei 9.883/99. 6. O compartilhamento de dados e informações sigilosos entre os órgãos encarregados da persecução penal e outros órgãos integrantes do Estado, não é novidade. Basta lembrar que, ordinariamente, IBAMA (Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis), Receita Federal, INSS (Instituto Nacional do Seguro Social), BACEN (Banco Central do Brasil) e CVM (Comissão de Valores Mobiliários), os quais cita-se apenas a título de exemplo, compartilham dados com a Polícia Federal e o Ministério Público Federal, visando o aprofundamento das apurações criminais, e isso nunca causou perplexidade ou surpresa. (HC 34848, 5ª T. do TRF-3ª, publ. no DJF3 de 26/03/2009, p. 2199, Rel. Juiz Convocado Hélio Nogueira). 120 Brasília, v. 2, n. 2, p. 109-139, jul./dez. 2009.


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Veja-se que integração e parcerias entre órgãos públicos, empresas, particulares e terceiros ocorre normalmente no curso natural de fluxo de informações e fortalecimento dos interesses públicos em busca do bem-estar social e do proveito comum, sempre com fins lícitos. Tratando-se de fluxo de informações de natureza operacional, sigilosa ou de informativos de inteligência, com o escopo de instruir ou viabilizar inquérito policial, ou seja, atos de natureza de polícia judiciária, o compartilhamento de informações é restrito a órgãos públicos competentes e sempre sob a presidência e supervisão da autoridade de polícia judiciária que é o Delegado de Polícia. Estando presente a figura do Delegado de Polícia, na posição de garante, coordenador e supervisor das operações, é legal, lícito e ético a coleta, análise e tratamento de informações por órgãos parceiros, pois impera o interesse público na persecução criminal, resguardadas as garantias e direitos individuais e coletivos. O que não é permitido e nem admitido legalmente é a ação isolada, sem a prática de atos de polícia judiciária, de acesso e quebra de sigilo fiscal, bancário, telefônico e telemático sem a devida autorização judicial em procedimento investigatório que necessariamente deve estar sob o comando, supervisão e tutela de um Delegado de Polícia, autoridade competente constitucionalmente para a prática de atos de polícia judiciária. Secretismo e democracia O viés de inteligência de Estado (estratégica, de defesa nacional, de segurança pública e de polícia judiciária), principalmente quando operacionalizada por policiais, militares e analistas, sofreu alguns tropeços ocasionados pela frágil perspectiva ética, em tempos não tão remotos, para retornar ao seu papel de obter informações em nível estratégico decisório, voltado para o combate ao crime organizado. Não há como discordar da relevância da atividade de inteligência na defesa do Estado e da sociedade, como anota Joanisval Gonçalves 121 Brasília, v. 2, n. 2, p. 109-139, jul./dez. 2009.


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(2005, p. 15-16); entretanto, evidencia-se o grande dilema sobre o papel da inteligência em regimes democráticos: (...) como conciliar a tensão entre a necessidade premente do segredo na atividade de inteligência e a transparência das atividades estatais, essencial em uma democracia?” 9 “Associada a essa questão, outra preocupação surge, sobretudo nas sociedades democráticas, que viveram, em passado recente, períodos autoritários: como garantir que os órgãos de Inteligência desenvolvam suas atividades de maneira consentânea com os princípios democráticos, evitando abusos e arbitrariedades contra essa ordem democrática e contra os direitos e garantias fundamentais dos cidadãos?10

Prossegue o culto Consultor Legislativo do Senado Federal11 e chama a atenção para a maneira como determinada sociedade lida com o dilema transparência versus secretismo,12 em termos de procedimentos e atribuições dos serviços de Inteligência, que seria, na sua percepção, um indicador do grau de desenvolvimento da democracia nessa sociedade.13 De fato, o Estado é, em sua essência, cercado pelo secreto, como anota Robson Gonçalves (2007, p. 5), e não haveria de ser de outra forma, pois o sigilo e a discrição fazem parte das ações de governo, da manutenção da soberania e da obtenção de vantagens estratégicas, sendo imprescindível para o país “esse manto de proteção às informações ditas de ‘segurança nacional’ e a busca por informações que possam revelar ameaças ou oportunidades ao País”. 9 “Although secrecy is a necessary condition of the intelligence services’ work, intelligence in a liberal democratic state needs to work within the context of the rule of law, checks and balances, and clear lines of responsibility. Democratic accountability, therefore, identifies the propriety and determines the efficacy of the services under these parameters.” Born [2004]: 4. 10 Thomas Bruneau. Intelligence and democratization: the challenge of control in new democracies. The Center for Civil-Military Relations – Naval Postgraduate School, Monterey: Occasional Paper # 5 [March, 2000]: p. 1516. 11 Área de Relações Exteriores e Defesa Nacional. 12 Para Robson Gonçalves (2007, p. 5): “A natureza secreta das atividades de inteligência permite que muitas vezes sua missão seja desvirtuada. Estados totalitários utilizam-se das ferramentas de inteligência, dos conhecimentos obtidos e dos cenários projetados para ‘jogos de poder’ e para auferir vantagens pessoais para seus governantes. Nas democracias, mecanismos de controle são criados para impedir o uso político dos serviços de inteligência, porém nem sempre estes controles são efetivos e a frágil barreira ética que impede seu mau uso é constantemente rompida”. 13 Peter Gill. Policing politics: Security and the liberal democratic State [London: Frank Cass, 1994]. 122 Brasília, v. 2, n. 2, p. 109-139, jul./dez. 2009.


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Em despretensiosa síntese, nas palavras de Menezes e Gomes (2006, p. 40): “Deve-se desfazer da antiga mística do secretismo que envolvia as ações de inteligência tradicionais. Não que esse fenômeno deva ser de todo ignorado, mas é preciso reconfigurar o papel da inteligência policial quanto ao seu papel em um contexto democrático, suas possibilidades e limites, bem como as formas de sistematização e armazenamento dos dados respectivos.”

A escola tradicional de inteligência alterou seus paradigmas, no campo policial, a partir das novas necessidades de obtenção e tratamento de dados voltados não mais para a formação pura e simples de dossiês contra supostos inimigos do Estado ou relacionados às atividades de interesse dos governantes. A moderna escola de inteligência busca a satisfação intransigente das necessidades do povo brasileiro, no campo estratégico, decisório de políticas públicas do Estado e de segurança pública. Com muita propriedade, Bessa (2004, p. 71) insiste que “ao profissional de inteligência das organizações estatais não é permitido ter uma agenda própria, ele é um servidor do povo e da Constituição, que deve ter por linha-mestra o interesse da sociedade e do Estado”. Ao descortinar a dicotomia secreto versus transparência, o Estado, ao mesmo tempo em que deve manter sua atividade de inteligência com discrição e denodo, tem que buscar o delicado ponto de equilíbrio com o enaltecimento do direito à informação, o direito de petição e o acesso a dados públicos, sem deixar que o exacerbado secretismo prejudique as ações voltadas ao combate ao crime organizado, pois, como registram Menezes e Gomes (2006, p. 39), “ainda existe compartimentação excessiva, que é desnecessária e improdutiva: ao invés de garantir uma hipotética segurança, inviabiliza-se a utilização das informações em trabalhos de repressão ao crime organizado”. Destaca Lorenz de Azevedo (2002, p. 5), Diretor da Diretoria de Inteligência Policial do Departamento de Polícia Federal que: 123 Brasília, v. 2, n. 2, p. 109-139, jul./dez. 2009.


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As democracias não podem liquidar com o crime organizado, a partir da invasão indiscriminada na privacidade de seus nacionais, no curso de investigações policiais. A inteligência policial, cumpridora dos preceitos legais vigentes nas democracias, atuando na prevenção, obstrução, identificação e neutralização das ações do crime organizado, sempre em proveito dos interesses da justiça e em defesa da sociedade, através de extensa coleta de dados e com ampla capacidade de busca dos conhecimentos necessários, desponta como a opção juridicamente viável e socialmente aceita no combate à violência e ao crime organizado.

Nesse cenário, a Polícia Federal tem, na prática da atividade de inteligência, o carro-chefe de seu trabalho, já alicerçado em pilares democráticos e exercido nos limites legais, como o do art. 6.º da Lei 9.296/1996, que dispõe sobre a comunicação e acompanhamento pelo Ministério Público, nos casos de interceptação telefônica, precedida de autorização judicial fundamentada (art. 5.º). Controle externo da atividade de inteligência O art. 6.º da Lei 9.883/1999 dispôs que o controle e fiscalização externos da atividade de inteligência, bem como dos atos decorrentes da execução da Política Nacional de Inteligência, serão exercidos pelo Poder Legislativo e o respectivo órgão será integrado pelos líderes da maioria e da minoria na Câmara dos Deputados e no Senado Federal, assim como os Presidentes das Comissões de Relações Exteriores e Defesa Nacional da Câmara dos Deputados e do Senado Federal. Em 21.11.2000, com tal propósito, foi instalada a Comissão Mista de Controle das Atividades de Inteligência (CCAI), que substituiu o antigo Órgão de Controle e Fiscalização Externos da Política Nacional de Inteligência. Cepik (2005, p. 86-87) menciona que a CCAI enfrentou, pelo menos até o ano de 2004, dificuldades para exercer suas funções de controle, as quais decorrem de três fatores principais: 1) Do próprio desenho institucional do órgão, presidido a cada ano em caráter rotativo pelo presidente da Comissão de Relações Exteriores e Defesa Nacional do 124 Brasília, v. 2, n. 2, p. 109-139, jul./dez. 2009.


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Senado e da Câmara dos Deputados; 2) da falta de recursos técnicos e de pessoal, como exemplifica o fato de que a única funcionária do Senado que se especializou no tema e contribuiu decisivamente para implementar a CCAI tem que apoiar os trabalhos de várias comissões e da mesa diretora do Senado; 3) da falta de assertividade do Congresso Nacional como um todo no trato com os componentes militares e policiais do Sisbin, uma vez que a Abin e os demais Ministérios não parecem ter colocado maiores obstáculos ao trabalho da comissão ao longo destes primeiros anos.

A execução da Política Nacional de Inteligência, fixada pelo Presidente da República, é atribuição da Abin, sob a supervisão da Câmara de Relações Exteriores e Defesa Nacional do Conselho de Governo (art. 5.º, da Lei 9.883/1999). E, por tal razão, é à Abin, por força do art. 10, IX, do Dec. 4.376/2002, que cabe representar o Sistema Brasileiro de Inteligência perante o órgão de controle externo da atividade de inteligência. Cooperação internacional de serviços de inteligência Herman (1996, p. 217) propala que a cooperação do processo de inteligência é um fator chave de sucesso regional nos aspectos de defesa e de integração econômica (apud Ribeiro, 2006, p. 124) e define a inteligência como uma atividade multinacional, sendo que o poder da inteligência nacional não é uma função apenas de capacidades nacionais, mas também de cooperação e produção externa obtida, in verbis: (...) modern intelligence is a multinational activity. National intelligence power is a function not only of national capabilities but also of the foreign cooperation and product they obtain.

O fruto da cooperação internacional entre os serviços de inteligência é a maximização do potencial informativo obtido através da convergência de dados e ações de inteligência e de gestão de conhecimento, em contraponto a ações difusas, dispersas e individuais. Afirma Herman (1996, p. 213, apud Ribeiro, idem) que uma razão básica para o incentivo à cooperação é que sempre existe mais informa125 Brasília, v. 2, n. 2, p. 109-139, jul./dez. 2009.


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ção potencialmente disponível que qualquer agência estatal possa coletála por si só: “(…) one basic reason for cooperation is that there is always more information potentially available than any agency can collect by itself ”. A integração trará inúmeros benefícios, que são arrolados por Fábio Ribeiro (2006, p. 125-126): – fortalecimento do ciclo de inteligência regional contra as ameaças latentes e a integração das informações estratégicas comuns aos Presidentes das Repúblicas; – intercâmbio de analistas e profissionais de inteligência para o conhecimento das culturas e práticas para a condução de um processo de inteligência regional; – estabelecimento de uma escola integrada de inteligência, que visa atender as necessidades do complexo exterior e da política internacional de cada estado; – integração dos sistemas de inteligência nacional de cada estado, em combate às ameaças junto à segurança internacional; – estabelecimento de um controle integrado da atividade, juntamente ligada ao processo de defesa da região, de forma institucionalizada; – criação de um banco de informações, que congrega todas as fontes e potencialidades de inteligência para a estruturação de políticas de segurança e defesa regional; – fortalecimento da inteligência militar e geração de conhecimento para o complexo de defesa da América do Sul, além do fortalecimento da integração e cooperação das Forças Armadas da região; – dotação de uma força conjunta de inteligência integrada ao sistema internacional de polícia, que possa estabelecer um banco de informações completo e em tempo real do crime organizado internacional; – gerar uma estrutura de informações estratégicas que possa estabelecer parâmetros para o desenvolvimento de estratégias nacionais e conjuntas, onde cada governo possa aproveitar suas potencialidades através de um sistema de fortalecimento do Mercosul, através de Inteligência Econômica, Inteligência Financeira e Inteligência Estratégica.

INTELIGÊNCIA POLICIAL: EM BUSCA DA INTEGRAÇÃO E SISTEMATIZAÇÃO A inteligência policial, ou melhor, os serviços de inteligência de polícia judiciária e mesmo a inteligência de segurança pública (ISP) se voltam, especificamente, para a realização da justiça criminal, de propósi126 Brasília, v. 2, n. 2, p. 109-139, jul./dez. 2009.


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to instrutório e probatório criminal (repressão, que acontece reativamente, depois da eclosão do crime, e se concretiza por atos de investigação), bem como para a prevenção e controle de criminalidade (softwares de georreferenciamento, quadros de padrões criminais, estatísticas, mapeamento de “manchas de criminalidade”). A inteligência policial é, nas precisas palavras de Celso Ferro Júnior (2005, p. 9), a atividade que objetiva “a obtenção, análise e produção de conhecimentos de interesse da segurança pública no território nacional, sobre fatos e situações de imediata ou potencial influência da criminalidade” e também assessorar “as ações de polícia judiciária e ostensiva por intermédio da análise, compartilhamento e difusão de informações.” Note-se que há uma diferença entre a atividade de inteligência de Estado e a atividade de inteligência policial. Enquanto a primeira prima pelo assessoramento das autoridades de governo, no processo decisório, a segunda busca a produção de provas da materialidade e da autoria de crimes. A inteligência policial é, em suma, voltada para a produção de conhecimentos a serem utilizados em ações e estratégias de polícia judiciária, com o escopo de identificar a estrutura e áreas de interesse da criminalidade organizada, por exemplo. Pacheco (2005, p. 5) leciona que a inteligência dita de Estado (ou seja, relativa à segurança nacional, isto é, do Estado e da sociedade como um todo) deve ser complementada pela inteligência de segurança pública (ISP), cujo conceito está em construção. Para o Promotor de Justiça de Minas Gerais, a inteligência de segurança pública (ou inteligência criminal) divide-se em inteligência policial (desenvolvida no âmbito das Polícias), e inteligência prisional (ou, mais restritivamente, inteligência penitenciária, desenvolvida no âmbito dos estabelecimentos prisionais). Lorenz de Azevedo, Diretor de Inteligência Policial do DPF (2002, p. 5), destaca que, na seleção do pessoal adequado às operações de inteligência policial, serão consideradas as aptidões inatas e o prévio treinamento em missões de combate ao crime organizado e que a continuidade dos procedimentos de coleta e busca executados pelos policiais 127 Brasília, v. 2, n. 2, p. 109-139, jul./dez. 2009.


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conhecedores da investigação é essencial para o sucesso operacional. Também, anota o experiente dirigente e Delegado de Polícia Federal que: A experiência demonstra que o tempo de permanência dos policiais nos trabalhos de monitoramento das comunicações telefônicas influirá na sua capacidade de interpretar corretamente as mensagens implícitas existentes nas conversações interceptadas, distinguindo com precisão as manifestações subjetivas dos investigados reveladoras de suas reais intenções.

A inteligência policial, na área de segurança pública, deve estar voltada, especialmente, para a produção de prova criminal, a ser utilizada em ação penal cujo caráter é público contra organizações criminosas. É preciso, para que não se distancie desse norte, reconfigurar o papel da inteligência policial quanto ao seu desempenho, sua ação, em um contexto democrático, suas possibilidades e limites, bem como as formas de sistematização e armazenamento dos dados respectivos. Gestão de conhecimento e compartilhamento Para aprimoramento dos sistemas de inteligência e de combate ao crime organizado, o Estado tem que promover o compartilhamento de dados com estabelecimento de canais formais. Há bancos de dados institucionais da Polícia Civil, Polícia Rodoviária Federal, Polícia Militar, Exército, Marinha, Aeronáutica, Abin, Detran, bancos de dados policiais das delegacias especializadas em lavagem de dinheiro, imigração ilegal, assalto a banco e, ainda, os não-policiais como os da Receita Federal, Dataprev/INSS, CNIS, mas os setores responsáveis pelo gerenciamento dos dados respectivos não interagem, o que gera uma enorme quantidade de dados perdidos e pouco trabalhados. Mingardi (2006, p. 46-47) faz uma abordagem direta da questão: no caso brasileiro não existe um sistema definido, cada Estado da federação tem ou não tem um sistema de inteligência policial e, na maioria das vezes, existe uma multiplicidade de órgãos que disputam migalhas de informações. O ex-Secretário de Segurança de Guarulhos, a fim de reafirmar o seu posicionamento, invoca o exemplo paulista: 128 Brasília, v. 2, n. 2, p. 109-139, jul./dez. 2009.


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A Polícia Militar tem seu grupamento de inteligência, com status de batalhão, que é a P2, e cada batalhão tem sua própria unidade de P2. Na Polícia Civil existe o Dipol (Departamento de Inteligência Policial). No Departamento de Narcóticos (Denarc) também existe uma divisão de inteligência, da mesma forma que no Deic, departamento que deveria enfrentar o crime organizado, mas cuida basicamente de crimes contra o patrimônio. Com freqüência, os departamentos de polícia do interior também têm seus setores de inteligência. Mesmo assim, cada vez que ocorre uma rebelião nos presídios ou um ataque contra a polícia, os órgãos policiais são pegos desprevenidos. Ou seja, existem muitos órgãos e pouca inteligência. A dispersão de esforços começa na coleta de dados, seja através de agentes de campo ou da coleta de informações públicas. As diversas agências com freqüência correm atrás do mesmo objetivo, através das mesmas fontes, por falta de comunicação ou delimitação de tarefas ou até por pura rivalidade. O mesmo ocorre na hora do armazenamento dos dados. Na maioria dos estados, os dados coletados pelos órgãos de segurança pública normalmente são armazenados em bancos de dados diferentes, muitas vezes ficando apenas no papel.

É incontestável que a vivência profissional de Guaracy Mingardi o habilita, com a autoridade de quem foi Secretário de Segurança, a discorrer essas audaciosas linhas numa seara tão pouco explorada. O referido exemplo é didático e demonstra, na prática, a situação que o autor se propôs a expor: falta de comunicação entre as instituições, ausência de interface entre os sistemas informatizados, visão restrita do conhecimento e secretismo em razão de poucas informações que só têm sentido se reunidas, jamais quando pulverizadas. Marco Aurélio Cepik (2003-c, p. 110) expõe sua concepção a respeito da eficácia e eficiência de múltiplos sistemas de inteligência, com contornos análogos ao pensamento de Guaracy Mingardi: Diferentes sistemas nacionais de inteligência são mais ou menos institucionalizados, mais ou menos adaptáveis, complexos, autônomos e coerentes. Em síntese, mais ou menos ágeis. Como seus desempenhos diferenciados têm conseqüências para a segurança nacional, seria preciso discutir ainda a questão dos possíveis efeitos de uma precária supervisão congressual sobre o desempenho dos serviços de inteligência e, de modo geral, sobre o segundo desafio associado à institucionalização: o da compatibilização desses sistemas nacionais de inteligência com o princípio da transparência (...).

129 Brasília, v. 2, n. 2, p. 109-139, jul./dez. 2009.


Prevenir o crime organizado: inteligência policial, democracia e difusão do conhecimento

As consequências de manutenção do status quo dos serviços de inteligência como órgãos públicos burocráticos, sem aproximação, e focados apenas em competência das agências para problemas locais e específicos são de todos conhecidas: os ataques do PCC em São Paulo e os atentados terroristas em Nova Iorque (11/09) não foram evitados, por mais sofisticados que sejam os serviços de inteligência paulista e norte-americano. As declarações do Diretor-Geral da Abin e ex-Diretor-Geral do DPF ressoam e marcam o leitor pela radiografia perfeita: “a cultura dos órgãos da administração pública é a de não trocar informações" (Paulo Lacerda, 2007, 1.º caderno, apud Romero, 2007). É preciso disseminar as informações e desburocratizar. Outro fator preocupante é a perda do conhecimento, quando o operador e desenvolvedor do banco de dados não providencia uma interface amigável de comunicação com outros cadastros. Aliás, observa-se, diuturnamente, que, muitas vezes, na ausência de iniciativa governamental, é o próprio policial ou profissional de segurança pública, dedicado e interessado, que monta sua própria base de dados. Infelizmente, em que pese a dedicação exclusiva e amor ao serviço público e à sociedade desses profissionais, nem sempre o Estado se preocupa com a continuidade desse trabalho hercúleo e sua valorização. Com razão, asseveram Ferro Júnior et al (2005, p. 73) que a sobrevivência das organizações contemporâneas, a exemplo das instituições policiais, a Abin, a Receita Federal do Brasil, depende cada vez mais da “capacidade de se construir um modelo de gestão do conhecimento, com estratégia, estrutura, decisão e identidade, apto a responder a um contexto cada vez mais complexo e instável da sociedade”. Nessa construção de um modelo de gestão – do conhecimento (específico) ou das instituições públicas (geral, amplo), sendo que ambas as gestões são estratégicas –, o papel das academias e escolas de formação profissional são fundamentais, muito embora nossa tradição de 130 Brasília, v. 2, n. 2, p. 109-139, jul./dez. 2009.


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“escolas de governo” e academias de administração pública seja pequena e relegue o conhecimento e a formulação teórica ao modelo empírico, como observa Kelsem Rios (2008, p. 1). Mas é possível vislumbrar iniciativas muito oportunas que tentam mudar o rumo sombrio que se delineia. Iniciativas públicas para compartilhamento de dados e preservação do conhecimento O novo passaporte brasileiro,14 implantado no ano de 2007, atende às normas internacionais estabelecidas pela Organização de Aviação Civil Internacional (Icao)15 e possibilita a formação de um banco de dados com as informações principais e dados biométricos dos usuários de transporte aéreo internacional, em trânsito no país. Com nova roupagem, permite o registro imediato, em sistema informatizado, da entrada e saída de brasileiros e estrangeiros do território nacional, além de registrar, por código de barras bidimensional, a fotografia do passaporte. Na reunião da ENCCLA 2008 (Estratégia Nacional de Combate à Corrupção e à Lavagem de Dinheiro e de Recuperação de Ativos)16 14 Na cor azul, o novo passaporte brasileiro tem 16 itens de segurança: código de barras bidimensional, fundo com microletras, fundo com impressão íris, fundo com impressão invisível, impressão intaglio com imagem latente, laminado de segurança – proteção dos dados, marca d´água posicionada mould made, papel com fibras visíveis e invisíveis, papel com fio de segurança, papel reativo a produtos químicos, tintas sensíveis à abrasão e a solventes, fio de costura luminescente bicolor, perfuração cônica a laser, costura das páginas com arremate, entre outras características. Disponível em: <http://www.passaporte.info/>. Acesso em: 08.02.2008. Disponível em: <http://www.dpf.gov.br/web/servicos/duvidas_frequentes_resposta.htm>. Acesso em: 08.02.2008. 15 International Civil Aviation Organization. 16 No tocante à reunião da ENCLA 2006 (Estratégia Nacional de Combate à Lavagem de Dinheiro), realizada na cidade de Vitória/ES de 8 a 11.12.2005, citamos as seguintes metas: – elaborar documento que regulamente o acesso dos Ministérios Públicos Estaduais às informações protegidas por sigilo fiscal; – apresentar relatório sobre a possibilidade de informatizar o acesso do Poder Judiciário, do Ministério Público Federal e do Coaf às informações da Secretaria da Receita Federal do Brasil (RFB); – propor medidas para aperfeiçoar a proteção de informações sigilosas; – elaborar projeto para aprimorar a cooperação jurídica internacional nas áreas de fronteira; – implantar sistema unificado e nacional de cadastramento e alienação de bens, direitos e valores sujeitos a constrição judicial, até sua final destinação; – obter acesso integrado aos dados das Juntas Comerciais para os membros do Gabinete de Gestão Integrada de 131 Brasília, v. 2, n. 2, p. 109-139, jul./dez. 2009.


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foram traçadas metas a serem cumpridas justamente no tocante à criação e consulta de base de dados intergovernamentais, in verbis: – expandir a rede Infoseg para integrar os cadastros de identidades civis dos estados, passaportes, Sinpi, CNIS, aeronaves e embarcações; – desenvolver sistema de informação processual criminal integrado entre Polícia Federal e Civil, Ministérios Públicos Federal e Estadual e Justiças Federal e Estadual; – elaborar manual contendo descrição das bases de dados disponíveis em cada órgão da ENCCLA, estruturados em suporte eletrônico ou não, incluindo as espécies de informações e a forma de obtê-las; – propor medidas para aperfeiçoar a segurança documental das certidões de registros civis.

A partir do ano de 2009, a metodologia de trabalho da ENCCLA foi modificada para criação não mais de metas, mas de ações. Estas ações decorrentes de grupos de trabalho no âmbito da ENCCLA foram tripartidas em focos a) operacional e estratégico; b) jurídico, e c) tecnologia de informação. Com o foco de tecnologia da informação, a ação integrada destacou a importância de ações quanto a sistemas de informação (criação, acesso, integração, interoperação e aprimoramento de sistemas de informação em geral); indicadores e estatística (análise estatística e numérica dos assuntos relevantes para tomada de decisão dos grupos da Prevenção à Lavagem de Dinheiro (GGI-LD); – obter do Ministério das Comunicações e da Agência Nacional de Telecomunicações (Anatel) a elaboração de cadastro nacional de assinantes de telefonia fixa e móvel e de Internet; – completar a primeira fase da integração do acesso ao conteúdo das bases de dados patrimoniais, incluindo, pelo menos, as bases de veículos terrestres, aeronaves e embarcações. – Em novembro de 2006 houve a reunião da ENCCLA 2007 (Estratégia Nacional de Combate à Corrupção e Lavagem de Dinheiro), na qual foi incluído o combate prioritário também à corrupção e foram traçadas novas metas, entre as quais se destacam: – elaboração de anteprojeto de lei para uniformizar e acelerar a comunicação, pelos órgãos de fiscalização e controle da Administração Pública, de indícios de ilícitos aos órgãos de investigação, inteligência e persecução penal; – regulamentação da obrigação de reportar operações suspeitas relacionadas a terrorismo e seu financiamento. O acesso completo às metas do ENCCLA referentes aos anos de 2008 e anteriores está disponível no sítio do Ministério da Justiça na rede mundial de computadores: <http://www.mj.gov.br/data/Pages/MJDD198628PTBRIE. htm>. 132 Brasília, v. 2, n. 2, p. 109-139, jul./dez. 2009.


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ENCCLA); e pesquisa e análise (apoio a projetos de aprofundamento de temas, com vistas ao uso de tecnologia para solução de problemas, ressaltando o viés do aumento da capacidade de análise). Na Conferência Diplomática sobre Proteção Marítima, realizada em Londres, no mês de dezembro de 2002, foi adotado, pela Organização Marítima Internacional, o Código Internacional de Segurança e Proteção de Embarcações e Instalações Portuárias (ISPS Code),17 com 104 páginas, que estabelece medidas relativas à proteção de navios e instalações portuárias, os papéis e responsabilidades dos Estados partícipes das Nações Unidas, de modo a detectar e dissuadir atos que ameacem a segurança no setor de transporte marítimo. O Projeto Fronteiras, implantado pela Senasp em conjunto com a Federação Nacional de Empresas de Seguros e Resseguros do Brasil (Fenaseg), possibilita a análise e monitoramento das principais rodovias do Brasil e facilita a produção de conhecimento estratégico e tático acerca da movimentação de veículos com irregularidades administrativas ou registro de ocorrência de roubo ou furto. A ferramenta desenvolvida no âmbito do Projeto Fronteiras possibilita a análise da conjuntura e viabiliza a gestão de conhecimento para a realização do policiamento preventivo e do policiamento repressivo/investigativo (Magalhães, 2006). Quando o projeto for concluído integralmente, o resultado que se espera alcançar é o aumento da eficácia e da capacidade de resposta do poder público ao combate do roubo de cargas. As iniciativas governamentais para proteção do solo, espaço aéreo e marítimo e de seus nacionais se multiplicaram após o evento fatídico do 11 de Setembro. Aperfeiçoamento de sistemas informatizados, construção de bases de dados, passaportes com leitura ótica e dezenas de detalhes contra fraudes são apenas parte de um pacote de segurança pública e defesa nacional adotados mundialmente, que imprescinde da compartimentação de dados sem secretismo exacerbado, competição ou canais burocráticos. 17 International Ship and Port Facility Security. 133 Brasília, v. 2, n. 2, p. 109-139, jul./dez. 2009.


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CONCLUSÃO É incontestável e premente a maior interação entre os órgãos internos do Departamento de Polícia Federal, outros órgãos policiais e de segurança do Estado, com a mitigação da exacerbada compartimentação, com a comunicação em tempo real de possíveis ameaças ao Estado a fim de neutralizar as ações criminosas. Veja-se que é recente, nas nossas memórias, o atentado terrorista do World Trade Center, em Nova Iorque, referido no meio policial especializado como nine-eleven, debitado à falta de comunicação do Escritório Federal de Investigação (FBI) com o Serviço de Imigração e a Agência Central de Inteligência (CIA), quanto à presença de terroristas em solo norte-americano e seus treinamentos em escolas de aviação, arquitetados sob o codinome de Projeto Bojinka.18 Obviamente, além da falha de difusão,19 é possível que o poder ofensivo das células terroristas tenha sido subestimado.20 É possível e almejável reverter a restrição de acesso às informações de inestimável valor para a atividade investigatória e de inteligência da Polícia Federal, desde que sejam revistos os métodos de gestão do conhecimento, capazes de organizar e sistematizar um fluxo pelos quais as informações possam não apenas chegar a todos que tenham interesse por elas, mas estar disponíveis para consulta e uso, quando for o caso. 18 Disponível em: <http://www1.folha.uol.com.br/folha/mundo/ult94u98858.shtml>. Acesso em: 10.02.2008. 19 Condoleezza Rice, assessora de Segurança Nacional do presidente George W. Bush, prestou depoimento, no mês de abril de 2004, diante da comissão bipartidária que investigou as circunstâncias dos atentados de 11.09.2001. Segundo reportagem de Caio Blinder da rede de notícias BBC Brasil, “Rice admitiu que havia alguns sinais de um grande ataque terrorista, mas insistiu não haver uma solução mágica para preveni-lo ou informações que indicassem que aviões com terroristas suicidas seriam usados como mísseis em Nova York e Washington” e “observou que até para a coleta eficiente de informações existiam ‘impedimentos legais e estruturais’ antes do 11 de setembro, como a falta de comunicação entre o FBI e a CIA”. Disponível em: <http://www.bbc.co.uk/portuguese/noticias/story/2004/04/040408_caioblinderas.shtml>. Acesso em: 08.02.2008. 20 Disponível em: <http://www.americanfreepress.net/html/archives.html>. Acesso em: 12.01.2005. 134 Brasília, v. 2, n. 2, p. 109-139, jul./dez. 2009.


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Reconheça-se, por justiça, que esse é um problema que, no Brasil, perpassa por todo o sistema de segurança pública, cujas polícias encontram-se, no geral, e de imediato, mais preocupadas em resolver o crônico problema de sucateamento e baixa remuneração de que são vítimas, e que não têm tempo para produzir, de modo aceitável, conhecimento passível de armazenagem e utilização. É pela efetiva cooperação entre as agências intergovernamentais, em sentido amplo, mitigação do secretismo oficial, investimento maciço em recursos tecnológicos e na área de inteligência, que podem ser desencorajadas ações recentes do Primeiro Comando da Capital (PCC), que ocorrem desde 1997 (no ano de 2002: uma onda de mais de 40 rebeliões no Estado de São Paulo; no mês de maio/2006: 299 ataques, 82 rebeliões carcerárias, em nível nacional e simultâneas, 42 agentes públicos assassinados; no mês de julho/2006: 106 ataques, 6 agentes penitenciários assassinados), como as das bases do crime organizado e as das organizações terroristas que poderiam e podem ser suplantadas e extirpadas, minimizando-se, assim, perdas e maximizando-se as ações dos órgãos de segurança pública.

RODRIGO CARNEIRO GOMES Mestrando em Direito. Professor da Academia Nacional de Polícia. Delegado de Polícia Federal. E-mail: rodrigo.rcg@dpf.gov.br

ABSTRACT The brazilian federal law 9.034/1995 treats on the organized crime. It brings the main operational ways for the prevention and repression of actions practiced for criminal organizations. It has some instruments as the “controlled action”, data access, ambient interception and police infiltration. Each day past show us that is the time of modern techniques of intelligence. There is a real necessity of changes. We still have problems to the management of the gotten information exist, with possibility of loss of data. The answer is a better integration between agencies of public security. It is necessary to reduce the red tape and 135 Brasília, v. 2, n. 2, p. 109-139, jul./dez. 2009.


Prevenir o crime organizado: inteligência policial, democracia e difusão do conhecimento

secrecy and to communicate in real time of possible threats to the State in order to neutralize the action of criminal organizations. KEYWORDS: Organized crime. Combat. Repression. Operational ways. Intelligence system. Secrecy. Integration..

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UM ESTUDO DA NECESSIDADE DE INFORMAÇÃO ESTRATÉGIA PARA COMBATE AO CRIME CIBERNÉTICO

COMO

Felipe Lopes da Cruz Jorge Henrique C. Fernandes

D RESUMO A necessidade de adoção de medidas voltadas à intimidação aos delituosos pelo crime cibernético se justifica pelas previsões que indicam seu crescimento e impacto negativo para a sociedade da informação. Entre outros fatores, o crescimento do Crime Cibernético é em parte decorrente da falta de legislação específica que tipifique os crimes, bem como das vulnerabilidades apresentadas pelos sistemas de segurança. Este artigo apresenta resultados preliminares da aplicação de um estudo da necessidade de informação dos atores envolvidos no processo interativo via internet: usuários, empresas, criminosos e organizações de combate ao crime cibernético. Trata-se de uma estratégia para a antecipação, a prevenção e o combate. PALAVRAS-CHAVE: Informação. Estratégia. Crime Cibernético.

INTRODUÇÃO A busca pela maximização do lucro por meio da concepção de estratégias de atuação que dificultem o rastreamento das atividades ilícitas e, como conseqüência, a punição dos envolvidos, são características presentes nas organizações criminosas. O advento da internet, a ocupação do ciberespaço por relações entre cliente e empresas baseadas na movimentação de valores e a popularização do acesso online a produtos e serviços transformaram este canal de comunicação digital em ambiente propício à consecução de crimes.

ISSN 1983-1927 Recebido em 31 de março de 2009. Aceito em 1 de agosto de 2009.

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Um Estudo da Necessidade de Informação como Estratégia para Combate ao Crime Cibernético

Além destes, outros fatores contribuem para o avanço da criminalidade neste meio por dificultarem a ação das instituições responsáveis pela prevenção e repressão das atitudes ilícitas, entre eles: a interação independente da identificação formal do usuário; a possibilidade da troca de informações em tempo real; a internacionalidade do acesso; e o avanço constante da tecnologia que não consegue ser apreendido na sua plenitude pelos usuários. Cumpre lembrar que, a existência de um mundo virtual ou ciberespaço, que apresenta novas concepções de tempo e espaço, bem como as dificuldades de identificação dos usuários da Internet, além dos entraves que surgem no campo da produção de provas, dentre outros aspectos, constituem verdadeiros óbices no combate à criminalidade informática (Santos, 2008).

Para transpor os obstáculos que dificultam a repressão no meio digital e acabam incentivando a migração das organizações criminosas para este espaço, faz-se necessário levantar os elementos integrantes do processo de interação no meio. Este processo descreve a relação de cada elemento (usuários, criminosos e sistemas computacionais) com o fluxo de informações que viabilizam o crime. Com isso é possível propor estratégias que permitam a sua prevenção e punição. A proximidade e a troca de informações entre as empresas e os usuários – vítimas dos crimes cibernéticos – e as instituições de segurança é essencial para proporcionar o entendimento do modus operandi dos agentes dos crimes. Isto levará à criação de táticas específicas para a repressão uniforme e abrangente dos delitos. Este artigo descreve a importância dos estudos de necessidades de informação como estratégicos para o desenvolvimento de planos específicos, inclusive de sistemas de informação, voltados à repressão aos crimes cibernéticos. Tais estudos têm com base o entendimento das demandas por informação (informacionais) das entidades envolvidas no processo interativo via internet – usuários, empresas, criminosos e instituições de combate ao crime em ambiente virtual.

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Felipe Lopes da Cruz & Jorge Henrique C. Fernandes

CRIMES CIBERNÉTICOS Legislações sobre crimes cibernéticos encontram-se na pauta de discussões e votações do congresso nacional (Senado, 2008). Sejam aprovadas ou não, alguma forma de regulação para os crimes cibernéticos se faz necessária, que seja pelos menos a discussão e compreensão dos mecanismos que se encontram por trás dos crimes cibernéticos e suas formas de repressão por diversos mecanismos do Estado. TÍTULO

TEMA

1

Crimes contra a confidencialidade, integridade e disponibilidade de dados de computador e sistemas.

2

Crimes através de computadores [fraude e falsificação].

3

Crimes relacionados ao conteúdo [pornografia infantil].

4

Crimes relacionados à infração da propriedade intelectual e direitos conexos.

5

Responsabilidade subsidiária e sanções [esforço e auxílio ou responsabilização corporativa]. Tabela 1. Tipificação de Crimes Cibernéticos no Tratado de Budapeste.

Segundo Perrin (2006), o termo “cibercrime” foi cunhado no final da década de 90, em encontro voltado ao estudo dos problemas da criminalidade relacionados à internet, do qual participou um grupo de nações integrantes do G8, e foi utilizado para tipificar os crimes perpetrados na internet ou nas novas redes de telecomunicações. A autora afirma que, por intervenção deste grupo, o Conselho Europeu criou a Convenção sobre o Cibercrime (COE, 2001), também chamada de Tratado de Budapeste, onde são descritas diversas recomendações e áreas sujeitas a mudanças na legislação de países, dentre as quais se destacam as indicadas na Tabela 1. Cabe ressaltar que as condutas relacionadas aos crimes praticados em ambiente virtual nem sempre caracterizam novos crimes. Em muitos casos, o ambiente virtual é apenas o meio utilizado para a realização das atitudes ilícitas. 143 Brasília, v. 2, n. 2, p. 141-155, jul./dez. 2009.


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[...] o crime virtual é qualquer ação típica, antijurídica e culpável cometida contra ou pela utilização de processamento automático de dados ou sua transmissão em que um computador conectado à rede mundial de computadores – Internet – seja o instrumento ou o objeto do delito. (Pinheiro, 2006).

Segundo Pinheiro (2006), existem autores que classificam os crimes cibernéticos em puros e impuros (ou mistos), sendo puros os crimes não tipificados por leis que especifiquem as condutas; e os impuros ou mistos, que são tipos penais previstos no Código Penal e que podem também ocorrer no ciberespaço. A autora propõe, ainda, uma lista de crimes que podem ser realizados por meio da internet, sendo eles: •

Crimes contra a honra: calúnia, difamação e injúria;

Crimes contra a liberdade individual: ameaça, inviolabilidade de correspondência, divulgação de segredos, divulgação de segredos contidos ou não em sistemas de informação ou bancos de dados da Administração Pública;

Crimes contra o patrimônio: furto, extorsão, dano e estelionato;

Crimes contra os costumes: favorecimento à prostituição, de escrito ou objeto obsceno e pedofilia;

Outros crimes: lavagem de dinheiro e invasões de privacidade; pixações em sítios oficiais do governo; vandalismo; sabotagem; crimes contra a paz pública; pirataria em geral; espionagem; lesões a direitos humanos (terrorismo, crimes de ódio, racismo, etc); destruição de informações; jogos ilegais; falsificação do selo ou sinal público; falsidade ideológica; modificação ou alteração não autorizada de sistema de informação; violação de sigilo funcional; e fraude em concorrência pública.

Dado que os crimes são praticados por atores, estes precisam de informação para a ação, da mesma forma que outros precisam de informação para prevenção e (ou) repressão. Justifica-se, portanto, o emprego de abordagens baseadas em necessidades de informação como estratégia para combate ao crime cibernético. 144 Brasília, v. 2, n. 2, p. 141-155, jul./dez. 2009.


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NECESSIDADES DE INFORMAÇÃO Para Silva et al (2002), “a caracterização da necessidade de informação é um campo clássico da Ciência da Informação e da Biblioteconomia”. Le Coadic (2004) afirma que “usar informação é trabalhar com a matéria informação para obter um efeito que satisfaça a uma necessidade de informação”. De acordo com ele, produtos ou sistemas de informação devem ser orientados para os usuários. Desta forma, conhecer a necessidade de informação permite entender os motivos que levam as pessoas ao processo de busca da informação. Neste sentido, a compreensão da necessidade de informação está diretamente relacionada à satisfação dos usuários da informação. Contudo, como observa Le Coadic (ibid.), as necessidades têm tipos diferentes. Enquanto umas estão ligadas à obtenção de conhecimento, outras são necessárias para o desenvolvimento de ações. O autor considera duas classes de necessidades de informação, derivadas de necessidades fundamentais: •

A necessidade de informação em função do conhecimento: derivada do desejo de saber.

A necessidade de informação em função da ação: derivada de necessidades materiais para a realização de necessidades humanas, profissionais e individuais.

Em um mesmo sentido, Rubin (2000) propõe a separação dos tipos de necessidade de informação em desejos de informação e necessidades de informação. O primeiro refere¬se ao desejo de informação para satisfazer uma incerteza e, o segundo, à informação como uma condição em que a informação é necessária para resolver um problema. Relativamente aos crimes cibernéticos, as necessidades de informação dos agentes nele envolvidos derivam primariamente da função da ação, seja a realização do delito, a prevenção e (ou) repressão. No entanto, sendo a prevenção e a repressão ao crime funções relacionadas 145 Brasília, v. 2, n. 2, p. 141-155, jul./dez. 2009.


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à segurança, neste caso manifesta-se o desejo de satisfazer a incertezas, relacionada, portanto, ao desejo de saber e de obter conhecimento.

ESTRATÉGIA Existe uma clara diferença entre a informação desejada e a informação necessária para o alcance de um objetivo. Os resultados de estudos da necessidade de informação no combate ao crime cibernético possibilitam não apenas o conhecimento acerca das informações desejadas pelos diversos agentes integrantes do processo criminoso – vítimas, perpetradores e repressores –, mas também o levantamento das informações específicas necessárias à prevenção e à repressão. Temos duas grandes dificuldades. Uma delas ainda é o relativo desconhecimento técnico da Polícia, do Ministério Público, do Judiciário e até mesmo dos advogados de defesa de acusados. A outra dificuldade está na legislação, que impede uma ação rápida da Polícia. No caso dos crimes de informática, a ação rápida é crucial. As evidências digitais são voláteis. O site hoje está no ar, amanhã não está mais (MELO, 2008).

Além disto, os levantamentos facilitam a conscientização de usuários, a incorporação de práticas à cultura organizacional, bem como o cumprimento de legislações específicas voltada à garantia da segurança no processo interativo de relacionamento via internet, estabelecendo obrigações para os agentes envolvidos. Santos (2006), em seu artigo “Atual cenário dos crimes cibernéticos no Brasil”, cita, como exemplo, a dificuldade de acesso a este tipo de informação em relação às empresas do mercado financeiro. [...] as administradoras de cartão de crédito não divulgam o valor das perdas com fraudes por razões de segurança. Os bancos não têm interesse de comunicar certos roubos para não perder a credibilidade frente aos correntistas e investidores [...] (SANTOS, 2006).

No momento em que as necessidades de cada ator forem bem conhecidas tornar-se-á mais provável o envio de informações às instituições repressoras relacionadas aos crimes cometidos, independentemente das implicações comerciais ou pessoais que isto possa acarretar. 146 Brasília, v. 2, n. 2, p. 141-155, jul./dez. 2009.


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AGENTES ENVOLVIDOS

Figura 1 - Atores no domínio do Crime Cibernético.

No processo que envolve a prática de crimes na internet podem-se visualizar diversos elementos. Para a aplicação do estudo da necessidade de informação propõe-se a análise dos cinco principais agentes, que, com objetivos distintos, demandam informações para que suas atividades sejam efetivadas: (i) usuários do ciberespaço; (ii) organizações do ciberespaço; (iii) organizações criminosas; (iv) organizações de prevenção e (v) organizações de repressão. 147 Brasília, v. 2, n. 2, p. 141-155, jul./dez. 2009.


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A Figura 1 apresenta uma relação entre estes agentes por meio da modelagem conceitual através de mapas cognitivos. Das cinco categorias de atores três delas -organizações criminosas, de prevenção e de repressão -adotam postura ativa e duas -usuários e organizações do ciberespaço -são usualmente passivas. Quatro são organizações humanas, e, portanto, possuem capacidade para estruturar sistemas de informação voltados à satisfação das suas necessidades de informação, inclusive às relacionadas ao crime cibernético. No entanto, destas quatro, apenas três possuem funções diretamente relacionadas ao crime cibernético: organizações criminosas, de prevenção e de repressão. As organizações criminosas atuam visando uma ação lucrativa sobre os usuários e as organizações humanas presentes no ciberespaço e que detém um conjunto significativo de ativos. Dado o caráter de virtualidade do espaço cibernético, as organizações de prevenção estruturam sua ação principalmente em torno do fornecimento de informações que orientem usuários e organizações do ciberespaço sobre controles que podem ser adotados para evitar sucesso na ação criminosa. As organizações de repressão combatem o crime cibernético especialmente através do uso da combinação entre inteligência e força, estruturando ações de forma operacional.

NECESSIDADES DE INFORMAÇÃO CRIME CIBERNÉTICO

DOS

AGENTES

NO

DOMÍNIO

DO

Esta seção apresenta uma análise parcial e preliminar de necessidades de informação das cinco categorias de atores no domínio do crime cibernético: (i) usuários do ciberespaço; (ii) organizações do ciberespaço; (iii) organizações criminosas; (iv) organizações de prevenção e (v) organizações de repressão.

148 Brasília, v. 2, n. 2, p. 141-155, jul./dez. 2009.


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Usuários Os usuários do ciberespaço empregam a internet como um veículo de convivência com outros ‘habitantes’, e possuem o conjunto mais difuso de necessidades de informação. Considerando, no entanto, apenas a necessidade referente ao aspecto crime cibernético, esta é derivada do desejo de saber e do conhecimento. Como se trata de uma necessidade básica de segurança, o usuário precisa ser em geral motivado para busca espontânea desta informação ou, de outra forma, já ter sido vítima de crimes cibernéticos. Uma vez motivado, o usuário precisa se proteger por meio do conhecimento: (i) do modus operandi dos criminosos e das organizações criminosas; (ii) do funcionamento, limitações e sobretudo as capacidades de virtualização exibidas pela tecnologia que usa; (iii) sobre o que é lícito e ilícito realizar no ciberespaço, do ponto de vista jurídico e (iv) sobre os mecanismos de segurança dos sistemas tecnológicos que utiliza. Organizações do Ciberespaço As organizações que habitam o ciberespaço o fazem porque este apresenta oportunidades para a realização de negócios e prestação de serviços. Para tal, as organizações investem capital em sistemas tecnológicos que são integrados à Internet (sítios web, serviços de informação, comércio eletrônico etc). Adicionalmente, as pessoas que atuam na organização na condição de usuários de sistemas tecnológicos estabelecem considerável parte da interface da organização com a Internet. Desta forma, todas as necessidades de informação pertinentes aos usuários da internet também se aplicam às organizações. As organizações apresentam um maior risco de segurança relativamente aos usuários, devido ao fato de que muitos de seus negócios e serviços dependem do contínuo funcionamento de sistemas tecnológicos que expõem considerável superfície de ataque à ação de criminosos na internet. Esta condição não é em geral tão severa no plano do indivíduo. 149 Brasília, v. 2, n. 2, p. 141-155, jul./dez. 2009.


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Por exemplo, os sistemas de comércio eletrônico de empresas possuem em geral um grande número de vulnerabilidades e falhas de programação que precisam ser continuamente monitoradas e controladas. Um grande conjunto de sistemas de TI internos às organizações também influencia diretamente na continuidade da presença das organizações no ciberespaço. Estes sistemas também precisam ser continuamente monitorados no plano interno às organizações, e também estão relacionados a crimes cibernéticos, especialmente a sabotagem. Também é preciso considerar que fraudes, falsificações, pornografia infantil e infração da propriedade intelectual cometidas em organizações, mesmo sem o consentimento de seus dirigentes, também começam a ter responsabilidade subsidiária corporativa. Por fim, é preciso considerar que as interrupções na presença de organizações na internet podem ser decorrência de falhas em sistemas de TI relacionadas ao desenho, implementação, operação e (ou) manutenção de sistemas. Embora não sendo enquadradas como ações criminosas, em alguns domínios de atuação, como sistemas de controle de tráfego, estas interrupções podem provocar ações de responsabilidade civil (indenizatórias).

Figura 2. Processo de Gestão de Riscos de Segurança da Informação. Fonte: ABNT ISO/IEC 27005:2008.

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Desta forma, a informação fundamental que a organização do ciberespaço deve conhecer é o risco de segurança da informação à qual ela está exposta. Todas as demais informações são articuladas em função do atendimento a esta necessidade. A norma ABNT ISO/IEC 27005:2008 descreve um conjunto de processos que apóiam a gestão de riscos de segurança da informação em organizações. A Figura 2 apresenta uma visão geral destes processos. Organizações Criminosas do Ciberespaço As organizações criminosas que habitam o ciberespaço necessitam de informações para lograrem êxito na ação criminosa, isto é, numa ação que lhes seja lucrativa. De forma genérica, o lucro do crime pode ser estabelecido como a diferença entre o investimento para realização da ação e as vantagens auferidas com a mesma. Tais vantagens são relacionadas ao valor dos ativos pertencentes às vítimas potenciais. Desta forma os criminosos as selecionam baseados na relação entre o valor dos ativos e os custos necessários para explorar as vulnerabilidades que permitem o acesso a tais ativos. Quanto maior for o volume de informação acerca dos ativos e das vulnerabilidades das vítimas potenciais -sejam elas usuários ou organizações -mais eficaz e rentável poderá ser a ação criminosa. São exemplos de ativos os dados pessoais de usuários, que permitem o roubo de identidade, e os dados confidenciais das organizações, que permitem práticas de concorrência desleal. São exemplos de vulnerabilidades as falhas nos sistemas de segurança e aplicativos de software empregados pelas organizações, e detalhes pessoais sobre o perfil e comportamento dos usuários do ciberespaço. Organizações de Prevenção ao Crime Cibernético Como já mencionado anteriormente as organizações de prevenção ao crime cibernético necessitam de aprofundamento da compreensão das necessidades de informação gerais dos atores analisados nas subseções 6.1, 6.2 e 6.3, e, de posse destas informações, prover orientações 151 Brasília, v. 2, n. 2, p. 141-155, jul./dez. 2009.


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gerais aos usuários e organizações do ciberespaço, de modo que estas se defendam das ações criminosas. A necessidade de informação dessas organizações está relacionada, portanto, à compreensão da dinâmica geral do crime cibernético, consideravelmente influenciada pelo fluxo de informações que satisfazem às necessidades aqui analisadas. Organizações de Repressão ao Crime Cibernético As organizações de repressão ao crime cibernético necessitam de informações similares às demandadas pelas de prevenção, só que com um maior nível de especificidade. De posse destas informações, será possível o planejamento e realização de operações. A necessidade de informação dessas organizações está relacionada, portanto, à compreensão da dinâmica atual e real do crime cibernético.

CONCLUSÕES E TRABALHOS FUTUROS Conclusões O estudo da necessidade de informação dos agentes envolvidos no crime cibernético viabiliza o conhecimento acerca do contexto no qual é realizada esta prática. Com isto, é possível a determinação de medidas de antecipação e repressão ao crime, com a integração e a criação de canais de comunicação voltados ao compartilhamento de informações necessárias às entidades envolvidas no processo interativo via internet. Este conhecimento facilitará a criação de medidas preventivas que dificultem a atuação dos criminosos contribuindo para a determinação de ações padronizadas nos âmbitos jurídico, com a concepção de legislação específica, e operacional. 152 Brasília, v. 2, n. 2, p. 141-155, jul./dez. 2009.


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Trabalhos Futuros Visando aprofundar a análise de necessidades dos atores no domínio do crime cibernético, uma atividade futura será utilizar o modelo do ciclo de vida da informação descrito na Figura 3 composto por sete fases: (i) a criação da informação ocorre quando algum agente produz uma interpretação de algum fenômeno e registra esta interpretação em algum meio permanente; (ii) o registro é coletado por algum agente interessado no uso futuro da informação; (iii) as informações são organizadas conforme algum esquema de classificação, como uma taxonomia, tesauro ou ontologia, explicita ou implicitamente definida; (iv) o registro é armazenado em meio permanente, usualmente empregando computadores digitais; (v) a informação é distribuída dentro de uma rede integrada ao sistema de informação; (vi) a informação é buscada por algum usuário que dela necessita; (vii) o usuário tem acesso ao registro e assim recupera a informação para alguma finalidade. A contínua necessidade da informação dentro de organizações é responsável por fomentar a criação e manutenção de sistemas que apóiam o funcionamento de ciclos desta natureza dentro das organizações.

Figura 3 – Um Ciclo de Vida da Informação em Sistemas de Informação.

Por meio da aplicação deste modelo estimamos ser possível identificar novas necessidades de informação, bem como aprofundar a com153 Brasília, v. 2, n. 2, p. 141-155, jul./dez. 2009.


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preensão das já indicadas. O ciclo torna possível a concepção de uma perspectiva sistêmica, levando ao aprofundamento dos processos e sistemas empregados pelas organizações de prevenção e repressão aos crimes cibernéticos.

FELIPE LOPES DA CRUZ Departamento de Ciência da Informação – Universidade de Brasília (UnB). Campus Universitário Darcy Ribeiro – 70.919-970 – Brasília – DF – Brazil E-mail: felipelopes@unb.br JORGE HENRIQUE C. FERNA NDES 2Departamento de Ciência da Computação – Universidade de Brasília (UnB). Campus Universitário Darcy Ribeiro – 70.919-970 – Brasília – DF – Brazil. E-mail: jhcf@cic.unb.br

ABSTRACT Measures deemed to intimidate cybercriminals are justified due to the growth and negative impact of such activities to the information society. The rise of cybercrime, among other factors, is due to the lack of specific legislation that characterize this kind of crime and also due to some vulnerabilities existent in IT security systems. This paper presents preliminary results from the application of a study about information needs of the actors involved in cyberspace. More specifically the information needs of users, organizations, cybercriminals and organizations that prevent and combat the cybercrime were analyzed. The paper argues this is a strategy to anticipate, prevent and combat the rising crime rates in the cyberspace. KEYWORDS: Information. Strategy. Cybercrime.

REFERÊNCIAS COE - Council of Europe. Convention on Cybercrime. Budapest. 23.XI.2001. Available URL: http://conventions.coe.int/Treaty/EN/Treaties/Html/185.htm. Last accessed in Dec 2008. 154 Brasília, v. 2, n. 2, p. 141-155, jul./dez. 2009.


Felipe Lopes da Cruz & Jorge Henrique C. Fernandes

LE COADIC, Yves-François. A ciência da informação. 2. ed. Brasília: Briquet de Lemos, 2004. MELO, Leonardo Bueno. Batalha digital: Falta de lei e de informação beneficiam o cibercrime. Disponível em: http://www.conjur.com.br/static/ text/68250,1#null. Acesso em: 05/12/2008. PERRIN, Stephanie. O cibercrime. Disponível em: http://vecam.org/article660.html. Acesso em: 07/12/2008. RUBIN, Richard E. Foundations of library and information science. United States: NealSchuman Publishers, Inc. 2000. PINHEIRO, Emeline Piva. Crimes Virtuais: Uma análise da criminalidade informática e da resposta estatal. Disponível em: http://www.pucrs.br/uni/poa/direito/graduacao/ tc/tccII/trabalhos2006_1/emeline.pdf. Acesso em: 05/12/2008. SENADO FEDERAL. SF PLS 00076/2000 de 27/03/2000. Define e tipifica os delitos informáticos, e dá outras providências. http://www.senado.gov.br/sf/ATIVIDADE/ materia/Detalhes.asp?p_cod_mate=43555 Último acesso em dez 2008. SANTOS, Coriolano Aurélio Almeida Camargo. Atual cenário dos crimes cibernéticos no Brasil. Disponível em: http://www2.oabsp.org.br/asp/comissoes/sociedade_ informacao/artigos/crimes_ciber neticos.pdf. Acesso em: 06/12/2008. SILVA, Janete F.; FERREIRA, Marta A. T.; SOUZA, Mônica E. N. Análise metodológica dos estudos de necessidades de informação sobre setores industriais brasileiros: proposições. Ciência da Informação, Brasília, v. 31, n. 2, p. 129-141, maio/ago. 2002. Disponível em: http://www.scielo.br/pdf/ci/v31n2/12916.pdf. Acesso em: 09/02/2008

155 Brasília, v. 2, n. 2, p. 141-155, jul./dez. 2009.


GESTÃO

É PARA

ADMINISTRADOR: UMA

PROPOSTA PARA A

OTIMIZAÇÃO DAS ATIVIDADES POLICIAIS NAS DESCENTRALIZADAS DA

DELEGACIAS

POLÍCIA FEDERAL Itamar Barbosa Pereira

D RESUMO O presente artigo pretende apresentar um breve estudo acerca da necessidade de incorporação de um gestor com formação em Administração na estrutura orgânica das Delegacias descentralizadas da Polícia Federal, com o fim de proporcionar uma maior fluidez e profissionalização das ações administrativas e policiais no dia-a-dia da unidade policial. Partiu-se do pressuposto que a realidade das atividades gerenciais de uma Delegacia descentralizada demanda a gestão de um profissional com formação na área, consubstanciada, inclusive, na legislação que rege a atividade profissional do administrador. Para tal será apresentado como referencial o sistema adotado pela Polícia Civil do Estado do Rio de Janeiro, denominado Delegacia Legal. Além disso, será feita uma breve revisão da literatura da área de gestão, mais especificamente, da gestão por competências. PALAVRAS-CHAVE: Administrador. Gestão. Competências. Delegacias descentralizadas. Polícia Federal.

INTRODUÇÃO No momento em que a crise econômica mundial afeta a todos nós e atinge diretamente a gestão pública, exigindo novos direcionamentos que otimizem os recursos financeiros colocados à disposição da máquina estatal, faz-se necessário a adoção de novas políticas públicas que caminhem na direção do aperfeiçoamento da gestão. Nesse sentido, o Governo Federal implementou, no ano de 2005, o GesPública – Programa Nacional de Gestão Pública e Desburocratização (figura 1): Instituído pelo Decreto nº 5.378, de 23 de fevereiro de 2005, com a finalidade de contribuir para a melhoria da qualidade dos serviços públicos prestados aos cidadãos e para o aumento da competitividade do País, formulando e implemenISSN 1983-1927 Recebido em 28 de maio de 2009. Aceito em 30 de setembro de 2009.

Brasília, v. 2, n. 2, p. 157-173, jul./dez. 2009.

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Gestão é para Administrador: uma proposta para a otimização das atividades policiais nas Delegacias descentralizadas da Polícia Federal

tando medidas integradas em agenda de transformações da gestão, necessárias à promoção dos resultados preconizados no plano plurianual, à consolidação da administração pública profissional voltada ao interesse do cidadão e à aplicação de instrumentos e abordagens gerenciais (MINISTÉRIO DO PLANEJAMENTO, ORÇAMENTO E GESTÃO, 2009).

Chama a atenção na descrição do Programa a afirmativa que lista uma das três características do GesPública: o foco em resultados: Sair do serviço à burocracia e colocá-la a serviço do resultado tem sido o grande desafio do GesPública e dos programas que o precederam. Entenda-se por resultado para o setor público o atendimento total ou parcial das demandas da sociedade traduzidas pelos governos em políticas públicas. Neste sentido, a eficiência e a eficácia serão tão positivas quanto a capacidade que terão de produzir mais e melhores resultados para o cidadão (impacto na melhoria da qualidade de vida) (MINISTÉRIO DO PLANEJAMENTO, ORÇAMENTO E GESTÃO, 2009).

Figura 1 – GesPÚBLICA – estrutura - Fonte: Portal Gestão Pública, 2009.

Ao discorrer sobre a necessidade de implementação nas organizações policiais de um modelo de gerencial com foco nas pessoas, Soares (2008) afirmou: 158 Brasília, v. 2, n. 2, p. 157-173, jul./dez. 2009.


Itamar Barbosa Pereira

Seria desnecessário salientar que a antiga maneira de gerir os departamentos de polícia já não atende mais às necessidades emergentes, não só da sociedade, mas, principalmente, do corpo de servidores que formam os órgãos de segurança pública no Brasil. A explosão do conhecimento científico e técnico, a rápida difusão e o poder crescente e veloz da tecnologia da informação, a participação cada vez maior do conhecimento – todos esses fatores trabalham juntos, cada um deles sendo simultaneamente, causa e efeito, a fim de impor novos tipos de modelo organizacional e novos métodos gerenciais. (SOARES, 2008 ).

No mesmo caminho, a Direção Geral da Polícia Federal apresentou recentemente a proposta de implantação de um novo modelo de gestão cujo objetivo é tornar a instituição referência mundial em segurança pública. Diversas iniciativas internas têm sido implementadas com vistas a promover um novo conceito de gestão profissional na condução das ações da Polícia Federal. O lançamento do planejamento estratégico, em 2008, a implantação do SISPLAM – Sistema de Plano de Metas e a aplicação de pesquisa para avaliar a percepção dos colaboradores policiais em relação ao seu papel na instituição são alguns exemplos. O Portal institucional do DPF assim descreveu essas iniciativas: O Programa de Modernização de Gestão é baseado em gestão por projetos, acompanhamento por meio de indicadores de desempenho, e mapeamento de processos, avaliação e reprojeção de processos estratégicos com foco na racionalização de recursos e aumento de eficiência (DPF, 2009).

Dessa forma, o presente trabalho pretende mostrar que a implementação de um novo modelo de gestão requer, entre outras inovações, a criação de um novo cargo na estrutura operacional do Departamento de Polícia Federal – DPF: o síndico-administrador. Tal figura incorporaria às rotinas diárias da unidade policial as práticas e as ferramentas de gestão necessárias ao desenvolvimento de forma profissionalizada das atividades policiais, desonerando o Delegado-chefe e seus assistentes das tarefas administrativas e, dessa forma, propiciando um fluxo mais dinâmico das rotinas policiais. Nesse contexto, não se pode passar ao largo da questão legal relacionada ao exercício das atividades típicas da Administração, o qual deverá ser exercido por bacharéis em administração de empresas. 159 Brasília, v. 2, n. 2, p. 157-173, jul./dez. 2009.


Gestão é para Administrador: uma proposta para a otimização das atividades policiais nas Delegacias descentralizadas da Polícia Federal

Além do referencial teórico sobre o tema Gestão, apresentar-se-á o modelo adotado no Estado do Rio de Janeiro, denominado Delegacia Legal, em cujo escopo encontra-se a figura do Síndico como gestor das rotinas administrativas e logísticas de uma unidade policial. Na proposta que se segue, estão incorporadas, também, aquelas voltadas à gestão de pessoas e suas vertentes como treinamento e desenvolvimento, rotinas de pessoal, gestão por competência, além do gerenciamento logístico necessário ao desempenho das atividades-fim da Polícia Federal. Registre-se, ainda, que, muito embora o projeto-modelo mencionado trate de outras questões como infraestrutura predial, comunicações e tecnologia da informação, igualmente importantes como referência para a Polícia Federal, buscar-se-á extrair, fundamentalmente, os resultados obtidos naquele Estado, a partir da implantação da figura do síndicoadministrador no programa Delegacia Legal. É importante esclarecer que, à luz da gestão estratégica, a adoção de boas práticas oriundas de organizações correlatas – o benchmarking – pode levar as organizações ao chamado desempenho superior ou excelência em gestão (figura 2). Entre os tipos de benchmarking citados por Ahmed e Rafiq (1998) apud Maia, Martins e Oliveira (2008), há o chamado benchmarking externo, qual seja, a comparação de operações, sistemas e processos com organizações externas; e o funcional, que busca melhores práticas nos diversos setores e mercados. Ao adotar as boas práticas de outras instituições – benhmarking –, o gestor organizacional buscará responder às seguintes perguntas: Por que os outros são melhores? Em que são melhores? O que nós podemos aprender com eles? Como podemos alcançar o mesmo nível? Como podemos nos tornar referência no que fazemos? Desta forma, como bem assevera Chaves e Thomás (2008), “O Estado, por sua vez, não pode ficar indiferente à evolução de seus usuários. Assim, a busca de qualidade e produtividade chega à Gestão Pública como um mecanismo de fortalecimento institucional”. 160 Brasília, v. 2, n. 2, p. 157-173, jul./dez. 2009.


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Determinar do que fazer Benchmarking

Implementar ações e monitorar progresso

Estabelecer metas

Identificar parceiros

Coletar e analisar dados

Figura 2 - Etapas do Benchmarking Fonte: adaptado de Shetty, 1993 apud Melo et al, 2000.

O PROGRAMA DELEGACIA LEGAL – BREVE HISTÓRICO Oriundo de uma necessidade urgente de racionalização e humanização dos processos de trabalho da Polícia Civil do Rio de Janeiro, o Programa Delegacia Legal foi apresentado à sociedade em 1999, como uma saída para a profissionalização do atendimento, bem como para a melhoria da qualidade do conturbado ambiente de trabalho policial. Além das mudanças relacionadas às questões tecnológicas, arquitetônicas, processos de trabalho e qualidade no atendimento ao público, o programa previa um melhor arranjo das atividades operacionais, de modo a propiciar um ambiente de trabalho que resultasse num ganho substancial do desempenho dos policiais. Em função disso, dentro da 161 Brasília, v. 2, n. 2, p. 157-173, jul./dez. 2009.


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nova estrutura, o projeto previa a incorporação da figura do SíndicoAdministrador. O Plano Estadual elaborado pelo governo estadual, em 2000, assim descrevia o Programa: [...] modifica completamente a forma de operar de uma Delegacia de polícia, consistindo na transformação radical do desenho dos prédios, tornando-os locais confortáveis e funcionais; na dotação de equipamentos de última geração para todas elas; na modificação das rotinas; e na requalificação do pessoal que nelas opera. Essas mudanças visam melhorar o trabalho policial através de uma qualificação e utilização de novos recursos tecnológicos aproximando os cidadãos da instituição. Desta forma as mudanças propostas pelo programa são a eliminação da carceragem, com a criação concomitante de Casas de Custódia para abrigar os detentos; a contratação de um corpo de funcionários não-policial responsável pela parte administrativa da Delegacia (grifo nosso), assim como estagiários das áreas de psicologia, assistência social e comunicação social para atendimento ao público no balcão [...] (GOVERNO DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO, 2000).

Segundo afirmou em recente artigo Vivian Paes, socióloga fluminense, estudiosa da área de segurança: “O Programa Delegacia Legal, entre outras medidas, propôs uma forma de gestão dos recursos da Polícia Civil que estivesse baseada na responsabilidade individualizada pelos procedimentos além no monitoramento das atividades policiais. Propôs uma reforma da infraestrutura física, a abolição da carceragem, a adoção de um sofisticado aparato tecnológico, e uma nova organização dos processos de trabalhos policiais para que as atividades da Polícia Civil passassem a ser submetidas a uma forma de gestão baseada no controle por accountability” (PAES, 2007).

Em seu desenho atual, o programa ampliou sua área de atuação abrangendo a implantação de casas de custódia, órgãos ligados à polícia técnica, abrigos para mulheres, entre outros. Para tal, foi firmado convênio com o Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social – BNDES, com vistas à alocação de recursos adicionais ao programa. Segundo dados obtidos na internet junto ao sítio do Governo do Estado do Rio de Janeiro, esses recursos alcançam a monta de R$ 178 milhões de reais. Não obstante, o programa carece de constantes aperfeiçoamentos no seu desenho inicial, bem como na sua condução, mas é inegável o salto qualitativo alcançado pela máquina policial fluminense a partir de sua implantação. Segundo afirmam Misse e Paes (2004), trata-se de uma 162 Brasília, v. 2, n. 2, p. 157-173, jul./dez. 2009.


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experiência modernizadora da polícia judiciária brasileira. Com base em estudo das autoras, foi possível verificar, entre os próprios policiais membros da corporação fluminense, uma aprovação à decisão de incorporar o síndico à estrutura administrativa das Delegacias legais: No que concerne ao que eles percebem como mais importante para seus desempenhos nas novas Delegacias, verificamos que os policiais avaliam o Programa positivamente, principalmente no que diz respeito à melhor infraestrutura que ele proporciona (MISSE e PAES, 2004).

ESTRUTURA DAS DELEGACIAS DESCENTRALIZADAS DA POLÍCIA FEDERAL Para o aprofundamento do presente trabalho, faz-se necessário conhecer melhor a estrutura de funcionamento das Delegacias descentralizadas do DPF. Somam-se ao todo 95 unidades policiais, excetuandose as Delegacias de Polícia Marítima (15), 01 posto permanente e 02 centros de treinamentos especializados. Em regra, subordinam-se às 27 superintendências regionais em todo país, com exceção daquelas ligadas à área de polícia marítima, as chamadas DEPOM’S. Por serem unidades de atendimento multissetorial, isto é, há na mesma unidade física a prestação de, praticamente, todos os serviços atribuídos ao DPF, sua existência mais que importante para a descentralização das atividades do DPF torna-se estratégica do ponto de vista da segurança pública, e, em alguns casos, referência como órgão público confiável e de fácil acesso para o cidadão. Dada a credibilidade alcançada pela instituição, por vezes, o cidadão procura as unidades descentralizadas do DPF para buscar ali orientação sobre um problema que, sabidamente, não é atribuição da Polícia Federal. Informações turísticas para estrangeiros e brasileiros viajantes e informações sobre registro de nascimentos são alguns exemplos. O papel estratégico dessas unidades fica evidente quando se observa que o DPF presta um variado rol de serviços administrativos à população, independentemente de atuação precípua na área de segurança 163 Brasília, v. 2, n. 2, p. 157-173, jul./dez. 2009.


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pública. Citamos, como exemplo, o controle administrativo de produtos químicos, a emissão de passaporte e o controle de segurança privada. Nessas atividades, o contato direto com o público se dá de forma constante, exigindo da instituição a necessidade de qualificação dos seus quadros na área de qualidade no atendimento ao público. Embora não seja objeto de estudo do presente artigo, a necessidade de melhores prédios adequados às exigências arquitetônicas e ergonômicas atuais é, sem dúvida, um dos fatores que reduz o grau de satisfação dos colaboradores, policiais ou não, no desenvolvimento das rotinas diárias de uma Descentralizada. É inegável, contudo, o esforço da Direção Geral do DPF no sentido de promover a reforma ou construção de novas instalações em todo Brasil, ainda que num ritmo distante do desejado. Do ponto de vista da estrutura organizacional, com exceção de cinco unidades com atuações em áreas específicas pelo País, há uma só “chefia” nomeada como responsável pelas atividades desenvolvidas no âmbito da Delegacia: o Delegado-Chefe. O mesmo é investido na função e passa a fazer jus à chamada função gratificada – FG-2, atualmente no valor de R$ 327,86. Sabe-se que há estudos em curso buscando promover a correção desse valor.

GESTÃO POR COMPETÊNCIAS – CONSIDERAÇÕES Inicialmente, deve-se buscar apresentar o conceito de competência. Aliar habilidades, competências e atitudes do ser humano é o principal objetivo da gestão por competências. Para Carbone, Brandão e Leite 2005 apud Almada et al, 2008 “competências humanas ou profissionais são combinações sinérgicas de conhecimentos, habilidades e atitudes, expressas pelo desempenho profissional dentro de determinado contexto organizacional, que agregam valor a pessoas e organizações”. Ainda no campo da análise do que vem a ser competência, Le Boterf apud Almada et al (2008) afirma: 164 Brasília, v. 2, n. 2, p. 157-173, jul./dez. 2009.


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O indivíduo, envolvido no processo de conhecimento ou de compreensão, é guiado por sistemas de valores, de significações e por modelos que são socialmente compartilhados. Em decorrência, a competência não está dissociada das políticas e práticas organizacionais; há, portanto, políticas e práticas organizacionais que podem favorecer a competência, enquanto outras podem dificultá-la ou mesmo destruí-la (grifo nosso) (LE BOTERF, 1994 apud CASTRO et al., 2008).

Conforme nos ensina Almada et al. (2008): A Gestão por competências constitui um processo contínuo, que tem como etapa inicial a formulação da estratégia organizacional. Em seguida, em razão dos objetivos estabelecidos, podemos definir indicadores de desempenho no nível corporativo e metas, e identificar as competências necessárias para concretizar o desempenho esperado. (CARBONE, BRANDÃO e LEITE, 2005 apud ALMADA et al, 2008).

De forma assertiva, podemos usar a definição de Brandão e Guimarães (2001) citado por Almada et al, 2008 para sintetizar o conceito de gestão por competências como sendo: Um processo contínuo, que tem como etapa inicial a formulação da estratégia organizacional. Em seguida, em razão dos objetivos estabelecidos, podemos definir indicadores de desempenho no nível corporativo e metas, e identificar as competências necessárias para concretizar o desempenho esperado. (BRANDÃO e GUIMARÃES, 2001 apud ALMADA ET AL, 2008).

Na mesma linha metodológica de diversos autores relacionados ao tema, o presente trabalho busca direcionar o estudo da gestão por competências voltado para a gestão de pessoas, por entender que somente o desenvolvimento de um plano organizacional focado no desenvolvimento de lideranças capazes de aplicar seus conceitos primordiais no gerenciamento de equipes poderá levar a instituição ao chamado desempenho superior. Nesse sentido, Pires et al. (2005) afirma: É importante lembrar que cada organização deve considerar as peculiaridades do seu “negócio” para definir seu próprio modelo de gestão de pessoas com base em competências, de forma a atender aos seus objetivos institucionais, assegurar o alinhamento do modelo com sua cultura e orientações estratégicas, garantir flexibilidade diante de mudanças e estimular um ambiente de autodesenvolvimento, trabalho participativo e multifuncionalidade. (PIRES ET AL., 2005).

165 Brasília, v. 2, n. 2, p. 157-173, jul./dez. 2009.


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De forma pragmática, os mesmos autores, ao analisarem a investidura em cargos de confiança, sugerem que, além das competências específicas necessárias ao cargo, devem ser observadas as competências genéricas – chamadas por eles de estratégicas interpessoais e gerenciais relevantes para a organização, que serão avaliadas por meio de processo o mais objetivo, impessoal e transparente possível. Sugerem, ainda, que a adoção do modelo de gestão por competências implica uma sensível mudança nos conceitos de cargo de confiança. Trata-se, portanto, da superação gradativa do conceito de “cargo de confiança” e da afirmação do conceito de “cargo de competência” (figura 3). Gestão por competência

Relação de confiança cargo de confiança

Competências adequadas cargo de competência

Figura 3 - Gestão por competência – inversão de pesos Fonte: Adaptado de Pires et al. (2005).

Para Soares (2008), um modelo de gestão por excelência da atividade policial prescinde, para o seu sucesso, de um projeto de gestão de pessoas igualmente eficaz. A respeito do tema, a autora afirma: Policiamento é basicamente um trabalho de relacionamento humano e, assim, o problema de sua eficácia está assentado na organização e gestão de seus recursos humanos, além da utilização de metodologias de identificação de pontos de ação criminosa e sua redução. É evidente que sem a adequação de equipamentos e a reestruturação das unidades policiais, a polícia não pode funcionar bem, mas, apenas a sofisticação dos recursos materiais não garante saltos de desempenho. (SOARES, 2008).

A PROPOSTA NA PRÁTICA – O FOCO NA LIDERANÇA Por todo o exposto, fica evidente a necessidade de uma formação contínua de novas lideranças dentro do quadro de colaboradores do DPF, inclusive, com vistas a orientar as macroações administrativas e operacionais no dia-a-dia das Delegacias descentralizadas. 166 Brasília, v. 2, n. 2, p. 157-173, jul./dez. 2009.


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Deve-se ressaltar que, no modelo proposto, o administrador ficaria subordinado ao Delegado-chefe da descentralizada e seria responsável pelo suporte técnico a todas as atividades de capacitação, relacionamento com órgãos externos e logística da unidade policial (ver quadro a seguir). É desnecessário afirmar que, em diversas ocasiões, o mesmo estaria vinculado, tecnicamente, ao Setor de Logística Policial – SELOG das Superintendências Regionais e/ou à Diretoria de Administração e Logística Policial do DPF – DLOG. Principais Atividades Relacionadas Às Funções Do Administrador ÁREA OU FUNÇÃO PRINCIPAL

ATIVIDADES

Qualificação profissional/Capacitação

• Apoiar todas as atividades vinculadas aos treinamentos/ cursos propostos ou obrigatórios no campo estritamente policial, por exemplo, treinamentos de prática de tiros, cursos vinculados a embarcações, utilização de equipamentos policiais e de sistemas informatizados fechados ou abertos. • Manter contato permanente com a Academia Nacional de Polícia – ANP, com vistas à promoção de atividades de capacitação para os servidores da Delegacia. • Promover e apoiar, quando já existente, o levantamento de necessidade de treinamento para todos os servidores da Delegacia, inclusive os terceirizados.

Relacionamento com órgãos externos

• Gerenciar, com apoio de auxiliares, todos os contatos com os órgãos com os quais o DPF se relaciona ou que venha a se relacionar direta ou indiretamente, de modo a proporcionar um ambiente de cooperação com outros organismos. • Otimizar os canais de comunicação existentes.

167 Brasília, v. 2, n. 2, p. 157-173, jul./dez. 2009.


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ÁREA OU FUNÇÃO PRINCIPAL

ATIVIDADES

Logística Policial

• Gerenciar as atividades voltadas para o controle e aquisição de material e suprimentos, de modo a permitir um melhor aproveitamento dos recursos disponibilizados. • Desenvolver/utilizar os mecanismos de controle de material, obedecendo às regras atuais do gerenciamento de suprimentos. • Administrar com eficiência e eficácia a utilização e manutenção das viaturas - próprias ou não - à disposição da Delegacia. • Gerenciar, a partir de propositura do Delegado-chefe, o fluxo de missões e viagens, auxiliando-o na tomada de decisão relacionada ao controle equitativo das missões policiais ou administrativas dos servidores da unidade policial. • Promover a adequada manutenção das instalações prediais pertencentes à descentralizada, apontando, quando necessário, a reforma ou ampliação das mesmas. • Promover, quando solicitado pelo Delegado-chefe, todo o suporte logístico às operações policiais desenvolvidas no âmbito da Delegacia ou àquelas nas quais estejam participando policiais da descentralizada. • Prover o suporte logístico às atividades rotineiras da unidade policial, inclusive, àquelas voltadas para as ações meramente administrativas.

O quadro acima pretende apontar as principais atividades desenvolvidas rotineiramente numa típica unidade policial descentralizada. Outras atividades poderão surgir e exigirão do profissional em questão uma flexibilização inerente à sua formação e qualificação e à especificidade do cargo. A implantação da nova filosofia de gestão exigirá como contrapartida a qualificação cada vez maior do responsável pela descentralizada, que, somente através do exercício da liderança em gestão, conseguirá conduzir a unidade na direção de uma gestão eficaz, evitando, assim, a falta de sintonia com o gestor das atividades administrativas. Ao dissertar sobre a capacitação das novas lideranças, Smith (2003) nos ensina: Liderança e gestão da mudança é de crítica importância. Boa liderança sempre foi necessária e pode ser ensinada a um grau significativo. Mas a liderança precisou de mudanças, enquanto as organizações se tornaram mais horizontais e níveis 168 Brasília, v. 2, n. 2, p. 157-173, jul./dez. 2009.


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inferiores tornaram-se mais ‘fortes’. As pessoas precisam entender as razões da mudança. Estabelecimento de objetivos, delegação e accountability são habilidades fundamentais a serem desenvolvidas, assim como é a colaboração encorajadora tanto dentro de departamentos como entre eles. (SMITH, 2003).

Considerado o pai da Administração moderna, Peter Drucker (2006) nos ensinou que o que não se mede não se avalia. Nessa mesma direção, o DPF, ao realizar estudos para a implantação do seu novo modelo de gestão, desenvolve atualmente um estudo visando ao mapeamento de seus processos internos, com objetivo de otimizá-los e, dessa forma, buscar obter melhores resultados nas suas macroações. Tal fato narrado acima evidencia, de forma exemplificativa, a necessidade premente de um profissional que seja capacitado para acompanhar e aferir os indicadores de performance de uma unidade policial, e, assim, auxiliar a tomada de decisão por parte do gestor da unidade. Drucker também salientou a necessidade de um modelo de gestão cujo foco esteja voltado para a “transferência” de responsabilidade, isto é, ele vai além do moderno conceito gerencial conhecido como empowerment, o qual aponta a necessidade de “transferir poder”, ou seja, descentralizar a tomada de decisão. Seja qual for a filosofia de gestão de pessoas a ser adotada no novo modelo gerencial do DPF, uma pergunta que devemos fazer é: nossos líderes atuais estarão preparados para gerenciar num contexto organizacional totalmente profissional sem o suporte de um administrador?

ADMINISTRADOR, POR QUÊ? No que concerne ao exercício das atividades típicas de administração, não obstante as questões já apresentadas, há que se atentar para a regulamentação profissional do cargo de Administrador. A legislação remonta à década de 1960, que, já naquela época, visava legitimar as ações desenvolvidas pelo profissional de gestão. Os artigos 2º da Lei nº 4.769/65 e 3º do Regulamento aprovado pelo Decreto nº 61.934/67 assim dispõem sobre a regulamentação das atividades típicas do Administrador: 169 Brasília, v. 2, n. 2, p. 157-173, jul./dez. 2009.


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O Administrador exercerá a profissão como profissional liberal ou não, mediante: • elaboração de pareceres, relatórios, planos, projetos, laudos; • pesquisas, estudos, análises, interpretação, planejamento, implantação, coordenação e controle dos trabalhos nos campos de administração geral, como administração e seleção de pessoal, organização, análise, métodos e programas de trabalho, orçamento, administração de material e financeira, administração mercadológica, administração de produção, relações industriais, bem como outros campos em que estes se desdobrem ou com os quais sejam conexos; (grifo nosso) • exercício de funções e cargos de Administrador do Serviço Público Federal, Estadual, Municipal, Autárquico, Sociedades de Economia Mista, empresas estatais, paraestatais e privadas, em que fique expresso e declarado o título do cargo abrangido; • exercício de funções de chefia ou direção, intermediária ou superior assessoramento e consultoria em órgãos, ou seus compartimentos, da Administração pública ou de entidades privadas, cujas atribuições envolvam principalmente, a aplicação de conhecimentos inerentes à técnicas de administração[...] (CONSELHO FEDERAL DE ADMINISTRAÇÃO, 2009).

Inúmeros são os questionamentos judiciais sofridos pelo poder público em função do não cumprimento da legislação profissional relacionado à usurpação da função de Administrador. Assim, igualmente nos casos de outras profissões, como a advocacia, a contabilidade e a engenharia, também na administração, não há que se agir de forma diferenciada. Ressalte-se, contudo, que o próprio DPF reconhece a importância do profissional de administração, ao incorporar aos seus quadros, através de concurso público recente, diversos administradores, ainda que em número insuficiente para suprir sua necessidade real.

CONCLUSÃO Como dito, a necessidade apontada pelo presente estudo, no sentido de incorporar à estrutura organizacional das Delegacias descentralizadas a figura do profissional de Administração, com vistas a promover um melhor desempenho organizacional, caminha na direção da nova estratégia organizacional do DPF, qual seja: a gestão baseada em competências e em resultados. 170 Brasília, v. 2, n. 2, p. 157-173, jul./dez. 2009.


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A apresentação do modelo adotado pela Polícia Civil do Rio de Janeiro pretendeu apenas fazer uma simples análise comparativa, não prescindindo, obviamente, de outros modelos gerenciais porventura adotados por outras forças policiais. Há quase três anos nos quadros da instituição, foi possível para o autor perceber que, além das deficiências decorrentes da falta de gerenciamento dos processos operacionais, a falta de um profissional com um olhar voltado, principalmente, para a gestão de pessoas gera, por vezes, um clima de insatisfação e apatia nos servidores das unidades policiais. Decerto, futuros estudos poderão avaliar o impacto do modelo atual, numa perspectiva de qualidade de vida no trabalho, principalmente por tratar-se de uma profissão em cujo escopo encontra-se um considerável nível de stress. Ademais, verificou-se, também, a necessidade imperiosa de implantação de um sistema integrado de gestão que abarque todos os processos de trabalho do Departamento, de forma a dinamizar suas atividades e, assim, gerar maior valor agregado para os cidadãos e organizações que demandam os serviços do DPF. Além disso, independente do modelo de gestão adotado e do impacto que o mesmo causará no corpo de colaboradores da Polícia Federal, faz-se necessário o incentivo ao desenvolvimento de pesquisa científica no âmbito da instituição, em especial, voltada para o campo da gestão de pessoas. Por fim, desprovido de qualquer motivação corporativista, replico no título do presente trabalho o slogan adotado há alguns anos pelo Conselho Regional de Administração do Rio de Janeiro por ocasião de campanha para profissionalização da gestão organizacional: Administração é para Administrador. ITAMAR BARBOSA PEREIRA Agente de Polícia Federal, lotado em Guajará-Mirim – RO. Administrador de empresas, Pós-graduado em Gestão pela Qualidade Total, Mestre em Sistemas de Gestão pela Universidade Federal Fluminense. Professor Colaborador da Universidade Federal de Rondônia – UNIR E-mail: itamar.ibp@dpf.gov.br 171 Brasília, v. 2, n. 2, p. 157-173, jul./dez. 2009.


Gestão é para Administrador: uma proposta para a otimização das atividades policiais nas Delegacias descentralizadas da Polícia Federal

ABSTRACT This article aims to present a brief study on the need for incorporation of a manager with training in management of police stations in the organizational structure of decentralized federal police in order to provide a more fluid and professionalization of the police and administrative actions in day-to-day the police unit. It was assumed that the reality of managerial activities of a police station to demand decentralized management of a professional with training in the area, reflected even in the rules governing the professional activities of the administrator. This will appear as the reference system adopted by the State Civil Police of Rio de Janeiro, called Delegacia Legal. Moreover, it will review the literature in the area of management, notably those involving management of competences. KEYWORDS: Manager. Management. Competences. Decentralized police office. Federal Police..

REFERÊNCIAS ALMADA, F. Valéria et al. Gestão de desempenho por competências: integrando a gestão por competências, o balanced scorecard e a avaliação 360 graus. Revista de Administração de Empresas, v. 42, n. 5. p. 875-898, set/out. 2008. BRASIL. Lei nº 4.769 de 9 de setembro de 1965; Decreto nº 61.934 de 22 de dezembro de 1967. Regulamenta as atividades típicas do Administrador. Disponível em: www. cfa.org.br. Acesso em: 12 mai. 2009. CASTRO, Maria José; KILIMNIK, Zélia; SANT’ANNA, Anderson. Modernidade organizacional em gestão de pessoas como base para a incorporação de modelo de gestão por competências. Revista RAC-Eletrônica, v. 2, n. 1, art. 7, p. 105-122, jan./abr. 2008. Disponível em: http://www.anpad.org.br/rac-e. Acesso em: 22 mar. 2009. CHAVES, C. Adelina;. THOMAZ, F. Clecio. Gestão Pública e Pesquisa Operacional: avaliação de desempenho em Agências da Previdência Social. Revista do Serviço Público, Brasília, v. 1, n. 59, p. 221-236, abr/jun. 2008. CONSELHO FEDERAL DE ADMINISTRAÇÃO. Documentos diversos. Disponíveis em: http://www.cfa.org.br/arquivos/index.php. Acesso em: 02 mai. 2009. DEPARTAMENTO DE POLÍCIA FEDERAL. A PF e a modernização da gestão interna. Disponível em: http://intranet.dpf.gov.br/noticias/ultimas/ano-2008/junho/a-pf-ea-modernizacao-da-gestao-interna. Acesso em: 19 abr. 2009. Portal institucional. 172 Brasília, v. 2, n. 2, p. 157-173, jul./dez. 2009.


Itamar Barbosa Pereira

DRUCKER, F. Peter. Árvores não crescem até o céu. Claremont: HSM Management, São Paulo, 2005. v.1, n.54, p.1-21, jan./fev. 2006. GOVERNO DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO. Plano Estadual: Política pública para a segurança, justiça e cidadania. Rio de Janeiro, 2000. MAIA, Jonas; MARTINS, Roberto; OLIVEIRA, Gerusa. O papel da medição de desempenho no processo estratégico: uma tentativa de síntese teórica. SISTEMAS & GESTÃO, v.3, n. 2, p.129-146, maio/ago 2008. Disponível em: http://www.latec.uff.br/sg/ arevista/Volume3/Numero2/SG111.pdf. Acesso em: 10 mar. 2009. MCLOUGHLIN, Linda. O coração da liderança. Revista do Serviço Público, Brasília, v. 58, n.4, p. 505-510, out./dez. 2007. Entrevista concedida a Juliana Silveira. MELO, Alexandre; CARPINETTI Luiz César; SILVA, Wendell.Utilização do benchmarking por empresas brasileiras. 2000. Trabalho apresentado no XX Encontro Brasileiro de Engenharia de Produção. Anais. São Paulo, 2000. MINISTÉRIO DO PLANEJAMENTO, ORÇAMENTO E GESTÃO. Portal da Gestão Pública Disponível em: www.gespublica.gov.br. Acesso em: 12 mar. 2009. MISSE, Michel; PAES, Vívian. O Programa Delegacia Legal no Rio de Janeiro: avaliação de uma experiência modernizadora na polícia brasileira. 2004. (Relatório de pesquisa). PAES, Vivian. A Polícia Civil do Estado do Rio de Janeiro: análise de uma (re)forma de governo na polícia judiciária. 2007. Trabalho apresentado no XIII Congresso Brasileiro de Sociologia. Anais. Recife, 2007. PIRES, Alexandre Kalil (org.).Gestão por competências em organizações de governo. 1. ed. Brasília: ENAP – Escola Nacional de Administração Pública, 2005, v. 1, p. 7-100. SMITH, S. Gordon. Os desafios para a capacitação de liderança Serviço Público de alto nível na gestão pública e governança em um mundo globalizante. Revista do Serviço Público, Brasília, n.2, Ano 54, abr./jun. 2003. SOARES, de O. A. Maria, O papel do gestor na motivação do policial: controle para o absenteísmo. Disponível em: http://www.forumseguranca.org.br/artigos. Acesso em: 06 de fevereiro de 2009.

173 Brasília, v. 2, n. 2, p. 157-173, jul./dez. 2009.


EVENTOS E E GRUPOS GRUPOS DE DE PESQUISA PESQUISA EVENTOS ECCA - 180 Simpósio Internacional sobre Criminologia Ambiental e Análise Criminal - 6 a 10 de Julho de 2009 - Programação.. ....................................................177

EVENTS AND RESEARCH GROUPS ECCA - 18th International Symposium on Environmental Criminology and Criminal Analysis - July 6 to 10 2009 - Conference Programme.. ..................177


EVENTOS E GRUPOS DE PESQUISA ECCA - 180 SIMPÓSIO INTERNACIONAL SOBRE CRIMINOLOGIA DE AMBIENTES E ANÁLISE CRIMINAL DE 6 A 10 DE JULHO DE 2009 - BRASÍLIA - BRASIL A Academia Nacional de Polícia (ANP) organizou e promoveu nesta escola de governo evento que reuniu pesquisadores em segurança pública do Brasil e do Mundo. O evento teve lugar entre os dias 6 a 10 de julho de 2009. A Conferência de Criminologia de Ambientes e Análise Criminal (ECCA) cobriu temas relacionados ao: 1) policiamento orientado por problemas; 2) policiamento baseado em inteligência; 3) ciência criminal, prevenção situacional de crimes e criminologia de ambientes; 4) análise criminal, incluindo a análise de drogas, crimes violentos, crimes contra o patrimônio, contra os costumes e contra o meio-ambiente; 5) mapeamento criminal e análise geográfica, etc.

Foram mais de 50 apresentações de trabalhos, divididos entre conferência e sessões paralelas por eixos temáticos. A riqueza das apresentação foram surpreendentes, como pode ser observado nos resumos que ora disponibilizamos. Estes resumos dos trabalhos foram apresentados no evento, e foram selecionados entre os que se submetram a uma inscrição. Alguns resumos estão em língua portuguesa e outros em língua inglesa, acompanhados dos nomes dos autores e a instituição a que estão vinculados. Noutros casos apresentamos apenas o título da conferência ou sessão temática, pois não dispúnhamos dos resumos e não poderíamos deixar de prestigiar a comunicação de alguma participante. ISSN 1983-1927 Brasília, v. 2, n. 2, p. 177-207, jul./dez. 2009.

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ECCA - 180 Simpósio Internacional sobre Criminologia de Ambientes e Análise Criminal

A preparação e organização do evento envolveram várias instituições, que não mediram esforços e muito contribuíram como parceiras. São elas: a Academia Nacional de Polícia, Centro de Estudos de Criminalidade e Segurança Pública da UFMG, o Fórum Brasileiro de Segurança Pública, os membros ECCA, a Secretaria Nacional de Segurança Pública (SENASP/MJ), a University College London, e o Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD)/Brasil. Célio Jacinto dos Santos, Editor Responsável

RESUMOS / ABSTRACTS Conferências de Abertura 1. Boas Vindas, finalidades e objetivos Renato Sergio de Lima, Fórum Brasileiro de Segurança Pública

2. O que é ECCA? Patricia Brantingham, Simon Fraser University, Canadá

3. As principais teorias e os princípios da criminologia ambiental e análise criminal Richard Wortley, Griffith University, Australia

4. Policiamento Orientado a Problemas e Ciência Criminal Glória Laycock, University College London, Reino Unido

5. Prevenção Situacional da Criminalidade Ron Clarke, Rutgers University, EUA

6. Mapeamento Criminal e Análise Geográfica Spencer Chainey, University College London, Reino Unido

7. Perfis Geográficos Kim Rossmo, Texas State University, EUA

8. Criminologia Ambiental e Análise Criminal Cláudio Beato, Universidade Federal de Minas Gerais, Brasil 178 Brasília, v. 2, n. 2, p. 177-207, jul./dez. 2009.


De 6 a 10 de julho de 2009 - Brasília - Brasil

9. Simulação Computacional e Modelamento de Crime Paul Brantingham, Simon Fraser University, Canadá

Conferência A 10. Panorama geral da Análise Criminal Guaracy Mingardi, Pesquisador, Brasil José Vicente da Silva, Fórum Brasileiro de Segurança Pública, Brasil

Eixo Temático - Análise de Roubo de Veículo 11. The geography of vehicle crime - experiences from Belo Horizonte, Brasil Alisson Eustaquio Gancalves, PMMG, Brasil The majority of studies on crime emphasizes violent crimes. In this context auto-thefts are constantly being forgotten by the literature. The lack of specific crime prevention policy and the scant bibliography inspired this exploratory analysis which seeks to identify the major spatial concentration of auto thefts in Belo Horizonte between 1998 and 2006, based on data gathered by the Military Police of Minas Gerais. Thanks to the technological innovations adopted by the Military and Civil Polices regarding the registration of crimes, it was also possible to build a set of auto theft reports which furnished a profile of makes, models and colors of the most stolen cars in Belo Horizonte during the first trimester of 2008. Results reveal that there was a significant reduction in auto thefts in Belo Horizonte between 1998 and 2006. One also notices significant pattern changes from 2004 on in terms of day of the week and time of occurrence. Results advanced by this dissertation have strategic impacts, as they subsidize the work of insurance companies, future research projects and the design of specific auto theft prevention policies in Belo Horizonte.

12. Estimating the scope of motor vehicle theft for export in the United States Steven Block, Rutgers University, USA There are many types of motor vehicle theft including theft for the purpose of joyriding, temporary transportation, stripping and chopping of parts, domestic resale, and export. An understanding of each specific type of theft is important for researchers, policymakers, and investigators. Despite the abundance of data on motor vehicle theft in the United States (U.S.), most estimates of the percentage of motor vehicles that can be 179 Brasília, v. 2, n. 2, p. 177-207, jul./dez. 2009.


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attributed to each purpose are based on educated guesses rather than empirical research. This paper introduces a methodology aimed at estimating the number of thefts for export within the U.S. while discussing other alternative methods to refine the current state of knowledge regarding theft for export. Most thefts for export fall into one of two categories: land border crossings or seaports. The U.S. maintains two land borders (a northern border with Canada and a southern border with Mexico) and dozens of active ports on two oceans and the Gulf of Mexico. In order to estimate the amount of vehicle thefts for export in the U.S., an “overage” number is created based on proximity to international borders and heavily-used ports. Multiple data sources are utilized to build this framework at the county level. Uniform Crime Reports (UCR) from police agencies provide the numerator (number of overall thefts) for counties in the analysis. Vehicle registration data for each county are collected from R.L. Polk. Theft rates using registration rather than population figures are produced from these data sources. An “overage” of stolen vehicles, based on county distance to international borders or major ports, is developed. Basic limitations using UCR data are considered such as inadequate reporting in some counties and separating completed thefts from attempted thefts. Other possible methodologies to create additional estimates of the scope of the theft for export problem are discussed as outlined by Clarke and Brown (2003). Future research may consider using different theft data sources such as insurance-based data from the Highway Loss Data Institute or National Insurance Crime Bureau.

13. Car security and motor vehicle theft for export in the United States Fujita Shuryo, Rutgers University, USA In the United States, rates of motor vehicle theft have declined continuously over the past seventeen years, with an exception of slight increases between 2000 and 2003. From 1991 to 2007 theft rates have been reduced by almost half (45%). This time period corresponds with improvements in car security, and a requirement that certain parts be marked on hightheft car models. The car manufactures have been producing cars that are generally more difficult to steal (e.g., cars with such systems as central locking, alarm, steering column lock, immobilizer, and keyless ignition) and more difficult to dispose once they were stolen (e.g., car with marked parts and tracking devices). The logic behind required parts-marking is that marking car parts can increase the risk of reselling stolen parts, making such cars less attractive targets, particularly for professional thieves, and therefore reduce the theft. In this presentation, motor vehicle theft trends in the United States are compared with changes in cars security, specifically immobilizers and marked parts. The central question is whether 180 Brasília, v. 2, n. 2, p. 177-207, jul./dez. 2009.


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such security interventions have helped the reduction of the theft. Difficulties involved in estimating the car fleet with security are also discussed.

Eixo Temático - Prevenção Criminal - Estudos de casos em três continentes 14. Broken windows and sand pile: crime prevention and crime control for the Beijing Olympic Games Dengsheng Li, Beijing Municipal Public Safety Bureau, China Public security is another important issue should be concerned before and during Olympic Games. However, people focus more attention on anti-terrorism than on public security, especially after the 911 attack. In fact, it is a challenge for organiser to maintain the host city in order during Olympic Games, especially for a developing country.

15. The experiment of crime prevention in a coastal city of Turkey - a case study of Antalya City Ahmet Kirkpinar, Rutgers University, USA This paper evaluates the effectiveness of crime prevention programs in a costal city of Turkey, a case study of Antalya City, located south of Turkey. This paper aims to show whether Problem Oriented Policing, which is one of the most recent and innovative policing strategies in dealing with the crime problem, has been effective in preventing crime. Antalya Police Department has started to implement various crime prevention programs after 2005 on different types of crime. Main characteristics of these programs are increasing people awareness through some innovative ways, eliminating facilitative factors for criminals, and supporting with focused policing activities. In this context, this paper evaluates the effectiveness of these programs on theft from autos, purse snatching, and motorcycle theft, and compare crime trend between 2006, 2007, and 2008. The result of evaluation of the crime prevention programs in Antalya showed that there is consecutive decline on theft from autos, purse snatching, and motorcycle theft.

16. A study into combating robbery of Lottery Stores in Joao Pessoa, Brasil Enio Emanual, Secretary of Safety and Social Defence of Paraiba, Brasil As casas lotéricas e correspondentes bancários surgiram para funcionar como agente intermediário entre os bancos e o cidadão, disponibilizando vários serviços que até só eram prestados nas agências bancárias. O aumento crescente de roubos, nesses estabelecimentos, na cidade de João Pessoa-PB, refletiu num problema público, através dos 181 Brasília, v. 2, n. 2, p. 177-207, jul./dez. 2009.


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conclames de proprietários e clientes por segurança e erradicação desses atos delituosos. Para melhor conhecer as causas e depois trabalhar para reduzir ou acabar com a incidência de roubos nas casas lotéricas e correspondentes bancários, a Secretaria da Segurança e da Defesa Social da Paraíba adotou a estratégia de identificar a localização espacial de cada estabelecimento e características individuais como horário de funcionamento, existência de vigilante, câmeras e equipamentos de segurança, associados ao número de roubos registrados no Centro Integrado de Operações Policiais (CIOP). Este artigo apresenta um estudo que utiliza de geotecnologias, a exemplo do sistema GPS, Sistema de Informação geográfico (SIG), através do software MapInfo e ferramentas do Google para geoespacializar os eventos, fazer análise cadastral e pontual, resultando numa análise espacial de dados que funcionou como ferramenta guia para tomada de decisões, por parte dos gestores de segurança pública, no nível estratégico, objetivando empregar adequadamente o policiamento ostensivo e preventivo, no combate esse tipo de crime.

Eixo Temático - Análise Criminal no Brasil 1 17. The types of crimes committed by young people: an ethological analysis Rafael Ferreira Viana, Civil Police of Paraná, Brasil O objeto deste relatório, que consiste em uma pesquisa, pode ser traduzido em duas perguntas: a) existe diferença entre os tipos de crimes cometidos por adolescentes em diferentes regiões do Brasil?, e b) quais os possíveis fatores que contribuem para esta diferença? Para responder a estas perguntas, utilizou-se de amostragens e dados estatísticos. Foram analisados 600 acórdãos, através do site do Tribunal de Justiça respectivo, de cada unidade da federação pesquisada, isto é: do Rio Grande do Sul, do Rio de Janeiro e do Distrito Federal. Também foram analisados 173 acórdãos do estado de Pernambuco. No Rio Grande do Sul existe elevado número de roubos, furtos e crimes sexuais, enquanto no Rio de Janeiro o crime mais cometido por adolescentes é o tráfico de drogas, seguido pelo roubo. Já no Distrito Federal, destacam-se os roubos, latrocínios e homicídios, sendo quase inexistente o tráfico de drogas. Por fim, em Pernambuco são os roubos e homicídios que aparecem com mais freqüência. Com estes resultados, algumas semelhanças e diferenças puderam ser identificadas: a) que o tráfico de drogas representa quase metade dos crimes cometidos por menores no Rio de Janeiro, enquanto nas outras unidades não alcança nem 7%, b) que os crimes violentos contra o patrimônio ocupam lugar de destaque em todas as regiões pesquisadas, c) que os adolescentes do Distrito Federal cometem 10 vezes mais latrocínios do que no Rio de Janeiro e 5 vezes mais do que no Rio Grande do Sul, d) que os crimes violentos - como homicídio e latrocínio – são diminutos no Rio de Janeiro. Adotando-se a teoria multifatorial para o estudo etiológico da criminalidade, ponderou-se, por limitações próprias, que esta pesquisa 182 Brasília, v. 2, n. 2, p. 177-207, jul./dez. 2009.


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só poderia considerar os fatores exógenos. Existiram diversas escolas, criminólogos e teorias sobre os fatores que contribuem para o crime, destacando-se a escola de Lyon (que estudava a influência do meio ambiente), as escolas ecológicas (que analisaram a contribuição do meio urbano), as teorias socialistas (que acreditavam que a pobreza, a miséria e a desigualdade social eram fatores da criminalidade), entre outras. A partir das diferenças encontradas e do estudo realizado, buscou-se dados estatísticos oficiais sobre as unidades federativas pesquisadas para, desta forma, identificar possíveis fatores que contribuem para a prática de certos atos infracionais. Foram verificados e comparados dados quanto à população, território, pobreza, renda, acesso a serviços sociais básicos, desemprego, saúde, natalidade, expectativa de vida, mortalidade, escolaridade e trabalho infantil. Dos resultados encontrados, o que mais chamou a atenção é que no Distrito Federal existe grande desigualdade social, sendo, ao mesmo tempo, a unidade que tem maior renda, expectativa de vida, escolaridade, trabalho infantil, ausência escolar e mortalidade infantil. Assim, dentre outras ponderações – como ser o alto índice de desemprego no Rio de Janeiro um fator decisivo para o tráfico de drogas - conclui-se, com certa margem probabilística, que não é a pobreza por si só que gera a criminalidade, mas parece ser a desigualdade social um fator relevante para o cometimento de crimes violentos por adolescentes.

18. Offending by foreigners in Brasil Lander de Miranda Bossois – Federal Police, Brasil O presente trabalho tem por objetivo analisar o perfil dos indiciados no crime de tráfico de mulheres no âmbito da Polícia Federal. Trata-se de um crime com grande impacto social, tendo sido matéria de estudo em diversas pesquisas nacionais e, atualmente, é objeto de políticas públicas por parte do governo federal. Para a execução de políticas públicas, em especial as relacionadas à segurança pública no aspecto criminal, são de grande importância as informações pertinentes aos autores de crimes. O estudo de perfis é uma área da criminologia relativamente nova e que deve ser continuamente explorada. A pesquisa utiliza como uma das principais ferramentas o Sistema Nacional de Informações Criminais, que cataloga diversas informações pertinentes àquelas pessoas que foram indiciadas e, por conseqüência, identificadas em inquéritos policiais. Neste estudo a metodologia envolve uma abordagem quantitativa, respaldada por recursos bibliográficos e documentais. São avaliados pormenores que envolvem o volume de inquéritos instaurados e com indiciados no âmbito do Departamento de Polícia Federal em uma série histórica de 10 anos (1994-2004). No âmbito da ciência criminal são levantados os quantitativos destes inquéritos (instaurados, com indiciados, assim como a quantidade de indiciamentos) por ano, produzindo tabelas e gráficos temáticos com a distribuição das incidências pelos estados da federação. 183 Brasília, v. 2, n. 2, p. 177-207, jul./dez. 2009.


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Estabelecem-se ainda quadros comparativos com os resultados de outros trabalhos divulgados pelo Ministério da Justiça e UNIDOC sobre o mesmo tema, abordando por intermédio de números e representações, os crimes usualmente cometidos por este tipo de infrator, a quantidade de indiciados por gênero, origem (país), idade, grau de instrução, profissão, estado civil e presença ou não de dependentes. Dentre os resultados analisados temos os comparativos entre inquéritos instaurados e com indiciados, a distribuição dos inquéritos por região do país, a distribuição dos indiciamentos por região do país, a distribuição dos gêneros por inquérito e a prevalência do gênero feminino no pólo ativo do crime (ao contrário de pesquisas anteriores e em consonância com o relatório 2009 da ONU). São apresentadas ainda proposições de caráter social para justificar características deste tipo de infrator consoante os resultados apresentados, dentre estes sobre o estado civil, grau de instrução e profissão.

19. Levels of police patrolling and crime in two areas of Recife José Luiz Ratton, Federal University of Pernambuoco, Brasil O objetivo deste paper é verificar a relação entre estratégias de patrulhamento policial ostensivo realizadas pela Polícia Militar de Pernambuco e vitimização criminal em duas áreas integradas de segurança na cidade do Recife. As informações sobre número de policiais, locais e horários de policiamento, padrões de comunicação entre policiais e tipos de atividades de policiamento desenvolvidas são confrontadas com informações sobre crimes de rua (furtos, arrombamentos, assaltos à ônibus, assaltos a transeuntes, furtos e roubos de carros) e crimes contra a pessoa (agressão, tentativa de homicídio e homicídio) obtidas através dos boletins de ocorrência policial. Desta forma, as relações entre espaço, tipos de crime e padrões de policiamento são testadas através da utilização de análise de co-variância. Entrevistas realizadas com os gestores das duas áreas integradas de segurança são analisadas e complementam a discussão dos resultados.

Eixo Temático – Abuso Sexual e Assédio 20. Onset of offending in child sexual abuse - implications for situational crime prevention Richard Wortley, Griffith University, Australia Little is currently known about the onset of child sexual abuse (CSA) offending. Most research on child sexual abusers is based on clinical observations, and suggests an implicit and largely untested assumption that the motives for offending are consistent across the offending career. Thus offenders are assumed to begin and continue to offend for much 184 Brasília, v. 2, n. 2, p. 177-207, jul./dez. 2009.


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the same reasons (e.g. low empathy, cognitive distortions, preferential sexual attraction to children). An alternative hypothesis is that offence-related motivations observed in clinical settings are often a consequence of offending rather than an initial impetus. That is, the process of offending changes offenders. This paper reports the results of a detailed questionnaire completed by a sample of convicted CSA offenders. Participants were asked questions about the situational dynamics of their first and most recent sexual contacts with a child. Results of the study will be discussed in terms of their implications for situational prevention of CSA in particular, but also for situational prevention more generally. The emphasis given to the onset offence is consistent with Cornish and Clarke’s (2003) distinction between criminal involvement and criminal event decisions.

21. Journey to victimisation - a situational analysis of sexual harassment Mangai Natarajan, John Jay College, USA Many countries have taken action in recent times to address harassment in the work place and violence in the home, but little attention has been paid to sexual harassment in public places, specifically during women’s journey to work and school. In traditional countries such as India many more women are now seeking education and employment, which has increased the opportunity for sexual harassment (known as “eve teasing”) in public places. Tolerance of such incidents can lead to more severe forms of abuse and encourage more offenders to participate. A deeper understanding of this form of victimization is needed if effective preventive measures are to be developed. To date there is no systematic research on eve teasing to assist in with the development of safety measures especially for college-going women in cities and towns. The present study is aimed at fill the gap. The study design involved voluntary participation of 150 college students (aged 19 and above) from six colleges (women’s colleges and co-education colleges) in focus group sessions (2 hours), interviews with women police officers in six women police stations, and a pilot “safety audit” of eve-teasing hot spots in Chennai, the state capital of Tamil Nadu. The analyses of data collected for the study provided insights into the nature and patterns of sexual harassment in public places, identified and elucidated the characteristics of hot spots of eve-teasing locations, and assisted in the appraisal of opportunity–reduction measures that might be deployed. Further, this research yielded information that will help to prepare a large scale victimization survey of college students and to design a booklet of safety tips for women commuters.

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Eixo Temático – Prevenção da Criminalidade e avaliação 1 22. Evaluation of CCTV in Malaga, Spain: preliminary results of a pedestrian survey Anabel Cerezo, University of Malaga, Spain The installation of CCTV cameras in the historic centre of the city of Malaga in March 2007 has been the main crime prevention initiative in the city during the past few years. This has been one of the first multi-camera CCTV installations in Spain and the evaluation of the effectiveness of CCTV is therefore important for the future use of such cameras. Using a quasi-experimental design with pre-post testing, a research team is in the process of collecting data involving interviews with CCTV operators, police officers, local authority officials, pedestrians and shop keepers. The team is also examining police crime data and CCTV incident data. This paper will focus on the pedestrian victim survey and will discuss the results in terms of the following three hypotheses relating to crime reduction, displacement and public safety: (a) The use of cameras will reduce crime, whether property crime (robberies and burglaries) or personal crime or both, (b) some crime will be displaced to nearby areas within or close to the town centre where there is no camera coverage but where there are similar opportunities for crimes to take place and (c) people will report feeling safer after dark in the city centre after the cameras were introduced.

23. Evaluating efforts to design out bicycle theft Aiden Sidebottom, University College London, England Environmental criminology holds that opportunity is a central cause of crime. Recently, in light of growing levels of obesity, heart disease and traffic-related air and noise pollution, various policy targets have sought to promote cycling as a sustainable transport alternative. From a crime prevention perspective, if successful, increases in the population of cyclists may generate increases in the number of opportunities for cycle theft. This is a concern as previous research finds that theft and the fear of bicycle theft is a major inhibitor to cycle use. Moreover, despite various prevention schemes being advocated or implemented, systematic evaluation of what works to reduce bicycle theft is scarce. This paper reports the findings of two observational studies which aimed to better understand how cyclists lock their bicycles in public spaces and to see if targeted design-based interventions can reduce opportunities for theft. Results of the impact of two interventions are presented: first, a communication strategy in the form of brightly coloured stickers informing cyclists how to lock their bike securely, the second, seven prototype bicycle parking stands designed to encourage secure locking practice thereby reducing opportunities for bicycle theft. Implications for bicycle theft reduction and design against crime more generally are discussed. 186 Brasília, v. 2, n. 2, p. 177-207, jul./dez. 2009.


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Eixo Temático – Urbanização e Arquitetura: impactos na criminalidade brasileira 24. Architecture and criminality: a Brasilian context Ana Carolina Puttini Iannicelli – Federal University of Pernambuco, Brasil The growing attention of the whole Brazilian society the issue of crime is not surprising, since it is a problem that is transforming the daily lives of people. This issue has been the object of study for scientists, politicians and interested in collaboration of several areas of knowledge including architecture and urbanism. The relationship between architecture, space and crime has been the object of study since the 60\’s with Jane Jacobs, from the 70\’s with Oscar Newman, and the 90s with Bill Hillier. The strategies proposed by these scholars assumed that the urban environment may influence transgressive activities in two ways: physically, by providing the space conditions where individuals act socially and fostering social relationships that individuals respond to promote the perception in delinquent the risk. Hillier (2002) relying on space syntax empirical data advocates that crime is highly influenced by the structure of space. And moreover, that there is a likely interaction between the local spatial factors (vulnerability of a specific or residential area) and the global ones (the type of layout of the area). This investigation to apply spatial analysis methodologies able to deal accurately with the various physical dimensions of urban space. The social logical space methodology is used to describe the configuration of the track and the relationship between public and private space through quantitative measures. The study intends to identify patterns of crime and to verify the spatial qualities of those locations. A spatial aspects such as global and local accessibility were explored by means of space syntax. There is no correlation of robbery with more segregated streets as shown by other international studies (Hillier and Shu, 2000). The space syntax measures the level of accessibility of streets which will be correlated with the occurrence of two types of crimes called theft and mugging in the district of Boa Viagem. Characterized as the most populous city of Recife, with 100 thousand inhabitants is well known for being one of the richest areas of the city permeated by poor areas but it’s seen as a very heterogeneous area with buildings of luxury among slums. Due to the lack of reliability of the official data regarding crime locations, results analyzed 486 cases from a total of 4800 robbery occurrences in the year of 2006. Local results contradict international findings showing different spatial logic for the occurrence of crimes. 187 Brasília, v. 2, n. 2, p. 177-207, jul./dez. 2009.


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25. Violência Urbana: uma análise comparativa da vitimização em quatro cidades no Brasil (Sao Paulo, Rio de Janeiro, Vitoria e Recife) Betânia Peixoto - NESP, Brasil No presente artigo, fazemos uma aproximação entre a teoria econômica e sociológica sobre o crime através da incorporação de elementos da teoria das atividades rotineiras no modelo de escolha racional. Na parte empírica, consideramos a vitimização em São Paulo, Rio de Janeiro, Vitória e Recife, com base na pesquisa de vitimização realizada pela FIA/USP e ILLANUD, em 2002. Consideramos cinco categorias de vitimização além de uma categoria geral, na qual agrupamos as vítimas de qualquer categoria – agressão, roubo, furto, arrombamento a residência e roubo a carro e qualquer crime. Os fatores mais robustos para explicar a vitimização, independente do delito, são a proximidade e a atratividade. A valorização dos atributos do alvo potencial pelo ofensor varia de acordo com o delito que ele está disposto a cometer. A comparação entre a vitimização nas capitais, mostra que Recife é a capital com maior a chance de vitimização e que esta chance é menor no Rio de Janeiro do que em São Paulo.

Conferência B - Análise de Movimentos Agressores 26. Criminal activity vectors - the attractiveness of city centers Patricia Brantingham, Simon Fraser University, Canada Crime Pattern Theory predicts that the journey to crime, the offender’s direction of travel to the criminal event, will normally coincide with some frequently travelled path, such as to work or shopping. In this paper we experimentally analyze this theory by looking at the directional component of offenders’ journeys to crime in communities across all of British Columbia. On the individual level, we first calculate the direction 25,376 offenders took from their home locations to the sites of their crimes. We then analyze these criminal activity vectors to identify patterns in the journey to crime. Findings indicate that people living in suburbs strongly tend to journey towards the central city to commit their offenses. Analysis of the patterns within cities indicated that some cities exhibit an easily identifiable attractor toward which nearly all criminal activity flows while other cities exhibit weaker patterns with criminal activity vectors pointing toward many small and diffuse attractors rather than some single central attractor.

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27. The crime range and anchor points of persistent offenders in British Cities Marcus Felson, Rutgers University, USA The journey to crime literature consistently shows that the journey to crime is short, with the journey to violent crime shorter than the journey to property crime. This conclusion is based on relatively small data sets that do not allow for significant disaggregation by the age of offender and crime type. This paper adds to our knowledge of the journey to crime by analyzing the journey to crime for a number of different crime types and age ranges of offenders drawing from a data set containing 5 million negative contacts with the police. Using this large data set, we are able to show that the journey to crime tends to be short, but does not fit a monolithic pattern after disaggregation.

28. Criminal hunting paths - an analysis of offender GPS track data Kim Rossmo, Texas State University, USA The primary focus of the geography of crime perspective has been the study of aggregate offender patterns. While some research has examined the spatial behavior of single criminals, little of this work has involved exploration of the offenderâ&#x20AC;&#x2122;s perspective. The methodological problems that arise with self-report studies, in particular memory limitations, have militated against this approach. The use of offender track data, however, eliminates many of these difficulties and offers unique research possibilities with both practical and theoretical benefits. Global position systems (GPS) have been employed in conjunction with electronic monitoring of parolees and individuals on bail for over a decade now. This technology allows corrections and police agencies to review track data showing supervised offender movements to see if they have violated parole conditions or committed a new crime. The data generated by the GPS tracking system can also be used to provide early warnings of recidivist behavior. In this paper, we present preliminary findings from a project that analyzed track data of monitored individuals who reoffended. Our goal is to answer the following questions: How do criminal movement and travel patterns change during periods of offending? Can these spatial patterns be sufficiently distinguished from those occurring during non-offending periods so as to provide an information-based early warning system? How can knowledge of the search paths used by offenders prior to and during the commission of a crime improve police patrol and surveillance, community supervision, and crime prevention efforts, and how might it inform geography of crime theory and research? 189 BrasĂ­lia, v. 2, n. 2, p. 177-207, jul./dez. 2009.


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Our research plan involves three stages: (1) mapping of the offenders’ crime locations, search paths, and residence, (2) spatial and temporal analysis of search paths in relationship to crime locations, offender activities, and environmental features (e.g., street networks, public transit systems, land use, commercial and recreational places, etc.), and (3) development of spatial/temporal rules, using movement patterns and environmental features as the input, for an early warning system/algorithm for criminal reoffending.

Conferência C: Crimes Violentos em Países em Desenvolvimento 29. Situational factors in homicides in the Alto Vera Cruz Favela, Belo Horizonte, Brasil Elenice Souza, CRISP Federal University of Minas Gerais, Brasil This study examines the possible relevance of environmental and situational factors in making the crime of homicide, often considered irrational, easier to commit and get away in specific micro places. The research site is the Alto Vera Cruz favela, one of the most violent areas in Belo Horizonte, the thrid largest Brazilian city. Drawing on the Routine Activity approach, the Rational Choice Theory, the Crime Patterns Theory, and the Situational Crime Prevention approach, this study conducts a spatial statistical analysis and a control case study in order to investigate how the environment in the AVC favela can create opportunities for homicide to flourish in certain places, while creating obstacles that hinder formal and informal mechanisms of control and prevention. To conduct this research both secondary and primary data are used. Secondary data include homicide data from 2000 to 2006 obtained from the Homicide Division of the Civil Police in the State of Minas Gerais, Brazil, and official information on drug-selling spots provided by 128th Military Police Division. Primary data is collected from the systematic observation of addresses where homicide occur, and of control addresses. As complementary data sources, this research uses photos of the sites and statements from patrol officers, detectives, suspects, convicted murderers, and community leaders in the Alto Vera Cruz favela. The results of this study may contribute in designing new explanatory models and alternatives for homicide control and prevention, in addition to the more conventional reponses.

30. Collective efficacy, violence and the paradox of the suburbs in Rio de Janeiro Alba Zaluar, State University of Rio de Janeiro, Brasil 190 Brasília, v. 2, n. 2, p. 177-207, jul./dez. 2009.


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31. Environmental criminology and violent crime in South Africa Tinus Kruger, South Africa Council for Scientific and Industrial Research Due to the characterisitcs of the local context, applying the principles of environmental criminology in South Africa often tend to be exceptionally challenging. Complicating factors include high levels of poverty and the extreme inequalities and disparities in income, wealth and opportunity. Furthermore, South Africa’s particular spatial and socioeconomic characteristics and it’s history of forced segregation have resulted in a distinct relationship between crime and the physical environment, which places a complex set of demands on crime prevention initiatives that specifically involve the planning and design of the environment. Most significant though, is the exceptionally high levels of crime, especially violent crime experienced by most South Africans. This presentation discusses some of the crime prevention challenges and highlight a number of examples where a local interpretation of environmental criminology has been utilised.

Eixo Temático – Rede de Agressores e Delinquência Juvenil 32. Rational choice or rationalised crime - juvenile thieves in Hong Kong Chi Mei Jessica Li, City University of Hong Kong, Hong Kong Theft is the most common criminal offence committed by youngsters in Hong Kong. Juveniles and young people under the age of 21 make up a significant proportion of the total population arrested for theft, having accounted for 44.6% of the total in 2000, 28.1% in 2003, and 25% in 2006 (Hong Kong Police, 1997–2006). The simple choice model (Clarke, 1980) and later the rational choice model (Cornish & Clarke, 1986) maintain the utilitarian perspective that offenders are rational who take the situational factors and the risk and the cost attached to a crime into consideration when making their decision to offend. To formulate effective crime prevention measures, one must gain understanding of offenders’ subjective perceptions of risk, reward, and cost of crime. In order to investigate the decision-making process of juvenile thieves in Hong Kong, a sequential mixed method of inquiry was adopted by the researcher for use across two studies. In study one, data were collected over an 18-month period from 2003 and 2005. A semi-structured interview approach was used to collect responses from 30 juvenile thieves aged 10 to 17 who had been invited to describe their offending process including their perception of risk, cost, and reward in the course of their crime commission. Their descriptions regarding these 3 elements were thematically coded, and consequently 23 items were constructed for measuring juvenile thieves’ perceptions of risk (&#945,=.744), 191 Brasília, v. 2, n. 2, p. 177-207, jul./dez. 2009.


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cost (&#945,=.759), and reward (&#945,= .553). In 2006, study two was conducted. The data were collected by conducting structured interviews with 200 juvenile thieves guided by a standardized questionnaire. The results of both studies indicate that juvenile thieves consider risk more frequently than they consider cost and reward. This finding contradicts the belief that juvenile thieves are guided by rational choice theory, as they decide to proceed with their crime commission although they perceive more risk than cost and reward. This is found related to their use if neutralization (rationalization) techniques. Most of the subjects in study one could describe at least one or more rationalization techniques that they had used in the course of crime commission. These techniques were classified into the categories of (a) the denial of possible risk and harm, (b) the denial of responsibility, and (c) the condemnation of others. Data in study two indicate that offenders’ perception of reward not only increases with the denial of risk and harm (r = .443**) but also with the condemnation of others (r = .482**). Moreover, the data indicate that offenders’ perception of risk is negatively related to denial of risk and harm (r = -.338**). It is evidence that juvenile thieves use neutralization (rationalization) techniques that neutralize their perception of risk or/and amplify their perception of reward. Therefore, to deter juvenile theft, efforts must be made to address their process of rationalization by such methods as the cognitive restructuring of youth at risk and juvenile offenders.

33. Identifying key juvenile convergence settings with social network analysis Gisela Bichler, California State University, USA Places that draw youth from different communities to a single location hold the greatest potential for being offender convergence settings as described by Felson (2003, 2006). Applying network analysis to information pulled from interviews with 5,084 delinquent youth residing in a large county located in Southern California, revealed that regional convergence locations enable the congregation of youth that would otherwise not be exposed to each other. Additionally, while the geographic structure of place networks remains relatively constant over time a substantial variation exists in small-world, scalefree, and flexibility of these networks between regions. Social network analysis offers a method to quantify the relative magnetism of regional convergence places, targeting key locations can lead to maximum impact on juvenile behavior with limited resources.

34. Prolific co-offender networks Tim Croisdale, Simon Fraser University, Canada Prior studies have examined the offending patterns of prolific offenders but, few have examined the co-offending of prolific offenders. Prolific offenders co-offend with other prolific offenders once or multiple times consequently establishing networks of prolific co-offenders. This study examines the developed prolific co-offender networks. 192 Brasília, v. 2, n. 2, p. 177-207, jul./dez. 2009.


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Data from the Royal Canadian Mounted Police’s (RCMP) Police Information Retrieval System (PIRS) were used to determine the amount of offending which occurred between January 1, 2003 and June 30, 2007 as reported by one RCMP detachment in the greater Vancouver metropolitan area. The PIRS data was also used to identify the co-offending prolific offenders. Over nine million records for police actions in British Columbia for the period of this study were analyzed. The PIRS data identified a population of 418 prolific offenders within the detachment’s jurisdiction.

Eixo Temático – Crime contra a Fauna 35.Perception management and wildlife crime prevention in India Arvind Verma, Indiana University, USA India has nearly 6.5% of the world’s known wildlife species, and is one of the mega diverse countries of the world. The global demand for wildlife and its products are putting this incredibly rich wildlife at risk in the country. While poachers are banding as organized mafia the changing market dynamics and insatiable exotic lifestyles are exposing the inadequacy of existing regulatory regimes in dealing with these criminal enterprises. Early in its postindependent period India embarked upon an ambitious plan to safeguard its wildlife by creating special ‘reserved forests’ to house lions, tigers, elephants, rhinos and other wildlife in safe sanctuaries. However, growing population has led to encroachment in these areas while the plethora of enforcement agencies has hindered coordinated action. Furthermore, wildlife protection has been affected by territorial as well as functional enforcement of laws amongst federal and state agencies. Though target hardening, access control and other situational methods remain promising these are also prohibitively expensive in view of the dispersed location of wildlife. A more promising approach appears to be the disruption of markets, encouragement of natural surveillance and appeal to the conscience of public that may find support in the land of Gandhi. This strategy is being planned and implemented through integration and relentless coordination of various agencies involved in wildlife protection. The newly established Wildlife Crime Control Bureau [WCCB] has been entrusted with facilitating this coordinated universal action and to initiate the new strategy. The WCCB is embarking upon an ambitious action plans like Banya Mitra [Friends of Forests] and citizen liaison groups to involve the community and raise awareness about the threats to wildlife I the country. This paper will use an n-person game theory to explain WCCB’s actions of coordination and multipronged strategy of raising general consciousness against wildlife crimes. The paper also seeks to expand the scope of situational methods by describing WCCB’s role in the area of perception management (appeal to conscience). 193 Brasília, v. 2, n. 2, p. 177-207, jul./dez. 2009.


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36. Are Mexican Parrots CRAVED? Stephen Pires, Rutgers University, USA According to the Convention on International Trade in Endangered Species (CITES), parrots have the largest proportion of endangered species among all birds. A major factor contributing to the decline in parrot species is the illegal trade in birds. Wright et al. (2001) estimates 30 percent of the decline in parrot populations can be attributed to poaching for this market. Until now, research on poaching has been undertaken by biologists or conservationists, but criminological research has a role to play in understanding this problem and in finding solutions. Research on “hot products” reveals that some products have much higher rates of theft than others, and the removability and availability elements of the CRAVED model (Clarke, R., 1999) appear pertinent to explaining why some parrots are poached more than others. Thus it appears from secondary data analysis on Mexican parrots that the difficulty of gaining access to the nests and eggs of different parrot species (removability) affects poaching rates to a large degree, while being mediated by the degree to which parrot and human populations coincide (availability). Therefore, parrots that nest their eggs closer to the ground and have larger distribution ranges will be poached at higher levels. Contrary to popular belief, most poaching seems to be done by peasants who opportunistically take nestlings rather than by professional poachers in search of birds. Understanding this phenomenon as a crime of opportunity explains why the monetary value of parrot species does not dictate poaching levels. Only after parrots become available on the market, is the valuable element of the CRAVED model able to explain why certain birds are priced higher than others. The attractiveness of the parrot species appears to be based on the colorfulness of the plumage, rarity, and size. Parrots that are more rare, colorful and larger will exact a higher monetary value.

37.Operation Oxossi: tackling the trafficking of animals in Brasil Alexandre Saraiva, Federal Police, Brasil Policiais federais prenderam, em março de 2009, 72 pessoas suspeitas de envolvimento em tráfico de animais silvestres. A operação cumpriu mandados de prisão e busca e apreensão em nove Estados - Rio, São Paulo, Minas Gerais, Espírito Santo, Rio Grande do Sul, Pará, Maranhão, Sergipe e Bahia. As investigações resultaram na chamada Operação Oxossi que se iniciou em janeiro de 2008 e apontou que anualmente eram comercializados cerca de 500 mil animais, entre aves, jiboias, onças-pintadas, veados-mateiros e macacos-pregos.

194 Brasília, v. 2, n. 2, p. 177-207, jul./dez. 2009.


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Eixo Temático – Crimes na vizinhança e vitimização: da ecologia a matemática do caos! 38. Fear of crime and social cohesion - an ecological problem Rodrigo A Fernandes, Universidad Federal Minas Gerais, Brasil Inúmeros estudos ecológicos têm procurado esclarecer a relação entre ambiente e criminalidade/violência, tentando responder a perguntas como por que algumas cidades são mais violentas que outras, ou mesmo, que características do espaço fazem com que em um município algumas áreas apresentem índices mais elevados de criminalidade. No entanto, até agora, poucos trabalhos enfatizaram o impacto do fenômeno da criminalidade sobre o “medo percebido” dos indivíduos e suas estratégias para diminuir o risco de vitimização. Neste estudo, examinaremos, através da estimação de modelos estatísticos de multiníveis ou hierárquicos, o efeito da “desordem” da vizinhança e dos componentes da Eficácia Coletiva (Sampson, et al, 1997) sobre o medo dos indivíduos, controlado por características individuais como sexo, idade, status socioeconômico (SES), estado civil e raça declarada. Usaremos, para realizar essas análises, um Survey de Vitimização realizado pelo Centro de Estudos de Criminalidade e Segurança Pública no município de Belo Horizonte, no ano de 2006.

39.A mathematical model of neighbourhood migration and crime Vahid Dabbaghian, Simon Fraser University, Canada Crime patterns across neighbourhoods have often been shown to relate to migration patterns across those neighbourhoods. Residential migration patterns are the result of complex processes involving households and their neighbourhoods. Simulation models assist in understanding this relationship by contextualizing residential mobility within a theoretical framework. The objective of this study is to model residential mobility resulting from the interaction between a change in the social structure of the household and the positive or negative social structure of the neighbourhood. Specifically, this study links residential mobility to the dynamic interplay between the micro-environment existing within a household and the meso-environment that structures a neighbourhood. The cellular automata model developed in this study incorporates transition rules which govern households when they form the decision to move. The results with a 50 x 50 cellular grid demonstrate that residential mobility is significantly influenced by housing density, occupancy rates, and individual household factors. This is a joint work with Jordan Ginther, Piper Jackson, Valerie Spicer and Katie Wuschke. 195 Brasília, v. 2, n. 2, p. 177-207, jul./dez. 2009.


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40. The beginnings of chaos - establishing complexity in criminology Jeff Walker, University of Arkansas, USA A growing number of researchers are looking to complex systems science to better explain criminal behavior, especially within the environment of neighborhoods. Critics argue this is just a fad and linear analysis methods are perfectly suitable for criminological research. This paper furthers the argument for the need to study criminal behavior as a complex system. One of the most stable elements of neighborhoods is population (in terms of numbers). Population, therefore, would be the most appropriate for linear analysis. All other characteristics (home value, income, crime, etc) are much less stable. This paper argues that neighborhood population is a complex variable (beyond a point attractor), and is, therefore, too complex to study with linear analyses. The implication is that, if the most stable element of neighborhoods (population) is more appropriate for complex rather than linear analysis, all neighborhood analyses would be improved with complex analyses.

Eixo Temático – Novas tendências na análise espacial do crime 41. Knowing what’s hot: applying a spatial significance method to improve the predictive accuracy of hotspot mapping Spencer Chainey, University College London, England Hotspot mapping is a popular analytical technique that is used to help identify where to target police and crime reduction resources. In essence, hotspot mapping is used as a basic form of crime prediction, using data from the past to identify areas of high crime concentration and where policing and other crime reduction resources should be deployed. The application of kernel density estimation (KDE) is now considered to be the most common method that is used for hotspot mapping (Weir and Bangs, 2007). This is a technique that produces a surface representation of the density of the distribution of crime points. Its popularity is due to its more alluring visual appeal and that KDE best represents the location, size, shape and orientation of clusters of crime incidents in comparison to many other common hotspot mapping techniques (Chainey and Ratcliffe, 2005, Eck et al, 2005, Chainey et al 2002, Jefferis, 1999, Ratcliffe and McCullagh, 1999). These other techniques include point mapping, thematic mapping of geographic areas (e.g. Census areas), spatial ellipses, and grid thematic mapping. It also has proven to be the best of these common hotspot mapping techniques for predicting where crime may occur (Chainey et al, 2008). 196 Brasília, v. 2, n. 2, p. 177-207, jul./dez. 2009.


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KDE does though have its faults. These include the oversmoothing that can be typical in the output it generates such as producing a surface representation of the point data that smoothes over and into areas where no crime point data exist (such as just outside a study area), and the issue on which class boundaries to choose to represent the different thematic thresholds i.e. determining what is ‘hot’. The Gi* statistic offers a method that can help overcome these problems. The added functionality it can bring to crime mapping is the testing of whether the point distribution is significant or not. That is, it can generate a surface representation of the point data and determine if an area is ‘hot’ or not by applying the principles of statistical significance testing. This helps to show areas that can be defined as ‘hot’, in that they display significant levels of spatial concentration. A useful test to apply on the practical functionality of a hotspot mapping technique is to compare its ability in predicting geographic patterns of crime. In this paper we explore the use of the Gi* statistic and measure its ability to predict geographic patterns of crime using the Predictive Accuracy Index (Chainey et al, 2008). The results from these tests show that Gi* consistently outperforms KDE. We reveal how the Gi* usefully controls for the distribution of the spatial extent of hotspots and identifies many areas that are often not revealed by KDE.

42. Territory, inequalities and violence in Sao Paulo: spatially varying relationships Antônio Miguel Vieira Monteiro, National Institute for Space Research, Brasil The traditional analysis of violence as a social phenomenon usually tends to focus the inter-relation between life conditions and criminality. Studies have shown that in many cases this direct association constitutes a factor of stigma for specifics social groups. In territorial contexts such as those found in Latin-American cities and metropolitan regions characterized by high levels of socio-spatial segregation this analytical perspective tends to have an even more perverse effect. As a result, segregated areas of the city, those that concentrate the worst life conditions are commonly associated to social degeneration and the sense of dangerous and violence. This study presents a quantitative analysis that shows how risky can become the association of socioeconomic conditions to the phenomenon of homogeneous violence when the territorial dynamic is not considered. Applying Geographically Weighted Regression techniques for the analysis of homicide rates and socioeconomic indexes in the Metropolitan Region of São Paulo, this study reveals that the association between these two groups of variables varies within the 197 Brasília, v. 2, n. 2, p. 177-207, jul./dez. 2009.


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urban fabric. The Metropolitan Region of São Paulo concentrates 19 million inhabitants and is one of the biggest cities of the world. Characterized by high levels of homicide rates, in recent years the official statistics have shown a decreasing trend in all areas of the city. Nevertheless, specific spatial concentration regimes of homicides persist. The possibility to explore this relation in a metropolitan scale using the territorial complexity of São Paulo as example showed the importance to have more advanced exploratory tools, beyond the observation of global trends.

Eixo Temático – Prevenção da criminalidade e avaliações 2 43. Standard of evaluations in problem-oriented policing Johannes Knutsson, Norwegian Police University College, Norway In problem-oriented policing (POP), assessment is an integral part of the process in which the effectiveness of the implemented measures is judged. When the POP philosophy was introduced, more of the effort was put into disseminating it and explaining its merits, than to instruction about the more technical parts of the process, like evaluation. The POP approach attracted a lot of interest, and many police forces started to practice it as a strategy to prevent crime and disorder. Rather soon, evaluative examinations showed that the implementation was often frail and that the quality of the projects frequently was poor. This goes especially for the assessment phase, which is technically demanding. Given the skills of practitioners, in most cases police officers, and the circumstances in which projects are carried out, a higher degree of sophistication of the evaluations is not to be expected. Evaluations almost always have a one-group before-and-after design, which is often the only feasible one, and which is sufficient for many purposes. However, examination of a number of projects that represent best practice shows that there is room for improvement. In order to achieve this, the police need to cooperate with academically trained analysts when practicing problem-oriented policing.

44. Policy analysis in crime prevention: a new research frontier Alex Hirschfield, University of Huddersfield, England Reporting mechanisms have existed for many years for recording events such as criminal offences, births, deaths and morbidity. The classification of these events in the UK has long been supported by registration systems such as the Home Office’s recorded crime codes, vital statistics recording conventions and the International Classification of Diseases. However, when it comes to recording policy interventions, for example, 198 Brasília, v. 2, n. 2, p. 177-207, jul./dez. 2009.


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the nature, timing and location of crime prevention, no such systems exist. This reflects uncertainty over whose responsibility it is to record such data, how this would be funded and a lack of awareness of the potential benefits in doing so both for targeting resources and for evaluating the impact of policy on outcomes. As a result, crime analysis at the micro scale is predominantly concerned with spatial and temporal crime patterns, the definition of crime ‘hot spots’ and the identification of repeat victimisation at both the property and individual level. There has been a preoccupation with the problems (crime, anti social behaviour) and to a lesser extent on the context in which they occur (areas with poor natural surveillance, know crime generators) but a lack of attention to the attributes of the response (what is being done where, when and in what dosage). Not only is there limited knowledge about the intensity and distribution of crime prevention and how this relates to patterns of crime, but also, a lack of understanding about how the possession of such knowledge might influence decisions about the nature and deployment of crime prevention measures in the future. This begs the far broader question as to how far ‘theories of crime prevention’ can be defined and how these might relate to theories of crime. This paper explores the added value that timely and comprehensive data on crime prevention can bring to our understanding of the relationship between crime and attempts to reduce it through policy interventions. Drawing upon recent research on the analysis and evaluation of situational crime prevention measures in the north of England, this paper explores the following research questions, namely: • •

• • • • • •

To what extent can the study of crime and that of crime prevention be integrated both methodologically and theoretically? How can new measures, indices and tools be developed to analyse the delivery of crime prevention activities on the ground and relate these to crime? How far are methods and techniques for crime pattern analysis transferable to crime prevention policy analysis? To what extent is it possible to integrate crime pattern analysis with the analyses of crime prevention activity? How do crime prevention measures correspond to the location and timing of crime? How far is there an ‘inverse prevention law’ (i.e. where areas with lower crime receive more attention)? Is there a variation in crime prevention investment across communities with similar levels and patterns of crime? What are the implications of such analyses for the design and delivery of policy interventions? 199 Brasília, v. 2, n. 2, p. 177-207, jul./dez. 2009.


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Eixo Temático – Crimes contra o meio-ambiente 45. Geographic intelligence in combating illegal deforestation in Amazonia Franco Perazzoni, Federal Police, Brasil A extração e comércio ilegal de madeiras, além de resultar em grave ameaça à diversidade Amazônica, vem promovendo um cenário drástico e irreparável de desequilíbrio ambiental, notadamente no que se refere à questão climática e a própria manutenção da vida como a conhecemos. A frente de nossos trabalhos, temos constatado que o desenvolvimento de novas tecnologias de detecção e controle do desmatamento ilegal na Amazônia (destaque para os programas PRODES e DETER, ambos desenvolvidos pelo INPE), bem como surgimento de sistemas informatizados de controle e gestão da cadeia produtiva da madeira (sistemas DOF e SISFLORA), fez com que, necessariamente, a atividade delituosa relacionada à extração e comércio ilegal de madeira também se modernizasse, adquirindo novos contornos. Estes ilícitos, hoje, se tornaram mais complexos, passando a envolver com muito mais freqüência conhecimentos e profissionais especializados no intuito de elaborar e aprovar estudos, laudos ou relatórios ambientais ideologicamente falsos, imprescindíveis à legalização e comércio de produtos florestais extraídos criminosamente de áreas não autorizadas. Nesta esteira, a efetiva repressão a esses delitos exige, prioritariamente, conhecimentos específicos e metodologia própria, para que possamos, efetivamente, fazer frente aos avanços alcançados por esses grupos criminosos, nestes últimos tempos. Ao lado de meios investigativos já consolidados como o monitoramento telefônico e a quebra de sigilo bancário e fiscal, o conhecimento e efetivo emprego de tecnologias de Informação e Inteligência Geográfica, como o SENSORIAMENTO REMOTO e o GEOPROCESSAMENTO são imprescindíveis. Isto porque, em sede de crimes de extração ilegal de produtos florestais, notadamente aqueles que envolvem o uso de “créditos virtuais”, a análise multi-temporal de imagens de satélite das áreas envolvidas resulta, muitas vezes, no único meio de prova idôneo a comprovar, efetivamente, a materialidade delituosa, além de permitir a adoção de uma postura proativa, fundamentada na produção independente de informações e dados de inteligência. É neste ponto, aliás, que a atividade de Polícia Judiciária se distingue claramente da atividade desenvolvida pelos demais órgãos que compõe o aparato estatal de proteção ao 200 Brasília, v. 2, n. 2, p. 177-207, jul./dez. 2009.


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meio ambiente, podendo e devendo a Polícia Federal, através dos meios que a legislação sabiamente nos disponibilizou (quebras de sigilo bancário, fiscal e telefônico, buscas e apreensões, prisões cautelares e seqüestro de bens), bem como por meio das modernas tecnologias de Informação e Inteligência Geográfica hoje disponíveis, elucidar, de fato, toda a dinâmica criminosa, possibilitando a efetiva responsabilização e, principalmente, a descapitalização, senão de todos, ao menos dos principais envolvidos, a exemplo do que ocorreu nos autos da denominada Operação Mapinguari (deflagrada em maio/2007).

46. Participation of Creators of Wild Fauna (Alex – can you check the translation on this with the original) in the Traffic of Animals Carlos Eduardo Tavares da Costa, Federal Police, Brasil Hoje, o tráfico ilegal de animais faz parte do rol dos crimes organizados e usa da fraude para valorizar e garantir conduta ilícita.A regulamentação de vários criadouros é usada como \”fachada legal\” para burlar ações de fiscalização e repressão. As irregularidades são sistemáticas. Com alta lucratividade, baixa reprovação social e sanções criminais brandas com ineficácia do controle público. Depredação e comércio ilegal se contrapondo com um bem difuso de uso normatizado e proteção de espécies ameaçadas.Demonstração da efetiva participação de criadores de fauna no tráfico ilegal de animais com fundamento em referências documentais empíricas e normativas. Analisadas infrações materiais e formais mediante procedimentos instaurados no DPF e IBAMA.Analise de dados que evidenciam violação da legislação e efetiva participação dos criadores, principalmente comerciais no tráfico ilegal de fauna silvestre brasileira. histórico dos criadouros, tipos criminosos. mecanismos do tráfico ilegal, origem e destino dos animais, legalizando o ilegal, atividade criminosa organizada e casos concretos.

47. Mapping of environmental crimes in the city of Ilheus and the south of Bahia Reinaldo Martins Lemos, Secretary of Public Safety Bahia, Brasil No Brasil existem leis que norteiam o uso dos recursos florestais e que dá suporte legal ao seu ordenamento a principal delas é a Leis de Crimes Ambientais. Atualmente há uma grande preocupação com relação aos impactos que vem sofrendo os recursos naturais e uma questão que vem sendo amplamente discutida são as formas de controle e fiscalização. A legislação tem sido um instrumento eficaz para restringir e ordenar seu uso, mas que para ter aplicabilidade e necessário ter mecanismo que dê base para que os gestores tenham informações que orientem os mecanismo de atuação no combate aos crimes ao meio ambiente. O homem é predador do meio ambiente e de si mesmo e só ele pode reconstruir, proteger e conservar os recursos que são indispensáveis à vida 201 Brasília, v. 2, n. 2, p. 177-207, jul./dez. 2009.


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humana, mas para que possa intervir de forma contundente é necessário ter parâmetros que norteie suas ações. Esse trabalho partiu desse universo pragmático que envolve o homem e o seu meio. A necessidade de produção e de sobrevivência. Com o intento de proteger e conservar o que ainda temos de recursos naturais elaboramos um mapeamento dos crimes ambientais para subsidiar o monitoramento, fiscalização, gestão e educação ambiental. Esse mapeamento visa sintetizar informações relativas aos crimes ambientais ocorridos no Extremo Sul da Bahia.

Conferência D: o uso da análise criminal em investigações no Brasil 48. CINTEPOL - Centro Integrado de Inteligência Policial e Análise Estratégica na Polícia Federal Alessandro Moretti, Federal Police, Brasil

49. O uso da análise criminal no policiamento Renato Vieira, Polícia Militar de Minas Gerais, Brasil

Eixo Temático – Análise de Tráfico de Drogas 50. Applying technologies to the spatial analysis of the illegal plantation of Cannabis in the semi-arid North East of Brasil Alessandra Lisita, Perita Criminal Federal, Brasil No Brasil, a Cannabis sativa é considerada droga e seu plantio e venda são proibidos em todo território nacional. Apesar disso, a planta é cultivada ilegalmente em algumas regiões do país, ocasionando prejuízos sociais em níveis local e regional,decorrentes tanto dos malefícios do consumo como das atividades criminosas relacionadas ao tráfico da substância. A erradicação dos plantios ilícitos tem se mostrado uma forma eficiente de evitar a chegada da Cannabis sativa ao mercado consumidor. Além de reduzir a oferta, essas ações constituem-se em uma estratégia eficiente para descapitalizar criminosos, pois inviabilizam a recuperação dos investimentos realizados nas lavouras ilegais. A condição fundamental para a realização das operações de erradicação é a disponibilidade de informações atualizadas sobre a distribuição espacial dos plantios ilícitos. Atualmente, a identificação e o georreferenciamento dos cultivos para posterior erradicação são executados por policiais experientes mediante inspeção visual durante sobrevôos de helicóptero. Nesse procedimento, são considerados elementos indicadores da presença dos plantios ilícitos tais como a disponibilidade de fontes de água, indícios de preparo 202 Brasília, v. 2, n. 2, p. 177-207, jul./dez. 2009.


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do solo em locais e contextos espaciais específicos. Esses padrões espaciais comuns, relacionados às estratégias adotadas no plantio ilegal da Cannabis sativa, resultam em características estruturais peculiares que também podem subsidiar o reconhecimento de feições suspeitas nas imagens de satélite de alta resolução espacial. Adicionalmente, técnicas de modelagem de dados geográficos podem ser empregadas para espacializar e ponderar, previamente, a influência dos principais fatores relacionados à distribuição dos cultivos ilícitos, fornecendo uma representação geral da área de intervenção da polícia. Além de propiciar uma avaliação espacial objetiva e quantitativa voltada à localização e distribuição dos plantios ilícitos, a técnica permite incorporar à análise fatores relevantes de difícil avaliação mediante simples inspeção visual. O presente trabalho tem por objetivo apresentar pesquisa voltada à produção de informações de inteligência espacial sobre os cultivos ilícitos de Cannabis sativa no semi-árido pernambucano, conduzida em parceria pelo Departamento de Polícia Federal, Instituto Francês de Pesquisa para o Desenvolvimento - IRD e Universidade de Brasília. A metodologia proposta contempla técnicas de análise de imagens baseada em objetos geográficos e modelagem espacial para gerar, respectivamente, o mapeamento do uso e cobertura do solo com indicação de feições suspeitas e um mapa de susceptibilidade à ocorrência de plantios ilícitos. Com isso, amplia-se a capacidade analítica sobre essa atividade criminosa, embasando tecnicamente a tomada de decisão nas atividades policiais.

51. An iterative approach to crime analysis: understanding the methamphatamine problem Rashi Shukla, University of Central Oklahoma, USA Methamphetamine emerged as one of the most significant drug problems in Oklahoma beginning in the mid-1990s. Comprised of the subcomponents of use, manufacturing and trafficking, the problem changed over time, as law enforcement and legislative efforts were undertaken to restrict opportunities to manufacture methamphetamine. This paper describes a multi-method study aimed at understanding the methamphetamine problem in Oklahoma from diverse perspectives. Over a four-year period, the research process and methods of inquiry in this study evolved. Three diverse, but inter-related sources of data were gathered to develop a broader understanding of the evolving nature of the problem and challenges of responding to methamphetamine in the state. Data sources included: data on clandestine laboratory seizures from 2001 to 2005, survey data from law enforcement agencies, and in-depth, qualitative interviews with a small number of ex-manufacturers of methamphetamine. Each source of information provided valuable information essential for developing a broader and more comprehensive understanding of Oklahoma’s methamphetamine problem. An update on the most recent changes in the methamphetamine problem will be included. The utility of the iterative, multi-method approach for understanding crime problems in general, and the methamphetamine problem specifically will be discussed. 203 Brasília, v. 2, n. 2, p. 177-207, jul./dez. 2009.


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Eixo Temático – Aperfeiçoamento da informação para a análise de crime 52. Alcohol supply points and crime: the need for better information Andrew Newton, University of Huddersfield, England This paper will provide preliminary findings from a current research project funded by a grant from the Alcohol Education Research Council (AERC). This builds on previous research undertaken by the Applied Criminology Centre (ACC) into violence and disorder in the night-time economy (NTE). This research within the UK highlighted the deficiencies in the current information available to those tasked with managing areas with licensed premises. Such information is crucial for making strategic and tactical decisions for supporting the granting and renewal of licenses, for targeting resources for crime prevention and for informing policing and enforcement activities. This research project attempts to develop a consistent useable database on alcohol supply points in three case study areas. This study is perhaps unique in that is directed by those practitioners faced with managing the NTE, thus is not steered by the research team itself. The focus of this paper is to present some preliminary findings from one of the case study areas, on how existing data sets on crime information recorded by the police can be brought together with information on outlets that supply alcohol to the public, (i.e. alcohol supply points) to gain a better understanding of the relationships between the two and the policy implications for those tasked with reducing violence in the NTE. It emphasises the value of considering the influence of alcohol supply points at the very small scale, not just in terms of location, but by type of premises (nightclub, pub or bar, restaurant, or off license/ supermarket shop), by the size or capacity of a premise, and by the trading hours. It also offers some insights into the influence of both the density (proximity of outlets) and the mixture of type of premise type on crime and disorder rates. This is further influenced by trading hours and capacity (i.e. the timing and location of the availability of alcohol) and the management style of individual premises. The paper concludes by reflecting on the results so far, on policy implications, and on the next steps for this research.

53.The Millennium Database - crime analysis in the Federal District Sandro do Nascimento Santana , Civil Police of the Federal District, Brasil É inquestionável a utilidade do banco de dados de ocorrências criminais (Sistema Millenium ) da Policia Civil do Distrito Federal (PCDF) , certamente poucos estados do Brasil possuam um sistema tão evoluído, seus dados são utilizados em diversos trabalhos de produção de conhecimento, mais especificamente na Análise Criminal. No entanto, os 204 Brasília, v. 2, n. 2, p. 177-207, jul./dez. 2009.


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freqüentes erros no preenchimento de ocorrências, o grande número de cifras negras e a falta de comprometimento com a qualidade da informação, tendem a provocar distorções que podem gerar análises errôneas sobre a criminalidade.

54. Crime on the edge: patchiness, space and place Bryan Kinney, Simon Fraser University, Canada Since the 1930s geographers have noted problems associated with the arbitrary nature of planning/political boundaries when used in aggregate statistical analyses. Criminologists and geographers interested in crime have come to know this issue more formally as the Modifiable Areal Unit Problem (MAUP). Along with the ecological fallacy, MAUP presents a serious challenge to criminological work that uses data aggregated to some predefined jurisdictional unit. Our paper examines how a more refined understanding of ‘edges’, or ‘patches’ within a geographic space may contribute to our collective understanding of crime patterns within larger areal units . Using standard variables of interest such as crime type, location and time, and common independent variables such as land use and building type, we suggest that an exploration of the “natural” boundaries that might be drawn may be of greater utility in statistical analyses than boundaries that form standard areal units such as census tracts or police patrol units. We argue that considering patches of crime (and of non-crime) will help limit the zoning effects of the MAUP in criminological applications.

Eixo Temático – Análise criminal no Brasil 2 55. Itabuna, a city of violence: an analysis of violent crime Roberto Jose da Silva, Civil Police of Bahia, Brasil O presente trabalho faz parte do terceiro capitulo da dissertação de mestrado do autor, que teve como escopo analisar a criminalidade do homicídio doloso na cidade de Itabuna, Bahia, no período 2003-2007, bem como sua relação, com o tráfico de drogas, focalizando a forma em que os diferentes atores sociais se apropriam do espaço urbano da cidade. O arcabouço teórico fundamentou-se na pesquisa bibliográfica, com acesso a livros, dissertações, teses de mestrado e doutorado, documentos, filmes e documentários sobre a temática proposta. Num segundo momento, na fase de pesquisa aplicada, trabalhou-se com dados estatísticos, secundários, de categoria documental, referentes aos homicídios dolosos ocorridos no período mencionado, fornecidos pelo Centro Integrado de Estatística da Polícia Civil e Militar, os quais foram sistematizados sob forma de gráficos, numa perspectiva quali-quantitativa. O perfil socioeconômico dos envolvidos em homicídio doloso, bem como a relação desses crimes com o narcotráfico, 205 Brasília, v. 2, n. 2, p. 177-207, jul./dez. 2009.


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foi construído a partir de dados coletados em inquéritos policiais e/ou em dossiês de inquéritos. A análise da relação da taxa de homicídio doloso com os indicadores sociais mostra que as vítimas e os autores dos referidos crimes, têm baixos índices de qualidade de vida e uma alarmante situação de exclusão social de quem vive na periferia, bem como há uma relação evidente, desses atores da ecologia social com o tráfico de drogas. A partir das análises deste trabalho espera-se contribuir para a adoção de políticas públicas preventivas e repressivas visando o combate dessa mazela social.

56. Mapping homicides in the municipality of Contagem, Minas Gerais Bruno Figueiredo Viegas - Civil Police of Minas Gerais, Brasil O considerável aumento da violência no mundo vem criando novas formas de viver e pensar as cidades contemporâneas. Perante essa realidade, se torna viável o uso de recursos técnico-científicos que possam contribuir para o conhecimento sobre as possíveis causas estruturais do crime. Acompanhando essa lógica, o presente artigo almeja realizar o mapeamento das ocorrências do crime de homicídio consumado no município de Contagem-MG, considerando o período de janeiro de 2007 a dezembro de 2008. Em um primeiro momento, serão apresentados alguns conceitos, estatísticas e teorias que servirão de suporte para a discussão dos resultados. No desenvolvimento da pesquisa será realizada a da distribuição espacial das ocorrências do crime, utilizando técnicas de geoprocessamento. Posteriormente, essa distribuição será analisada buscando verificar quais foram as áreas de maior concentração de homicídios, e quais foram as possíveis variáveis sócio-espaciais que levaram essas áreas a apresentarem uma grande quantidade de assassinatos.

57. Operation Fassini: the cooperation of police against the trafficking of humans Luciano Ferreira Dornelas, Federal Police, Brasil A Polícia Suíça e a Polícia Federal, em Goiás, realizam operações em conjunto: em 2006, a Operação Fassini garantiu a condenação de um suíço, no Brasil, depois que provas foram encaminhadas pelo Cantão de Zurique, na Suíça.

58. Crime analysis of illegal mineral exploration as the study of crime in the state of Rondônia Aurélio Ricardo Polon Greco, Federal Police, Brasil O Instituto Nacional de Identificação apresenta dados referentes a criminalidade na região dos Municípios afetados pela extração mineral ilegal nas Terras Indígenas Cinta Larga, no Estado de Rondônia. Os resultados foram extraídos do Sistema Nacional de Informações 206 Brasília, v. 2, n. 2, p. 177-207, jul./dez. 2009.


De 6 a 10 de julho de 2009 - Brasília - Brasil

Criminais(SINIC), sendo considerado o período de 1998 a 2007 que compreende períodos anteriores e posteriores a descoberta do garimpo. No presente estudo, consideram-se análises de tendências a partir dos indiciamentos, operações policiais e ações dos Órgãos Públicos. Também foram analisadas suas interações com elementos climáticos, a relação entre a produção nacional de diamantes e o respectivo comércio internacional e os impactos na comunidade indígena Cinta-Larga em função destas atividades

Conferência E 59. The edge of the community: drug dealing in a segregated environment George Rengert, Temple University, USA Illegal drug dealers selling from a street corner are exposed to the police and public for extended periods of time. The neighbors especially may feel threatened by this noxious activity in their midst. This perception may be mediated if they personally know the drug dealer--\”he is one of our boys.\” In this case, the drug dealer may be considered less threatening. This study examines whether Black and White illegal drug dealers are accepted in their communities or whether they are pushed to the edge of their communities into heterogeneous neighborhoods.

60. Conferência Nacional de Segurança Pública Regina Mike, Coordinator of the National Public Safety Conference

207 Brasília, v. 2, n. 2, p. 177-207, jul./dez. 2009.


INSTRUÇÕES AOS AUTORES/COLABORADORES ARTIGOS •

os originais devem ser enviados com texto digitado em programas compatíveis com o ambiente Windows, em formato RTF, em mídia eletrônica (CD), disquetes de 3 1/2" ou por e-mail, em arquivo anexado.

o texto deve ser digitado em corpo 12, fonte times new roman, com espaçamento de 1,5 linhas, em laudas de até trinta linhas por cerca de setenta caracteres, preferencialmente até 20 laudas.

o arquivo deve conter nome(s) do(s) autor(es), instituição(ões) a que pertence(m), por extenso, endereço(s) completo(s) e até 4 linhas de informações profissionais, sobre cada autor.

o(s) autor(es) deve destacar termos ou expressões no texto por meio de itálico. Citações, transcrições ou epígrafes em língua estrangeira devem vir entre aspas.

figuras, gravuras, ilustrações e desenhos em geral devem ser apresentados em páginas separadas. Imagens devem ser escaneadas em tons de cinza, com resolução mínima de 300 dpi.

todas as imagens devem vir acompanhadas de legendas, com a devida numeração.

os artigos devem vir acompanhados de resumo em português ou em espanhol e abstract em inglês, com preferencialmente até 200 palavras.

os autores devem apresentar de cinco a dez palavras-chave em português ou em espanhol e de cinco a dez keywords em inglês.

as notas de rodapé devem ser digitadas ao final do arquivo, utilizando-se os recursos para criação automática de notas de final de texto dos programas de edição.

citações maiores que 3 linhas devem vir destacadas do texto principal.

citações e menções a autores no correr do texto devem subordinarse à forma (sobrenome do autor, data) ou (sobrenome do autor, data, página).


− “(Autor, data, página)” para citações: A inferência nestes exemplos satisfaria a concepção de Williams de “fundamentos deliberativos” (WILLIAMS, 1981, p. 104); − “Autor, data” para referência ao autor: A inferência nestes exemplos satisfaria a exigência solicitada por Williams, 1981; − “Autor, data” para referência ao livro: A inferência nestes exemplos satisfaria a exigência solicitada em Williams, 1981; − “Autor (data, página)” para referência à página: A inferência nestes exemplos satisfaria a exigência solicitada por Williams (1981, p. 104). •

as referências bibliográficas deverão ser listadas ao final do artigo, em ordem alfabética, de acordo com o sobrenome do primeiro autor e obedecendo à data de publicação, ou seja, do trabalho mais antigo para o mais recente. Não devem ser abreviados títulos de periódicos, livros, nomes de editoras e de cidades. Use o sistema conforme segue: − Livro: SOBRENOME do autor, nome do autor. Título do Livro. Cidade: Editora, ano da edição. − Livro, tradução: SOBRENOME do autor, nome do autor. Título Traduzido do Livro. Traduzido por Nome. Cidade: Editora, ano da edição. − Capítulo: SOBRENOME do autor, nome do autor. Título. In Título do Livro. Cidade: Editora, ano da edição. − Artigo em Coletânea: SOBRENOME do autor, nome do autor. Título. Título do Livro, ed. por Nome e Sobrenome do autor. Cidade: Editora, ano da edição. − Artigo em Revistas: SOBRENOME do autor, nome do autor. Título do artigo. In Nome da Revista. Número: página de início e fim do artigo, Data. Exemplos: − BLACKBURN, Simon. Ruling Passions: A Theory of Practical Reasoning. Oxford: Clarendon Press, 1998.


− FONTES JUNIOR, João B. A. Liberdades Fundamentais e Segurança Pública. Rio de Janeiro: Lumes Júris, 2006. − HUME, David. [1740]. Tratado da Natureza Humana. Traduzido por Maria Cavalcante. São Paulo: UNESP, 2001. − LÉVI-STRAUSS, Claude. “A crise moderna da antropologia”. Revista de Antropologia, vol. 10 (1-2): 19-26, 1962. − SCHLUCHTER, Wolfgan. “Politeísmo dos Valores”. In: Souza, J. (org.) A Atualidade de Max Weber. Brasília: EdUnB, 2000, p. 13-48.

DOCUMENTOS (JURISPRUDÊNCIA, DOUTRINA E OUTROS) •

Os documentos devem ter importância histórica, jurídica, científica e acadêmica para a área de segurança pública e cidadania;

Os documentos traduzidos devem aparecer tanto no original quanto a tradução;

Documentos antigos devem ser escaneados e editorados em pdf;

As notas aos documentos devem ser diretas e explicativas de seus conteúdos históricos e científicos;

Deve ter no máximo 2.500 palavras;

Resenhas de livros não têm títulos;

Sem notas de rodapé;

Sem notas de fim de documento;

Sem bibliografia ou referências;

Citações maiores que 3 linhas devem ser destacadas do texto principal;

Citações do livro sob resenha devem ser somente por número de página;

RESENHAS


SUBMISSÃO DE ARTIGOS A Revista de Segurança Pública e Cidadania publica artigos sobre todos os aspectos de segurança pública, especialmente aqueles que lidam com as questões atuais, escritos em português. Preferencialmente, artigos devem ter uma clara posição a respeito de um problema bem como a indicação de soluções para estes problemas. Os artigos são aceitos pela revista sob o entendimento de que os trabalhos submetidos para publicação não tenham sido publicados em outros periódicos, ou que estejam sob apreciação/consideração por outro periódico, e que não serão submetidos a outra publicação a não ser que os editores da Revista Brasileira de Segurança Pública tenham rejeitado-os. A Revista Brasileira de Segurança Pública é publicada duas vezes ao ano, em junho e dezembro, em edição impressa e eletrônica (na Internet). Coordenação de Altos Estudos em Segurança Pública – Caesp DF 001 – Estrada Parque do Contorno, KM 2 Academia Nacional de Polícia – ANP CEP 71559-900 / Brasília l DF Telefone: (61) 33118877 E-mail: revistacaesp.anp@dpf.gov.br

RESENHAS Resenhas de livros são bem-vindas, bem como sugestões para resenhas. A Revista de Segurança Pública e Cidadania publica resenha de livros sobre qualquer tópico dentro da segurança pública. LINHA DE PUBLICAÇÃO A Comissão Editorial tem normalmente não mais que seis meses para tomar uma decisão sobre um artigo. Sinta-se a vontade para cobrar uma resposta após o envio de sua colaboração.


A Revista de Segurança Pública e Cidadania trabalha na política “double blind-refereed” – em que o autor e o julgador não conheçam a identidade um do outro. Figura 1. Formulário de Avaliação de Artigos

FORMULÁRIO DE AVALIAÇÃO DE ARTIGOS Revista Segurança Pública e Cidadania Julgamento do Apreciador Título do artigo: _______________________________________________ Id. N°_______ 1. Por favor, caracterize o artigo submetido observando os quesitos abaixo: Originalidade [] [] [] []

Muito original Original Pouco original Nada original

Argumentação [ [ [ [

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Muito boa Aceitável Necessita Revisão Inaceitável

O artigo apresenta uma posição a respeito da Segurança Pública e Cidadania que é [ [ [ [

] ] ] ]

Muito interessante Pouco interessante Desinteressante Totalmente desinteressante

Dado conteúdo, a extensão do artigo é [ [ [ [ [

] ] ] ] ]

Poderia ser mais longo Apropriada Necessita ser reduzido Necessita ser reduzido substancialmente Inapropriada

Linguagem [ [ [ [

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Perfeita Aceitável Necessita de revisão Inaceitável

O artigo é [ [ [ [

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Aceitável com nenhuma ou poucas revisões Aceitável com maiores revisões Rejeitado com possível re-submissão Rejeitado

2. Sinopse

3. Comentários

[ ] Meu comentário pode ser dado anonimamente ao autor do artigo. Revista Brasileira de Segurança Pública Rodovia DF 001, Km 2 – Setor Habitacional Taquari, Lago Norte, Brasília-DF. CEP – 71.559-900 E-mail: caesp.anp@dpf.gov.br


SOBRE A REVISTA Formato: 16x23,5cm Mancha: 37p9,543x54p3,969 Tipologia: Várias Papel: Offset 75g/m2 (miolo) Supremo 230g/m2 (capa) Vol. 2 n. 2, Jul./Dez. de 2009. Equipe de Realização Projeto Editorial Coordenação de Altos Estudos de Segurança Pública Edição de Texto Gilson Matilde Diana (revisão) Projeto Gráfico, Editoração Gilson Matilde Diana José Gleydiston de Aguiar Rocha Impressão e Encadernação Equiipe SAVI/ SAE/ ANP ACADEMIA NACIONAL DE POLÍCIA

Revista Segurança Publica & Cidadania VOL2 N. 2  
Revista Segurança Publica & Cidadania VOL2 N. 2  

Jul - Dez/2009

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