Бібліотека молодого державного службовця. Етика державної служби

Page 1

«Бібліотека молодого державного службовця»

ЕТИКА ДЕРЖАВНОЇ СЛУЖБИ: запобігання конфлікту інтересів та вимоги до законодавства

Київ 2010


ББК 66.0+67.301 М50 Матеріали для програми Sigma готували: Мануєль Віллорія (частина 1), Стаффан Синнестрьом (частина 2), Янош Берток (частина 3). Випуск серії видань «Бібліотека молодого державного службовця» здійснюється у рамках Програми розвитку державної служби на 2005–2010 роки, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 8 червня 2004 року № 746, зі змінами та доповненнями.

М50

Етика державноъ служби: запобігання конфлікту інтересів та вимоги до законодавства / Мануєль Віллорія, Стаффан Синнестрьом, Янош Берток; [пер. з англ. І. Чуприна]. – К.: Центр адаптації державної служби до стандартів Європейського Союзу, 2010. – 104 с. – (Бібліотека молодого державного службовця). – Переклад за вид.: Sigma Paper No. 36 Conflict of interest policies and practices in nine EU member states (Sigma OECD, 2006); Sigma Paper No. 5 Civil service legislation content list (Sigma OECD, 1996); Principles for managing ethics in the public service (OECD Puma, 1998) ISBN 978-966-8918-30-8 Видання спирається на документи програми Sigma та присвячене важливим питанням формування державної політики. Зокрема, розглянуто підходи, що використовують різні країни Організації економічного співробітництва стосовно практик запобігання конфлікту інтересів, а також переліку питань, що мають бути вивчені в процесі розробки законодавства з питань державного управління. Видання розраховане на державних службовців, управлінців, а також студентів ВНЗ управлінського спрямування і спрямоване на подальше зміцнення спроможності державних службовців до формування, моніторингу та оцінювання державної полі тики, а також забезпечення адаптації процедур у державному секторі України до стандартів Європейського Союзу.

ББК 66.0+67.301 Оригінальні випуски видано ОЕСР англійською мовою під назвами: Sigma Paper No. 34: Achieving high quality in the work of supreme audit institutions (Sigma OECD, 2004) © ОЕСD, 2004 Sigma Paper No. 43: Organising the central state administration: policies and Instruments (Sigma OECD, 2007)© ОЕCD, 2007. Усі права застережено. Відповідальність за якість перекладу українською мовою та його автентичність несе Центр адаптації державної служби до стандартів Європейського Союзу. Видання здійснене коштом Державного бюджету України.

ISBN 978-966-8918-30-8

© OECD, 1996, 1998, 2006 © Центр адаптації державної служби до стандартів Європейського Союзу, переклад та видання українською мовою, 2010


ЗМІСТ Передмова від видавця.................................................................................................................................... Частина 1. ПОЛІТИКИ І ПРАКТИКИ ЗАПОБІГАННЯ КОНФЛІКТУ ІНТЕРЕСІВ У ДЕВ’ЯТИ КРАЇНАХ ЄС. ПОРІВНЯЛЬНИЙ ОГЛЯД ............................................. ВСТУП ............................................................................................................................................................................. I. КОНЦЕПТУАЛЬНІ ЗАСАДИ ................................................................................. II. СПІЛЬНІ РИСИ І ВІДМІННОСТІ У ДЕВ’ЯТІ КРАЇНАХ ......................................... A. Спільні риси .................................................................................................. B. Відмінності .................................................................................................... III. ПІДСУМКИ АНАЛІЗУ ДЕВ’ЯТИ КРАЇН .............................................................. IV. ВИСНОВКИ І РЕКОМЕНДАЦІЇ ЩОДО ПОЛІТИК ................................................ ДОДАТОК 1 ............................................................................................................... Частина 2. КОНТРОЛЬНИЙ СПИСОК ПИТАНЬ ЩОДО ЗМІСТУ ЗАКОНОДАВСТВА З ДЕРЖАВНОЇ СЛУЖБИ........................................................................................ ВСТУП ............................................................................................................................................................................. 1. Цілі ................................................................................................................. 2. Сфера дії законодавства.............................................................................. 3. Загальнодержавне управління ................................................................... 4. Вторинне законодавство .............................................................................. 5. Фактори витрат............................................................................................. 6. Вступ до системі державної служби .......................................................... 7. Умови служби ............................................................................................... 8. Обов’язки державних службовців ............................................................... 9. Дисципліна державних службовців ............................................................ 10. Права державних службовців.................................................................... 11. Участь персоналу ........................................................................................ 12. Навчання ..................................................................................................... 13. Перехідні положення та положення, що залишаються в силі ............... 14. Структура закону ........................................................................................ Частина 3. ПРИНЦИПИ УПРАВЛІННЯ ПИТАННЯМИ ЕТИЧНОЇ ПОВЕДІНКИ НА ДЕРЖАВНІЙ СЛУЖБІ ..................................................................................................... Про Програму Sigma ..........................................................................................................................................

3


ПЕРЕДМОВА ВІД ВИДАВЦЯ Проголошений Україною курс до європейських цінностей висуває на порядок денний необхідність запровадження якісно інших стандартів державного управління на основі досвіду розвинених країн. Впровадити європейські принципи функціонування системи урядування покликана адміністративна реформа, що стартувала в Україні, і перший крок – зміна системи та структури центральних органів виконавчої влади, спрямована на адаптацію українських стандартів і процедур роботи державного сектору до європейських норм і практик. У рамках розпочатої реформи ознайомлення з кращими європейськими моделями організації державного управління та їхньої нормативно-правової бази, розуміння механізмів роботи європейських державних інституцій набуває особливого значення. Саме така потреба зумовила продовження у рамках серії «Бібліотека молодого державного службовця» перекладу рекомендацій програми SIGMA* щодо інституційного розвитку, реформ та управління змінами у сфері державного управління у правовому, політичному та соціальному контекстах. Основні питання, порушені в цій публікації – принципи управління етикою на державній службі, концептуальні засади конфлікту інтересів в державному секторі, основні спільні риси структур, механізмів і методів, використовуваних для управління конфліктами інтересів у дев’яти вибраних країнах-членах ЄС, оцінка переваг і недоліків різних правових інструментів, рекомендації щодо змісту законодавства. Сподіваємося, що ознайомлення державних службовців та управлінців України з кращими європейськими практиками щодо організації належного урядування, допоможе не тільки краще зрозуміти механізми функціонування державних інституцій Європейського Союзу, але й підвищити ефективність власної роботи, підштовхнути реалізацію порядку денного реформ в Україні. Андрій БЕГА, в. о. директора Центру адаптації державної служби до стандартів Європейського Союзу

*

4

Програма Sigma – спільна ініціатива Європейського Союзу та Організації економічного співробітництва та розвитку, яка була заснована у 1992 році та фінансується переважно ЄС. Діяльність програми довела, що це цінний інструмент та інтелектуальний ресурс для реалізації реформи державного управління. Висновки Sigma є вагомими для Європейської Комісії щодо відповідності системи державного управління країни-бенефіціара вимогам, необхідним для членства у ЄС.


Частина 1 ПОЛІТИКИ І ПРАКТИКИ ЗАПОБІГАННЯ КОНФЛІКТУ ІНТЕРЕСІВ У ДЕВ’ЯТИ КРАЇНАХ ЄС. ПОРІВНЯЛЬНИЙ ОГЛЯД Переклад за публікацією програми Sigma: Sigma Paper No. 36 Conflict of interest policies and practices in nine EU member states (Sigma OECD, 2006); Підготовлено для програми Sigma Мануєлем Віллорія

Цей документ було підготовлено за фінансової підтримки Європейського Союзу. Висловлені у ньому погляди відображають думку автора, і за жодних умов не повинні сприйматися як офіційна позиція Європейського Союзу чи ОЕСР, країн-членів чи країн-бенефіціарів, що беруть участь у програмі Sigma.

5


ВСТУП Цей документ складається з чотирьох розділів і додатку, в якому міститься зведена таблиця даних по дев’яти країнах, в яких проводилося дослідження. У першому розділі представлено концептуальні засади та визначення конфлікту інтересів в державному секторі, а також зроблено спробу концептуалізації політику щодо конфлікту інтересів у ширшому політичному контексті, спрямованому на запобігання та протидію корупції. У ньому також показано обґрунтування такої політики та її важливість для належно функціонуючої демократії. У другому розділі розглядаються основні спільні риси структур, механізмів і методів, використовуваних для управління конфліктами інтересів у дев’яти вибраних країнах-членах ЄС. У ньому також розглядаються загальні відмінності в правових засадах, засобах впровадження, механізмах оцінки і засобах забезпечення виконання. Документ має на меті показати у цьому розділі обґрунтування різних політик, спрямованих на розробку і впровадження обмежень щодо зрештою законної економічної, соціальної й політичної діяльності державних службовців, в тому числі, політичних діячів (з точки зору економічної діяльності та прозорості) і державних службовців (з точки зору економічної діяльності та причетності політичних партій). У третьому розділі узагальнюються результати проведених в дев’яті країнах досліджень з визначенням основних виявлених проблем і труднощів, з якими кожна з країн стикалася під час формулювання та впровадження політик щодо врегулювання конфлікту інтересів. Розділ включає в себе оцінку переваг і недоліків різних правових інструментів з точки зору їхньої придатності для адекватного запобігання конфліктові інтересів та управління ним. І нарешті, четвертий розділ документу зосереджено на розробці певних висновків, які могли б сприйматися як рекомендації, що передбачають різні можливості формулювання і впровадження політик та нормативних вимог у галузі боротьби з корупцією та врегулювання конфлікту інтересів.

I. КОНЦЕПТУАЛЬНІ ЗАСАДИ Визначення конфлікту інтересів Цей документ послуговується переважно концептуальним посиланням на загальне визначення конфлікту інтересів, сформульоване ОЕСР. Це визначення є таким: «Конфлікт інтересів – це конфлікт між державними обов’язками і приватними інтересами державної посадової особи, в якому пов’язаний з приват6


ними можливостями інтерес державної посадової особи може негативно впливати на виконання ним своїх посадових обов’язків і функцій»1. Ми розглядаємо (в межах загального поняття конфлікту інтересів) не тільки ситуацію фактичного існування неприйнятного конфлікту між інтересами державного посадовця як приватної особи-громадянина та його обов’язком як державної посадової особи, але також ситуації, за яких існує очевидний або потенційний конфлікт інтересів. Очевидний конфлікт інтересів стосується ситуації, коли існує особистий інтерес, який може обґрунтовано вважатися іншими таким, що впливає на виконання державною посадовою особою своїх обов’язків – навіть якщо такого негативного впливу фактично немає (або не може бути). Можливість сумнівів щодо доброчесності такої посадової особи та/чи цілої установи, в якій він працює, зобов’язує розглядати такий очевидний конфлікт інтересів як ситуацію, якої слід уникати. Потенційний конфлікт інтересів може мати місце у випадках, коли посадова особа має приватні інтереси, здатні спричинитися до конфлікту інтересів у певний час у майбутньому. Прикладом цього може бути випадок з державною посадовою особою, чию дружину (чоловіка) мають найближчими тижнями призначити на посаду виконавчого директора або вищого керівника установи, в якій працює зазначена посадова особа, за його ж власним поінформованим рішенням. Отже, застосоване у цьому випадку основне визначення припускає, що за таких обставин розумна людина, знаючи всі відповідні факти, може дійти висновку, що приватний інтерес зазначеної посадової особи здатен неналежним чином вплинути на її професійну поведінку або прийняття рішень.

Конфлікт інтересів і корупція Слід також розуміти, що конфлікт інтересів не тотожний корупції. Іноді конфлікт інтересів існує там, де немає корупції, і навпаки. Наприклад, державна посадова особа залучена до прийняття рішення, в якому вона має особистий інтерес, може діяти справедливо і відповідно до законодавства; отже, у такому випадку корупції немає. Інший посадовець може взяти хабар (корупція) за прийняття рішення, яке він (вона) мав (мала) б прийняти в будь-якому випадку, при цьому в діях такої посадової особи жодного конфлікту інтересів не буде. Однак, справедливим також буде зауважити, що найчастіше корупція виникає там, де приватний інтерес негативно впливає на виконання державною по1 Рекомендації Ради з питань врегулювання конфліктів інтересів на державній службі див.на: http://www.oecd.org/dataoecd/13/22/2957360.pdf.

7


садовою особою своїх обов’язків. Саме з цієї причини було б доцільно розглядати запобігання конфлікту інтересів як складову ширшої політики щодо запобігання та протидії корупції. У такому контексті політики щодо запобігання конфлікту інтересів стають важливим інструментом підтримання моральної чистоти державного сектору, захисту та розвитку демократії.

Демократія і громадське ставлення до корупції Громадське ставлення до політики, політичних діячів, політичних партій і парламентів, судячи з усього, свідчить про зростаюче зниження упевненості. Розчарування у політиці та політичних діячах є майже загальним настроєм. У деяких країнах ця тенденція до політичного незадоволення, недовіри до політичних лідерів і зниження упевненості у парламенті послаблює функціонування демократії й становить певний ризик її поразки. В інших країнах таке ставлення просто свідчить про втомленість від традиційних політичних шляхів. Головна теза цього документу полягає в тому, що корупція у системі державної влади є однією з найважливіших причин, що лежать в основі цієї явно негативної тенденції. Проте, аби зрозуміти це твердження, важливо розуміти, що таке корупція. Якщо корупція – це тільки хабарництво, тоді у більшості європейських країн корупція не могла б бути причиною невдоволеності, оскільки хабарництво державних службовців там не є загальнопоширеним явищем. Але корупція – це не тільки хабарництво; корупцією також є узурпація політики, зловживання владою, нелегальне фінансування партій, купівля голосів виборців, надання привілеїв та торгівля впливом. Корупція – це не тільки незаконне зловживання владою з боку державних службовців для досягнення власних прямих приватних інтересів; корупція є також неетичне зловживання владою. Приватні інтереси, які при цьому задовольняються, можуть бути не тільки прямими але й непрямими, а це означає, що вони можуть стосуватися не лише певного державного посадовця, але також і тієї політичної партії, яка призначила його на цю посаду. Зазвичай, відсутність комплексної основи та чітких знань причин, наслідків і природи корупції призводить до того, що соціологи та експерти-правознавці тяжіють до оцінки корупції в західних демократіях лише з позицій кримінального законодавства. Наприклад, відповідно до Звіту Інституту відкритого суспільства за 2000 рік2, відсутність такої комплексної основи для країн ЄС призвела до того, що Європейська Комісія оцінила корупцію у десяти країнах-кандидатах 2

8

Інститут відкритого суспільства/ЄС Оцінка моніторингової програми: «Моніторинг процесу оцінки ЄС: «Корупція і антикорупційна політика», Будапешт, 2002.


на членство в ЄС переважно з «хабарництвоцентричної» точки зору. Оскільки більшість західних демократій не мають високих рівнів кримінальної корупції, то під час аналізу причин політичного незадоволення в найбільш розвинутих країнах така корупція не розглядалася як важлива змінна. Однак, корупція – це більше, ніж хабарництво. Корупція – це корумпованість політики, тобто будь-які дії політичних діячів (в тому числі, державних службовців), якими ті порушують правила (демократичної) політичної гри і ставлять приватні інтереси вище за будь-що інше. Наприклад, правила демократичної політичної гри передбачають, що державні посадові особи не повинні зловживати своїми повноваженнями на користь прямих або непрямих приватних інтересів. Зловживання повноваженнями має місце не лише у випадках порушення закону, але також коли задля збільшення свої особистих повноважень або багатства порушуються правила державної етики. Під час розгляду цих питань стає очевидним, що корупція є значною загрозою демократичним інституціям і процесам. Вона має негативні політичні, економічні й соціальні наслідки. З політичної точки зору вона зніжує якість демократії й роботи уряду, а також створює негативний соціальний капітал. За високого рівня корупції зникає політична рівність, а преференційне ставлення до найбільш корумпованих осіб стає правилом у політичних режимах, де владу мають корупційні мережі. У країнах з високим рівнем корупції корумповані політики та державні службовці зацікавлені у збереженні неефективного державного управління, тому що тільки таким чином вони можуть вибірково пропонувати захист від проблем, пов’язаних з такою неефективністю. Корупція вимагає взаємної довіри між тими, хто бере участь у нелегальних оборудках, причому ця довіра сприяє поширенню щільних суспільних мереж, синонімом яких є кумівство, «свої клієнти» та хабарництво. Політична корупція годує і відтворює ці мережі. З економічної точки зору корупція перешкоджає розвиткові та відвертає інвестиції. З соціальної – вона призводить до економічної і психологічної нерівності й поширює келійну, окремо іншу, виключну довіру. Сепаратна довіра перешкоджає розвиткові загальної широкої довіри нагально необхідної для соціальної солідарності і справедливого прийняття рішень. Загалом, незадоволення громадян діяльністю державних інституцій та політичних партій швидко перетворюється на зниження рівнів задоволення демократією й загальної довіри, натомість підвищуючи рівні популярності популістських кандидатів й екстремістських партій. У добре працюючої демократичної системи є базовий принцип, за яким політика у будь-якій сфері має стосуватися визначення й популяризації загальних інтересів з одночасною повагою до заздалегідь визначених правил гри. Політики мають пам’ятати цей принцип. Державні службовці також повинні мати його 9


на увазі, беручи участь у формуванні політики, приймаючи рішення, готуючись до їх впровадження та оцінки виконання. Ігнорування цього принципу є однією з причин низької віри в базові демократичні інституції та однією з найголовніших причин, з яких більшість громадян у деяких країнах не задоволені тим, як там працює демократія. Як видно з Таблиці 1, низький рівень довіри до парламентів продемонстрували усі європейські країни, в яких проводилося дослідження. Тим не менш, також справедливо відзначити, що результати досліджень не є однаковими для всіх країн. Цілком очевидно, що коли рівень корупції – в розумінні хабарництва – є в країні також високим, тоді результати дослідження по цій країні є гіршими, ніж по країнах з традиційно низьким рівнем корупцією. Вони є гіршими не тільки з точки зору довіри до парламенту, але також з точки зору задоволення функціонуванням демократичних інституцій (див. Табл. 1). Таблиця 1. Довіра до парламенту, задоволення функціонуванням демократичних інституцій та рейтинг за Шкалою визначення рівня корупції (CPI, 2005 р.). Порівняльний аналіз дев’яти країн та Чеської Республіки

Країна

“Нові” члени ЄС Чеська Республіка Угорщина Латвія Польща “Старі” члени ЄС Франція Німеччина Італія Португалія Іспанія Велика Британія

Чудово, неабияка довіра до парламенту (у %)

Дуже задоволений(на), радше задоволений (на) способом функціонування демократичних інституцій у нашій країні (у %)

CPI 2005

12,0 32,6 26,3 30,1

36,6 31,6 28,2 40,6

4,3 5.0 4,2 3,4

38,8 34,2 33,2 43,7 45,0 34,1

45,5 72,8 34,6 72,3 63,2 44,4

7,5 8,2 5.0 6,5 7,0 8,6

Джерело: Огляд світових цінностей, 2000; також і CPI 2005 (TI).

На завершення зазначимо, що, хоча конфлікт інтересів і корупція відрізняються за визначенням, видається доречним те, що політики, які стосуються конфліктів інтересів, є частиною ширшої стратегії або політики запобігання корупції та боротьби з нею. Втім, це не стало практикою у більшості роз10


глянутих тут держав, які приєдналися до ЄС до 2004 року, за винятком хіба що Великої Британії та, певною мірою, Німеччини. Водночас, це є загальноприйнятою практикою у державах, які набули членства у ЄС після 2004 р. Така практика імовірно вплинула на інституції ЄС, особливо на Європейську Комісію, під час процесу переговорів щодо вступу до ЄС, що викликає запитання: чи не є вимога консолідованих демократій стосовно впровадження комплексної стратегії боротьби з корупцією радше ідеалом технократії, аніж політичною реальністю? У будь-якому випадку політика і стратегія запобігання і протидії корупції є дуже важливими для підвищення якості демократії, навіть для її захисту від популізму, політичної апатії і розчарування. Отже, політика запобігання конфлікту інтересів є також важливою для покращення й консолідації європейських демократій.

Політики та інструменти боротьби з корупцією Політики, спрямовані на запобігання корупції та боротьбу з нею, передбачають використання доволі різних інструментів і стратегій, які можна приблизно згрупувати у чотири категорії: структура, попередження, виявлення і розслідування, та застосування каральних санкцій. 1. Структурні умови, які включають не тільки політичні зобов’язання та етичне лідерство, але також стратегії та політики, розроблені з метою уникнення значної нерівності, створення загальної та широкої довіри, поширення позитивного соціального капіталу і розбудови високоякісної демократі. Доцільні структурні умови для свого застосування вимагають певних конституційних умов, оскільки високоякісна демократія охоплює відповідні принципи громадського контролю і політичної рівності3. Зазначені принципи мають чотири виміри: • вільні та справедливі вибори; • відкритий, прозорий та підзвітний уряд; • гарантовані громадські й політичні права і свободи; та • демократичне суспільство, що включає себе вільні засоби масової інформації з доступом до різних соціальних груп, публічну підзвітність потужних приватних корпорацій, а також демократичні системи політичної культури та освіти. 2. Інструменти запобігання, які включають в себе ефективну правову систему, працюючі кодекси професійної поведінки, дієву систему підзвітності, кар’єрну і посадову державну службу, засновану на можливостях кар’єрного 3

Бітхем Девід (1994), Визначення і параметри демократії ,Сейдж , Лондон.

11


зростання та оцінки досягнень, та механізми професійної соціалізації, зокрема, щодо етичних і демократичних цінностей. 3. Інструменти виявлення і розслідування, які включають в себе координаційний орган в якості «спостерігача», гарячі лінії й програми захисту інформаторів, дієву мережу спеціалізованих державних обвинувачів, а також достатньо спеціалізовано судову владу, зрештою загальних інспекторів і ревізорів. 4. Інструменти каральних санкцій, які включають в себе кримінальне законодавство, дисциплінарні системи, процедури забезпечення економічної відповідальності та адміністративні санкції.

Політики та інструменти запобігання конфлікту інтересів Де саме має бути місце політики запобігання конфлікту інтересів у ширшій системі політик боротьби з корупцією? Безумовно – в межах чотирьох груп. Вони є частиною структурної системи, оскільки такі політики допомагають демократичній системі творити загальну довіру, а також забезпечувати відкритість уряду для його ретельної громадської перевірки. Вони є частиною запобіжної стратегії, оскільки регуляторні акти щодо запобігання конфлікту інтересів, кодекси поведінки, законодавство про недопущення порушень стандартів професійної поведінки державних посадових осіб та інші інструменти – такі, як правила утримання від голосування й стандартні процедури зняття кандидатур – є дуже ефективним підходом до запобігання корупції. Політики запобігання конфлікту інтересів є також складовою виявлення й розслідування корупції, оскільки певні інструменти такої політики – такі, як декларування доходів або сімейного майна – можуть значною мірою допомогти у виявленні корупційної практики. Зрештою, вони є інструментами покарання, оскільки в одних країнах конфлікт інтересів розглядається як карний злочин, а інші країни передбачають різноманітні санкції за порушення законів и правил щодо запобігання конфлікту інтересів. Найважливішими інструментами запобігання та уникнення конфлікту інтересів є: • Обмеження суміщенні посад; • Декларування персональних доходів; • Декларування сімейного доходу; • Декларування особистого майна; • Декларування сімейного майна; • Декларування подарунків; • Безпека та контролю за доступом до внутрішньої інформації; • Декларування особистого інтересу щодо управління контрактами; • Декларування особистого інтересу відносно рішень, які приймаються; 12


• • • • • •

• •

Декларування особистого інтересу щодо участі у розробці або наданні політичних рекомендацій; Оприлюднення декларацій щодо доходів і майна; Обмеження і контролювання роботи у підприємницьких структурах або НУО після звільнення з державної посади; Обмеження і контроль за отриманням подарунків та інших видів винагород; Обмеження і контроль за одночасним займанням посад за сумісництвом (наприклад, в НУО, політичних організаціях, на державних підприємствах); Застосування права на самовідвід або стандартні процедури звільнення державних посадових осіб від виконання їхніх посадових обов’язків, якщо участь в обговоренні або прийнятті конкретного рішення може викликати конфлікт інтересів; Персональні та родинні обмеження на права власності щодо активів приватних компаній; Відокремлення активів або шляхом продажу частки участі у приватній компанії чи інвестиції, або через довірче чи «сліпе» управління активами.

II. СПІЛЬНІ РИСИ ТА ВІДМІННОСТІ У ДЕВ’ЯТИ КРАЇНАХ A. Спільні риси Цей документ надає узагальнений огляд того спільного, що є у різних національних програмах з запобігання конфлікту інтересів. Для цього ми послідовно розглянемо перелік питань, які вважаються такими, що стосуються порядку запобігання конфлікту інтересів, та дослідимо спосіб їх вирішення у країнах дослідження (див. також зведену таблицю у Додатку). 1. Частина ширшої політики або стратегії ? Усі «нові» країни-члени ЄС досліджені у цьому документі офіційно прийняли широку стратегію запобігання і протидії корупції, і їхні програми щодо конфлікту інтересів є складовими частинами таких стратегій. Проте «старі» члени ЄС не мають таких широких стратегій – тільки Німеччина має федеральну угоду щодо боротьби з корупцією. Отже, у цих країнах політики запобігання конфлікту інтересів не є складовою широкої стратегії. Виняток складає хіба що Великобританія, оскільки її програми запобігання конфлікту інтересів є складовою ширшої політики «дотримання етичних стандартів поведінки у державному секторі», але вони є не частиною широкої стратегії боротьби з корупцією, а лише складовою широкої стратегії гарантування і підвищення етичних стандартів професійної поведінки у державному секторі. 13


2. Превентивний підхід? Усі «нові» члени ЄС досліджені у цій доповіді застосовують превентивні й виправні підходи, хоча, скажімо, підхід Угорщини є переважно превентивним. Угорщина не передбачає жодних карних санкцій щодо порушень правил запобігання конфлікту інтересів на відміну від Латвії та Польщі, які їх мають. Франція також застосовує обидва підходи; вона навіть запровадила визначення окремого виду карного злочину, пов’язаного з конфліктом інтересів, який іменується «незаконне дбання про власні інтереси». Решта п’ять «старих» країн ЄС застосовують превентивний підхід.

14

3. Превентивні заходи Обмеження роботи за сумісництвом. В усіх досліджених країнах державні службовці мають обмеження щодо роботи за сумісництвом. Такі обмеження діють щодо політичних посад за призначенням, в тому числі посад членів уряду, державних службовців і суддів, в усіх країнах, причому у Франції, Німеччині, Польщі та Іспанії вони жорсткіші, ніж в інших. Усі країни мають обмеження для членів парламенту щодо перебування на державних посадах за суміщенням, але тільки Іспанія має також сувору заборону щодо обіймання членами парламенту посад також у приватному секторі. Працюючі на виборних посадах у місцевих органах самоврядування можуть бути членами національних парламентів у Франції та Угорщині. В усіх країнах існують обмеження щодо інших можливостей працевлаштування у державному та приватному секторах для тих, хто постійно працює на оплачуваній виборній посаді в органах місцевого самоврядування. Декларування доходів приватних осіб: Цей вид декларування не є обов’язковим у Франції, Німеччині і Великій Британії, але в останніх двох країнах члени парламенту повинні декларувати певні види платежів, якщо їх сума є значною. В Угорщині та Італії декларувати свої доходи мають лише члени парламенту (в Італії певні види доходів зараз мають декларувати також ті, хто працює на політичних посадах за призначенням), тоді як у Польщі обов’язкове декларування поширюється тільки на посадовців органів місцевого самоврядування та тих, хто обіймає політичні посади за призначенням. В Іспанії мають декларувати свої доходи посадові особи на виборних посадах місцевого рівня та ті, хто працює на політичних посадах за призначенням; крім того, декларувати доходи від надання платних послуг повинні й члени парламенту. У Латвії декларування доходів є обов’язковим не тільки и, причому не тільки ті, хто працює на політичних посадах за призначенням та виборних посадах, але також державні службовці. Декларування сімейного доходу. Тільки У Польщі обов’язок декларувати свої доходи поширюється лише на чоловіка/дружину тих, хто працює на виборних посадах місцевого рівня та політичних посадах за призначенням. В


Іспанії таке декларування є добровільним для чоловіка/дружини особи, яка обіймає політичну посаду за призначенням. В решті країн такий вид декларування є не обов’язковим. Декларування особистого майна. У Німеччині і Великій Британії декларування майна є необов’язковим, хоча члени Британського Парламенту мають декларувати майно, якщо його вартість перевищує 59000 фунтів стерлінгів. У Німеччині державні службовці перед призначенням на посаду державної служби повинні офіційно визнати відсутність значних боргових зобов’язань. У всіх «старих» державах-членах ЄС, де проводилося дослідження, державні службовці не мають обов’язку декларувати майно, але в трьох «нових» державах-членах ЄС вони зобов’язані це робити (в Угорщині це стосується тільки вищих посадовців). Урядовці та особи, призначені на політичні посади, члени парламенту і виборні посадові особи місцевого самоврядування мають декларувати майно у всіх країнах, крім Німеччини і Великобританії. Декларування сімейного майна. У Польщі чоловік/дружина виборного посадовця органу місцевого самоврядування або того, хто обіймає політичну посаду за призначенням, також мають декларувати своє майно. В Угорщині зобов’язання щодо декларування особистого майна поширюється на всіх членів родини особи, яка перебуває на політичній посаді за призначенням, або обіймає іншу високу державну посаду, сім’ї, що проживають разом з нею. В усіх інших країнах це не є необов’язковим. Декларування подарунків. У Латвії декларування подарунків є обов’язковим для всіх державних службовців (в тому числі, для тих, хто перебуває на виборних посадах, а також для членів парламенту). В Польщі це стосується тільки виборних посад місцевого рівня та політичних посад за призначенням; в Угорщині – тільки членів парламенту. У Німеччині, Іспанії і Великій Британії це є обов’язковим для політичних обранців і членів парламенту. Члени Британського Парламенту мають декларувати усі подарунки вартістю понад 1% їхньої заробітної платні. Члени німецького парламенту повинні оприлюднювати таку інформацію, коли подарунок коштує більше 5000 євро. У Франції члени парламенту повинні декларувати усі подарунки незалежно від їхньої вартості. Безпека та контроль доступу до службової інформації. Державні службовці в усіх країнах мають зберігати в таємниці будь-яку конфіденційну інформацію, але у Франції, Угорщині, Польщі та Іспанії також діють правила і санкції, які чітко визначають такі зобов’язання. Обов’язки щодо збереження таємниці покладений на членів парламенту Угорщини та Іспанії. Декларування приватних інтересів щодо укладання та виконання контрактів. Формальне декларування наявності приватного інтересу особами, що обіймають політичні посади за призначенням, вимагається у Португалії (в тому числі, інформації по трьох роках, що передували призначенню) і в Іспанії 15


(два роки). У Німеччині та Іспанії таке декларування є обов’язковим також для виборних посадовців місцевих органів влади. У Великій Британії державні посадові особи, в тому числі працюючі на виборних посадах місцевих органів влади, повинні офіційно декларувати наявність особистих інтересів кожний раз, коли такий інтерес може обґрунтовано вважатися іншими як такий, що здатен вплинути на виконання такою особою своїх посадових обов’язків. Британські державні службовці повинні також включати у свою декларацію інтереси членів своєї родини або близьких. У Франції, Угорщині, Італії й Польщі таке офіційне декларування не є обов’язковим, але у випадку виникнення конкретного конфлікту інтересів є обов’язковим декларувати приватні інтереси, які стосуються процедури, і звернутися за дозволом про самовідвід. Члени Британського парламенту зобов’язані заповнювати формуляр, який має десять категорій інтересів, що підлягають декларуванню, а саме 1) Директорство – будь-яке оплачуване перебування на вищих керівних посадах державних або приватних компаній, якщо розмір винагороди перевищує 1% поточної заробітної платні в парламенті (напр., станом на 1 квітня 2005 р. – 590 ф. ст..); 2) Оплачувана праця, служба, професійна діяльність – будь-яка оплачувана праця, служба, комерційна чи фахова діяльність, винагорода за здійснення якої перевищує 1% зарплатні в парламенті, або щодо виконанні якої член парламенту має матеріальну зацікавленість. (Ця категорія потребує від членів парламенту повідомлення про своє членство у страховій компанії «Ллойд», а також категорій страхування, перестрахуванням яких займається такий член парламенту); 3) Надання послуг клієнтам – будь яка оплачувана робота зареєстрована під вищезазначеними пунктами (1) або (2), яка передбачає надання послуг клієнтам, які суттєво залежать від службового статусу декларанта як члена парламенту, з оприлюдненням відомостей про імена клієнтів та види їхньої підприємницької діяльності; (Ця категорія намагається додатково підсилити ухвалену Палатою 6 листопада 1995 р. заборону здійснення лобістської діяльності, як оплачуваної, також і за винагороду. Наслідком цієї ухвали стала заборона членам парламенту ініціювати або брати участь у засіданнях Палати або комітету, які передбачають надання пільг виключно конкретним фізичним особам або органові, від яких отримує платню зазначений член парламенту. Примітка до формуляру пояснює, що перелік відповідних послуг включає в себе дії, пов’язані з участю у будь-яких парламентських слу16


ханнях, або інші послуги, пов’язані з членством у парламентів – такі як спонсорська підтримка засідань або вчинення певних дій у стінах парламенту, або консультування з питань діяльності парламенту або державних органів). 4) Спонсорство – будь-яка пожертва більше 1000 ф. ст. на користь виборчого округу члена парламенту, здійснена протягом попередніх 12 місяців і безпосередньо пов’язана з висуванням кандидатури або обранням такого члена парламенту, або інша форма фінансової або матеріальної підтримки такого члена парламенту понад 1000 ф. ст. на рік; (Ця категорія визначає будь-які джерела підтримки, з яких зазначений член парламенту отримує фінансову або матеріальну вигоду, і включає надання безкоштовного або субсидованого житла, або послуг референтів на безоплатній або субсидованій основі); 5) Подарунки, винагороди, гостинність – будь-які подарунки, винагороди або послуги гостинності, отримані членом парламенту або його подружжям чи партнером, вартість яких перевищує 1% парламентської зарплатні, якщо вони так чи інакше стосувалися членства в палаті парламенту; (Ця широка категорія включає будь-яки види гостинності, послуги або блага, надані за ціною, нижчою за ту, що звичайно справляється. Подарунки або винагороди мають реєструватися, якщо сукупна вартість таких подарунків або винагород, отриманих з одного джерела, перевищила 1% порогову суму. Реєструванню не підлягають пільги, що надаються усім членам парламенту або усім членам парламенту в межах конкретної сфери або території діяльності, чи під час прийомів на урядовому рівні, а також обґрунтовані витрати на проїзд і проживання, добові на участь у конференціях або робочі поїздки територією Великої Британії); 6) Закордонні поїздки – будь-які закордонні поїздки члена парламенту, його подружжя чи партнера, здійснені ними впродовж попередніх 12 місяців, які стосувалися або були інакше пов’язані з його членством у Палаті, якщо їхня вартість перевищила суму в 1% заробітної платні члена парламенту та якщо вони не були повністю оплачені з власних коштів члена парламенту або з коштів державного бюджету Великої Британії (за виключенням поїздок у складі делегації Палати общин, її комітетів, міжпарламентських органів (таких, як Рада Європи), або від їхнього імені та за дорученням); 7) Закордонні винагороди і подарунки – будь-які подарунки або винагороди вартістю понад 1% парламентської зарплатні, що були отримані членом парламенту, його подружжям чи партнером протягом попередніх 12 місяців від (або від імені) іноземного уряду, організації або особи, якщо такі подарунки або винагороди так чи інакше стосуються членства зазначе17


ної особи у Палаті; ( ця форма вимагає зазначення підстав та джерела отримання винагороди чи подарунку); 8) Земля і власність – будь-які земельні ділянки і нерухомість (окрім власного житлового будинку члена парламенту, його подружжя або партнера), вартістю понад 59000 ф. ст..; також отримання доходу від здачі в оренду у сумі понад 10% поточної заробітної платні члена парламенту (напр., у 2005 р. – 5900 ф. ст.); (від члену парламенту вимагається показувати характер відповідної нерухомої власності із зазначенням її місця розташування без обов’язкового декларування доходів від здачі в оренду); 9) Володіння акціями – тримання у будь-якій формі більше 15% номінального акціонерного капіталу компанії або володіння у будь-якій формі часткою у 15% або менше, якщо вартість є більше поточної заробітної платні члена парламенту; (володіння акціями подружжям або партнером члена парламенту не реєструється); 10) Інше – будь-які інші відповідні інтереси, які член парламенту вважає за доцільне розкрити; (у формі зазначено, що не існує зобов’язання щодо реєстрації інтересів, які не мають грошового вираження, але такі інтереси можуть бути зареєстровані, якщо член парламенту вважає, що вони можуть сприйматися іншими як вплив на його дії, подібний тому, що має грошовий інтерес). •

18

Декларування особистих інтересів щодо прийняття рішень і голосування. Офіційне декларування таких особистих інтересів вимагається у таких країнах, як Португалія (в тому числі, інформації за три роки, що передують призначенню на посаду) і Іспанія (двох років) стосовно осіб, призначених на політичні посади і членів парламенту, а в Іспанії також для виборних посадовців органів місцевого самоврядування (у Португалії декларування для виборних посадовців органів місцевого самоврядування є добровільним). У Німеччині таке декларування є обов’язковим тільки для виборних посад місцевого самоврядування. У Великій Британії державні посадові особи, включаючи членів парламенту і виборних посадовців органів місцевого самоврядування, повинні подавати офіційну декларацію про наявність особистих інтересів кожного разу, коли такий інтерес існує і може обґрунтоване вважатися іншими як такий, що позначається на діях посадової особи. Британські державні посадовці мають включати в таку декларацію також інтереси членів своїх сімей та близьких родичів. В Угорщині таке декларування є обов’язковим лише для членів парламенту. У Франції, Італії, Латвії та Польщі така офіційна декларація на є обов’язковою, але у разі виникнення конфлікту інтересів необхідно задекларувати наявність особистого інтересу щодо процедури й звернутися за дозволом про самовідвід.


Декларування особистих інтересів стосовно участі у розробці й наданні політичних консультацій. Офіційне декларування таких особистих інтересів є обов’язковим для осіб, які обіймають політичні посади за призначенням у таких країнах, як Португалія (в тому числі, інформації за три роки, що передували призначенню) та Іспанія (двох років). В Іспанії таке декларування є обов’язковим лише для службовців на виборних посадах в органах місцевого самоврядування. У Німеччині таке декларування є обов’язковим також лише для службовців на виборних посадах в органах місцевого самоврядування. У Великій Британії державні посадові особи, в тому числі ті, хто перебуває на виборних посадах в органах місцевого самоврядування, повинні офіційно декларувати наявність особистих інтересів у випадках, коли такі інтереси можуть обґрунтовано справляти враження наявності впливу на виконання посадовою особою своїх обов’язків. Британські посадовці мають включати в таку декларацію інтереси членів своїх сімей і близьких. У Франції, Угорщині, Італії, Латвії і Польщі така офіційна декларація не є обов’язковою, а вимагається, проте у разі виникнення конфлікту інтересів необхідно задекларувати наявність особистого інтересу щодо процедури й звернутися за дозволом про самовідвід. Оприлюднення декларацій інтересів, доходів і майна. У Франції й Угорщині немає положень щодо опублікування декларацій інтересів, доходів і майна, тоді як у Польщі опублікування декларацій інтересів, доходів і майна є обов’язковим тільки для посадових осіб на виборних посадах в органах місцевого самоврядування, а в Німеччині й Італії – лише для членів парламенту. У Великій Британії особи, які обіймають політичні посади за призначенням, мають декларувати подарунки, причому публічно. Декларування інтересів членами Британського Парламенту також підлягає оприлюдненню. В Іспанії декларування інтересів членів парламенту і посадових осіб на виборних посадах в органах місцевого самоврядування оприлюднюються тільки на запит зацікавленої(них) сторони (сторін), проте, згідно з проектом нового закону, декларування майна членів уряду і державних секретарів має стати публічним. У Португалії підлягають оприлюдненню декларації осіб, які обіймають політичні посади за призначенням, членів парламенту і посадових осіб на виборних посадах в органах місцевого самоврядування; в Латвії підлягають оприлюдненню всі декларації. Обмеження і контролювання роботи у недержавному або неурядовому секторах після звільнення з державної посади. У Португалії й Іспанії особа, яка обіймала політичну посаду за призначенням, протягом двох (Іспанія) або трьох років (Португалія) після звільнення з зазначеної посади не може працевлаштовуватися у комерційній або приватній компанії, якщо ця компанія є або була причетною до контрактних, регуляторних чи прямих стосунків з 19


20

державною установою, яка є попереднім роботодавцем такої особи. У Німеччині, Угорщині та Італії таких обмежень немає. У Польщі особи, що обіймають політичні посади за призначенням, повинні отримувати згоду щодо їхнього наступного призначення на посади після звільнення з державної посади. Франція, Італія і Велика Британія мають обмеження та контролюють подальше працевлаштування державних службовців після залишення ними державних посад, а в Польщі це стосується як державних службовців, також і посадових осіб на виборних посадах в органах місцевого самоврядування. Терміни обмеження є різними: один рік у Польщі, п’ять – у Франції. У Франції існують дуже докладні правила щодо працевлаштування державних службовців після залишення ними державних посад, а у Великій Британії державні службовці мають повідомляти про будь-які спроби третіх сторін запропонувати їм роботу, в тому числі, у неурядових організаціях. Обмеження і контроль за подарунками та іншими формами заохочення. Велика Британія практикує вельми сувору політику щодо подарунків: наприклад, особам, які обіймають політичні посади за призначенням, дозволено залишати собі тільки подарунки, вартість яких не перевищує 140 фунтів стерлінгів. Не можуть приймати жодних подарунків державні службовці та члени парламенту. У Німеччині та Іспанії державні службовці не можуть приймати подарунки; у Франції вони не мають права приймати подарунки, якщо це може вплинути на їхню неупередженість. У Польщі існують обмеження щодо цього для осіб, призначених на політичні посади, та посадових осіб на виборних посадах в органах місцевого самоврядування; в Угорщині такі обмеження стосуються членів парламенту. У будь-якому випадку, межа між подарунком і хабаром є дуже вузькою, тож відповідно можна дійти висновку, що в жодній країні не дозволяється приймати подарунки, якщо вони серйозно впливають на незалежність державної посадової особи. Обмеження і контроль за роботою на зовнішніх посадах за сумісництвом (наприклад, у НУО або політичній партії). Такі обмеження є дуже важливими для суддів, оскільки їхнє членство у політичній партії може загрожувати їхній незалежності й неупередженості. З цієї причини усі досліджені країни забороняють суддям брати участь у діяльності політичних партій. Франція, Німеччина, Латвія, Польща, Іспанія та Велика Британія мають обмеження щодо одночасної роботи осіб, що обіймають політичні посади за призначенням, у НУО. В Угорщині, Польщі і Великобританії державнім службовцям високого рангу не дозволяється обіймати вищі посади у політичних партіях. Самовідвід та стандартна процедура звільнення з посади. Усі особи, які діють від імені органів державного управління, мають бути увільнені від участі у здійсненні акту управління або укладання адміністративної угоди, якщо вони мають особистий інтерес у рішенні, яке приймається. Наприклад, осо-


ба, яка бере участь в адміністративній процедурі від імені органу влади (або родич такої особи) може мати особисту зацікавленість в адміністративній процедурі. У такому випадку посадовій особі буде доцільно зберегти свою позицію, але при цьому утриматися від участі в прийнятті рішення з питань, які стосуються її інтересів. Це можна зробити, наприклад, запропонувавши прийняти таке рішення незалежній третій стороні, або ж посадова особа, якої це стосується, може утриматися від голосування по рішеннях чи відмовитися від обговорення відповідних пропозицій і планів або отримання документів та іншої інформації, що стосується її особистих інтересів. У всіх досліджених країнах4 усі державні посадові особи мають утримуватися від участі у підготовці адміністративно-правових актів або укладанні адміністративних контрактів, якщо вони мають особистий інтерес у такому рішенні. У Франції, Німеччині та Іспанії ці правила дуже докладні. Персональні і сімейні обмеження щодо утримання частки власності у приватних компаніях. У Франції, Латвії, Португалії, Іспанії і Великій Британії існують обмеження для усіх державних посадових осіб щодо утримання частки власності приватних компаній, якщо такі приватні компанії мають ділові стосунки з державним сектором, або якщо такі посадові особи повинні регулювати, контролювати їх або укладати з ними комерційні угоди. В Італії існують певні обмеження щодо володіння власністю для посадових осіб на виборних посадах в органах місцевого самоврядування; у тій самій країні діють обмеження для членів парламенту, але тлумачаться вони дуже вузько і практично не застосовуються. У Польщі особам, які займають виборні посади в органах місцевого самоврядування, не дозволяється займатися підприємницькою діяльністю. У Німеччині й Угорщині стосовно цього обмежень немає. Вилучення інвестицій як шляхом продажу, так і заснування трастів, або угод анонімного управління майном. Такі рішення щодо вилучення капіталу регулюються у Великобританії стосовно осіб, які обіймають політичні посади за призначенням, вони стали можливими у Франції, і потребу в аналогічних рішеннях стосовно осіб, призначених на політичні посади, відчуває Іспанія. 4. Виявлення 4.1. Виявлення з допомогою інформаторів? Німеччина, Угорщина і Велика Британія мають розвинуті системи виявлення порушень з залученням інформаторів (осіб, які повідомляють про недоліки роботи в державному секторі). Інші країни розглядають питання щодо впровадження такої системи.

4

Інформації з цього питання щодо Угорщини немає.

21


4.2. Незалежний орган? Інституційні інструменти для виявлення і розслідування конфліктів інтересів відрізняються залежно від країни. Загальних рис немає, за винятком хіба що спільних труднощів із заснуванням дійсно незалежного органу. Латвійське бюро з питань запобігання і протидії корупції користується певним рівнем незалежності і має широкі повноваження щодо розслідування і притягнення до відповідальності. Проте єдиним дійсно незалежним органом є Конституційний Суд у Португалії. Напевне, використання суду для виявлення конфліктів інтересів є дуже спірним рішенням, як не є популярним у багатьох країнах. Великі країни, й особливо, країни з федеративним устроєм, не можуть собі дозволити використання конституційного суду для виявлення і розслідування конфлікту інтересів, оскільки такий суд, як правило, й без того перевантажений позовами щодо конституційності. У Німеччині й Угорщині виявлення й розслідування конфліктів інтересів проводяться у порядку службової ієрархії; це означає, що кожний керівник установи, уряду місцевого самоврядування або іншого державного органу несе відповідальність за виявлення і контролювання фактів конфлікту інтересів засобами внутрішньої інспекції й механізмів покарання за порушення. У Польщі виявлення і розслідування забезпечуються у порядку службової ієрархії (нагляд здійснюється прем’єр-міністром і міністрами центральних міністерств, також губернаторами та апеляційними радами в місцевих органах самоврядування). Верховна палата контролю і Омбудсмен також надають допомогу у виявленні конфліктів інтересів, а Державне казначейство здійснює нагляд за місцевими органами самоврядування. У Великій Британії немає спеціального органу, який відповідав би за нагляд й оцінку дотримання норм щодо конфлікту інтересів. На рівні центральних урядових департаментів такі питання розглядаються Національним фінансоворевізійним управлінням в рамках його аудиторських функцій, а також обов’язків з нагляду за економічністю, дієвістю та ефективністю державних витрат. Подібну роль щодо витрат органів місцевого самоврядування відіграє Аудиторська комісія, але питання поведінки службовців місцевих органів влади відтепер розглядаються Радою стандартів по Англії (й аналогічними органами в Шотландії та Уельсі), яка почала отримувати скарги в 2002 році. Найближчим до національного органу на кшталт існуючого у Португалії є Комітет зі стандартів суспільного життя, який нещодавно у своєму 10-му звіті, опублікованому в 2005 р., оцінив виконання його Сімох принципів у державному секторі Великої Британії. У Франції декларування майна контролює орган, який не є незалежним – Комісія з питань прозорості політичного фінансування (КППФ). Три комісії з питань професійної етики контролюють підприємницьку діяльність, якою займаються колишні державні службовці після звільнення з державної служби, а також посади, які вони після цього отримують. В Італії діє складна система, 22


оскільки цими питаннями там займаються вельми різні органи. Італійське відомство з питань конкуренції та Італійське відомство інформації (які відповідно займаються питаннями конфлікту інтересів у галузі сфері реклами і зв’язку) є органами, що відповідають за виявлення і розслідування конфліктів інтересів членів уряду, Конфлікти інтересів державних службовців і суддів виявляються відповідними ієрархічними інстанціями. Голови палат парламенту контролюють членів парламенту. Крім того, «виявленням і розслідуванням конфліктів інтересів у галузі Запобігання та Протидії Корупції та інших форм Правопорушень у галузі Державного Управління може займатися Верховний комісар». Нарешті, Іспанія збирається створити Управління з питань конфлікту інтересів (с певною, але незначною незалежністю), яке відповідатиме за виявлення фактів конфлікту інтересів серед членів уряду та осіб, призначених на політичні посади. Голови палат парламенту контролюють парламентарів. Конфлікти інтересів державних службовців, виборних посадовців органів місцевого самоврядування і працівників суду виявляються відповідними ієрархічними інстанціями, а також з допомогою скарг громадян, які потерпіли внаслідок упереджених рішень посадових осіб. 5. Розслідування 5.1. Хто? У всіх досліджених країнах карне розслідування здійснюється державними прокурорами. У Португалії певну роль у карному розслідуванні відіграє також Центральний директорат з питань розслідування економічних і фінансових злочинів і фактів корупції, який є складовою судової гілки влади. В Іспанії відповідальним за розслідування відповідних корупційних злочинів є спеціальна Прокуратура з питань боротьби з корупцією. Це відомство, засноване в 1995 р. за спільним рішенням чільних політичних партій країни, є частиною Іспанської державної прокуратури й діє відповідно до таких самих норм, які регулюють діяльність всіх органів прокуратури. Підтримку цій установі надають кілька спеціалізованих підрозділів: один з Департаменту казначейства (чотири податкові інспектори та шість помічників інспектора), інший з Державної інтервенції (два інспектори та три адміністратори), ще два – з поліції (один з Цивільної Гвардії, інший – з судової поліції) – загалом 25 працівників. Допомога також надається 11 прокурорами Державної прокуратури, які спеціалізуються на економічних злочинах і податковому шахрайстві, та 21 їхніми помічниками. Усі зазначені підрозділи і працівники прокуратури працюють під наглядом Голови Державної прокуратури. Усі країни проводять адміністративне розслідування, яке звичайно забезпечується органом/відомством, що відповідає за розслідування (див. вище). У Латвії Латвійське бюро з питань запобігання і протидії корупції розслідує ви23


падки корупції і порушення правил щодо запобігання конфлікту інтересів. Воно може досліджувати банківські рахунки та комерційні операції, а також має доступ до баз даних податкових служб. В Угорщині розслідуванням отриманих від компетентних органів фактів порушень займається Бюро реєстрації майнових декларацій і контролю. Воно досліджувати банківські рахунки та комерційні операції, а також має доступ до баз даних податкових служб. У Польщі поліція та Агентство внутрішньої безпеки допомагають у процесі розслідування, якщо має місце злочин, а Державне казначейство розглядає декларації посадових осіб органів місцевого самоврядування. У Німеччині податкові інспектори можуть розслідувати факти конфлікту інтересів у випадках податкового шахрайства; вони також мають доступ до інформації про банківські рахунки. У Франції може допомогти в розслідуванні, якщо скоєно злочин, Комісія з питань боротьби з відмиванням грошей. В Італії Управління з питань конкуренції та Управління з питань інформації відповідають за розслідування конфліктів інтересів серед членів уряду, але доступ до банківських рахунків вони отримують лише за наявності судового ордеру. 6. Відповідальність Судова або адміністративна: В усіх досліджених країнах існують обидва види відповідальності. Судова відповідальність настає в разі виявлення факту злочину, тоді як адміністративна – у випадках дисциплінарної провини. 7. Застосування каральних санкцій 7.1. Карні: Злочини, що стосуються «незадовільного вирішення конфлікту інтересів», справді існують у більшості досліджених країн. У Латвії порушення правил щодо запобігання конфлікту інтересів, що спричинило до істотної шкоди державним інтересам, карається позбавленням волі строком до 5 років. У Польщі державні службовці місцевих органів влади за подання неправдивих даних у декларації інтересів можуть отримати до трьох років ув’язнення. У Великій Британії кримінальні санкції застосовуються до членів Шотландського Парламенту, Уельської Асамблеї або Асамблеї Північної Ірландії в разі неповідомлення ними про свої особисті інтереси. Кримінальні санкції застосовуватимуться протягом перехідного періоду стосовно не розкриття грошових інтересів посадовими особами місцевого самоврядування і неспроможності піднятися вище інтересів. місцевих органів влади. В Італії відповідно до вимог Відомства з питань конкуренції або Відомства зв’язку члени уряду можуть бути притягнені до кримінальної відповідальності, якщо вони не подають декларацію інтересів або повідомляють в ній неправдиві дані. У Франції існує окремий вид злочину, він називається «незаконне переслідування особистих інтересів» і тягне за собою покарання до п’яти років позбавлення волі 24


та штраф у 75000 євро. Злочином у Франції вважається також порушення обмежень щодо роботи в приватних компаніях після залишення державної посади з метою отримання матеріальної вигоди; покарання за це складає два роки тюремного ув’язнення і штраф у 30000 євро. У Німеччині злочином, що стосується конфлікту інтересів, уважається «отримання переваг». Усі види переваг охоплюються у відповідному положенні § 331 Карного Кодексу. Найважливіші з них перелічені в інструкціях міністерств: • гроші й переваги, що мають грошову цінність – такі, як жетони і ваучери; • ювелірні вироби; • усі види приладів або машин для особистого користування, наприклад електронні прилади; • цінові знижки для особистого використання; • знижені відсоткові ставки за позикою; • необґрунтовано висока платня за офіційно погоджене працевлаштування за сумісництвом; • працевлаштування родичів державного службовця; • квитки, проїзні документи, дорогі обіди; • надання невиправдано дешевого проживання; • спадок; • спеціальні гонорари; • запрошення на ексклюзивні заходи; • сексуальні послуги. 7.2. Дисциплінарні 7.2.1 Призупинення виплати заробітної платні: Адміністративні санкції передбачені для державних службовців у більшості досліджених країн. Вони також запроваджені для суддів у Франції, Німеччині, Італії, Латвії та Іспанії. У Польщі виборні посадові особи органів місцевого самоврядування можуть бути покарані призупиненням виплати заробітної платні, а у Великій Британії призупинення виплати заробітної платні передбачене для членів парламенту у випадку недотримання ними Кодексу професійної поведінки. 7.2.2 Звільнення з посади: Звільнення з посади є найбільш серйозним адміністративним покаранням за порушення правил щодо уникнення конфлікту інтересів в усіх досліджених країнах. Зокрема, правилами більшості країн передбачено звільнення державних службовців і суддів. Члени уряду і особи, що обіймають політичні посади за призначенням, можуть бути також покарані звільненням з посади у Франції, Угорщині, Латвії, Польщі, Португалії та Іспанії (згідно з новим проектом закону). 7.3. Адміністративні: Нормативи передбачають наступні адміністративні покарання: штрафи, моральні покарання (наприклад, оприлюднення 25


факту правопорушення в офіційному друкованому органі парламенту або уряду), звіти парламенту, заборона працювати на посадах державної служби на строк до 10 років, а також вилучення протизаконно отриманих речей. B. Відмінності Після розгляду спільних рис перейдемо до представлення існуючих або планованих відмінностей кожної з країн, які є специфічними, унікальними або інноваційними. Ми також подамо логічне обґрунтування кожного з таких політичних підходів. Велика Британія: Підхід Великої Британії відрізняється від інших підходів тим, що конфлікти інтересів тут розглядаються з точки зору етичних стандартів професійної поведінки державних службовців. Хоча у Великій Британії не існує єдиного нормативного акту, який регулював би питання конфлікту інтересів на теренах державної служби в цілому, там діють «Сім принципів публічного життя», які ухвалювалися кількома урядами підряд, перетворившись на еталон оцінки стандартів публічного життя. Зважаючи на важливість цих принципів, наведемо їх нижче повністю: «Самовідданість Особи, які обіймають публічні посади, мають приймати рішення виключно для державного інтересу. Вони не повинні робити це з метою отримання фінансових або матеріальних вигод для себе, своєї сім’ї або друзів. Доброчесність Особи, які обіймають публічні посади, не повинні брати на себе будь-яких фінансових чи інших зобов’язань перед третіми фізичними або юридичними особами, які могли б вплинути на виконання ними їхніх посадових обов’язків. Об’єктивність Особи, які обіймають публічні посади, під час виконання своїх посадових обов’язків, включно зі здійсненням призначень на посади державної служби, укладання угод або рекомендування осіб до отримання винагород або бонусів, мають робити свій вибір на основі справжніх заслуг (переваг). Відповідальність Особи, які обіймають публічні посади, відповідають за свої рішення та дії перед громадськістю й зобов’язані дозволяти будь-які перевірки щодо їхньої особи, передбачені у їхньому органі. Відкритість Особи, які обіймають публічні посади, повинні бути максимально відкритими щодо будь-яких рішень (дій), які вони приймають (здійснюють). Вони повинні надавати обґрунтування своїх рішень, обмежуючи доступ до інформації тільки у випадках, коли цього чітко вимагають ширші громадські інтереси. 26


Чесність Особи, які обіймають публічні посади, повинні декларувати будь-які приватні інтереси, що стосуються їхніх публічних обов’язків, а також вживати заходів до вирішення будь-яких конфліктів, що виникають, у спосіб, який забезпечує захист громадського інтересу. Лідерство Особи, які обіймають публічні посади, повинні пропагувати та підтримувати ці принципи через свої лідерські якості і та особистий приклад». Комітет з питань стандартів публічного життя (який є постійним парламентським комітетом) досліджує проблемні питання стандартів поведінки усіх категорій публічних посадовців (посадових осіб центральних і місцевих органів влади, членів парламенту, посадовців Національної служби охорони здоров’я і окремих державних органів), в тому числі умови здійснення фінансової та комерційної діяльності. Якщо забезпечення найвищих стандартів належної поведінки у публічному житті потрібні потребує змін існуючих положень, Комітет вносить необхідні рекомендації. Великій Британії також властива несхильність вимагати обов’язкового оприлюднення відомостей про особисті та сімейні доходи й майно та опублікування відповідних декларацій щодо цього. У Великій Британії не існує загальних вимог щодо декларування доходів і майна; причина цього – у прагненні уникнути втручання у приватне життя, яке неодмінно передбачають такі вимоги. Британський підхід ґрунтується на ідеї, що кожний, хто перебуває на публічній посаді, має декларувати будь-які грошові і навіть не грошові інтереси, які могли б обґрунтовано сприйматися іншими як такі, що впливають на дії такого посадовця. Прозорість і персональна відповідальність є основними принципами британської системи. Португалія: Цікавою рисою Португалії є обмеження, запроваджене для компаній, в яких державні службовці є акціонерами, тримаючи особисто або через близьких родичів більше 10% акціонерного капіталу. Такі компанії не можуть брати участь у тендерах на закупівлі товарів або послуг за державні кошти, які організуються державою або державними органами. Як і у Великій Британії, у цій країні члени парламенту, що вносять законопроект або беруть участь у парламентських заходах з питань, у яких вони мають прямий або непрямий особистий інтерес, який міг би вплинути на рішення парламенту, зобов’язані заздалегідь декларувати про наявність такого інтересу. Проте найбільш вражаючою рисою португальського підходу є роль Конституційного Суду щодо контролю та виявлення конфліктів інтересів у державній службі. Основною складовою загального контролю відсутності невідповідностей та перешкод у діяльності будь-якого посадовця є декларація, яку посадовець має подавати до Конституційного Суду. У цій декларації посадова особа 27


має заявити про відсутність таких невідповідностей і перешкод, що могли б стосуватися будь-яких його посад, виконуваних посадових функцій та професійної діяльності, а також про наявність будь-яких часток участі в акціонерному капіталі. Декларація має бути подана до Конституційного Суду протягом 60 днів від дати вступу на посаду. Конституційний Суд розглядає, перевіряє і, за необхідності, застосовує санкції, встановлені законом стосовно порушення або неповаги до норм щодо запобігання невідповідностей. У разі неподання державним службовцем такої декларації Конституційний Суд надсилає йому повідомлення, в якому встановлюється додатковий 30-денний термін її подання під загрозою втрати державним службовцем свого мандату. З метою підвищення результативності системи моніторингу законодавство також визначає, що секретаріати, в яких державні службовці виконують свої функції, мають повідомляти Конституційному Суду прізвища усіх державних службовців та дати їхнього вступу на посаду. Латвія. Латвія є країною, яка потерпала від високого рівня корупції. Для її зменшення та успішного інтегрування у Європейський Союз латвійський уряд запровадив розгорнуту стратегію запобігання і боротьби з корупцією. Від інших досліджених країн Латвію відрізняє її зазначена стратегія та роль Бюро з питань запобігання і протидії корупції. Бюро є цікавою інституцією з широкими повноваженнями, хоча воно неповністю укомплектоване кадрами й не є абсолютно незалежним (голова Бюро призначається на строк у п’ять років, але може бути звільнений з посади парламентом за поданням Кабінету Міністрів; крім того, посадовці центрального та регіональних апаратів, а також голови територіальних відділень Бюро призначаються і звільняються з посад Головою Бюро за широким колом підстав). Функції Бюро передбачають, серед іншого, таке: • розвиток антикорупційної стратегії і розробку національної антикорупційної програми, яка підлягає схваленню Кабінетом Міністрів; • координацію співробітництва з інституціями, зазначеними в національній програмі, з метою забезпечення виконання програми; • моніторингове дотримання закону «Про запобігання конфлікту інтересів у діях державних посадових осіб» і будь-яких додаткових обмежень для державних службовців передбачених нормативно-правовими актами; • розгляд скарг і заяв у межах його повноважень і проведення перевірок, запропонованих Президентом Латвії, Сеймом (парламенту), Кабінетом Міністрів і Генеральним прокурором; • узагальнення і аналіз результатів таких перевірок, інформації, що міститься у поданих державними службовцями, деклараціях, також усіх порушень, виявлених у таких матеріалах та фактів недотримання передбачених законом обмежень; 28


розгляд декларацій державних службовців в рамках закону «Про запобігання конфлікту інтересів у діях державних посадових осіб»; • накладення на державних службовців адміністративних стягнень і покарання у випадках вчинення адміністративних правопорушень у сфері корупції, як це передбачено законодавством; • проведення розслідувань і оперативних дій для розкриття кримінальних злочинів щодо корупції в Національній державній службі, як це передбачено кримінальним законодавством; • контроль за дотриманням політичними організаціями (партіями) на предмет виконання правил фінансування. Франція: Відповідно до наявної інформації щодо французького підходу, у Франції є дуже цікаві норми щодо уникнення конфлікту інтересів державних службовців. Ця країна має чи не найкращий порядок працевлаштування колишніх державних службовців. Країна також застосовує доволі сувору систему визначення несумісності з принципами державної служби. Контроль і виявлення такої несумісності і порушення порядку працевлаштування після залишення державної посади здійснюються через ієрархічний контроль. Крім того, там працюють також три комісії з питань професійної етики (одна для службовців центральної державної служби, одна для регіональної і місцевої, й одна – для національної служби охорони здоров’я), з якими посадова особа має проконсультуватися перш ніж залишити державну службу й отримати посаду в приватному секторі. Ці комісії можуть ініціювати у встановленому законом порядку процедуру розгляду, під час якого вони збирають усі відповідні факти і, заслухавши усі зацікавлені сторони, прийняти диспозитивну резолюцію за результатами консультування. Резолюція надсилається адміністративному органові, юридично зобов’язаному приймати відповідне рішення. Така резолюція може об’явити посаду в приватному секторі прийнятною, неприйнятною або прийнятною за певних умов. Іншою цікавою рисою французького підходу є існування визначення конкретного злочину, пов’язаного з конфліктом інтересів – це «незаконне забезпечення власних інтересів». Будь-який державний службовець або публічна посадова особа можуть бути звинувачені у такому злочині, якщо вони погодяться обійняти посаду в компанії, яка перебувала під контролем такої особи протягом останніх п’яти років. Злочином для державних службовців (включаючи тих, хто перебуває на виборних посадах) також уважається наявність, отримання або збереження особистого інтересу в компанії, яка на даний час перебуває під їхнім контролем. Втім, заходи з врегулювання конфлікту інтересів й усунення невідповідностей, що застосовуються для службовців на виборних посадах та на політичних посадах за призначенням, є вельми ліберальними, а система контролю виявлення правопорушень потребує певних удосконалень. 29


Угорщина: Угорський підхід є переважно юридичним, заснованим на впровадженні законодавчих і нормативних актів щодо запобігання корупції та боротьби з нею. Аналіз угорської системи свідчить про очевидний певний французький вплив на її нормативну базу – наприклад, дозволяється робота за сумісництвом для державних службовців на виборних посадах місцевих органів влади, а також депутатів національного парламенту. Мери можуть обиратися як члени парламенту. У 2004 році в Угорщині був створений консультативний орган під назвою «Консультативний орган «Публічне життя без корупції», функціонально дуже схожий французькій «Центральній службі запобігання корупції». Цікавим є спосіб, у який регулюється несумісність дій державних службовців з державною службою. Відповідно до закону, в Угорщині існують три категорії державних службовців: загальні державні службовці, державні службовці, які займаються наданням громадських послуг (напр., у галузі охорони здоров’я або освіти), і державні службовці, які працюють у сфері державної безпеки; при цьому кожна категорія має власну нормативну базу. Слабкою ланкою такого підходу є несумісність і суперечливість нормативної бази. Цікавою рисою угорської системи є неприпустимість перебування на посаді державної служби у галузі чи сфері послуг, де присутні сімейні інтереси посадовця: звичайно, така неприпустимість застосовується тільки тоді, коли державний службовець є відповідальним за контроль або моніторинг відповідної сфери. Втім, головним недоліком такого підходу є брак конкретних правил щодо запобігання конфлікту інтересів і відсутність незалежності органів, відповідальних за виявлення й розслідування конфліктів інтересів. Польща: Відповідно до проведеного незалежною організацією «Транспаренсі Інтернешнл» у 2005 р. дослідження з метою визначення індексу сприйняття корупції громадськістю (CPI), Польща має показник 3,4 бали (кращим можливим показником є 10 балів). Це дуже низький показник. Такі дані можуть пояснити те значення, яке надається в Польщі комплексній стратегії боротьби з корупцією. Така стратегія існує, й політика запобігання конфліктам інтересів підпадає під сферу дії цієї розгорнутої стратегії. Дійсно, рамкова політика запобігання конфлікту інтересів ґрунтується на низці законів та інших нормативних актів, які регулюють різноманітні аспекти державного управління та діяльність окремих категорій державних службовців взагалі. Внесення змін до існуючого законодавства з метою його модернізації розпочалося на початку 90-х років (1990), а більшість нових законодавчих стандартів набули чинності в середині 90-х років (1997). Зараз можна стверджувати, що законодавча база Польщі щодо запобігання конфлікту інтересів є повним і докладним. Цікавою є передбачена Адміністративно-процесуальним кодексом система самовідводу або «утримання від голосування» чи звільнення від виконання обов’язку, яка передбачає можливість виключення з участі (призупи30


нення участі) у справі будь-якої державної посадової особи, яиґ неупередженість щодо справи викликає сумнів. Перелік причин призупинення, що міститься в законі, є, можливо, неповним, і закон має обмежене застосування, але попри це є цікавим законодавчим актом. Так само цікавими є конкретні заборони, що стосуються порядку державних закупівель товарів і послуг, які перешкоджають посадовим особам діяти від імені замовника. Нарешті, заслуговує на увагу сама процедура розкриття приватних інтересів державних службовців з її трьома кроками: перед вступом на посаду, під час перебування на посаді, та у період працевлаштування після звільнення з посади державної посади. Проте, хоча правова система є повною і докладною, політика щодо запобігання конфлікту інтересів не працює. Чому? У польському підході є два важливі недоліки: по-перше, закони не впроваджуються у повному обсязі, а по-друге, немає конкретного й незалежного органу, який би відповідав за виявлення та розслідування конфліктів інтересів. Урядові слід зважити на створення дієвої інспекційної системи, координаційного центру, який контролював би виконання програм, та встановлення чітко визначених норм, санкцій та органів, які відповідали б за забезпечення виконання санкцій. Німеччина: Німецький підхід є простим, він переважно ґрунтується на ідеї, що кожний державний службовець, зокрема, коли він бере участь в адміністративній процедурі, повинен декларувати чи повідомляти про наявність будь-яких особистих інтересів (матеріальних або нематеріальних), які можуть обґрунтовано сприйматися іншими як такі, що можуть вплинути на публічні дії такої особи. Тільки глава департаменту або вищий за ієрархією орган може прийняти рішення, чи звільняти від участі в адміністративній процедурі особу, яка декларувала свою упередженість. У випадку, коли особа звільняється від участі в адміністративній процедурі, вона позбавляється права брати участь у будь-яких діях, які можуть вплинути на рішення стосовно такої процедури. Крім того, заслуговують на увагу ще три риси німецького підходу, зокрема: 1) Важливість судової системи. Зрозуміти німецьку модель, не враховуючи того, що Німеччина є правовою державою (Rechtstaat), неможливо. Її політика ґрунтується на правових принципах і має розвиватися відповідно до правової системи. Найбільш важливий для цілей цього дослідження принцип полягає в тому, що закон має однаковою мірою стосуватися всіх, та що процедури повинні бути справедливими. Стосунки між органами державного управління і приватними особами регулюються зобов’язанням органів влади підтримувати приватну особу у використанні нею своїх прав. 2) Як у Німеччини, також і у Великій Британії важливо не лише уникати будьяких справжніх конфліктів інтересів, але також створення враження правопорушення. Державний службовець зобов’язаний уникати будь-яких дій, 31


здатних створити враження, ніби він готовий порушити свої обов’язки або норми закону. 3) Усі рішення судів та органів державного управління, якщо вони зачіпають права і свободи громадян, мають бути мотивовані. Мотивація вимагає від суддів або державних службових осіб письмового повідомляли про рішення, яке вони мають намір прийняти. Це називається «функцією попередження» або «самоконтролем». З метою гарантування принципу рівності й уникнення враження правопорушення, німецька модель передбачає детальну систему самовідводу й утримання від участі у голосуванні. Усі особи, які діють від імені органів державного управління, мають бути звільнені від формулювання адміністративного рішення або укладання адміністративної угоди, якщо, наприклад: • така особа причетна до адміністративної процедури від імені адміністрації й є зацікавленою особою; • така особа є родичем особи, якої стосується така адміністративна процедура; • така особа діє від імені особи, якої стосується така адміністративна процедура; • така особа є родичем особа, що діє від імені особи, якої стосується така адміністративна процедура; • така особа є підлеглим працівником особи, якої стосується така адміністративна процедура (це правило має на меті відвернення конфлікту лояльності та інтересів); • така особа представила експертну оцінку з питань, що стосуються прийняття рішення стосовно такої адміністративної процедури. У Німеччині виявлення конфліктів інтересів ґрунтується на ієрархічному контролі та на праві громадян оскаржувати дії посадових осіб. Якщо громадянин, якого це стосується, вважає, що у процедурі брала участь упереджена посадова особа, він може подати скаргу. Якщо його правоту буде доведено, відповідні рішення або результат процедури будуть визнані незаконними або недійсними. Зрештою, заходи карної або дисциплінарної відповідальності застосовуються до причетних до справи посадових осіб лише якщо норми щодо запобігання конфлікту інтересів були порушені умисно або через недбалість. Італія: Італія є найбільш яскравим прикладом негативних наслідків відсутності комплексних правил щодо врегулювання конфлікту інтересів. Країна має прийнятну нормативну базу щодо запобігання конфлікту інтересів для державних службовців, суддів і виборних посадовців органів місцевого самоврядування. Наприклад, Кодекс поведінки державних службовців, уведений в дію Міністром державного управління 28 листопада 2000 року, говорить, що «державний службовець повинен підтримувати позицію незалежності з метою уникнення пов’язаних 32


з його обов’язками рішень або дій, у ситуаціях фактичного або можливого конфлікту інтересів. Він не має права займатися будь-якою діяльністю, що суперечить належному виконанню його посадових завдань, а також повинен вживати заходів щодо запобігання ситуаціям і поведінці, здатним завдати шкоду інтересам або іміджу державного управління» (стаття 2.3); «Службовець має утримуватися від участі у прийнятті рішень або діях, які можуть торкатися його власні інтересів або інтересів його рідних або співмешканців» (ст. 6.1). Державний службовець «має взяти самовідвід щодо участі у прийнятті рішення або діяльності, які могли би підірвати віру у незалежність і неупередженість державного управління, навіть за відсутності фактичного конфлікту інтересів» (стаття 6.3). Втім, відсутність таких норм щодо членів уряду (в т. ч., прем’єр-міністра) призвела до вельми серйозних спотворень італійської демократії. Подією, яка виявила ці проблеми, стало обрання найбагатшої людини Італії, власника найбільшого національного холдингу ЗМІ, Прем’єр-міністром Італії. Після тривалого періоду обговорень і дебатів між політиками і виразниками думки суспільства проблему, пов’язану з конфліктом інтересів між політичною посадою і здійсненням різного виду дій та професійної діяльності, було нарешті розв’язано завдяки впровадженню відповідного Закону № 215 від 20 липня 2004 року, котрий набув чинності 2 вересня 2004 року. Згідно з новим законом, політики під час виконання своїх посадових обов’язків мусять дбати виключно про державні інтереси, й відтак, у випадках конфлікту інтересів мають утримуватися від самостійних дій або участі у прийнятті рішень колективним політичним органом. За цим законом, відповідальність за контроль над конфліктами інтересів та запобігання ним несуть Відомство захисту конкуренції та – у випадках, які стосуються видавницької діяльності – Відомство з питань засобів зв’язку. Загальний обсяг таких контролюючих та попереджувальних функцій визначено у положеннях статей 1,2 і 3 Закону № 215. Стаття 1 Закону говорить, що Прем’єр-міністр, міністри, державні секретарі і надзвичайні урядові комісари є «урядовими посадовими особами» (а отже, особами, яких стосується зазначений закон). Частина 1 статті 1 також покладає на урядових посадових осіб зобов’язання присвячувати себе виключно «обстоюванню державних інтересів» і забороняє їм «виконувати будь-які дії або брати участь у прийнятті будь-яких колективних рішень в ситуаціях, пов’язаних з конфліктом інтересів». У статті 2 наводиться перелік видів діяльності, несумісних з перебуванням на урядовій посаді (наприклад, будь-яка посада у державному чи приватному секторі, або професійна діяльність у сфері, пов’язаної зі сферою діяльності відповідної урядової інституції). Вибір між невідповідністю та непридатністю до виборної посади пов’язаний з різними цілями, в яких ці два поняття застосову33


ються в італійській законодавчій системі: метою поняття невідповідності є гарантування того, аби виборні представники належним чином виконували свої обов’язки в особистих ситуаціях, теоретично здатних поставити під загрозу належне виконання ними своїх посадових обов’язків. Стаття 3 визначає поняття «конфлікт інтересів» стосовно двох різних альтернативних ситуацій (що видно вже з застосування роз’єднувального сполучника «або»: «а) існування однієї з пов’язаних з невідповідністю ситуацій, зазначених у статті 2; б) якщо дія або бездіяльність має конкретний преференційний наслідок для власності посадової особи, або його дружини/чоловіка, або родичів аж до другого ступеню споріднення, або компаній чи інших підприємств, контрольованих такою особою згідно з положеннями Розділу 7 Закону № 287 від 10 жовтня 1990 року, на шкоду державним інтересам». Характерно, що дією, яка створює конфлікт інтересів, вважається не тільки дія урядової посадової особи, але також дія, яка підлягала виконанню, але не була нею виконана. Завершує нормативи з запобігання конфлікту інтересів докладний перелік повноважень, функцій і процедур незалежних органів виконавчої влади відповідальних за нагляд, запобігання та накладення санкцій, спрямованих на боротьбу з такими випадками, а також призначення відповідних видів покарання. Таку відповідальність щодо компаній взагалі покладено на Відомство з питань конкуренції, засноване Законом № 287/1990 (стаття 6). Відповідальність щодо компаній, які працюють у галузях видавництва та ЗМІ, покладено не лише на Відомство з питань конкуренції, але також на Відомство зв’язку, засноване законом № 249/1997. Теоретично вищезазначені органи мають широкі повноваження для проведення досліджень і застосування покарань відповідно до чинного законодавства. Вони можуть діяти з власної ініціативи, гарантуючи при цьому дотримання принципу audi alteram partem та правил адміністративної прозорості. Ці повноваження не виключають повноважень суду або інших органів влади щодо карної, цивільної, адміністративної або дисциплінарної відповідальності і справді мають повідомляти судові органи про усі випадки карних злочинів5. Втім, є дві проблеми з Законом № 287. Перша проблема стосується того, що факт нанесення «шкоди державним інтересам», яке міститься в останній частині визначення, не можна перевірити, оскільки це передбачає довільну оцінку нематеріального об’єкту. Завжди можна встановити, який громадський (державний) інтерес був захищений державним рішенням, а який – принесений у жерт-

5

34

Боро, Сабрина, “Щодо сумісності Закону Фраттіні зі стандартами Ради Європи у галузі свободи слова і плюралізму засобів масової інформації.» Призидія Ради Міністрів, Італія.


ву, але визначення того, чи переважають вигоди такої «жертви» пов’язані з цим ризики, а чи ні, буде вже політичним, а значить, довільним, рішенням. Сучасна опозиція в Італії декларувала свій намір змінити цю недіючу норму у випадку приходу до влади. Другою проблемою, на яку вказують різні автори та Рада Європи, є Закон № 215, який не включає не передбачає «володіння як таке» компанією до переліку випадків невідповідності займаній посаді або конфлікту інтересів. Розглядаючи ці два недоліки, можемо дійти висновку, що лише цього закону для розв’язання проблеми конфлікту інтересів на рівні Прем’єр-міністра та членів уряду в Італії недосить. Іспанія: Правила щодо самовідводу та відмови від участі у голосуванні є добре сформульованими і вельми докладними. За наявності конфлікту між державними і особистими інтересами державної посадової особи, яка бере участь в адміністративній процедурі, така державна посадова особа зобов’язана заявити про існування такого конфлікту й звернутися з проханням про самовідвід від участі в такій процедурі. Рішення щодо відсторонення або не відсторонення особи, що заявила про свій особистий інтерес, може приймати тільки голова департаменту або більш високого за службовою ієрархією органу. У разі не інформування про особистий інтересу державні посадові особи підлягають дисциплінарному стягненню. Правила державної служби (на основі французької моделі) є також вельми докладними у частині опису обов’язків і дисциплінарних стягнень, хоча сферою застосування цих правил конфлікти інтересів не охоплюються. Ситуація зміниться, якщо парламент найближчими місяцями ухвалить новий Статут державної служби, що зараз готується урядом, оскільки цим статутом передбачено режим врегулювання конфліктів інтересів, а також кодекс поведінки. Підхід до вирішення конфліктів інтересів на рівні депутатів і сенаторів є переважно превентивним і формальним на основі письмовій декларації інтересів. Однак дисципліна, якої вимагають парламентські групи, на практиці перешкоджає захисту окремими членами парламенту своїх особистих інтересів, які зобов’язані дотримуватися інструкцій партійного лідера й загалом не мають поля для маневру щодо захисту власних інтересів. У будь-якому разі, найбільш цікавою рисою новостворюваної іспанської моделі є запровадження норм для вищих посадовців і членів уряду. Ці норми забезпечуються двома документами: Кодексом належного врядування для членів уряду й вищих посадових осіб загальнодержавних органів державного управління (вже набрав чинності), і проектом Закону про запобігання конфлікту інтересів, який наразі перебуває останньому етапі розгляду в парламенті. Що стосується Кодексу належного врядування, цікаво відзначити, що міжнародні органи – такі, як GRECO 2001 – у своїх звітах неодноразово підтверджували відсутність в Іспанії кодексу поведінки службовців органів державної виконавчої 35


влади. Хоча правові норми щодо цього існували, ніякого кодексу поведінки для орієнтування службовців та допомоги їм не розроблялося й не впроваджувалося. Внаслідок цього, теперішній уряд відповідно до його передвиборчої програми та настанов ОЕСР з цього питання ухвалив у лютому 2005 р. Кодекс належного врядування. Мета Кодексу полягає в пропонуванні громадянам «зобов’язання, згідно з яким усі вищі посадові особи під час виконання ними своїх функцій повинні не лише виконувати свої передбачені законодавством обов’язки, але також перейматися і керуватися в своїх діях етичними принципами і кодексом поведінки». Нижче наведено декілька з принципів, яких мають дотримуватися вищі посадові особи: • Прозорість інформації Високі посадові особи мають надавати громадянам інформацію про діяльність державних або комунальних підприємств, за які вони несуть відповідальність, та, у випадку проведення інформаційних кампаній, уникати будьяких дій, що виходять за межі такого інформування; • Зберігання документів Високі посадові особи мають гарантувати постійність зберігання документів та їх передання їх наступному складу уряду; • Робота на повну ставку Високі посадові особи загальнодержавних органів державного управління мають утримуватися від обіймання вищих керівних та інших посад в організаціях, здатних обмежити їхню присутність на робочому місці та відданість виконанню основних посадових обов’язків; • Ретельність застосування повноважень Високі посадові особи мають уникати зовнішніх недоречних або умисних дій, здатних принизити гідність, з якою мають виконуватися обов’язки державного посадовця; • Заборона приймати подарунки Відкидатися мають будь-які подарунки, а також будь-які прояви прихильності чи надання послуг на вигідних умовах, які виходять за рамки звичайних традицій спілкування чи прояву ввічливості і можуть поставити виконання посадовою особою її функцій в залежність від певних умов. Подарунки особливої важливості мають передаватися у власність держави. • Розвиток культурного середовища Усі дії вищих посадових осіб у межах їхньої компетенції мають надихатися бажанням розвивати культурного середовища та мовного розмаїття. • Захист і поважання гендерної рівності Під час здійснення адміністративної діяльності, і особливо, прийняття рішень, вищі посадові особи мають поширювати повагу до гендерної рівності й усувати будь-які перешкоди щодо її забезпечення. 36


Об’єктивність Дії вищих посадових осіб мають складати підґрунтя для об’єктивного розгляду питань, спрямованого на забезпечення загальних інтересів, на противагу будь-яким іншим факторам, що відтворюють корпоративну, сімейну або особисту позицію чи будь-які інші позиції, які суперечать зазначеному принципу. Вони повинні утримуватися від здійснення будь-якої підприємницької діяльності здатної поставити під загрозу об’єктивність адміністративного органу, в якому вони працюють. • Неупередженість У своїх діях вищі посадові особи мають утримуватися від здійснення будьякої приватної діяльності або задоволення особистих інтересів, якщо це потенційно викликати конфлікт інтересів з їхнім публічним статусом. • Нейтральність Вищи посадові особи не повинні безпідставно прискорювати або впливати на терміни опрацювання документів або хід адміністративної процедури. Державний секретар з питань державного управління повинен щорічно звітувати перед Кабінетом міністрів про випадки порушення таких етичних принципів з метою коригування помилкових процедур і внесення пропозицій щодо відповідних заходів для забезпечення об’єктивності адміністративних рішень. Стягнення за такі порушення можуть включати в себе звільнення з посади. Щодо другої норми: мета урядового Закону про запобігання конфлікту інтересів на посадах членів уряду і вищих посадовців загальних органів державного управління полягає у «визначенні зобов’язань членів уряду і вищих посадових осіб загальних органів державного управління з метою запобігання ситуаціям, здатних призвести до конфлікту інтересів». Закон був розроблений з урахуванням обмеженості діючого законодавства. Після оцінки ефективності застосування нормативного акту щодо попередження невідповідності дій вищих посадових осіб починаючи з 1995 р., було визнано негайну потребу реформ. Нормативний акт визначає абсолютну неможливість суміщення з будь-якою іншою посадою, а також прямо забороняє пряме або опосередковане володіння більш ніж 10% часткою акціонерного капіталу компанії, яка є підрядником державного сектору. Крім того, цей порядок зобов’язує посадових осіб декларувати свою діяльність на момент призначення на теперішню державну посаду, наявні майнові та інші права, а також річні доходи. Проте, цій нормі властиві величезні недоліки, здатні перешкодити її практичному застосуванню. Аби порушити цю норму, досить лише опублікувати повідомлення у Державному офіційному бюлетені, а розслідуванням підозр щодо протиправних дій займається підрозділ, який ані організаційно, ані функціонально не є незалежним від уряду. Безумовно, основна проблема полягає в тому, що контроль декларованого та розслідування несумісних покладені на не37


відповідний орган. Попри високий рівень професіоналізму посадовців Інспекційної служби Міністерства державного управління цілком очевидно, що цей орган не має реальної спроможності визнавати дії міністра або державного секретаря невідповідними їхнім посадам. Крім того, вони не мають ані повноважень проводити розслідування, ані можливості вимагати від вищих посадових осіб їхньої присутності або подання письмових пояснень. Отже, роль Інспекції полягає лише в реєстрації документів, які вона навіть не може проаналізувати. Зважаючи на ці обставини, уряд Іспанії вважає за важливе поглиблювати реформування. Найбільш важливими характеристиками нинішнього урядового законопроекту, який зараз розглядається парламентом, є наступні. 1 Режим врегулювання невідповідностей: суворіший, більш вимогливий та чіткий. Вищі посадові особи мають виконувати свої функції з повною відданістю справі і не повинні суміщати їх, самостійно чи разом з іншими, з будь-якою іншою державною або недержавною посадою, на якій вони можуть отримувати винагород. 2. Обмеження щодо здійснення приватної діяльності. Протягом дворічного періоду після припинення своєї посадової діяльності вищі посадові особи не мають права працювати на підприємствах або у приватних компаніях, діяльність яких безпосередньо пов’язана з компетенціями зазначених осіб під час перебування на державній посаді. Вважається, що прямий зв’язок має місце у будь-якому з наступних випадків: • у випадку вищих посадових осіб це стосується рішень безпосередніх керівників та усіх голів органів, підпорядкованих на засадах делегування або заміщення повноважень, прийнятих щодо відповідних компаній; • це також стосується випадків, коли вищезазначені особи беруть участь у роботі колегіального органу, який приймає рішення щодо таких компаній. Правила щодо суміщення посад не порушуються, якщо члени уряду і вищі посадові особи після полишення своєї посади повертаються на роботу до приватної компанії, в якій вони працювали раніше до призначення на державну службу, якщо діяльність, яку вони здійснюватимуть у приватному секторі, не є безпосередньо пов’язаною з компетенціями, які вони мали під час перебування на попередній посаді та за умови, що такі особи не прийматимуть рішення, які стосуються сфери передбачених на такій посаді компетенцій. 3. Декларування майнових і немайнових прав Декларація майна, яку державні секретарі і міністри мають подавати до Реєстру діяльності, майна і спадку, публікуються в Державному офіційному бюлетені. Крім того, вищі посадові особи мають подавати декларацію про свій майновий стан на початку та наприкінці своєї діяльності, а також що38


річно зазначати у податковій декларації суми сплачених податків на доходи та прибутки від інвестицій. 4. Контроль і управління матеріальними цінностями та фінансовими активами Кошти вищих посадових осіб управляються анонімним фондом, без інформування зацікавлених осіб. 5. Органи управління, пильність і контроль Відомство з питань конфліктів інтересів було засновано як структурний департамент Міністерства державного управління. Це буде орган, який відповідатиме за ведення Реєстру діяльності, майна і маєтків, а також за зберігання, охорону і недоторканість даних і документів, внесених до Реєстру. Виникає обґрунтований сумнів, чи має це Відомство досить незалежності для виконання своїх завдань, якщо воно підпорядковано урядові. 6. Режим санкцій Якщо будь-хто з вищих посадових осіб порушив норми відповідності дій посадової особи займаній посаді, до такої особи застосовують спеціальні санкції, проти них порушують судові розслідування, публікують інформацію у Державному офіційному бюлетені й надсилають спеціальне повідомлення її діловому контрагенту. Будь-які державні службовці, які порушують ці норми, звільняються з посади, якщо вони ще на ній перебувають, із втратою права на отримання пенсійної компенсації та зобов’язанням повернути все, що вони отримали. Діловий контрагент має зупинити співпрацю з центральними, регіональними або місцевими органами державної влади у випадку прийняття рішення про продовжити договірних стосунків з вищою посадовою особою, яка порушила норми щодо відповідності дій займаній посаді протягом визначеного періоду (два роки після звільнення з посади). Вищі посадові особи, які порушили цю норму, не можуть втратити право займати державні посади на термін від п’яти до десяти років. Обидві норми мають на меті однакові цілі: підвищити довіру громадян до свого уряду та органів державного управління, а також попередити будь-які порушення принципів неупередженості, нейтральності та об’єктивності, проголошених Іспанською Конституцією від імені уряду та органів державного управління. Втім, найбільшою проблемою стане впровадження цих норм з тим, аби гарантувати справедливе покарання будь-кого, хто їх порушить. Досвід Іспанії в царині впровадження і застосування дисциплінарних санкцій досі був не дуже задовільним. Цікава ситуація має місце в автономній провінції Іспанії – Каталонії – де парламент обговорює проект закону про створення департаменту з боротьби з шахрайством та корупцією, який буде підзвітний парламентові. Проект каталонського відомства розроблено за прикладом Європейського відомства з питань боротьби з шахрайством (OLAF). 39


III. ПІДСУМКИ АНАЛІЗУ ДЕВ’ЯТИ КРАЇН Велика Британія: Британський порядок вирішення конфлікту інтересів є найдавнішим – Закон про боротьбу з корупцією було прийнято ще 1989 року. Британський підхід базується на ідеї, що конфлікти інтересів є аспектом етичних норм поведінки державних і публічних службовців. Стосовно всіх державних службовців застосуються «Сім принципів» публічного життя, а Комітет з питань стандартів публічного життя розробляє рекомендації по кожному з них. Португалія: Португальський підхід перебуває під значним впливом британського, але він також передбачає різні заходи, що не дуже захищають право осіб на приватне життя – наприклад, декларування доходів і майна з оприлюдненням таких декларацій. Причина суворості такого підходу полягає в незадоволенні громадськості проявами корупції, виявлених в Португалії останніми роками, та браком громадської упевненості у спроможності органів державного управління та судової влади ефективно працювати. Латвія: Порядок вирішення конфлікту інтересів в Латвії є частиною ширшої політики щодо запобігання і протидії корупції. Латвійський підхід ґрунтується на наявності вельми сильного Бюро, відповідального за виявлення, розслідування і припинення випадків корупції. Франція: Найбільш відрізняє французький підхід зосередження уваги на роботі державних службовців після їх звільнення з державної служби. Іншою його визначальною рисою є застосування карних санкцій у разі переслідування посадовою особою своїх особистих інтересів під час перебування на посаді державної служби, а також роботи (після звільнення з державної посади) у приватних компаніях, які контролювалися такою посадовою особою під час перебування на посаді державної служби впродовж останніх п’яті років. Угорщина: Угорщина має комплексну систему правил і нормативних актів щодо невідповідностей, але досі не має нормативного документу щодо запобігання конфлікту інтересів, як також і незалежного органу для неупередженого виявлення і розслідування конфлікту інтересів. Польща: Польща є країною, де сприйняття корупції є найбільш негативним за решту досліджених країн. Пояснення причин такого явища є комплексним і складним для підсумкового аналізу, але один з моментів заслуговує на увагу: польське суспільство не зв’язує конфлікт інтересів з корупцією. Можливо, це є однією з причин, чому правова система, передбачена законодавством, не повністю виконується, і чому там спостерігається певна безкарність державних посадових осіб, які порушують порядок регулювання конфліктів інтересів. Потрібні соціальні і законодавчі заходи для виправлення такої ситуації, і новий уряд має приділити цьому увагу. 40


Німеччина: Німецька модель є найкращим прикладом належного правового підходу до проблеми конфлікту інтересів. Безумовно, було б доцільно мати добре розвинуті і продумані адміністративно-правові умови для запровадження таких умов в інших країнах. Італія: Італія є країною, яка серед максимально розвинутих країн щонайбільше потерпає від корупції. Зараз вона має ще одну специфічну рису, а саме, той факт, що найбагатша особа в країні – власник найбільшого медіа холдингу – обрана Прем’єр-міністром. Зрештою, більшість професій державного сектору італійської економіки приватизовані й з 1993 р. підлягають укладанню колективних трудових угод, хоча обов’язки державних службовців досі визначаються державним роботодавцем в односторонньому порядку відповідно до статті 54 Конституції, в якій зазначено, що громадяни, якім довірено виконання державних функцій, мають виконувати їх дисципліновано і доброчесно. У будь-якому випадку, відповідальність за визначення правопорушень і дисциплінарних стягнень лежить на колективних трудових угодах, які не передбачають санкцій щодо конфлікту інтересів. Іспанія. Іспанія доклала значних зусиль щодо встановлення порядку вирішення конфліктів інтересів. Іспанські нормативні акти, за лише окремими виключеннями, запроваджують обмеження доступу державних посадових осіб до процесу укладання комерційних угод тощо. Крім того, вищі посадові особи мають декларувати дані щодо своєї діяльності та інтересів, а також щорічно заповнювати докладні декларації майнових цінностей та активів не лише на момент отримання державної посади, але також після її залишення. Вони також мусять повідомляти про види приватної діяльності, якою вони займатимуться після припинення перебування на теперішній державній посаді. Насамкінець, зазначений вище новий закон вимагатиме від вищих посадових осіб подання інформації про місце попередньої роботи, в тому числі на консультативній або іншій основі. Це також стосується їхніх дружин/чоловіків, будь-яких інших осіб, з якими вони перебували в аналогічних особистих стосунках, родичів другого ступеню (тобто, братів та сестер); вимога охоплює дворічний період перед призначенням на таку вищу державну посаду. Однак, виконання законів щодо конфлікту інтересів і сумісності посад в Іспанії є вельми непослідовним. Відтак, найважливішою зміною, що потребує впровадження, є, зокрема, дієве впровадження старих і нових програм запобігання конфліктам інтересів.

IV. ВИСНОВКИ І ПОЛІТИЧНІ РЕКОМЕНДАЦІЇ 1. Комплексна антикорупційна стратегія. Хоча зазначене нижче не є поширеною загальною практикою в країнах, що стали членами ЄС до 2004 року, здається доцільним – відповідно до досвіду Німеччини – включити політи41


ки з запобігання конфлікту інтересів до розгорнутої стратегії або загальнонаціональних політичних домовленостей з метою запобігання і боротьби з корупцією, які ґрунтувалася б на максимально широкому політичному консенсусі. Ця стратегія передбачає структурні рамки, превентивні заходи, органи виявлення і розслідування правопорушень і виконання процедур, а також систему покарань. Політика щодо запобігання конфлікту інтересів, як і будь-яка інша державна політика, не може бути правильно сформульована й успішно впроваджена без ефективної стратегії створення переважної більшості ключових зацікавлених осіб6. Формулювання і виконання ефективної політики вирішення конфлікту інтересів є важкою і складною працею, але якщо уряд бажає підвищити довіру суспільства до демократичних інституцій і політичних діячів, а також побудувати кращу і більш ефективну демократію, така робота буде не лише необхідною, але і неминучою. 2. Комплекс чітких етичних норм поведінки у публічному житті. Потрібно мати не лише широку стратегію щодо запобігання і боротьби з корупцією, але також чіткі і загальноприйняті етичні стандарти поведінки у публічному житті. Посадові особи повинні діяти згідно з засадничим комплексним етичним кодексом поведінки. Британський підхід є найкращим прикладом для наслідування, хоча він потребує відповідної адаптації до законів та умов конкретної країни. 3. Належна адміністративна і карна законодавча база: необхідно розвивати належну адміністративну і карну законодавчу базу, яка б забезпечила ефективне виконання політики запобігання конфліктам інтересів. 4. Професійна державна служба і незалежні судові органи. Втім, ці законодавчі бази також потребують професійної державної служби і незалежних судових органів. Цікавою тут може бути німецька модель адміністративного і карного законодавства, хоча також вельми цікавим є французький підхід до державних службовців (це не поширюється на норми щодо політичних діячів).

6

42

Пфеффер Джефри (1992), Управління владою Видавництво Гарвардської школи бізнесу, Бостон, пропонує такі кроки для визначення будь-якої стратегії. Хоча вони запропоновані для приватного сектору, деякі з низ можуть бути придатними для державного сектору: 1) Визначити цілі, що саме ви намагаєтесь здійснити; 2) Визначити межі залежності і незалежності, тобто, які фізичні особи або групи осіб є найбільш впливовими і важливими щодо досягнення вашої мети? 4) Які межі їх повноважень і впливу? 5) Які межі ваших повноважень і впливу? Які межі впливу ви можете розширити для отримання більшого контролю над ситуацією? 6) Яка з різних стратегій і тактик реалізації повноважень здається вам більш прийнятною і ефективною, зважаючи на ситуацію, з якою ви зіткнулися? 7) Базуючись на вищевикладеному, виберіть курс дій для досягнення результату. 8) Зрештою, не забувайте робити постійну оцінку усіх дій від самого початку процесу; це дуже важливо в ході вивчення питання, дії і взаємодії.


5. Ретельно регульований порядок відмови і самовідводу від участі в прийнятті рішень. Одним з наріжних каменів придатної програми вирішення конфліктів інтересів є суворий порядок відмови від участі в прийнятті рішень. Він потребує повного і докладного переліку причин самовідводу і відмови від участі в адміністративній процедурі. Французький, німецький та іспанський підходи можуть бути використані для регулювання порядку відмови. 6. Обмеження або навіть заборона для державних службовців обіймати інші посади окрім державної. Суворі обмеження роботи за сумісництвом є абсолютно необхідними для членів уряду і вищих посадових осіб. Крім того, також рекомендується встановлювати такі обмеження для державних службовців і суддів. У разі забезпечення таких обмежень державні службовці і судді мають отримувати відповідну заробітну платню. Крім того, якщо посадові особи місцевих органів влади отримують заробітну платню з державного бюджету, на них також мають поширюватися обмеження, подібні обмеженням, накладеним на державних службовців і політичних діячів. Іспанська модель може стати в придатною у випадку політичних посадовців, французька – для державних службовців, німецька – для судів, і британська – для посадових осіб місцевих органів влади. Державні службовці не повинні обіймати подвійні посади, брати участь в комерційному партнерстві або обіймати посади директорів в приватних компаніях. 7. Декларування доходів. Декларування доходів не є абсолютно обов’язковим, якщо вже є декларація майна і декларація інтересів, але воно може допомогти в контролюванні осіб, призначених на політичні посади і посадових осіб місцевого самоврядування. Декларування доходів є занадто дорогим заходом, і, можливо, буде достатньо зобов’язати робити це тільки вищих посадкових осіб. Для впровадження таких декларацій може придатися іспанській і португальський підходи. 8. Декларування майна. Декларування майна може бути дуже корисним для виявлення і контролю конфлікту інтересів посадових осіб місцевого самоврядування і призначених на політичні посади. Однак, примусити усіх державних осіб декларувати майно було б дуже дорого і недоцільно; буде досить зобов’язати робити це тільки старших виконавців і державних службовців, які належать до ризикових категорій і секторів. Угорський підхід - як і французький, португальський і іспанський – можуть стати придатними під час вирішення цього питання. 9. Декларування сімейного доходу. Декларування сімейного доходу і майна є заходом, який є дуже суворим і, можливо, занадто ускладненим, що його підтримувати на законодавчому рівні. Ймовірно, кращим рішенням буде встановлення декларування на добровільній основі або зобов’язати викону43


вати таке декларування тільки вищих посадових осіб уряду та інших високих державних інституцій. 10. Декларування подарунків. Краще за все мати чіткі і суворі обмеження щодо прийняття подарунків і матеріальних благ, ніж зобов’язання декларувати їх. Подарунки можуть бути першим кроком до хабарництва, а отже, мають бути повністю заборонені, зокрема, у випадках: а) вручення як винагороди за дії посадової особи в межах виконання нею своїх посадових функцій без будьякого прохання або схиляння до їх здійснення; б) виникнення сумніву щодо незалежності та свободи дій посадової особи; в) неможливості прозорого декларування подарунків перед організацією-роботодавцем та громадськістю. Офіційні подарунки членам уряду і політичним посадовим особам мають передаватися у власність держави. Подарунки ввічливості (наприклад, значки, ручки) можуть прийматися у разі їх дуже низької вартості. 11. Використання внутрішньої інформації. Використання внутрішньої інформації з приватною метою має переслідуватися в карному порядку – принаймні, якщо воно передбачає отримання грошової вигоди посадовою особою або членами її родини. Для виявлення такого зловживання доцільно запровадити національний або регіональний реєстр посадових осіб групи ризику. Були б доречними періодичні вибіркові перевірки майна таких посадових осіб. 12. Декларування і реєстрація особистих інтересів. Декларування і реєстрація особистих інтересів є другим наріжним каменем політики запобігання конфлікту інтересів. Члени уряду, парламенту, виборні посадовці місцевих органів влади та ті, хто перебуває на політичній посаді за призначенням, мають декларувати свої інтереси в офіційному документі, який оновлюється щоразу як змінюються такі інтереси. Вищі державні посадові особи і державні службовці ризикових категорій і секторів також зобов’язані декларувати і реєструвати свої інтереси. Прикладом для цього може бути британська модель. 13. Публічність декларування. Декларації інтересів і майна виборних посадових осіб органів місцевої влади та осіб, призначених на політичні посади, мають бути відкритими для громадськості з одночасним дотриманням прав охорони інформації та захисту приватного життя. Однак, у випадку з державними службовцями було б краще, аби декларації особистих інтересів подавалися та оприлюднювалися лише перед керівником відповідного органу, в якому працює така особа, або подавалися б до установи, відповідальної за контроль і ведення відповідного реєстру. З цієї точки зору, є цікавими португальська і латвійська моделі, хоча вони потребують певного вдосконалення щодо вищезазначених в них критеріїв. 14. Обмеження працевлаштування після залишення державної служби. Необхідно обмежувати і контролювати роботу посадових осіб в підприємниць44


кої діяльності або в неурядових організаціях після залишення ними державних посад, оскільки від державних посадових осіб очікується, що під час пошуку працевлаштування або призначення після звільнення з державної служби вони утримуватимуться від недоречного використання переваг державної служби або посад, які вони раніше обіймали. У цьому зв’язку стосовно державних службовців є досить цікавими британський і французький підходи, а щодо політичних посад – португальська і іспанська моделі. 15. Зовнішня діяльність під час перебування на посаді державній службі. Зовнішнє одночасне працевлаштування в НУО, профспілках або політичних партіях – навіть на безоплатній основі – можуть викликати сумніви щодо неупередженості державного службовця. Як наслідок, таке суміщення посад має регулюватися у правовому порядку і враховуватися будь-якою дієвою політикою запобігання конфлікту інтересів. Франція, Німеччина, й особливо, Велика Британія мають чіткі правила, які могли б надихнути інші країни на створення розумної нормативної бази щодо цього. Як правило, виборні посадові особи і члени уряду належать до політичних партій, і це доброю і невідворотною ознакою демократії, але під час виконання посадових обов’язків слід робити диференціювання між інституційною політичною діяльністю і партійною політичною діяльністю. 16. Володіння акціями в приватних компаніях. Італійський випадок вказує на важливість запровадження особистих і сімейних обмежень щодо прав володіння частками у приватних компаніях. Приватні компанії, які перебувають під контролем державних посадових осіб, або залежать від їхніх рішень, не повинні бути власністю таких посадових осіб. Державні посадові особи не повинні мати приватні компанії, які мають договірні або партнерські відносини з державним сектором. Приватні інтереси у таких випадках можуть скомпрометувати власне виконання державних посадових обов’язків. Володіння незначним процентом акцій в великих компаніях може бути дозволено, якщо вони є частиною приватних інвестицій і не впливають на політику цієї компанії, але такі випадки мають вивчатися у кожному конкретному випадку в залежності від посади державної посадової особи. Вилучення інвестицій як внаслідок продажу, так і шляхом укладення угоди щодо анонімного управління було б найкращим рішенням у разі виникнення конфлікту інтересів, пов’язаним з володінням компанією. У цьому зв’язку є цікавими британська, французька, португальська і іспанська моделі. 17. Система виявлення і розслідування, в тому числі незалежний спеціальний орган. Порядок регулювання конфліктів інтересів в різних країнах Європі не дуже відрізняється один від одного, і певні країни навіть мають одна45


кові правила. Причини відмінностей такого порядку мають коріння у виконавчій політиці. Для того, щоб ефективно вирішувати конфлікти інтересів, необхідно мати надійну систему їх виявлення. Закон щодо розкриття державних інтересів міг би значною мірою допомогти у виявленні порушень правил регулювання конфліктів інтересів. Такий закон забезпечував би суспільство засобом звітування про недоліки роботи державного сектору у випадках, коли воно має обґрунтовані причини вважати, що інформація є невірною; він також встановлював би санкції за подання невірної або облудної інформації і забезпечував би довготерміновий захист громадської ініціативи. Британські і німецькі програми можуть виявитися дуже корисними для визначення такої політики. Однак, при цьому вкрай потрібно мати незалежний орган, відповідальний за систему виявлення, – організацію, яка укомплектована адекватним персоналом і має достатні повноваження для розслідування, і, у разі потреби, переслідування судовим порядком Латвійське бюро може бути прийнятним рішенням для аналізу і адаптації культури і законів країни до європейських вимог. Іспанське антикорупційне судове переслідування також може бути прикладом для запозичення. 18. Сумісність і компліментарність кримінальних покарань і адміністративних стягнень. Якщо доведено, що мало місце правопорушення, необхідно мати систему санкцій без будь-яких вилучень. Потрібні як кримінальні покарання, так і дисциплінарні стягнення. Французька модель є добрим прикладом для аналізу, як і німецька та польська системи. Для успішного застосування кримінальних санкцій потрібно, однак, мати розвинуте розслідування і судове переслідування. Як було зазначено вище, в Іспанії є Відомство державного прокурора з питань боротьби проти корупції Це відомство діє за підтримкою спеціалізованих підрозділів, а також державних прокурорів державної прокуратури, які спеціалізуються на питаннях економічної злочинності і податкових зловживань. Варто вивчити цю модель і спробувати заснувати подібне відомство. Необхідні також дисциплінарні адміністративні стягнення. Іспанська модель адміністративних стягнень за порушення законодавства особами, призначеними на політичні посади, є дуже цікавою, зокрема, щодо заборони призначення на таку посаду протягом десяті років після вчинення порушення. Дисциплінарні адміністративні стягнення, тим не менш, також потребують системи ретельного розслідування і судового переслідування, ось чому інспектори внутрішніх служб мають бути підготовані з усіх цих питань як частини координаційної програми. Іноді декілька санкцій проти «сильних світу цього» мають довготривалий результат добровільного виконання вимог законодавства більшістю з них. 46


47

Превентивний і виправний

Превентивний підхід?

2. Декларування приватних доходів. Державні службовці c. Судді d. Парламентарії e. Місцеві органи влади

Превентивні заходи 1. Обмеження роботи за сумісництвом a. Урядові і політичні призначення b. Державні службовці c. Судді d. Парламентарії e. Місцеві органи влади

Так, політика запобігання і протидії корупції

Так, політика запобігання і протидії корупції

Частина розгорнутої політики?

1.a Так, дуже суворі 1.b Так 1.c Так 1.d Так, але сумісне з приватним працевлаштуванням 1.e Так

2. a Так 2. e Так

1.a Так, певні 1.b Так, певні 1.c Так 1.d і e не застосовується

2.a Так 2.b Так 2.d Так 2.e Так

Превентивний і виправний

Польща

Латвія

Дата/країна

ДОДАТОК 1

2. d Так

1.a Так 1.b Так, різні правила 1.c Так 1.d Так, Так, але сумісне з приватним працевлаштуванням. 1.e Так, але сумісне з членством у парламенті

Превентивний і виправний

Так, частина правил проти корупції

Угорщина


48

6. Декларування подарунків a. Урядові і політичні призначення b. Державні службовці c. Судді d. Парламентарії e. Місцеві органи влади

5. Декларування сімейного майна. a. Урядові і політичні призначення b. Державні службовці c. Судді d. Парламентарії e. Місцеві органи влади

6.a і e Так

5. a і e Так (подружжя)

5. Ні

6.a Так 6.b Так 6.d Так 6.e Так

4.a Так 4.b Так 4.c Так 4.d. Так 4.e Так

3. a і e Так (подружжя)

Польща

4.a Так 4.b Так 4.d.Так 4.e Так

3. Ні

3. Декларування сімейного доходу a. Урядові і політичні призначення b. Державні службовці c. Судді d. Парламентарії e. Місцеві органи влади

4. Декларування приватного майна a. Урядові і політичні призначення b. Державні службовці c. Судді d. Парламентарії e. Місцеві органи влади

Латвія

Дата/країна

6.d Так

5. a Так, сім’я, що проживає разом з призначеною особою 5. b Так, тільки члени родини вищих посадових осіб.

4.a Так 4.b Так, старші службовці 4.d Так

3. Ні

Угорщина


49

7. b Так, але тільки конфіденціальних, обмежень щодо використання офіційної інформації з приватною метою немає .

8. Ні

7.Не застосовується.

8. Ні

9. Ні

7. Безпека і контроль доступу до внутрішньої інформації a. Урядові і політичні призначення b. Державні службовці c. Судді d. Парламентарії e. Місцеві органи влади

8. Декларування приватних інтересів щодо управління контрактами a. Урядові і політичні призначення b. Державні службовці c. Судді d. Парламентарії e. Місцеві органи влади

9. Декларування приватних інтересів під час прийняття рішень і голосування a. Урядові і політичні призначення b. Державні службовці c. Судді d. Парламентарії e. Місцеві органи влади

9. Ні

Польща

Латвія

Дата/країна

9. d Так

8. Ні

7. b і d Так

Угорщина


50 11. Так, але тільки e

12. a (треба отримати згоду ) 12. b і e (один рік після звільнення ).

11. Так

12. Не застосовується

11. Оприлюднення декларацій інтересів, доходів, майна a. Урядові і політичні призначення b. Державні службовці c. Судді d. Парламентарії e. Місцеві органи влади

12. Обмеження і контроль роботи після звільнення з державної посади і діяльність в НУО a. Урядові і політичні призначення b. Державні службовці c. Судді d. Парламентарії e. Місцеві органи влади

10. Ні

10. Ні

10. Декларування приватних інтересів щодо участі в підготовці чи наданні політичних рекомендацій a. Урядові і політичні призначення b. державні службовці c. Місцеві органи влади

Польща

Латвія

Дата/країна

12. Ні

11. Ні

10. Ні

Угорщина


51

13. a і e Так.

14. a, b, c Так

13. Не застосовується

14.a і c так

15. Так

13. Обмеження і контроль подарунків і інших форм матеріального блага . a. Урядові і політичні призначення b. Державні службовці c. Судді d. Парламентарії e. Місцеві органи влади

14. Обмеження і контроль обіймання посад за сумісництвом (включаючи НУО або партії) a. Урядові і політичні призначення b. Державні службовці c. Судді d. Парламентарії e. Місцеві органи влади

15. Утримання від участі в прийнятті рішення (узвичаєні відкликання) a. Урядові і політичні призначення b. Державні службовці c. Судді d. Парламентарії e. Місцеві органи влади

15. a, b, c, e Так

Польща

Латвія

Дата/країна

15. Не застосовується

14. b Так. Не дозволяється обіймати керівні посади в політичних партіях 14. c Так

13. d Так

Угорщина


52 16. a і b ( не більше 10% акцій в компанії, заснованої згідно з законодавством щодо комерції ) 16. e Не дозволено мати власний бізнес

17. a, b і e можуть бути необхідними після декларування приватних інтересів.

16.a Так 16.b Так 16 d Так 16.e Так

17. Ні

16. Обмеження особистої і сімейної частки власності в приватних компаніях a. Урядові і політичні призначення b. Державні службовці c. Судді d. Парламентарії e. Місцеві органи влади

17. Вилучення інвестицій через продаж або шляхом заснування трасту або анонімного управління a. Урядові і політичні призначення b. Державні службовці c. Судді d. Парламентарії e. Місцеві органи влади

Польща

Латвія

Дата/країна

17. Ні

16. b Так. Проблем з часткою власності немає, але є несумісність з обійманням керівних посад і членством в Раді директорів.

Угорщина


53

Латвія 1. Ні 2. (CPCB) Латвійське бюро з питань запобігання і протидії корупції (користується певним ступенем незалежності).

1. CPCB 2 і 3 Так

Дата/країна

Виявлення 1. Захист громадського обвинувача ? 2. Незалежний орган ?

Розслідування 1. Хто? 2. Банківські рахунки 3. Податкові відомості

1. Державний обвинувач - у разі злочину. Також поліція і внутрішня безпека . Якщо немає ієрархії (прем’єрміністр і міністри центрального уряду, органи місцевого управління і самоуправління Апеляційний орган в місцевому уряді. Розслідування державного казначейства Декларації місцевих обранців

1. Ні 2. Незалежного органу немає. Виявлення у порядку ієрархії (нагляд з боку прем’єр-міністра в центральному уряді; урядовці і Апеляційний орган органів самоврядування, а також Верховна плата контролю і Омбудсмени допомагають у виявленні. Держказначейство перевіряє місцевий уряд

Польща

2 і 3. Так.

1. Декларування майна в Бюро реєстрації і контролю (ADRCB).

1. Так. 2. Незалежного органу немає. Виявлення у порядку ієрархії

Угорщина


54 2.1 b, c Так

2.2 a ,b ,c ,d, e Так

3. Так, штрафи і моральні санкції

2.1 Призупинення зарплатні a. Урядові і політичні призначення b. Державні службовці c. Судді d. Парламентарії e. Місцеві органи влади

2.2 Звільнення a. Урядові і політичні призначення b. Державні службовці c. Судді d. Парламентарії e. Місцеві органи влади

3. Адміністративні: a. Урядові і політичні призначення b. Державні службовці c. Судді d. Парламентарії e. Місцеві органи влади

2.2. a, b, c і e - так

2. 2 a, b.

1. Ні.

1. Кримінальні: Так. Місцеві обранці – до трьох років ув’язнення за фальсифіковане декларування.

1. Так, 5 рік тюремного ув’язнення у разі суттєвої шкоди

Санкції 1. Кримінальні 2. Дисциплінарні 2.1. b і e - Так

ADRCB: Адміністративне розслідування Судове – тільки у разі хабарництва

Судове; громадський обвинувач Адміністративне: ієрархічний і наглядовий орга

CPCB: Адміністративне Судове: Громадський обвинувач

Угорщина

Судове розслідування Судове або адміністративне

Польща

Латвія

Дата/країна


55

Превентивний

1.a Так. 1.b Так, певні 1.c Так 1.d Так, певні 1.e Так, певні

Так, з рекомендаціями в певних випадках 1.a Так 1.b Так 1.c Так 1.d може виконувати певні інші 1.e може виконувати певні інші

2.d Так якщо не більше 1% зарплатні

Превентивний підхід?

Превентивні заходи 1. Обмеження роботи за сумісництвом a. Урядові і політичні призначення b. Державні службовці c. Судді d. Парламентарії e. Місцеві органи влади

2. Декларування приватних доходів. Державні службовці c. Судді d. Парламентарії e. Місцеві органи влади

2.a (перед вступом на посаду –джерела доходу протягом 3 попередніх місяців 2 d Так

Ні.

Так (частина етичних стандартів в державному секторі )

Частина розгорнутої політики?

Італія

Велика Британія

Дата/країна

2. Ні

1.a Так 1.b Так, дуже суворі 1.c Так 1.d Так, але сумісне з приватним працевлаштуванням. 1.e Так, але сумісне з членством у парламенті

Превентивний і виправний

Ні.

Франція


56 4.a,b,c,e: Ні 4.d: Так, якщо 59.000 фунтів

5. Ні

4. Декларування приватного майна a. Урядові і політичні призначення b. Державні службовці c. Судді d. Парламентарії e. Місцеві органи влади

5. Декларування сімейного майна. a. Урядові і політичні призначення b. Державні службовці c. Судді d. Парламентарії e. Місцеві органи влади

5.a Так (активи підприємства )

4. a Так (перед вступом на посаду, активи підприємства 4. d Так

3. a Так (підприємницька діяльність )

3.a,b,c,d,e: Ні

3. Декларування сімейного доходу a. Урядові і політичні призначення b. Державні службовці c. Судді d. Парламентарії e. Місцеві органи влади

більше

Італія

Велика Британія

Дата/країна

5. Ні

4.a Так, включаючи державні компанії. 4. b Ні. 4.d Так 4.e тільки деякі з них

3. Ні

Франція


57

6 Ні

7. Не застосовується

8. a. Перед вступом на посада, підприємницькі і приватні інтереси

6.a Так 6.d Так, якщо більше 1% заробітної платні

7.a Так.

8.a Так 8.b Так 8.c Так (в тому числі інтереси сім’ї і близьких родичів )

6. Декларування подарунків a. Урядові і політичні призначення b. Державні службовці c. Судді d. Парламентарії e. Місцеві органи влади

7. Безпека і контроль доступу до внутрішньої інформації a. Урядові і політичні призначення b. Державні службовці c. Судді d. Парламентарії e. Місцеві органи влади

8. Декларування приватних інтересів щодо управління контрактами a. Урядові і політичні призначення b. Державні службовці c. Судді d. Парламентарії e. Місцеві органи влади

Італія

Велика Британія

Дата/країна

8. Ні

7. b Так

6. d Так

Франція


58 11.a Так , подарунків. 11.d Так, інтересів

11. Оприлюднення декларацій інтересів, доходів, майна a. Урядові і політичні призначення b. Державні службовці c. Судді d. Парламентарії e. Місцеві органи влади

11. Ні

10. Ні

10.a Перед вступом на посаду, підприємницькі і приватні інтереси

10.a Так 10.b Так 10.c Так (в тому числі інтереси сім’ї і близьких родичів )

10. Декларування приватних інтересів щодо участі в підготовці чи наданні політичних рекомендацій a. Урядові і політичні призначення b. державні службовці c. Місцеві органи влади

11. d Так

9. Ні

9. a Перед вступом на посада, підприємницькі і приватні інтереси

9. a Так 9.b Так 9.c Ні 9.d Так 9.e Так (в тому числі інтереси сім’ї і близьких родичів )

9. Декларування приватних інтересів під час прийняття рішень і голосування a. Урядові і політичні призначення b. Державні службовці c. Судді d. Парламентарії e. Місцеві органи влади

Франція

Італія

Велика Британія

Дата/країна


59

12. a Так 12. b Так (5 років). 12. d дуже небагато (за винятком інституцій або дочірніх корпорацій уряду ) 12. e Так

13. Немає контролю, але обмеження є, коли має місце вплів на незалежність

14. Так, якщо НУО перебуває під контролем державної посадової особи 14. c Так

12. b Так (певні)

13. Ні

14. c Так

12.b Так (на два роки і зі зобов’язанням звітувати про перебування на посаді

13.a Тільки вартістю нижче 140 фунтів можуть бути пойняті 13.b Так 13. d Так, якщо вартість понад 120 фунтів мають розкриватися.

14.a Так 14.b Так 14.c Так 14.d Так 14.e Так

12. Обмеження і контроль роботи після звільнення з державної посади і діяльність в НУО a. Урядові і політичні призначення b. Державні службовці c. Судді d. Парламентарії e. Місцеві органи влади

13. Обмеження і контроль подарунків і інших форм матеріального блага . a. Урядові і політичні призначення b. Державні службовці c. Судді d. Парламентарії e. Місцеві органи влади

14. Обмеження і контроль обіймання посад за сумісництвом (включаючи НУО або партії) a. Урядові і політичні призначення b. Державні службовці c. Судді d. Парламентарії e. Місцеві органи влади

Франція

Італія

Велика Британія

Дата/країна


60 15. a, b, c, e Так

16. d і e Так, якщо вони підконтрольні або залежать від рішення

15.a,b,c,e Так

16.a,b,c,d,e: Так

17.a Так

15. Утримання від участі в прийнятті рішення (узвичаєні відкликання) a. Урядові і політичні призначення b. Державні службовці c. Судді d. Парламентарії e. Місцеві органи влади

16. Обмеження особистої і сімейної частки власності в приватних компаніях a. Урядові і політичні призначення b. Державні службовці c. Судді d. Парламентарії e. Місцеві органи влади

17. Вилучення інвестицій через продаж або шляхом заснування трасту або анонімного управління a. Урядові і політичні призначення b. Державні службовці c. Судді d. Парламентарії e. Місцеві органи влади

17. e Вилучення інвестицій може бути вирішенням конфлікту інтересів в місцевих обраних органах влади, але не в національному уряді. Сліпі трасти незаконні.

Італія

Велика Британія

Дата/країна

17. Так

16.a, b, c і e якщо вони підконтрольні або залежать від рішення

15. a, b, c, e Так

Франція


61

Велика Британія 1. Так 2. Комітет з питань стандартів громадського життя; Парламентський комісар з питань стандартів і Відомство зі стандартів в Англії (з регіональними підрозділами) щодо місцевих органів самоврядування

1.Комісар Парламенту і відомство з питань стандартів (місцеві уряди) Parliamentary

Дата/країна

Виявлення 1. Захист громадського обвинувача ? 2. Незалежний орган ?

Розслідування 1. Хто? 2. Банківські рахунки 3. Податкові відомості

1. Судді (кримінальне), Комісія з питань відмивання грошей (TRACFIN) і PFTC 1. Італійське відомство з питань конкуренції в Італійське відомство зв’язку. У випадках кримінальних злочинів – Державний прокурор. 2 і3 Так, але у разі потреби – наказ судді

1. Ні 2. Політична комісія прозорого фінансування (PFTC) (незалежного контролю немає) Декларування майна. Три професійних етичних комісії з контролю за працевлаштуванням після перебування на державній службі.

1. Ні 2. Італійське Відомство з питань конкуренції і Італійське відомство зв’язку тільки для членів уряду Державні службовці і судді – у порядку ієрархії. У Парламенті: голови палат. А також Верховний Комісар зі запобігання і припинення корупції і інших форм правопорушень у державному управлінні

2 і 3 тільки судді можуть прийняти рішення

Франція

Італія


62 2.1.b Так 2.1.d Так

2.1 Призупинення зарплатні a. Урядові і політичні призначення b. Державні службовці c. Судді d. Парламентарії e. Місцеві органи влади

2. 1 b і c Так

1. Так, до 5 років ув’язнення і штраф 75.000 євро за переслідування незаконних інтересів .

1. Тільки у разі корупційного злочину, Але також - коли члени уряду не надсилають декларацію про інтересі або надають фальсифіковану інформацію на вимогу влади

1. Кримінальні.: Так для місцевих обранців і членів регіонального парламенту за непідкорення у належних випадках і не розкриття грошових інтересів (перехідний період ) 2. Дисциплінарні:

Санкції 1. Кримінальні 2. Дисциплінарні

2.1 b і c Так

2. Дисциплінарні

Тільки судове: кримінальне Адміністративне: шляхом перевірки державної служби

Судове: у разі корупції Адміністративне: в порядку ієрархії

Обидва

Франція

Судове розслідування Судове або адміністративне

Італія

Велика Британія

Дата/країна


63

2.2.b Так

2.2 Звільнення a. Урядові і політичні призначення b. Державні службовці c. Судді d. Парламентарії e. Місцеві органи влади

3. Адміністративні: a. Урядові і політичні призначення b. Державні службовці c. Судді d. Парламентарії e. Місцеві органи влади

Велика Британія

Дата/країна

3. Звіт головам Палат Парламенту, передбачений у разі порушень законів членами уряду.

2.2. b і c Так

Італія

3. a, b, c і e Незаконне додаткове працевлаштування, штрафи до 1500 євро

2.2 a, b і c Так

Франція


64 Так

1.a Так 1.b Так 1.c Так 1.d можуть виконувати певну іншу роботу 1.e можуть виконувати певну іншу роботу

Переважно превентивний

1.a Так, дуже суворі 1.b Так 1.c Так 1.d Так, тільки для певних державних службовців 1.e. залежно від законів земель

2.d Так (виплати більше 10.000 євро мають декларуватися )

Превентивний підхід?

Превентивні заходи 1. Обмеження роботи за сумісництвом a. Урядові і політичні призначення b. Державні службовці c. Судді d. Парламентарії e. Місцеві органи влади

2. Декларування приватних доходів. Державні службовці c. Судді d. Парламентарії e. Місцеві органи влади

2.a, d, e Так

Так

Так, розгорнута політика боротьбі проти корупції з 1995 року.

Частина розгорнутої політики?

Португалія

Німеччина

Дата/країна

2.a Так, щорічно 2.b Ні 2.c Ні 2.d Так (декларується тільки оплачувана діяльність) 2.e Так, перед вступом на посаду

1.a Так, дуже суворі 1.b Так 1.c Так 1.d Так, дуже суворі 1.e Так, у разі роботи на повний день

Превентивний

Ні

Іспанія


65

4.a, d, e Так

5. Ні

4.b Потрібна тільки заява від державного службовця –кандидата, що він не має боргів

5. Ні

4. Декларування приватного майна a. Урядові і політичні призначення b. Державні службовці c. Судді d. Парламентарії e. Місцеві органи влади

5. Декларування сімейного майна. a. Урядові і політичні призначення b. Державні службовці c. Судді d. Парламентарії e. Місцеві органи влади

3. Ні

3. Ні

3. Декларування сімейного доходу a. Урядові і політичні призначення b. Державні службовці c. Судді d. Парламентарії e. Місцеві органи влади

Італія

Велика Британія

Дата/країна

5.a тільки добровільно (подружжя).

4.a Так 4.b Ні 4.c Ні 4.d Так 4.e Так

3.a добровільне (подружжя)

Франція


66 6.a Так

6. Не застосовується

7. Не застосовується

8.a Так (три роки перед вступом на посаду) 8.c не обов’язково

6.a Так 6.d Так, якщо більше 5000 євро

7. Не застосовується.

8. c Так

6. Декларування подарунків a. Урядові і політичні призначення b. Державні службовці c. Судді d. Парламентарії e. Місцеві органи влади

7. Безпека і контроль доступу до внутрішньої інформації a. Урядові і політичні призначення b. Державні службовці c. Судді d. Парламентарії e. Місцеві органи влади

8. Декларування приватних інтересів щодо управління контрактами a. Урядові і політичні призначення b. Державні службовці c. Судді d. Парламентарії e. Місцеві органи влади

8.a Так (два роки перед вступом на посаду). 8.c Так

7.a Так 7.b Так 7.c Так 7.d Так

Франція

Італія

Велика Британія

Дата/країна


67

Італія 9.a Так (три роки перед вступом на посаду ) 9.d Так 9.e не обов’язково

10.a Так

11.a, d, e Так , доходів і інтересів

Велика Британія 9. d. Так 9. e Так

10. c Так

11. d Так

Дата/країна

9. Декларування приватних інтересів під час прийняття рішень і голосування a. Урядові і політичні призначення b. Державні службовці c. Судді d. Парламентарії e. Місцеві органи влади

10. Декларування приватних інтересів щодо участі в підготовці чи наданні політичних рекомендацій a. Урядові і політичні призначення b. державні службовці c. Місцеві органи влади

11. Оприлюднення декларацій інтересів, доходів, майна a. Урядові і політичні призначення b. Державні службовці c. Судді d. Парламентарії e. Місцеві органи влади

11.a Так, тільки члени уряду і державні секретарі 11. d і e Так, але тільки на запит

10. c Так.

10.a Так ( два роки перед вступом на посаду).

9.a Так два роки перед вступом на посаду). 9.d і d e Так.

Франція


68 Італія 12.a Так, протягом трьох років

13. . Не застосовується

14. Не застосовується

Велика Британія 12. Ні

13. a і b Так

14. a Так. Законні заборони призначень на оплачувані посади

Дата/країна

12. Обмеження і контроль роботи після звільнення з державної посади і діяльність в НУО a. Урядові і політичні призначення b. Державні службовці c. Судді d. Парламентарії e. Місцеві органи влади

13. Обмеження і контроль подарунків і інших форм матеріального блага . a. Урядові і політичні призначення b. Державні службовці c. Судді d. Парламентарії e. Місцеві органи влади

14. Обмеження і контроль обіймання посад за сумісництвом (включаючи НУО або партії) a. Урядові і політичні призначення b. Державні службовці c. Судді d. Парламентарії e. Місцеві органи влади

14.a так 14. b Тільки певні державні службовці, такі як військовослужбовці. 14. c Так 14. e Так (НУО)

13.a, b, c, d, і e Так.

12.a Так ( два роки).

Франція


69

Італія 15. a, b, c, e Так

16. a, b, c, d, e, Так

17. Не застосовуються

Велика Британія 15. a Так 15. b Так 15. c Так 15. e Так

16. Ні

17. Ні

Дата/країна

15. Утримання від участі в прийнятті рішення (узвичаєні відкликання) a. Урядові і політичні призначення b. Державні службовці c. Судді d. Парламентарії e. Місцеві органи влади

16. Обмеження особистої і сімейної частки власності в приватних компаніях a. Урядові і політичні призначення b. Державні службовці c. Судді d. Парламентарії e. Місцеві органи влади

17. Вилучення інвестицій через продаж або шляхом заснування трасту або анонімного управління a. Урядові і політичні призначення b. Державні службовці c. Судді d. Парламентарії e. Місцеві органи влади

17.a Так

16. a, b, c, d, e, Так

15. a Так 15. b Так 15. c Так 15. e Так

Франція


70 2 і 3 тільки в кримінальному розслідування

1. Урядові і політичні посади: Відомство з питань конфліктів інтересів може розгляддати податкові реєстри. Державні службовці і судді: внутрішні інспектори. У разі злочину: Державний прокурор (спеціальне відомство Державного прокурора з питань боротьби з корупцією). 3. Тільки судове. 1.Конституційний Суд і судова влада (Центральний директорат з питань розслідування економічних і фінансових злочинів і корупції).

1. Державний прокурор у разі злочину. Податкові інспектор и у разі податкового шахрайства.

Розслідування 1. Хто? 2. Банківські рахунки 3. Податкові відомості 2 і 3 Тільки судове, податкові інспектори також можуть контролювати дані банківських рахунків

1. Ні 2. Щодо урядових і політичних посадовців: Відомство з питань конфліктів інтересів (користується певною незалежністю). Державні службовці і судді у порядку ієрархії. . Члени парламенту: голови палат. : Місцеві органи влади: шляхом скарг

1. Не застосовується 2.Конституційний Суд

1. Так 2. Ні. Виявлення в порядку ієрархії.

Франція

Виявлення 1. Захист громадського обвинувача ? 2. Незалежний орган?

Італія

Велика Британія

Дата/країна


71

1. Кримінальні Тільки у разі злочину (наприклад, хабарництво) 2. Дисциплінарні

2.1.b Так 2.1.c Так

1. Кримінальні: тільки за наявності кримінального наміру Злочини: Прийняття подарунків (гроші або коштовності ), Перекручення правосуддя і хабарництво

2.1. b Так 2.1 c Так

2.1 Призупинення зарплатні a. Урядові і політичні призначення b. Державні службовці c. Судді d. Парламентарії e. Місцеві органи влади

Тільки судове: кримінальне Адміністративне: шляхом перевірки і Відомство щодо конфлікту інтересів

Санкції 1. Кримінальні 2. Дисциплінарні

Тільки судове: кримінальне Адміністративне: шляхом перевірки державної служби

Тільки судове: кримінальне Адміністративне: шляхом перевірки державної служби

Франція

Судове розслідування Судове або адміністративне

Італія

Велика Британія

Дата/країна


72 2.2.a. Так 2.2.b Так 2.2.c Так

3. Урядові .і політ. посади: порушення законів, що підлягають опублікуванню в «Офіційному державному бюлетені». У разі серйозних порушень: Заборона призначення на державні посади Повернення нелегально отриманих грошей

2.2.a, b і c Так

3.a Заборона обіймати держані посади на 3 роки

2.2. b Так 2.2. c Так

3. Члени парламенту, порушення правил щодо конфлікту інтересів: публікація в національній «Офіційній газеті» .

3. Адміністративні: a. Урядові і політичні призначення b. Державні службовці c. Судді d. Парламентарії e. Місцеві органи влади

Франція

2.2 Звільнення a. Урядові і політичні призначення b. Державні службовці c. Судді d. Парламентарії e. Місцеві органи влади

Італія

Велика Британія

Дата/країна


Частина 2 КОНТРОЛЬНИЙ СПИСОК ПИТАНЬ ЩОДО ЗМІСТУ ЗАКОНОДАВСТВА З ДЕРЖАВНОЇ СЛУЖБИ Переклад за публікацією програми Sigma: Sigma Paper No. 5: Civil service legislation content list (Sigma OECD, 1996) Підготовлено для програми Sigma Стаффаном Синнестрьомом

Цей документ було підготовлено за фінансової підтримки Європейського Союзу. Висловлені у ньому погляди відображають думку автора, і за жодних умов не повинні сприйматися як офіційна позиція Європейського Союзу чи ОЕСР, країн-членів чи країн-бенефіціарів, що беруть участь у програмі Sigma.

73


ВСТУП На політичному порядку денному країн Центральної та Східної Європи (ЦСЄ) знаходяться значні демократичні та економічні реформи. Макроекономічна стабілізація, приватизація, європейська інтеграція, реформа системи соціального забезпечення, реформа податкової системи, децентралізація самоуправління є типовими галузями реформ. Кількість нових законів, які регулюють реформи і змінюють старі системи, є значною. Постійне та професійне управління є інструментом, який може використовуватися не тільки для розробки політик та законопроектів, але й для їхнього впровадження та менеджменту сформульованих в законах систем. Розвиток управління є інструментом для здійснення політичних та економічних реформ і менеджменту систем, що потребують довгострокового інвестування і мають бути захищені від короткострокового зловживання та поганого управління. Тому провідними цілями заснування державних служб в країнах ЦСЄ є набуття навичок та досвіду в кожній з галузей реформ і забезпечення професійного зв’язку поколінь. Однак, ці країни не мають традиції спеціального законодавства щодо осіб, яких було призначено здійснювати державне управління. За винятком Польщі, де з 1982 року існує закон про державних службовців (з поправками 1994 року), а також Естонії, Угорщини, Латвії та Литви, які мають нове законодавство з державної служби, трудові відносини в державному управлінні перехідних країн регулюються загальними трудовими кодексами. В усіх 11 країнах, з якими співпрацює СІГМА, визнається необхідність створення постійного, позаполітичного та професійного державного управління для того, щоб відійти від успадкованої системи управління, де прийняття на роботу та кар’єрний ріст базувалися не на заслугах, а на політичних та інших чинниках, а звільнення не мали об’єктивних професійних причин. Спеціальний закон - закон про державну службу, - розглядається як спосіб визначити поняття державної служби, а також кваліфікації, обов’язки та права державного службовця, включаючи умови праці. Подібний закон також потрібен для визначення його взаємовідносин з іншими законами, незалежно від того, чи вони є більш загальними, додатковими або підпорядкованими, як наприклад трудовий кодекс, закон про пенсійні права тощо. Закон, що визначає державну службу, має містити положення, які захищають її від політичного втручання та від інших типів втручання; не менш важливо щоб він містив положення, які сприяють зростанню професіоналізму та якості роботи особистого складу. Для того, щоб користуватися перевагами від більш соціальної захищеності, державі службовці повинні відповідати певним стандартам якості роботи. 74


Таким чином, закон про державну службу повинен встановити баланс між обов’язками і підзвітністю службовців, які передбачає державна служба, і правами, що забезпечують їхню професійну доброчесність. Закон має досягти низки різних цілей; зокрема, закон повинен: i) сприяти зростанню професіоналізму державних службовців з метою покращення якості роботи, надати певну незалежність співробітникам, які мають державні повноваження для того, щоб запобігти політичному зловживанню та іншим виявам поганого управління, і плекати належні етичні стандарти в державному управлінні; ii) надати уряду повноваження адаптувати управління до змінених потреб, наприклад, реструктурувати, скорочувати витрати або перерозподіляти людські ресурси з однієї частини державної служби до іншої; iii) надати державному управлінню легітимність в очах громадян, і примусити громадян та інші групи державних службовців визнати риси, які лежать в основі професійної державної служби (забезпечуючи баланс між якісними вимогами та обов’язками, з одного боку, та правами і пільгами, з іншого боку); та iiii) зробити кар’єру в державній службі привабливою і запобігти плинності кадрів. Трудовий кодекс сповідує інші цілі. Трудовий кодекс має на меті створити справедливі та рівні, політично визначені умови для всіх працівників і одночасно окреслити їхні загальні обов’язки. Тому природно, що трудовий кодекс повинен більшою мірою зосереджуватися на формальних правах працівників і меншою мірою – на стандартах якості і зацікавленості роботодавців в ефективності роботи або верховенстві права. Для того, щоб оцінювати та визначати питання якості, приватні роботодавці мають брати до уваги інші параметри, зокрема, традиції галузі, ринкову конкуренцію та позицію профспілок. Для державних роботодавців питання якості зазвичай визначено в спеціальному законодавстві з державної служби. В країнах, де робота на державній посаді довгий час регулювалася трудовими кодексами, розуміння відмінностей між трудовим кодексом і законом про державну службу зазвичай є обмеженим. СІГМА створила запропонований нижче контрольний список питань для того, щоб роз’яснити цю відмінність і допомогти розробникам закону про державну службу врахувати всі необхідні моменти. Контрольний список питань не пропонує конкретних рішень, але вказує на те, що має бути взятим до уваги, а також на вірогідні наслідки обраних рішень. Цю публікацію вже було надано в розпорядження авторським колективам (які працюють над написанням закону про держслужбу) в низці країн. Її також було використано як базову основу для численних оглядів законопроектів 75


з державної служби у країнах ЦСЄ, які робила СІГМА. Однак, контрольний список питань має власну цінність як практичний документ, що в правових термінах визначає професійну, неупереджену та постійну державну службу, і тому ми його зараз публікуємо. Цей довідковий документ відображає законодавство, а також обмін досвідом та думками поміж менеджерами державного сектору в центрально- та східноєвропейських країнах і країнах ОЕСР. Професор Університету Уельсу в Кардифі, Великобританія, Кейт У. Пачетт звела докупи концепції та рекомендації з цих джерел і об’єднала їх в контрольний список питань, який пропонується до уваги читача. Стаффан Синнестрьом Старший радник, державна служба СІГМА Запропонований контрольний список питань має на меті забезпечити метод, який дозволить встановити, чи всі питання, що зазвичай входять до законодавства з державної служби в країнах ОЕСР, було розглянуто на предмет включення до певного закону, що розробляється. Цей документ не є вказівкою стосовно того, що має бути включено до закону, або як треба опрацьовувати певні питання. Рішення з цих питань мають спиратися на локальні обставини. У цьому контрольному списку питань термін «закон» позначає основний законодавчий інструмент, що регулює державну службу; термін «законодавство» позначає закон разом із вторинним (похідним) законодавством, створеним для його доповнення. 1. Цілі Примітка: Введення в дію законодавства з державної служби має на меті наступні основні цілі: (а) заснувати професійну та політично нейтральну державну службу, що швидко і ефективно надає державні послуги у відповідь на потреби громадян, є вільною від упередженості, корупції та зловживання владою, однак лояльною до вимог уряду; (б) визначити установи, які вповноважені управляти державними службовцями або робити моніторинг управління в тому випадку, якщо воно здійснюється міністерствами/агенціями; (в) забезпечити відбір на державну службу по заслугах, після справедливого та відкритого конкурсу; (г) забезпечити рівність можливостей для вступу на державну службу, а також для просування по службі і кар’єрного росту; 76


(д) створити систему обов’язків державних службовців задля досягнення якості та неупередженості в виконанні їхніх функцій, а також підзвітності за них; а також (е) гарантувати низку прав, пільг та інших умов праці, які приваблюватимуть висококваліфікованих державних службовців. 1.1. Чи забезпечуватиме законодавство належним чином досягнення цілей? А саме: (а) чи досягнуто належної рівноваги між примусами щодо державних службовців, які походять від системи їхніх обов’язків, і спеціальним статусом та привілеями, які вони отримують взамін? (б) чи забезпечено належну гарантію зайнятості або строку служби, яка надасть державним службовцям захист від політизації служби і зловживання політичною владою? (в) чи надані державним службовцям пільги (наприклад, щодо умов праці, відпустки, можливості просування по службі, субсидій, медичного обслуговування та пенсій) достатні для того, щоб привабити та утримувати на бажаному рівні якість персоналу? 1.2 Чи повинен закон містити формулювання цілей, яких він прагне досягти? Або ж правила, які вміщено у законі чи супроводжуючий коментар до нього достатньо роз’яснить цілі для парламенту і користувачів законодавства?

2. Сфера дії законодавства 2.1. Які категорії громадян серед тих, що виконують державні функції, повинні підпадати під дію цього законодавства? Чи містить закон чіткі визначення або описи категорій, на які поширюється його дія? 2.2. Зокрема, чи роз’яснює закон, чи сфера дії законодавства: (а) має обмежуватися тими службовцями, які виконують адміністративні та управлінські функції для держави («державні службовці»)? (б) також поширюється на тих, хто виконує схожі функції для місцевих урядів? Державні службовці 2.3. Якщо дія законодавства поширюється тільки на державних службовців, чи містить закон чітке роз’яснення щодо того, чи законодавство має застосовуватися до службовців, пов’язаних з іншими державними органами влади, наприклад: - офісом (секретаріатом) президента країни? - парламентом? - офісом Омбудсмена або подібними органами влади? - судами? 77


2.4 Якщо дія законодавства обмежується державними службовцями, чи охоплює вона тільки до тих, хто виконує функції, пов’язані з певною відповідальністю «високопосадовців», чи також поширюється на допоміжний (технічний) персонал - секретарів, операторів ПК, водіїв, кур’єрів, охоронців тощо)? 2.5 Якщо дія законодавства переважно поширюється на високопосадовців, чи закон роз’яснює: (а) за якими ознаками треба ідентифікувати цих службовців (наприклад, обіймання посади, яка входить до затвердженого переліку відповідних посад, або приналежність до певного класу або рангу на державній службі)? (б) які юридичні норми регулюють допоміжний (технічний) персонал на державній службі? 2.6. Якщо сфера дії законодавства обмежується державними службовцями високого рангу, чи воно містить положення, які дають можливість допоміжному (технічному) персоналу переходити до категорії державних службовців високого рангу, через певну форму внутрішнього просування по службі (наприклад, через набуття необхідної кваліфікації або складання спеціального іспиту)? 2.7. Якщо дія законодавства обмежується державними службовцями, чи має вона поширюватися на інші категорії, на додаток до вищезазначених? Якщо так, чи вона поширюється на: (а) представників суддівського корпусу? (б) представників силових структур (наприклад, військових, поліцейських, митників, прикордонників, співробітників в’язниць)? (в) співробітників державних медичних служб (наприклад, лікарів та медичних сестер)? (г) співробітників державних освітніх закладів (наприклад, викладачів в університетах та школах)? (д) співробітників національних транспортних та комунікаційних підприємств? (е) співробітників напівдержавних органів влади або агенцій? Примітка: Чим більше категорій підпадають під дію законодавства, тим більш нагальною є потреба з’ясувати, чи загальні положення законодавства (наприклад, права та обов’язки) можуть однаково застосовуватися до кожної категорії, і, якщо ні, закріпити вимогу щодо відповідної модифікації положень. В багатьох випадках, більш доцільним є прийняти окреме законодавство, що безпосередньо стосується спеціальних вимог категорії (хоча питання, спільні зі вказаними в законі, можуть розглядатися у той самий спосіб або з посиланням на закон). 2.8. Якщо дія законодавства не поширюватиметься на всі або деякі з цих категорій, чи роз’яснює це закон (наприклад, шляхом виключення слів), і чи вказує він, який інший закон або законодавство регулює ці категорії? 78


Категорії, які не відносяться до державних службовців 2.9. Якщо законодавство повинно застосовуватися також до інших категорій громадян, на додаток до державних службовців, чи включають ці категорії: (а) службовців в місцевих урядах? (б) членів центрального уряду або місцевих урядів, які займають виборні посади? 2.10. Якщо дія законодавства поширюється і на громадян, обраних на виборні посади, чи воно враховує той факт, що ці громадяни не можуть бути прийняті на службу на постійній основі? Політичні, призначені на фіксований термін або за контрактом службовці 2.11. Чи поширюватиметься дія законодавства тільки на тих службовців, які працюють повний робочий день та протягом тривалого часу? Якщо так, чи було враховано правовий статус тих, кого: (а) призначено міністрами або іншими особами, які займають виборну посаду, для надання їм політичних послуг, або послуг з вироблення політики, на строк перебування міністра або іншої схожої за статусом особи на посаді? (б) залучено за особистою угодою задля виконання функцій державної служби на визначений термін або з чіткою метою? 2.12. Якщо такі випадки буде дозволено, чи повинен закон: (а) вказувати як, коли і хто повинен робити подібні призначення та укладати угоди, як повинні бути врегульовані такі випадки, і в якій мірі застосовуються до них загальні положення законодавства? (б) забезпечувати міри безпеки проти широкомасштабного використання цих повноважень у способи, несумісні з цілями закону щодо створення постійної державної служби? 3. Загальнодержавне управління 3.1. Чи спирається законодавство на систему загальнодержавного управління всією державною службою? Якщо подібної системи ще не існує, чи повинен цей закон (або інше законодавство) її започаткувати? Примітка: подібна система зазвичай має на меті гарантувати, що існує певний орган, який відповідає за забезпечення: (а) рівного ставлення до різних відділів державної служби та до різних регіонів; (б) забезпечення стандартів якості на всіх рівнях державної служби; (в) рівного ставлення до всіх державних службовців; (г) професійного та чіткого виконання урядових рішень з політики на всіх рівнях державної служби; (д) умов, які роблять можливою мобільність державних службовців в структурі державної служби (яка є необхідною у випадку, коли державні службовці призначаються на певний термін і не можуть бути звільненими); 79


(е) належного нагляду над економічними затратами державної служби і певного центрального контролю над її розміром; (ж) незалежного моніторингу впровадження законодавства з державної служби. 3.2. Якщо функцію загальнодержавного управління не передбачено, як треба забезпечити досягнення цих цілей? Якщо управління повинно здійснюватися окремо кожним міністерством/агенцією, як треба колективно координувати та відстежувати їхню діяльність з управління таким чином, щоб застосовувалися спільні стандарти? 3.3. Якщо систему загальнодержавного управління має буде створено: (а) чи повинна вона уявляти собою центральний орган управління (наприклад, комісія або директорат), з повноваженнями щодо вироблення політики та розробки вторинного законодавства для всієї державної служби? (б) чи, натомість, має існувати певний центральний орган зі своєю власною експертизою в управлінні людськими ресурсами, обов’язком якого є координація управління міністерствами/агенціями, і який вповноважений встановлювати єдині стандарти через розробку вторинного законодавства та настанов? (с) якому міністру або органу в центральному уряді буде підзвітний подібний орган або департамент (наприклад, прем’єр-міністру, раді міністрів, міністру з державної служби)?

4. Вторинне (похідне) законодавство 4.1. Чи повністю враховує закон неминучу потребу в похідному, вторинному законодавстві? Примітка: Вторинне законодавство є невід’ємним через низку причин: (а) технічно неможливо приймати рішення щодо всіх деталей нових розпоряджень у парламенті; (б) потреба змінювати деталі виникатиме досить часто, особливо в період реформ; навряд чи парламент буде мати на це час; (в) більшість дрібних зауважень і деталей не представляє значного інтересу для парламенту, і відповідно може бути більш ефективно опрацьовано експертним органом (наприклад, комісією або директоратом, чи радою міністрів); (г) більшість детальних питань спирається на принципи, рішення щодо яких приймає парламент, і може потребувати швидкого і оперативного втілення в життя; це є задачею, яка більше підходить урядовому органу. 4.2. Чи визначені в законі органи влади, які вповноважені розробляти вторинне законодавство задля введення в дію різноманітних загальних вимог закону? 80


4.3. У випадках, коли існує потреба в загальних стандартах чи практиках, або в урегулюванні питань, що впливають на державну службу в цілому, чи роз’яснено у законі, що розробка вторинного законодавства має здійснюватися центральним органом (наприклад, радою міністрів, міністерством фінансів) або за його участі? 4.4. Чи є можливим підготувати проект вторинного законодавства разом із основним законом, щоб на розгляд парламенту можна було представити загальний законодавчий пакет? Зміст вторинного законодавства 4.5. Чи досягнуто розумного балансу між змістом закону (основні структури та принципи) і змістом вторинного законодавства (деталі, процедурні та адміністративні положення)? 4.6. Зокрема: (а) Чи є основною задачею закону встановлення широкої принципової основи, регулювання основи нових відносин і розв’язання питань, які, вірогідно, будуть спірними – тобто питання, в яких в першу чергу зацікавлений парламент? (б) Чи дозволяє закон опрацьовувати детальні, специфічні або рутинні питання за допомогою вторинного законодавства, зокрема, такі питання як: (i) Кількість і розподіл посад, або категорій, рангів та ступенів? (ii) Процедури прийняття на службу і просування по службі, включаючи методи проведення іспитів або забезпечення конкурентного відбору? (iii) Процес оцінювання якості роботи? (iv) Години роботи? (v) Умови відпустки? (vi) Рівні оплати праці, а також умови і рівні грошових виплат? (vii) Дисциплінарні процедури? (в) Чи треба надати певному центральному органу повноваження з розробки і оприлюднення кодексу поведінки/етики та дисциплінарного кодексу?

5. Фактори витрат 5.1. Чи роз’яснює закон, як повинні опрацьовуватися пов’язані з державною службою фактори вартості в контексті державної бюджетної системи? 5.2. Зокрема, чи є зрозумілим: (а) хто і яким чином буде встановлювати та контролювати витрати на державну службу (зокрема, винагороди, виплати, пенсії, операційні витрати тощо)? (б) хто і яким чином буде встановлювати, відстежувати та контролювати у відповідності з державним бюджетним процесом кількість державних службовців (їхню загальну кількість, або кількість в окремих міністерствах і агенціях)? 81


(с) чи треба передбачити додаткові процедури, які дають парламенту можливість здійснювати контроль над кадровими витратами та рівнями кадрового забезпечення, а також гарантувати ефективність в державній службі? 5.3. Якщо ці питання не висвітлено належним чином у чинному законодавстві, чи мають вони розглядатися в цьому законі або в супровідному законодавстві (наприклад, законі про бюджет)?

6. Вступ до системи державної служби 6.1 Чи побудована система призначення на державну службу за принципом кар’єри або за принципом призначення на посаду, або ж є їхньою комбінацією? А саме, чи містить закон роз’яснення щодо того, чи державні службовці призначаються на: (а) державну службу з присвоєнням певної категорії або рангу, після чого просуваються в системі рангів з розвитком їхньої кар’єри; або (б) певну посаду, з якої з набуттям стажу та досвіду вони можуть перейти на іншу посаду? 6.2. Чи повністю сумісні з прийнятою системою законодавчі положення, які стосуються відбору державних службовців (а також оплати праці, просування по службі та мобільності)? Кваліфікація 6.3. Чи містить закон детальні вимоги до кваліфікації кандидатів на прийняття на державну службу? Зокрема: (а) чи містить закон формулювання загальних вимог придатності та непридатності до державної служби, які чинні в усіх випадках? (б) чи зрозуміло, як повинні встановлюватися та оприлюднюватися спеціальні кваліфікаційні вимоги до певних призначень (наприклад, у вторинному законодавстві, у посадовій інструкції)? (в) чи вказує закон на обставини, за яких вступ на державну службу може бути відкритим для осіб іншої національності? 6.4. Чи вказує закон на те, як і хто розробляє більш детальні настанови в цьому контексті? 6.5. Чи є необхідним включити до законодавства детальні вимоги щодо рівня освіти, особливо вимоги, які тісно прив’язані до певних категорій, рангів, або посадових рівнів? 6.6. Чи надаватимуть певні спеціальні форми освітніх кваліфікацій (наприклад, спеціалізоване навчання державному управлінню в державному освітньому закладі) перевагу при вступі на державну службу, або при отриманні певного рангу або категорії (наприклад, «fast stream»)7? 82


Спосіб вступу 6.7. Чи містить закон вимогу щодо здійснення відбору на державну службу шляхом відкритого конкурсу серед тих, хто відповідає кваліфікаційним вимогам? 6.8. Якщо за основу прийнято систему, побудовану на основі кар’єрного принципу, чи містить закон вимогу щодо проведення відкритого іспиту для вступу на державну службу? 6.9. Якщо закон не містить вимоги щодо конкурсного відбору, чи є зрозумілим, як і хто буде здійснювати відбір у спосіб, що виключає заступництво та непотизм, необ’єктивність та упередженість? Правовідносини 6.10. Чи закон роз’яснює: (а) що суб’єктами правовідносин є державний службовець і держава, а не окреме міністерство/агенція? (б) хто має повноваження вступати у правовідносини від імені держави (наприклад, очільник міністерства/агенції)? 6.11. Чи розроблено структуру прийняття рішень щодо призначень на державну службу таким чином, щоб запобігати непотизму та упередженості і сприяти мобільності між міністерствами/агенціями? 6.12. Чи покладено на раду міністрів, або інший центральний орган, відповідальність за: (а) призначення керівного складу державної служби? (б) нагляд над загальним процесом призначень? 6.13. Чи містить законодавство вимоги щодо того, як призначення повинно формально реєструватися і коли воно має розпочинатися? 6.14. Чи прийняття присяг повинно бути передумовою призначення? Якщо так, якими є наслідки неприйняття присяги? Випробування Примітка: Призначення державного службовця на постійній основі (на відміну від контрактної, яка вимагає періодичного продовження контракту) (on tenure) має наслідком довготермінове фінансове зобов’язання з боку держави. Через це багато держав ОЕСР вимагають від осіб, яких було призначено на службу, успішно подолати випробувальний термін перед остаточним затвердженням призначення. 6.15. Чи містить закон положення, яке ставить первинне призначення на державну службу або на певну посаду в залежність від успішного завершення випробувального періоду?

7

Fast stream (http://www.faststream.gov.uk/) – програма прискореного розвитку державної служби в Великобританії, яка готує її учасників для старших менеджерських посад в державній службі.

83


6.16. Якщо так, то: (а) чи є встановлений випробувальний період достатньо тривалим для того, щоб зробити справедливу оцінку кандидата? (б) чи буде оцінено якість роботи кандидата у спосіб, який гарантуватиме професійне та справедливе судження? (с) чи буде призначення затвердженим або скасованим на такому рівні, який запобігатиме непотизму та упередженості? (д) чи матиме державний службовець, призначення якого не було затверджено, право на продовження випробувального терміну або перегляд рішення про скасування призначення? (е) чи має державний службовець право на пільги під час випробування (якщо так, якими є ці пільги)?

7. Умови служби Особиста справа 7.1. Чи містить закон положення щодо створення і ведення особистої справи для кожного державного службовця, а також органу, який є відповідальним за це? 7.2. Чи вимагає закон конфіденційності особистої справи, в той же гарантуючи державним службовцям право перевіряти та оскаржувати зміст власної особистої справи? 7.3. Чи містить закон положення про те, який орган матиме повноваження розробляти детальні правила і настанови щодо порядку ведення особистих справ? Професійне зростання і просування по службі 7.4. Чи вказує законодавство на те, коли і як державні службовці можуть просуватися кар’єрними сходами та отримати підвищення, і хто приймає відповідні рішення? 7.5. Чи здійснюватиметься прийняття рішень на певному рівні та в спосіб, який дозволить: (а) зробити можливим просування по службі в інших секторах державного управління? (б) запобігати непотизму та упередженості? 7.6. Чи передбачає закон систему оцінювання якості роботи державних службовців? 7.7. Якщо так: (а) як, ким і з якою періодичністю буде здійснюватися оцінювання?

84


(б) чи будуть професійний ріст та просування по службі пов’язаними з оцінюванням або спиратися на нього? (в) Чи матиме державний службовець право ознайомитися з письмовою оцінкою своєї роботи та оскаржити її? 7.8. Чи будуть просування по службі та підвищення заробітної плати автоматично супроводжувати набуття стажу роботи або завершення визначених періодів служби, чи вони повністю або частково залежатимуть від якості роботи? 7.9. Чи присуджуватимуться за спеціальну службу бонуси (премії)? Якщо так, за яких обставин і хто прийматиме відповідні рішення? 7.10. Чи вимагатимуться для присвоєння нового рангу або призначення на нову посаду підвищення кваліфікації та /або іспити? Чи є більш доцільним формулювати ці вимоги в документі щодо умов державної службі, а не в законодавстві? 7.11. За яких обставин просування по службі та призначення на нові посади будуть здійснюватися шляхом відкритого конкурсного відбору по заслугах (on merit), і чи закон чітко вимагає проведення конкурсного відбору в спосіб, який запобігає непотизму та упередженості? 7.12. Чи будуть вакантні посади в міністерстві/агенції відкритими для всіх державних службовців, які мають необхідну кваліфікацію, чи тільки для співробітників відповідного міністерства/агенції? 7.13. Якщо вакансії будуть відкритими для всіх, чи містить законодавство вимогу щодо оголошення вакансій по всій державній службі? Переходи на інше місце роботи 7.14. За яких обставин державний службовець може перейти на роботу в інше міністерство/агенцію, і наскільки він є вільним у прийнятті цього рішення? 7.15. Зважаючи на те, що переходи на інше місце роботи зазвичай здійснюються на прохання або за згодою державного службовця, чи існують виняткові обставини, за яких від державного службовця вимагатимуть переходу (трансферу)? 7.16. Чи мають державні службовці, які підпадають під скорочення штату, пріоритетне право переходу на еквівалентну посаду в іншому міністерстві /агенції, коли відкриється відповідна вакансія? 7.17. Чи передбачає структура прийняття рішень можливість використання переходу на іншу посаду (трансферу) як спосіб кар’єрного розвитку або уникнення скорочення штату? Припинення державної служби 7.18. Чи містить закон формулювання обставин, за яких правовідносини може бути припинено? Зокрема, чи визначає законодавство умови, за яких державну службу може бути припинено через:

85


(а) погане здоров’я? (б) некомпетентність/непридатність до роботи або низьку якість роботи? (в) скорочення штату або ліквідація міністерства/агенції, відносно службовців без визначеного строку служби? (г) посадовий злочин? (д) відставка /прохання про відставку державного службовця? 7.19. Чи передбачає закон, що той самий орган влади, який здійснює призначення на державну службу, вповноважений також її припиняти, і чи передбачає він процедури припинення, а також права апеляції /перегляду рішення щодо припинення служби? 7.20. Які права (наприклад, на грошові субсидії, пенсію, повторне призначення) має службовець, державну службу якого було припинено за різних обставин? 7.21. Які особливі права має державний службовець, не зарахований у штат (without tenure), чию службу було припинено внаслідок скорочення штату або ліквідації міністерства/агенції (наприклад, право на підвищену пенсію, продовження виплати окладу на певний обмежений термін)? Чи передбачено в державному бюджеті кошти на забезпечення цих прав? 7.22. Чи містить законодавство або інші документи положення, які регулюють процедуру і порядок визначення державних службовців, яких має бути звільнено в ході вимушеного скорочення штату в спосіб, що запобігає непотизму та упередженості?

8. Обов’язки державних службовців Спеціальні обов’язки 8.1. Чи закон містить або передбачає повний спектр спеціальних обов’язків державних службовців, які мають на меті гарантувати їхню безпристрасність, чесність, лояльність до уряду та держави, ефективність та підзвітність? 8.2. Зокрема, чи закон передбачає: (а) обов’язок виконувати законні накази вищих за ієрархією державних службовців, а також обставини і процедуру відмови службовця від виконання протизаконного наказу? (б) обов’язок надавати інформацію на вимогу громадськості, за винятком інформації, що є таємною у відповідності з законом про державну таємницю, а також обов’язок зберігати конфіденційність по відношенню до питань, які підпадають під правове визначення державної таємниці? (в) міра, в якій обов’язком службовця є відмова займатися іншою оплачуваною роботою або діловою активністю (а також, хто може дати дозвіл на подібну 86


роботу, коли вона не є несумісною з обов’язками державного службовця)? (г) обставини, за яких службовець зобов’язаний проживати у певному місці або бути переведеним, на певний час, на інше місце роботи або на виконання інших функцій? (д) обов’язок не вимагати і не приймати фінансові або інші винагороди, чи пільги, від третіх осіб за виконання функцій державної служби? (е) обов’язок проходити медичну комісію для оцінки фізичної та ментальної спроможності державного службовця виконувати свої функції? (є) загальний обов’язок виконувати свої функції лояльно, ретельно і вчасно, без упередженості і впливу політичних поглядів або уподобань, без зловживання владою, і в цілому поводитися гідно, уникаючи несумісною з перебуванням на державній службі поведінки? Кодекс поведінки 8.3. Чи передбачає закон оприлюднення кодексу поведінки, що пропонує детальні настанови для державних службовців щодо способів виконання різноманітних вказаних в законі обов’язків за обставин, в яких вони найбільш вірогідно поставатимуть?

9. Дисципліна державних службовців 9.1. Чи встановлює закон систему дисциплінарного покарання державних службовців, яка є прозорою і відповідає стандартам юридичної якості? 9.2. Зокрема: (а) чи належним чином визначені в законі підстави для дисциплінарного покарання з точки зору стандартів слідування закону, і чи чітко встановлено їхній зв’язок зі статутним обов’язками та кодексом поведінки? (б) чи містить закон повний перелік покарань за посадовий злочин і випадків, в яких кожне з них може бути застосовано? (в) чи визначає закон органи, що можуть виконувати дисциплінарні функції, і розрізняє випадки посадових злочинів, які може розглядати керівник, і тих, що мають розглядатися дисциплінарним трибуналом? (г) чи містить закон положення щодо складу дисциплінарних трибуналів (за виключенням того, хто ініціює судовий розгляд або виступає обвинувачем), необхідного розміру та кількості членів трибуналів з тим, щоб вони могли виконувати свої задачі? (д) чи склад дисциплінарних трибуналів дозволяє очікувати від них ухвалення незалежних рішень? (е) чи містить закон запобіжні заходи для проведення справедливого слухання, включаючи право на отримання правової допомоги, право бути представле87


ним людиною за вибором звинуваченого, право знати звинувачення і слухати свідчення, а також право на захист і апеляцію? (є) чи існує в законі положення про загальний апеляційний орган для всіх дисциплінарних трибуналів, метою якого є забезпечення єдиних стандартів прийняття рішень? (ж) чи санкціонує закон розробку стандартного набору процесуальних норм або дисциплінарного кодексу відносно ініціювання судового розгляду, звинувачення, слухання справи та вироку? (з) чи містить закон вимогу щодо знищення, по закінченню встановленого періоду, негативних відомостей, що було внесено до особистих справ державних службовців? (і) чи вказує законодавство на обставини, за яких державних службовців може бути тимчасово відсторонено від державної служби до встановлення результатів дисциплінарного розгляду, а також їхні права під час відсторонення і в разі виправдання (визнання невинності)?

10. Права державних службовців Особливі права 10.1. Чи містить закон основну схему особливих прав державних службовців? 10.2. Зокрема, чи повинен закон гарантувати наступні права державних службовців (при потребі в рамках встановлених обмежень): (а) право рівного доступу кваліфікованих кандидатів до державної служби? (б) право на заробітну плату (а також, чи залежатиме її розмір від якості роботи державного службовця чи від його віку та стажу державної служби)? (в) право отримувати заробітну плату, рівні якої встановлено в процесі колективних торгів/переговорів? (г) право вимагати письмового наказу вищого за ієрархією чиновника в випадках, коли законність або адекватність усного наказу ставиться під сумнів? (д) право вступати до профспілки або професійної асоціації, а також право на страйк? (е) право вступати до політичної партії і обіймати в ній посаду, а також брати участь в політичній активності, яка не є несумісною з виконанням функцій державного службовця? (є) право на встановлений мінімальний період річної відпустки, а також на відпустку за свій рахунок? (ж) право звертатися до суду або до іншого незалежного органу з метою врегулювання суперечок, пов’язаних з питаннями трудових відносин? 88


(з) право вступати в певні форми зовнішніх трудових відносин, якщо тільки вони не є несумісними з виконанням функцій державного службовця? (і) право не бути переведеним на інше місце роботи без особистої згоди, якщо це не викликано гострою необхідністю? (й) право на відповідне навчання за рахунок держави, а також на навчальну відпустку? (к) право на спеціальні субсидії (наприклад, за роботу в віддалених регіонах, під час трансферу на інше місце роботи, під час хвороби, офіційних поїздок, понаднормовий робочий час, та за особливо важку працю)? (л) право на спеціальні умови працевлаштування (наприклад, право на декретну відпустку, медичне обслуговування державного службовця та його родини, пенсії та допомогу з інвалідності державного службовця та його родини)? 10.3. Чи передбачає закон, що деталі щодо прав (наприклад, кількість, умови надання) можуть встановлюватися час від часу іншими методами, наприклад, через вторинне законодавство, технічні завдання, адміністративні настанови? Витрати на забезпечення прав державних службовців 10.4 Чи було підраховано витрати на забезпечення прав державних службовців, які розглядаються до включення до закону? 10.5. Чи є можливим фінансувати ці витрати з державного бюджету? Якщо ні, чи варто виключити або модифікувати деякі положення, або ж запровадити процедуру тимчасового скасування деяких прав до отримання достатнього фінансування?

11. Участь персоналу 11.1. Чи передбачає законодавство участь персоналу державної служби або їхніх представників в процесах ухвалення рішень керівництвом? 11.2 Зокрема: (а) чи визначає законодавство способи, за допомогою яких профспілки або професійні асоціації мають право долучатися до кадрових питань, а також ступінь цього долучення? (б) чи обмежуються функції профспілок або асоціацій колективною дією (наприклад, переговори щодо заробітної плати, розгляд змін в умовах праці або нове законодавство щодо пільг)? (в) чи, натомість, ці функції включають також репрезентацію інтересів окремих державних службовців (наприклад, в трудових диспутах або під час дисциплінарних процесів)?

89


(в) чи мають профспілки або асоціації право виконувати репрезентативні функції колективу щодо всіх державних службовців в окремих міністерствах/ агенціях, або ж їх обмежено загальною роллю державної служби? (г) чи є більш доцільним передати функції репрезентації колективу окремих міністерств / агенцій консультативним органам, що обираються державними службовцями відповідного міністерства? (д) чи мають профспілки або асоціації право представництва на дисциплінарних трибуналах? (е) чи повинен закон передбачити заснування єдиного національного консультативного органу, на додаток до профспілок і асоціацій?

12. Навчання 12.1 Чи містить законодавство положення щодо навчання (підвищення кваліфікації) державних службовців, зв’язуючи його з професійним ростом та просуванням по службі? 12.2. Якщо закон постулює право та обов’язок державних службовців на навчання (підвищення кваліфікації), які заходи передбачено для забезпечення та моніторингу того, що навчання в повному обсязі та систематично планується і надається в усій системі державної служби? 12.3. Чи визначає законодавство, які органи несуть відповідальність за організацію навчання, і яку роль в цьому процесі відведено державним освітнім закладам? 12.4. Чи існує механізм підрахунку витрат на навчання і включення їх до державного бюджету?

13 Перехідні положення та положення, що залишаються в силі Чи передбачає закон вжиття всіх перехідних заходів, необхідних для того, щоб існуючі обставини, які регулюються чинним законодавством, було узгоджено з вимогами нового законодавства? Графіки реалізації та початок Чи було розроблено графік (наприклад, з використанням блок-схем або методу «критичного шляху»), щоб визначити етапи запровадження нове законодавства з державної служби? Чи дає закон можливість вводити в дію його положення в відповідності з цими етапами? Чи чітко зазначено, що жодне положення закону не набуватиме чинності, допоки інші положення, від яких вони залежать, не увійдуть повністю в дію? 90


Чи дають запропоновані терміни вступу в дію окремих частин закону реалістичний запас часу для підготовки до їхнього впровадження? Перекваліфікація наявних державних службовців Чи містить законодавство положення щодо статусу тих громадян, які вже займаються державним управлінням і, відповідно, підпадають під дію чинного закону? Зокрема, чи закон містить положення щодо: (а) методів, за допомогою яких статус громадян, які на даний момент виконують функції державної служби («наявні державні службовці»), буде узгоджено з новою системою державної служби (незалежно від того, функціонує вона за принципом кар’єри або посадових призначень), і визначено їхні нові ранги або посади, а також заробітну плату? (б) статусу та умов служби наявних державних службовців, а також тих, кого буде прийнято на службу в перехідний період, до завершення процесу перекваліфікації? (в) положення наявних державних службовців, які не мають необхідної, згідно з вимогами закону, кваліфікації, або ж визнаються за законом професійно непридатними? (г) яку спеціальну допомогу може бути надано недостатньо кваліфікованим державним службовцям в знак подяки за довгу службу або для того, щоб надати їм можливість отримати необхідну кваліфікацію? (д) чи треба створити спеціальні умови скорочення або виходу на пенсію для наявних державних службовців, які залишають, або повинні залишити державну службу внаслідок вступу в дію законодавства? (е) процедур, органів влади та графіків, які регулюють ухвалення рішень щодо майбутнього наявних державних службовців? Загальні питання перехідного періоду 13.7. Яким буде статус тих громадян, які раніше працювали в сфері державного управління (наприклад, пенсіонери), та їхніх родин, по відношенню до будь-яких особливих привілей державних службовців згідно чинного законодавства (наприклад, медичних або пенсійних виплат)? Зокрема: (а) чи буде збережено їхні права, забезпечені діючим законом, після вступу в дію нового законодавства? (б) або ж їх буде прирівнено до тих державних службовців, які мають схожий статус згідно нового законодавства? 13.8. Яким є статус розпочатих дисциплінарних процесів, або дисциплінарної дії в процесі впровадження, щодо існуючих державних службовців згідно чинного законодавства? Зокрема, чи потрібно припинити ці процеси, або завершити їх згідно чинного законодавства, або ж узгодити зі схемою нового законодавства?

91


13.9. Яким є статус трудових диспутів, що тривають, в яких беруть участь наявні або колишні державні службовці? Зокрема, чи їх має бути врегульовано згідно існуючого законодавства? 13.10. Яким є статус та пільги громадян, які згідно існуючого законодавства є державними службовцями або прирівняні до них? Зокрема, чи має застосовуватися до них і в подальшому чинний (існуючий) закон, або ж їх треба віднести до схожих категорій за новим законодавством? 13.11. В якій мірі період попередньої служби за чинним (існуючим) законодавством повинен враховуватися при розрахунку стажу роботи для отримання будь-якої пільги за новим законодавством? 13.12. Чи потрібно включити до закону положення, що гарантує збереження та передачу створених за вимогами чинного (існуючого) законодавства особистих справ для використання як документи за новим законодавством? 13.13 Скільки додаткового часу має бути надано для того, щоб державні службовці могли узгодити свої справи з вимогами законодавства і з кодексом поведінки в тому, що стосується фінансових та комерційних інтересів або інших несумісностей? 13.14. Чи має будь-яке важливе вторинне законодавство, що було введено в дію згідно чинного (існуючого) закону, залишатися в силі (в тій мірі, в якій воно є сумісним з новим законом), допоки нове вторинне законодавство буде розроблено для потреб нового закону? 13.15. Чи повинні посилання в інших законах на положення закону, який скасовується, або на згадані в ньому органи влади сприйматися як посилання на відповідні положення або органи влади в новому законодавстві? Положення щодо скасування 13.16. Чи містить закон вичерпне роз’яснення щодо ступеню скасування існуючого законодавства з державної служби? 13.17. Чи містить закон повний перелік положень існуючого законодавства, що мають бути збереженими (іншими словами, зберігати юридичну силу) з певною спеціальною метою або на певний період?

14. Структура закону Примітка: Наступні питання корисно мати на увазі як в процесі створення положень закону, так і пізніше, під час перевірки проектів закону. Подібні питання повинні також задаватися по відношенню до вторинного законодавства, що створюється для доповнення закону.

92


14.1. Чи має закон систематичну та впорядковану структуру, яка полегшить його обговорення в парламенті і сприятиме розумінню тими, хто має цей закон застосовувати? 14.2 Зокрема, чи відповідає закон наступним загальним принципам, які зазвичай прийняті в країнах ОЕСР? (а) При наявності, цілі закону має бути проголошено на початку, оскільки вони встановлюють контекст для сприйняття всіх наступних положень. (б) Основні концепції і терміни закону має бути роз’яснено або визначено до початку їхнього використання. (в) Застосування, або сфера дії закону (тобто перелік загальних випадків, які регулює та не регулює закон), повинні передувати дотичним до цих випадків положенням. (г) Основні положення повинні передувати допоміжним положенням, що їх розвивають, розширюють або від яких залежать. (д) Зокрема, загальні положення мають передувати опису виключень з них. (е) Універсальні або загальні положення повинні передувати положенням, що застосовуються виключно до специфічних або особливих випадків. (є) Положення, що засновують органи влади, мають передувати тим, що регулюють їхню діяльність і виконання функцій. (ж) Положення, що створюють права, обов’язки, повноваження або привілеї («сутнісні правила») мають передувати положенням, що регулюють спосіб їхнього дотримання («правила управління або процедури»). (з) Положення, на які часто посилатимуться, повинні передувати тим, що не будуть регулярно використовуватися. (і) Постійні положення повинні передувати тим, що будуть чинними або застосовуватимуться тільки протягом обмеженого періоду часу (наприклад, в перехідний період) (й) Положення, які впливають на серію пов’язаних між собою подій або дій, має бути розташовано за хронологічному порядком, в якому ці події або дії відбуватимуться. (к) Термінологія повинна використовуватися послідовно в усьому законі і похідному законодавстві; однакові терміни мають використовуватися для однакових випадків, а різні терміни – для різних. (л) Пов’язані між собою положення має бути розміщено в одній частині закону, а відмінні одна від одної групи пов’язаних між собою положень має бути виділено як окремі частини закону. (м) Групи положень, або частини закону, має бути упорядковано згідно тих самих принципів, що регулюють окремі положення.

93


(н) Закон повинен містити перехресні посилання на все інше важливе законодавство, яке доповнює закон (наприклад, трудовий кодекс чи законодавство, що стосується пенсій, страхування здоров’я або оплати праці). (о) Перехресні посилання має бути зроблено в положеннях закону на ті положення закону, з якими вони пов’язані, з зазначенням їхньої правильної нумерації.

94


Частина 3 ПРИНЦИПИ УПРАВЛІННЯ ПИТАННЯМИ ЕТИЧНОЇ ПОВЕДІНКИ НА ДЕРЖАВНІЙ СЛУЖБІ Переклад за публікацією OECD Puma: Principles for managing ethics in the public service (OECD Puma, 1998); Підготовлено Яношем Бертоком

Цей документ було підготовлено за фінансової підтримки Європейського Союзу. Висловлені у ньому погляди відображають думку автора, і за жодних умов не повинні сприйматися як офіційна позиція Європейського Союзу чи ОЕСР, країн-членів чи країн-бенефіціарів, що беруть участь у програмі Sigma.

95


Етичні стандарти для державної служби мають бути зрозумілими. Державні службовці мають знати основні принципи і стандарти, яких вони повинні дотримуватися у своїй роботі, а також межі прийнятної поведінки. Стисле, добре викладення ключових етичних стандартів і принципів, які регулюють поведінку державних службовців, наприклад у формі Кодексу поведінки, може сприяти досягненню цієї мети шляхом забезпечення спільного розуміння в уряді і в межах ширшої спільноти. Етичні стандарти мають відтворюватися у правовій базі. Правова база є основою для інформування про мінімум обов’язкових стандартів та принципів поведінки державного службовця. Законодавчі й нормативні акти можуть встановлювати основні цінності державної служби й повинні забезпечувати основу для створення настановних інструкцій, розслідування, заходів дисциплінарного впливу та притягнення до відповідальності. Етичні настанови мають бути доступними для державних службовців. Професійна соціалізація повинна сприяти розвитку необхідних переконань і навичок, які надають можливість державним службовцям застосовувати етичні принципи за певних обставин. Тренування сприяє усвідомленню необхідності етичних засад поведінки й здатне розвинути необхідні навички для етичного аналізу і морального судження. Безсторонні поради можуть допомогти створенню оточення, в якому державні службовці будуть більш схильні протистояти етичним непорозумінням і проблемам та розв’язувати їх. Необхідно забезпечити надання консультативної допомоги та створення механізмів внутрішніх консультацій з тим, аби допомоги державним службовцям у застосуванні основних етичних стандартів на робочому місті. Державні службовці повинні знати свої права та обов’язки при виявленні порушень. Державні службовці повинні знати, в чому полягають їхні права та обов’язки щодо викриття дійсних або підозрюваних порушень на державній службі. Ці права та обов’язки мають включати в себе чіткі правила й процедури, яких повинні дотримуватися посадові особи, а також визначати формальну ієрархію відповідальності. Державні службовці також повинні знати, на який захист вони можуть розраховувати у разі виявлення порушень. Зміцненню етичності поведінки державних службовців має сприяти взяття на себе політичних зобов’язань щодо дотримання етичних стандартів. Політичні лідери несуть відповідальність за підтримання високих стандартів особистої відповідності їхнім державним обов’язкам. Їх зобов’язання демонструються власним прикладом та діями, що є можливими лише на політичному рівні – наприклад: шляхом законодавчих й інституційних домовленостей, які сприяють укріпленню етичної поведінки й запроваджують санкції проти порушень; також шляхом надання необхідної допомоги та ресурсної підтримки за96


ходів на рівні уряду, спрямованих на забезпечення підтримки етичних стандартів поведінки; й насамкінець, через уникнення використання правил та законів етики з політичними цілями. Процес прийняття рішень повинен бути прозорим і відкритим для громадської перевірки. Громадськість має право знати, яким чином державні установи довірені їм владні повноваження та ресурси. Громадському контролю мають сприяти: наявність прозорих та демократичних процесів, законодавчий контроль, та доступ до відкритої інформації. Необхідно далі підвищувати прозорість шляхом таких заходів, як створення систем оприлюднення інформації та визнання ролі активних і незалежних засобів масової інформації. Повинні бути створені чіткі основні принципи взаємодії між державним і приватним секторами. Поведінка державних службовців у їхніх стосунках з приватним сектором має регулюватися чіткими правилами, що визначають етичні стандарти – наприклад, стосовно умов закупівлі товарів (робіт, послуг) за державні кошти, користування послугами зовнішніх виконавців, або умов прийому на роботу на посади державної служби. Підвищення взаємодії між державним та приватним секторами вимагає приділення більшої уваги до цінностей державної служби та дотримання цих цінностей зовнішніми партнерами. Керівники, мають на власному прикладі демонструвати етичну поведінку й сприяти її поширенню. Безпосередній вплив на щоденне застосування цінностей та етичних стандартів державної служби мають умови роботи в установі, де високі стандарти поведінки підтримуються за рахунок надання відповідних заходів стимулювання дотримання етичної поведінки, а саме: адекватних умов праці та дієвої оцінки ефективності виконавської діяльності. Керівники відіграють важливу роль у цьому відношенні, забезпечуючи послідовність управління та виступаючи ролевими моделями етичності та відповідності поведінки в їхніх посадових стосунках з політичними лідерами, іншими державними службовцями та громадянами. Сприяти етичній поведінці повинні політика, практика і процедури управління. Зобов’язання організацій щодо дотримання етичних стандартів мають наочно підтверджуватися їхньою політикою і практикою управління. Мати лише структури, засновані на правилах або забезпеченні відповідності, органам державної влади недосить. Застосування самих лише систем забезпечення відповідності може неумисно спонукати деяких державних службовців до роботи фактично на межі порушення з тих міркувань, що відсутність прямого порушення закону вже є етичною поведінкою. Урядова політика має не лише визначати планку мінімальних стандартів, нижче якої дії державних службовців є не97


допустимими, але також чітко визначати низку цінностей державної служби, до яких мають прагнути працівники. Етичній поведінці повинні сприяти умови роботи на посадах державної служби, а також управління людськими ресурсами. Умови працевлаштування на посади державної служби – такі, як перспективи кар’єрного зросту та особистого розвитку, адекватна винагорода за працю і політика управління людськими ресурсами – повинні створювати умови, які сприятимуть етичності поведінки. Системне використання у повсякденних процесах прийому на роботу та просування по службі базових принципів – таких, як визнання досягнень – сприяє практичному забезпеченню цілісності державної служби. У державній службі повинні існувати необхідні механізми забезпечення відповідальності. Державні службовці відповідальні за свої дії перед своїми керівниками та, у більш ширшому розумінні, перед громадськістю. Відповідальність має ґрунтуватися як на забезпеченні відповідності правилам та етичним принципам, також і на досягненні результатів. Механізми забезпечення відповідальності можуть бути внутрішніми (як на рівні окремої установи, також і в межах всієї системи органів державної влади), або ж забезпечуватися громадянським суспільством. Механізми, що сприяють підзвітності можуть бути розроблені з метою забезпечення належних важелів контролю, одночасно дозволяючи при цьому відповідну гнучкість управління. Мають існувати відповідні санкції і процедури з метою протидії порушенням. Механізми для виявлення і незалежного розслідування фактів порушень – таких, як корупція – є необхідною частиною інфраструктури забезпечення етики поведінки. Повинні існувати надійні процедури і ресурси для забезпечення виконання правил державної служби щодо моніторингу, відповідальності та розслідування порушень, так само як і відповідних адміністративних чи дисциплінарних санкцій з метою протидії порушенням норм поведінки. Керівники повинні помірковано ставитися до використання цих механізмів у випадку необхідності вжиття певних заходів. Проблеми управління етикою поведінки Високі стандарти поведінки на посадах державній службі стали нагальним питанням для урядів країн-членів ОЕСР. Реформи державного управління, що включають в себе більш масштабне делегування обов’язків та розширення самостійності державних службовців у прийнятті рішень, обмеженість бюджетних асигнувань та нові форми надання державних по-

98


слуг стали викликом для традиційних цінностей державної служби. Глобалізація і подальший розвиток міжнародних економічних відносин, в тому числі, у галузі торгівлі та інвестицій, вимагають встановлення високих та прийнятних стандартів поведінки на посадах державної служби. Попередження порушень правил поведінки є так само складним питанням, що й власне порушення як таке, тому для забезпечення успіху необхідний комплекс інтегрованих механізмів, включно з відповідними системами управління етикою. Перегляд системи управління етикою Зростаюче занепокоєння стосовно зниження довіри до органів державної влади та розвиток корупції спонукали уряди переглянути свої підходи до питань етичної поведінки. У відповідь на ці виклики Комітет з питань державного управління погодився на низку «Принципів управління етикою поведінки на державній службі» з метою допомогти країнам у перегляді діяльності інституцій, систем та механізмів розвитку етичних засад поведінки на державній службі. Ці принципи визначають функції настанов, управління або контролю, відносно яких мають перевірятися системи управління етикою поведінки на державній службі. Вони ґрунтуються на досвіді країн, що є членами ОЕСР і відображають спільність поглядів на належне управління етикою поведінки на державній службі. Ці принципи мають широке практичне застосування Принципи можуть використовуватися керівниками національного та нижчих рівнів державного управління. Політичні лідери можуть використовувати їх для перегляду режимів управління етикою та оцінки ступень практичного впровадження стандартів етичної поведінки в органах державної влади. Ці принципи задумані як інструмент, який країни мають пристосувати для власних національних умов, аби знайти з його допомогою власні шляхи врівноваження різних елементів очікувань та забезпечення відповідності та на основі цього вийти на ефективну рамкову систему, яка найкращим чином відповідатиме їхнім власним обставинам. Самі по собі вони не є достатніми й мають відповідно розглядатися як спосіб поєднання управління етикою з ширшим контекстом державного управління. По більш детальну інформацію щодо діяльності ОЕСР у цій сфері звертайтеся до: Janos BertokE-mail: janos.bertok@oecd.org -Fax: (33-1) 45.24.87.96 або відвідайте веб-сторінку: www.oecd.org/puma/gvrnance/ethics

99


ПРО ПРОГРАМУ SIGMA Програма Sigma – Підтримка вдосконалення урядування і менеджменту – є спільною ініціативою Організації економічного співробітництва та розвитку (ОЕСР) та Європейського Союзу, що в основному фінансується ЄС. Працюючи в партнерстві з країнами-бенефіціарами, Sigma підтримує належне урядування шляхом: • Оцінювання прогресу в здійсненні реформ і визначення пріоритетів відносно базових показників, які відображають взірцеву Європейську практику і існуюче законодавство ЄС (the acquis communautaire); • Надання допомоги ухвалювачам рішень та адміністраціям у заснуванні організацій та процедур задля наближення до європейських стандартів і взірцевої практики; • Сприяння донорській допомозі з Європи та з-поза її меж через допомогу у розробленні проектів, забезпечення необхідних умов та підтримку здійснення проектів. У 2007 році, Sigma співпрацює з такими країнами-партнерами: • Нові члени ЄС – Болгарія та Румунія • Країни-кандидати на вступ до ЄС – Хорватія, колишня югославська Республіка Македонія, Туреччина • Західнобалканські країни – Албанія, Боснія і Герцеговина (Держава, федерація Боснії та Герцеговини і Республіка Сербська), Чорногорія, Сербія і Косово (з червня 1999 року керується тимчасовою адміністративною місією ООН в Косово - МООНК) • Україна (діяльність, що фінансується Швецією та Великобританією). Програма Sigma підтримує реформи, що здійснюють країни-партнери в таких галузях: • Правові та адміністративні структури, державна служба та юстиція; системи громадської доброчинності • Державний внутрішній фінансовий контроль, зовнішній аудит, боротьба з шахрайством та управління фондами ЄС • Менеджмент державних витрат, системи бюджету та казначейства • Державні закупівлі • Вироблення політики та координація • Підвищення якості регулювання. Для отримання додаткової інформації про Sigma, відвідайте нашу веб-сторінку: http://www.sigmaweb.org Авторське право ОЕСР, 2006, 1998, 1996 Заявку на дозвіл передруку чи перекладу всієї цієї публікації або її частин треба надсилати на ім’я Керівника служби публікацій, ОЕСР, 2 Андре Рю Pascal, 75775 Париж Цедекс 16, Франція.

100





Серія «Бібліотека молодого державного службовця» Науково-практичне видання

Мануєль Віллорія, Стаффан Синнестрьом, Янош Берток

ОСНОВИ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ: запобігання конфлікту інтересів та вимоги до законодавства Українською мовою

Переклад за виданнями Організації економічного співробітництва та розвитку: Sigma Paper No. 36: Conflict of interest policies and practices in nine EU member states (Sigma OECD, 2006) Sigma Paper No. 5: Civil service legislation content list (Sigma OECD, 1996) Principles for managing ethics in the public service (OECD Puma, 1998)

Видання здійснене коштом Державного бюджету України Перекладач Ірина Чуприна Відповідальний за випуск Дмитро Чуприна

Здано в набір 1.12.2010. Підписано до друку 15.12.2010. Формат 60х84/16. Друк офсетний. Папір офсетний. Гарнітура Леттеріка. Ум. друк. арк. 8,37. Обл.-вид. арк. 9,51. Тираж 1000. Зам. № 10-1044 Центр адаптації державної служби до стандартів Європейського Союзу при Головному управлінні державної служби України вул. Прорізна, 15, м. Київ, 01601, Україна; тел. (044) 278-3650, факс (044) 278-3622 http:\\www.center.gov.ua; e-mail: center@center.gov.ua Свідоцтво про внесення до Державного реєстру ДК 3280 від 17.09.08

Віддруковано в друкарні «Видавництво «Фенікс». Св-во суб’єкта видавничої справи ДК №271 від 07.12.2000 р. 03680, м. Київ, вул. Шутова, 13-Б. www.kniga.kiev.ua

ISBN 978-966-8918-30-8