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Datore di lavoro di ultima istanza: Un caso di studio del Programma Jefes dell’Argentina L. Randall Wray Professor of Economic University of Missouri-Kansas City wrayr@umkc.edu ed Pavlina R.Tcherneva Associated Director for Economic Analysis Center for Full Employement and Price Stability tchernevap@umkc.edu Indirizzo per la corrispondenza di entrambi gli autori: University of Missouri-Kansas City Economic Departement; 211 Haag Hall 5100 Rockhill Road Kansas-City, MO 64110 Phone :816-235-5687 o 816-235-5835 Fax: 816-235-2834 o 816-235-6558 Tabella dei contenuti. I. Introduzione II. Sommario del Piano Jefes de Hogar dell’Argentina III. Valutazione preliminare IV. Impatto del programma V. Risposta alle critiche del ELR VI. Conclusioni Appendice I : Disegno Istituzionale ed Amministrazione dello Jefes Appendice II: Moltiplicatori dell’effetto Jefes Grafici References.

I. Introduzione. Nel corso degli ultimi otto anni, un certo numero di ricercatori (la maggior parte dei quali sono ora associati con l’Università del Missouri_kansas City) hanno sostenuto un programma di creazione lavoro che è stato chiamato in vari modi il datore di lavoro di ultima istanza (ELR), lavoro garantito, servizio pubblico di impiego, o programma di impiego del buffer stock. Queste proposte erano basate su un precedente lavoro di Hyman Minsky, Abba Lerner, Phillip Harvey, Wendell Gordon, e Charles Killingsworth che ha ricordato l’esperienza US del New Deal con la creazione di programmi di lavoro. La maggior parte del lavoro sino ad oggi è stato a livello teorico (Harvey 1989 e Ginsburg 1983 sono eccezioni importanti). Comunque, l’Argentina ha recentemente adottato un programma di creazione lavoro che è esplicitamente basato sulle nostre proposte. Questo scritto fornirà una analisi preliminare dell’esperienza Argentina. In tutti gli anni novanta, l’Argentina è stata il bambino manifesto per il Washington Consensus, adottando un currency board, aprendo i mercati, dimettendo i governi, e liberando i capitali. Dopo il collasso della sua economia e la disoccupazione e la povertà che era salita alle stelle, essa ha implementato un programma limitato di datore di lavoro di ultima istanza chiamato Plan Jefes de Hogar,(da quì Jefes) per fornire lavoro ai capi di famiglie povere. Il ministro dell’economia, Daniel Kostzer, divenuto familiare con le proposte ELR sviluppate in US ha aiutato a disegnare ed implementare il programma Jefes. Per la maggior parte delle misure il programma ha avuto un tremendo successo, fornendo lavoro a 2 milioni di lavoratori per circa il 5% della popolazione, e circa il 13% della forza lavoro. L’esperienza dell’Argentina ci consente di misurare la vitalità dei programmi ELR e rispondere alle critiche.


II.Sommario del Piano Jefes de Hogar Argentino. L’esperienza dell’Argentina nella creazione di lavoro non è nuova. Durante la seconda metà degli anni novanta, il governo argentino a tentato di affrontare la povertà e la disoccupazione istituendo un programma chiamato Trabajar. Questo programma ha avuto tre fasi: la prima iniziata durante il 1995-96 al tempo della crisi Tequila, il secondo è stato implementato durante il 1997-98, ed il terzo è terminato nel 2002. Il programma Trabajar era il preferito della Banca Mondiale, la quale ripetutamente ha fornito le sue positive valutazioni. Dagli obbiettivi del programma all’amministrazione del progetto alla esecuzione ed alla sua valutazione i ratings della banca mondiale andavamo da “soddisfacente” ad “altamente soddisfacente” (si veda il Report No:26134-AR della banca mondiale). Il piano Jefes in effetti è la quarta fase di questo programma di protezione sociale, benché tecnicamente è stato eseguito come una sostituzione del precedente piano Tabajar. Il disegno istituzionale di quest’ultimo non era stato capace di fornire la sicurezza netta necessaria per trattare una dislocazione sociale su larga scala della povertà e della disoccupazione che era precipitata a causa della crisi economica del 2001-2002. Il programma Jefes era stato concepito in modo tale da essere più ampio del precedente. Questa ultima fase è iniziata nell’Aprile del 2002. Il programma Jefes fornisce un pagamento di 150 pesos al mese ai capifamiglia per un minimo di 4 ore di lavoro al giorno. I partecipanti lavoravano in comunità di servizi e piccole imprese di costruzioni oppure in attività di manutenzione, oppure erano indirizzate verso programmi di addestramento (incluso il completamente dell’istruzione di base). Le famiglie dovevano avere bambini di età inferiore ai 18 anni, persone con handicap, o donne in gravidanza. Le famiglie erano limitate ad un solo partecipante al programma Jefer. La maggior parte dei programmi di sicurezza netta sono stati eliminati o ridotti per spostare i fondi su Jefer. Il ministro del lavoro ha implementato un altro programma di impiego, il Programa de Emergencia Laboral (PEL) con una struttura molto simile a quella del Jefes – i benefici mensili erano gli stessi, ma includeva alcuni beneficiari che non erano qualificati per il Jefes. La spesa governativa per il Jefes ed il Pel che correntemente era pari all’1% del PIL, con circa 2 milioni di partecipanti (circa 1,6 milioni in Jefes e 300.000 nel Pel). Questo per una popolazione di soli 37 milioni, quindi pari al 5% della popolazione. La dimensione del programma era una preoccupazione, non solo a causa dell’organizzazione delle domande ma anche per il suo costo. Comunque, deve essere notato che gli US spendono 1% del PIL in assistenza sociale, mentre Francia ed Inghilterra spendono 3-4% del PIL in tali programmi. Dato un tasso di povertà nazionale di circa il 50%, e 9,6 milioni di indigenti ed un tasso di povertà infantile approssimativo del 75%, la spesa Argentina è relativamente bassa per queste necessità. III.Valutazioni Preliminari. Lo staff UMKC C-FEPS (Kregel, Tcherneva, e Wray) visitò l’Argentina fra il 13 ed il 17 agosto 2002. Questi incontrarono il Ministro dell’Economia (Dr. Pedro Dudiuk), la facoltà di economia dell’università di Buenos Aires (membri del piano Fenix), il Ministro del Lavoro (Enrique Deibe, Segretario dell’occupazione, Marta Novik, segretaria degli studi sul lavoro ed il dr.Carlos Tomada, Ministro del Lavoro), ed il CIEEP (Ruben Lo Vuolo, Direttore) per discutere il programma Jefes e pianificare l’ulteriore collaborazione. In aggiunta , noi abbiamo passato in rassegna i reports della banca mondiale così come i risultati della sorveglianza dei partecipanti al programma. In questa sezione noi forniamo una misurazione del successo del programma ed dei relativi problemi. Concordemente con il punto di vista della banca mondiale (si veda per esempi il report No:23710-AR della banca mondiale), il programma è stato pienamente di successo nel raggiungere numerosi obbiettivi. Primo, il programma di spesa è stato ben predisposto sulla popolazione destinataria – le famiglie povere con figli. Secondo, il programma ha fornito i servizi necessari e piccole infrastrutture di progetto nelle comunità più povere, con la maggior parte dei progetti pienamente operativi e completati. Terzo, il programma ha incrementato il reddito delle famiglie povere, benché non le abbia spinte sopra la linea della povertà (questo non è sorprendente, a causa del basso reddito mensile fornito dal programma). Comunque, il tasso di povertà in Argentina ha continuato a salire durante i primi mesi dopo l’implementazione del programma. Benché si siano avuti alcuni problemi associati con l’implementazione e la supervisione del programma, casi di errata gestione o corruzione appaiono essere stati relativamente rari. Comunque, vi sono report di favoritismi, e qualche agenzia di ricerche ha formulato critiche alla struttura del programma. Uno dei più sorprendenti risultati del programma è stato in grande influsso della donne sul programma – le donne sono stata circa il 60% dei partecipanti al programma. Si è sospettato che molte famiglie abbiano


scelto di consentire alle mogli di partecipare al programma benché i mariti cercavano lavoro nel settore privato, inclusi lavori nella economia sotterranea. (in nero). Questo viene visto come un risultato indesiderato. In aggiunta l’apparente incapacità del programma di ridurre significativamente il tasso di povertà, esso non ha avuto successo nel ridurre la disoccupazione e la sottoccupazione a livelli desiderati. Parte della ragione è l’entrata delle donne nel programma che precedentemente era stata esclusa dalla forza lavoro. Comunque è probabile che il programma avrebbe dovuto essere ampliato per poter produrre un considerevole calo della disoccupazione e sottoccupazione misurata. Questo potrebbe essere compiuto allentando la regola che più di un componente per famiglia non possa partecipare al programma. Più generalmente, se il programma potesse muoversi oltre il capo famiglia ed il calo potesse essere misurato, esso potrebbe fornire lavoro a tutti colore che lo avessero voluto al salario base. L’implementazione del programma Jefes è stato preventivato per un costo totale di $1.987 milioni, di cui $600 milioni furono reperiti attraverso uno specifico Prestito dalla Banca Mondiale. Il progetto della banca mondiale è stato realizzato in un periodo di due anni, con una data di chiusura attesa nel 07/30/2004. Quasi tutti i contributi della banca mondiale erano stati destinati a reperire i salari pagati ai partecipanti del programma. Era stato stimato che la banca mondiale avrebbe finanziato circa il 60% del numero totale dei lavoratori partecipanti in tutta la durata del progetto della banca stessa. Data la struttura del programma, che era orientata a fornire servizi comunitari ed infrastrutture per aumentare la qualità della vita nei dintorni più poveri, non era facile che i dollari guadagnati dall’Argentina si sarebbero incrementati significativamente per mezzo del programma stesso. Comunque, la capacità del governo di ripagare il prestito della banca mondiale non può essere facilmente incrementata dal programma Jefes. Questo sembra aumentare significativamente l’unica preoccupazione circa la sostenibilità a lungo termine del programma. Per puntualizzare, il prestito della banca mondiale in moneta estera non era necessario perché i partecipanti al programma erano pagati in pesos. Sembra che sia l’Argentina che la banca mondiale riconoscessero ciò, e che il vero scopo del prestito era di consentire all’Argentina di continuare a rimborsare il suo debito sottostante in dollari. Noi crediamo che tali prestiti equivalgano ad una schema Ponzi che incrementano solamente la facilità con la quale l’Argentina potrà segnare un default sul proprio debito in dollari. Al contrario, noi stiamo lavorando ad una proposta sostenibile alternativa che possa legare la creazione di lavoro con la restituzione del debito – ma questo va oltre lo scopo di questo articolo. La maggior parte delle critiche domestiche al programma derivano dai tentativi di limitarne l’accesso. Questo ha prodotto in qualche caso la discriminazione di potenziali partecipanti ai quali veniva negato l’accesso anche se apparivano soddisfare i requisiti richiesti dal programma. Molto importante, come discusso sopra, le famiglie sono state obbligate a fare la scelta relativa a che avrebbe dovuto partecipare al programma. Spesso le donne sono entrate nella forza lavoro per partecipare al Jefes, benché i loro mariti tentavano di trovare un impiego, spesso nel mercato sotterraneo. Questo risultato ha generato anche critiche domestiche, in parte a causa del fatto che il programma non ha ridotto significativamente il tasso di disoccupazione. Se l’ingresso al programma non fosse stato limitato ad un partecipante per famiglia, è probabile che la maggior parte delle famiglie povere avrebbero potuto inviare sia il marito che la moglie al programma. Questo avrebbe fornito un reddito minimo di 300 pesos al mese a famiglia, spingendo alcune famiglia fuori dalla povertà. Quindi, non solo avrebbe potuto ridurre il tasso di povertà, ma avrebbe potuto ridurre anche il tasso di disoccupazione. Se il programma fosse ampliato ulteriormente, estendendolo oltre i capifamiglia con bambini, alle persone con disabilità, oppure a donne in gravidanza, i partecipanti avrebbero potuto crescere certamente ben oltre i 2 milioni. Il tasso di disoccupazione sarebbe sceso molto di più, così come il tasso di povertà. IV.Impatto del programma. 1. Indigenza e povertà. Nonostante i difetti evidenziati sopra, il programma Jefes ha avuto un grande successo nel ridurre il tasso di indigenza fra i suoi partecipanti. L’indigenza è la povertà estrema misurata nel reddito necessario per acquistare il cibo giornaliero che fornisca il minimo di calorie necessarie per la sopravvivenza. Dopo solo quattro mesi dell’implementazione del programma Jefes nell’aprile 2002, il tasso di indigenza fra le famiglie partecipanti era caduto di quasi il 25% e fra gli individui singoli oltre il 18% (Figura 1).


Figurra1.Decinoo dell’Ind digenza e Povertà dei d Benefficiari del program mma Jefess % di famiglie sotto s la lin nea di ind digenza e povertà.

Come notato sopraa, la riduzione della povvertà è stataa minima, am mpiamente pperché il pro ogramma haa ristrettoo i partecipannti ai capifaamiglia e perrché il reddiito fornito erra al di sottoo del livello o ufficiale dii povertàà. 2. Dissoccupazionee. L’effettto sulla disocccupazione è stato in quaalche modo liimitato. È ov vvio comunqque, che imm mediatamentee dopo l’iimplementazzione del pro ogramma Jefe fes nell’aprilee del 2002 ill tasso di disooccupazionee è diminuitoo di numeerosi punti peercentuali. (F Figura 2).

Figurra 2. Tassoo di disocccupazion ne


Nel maaggio 2002, il i tasso di diisoccupazionne era del 21,5% mentree nel maggioo 2003 era sceso s sino all 15,6%. Oggi il tassoo di disoccup pazione si è sstabilizzato sul s 14,8%, co omunque, la metodologiaa di misura è cambiatta nel 2003. Questo ha prodottoo, che il tasso t di paartecipazionee al lavoro o è balzatoo significativamente verso l’alto primariameente perché un più amp pio e dettaggliato sondag ggio è statoo implem mentato, renddendo il tassso di disoccuupazione sig gnificativamente più am mpio che con n la vecchiaa metodologia. Benchhé al presen nte sia difficcile confronttare le serie di dati, noii stimiamo che sotto laa vecchiaa metodologia il tasso di disoccupazio d one sarebbe stato s vicino al a 12%, la quual cosa sign nifica un caloo di quassi il 50% daal suo livello o registrato nel maggio 2002. Noi enfatiziamo e che il fatto vero che ill limitaree la partecipaazione al Jefees dei soli caapifamiglia è la principale ragione chhe ha causato o un calo nonn ampio ddella disoccuupazione com me si sarebbee sperato.[1] 3. Il p programma e ben mira ato. Vi sonoo altri modi per misuraree il successoo del program mma. Comee abbbiamo già menzionato m il programm ma è ben miirato. [2] I beneficiari sono largam mente quellee fam miglie nelle quali q almeno una necessittà di base è in nsoddisfatta. (figura 3).

Figura 3. 3 Beneficciari secon ndo le esig genze di base b non ssoddifattee.


Quueste sono peersone che viivono in conddizioni abitaative di affolllamento o coomunque inad deguate, conn conndizioni igienniche pessim me e rapporti di dipendenzza molto alti, che misuran ano il numero o di familiarii dipeendenti per lavoratore. Come C mostrra la figura 3, 3 il rapporto o medio di diipendenza neelle famigliee conn beneficiari del program mma è di 3,9 persone perr singolo occupato. Seconndariamente, i lavoratorii del programma Jefers sono individui coon una bassa educazionee ed un bassso reddito; la stragrandee magggioranza deei beneficiarii del Jefers nnon hanno co ompletati l’hiigh school o addirittura meno m (figuraa 4)

Figurra 4. Beneeficiari seccondo l’ed ducazionee scolasticca raggiunta.

e caadono princippalmente al fondo f dei duue quintili di reddito (figu ura 5).

Figgura 5. Beeneficiarii secondo la distrib buzione deel redditoo personalle.


Un risultato sorrprendente, come c abbiam mo già fatto notare, è staato il significcativo influssso di donnee nel programma,, che ha ragg giunto il 64% % dei partecip panti allo stessso. (figura 66).

Figura 6.. Beneficiiari per Genere. G


Poiché il redditto provenien nte dallo Jefees è piuttosto basso, sem mbra che speesso le donn ne sono statee designate comee capofamiglia per ricevvere il beneeficio che diventava un reddito sup pplementare,, bennché l’uomo nella famig glia tentava di trovare lavoro da qualche q altraa parte. Vi è comunquee l’evvidenza che gli uomini iniziano a ttrarre vantag ggio da questo program mma nell’inccremento deii num meri. 4. Il p programma è stato ben accolto. La rispoosta dei beneeficiari del programma Jeefes è stata trravolgentem mente positivaa. Come mosstra la figuraa 7,

Fiigura 7. Grado G di ssoddisfaziione con il i Program mma.


solo uun piccola frazione f dei lavoratori Jefes hanno o detto chee non sono rimasti sod ddisfatti dall program mma, mentree il 90% son no stati sodddisfatti o mo olto soddisfattti del prograamma. Quan ndo abbiamoo chiesto come si sentivano quand do venivano richiesti dall programmaa, la maggiorr parte delle persone p (piùù del 70% %) riferivanoo “rispettati”” ovvero propprio l’oppossto di “sottov valutati” o ““utilizzati po oliticamente”” (figura 8).

F Figura 8. Come Vii sentite q quando vi viene pro oposto il p programm ma?


Alcunee delle ragionni per questaa soddisfazioone include l’opportunità l à di “fare quaalche cosa” e di “aiutaree la comuunità”, ma si s noti che laa seconda m maggiore ragione per la soddisfazionne che le persone hannoo riferito è l’ottimo am mbiente che il lavoro perr il programm ma Jefes ha fo ornito. (figurra 9).

Figura 9.. Le ragiooni per le quali siete soddisfaatti.


Quandoo sono stati interrogati se s avrebberoo preferito faare come paarte di Jefess, la maggiorr parte dellee personee ha ribaditoo che sarebbeero stati feliici di essere coinvolti neei progetti dii addestrameento e quellii relativi alla comunittĂ . (figura 10 0)

Figgura 10. Cosa C vi piiacerebbee fare com me parte (attiva) deel Program mma?


5. Il p programma produce pro ogetti di succcesso. Ed infatti il proggramma con nsente a loro di fare qualcche cosa che aiuta la com munità . Uno straordinario s o num mero di progetti è stato pensato p speciificatamente per fornire alla comunittà il necessario fornendoo unaa ampia gamm ma di prodottti e servizi. C Come mostraa la figura 11 1

F Figura 11. Tipologia dei proggetti: Disttribuzione dei lavooratori Jeefers per tip po di occu upazione.


l’87% dei benneficiari di Jeefes lavora iin progetti per la comunità. Questi inncludono miicro impresee agriicole primariie e varie imp prese di servvizi alla comu unità (figura 12).

Figura 12. Tipollogia dei p progetti: Tipi di prrogetti deelle Comu unità.

Quaalche esempiio specifico include i pulizzia e supportto ambientalee nel settore agricolo, po otenziamentoo del sistema foggnario e dell sistema dii drenaggio dell’acqua. La maggiorr parte del lavoro nellaa com munità vienee realizzato in i centri loccali delle steesse, in questo modo il rrinnovamentto dei centrii


esisstenti o la coostruzione di d nuovi rapppresenta num merose picco oli progetti ddi infrastruttu ure di Jefes.. Eseempi di serviizi alla comu unità realizzaati in questi centri includ dono la prepaarazione di cibo c o centrii di attenzione alla a famigliaa che sono indirizzati alla violenzza domesticca o fornisccono rifugioo tem mporaneo ed altri servizi alla donne aabusate o ai bambini. Alttri progetti inncludono prrogrammi dii mozione dellla salute, ch prom he offrono eeducazione di d base sui problemi saanitari – com me quello dii bolllire l’acqua, per esempio o., o come m maneggiare il i cibo ed ev vitare la diss enteria o alttre infezioni.. Altrri si occupanno di ripararee vecchi vesttiti che sono stati donati alle a comunitàà povere. Un n programmaa sim mile esiste perr le bibliotecche, dove librri rottamati provenienti p da d regioni piùù ricche veng gono riparatii e caatalogati per le bibliotech he pubblichee delle comun nità più poveere. Progetti di infrastruttture su largaa scalla, principallmente sotto o la giurisddizione del ministro deelle infrastruutture, hann no anch’essii utilizzato lavoraatori Jefes peer la riparaziione della rete stradale Argentina A ponnti compresii. Un aspettoo pecculiare dell’oorganizzazion ne dei progeetti è che il governo g fedeerale finanziaa non più deell’80% ( maa soliitamente soloo il 60%) deii vari progettti Jefes (figurra 13).

Fig gura 13. F Finanziam mento dei progetti..

de che la sociietà di esecu uzione del prrogetto e le N NGO contrib buiscano conn Queesta caratteriistica richied risoorse proprie – un accordo o, che li obblliga ad un piiù alto livello o di impegnoo fra entramb bi le sfere laa pubbblica e la priivata. he dell’ELR.. V.Rispostaa alle Critich mi anni , la maggior parrte delle maaggiori rivistte eterodossee hanno riseervato molto o spazio allee Negli ultim critiche delll’ELR. In un recente articolo deel JEI, Sawy yer ha prop posto 30 paagine contro o l’ELR. Inn quell’articolo egli afferm ma che l’ EL LR non è altrro che “disocccupazione con c un altro nome”. Altrri economistii eterodossi, ffra i quali il più p notevolee è Paul Daviidson hanno variamente chiamato c l’E ELR R con “Com munismo”, “fascismo”, “ e “schiavitùù”. Davidson n e Sawyer hanno h afferm mato che essso e proprioo “NA|RU daal volto umanno”. Asprogo opolopolus hha affermato che l’ELR avrebbe a geneerato insosteenibili deficitt e debiti di ggoverno. Ram msay avvertìì che il progeetto avrebbe potuto riacccendere una guerra di claasse. Sawyerr ah affermatto che il proggramma avreebbe avuto loo stesso effeetto di “gettarre soldi daglli elicotteri”. Altri hannoo sostenuto chhe se l’ELR fosse stato offerto, nessuuno avrebbe potuto p più neegare che unn tale program mma sarebbee stato ingestiibile; che sarrebbe stato impossibile ttrovare lavorri utili da fare eseguire aii lavoratori di d ELR; chee era politicam mente irrealiizzabile; che sarebbe statto la causa di d un deficit commerciale c e che avrebbe prodotto ill collasso deella moneta; che sarebbe stato inflaazionario e così via. Peer contrastoo, un piccolo o gruppo dii economisti eterodossi hanno h ricono osciuto i bennefici dell’E ELR. Minsky y ha afferma mato che solo o il governoo nazionale può assicurare la piena occcupazione, ffornendo una domanda di d lavoro perrfettamente elastica. e Eglii ha insistito che solo unaa programmaa ELR può ““prendere i laavoratori com me sono”, unn primo passo necessarioo


per raggiungere la vera piena occupazione. Benché il programma Jefes ha qualche problema di architettura, e benché esso sia ancora in un stadio di sviluppo iniziale, noi crediamo che esso ci consentirà di misurare la validità di alcune denunce relative all’ELR e critiche in arrivo. L’esperienza iniziale del programma Jefes mostra che può essere facilmente implementato un ampio programma senza grandi problemi. Come menzionato sopra, con una coppia di anni dopo l’implementazione, il programma aveva dato lavoro al 5% della popolazione. Inoltre, l’implementazione è stata realizzata in condizioni meno che ideali: l’instabilità economica, politica, e sociale era alta; vi erano letteralmente disordini per le strade che costringevano il governo a muoversi in fretta, l’economia era collassata, la disoccupazione era a circa il 20%, ed il PIL stava rapidamente crollando; l’inflazione al consumo era a circa il 40% mentre i prezzi alla produzione erano moltiplicati del 125%, e la svalutazione della moneta era stata intorno al 200%. Chiaramente, la terribile crisi economica ha obbligato il governo ad agire, ed esso ha visto Jefes come qualche cosa dove incanalare un ultimo sforzo per ripristinare la stabilità. Questo ha reso il programma molto più fattibile politicamente, e questo ha aiutato a superare alcuni degli altri problemi. Il programma Jefes dimostra le persone hanno apprezzato il lavoro anche se retribuito con bassi salari. Naturalmente, la disoccupazione e la povertà erano estremamente alte. Ma il sondaggio dei partecipanti al programma mostra che essi vogliono lavorare ed essere soddisfatte con il programma; infatti, i sondaggi dimostrano che la paga è per loro la considerazione minore. Le persone vogliono partecipare e contribuire alla società. Ovviamente esse non vedono il programma come una “schiavitù” o un “fascismo” o una “disoccupazione con un altro nome”. Forse vi è una verità nell’affermazione di Davidson che l’ELR è un “comunismo” nel senso che la partecipazione fa avanzare lo spirito ed il senso comunitario. Infatti, uno dei più interessanti risultati del programma Jefes è che esso dimostra che un programma decentralizzato può essere utilizzato per incrementare la partecipazione politica la strada alla democrazia fra gruppi che sono stati tradizionalmente emarginati. Nelle prossime tre sezioni noi ci rivolgeremo ai benefici economici e sociali aggiuntivi del programma Jefes, 1.Il programma Jefes potenzia : l’Amministrazione ed il significato del lavoro. L’esperienza Argentina mostra che un programma ELR può essere applicato e reso operativo in un periodo di tempo veramente breve. In Argentina, ci sono voluti meno di cinque mesi. Vi sono altre lezione che possiamo imparare dal programma Jefes. Il programma ha consentito ai governi locali e municipali di amministrare il programma, loro che sono quelli che hanno più familiarità con le necessità economiche delle loro comunità. In aggiunta, gli stessi hanno riconosciuto alcuni tipi di attività come socialmente utili, aiutando in questo modo a ridefinire il significato del lavoro. Il programma ha preso il via con un decreto presidenziale nel Gennaio 2002 durante il breve periodo di presidenza Duhale, ma in realtà è diventato legge il 3 di aprile 2002. [3] Fra il 3 aprile ed il 17 maggio 2002 la maggior parte dei capifamiglia che erano in attesa, disponibili e capaci di lavorare e fra questi, quelli che soddisfacevano le condizioni poste ricevettero la carte della sicurezza sociale e vennero registrati nel database nazionale. Ai partecipanti venne richiesto anche di registrare i loro figli a scuola e di sottoporli alle necessarie vaccinazioni. Vi sono due benefici aggiuntivi derivanti dalla struttura del programma, resi possibili dalla semplici criteri di eligibilità. Una delle caratteristiche maggiormente distintive della struttura istituzionale del programma è il suo modello di amministrazione decentrata. Il governo federale Argentino ha fornito i fondi, le linee guida generali per l’esecuzione dei progetti di lavoro, e qualche servizio ausiliario per la gestione del programma. Tali servizi hanno incluso il mantenimento del registro nazionale dei beneficiari del programma stesso, cosi come il database di tutti i progetti che sono stati proposti, approvati, respinti e complitati. Si noti che tutti questi database erano pubblici e disponibili, quindi hanno incrementato la trasparenza e ridotto la corruzione.[4] La vera amministrazione del programma, comunque, è principalmente eseguita dai governi municipali. Le municipalità sono responsabili per la misurazione delle necessità più urgenti e delle risorse disponibili all’interno della municipalità stessa e sono responsabili anche della valutazione dei progetti proposti dalle associazioni no profit locali o NGO. Per quei progetti che sono stati approvati, la municipalità contatta i beneficiari dei programmi informandoli della disponibilità, del tempo, e del luogo di lavoro. Per i dettagli dell’amministrazione del programma si veda l’appendice I. Noi rimarchiamo che questi progetti sono i più necessari per la comunità. Inoltre, il fatto che certe attività vengano vissute come lavoro utile che merita remunerazione ha aiutato ad ampliare il significato di lavoro. Per esempio, nel passato, alcune persone avevano consegnato medicine e letto giornali agli anziani su una base puramente volontaria; ore il programma Jefes consente a queste stesse persone di essere pagate. Molte


altre occuppazioni che non posson no essere vviste come imprese che fanno proofitto, comee la puliziaa dell’ambiennte, sono partte di questi progetti p finannziati dal gov verno. L’esperienzza argentina mostra che la maggior pparte dei pro ogetti sono stati s complettati con succcesso. Questii non sono pprogetti che “producono “ lavoro” com me “scavaree buche” com me hanno afffermato mo olti critici. I progetti forrniscono beenefici reali alla comunnità. Inoltre, incrementando la parrtecipazione politica, ill programma assicura chhe anche qu uando i benneficiari lasciano i programmi, la comunità continuerà c a beneficiare dell’aumentoo del sentimeento comuniitario. ntegrazione del lavorato ori Jefes nel settore privvato. 2.Formalizzzare il merccato e la rein ma dell’Argeentina forniscce una forte eevidenza chee esso formallizza le attiviità in nero. Registrando R i Il programm disoccupati,, emettendo le tessere so ociali, coinvvolgendoli neella formazio one e nel lavvoro, ed assistendoli nell rientrare neel settore prrivato, il pro ogramma rieesce a muo overe le perssone dal setttore informale a quelloo formale. Lee attività dell’economia grigia (sommeersa) vengon no lentamentte eliminate. Come dimoostra la figuraa 14,

Fiigura 14. Accentua ato declin no dei ben neficiari del prograamma Jefees.

il numero ddei partecipannti al programma è costaantemente diiminuito sino o alla sua puunta massimaa nel maggioo 2003. Parte del declino è dovuto al passaggio p deei partecipanti ad altri pro ogrammi com me il Familiaas ed il PEL.. [5] Non di meno, un siggnificativo numero n di peersone si son no mosse nell settore privvato. Questo implica chee gli sforzi ddi reintegraree i lavoratorri del prograamma Jefes nel mercato o del lavoroo è stato am mpiamente dii successo. La prossimaa figura (figuura 15)

Figuraa 15. Rien ntro nel seettore priivato: Evo oluzione del d tasso d di inserzio one dei ben neficiari n nel mercatto del lavoro.


mostra l’evvoluzione neel tasso di inserimento dei beneficiiari nel mercato del lavvoro. Benché non sianoo disponibili dati più reccenti, noi veediamo che nel settemb bre 2003, piiù di 76.0000 lavoratori Jefes eranoo entratinel m mercato del laavoro. Si notti che questi era momentti dove l’econ nomia era anncora in diso ordine. Oggi,, quando l’ecconomia si è ripresa parecchio, p uun più robussto tasso dii reinserimennto viene atteso a esseree notevolmennte più alto, come eviden nziato dal coonsistente deeclino dei beneficiari deel programm ma. Perciò, ill programma Jefes è statoo capace di reeintegrare i ssuoi lavorato ori nelle attività del settorre privato. Noi abbiam mo argomentaato a lungo che i salari ELR avrebb bero costituitto un minim mo salariale in entrambi i settori, quelllo pubblico e quello privato. L’esp erienza Argeentina dimosstra che queesto è il caso o (si veda laa figura 16)

Figu ura 16. Rieentro nel settore p rivato: Il salario Jefes è l’efffettivo sa alario minimo.


, noi osservviamo che piùù del 93% di d questi lavooratori ricevee salari di 15 50 pesos o gi giù di li. Queesto significaa che i salari JJafes sono efffettivamentee il salario m minimo dell’eeconomia. 3.Stabilizzaazione macrro economica. Prima di concludere, nooi consideriam mo le condizzione macroeeconomiche dell’Argentin d na, così com me la stabilitàà monetaria, ll’inflazione e la domand da. E’ stata nnostra convin nzione che l’introduzionee del program mma di ELR R non avrebbe introdotto instabilità monetaria m nee quella dei prezzi. Dopo il collassoo del currenccy board nell gennaio 20002, il peso facilmente svalutato, pprecipitò a 3,76 3 pesos per p dollaro ai primi di ottobre dell medesimo aanno. Dopo di d ciò, il tasso di cambio è risalito e si s è stabilizzaato a circa 3 ppesos per do ollari. (figuraa 17).

Figura 17. Il tassso di cam mbio dell’A Argentina a si è stabiilizzato.

Il tasso di iinflazione si è stabilizzatto allo stessoo modo. Prim ma del collasso del curreency board, entrambi glii indici dei prrezzi, quello al consumo e quello allaa produzione si stavano riiducendo su base annua (deflazione). ( . Con la svaalutazione deel peso, entrrambi gli inndici sono scchizzati alle stelle, con i produttorii che hannoo conosciuto l’incrementoo più dramm matico, dovuuto all’alto contenuto di import dellaa produzionee domestica.. Comunque, negli ultimii due anni, i prezzi p sono ccaduti nettam mente e si son no stabilizzaati ad un tasso o annuale add una cifra (fiigura 18).

Figgura 18. I prezzi in n Argentin na si sono o stabilizzzati.


Allo stesso tempo, la doomanda si è stabilmente s iincrementataa (figura 19)

Fiigura 19. Prodotto Interno L Lordo (PIIL) (Grosss Domesttic Producct)

e la produziione si è espaansa in modo o robusto. (fiigura 20).


F Figura 20.. Estimatoore della produzion p ne mensille.

In aggiunta l’impatto macroeconom m mico del progrramma Jefess è significatiivo. Il ministtero argentin no del lavoroo ha stimato ll’effetto di Jefes sulla creescita positivvo in modo è un enormee 2,57. Questto in accordo o con la loroo metodologiaa, è una stim ma prudente. Per calcolaare il reddito o consumato,, è stato utiliizzato la maaggiore tassaa VAT sul coonsumo dei beni b del 21% %, in alternattiva al 13% % di tassa sull reddito, chee sostanzialm mente riducee sostanzialm mente il valorre del moltipllicatore. Inoltre, la ppropensione marginale al a consumo ((mpc) è statta posta a 0,,9 anche pennsando che si s sono fortii ragioni di ccredere che per p quelle peersone nei qu quintili più poveri (ad esempio quellii che ricevon no il redditoo Jefes) il vallore del mpcc sia più viccino a 1. In altre parole i lavoratori più poveri consumano i loro salarii completameente per viveere e non risp parmiano nuulla. Con un moltiplicatore del 2,57, l’impatto di 150 pesos a persona al mese per 1,8 milioni di d persone ( il numero dei beneficciari al mom mento di queesti calcoli),, l’aggiunta ddi PIL annuaale viene calccolato esseree 8.327 milio oni di pesos, che rappreseenta il 2,49% % del PIL (Sii veda appenddice II per unna dettagliataa discussionee e per i calccoli). VI.Conclussioni. L’esperienzza del prograamma Jefes ci consentee di muoverci dal regno o della teoriaa alla realtàà pratica. Laa maggior parrte delle pauure dovute allle critiche ddel ELR sono o state mostrrate essere sbbagliate. La creazione dii lavoro anchhe su scala massiccia e sotto circoostanze diffficili, può av vere pieno successo. I partecipantii gradiscono la possibilittà di lavoraree. Essi vedoono la parteccipazione come un potennziamento, piuttosto p chee come una m moderna schiiavitù. Il pro ogramma puòò essere dem mocraticamen nte implemenntato e può accrescere a laa partecipazioone nel proceesso politico, con relativaamente poch he istanze di corruzione c e dispersione burocratica.. Progetti utilli possono esssere intrapreesi. Anche coon un ampio programma che occupa il 5% della popolazione, p , le comunitàà non hanno avuto esperiienza di probblemi nel tro ovare lavori utili u per i par artecipanti. Ill programmaa non ha favoorito una gueerra di classe, anzi, la m maggior partee delle attiviità commercciali ed indusstriali non sii sono oppostte al program mma (sono state s effettuaate alcune co oncessioni peer inserire lav avoratori agriicoli durantee la stagione del raccolto – questi pag gavano dei saalari estremaamente bassi ed erano sppaventanti per il fatto chee Jefes avrebbbe potuto osstacolare la loro l capacitàà di trovare lavoratori diisponibili a llavorare con n bassi salarii


durante la stagione dell raccolto). Infatti se noon altro, Jeffes ha ridottto l’agitazionne sociale, e ha fornitoo domanda peer la produzione del setto ore privato. L’Argentinaa non è gli US. L’Argentina è un ppaese dal red ddito medio che ha connosciuto una severa crisii sociale, politica ed econnomica. Certtamente uno può avanzarre l’obbiezione che l’espperienza di Jeefes non puòò essere appliicata direttam mente negli US U – con unaa disoccupazzione del 5%, con bassa innflazione ed d una relativaa stabilità moonetaria, ed un u sistema po olitico più o m meno democcratico che non si trova aad affrontare alcuna crisi.. Comunquee, si noti che le condiziioni per queelli che vivo ono nei centri urbani nnon sono lo ontane dallaa crisi. Il tassso di disocccupazione ra aggiunge faacilmente le due cifre ed d il tasso deei disoccupa ati arriva all 50% o più.. L’isolazionne ed i probleemi di privaz azione dei dirritti sono mo olto severe. G Gli standard di vita sonoo obbiettivam mente dei sotttostandard daa ogni tipo ddi misura. Lee infrastrutturre ed i servizzi sociali non n sono vicinii agli standarrd mondiali di primo liv vello. Attraveerso assestam menti a destrra ed a mannca, attraversso l’aumentoo delle mareee e delle gueerre nella po overtà, attravverso le riforrme del welffar e gli attii di responsaabilizzazionee personale, queste aree continuano o a deterioraarsi. Potrebb be funzionare il piano Jefer qui? Oppure glii economisti eterodossi coontinuano ad d accettare laa credenza co onservatrice che c Keynes hha posto in ridicolo: r La credenza conservatrrice che vi sia s qualche legge di naatura che trattiene l’uom mo dall’impieegarsi in unn lavoro, che è “sconsiderrato” impieg gare persone, e che è finaanziariamentee “corretto” mantenere un u 10% dellaa popolazionee in disoccuupazione è follemente f im mprobabile – il genere di cose chee nessun uom mo potrebbee credere chee non abbia la sua testaa completam mente annebb biata con ideee senza sennso da anni ed anni…... (Keynes 19772, pp. 90-922) Ap ppendice I: Design D Istitu uzionale ed Amministra azione di Jeffes. Una caratteeristica chiavve del progrramma è il m modello decentralizzato. La strutturaa istituzionaale del pianoo Jefer includde tre partneers principalii. Primo, vi sono le istitu uzioni nazio onali e localii che fornisccono le lineee guida princcipali per l’oorganizzazion ne e l’esecuuzione del prrogramma. Le L istituzionni nazionali includono ill ministero del lavoro e la l GECAL (iil Office of M Managementt of Employment and Laabor Qualificcation, che è l’agenzia naazionale chee sovrintendee il programm ma),[6] menttre le istituziioni locali inncludono le municipalitàà ed il municiipal consultaative council (MCC), chee è incaricato o di amministtrare il progrramma. Seco ondo, vi sonoo le organizzaazioni di eseecuzione dell progetto. Q Queste includ dono numero ose organizzzazioni goveernative, nonn governativee e non proffit dove il laavoro viene svolto. Ed infine, i vi so ono i beneficciari del pro ogramma – i lavoratori. Il programm ma è organizzzato ed esegu uito come seegue (si vedaa il diagramm ma 1).

Il ministro del lavoro e della sicu urezza sociaale, attraversso la Centraal Executivee Branch deell’Office off Managemennt of aEmplooyment and Laboro Quaalification (G GECAL) info orma ed avvverte le muniicipalità ed i comuni su ttutti gli aspettti del prograamma.


La MCC e le municipalità eseguono la diagnosi della comunità identificando le necessità sociali e le risorse disponibili. Le municipalità in congiunzione con il Municipal Consultative Council (MCC) informa le agenzie governative e quelle non governative e quelle non profit (NGO) della possibilità di sviluppare progetti/attività che richiedono la partecipazione dei beneficiari del programma. Dopo la diagnosi delle necessità della comunità, le varie organizzazioni (governative e le altre) formulano proposte di attività o progetti che sono quindi presentati alla municipalità ed al MCC. Il MCC valuta le proposte pervenute e le regole con le quali queste ultime devono essere autorizzate o respinte. In ogni caso la decisione viene registrata in un archivio, in modo tale che l’operato sia disponibile per un controllo successivo. La municipalità pubblica il listino delle attività/progetti approvati. Le organizzazione di esecuzione dei progetti contattano i beneficiari, li informano sul luogo e la programmazione dei lavori loro assegnati. I beneficiari cominciano le corrispondenti attività. Il MCC sovrintende il completamento dei lavori e valuta gli risultati dei progetti che sono stati eseguiti. Esso sviluppa anche i rapporti per la sottomissione al Provincial Consultative Council ed al GECAL. Vi sono numerose caratteristiche chiave nella struttura che meritano di essere enfatizzate. Primo l’autorità centrale fornisce solo le linee guida generali del programma. Secondo, le municipalità locali che hanno molta più familiarità che le necessità specifiche delle comunità sono le sole che amministrano veramente il programma. Terzo, i progetti sono bene indirizzati sulle necessità delle località e vengono eseguiti da organizzazioni non profit, NGO, o agenzie governative, che esistono già ed operano in queste località. Quarto, l’impiego nel settore pubblico prepara i beneficiari per l’impiego nel settore privato. I beneficiari sono registrati in un database governativo, in accordo con i progetti che questi ultimi hanno completato ed all’addestramento al quale sono stati sottoposti. Questo registro in effetti fornisce un tangibile ed impiegabile equipe di lavoro ai potenziali datori di lavoro. Inoltre, con la registrazione dei lavoratori che usano il loro nuovo numero della carta di sicurezza sociale, il database è utile allo scopo di formalizzare il mercato del lavoro. Quando un datore di lavoro privato affitta da questa equipe di lavoro, questo è obbligato a pagare la sicurezza sociale ed il benefit dell’assicurazione di disoccupazione a questi lavoratori. Appendicew II: Il moltiplicato dell’effetto Jefes Il ministro del lavoro utilizza la seguente formula per il moltiplicatore Keynesiano: Moltiplicatore = 1/[1-c(1-t)+m] In questa equazione, c è la propensione marginale al consumo, t è il tasso di tassazione ed m è la propensione marginale al consumo di importazioni. L’ultimo riflette l’incremento nel consumo di importazioni dovuto ad un incremento della domanda effettiva. Tradizionalmente, il valore di m per l’Argentina è stato del 11%, ma durante la recessione è sceso al 10%. Così nel calcolare il moltiplicatore, m viene posto uguale a 0,1, c uguale a 0,9 e t uguale a 0,21. (Impacto Macroeconomico, Agosto 2002). Il moltiplicatore perciò è: Moltiplicatore = 1/[1-0,9(1-0,21)+0,10] = 2,57 Il ministro del lavoro considera prudente questa stima. Esso usa il valore del 21%, molto più grande del tasso fiscale per calcolare il reddito disponibile ed una più bassa propensione marginale al consumo, entrambi le quali riducono il valore del moltiplicatore. Per calcolare l’effetto del moltiplicatore sul PIL, vengono utilizzati i seguenti dati: PIL = 334 miliardi di pesos (prezzi correnti) Numero di beneficiari del piano Jefes = 1,8 milioni Salario mensile del piano Jefes = 150 pesos L’incremento del reddito annuale dovuto ai salari del piano Jefes è uguale a : 1,8 milioni * 150 * 12 mesi = 3.240 milioni di pesos annuali Perciò l’effetto moltiplicatore è : 3.240 * 2,57 = 8.327 milioni di pesos annuali di aumento al PIL, ovvero il 2,49% dello stesso. Il ministro del lavoro offre una stima alternativa del moltiplicatore, che utilizza una più ampia propensione marginale all’importazione m = 0,15, che riduce ulteriormente il moltiplicatore a 2,28. In questo caso l’incremento totale annuale del PIL è 7,387 miliardi ovvero il 2,21% dello stesso: 3.240 * 2,28 = 7.387 milioni di pesos aggiunti al PIL ovvero il 2,21% di quest’ultimo.


grafici due settori + datore di ultima istanza  

Grafici due settori macroeconomici + Piano Jefes de trabajo Argentina

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