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行政法王道「絕對有解」No.10-主觀公權利與保護規範理論

于亮+王道

No.10 主觀公權利與保護規範理論 于亮+王道

壹、前言................................................................................................................................................ 1 貳、主題解說........................................................................................................................................ 1 參、申論題試題精研............................................................................................................................ 3 肆、選擇題試題精研............................................................................................................................ 7

壹、前言 從這一期起,筆者想要稍微調整「絕對有解」這個系列的架構與內容。過去幾期,我們原則上是從法 律新聞時事發想,進而幫大家找出相關的國考考題與實務見解,進行整理及說明。這樣的構想是源於 101-102 年度的國考題目,有相當多與時事有關的考題及爭點。不過,觀察 103 年的命題走向,筆者認 為,時事命題似乎有點「退燒」的傾向。也許是因為這一年的重大社會問題(例如食品安全與佔中等), 要不就是老問題始終沒有解決;或者是仍在發展中。總之,不容易形成一則成熟(無爭議)的考題。 基於這樣的想法,筆者打算從本期開始,改以「主題式」的思考來架構本單元。也就是在每一期中挑 選一則行政法主題作為核心,然後蒐集彙整相關的國考及研究所考題,為大家解析。而筆者挑選的主 題將會以國考出現頻率較高、內容比較複雜,或者比較具有爭議性、學術性(不容易理解的)的法律 概念與制度為主。這其實一直是筆者想要作而尚未啟動的教學方式。這次有機會能做小小的「實驗」 , 希望能透過這個單元,為大家(尤其是已經有基礎想要更深入,或者知道練習考古題很重要但始終還 沒開始的人!)提供另一種深度學習的管道。讓大家可以透過筆者在每一回所設定的主題及相關考題, 快速、有效率而輕鬆地掌握命題趨勢與答題重點,進而早日順利上榜。

貳、主題解說 本回的主題是「主觀公權利與保護規範理論」。

一、重要性:★★★★★(命題頻率高到破表!) 就像標題所說的,本次的主題命題頻率高得嚇人。申論題不用說,幾乎高普特考乃至於國營事業等 等,行政法考題的常客必定少不了主觀公權利與保護規範理論。值得注意的是,這個主題在這二年, 同樣愈來愈頻繁地出現在選擇題中。請大家看一下我們下面所附的選擇題,就知道筆者所言不虛。

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二、常見題型分析 行政法的核心價值之一是「保障人民權利」 。如何保障?除了透過憲法第 16 條所規定的「權利救濟 制度」-即訴願及行政訴訟,由司法來捍衛人民權利之外,行政機關尤應積極主動,解決人民的問題、 滿足人民的需求。可是,人民的權利何處尋?當甲提起行政救濟的時候,如果沒有權利保護的必要 性,基於司法資源的稀少與有限,國家是不是應該排除沒有保護實益的權利救濟請求?當乙請求主 管機關取締違法的鄰居;或丙向主管機關檢舉、舉發違規行為時,接受檢舉的主管機關應如何對應? 如果主管機關消極怠惰地不處理;或者僅僅淡淡地回覆檢舉人「查無實據,所請礙難准許」時,檢 舉人得否透過救濟程序,主張、維護自己的權利?上述現象,正是我們現在經常耳聞甚至親身面臨 的問題,也是國家考試中,與本回主題有關的命題焦點。 依筆者觀察,「主觀公權利與保護規範理論」常見的題型如下: (一)基本概念 這裡常出現的考題是: 「何謂主觀公權利?請舉出實例以證之(如下面所附的法研所及調查局考題 即是)」。另外,主觀公權利與「反射利益」的對照比較,也經常於考題中出現。 (二)人民之舉發與檢舉 這類題型,一般稱為「檢舉函覆」考題。如同下附的 103 年度執行員第 3 題,就是在考人民向主 管機關檢舉或舉發他人有違法行為,但主管機關未予處理,或函覆稱被檢舉人並無違法行為。檢 舉人或舉發人對主管機關「怠於行使職權」或「函覆不予處理」不服,可否提起救濟的問題。 「檢 舉函覆」之所以與主觀公權利有關,是因為涉及行政救濟要件「權利或法律上利益受損害」是否 該當的判斷。 具體來說,檢舉人不服的類型有二:一是如檢舉人舉發鄰地所有人違法占用防火巷,提起撤銷訴 訟,訴請法院撤銷其建築執照及使用執照。另一則如主管機關對於檢舉人之舉發,函覆因「無管 轄權」或「查無違法」而不成立,或根本未為任何回覆,檢舉人提起「課予義務訴訟」訴請法院 判命主管機關為特定內容之行政處分。如果屬於提起撤銷訴訟的類型,重點在檢舉人是否為建照 或使照(行政處分)的「利害關係人」,具備提起撤銷訴訟的「當事人適格」。如果是提起課予義 務訴訟的話,關鍵在於起訴是否合法-也就是是否具備行訴法第 5 條「依法申請」 、 「行政處分」及 「當事人適格」等要件。 綜合起來看,二種訴訟的共通要件「當事人適格」 ,正是以原告是否具備主觀公權利來判斷。 (三)國家賠償法第 2 條第 2 項後段規定「怠於執行職務」之國賠類型 國家賠償法第 2 條第 2 項後段規定: 「公務員怠於執行職務,致人民自由或權利遭受損害者亦同。」 本項乃是獨立的國家賠償類型,一般稱為「公務員怠於執行職務」之國賠。其要件如何認定?最 重要有二:即國家對於請求權人有職務義務,以及國家無主張行政裁量之餘地(裁量減縮至零) 。 其中,所謂職務義務,係指國家依行政法規,有對請求權人採取特定職務行為之義務。換言之, 請求權人對國家,有請求其為特定職務行為之權利。 以上說明,我們可以清楚地發現,人民對於所謂「怠於執行職務」的公務員,可否主張對其享有 「請求權」?同樣也是取決於主觀公權利有無的判斷。 www.ezup.com.tw

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參、申論題試題精研 ◆申論題 1 請說明何謂主觀公權利?何謂反射利益?試各舉例說明之(103 東華法研) 【擬答】 (一)主觀公權利之意義 在法治國家中,人民之自由受國家保障,而非出於國家之授與。凡未經法律禁止之行為,皆屬人 民之自由。 「自由權」為人民的第一種權利。法律在其設定之界限內,確認人民固有的自由,並授 與其得排除防禦第三人妨礙之權限。而成為法律賦予之權利。人民依據國家在行政上授與之權利, 有所主張,即所謂「主觀公權利」 。其內容除個別人民之利益外,並兼有公共利益。 (二)反射利益之意義 反之,如國家之行政法規設定之權利義務關係,僅在達成特定之公益。個別人民雖因之而「間接」 獲得利益,亦非法律所直接賦予。此種人民因國家執行法律內容,所生之間接利益,是為反射利 益。 (三)區別 主觀公權利係法律肯定及賦予人民之權利,反射利益則否。從而,人民主觀公權利受國家或他人 侵害時,人民得透過訴願或訴訟等途徑,尋求救濟。反之,人民不得因反射利益受侵害而提起救 濟。 (四)實例 我國司法實務對於下列情形,認係反射利益而非人民之主觀公權利,不得提起行政爭訟: 1.公用道路之利用通行。 2.人民受政府賑災救濟之利益。 3.違章建築之拆除。 4..對於經審定之商標,一般消費大眾或個人所受之利益。 另如最高行政法院 103 年度判字第 354 號判決認為,都市計畫之個別變更,其所保護之法益僅限 於都市計畫範內之住戶,都市計畫範圍外之住戶或居民,縱緊臨都市計畫周邊,仍非都市計畫個 別變更之利害關係人。本件再審原告雖為緊臨系爭主要計畫及細部計畫之住戶,惟並非系爭計畫 範圍內之住戶,其權益縱受影響,亦僅屬事實上利益或反射利益,並非法律上之利益。亦即,都 市計畫之個別變更,對於「緊鄰該變更地區之住戶」而言,僅屬反射利益。

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◆申論題 2 人民提起行政訴訟,必須主張「權利」或「法律上利益」被侵害。請問如何判斷人民所主張的法律地 位具有「權利」或「法律上利益」之性質?又請問甲之鄰居開設餐廳,生意鼎盛,但廚房油煙味燻得 甲受不了。假如該餐廳確實偶有排放廚房廢氣不合格之時,請問甲有無「權利」或「法律上利益」請 求環保主管機關勒令該餐廳「歇業」?(25 分) (103 調查局檢事官-4) 【參考法條】空氣污染防制法 第 31 條

Ⅰ在各級防制區及總量管制區內,不得有下列行為: 一~四(略) 五、餐飲業從事烹飪,致散布油煙或惡臭。 六(略)

Ⅱ前項空氣污染行為,係指未經排放管道排放之空氣污染行為。 Ⅲ第三項(略) 第 60 條

Ⅰ違反第三十一條第一項各款情形之一者,處新臺幣五千元以上十萬元以下罰鍰;其違反者為工商廠、 場,處新臺幣十萬元以上一百萬元以下罰鍰。

Ⅱ依前項處罰鍰者,並通知限期改善,屆期仍未完成改善者,按日連續處罰;情節重大者,得命其停止 作為或污染源之操作,或命停工或停業,必要時,並得廢止其操作許可證或勒令歇業。

【擬答】 (一)權利或法律上利益之判斷 按行政訴訟法第 4 條第 1 項規定,人民因違法行政處分,認為「損害其權利或法律上之利益」 ,得 提其撤銷訴訟。同法第 5 條則規定,人民因行政機關對其依法申請之案件,於法令所定期間內應 作為而不作為,或駁回其申請,認為其權利或法律上利益受損害者,得提起課予義務訴訟。上開 訴訟均以「權利或法律上利益」受損害為要件。一般稱為原告之「訴訟權能」 (訴權)或「當事人 適格」要件。 權利或法律上利益應否區別?有不同見解。一般均認為係指人民之主觀公權利,而非反射利益。 其判斷方式如下: 1.法律之文字已明示其授與個人權益之目的,自可據以認定人民之公權利。 2.如法律欠缺明文,則應以解釋之方法認定,各該法律規定有無保護人民利益之意旨。此等解釋 方式應於「法律秩序之整體關連」中為之,不得僅就個別規定孤立解釋。並於憲法之基本權利 保障及其他規定指引下,從事利益評價,探究法規範客觀目的。 3.依保護規範理論(保護目的理論),行政法規縱使僅對公權力主體課予義務,經由解釋,其目 的如「同時承認及保護特定個人之利益」者,使其得為自己而實現,則可據以認定存在主觀公 權利。反之,如其目的僅係為公益存在,則人民縱使獲有利益,亦為反射利益。 4.司法院大法官釋字 469 號解釋理由書,即依據保護規範理論肯定人民受國家賠償法保障之權益: www.ezup.com.tw

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法律之種類繁多,其規範之目的亦各有不同。法律規範保障目的之探求,應就具體個案而定, 如法律明確規定特定人得享有權利,或對符合法定條件而可得特定之人,授予向行政主體或國 家機關為一定作為之請求權者,其規範目的在於保障個人權益,固無疑義;如法律雖係為公共 利益或一般國民福祉而設之規定,但就法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社 會發展因素等綜合判斷,可得知亦有保障特定人之意旨時,則個人主張其權益因公務員怠於執 行職務而受損害者,即應許其依法請求救濟。 (二)甲有無「權利」或「法律上利益」請求主管機關勒令歇業 承上所述,甲如提起課予義務訴訟,請求法院判命環保主管機關對該餐廳作成歇業處分。自須舉 證證明其權益受侵害。依空氣污染防制法第 31 條第 5 款及同法第 60 條規定內容,難認法有明定 授與人民權益或人民得據以有所請求。從而,應依保護規範理論,判斷甲得否請求救濟: 1.空氣污染防制法,係為「維護空氣品質、保障國民身體健康」之公共利益或一般國民福祉而設 之規定,應屬無疑。 2.空污法因屬環保法規,就其整體結構及適用對象而言,應可認定兼具保障公益及特定地區住民 權益(生活品質)之目的,並亦適用於特定地區之住民。此外,就其罰則之規範效力,以及其 促進環境保護之社會發展因素等綜合判斷,應可認定其立法目的,應兼具公益及私益之保障。 (三)結論 綜上所述,參酌前揭釋字 469 號理由書意旨,可認為甲得依空污法相關規定,主張其健康權、人 格權受侵害,提起課予義務訴訟,以資救濟。

◆申論題 3 人民向主管機關檢舉他人有違法行為,並請求排除或導正,主管機關未予處理,或函覆稱被檢舉人並 無違法行為,檢舉人如有不服,可否提起救濟?(103 執行員-3) 【擬答】 檢舉人對於他人違法行為,向主管機關檢舉或舉發。主管機關如未予處理(怠於執行職務) ,或函覆 稱並無違法。檢舉人得否救濟?涉及檢舉人如提起課予義務訴訟是否合法之認定問題。按行政訴訟 法第 5 條規定,人民因行政機關對其依法申請之案件,於法令所定期間內應作為而不作為,或駁回 其申請。認為其權利或法律上利益受損害者,得提起課予義務訴訟。據此,檢舉人提起本訴時,須 具備下列合法要件:人民依法申請案件、行政機關不作為或為駁回處分,以及原告之權益受損害。 (一)依法申請 所謂依法申請,一般認為係指人民依據法令規定,得向主管機關請求就特定事件為具體處分者為 限。且主管機關對申請人負有法定作為義務。 我國司法實務對此,經常以實體法規是否賦予原告請求作成行政處分之權利而定。亦即,限於法 規中明訂有申請程序,且原告依該法規有申請權者,始屬合法。但我國學者對此多採否定說。基 於維護課予義務訴訟功能之觀點,學者認為,毋須將依法申請之要件,與檢舉人有無權利相連結 www.ezup.com.tw

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(李建良-保護規範理論之思維與應用, 「2010 行政管制與行政爭訟」學術研討會論文,頁 22;林 昱梅,論行政法上人民舉發之制度與權利救濟,月旦法學 204 期,2012/05,頁 82) 。 (二)檢舉函覆之性質 檢舉人如遭主管機關函覆並無違法,得否提起課予義務訴訟?另涉及該函釋是否為駁回處分問 題。 我國司法實務對此,多以檢舉函覆非屬以檢舉人或被檢舉人為處分對象,作成具有個案規制效力 之行政處分。而僅係在通知調查結果,並未發生法律效果,故非行政處分。 惟學者主張,檢舉函覆是否為行政處分,仍應回歸行政程序法第 92 條第 1 項規定判斷之。就法律 效力而言,函覆檢舉不成立,至少已發生「確認舉發事實無違規」之效力,或發生「影響檢舉人 權利或法律地位」之效力,從而可認定為行政處分。此外,檢舉人之權利是否函覆檢舉不成立而 受侵害,也不影響函覆本身行政處分之性質(林昱梅,前揭文,頁 80)。 (三)訴訟權能 檢舉人提起課予義務訴訟,尚須主管機關之函覆「損害檢舉人權利或法律上利益」。 就此,應先視檢舉人所依據之法規是否明定有檢舉權,若有,可認定撿舉人權利的確因函覆而受 損害。若欠缺明文規定,則應依保護規範理論,參酌大法官釋字 469 號解釋理由書意旨,就法規 之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷。如可得知法規兼有保 障公益及特定人之私益時,即可認定檢舉人對於函覆有訴訟權能,得依法起訴。 (四)結論 人民向主管機關檢舉他人違法並請求排除或導正,主管機關未予處理或函覆稱並無違法行為時。 檢舉人如有不服,不以法規明定有申請程序為限,凡認定該函覆為行政處分,且檢舉人所依據之 法規有明文規定或可認定為保護規範,即得提起課予義務訴訟,以資救濟。

◆申論題 4 行政機關不作為國家賠償責任之審查,在司法院大法官釋字第 469 號解釋出現前、後,有何變動?(99 關務三等) 【擬答】 國家賠償法第 2 條第 2 項後段,公務員「怠於執行職務」致人民自由或權利遭受損害者,國家應負 損害賠償責任。此種行政機關不作為之國家賠償責任中, 「怠於執行職務」要件之認定標準主要有二。 此二要件均深受大法官釋字 469 號解釋影響。以下分別說明之: (一)具「第三人關聯性」之職務義務: 所謂「第三人關聯性」 ,是指行政機關之職務義務兼具有保障公益及特定私益之立法目的。辨別職 務義務是否具備第三人關聯性,應自規範該項職務義務的法規內容探求其內涵及立法目的判斷。 對此,依 469 號解釋意旨,法律規定之目的係為保護人民生命、身體及財產等法益,公務員猶因 www.ezup.com.tw

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故意或過失怠於執行職務,致特定人之自由或權利遭受損害,被害人得向國家請求損害賠償。 上述由法規「立法目的」探求法規「保護對象」的思考模式,涉及「保護規範理論」之適用。該 理論可區分為新、舊保護規範理論。舊理論偏重於從立法者的意旨(立法解釋)詮釋法律是否具 備保護個人權利的目的,以最高法院 72 年臺上字第 704 號判例為例。新理論則著重於客觀規範目 的的探求(目的解釋、客觀解釋) 。釋字第 469 號解釋即採取此一立場,強調應自法規範的「整體 結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展等因素」進行綜合判斷。 (二)行政機關逾越行政裁量權合理行使的範圍: 怠於執行職務之另一要件為行政機關已逾越裁量權合理行使的範圍。蓋行政權本具有一定程度的 自由性(行政便宜主義) 。 行政機關於人民指摘其怠於執行職務時,往往以行政裁量權做為抗辯理由。倘若法規賦予行政機 關裁量權,應進一步考量行政裁量權之行使是否合法妥當。在怠於執行職務的國家賠償案例中, 最重要的問題在於「裁量收縮至零」型態。 所謂裁量權收縮,是指行政機關於作成裁量處分時,若因特殊之事實關係,致使行政機關除採取 某種措施外,別無其他選擇者,構成「裁量萎縮」或「裁量限縮至零」 。關於是否構成裁量權收縮 的認定標準,依 469 號解釋意旨,應考量「危險發生的迫切性」、「損害發生的預見可能性」、 「損 害結果的迴避可能性」以及「職務義務規範的明確性」等四項標準,判斷行政機關行政裁量權之 行使是否妥當。

肆、選擇題試題精研 ◆選擇題 1 承上題,如新竹縣政府衛生局認定民眾檢舉之事項不成立,該民眾不服欲提起行政爭訟,應依下列 那一個理論判斷該民眾有無訴訟權能? 重要性理論 判斷餘地理論 裁量瑕疵理論 保護規範理論 出處/ 單元(章節) 解答 解析

103 智財行政三級-13

D 新竹縣政府衛生局認定民眾檢舉之事項不成立,該民眾不服欲提起行政爭 訟,乃是典型的「檢舉函覆」題型(請參見申論題第 2 題) 。如上所述,檢舉 人通常會提起行政訴訟法第 5 條之課予義務訴訟,作為救濟手段。 課予義務訴訟主要的合法要件包括:依法申請、駁回處分以及原告具備訴訟 權能。關於訴訟權能有無的判斷,因涉及原告是否具備主觀公權利,故須依 據「保護規範理論」為之。

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行政法王道「絕對有解」No.10-主觀公權利與保護規範理論

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◆選擇題 2 關於行政機關因不作為而負國家賠償責任之敘述,下列何者錯誤? 行政不作為是否侵害人民權利,應借助保護規範理論來探究 在裁量限縮至零時,行政機關仍不作為即屬違法 法律規範目的之探求,應就法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等 綜合判斷 不須有故意過失,只要是行政不作為即成立國家賠償責任 出處/ 單元(章節) 解答

103 鐵特員級-1 D

解析

行政機關因不作為而負國家賠償責任,主要依據為國家賠償法第 2 條第 2 項 後段: 「公務員怠於執行職務者,亦同。」其要件包括:公務員應作為而不作 為、執行職務行使公權力、不法性、公務員具備故意或過失、因不作為致人 民受有損害、不作為與損害之間具備相當因果關係,以及行政機關負有應作 為之職務義務,且裁量減縮至零等。 就 A 選項而言,不作為是否侵害人民權利,應借助保護規範理論來探究。乃 是涉及「職務義務」之判斷要件。 就 B 選項而言,裁量限縮至零時行政機關仍不作為,即屬違法,所述正確。 就 C 選項而言,法律規範目的之探求,應就法律之整體結構、適用對象、所 欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷。即是釋字第 469 號解釋理由 書第二段所闡釋之保護規範理論。 因此,D 選項不須有故意過失,只要是行政不作為即成立國家賠償責任,自 非正確。故意過失同樣是怠於執行職務之國賠責任,必須具備的法定要件之 一。

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◆選擇題 3 依據司法院釋字第 469 號解釋所揭示的「保護規範理論」 ,關於主觀公權利之判斷,下列何者正確? 公法上權利與反射利益,實際上內容相同 主觀公權利之外,另外存在有客觀公權利 公法上權利與反射利益在救濟關係中,沒有任何區別實益 當事人是否有公法上權利,須視各該法規範是否具有保護可得特定之人民為目的 出處/ 單元(章節)

102 港務升資佐晉員-4

解答

D

解析

依釋字第 469 號解釋所揭示的「保護規範理論」意旨,關於主觀公權利之判斷 如下: 公法上權利與反射利益,內容不同。前者是法律賦予人民之利益,後者則是 www.ezup.com.tw

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國家執行法律,人民間接獲得之利益。 主觀公權利專指人民依據公法規定之權利,並無「客觀公權利」之概念。 公法上權利與反射利益在救濟關係中,有重大區別實益。人民得因前者受侵 害而提起行政爭訟以求救濟。但不得主張反射利益受侵害,提起救濟。 當事人是否有公法上權利,的確須視各該法規範是否具有保護可得特定之人 民為目的。此即保護規範理論之內涵。另外,參酌釋字第 469 號解釋,法規 範目的之探求,不應僅孤立地觀察單一條文,而應自「法律之整體結構、適 用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等,綜合判斷之。」 預計時間

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◆選擇題 4 D 司法院大法官釋字第 469 號解釋,認為國家賠償法第 2 條第 2 項規定,並不以被害人對於公務員 怠於執行之職務行為有公法上請求權存在,經請求其執行而怠於執行為必要。顯係採用下列何理論, 並與公務員作為義務作進一步之連結? 判斷餘地理論 不利益變更之禁止 暫時性權利保護 保護規範理論 出處/ 單元(章節)

102 鐵特員級/國家賠償法

解答

D

解析

釋字 469 號理由書:「法律規範保障目的之探求,應就具體個案而定,如法律 明確規定特定人得享有權利,或對符合法定條件而可得特定之人,授予向行政 主體或國家機關為一定作為之請求權者,其規範目的在於保障個人權益,固無 疑義;如法律雖係為公共利益或一般國民福祉而設之規定,但就法律之整體結 構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷,可得知亦有 保障特定人之意旨時,則個人主張其權益因公務員怠於執行職務而受損害者, 即應許其依法請求救濟。」此即一般最常引用的「保護規範理論」內容。

預計時間

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行政法王道「絕對有解」No.9-為少數者的權益發聲 近年來台灣社會「重視人權」的呼聲高漲。除了聯合國兩公約正式成為我國成文法源之外,對於外國人及原 住民權益的重視,也時有所聞。這樣的趨勢也反應在法律的修訂以及法院的裁判上。筆者認為,此種趨勢也 可能會影響國家考試的命題方向。事實上,近期國家考試的行政法試題中,的確可發現有涉及原住民相關法 規與權益的考題出現。因此本次「絕對有解」單元中,藉由以下的例題,與讀友共同研討此一命題趨勢。

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行政法王道「絕對有解」No.10-主觀公權利與保護規範理論  

本次的主題「主觀公權利與保護規範理論」命題頻率高得嚇人,更多內容http://bit.ly/1DhRfCj

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