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行政法王道「絕對有解」No.5-狂風暴雨下的國家賠償責任

于亮+王道

No.5 狂風暴雨下的國家賠償責任 于亮+王道 壹、  貳、  參、  肆、  伍、  陸、 

前導案例................................................................................................................................ 1  解題思維................................................................................................................................ 3  關鍵概念................................................................................................................................ 4  經典實務................................................................................................................................ 6  選擇題型................................................................................................................................ 9  申論題型.............................................................................................................................. 12 

壹、 前導案例 一、文章摘要 高雄地方法院在 103 年 4 月 25 日判決認定,高雄市政府和甲仙區公所均毋須就八八風災期間小林村 所發生的重大生命與財產損失,承擔國家賠償責任。對此,小林村民表示無法接受,並表示必將繼 續上訴。 筆者認為,本件判決乃是一則很好的國考時事出題素材。而經過筆者搜尋的結果,也發現最近幾年 的確有以災害與公務員怠於執行職務的國家賠償責任為主軸的考題出現。在台灣,因為颱風、土石 流或暴雨而「家破人亡」或許已經不是新聞了,但絕對會繼續成為行政法熱門考點之一。因此,筆 者希望透過兩則歷屆試題的檢討,協助讀友們勾勒這一則時事議題可能發展的命題趨勢與重點。

二、內文 (一)背景 民國 98 年 8 月 8 日,莫拉克颱風侵襲台灣,甲仙鄉小林村遭土石流滅頂,造成四百六十餘人罹難。 針對這一起重大的天災損失,行政院公懲會認定甲仙鄉長劉建芳未即時撤離鄉民以致造成重大傷 亡,議決撤職並停止任用一年。倖存的災民後來向高雄市政府及甲仙區公所請求國賠 24 億元。高 市府召開兩次國賠審議委員會,認定滅村係天災與公務員行為無相當因果關係,而駁回災民的申 請。災民們遂向高雄地方法院提起國家賠償的民事訴訟。 據媒體報導,原告災民的主要請求理由為,莫拉克颱風期間,因高強度、長時間降雨,加上地質 構造破碎,造成小林村旁獻肚山大規模山崩滅村。另依該地歷次颱風受災情形、事發前土石流潛 勢溪紅色警戒、雨量預報、實際降雨量及強度,已有發生災害之虞,高雄市政府及甲仙鄉公所應 立即強制撤離民眾,卻怠於執行職務,導致鄉民的生命、身體與財產產生重大損害,應依國家賠 www.ezup.com.tw

 

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償法第 2 條第 2 項後段規定,以相關公務員「怠於執行職務」而負國賠責任。 對此,高雄地方法院在 103 年 4 月 25 日作出判決,認定因為過去不曾發生過類似的重大天災,難 以期待相關公務員可以採取最適當的行動。從而公務員並未構成怠於執行職務之情形,高雄市政 府和甲仙區公所均毋須賠償。對於這樣的判決,據媒體報導,小林村民表示無法接受判決結果, 並共同發表聲明,強調提起訴訟是為了公道和正義,將上訴到底,不討回公道,絕不罷休。 從災民的反應來看,本件國賠訴訟還有繼續發展的可能性。高雄地方法院的判決應如何評價?固 然可能有不同的見解。不過,筆者認為,本件判決對於近期的國家考試來說,不啻又是一則很好 的時事出題素材。因為近年來,隨著氣候劇烈變遷,台灣經常因為出現「狂風暴雨」而造成重大 的災情。此時,公務員有無怠忽職守之處,往往是救災以外的另一個焦點議題。而經過筆者搜尋 的結果,也發現最近幾年的確有以災害與公務員怠於執行職務的國家賠償責任為主軸的考題出現。 在台灣,因為颱風、土石流或暴雨而「家破人亡」或許已經不是新聞了,但絕對會繼續成為行政 法熱門考點之一。因此,筆者希望透過以下兩則歷屆試題,協助讀友們勾勒這一則時事議題可能 發展的命題趨勢與重點。 (二)案例 下列案例,當事人請求國家賠償責任,是否成立?請析論之。 1.某甲居住於山坡地上,某日颱風來襲,其子女因走避不及而被土石流淹埋死亡,某甲認為縣政 府在接到行政院農業委員會水土保持局土石流紅色警戒通知時,未依災害防救法第 24 條等相關 規定撤離居民,致其家人死亡,應構成國家賠償法第 2 條第 2 項後段之怠於行使公權力,因而 向縣政府請求國家賠償,是否有理?(100 年身障三等) 參考條文: 1.災害防救法第 1 條第 1 項 為健全災害防救體制,強化災害防救功能,以確保人民生命、身體、財產之安全及國土之保全, 特制定本法。 2. 災害防救法第 10 條 鄉(鎮、市)公所設鄉(鎮、市)災害防救會報,其任務如下: 一、核定各該鄉(鎮、市)地區災害防救計畫。 二、核定重要災害防救措施及對策。 三、推動災害緊急應變措施。 四、推動社區災害防救事宜。 五、其他依法令規定事項。 3.災害防救法第 24 條第 1 項 為保護人民生命、財產安全或防止災害擴大,直轄市、縣(市)政府、鄉(鎮、市、區)公所 於災害發生或有發生之虞時,應勸告或強制其撤離,並作適當之安置。 4.「土石流防災疏散避難作業規定」第四條第三項(民國 95 年 03 月 13 日版,非現行規定)(2) 當中央氣象局發布某地區之預測雨量大於土石流警戒基準值時由農委會水土保持局發布該地區 為二級(黃色警戒)土石流警戒區,地方政府應進行疏散避難勸告。

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(3)當某地區實際降雨已達土石流警戒基準值時,由農委會水土保持局發布該地區為一級(紅色 警戒)土石流警戒區,地方政府得指示撤離強制疏散。 2.某家夜夜人聲鼎沸的夜店設於封閉式建築內,對外窗均以廣告帆布封住,僅設有單一出口,而 無其他逃生出口,亦無符合消防法子法「消防安全設備設置標準」之消防安全設備。多年來市 政府依照消防法規定對業者實施檢查與複查,針對上述違規事項均命其限期改善並處以罰鍰, 而未命其不得再使用該建物營業,直到某次發生大火,多人命喪火窟。請問市政府對罹難者家 屬是否負有國家賠償責任?(102 年法警四等) 參考法條: 1.消防法第 1 條:「為預防火災、搶救災害及緊急救護,以維護公共安全,確保人民生命財產, 特制訂本法。」 2.消防法第 6 條: 「本法所定各類場所之管理權人對其實際支配管理之場所,應設置並維護其消 防安全設備…。消防機關得依前項所定各類場所之危險程度,分類列管檢查及複查。…」 3.消防法第 37 條: 「違反第六條第一項消防安全設備…經通知限期改善,逾期不改善或複查不合 規定者,處其管理權人…罰鍰;經處罰鍰後仍不改善者,得連續處罰,並得予以…停業或停止其 使用之處分。…」

貳、 解題思維 一、文章摘要 本次筆者所挑選的二則國家考試,爭點均屬明確。即國家賠償法第 2 條第 2 項後段「怠於執行職務」 要件之認定。對此,除了學說與實務所建構的各項要件之外,尤應留意大法官釋字第 469 號解釋所 提及有關「裁量萎縮至零」理論之論述。

二、內文 兩則題目的爭點其實都非常明顯:其實就是國家賠償法第 2 條第 2 項後段「怠於執行職務」要件的 認定。以下分別就兩則考題的解題思維以綱要的方式先為說明。至於詳盡的解題部分,請讀友參考 最後一單元(六、申論題型)。 (一)某甲居住於山坡地上,某日颱風來襲,其子女因走避不及而被土石流淹埋死亡,某甲認為縣政 府在接到行政院農業委員會水土保持局土石流紅色警戒通知時,未依災害防救法第 24 條等相關 規定撤離居民,致其家人死亡,應構成國家賠償法第 2 條第 2 項後段之怠於行使公權力,因而 向縣政府請求國家賠償,是否有理?(100 年身障三等)

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【解題思維】 1.公務員怠於執行職務國賠責任之要件—國賠法第 2 條第 2 項後段規定之檢討 2.「裁量萎縮至零」理論與釋字 469 號解釋 3.縣政府未依法採取撤離居民措施,已屬怠於執行職務而違法 4.結論 (二)某家夜夜人聲鼎沸的夜店設於封閉式建築內,對外窗均以廣告帆布封住,僅設有單一出口,而 無其他逃生出口,亦無符合消防法子法「消防安全設備設置標準」之消防安全設備。多年來市 政府依照消防法規定對業者實施檢查與複查,針對上述違規事項均命其限期改善並處以罰鍰, 而未命其不得再使用該建物營業,直到某次發生大火,多人命喪火窟。請問市政府對罹難者家 屬是否負有國家賠償責任?(102 年法警四等) 【解題思維】 1.公務員怠於執行職務國賠責任之要件—國賠法第 2 條第 2 項後段規定之檢討 2.「裁量萎縮至零」理論與釋字 469 號解釋 3.市政府未命該夜店不得再使用該建物營業,已屬怠於執行職務而違法 4.結論

參、 關鍵概念 一、文章摘要 國家賠償法第 2 條第 2 項後段的重要要件之一,在於行政機關是否已逾越行政裁量權合理行使的範 圍。而此最重要的案例類型在於是否成立「裁量萎縮至零」 。對此,學說及釋字 469 號解釋意旨指出, 行政機關於具體個案中,應具體檢視特定之要件,以決定該案件是否屬於裁量萎縮至零。如是,行 政機關就負有即時採取特定措施之義務。倘若行政機關拒絕採取必要行動,而以行政裁量權為抗辯, 當然構成裁量瑕疵而違法。

二、內文 國家賠償法第 2 條第 2 項後段要件之一:「行政機關已逾越行政裁量權合理行使的範圍」之認定 (一)意義 當人民主張國家應負擔賠償責任時,行政機關經常以「行使行政裁量權」為抗辯,主張其僅係「暫 不處理」或「其處理方式並非人民之期望」 。於此,涉及行政裁量權之行使是否合法妥適的問題。 特別是在怠於執行職務的國家賠償案例中,最重要的裁量權行使問題在於「裁量收縮至零」 。所謂 裁量萎縮至零,是指行政機關縱使原本依法享有行政裁量權,但於特殊個案中,因特殊事由以致 www.ezup.com.tw

 

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於行政裁量權不復存在,從而負有必須從事特定職務行為之義務。倘若於個案中可認定符合裁量 萎縮至零之情形時,行政機關當然就不能再以行使行政裁量權,作為其不作為的抗辯理由。否則, 將成立裁量瑕疵而違法。 (二)裁量萎縮至零 行政機關於作成裁量處分時,本有多數不同之選擇,若因特殊之事實關係,致使行政機關除採取 某種措施外,別無其他選擇者,稱為裁量萎縮至零。 例如,建築法第 81 條第 1 項規定: 「直轄市、縣(市) (局)主管建築機關對傾頹或朽壞而有危害 公共安全之建築物,應通知所有人或占有人停止使用,並限期命所有人拆除;逾期未拆者,得強 制拆除之。」依此,主管機關對於是否強制拆除有危害公共安全之建築物,雖有裁量之空間。惟 該建築物如有即刻傾頹之虞,且將對鄰人或路人造成立即而明顯之危險者,主管機關即「應」為 強制拆除之決定,而無裁量餘地。 (三)認定標準 釋字第 469 號解釋解釋理由書指出,法律之種類繁多,其規範之目的亦各有不同,有僅屬賦予主 管機關推行公共事務之權限者,亦有賦予主管機關作為或不作為之裁量權限者,對於上述各類法 律之規定,該管機關之公務員縱有怠於執行職務之行為,或尚難認為人民之權利因而遭受直接之 損害,或性質上仍屬適當與否之行政裁量問題,既未達違法之程度,亦無在個別事件中因各種情 況之考量,例如:斟酌人民權益所受侵害之危險迫切程度、公務員對於損害之發生是否可得預見、 侵害之防止是否須仰賴公權力之行使始可達成目的而非個人之努力可能避免等因素,已致無可裁 量之情事者,自無成立國家賠償之餘地。 綜合學說及釋字 469 號解釋意旨,行政機關於具體個案中應具體檢視下列要件,以決定該案件是 否屬於裁量萎縮至零情形: 1.受侵害法益之重要性。 2.危險發生之迫切性。 3.損害發生的預見可能性。 4.損害之迴避可能性。 5.職務義務規範之明確性。 6.人民自行排除危險之可能性。 於個案中具備上述要件時,倘於個案中僅單憑被害者個人努力,仍不能防止危險之發生高度可能 性時,應可認定行政機關負有即時採取特定措施之義務,換言之,行政裁量權於此即萎縮至零。 倘若行政機關仍拒絕採取必要行動,而以行政裁量權為抗辯,當然構成裁量瑕疵而違法。

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肆、 經典實務 一、文章摘要 在高雄地方法院 101 年度重國字第 4 號民事判決中,關於被告高雄市政府及甲仙區公所的公務人員, 是否成立國家賠償法第 2 條第 2 項後段的「公務員怠於執行職務」之國賠責任?主審法官採否定說。 主要原因有以下兩點: 首先,法官認為,由於在事故發生前並無任何過往經驗可知發生事故的「獻肚山」會在莫拉克颱風 帶來之雨量下,造成廣達 270 餘公頃之崩塌及堆積,並致小林里遭土石掩埋。因此,依被告所屬公 務員當時所能掌握之資料觀之,僅有中央氣象局發布之實際降雨量及未來降雨量之預測,而難以苛 求被告所屬公務員能較具有專業知識之學者專家,更有能力得以預見獻肚山發生崩塌並預先強制撤 離民眾。 其次,依「土石流防災作業規定」相關內容,顯非要求地方政府一經接獲發布土石流紅色警戒之訊 息,即須無條件強制撤離民眾,而係賦予地方政府機關可視實際狀況考量是否指示強制撤離之裁量 空間。

二、內文-臺灣高雄地方法院 101 年度重國字第 4 號民事判決 關於被告高雄市政府及甲仙區公所所屬公務人員,有無怠於執行職務之疏失?其法律上要求之注意 義務及作為義務為何? (一)按國家賠償法第 2 條第 2 項規定:「公務員於執行職務行使公權力時,因故意或過失不法侵害 人民自由或權利者,國家應負損害賠償責任。公務員怠於執行職務,致人民自由或權利遭受損 害者亦同」 ,凡公務員職務上之行為符合:行使公權力、有故意或過失、行為違法、特定人自由 或權利所受損害與違法行為間具相當因果關係之要件,而非純屬天然災害或其他不可抗力所致 ���,被害人即得分就積極作為或消極不作為,依上開法條前段或後段請求國家賠償。 (二、)惟國家是否因為執行職務之公務員之不作為而負賠償責任,依照司法院大法官會議釋字第 469 號解釋理由書略以: 「…惟法律之種類繁多,其規範之目的亦各有不同,有僅屬賦予主管機關推 行公共事務之權限者,亦有賦與主管機關作為或不作為之裁量權限者,對於上述各類法律之規 定,該管機關之公務員縱有怠於執行職務之行為,或尚難認為人民之權利因而遭受直接之損害, 或性質上仍屬適當與否之行政裁量問題,既未達違法之程度,亦無在個別事件中因各種情況之 考量。例如:斟酌人民權益所受損害之危險迫切程度、公務員對於損害之發生是否可得預見、 侵害之防止是否須仰賴公權力之行使始可達成目的而非個人之努力可得避免等因素以致無可裁 量之情事者,自無成立國家賠償之餘地。倘法律規範之目的係為保障人民生命、身體及財產等 法益,且對主管機關應執行職務行使公權力之事項規定明確,該管機關公務員依此規定對可得 特定之人負有作為義務已無不作為之裁量空間,猶因故意或過失怠於執行職務或拒不為職務上 應為之行為,致特定人之自由或權利遭受損害,被害人自得向國家請求損害賠償。」 ,易言之, 司法院大法官會議釋字第 469 號解釋理由書引用「裁量收縮至零」理論來界定國家不作為責任 之標準。而關於「裁量收縮至零」理論,學理上提出 5 個判斷標準:即

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1.被害法益之對象性。 2.具體危險之急迫性。 3.危險發生之預見可能性。 4.損害結果之迴避可能性。 5 規制權限發動之期待可能性。 且國家機關之不作為,往往涉及國家社會資源之整體分配,不容人民個別指定,而國家機關之積 極作為,則應受到憲法法律保留原則的節制,以免侵害人民的其他權利,因此行政機關因為所屬 公務員之不作為,導致人民權益受損,必須符合前述要件,行政機關始負須負國家賠償責任。 (三) 1.再按災害防救法第 24 條規定﹕「為保護人民生命、財產安全或防止災害擴大、直轄市、縣(市) 政府、鄉(鎮、市、區)公所災害發生或有發生之虞時,應勸告或強制其撤離,並作適當之安 置。」,其立法理由謂﹕「一、「指示」之概念係指上級機關對於下級機關或長官對屬下之行政 指導或交付任務,並不適用於機關對人民之行政處分或強制措施,爰參酌「行政執行法」相關 規定,將現行條文後段之「指示」修正為「強制其」 ,其餘文字酌作修正。」顯見本條項之規定, 乃在揭示「一旦有致人民生命、財產安全之災害發生或有發生之虞時,主管機關即有應勸告或 強制人民撤離之法定強制性義務」之規範目的。 2.又災害防救法第 27 條第 1 項:「為實施災害應變措施,各級政府應依權責實施下列事項:一、 災害警報之發佈、傳遞、應變戒備、人員疏散、搶救、避難之勸告、災情蒐集及損失查報。」 系爭事故發生時所應適用之土石流防災疏散避難作業規定第 4 點(三)(2): 「當中央氣象局發布 某地區之預測雨量大於土石流警戒基準值時,由農委會水土保持局發布該地區為 2 級(黃色警 戒)土石流警戒區,地方政府『應』進行疏散避難勸告。」 ; 「(3)當某地區實際降雨已達土石流 警戒基準值時,由農委會水土保持局發布該地區為 1 級(紅色警戒)土石流警戒區,地方政府 『得』指示撤離強制疏散」 ,固均規定行政機關負有勸告、搶救、撤離等義務,然行政機關所屬 公務員依前揭規定,對可得特定之人所負作為義務是否已達無不作為之裁量空間(已否達裁量 收縮至零程度,而具不作為義務之違法) ,致行政機關應負國家賠償責任,仍然必須依照前述大 法官會議解釋內容所列之要件而定。 3.此外,行政機關在土石流潛勢區內是否採取勸告以及強制撤離,與居民實際上疏散避難行為息 息相關。強制撤離之行動,足以讓人民脫離原來熟悉的生活環境,形同對人民自由權的剝奪, 在未得到人民同意之下,除非法律已經有明確授權,否則行政機關仍然必須嚴守法律保留原則, 以免侵害人民之自由權。而人民於決定是否採取疏散避難行為,首先應取決於災害消息之可信 度,及參照「過去經驗」、 「過去面對災害的經驗」、 「生活花費」 、「環境徵兆」等情況,再考量 避難所之環境而定,因此國家機關面臨災害,真正的作為義務,應該在於提高災害消息的可信 度,健全避難所的環境,適當警示災害的嚴重程度等等,以使人民可以正確地採取疏散避難行 為,而不在於授與行政機關遇有任何災難,即可隨意遷離人民的權力。 (四)經查: 1.依歷年災情分析及證人之證述可知,小林里在莫拉克颱風襲台前,並未曾發生發生嚴重落石或

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山崩之災害。又莫拉克颱風帶來超大累積雨量雖屬事實,惟山崩、土石流等天然災害之誘發因 子除總雨量外,尚有降雨強度、岩性、邊坡坡度、溪床坡度、主流長度、相對高度等等許多其 他水文和地文相關之變數,各地區之災害臨界雨量需經由嚴謹的破壞機制和力學分析而得…。 綜合上情以觀,可知小林地區於莫拉克颱風襲台前,未曾經歷近與之相當之總雨量或降雨強度, 且歷年來因颱風造成落石、山崩或土石流等災害之發生地點(卡玫基颱風前) ,均非鄰近小林聚 落,而卡玫基颱風所造成較大範圍之崩塌,亦非於獻肚山發生,兩者之地質條件難認相當,則 在系爭事故發生前實無任何過往經驗足以參照,並推知獻肚山在莫拉克颱風帶來之雨量下,將 可能造成廣達 270 餘公頃之崩塌及堆積(見系爭公工會報告第 5‐31 頁、系爭雄檢報告第 78 頁),並致小林里遭土石掩埋。 2.高雄地檢署委請專家學者為鑑定期間,曾於 98 年 12 月 23 日召開「88 風災災因鑑定意見交流 會」 ,依當時參與鑑定之專家學者表示。以及農委會於 98 年 12 月 8 日邀集相關學者專家及權 責機關(構) ,召開「研商崩塌防災體系架構及分工會議」中之記錄。均足見肇致系爭事故發生 之獻肚山崩塌(及嗣後因崩塌所形成之堰塞湖潰決) ,於實際發生前,依被告所屬公務員當時所 能掌握之資料觀之,僅有中央氣象局發布之實際降雨量及未來降雨量之預測,實難苛求被告所 屬公務員能較具有專業知識之學者專家,更有能力得以預見獻肚山發生崩塌,並依災害防救法 第 24 條規定,預先強制撤離民眾。 3.縱使原告主張系爭事故發生於 3 日前累積降雨量已達 1527.5 毫米,約為邊坡崩塌臨界雨量 800 毫米之 2 倍、系爭事故發生前已預知高雄山區降雨預估為 1,800 毫米,被告所屬公務員應可推 知小林里有發生災難之虞,而應強制撤離民眾云云,尚屬以事後調查所得之推論,做為被告所 屬公務員事發前應知悉之情事,自難為有利原告之認定。 4.被告所屬公務員無從預見獻肚山崩塌,無從課予被告機關為避免獻肚山崩塌造成之損害,而預 先依災害防救法第 24 條規定強制撤離民眾之義務,業如前述,惟仍應探究於莫拉克颱風襲台期 間,小林里是否已有其他災害發生之虞,而被告所屬公務員已無不撤離民眾之裁量空間? 5.系爭事故發生時所應適用之土石流防災作業規定第 4 點(三) 1.(3)既規定:當某地區實際降雨已 達土石流警戒基準值時,由農委會水土保持局發布該地區為一級(紅色警戒)土石流警戒區, 地方政府「得」指示撤離強制疏散等語,顯非要求地方政府一經接獲發布土石流紅色警戒之訊 息,即須無條件強制撤離民眾,而係賦予地方政府機關可視實際狀況考量是否指示強制撤離之 裁量空間。而系爭事故發生前,小林里未發生土石流,亦無證據可認已有發生之徵兆,自難認 小林地區已因土石流災有發生之虞,而致被告所屬公務人員(前甲仙鄉鄉長或前高雄縣縣長), 已無不下令強制撤離之裁量空間。 (六)綜上所述,造成原告之親人死亡之系爭事故,乃係獻肚山崩塌及因崩塌形成之堰塞湖潰決所致, 而此尚非屬發生前可得預測,自難令被告所屬公務員,得以預見獻肚山發生崩塌,並依災害防 救法第 24 條規定,預先強制撤離民眾;而小林里於系爭事故發生前,尚無土石流災情,亦未有 土石流發生之徵兆,且淹水災情亦非嚴重,自不能認被告所屬公務員已無不未依災害防救法第 24 條規定強制撤離之裁量空間,被告即不負國家賠償責任。

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伍、 選擇題型 一、文章摘要 102 鐵特員級的考題爭點,在於釋字第 469 號解釋認為國家賠償法第 2 條第 2 項規定,顯係採「保 護規範理論」作為與公務員作為義務之進一步連結。 102 高考法制三級的考題爭點,則是人民基於國賠法第 3 條規定向國家請求賠償責任,不以設置或 管理公有公共設施的公務員具備故意或過失為要件。凡發生人民生命、身體、財產或其他權利之損 害,並符合其他條件者,國家就應該負起賠償責任。 100 年司法官的考題爭點,在於釋字 469 號解釋明確地採取了「裁量萎縮至零」理論。 102 原民三等的考題爭點,則分別涉及國賠法第 6 條的特別法條款、國賠法舉證責任,以及國賠法 第 3 條責任類型的法條解釋與試用等內容。

◆選擇題 1 司法院大法官釋字第 469 號解釋,認為國家賠償法第 2 條第 2 項規定,並不以被害人對於公務員怠 於執行之職務行為有公法上請求權存在,經請求其執行而怠於執行為必要。顯係採用下列何理論, 並與公務員作為義務作進一步之連結? (A)判斷餘地理論

(B)不利益變更之禁止

出處/單元(章節)

102 鐵特員級/國家賠償法

解答

D

解析

(C)暫時性權利保護

(D)保護規範理論

釋字 469 號理由書:「法律規範保障目的之探求,應就具體個案而定,如法 律明確規定特定人得享有權利,或對符合法定條件而可得特定之人,授予向 行政主體或國家機關為一定作為之請求權者,其規範目的在於保障個人權 益,固無疑義;如法律雖係為公共利益或一般國民福祉而設之規定,但就法 律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判 斷,可得知亦有保障特定人之意旨時,則個人主張其權益因公務員怠於執行 職務而受損害者,即應許其依法請求救濟。」此即一般最常引用的「保護規 範理論」內容。

五力分析 難度/預計時間

★/10-20 秒

◆選擇題 2 A 市工務局因抽水設施設置有欠缺,大雨來臨時部分抽水設施無法發揮功能,致該市部分地區淹水 嚴重,受害居民擬集體求償,請問下列敘述何者正確? (A)受害居民可向 A 市工務局請求國家賠償,惟以 A 市工務局有故意或過失為要件 (B)受害居民可向 A 市工務局請求國家賠償,惟以 A 市工務局有故意或重大過失為要件 (C)受害居民可向 A 市工務局請求國家賠償,不以 A 市工務局有故意或過失為要件

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(D)受害居民不得向 A 市工務局請求國家賠償,因為大雨來臨係不可抗力之事件 出處/單元(章節)

102 高考法制三級/國家賠償法

解答

C

解析

1.國家賠償法第 3 條第 1 項規定: 「公有公共設施因設置或管理有欠缺,致人 民生命、身體或財產受損害者,國家應負損害賠償責任。」本條係採「無 過失責任」 。也就是人民基於本項規定向國家請求賠償責任,不以設置或 管理公有公共設施的公務員具備故意或過失為要件。凡發生人民生命、身 體、財產或其他權利之損害,並符合其他條件者,國家就應該負起賠償責 任。 2.基於上述說明,本題僅有 C 選項才是正確的。 3.至於 D 選項部分: (1)所謂「不可抗力」 ,是指客觀上與公有公共設施本身無關的外在自然力。 例如暴風雨、地震、雷擊等。 (2)國家可否主張不可抗力因素而免除國家賠償責任?不可一概而論。原則 上,必須該公有公共設施「已具備通常應具有之安全性」為必要。因此, 倘如公有公共設施在設置或管理上,原本就有瑕疵或欠缺而不具備應有 的安全性(例如避雷針不安全),縱使因自然力發生事故(例如落雷) , 導致人民權利受有損害,國家也不能因此而免除賠償責任(葉百修,國 家賠償法之理論與實務,101 年 9 月增訂 3 版,頁 276) 。

五力分析

1.在 ABC 三個選項的選擇方面,主要是以國家賠償法第 3 條條文內容的記憶 (記憶力)為主,另外就是要注意各選項文字的描述,不能看錯了(辨識 力)。 2.在 D 選項方面,可能容易因基於直覺而選擇錯誤(判斷力),因此必須特 別小心。另外就是「不可抗力」與公有公共設施國家責任之間的關係,可 能不是非常理解(理解力),也就是沒有徹底弄懂。這或許也是對於 D 選 項覺得困惑的原因之一。

難度/預計時間

★★/15-20 秒

◆選擇題 3 下列有關怠於執行職務成立國家賠償責任之敘述,何者正確? (A)行政機關疏於執行任何的職務都有可能成立「怠於執行職務」之國家賠償責任 (B)唯有當人民對於行政機關之職務行為有公法上請求權,且經其請求後行政機關仍未履行,人民才 能主張怠於執行職務國家賠償責任 (C)行政機關對於職務行為雖有裁量權,但在具體個案中行政機關對於該職務作為已無裁量餘地,而 行政機關仍不從事該職務行為因而造成人民權利損害,人民即得請求國家賠償 (D)若行政機關怠於執行職務並非人民發生損害的唯一原因,而另有其他因素共同促成損害事故的發 生,則被害人不得請求怠於執行職務國家賠償

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行政法王道「絕對有解」No.5-狂風暴雨下的國家賠償責任

于亮+王道

出處/單元(章節)

100 年司法官/國家賠償法

解答

C

解析

1.正確答案 C 選項正是本回的主題,也就是釋字 469 號解釋理由書所強調的: 「倘法律規範之目的係為保障人民生命、身體及財產等法益,且對主管機 關應執行職務行使公權力之事項規定明確,該管機關公務員依此規定對可 得特定之人負有作為義務已無不作為之裁量空間,猶因故意或過失怠於執 行職務或拒不為職務上應為之行為,致特定人之自由或權利遭受損害,被 害人自得向國家請求損害賠償。」上述的說明,正呼應了行政法學理上的 「裁量萎縮至零」理論。 2.B 選項是「舊保護規範理論」 ,也就是釋字 469 號解釋所質疑、批評的最高 法院 72 台上 704 號判例。 3.D 選項錯誤之處,則是目前承認「國家賠償請求權的競合」 。具體而言,D 選項應該改成: 「若行政機關怠於執行職務並非人民發生損害的唯一原 因,而另有其他因素共同促成損害事故的發生,則被害人『得同時請求』 執行職務與請求怠於執行職務的國家賠償。」方屬正確。

五力分析 難度/預計時間

★★/5-10 秒

◆選擇題 4 核電廠因受海底地震而引起之海嘯影響,致核電廠輻射外洩,損害附近居民身體健康,請判斷下列 敘述何者錯誤? (A)有關賠償事宜應優先適用原子能法而非逕行適用國家賠償法 (B)核電廠平日保養完善,純係不可抗力,所以設置或管理原則上沒有欠缺 (C)受損害居民應證明其身體或健康係因輻射外洩受到損害,始得請求國家賠償 (D)附近受損害居民須證明管理核電廠之公務員有故意或重大過失,始得請求賠償 出處/單元(章節)

102 原民三等/國家賠償法

解答

D

解析

1.原子能法第 29 條規定: 「由於核子事故之發生,致人民之財產權益遭受損 失,或身體健康遭受損害,應予適當賠償;賠償法另定之。」而國家賠償 法第 6 條: 「國家損害賠償,本法及民法以外其他法律有特別規定者,適 用其他法律。」就此,原子能法第 29 條就是國家賠償法的特別規定。從 而因原子能事故所產生的國家責任,應優先是用原子能法及相關賠償法 制。故 A 選項正確。 2.B 選項是否正確,涉及「不可抗力」與公有公共設施(核電廠)國家責任 之間的關係。此部分請參照前一題的「解析(3) 」說明的內容。B 選項也 正確。 3.關於公有公共設施國家責任的舉證問題,多數學說與實務見解認為,主張 權益受損害的人民對於公有公共設施的欠缺,應負舉證責任。就此,C 選 www.ezup.com.tw

 

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行政法王道「絕對有解」No.5-狂風暴雨下的國家賠償責任

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項應屬正確。不過,也有學說提及某些欠缺之瑕疵恐人民不易舉證,因此, 應餘立法或實務上調整舉證責任,始屬公平。 4.如前一題「解析(1)」的說明,公有公共設施國家責任係採「無過失主義」。 因此,D 選項有誤。應修正為:附近受損害居民「毋須」證明管理核電廠 之公務員有故意或重大過失,於符合其他要件時,即得請求賠償。 五力分析

1.A 選項涉及國家賠償法第 6 條「特別法條款」規定,一般而言,國賠法第 5、6 兩條比較細膩,在研讀國賠償法時較不易留心,但卻是實務上重要的 條文(記憶力、理解力)。 2.其次,B 選項所涉及的「不可抗力」 ,以及 C 選項涉及的「舉證責任」問題, 都是國賠法領域比較深入的議題,也比較不易正確作答(理解力、連結力) 。 3.最後則是 D 選項。主要還是必須正確地記憶條文內容並判斷(記憶力、判 斷力)。整體而言,本題相當有深度,不易正確作答。

難度/預計時間

★★★/60-120 秒

陸、 申論題型 一、文章摘要 就 100 年身障三等考題而言,國賠法怠於執行職務之主要要件在於:行政裁量權之行使是否合法妥 適?就此,依據釋字第 469 號解釋意旨,應可認定於裁量萎縮至零之情形下,題示之縣政府並未依 法採取必要措施,於符合其他要件時,自屬違法而應負賠償之責。至於「102 年法警四等」考題, 敬請讀友參考 100 年身障考題解析,自行嘗試作答。

二、內文 ◎某甲居住於山坡地上,某日颱風來襲,其子女因走避不及而被土石流淹埋死亡,某甲認為縣政府 在接到行政院農業委員會水土保持局土石流紅色警戒通知時,未依災害防救法第 24 條等相關規定撤 離居民,致其家人死亡,應構成國家賠償法第 2 條第 2 項後段之怠於行使公權力,因而向縣政府請 求國家賠償,是否有理?(100 年身障三等) 參考條文: 1.災害防救法第 1 條第 1 項 為健全災害防救體制,強化災害防救功能,以確保人民生命、身體、財產之安全及國土之保全,特 制定本法。 www.ezup.com.tw

 

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行政法王道「絕對有解」No.5-狂風暴雨下的國家賠償責任

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2. 災害防救法第 10 條 鄉(鎮、市)公所設鄉(鎮、市)災害防救會報,其任務如下: 一、核定各該鄉(鎮、市)地區災害防救計畫。 二、核定重要災害防救措施及對策。 三、推動災害緊急應變措施。 四、推動社區災害防救事宜。 五、其他依法令規定事項。 3.災害防救法第 24 條第 1 項 為保護人民生命、財產安全或防止災害擴大,直轄市、縣(市)政府、鄉(鎮、市、區)公所於災 害發生或有發生之虞時,應勸告或強制其撤離,並作適當之安置。 4.「土石流防災疏散避難作業規定」第四條第三項(民國 95 年 03 月 13 日版,非現行規定)(2)當中 央氣象局發布某地區之預測雨量大於土石流警戒基準值時由農委會水土保持局發布該地區為二級 (黃色警戒)土石流警戒區,地方政府應進行疏散避難勸告。(3)當某地區實際降雨已達土石流警戒 基準值時,由農委會水土保持局發布該地區為一級(紅色警戒)土石流警戒區,地方政府得指示撤 離強制疏散。 【解析】 (一)公務員怠於執行職務之國賠責任要件 國家賠償法第 2 條第 2 項後段規定: 「公務員怠於執行職務者,亦同。」是為「公務員怠於執行職 務之國家賠償責任」明文依據。一般認為,成立此種國家責任需具備下列要件: 1.須有公務員之行為 2.須為執行職務行使公權力之行為 3.須為不法行為 4.須為有責行為 5.須因不法行為致人民受有損害,亦即具有相當因果關係。 6.行政機關負有應執行之職務義務,且該職務義務具有第三人關聯性。 7.行政機關已逾越行政裁量權合理行使範圍。 (二) 「裁量萎縮至零」之認定 就本題而言,甲請求縣政府承擔上述國家賠償責任,是否成立?取決於「行政機關已逾越行政裁 量權合理行使範圍」此一要件是否成立。就此,涉及「裁量萎縮至零」理論與釋字 469 號解釋意 旨。 1.裁量萎縮至零的意義 行政機關於作成裁量處分時,本有多數不同之選擇,若因特殊之事實關係,致使行政機關除採 取某種措施外,別無其他選擇者,稱為裁量萎縮至零。 2.認定 依大法官釋字第 469 號解釋意旨,法律之種類繁多,對於各類法律之規定,公務員縱有怠於執 行職務之行為,可能尚屬「難認人民權利遭受直接損害」或「性質上仍屬適當行政裁量」等情

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行政法王道「絕對有解」No.5-狂風暴雨下的國家賠償責任

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形。不過,倘若在個別事件中因各種情況之考量,已致無可裁量之情事者,則公務員之怠於執 行職務,自應成立國家賠償責任。綜合學說及釋字 469 號解釋意旨,是否構成裁量萎縮至零應 檢視下列要件: (1)受侵害法益之重要性。 (2)危險發生之迫切性。 (3)損害發生的預見可能性。 (4)損害之迴避可能性。 (5)職務義務規範之明確性。 (6)人民自行排除危險之可能性。 於個案中具備上述要件時,倘於個案中僅單憑被害者個人努力,仍不能防止危險之發生高度可 能性時,應可認定行政機關負有即時採取特定措施之義務,換言之,行政裁量權於此即萎縮至 零。倘若行政機關仍拒絕採取必要行動,而以行政裁量權為抗辯,當然構成裁量瑕疵而違法。 (三)縣政府未依法採取撤離居民措施,已屬怠於執行職務而違法 據上所述,本題農委會未採取撤離居民措施,已屬怠於執行職務而違法: 1.因颱風及土石流可能侵害之人民法益,應屬極為重要之生命、身體與財產法益。 2.依題意,水土保持局已發佈土石流紅色警戒通知,其危險已屬高度迫切。 3.依題意,縣政府應可預見土石流一旦發生,將發生重大之人身傷亡與財產損失之損害。 4.縣政府如不疏散民眾並採取必要的防災措施,其損害將難以迴避。 5.依災害防救法第 24 條第 1 項規定,為保護人民生命、財產安全或防止災害擴大,縣政府於災害 發生或有發生之虞時, 『應』強制其撤離。就此,相關規定應屬非常明確。 又「土石流防災疏散避難作業規定」亦規定,當水土保持局發布該地區為一級(紅色警戒)土 石流警戒區,地方政府『得』指示撤離強制疏散。雖然規定「得」指示撤離,但此時應解視為 無裁量權之『應』 ,亦即『必須』採取指示撤離強制疏散措施。由此而言,相關職務義務之規範 應屬相當明確。 6.依一般社會經驗,應難期待人民得自行排除此種土石流產生之危險。 (四)結論 綜上所述,縣政府於水土保持局發佈土石流紅色警戒時,未依法採取指示撤離及強制疏散等必要 救災措施,導致其子女死亡。於此,基於釋字 469 號解釋意旨,縣府應無再主張行使裁量權之餘 地。於符合其他要件時,應依國家賠償法第 2 條第 2 項後段負賠償責任。 ◎某家夜夜人聲鼎沸的夜店設於封閉式建築內,對外窗均以廣告帆布封住,僅設有單一出口,而 無其他逃生出口,亦無符合消防法子法「消防安全設備設置標準」之消防安全設備。多年來市政 府依照消防法規定對業者實施檢查與複查,針對上述違規事項均命其限期改善並處以罰鍰,而未 命其不得再使用該建物營業,直到某次發生大火,多人命喪火窟。請問市政府對罹難者家屬是否 負有國家賠償責任?(102 年法警四等) 參考法條:

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行政法王道「絕對有解」No.5-狂風暴雨下的國家賠償責任

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1.消防法第 1 條: 「為預防火災、搶救災害及緊急救護,以維護公共安全,確保人民生命財產,特 制訂本法。」 2.消防法第 6 條: 「本法所定各類場所之管理權人對其實際支配管理之場所,應設置並維護其消防 安全設備…。消防機關得依前項所定各類場所之危險程度,分類列管檢查及複查。…」 3.消防法第 37 條: 「違反第六條第一項消防安全設備…經通知限期改善,逾期不改善或複查不合規 定者,處其管理權人…罰鍰;經處罰鍰後仍不改善者,得連續處罰,並得予以…停業或停止其使 用之處分。…」

行政法王道「絕對有解」No.4‐兩公約與服貿協議  「318 學運」(太陽花學運)起源於「兩岸經濟合作架構協議」(ECFA)下的子協議「兩岸服務貿易協議」(服

 

貿協議)的立法審議過程。由於一連串具有爭議性的政策與舉措,引發社會對於執政當局兩岸政策的高度疑 慮,學生團體遂於 3 月 18 日晚間佔領立法院,並數度提出「退回服貿、建立監督機制」等主張。有鑑於此一 時事議題可能成為國考考題,筆者希望藉由本單元所設計的模擬試題,協助讀友掌握重要爭點與最新學說、 實務見解。 

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行政法王道「絕對有解」No.5-狂風暴雨下的國家賠償責任