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警察政策 ▍第壹篇

警察政策導論∕1

第一章

公共政策與警察政策之意涵∕6

第二章

公共政策之政策分析(認定公共問題)∕8

第三章

政府決策的模式∕17

第四章

警察政策之參與者∕28

第五章

公共政策延伸:影響政策原因與政策影響結果∕32

▍第貳篇

警察權之界限與分配∕43

第一章

警察權與人權之界線∕47

第二章

警察權的垂直分配:中央集權與地方分權∕57

第三章

警察權的水平分配:集中制或分散制∕65

▍第參篇

警察政策階段論:問題認定、政策規劃與 政策合法化∕73

第一章

公共問題認定∕78

第二章

政策規劃∕83

第三章

政策合法化∕95

▍第肆篇

警察政策階段論:政策執行與政策評估∕99

第一章

政策執行∕104

第二章

政策評估的意涵與演進歷程∕117

第三章

警察政策的評估演進歷程∕127

第四章

評估方法、政策民主及警察政策∕134

第五章

我國警政實際評估∕137 -目錄 1-


▍第伍篇

警察專業倫理∕141

第一章

警察倫理之重要性及其意涵∕145

第二章

警察政策形成面的倫理判準∕148

第三章

警察人員執行職務之倫理準則∕156

第四章

警政倫理的塑造∕162

第五章

政治環境與警政倫理∕167

▍第陸篇

基層警察決策分析∕171

第一章

基層行政人員∕175

第二章

謷察執法行為之實證研究∕177

第三章

警察法制與實務之連結∕187

▍第柒篇

各國警政之比較與趨勢∕189

第一章

比較警政制度的源起∕193

第二章

比較警政的研究方法∕195

第三章

警政理論與世界警政分類∕199

第四章

比較警政研究之發現∕203

第五章

各國警政策略發展趨勢∕208

▍第捌篇

全球治理暨台灣警察政策∕223

第一章

全球化與跨境犯罪趨勢∕227

第二章

全球、在地化與社區警政∕236

第三章

全球治理與警察政策∕243

第四章

台灣警察政策環境的變遷∕259

第五章

台灣重要警察政策議題變遷的探討∕263 -目錄 2-


▍附錄

∕283

壹、公共政策專區∕284 貳、警政機關權限職掌介紹∕298 參、申論寫作技巧∕303 肆、103~107 年度警察政策申論試題解析∕313 伍、警察政策選擇試題練習∕323 陸、參考書目∕336

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第壹篇 警察政策導論

開這本書研讀的開始,同學一定想問,當我 們學習完警察學的各篇內容,掌握了警察學

的各個篇章內容,例如勤業務、警察法制、警察人事、 警察組織等關於警察的學術概念,為何在研究所或警察 內軌的考試裡,要加入「警察政策」這門名稱看似平易 近人,卻讓初接觸的同學望之卻步的科目;這不僅是您 的疑問,也是紀傑在學生時代初接觸這門科目的感受。 事實上,「警察學」、「警察行政」與「警察政策」 三者之間是密不可分的,警察學的內容最淺但也最廣 泛,談論的內容主要分為基礎、法制、行政、勤業務與 趨勢五大篇;而警察行政則是在警察學的「行政篇」繼 續延伸,並多加談論警察歷史、預算、組織設計、檔案 管理等;而「警察政策」 ,我希望您對他是以「警察學」 +「公共政策」+「警察實務」的心態來研讀。 我想警察學的內容大家一定不陌生,而在警察政策 中我們深化處理警察學的內容,包含了警察的倫理、基 層警員面對的環境與挑戰;警察實務則討論當前警政策 略、各種警察業務法制沿革與全球化警政的趨勢,這裡 對你而言應該都算是小蛋糕一塊,但公共政策在討論什 麼呢?

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事實上,公共政策指的就是「政府的實際作為」, 我們不妨借用我國行政學界的權威—吳定教授對學習 警察政策同學的精神喊話:「『公共政策』這個名詞你 大概已聽過 N 次了,但是你也許不曉得它是什麼?也 不太知道它對我們的日常生活究竟影響多大?現在既 然修這門課,相信你也不想空手而歸。未來成為警察 的同學,為什麼應該研讀『公共政策』?答案其實很 簡單,因為公共政策實務和我們人類的歷史一樣久 遠;因為我們每天的食、衣、住、行、育、樂活動, 都受到公共政策有形或無形的影響,所以我們對公共 政策運作過程(Policy Process)不能置身事外、袖手 旁觀。如果你是政府機關中具有決策權者,你應當瞭 解如何快速且充分的回應民意的需求,審慎分析研 究,制定一項真正實際可行且福國利民的政策,所以 各級主管應該好好的研究公共政策。如果你是一位只 負責執行政策而不具決策權者,為了順利執行政策, 達成既定的目標,你也必須研究公共政策的內涵及相 關議題。如果你不是公務人員,而是民意代表、媒體 人、利益團體成員或只是一介平民,為了監督政府的 政策作為,為了爭取本身的權益,你也應當瞭解並參 與公共政策的運作過程。」 關於公 共政 策的入 門, 對許多 學生 來說相 當頭 疼。其實公共政策的內容並非雜亂無章,相反的,他 在研讀上有先後次序,就像政府制訂的政策,從瞭解 社會問題為什麼發生,擬定解決的對策,經過立法程 序後,實際施行,並在政策施行一段時間後,檢視政 策推行的實際成效,是一步一步,具有階段性的。事

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實上,整部公共政策就是在針對上面各個階段,分別 進行研究。 在這篇 開始 ,我們 首先 會針對 公共 政策意 涵探 討,告訴同學「公共政策」的定義到底是什麼,而警 察政策和公共政策的關聯性為何;緊接著,則研究公 共政策有哪些類型,我們應該如何把政府的每天的所 作所為(公共政策)去作分類,瞭解分類則能夠協助 同學迅速去理解政府的舉措類型(例如同學最不易理 解的市場、政府失靈以及解決工具,紀傑都會在這裡 清楚地帶同學去逐步攻略) ,並掌握各種類型的政策對 人民及對警察機關的影響是什麼。 再者,我們會去觀察聽取警察機關的「首長」 ,當 他們在「決策」時的理性程度,是一切以效率為前提 而追求經濟的理性,還是兼顧社會各種不同團體的意 見而追求政治的理性,或者是隨著政治的氛圍而隨機 產生政策;這裡同學會發現,隨著公共政策的議題複 雜性不同,會對應影響決策者的理性思維程度。 最後則是探討政府在做成公共政策時,可能受到 哪些外在的因素影響,我們常說政府做成任何決定, 不應是關起門來閉門造車,而應該聽取來自政府以外 的各種多元的聲音,因此,在這篇的最後,我們將探 討民意與利益團體的意涵與特性,他們如何去影響政 府、影響政策,以及公共政策相關名詞的辨析。當瞭 解這些概念時,我們對於公共政策的輪廓也就有了基 礎的雛形;接下來,我們會在第三、四篇,去瞭解整 個公共政策從「發生」到「政府實際作為」是如何進 行的!

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第一章

公共政策與警察政策之意涵

第二章

公共政策之政策分析(認定公共問題)

第三章

政府決策的模式

第四章

警察政策之參與者

第五章

公共政策延伸:影響政策原因與政策影響結果

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第壹篇

第一章

公共政策與

警察政策導論

警察政策之意涵 一、公共政策之源起 公共政策(Public Policy)成為一門系統化的學科,源於 1951 年美 國學者賴納(Daniel Lerner)與拉斯威爾(H. Lasswell)所合編的「政 策科學:範圍與方法的新近發展」一書,被認為是公共政策研究的 里程碑。基此,拉斯威爾被尊稱為「政策科學研究之父」。

二、警察政策之源起  公共政策重視公共組織(政府)在表現社會價值上所扮演的角 色,政策過程(policy process)乃成為政府運作的核心,政策被 視為政府活動的結果,而政策規劃與政策分析成了政治程序中的 主要環節。公共政策,不但提供一套審視政府活動的系統觀,更 引 進政 策分析 與政 策評估 的務 實技術 。政 策分析 人員 ( policy analyst)取代了傳統的行政人員,他比行政人員更現代,更理性, 也更有影響力。  從 1895 年芝加哥市警察局引進文官制度開始,及自美國專業化 警察時期弗摩與威爾森(Vollmer & Wilson)引進公共行政理論而 發展出警察行政專業迄今,警察行政的研究亦應隨著公共政策的 發展,而導入警察政策的研究。

三、公共政策之意義 所謂公共政策,各家學者界定不一,較具代表性學者界說如下:  戴伊(Thomas Dye)之界定:「政府選擇作為或不作為的行動」。  伊斯頓(David Easton)表示:「公共政策是指政府對社會價值所 做的權威性分配」。 綜合定義,公共政策指政府機關為解決某項公共問題或滿足某項公 眾需求,決定作為或不作為及如何作為的相關活動,如決定作為, 其型式包括,法律、命令、計畫、方案、服務等,故政策的意涵相


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第一章

公共政策與警察政策之意涵

當廣泛。此定義歸納為幾項要點:  公共政策係由政府機關所制定的,具有權威性及強制性。  制定公共政策的目的在解決公共問題或滿足公眾需求。  公共政策包括政府所決定的作為與不作為活動。  政府以各種相關活動表示公共政策的內涵。如法律、行政命令、 規章、方案計畫、細則、服務、產品等。  公共政策主要是指政府的重要活動,即動員大量的人與資源,並 可影響到大多數人利益的政府活動。 爰此,政府(警察機關)為解決社會治安問題所採取的作為或不作 為,以及如何作為的相關活動,便是警察政策。警察機關以各種相 關活動表示警察政策的內涵,如相關法律、警察命令、規章、方案、 計畫、細則、服務、產品等。


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第壹篇

警察政策導論

第二章

公共政策之政策分析 (認定公共問題)

政策分析(公共問題認定) ,指政策分析人員為解決某項公共問題, 應用科學知識與推理方法,採取分析的理論架構與技術,系統性的設計, 並評估比較各項替選方案,以供決策者判斷及作決定之參考的相關活動。 公共政策學者威瑪及韋寧(Weimer & Vining)則認為:政策分析是 為了解決公共問題所提出的建議,是顧客導向的建議,本章則分別用「以 探詢公共問題為中心的政策分析」以及「以解決問題之機制為中心政策 分析」,分別探討如何認定公共問題。

一、以探詢公共問題為中心的政策分析 唐恩(W. Dunn)建構了「以問題為中心的政策分析模式」。唐恩認 為政策分析必然會涉及到五項政策相關資訊與五種分析方法的邏 輯思考。

圖 1-1 唐恩以問題為中心的政策分析模型  五種政策相關資訊-在以問題為中心的政策分析模式中,五項政 策相關資訊分別為: 政策問題(Policy Problem):尚未實現的價值或需求,並可經 由政策行動加以解決的問題,例如,幼童的腸病毒流行性疾


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第二章

公共政策之政策分析(認定公共問題)

病、青少年的飆車等危害個體及群體生命的公共問題。如果未 能對之有確切和真正的瞭解,往往產生「使用正確方法解決錯 誤問題」(第三類型錯誤)的危險。  政策未來(Policy Future):指透過政策的實施,可達成的未來 狀態。例如,興建第四核能發電廠完成後,電力供給能量提昇 多少?尤其是夏季酷暑,電力不足限電情況的有效解除。  政策行動(Policy Action) :指政府為達成有價值的未來狀態所 採取的「政策方案」 (施政計畫) ,例如,中央銀行為抑制外銀、 國人的匯率炒作,決定停止「NDF」(無本金遠期外匯買賣) 的交易。  政策成果(Policy Outcome):指政策方案執行後所觀察到的結 果,例如,推訂節育政策,發售的避孕藥數量有多少?結紮者 多少人?嬰兒出生率是否逐年下降?  政策績效(Policy Performance):指政策的成果是否達成預期 的目標或預期的價值?例如,寶特瓶回收計畫的推行,是否達 到官方設定的預期標準(如是,為七成回收率)。另外,必須 承認的是,實務運作中,政策問題很少是可完全解決的。例如, 臺北市的交通問題,厲行違規停車的拖吊政策,以及公車專用 道的棋盤路線,僅是諸多可行措施之一,不能完全依賴,以為 可以解決所有棘手交通難題。  五種政策分析方法-在上圖中,我們也可以看到有五種的政策分 析方法交錯涵括在五種政策資訊之中,它們分別是:  問題建構(Problem Structuring):政策問題的認知,往往關係 著是否能成為政府具體的公共政策。例如,雛妓被視為個人私 德敗壞,或教育政策未能普及的後果,往往影響其是否成為政 策議程(Policy Agenda)的命運。是以,問題建構經常涵蓋對 價值假定的發掘、成因的診斷。  政策預測(Policy Forecasting):政策預測的主要目的,旨在提 供和比較不同政策方案被採用之後(或不予行動時),未來事 務狀態可能發展狀況之相關政策資訊。  政策推薦(Policy Recommendation) :此項活動是就政策可能達 成的成果,預測其成本與利益,以幫助決策者採行政策。  政策監測(Policy Monitoring):當政策被加以採納之後,監測 的目的即在監督政策是否按原訂的計畫確實執行。 政策評估(Policy Evaluation):評估旨在針對政策的實際績效 及其與預期績效間的差距,加以審慎判斷的過程。


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第壹篇

 唐恩分析模式之特性與檢討:  唐恩所建構的政策分析模式之最大特點,乃在於他按照公共政

警察政策導論

策的流程來建構其分析模式,亦即在唐恩看來,從政策的問題 建構,經由政策未來的預測、政策方案的推薦、政策行動的監 測,到政策的成效評估,似乎可涵蓋「公共政策的多數內容」。  唐恩一再宣稱其所建構的模式,是以「政策問題為核心的政策 分析觀」,可見其相當重視政策問題的建構,認為政策問題若 發生錯誤的或偏頗的認知,即有可能導致政策的全部失敗,因 此,當我們在推動政策行動之前,應對政策問題有明確而真實 的分析,萬不可模糊帶過、草率敷衍。也由於唐恩對於問題建 構的格外重視,所以他極力主張以多元研究方法、政策論證或 公共辯論方式,來促成對政策問題的真正認知。而若不能對問 題的真正原因加以瞭解,對症下藥,就可能觸犯了「以正確方 法,解決錯誤建構問題」之「第三類型錯誤」。  可惜的是,當唐恩致力於以「政策問題」為核心的「政策分析」 建構時,卻未對關係政策推動的國家角色給予適當的處置或分 析。雖然在討論問題建構時,唐恩不時強調問題意識(Problem Sensing)對問題解決的重要性,卻忽略了國家在處理政策問題 上持有的立場和價值理念。因為國家的基本價值和意識,尤其 是政府官員的決策理念與風格,著實關係著問題能否成為政策 的議程設定及其日後政策成敗的評估等。

試題研析  ◎ 請 申 述 市 場 失 靈 ( Market Failure ) 與 政 府 失 靈 ( Government Failure)的意涵,並論述如何解決其失靈問題?

二、以解決問題之機制為中心政策分析 公共政策主要是為解決政策問題而制定的,而政策問題來自被政府 機關接納且列入政策議程(Policy Agenda)的公共問題。 而公共問題指不特定多數人覺得期望的價值、目標或情況,與實際 獲得的價值、目標或情況之間存在顯著差距,因此透過各種方式, 將縮短期望情況與實際情況差距的要求,公諸社會,爭取同情,引 起政府機關注意並接納,並設法解決問題的一種情境(Situation)。 這些要求包括:需要的滿足、價值的追求、機會的取得、痛苦的解


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第二章

公共政策之政策分析(認定公共問題)

除、困難的解決、目標的達成等。 一般言之,公共問題的發生,可由「市場失靈」與「政府失靈」兩 項因素談起:  市場失靈(Market Failure):  意義: 傳統自由經濟學者認為,一個社會中財貨或服務的生產者與消 費者間的自願性供需關係,可以構成完全的競爭性經濟市場, 生產者追求利益極大化,而消費者追求效用極大化。基於此種 假定,藉著供需關係可以使市場內的經濟活動,達到所謂「巴 瑞圖效率」(Pareto Efficiency)的狀態,沒有任何人的效用或 利益受到損失,資源分配獲得最佳效率,價格像一隻看不見的 手(An Invisible Hand),主導市場內的經濟活動。因此,許多 公共問題或是不會發生,或是發生之後,可以藉自由市場的經 濟活動予以解決。 但是在現實世界中,因為受到許多因素的影響,使市場無法成 為完全競爭的自由市場,市場無法達到供需關係及資源配置的 理想狀態,乃產生市場失靈的問題。  市場失靈的原因-造成市場失靈的原因可歸為以下數端:  公共財的提供問題: 公共財(Public Goods)係相對於私有財(Private Goods)而 言。公共財在本質上具有下列幾項特性:  非排斥性(又稱非排他性):即原則上任何人均得使用, 不可將某人排除在外。  非對立性(又稱非敵對性):即任何人不因與他人共同消 費財貨或服務,而降低或減少其品質。  擁擠性:即由於使用財貨或服務的人數增加,因而導致消 費的社會成本跟著增加。 此類公共財如國防、外交、治安、清新空氣、清澈水源等, 一般企業界或私人通常不願意或不可能提供此類公共財,必 須由政府予以解決。  外部性所造成的問題:外部性(Externality),指市場交易的結 果(成本或利潤)對非交易的第三者所造成的影響(由第三者 負擔或享受) 。外部性的結果可能是正面的,也可能是負面的。  正面:又稱為外部經濟,如國民繳納所得稅(成本),享 受軍隊與警察的保護(利益),但外國人進入中華民國境 內,未支付成本卻也享受與我國國民同等的保障。故此種


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第壹篇

外部經濟現象,學理上又稱為「搭便車」(Free-Rider)。  負面:又稱為外部不經濟,如私人工廠排放廢水及廢氣,

警察政策導論

使附近居民與社會造成損失的情況。  如果經濟行為產生的社會效益超過私人利益,稱為外部經 濟(External Economy);如果經濟行為造成社會效益低於 私人利益,社會成本高於私人成本的情況,稱為外部不經 濟(External Diseconomy) 。一旦產生外部不經濟情形,而 受害者未能在市場上向施害者求償時,將產生市場失靈情 形,此時政府便須以政策工具介入市場的運作。  自然獨占所造成的問題:在市場上,某些產品因為生產者擴 大規模,使平均成本持續下降,因此具有規模報酬遞增的行 業,在規模愈大,平均成本愈低的情況下,遂透過市場競爭, 逼迫小廠離開該種行業,最後形成獨占情形,此稱為自然獨 占(Natural Monopoly)。因為此種情形扭曲了資源分配的效 率,所以政府必須進行干預。  資訊不對稱(資訊失衡)所造成的問題:所謂資訊不對稱 (Information Asymmetry) ,指消費者沒有足夠的訊息與專業 知識,判斷產品或所接受服務的數量及品質是否合理,因此 消費者在議價的過程中,與生產者相比,處於不公平及不合 理的地位。 換言之,生產者可能會收費過高或提供低劣品質之財貨或服 務,使消費者蒙受損失。在此情況下,市場競爭無法提供市 場機能充分運作的法則,政府的適度介入便是理所當然的 事。 正由於上述公共財的提供、外部性、自然獨占及資訊不對稱 所衍生的各種問題,導致市場失靈,因此政府便責無旁貸的 利用政策工具,試圖解決各種公共問題。  政府失靈(Government Failure):  意義:所謂政府失靈,係指政府為解決市場失靈所產生的各種 問題,採取各式各樣的政策工具與干預行動,以補救市場失靈 的缺失。但是由於政府在制度上、結構上及運作上,具有許多 先天性的缺陷,因此並無法充分達到預定的目的,而造成政府 失靈的狀況。  造成政府失靈的原因如下:  直 接 民 主 所 造 成 的 問 題 : 長 久 以 來 , 直 接 民 主 ( Direct Democracy) (人民直接以選票表示對政策的意見,類似公民


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第二章

公共政策之政策分析(認定公共問題)

投票)一直存在難以解決的問題,選舉結果雖然可以為特定 政策問題提供明確的選擇方向,但是多數決制度卻面臨功能 性問題,包括:  投票結果的矛盾(The Paradox of Voting):為達到結果的 偏好,而在投票過程中違背了自己心目中的偏好優先順 序,即投票的結果無法充分代表整體投票者的意見。例如 選舉過程中「棄保效應」即為適例。  政策意願的強度:由於選票結構的限制,縱使在投票表決 時只表決某一特定方案是否受多數支持,最佳境界的產生 仍有其困難。因為投票只能投「贊成」或「反對」。至於 贊成或反對的「程度」便難以顯示出來。  多重政策的選擇問題:在直接民主制,除了以公民投票、 公民複決制定政策外,另一方式為直接選舉罷免行政首 長。以投票選舉候選人,來達成政策制定,比上述二種方 式決定政策,更為複雜。因為每位候選人的政見均包裹了 「政策束叢」 (A Bundle of Policies) ,而選民卻只有一張選 票。即投票是多數人將成本集中在少數人身上,而產生「多 數暴政」的情況。  代議政府所造成的問題-由選民所選出來的民意代表所組 成的代議政府體制也出現若干問題,造成政府干預的失 效,包括:  競租(Rent-Seeking)行為:選民由於知識、時間與資源 有限,無法對民意代表進行監督,而民意代表則可能利用 特權影響公共政策,以爭取個人利益,例如,要求政府限 制競爭、提高關稅、限制進口配額等,乃出現政府被民代 「俘虜」的狀況。  議員的區域代表性:民主國家的議員都是由各地區選出來 的,其所代表的是地區性而非全國性的整體利益,因而產 生滾木立法(Logrolling Legislation)(立法人員互相支持 本身提案使它們都獲得通過)或肉桶立法(Pork Barrel Legislation) (立法人員在大方案中夾帶許多有利自己的小 方案而立法通過)的問題。  機關供給財貨(又稱官僚體制)所造成的問題-政府機關為 因應市場失靈問題,必須提供各種公共財,諸如國防、外交、 治安等,稱為機關供給(Bureaucratic Supply),但是這種提 供因為官僚體系本身的因素而出現了許多問題,包括:


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第壹篇

 服務產出難以評量:官僚機構所提供的服務產出多數是抽

警察政策導論

象的,根本無法以量化方式衡量其邊際社會利益與成本, 以致於無法決定最適化的產出水準,如國防、社會安全 等。此外,在目標多元化與衝突性的情況下,如何評量服 務的價值水準都是相當的困難。  有限競爭:官僚體系不需面對直接的競爭,故其運作不以 效率為考量,如此一來,難免會造成資源浪費的現象,更 不會主動創新,以爭取政府機關的最大福利。  文官保障的僵化性:目前世界各國對於文官的保障強調資 深制與永業制,根本無法根據效率或生產力因素進行裁員 或資源配置,繁複的甄補程序以及經費或法規的限制都使 得行政運作無法以效率為第一考量。  分權政府所造成的問題-在實施地方分權的國家中,中央與 地方政府各自擁有其特定權限,形成權力的分化現象,這就 容易造成兩大問題:  執行問題:中央與地方政府各自擁有獨立的管轄權,中央 的政策目標,地方執行時會有另一套實行的方式與機制, 如此就不容易實現中央政府所訂定的政策目標,此外,政 策的執行還涉及組織間的溝通與協調問題,沒有執行強制 權的政府機構通常都會面臨執行不力的困擾。  財政的外部性(Fiscal Externalities) :由於分權化的結果, 使得地方政府能夠為民眾提供各式各樣的服務,民眾乃有 更多機會去選擇服務好、義務負擔較少的地方政府,形成 用腳投票(Voting With Foot)的現象,用腳投票的最極端 現象就是「移民」。事實上,那些凡是願意付出高稅額, 但對公共服務要求較低的移民,該區的政府與民眾都會相 當的歡迎,因為他可以產生「外部財政經濟性」,分攤了 該地區民眾的賦稅而又不至於增加公共服務的負擔,至於 那些僅願意支付低稅額,但對公共服務要求很多的移民, 該區的政府與民眾就會表示反對,因為他產生了「外部財 政不經濟」現象,增加了該地區民眾的稅賦,又增加公共 服務的負擔。 總之,政府以政策工具介入市場運作以解決市場失靈問題,但 是因為受到各種難以克服因素的影響,許多問題並無法解決, 因而造成政府失靈的情形。  矯正市場與政府失靈的策略作為:


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第二章

公共政策之政策分析(認定公共問題)

威瑪(D. Weimer)與韋寧(A. Vining)將公共政策分為五類以補 救市場與政府雙重失靈情形:  市場機制(Market Mechanism)-利用市場競爭機制解決政府 壟斷造成的無效率問題,包括下列三項作法:  市場自由化(Freeing Markets) :如透過民營化的方式,將公 營企業或公共服務由民間單位從事生產,如台灣電信、交通 或其他公共事業的民營化。  市場促進化(Facilitating Markets):如果市場不存在,則我 們必須透過立法手段改變或創設財產權。例如美國州政府將 水權透過立法進行買賣,使人民珍惜水源。  市場模擬化(Simulating Markets) :又稱市場活潑化。當市場 的競爭機制仍然無法達到效率目標之時,則政府可以自行模 擬一個市場將該項財貨予以拍賣。例如有線電視執照或運輸 業務的特許權。  誘因的政策-利用課稅與補貼的誘因,導引標的群體的行為:  供給面賦稅:對於外部不經濟的生產者徵收產出稅(Output Tax),例如根據污染排放量徵收空氣污染排放費,對於進口 貨物則徵收關稅。  需求面賦稅:對於外部不經濟的財貨課以貨物稅或消費稅, 如課徵菸酒稅;對於公共財的使用者徵收使用費,如高速公 路的通行費等。  供給面補貼:對於具有外部經濟的生產者給予相對的配合補 助款,如中央政府對於有意興建下水道的地方政府提供 65% 的相對補助款;此外,賦稅減免也是另外一項手段,如對於 裝置防制污染或節省能源設備的廠商給予賦稅的減免。  需 求 面 補 貼 : 可 以 實 施 以 貨 代 款 的 補 助 款 制 度 ( in-kind subsidies)或發放代金券(Vouchers),由政府發給消費者代 金券,持有人可到市場購買規定範圍內的財貨;如美國社會 福利制度中所實施的糧券(food Stamp) 。當然也可以針對符 合特定資格的消費者進行賦稅的減免措施,如非營利組織的 免稅條款。  管制(rule)的政策-以建立規則來規範標的群體的行為,包 括建立:  法律架構:民法與刑法中對於違反市場公平者的處罰是非常 重要的架構,具體的法令如契約法、反托拉斯法、公平交易 法、消費者保護法等。


016

第壹篇

 管制:如進行價格管制、數量管制、直接資訊的管制(如商

警察政策導論

品標示)、間接資訊提供的管制(如註冊、申請證照等)。  非市場供給(non-market supply)的政策-政府對標的團體供 給財貨或勞務,包括:  直接供給:由政府的行政機構、公營企業、特定服務地區等 直接提供財貨與勞務。  簽約外包方式:將某項行政業務外包給民間經營,但政府仍 擁有該業務的所有權。  保險與救助(Insurance and Cushions)-政府對於標的群體予 以保險或救助,包括:  保險:可以採取強制性的保險,如我國的全民健康保險;也 可以採取補助性的保險,如美國緊急災難管理署(FEMA) 對於水災的保險制度就是採用補助的方式。  救助:保險透過風險分散的方式減少結果的變異性,救助(安 全墊)設計則是透過集中化的機制,以減少結果的變異性, 例如囤積計畫(stockpiling programs)、移轉性協助及現金補 助等。


017

政府決策的模式

一、決策理論模型

系統理論

制度理論

過程理論

團體理論

公共政策的制定處在政治系統和社會接合的交切面上,社會 和警察政策有關的構成份子,將其喜好傳達至系統內,再經 由政治系統的運作,整合利益,制定相關警察政策。 因此,公共政策可說是政治系統對外在環境所加諸力量的反 應,也就是伊斯頓(D. Easton)所謂「權威性的價值分配」。 強調政策即制度的產出,易言之,政府制度的結構對政策結 果發揮重大的影響力。譬如,美國是分權國家,影響所及, 警察政策成了地方事務,但我國的制度係採取中央集權,我 國警察政策的形成多由中央主導。 政策即政治活動,也就是利害關係人的活動,此一過程包 括:問題的提出、議程的設定、政策的形成、政策合法化、 政策執行與政策評估皆需利害關係人參與其中,此一途徑解 釋政策如何做成,至於政策的實質內涵,則非其關注焦點。 是多元主義政治(pluralism)之下的產物,杜魯門(D. Truman) 認為,在美國,政策主要透過利益團體向政府施壓而做成, 萊森(E. Latham)更進一步指出,政策的合法化隱喻了團體 之間的競爭,確定贏家聯盟的勝利,並以法律表現出放棄、 妥協和征服的條款。在台灣,晚近成為警察業務項目的性侵 害犯罪防治和家庭暴力防治業務,均為解嚴後婦女團體積極 介入政策形成過程的結果。

政府決策的模式

公共政策是政府的決策(decision making),決策者係指政策過程中 具有最後決定權限者,從政策問題發生,尋找、分析、比較各方案,以 至決定選擇某方案的過程,均積極介入、參與。為了便於理解,政策學 者發展出許多模式(models)來描述政策形成的過程。 決策模式指決策者在決定採取何種方案以解決問題的過程中,所依 循的思維架構及邏輯概念。這些理論模型包括:系統理論、制度論、過 程論、團體理論、菁英理論、博奕理論、公共選擇理論、理性主義、漸 進主義等。

第三章

第三章


018

第壹篇

警察政策導論

公共政策反映菁英的利益與價值,而非群眾的需求。這並不 表示公共政策將違背大眾福祉,卻隱含菁英應該承擔大眾福 菁英理論 祉的責任。這是因為菁英論假定菁英具有政策的專業知識與 素養,非一般人的能力所能及,所以,菁英與群眾之間的溝 通管道是由上而下,基層與群眾不可能參與決策的制定。 是二個或二個以上參與者之間,在某一情境下,對行動決策 的選擇;而其選擇決定於對方之選擇。這可以說是一種理性 抉擇的形式,只是用在競爭的情境中。 警察在偵辦刑案過程中的許多決定與策略均運用此一模 博奕理論 式,例如警察就相關情資,了解歹徒的習性,以判斷其可能 的逃亡方式與藏匿地點,進而採取必要的偵查策略即屬之。 此外,警察機關在處理群眾運動時,亦可運用博奕理論,以 推演警察與群眾之間的各種可能狀況,進而選取其中最為有 利的部署方式。 「公共選擇理論」是應用經濟分析來探究公共政策的制定, 市場失靈問題,及政府在市場失靈時必須介入矯正(警察是 標準的公共財),可以說是以經濟學促進對公共選擇理論研 究的證明。 公共選擇 公共選擇理論也是經濟學在政治學中的應用,它把政治舞台 理論 視為經濟學意義上的交易市場,政治產品(公共利益)的需 求者是廣大的選民,供給者是政治人物,該理論假定所有的 利害關係人在做集體決策時,就像在市場一樣,尋求個人利 益的極大化,公共政策即是自利個人的集體決策。譬如政府 決定要買多少部警車,便可運用此一思考模式。

試題研析  ◎請按決策理性高低程序排序、混合掃瞄途徑、政治性途徑與滿意 途徑、並申論其涵義。

二、政策方案的決策途徑 政策分析人員及決策者設計、評估、比較及選擇方案時,如果從「理 性」(Rationality)的觀點來看,大致可以把政策方案的決策途徑分 成六種。而依理性程度的高低排列,依序為 理性廣博決策途徑、  滿意決策途徑、 混合掃瞄決策途徑、 垃圾桶決策途徑、 漸


019

者為古典經濟學家,他們假設人為經濟人,以追求最大經濟利 益為前提,故會追求最佳的決策。此模型假設決策者能夠依據 充分完整的資訊,對問題的解決方案,作周詳理性的考慮,而 制定最佳的決策。  理論要點:  決策者可將需要解決的問題加以孤立,不與其他問題發生 關聯。  解決該問題的所有目標或價值均可確定,有關的事實與資訊 均可蒐集得到。  決策者可找到所有解決問題的替選方案。  所有的替選方案均可依其價值、優劣點、重要性,而排出優 先順序。  決策者必定選擇列為最優先的替選方案。  滿意決策途徑(Satisfying Decision-Making Approach):  提倡者:賽蒙(H. Simon)  賽蒙的成名著作為 1947 年的「行政行為:行政組織決策過 程研究」一書,曾獲 1978 年的諾貝爾經濟學獎。  滿意決策途徑乃是賽蒙在「行政行為」書中所提出,該途徑 反對古典經濟學家所主張「經濟人」的觀點,而認為人是「行 政人」 (Administrative Man) ,行政人只追求「滿意的」或「足 夠好的」決策。 賽蒙認為人並非是純理性的動物,而只是「意圖理性」 (Intended Rationality)而已,他嘗試達到理性的境界,但因 受到個人能力及環境的限制,使他無法達到理性的境界,故

政府決策的模式

 理性廣博決策途徑(Rational-Comprehensive Approach):  定義:或稱作「純理性模型」(Pure-Rationality Model)。提倡

第三章

進決策途徑、  政治性決策途徑。茲將這六項決策途徑以圖表示 如下:


020

第壹篇

人類理性為「有限理性」(Bounded Rationality)。  主要假設:  決策者對行動後果欠缺充分完整的知識,因每項行為,除具

警察政策導論

有預期後果外,尚具有未預料到及不希望發生的後果。  決策者因對替選方案未具充分知識或無法獲得所需資訊,故 作決策時,無法找出所有可能的替選方案,只好簡化替選方 案的尋找過程,並選擇第一個可被接受的方案。  即使決策者具有若干替選方案,他也難以準確排列出其優先 順序。  混合掃瞄決策途徑(Mixed-Scanning Approach):  提倡者-社會學家艾桑尼(A. Etzioni):  艾 桑 尼 曾 於 美 國 「 公 共 行 政 評 論 」( Public Administration Review ) 期 刊 發 表 「 混 合 掃 瞄 : 決 策 的 第 三 個 途 徑 」 (Mixed-Scanning:A Third Approach to Decision-Making)一 文指出,他將第一種決策途徑(理性廣博決策途徑)與第二 種決策途徑(漸進決策途徑)予以綜合運用而成為第三種的 混合掃瞄決策途徑。  他指出當決策者面臨決策情勢時,首先採取理性途徑的架 構,以高層次(High-Order)或基本的政策制定程序先立下 基本的決策方向,然後以漸進方法制訂詳細的執行辦法。  決策步驟:  決策者先設法區分基本決定與漸進決定的層次。  決策者依照其對目標的看法,尋找主要的替選方案,然後作 成基本決定,其過程不必如理性途徑的詳細與專精。  決策者按照基本決定的內容再作成漸進決定,以使政策實際 可行。  垃圾桶決策途徑(Garbage-Can Decision Approach):  定義:是指組織的決策過程就好像是將「許多解決方案、問題 與決策者丟置在同一容器(吾人姑且稱之為垃圾桶)中隨機碰 撞的結果」,此乃因(組織的無政府狀態)特性所造成的,此 外影響決策的結果除了客觀的事實、歷史的因素、政治利益 外,還包括許多情境的因素,如決策者的時間分配、決策當時 組織所發生的其他事情等也會有所影響。  提倡者:柯漢(Michael Cohen)、馬屈(James March)及歐爾 森(Johan Olsen)三人,他們於 1972 年發表「組織選擇的垃 圾桶模式」(A Garbage Can Model of Organizational Choice)一

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