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緒 論 ................................................................. 001 Part1-行政法的準備方式 .................................................. 003 壹、前言 ................................................................................. 003 貳、鳥瞰行政法 ...................................................................... 005 參、學習方式 .......................................................................... 007 肆、後記 ................................................................................. 008

Part2-行政法解題思維流程 ............................................... 010 壹、申論題型範題 ....................................................................011 貳、選擇題型範題 ................................................................... 013

第十二章 行政程序法總論.............................. 015 第一節

行政程序法的意義 .............................................. 019

壹、行政程序的概念 ............................................................... 019 貳、行政程序的特徵 ............................................................... 020 參、行政程序的功能 ............................................................... 024

第二節

行政程序法適用之基本問題 ................................ 024

壹、行政程序法的基本定位 .................................................... 024 貳、行政程序法的適用除外 .................................................... 025 參、行政程序之當事人 ............................................................ 031 肆、行政程序的開始進行 ........................................................ 037

第三節

「正當」行政程序 .............................................. 055

壹、正當行政程序的內涵 ........................................................ 055 貳、程序瑕疵的法律效果綜合圖解 .......................................... 067

I


第四節

政府資訊公開法制概要 ....................................... 069

壹、政府資訊公開法之立法目的 ..............................................069 貳、行政程序法「卷宗閱覽權」之規定 ...................................070 參、政府資訊公開法簡介 .........................................................071 肆、政府資訊公開法「資訊公開請求權」與行政程序法 「卷宗閱覽權」之比較 .................................................. 083 伍、政府資訊公開法上否准資訊公開之救濟 ............................085

第十三章 行政罰法 ......................................... 095 第一節

行政罰的基本概念 .............................................. 099

壹、行政罰之意義與建制理念..................................................099 貳、行政罰之範圍....................................................................099 參、行政罰與其他概念之界分..................................................100 肆、行政罰法之定位 ................................................................101

第二節

行政罰之概念界定與處罰種類 ............................ 104

壹、行政罰之概念界定 ............................................................104 貳、行政不法與刑事不法之界分(行政罰與刑罰之區別) ......106 參、行政罰與懲戒罰之界分 .....................................................108 肆、行政罰與執行罰之界分 .....................................................108 伍、行政罰之種類....................................................................109 陸、行政罰與單純不利益處分之區辨(如何判斷裁罰性) ...... 117

第三節

行政罰之重要法律原則 ....................................... 129

壹、處罰法定原則(類似於刑法上之罪刑法定主義) ..............129 貳、從新從輕原則....................................................................131 參、便宜原則 ...........................................................................132 肆、比例原則與正當法律程序..................................................133 伍、有責性原則 .......................................................................135 陸、一行為不二罰原則 ............................................................136

II


第四節

行政罰之處罰對象(行為人) ............................ 137

壹、單一行為人 ...................................................................... 138 貳、多數行為人 ...................................................................... 148 參、併同處罰 .......................................................................... 151

第五節

行政罰形成之條件與相關規定 ............................ 155

壹、違法性之認定與阻卻違法事由 .......................................... 155 貳、行政罰之責任要件 ............................................................ 156

第六節

違反行政法上義務之「行為」 ............................ 161

壹、意義 ................................................................................. 161 貳、行為數之認定與處罰 ........................................................ 161 參、既遂與未遂 ...................................................................... 165 肆、時效(行政罰法第 27 條、第 28 條) .............................. 167

第七節 第八節

處罰之競合─一行為不二罰原則 ......................... 168 行政罰之管轄及裁處程序 ................................... 213

壹、管轄機關 .......................................................................... 214 貳、裁罰程序 .......................................................................... 215

第十四章 行政執行法...................................... 231 第一節

基礎理論 ............................................................ 235

壹、行政強制執行之意義 ........................................................ 235 貳、行政強制執行之體系(以法規為據) ............................... 238 參、行政執行之範圍與基本規範 ............................................. 239 肆、得為行政上強制執行之義務 ............................................. 248 伍、行政強制執行之實施機關(行執法第 4 條) .................... 250 陸、行政執行之基本法律原則 ................................................. 251 柒、行政強制執行之進行 ........................................................ 253 捌、行政強制執行之救濟 ........................................................ 257

第二節

公法上金錢給付義務之強制執行 ......................... 266

壹、概說 ................................................................................. 266

III


貳、執行名義 ...........................................................................267 參、執行機關 ...........................................................................268 肆、執行要件 ...........................................................................270 伍、通常執行程序....................................................................273 陸、特別執行程序....................................................................277

第三節

行為、不行為及物之交付義務之強制執行 ........... 294

壹、間接強制 ...........................................................................294 貳、直接強制 ...........................................................................302 參、物之交付義務....................................................................304

第四節

即時強制 ............................................................ 305

壹、意義 ..................................................................................305 貳、種類 ..................................................................................306 參、要件 ..................................................................................308 肆、損失補償 ...........................................................................308

第十五章 行政組織 ......................................... 323 第一節

行政組織的基本概念 .......................................... 326

壹、行政主體、內部單位與行政機關 .......................................326 貳、管轄權規定之拘束力─管轄恆定(法定)原則 .................328 參、管轄恆定原則主要之例外..................................................329 肆、 「委辦行政」與「機關借用」 ............................................332 伍、私人經授權行使國家高權(公權力委託、行政委託) ......333 陸、行政助手(行政輔助人)..................................................337 柒、私人參與國家任務的其他態樣 ..........................................338 捌、行政協助 ...........................................................................339 玖、管轄權爭議之解決 ............................................................341

第二節

新型態的行政機關─獨立機關 ............................ 342

壹、意義 ..................................................................................342 貳、特徵 ..................................................................................342

IV


參、合憲性爭議 ...................................................................... 343

第三節

行政主體─公法人體系論 ................................... 352

壹、公法人之意義 ................................................................... 352 貳、 「分權行政」 (間接行政)下公法人之分類體系................. 352 參、行政法人 .......................................................................... 355

第四節

行政任務民營化與公私協力的行政行為 .............. 362

壹、概說 ................................................................................. 362 貳、行政任務民營化的意義 .................................................... 363 參、行政任務民營化的主要類型 ............................................. 364 肆、民營化的界線 ................................................................... 366 伍、 「後民營化」的國家管制義務與賠償責任.......................... 367 陸、 「合作國家」下的公私協力行為 ........................................ 368

第五節

地方自治行政法概要 .......................................... 368

壹、自治行政之監督 ............................................................... 369 貳、委辦行政之監督 ............................................................... 370 參、地方自治法規論 ............................................................... 371

第十六章 公務員法.......................................... 391 第一節 第二節

法律上公務員之概念 .......................................... 395 公務員之分類 ..................................................... 398

壹、政務官/事務官 ............................................................... 398 貳、文官/武官 ...................................................................... 400

第三節

公務員關係之成立、變更與消滅......................... 401

壹、公務員關係成立之原則 .................................................... 401 貳、非經國家考試所任用之人員 ............................................. 403 參、公務員之任用要件 ............................................................ 403 肆、公務員之任用過程 ............................................................ 406 伍、公務員關係之變更 ............................................................ 406 陸、公務員關係之消滅 ............................................................ 409

V


第四節

公務員之權利與義務 .......................................... 413

壹、公務員之權利....................................................................413 貳、公務員之義務....................................................................417

第五節

公務員之責任 ..................................................... 422

壹、民事責任 ...........................................................................422 貳、刑事責任 ...........................................................................423 參、行政責任(懲戒與懲處)..................................................423

第十七章 訴願法 ............................................. 465 第一節

行政救濟概說 ..................................................... 469

壹、意義 ..................................................................................469 貳、行政爭訟法制的特色 .........................................................469 參、行政救濟制度之作用 .........................................................472 肆、行政救濟之性質 ................................................................473

第二節

訴願的意義 ........................................................ 473

壹、廣義的訴願 .......................................................................474 貳、狹義的訴願 .......................................................................474

第三節

訴願前置主義 ..................................................... 475

壹、意義 ..................................................................................476 貳、功能 ..................................................................................476 參、適用對象 ...........................................................................476

第四節 第五節 第六節

概念統整─訴願與訴願先行程序之區辨 .............. 476 概念統整─訴願與陳情之比較 ............................ 478 訴願之提起 ........................................................ 480

壹、訴願類型 ...........................................................................480 貳、提起訴願之要件 ................................................................482 參、提起訴願的效力 ................................................................492

第七節

訴願的管轄 ........................................................ 494

壹、基本管轄 ...........................................................................494

VI


貳、比照管轄 .......................................................................... 496 參、共同處分的管轄 ............................................................... 496 肆、委託事件的管轄 ............................................................... 497 伍、委任事件的管轄 ............................................................... 500 陸、委辦事件的管轄 ............................................................... 502 柒、承受管轄 .......................................................................... 504 捌、交付下級機關執行事項之管轄 .......................................... 504

第八節

回復原狀與期日期間的計算 ................................ 506

壹、訴願之期間 ...................................................................... 506 貳、回復原狀 .......................................................................... 509 參、期間計算適用民法規定 .................................................... 509

第九節

共同訴願、訴願參加與訴願代理人 ..................... 509

壹、共同訴願 .......................................................................... 509 貳、訴願參加 ...........................................................................511 參、訴願代理人 ...................................................................... 513 肆、輔佐人 .............................................................................. 515

第十節

文書送達與訴願卷宗 .......................................... 516

壹、文書送達 .......................................................................... 516 貳、訴願卷宗 .......................................................................... 517

第十一節

訴願審議 ........................................................ 518

壹、原處分機關對訴願提起的處置 .......................................... 518 貳、訴願管轄機關的爭議 ........................................................ 519

第十二節

訴願決定 ........................................................ 524

壹、意涵 ................................................................................. 524 貳、審議方法 .......................................................................... 524 參、內容 ................................................................................. 524 肆、訴願決定的期限 ............................................................... 529 伍、限制 ................................................................................. 529 陸、訴願決定書的格式 ............................................................ 534

VII


柒、訴願決定的效力 ................................................................535 捌、訴願決定的救濟 ................................................................538

第十三節 第十四節

訴願的停止 ..................................................... 539 承受訴願 ........................................................ 540

壹、繼承人承受訴願 ................................................................540 貳、檢具受讓證明文件 ............................................................540

第十五節 第十六節 第十七節

和解與訴願程序的終結 ................................... 540 停止執行 ........................................................ 541 再審 ............................................................... 541

第十八章 行政訴訟法 ..................................... 555 第一節

意義 ................................................................... 559

壹、廣義的行政訴訟 ................................................................559 貳、狹義的行政訴訟 ................................................................559

第二節

種類 ................................................................... 561

壹、撤銷訴訟 ...........................................................................562 貳、課予義務訴訟....................................................................563 參、確認訴訟 ...........................................................................566 肆、一般給付訴訟....................................................................570 伍、合併請求損害賠償或財產上給付訴訟 ................................574 陸、公益訴訟 ...........................................................................576 柒、選舉罷免訴訟....................................................................576

第三節

管轄 ................................................................... 579

壹、管轄權 ..............................................................................579 貳、審判權與除外規定 ............................................................582

第四節

訴訟當事人 ........................................................ 584

壹、當事人的認定....................................................................584 貳、當事人能力 .......................................................................584 參、訴訟能力 ...........................................................................589

VIII


肆、選定當事人 ...................................................................... 590

第五節

實體判決要件 ..................................................... 591

壹、一般實體判決要件 ............................................................ 591 貳、特別實體判決要件 ............................................................ 593

第六節

第一審程序 ........................................................ 594

壹、通常訴訟程序 ................................................................... 594 貳、簡易程序 .......................................................................... 606

第七節

行政訴訟裁判之救濟管道 ................................... 606

壹、通常救濟程序 ................................................................... 606 貳、特殊救濟程序 ................................................................... 607

第八節

保全程序 ............................................................. 611

壹、停止執行 ...........................................................................611 貳、假扣押 .............................................................................. 614 參、假處分 .............................................................................. 616

第九節

簡易程序與交通裁決事件 ................................... 619

壹、簡易訴訟程序 ................................................................... 619 貳、交通裁決事件 ................................................................... 624

第十節

本章重點 ............................................................ 637

第十九章 國家責任法...................................... 653 第一節

國家賠償 ............................................................ 657

壹、意義 ................................................................................. 657 貳、憲法依據 .......................................................................... 657 參、公務員積極作為之國家賠償責任 ...................................... 659 肆、公務員怠於執行職務之國家賠償責任 ............................... 664 伍、公有公共設施瑕疵之國家賠償責任................................... 673 陸、國家賠償請求程序 ............................................................ 676 柒、國家賠償之方式、範圍及法律適用順序 ........................... 681 捌、國家賠償與行政訴訟之關係 ............................................. 682

IX


12 行政程序法總論 第一節

行政程序法的意義

壹、行政程序的概念 貳、行政程序的特徵 參、行政程序的功能

第二節

行政程序法適用之基本問題

壹、行政程序法的基本定位 貳、行政程序法的適用除外 參、行政程序之當事人 肆、行政程序的開始進行

第三節

「正當」行政程序

壹、正當行政程序的內涵 貳、程序瑕疵的法律效果綜合圖解

第四節

政府資訊公開法制概要

壹、政府資訊公開法之立法目的 貳、行政程序法「卷宗閱覽權」之規定 參、政府資訊公開法簡介 肆、政府資訊公開法「資訊公開請求權」與行政程序法「卷宗閱覽權」之 比較 伍、政府資訊公開法上否准資訊公開之救濟


016

行政法(下冊)


第十二章

行政程序法總論

您不可不讀的導讀 前面幾章我們談完了行政處分、行政命令、行政契約及行政事實行為等 行政程序法有所規範之各式行政行為後,緊接著於本章我們要來介紹行政程 序法的總論,其實也就是把剩下的行政程序法所規範的法條與制度予以補齊 而已。而本章事實上多數的考題是比較傾向以選擇題的方式考出,所以請讀 者務必將本書所附之法條予以熟讀。不過本章內容也不是不會以申論題或實 例題的方式呈現,只是大多也是以法條的背誦跟套用為主的簡單題型,所以 讀者們在研讀本章內容時,還請務必以法條的記憶為主。 而在這裡要特別提醒讀者們的是,本章內容尚涉及政府資訊公開法之部 分,而隨著近來行政法越來越強調民主參與及正當行政程序的趨勢,政府資 訊公開法亦隨著同時躍上檯面,相繼成為國考的試題,特別是 105 年底的地 方特考三等行政法試題,甚至還測驗到了政府資訊公開法中豁免公開之例外 情形,都算是比較難的應用題型,相信也對不少讀者造成困擾。為此,本書 特別針對政府資訊公開法作一個較為全面的概要介紹,並補充一些較為重要 的實務見解,請讀者們不要輕易放過或跳過政府資訊公開法的相關內容喔。 茲提示本章重點如下: 一、行政程序之特徵與功能 二、行政程序法之定位 三、機關除外與事項除外 四、行政程序之當事人 五、當事人能力與程序行為能力之概念 六、行政調查制度 七、行政法上之舉證責任 八、行政程序之迴避 九、行政程序之各種送達方式 十、當行政程序之內涵與相關釋字 十一、聽證制度 十二、陳述意見制度

017


行政法(下冊)

018

十三、聽證與公聽會之比較 十四、程序外接觸禁止

☆個別行為形式與ㄧ般法律制度之關聯性

在正式進入行政程序法的章節前,有一個基本概念要跟各位讀者釐清, 從上圖我們可以清楚看到,在行政法的制度設計上,是先將各種行政行為型 式獨立設計出來,也就是我們之前學過的行政處分、行政命令、行政契約及 行政事實行為等各種不同的行政行為類型。其次,我們再設計出行政行為的 一般法律制度,以因應各種行政行為皆有適用的規範類型。簡單來說,各種 行政行為的制度設計,其實是在因應各種個別行為型式類型的特殊性,立法 者在行政程序法中作了不同的設計,而除了各種行為型式之外,立法者尚設 計出關於行政權行使的一般法律制度,此包含了行政程序、行政調查等制度 類型,所以也可以這樣說,各種行為型式是獨立去談單一的「行為」應如

何適用,而一般法律制度則是談行政權行使的「制度」面相問題,所以萬 不可以將行政程序、行政調查、行政罰1或行政執行當成是一個獨立的行政行 為類型,而僅能將其理解為制度問題,否則行政法的觀念將無法貫通喔! 1

舉例來說,行政罰其實泛指行政機關對人民過去違反行政法上義務行為之處罰,故所有 行政機關針對人民所作的處罰措施皆屬於行政罰,而應是用行政罰法,這是一個行政處 罰的制度,而不是單一的行政行為。


第十二章

第一節

行政程序法 的意義 2

壹、行政程序的概念 「程序」 (procedures;Verfahren)乃「實體」 (substance) 之對稱,所謂的「程序」指為達成特定目的,例如為實現 某一實體權利,而採取的一系列行動、步驟或方法。以行 政院環保署擬定「固定污染源空氣污染物排放標準」限制 工廠廢氣排放為例。排放標準中限定各類工廠(如火力發 電廠)排放某種空氣污染物(如二氧化碳)不能超過一定 限值(如 1.2Ibs/Mbtu)乃實體規定;其訂定該排放標準時 應先會商有關機關,確定後並應公布,則為程序規定。而

我國行政程序法第 2 條第 1 項即規定: 「本法所稱行政程 序,係指行政機關作成行政處分、締結行政契約、訂定 法規命令與行政規則、確定行政計畫、實施行政指導及 處理陳情等行為之程序。」

貳、行政程序的特徵 一、以緩和利益衝突為目標 行政程序相較於國家其他公權力運作程序,尤其司法 程序,最顯著的不同在於,行政機關在行政程序中既是當

2

本節內容主要整理自吳志光,行政法,新學林,2016 年 2 月,七版,頁 260 以下;林明鏘,行政法講義,新學林,2017 年 2 月,三版,頁 369 以下;莊國榮,行政法,元照,2015 年 9 月,三版,頁 377 以下;黃俊 杰,行政法,三民,2005 年 9 月,初版,頁 464 以下;吳庚、盛子龍合 著,行政法之理論與實用,2017 年 9 月,增訂十五版,頁 531;陳敏, 行政法總論,作者自版,2013 年 9 月,八版,頁 759 以下;李惠宗,行 政法要義,元照,2013 年 8 月,六版,頁 50 以下。

行政程序法總論

019

「行政程序」按其指涉的「行政」 活動範圍廣狹,約有三種概念: 最廣義的行政程序、廣義的行政 程序以及狹義的行政程序。 一、最廣義的行政程序:包含行 政救濟階段 最廣義的行政程序泛指行政機 關行使公權力所遵循的程序,包 括準備階段(如調查事實)、決 策階段(作成各種行政決定)、 執行階段(執行行政決定)以及 救濟階段(以不服行政決定而提 起行政救濟)等各階段的程序。 其中有不直接發生法律效果的 事實行為(如調查事實)也有直 接發生法律效果的法律行為(如 作成行政處分),但皆須是行使 「公權力」的行為,才有行政程 序可言。 二、廣義的行政程序:行政決定 作成前 前述最廣義的行政程序可以行 政決定「作成時」為界,更分為 「事前程序」與「事後程序」。 事前程序乃行政機關於行政作 用(如行政處分、法規命令)對 外發生效力前所覆踐之程序;至 於已經發生外部效力的行政作 用,相對人或利害關係人不服而 提起行政救濟(如訴願、再訴 願),或因義務人拒不遵從而由 行政機關強制其履行時所覆踐 的程序,稱為事後程序。在大陸 法系國家,事後程序或為「行政 救濟法」或「行政執行法」的規 範範疇,「廣義的行政程序」乃 僅指行政機關行使公權力,作成 各種行政決定前應遵循的程序 (「事前程序」)。 三、狹義的行政程序:行政程序 法所規範之行政程序 「狹義的行政程序」指各國行政 程序法所規範的行政程序,一般 僅限於「特定種類行政行為」的 事前程序。


020

行政法(下冊)

事人(程序主體) ,又是決定人(決策主體) 。因此二者(角 色)間存有明顯的利益衝突。如何避免尖銳的利益衝突, 遂為行政程序設計上一項普遍的考慮。除此之外,於權力 分立原則之下,雖承認行政權擁有法律提案權與行政立法 權,惟立法程序與行政程序仍有不同之處;立法者於制定 法規範的程序中,特別注重 「民主正當性」 的確保;而 這邊我們作個更深入的補充,也 就是行政程序的發展背景說 明,事實上行政程序之發展,是 「從外部監督到內部監督」,蓋 行政法發軔時期,行政機關僅有 「執行權」 (核心的行政權) 。所 執行者或為法律之規定(立法者 的決定)或為法院之裁判(法官 決定) 。故由「立法監督」與「司 法審查」所構成的傳統監督機制 (行政的「外部監督」) ,大抵已 足防止行政濫權。及至現代社 會,行政專業化與多樣化的結 果,使行政機關取得了大量的 「委任立法」(「準立法」)權與 「行政裁決」 (「準司法」)權, 「球 員兼裁判」可能發生利益衝突的 機會大增。原有的外部監督機制 (國會監督與司法審查)表面上 雖仍存在,但實際控制效果已大 不如前。面對此一嶄新發展情 勢,乃有另闢蹊徑、發展行政的 「內部監督」機制的必要。行政 程序法爰應運而生。準此以觀, 行政程序法實有(經由履行行政 程序)正當化行政決策、減輕「球 員兼裁判」所生利益疑慮的作 用。

行政程序的建構,則著重行政決定過程中 「法治原則」 的 落實,並據以加強人民權利的保護。

二、行政程序法設計之考量因素─效率與正確的權衡 行政程序之設計考量因素上,毋寧介於立法程序與司 法程序兩者之間。以「效率」與「正確」的取捨為例,行 政程序毋寧較講求「效率」,司法程序則較偏重「正確」。 例如為求發揮行政的機動與效能,行政程序原則上採取所 謂「職權主義」。關於行政程序的發動或終結,基本上由行 政機關依職權決定,不受當事人意思或主張之拘束。司法 程序除受「司法被動性」限制,不告不理外;如受合法請 求,法院原則上即有受理之義務。為講求「效率」 ,各國「行 政程序法」皆以非正式程序為原則,正式程序為例外;反 之,司法程序多為正式程序,法院不僅須嚴守程序,而且 應本於言詞辯論作成判決。據此,至少可歸納出行政程序 與司法程序的三點不同:

中立性之不同 爭訟性之不同 主動性之不同

參、行政程序的功能 重要法規 ◎行政程序法第 1 條 為使行政行為遵循公正、公開與民主之程序,確保依法行


第十二章

政之原則,以保障人民權益,提高行政效能,增進人民對 行政之信賴,特制定本法。 關於行政程序之功能,學說多著重於行政程序法典化之功 能,因此以下僅就行政程序法之功能加以分析。而依上開行政 程序法第 1 條規定之立法目的,行政程序法之功能可析述如 下:

一、深化民主原則 行政程序與民主原則之關係: 民主國原則為我國憲法之基本原則。憲法除肯認人民擁 有屬於間接民主之選舉、罷免權外,亦肯定人民得以屬 於直接民主之創制。而行政程序法施行後,國民將因告 知(含通告、公告)、聽證(含陳述意見之機會及言詞 辯論)等行政程序的建立,而有直接、積極、普遍參與 日常行政決策之機會,此一「參與民主」雖尚未達於直 接民主之理想,惟可減少間接民主之流弊。

行政程序法強化民主原則之具體表現: 法規命令訂定程序: 本法第 154 條規定,各行政機關訂定(含修正、廢止、 停用或恢復適用)法規命令時,應將草案全文或主要 內容「公告」於政府公報,並同時「表明」任何人得 於所定期間內,就法規草案內容「陳述意見」之意旨。 是法規命令應經過上述 「預告暨評論」程序 後,始 得定案(稿)發布。而本法雖未明文規定行政機關於 訂定法規命令時,亦有「說明理由」之義務,惟湯德

宗老師主張,由本法第 43 條及類推適用第 102、108 條之規定,亦足以確認行政機關在制定法規命令實 亦有上開「說明理由」之義務,僅其說理之方式與 程序與其他具體、個別之行政行為不盡相同而已 , 此項見解值得參考 。

行政程序法總論

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深化民主原則之功能,即強調人 民得參與行政程序,並因此而收 直接民主之優點。學者認為,其 中較具體之規定,當推法規命令 之訂定程序(行政程序法第 154 條以下)及資訊公開制度(行政 程序法第 46 條及第 47 條),但 因政府資訊公開法後來制訂通 過了,所以行政程序法中關於資 訊公開之制度功能亦受到明顯 之壓縮(詳參後述資訊公開法制 簡介)。 而行政程序法中關於資訊公開 制度,尚有第 44 條及第 45 條二 個條文,不過在 94 年 12 月立法 院通過「政府資訊公開法」後, 該法第 1 條並明白揭示立法目 的為:「為建立政府資訊公開制 度,便利人民共享及公平利用政 府資訊,保障人民知的權利,增 進人民對公共事務之瞭解、信賴 及監督,並促進民主參與。」因 此,行政程序法第 44、45 條遂 無存在之必要而遭刪除。不過行 政程序法關於資訊公開制度之 認識,將有助於對後續談論之政 府資訊公開法之理解,因此以下 還是簡單介紹刪除前的內容供 讀者參考。 一、行政程序法第 44 條為資訊 公開之總論,其揭示資訊公開之 基本原則,應為行政機關持有及 保管之資訊,以公開為原則,限 制為例外(該條第 1 項)。並對 「資訊」為最廣義之定義,資訊 是指行政機關所持有或保管之 文書、圖片、紀錄、照片、錄影 (音)、微縮片、電腦處理資料 等,可供聽、讀、閱覽或藉助科 技得以閱讀或理解之文書或物 品(該條第 2 項)。此外,該條 並訂有立法催生條款,即規定行 政機關資訊公開及其限制之法 律,應於本法公布二年內完成立 法。於完成立法前,行政院應會 同有關機關訂定辦法實施之。也 因此才有資訊公開法之制定。 二、行政程序法第 45 條確立了 資訊公開主要機制,即課行政機 關主動公開資訊之義務。該條規 定除涉及國家機密者外,各機關 應主動以刊登政府公報或其他 適當方式(如利用網際網路)將 該條正面表列八款資訊公開。


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行政法(下冊)

資訊公開制度─賦予行政程序當事人及利害關係人 卷宗閱覽權: 行政程序法第 46 條規定之卷宗閱覽權,固與資訊公 開有關,然毋寧更為實現聽證權所必要。惟申請閱覽 卷宗須以「 主張或維護其法律上利益有必要者 」為 限。至於該條規定之內容,我們則放在後面詳述。

二、確保依法行政 因此留美之湯德宗老師即批評 我國行政程序法之設計,認為行 政程序法未如美國法明定「程序 違反」亦為違法,其因此作成之 決定得予以廢棄,甚至抄襲德國 立法例,使程序違反得於訴願程 序終結前或向行政法院起訴前 補正(行政程序法第 114 條參 照 ), 如 此 藐 視 正 當 程 序 之 價 值,本法何能落實依法行政原 則? 關於行政程序法落實保障人民 權利之規定,主要有行政程序法 第 35 條、第 46 條及第 102 條等 規定。 不過行政程序法第 103 條卻設有 例外得不 予人民陳述意見 之規 定,學者即認為此項規定大幅縮 減行政程 序法上給予人民 陳述 意見之適用範圍,使得本法保障 人民權益之效用亦大打折扣,並 進而針對行政程序法第 102 條及 第 103 條提出以下評論:  行政程序法第 102 條不應規 定限於「負擔處分」或「不利 益處分」之相對人始有陳述意 見之機會。同時亦不宜將「已 依第 39 條規定,通知處分相 對人陳述意見」者除外,蓋調 查事實之過程可能相當漫 長,當時所為之意見表示亦可 能非關作成處分之重要事實。 行政程序法第 102 條之但書規 定極具破壞作用,為避免本法 成為具文,應限縮解釋為:僅 於其他法規另有功能上與本條 所謂「陳述意見之機會」相當 之程序規定者,始從其規定。 (接續下頁)

依法行政為現代立憲國家普遍採行之原則,惟各國以 此指涉之內容不盡相同。大體來說, 大陸法系國家較側重

於實體規定 ,強調法律保留原則與授權明確性原則,以防 止行政濫權,保障人民權利。至於行政程序原屬行政固有 之領域,不受法之規範。是「依法行政」之「法」,僅指實 體法,原不包括程序法。不過 英美法系之國家則素重程序

規定 ,甚至認為捨程序保障即無權利保障。惟無論美國之 「正當法律程序」或英國之「自然正義」,皆屬高度不確定 法律概念,在各國實踐並有相當差異。 而我國行政程序法之制定,為正當程序理念具體化之 里程碑,其中「告知」 、 「聽證」 、 「說明理由」及「 應有救

濟途徑」等程序要素,使依法行政之內涵更為充實,據此, 依法行政不僅指「實體合法」,並指「程序合法」而言。

三、保障人民權益 行政程序法就保障人民權益最具代表性者為聽證權之 設計。蓋就權利保護之實效性而言,若僅依賴事後之行政 救濟,將並不足以保障人民權益,舉例來說,行政處分之 撤銷,僅係觀念上之回復原狀(回復處分前之狀態),而非 事實上之回復原狀,即使得附帶請求損害賠償,求償範圍 亦屬有限,且當事人於事後救濟程序中所支出之勞力、精 神等,仍無法獲得補償。再如行政處分一作成即生執行力, 是為保障人民權益,更應導入事前人民參與程序以提高原 處分之正確率。而另就權利保護之經濟性而言,人民透過


第十二章

聽證權之運作而參與行政程序,此項較為慎重之程序,且 一次作成正確決策之所費,通常可遠低於草率決策後,再 以事後救濟途徑改正者之成本,凡此均為行政程序法為保 障人民權益之立法目的。

四、提高行政效能 行政程序法具有提高行政效能之功能,蓋一方面設計 得當之行政程序可協助行政機關一開始即作成正確決定, 免除事後救濟時種種開支,而另一方面,經由當事人及利 害關係人之參與所形成、確定之權利、義務關係,較易為 當事人接受,可免發生抗爭而影響決策之執行。 舉例來說,本法將聽證分為 「正式之聽證權」與「非

正式之聽證權」,前者稱為「聽證」,後者稱為「陳述意

行政程序法總論

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(接上頁)  行政程序法第 102 條適用之 主體僅係 限於 行政處分 相對 人,至於利害關係人,似限於 行政處分 相對 人提出陳 述書 時,始有陳述意見之機會。 行政程序法第 103 條列舉八 款行政機 關得 不給予陳 述意 見之情形,其中第 6 款「限制 自由或權利之內容及程度,顯 屬輕微,而無事先聽取相對人 意見之必要者。」適用時勢必 易生爭議;另第 7 款「相對人 於提起訴 願前 依法律應 向行 政機關聲請再審查、異議、復 查、重審或其他先行程序者。」 亦不合理,蓋該等先行程序縱 有予相對人陳述意見之機 會,亦係於處分作成之後,自 無法與處 分作 成前之陳 述意 見等同視之。

見之機會」 ,且本法以陳述意見為原則,聽證為例外。又 聽證須經言詞辯論;然陳述意見則以書面(即陳述書) 表示事實或法律上之意見為原則。再者,行政機關作成經 聽證之行政處分時,除依行政程序法第 43 條之規定外,並 應斟酌全部聽證之結果;但法規明定應依聽證紀錄作成處 分者,則從其規定(行政程序法第 108 條第 1 項參照)。就 此而言,聽證之法律效果有二:即 當法規明定「應依聽證

紀錄作成處分」者,此時,聽證紀錄有拘束機關決策之 效力;而若法規未明定「應依聽證紀錄作成處分」者, 此時,聽證結果僅供機關參考或斟酌 。 五、維護權力分立 行政程序法既然是立法者經由立法對行政權運作程序 加 以 規 範 ,補 充 傳 統 實體 立 法 控 制與 事 後 司 法救 濟 之 不 足,其制定自然帶有維護權力分立之立法原則在內。例如 在採行行政訴訟制度之國家,向行政法院提起訴訟,請求 撤銷行政處分之前,通常須經一個等級以上之訴願程序,

俾行政機關自行矯正其違法或不當之措施,故以往歐陸國 家莫不在行政法院訴訟程序之外,另有訴願或相當於訴願

此即所謂的行政自我審查功 能,這個觀念相當的重要,在這 邊我們就做一個簡單的說明。所 謂的行政自我審查,係指當人民 提起救濟時,需先經過訴願此一 前置程序,之後方得進入行政訴 訟,因為訴願之提起,原則上是 向原處分機關提起,而由原處分 機關之上級機關所管轄,而在人 民向原處分機關提起訴願時,原 處分機關即須先自行審查其所 為或不為處分之當否,而若原處 分機關審查完後,覺得其所作成 之處分確實違法時,即得依法自 行撤銷該處分,此時訴願事件即 已告終結,此即稱為行政自我審 查功能。換言之,行政自我審查 之最主要目的,即係在進入後續 的行政爭訟程序之前,先給予原 處分機關一個自我審查或反省 之機會,其功能即在於「訴訟經 濟」,節省訴願或司法資源,因 此在實務上扮演重要之功能,還 請謹記。


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行政法(下冊)

之程序。惟此種情形,在行政處分既已踐行必要之行政手 續,則根本無需再經過訴願程序,例如我國經召開聽證程

序後作成之行政處分,即無須再經過訴願之程序。同時, 行政程序越完備,行政訴訟之審級越節省,奧地利及瑞士 之行政程序完全取代先前之訴願等級,德國聯邦行政程序 法則規定,凡經過正式程序作成之處分,得逕提起行政訴 訟,無須再經異議(即訴願)程序即為明證。

第二節

行政程序法適用 之基本問題 3

壹、行政程序法的基本定位 重要法規 ◎行政程序法第 3 條第 1 項 行政機關為行政行為時, 除法律另有規定外 ,應依本法 規定為之。下列機關之行政行為,不適用本法之程序規定。 上開重要法規中,係屬於行政程序法定位之條文規定,由 該條文之文義,看起來立法者似乎是有意將其定位為「普通法」 之性質,亦即原則上關於行政程序,應依行政程序法之相關規 即指上開重要法規中的「除法律 另有規定」此一句話。

定為之,然當其他法律另有特別規定時,即應依其他法律之規 定。不過當初學者們對於行政程序法之期待,皆認為制定行政 程序法應該是要建構一個合法正當之行政程序,如果將之定位 3

本節內容主要整理自吳志光,行政法,新學林,2016 年 2 月,七版,頁 260 以下;林明鏘,行政法講義,新學林,2017 年 2 月,三版,頁 369 以下;莊國榮,行政法,元照,2015 年 9 月,三版,頁 377 以下;黃俊 杰,行政法,三民,2005 年 9 月,初版,頁 464 以下;吳庚、盛子龍合 著,行政法之理論與實用,2017 年 9 月,增訂十五版,頁 531;陳敏, 行政法總論,作者自版,2013 年 9 月,八版,頁 759 以下;李惠宗,行 政法要義,元照,2013 年 8 月,六版,頁 50 以下。


第十二章

行政程序法總論

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為普通法之性質,那麼似乎無法達成此項立法目的。也因此, 在學理上就產生了以下兩說之爭議。

普通法說: 採此說者認為,行政程序法係以規範行政機關之行政行 為為對象,但以行政事務之複雜及多樣性,欲以一種法 律規制各種領域之行政行為,有其事實上之困難,因此 我國行政程序法在體例上亦係以該法為規範行政程序 事項之普通法,其他法律有特別規定者,自應優先予以 適用,上面重要法規的行政程序法第 3 條第 1 項之規 定,即係本此意旨而制定者。

基本法說: 此說為行政法學界較多數之看法,例如林明鏘老師即特 別指出,行政程序法是對於正當行政程序要求之程序規 定應視為行政機關為各種行政行為時之基本準則,故應 認為只有其他法律對於行政程序之要求更為嚴格和完 備時,方得排除本法之適用,而將本法定位為行政機關 執行各種行政行為應必然遵守之基準法。

小結: 基本上以上二說當然採取基本法說較符合當初我們要 制定行政程序法,將各種行政程序予以明文規範,以期 建構符合正當行政程序之行政程序,惟若就法條之文義 出發,實在難以得出可以將行政程序法解釋為基本法之 結果,因此建議讀者,在選擇題之考試,仍要以普通法 作為正確答案,不過如果是申論題型的答案,在寫出上 面二說後,建議以基本法作結論,畢竟會出國考的都是 學者居多呀!

貳、行政程序法的適用除外 立法院當初審議行政程序法時,為因應實際需要,減少窒 礙難行之處,乃於本法第 3 條第 2、3 項,就行政程序法的適

基本法又稱為基準法,學說上亦 有將之稱為「準憲法」者,也就 是說對於特定事項,立法者若將 之立法為原則上要依某部法律 之規定,若其他法律有與該某部 法律相牴觸者,該法無效,僅於 某部法律未規定時,方適用其他 法律,則此時,讀者應該可以發 現,這個某部法律的效力就非常 強,強到比所有法律來得高,但 還是會低於憲法,所以學說上才 有稱之為準憲法者。具體來說, 例如行政執行法第 1 條規定: 「行政執行,依本法之規定;本 法未規定者,適用其他法律之規 定。」由本條之規定方式即可看 出,立法者係將行政執行法定位 為基本法之性質,蓋該條規定的 白話解釋就是,「關於行政執行 之事項,應依行政執行法之規 定,只有在行政執行未規定的時 候,才可以適用其他法律之規 定。」那麼讀者應該可以輕易發 現,此時行政執行法之效力儼然 比其他法律還高,所以行政執行 法就是我們這邊講的基本法 了。而關於行政執行法之定位同 樣是考試上的焦點,因此還請務 必予以留意。

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