Page 1

VII. Zodpovednosť za škodu spôsobenú pri výkone verejnej správy

341


Zodpovednos聽 za 禳kodu... VII.

342


Zodpovednosť za škodu spôsobenú pri výkone verejnej správy

¥ Kapitola XV.

Zodpovednosť za škodu spôsobenú pri výkone verejnej správy 1. Úvod . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 343 2. Všeobecná charakteristika zodpovednosti štátu . . . . . . . . . . . . . . 345 3. Náčrt právneho vývoja na území Slovenska . . . . . . . . . . . . . . . . . . 346 4. Súčasná právna úprava . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 348

Zodpovednosť za škodu spôsobenú pri výkone verejnej správy XV.

n Oddiel 1. Úvod Výkonom verejnej správy možno zasiahnuť do právnej sféry fyzických osôb i právnických osôb len na základe zákona. Ak sa zasiahne do majetkovej sféry osôb, musí nasledovať náhrada primeraná zásahu verejnej správy. V niektorých prípadoch je zásahom verejnej správy nezákonné rozhodnutie alebo nezákonný (nesprávny) postup orgánu verejnej správy. Náhrada škody v týchto prípadoch podlieha verejnoprávnej regulácii vzhľadom na špecifiká funkcií a obsahu činnosti označovanej ako verejná správa. Orgány verejnej správy pri plnení svojich úloh nezriedka zasiahnu do majetkových práv fyzických osôb i právnických osôb v súlade so zákonom a v jeho medziach. Náhrada škody alebo inej ujmy prichádza do úvahy aj v týchto prípadoch, keď škoda alebo iná ujma vznikla zákonným postupom verejnej správy. Môže ísť napríklad o vyvlastnenie alebo o nútené obmedzenie vlastníckeho práva.

Príklad: Podľa čl. 20 ods. 4 Ústavy SR vyvlastnenie alebo nútené obmedzenie vlastníckeho práva je možné iba v nevyhnutnej miere a vo verejnom záujme, a to na základe zákona a za primeranú náhradu. O vyvlastnení rozhodujú správne orgány podľa § 108 až § 116 zákona č. 50/1976 Zb.; tento zákon ustanovuje predmet, účel, cieľ a podmienky vyvlastnenia, náhradu za vyvlastnenie, náhradu za pozemky a stavby, náhradu za zrušenie, obmedzenie alebo zriadenie práv zodpovedajúcich vecným bremenám, poskytovanie náhrad, vyvlastňovacie konanie a užívanie vyvlastneného pozemku a stavby.

343

VII. XV.


VŠEOBECNÉ SPRÁVNE PRÁVO – Zodpovednosť za škodu...

Niektoré zákony upravujú podmienky náhrady za vecnú pomoc (napríklad podľa § 51 zákona č. 314/2001 Z. z.), náhradu v súvislosti s vykonávaním opatrení vyhlásených pri mimoriadnych udalostiach (napríklad podľa § 27 zákona č. 42/1994 Z. z.) a vo viacerých ďalších prípadoch. Niekedy zákony, ktoré obsahujú ustanovenia o zodpovednosti za škodu, vymedzujú vzťah k zákonu č. 514/2003 Z. z. ako k všeobecnej právnej úprave zodpovednosti za škodu spôsobenú pri výkone verejnej správy.

Príklad: Podľa § 8 zákona č. 199/2004 Z. z. colný orgán nezodpovedá za škodu, ku ktorej došlo z dôvodu meškania dopravného prostriedku v dôsledku predloženia tovaru colnému orgánu a vykonávania colného konania. Ustanovenia zákona č. 514/2003 Z. z. tým nie sú dotknuté.

Vyskytujú sa tiež zákony, ktoré predstavujú samostatnú právnu úpravu zodpovednosti za škodu a ich vzťah k zákonu č. 514/2003 Z. z. je nejasný.

Príklad: Zodpovednosť štátu za škodu osobe, ktorá poskytla pomoc Policajnému zboru SR alebo policajtom na ich žiadosť alebo s ich vedomím, upravuje § 78 zákona č. 171/1993 Z. z. Tento zákon upravuje tiež zodpovednosť štátu za škody spôsobené Policajným zborom alebo policajtmi v súvislosti s plnením ich úloh ustanovených zákonom č. 171/1993 Z. z.; štát však nie je zodpovedný za škodu, ak k jej spôsobeniu došlo v dôsledku protiprávneho konania osoby alebo oprávneného zákroku policajta. Náhradu škody poskytuje v zastúpení štátu ministerstvo vnútra.

Ďalší príklad: Zodpovednosť obce za škodu spôsobenú príslušníkom obecnej polície v súvislosti s plnením úloh ustanovených zákonom o obecnej polícii upravuje § 20 zákona č. 564/1991 Zb.; obec nezodpovedá za škodu spôsobenú osobe, ktorá svojím protiprávnym konaním oprávnený a primeraný zákrok vyvolala. Obec zodpovedá tiež za škodu osobe, ktorá poskytla pomoc obecnej polícii alebo jej príslušníkom na ich žiadosť alebo s ich vedomím.

Predmetom ďalšieho výkladu v tejto časti bude zodpovednosť za škodu spôsobenú pri výkone verejnej správy (štátnej správy a územnej samosprávy) len v prípadoch nezákonného rozhodnutia a nesprávneho úradného postupu orgánu verejnej správy. Zodpovednosť za škodu spôsobenú nezákonným rozhodovaním orgánov verejnej správy je jedným z druhov právnej zodpovednosti (ďalšie: trestnoprávna zodpovednosť, disciplinárna zodpovednosť a i.) za výkon verejnej správy; spolu s ostatnými druhmi právnej zodpovednosti tvorí systém právnych zá344


Zodpovednosť za škodu spôsobenú pri výkone verejnej správy

ruk zákonnosti vo verejnej správe. Systém právnych záruk sa môže efektívne kombinovať s etickými a politickými aspektmi zodpovednosti. Zodpovednosť za škodu spôsobenú pri výkone verejnej správy je osobitným druhom verejnoprávnej zodpovednosti: za škodu zodpovedá štát alebo obec či samosprávny kraj podľa toho, či škoda bola spôsobená nezákonným výkonom štátnej správy alebo územnej samosprávy. Všeobecnými kritériami vzniku zodpovednosti za škodu sú: ¾ ¾ ¾ ¾

protiprávny úkon, prípadne škodová udalosť, vznik škody, príčinná súvislosť medzi protiprávnym úkonom (škodovou udalosťou) a vznikom škody, zavinenie. Zodpovednosť za škodu môže byť:

¾ ¾

subjektívna: na jej uplatnenie sa vyžaduje splnenie všetkých štyroch uvedených všeobecných kritérií, objektívna: na zodpovednosť postačuje splnenie prvých troch všeobecných kritérií, pričom nie je podstatné, či zodpovedný subjekt vznik škody zavinil alebo nezavinil.

Pri subjektívnej zodpovednosti sa zodpovedný subjekt zbaví zodpovednosti, ak preukáže, že vznik škody nezavinil (vyvinenie, exkulpácia). Pri objektívnej zodpovednosti za škodu zákony ustanovujú prípady, v ktorých napriek splneniu uvedených kritérií zodpovedný subjekt za vzniknutú škodu nezodpovedá. To znamená, že aj objektívnej zodpovednosti sa možno zbaviť (liberácia), avšak len preukázaním tzv. liberačných dôvodov, ktoré ustanovuje priamo zákon. Ak zákon pre zodpovedný subjekt neustanovuje žiaden dôvod liberácie, zodpovednosti za škodu sa zbaviť nemožno. Takýto druh zodpovednosti za škodu sa v teórii označuje ako absolútna objektívna zodpovednosť. Na princípe absolútnej objektívnej zodpovednosti za škodu sa konštruuje verejnoprávna zodpovednosť štátu a v súčasnosti aj obcí a samosprávnych krajov.

n Oddiel 2. Všeobecná charakteristika zodpovednosti štátu Pojem zodpovednosť patrí k najzložitejším problémom v právnej vede. Názory na tento pojem sú diametrálne rozdielne. Objavujú sa dokonca názory, ktoré vyslovujú pochybnosť o tom, či existuje všeobecný pojem zodpovednosti.213) 213) Bližšie pozri: Knapp, V.: Teorie práva, C. H. Beck, Praha, 1995, s. 200.

345

VII. XV.


VŠEOBECNÉ SPRÁVNE PRÁVO – Zodpovednosť za škodu...

Zodpovednosť verejnej moci je chápaná oveľa širšie ako len v rovine právnej, pretože štát ako mocenský fenomén je vnímaný aj z pohľadu morálnych, etických či iných aspektov. Morálnu zodpovednosť je potrebné chápať ako záväzok, ktorý je založený na predstave, že demokratický štát plní úlohy vo verejnom záujme, ako aj v záujme fyzických osôb.214) Štát je teda produktom určitého stupňa vývoja spoločnosti, produktom deľby moci. V dôsledku ekonomického a sociálneho rozvoja, ako aj rozvoja vedomia ľudí, ich rozumových schopností vzniká a rastie potreba permanentnej fixácie vzťahov existujúcich v rámci spoločnosti i nutnosť regulovať jej potreby. Preto si spoločnosť vytvára štát ako univerzálnu, zo spoločnosti vyčlenenú inštitúciu, na zabezpečenie stáleho poriadku, stability a istoty v rámci svojho územia vo vzťahu k verejnej moci. Odborná právnická literatúra, ktorá sa venuje uplatňovaniu zodpovednosti štátu, uprednostňuje najmä pohľady súkromného práva: štát ručí za svojich „úradníkov“, a preto je zodpovedný subsidiárne za škody, ktoré tento „úradník“ spôsobil.215) Právna úprava zodpovednosti za výkon verejnej moci je ponímaná diametrálne odlišným spôsobom v jednotlivých štátoch. V Anglicku a v USA sa vychádza zo zásady o tzv. nevyhnutnosti štátu. Vôľa štátu je premietnutá do právneho poriadku, a preto nezákonnosť alebo nesprávny úradný postup „úradníka“ nemôže znášať štát, ale za spôsobenú škodu zodpovedá len konkrétna osoba. Iným spôsobom je táto problematika riešená vo Francúzsku, kde sa vychádza z koncepcie, že samotný právny systém je založený na verejnej službe. Z tohto poňatia vyplýva, že akékoľvek právne akty, ktoré sú spojené s výkonom verejnej služby, musia byť späté so štátom a neoddeliteľné od štátu. To znamená, že v plnom rozsahu sa tu uplatňuje zodpovednosť štátu. Vychádza sa z myšlienky rovnomerného rozdelenia verejných bremien a zo zásady, že neoprávnené obohatenie verejnej správy zaväzuje štát k náhrade. 216)

n Oddiel 3. Náčrt právneho vývoja na území Slovenska V podmienkach nášho štátu má zodpovednosť štátu za výkon verejnej moci svoju dlhoročnú tradíciu. Už v období prvej Československej republiky Ústavná listina z roku 1920217) v § 92 výslovne počítala s tým, že štát ručí za škodu spôsobenú nezákonným výkonom verejnej moci v prípadoch, ktoré ustanoví osobitný 214) Veverka, V., Boguszak, J., Čapek, J.: Základy teorie práva a právní filozofie, Codex, Praha, 1996, s. 145. 215) Lakatoš, M.: Úvahy o hodnotách demokracie, Melantrich, Praha, 1968, s. 32. 216) Pozri: Bystrický, J.: Niektoré vybraté problémy zodpovednosti za výkon verejnej moci. In: Zborník k problematike zodpovednosti za výkon verejnej moci s osobitným akcentom na normy správneho práva, Košice, 2005, s. 17, 18.

346


Zodpovednosť za škodu spôsobenú pri výkone verejnej správy

zákon. Nepodarilo sa však prijať zákon o zodpovednosti štátu za výkon verejnej moci. Právne vákuum znamenalo, že štát za prípadné škody nezodpovedal. V roku 1950 problematiku náhrady škody riešil okrajovo len Občiansky zákonník, ktorý výslovne v § 346 zaviedol inštitút zodpovednosti za škodu pri nesprávnom úradnom postupe. Osobitné zákony potom ustanovovali, či a kto zodpovedal za škodu spôsobenú nesprávnym postupom v úradnom výkone. Občiansky zákonník prijatý v roku 1964 túto problematiku neriešil. Osobitný komplexný právny predpis bol prijatý až v roku 1969. Išlo o zákon č. 58/1969 Zb. V rámci tohto právneho predpisu sa rozlišovali tri úrovne zodpovednostných vzťahov, a to: ¾

zodpovednosť štátu, ktorú uplatňoval občan (fyzická osoba) alebo právnická osoba vo vzťahu k štátu na príslušnom orgáne štátnej správy,

¾

regresnú zodpovednosť orgánu štátnej správy za plnú výšku náhrady zaplatenej poškodenej fyzickej osobe alebo právnickej osobe; takúto zodpovednosť uplatňoval štát voči orgánu štátnej správy,

¾

regresnú zodpovednosť pracovníka štátnej správy vo výške úhrady podľa predpisov pracovného práva; túto zodpovednosť uplatňoval orgán štátnej správy voči svojmu pracovníkovi.218)

V rámci nových kvalitatívnych zmien v inštitucionálnej výstavbe verejnej moci po roku 1990 zákon č. 58/1969 Zb. nereflektoval nové skutočnosti. Nepriznával plnohodnotnú ochranu fyzických osôb a právnických osôb pred neústavným alebo nezákonným uplatnením verejnej moci. Táto právna úprava poskytovala ochranu iba pred neústavným alebo nezákonným uplatňovaním štátnej moci súdmi a orgánmi štátnej správy.219) Absentovala tu akákoľvek zodpovednosť územnej samosprávy za škodu spôsobenú nezákonným rozhodnutím a nesprávnym úradným postupom pri výkone verejnej moci. Zákon č. 58/1969 Zb. sa stal v tomto smere nekompatibilným s ústavou zaručeným právom na náhradu škody spôsobenej nezákonným rozhodnutím alebo nesprávnym úradným postupom nielen súdu či iného štátneho orgánu, ale tiež orgánu verejnej správy (čl. 46 ods. 3 Ústavy SR). Potreba novej právnej úpravy zodpovednosti za škodu spôsobenú aj pri výkone územnej samosprávy (nielen štátnej správy) sa najviac zviditeľnila počas decentralizácie verejnej správy po roku 2001, kedy viaceré pôsobnosti prechádzali (v jednotlivých etapách) z orgánov štátnej správy na obce a na samosprávne kraje. 217) Zákon č. 121/1920 Zb. 218) Pozri: Tóthová, K.: Rozhodovacie procesy v štátnej správe. Obzor 1989, s. 181 a nasl. 219) Zákon č. 58/1969 Zb. bol platný a účinný do 1. júla 2004.

347

VII. XV.


VŠEOBECNÉ SPRÁVNE PRÁVO – Zodpovednosť za škodu...

n Oddiel 4. Súčasná právna úprava Súčasnú právnu úpravu predstavujú čl. 46 ods. 3 a čl. 127 ods. 4 Ústavy SR a zákon č. 514/2003 Z. z. Podľa čl. 46 ods. 3 Ústavy SR každý má právo na náhradu škody spôsobenej nezákonným rozhodnutím súdu, iného štátneho orgánu či orgánu verejnej správy alebo nesprávnym úradným postupom. Ústava zaručuje každému právo na náhradu škody aj tým, že nevylučuje uplatnenie tohto práva aj v prípade, keď Ústavný súd SR vyhovie opodstatnenej ústavnej sťažnosti podanej podľa čl. 127 ods. 1 Ústavy SR: podľa čl. 127 ods. 4 Ústavy SR zodpovednosť tohto, kto porušil práva alebo slobody podľa odseku 1, za škodu alebo inú ujmu nie je rozhodnutím ústavného súdu dotknutá. Právo na náhradu škody alebo inej ujmy nemožno stotožňovať s primeraným finančným zadosťučinením, ktoré môže ústavný súd priznať svojím rozhodnutím, ktorým vyhovie sťažnosti (čl. 127 ods. 3 Ústavy SR). Zákon č. 514/2003 Z. z. upravuje zodpovednosť za škodu spôsobenú pri výkone verejnej moci. Pojem verejná moc zahŕňa i verejnú správu. Verejná moc sa člení na štátnu moc a ostatnú verejnú moc. Táto ostatná verejná moc, ktorú ústava a zákony v určitom rozsahu zverujú subjektom neštátneho charakteru vo veciach správy verejných záležitostí (predovšetkým subjektom územnej samosprávy), je od štátnej moci v istom zmysle odvodená a nemôže s ňou byť v rozpore. V tomto zmysle má táto verejná moc svoj základ v štátnej moci, má s ňou určité spoločné znaky a prejavuje sa ako „decentralizovaná štátna moc“, ktorej subjekty spoločne so štátom zabezpečujú správu štátu ako verejnú správu. Zákon č. 514/2003 Z. z. vymedzuje pojem výkon verejnej moci ako rozhodovanie a úradný postup orgánov verejnej moci o právach, právom chránených záujmoch a povinnostiach fyzických osôb alebo právnických osôb [§ 2 písm. a)]. Podľa § 2 písm. b) zákona orgánom verejnej moci je štátny orgán, orgán územnej samosprávy, verejnoprávna inštitúcia, orgán záujmovej samosprávy, fyzická osoba alebo právnická osoba, ktorým zákon zveril výkon verejnej moci.220) V ďalšom výklade sa venuje pozornosť náhrade škody spôsobenej len výkonom verejnej správy a nie aj inej verejnej moci (napríklad súdnej). Z orgánov verejnej moci budú predmetom pozornosti len orgány verejnej správy [čl. 2 písm. b) bod 2 zákona]. Zákon č. 514/2003 Z. z. vychádza z princípu objektívnej zodpovednosti za škodu. To znamená, že za škodu spôsobenú pri výkone štátnej správy objektívne zodpovedá štát; za škodu spôsobenú pri výkone územnej samosprávy orgánmi 220) Ide o vymedzenie pojmov na účely zákona č. 514/2003 Z. z.

348

Profile for EUROKODEX

Vseobecne spravne pravo - ukazka  

Vseobecne spravne pravo - ukazka

Vseobecne spravne pravo - ukazka  

Vseobecne spravne pravo - ukazka

Profile for eurokodex
Advertisement