Issuu on Google+

Správne súdnictvo Diel III. Správne súdnictvo Oddiel A.

konania. Ak bolo rozhodnutie správneho orgánu zrušené z dôvodu podľa § 250j ods. 3, súd žalobcovi prizná úplnú náhradu trov konania. Môže tiež rozhodnúť, že sa náhrada trov celkom alebo sčasti neprizná, ak sú na to dôvody hodné osobitného zreteľa. Novela v § 250k ods. 1 vložila za prvú vetu druhú vetu:“ Ak bolo rozhodnutie správneho orgánu zrušené z dôvodu podľa § 250j ods. 3, súd žalobcovi prizná úplnú náhradu trov konania“.

Kapitola 4. Správne súdnictvo podľa platného právneho stavu Ústava Slovenskej republiky vo svojom siedmom oddiele zaručuje každému právo na súdnu a inú právnu ochranu na nestrannom a nezávislom súde alebo na inom orgáne Slovenskej republiky. Podľa čl. 46 ods. 4 ústavy podmienky a podrobnosti o súdnej a inej právnej ochrane ustanoví zákon. Týmto zákonom, ktorý ustanovuje podmienky a podrobnosti, je zákon č. 99/1963 Zb. – Občiansky súdny poriadok v znení neskorších predpisov, ktorý v piatej časti má názov Správne súdnictvo. Inštitút správneho súdnictva z hľadiska organizačného členenia na Slovensku neexistuje síce v samostatnej podobe, ale ako súdny prieskum správnych rozhodnutí existuje v podobe zásahu moci súdnej do aktov moci výkonnej, ktorou táto moc zasahuje do práv a právom chránených záujmov subjektov práva. Tento súdny prieskum plní dôležitú funkciu garanta zákonnosti a dodržiavania ľudských práv a základných slobôd, a preto spĺňa atribúty moderného správneho súdnictva. Súčasná podoba správneho súdnictva v užšom funkčnom zmysle je po právnej stránke konštituovaná ako samostatná časť Občianskeho súdneho poriadku, pričom niektoré časti právnej úpravy správneho súdnictva odkazujú na všeobecné ustanovenia inštitútov občianskeho súdneho procesu. Piata časť Občianskeho súdneho poriadku je rozdelená do siedmich hláv, takže správne súdnictvo sa podľa teraz platnej právnej úpravy uskutočňuje v týchto základných formách: 1. Všeobecné ustanovenia o správnom súdnictve (§ 244 – § 246d) 2. Rozhodovanie o žalobách proti rozhodnutiam a postupom správnych orgánov (§ 247 až 250k), 3. Rozhodovanie o opravných prostriedkoch proti neprávoplatným rozhodnutiam správnych orgánov (§ 250l až 250s), 4. Konanie proti nečinnosti orgánu verejnej správy (§ 250t a 250u), 5. Konanie o ochrane pred nezákonným zásahom orgánu verejnej správy (§ 250v), 559

Časť IV.


CIVILNÉ PRÁVO PROCESNÉ

6. 7.

¡

Jana Baricová

Vykonateľnosť rozhodnutí cudzích správnych orgánov (§ 250w až 250y) a Osobitné konania (§ 250z až 250zg), ktoré sa delia na a) konanie o volebných veciach, ktoré obsahuje: ¾ konanie vo veciach zoznamov voličov a zoznamov oprávnených

občanov na hlasovanie v referende (§ 250z), ¾ konanie vo veciach registrácie kandidátnych listín (§ 250 za), ¾ konanie vo veciach registrácie kandidátnych listín pre voľby do

orgánov samosprávy obcí (§250zb), ¾ konanie vo veciach prijatia návrhu na kandidáta na funkciu prezi-

denta Slovenskej Republiky (§ 250 zc), ¾ konanie vo veciach registrácie kandidátnych listín pre voľby do

orgánov samosprávneho kraja (§ 250zd), b) konanie vo veciach politických strán a hnutí ¾ konanie o veciach registrácie politických strán a politických hnutí

(§ 250ze), c) konanie v komunálnych veciach ¾ konanie o preskúmanie zákonnosti uznesení obecného zastupi-

teľstva, mestského zastupiteľstva, miestneho zastupiteľstva alebo zastupiteľstva vyššieho územného celku (§ 250zf), ¾ konanie o súlade všeobecne záväzného nariadenia obce a vyš-

šieho územného celku so zákonom, nariadením vlády a všeobecne záväznými právnymi predpismi ministerstiev a ostatných ústredných orgánov štátnej správy (§ 250zfa), ¾ konanie vo veciach dohôd obcí o spolupráci s územnými celkami

alebo orgánmi iných štátov a členstva v medzinárodnom združení (§ 250 zg).

1. Všeobecné ustanovenia o správnom súdnictve 1.1 Predmet a rozsah súdneho prieskumu ¾

V správnom súdnictve preskúmavajú súdy na základe žalôb alebo opravných prostriedkov zákonnosť rozhodnutí a postupov orgánov verejnej správy. ¾ Predmetom súdneho prieskumu v rámci správneho súdnictva v zmysle § 244 sú rozhodnutia a postupy orgánov verejnej správy. Týmito orgánmi sa rozumejú: 560


Správne súdnictvo Diel III. Správne súdnictvo Oddiel A.

a) orgány štátnej správy, b) orgány územnej samosprávy, c) orgány záujmovej samosprávy, ak tak ustanovuje osobitný zákon (predovšetkým orgány rôznych profesijných komôr, napr. Slovenská komora exekútorov, Slovenská komora audítorov a pod.), d) ďalšie právnické aj fyzické osoby, ak im zákon zveril rozhodovanie o právach a povinnostiach fyzických osôb alebo právnických osôb (napr. Národná banka Slovenska, Hasičský a záchranný zbor, rozpočtové a príspevkové organizácie na úseku sociálnych služieb). V oblasti správneho práva procesného pôsobnosť orgánov verejnej správy možno rozdeliť na ¾ orgány verejnej správy, na ktoré sa vzťahuje výlučne správny poriadok,292) ¾ orgány, na ktoré sa vzťahuje správny poriadok, ale aj osobitný postup uvedený v konkrétnej hmotnoprávnej norme293) a 292) Zákon č. 71/1967 Zb. o správnom konaní (správny poriadok) v znení neskorších predpisov. 293) Napr. zákon č. 369/1990 Zb. o obecnom zriadení, zákon č. 162/1995 Z. z. o katastri nehnuteľností a o zápise vlastníckych a iných práv k nehnuteľnostiam (katastrálny zákon), zákon č. 180/1995 Z. z. o niektorých opatreniach na usporiadanie vlastníctva k pozemkom, zákon č. 181/1995 Z. z. o pozemkových spoločenstvách, zákon č. 18/1996 Z. z. o cenách, zákon č. 140/1998 Z. z. o liekoch a zdravotníckych pomôckach, zákon č. 195/1998 Z. z. o sociálnej pomoci, zákon č. 401/1998 Z. z. o poplatkoch za znečisťovanie ovzdušia, zákon č. 308/2000 Z. z. o vysielaní a retransmisii a o zmene zákona č. 195/2000 Z. z. o telekomunikáciách, zákon č. 276/2001 Z. z. o regulácii v sieťových odvetviach a o zmene a doplnení niektorých zákonov, zákon č. 312/2001 Z. z. o štátnej službe a o zmene a doplnení niektorých zákonov, zákon č. 381/2001 Z. z. o povinnom zmluvnom poistení zodpovednosti za škodu spôsobenú prevádzkou motorového vozidla a o zmene a doplnení niektorých zákonov, zákon č. 435/2001 Z. z. o patentoch, dodatkových ochranných osvedčeniach a o zmene a doplnení niektorých zákonov (patentový zákon), zákon č. 507/2001 Z. z. o poštových službách, zákon č. 151/2002 Z. z. o používaní genetických technológií a geneticky modifikovaných organizmov, zákon č. 215/2002 Z. z. o elektronickom podpise a o zmene a doplnení niektorých zákonov, zákon č. 280/2002 Z. z. o rodičovskom príspevku, zákon č. 328/2002 Z. z. o sociálnom zabezpečení policajtov a vojakov a o zmene a doplnení niektorých zákonov, zákon č. 428/2002 Z. z. o ochrane osobných údajov, zákon č. 480/2002 Z. z. o azyle a o zmene a doplnení niektorých zákonov, zákon č. 543/2002 Z. z. o ochrane prírody a krajiny, zákon č. 358/2003 Z. z. o obchodných reťazcoch, zákon č. 525/2003 Z. z. o štátnej správe starostlivosti o životné prostredie a o zmene a doplnení niektorých zákonov, zákon č. 599/2003 Z. z. o pomoci v hmotnej núdzi a o zmene a doplnení niektorých zákonov, zákon č. 610/2003 Z. z. o elektronických komunikáciách, zákon č. 199/2004 Z. z. Colný zákon a o zmene a doplnení niektorých zákonov, zákon č. 364/2004 Z. z. o vodách a o zmene zákona SNR č. 372/1990 Zb. o priestupkoch v znení neskorších predpisov (vodný zákon), zákon č. 541/2004 Z. z. o mierovom

561

Časť IV.


Jana Baricová, Jana Henčeková

CIVILNÉ PRÁVO PROCESNÉ

¾

¡

Jana Baricová, Jana Henčeková

orgány, ktoré procesné pravidlá majú upravené osobitne v plnom rozsahu.294) Rozhodnutiami správnych orgánov sa rozumejú predovšetkým:

a) rozhodnutia vydané v správnom konaní, b) rozhodnutia vydané podľa osobitných procesných predpisov, c)

niektoré rozhodnutia orgánov záujmovej samosprávy vydané v disciplinárnom konaní.

Rozhodnutia a postupy orgánov štátnej správy a územnej samosprávy podliehajú správnemu prieskumu zásadne bez ďalších vymedzení. Tieto správne orgány sú základom verejnej správy, a preto na to, aby ich rozhodnutia a postupy boli preskúmateľné v správnom súdnictve, zákon nevyžaduje ...

využívaní jadrovej energie (atómový zákon) a o zmene a doplnení niektorých zákonov, zákon č. 572/2004 Z. z. o obchodovaní s emisnými kvótami a o zmene a doplnení niektorých zákonov, zákon č. 577/2004 Z. z. o rozsahu zdravotnej starostlivosti uhrádzanej na základe verejného zdravotného poistenia a o úhradách za služby súvisiace s poskytovaním zdravotnej starostlivosti (v znení zákona č. 720/2004 Z. z.), zákon č. 578/2004 Z. z. o poskytovateľoch zdravotnej starostlivosti, zdravotníckych pracovníkoch, stavovských organizáciách v zdravotníctve a o zmene a doplnení niektorých zákonov, zákon č. 581/2004 Z. z. o zdravotných poisťovniach, dohľade nad zdravotnou starostlivosťou a o zmene a doplnení niektorých zákonov, zákon č. 725/2004 Z. z. o podmienkach prevádzky vozidiel v premávke na pozemných komunikáciách a o zmene a doplnení niektorých zákonov, zákon č. 85/2005 Z. z. o politických stranách a politických hnutiach, zákon č. 326/2005 Z. z. o lesoch, zákon č. 327/2005 Z. z. o poskytovaní právnej pomoci osobám v materiálnej núdzi a o zmene a doplnení zákona č. 586/2003 Z. z. o advokácii a o zmene a doplnení zákona č. 455/1991 Zb. o živnostenskom podnikaní (živnostenský zákon) v znení neskorších predpisov v znení zákona č. 8/2005 Z. z., zákon č. 346/2005 Z. z. o štátnej službe profesionálnych vojakov ozbrojených síl Slovenskej republiky a o zmene a doplnení niektorých zákonov, zákon č. 473/2005 Z. z. o poskytovaní služieb v oblasti súkromnej bezpečnosti a o zmene a doplnení niektorých zákonov (zákon o súkromnej bezpečnosti), zákon č.125/2006 Z. z. o inšpekcii práce a o zmene a doplnení zákona č. 82/2005 Z. z. o nelegálnej práci a nelegálnom zamestnávaní a o zmene a doplnení niektorých zákonov, zákon č. 250/2007 Z. z. o ochrane spotrebiteľa a o zmene zákona SNR č. 372/1990 Zb. o priestupkoch v znení neskorších predpisov, zákon č. 201/2008 Z. z. o náhradnom výživnom a o zmene a doplnení zákona č. 36/2005 Z. z. o rodine a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení nálezu Ústavného súdu Slovenskej republiky č. 615/2006 Z. z.; naproti tomu podľa § 140 zákona č. 50/1976 Zb. o územnom plánovaní a stavebnom poriadku (stavebný zákon) v znení neskorších predpisov „ak nie je výslovne ustanovené inak, vzťahujú sa na konanie podľa tohto zákona všeobecné predpisy o správnom konaní“.

294) Napr. zákon č. 511/1992 Zb. o správe daní a poplatkov v znení neskorších predpisov, zákon č. 73/1998 Z. z. o štátnej službe príslušníkov Policajného zboru, Slovenskej informačnej služby, Zboru väzenskej a justičnej stráže Slovenskej republiky a Železničnej polície, zákon č. 483/2001 Z. z. o bankách v znení neskorších predpisov, zákon č. 96/2002 Z. z. o dohľade nad finančným trhom v znení neskorších predpisov, zákon č. 461/2003 Z. z. o sociálnom poistení v znení neskorších predpisov.

562


Správne súdnictvo Diel III. Správne súdnictvo Oddiel A.

splnenie ďalších kritérií. Nie je pritom rozhodujúce, ako sú tieto normatívne akty terminologicky označené (okrem rozhodnutí môže ísť aj o opatrenia, dokonca aj o záväzné pokyny či záväzné stanoviská). V zmysle odporúčania Rady Európy Rec(89)8, ktoré upravuje dočasnú súdnu ochranu poskytovanú v správnych záležitostiach, „termín správny akt znamená v súlade s Rezolúciou (77)31 o ochrane jednotlivca vo vzťahu k správnym aktom správnych orgánov každé jednotlivé opatrenie alebo rozhodnutie prijaté pri výkone správy verejným orgánom, ktoré priamo zasahuje do práv, slobôd alebo záujmov osôb.“ Musí teda ísť o individuálny správny akt vo vzťahu k subjektom práva, ktorým sa ukladajú práva, povinnosti, prípadne sa zasahuje do slobôd alebo záujmov týchto subjektov.295) Nie je tiež rozhodujúce, že správne orgány niekedy rozhodujú aj o právach a povinnostiach súkromnoprávneho charakteru. Pri orgánoch záujmovej samosprávy, ako aj právnických a fyzických osobáh, ktorým zákon zveril rozhodovanie o právach a povinnostiach fyzických osôb alebo právnických osôb, je podmienkou súdneho prieskumu, že musia rozhodovať v oblasti verejnej správy. V pochybnostiach treba preskúmať najmä to, či práva alebo povinnosti, ktorých sa rozhodovanie takých orgánov dotýka, majú verejnoprávnu povahu, prípadne aspoň zmiešanú verejnoprávnu a súkromnoprávnu povahu, pretože len v takom prípade rozhodnutie podlieha právomoci správneho súdnictva. Podľa platnej právnej úpravy rozhodnutiami správnych orgánov preskúmateľnými v správnom súdnictve sa rozumejú individuálne správne akty, ¾

ktoré zakladajú, menia alebo zrušujú oprávnenia a povinnosti fyzických osôb alebo právnických osôb,

¾

ktorými môžu byť práva, právom chránené záujmy alebo povinnosti fyzických osôb alebo právnických osôb priamo dotknuté.

Vždy teda musí ísť o rozhodnutie správneho orgánu, ktoré musí byť rozhodnutím kvalifikovaným, to znamená, že musí obsahovať aj všetky formálne náležitosti vyžadované zákonom. Všeobecným procesným predpisom upravujúcim správne konanie je zákon č. 71/1967 Zb. o správnom konaní (správny poriadok) v znení neskorších predpisov (ďalej aj „správny poriadok”), ktorý vo svojom ustanovení § 47 uvádza náležitosti správneho rozhodnutia. S účinnosťou od 1. januára 2004 (novela správneho poriadku zákonom č. 527/2003 Z. z.) správny orgán rozhodujúci v danej veci je povinný v rozhodnutí uviesť okrem poučenia o opravnom prostriedku aj to, či rozhodnutie je možno preskúmať súdom. Cieľom uvedenej novely správneho poriadku bolo posilniť 295) Bližšie pozri napr. aj BENEĆ, Š. Ad Správny poriadok a konanie o proteste prokurátora, Bulletin slovenskej advokácie č. 7-8, 2008, s. 8-11.

563

Časť IV.


Jana Henčeková

CIVILNÉ PRÁVO PROCESNÉ

¡

Jana Henčeková

ochranu práv účastníka konania a zabrániť prepadnutiu jeho nároku na súdnu ochranu pre jeho neznalosť práva. Nedodržanie týchto náležitostí by malo za následok zrušenie rozhodnutia súdom. Okrem § 47 správneho poriadku ukladá orgánom verejnej správy, že ich rozhodnutia musia spĺňať všetky náležitosti i po formálnej stránke, napr. aj ustanovenia § 114 ods. 2 stavebného zákona (zákon č. 50/1976 Zb. v znení neskorších predpisov) či § 209 zákona o sociálnom poistení. Podľa nálezov Ústavného súdu Slovenskej republiky i rozhodnutí Najvyššieho súdu Slovenskej republiky môžu byť predmetom preskúmania súdom aj rozhodnutia orgánov verejnej správy, ktoré nemajú formálne náležitosti, ak sa dotýkajú alebo ak sa môžu dotknúť práv a právom chránených záujmov fyzických alebo právnických osôb. Výnimočne takéto rozhodnutie v skutočnosti nemusí ani existovať – napr. fikcia rozhodnutia podľa § 18 ods. 3 a § 19 ods. 3 zákona č. 211/2000 Z. z. o slobodnom prístupe k informáciám v znení neskorších predpisov. Účelom zavedenia inštitútu fiktívneho rozhodnutia nebolo „legalizovať” nečinnosť povinných osôb pri rozhodovaní o žiadostiach podľa tohto zákona, ale poskytnúť ochranu tomu, kto sa obrátil so žiadosťou na povinnú osobu o sprístupnenie informácií.296) Fiktívne rozhodnutie podľa zákona č. 211/2000 Z. z. o slobodnom prístupe k informáciám a o zmene a doplnení niektorých zákonov nemôže samo osebe spĺňať náležitosti rozhodnutia vymedzené ustanovením § 47 zákona č. 71/1967 Zb. o správnom konaní, čo však neznamená, že takéto rozhodnutie je mimo prieskumu v správnom súdnictve.297) Inak treba vždy trvať na tom, že preskúmať je prípustné len rozhodnutie, ktoré bolo objektívne poznateľným spôsobom vydané, doručené alebo iným obdobným spôsobom sprístupnené právnickej alebo fyzickej osobe. Na forme takého rozhodnutia nezáleží. Preskúmaniu rozhodnutia nebráni, ak správny orgán použije formu, ktorá neobsahuje všetky inak predpísané náležitosti správneho rozhodnutia podľa všeobecných alebo osobitných procesných predpisov upravujúcich administratívny proces, prípadne použije formu obyčajného listu, prípisu alebo obdobného spôsobu informovania o svojom rozhodnutí o právach alebo povinnostiach právnickej osoby alebo fyzickej osoby. Prieskumu v správnom súdnictve takto podliehajú aj záväzné stanoviská vydané dotknutými orgánmi uplatňujúcími záujmy chránené osobitnými predpismi v zmysle § 140b stavebného zákona (zákon č. 50/1976 Zb. v znení 296) Rozsudok Krajského súdu v Bratislave, sp.zn. 19 S 31/02 zo 16. mája 2002, Rc 37/2003, Zb.sr. č. 2/2003, s. 76. 297) Rozsudok Najvyššieho súdu Slovenskej reoubliky, sp.zn. 6 Sž 91/01, 45/2002, ZSP č. 4/2002, s. 95.

564


Správne súdnictvo Diel III. Správne súdnictvo Oddiel A.

neskorších predpisov), napr. záväzné stanoviská orgánov ochrany prírody a krajiny v zmysle § 103 ods. 7 zákona č. 543/2002 Z. z. o ochrane prírody a krajiny. Za spôsobilý predmet súdneho prieskumu sa považujú aj listy s charakterom rozhodnutia vydané príslušným orgánom verejnej správy ako právnoaplikačné akty správnych orgánov uvedené v § 3 ods. 6 zákona č. 71/1967 Zb. o správnom konaní (správny poriadok). Aj keď sa na proces vydávania týchto aktov výslovne nevzťahuje všeobecný predpis o správnom konaní, avšak v zmysle § 3 ods. 6 správneho poriadku, ktorý spadá do časti upravujúcej základné pravidlá (obsahujúce všeobecné právne princípy správneho konania bez ohľadu na limitujúce zákonné ustanovenia v zmysle mnohých odporúčaní prijatých Výborom ministrov na pôde Rady Európy), platí, že ustanovenia o základných pravidlách konania uvedených v odsekoch 1 až 5 § 3 správneho poriadku sa primerane použijú aj pri vydávaní osvedčení, posudkov, vyjadrení, odporúčaní a iných podobných opatrení. Ak nejde o rozhodnutie, ale len o úkon správneho orgánu, ktorého obsah nemá autoritatívny vzťah k žiadnej osobe, taký úkon súdnemu prieskumu nepodlieha. Základným rozlišovacím znakom takého úkonu je to, že správny orgán nevystupuje v úlohe vykonávateľa štátnej moci, ale len v pozícii oznamovateľa, inštruktora alebo orgánu zodpovedného za agendu sťažností, potvrdení, overení a pod. Klasifikácia takýchto úkonov je vecou konkrétnej súdnej praxe a vzhľadom na mnohorakosť a variabilitu býva niekedy problematické bližšie vymedziť znaky úkonov a postupov, ktoré im predchádzajú. Ako je už uvedené v kapitole III.1, novelou Občianskeho súdneho poriadku zákonom č. 501/2001 Z. z. s účinnosťou od 1. januára 2002 sa pôsobnosť súdov rozšírila aj o preskúmavanie postupov orgánov verejnej správy. Súdy teda na základe podnetu oprávnených subjektov nepreskúmavajú len rozhodnutia orgánov verejnej správy, ale aj ich postup (§ 244 ods. 2). Pojem „postup“ zákon na účely správneho súdnictva nedefinuje. Za postup správneho orgánu preskúmateľný v správnom súdnictve sa predovšetkým považuje jeho činnosť, ktorou správny orgán realizuje svoju právomoc vymedzenú osobitnými zákonmi. Pod činnosťou sa rozumie spravidla aktívny postup podľa procesných i hmotnoprávnych noriem, ktoré správny orgán oprávňujú a zaväzujú na úkony (aj čiastkové rozhodnutia) v priebehu konania. Postup správneho orgánu je zákonný vtedy, ak nevybočuje z medzí týchto noriem, najmä ich hypotéz a dispozícií. Samotný postup správneho orgánu bez toho, že by vyústil do vydania rozhodnutia, zásadne môže byť predmetom preskúmania súdom len vtedy, ak ide o nečinnosť správneho orgánu (§ 244 ods. 3 veta druhá, § 244 ods. 4 a § 250t účinné od 1. januára 2003). Inak ho možno preskúmať iba spolu s rozhodnutím, ktoré má byť preskúmané súdom. 565

Časť IV.


Jana Baricová, Jana Henčeková

CIVILNÉ PRÁVO PROCESNÉ

¡

Jana Baricová, Jana Henčeková

Za nezákonný postup správneho orgánu súdna prax považuje napr. i to, že správny orgán v priebehu konania zmenil vopred určenú metodiku predpísanú pre vybavovanie žiadosti o rozšírenie rozsahu oprávnenia a osvedčenia.298) Novelou zákonom č. 501/2001 Z. z. bola v správnom súdnictve prijatá i ďalšia zásada, že súdy preskúmavajú rozhodnutia orgánov verejnej správy, nielen ktorými boli práva a právom chránené záujmy oprávnených subjektov porušené, ale ktorými môžu byť takéto práva porušené (§ 244 ods. 3 druhá časť vety prvej). Podmieňovací spôsob uvedený v tomto znení umožňuje dotknutým subjektom domáhať sa svojich práv aj tzv. preventívnym opatrením, teda podaním žaloby na súde, napr. v prípade konania o ochrane pred nezákonným zásahom orgánu verejnej správy (§ 244 ods. 5 a § 250 v účinné od 1. januára 2003). Ďalšie kompetencie správneho súdnictva súvisia s rozšírením jeho právomoci, na ktoré nadväzujú nové typy konaní pred správnym súdnictvom (§ 244 ods. 6, § 250w až § 250y a § 250z až § 250zg). Limitom súdneho prieskumu je zákonnosť. Preto súd nemôže preskúmať vhodnosť a účelnosť obsahu výrokov napadnutého rozhodnutia orgánu verejnej správy. Posudzovanie vhodnosti a účelnosti rozhodnutí orgánov verejnej správy správnemu súdnictvu nepatrí, lebo súdy by takýmto posudzovaním nahradzovali orgány výkonnej moci a zasahovali by nedovoleným spôsobom do otázok voľnej úvahy správneho orgánu. Zákonnosťou rozhodnutí a postupov (ku ktorým patrí aj nečinnosť orgánov verejnej správy) je súlad týchto rozhodnutí a postupov s platným právnym poriadkom Slovenskej republiky. V tejto súvislosti nemožno opomenúť, že podľa článku 144 ústavy (ako aj § 2 ods. 3 veta prvá zákona č. 385/2000 Z. z. o sudcoch a prísediacich a o zmene a doplnení niektorých zákonov) sudcovia sú pri výkone svojej funkcie nezávislí a pri rozhodovaní sú viazaní ústavou, ústavným zákonom, medzinárodnou zmluvou podľa čl. 7 ods. 2 a 5 a zákonom. Z toho vyplýva, že sudca nie je viazaný podzákonnou normou, a preto v prípade jej rozporu so zákonom môže priamo aplikovať zákon. Aj pre správne súdnictvo platí, že ak sa súd domnieva, že iný všeobecne záväzný právny predpis, jeho časť alebo jeho jednotlivé ustanovenie, ktoré sa týka prejednávanej veci, odporuje ústave, ústavnému zákonu, medzinárodnej zmluve podľa čl. 7 ods. 5 ústavy alebo zákonu, konanie preruší a podá návrh na začatie konania na ústavnom súde na základe čl. 125 odsek 1 ústavy (čl. 144 ods. 2 ústavy). Právny názor ústavného súdu obsiahnutý v rozhodnutí je pre súd záväzný. 298) Pozri rozsudok Najvyššieho súdu Slovenskej republiky, sp. zn. 5 Sž 29/2002, Rs 68/2002, ZSP č. 6/2002, s.140.

566


Správne súdnictvo Diel III. Správne súdnictvo Oddiel A.

Správny súd pri prekúmavaní zákonnosti rozhodnutia a postupu správneho orgánu v konkrétnej právnej veci sa musí obmedziť len na otázku, či vykonané dôkazy, z ktorých správny orgán vychádza, nie sú pochybné, najmä kvôli prameňu, z ktorých pochádzajú alebo pre porušenie niektorej procesnej zásady správneho konania a ďalej na otázku, či vykonané dôkazy logicky robia vôbec možným skutkový záver, ku ktorému správny orgán dospel. Správny súd pri preskúmavaní zákonnosti správneho rozhodnutia a postupu správneho orgánu posudzuje, či správny orgán aplikoval na predmetnú právnu vec relevantný právny predpis299). Aj pri zákonom dovolenej úvahe správneho orgánu sa súd musí zamerať len na zákonné kritériá a medze takej úvahy (§ 245 ods. 2) a nemôže skúmať, či správny orgán mohol alebo nemohol vychádzať zo zákonom dovolenej úvahy. Dovolená úvaha nie je ľubovoľnou úvahou.300) Zákonnosť postupu sa skúma na základe rovnakých kritérií ako zákonnosť rozhodnutí, t. j. či konkrétny postup je alebo nie je v súlade s platným právnym poriadkom.

1.2 Podkladové rozhodnutia a správne uváženie V zmysle § 245 odsek 1 pri preskúmavaní zákonnosti rozhodnutia správneho orgánu posúdi súd i zákonnosť prv urobeného správneho rozhodnutia, o ktoré sa preskúmavané rozhodnutie opiera, ak bolo preň prv urobené rozhodnutie záväzné a ak nie je na jeho preskúmanie určený osobitný postup a správne uváženie. Podľa § 245 ods. 2 – pri rozhodnutí, ktoré správny orgán vydal na základe zákonom povolenej voľnej úvahy (správne uváženie), preskúmava súd iba, či také rozhodnutie nevybočilo z medzí a hľadísk ustanovených zákonom. Súd neposudzuje účelnosť a vhodnosť správneho rozhodnutia.

1.2.1 Podkladové rozhodnutia Konanie pred správnymi orgánmi sa skladá z množstva procesných postupov, opatrení, predbežných rozhodnutí a prípravných úkonov. Tieto procesné úkony môžu mať charakter aj takých rozhodnutí, ktoré vplývajú na to rozhodnutie, ktoré sa preskúmava na základe žaloby alebo opravného prostriedku. Predpokladom na posúdenie takého rozhodnutia je to, že v žalobe sa tvrdí aj nezákonnosť takého prv urobeného správneho rozhodnutia. Súčasne sa musí tvrdiť, že okrem záväznosti pre preskúmavané rozhodnutie nebol 299) Pozri rozsudok Najvyššieho súdu Slovenskej republiky, sp. zn 2 Sž-o-KS 92/2004. Rs 78/2006, ZSP č. 5/2006, s. 194. 300) Pozri bližšie napr. rozsudok Najvyššieho súdu Slovenskej republiky, sp. zn. 5 Sž 19-21/00 z 31. mája 2000, Rs 61/2001 Zb. sr. č. 3/2001, s. 74.

567

Časť IV.


Jana Baricová

CIVILNÉ PRÁVO PROCESNÉ

¡

Jana Baricová

na preskúmanie tohto podkladového rozhodnutia určený žiaden osobitný postup. Bez tvrdenia nezákonnosti prv urobeného rozhodnutia nie je možné, aby súd preskúmal toto rozhodnutie, aj keby zistil, že jeho urobenie malo vplyv na preskúmavané rozhodnutie. Ak by však podkladové rozhodnutie malo vady spôsobujúce je nulitu (napr. bolo vydané orgánom, ktorý na to nebol opávnený alebo bolo vydané podľa neplatného (zrušeného) právneho predpisu), súd preskúma toto podkladové rozhonutie aj bez návrhu. Vymedzenie takýchto rozhodnutí, ktoré nemajú samostatný procesný význam, ktorý sa prejavuje v tom, že by boli samostatne napadnuteľné opravnými prostriedkami a preskúmané v správnom súdnictve, je príliš zložité na to, aby sa dalo vymedziť inak ako odkazom na jednotlivé druhy správneho procesu a práva a povinnosti, o ktorých sa v takých procesných postupoch rozhoduje. Posúdenie zákonnosti znamená, že súd sa o prv urobenom rozhodnutí správneho orgánu nevyjadrí vo výroku svojho rozhodnutia, ale len v odôvodnení. V odôvodnení sa súd vyjadrí o zákonnosti, záväznosti a o vplyve takého rozhodnutia na preskúmavané rozhodnutie. Najvýznamnejšou časťou takého odôvodnenia by však malo byť objasnenie toho, že ide o rozhodnutie, ktoré by inak nebolo samostatne preskúmateľné, ale slúžilo by iba ako podklad na vynesenie konečného rozhodnutia správneho orgánu. Nedá sa vylúčiť, že nezákonnosť podkladového rozhodnutia môže mať taký charakter, ktorý bude viesť k zrušeniu napadnutého rozhodnutia správneho orgánu, aj keby finálne rozhodnutie bolo zákonné.301) Za podkladové rozhodnutie podliehajúce súdnemu prieskumu podľa ustanovení § 244 a nasl. súdna prax považuje niektoré rozhodnutia orgánov sociálneho zabezpečenia, resp. dnes sociálneho poistenia v konaní o priznanie dávok.302)

1.2.2 Správne uváženie Pri hodnotení dôkazov ide o myšlienkovú činnosť správneho orgánu, v rámci ktorej je vykonaným dôkazom prisudzovaná hodnota závažnosti (dôležitosti) pre rozhodnutie, hodnota zákonnosti a napokon hodnota ich pravdivosti. 301) NESROVNAL, V. Komentár k Občianskemu súdnemu poriadku 99/1963 Zb.: § 245, Bratislava: ASPI verzia 11 pre Windows, IURA EDITION. 302) Napr. v minulosti rozhodnutie Nejvyššího soudu České republiky sp. zn. 10Co 156/83 z 28. septembra 1983, č. Rc 43/1985, Zb. sr. č. 9-10/1985, s. 466.

568


Správne súdnictvo Diel III. Správne súdnictvo Oddiel A.

Správny orgán pri hodnotení dôkazov z hľadiska ich závažnosti (dôležitosti) určuje, aký význam majú jednotlivé dôkazy pre jeho rozhodnutie a či o tieto dôkazy môže oprieť svoje zistenia ohľadne skutku, t. j. či sú pre zistený skutkový stav upotrebiteľné. To znamená, že dokazovanie predstavuje aj verifikačný proces, pri ktorom správny orgán zvažuje, ktorý dôkaz je využiteľný a z hľadiska dokazovania významný a ktorý je pre rozhodnutie vo veci bezvýznamný. Ak správny orgán vyradí určitý dôkaz ako bezvýznamný, už sa týmto dôkazom ďalej nezaoberá. Pri hodnotení dôkazov z hľadiska ich zákonnosti správny orgán posudzuje, či dôkazy boli získané a vykonané spôsobom zodpovedajúcim zákonu alebo či z tohto hľadiska možno vyčítať aj určité chyby, t. j. či ide o dôkazy zabezpečené v súlade so zákonom alebo o dôkazy nezákonné. Na dôkazy, ktoré boli získané alebo vykonané v rozpore so všeobecne záväznými právnymi predpismi, nemožno prihliadnuť. Iný postup správneho orgánu by mal za následok, že porušenie všeobecne záväzného právneho predpisu by sa premietlo do skutkového stavu veci, ktorý zistil správny orgán a v konečnom dôsledku aj do rozhodnutia vo veci. Ak by správny orgán prihliadol na nezákonné dôkazy a na základe takýchto dôkazov by postavil skutkové zistenia, potom by správne konanie v predmetnej veci zaťažil chybou, ktorá by mala za následok vecne nesprávne a v konečnom dôsledku aj nezákonné rozhodnutie. Správny orgán považuje vykonaný dôkaz za pravdivý, pokiaľ nebol preukázaný opak. Hodnotením dôkazov z hľadiska ich pravdivosti dochádza správny orgán k záveru, ktoré skutočnosti na základe dôkazov pre rozhodnutie významných a zákonných možno považovať za pravdivé a ktoré pravdivé nie sú. Hodnotenie dôkazov v zmysle zásady voľného hodnotenia dôkazov nemôže byť ľubovoľné. Správny orgán môže pristúpiť k hodnoteniu dôkazov v zmysle zásady voľného hodnotenia dôkazov len potom, ak vykonal všetky úkony s cieľom odstrániť existujúce rozpory v dôkazoch. To platí aj pre odvolací správny orgán, keďže v zmysle ustálenej judikatúry správneho súdnictva sa jednoznačne zastáva právny názor, že prvostupňové aj druhostupňové správne konanie tvorí jeden celok.303) V prípade správneho trestania súd sleduje, či správny orgán náležite zdôvodnil uloženie sankcie v určitej výške, ak zákon pripúšťa rozpätie sankcie, či prihliadol na okolnosti viazané na subjekt, samotný skutok a jeho následok. Napr. v rozsudku sp. zn. 5 Sž 19-21/00 z 31. mája 2000 Najvyšší súd Slovenskej republiky uviedol, že „určenie výšky pokuty v rámci určeného rozpätia je síce vecou voľného uváženia, to však neznamená, že môže byť 303) Rozsudok Najvyššieho súdu Slovenskej republiky, sp. zn. 2 Sž-o-KS126/2006, Rs 46/2007 ZSP č. 2/2007, s. 113.

569

Časť IV.


CIVILNÉ PRÁVO PROCESNÉ

¡

Jana Baricová

uložená v ľubovoľnej výške. Voľná úvaha aj pri takomto rozhodovaní je myšlienkový proces, v rámci ktorého má príslušný orgán zvažovať závažnosť porušenia predpisov vo vzťahu ku každému zisteniu, jeho následky, dobu protiprávnosti, aby uložená pokuta spĺňala nielen požiadavku represie, ale aj preventívny účel s prognózou budúceho pozitívneho správania sa dotknutej osoby. Samo rozpätie sadzby pokuty pritom nemôže zvádzať k uloženiu pokuty neprimeranej charakteru a výsledkom činnosti pokutovane osoby, pretože pokuta likvidačného charakteru nemôže plniť preventívnu funkciu“. 304) Okrem toho v prípadoch správneho trestania a v disciplinárnych veciach musí byť v zmysle judikatúry Európskeho súdu pre ľudské práva súd oprávnený nahradiť uváženie správneho orgánu v otázke trestu či sankcie uvážením vlastným.305) Správna úvaha je vylúčená tam, kde právny predpis viaže na určité skutkové stavy len jediné možné právne riešenie a správny orgán nemá na výber.306) Inštitút správneho respektíve voľného uváženia je potrebné odlíšiť od prípadov, kedy zákon umožňuje správnemu orgánu rozhodovať o žiadostiach na plnenie, na ktoré nie je vôbec právny nárok, alebo o žiadostiach o odstránenie tvrdosti zákona, alebo vo veciach, kedy obsah správneho rozhodnutia závisí na neprávnych hľadiskách (napríklad na posúdení zdravotného stavu alebo technického stavu veci, na odbornej spôsobilosti). Tieto prípady, aj keď sa rovnako opierajú o samostatnú úvahu správneho orgánu, podľa kritérií viacej či menej uvedených v zákone alebo zastávaných správnym orgánom zásadne nepodliehajú preskúmaniu súdom (§ 248). Obdobne pri poskytovaní tzv. fakultatívnych dávok, ktoré sú typické v oblasti sociálneho zabezpečenia, najmä v oblasti sociálnej starostlivosti (do konca roku 1995 poznal fakultatívne dávky aj systém dôchodkového zabezpečenia), rozhodnutie o fakultatívnej dávke sociálneho zabezpečenia je vecou úvahy správneho orgánu, preto aj v prípade splnenia všetkých podmienok uvedených v zákone nárok na jej priznanie nevzniká.307) Rozhodnutia o plnení, na ktoré nie je právny nárok, sa vyskytujú často aj v oblasti daní, cla, poprípade v otázke nadobudnutia štátneho občianstva. 304) Bližšie pozri rozsudok Najvyššieho súdu Slovenskej republiky, sp. zn. 5 Sž 19-21/00 z 31. mája 2000, Rs 61/2001 Zb. sr. č. 3/2001, s. 74. 305) Bližšie REPÍK, B. Ľudské práva v súdnom konaní, Bratislava: MANZ, 1999, str. 119 a 120 a PIROŚÍKOVÁ, M. Komentár k vybraným článkom Dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd, Bratislava: EUROIURIS, 2007, s. 327 – 335. 306) PRUCHA, P. Správní právo, obecná část. Brno: MV, 2001, s. 177. 307) Pozri napr. rozsudok Najvyššieho súdu Slovenskej republiky sp. zn. 1 Sž-o-KS 32/04 z 27. januára 2005, Rs 11/2006, Zb.sr. č. 1/2006, s. 61.

570


Správne súdnictvo Diel III. Správne súdnictvo Oddiel A.

1.2.3 Nezákonnosť a nesprávnosť pri voľnej úvahe Správne právo pripúšťa úvahu správneho orgánu a tým aj vznik tzv. nezákonnosti a nesprávnosti pri konaní správneho orgánu. Nezákonnosťou rozumieme stav, keď rozhodnutie je v rozpore s konkrétnym ustanovením správneho práva alebo rozhodnutím sa riešenie konkrétnej právnej situácie subsumovalo pod právne ustanovenie, ktoré rieši inú právnu situáciu, alebo keď príslušný orgán verejnej správy, napriek tomu, že je povinný konať, nekoná, resp. je nečinný. Nesprávnosťou rozumieme stav, keď rozhodnutie je síce súladné s platným právom, ale je nehumánne alebo neefektívne, nemorálne alebo nevhodné pre daný prípad, alebo je v rozpore s internou smernicou nadriadeného orgánu pre daný prípad, alebo je v rozpore s internou smernicou nadriadeného orgánu štátnej správy a podobne. K nesprávnosti dochádza vtedy, keď konajúci orgán pri aplikácii noriem pripúšťa úvahu, v priestore pre úvahu sa pohybuje tak, že volí nevhodný, i keď zákonom dovolený a predvídateľný variant riešenia.308) Správny orgán sa v rámci inštitútu voľného uváženia musí často zapodievať výkladovým pravidlom pojmu zrejmá nesprávnosť, ktorý nie je v práve pojmovo vymedzený a nazývame ho neurčitý právny pojem. O zrejmej nesprávnosti možno hovoriť len vtedy, ak nesprávnosť je z obsahu celého rozhodnutia zrejmá a bez ďalšieho problému zistiteľná. Musí ísť len o zrejmé zmyslové rozpory a omyly bez skutkovej podstaty, ktoré po oprave nespôsobia zmenu obsahu a zmyslu rozhodnutia. Takouto zrejmou nesprávnosťou je opomenutie uviesť niektorú z formálnych náležitostí rozhodnutia, ako napríklad podpis, funkcia rozhodujúceho úradníka, chýbajúca pečiatka a podobne. Môže sa stať, že správny akt je podpísaný zamestnancom, ktorý nebol oprávnený. Pre adresáta aktu je to však irelevantné. V tejto súvislosti možno poukázať na judikát prvorepublikového Najvyššieho správneho súdu: Formálne chyby žalovaného rozhodnutia spočívajúce v tom, že nie je označené ako výmer a nemá vlastnoručný podpis oprávneného úradného orgánu alebo overenia kancelárie, že vyhotovenie súhlasí s originálom, zakladajú podstatnú chybu konania a rozhodnutia len vtedy, ak tým bola zhoršená obhajoba práv žalobcu (Boh.A12.448/36).309)

308) TÓTHOVÁ, K. Správne súdnictvo. Bratislava: Vydavateľské oddelenie Právnickej fakulty UK, 2006, s. 120. 309) Bohuslavova zbierka nálezov Najvyššieho správneho súdu. In: KLIMENT, J., ZEIS, E.: Československé správní řízení. Praha: Linhart, 1937, s. 216 a nasl.

571

Časť IV.


Civilne pravo procesne, 2. vydanie