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ÍNDICE 3

Editorial AUTOEVALUACIÓN Y AUTORREGULACIÓN EN LA ESCUELA SUPERIOR DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

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REFORMA AL RÉGIMEN DE PARTICIPACIONES O EL FIN DE LA DESCENTRALIZACIÓN Por: Carlos Augusto Cabrera Saavedra

48

LAS RELACIONES ALCALDÍA - CONCEJO DISTRITAL: APUNTES SOBRE GOBERNABILIDAD Y GOBERNANZA EN BOGOTÁ Por: William Guillermo Jiménez B .

59

LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y LAS CIENCIAS SOCIALES Por: Fernando Galvis Gaitán

76

EDUCACIÓN: EL ENCANTO DEL DESENCANTO Por: Abdón Alejandro Poveda Gómez

88

ANALISIS JURÍDICO DE LA INVERSIÓN EXTRANJERA EN LA REPÚBLICA DE COLOMBIA Por: José Eurípides Parra Parra

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LA SEGURIDAD ALIMENTARIA Y NUTRICIONAL ELEMENTOS PARA LA CONSTRUCCIÓN DE UNA POLÍTICA PÚBLICA PARA BOGOTÁ Por: Mauricio Betancourt García

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Director Nacional Honorio Henríquez Pinedo Subdirector Académico Carlos Roberto Cubides Olarte Secretario General Edgar Sierra Cardozo Decano de la Facultad de Pregrado Jaime Antonio Quiceno Guerrero Asistente de Edición Catalina Suárez Colorado Comite Editorial Jaime Antonio Quiceno, Tito Antonio Huertas, Eduardo Pinto, Edgar Martínez, Camilo Bautista, William Jiménez Coordinación Editorial Elvia Cecilia Jara Vázquez Fotografías imagenes www.google.com Concepto Gráfico y Diagramación Julio César Cárdenas Rozo Impresión William Castillo Jiménez Acabados Grupo de Publicaciones y Recursos Educativos ESAP. ISSN 0120 - 5129

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Editorial AUTOEVALUACIÓN Y AUTORREGULACIÓN EN LA ESCUELA SUPERIOR DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA I . INTRODUCCIÓN En Colombia el Sistema de Acreditación se estableció con la promulgación de la Ley 30 de 1992, como respuesta a la necesidad de ofrecer un servicio educativo con altos niveles de excelencia y con el fin de asegurar la calidad integral del Sistema de Educación Nacional. La norma exige al Sistema de Educación Nacional responder a los cambios del entorno nacional, regional e internacional y su origen dio lugar al nacimiento del Consejo Nacional de Acreditación (CNA) como organismo académico cuyo propósito es orientar el proceso de Acreditación al que pueden acogerse las diferentes Instituciones de Educación Superior. La Acreditación es un proceso de carácter voluntario y reconoce oficialmente la calidad de instituciones de educación superior y de programas académicos, su fin es promover la dinámica del mejoramiento continuo de la calidad y dentro de sus propósitos tiene precisar metas de desarrollo institucional1 . Este proceso tiene como etapas: 1) Condiciones Iniciales, 2) Autoevaluación – Autorregulación, 3) Visita de Pares Académicos, 4) Concepto final del CNA al Ministerio de Educación Nacional y 5) Concepto final del Ministerio de Educación Nacional a la Institución.

El proceso de Acreditación se realiza con base en prácticas de Autoevaluación que conducen a desarrollar acciones de mejoramiento concretas por parte de todos los miembros que integran la institución educativa, las cuales permiten generar identidad y sentido de pertenencia con la misma, y a su vez, permite fortalecer el clima institucional. Para el CNA “la Acreditación está contribuyendo a la apropiación de la cultura de evaluación y de calidad de la educación superior”. Esto lo hace a través de la implementación de los siguientes objetivos: · Constituirse en un mecanismo de rendición de cuentas de las Instituciones de Educación Superior ante la sociedad y el Estado con relación al servicio educativo que prestan. · Ser instrumento de Estado por medio del cual este da fe pública de la calidad de los programas de Educación Superior.

1

Consejo Nacional de Acreditación. Autoevaluación con fines de Acreditación de programas de pregrado. Guía de Procedimiento – CNA- Tercera Edición correspondiente a “Lineamientos para la Acreditación de Programas”. Bogotá. Diciembre de 2003. Pág. 6.

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Condiciones Iniciales para la Acreditación Voluntaria de Alta Calidad del PPrograma rograma de Administración Pública (Primera Etapa). La ESAP busca así fortalecer la calidad de este programa, asegurándole a la sociedad y al Estado el cumplimiento de los más altos requisitos de calidad y la realización de los propósitos del programa.

· Constituir una fuente de información confiable para los usuarios del servicio educativo. · Propiciar el mejoramiento de la calidad, la idoneidad y la solidez de la Educación Superior.

· Ser incentivo para los académicos, en la medida que permita orientar el sentido de su trabajo y sus realizaciones. · Promover el cumplimiento de la misión, propósitos y objetivos de las instituciones en el marco de las normas vigentes. · Promover la Autoevaluación de las instituciones y de sus programas académicos.

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La Escuela Superior de Administración Pública ingresa de manera formal al Sistema Nacional de Acreditación a través de la presentación, ante el CNA, de las

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PROCESO DE A CREDIT A CIÓN ACREDIT CREDITA DEL PROGRAMA DE ADMINIS ADMINIS-TRACIÓN PÚBLICA ET AP A DE CONDICIONES ETAP APA INICIALES. La Escuela Superior de Administración Pública inició el proceso de Acreditación con la preparación de Condiciones Iniciales, ello exigió el compromiso de toda la comunidad académica Esapista. Una de las actividades importantes que adelantó la institución en el marco de la preparación de condiciones iniciales fue la preparación del documento “Proyecto Educativo Universitario” (PUE). El énfasis en este documento estriba no sólo en que hace parte de uno de los ocho ámbitos (factores) que deben ser objeto de la Autoevaluación, sino en que el PUE constituye la carta de navegación académica de la Escuela, pues contiene sus principios, fundamentos y las funciones misionales de docencia, investigación y proyección social. Después de documentar los propósitos misionales de la Escuela mediante el PUE, se procedió a documentar las demás condiciones que formaron el paquete de información entregado al CNA para su estudio, en el segundo semestre del año 2003. El resultado buscado fue lograr el nombramiento de la Comisión que visitaría a la ESAP para verificar las Condiciones Iniciales e ingresar formalmente al Sistema de Acreditación de programas.

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Condiciones Iniciales del proceso de Acreditación: PROCESO DE ACREDITACIÓN

PRIMERA ETAPA

CONDICIONES INICIALES

1. Aspectos normativos de la

2. Información Académica del

3. Misión de la ESAP.

4. Proyecto Educativo Institucional

-

5. Información relacionada con

do una agenda concertada con los directivos de la ESAP y tuvo especial interés en escuchar a todos los integrantes de la comunidad Esapista (Directivos Institucionales, docentes, estudiantes y egresados). A través de conversatorios los participantes pudieron expresar libremente sus opiniones en relación con las distintas inquietudes planteadas por los integrantes de la comisión del CNA. La Comisión del CNA estuvo integrada por los doctores: Guillermo Hoyos Vázquez, Alberto Roa, y Virgilio Niño. Además de las sesiones de conversatorios, los consejeros visitaron las instalaciones de la institución: Bienestar Universitario, la Biblioteca, el CDIM, la Escuela de Alto Gobierno, Publicaciones, las aulas, Salas de Informática entre otras. El concepto de los Consejeros encontró las siguientes fortalezas:

La Misión de la ESAP es pertinente, útil y necesaria para elpaís.

6. Información sobre la tradición

7. Estructura administrativa y

Existe suficiente capacidad en las salas de sistemas.

8. Estatutos y reglamentos de

Se observa amplitud en la infraestructura física y logística.

9. Infraestructura física y locativa 10. Políticas de Bienestar Universitario

En el grupo docente existe alto sentido de pertenencia con el programa en proceso de acreditación.

11. Certificación de la dirección en

La Escuela como institución encargada de la formación de servidores públicos es un proyecto necesario para el país y se debe apoyar a todo nivel. Encuentran importante la presencia que tiene la institución en todo el territorio nacional.

12. Aspectos financieros de la institución y del programa

Luego de realizar una evaluación de la información aporta por la institución sobre cada una de las condiciones iniciales, los Consejeros del CNA consideraron viable realizar la visita de verificación de Condiciones Iniciales. La visita, desarrollada en Mayo de 2004, se adelantó siguien-

Durante el conversatorio se observó un alto nivel académico en los estudiantes.

En cuanto a la dimensión curricular, se encontró que la formulación del programa es clara con respecto a fines y propósitos de conocimiento, por parte de los docentes y los estudiantes.

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La ESAP cuenta con buenas publicaciones, por ello es acertado llevarlas a otros escenarios académicos.


Dentro de las recomendaciones que hizo la Comisión del CNA a la Escuela se precisan los siguientes aspectos a mejorar: Fortalecer el sentido misional con mayor presencialidad de la Escuela en el país.

Fortalecer en lo académico la enseñanza de los idiomas.

Promover y gestionar políticas de movilidad académica de estudiantes y docentes.

Apoyar y gestionar procesos de vinculación de mayor número de docentes de tiempo completo.

Se debe hacer un mayor énfasis en lo académico Universitario.

Integrar la biblioteca en un sistema de RED interbibliotecaria, y promover la suscripción a revistas indexadas.

Promover la investigación formativa con inscripción de grupos en COLCIENCIAS.

Fortalecer la política de trabajo con egresados, pues es un aspecto importante para la integración de éstos con la dinámica y vida académica de la institución.

Promover la publicación de resultados de investigación de los docentes.

Una vez señaladas estas fortalezas y recomendaciones la Comisión verificadora del CNA comunicó, el día 9 de Junio de 2004, que la ESAP podía continuar con la segunda etapa del proceso hacia la Acreditación del programa de Administración Pública, pues su visita concluyó que la Escuela cumple en alto grado con las exigencias de las “Condiciones Iniciales” de la primera etapa.

Promover el proceso de autonomía académica con mayor participación de la comunidad universitaria en los cuerpos colegiados.

III. PROCESO DE REGISTRO CALIFICADO – PREVIO AL DESARROLLO DEL PROCESO DE A CREDIT A CIÓN ACREDIT CREDITA De manera simultanea a las actividades de preparación de Condiciones Iniciales (primera etapa del proceso de Acreditación) se presentó ante el Ministerio de Educación Nacional la solicitud para Registro Calificado del Programa de Administración Pública (el 14 de Mayo de 2004). El objetivo de dicha solicitud fue doble: por una parte, garantizar la continuidad en el ofrecimiento del programa de Administración Pública (de acuerdo a lo establecido por el Decreto 2566 del 10 de Septiembre de 2003); y, por otra, continuar con el proceso de Acreditación de Alta Calidad.

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En el documento de solicitud de Registro Calificado se describen cada una de las características de calidad con las que debe contar el programa. Estas características son:

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1. Denominación académica del programa. 2. Justificación del programa. Durante el mes de Agosto del año 2005 se recibió la visita de los pares Académicos del Ministerio de Educación Nacional para valorar las Condiciones Mínimas de Calidad del programa de Administración Pública; modalidad presencial, jornadas diurna y nocturna de la sede de Bogotá. De acuerdo con lo hallado por los pares, el Ministerio de Educación Nacional otorgó a la Escuela el Registro Calificado del programa a través de la Resolución No. 6091 del 21 de Diciembre de 2005 para ofrecer el programa hasta el año 2012.

3. Aspectos curriculares. 4. Organización de las actividades de formación por créditos académicos. 5. Formación investigativa. 6. Proyección social. 7. Selección y evaluación de docentes. 8. Personal académico. 9. Medios educativos. 10. Infraestructura.

IV AP A DE A UT OEV AL UA CIÓN – IV.. ET ETAP APA AUT UTOEV OEVAL ALU A UT ORREGULA CIÓN UTORREGULA ORREGULACIÓN

11. Estructura académico administrativa. 12. Autoevaluación. 13. Políticas y estrategias de seguimiento a egresados. 14. Bienestar universitario. 15. Recursos financieros.

A partir de la obtención del Registro Calificado para el programa de Administración Pública, la Escuela continuó con la etapa de Autoevaluación - Autorregulación del proceso de Acreditación de Alta Calidad. Esta etapa ha sido desarrollada bajo los lineamientos del Consejo Nacional de Acreditación, quien define los siguientes ocho (8) factores centrales para el servicio de educación superior: Estos ocho (8) Factores son objeto de Autoevaluación a partir de: 42 Características 202 Aspectos a Evaluar 222 Indicadores Junto a este proceso, los Factores se han evaluado a través de los documentos existentes, que describen las características de cada factor dentro del programa de Administración Pública, y mediante el análisis de la información recibida de las diferentes áreas misionales.

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FACTORES DE CALIDAD Factor No. 1 – Misión y Proyecto Institucional. Factor No. 2 – Estudiantes. Factor No. 3 – Profesores. Factor No. 4 – Procesos Académicos. Factor No. 5 – Bienestar Institucional.

Después de la selección de indicadores el instrumento requirió de la discriminación por fuentes para cada uno de los factores, variables y características, de manera que la aplicación de encuestas se realizará de forma integral. La colaboración de la comunidad Esapista fue un hecho y se consiguió información adecuada y oportuna para la realización de juicios argumentados. La aplicación de la encuesta de Autoevaluación se llevó a cabo entre el mes de Noviembre del año 2005 y el mes de Febrero del año 2006. Se adelantó de manera escrita y personalizada atendiendo el mayor número posible de individuos posible de cada una de las fuentes identificadas (Ver cuadro No. 1).

Factor No- 6 – Organización, administración y gestión. Factor No. 7 – Egresados e impacto sobre le medio. Factor No. 8 – Recursos Físicos y Financieros.

Además de los documentos analizados y de la información compilada, se diseñó un instrumento de Autoevaluación orientado hacia la aplicación de encuestas a fuentes como estudiantes, docentes, directivos de programa, funcionarios, egresados, directivos institucionales y empleados. Se pretendía establecer el grado de cumplimiento y calidad de cada uno de los elementos y características que hacen parte del Programa. El diseño y elaboración de este instrumento de Autoevaluación condujo al planteamiento de indicadores, según características y variables, para medir el comportamiento de cada una de éstas en las fuentes consultadas. Con la identificación y caracterización de cada indicador se buscaba examinar de una manera más clara y objetiva el comportamiento de cada uno de los factores evaluados.

Cuadro No. 1. Aplicación de encuestas por fuentes. APLICACIÓN DE ENCUESTAS POR FUENTES FUENTES

ESTUDIANTES DOCENTES FUNCIONARIOS DIRECTIVOS DIRECTIVOS DE PROGRAMA EGRESADOS EMPLEADORES TOTAL DE ENCUESTAS APLICADAS

NUMERO DE ENCUESTAS APLICADAS POR FUENTE

100 19 20 4 1 18 9 171

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Fuente: Resultados de la aplicación de la encuesta de Autoevaluación.

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1.

MODEL O DE A UT OEV AL U A CIÓN MODELO AUT UTOEV OEVAL ALU DEL PROGRAMA. 1.1. Objetivos del modelo. Objetivo general.

El objetivo general del modelo de Autoevaluación está orientado hacia la identificación de fortalezas, debilidades y oportunidades de mejoramiento del Programa de Administración Pública. Prioriza la participación de la comunidad Esapista y el desarrollo de políticas y planes de mejoramiento conducentes al establecimiento de la calidad total del Programa y de la Institución.

1.2.

Sistema de ponderación de la encuesta de autoevaluación.

El Comité Curricular, quien es directo responsable del direccionamiento del programa de Administración Pública, además de haber aprobado el instrumento de Autoevaluación aplicado, estableció los siguientes porcentajes a cada uno de los ocho factores evaluados según el grado de importancia que éstos pueden ejercer sobre el desarrollo del programa como tal: ·

Factor No.1: Características asociadas a la Misión y al PEI – 12%.

·

Factor No. 2: Características asociadas a los Estudiantes – 15.5%.

·

Factor No. 3: Características asociadas a los Profesores – 17.5%.

·

Factor No. 4: Características asociadas a los Procesos Académicos – 24%.

·

Factor No. 5: Características asociadas al Bienestar Universitario – 9.8%.

- Asegurar la participación constante de la comunidad Esapista en los procesos de mejoramiento del programa de Administración Pública.

·

Factor No. 6: Características asociadas a la Organización, Administración y Gestión – 9.3%.

- Adquirir información confiable y adecuada sobre la calidad total del Programa.

·

Factor No. 7: Características asociadas a los Egresados e impacto sobre el medio – 7%.

·

Factor No. 8: Características asociadas a los Recursos Físicos y Financieros – 4.8%.

Objetivos específicos. - Evaluar de manera integral los factores claves del programa para revelar su estado y funcionamiento en relación con los objetivos y necesidades del mismo. - Diseñar planes de mejoramiento que conduzcan al perfeccionamiento de las condiciones del Programa.

ma.

Mejorar la calidad académica del progra-

El ejercicio de ponderación desarrollado por el Comité para identificar la importancia de cada uno de los factores en la evaluación del programa, dio como resultado la asignación de estos porcentajes.

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De otro lado, el modelo de Autoevaluación del Programa aplicó un esquema de ponderación cualitativa o de gradación no numérica, por medio del cual se evaluó cada uno de los factores y sus respectivas características. El esquema de ponderación es el siguiente:

Cuadro No. 2. PPonderación onderación cualitativa

A B C D E

Si se cumple plenamente Si se cumple en alto grado Si se cumple aceptablemente Si se cumple insatisfactoriamente Si no se cumple

Fuente: Lineamientos para la Acreditación de CNA. Bogotá 2006.

Los porcentajes empleados por características, fueron definidos de manera equitativa dentro de cada uno de los factores correspondientes, orientando hacia una percepción del peso relativo de cada característica tanto en el factor, como en el modelo de Autoevaluación. Posteriormente, se definió la participación o peso relativo de cada fuente dentro los diferentes factores, teniendo en cuenta el número total de preguntas existentes dentro del modelo de Autoevaluación general aplicable al programa y la participación de cada fuente (en cuanto al número de preguntas) dentro de cada característica. Análisis que fue acompañado por la definición del peso relativo de cada característica por fuente, según el número total de preguntas con la que participaba cada una de las fuentes dentro del modelo general de Autoevaluación.

Programas –

Cuadro No.3. PPonderación onderación Cuantitativa.

A B C D E

4.1 – 5.0 3.1 – 4.0 2.1 – 3.0 1.1 – 2.0 0.0 – 1.0

Si se cumple plenamente Si se cumple en alto grado Si se cumple aceptablemente Si se cumple insatisfactoriamente Si NO se cumple

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Fuente: Lineamientos para la Acreditación de Programas – CNA. Bogotá 2006.

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Acto seguido se definió el comportamiento de Gráfico No. 1. Comportamiento General por FFactor actor cada característica, fuente y ponderación asigactor.. nada a los factores, dando como resultado los valores relaCOMPORTAMIENTO GENERAL POR FACTOR tivos aplicados dentro de cada una de las fuentes. Estos valores 3.79 3.75 4.00 fueron aplicados a los resultados 3.50 3.49 3.40 3.32 3.18 consolidados en las encuestas 3.50 1 Misión y Proyecto Institucional 1. 3.01 realizadas a cada una de las 3.00 2 Estudiantes 2. fuentes. 2.50

3 Docentes 3.

Con este sistema de 2.00 4 Procesos Académicos 4. ponderación se busca 1.50 5 Bienestar institucional 5. identificar y evaluar el 1 2 3 4 5 6 6 Organización, Administración 6. 1.00 grado de satisfacción que y Gestión. el programa produce en los 7 Egresados e impacto 7. 0.50 sobre el medio estudiantes, docentes, 8 Recursos físicos y financieros 8. 0.00 FACTORES funcionarios, egresados, directivos de programa, directivos institucionales y empleados con Fuente: Resultados obtenidos por Autoevaluación. respecto el cumplimiento de los requisitos y las características que debe presentar tar..

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la encuesta de

1.3. Resultados y acciones de mejora miento emprendidas. Gracias a los resultados de la encuesta se observó un comportamiento significativo en cada uno de los Factores de Autoevaluación. Los factores encontrados críticos por la baja calificación, en términos cuantitativos, fueron los denominados Bienestar Institucional y Docentes, con una calificación de 3.01 y 3.18 respectivamente. Son estos Factores aquellos que demandan una mayor intervención por parte de la Institución. Igualmente, se infiere a partir de la evaluación realizada que se pueden considerar como factores no críticos los que corresponden a Misión y Proyecto Institucional, Procesos Académicos y Recursos Físicos y Financieros, los cuales obtuvieron una calificación de 3.79, 3.75 y 3.50. Sin embargo, si bien se consideran fortalezas requieren el desarrollo de acciones de seguimiento en términos de la permanencia y el mejoramiento de sus condiciones de calidad.

1.3.1. R esultados por FFactor actor Resultados actor.. Factor No. 1. – Misión y Proyecto Institucional:

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La evaluación del Factor Misión y Proyecto Institucional obtuvo su más baja calificación en la fuente Estudiantes. Esto se puede explicar por cieerto desconocimiento del estudiantado respecto del Proyecto Universitario Esapista y de la Misión de la Institución.

Factor No. 4 – Procesos Académicos:

Factor No. 2 – Estudiantes:

El resultado logrado a partir de la consulta a todas las fuentes fue 3.50 en promedio. Factor No. 5 – Bienestar Institucional:

La calificación promedio obtenida por el Factor en el total de las fuentes fue 3.49. Factor No. 3 – Docentes:

Este factor se constituye en el más crítico por tener una calificación general de 3.01 en todas las fuentes consultadas. Factor No. 6 – Organización, Administración y Gestión:

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Se observa una diferencia de percepciones entre los participantes de la evaluación frente a las características y los indicadores propios del factor. Tal heterogeneidad resultó en una calificación promedio de 3.18.

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La calificación promedio de este factor fue 3.32 según las fuentes. Factor No. 7 – Egresados e Impacto sobre el Medio:

continuas que le permitan al programa generar condiciones de calidad para los diferentes miembros de la comunidad de la institución. Las Acciones de Mejoramiento involucran las siguientes dependencias: Dirección Nacional. Subdirección Administrativa y Financiera. Secretaría General. Oficina Asesora de Planeación. Grupo de PPersonal. ersonal. Subdirección de Proyección Institucional. Subdirección Académica. Facultad de Pregrado. Registro y Control Académico. Bienestar Universitario. Biblioteca y CDIM. Grupo de Mejoramiento Docente. Oficina de Sistemas.

El factor obtuvo una calificación promedio de 3.40 en todas las fuentes consultadas. Factor No. 8 – Recursos Físicos y Financieros:

El factor obtuvo una calificación promedio de 3.75 en las fuentes examinadas. 1.3.2. Acciones de Mejoramiento desarrolladas en coordinación con las diferentes dependencias involucradas. A partir de la identificación de los indicadores críticos del programa, se dio inició al proceso de Autorregulación. La iniciativa busca definir, establecer y desarrollar Acciones de Mejoramiento

Estas dependencias han recibido orientaciones fundamentadas en los lineamientos del CNA. Las acciones de regulación deben ser adelantadas de manera coordinada y tienen como principal objetivo la búsqueda y obtención de resultados concretos de mejoramiento de la calidad de procesos y procedimientos, en los que se involucre a toda la comunidad Esapista. Como se sabe, el proceso de Autoevaluación es un instrumento de construcción colectiva que busca la generación de identidad y pertenencia institucional. Las Acciones de Mejoramiento desarrolladas por las diferentes dependencias se encaminan al mejoramiento y fortalecimiento de cada uno de los Indicadores que, siendo parte de los (8) ocho factores de Autoevaluación, han sido considerados como Críticos (calificación inferior a 4.0). El seguimiento de dichas actividades tiende a la consolidación de productos claros, de corto, mediano y largo plazo, que sean motores del surgimiento de una cultura de Autoevaluación permanente y de mejoramiento continuo, que a su vez tenga actividad en todos los aspectos que conforman tanto a la entidad como al programa de Administración Pública.

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A continuación se presenta un panorama de las actividades desarrolladas por las dependencias involucradas en el mejoramiento de cada factor, así como las actividades que se llevaron a cabo para continuar con el fortalecimiento de los procesos y procedimientos del programa y de la Institución:

La calidad supone el esfuerzo continuo de las instituciones por cumplir en forma responsable con las exigencias propias de las funciones de docencia, investigación y proyección social (CNA).

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Es importante destacar el compromiso y liderazgo que han asumido los miembros de la comunidad Esapista frente al desarrollo de las acciones de mejoramiento encaminadas al fortalecimiento del programa de Administración Pública y al -hacer institucional de la ESAP. que que-hacer

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MISIÓN Y PUE

FACTOR

ACCIONES EJECUTADAS

ACCIONES EN EJECUCIÓN

DISCUSIÓN DE LA SOCIALIZACIÓN DE POLÍTICAS INSTITUCIONALES DE DIVULGACIÓN DE LAS FUNCIONES MISIONALES DE LA ESAP.

ADELANTAR PROGRAMAS DE SENSIBILIZACIÓN PARA QUE LA COMUNIDAD ESAPISTA INTERIORICE Y RECONOZCA EL SENTIDO MISIONAL DE LA ESCUELA CON EL FIN DE QUE SE IDENTIFIQUE Y CONTRIBUYA AL LOGRO DE LA MISMA.

SOCIALIZACIÓN DE LAS POLÍTICAS DE DIVULGACIÓN DE LAS FUNCIONES MISIONALES. DIVULGACIÓN DE LAS CARACTERÍSTICAS QUE DEFINEN LA MISIONALIDAD DE LA ESAP. DISCUSIÓN DE LA PROGRAMACIÓN DE CAPACITACIONES E INDUCCIONES PARA SOCIALIZAR EL PLAN DE DESARROLLO INSTITUCIONAL.

DIFUSIÓN DEL PROYECTO UNIVERSITARIO DE LA ESAP Y SU CORRESPONDENCIA CON LA NORMATIVIDAD VIGENTE EN MATERIA DE EDUCACIÓN SUPERIOR, A TODA LA COMUNIDAD UNIVERSITARIA. FORMULACIÓN DE UNA POLÍTICA DE AUTOEVALUACIÓN EN EL PROGRAMA QUE SIRVA COMO MARCO ORIENTADOR PARA EL DESARROLLO DE PROCESOS DE EVALUACIÓN Y REGULACIÓN DEL MISMO. REALIZAR UN DIAGNÓSTICO EVALUATIVO SOBRE LA SUFICIENCIA, CALIDAD Y ALCANCE DE LOS MEDIOS UTILIZADOS EN LA INSTITUCIÓN, PARA DIFUNDIR LA MISIÓN INSTITUCIONAL. IMPLEMENTACIÓN DE MECANISMOS DE EVALUACIÓN Y SEGUIMIENTO AL CUMPLIMIENTO DE LOS OBJETIVOS DEL PROGRAMA. DESARROLLO DE MECANISMOS PERIÓDICOS DE EVALUACIÓN DE LA RELACIÓN DEL PROGRAMA CON SU ENTORNO A PARTIR DEL CUMPLIMIENTO DE LAS FUNCIONES MISIONALES DE LA ESAP. DIFUSIÓN Y DESARROLLO DE LAS ORIENTACIONES Y ACCIONES DIRIGIDAS A LA COOPERACIÓN INTERNACIONAL CONTENIDAS EN EL PDI Y EN EL PUE ENCAMINADAS AL FORTALECIMIENTO DEL PROGRAMA.

Polémica

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FACTOR

ACCIONES EJECUTADAS

ACCIONES EN EJECUCIÓN

IMPLEMENTACIÓN DE MATRÍCULA ACADÉMICA A TRAVÉS DE LA PLATAFORMA VIRTUAL.

IMPLEMENTACIÓN DE UN PLAN INSTITUCIONAL DE DIVULGACIÓN, RECONOCIMIENTO Y APROPIACIÓN DEL REGLAMENTO GENERAL ESTUDIAMTIL ENTRE LOS ESTUDIANTES DEL PROGRAMA Y DESARROLLO DE MECANISNOS DE EVALUACIÓN DE LOS PROCESOS DE PRESELECCIÓN Y ADMISIÓN DE ESTUDIANTES AL PROGRAMA, SEGÚN COMPETENCIAS ESTABLECIDAS EN DOCUMENTOS INSTITUCIONALES.

GENERACIÓN DE NUEVOS MECANISMOS DE SELECCIÓN DE ESTUDIANTES. IMPLEMENTACIÓN DE UN PROCESO DE SELECCIÓN EN COORDINACIÓN CON BIENESTAR UNIVERSITARIO ENCAMINADO A LA DISMINUCIÓN DE LA DESERCIÓN ESTUDIANTIL. DISEÑO DE UN NUEVO SISTEMA DE REGISTRO, EL CUAL ESTA EN PROCESO DE IMPLEMENTACIÓN.

ESTUDIANTES

PUESTA EN PRÁCTICA DEL PROYECTO DE ORIENTACIÓN Y ASESORÍA ESTUDIANTIL “PROYECTO DE VIDA”, DIRIGIDO A LOS ESTUDIANTES DE PRIMER SEMESTRE DE LAS JORNADAS DIURNA Y NOCTURNA. APLICACIÓN DE UNA ENCUESTA A ESTUDIANTES, DOCENTES Y FUNCIONARIOS, CON EL PROPÓSITO DE RECOGER LA PERCEPCIÓN QUE TIENEN LOS USUARIOS ACERCA DE BIENESTAR UNIVERSITARIO, DE LA CALIDAD Y OTROS ASPECTOS RELEVANTES, DE LAS ACTIVIDADES Y SERVICIOS QUE ESTA DEPENDENCIA PRESTA A LA COMUNIDAD ESAPISTA COMO PARTE DE LA FORMACIÓN INTEGRAL DEL ESTUDIANTE EN PARTICULAR Y COMO CONTRIBUCIÓN AL MEJORAMIENTO DE LA CALIDAD DE VIDA EN GENERAL PARA TODOS LOS ESTAMENTOS. UTILIZACIÓN DE MATERIAL DE DIVULGACIÓN PARA LA PROMOCIÓN DE PROGRAMAS DE BIENESTAR UNIVERSITARIO, TALES COMO CARTELERAS, OUTLOOK Y CORREOS ELECTRÓNICOS. DIVULGACIÓN DE LOS RESULTADOS DEL PROCESO ELECTORAL ESTUDIANTIL PRODUCCIÓN Y FIJACIÓN EN LUGARES DE LATA CIRCULACIÓN, EL COMUNICADO OFICIAL DE LOS RESULTADOS DE LAS ELECCIONES ESTUDIANTILES. COMUNICACIÓN A CADA CUERPO COLEGIADO SOBRE LOS NOMBRES DE LOS REPRESENTANTES DE LOS ESTUDIANTES ELEGIDOS. (SEDE CENTRAL Y DIRECCIONES TERRITORIALES).

Polémica

IMPLEMENTACIÓN DE UN EXÁMEN DE ADMISIÓN A LOS ESTUDIANTES DEL PROGRAMA.

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DESARROLLO DE MECANISMOS PERMANENTES DE EVALUACIÓN Y AJUSTE DE LOS PROCESOS DE SELECCIÓN Y ADMISIÓN DE ESTUDIANTES AL PROGRAMA. DESARROLLO DE UN PLAN DE OPTIMIZACIÓN DE MANEJO DE ESPACIOS FÍSICOS, QUE TENGA COMO REFERENCIA EL NÚMERO DE ESTUDIANTES MATRICULADOS POR SEMESTRE Y LA CAPACIDAD DE LOS ESPACIOS PARA EL DESARROLLO DE LAS ACTIVIDADES PROPIAS DEL PROGRAMA. DIVULGACIÓN DE LOS PLANES INSTITUCIONALES ORIENTADOS A EVITAR LA DESERCIÓN DE ESTUDIANTES Y LA OPTIMIZACIÓN DE LAS TASAS DE RETENCIÓN Y DE GRADUACIÓN DE ESTUDIANTES DEL PROGRAMA. DESARROLLO DE UNA ESTRATEGIA DE FORTALECIMIENTO, PROMOCIÓN Y PROFUNDIZACIÓN DE LOS SEMILLEROS DE INVESTIGACIÓN CON LA PARTICIPACIÓN DE ESTUDIANTES DEL PROGRAMA. DESARROLLO Y/O FORTALECIMIENTO DE MECANISMOS PERMANENTES DE INTERACCIÓN ACADÉMICA CON INSTITUCIONES DE EDUCACIÓN SUPERIOR Y ORGANIZACIONES SOCIALES RELACIONADOS CON EL CAMPO DE ESTUDIOS DEL PROGRAMA PARA LA PROMOCIÓN E INTERCAMBIO DE ACTIVIDADES Y ENCUENTROS ACADÉMICOS CON PARTICIPACIÓN DE ESTUDIANTES Y DOCENTES DEL PROGRAMA. IMPLEMENTACIÓN DE MECANISMOS PERMANENTES DE PROMOCIÓN, DIFUSIÓN Y PARTICIPACIÓN DE ESTUDIANTES CON ALTO RENDIMIENTO ACADÉMICO EN JORNADAS ACADÉMICAS, FOROS, SEMINARIOS Y ENCUENTROS RELACIONADOS CON EL CAMPO DE FORMACIÓN DEL PROGRAMA EN DIFERENTES INSTITUCIONES UNIVERSITARIAS Y EN EVENTOS ORGANIZADOS TANTO POR ENTIDADES DEL SECTOR PÚBLICO COMO DEL SECTOR PRIVADO A NIVEL NACIONAL E INTERNACIONAL. SEGUIMIENTO AL RENDIMIENTO ACADÉMICO DE LOS ESTUDIANTES DEL PROGRAMA. IMPLEMENTACIÓN DEL SISTEMA SPADIES PARA PREVENIR E INTERVENIR LA DESERCIÓN ACADÉMICA DEL ESTUDIANTE EN EL PROGRAMA.

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FACTOR

ACCIONES EJECUTADAS

ACCIONES EN EJECUCIÓN

DESARROLLO DE PROCESO DE DIVULGACIÓN DE LA NORMATIVIDAD VIGENTE EN LA MATERIA CON DOCENTES DEL PROGRAMA.

FORTALECIMIENTO DE LOS MECANISMOS DE DIVULGACIÓN DE RESULTADOS DE SELECCIÓN, VINCULACIÓN Y EVALUACIÓN DE DOCENTES AL PROGRAMA POR PERÍODO ACADÉMICO EN LOS ÚLTIMOS CINCO AÑOS.

REVISIÓN Y AJUSTE DE LOS PROCEDIMIENTOS ESTABLECIDOS PARA LA VINCULACIÓN DE DOCENTES.

DOCENTES

REVISIÓN DE LOS CRITERIOS DE ESCALAFONAMIENTO DOCENTE. CONSTRUCCIÓN DE INSTRUMENTO DE EVALUACIÓN DOCENTE POR COMPETENCIAS. REVISIÓN Y AJUSTE DE LOS PROGRAMAS DE DESARROLLO DOCENTE. ELABORACIÓN DEL INSTRUMENTO PARA MEDIR LA CONTRIBUCIÓN DEL DOCENTE A LA CALIDAD DEL PROGRAMA. APOYO AL PROCESO EDITORIAL, RELACIONADO CON LAS PRODUCCIONES ACADÉMICAS DE LOS DOCENTES, ESTUDIANTES, INVESTIGACIONES.

DESARROLLO DE UN PROCESO DE VINCULACIÓN DE DOCENTES DE TIEMPO COMPLETO PARA EL CUMPLIMIENTO DE LOS OBJETIVOS DEL PROGRAMA BAJO CRITERIOS DE CALIDAD ACADÉMICA. FORTALECIMIENTO DE LOS MECANISMOS DE DIVULGACIÓN DE LA PRODUCTIVIDAD INVESTIGATIVA DE LOS DOCENTES Y SU IMPACTO EN LA CALIDAD ACADÉMICA DEL PROGRAMA. REALIZACIÓN DE ESTUDIOS DE MAESTRIAS Y DOCTORADOS EN EL PAÍS (5 DOCENTES) Y EN EL EXTERIOR (6 DOCENTES). ESTRUCTURACIÓN DE REDES ACADÉMICAS DE INVESTIGACIÓN Y APRENDIZAJE CONFORMADAS POR ESTUDIANTES Y DOCENTES DE LAS TERRITORIALES Y LA SEDE CENTRAL.

ACTUALMENTE SE ESTA ADELANTANDO EL TIRAJE IMPLEMENTACIÓN DE “CAMPUS VIRTUAL” A TRAVÉS DE LA REVISTA NOVA ET VETERA Y TAMBIÉN SE ESTA DE: MONTAJE DEL CAMPUS VIRTUAL; VITUALIZACIÓN REALIZANDO LA PAUTA GRÁFICA DE DE PROGRAMAS DE EDUCACIÓN FORMAL Y ADMINISTRACIÓN & DESARROLLO. CONTINUADA; CAPACITACIÓN A DOCENTES Y ADMINISTRATIVOS. DESARROLLO DE MECANISMOS DE POSICIONAMIENTO EN EL MERCADO ACADÉMICO DE LOS MATERIALES PRODUCIDOS POR LOS DOCENTES. Polémica

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PROCESOS ACADÉMICOS

FACTOR

ACCIONES EJECUTADAS

ACCIONES EN EJECUCIÓN

UBICACIÓN EN LA WEB DE LAS OPCIONES DEL SISTEMA DE INFORMACIÓN DE REGISTRO Y CONTROL ACADÉMICO PARA HACER OPERACIONES POR INTERNET, DONDE LOS DOCENTES PUEDEN INCLUIR NOTAS, GENERAR LISTAS DE CLASES, GENERAR HORARIOS DE CLASES, ACTUALIZAR DATOS VÍA INTERNET. LOS ESTUDIANTES PUEDEN ADELANTAR: MATRÍCULA ACADÉMICA, REVISIÓN DE OFERTA ACADÉMICA, IMPRESIÓN DE ACTAS DE MATRÍCULAS, IMPRESIÓN DE HISTORIA ACADÉMICA, HORARIO DE CLASES, SEGUIMIENTO A LA INCLUSIÓN DE NOTAS, ACTUALIZACIÓN DE DATOS BÁSICOS. PARA ADMINISTRATIVOS: HABILITAR CLAVES DE ACCESO Y APERTURA DE MATRÍCULAS.

IMPLEMENTACIÓN DE UN PLAN DE DIVULGACIÓN CON LA COMUNIDAD ACADÉMICA DE LAS COMPETENCIAS QUE DEFINEN EL CARÁCTER DE LA DISCIPLINA Y EL PERFIL DE FORMACIÓN DEL PROGRAMA.

DESARROLLO DEL PROCESO DE CONTRATACIÓN PARA EL SERVICIO DE INTERNET Y COMUNICACIONES CON AMPLIACIÓN DEL ANCHO DE BANDA. EL INICIO DE ESTE NUEVO CONTRATO ES EN MARZO DE 2007. APOYO A LA FACULTAD DE PREGRADO EN LA ADQUISICIÓN DE EQUIPOS, INSTALACIÓN DE LA RED Y SOFTWARE PARA EL CENTRO DE IDIOMAS. EVALUACIÓN DE LA PARTICIPACIÓN DE LA ESAP EN LAS REDES ACADÉMICAS COMO RUMBO Y RENATA. ACTUALIZACIÓN DE LOS PRODUCTOS DE MICROSOFT DONDE SE PUEDE TENER ACCESO A LAS ÚLTIMAS VERSIONES. ACTUALIZACIÓN DE LA PLATAFORMA MOODLE A LA VERSIÓN 1.6. CREACIÓN DEL CENTRO DE IDIOMAS DE LA ESAP.

FORMULACIÓN DE UN PLAN DE ACTUALIZACIÓN DE LA INFRAESTRUCTURA DE MEDIOS TECNOLÓGICOS DISPONIBLES QUE PERMITAN LA FLEXIBILIZACIÓN DEL CURRÍCULO MANTENIENDO LA CALIDAD DEL PROGRAMA. DEFINICIÓN E IMPLEMENTACIÓN DE MECANISMOS ACADÉMICOS DE SEGUIMIENTO Y EVALUACIÓN DE LAS PEDAGOGÍAS EMPLEADAS EN EL DESARROLLO DE LAS ACTIVIDADES DEL PROGRAMA. IMPLEMENTACIÓN DE UN PLAN DE ESTANDARIZACIÓN Y ESPECIFICACIÓN DE METODOLOGÍAS DE ENSEÑANZA APRENDIZAJE EN EL PROGRAMA Y SOCIALIZACIÓN CON LA COMUNIDAD ACADÉMICA DEL PROGRAMA (ESTUDIANTES Y DOCENTES). AMPLIACIÓN DE LA ASISTENCIA TÉCNICA Y DEL APOYO A LOS SISTEMAS DEL PROGRAMA HABILITACIÓN DEL CORREO ELECTRÓNICO INSTITUCIONAL PARA LOS ESTUDIANTES DEL PROGRAMA. IMPLEMENTACIÓN DE UN SISTEMA DE INDICADORES DE GESTIÓN. GESTIÓN DE MOVILIDAD ACADÉMICA DE ESTUDIANTES Y DOCENTES CON INSTITUCIONES Y PROGRAMAS DEL NIVEL NACIONAL E INTERNACIONAL. IMPLEMENTACIÓN DEL EXAMEN DE EDUCACIÓN SUPERIOR – ECAES – PARA EL PROGRAMA DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA. INSCRIPCIÓN DE GRUPOS DE INVESTIGACIÓN A COLCIENCIAS. SOCIALIZACIÓN DE LOS RESULTADOS DE LOS PROYECTOS DE INVESTIGACIÓN CON TODA LA COMUNIDAD UNIVERSITARIA. ESTANDARIZACIÓN DE COLECCIONES BIBLIOGRÁFICAS.

Polémica

DIAGNÓSTICO DE NECESIDAD DE ADQUISICIONES CON LOS DOCENTES DEL PROGRAMA.

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BIENESTAR INSTITUCIONAL

FACTOR

ACCIONES EJECUTADAS

ACCIONES EN EJECUCIÓN

REALIZACIÓN DE DOS TALLERES DURANTE LA SEMANA DE INDUCCIÓN PARA LOS ESTUDIANTES QUE INGRESARON A PRIMER SEMESTRE EN LAS DOS JORNADAS “SENTIDO, PLAN Y PROYECTO DE VIDA”.

REALIZACIÓN DE REUNIONES CON DOCENTES, ESTUDIANTES, FUNCIONARIOS, QUE PERMITAN MEDIR LA SATISFACCIÓN DE LA COMUNIDAD FRENTE A LOS SERVICIOS PRESTADOS POR BIENESTAR.

INICIACIÓN DEL PROCESO DE APERTURA DE HISTORIA PSICOLÓGICA QUE EVALUARÁ LA NECESIDAD DEL ESTUDIANTE PARA INICIARSE DENTRO DEL PROCESO DE PROYECTO DE VIDA BUSCANDO GENERAR UN COMPROMISO DE TRABAJO PARA EL PRÓXIMO SEMESTRE POR PARTE DEL GRUPO DE BIENESTAR UNIVERSITARIO. DIVULGACIÓN DE LOS RESULTADOS OBTENIDOS EN EL DESARROLLO DE CADA UNA DE LAS ACTIVIDADES CULTURALES, ARTÍSTICAS, DEPORTIVAS Y DE LOS SERVICIOS DE SALUD. REALIZACIÓN DE DIAGNÓSTICO PARTICIPATIVO, SOBRE UNA MUESTRA DE CADA UNA DE LAS INSTANCIAS DE LA COMUNIDAD. REALIZACIÓN DE UNA ENCUESTA DE EVALUACIÓN DE ACTIVIDADES DE BIENESTAR UNIVERSITARIO.

ESTUDIO SOBRE CLIMA INSTITUCIONAL DIRIGIDO POR EL GRUPO DE BIENESTAR UNIVERSITARIO. IMPLEMENTACIÓN DE INDICADORES DE CALIDAD QUE PERMITAN LA EVALUACIÓN Y SEGUIMIENTO DE LAS ACTIVIDADES Y SERVICIOS QUE PRESTA BIENESTAR UNIVERSITARIO. GENERACIÓN DE ESPACIOS PARA EL DESARROLLO DE ACTIVIDADES CULTURALES Y DEPORTIVAS QUE FAVOREZCAN LA PARTICIPACIÓN DE FUNCIONARIOS Y ESTUDIANTES DEL PROGRAMA DE LA JORNADA NOCTURNA. REFORMULACIÓN DE LAS ACTIVIDADES Y SERVICIOS QUE PRESTA EL GRUPO DE BIENESTAR UNIVERSITARIO, SI FUESE NECESARIO, POSTERIOR A LA REVISIÓN DE POLÍTICAS Y A LA MEDICIÓN DE SATISFACCIÓN DE ESTOS A TRAVÉS DE LA COMUNIDAD UNIVERSITARIA. REVISIÓN DE LAS POLÍTICAS DEFINIDAS POR LA INSTITUCIÓN PARA EL DESARROLLO DE BIENESTAR UNIVERSITARIO. AMPLIACIÓN DE LOS MECANISMOS DE PARTICIPACIÓN DE LA COMUNIDAD UNIVERSITARIA EN LA FORMULACIÓN Y EVALUACIÓN DEL PLAN DE ACCIÓN DE BIENESTAR UNIVERSITARIO. DESARROLLO DE ENCUENTROS Y REUNIONES CON LA FACULTAD DE PREGRADO Y LA SUBDIRECCIÓN DE PROYECCIÓN INSTITUCIONAL PARA GENERAR UN MODELO DE CALIDAD ALICABLE A LA DOCENCIA, INVESTIGACIÓN Y EXTENSIÓN. Polémica

Facultad de Pregrado

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Polémica

ORGANIZACIÓN, ADMINISTRACIÓN Y GESTIÓN

FACTOR

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ACCIONES EJECUTADAS

ACCIONES EN EJECUCIÓN

REALIZACIÓN DE ACUERDO PARA DESARROLLAR UN PROCESO DE SOCIALIZACIÓN CONJUNTO CON EL GRUPO DE MEJORAMIENTO ACADÉMICO SOBRE EL SISTEMA DE GESTIÓN DE CALIDAD Y LOS PROCESOS DE PLANEACIÓN ESTRATÉGICOS.

DESARROLLO DE UN DIAGNÓSTICO COMPARATIVO DE LA RELACIÓN ENTRE LA ORGANIZACIÓN, ADMINISTRACIÓN Y GESTIÓN DEL PROGRAMA, Y LOS FINES DE LA DOCENCIA, LA INVESTIGACIÓN, LA EXTENSIÓN O PROYECCIÓN SOCIAL Y LA COOPERACIÓN NACIONAL E INTERNACIONAL EN EL PROGRAMA.

DESDE EL 2006 CON EL INICIÓ DE LAS OPCIONES VÍA WEB SE REALIZARON SESIONES DE CAPACITACIÓN CON LOS ESTUDIANTES Y DOCENTES. EN LOS PERIODOS DE MATRÍCULAS SE BRINDÓ SOPORTE A LOS ESTUDIANTES QUE LO REQUIRIERON. EN EL AÑO 2005, DENTRO DEL MARCO DEL PROYECTO SISTEMA DE INFORMACIÓN INSTITUCIONAL, SE REALIZÓ UN DIAGNÓSTICO, QUE EVIDENCIÓ LA EXISTENCIA DE CARENCIAS EN EL SISTEMA ACTUAL, EN ESPECIAL CON LAS INTERFASES O COMUNICACIÓN DE LOS OTROS SISTEMAS DONDE SE PRESENTAN RETROCESOS Y LENTITUD EN LOS PROCESOS DE MATRÍCULAS. ANUALMENTE SE RENUEVAN LAS LICENCIAS DE MICROSOFT Y LOS SISTEMAS DE INFORMACIÓN DONDE SE TIENEN LAS ÚLTIMAS VERSIONES DE CADA UNO DE LOS PRODUCTOS. CUANDO INGRESAN ESTUDIANTES NUEVOS SE COORDINA CON LA FACULTAD DE PREGRADO PARA HACER LA SOCIALIZACIÓN DEL SISTEMA DE INFORMACIÓN CON EL FIN DE SU USO PARA EL SEGUIMIENTO DE NOTAS Y MATRÍCULAS DEL SEGUNDO SEMESTRE, YA QUE LA MATRÍCULA DEL PRIMER SEMESTRE SE REALIZA AUTOMÁTICA. REALIZACIÓN DE DIFERENTES REUNIONES CON LA OFICINA DE PLANEACIÓN EN LAS QUE SE CONCLUYÓ, QUE LAS ACCIONES DE MEJORAMIENTO A REALIZAR, SE INCORPORARÁN EN EL SISTEMA DE GESTIÓN DE CALIDAD EN LA ETAPA DE FORMULACIÓN.

SOCIALIZACIÓN DE ACTIVIDADES Y PROGRAMA DE CAPACITACIONES, ESPECIFICANDO OBJETIVOS, FECHA DE REALIZACIÓN, RESULTADOS Y EVALUACIÓN CLARA ENTORNO AL LOGRO DE LOS OBJETIVOS DE LOS MISMOS. IMPLEMENTACIÓN DEL SISTEMA DE GESTIÓN DE LA CALIDAD BAJO NTCGP 1000:2004 (O POR LO MENOS DESARROLLO DE CULTURA DE CALIDAD AL INTERIOR DEL PROGRAMA) REALIZACIÓN DE ESTUDIOS ACTUALIZADOS QUE DEMUESTREN LA CAPACIDAD COMPETITIVA DE LOS FUNCIONARIOS FRENTE A LAS NECESIDADES PROPIAS DE LA INSTITUCIÓN. IMPLEMENTACIÓN DE UN PLAN PERMANENTE DE CAPACITACIONES AL PERSONAL ADMINISTRATIVO BAJO CRITERIOS DE PLANEACIÓN ESTRATÉGICA ADELANTADA POR LA INSTITUCIÓN. ESTABLECIMIENTO DE POLÍTICAS Y DESARROLLO DE PROGRAMAS Y MECANISMOS PERMANENTES DE EVALUACIÓN Y ACTUALIZACIÓN DE LOS SISTEMAS DE INFORMACIÓN RELACIONADOS CON EL PROGRAMA.

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EGRESADOS E IMPACTO SOBRE EL MEDIO

FACTOR

ACCIONES EJECUTADAS

ACCIONES EN EJECUCIÓN

DESARROLLO DE ENCUENTRO ANUAL DE EGRESADOS BAJO CRITERIOS DE ACTUALIZACIÓN ACADÉMICA.

GENERACIÓN Y FORTALECIMIENTO DE PROGRAMAS Y ACTIVIDADES INSTITUCIONALES QUE INVOLUCREN A LOS EGRESADOS DE MANERA ACTIVA EN VIDA ACADÉMICA E INSTITUCIONAL.

ACTUALIZACIÓN DE LA BASE DE DATOS.

REDIMENSIONAMIENTO DEL ENCUENTRO ANUAL DE EGRESADOS BAJO CRITERIOS DE ACTUALIZACIÓN ACADÉMICA, SEGUIMIENTO PROFESIONAL Y VINCULACIÓN A LOS PROGRAMAS DE POSTGRADO QUE OFRECE LA ESCUELA. DESARROLLO DE UN DIAGNOSTICO QUE CONTEMPLE LA SITUACIÓN LABORAL Y EL DESARROLLO PROFESIONAL DE LOS EGRESADOS DEL PROGRAMA EN LOS ÚLTIMOS CINCO (5) AÑOS. REDIMENSIONAMIENTO DEL ENCUENTRO ANUAL DE EGRESADOS BAJO CRITERIOS DE ACTUALIZACIÓN ACADÉMICA, SEGUIMIENTO PROFESIONAL Y VINCULACIÓN A LOS PROGRAMAS DE POSTGRADO QUE OFRECE LA ESCUELA. ESTABLECIMIENTO DE MECANISMOS DE ACTUALIZACIÓN DE LOS EGRESADOS DEL PROGRAMA EN TÉRMINOS DE LA ACTUALIZACIÓN DE LOS CONTENIDOS Y DEL PERFIL DEL PROGRAMA. DESARROLLO DE PRUEBAS DE EVALUACIÓN PILOTO INTERNAS QUE PERMITAN UN ADECUADO DESARROLLO DE HABILIDADES PARA LA PRESENTACIÓN DE PRUEBAS EXTERNAS COMO LOS ECAES.

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Facultad de Pregrado

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FACTOR

ACCIONES EN EJECUCIÓN

RECURSOS FÍSICOS Y FINANCIEROS

DESARROLLO DE UN PLAN DE REDISTRIBUCIÓN DE LAS ÁREAS LOCATIVAS ENTRE EL ÁREA ADMINISTRATIVA Y EL ÁREA ACADÉMICA EN TÉRMINOS DEL CRECIMIENTO DEL PROGRAMA. FORMULACIÓN Y DESARROLLO DE UNA POLÍTICA INSTITUCIONAL PARA EL MANEJO Y USO ADECUADO DE LOS ESPACIOS Y RECURSOS FÍSICOS DE LA INSTITUCIÓN EN TÉRMINOS DE LOS OBJETIVOS DEL PROGRAMA Y EL CRECIMIENTO DE SU COBERTURA. ELABORACIÓN E IMPLEMENTACIÓN DE UNA CAMPAÑA DE SENSIBILIZACIÓN, CON LA COMUNIDAD UNIVERSITARIA SOBRE EL USO, CONSERVACIÓN Y MANTENIMIENTO DE LOS ESPACIOS Y RECURSOS FÍSICOS. GENERACIÓN Y DIVULGACIÓN A LA COMUNIDAD UNIVERSITARIA DE INFORMES DE SEGUIMIENTO Y EJECUCIÓN PRESUPUESTAL DE LOS RECURSOS ASIGNADOS AL PROGRAMA EN LAS TRES (3) ÚLTIMAS VIGENCIAS. DESARROLLO E IMPLEMENTACIÓN DE INSTRUMENTOS DE EVALUACIÓN Y SEGUIMIENTO A LAS NECESIDADES ACADÉMICAS DEL PROGRAMA EN TÉRMINOS DE SU ASIGNACIÓN Y EJECUCIÓN PRESUPUESTAL DESARROLLO E IMPLEMENTACIÓN DE INSTRUMENTOS DE EVALUACIÓN Y SEGUIMIENTO A LAS NECESIDADES ACADÉMICAS DEL PROGRAMA EN TÉRMINOS DE SU ASIGNACIÓN Y EJECUCIÓN PRESUPUESTAL.

Polémica

Lo que muestra los cuadros anteriormente presentados, es el inicio, desarrollo y perspectiva de un trabajo conjunto de las dependencias de la Institución, quienes tienen a su cargo compilar y presentar la información correspondiente a las acciones de mejoramiento.

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A partir de los resultados obtenidos de la implementación de dichas acciones de mejoramiento, el programa de Administración Pública es nuevamente objeto de Autoevaluación con el fin de que los estudiantes, docentes, funcionarios, directivos de programa, directivos institucionales, egresados y empleadores evalúen su impacto junto a la calidad integral del mismo.

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Luego de haber realizado el proceso de compilación, evaluación y socialización de la información desde diferentes fuentes de información y a través de la implementación de diferentes instrumentos, se procede a preparar un documento final que servirá de base para que el CNA considere o no procedente la asignación de pares al programa en una nueva visita de verificación.

Si el concepto es favorable, el programa entra en la “tercera etapa” que es la visita de pares académicos para verificación. Esta etapa tiene una agenda que incluye conversatorios con todos los integrantes de la comunidad académica; directivos institucionales, de programa, docentes, estudiantes, funcionarios, egresados, empleados, entre otros. Además comporta la verificación documental propia del proceso, de las dependencias y servicios que facilitan el desarrollo académico del programa en condiciones de calidad. CU AR TA Y QUINT A ET AP A: CUAR ART QUINTA ETAP APA Finalizando esta visita, el Consejo Nacional de Acreditación realiza una evaluación final a partir de los resultados de la Autoevaluación del programa y del concepto de los pares, el cual se envía al Director de la Institución, quien puede hacer comentarios y retornar la información al CNA. Si el concepto es favorable de acuerdo al criterio del CNA, éste, recomienda al Ministerio de Educación Nacional otorgar la ““A A creditación creditación”” del programa. Polémica

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Reforma al régimen de participaciones o el fin de la descentralización

Polémica

Carlos Augusto Cabrera Saavedra*

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REFORMA AL RÉGIMEN DE PARTICIPACIONES O EL FIN DE LA DESCENTRALIZACION RESUMEN Este artículo analiza las reformas a las participaciones que de acuerdo con lo previsto por la Constitución deben recibir las entidades territoriales a partir de 1991; resalta los aspectos más importantes de algunas de sus limitaciones, para posteriormente identificar los propósitos, características y efectos de las reformas realizadas a través de los Actos Legislativos. El autor pretende retomar la discusión sobre los efectos del cambio de modelo de descentralización territorial sectorial a un modelo de descentralización sectorial en el territorio. El primer apartado se refiere al desarrollo normativo de la Constitución de 1991 y la Ley 60 de 1993, describiendo los efectos positivos de la aplicación de los criterios territoriales de distribución, aunque reconociendo las limitaciones que en otros aspectos tenía la norma. En un segundo apartado se describen las motivaciones que llevaron a presentar el Acto Legislativo No. 2 de 2001 y en el tercero se presenta la Ley 715 de 2001, como desarrollo del Acto Legislativo No. 01 de 2001 y sus respectivas formulas de distribución de los recursos para las participaciones especiales, sectoriales y de propósitos generales. Sobre la base de la aplicación de la Ley 715 de 2001, se presenta como cuarto punto los efectos de la Reforma, en materia de educación, que tenía como propósito la municipalización y que terminó profundizando la recentralización del gasto y control por parte del gobierno nacional. Para el sector salud se analiza el diseño a partir de la Ley 100 de

1993 y los efectos de la Ley 715 de 2001, mostrando como este modelo está condenado a quebrar o a ser continuamente refinanciado. Termina este aparte cuestionando el modelo de gestión que se ha implementado para la ejecución de los otros recursos por parte del gobierno nacional, tanto en materia de salud como de agua potable y saneamiento básico. En el quinto acápite, analiza los argumentos presentados en el Congreso para la viabilización del proyecto de Acto Legislativo No. 011 de 2006, para finalizar concluyendo que los verdaderos propósitos son: la recentralización del gasto y el aumento de la gobernabilidad personal del Presidente de la Republica, en la medida en que el gobierno nacional en los consejos comunales, solucionará los problemas locales que ni los gobernadores y alcaldes pueden resolver por falta de recursos, poniendo en riesgo la democracia local. PALABRAS CLA VES CLAVES VES:: TRANSFERENCIAS TERRITORIALES SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES. REFORMA CONSTITUCIONAL ACTO LEGISLATIVO 01 DE 2001 PROYECTO ACTO LEGISLATIVO 011 DE 2006 DESCENTRALIZACION ADMINISTRATIVA DEMOCRACIA LOCAL COMPETENCIAS SITUADOO FISCAL ANALISIS DE COYUNURA *

*Administrador Público. Profesor de cátedra ESAP. caucasa@cable.net.co

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La denominada “descentralización sectorial” conlleva la distribución de los recursos con criterios sectoriales, independientemente del territorio.

cia política, como la salud y la educación. Esta modificación fue posible, políticamente, al demostrarse que la crisis de 1998 no había logrado ser superada en las finanzas nacionales3 . COLOMBIA. OPCIONALES. LEY 60 DE 1993 LEY 715 DE 2001 La Constitución Política de 1991 consagró el derecho de las entidades territoriales a participar en las rentas de la nación, y definió porcentajes de inicio e incremento de dichas participaciones en el tiempo, ligando las participaciones a porcentajes cuya base serían los ingresos corrientes de la nación. El propósito del constituyente era el de convertir en “socios” la nación y las entidades territoriales, dado que se consideraba que, en la medida que se beneficiaban de las mismas fuentes, su trabajo sería al menos de colaboración a fin de incrementar las rentas asignadas a la nación. Sin embargo, la fórmula adoptada generó desde sus inicios polémica sobre su conveniencia, en razón a que, desde el punto de vista teórico, ligar las participaciones con los ingresos generaba limitaciones a la política fiscal al impedir que, en épocas de crisis, se pueda limitar el gasto, ya que éste, en una importante proporción (las participaciones), dependía de los ingresos por orden constitucional.1

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Después de varios intentos fallidos, en el año 2001 el gobierno nacional consiguió reformar las fórmulas2 de los artículos 356 y 357 de la Constitución Política, ello a pesar de las movilizaciones realizadas por sectores sociales de gran influen-

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Sin embargo, en el proceso de negociación del Acto Legislativo, el gobierno no consiguió que la fórmula de vínculo entre los ingresos corrientes y las participaciones fuese desligada de forma permanente y definitiva, sino de forma transitoria entre el 2002 y el 2008, periodo después del cual se retomaría, aunque atenuado, al establecer el crecimiento sobre el promedio de crecimiento de los ingresos corrientes de la nación de los últimos cuatro años y no podría descender por debajo del porcentaje al que había llegado en el 2001. En la redacción se incluyeron, únicamente, las participaciones constitucionales, con lo cual el gobierno nacional buscaba excluir de la base los recursos el Fondo Educativo de Crédito (FEC), que inicialmente fue denominado Fondo Educativo de Compensación, lo cual podría ser discutible desde el punto de vista constitucional. Aunque en el año 2001 existía una justificación desde la perspectiva de la política fiscal, más específicamente conjurar la crisis fiscal, los cambios más importantes introducidos en el Acto Legislativo No 1 de 2001 no fueron la reducción de la tasa de crecimiento (con lo cual las entidades territoriales han dejado de percibir 7,59 billones

1

Ver Cabrera Saavedra, Carlos Augusto, “El Problema de las Transferencias Territoriales” En Revista Javeriana No. 638, Bogotá, Septiembre de 1997.

2

El Acto Legislativo No. 1 de 1993, modificó el artículo 356 con el fin de incluir como distrito a Barranquilla, pero el resto del texto no fue modificado. El Acto Legislativo No. 1 de 1995, por su parte, modificó el artículo 357, fundamentalmente para permitir el uso de recursos en libre asignación por parte de los municipios.

3

Proyecto de Acto Legislativo No. 020 de 1999

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de pesos constantes), sino el cambio de esquema de una descentralización territorial por sectores a una denominada “descentralización sectorial” en el territorio, que desde el punto de vista conceptual se debe situar más en el ámbito de la delegación que en el de la descentralización, en tanto que los responsables de la gestión no toman decisiones autónomas. El Estado colombiano acaba de aprobar una nueva reforma constitucional4 , por medio de la cual se desvinculan nuevamente las participaciones territoriales de los ingresos corrientes de la nación hasta el año 2016, presentando argumentos similares a los expuestos en el 2001, pero en circunstancias macroeconómicas diferentes, aunque en presencia de un profundo déficit fiscal nacional. La reforma aprobada asume fórmulas de crecimiento, entre el 2008 y el 2016, similares a las del Acto Legislativo No. 1 de 2001, en el sentido de establecer tasas ligadas a inflación más unos puntos adicionales (ver Cuadro No.1), un porcentaje mayor para los municipios menores de 25.000 habitantes5 y un porcentaje de crecimiento adicional para educación ,el sector más beligerante en La discusión del acto legislativo.

de la población pobre; establece un sistema de monitoreo, seguimiento y control de las participaciones (que no desarrollará la Ley, como sería de esperar, sino el gobierno nacional, con lo cual seguramente establecerá la posibilidad de suspender o cambiar de ejecutor de los recursos cuando se detecten “irregularidades”, cuya tipificación no establece el legislador); determina que los municipios no podrán ser afectados por la caída de la población producto del censo; y, por último, establece que cuando se alcancen las coberturas universales podrán usar los excedentes libremente. (Ésto no es posible porque los criterios de distribución son básicamente población atendida y por atender y, por lo tanto una vez haya completado sus coberturas los excedentes irán a pasar a las entidades con menores coberturas). Desafortunadamente, al igual que en el 2001, la discusión política del Acto Legislativo No. 4 de 2007, se centró casi exclusivamente en el monto de recursos a transferir y no en el modelo de Estado que está forjando y a través del cual se consolida el desmonte del proceso de descentralización. La denominada “descentralización sectorial” conlleva la distribución de los recursos con criterios sectoriales, independientemente del territorio, entrega el control de los sectores a los ministerios y convierte a los alcaldes y gobernadores en simples pagadores de recursos cuyo destino y formas de ejecución han sido decididos por el nivel nacional.

Cuadro No.1

Años Crecimientos Adicional educación Crecimiento PIB

2008 y 2009 2010 2011 a 2016 IPC + 4% IPC + 3,5% IPC + 3% 1, 3% 1,6% 1,8%

Base Año anterior No es base

Porcentaje que supere 4%

No es base

Crecimientos del SGP La reforma convierte en sectoriales los recursos de agua potable y saneamiento básico para repartirlos por población atendida y por atender; hace énfasis en la atención a todos los sectores

4

Al Acto Legislativo No. 4 de 2007.

5

Este porcentaje sería de la nueva bolsa de propósitos generales que surge de sacar de la actual (que es el 17% del 96%) el 41%, razón por la cual se afectarán los recursos actuales de los municipios con mayor población a la establecida en el Acto legislativo, ya que el crecimiento de la bolsa no compensará la disminución del 17% en la base, que será repartido exclusivamente entre los municipios menores de 25.000 habitantes.

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Con el Acto Legislativo No. 4 de 2007, las entidades territoriales no sólo dejarán de recibir alrededor de 30 billones en los próximos 10 años, (los cuales recibirían de no se cambiarse las reglas actuales ), sino que perderán el control de los recursos de Agua Potable y Saneamiento Básico, como se comentó anteriormente, que serán distribuidos con criterios sectoriales y no territoriales, tal y como lo vienen siendo hasta la fecha, además de su probable departamentalización. Además de lo anterior, las cifras indican que el gobierno nacional no sólo no ahorró la diferencia entre la fórmula de la Constitución de 1991 y la del Acto Legislativo No. 1 de 2001, sino que aumentó su gasto, en especial en competencias propias de las entidades territoriales. Es decir, disminuyó el crecimiento de las participaciones territoriales para invertirlo en lo que las entidades territoriales lo hubiesen invertido, de no haberse recortado el crecimiento de las participaciones. Desde el punto de vista político, el desarrollo legal del mencionado acto legislativo permitió concentrar las decisiones, en materia de educación y salud, en los ministerios correspondientes y a la par que recuperaran el control de los recursos que para esos sectores se distribuían con criterios territoriales, lo cual aunque nunca fue presentado como propósito de la reforma, terminó constituyendo su columna vertebral. Por todo lo anterior, el presente documento, tiene por objetivo identificar algunos elementos de análisis y crítica sobre los verdaderos propósitos de las reformas, y así mediante la discusión del nuevo Acto Legislativo y sus efectos, contribuir al mismo tiempo, a mostrar a la academia algunos temas que merecen ser investigados y profundizados para que el país pueda conocer los verdaderos propósitos y efectos de estas decisiones del legislador. Sin embargo, siendo como es un artículo de opinión, no se pretende realizar un análisis minucioso de la descentralización y recentralización o agotar el tema sobre los efectos de las reformas del los años 2001 y el 2007.

do los aspectos más importantes e identificando algunas de sus falencias para, posteriormente, identificar los propósitos, características y efectos de la reforma realizada a través del Acto Legislativo 01 de 2001 y desarrollada por la Ley 715 de 2001. En las descripciones se incluyen críticas a los principales efectos de las reformas, para terminar analizando los argumentos presentados por el gobierno nacional, como posibles efectos de la no aprobación del Acto Legislativo, con el propósito de demostrar que la reforma del 2007 busca consolidar el proceso de recentralización del gasto iniciado en 2001 y aumentar la gobernabilidad personal del Presidente de la República. 1 . La Constitución de 1991 y la Ley 60 de 1993 El artículo 356 de la Constitución de 1991 estableció que la Ley fijaría los servicios a cargo de la nación y las Entidades Territoriales, así como el porcentaje de los ingresos corrientes de la nación que sería cedido a los departamentos y distritos para la atención directa, o a través de los municipios, de los servicios de educación y salud. Sin embargo, a diferencia de la participación municipal, el Constituyente no estableció un porcentaje al que debía llegar la participación, sino que determinó que debía crecer “anualmente hasta llegar a un porcentaje de los ingresos corrientes de la Nación que permita atender adecuadamente los servicios para los cuales está destinado”6

6

Texto original del artículo 356 de la Constitución antes de la modificación realizada por el Acto Legislativo No. 1 de 2001.

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El documento inicia con el recuento del régimen a partir de la Constitución de 1991 y su desarrollo a través de la Ley 60 de 1993, resaltan-

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La Ley 60 de 1993 estableció, como porcentaje base del situado fiscal, el 22,1% de los ingresos corrientes de la nación después de descontar tres puntos del IVA y los recursos del Fondo Nacional de Regalías7 , para llegar a un porcentaje del 24,5% en el año de 1996. Sin embargo, dicho porcentaje no alcanzó para cubrir los costos de la prestación, en especial, de los servicios de educación prestados por los departamentos, distritos y municipios, debiendo el gobierno nacional entrar a complementar los recursos8 con la creación del Fondo de Compensación Educativa. Con cargo a este fondo, se giraba a los departamentos, distritos y municipios los recursos para cubrir los déficits, especialmente en nómina de docentes. Aunque, el gobierno nacional tenía claras las razones de los continuos déficits9 , sin embargo tomaba medidas como si fuese un problema de eficiencia en el gasto territorial, transformando el Fondo de Compensación Educativa en el Fondo de Crédito Educativo, con el cual sujetaba la entrega de los recursos a la suscripción de una especie de “convenio de desempeño”, el cual, en el caso de ser incumplido, generaba la obligación de rembolsar los recursos recibidos o, de lo contrario, se procedía a condonar el “crédito otorgado” . En términos de diseño, aunque el situado fiscal era una participación específica para financiar la prestación de los servicios en los sectores de educación y salud, su distribución era territorial, debiéndose por ello realizar una distribución inicial del 15% de los recursos por partes iguales entre todos los departamentos y distritos y el 85% restante se distribuía por población atendida (denominada “usuarios actuales”) para establecer un

situado fiscal mínimo y posteriormente se distribuían recursos para la población por atender y un pequeño factor de esfuerzo fiscal ponderado. Si bien el principal factor de costo (los salarios y prestaciones de los empleados de los sectores de educación y salud) nunca ha sido de control territorial, los departamentos, distritos y municipios certificados tenían un mayor control sobre la prestación de los servicios y, a través de la contratación por servicios prestados o la creación de plazas docentes habían logrado incrementar, con recursos propios, las plantas de personal y algunas veces la cobertura y calidad en la prestación de los servicios. A pesar de lo afirmado, no hay que desconocer que, efectivamente en algunos departamentos había serios problemas de eficiencia y corrupción y que las fórmulas de distribución no contribuían a mejorar las condiciones de prestación ni aumentar la eficiencia, en tanto que los recursos terminaban premiando al ineficiente.

7

Parágrafo 3 del artículo 9 de la Ley 60 de 1993.

8

Cubrir la totalidad de los costos de los sectores de educación y salud era una orden Constitucional y no una dádiva del gobierno nacional.

9

Según la Exposición de Motivos del Proyecto de Acto Legislativo No. 12 de 2000, que dio origen al Acto Legislativo No. 1 de 2001, las causas del déficit del sector educativo fueron: : i) el crecimiento acelerado de los costos, debido al aumento del escalafón promedio de los docentes; “ ii) la incorporación de cerca de 14 mil docentes financiados y cofinanciados, según lo estableció la Ley 60 de 1993; y iii) la nivelación salarial acordada en 1995, que representó un incremento en los salarios de los docentes cercano a 26% real en tres años, el cual, a precios de 1998, significa costos adicionales de $600.000 millones.”

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Con el conjunto de medidas propuestas por el gobierno se esperaba conseguir un nivel de superávit gobierno nacional Central superior al 10%.

Por su parte, el artículo 357 original establecía la participación municipal en los ingresos corrientes de la nación y ordenaba su distribución entre los municipios con criterios puramente territoriales como son las necesidades básicas insatisfechas (60%), la población, la eficiencia administrativa y fiscal y el progreso en calidad de vida (el restante 40%). Este artículo fue modificado por el Acto Legislativo No. 1 de 1995, fundamentalmente para atenuar el efecto de la nueva distribución frente a la antigua distribución del IVA y así permitir, transitoriamente, a los municipios de categoría segunda y tercera utilizar parte de los recursos en libre asignación y ajustar paulatinamente los recursos de libre destinación de los municipios categoría cuarta a sexta hasta llegar al 15% de la participación de cada municipio.

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Las principales limitaciones del régimen previo al Acto Legislativo No. 1 de 2001 estaban representadas, desde el punto de vista constitucional, en la inflexibilidad que le daba a la nación en caso de crisis fiscal y, desde el punto de vista legal, en la asignación de múltiples competencias concurrentes entre niveles territoriales que hacían duplicar esfuerzos, desperdiciar recursos y diluir las responsabilidades. La principal limitación, que aún persiste a pesar de los cambios constitucionales, la constituye la asignación de iguales responsabilidades y competencias por nivel territorial, independientemente del tamaño y complejidad de cada entidad territorial.

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A pesar de las limitaciones señaladas y de la minuciosa distribución de porcentajes para los sectores de educación, salud, agua potable, etc. la competencia y distribución de los recursos era territorial, es decir, le brindaba a los mandatarios un margen de acción que, aunque limitado, permitía tomar algunas decisiones en torno a las prioridades de cada sector dentro de su territorio, tomando en consideración las preferencias de su población. El gobierno nacional aprovecho las deficiencias identificadas en el modelo de distribución de competencias y recursos de la Ley 60 de 1993, para modificar no solo el monto de crecimiento de las participaciones que era supuestamente el propósito del Acto Legislativo No. 1 de 2001, sino, también, para iniciar el desmonte de la descentralización territorial, recuperar el control de los recursos que había entregado a los territorios y reorientar los esquemas de prestación con diseño de subsidios de oferta a subsidios de demanda, que además de la eficiencia y eficacia que de ellos se predica, permiten la generación de una nueva forma de clientelismo, basada en la entrega de beneficios individuales a título de “dádiva”, que genera un vínculo de imagen con el cliente que entrega los subsidios. Desafortunadamente de la Ley 60 de 1993 no fue evaluada, durante su vigencia su incidencia en términos de convergencia regional, porque a pesar de que los diferentes regímenes transitorios impidieron identificar el efecto definitivo de las fórmulas, éstas involucraban principalmente criterios territoriales y no sectoriales, permitiendo así prever un efecto redistributivo y, por tanto, la eficiencia era fácil de solucionar liberando los factores de producción de los servicios a las condiciones del mercado local.

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2. Acto Legislativo No. 1 de 2001 2.Acto La principal motivación presentada en el proyecto de Acto Legislativo fue la situación fiscal de la nación. Gráfica No. 1

A pesar de que todas las medidas propuestas por el gobierno no fueron aprobadas, el resultado que se esperaría de la aplicación del Acto Legislativo, por lo menos en términos de déficit gobierno nacional central, era un superávit menor o al menos un equilibrio de los gastos, si es que la razón del déficit nacional eran las participaciones o si el ahorro generado con el Acto Legislativo se usaría para cubrir el déficit, según se afirmó para conseguir su aprobación. Gráfica No. 2

Balance Fiscal del GNC y del SPNF(% del PIB) Balance Primario del GNC (en % del PIB)

1.0 1.5%

0.0 -1.0

1.0%

-2.0 -3.0

0.5% 0.0%

-4.0 -5.0

-0.5%

-6.0 -7.0 -8.0 1991

-1.0% -1.5%

1992

1993

1994

1995 GNC

1996

1997

1998

1999

SPNF

-2.0% 2000

2001

2002

2003

2004 Sin Acto

Fuente: Exposición de Motivos del Acto Legislativo No. 1 de 2001

De hecho el gobierno nacional, venía presentando un déficit creciente y dado el ritmo de la economía, y por tanto de los ingresos corrientes, no era posible conjurar o detener la tendencia, si no se intervenían los gastos. Es importante anotar que en el proyecto de Acto Legislativo no sólo se contemplaba disminuir el crecimiento de las participaciones a un nivel de inflación más 1,5%, sino un conjunto de medidas que incluían, entre otras, limitar el crecimiento de los gastos nacionales y modificar entre otros artículos constitucionales el 347, con el fin de impedir la presentación de presupuestos desequilibrados, que según el gobierno era una de las causas del déficit fiscal. Con el conjunto de medidas propuestas por el gobierno se esperaba conseguir un nivel de superávit gobierno nacional central superior al 10%, como se pude observar en la Gráfica No. 2.

2005

2006

2007

2008

2009

2010

Acto Legislativo

Fuente: Exposición de Motivos del Acto Legislativo No. 1 de 2001

En todo caso, el resultado obtenido fue peor que el proyectado por el gobierno en el escenario, “si no se aprobaba el Acto legislativo” (ver Gráfico No. 3) debido a que el gobierno no solo se gastó el ahorro, sino que incrementó el gasto nacional, en especial para realizar funciones que le corresponden a las entidades territoriales y que si no se hubiese recortado el crecimiento de las participaciones, ellas lo habrían realizado, seguramente con mejores resultados no tanto en términos de eficiencia, como de equidad. El gobierno nacional, para desvirtuar las críticas de crecimiento del gasto nacional, le envió al Congreso unos cuadros en los que se demuestra una supuesta reducción del gasto, sin considerar las tasas de crecimiento de las rentas. Es decir, mostró que el gasto nacional había disminuido porcentualmente en su composición, pero no frente a las rentas que han tenido un importante crecimiento.

Polémica

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Por otra parte, el crecimiento no se ha presentado en los gastos de funcionamiento, en los cuales hay que reconocer un importante esfuerzo, sino en la inversión y, como se muestra más adelante, en competencias que la Ley 715 de 2001, le entregó a las entidades territoriales. Gráfico No. 3

aunque los departamentos vieron incrementados sus funciones y recursos, no obtuvieron una mayor capacidad de toma de decisiones y, por el contrario, vieron disminuídas las que tenían gracias a la Ley 60 de 1993.

DEFICIT GOBIERNO NACIONAL CENTRAL PROYECTADO EN EL 2001 SIN ACTO LEGISLATIVO Y REAL DESPUES DEL ACTO LEGISLATIVO No. 1 DE 2001 0,0% 2000

0,0% 2001

2002

2003

2004

2005

2006

-1,0%

% del PIB

-2,0%

3 . La Ley 715 de 2001

-1,8%

-3,0%

-4,0% -4,8% -5,0%

-5,0%

-5,0%

-4,8%

-4,8%

-5,5% -6,0%

-5,9%

-5,8% -6,1%

-7,0% Años GNC Real

GNC P2001

Fuente: Datos Minhacienda, gráfico propio.

En relación con las fórmulas de distribución, la exposición de motivos planteó la necesidad de “introducir reglas de distribución de recursos que sean más simples, transparentes y flexibles, y que permitan acabar con las ineficiencias e inequidades que hoy en día se presentan.” 10 En materia de distribución, se incluyeron, dentro de la Constitución, los criterios con los cuales debían distribuirse los recursos dándose prioridad a la sectorialidad sobre la territorialidad, no sólo al haber orientado la asignación de la mayor parte de los recursos, en especial, al sector educativo, sino al fusionar los recursos de educación y salud del situado fiscal, el FEC y la participación municipal, para distribuirlos sectorialmente, cuando anteriormente los recursos municipales se distribuían territorialmente y los de situado fiscal primero se distribuían territorialmente y luego sí sectorialmente.

Polémica

Como consecuencia de lo anterior, a los municipios se les quitaron los recursos de educación y salud de la participación municipal, que venía utilizando en pago de docentes y médicos, para entregárselos a los departamentos. Sin embargo,

32

En desarrollo del Acto Legislativo No. 1 de 2001, la Ley 715, del mismo año, distribuyó competencias entre la nación y las entidades territoriales, estableció las fórmulas de distribución de los recursos y determinó el uso que podría darse a la participación recibida de acuerdo con la competencia y el nivel de la entidad territorial correspondiente. -4,6% -4,8%

La nueva bolsa, constituida por los recursos del situado fiscal, el FEC y la participación municipal, se distribuyó inicialmente entre participaciones especiales (4%) y participaciones sectoriales (96%). Las participaciones especiales tenían como propósito mantener los derechos de los resguardos indígenas (0,52%) los derechos constitucionales de los municipios de la rivera del Río Grande de la Magdalena (0,08); así como a financiar los programas de alimentación escolar que adelanten los municipios (0,50%) y aprovisionar el pasivo pensional a través del FONPET (2,90%). Las participaciones sectoriales se distribuyeron entre educación (58,5%), salud (24,5%) y propósitos generales (17%). Con excepción del 17% de propósitos generales, los recursos de educación y salud se distribuyen por competencias y no por territorio, mientras que la porción de propósitos

10

Exposición de Motivos del Proyecto de Acto Legislativo No. 012 de 2000, pag., 12 del texto presentado por el gobierno nacional

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generales se distribuye de forma exclusiva, entre los municipios para el cumplimiento de sus competencias. Gráfico No. 4 9,5

8,88

9,0

8,5

8,0 7,8

7,5

7,2

7,0

6,66

6,00

En materia de las fórmulas de distribución, que según la Exposición de Motivos del Acto Legislativo No. 1 de 2001 serían “simples, transparentes y flexibles,” éstas se complejizaron, razón por la cual no las conocen sino los técnicos de planeación13 y la flexibilidad ha sido aplicada en los CONPES para incumplir la Ley14 . 2001

Transferencias Educación

En educación de acuerdo con la información oficial, la cobertura se incrementó en un 23%, como lo muestra el Gráfico No. 4.

6,5

Matrícula Oficial

2002

2003

2004

2005

6,0

Fuente: Gráfico DNP-DDTS-SFPT

11

Aunque la Ley estableció como competencia municipal la prestación del servicio educativo, sujetó sin embargo a certificación a los municipios menores de 100.000 habitantes para recibir, por parte del departamento la competencia. Después de cinco años de su vigencia, los departamentos siguen administrando el 55,1% de los recursos del sector, por razones que serán explicadas más adelante.

12

A pesar de ello permitió que los municipios que se habían certificado en vigencia de la Ley 60 de 1993, continuaran prestando primer nivel, previo el cumplimiento de algunos requisitos.

13

La multiplicidad de factores y fuentes de información que se requieren para liquidar las participaciones, hace que únicamente los funcionarios de la DDT del DNP estén en capacidad de liquidarlas, es decir que los beneficiarios no cuentan con la capacidad ni con el conocimiento para verificar si las fórmulas están bien aplicadas.

14

A manera de ejemplo del incumplimiento de los propósitos, se elaboran entre cuatro y ocho CONPES, por año para distribuir los recursos de una sola vigencia, impidiendo a los mandatarios saber con certeza cuantos recursos van a recibir; además, los recursos para prestación de servicios, que por fórmula debían ir disminuyendo, se han mantenido.

4 . Efectos de la reforma de 2001 4.1 Educación

M illo n e s d e e s tu d ia n te s

8,9

8,52

B illo n e s d e $ d e 2 0 0 6

Desde la perspectiva de las competencias, se municipalizó la educación11 , y 9,50 en salud se establecieron algunas competencias concurrentes 9,00 y otras excluyentes; como competencias concurrentes quedó 8,50 la salud pública y como 8,00 excluyentes la prestación de los servicios en cabeza de los de7,50 partamentos12 y la afiliación al régimen subsidiado como 7,00 competencia exclusiva munici6,50 pal.

Polémica

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33


La responsabilidad de invertir en calidad se entregó a los alcaldes, bajo el supuesto de que éstos se certificarían y unificarían el manejo de los recursos.

Respecto del Gráfico es importante anotar algo que no acompaña el texto del documento oficial, y es que el crecimiento más acelerado de los recursos de la matrícula implica serios problemas de eficiencia relacionados con el costo de los factores de producción, cuyo control absoluto es del nivel nacional. Por otra parte, al analizar las fuentes con las que se ha financiado la ampliación de cobertura, encontramos que dicha ampliación no habría sido posible con el monto transferido del sistema general de participaciones y que para la ampliación de coberturas se han utilizado, fundamentalmente, recursos del presupuesto nacional (ver Gráfico No. 5) Gráfico No. 5 CRECIMIENTO DE LOS RECURSOS DE AMPLIACION DE COBERTURA EN EDUCACIÓN POR FUENTE EN MILES DE MILLONES DE PESOS DE 2006 (Deflactor Implicito del PIB) (Periodo 2003 - 2006)

en educación de la reforma del 2001 fue la recentralización del gasto y del control sectorial por parte del gobierno nacional. En este aspecto valdría la pena analizar a profundidad la equidad territorial con la cual el gobierno nacional ha repartido los recursos para ampliación de cobertura. Adicionalmente, a pesar de que el planeamiento oficial afirma que con el Sistema General de Participaciones “la plata persigue al niño y no al docente, como ocurría con anterioridad a la reforma”, el destino de los gastos en el año 2006 nos muestra que dicho propósito no se consiguió y que por lo tanto estuvo mal formulado o mal aplicado en las fórmulas de distribución, en tanto que casi 100% de los recursos denominados “población atendida”, son destinados al pago de docentes y administrativos del sector educativo. (ver Gráfico No. 6). Gráfico No. 6 PARTICIPACION EN LA DISTRIBUCION DE LOS RECURSOS DE EDUCACION DEL SGP POR DESTINO DEL GASTO AÑOS 2006 (11/12)

250000

200000

150000

3,29%

4,91%

100000

50000

0 2003

2004 SGP

Presupuesto Nacional

2005

2006

Fondo Nacional de Regalías

Fuente: Mineducación

Polémica

De acuerdo con lo anterior, el aumento de cobertura no es atribuible a los recursos del sistema general de participaciones sino a los recursos del presupuesto nacional y, por lo tanto, el efecto

34

91,80%

Población Atendida

Prestaciones Sociales

Fuente: Gráfico FCM, Datos DNP

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Calidad


Gráfico No. 8 PARTICIPACION DE MUNICIPIOS CERTIFICADOS Y NO CERTIFICADOS EN EDUCACION

Al Gráfico No. 6 hay que agregarle que del 91,80% que representan los recursos distribuidos con criterios de “población atendida”, el 3,42% son distribuidos con criterios de “complemento de nómina”, es decir, que son asignados para completar la plata para la nómina del sector educativo sin que esta distribución tenga un claro origen legal. Si bien constituye una necesidad de algunas entidades territoriales, el supuesto del modelo era que si a la entidad territorial no le alcanzaba el monto per cápita establecido para su tipología, era porque era ineficiente y debería reducir sus costos. Esto, por supuesto es imposible, dado que no puede disminuir su planta ni el monto de las remuneraciones; por lo tanto, el modelo es deficiente y requiere su rediseño, no sólo en la determinación de los costos sino en las denominadas “Tipologías”. Otro de los propósitos de la Ley, era el de municipalizar la educación. Sin embargo, esto tampoco se ha conseguido, no sólo por el diseño sectorial sino porque los municipios pequeños no se quieren certificar, lo cual resulta lógico, porque certificarse no significa obtener la capacidad de tomar decisiones en materia de administración del servicio educativo, sino únicamente pagar las nóminas de un sector que, si se retrasa un día en el pago, le puede generar problemas de orden público. Así las cosas, la distribución de los recursos por tipo de entidad territorial del Gráfico No. 7, muestra que la educación continúa siendo manejada en términos de recursos, por los departamentos y el Gráfico No. 8 muestra el avance de la certificación. Gráfico No. 7 DISTRIBUCION DE LOS RECURSOS DE EDUCACION POR TIPO DE ENTIDAD TERRITORIAL 2006 (11/12)

3,54% 28,02%

53,43%

15,01%

Departamentos

Distritos

Municipios Certificados

Fuente: Gráfico FCM, Datos DNP

Municipios no Certificados

4,20%

95,80%

Municipios y Distritos Certificados

Municipios no Certificados

Fuente: Gráfico FCM, Datos MINEDUCACION

Si contáramos con información sobre el número de alumnos matriculados en ese 4,20% de los municipios y distritos, por ser los de mayor población nos encontraríamos seguramente con que ellos tienen el porcentaje mayoritario de matricula; sin embargo, el supuesto del que partió la Ley, era que la totalidad de los municipios se certificarían y los departamentos asumirían únicamente funciones de supervisión y control sobre la prestación del servicio educativo. En materia de calidad, los ponentes, con información parcial de las pruebas ICFES y SABER, pretenden demostrar que el Acto Legislativo No. 1 de 2001 no solo no afectó la calidad de la educación sino que por el contrario la mejoró. Sin embargo, toman la decisión de incrementar un punto la participación con el propósito de destinarlos a calidad hasta el 2016, con lo cual muestran que ellos mismos no creyeron su argumentación, aunque seguramente afirmarán que es con el propósito de mejorarla aún más. La responsabilidad de invertir en calidad se entregó a los alcaldes, bajo el supuesto de que éstos se certificarían y unificarían el manejo de los recursos, pero primero su uso de los recursos se orientó a que los recursos de calidad fueran básicamente para infraestructura, descuidándose así elementos fundamentales para mejorar la calidad, como la capacitación docente, la introducción de tecnologías y material didáctico, entre otros. Polémica

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Como hasta ahora los alcaldes no se han certificado, y posiblemente no se van a certificar, la decisión sobre en qué colegio se invierte y en qué necesidades de los colegios se usan los recursos de calidad, se ha convertido en una inversión desarticulada, especialmente cuando hay diferencias políticas entre los gobiernos departamentales y municipales. El alcalde no necesariamente invierte en los colegios que más lo necesitan, ni en las necesidades identificadas por el departamento que administra el servicio educativo. Por último, en relación con el servicio educativo, podemos afirmar que aunque en términos de cantidad de recursos, fue el sector más beneficiado, los únicos beneficiados del proceso fueron los docentes y no la educación en sí misma.

por medio una importante inversión de recursos en promoción y prevención que permitan disminuir los costos de atención. Sin embargo, la distribución de recursos privilegia la cantidad de recursos para afiliación al régimen subsidiado (demanda) y teóricamente disminuye los recursos para atención (oferta), dado que en la medida en que se aumente la cobertura los hospitales recibirán los recursos por la contratación de la atención efectiva y no por transferencias recurrentes de la administración territorial encargada de su administración.

4.2 Salud El sector salud tiene un problema de diseño inicial, producto de la aplicación de la Ley 100 de 1993, con la cual se creó el Sistema General de Seguridad Social en Salud. Dicha Ley, cambió el mercado de compra y venta de servicios de salud, por un mercado de compra y venta de seguros de enfermedad denominado de “aseguramiento”. El mercado del aseguramiento, en su diseño, no requiere del aparato estatal más que como simple regulador y, por lo tanto, introducir en ese diseño competencias territoriales no genera otro efecto que el de mayores distorsiones a un modelo establecido para funcionar en un mercado de competencia. Sin embargo, la realidad es que en la mayor parte del país, no sólo por razones de distorsiones legales, parte importante de ese mercado es monopólico dado que la mayoría las entidades territoriales (en donde no funciona el mercado) son las propietarias de las instituciones prestadoras de servicios de salud.

Polémica

No obstante, la deficiencia más grave del modelo no se encuentra en la mezcla de diseños reseñada, sino en la concepción de salud que conlleva la actual distribución de recursos, dado que un sistema de aseguramiento no es sostenible desde el punto de vista financiero si no existe de

36

Los recursos para promoción y prevención en las fórmulas de distribución permanecen constantes, aunque en realidad por presión de los hospitales se han venido disminuyendo proporcionalmente para poder mantener los niveles de transferencias a dichos instituciones públicas. Dado que el propósito de este documento no es analizar la Ley 100 de 1993, sino los efectos de la Ley 715 de 2001, no es posible entrar en el análisis de cómo el diseño del aseguramiento y la existencia del seguro social han convertido a los aseguradores en rentistas de capital, con lo cual se ha retardado y complicado el flujo de fondos, llevando así a la quiebra a un importante número de hospitales públicos (aunque algunos de ellos le sirven más al país liquidados) y cambiando su objeto de prestadores para volverlos cuasi reaseguradores. En materia de cobertura, hubo empero un significativo incremento del 63%, lo que representa 7,2 millones de personas nuevas afiliadas al régimen subsidiado de la seguridad social en salud (ver Gráfico No. 9).

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Gráfico No. 9

Gráfico: DNP- DDTS-SFPT

Sin embargo, en este incremento no se discriminan cuántos corresponden a subsidios parciales, que es la forma más populista de aumento de cobertura en tanto que aumenta el número de afiliados pero disminuye las prestaciones a que tienen derecho los afiliados al régimen subsidiado, los cuales ya eran inferiores frente al Plan Obligatorio de Salud POS del régimen contributivo. El efecto más perverso del POS – subsidiado, especialmente para los subsidios parciales, es que la población pobre no afiliada termina teniendo un POS más completo, en tanto que su atención la realizan de forma directa los hospitales públicos, sin limitación de preexistencias de acuerdo con las necesidades del paciente y no de un plan de beneficios.

nivel de cobertura no habría sido posible sin los recursos de regalías y del FOSYGA, de los cuales no fue posible presentar la gráfica de incidencia dado que el Ministerio de Protección Social tampoco respondió oportunamente el derecho de petición. Pero, a pesar de ello es fácil intuir que, no obstante de encontrarse en TES la mayoría de los recursos del FOSYGA, vulnerando así derechos de los habitantes, la proporción de los recursos del FOSYGA que se destinan al régimen subsidiado no debe ser menor al 30% de las fuentes. Gráfico No. 10 DISTRIBUCION DE RECURSOS DE SALUD AÑO 2006 (11/12) POR DESTINO

10%

51% 39%

Régimen Subsidiado

Prestación de servicios

Salud Pública

Fuente: Gráfico FCM, Datos DNP-DDT

Aunque, a diferencia del sector educativo, una importante fuente de ampliación de cobertura ha sido el Sistema General de Participaciones, este Polémica

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37


la principal deficiencia, tanto de la Ley 60 de 1993 como de la Ley 715 de 2001, se encuentra en haber asignado competencias iguales a todos los municipios.

Como ya se había reseñado, la salud pública y por lo tanto la prevención y promoción, tiene la asignación más pequeña de recursos (ver Gráfico No. 10). En relación con la distribución de competencias, el giro de los recursos para financiar la prestación de los servicios de salud está orientado principalmente a los departamentos, aunque el porcentaje girado a municipios certificados no es despreciable, con lo cual también se reflejan las fisuras del diseño de competencias excluyentes. (ver Gráfico No. 11). Gráfico No. 11 DISTRIBUCION DE LOS RECURSOS PARA PRESTACION DE LOS SERVICIOS DE SALUD A LA POBLACION POBRE NO AFILIADA2006 (11/12) ENTRE ENTIDADES TERRITORIALES

14%

24% 62%

Departamentos

Municipios certificados

Distritos

Fuente: Grafico FCM- Datos DNP-DDTS

Polémica

El problema principal en distribución de competencias concurrentes y excluyentes en salud, está en que se entregó la competencia de prestación a los departamentos, pero la Ley no previó la entre-

38

ga a título gratuito de los centros y puestos de salud y los municipios no han querido entregarlos (porque además algunos aún están pagando los créditos con los cuales los construyeron), razón por la cual, a pesar del Gráfico No. 11, los municipios están recibiendo los recursos de primer nivel, sin ser certificados, dado que a los departamentos les ha tocado entregarlos porque no son propietarios de las instituciones de primer nivel y los necesitan en la conformación de su red. En materia de salud pública, la distribución de competencias concurrentes no quedó muy clara, obligando así a que tanto el municipio como el departamento, y a pesar de los PAB, continúen invirtiendo en los mismos objetos sin responsabilidades bien definidas. En materia de régimen subsidiado, en contra de la Ley de distribución de competencias, se ha obligado a los departamentos que reciben regalías a invertir en régimen subsidiado, sin que esté claro cómo se mantendrá la continuidad una vez empiecen las tasas decrecientes de producción de recursos naturales no renovables. El efecto definitivo de la Ley 715 de 2001, en el sector salud, podría representar un aumento en la cobertura de afiliados al sistema, pero quizá este mejoramiento no se refleje en la reducción de las tasas de morbi-mortalidad dado que, en la Ley 100 de 1993 y en la Ley 715 de 2001 lo importante no es la salud de la población sino garantizar quién le asegure el riesgo de enfermarse, con lo cual, el sistema está condenado a quebrar o a ser continuamente refinanciado, es decir, aumentándose, por ejemplo, las cotizaciones a la seguridad social.

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4.3 Otros sectores Las únicas fórmulas que en diseño podrían generar un efecto redistributivo en la Ley 715 de 2001 son las relativas a la distribución de los recursos de propósitos generales. A pesar de ello, o como consecuencia, no es posible determinar con claridad el efecto de los recursos del SGP en los más de dieciocho sectores hacia los cuales se encuentran dirigidas. Existen deficiencias en la información disponible sobre las inversiones en agua potable y saneamiento básico y de los otros sectores, debido a la imposibilidad de obligar a los operadores privados a reportar la información, aún así el gobierno se atrevió en el Plan Nacional de Desarrollo a plantear incremento en las coberturas inadecuadamente medidas. Aunque no es efecto de la Ley 715 de 2001, sino de las políticas del gobierno nacional, el proceso de privatización “per sé” al que se ha llevado al sector de agua potable y saneamiento básico a través del “Modelo de Gestión Empresarial”, ha contribuido a que los municipios pierdan el control de los recursos del sector, en tanto que el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo los obliga a transferir a fiducias los recursos del SGP de agua potable y saneamiento básico a fin de que dichos recursos sean administrados por los operadores privados de los servicios. El mecanismo con el cual consiguen que los alcaldes entreguen los recursos, además de un decreto que faculta el giro directo de estos desde Hacienda, es con la expectativa de realizar inversiones directas del presupuesto nacional en tal o cual municipio. Por otra parte, al igual que en educación y posiblemente en salud15 , en agua potable, también los ahorros generados por el Acto Legislativo No. 1 de 2001 han sido invertidos por el gobierno nacional de forma centralizada. El gobierno

nacional ha invertido en agua potable y saneamiento básico una cantidad considerable de recursos del presupuesto nacional diferentes del SGP. Adicionalmente, se proyecta realizar, en el próximo cuatrienio, una inversión cercana a los 8 billones de pesos de los cuales, el SGP representa aproximadamente la mitad y un billón será repartido en audiencias públicas. Con esto se reitera la afirmación sobre los propósitos de recentralización. En general, y como se había señalado anteriormente, la principal deficiencia, tanto de la Ley 60 de 1993 como de la Ley 715 de 2001, se encuentra en haber asignado competencias iguales a todos los municipios o a todos los departamentos, sin tomar en consideración su tamaño, capacidad, etc. A lo anterior es necesario agregar que la distribución sectorial, no sólo por la des territorialización sino por la milimétrica distribución porcentual de los recursos, (sin atender las prioridades de los planes de desarrollo local), aunada a la debilidad estructural y de gestión de las otras fuentes de financiación, ha propiciado la generación de una contabilidad creativa y de una deformación del concepto de inversión, ya que, si no es inversión, no es financiable con los recursos sectoriales correspondientes y porque los municipios han aprendido que, si lo realizan con su personal, es funcionamiento, mientras si contratan el objeto, con un tercero, se puede presupuestar como inversión. 5 . El Acto Legislativo No. 4 de 2007 Los argumentos presentados por el gobierno nacional para realizar esta reforma aunque de tipo macroeconómico, son tan poco sólidos que los ponentes los han tenido que cambiar, para sustentar el trámite de la reforma.

15

Polémica

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No fue posible conseguir la información

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Los argumentos expuestos son16 : “Para concluir esta ponencia consideramos importante recordar los efectos que traería el no aprobarla. No aprobar la reforma: • Evita un seguro en términos de monto y estabilidad de los recursos en épocas de crisis económica. • No aseguran un sistema creciente de participaciones para financiar sus planes de desarrollo y en particular sus metas en salud y educación, agua potable y saneamiento básico. • Impide que el gobierno complemente con el PGN la financiación para lograr coberturas plenas de salud y educación en el 2010. • La Nación podrá continuar apoyando a las entidades territoriales con recursos para infraestructura de competitividad e infraestructura social, reducción de la pobreza y atención a grupos vulnerables. Adicionalmente: • Pone en riesgo los avances que en los últimos años se han logrado en materia de reducción de la pobreza, pues los mayores y estables niveles de crecimiento de la participación en los últimos años han contribuido a disminuir la pobreza y a mejorar la equidad en el país. • Los recursos adicionales para cumplir con las previsiones de crecimiento del SGP en el escenario sin reforma, aumentarían de manera considerable el déficit fiscal, lo cual conllevaría a una dinámica de endeudamiento progresiva y costosa.

Polémica

• Implica que la Nación se verá forzada a dejar de financiar proyectos de inversión de interés para el desarrollo social y económico de los municipios y departamentos y del país en general.

40

• Significa que los recursos de las participaciones vuelven a depender del comportamiento de los ingresos que recibe la Nación por concepto de impuestos, lo cual genera: - Incertidumbre y volatilidad de los recursos que se les asignen por SGP, lo cual afecta enormemente su planeación y la ejecución de sus programas de desarrollo, tal como ocurrió a finales de la década de los noventa. - Desconfianza de los mercados e inversionistas nacionales. Esto repercute en el bienestar de todos los colombianos, pues los fondos de pensiones nacionales son quienes tienen en su poder el 70% de la deuda del país. - Desconfianza hacia el país en los mercados internacionales, lo que dificulta la recuperación de la inversión extranjera que se necesita para sacar adelante los diferentes proyectos. Esto trae como consecuencia un encarecimiento adicional del endeudamiento y a una mayor dificultad de acceso al crédito. - Bajo crecimiento de la economía que provocaría un menor recaudo tributario, y por tanto, menores recursos de participación para las regiones, un incremento en el déficit y un mayor nivel de endeudamiento a altos costos. - Mayores niveles de pobreza y mayor desigualdad, como consecuencia de una menor inversión social. Esto solo podría cambiar cuando la economía del país mejore.» 1. El primer argumento, aunque es cierto, desvirtúa los propósitos iniciales de la reforma plan-

16

Ponencia para el sexto debate del Proyecto de Acto Legislativo No. 011 Senado.

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teada por el gobierno, dado que el hecho de que en épocas de crisis las participaciones sigan creciendo es lo que se denomina, desde la perspectiva macro-fiscal como políticas procíclicas y en este caso constituye su peor especie por ser reglas constitucionales. Se ha venido sosteniendo lo riesgoso que resulta el mantener las participaciones ligadas a los ingresos corrientes de la nación, dado que el monto a girar variaría de acuerdo con los ciclos económicos y en casos de recesión, como lo ocurrido en 1998, los ingresos caerían dejando “descubierto” el gasto social realizado con las transferencias. Sin embargo, es necesario anotar que la crisis más profunda de los últimos 20 años (tiempo de inicio formal de la descentralización territorial) fue la reseñada en 1998, y en ese caso con una caída aproximada al 4,5% del PIB, las participaciones solamente cayeron en un 10%, lo cual es perfectamente manejable con una adecuada programación presupuestal. Ahora, situémonos en el caso en que esa circunstancia se presente en vigencia del Acto Legislativo No. 4 de 2007: supongamos que en el año 2009 los ingresos corrientes de la nación caen en un 10%. El Acto Legislativo, establece que la participación deberá crecer en inflación más cinco puntos. De acuerdo con las proyecciones del Marco Fiscal de Mediano Plazo para ese año se prevé un IPC de 4%, es decir que la participación ese año crecería en un 9% y si los ingresos cayeran en un 10%, significaría que el gobierno tendría que salir a endeudarse para completar el 10% de caída de los ingresos y poder sostener el crecimiento ordenado constitucionalmente. El efec-

to de mantener unida la participación con los ingresos corrientes de la Nación sería más pro-cíclico de lo que se ha considerado teóricamente. Es decir, en este último caso sí se presentaría una presión de la tasa de interés, mayor endeudamiento y desaceleración de la economía, mientras que si se mantuviese el vínculo las participaciones bajarían sin presionar necesariamente el gasto nacional. Por otra parte, el cubrimiento de las coberturas, cuando están establecidas por mecanismos de seudo-capitación como los actuales, efectivamente se ven afectadas por la disminución de los ingresos: por esta razón, no se entiende cómo la expectativa de coberturas universales se hace depender de recursos tales como regalías y partidas directas del presupuesto general de la nación, las cuales, a su vez, dependerán de los vaivenes de la economía y de la situación de orden público del país. El Marco Fiscal de Mediano Plazo y la misma exposición de motivos del Acto Legislativo No. 4 de 2007, muestran que el ahorro que generará la disminución del crecimiento de las participaciones no se orientará a cubrir el déficit fiscal, ni a mejorar el perfil de la deuda y ni siquiera, como se esperaría, a la financiación de la seguridad democrática, sino a financiar gasto territorial con inversiones directas del gobierno nacional que no están sujetas a un criterio de distribución diferente a la discrecionalidad de éste, lo cual, desde el punto de vista de la equidad, es aleatorio en tanto que responde a necesidades y capacidades Polémica

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los mismos ponentes habían afirmado que la reforma no pretendía cubrir el déficit nacional con las participaciones participaciones..

Una prueba de que éste pretende recentralizar el gasto, es que si no pretendiera invertir el ahorro, en las competencias territoriales, no podría prometer un aumento gradual de las coberturas hasta alcanzar cobertura universal en el año 2010, cuando está disminuyendo la tasa de crecimiento de los recursos que financian tales competencias; y además, en la reseña de los efectos en cada sector de la reforma del 2001, quedó demostrado que cada vez se invierten mayor cantidad de recursos del presupuesto general de la nación en competencias territoriales.

de los congresistas regionales y no de la población y sus demandas. A manera de ejemplo, la distribución de los recursos del Fondo Nacional de Regalías, durante el primer cuatrienio Uribe, se muestra en el Gráfico No. 12.

Pero, como también se había mencionado, el efecto más perjudicial para la descentralización, la autonomía territorial y la formación de deRECURSOS APROBADOS POR DEPARTAMENTO EN PESOS CONSTANTES DE 2005 DE LOS mocracia es el diseño sectorial que le permiRECURSOS DEL FNR TOTAL 2002-2005 (Deflactor implicito del PIB) te a los ministerios decidir el destino de has$ 25.000.000.000 ta el último peso de cada sector; por esta $ 20.000.000.000 razón el Acto Legislativo, consolida el desmonte de la descentralización territorial es$ 15.000.000.000 tablecido por el Acto Legislativo No. 1 de $ 10.000.000.000 2001, al incluir dentro del esquema sectorial de distribución los recursos de agua po$ 5.000.000.000 table y saneamiento básico, los cuales re$presentan el 41% de los recursos de propósitos generales17 . Esto significa que ya estos recursos no se distribuirán por necesidades básicas insatisfechas, población y eficiencia fiscal y administrativa, sino por población atendida o por atender, lo cual en la Ley podría tener dos desarrollos igualmente perLa supuesta necesidad macroeconómica, que versos: girar la mayor parte de los recursos por viendo las cifras de déficit fiscal (aproximadamente población atendida, caso en el cual los recursos de 4,5% del PIB para el gobierno nacional central) y el nivel de endeudamiento del gobierno central nacional (aproximadamente del 58% del 17 Para la vigencia 2006, representan 1,068 billones de pesos PIB) podrían resultar razonables, se encuentra desvirtuada por el uso que el gobierno nacional pretende dar a los recursos ahorrados. SANTANDER

SAN ANDRÉS Y PROVIDENCIA

BOLIVAR

ANTIOQUIA

ATLANTICO

VALLE

CAUCA

MAGDALENA

NARIÑO

CÓRDOBA

HUILA

CESAR

TOLIMA

BOGOTA

CUNDINAMARCA

CHOCÓ

NACIONAL

BOYACÁ

AMAZONAS

SUCRE

NORTE DE SANTANDER

CALDAS

PUTUMAYO

ARAUCA

QUINDÍO

CAQUETÁ

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LA GUAJIRA

Gráfico No. 1 2 12

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5. El noveno punto, con todas sus argumentaciones fue desvirtuado en el primer análisis realizado a estos argumentos de los ponentes.18

se distribuirán entre las capitales y en mayor proporción para Bogotá, por ser en la que más usuarios de agua potable hay en el país o, entregar la mayor parte por población por atender, caso en el cual se distribuirían entre los municipios de menores coberturas dejando sin financiación las obras de infraestructura y los subsidios que actualmente adelantan las capitales con dichos recursos. 57,0%

2. El segundo punto es efectivamente cierto. Pero lo que va a pasar con el nuevo acto legislativo es que el crecimiento seguramente se financiará con recursos del crédito, afectando seriamente la estabilidad macroeconómica. No hay que olvidar que el crecimiento de los ingresos en estos años ha respondido a la fase expansionista (*) del capitalismo, lo cual se puede probar por los crecimientos mundiales, y por tanto, no es una circunstancia aislada de Colombia y producto del gobierno Uribe y es probable, en consecuencia que hayamos llegado al pico más alto e inicie el ciclo decreciente.

Por otra parte, en términos de recursos, es decir de la discusión de un “puntito más o un puntito menos”, el Gráfico No. 13 elaborado por Darío Restrepo nos muestra, en resumen, los efectos de las diferentes propuestas. Gráfico No. 13 Participación de las transferencias en los ingresos corrientes de la Nación 55,5%

52,0%

46,2%

41,7% 40,6%

42,6%

41,2%

44,3%

42,3%

39,1%

38,8%

44,3%

42,7%

34,8%

Propuesta del Gobierno

35,3% 34,0%

33,3%

33,8% 33,3%

Propuesta de los Ponentes

36%

32,7%

32,1% 31,5%

31,5%

Acto Legislativo 01 de 2001

42,9%

36%

30,9%

29,8% 29,0%

Ley 60 de 1993+ FEC

27,0%

44,3%

44,3%

42,9%

36% 36,7%

Sin el Parágrafo transitorio 3 del Art. 357 de la CP (*)

32,0%

44,3%

36%

30,4%

29,3% 29,8% 28,7%

28,2%

26,6% 25,9%

3. El cuarto, quinto, sexto y octavo punto son una inocente confesión de los ponentes al afirmar que, de no aprobarse el Acto Legislativo, el gobierno dejará de contar con recursos para seguir invirtiendo en las entidades territoriales y contribuir a la disminución la pobreza y que, adicionalmente se podrían conseguir las coberturas universales en el 2001, lo cual es la verdadera razón de la reforma. 4. El séptimo punto declara que, de no realizarse la reforma, el déficit fiscal se incrementaría. Sin embargo, los mismos ponentes habían afirmado que la reforma no pretendía cubrir el déficit nacional con las participaciones.

2017

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1999

1998

1997

1996

1994

22,0%

1995

Si se elimina el Parágrafo transitorio 3 del Art. 357 de la CP las transferencias a partir del año 2009 crecerán de acuerdo al promedio del crecimiento de los ICN de los últimos 4 años

2019

44,3%

45,0%

2015

37,0%

47,8%

47,4% 47,2%

43,6% 42,4%

42,0%

48,1%

2018

48,7% 47,2%

2014

%ICN

47,0%

Fuente: Restrepo, Darío y otros. Reforma a las Transferencias. Datos para un debate. Noviembre de 2006. Segunda edición, Red de Iniciativas para la Gobernabilidad, la Democracia y el Desarrollo Territorial - RINDE-,

La línea con circulo vacio representa el comportamiento que hubiesen tenido, en términos de crecimiento, las participaciones con las reglas establecidas en la Ley 60 de 1993 en el caso de no haberse aprobado el Acto Legislativo No.1 de 2001;la línea con triangulo representa el comportamiento de crecimiento que tendrían las participaciones en caso de no aprobarse el nuevo Acto Legislativo; La línea con rombo lleno representa la propuesta del gobierno y, la línea con cuadro, el nuevo Acto Legislativo Por último, la línea con rombo hueco representa una alternativa presen 18

Polémica

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Los ponentes en Senado de la reforma fueron: Armando Benedetti, Ruben Dario Quintero, Oscar Dario Perez, Ciro Ramirez Pinzon,; Tambien Samuel Arrieta, Gustavo Petro y Luis Fernando Velazco que no firmaron las ponencias.

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tada en la discusión con la cual se pretendía, simplemente, suprimir el Parágrafo transitorio 3 del Acto Legislativo No. 1 de 2001, el cual representa la mayor preocupación coyuntural del gobierno. Respecto del Gráfico No. 13, habría que modificar la tendencia a partir del 2016, ya que en el texto aprobado se retorna a la fórmula de vincular la participación con los ingresos corrientes de la nación. Sin embargo, como no se estableció una base mínima, la participación se incrementaría levemente revirtiéndo la tendencia, pero sólo después de haber perdido más de cuarenta billones de pesos. De acuerdo con los cálculos oficiales y el gráfico diseñado para magnificar los crecimientos, el crecimiento de las participaciones será el que muestra el gráfico siguiente: Gráfico No. 14 Crecimiento de las Participaciones con el acto legislativo de 2007 25,0

Fórmula aprobada I vuelta 22,8 Participaciones $ Billones de 2006

21,5 20,3

20,0

19,2 17,8

22,1

20,9

19,7

18,5

16,9 16,4

15,0

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2001

2000

1999

1998

10,0


6 . Conclusiones

· El gobierno nacional central obtuvo un resultado fiscal peor que el que había proyectado en el 2001, como el escenario que se presentaría si el Congreso no hubiese aprobado el Acto Legislativo del mismo año, en razón de que, a pesar de que se aprobó la reforma constitucional, se incrementó sustancialmente el gasto nacional. Dentro de este incremento se encuentra la destinación de recursos para cumplir funciones que le fueron asignadas a las Entidades Territoriales. · El crecimiento de las coberturas de educación y salud, se han realizado principalmente con recursos del presupuesto general de la nación, con lo cual se demuestra que el gasto se ha recentralizado y no sería posible proponer coberturas universales en el Plan de Desarrollo, por parte del gobierno nacional, sino se fuesen a financiar con el ahorro que genera el recorte de las participaciones. · Los alcaldes y gobernadores no tienen autonomía en la toma de decisiones en los sectores de educación y salud, y a partir del nuevo Acto Legislativo en agua potable, con lo cual se consolida el desmonte de la descentralización entendida como la capacidad para solucionar las demandas de la población, por sus propias autoridades, de acuerdo con las preferencias y necesidades de sus habitantes.

Por lo tanto: aunque la situación fiscal de la nación ameritaría un esfuerzo por disminuir el déficit (vía gasto nacional) y el nivel de deuda pública, el gobierno nacional solicitó reformar la Constitución Política con el fin de limitar el crecimiento de las participaciones y así poder utilizar los excedentes, generados de este modo, en la realización de inversiones directas de la nación en competencias de las entidades territoriales, lo cual equivale a haber consolidado el desmonte de la descentralización iniciado con el Acto Legislativo No. 1 de 2001 y acabado con las posibilidades de la formación de una democracia local, sin que la reforma, al igual que en el año 2001, corresponda realmente con los propósitos macroeconómicos presentados por el gobierno nacional. Por último, la gobernabilidad de los alcaldes y gobernadores se verá paulatina pero gravemente afectada, dado que el Presidente de la República en Consejos Comunales, solucionará problemas de la población que ni los Alcaldes y Gobernadores pueden resolver por falta de recursos, es decir se le dará la estocada final, no sólo a la descentralización sino a la democracia en Colombia.

· El diseño de la Ley 715 de 2001, que seguramente permanecerá y consolidará con la Ley que desarrolle el nuevo Acto Legislativo, garantiza la ampliación de coberturas, pero no la educación, la salud, el agua potable y la equidad en su acceso.

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ACT O LEGISLA TIV O No. 4 de 2007 CTO LEGISLATIV TIVO (Julio 11 de 2007) «POR EL CUAL SE REFORMAN LOS ARTÍCULOS 356 Y 357 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA» EL CONGRESO DE LA REPUBLICA DECRETA: Artículo 1°. El inciso 4° del artículo 356 de la Constitución Política, quedará así: Los recursos del Sistema General de Participaciones de los departamentos, distritos y municipios se destinarán a la financiación de los servicios a su cargo, dándole prioridad al servicio de salud, los servicios de educación preescolar, primaria, secundaria y media, y servicios públicos domiciliarios de agua potable y saneamiento básico, garantizando la prestación y la ampliación de coberturas con énfasis en la población pobre. Artículo 2°, El literal a) del artículo 356 de la Constitución Política, quedará así, a) Para educación, salud y agua potable y saneamiento básico: población atendida y por atender, reparto entre población urbana y rural, eficiencia administrativa y fiscal, y equidad. En la distribución por entidad territorial de cada uno de los componentes del Sistema General de Participaciones, se dará prioridad a factores que favorezcan a la población pobre, en los términos que establezca la ley. Artículo 30• Adiciónese al artículo 356 de la Constitución Política los· siguientes incisos:

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El Gobierno Nacional definirá una estrategia de monitoreo, seguimiento y control integral al gasto ejecutado por las entidades territoriales con recursos del Sistema General de Participaciones, para asegurar el cumplimiento de metas de cobertura y calidad. Esta estrategia deberá fortalecer los espacios para la participación ciudadana en el control social y en los procesos de rendición de cuentas.

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Para dar aplicación y cumplimiento a lo dispuesto en el inciso anterior, el Gobierno Nacional,en un término no mayor a seis (6) meses contados a partir de la expedición del presente Acto Legislativo, regulará, entre otros aspectos,lo pertinente para definir los eventos en los cuales está en riesgo la prestación adecuada de los servicios a cargo de las entidades territoriales, las medidas que puede adoptar para evitar tal situación y la determinación efectiva de los correctivos necesarios a que haya lugar. Artículo 4°. El artículo 357 de la Constitución Política, quedará así: El Sistema General de Participaciones de los Departamentos, Distritos y Municipios se incrementará anualmente en un porcentaje igual al promedio de la variación porcentual que hayan tenido los ingresos corrientes de la Nación durante los cuatro (4) años anteriores, incluido el correspondiente al aforo del presupuesto en ejecución. Para efectos del cálculo de la variación de los ingresos corrientes de la Nación a que se refiere el inciso anterior, estarán excluidos los tributos que se arbitren por medidas de estado de excepción salvo que el Congreso, durante el año siguiente, les otorgue el carácter permanente. El diecisiete por ciento (17%) de los recursos de Propósito General del Sistema General de Participaciones, será distribuido entre los municipios con población inferior a 25.000 habitantes. Estos recursos se destinarán exclusivamente para inversión, conforme a las competencias asignadas por la ley. Estos recursos se distribuirán con base en los mismos criterios de población y pobreza definidos por la ley para la Participación de Propósito General.

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Los municipios clasificados en las categorías cuarta, quinta y sexta, de conformidad con las normas vigentes, podrán destinar libremente, para inversión y otros gastos inherentes al funcionamiento de la administración municipal, hasta un cuarenta y dos (42%) de los recursos que perciban por concepto del Sistema General de Participaciones de Propósito General, exceptuando los recursos que se distribuyan de acuerdo con el inciso anterior.

miento real señalada en el parágrafo transitorio 10 del presente artículo, más los puntos porcentuales de diferencia resultantes de comparar la tasa de crecimiento real de la economía certificada por el DANE y el 4%. Estos recursos adicionales se destinarán a la atención integral de la primera infancia. El aumento del SGP por mayor crecimiento económico de que trata el presente parágrafo, no generará base para la liquidación del SGP en años posteriores.

Cuando una entidad territorial alcance coberturas universales y cumpla con los estándares de calidad establecidos por las autoridades competentes, en los sectores de educación, salud y/o servicios públicos domiciliarios de agua potable y saneamiento básico, previa certificación de la entidad nacional competente, podrá destinar los recursos excedentes a inversión en otros sectores de su competencia. El Gobierno Nacional reglamentará la materia.

Parágrafo transitorio 3°. El Sistema General de Participaciones, SGP, tendrá un crecimiento adicional a lo establecido en los parágrafos transitorios anteriores para el sector educación. La evolución de dicho crecimiento adicional será así: en los años 2008 y 2009 de uno punto tres por ciento (1.3%), en el año 2010 de uno punto seis por ciento (1.6%), y durante los años 2011 a 2016 de uno punto ocho por ciento (1.8%). En cada uno de estos años, este aumento adicional del Sistema no generará base para la liquidación del monto del SGP de la siguiente vigencia. Estos recursos se destinarán para cobertura y calidad.

Parágrafo transitorio 1°. El monto del Sistema General de Participaciones, SGP,de los Departamentos, Distritos y Municipios se incrementará tomando como base el monto liquidado en la vigencia anterior. Durante los años 2008 y 2009 el SGP se incrementará en un porcentaje igual al de la tasa de inflación causada, más una tasa de crecimiento real de 4%. Durante el año 2010 el incremento será igual a la tasa de inflación causada, más una tasa de crecimiento real de 3.5%. Entre el año 2011 y el año 2016 el incremento será igual a la tasa de inflación causada, más una tasa de crecimiento real de 3%. Parágrafo transitorio 2°. Si la tasa de crecimiento real de la economía (Producto Interno Bruto, PIB) certificada por el DANE para el año respectivo es superior al 4%, el incremento del SGP será igual a la tasa de inflación causada, más la tasa de creci-

Parágrafo transitorio 4°. El Gobierno Nacional definirá unos criterios y transiciones en la aplicación de los resultados del último censo realizado, con el propósito de evitar los efectos negativos derivados de las variaciones de los datos censales en la distribución del Sistema General de Participaciones. El Sistema orientará los recursos necesarios para que de ninguna manera, se disminuyan por razón de la población, los recursos que reciben las entidades territoriales actualmente. Artículo 5°. El presente acto legislativo rige a partir del 10 de enero de 2008

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Las relaciones Alcaldía - Concejo Distrital: Apuntes sobre gobernabilidad y gobernanza en Bogotá

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William Guillermo Jiménez B.*

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LAS RELACIONES ALCALDÍA - CONCEJO DISTRITAL: APUNTES SOBRE GOBERNABILIDAD Y GOBERNANZA EN BOGOTÁ 1. INTRODUCCIÓN Hoy en día está de moda el tema de la gobernanza y la gobernabilidad. Para el caso de las ciudades, se habla de gobernanza urbana, local, regional y metropolitana. Hasta hace poco se hablaba únicamente de gobernabilidad, pero la gobernanza (o “gobernancia” como algunos la traducen) nos ha llegado desde dos fuentes originarias. Una primera, maneja un concepto analítico, para tratar de entender y comprender los cambios ocurridos en la manera de conducción y liderazgo político debido a fenómenos como la globalización y la complejización social, según esto, la gobernanza se entiende como un proceso de “desestatización” o “desgubernamentalización” del gobierno, es decir, una manera de hacer gobierno más allá de las instituciones políticas tradicionales, lo que implica la tendencia hacia formas horizontales de cooperación, pública-privada-comunitaria, en la actividad gubernativa, vinculándolas a escenarios de interacción más abiertos de carácter multinivel, intersectorial y transversal. Una segunda fuente la constituyen los organismos internacionales de financiación y fomento al desarrollo tales como el Banco Mundial, el PNUD, el BID y la OEA, los que pusieron de moda el término “governance”, pero usado en un sentido normativo o prescriptivo (se trata de un principio o guía para la acción antes que un esquema para el análisis). De esta manera, la “good

governance” o “buena” gobernanza, se toma como principio de gestión de recursos y de legitimación de las reformas institucionales. En este último uso del término, la gobernanza y la gobernabilidad se confunden en un solo concepto y se habla entonces de rendición de cuentas, de transparencia, de gestión eficiente, de orientación al mercado, de participación y control ciudadano, de calidad de las normas e instituciones; en fin, de todo cuanto hace parte de las recetas del “buen” gobierno. No obstante, preferimos mantener la diferencia entre gobernabilidad y gobernanza como conceptos analíticos, es decir, nuevos conceptos creados para estudiar nuevos fenómenos que dejan de lado el uso prescriptivo o normativo: Por tanto, la gobernabilidad es considerada como la capacidad de un sistema político para formular e implementar políticas públicas, mientras que la gobernanza es una manera diferente de gobernar en la cual el modelo jerárquico, centralizado y aislado del gobierno queda superado por estructuras de cooperación y colaboración más horizontales donde la gestión es de tipo relacional. Esto significa que se gestionan redes, dentro de las cuales circulan información, recursos, ideas y

*

Profesor Asociado, Escuela Superior de Administración Pública.

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apoyos en los procesos gubernativos de toma de decisiones y fijación de agendas políticas, más propios de una sociedad del conocimiento. La importancia de la distinción radica en que, según algunos estudios realizados, el nivel de gobernabilidad obtenido está en función directa con el tipo de estructura de gobernanza subyacente, es decir, que aquella es una variable independiente de ésta.1 1.1 Estructuras, redes y cooperación para la gobernanza urbana y local. Para algunos autores, el rol de los gobiernos y de las políticas urbanas adquiere mayor grado de centralidad, pero, al mismo tiempo, no se trata del gobierno “tradicional” sino de una forma cualitativamente diferente. En otras palabras, la gobernabilidad urbana requiere de modificaciones en la forma de gobierno de las ciudades que permitan adaptarse a los cambios en el contexto y deriven hacia posturas cercanas a la gobernanza, tales como las que hemos discutido anteriormente. El cambio en el rol del gobernante se presenta como un giro hacia planteamientos cercanos a la idea de gobernanza, ahora aplicada a las ciudades, que no escaparían de esta nueva lógica de acción pública. Desde esta perspectiva, los recursos y la información necesarios para el desarrollo no se pueden concentrar en una autoridad gubernamental central, sino que requieren del concurso de actores y dirigencias locales2 . Por lo tanto, el ejercicio del gobierno urbano sobrepasa el marco estrictamente institucional y en cambio, se basa en mecanismos de negociación entre diferentes grupos cuyas relaciones se definen a la vez por la competición y por la negociación: “se abre así una concepción amplia del gobierno de las ciudades: no se puede considerar como si el poder local no esta más que en la alcaldía”3 .

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Ahora bien, dado que la gobernanza se refiere básicamente a formas de interacción y de relacionamiento, se ha hablado que ésta implica la existencia de “redes inter-organizacionales autoorganizadas” dentro de las cuales se elaboran las políticas públicas, y que tienden a ser autóno-

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mas4 . Rodhes señala que la governance tiene cuatro características: en primer lugar, interdependencia entre organizaciones (que pueden ser no estatales); en segundo lugar, continuas interacciones entre los miembros de la red debido a la necesidad de intercambiar recursos y negociar propósitos compartidos; en tercer lugar, interacciones que se basan en la confianza y están reguladas por reglas de juego negociadas y aceptadas por los actores que participan de la red; y, por último, un importante grado de autonomía de la red respecto del Estado (las redes no son responsables ante el Estado). Para Rodhes, el Estado se ha convertido en una colección de redes inter-organizacionales constituidas por actores gubernamentales y societales que ningún actor es capaz de dirigir o regular completamente. De otro lado, se ha planteado la existencia de diferentes estructuras de gobernanza que, en contextos diferentes, se adecuan a relaciones diversas entre actores públicos y privados así como a temáticas y subsistemas de políticas específicas. A este respecto, se proponen tres tipos diferentes de estructuras5 : a) Arreglos neocorporativos. Término utilizado para designar las negociaciones institucionalizadas entre el Estado, las empresas y los trabajadores

1

Para mayor profundización: Jiménez W., Roncancio P. y Ramírez, C. “Gobernabilidad y Gobernanza: ¿De qué estamos hablando?”. En: Administración & Desarrollo N° 44, 2006, pp. 94-113. De los mismos autores, gobernabilidad y gobernanza en la transformación de la acción pública, Bogotá, Esap 2007.

2

Prats i Catalá, Joan. “Las ciudades latinoamericanas en el umbral de una nueva época: La dimensión local de la gobernabilidad democrática y el desarrollo humano”. En: Revista Instituciones y Desarrollo N°7, 2000.

3

Goddard, Francis (citando a su vez a Gaudin J.P.). Des partenariats dans nos villes pour l’innovation urbaine, documento de Debate, Programa de Gestión de las Transformaciones Sociales, UNESCO, 1996, p. 5.

4

Rhodes, R.A.W. “The New Governance: Governing without Government”. En: Political Studies, Vol. 44, p.p. 652-667, 1996.

5

Mayntz, Renate. “El Estado y la sociedad civil en la gobernanza moderna”. En: Revista Reforma y Democracia, Caracas, CLAD, 2001.

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El cambio en el rol del gobernante se presenta como un giro hacia planteamientos cercanos a la idea de gobernanza gobernanza..

organizados, sobre temas de política macroeconómica. b) Redes mixtas de políticas. Entendidas como patrones estables de relaciones entre actores interdependientes -públicos, sociales y privadosalrededor de problemas y políticas. Ellas implican intercambios, negociación, conflicto y cooperación en torno a recursos distribuidos de manera asimétrica entre sus miembros. En la conformación de las redes, las relaciones pueden poseer varios grados de institucionalización, es decir, de aceptación y práctica social que les otorgarían un mayor o menor grado de estabilidad. c) Formas de autorregulación de la sociedad. En ellas, ciertos actores corporativos privados cumplen con funciones reguladoras que, en definitiva, son de interés público y les han sido asignadas, implícita o explícitamente, por el Estado. Un fenómeno similar es el de los «gobiernos privados”, donde organizaciones del sector privado imponen a sus miembros ciertas normas que sirven tanto a sus propios intereses como al interés público. Sería el caso, por ejemplo, de normas de calidad o regulaciones de ciertos sectores profesionales. Estas regulaciones se harían con la autorización –delegación- del Estado en que recaería la responsabilidad de garantizar la defensa del interés público. También puede entenderse que al interior del aparato estatal existen formas de interacción entre los diferentes órganos e instituciones en diversos grados de apertura, colaboración y apoyo, es decir, se plantea una forma de gobernanza al interior del aparato estatal o una especie de “gobernanza hacia adentro”, si cabe el término, pues es un hecho que la acción pública actual

requiere de la cooperación y la actuación conjunta e intersectorial de los propios órganos de la administración pública, además de la interacción y cooperación privada y comunitaria o social. Es un hecho que, desde la consagración del principio de la tripartición de los poderes públicos, se han aplicado diversos modelos de interacción entre los propios órganos del Estado que van desde el famoso sistema de “pesos y contrapesos” hasta los modelos de “separación armónica de poderes”. Para el caso de Bogotá D.C., el ordenamiento jurídico establecido formula un modelo en el cual “el alcalde gobierna” desde el Palacio de Liévano y el “Concejo legisla”, estableciéndose así una clara separación de poderes y funciones públicas que, muchas veces, no se caracterizan por su colaboración y apoyo mutuos sino todo lo contrario: por su bloqueo y oposición frecuente. 1.2. Las relaciones alcaldía-concejo: tema clave para la gobernabilidad de las ciudades Los estudios realizados a nivel general sobre el gobierno, han encontrado un fértil terreno de aplicación en el gobierno de las ciudades, en las que se localizan muchas de las transformaciones sociales, económicas y políticas contemporáneas. Esto ha provocado efectos en dos niveles diferentes que se implican mutuamente: de un lado, los procesos de descentralización y democratización a nivel local conducen paulatinamente a modificaciones en la forma del gobierno urbano; por el Polémica

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controlar, antes que para actuar. Se necesita en consecuencia, adelantar una línea de reforma en los siguientes frentes: a) Metropolización del territorio y descentralización de la ciudad. b) Realización de una reforma política que asegure continuidad en las políticas públicas y supere los enfrentamientos ejecutivolegislativo. c) Gestión empresarial de los bienes y servicios públicos. d) Aumento de la democracia a nivel local. e) Internacionalización de los gobiernos locales.

otro, la relación de las ciudades con los niveles superiores de gobierno ha evolucionado en la medida en que las primeras asumen un nuevo rol en la globalización. Las ciudades deben asumir nuevas competencias y responsabilidades en la modificación de la base económica, la infraestructura urbana, el mejoramiento de la calidad de vida, la integración social y la gobernabilidad: “Solamente generando una capacidad de respuesta a estos retos, podrán, por una parte ser competitivas hacia el exterior e insertarse en los espacios económicos globales y, por otra parte, garantizar a su población los mínimos necesarios de bienestar para que la convivencia democrática pueda consolidarse.”6

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De este modo, las ciudades y sus gobiernos emergen, de manera inequívoca, como actores relevantes de la gobernabilidad, pues constituyen el escenario donde se concentran las demandas sociales y los desafíos de capacidad y gestión gubernamental. Las ciudades son el espacio donde a nivel micro y meso se concentran todos los desafíos de gobernabilidad de nuestro tiempo: la ciudad debe asegurar condiciones mínimas de seguridad, libertad, oportunidades y dignidad humana mediante la garantía de los servicios esenciales sin los que no puede producirse el espacio publico ni el sentido de pertenencia.7 Para Borja y Castells, está claro que las nuevas competencias y roles de las ciudades no se pueden hacer manteniendo las viejas estructuras organizativas y los procedimientos pensados para

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De otro lado, una revisión de planes de desarrollo de algunas ciudades coincide en señalar, entre los temas claves para la gobernabilidad local, los siguientes8 : · · · · ·

Participación y descentralización Seguridad y convivencia ciudadanas Relaciones políticas Inclusión social-reconciliación (pobreza, empleo y marginalidad) Competitividad, integración, gestión pública

Dado que el tema de las relaciones alcaldía mayor-concejo de Bogotá es un tema relevante

6

Borja J., y Castells, M. Local y lobal : La gestión de las ciudades en la era de la información”, Madrid, Taurus, 1998, p. 145.

7

Prats i Catalá, Joan. Op.cit.

8

Se consultaron los planes estratégicos y de desarrollo de los ayuntamientos de Sevilla (2001), Medellín (2004) y Bogotá (2001 y 2004).

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para la gobernabilidad y la gobernanza capitalina, presentaremos a continuación algunos elementos que pueden ser tenidos en cuenta a la hora de analizar y profundizar en el estudio de las formas de interacción entre estas dos instituciones claves de la vida política capitalina. 2. PPANORAMA ANORAMA INICIAL En principio, la dinámica de las relaciones entre el concejo capitalino y el alcalde mayor se corresponden con la lógica de las relaciones de los poderes públicos establecidas para un sistema de gobierno presidencialista. En este sentido se ha afirmado, acerca de la posición dominante del ejecutivo sobre el legislativo, el escaso margen de maniobrabilidad de este último y la existencia de un tipo de relaciones basadas en el regateo (cabildeo), el bloqueo, el chantaje y el soborno mutuos. Estas características serían más o menos acusadas dependiendo de otros factores adicionales, tales como la existencia o no de partidos fuertes, la correspondencia o no en cuanto a la filiación política del presidente y la mayoría parlamentaria, la existencia o no de pactos y respaldos políticos que rodeen al ejecutivo, y el arreglo institucional existente entre los poderes. Sin embargo el presidencialismo, a nivel local (alcaldismo), presenta rasgos propios y diferenciadores. Para el caso de Bogotá, aparte de sus particularidades históricas y culturales, se debe tener en cuenta su condición de ciudad capitalina, la existencia de un ciclo político electoral no coincidente con el ciclo del nivel nacional y un arreglo institucional propio establecido en su Estatuto Orgánico (decreto-ley 1421/93). Sobre el particular, se ha señalado durante las últimas décadas la existencia de ciertos rasgos o características, tanto del concejo como de la alcaldía capitalina, durante las últimas décadas, las cuales deben considerarse a la hora de

realizar un análisis sobre las relaciones alcaldíaconcejo.9 Sin embargo, estas apreciaciones deben tomarse con cautela y precaución; en ningún caso se pretende presentarlas como estereotipos acabados y/o aceptados, sino más bien como un insumo para la comprensión y discusión sobre la problemática. Dichas características serían: 1) La alcaldía brilla, es el centro de atención. El concejo es opaco, poco valorado y sólo adquiere notoriedad pública en situaciones de escándalo. 2) Las expectativas ciudadanas se centran en la figura del alcalde de manera constante. El concejo sólo es relevante en época electoral. 3) Existe una democracia plebeya representada en el concejo (elegidos por estratos populares); el alcalde mayor, por su parte, sería el depositario de una democracia de notables o personalidades (elegido por estratos medios y altos).10 4) El alcalde está preocupado por mostrar ejecutorias en el corto plazo, en su periodo de gobierno. El concejal está interesado en el mediano y largo plazo. 5) Las relaciones alcaldía concejo se rigen por el principio de mutua desconfianza. Teniendo como telón de fondo estos aspectos, y con la imperiosa necesidad de adoptar un estatuto que estableciera un nuevo régimen político y administrativo para Bogotá, que en el marco de la Asamblea Nacional Constituyente de 1991 cuando se presentó la oportunidad para realizar ciertos cambios.

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Datos recogidos de las memorias del seminario sobre las relaciones alcaldía-concejo, “Bogotá cómo vamos”, 2001. Contó con la participación de P. Bromberg, Juan Martín Caicedo, Juan Carlos Flórez y María Victoria Vargas, entre otros. Según algunas opiniones, el concejo se “plebeyizó” con el aparecimiento de la ANAPO, desde los años 70; sin embargo, desde la óptica de estudios sobre el clientelismo, es claro que la urbanización de la ciudad trajo consigo la emergencia de un tipo de líder político (concejal) que intermediaba entre la administración distrital y los nuevos barrios periféricos. Con respecto al alcalde mayor, la elección de Luis E. Garzón por los estratos populares marca un cambio de tendencia.

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3. REVISIÓN DEL MODELO: REFORMA INSTITUCIONAL 1991-1993 La Constitución Política de 1991 introdujo importantes modificaciones al régimen político de Bogotá, las que fueron desarrolladas por el decreto-ley 1421/93 (estatuto político, administrativo y fiscal capitalino). Según éste, el concejo distrital es la suprema autoridad del Distrito Capital, deja de ser coadministrador (una de las facetas más criticadas debido a la clientelización que esto generaba) y pasa a ser un ente normativo y de control político sobre el gobierno distrital (art.8). A partir de ese momento se dice, entonces, que “el alcalde gobierna y el concejo legisla”.11 Cabe resaltar, por lo tanto, la importancia del Concejo Distrital como máxima autoridad capitalina, es decir, depositario del constituyente primario bogotano; en este sentido, sería el escenario ideal para la representación de la pluralidad y diversidad de la ciudad capital. Sobre este punto es necesario centrar la mirada, en tanto el concejo adquiere luz propia más allá de las funciones normativas y de control político que le competen ya que, como quedó establecido en el decreto-ley 1421/93, el Concejo Distrital está a la cabeza de las autoridades a las que le corresponde el gobierno y la administración del Distrito Capital (art. 5), es decir, hace parte del poder ejecutivo distrital.12 En la actualidad podemos tener varias opciones de modelos de concejo: a) escenario donde se debate, bajo diversas ópticas, la idea del bien común capitalino; b) escenario de agregación de iniciativas para la toma de decisiones efectivas y c) El escenario tradicional de prácticas políticas basadas en intereses particulares.13

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El alcalde mayor por su parte, es el jefe del gobierno y de la administración distritales, representante legal y primera autoridad de policía en la ciudad (art.35 del Estatuto Orgánico); adicionalmente tiene las atribuciones de un ejecutivo fuerte, con amplias facultades directivas, nominadoras, reglamentarias, de manejo del gasto e inversión pública, de iniciativa normativa y de poder de veto frente a los acuerdos del concejo.

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Sin embargo, dentro de la concepción de la división armónica de poderes, el alcalde debe colaborar con el concejo para el buen desempeño de sus funciones y presentarle un informe anual sobre la marcha de la administración (art. 38). Este esquema, parecía responder a las expectativas generadas y había logrado, en apariencia, el equilibrio entre el concejo y la alcaldía; sin embargo, a finales de los 90, se van a presentar claras disputas entre ellos, los especialistas y de la ciudadanía en general. El primer detonante fue la tensión entre el alcalde Antanas Mockus en su primer mandato y el concejo capitalino, la cual hizo que el Plan de Desarrollo “Formar Ciudad” se expidiera por decreto del alcalde. Posteriormente, Enrique Peñalosa tiene dificultades para acordar con los concejales el POT (Plan de Ordenamiento Territorial) que regiría durante nueve años, el cual también salió por decreto. Finalmente, en el segundo periodo de Mockus, se repite la historia y el Plan de Desarrollo “Bogotá: todos del mismo lado”, fue expedido directamente por el alcalde. Por lo anterior, uno de los factores considerados dentro de los análisis ha sido el tema del talante o estilo personal del burgomaestre de turno.

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Aunque el Concejo Distrital no produce leyes sino acuerdos, es notable su función como cuerpo productor de normatividad para la ciudad.

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En la redacción del Estatuto Orgánico quedó latente la tensión por un lado la cuestión de la delimitación de poderes alcaldíaconcejo (restándole competencias administrativas a éste último y reforzando el presidencialismo-alcaldismo) y por otro la cuestión sobre la naturaleza de los concejos y asambleas departamentales, los cuales en un sistema de república unitaria son orgánicamente asimilados al poder ejecutivo (de ahí su carácter de “corporaciones administrativas”) y nunca al poder legislativo, donde deberían estar, si nos atenemos a un criterio netamente funcional.

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Ver: P. Bromberg y Y. Contreras, “Olivos y Aceitunos: ¿Todos son uno?”. En: Bogotá sin Indiferencia. Una mirada ciudadana sobre el plan de desarrollo distrital. Universidad Nacional Foro-Consejo Nacional de Planeación.

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El alcalde gobierna y el concejo legisla”. Cabe resaltar resaltar,, por lo tanto, la importancia del Concejo Distrital como máxima autoridad capitalina.

En efecto, a pesar de la existencia de un marco normativo entre alcaldía y concejo, la evidencia parece demostrar que el tipo de relaciones entre el ejecutivo y el “legislativo” distrital depende, en gran medida, de la percepción y expectativas que tenga el alcalde mayor respecto del concejo capitalino; es decir, las relaciones entre uno y otro estarán sujetas a la política pública de manejo de esas relaciones, la cual es elaborada desde el Palacio de Liévano. Según este enfoque, el concejo asumiría una postura pasiva y facilista: se limitaría a esperar las señales enviadas por el ejecutivo y a reaccionar a las mismas según el grado de conveniencia u oportunidad. Fruto de lo anterior, se han elaborado algunos posibles “modelos” de relación alcaldía-concejo, siguiendo el estilo propio del alcalde mayor: a) Modelo de transacción (Enrique Peñalosa) b) Modelo de indiferencia o bloqueo de poderes (Antanas Mockus) c) Modelo de concertación (Luis Eduardo Garzón) Los anteriores ejemplos no son más que algunas muestras notorias de las enormes dificultades que pueden encontrar las relaciones entre el concejo y la alcaldía, lo cual es muy lamentable para la ciudad porque, en últimas, no importa si en la puja gana el alcalde o gana el concejo, pues la verdad es que, en cualquier caso, son los habitantes de la ciudad quienes estarían perdiendo. Se hace necesario por lo tanto, plantear nuevamente esta problemática a la luz de los nuevos actores, circunstancias, experiencias y conocimientos, en aras de fortalecer la calidad de la democracia capitalina y propender por el mejoramiento del bienestar de sus ciudadanos.

4. PROPUEST A DE A CERCAMIENT O PROPUESTA ACERCAMIENT CERCAMIENTO Se propone que un análisis de las relaciones alcaldía-concejo debe centrarse en los escenarios y las actividades que los hacen actuar conjuntamente, o allí donde la función de uno implica o se refiere a la función del otro. En este sentido, creemos que son dos los escenarios críticos donde se juegan las relaciones alcaldía-concejo: a) en la aprobación de las iniciativas de acuerdo presentadas por el alcalde, y b) en la función de control político sobre la administración distrital que le corresponde al concejo. A continuación, se presentan algunos puntos que podrían guiar la discusión que se plantea. 4.1. La función normativa del concejo y la aprobación de las iniciativas del alcalde Este es el punto más neurálgico de las relaciones entre los dos poderes pues ambos se necesitan mutuamente pero, de igual manera, ambos pueden bloquearse. Ahora bien, los acuerdos más trascendentales que regulan la vida capitalina están reservados a la iniciativa del alcalde mayor (Plan de desarrollo, impuestos, presupuesto anual, ordenamiento del territorio, reforma administrativa, endeudamiento, entre otras); sin estas normas el gobierno distrital sencillamente no puede funcionar, y aunque algunas de estas disposiciones se pueden expedir por decreto ejecutivo, a la postre la alcaldía puede terminar bloqueada y su

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nivel de gobernabilidad y gestión verse seriamente comprometido. Por otro lado, una democracia de calidad exige que exista un debate discursivo frente a la problemáticas públicas que afectan a sus ciudadanos y en tal sentido, recurrir a decretos del alcalde como alternativa, podría estar incentivando rasgos autoritarios e impositivos. No obstante, la alcaldía tampoco puede ceder ante las presiones clientelistas y burocráticas de los concejales para que le aprueben sus iniciativas, máxime si estas pretensiones se hacen a título individual o involucrar pequeños grupos de concejales con intereses muy particulares. Algunas de las propuestas que se han planteado sobre el particular tienen que ver con fortalecer los partidos y las bancadas al interior del concejo, aumentar las atribuciones de éste y cualificar su labor, instaurar la reelección del alcalde, circunscripciones uninominales para los concejales, mejorar la comunicación entre los dos poderes (oficinas de relaciones administración-concejo, elaboración conjunta de agenda normativa, reconocimiento mutuo, etc.) y contemplar, incluso, hasta la idea de un tarjetón único en las elecciones para concejo y alcaldía (cabeza de lista del partido con más votación sería el alcalde) en clara orientación de régimen parlamentario.

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En fin, el asunto amerita una reflexión sobre aspectos tales como: ¿es necesario introducir reformas a la Constitución y al Estatuto Orgánico para mejorar esta situación?; ¿se deben introdu-

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cir elementos del régimen parlamentarista para superar las dificultades?; ¿cómo lograr un nivel de apoyo mínimo y estable para el alcalde en el concejo basado en lineamientos programáticos y no meramente burocráticos?; ¿cómo influye la reciente reforma política en este punto?; ¿se deben disminuir las iniciativas del alcalde y aumentar los poderes del concejo?; ¿cómo integrar la democracia directa con la representativa en casos de bloqueo entre poderes? 4.2. Control político, oposición y gestión gubernativa. El control político es una función primordial de las democracias que le ha sido conferida al poder legislativo como representante directo del pueblo. Es una salvaguarda del interés general frente a las posibles arbitrariedades del gobierno dado su alto nivel de manejo y discrecionalidad; por eso, es de vital importancia en ordenamientos políticos como el presidencialismo. Si bien el control político no tiene los alcances de los regímenes parlamentarios (donde existe la moción de censura al jefe de gobierno, es decir, su remoción), para el caso colombiano tiene importantes implicaciones, que se concretan en: a) moción de censura a ministros, b) citación de altos funcionarios del gobierno al Congreso (excepto el presidente), c) solicitud de informes, d) aprobación del presupuesto anual, e) control en los estados de excepción.14 De otro lado, la facultad de control político se convierte en el instrumento más pode-

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Ver Corte Constitucional, sentencia C-198/94, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.

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roso con que cuenta la oposición para poder llevar a cabo su tarea. A nivel capitalino, el control político es la segunda gran función que debe cumplir el concejo, con el objeto de vigilar y controlar la gestión de las autoridades distritales, y se concreta en la posibilidad de: a) citación de secretarios, directores de departamento administrativo y representantes legales de entidades descentralizadas, b) moción de observaciones sobre decisiones de funcionarios citados, c) citación del Personero y el Contralor distritales, d) aprobación del presupuesto, e) evaluación de los informes periódicos que le presenten las autoridades distritales. Como se observa, el control político del Concejo Distrital tiene menor alcance que el ejercido por el Congreso a nivel nacional, pues la moción de observaciones, es sólo eso, observaciones que no conducen a la posible remoción del funcionario; de otra parte, su capacidad de solicitar informes se limita a evaluar los que ordinariamente deben presentar las entidades. Queda, sin embargo, la capacidad de citar para solicitar explicaciones y aclaraciones sobre diversos asuntos, lo cual se realiza en plenaria del concejo y muchas veces con la presencia de medios de comunicación de masas como la televisión, que en ocasiones transmite en directo estas sesiones. Hay quienes consideran que tanto la Contraloría como la Personería distritales son una prolongación del control político del Concejo Distrital sobre el gobierno capitalino, en la medida en que estos funcionarios son elegidos directamente por dicho organismo. Si esto es así, habría que sumar entonces al control político en sí mismo el control fiscal que ejerce la Contraloría Distrital y el control disciplinario que corresponde a la Personería. Sin embargo, se debe considerar que la actuación de sus funcionarios debe estar guiada por el interés distrital y no por un presunto interés particular del concejo, así este haya sido la institución nominadora.

Las principales críticas al control político ejercido por el concejo tienen que ver con su demostrada ineficacia, especialmente porque no existen partidos y bancadas definidas que logren una corriente de opinión fuerte en la ciudadanía y una verdadera presión sobre el gobierno distrital; por lo común, el control político termina en acciones individuales de concejales que no logran los propósitos de vigilancia y control sobre la administración.15 Algunas de las preguntas que guiarían el debate podrían ser: ¿qué efectos genera el control político sobre la administración distrital?; ¿para qué está sirviendo el control político en la ciudad;? ¿cómo perciben la autoridades del gobierno distrital el control político?; ¿cómo lo percibe un concejal?; ¿es adecuada para la ciudad, la relación actual entre el concejo y la alcaldía?; ¿qué sería necesario cambiar en aras de mejorar la gobernabilidad de la ciudad? 5. APUNTES FINALES Una observación final, pero muy importante, consiste en el papel que cumple el concejo capitalino en la formulación y ejecución de políticas públicas, es decir, su grado de intervención en asuntos de la agenda público-política considerados como relevantes, como por ejemplo transporte urbano, contaminación, empleo, seguridad ciudadana, vivienda, servicios públicos, etc. Una primera aproximación indica que el peso del concejo y de sus concejales, en los procesos de políticas públicas distritales, es muy modesto, casi marginal. En efecto, en un estudio realizado sobre la política distrital de empleo durante los últimos años, se encontró el “bajo perfil” que juega el concejo, tanto en la formulación como en la implementación

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Trabajos recientes señalan que, con la expedición de la normativa sobre bancadas (Ley 974 de 2005), las intervenciones políticas en los debates del concejo capitalino empiezan a realizarse en nombre del partido. Esto puede significar un avance en la consolidación de colectividades políticas serias y responsables en la labor de representación y control político.

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y evaluación de la política aludida. Así, en el análisis de los actores relevantes para la política de empleo, se encontraron 21 actores o agentes relacionados, siendo algunas entidades del gobierno distrital las más reconocidas (Secretaría de Integración Social, Planeación Distrital, alcaldías locales), seguidas de un segundo grupo menos referenciado (Cámara de comercio, Alcaldía Mayor, Secretaría de Hacienda, Secretaría de Gobierno, Gobierno Nacional, comerciantes independientes) y finalmente un grupo de actores que sólo se mencionan una vez, como el Concejo de Bogotá y los Consejos Nacional y Territorial de Planeación: “Se debe destacar el poco reconocimiento que se atribuye al Concejo de Bogotá y al mismo Consejo Territorial de Planeación, los cuales no fueron mencionados en las respuestas de las entrevistas y poco valorados en la encuesta”.16 Sin embargo, lo anterior no significa que el concejo no se ocupe del tema del empleo, pues según lo encontrado en el estudio, durante el gobierno de Luis Eduardo Garzón, se presentaron cerca de 14 proyectos de acuerdo por iniciativa de los concejales (hasta 2005), entre ellos una que proponía la creación del Consejo Territorial de Empleo de Bogotá, iniciativa que sin embargo no prosperó por razones que los propios concejales entrevistados expresaron así: Los entrevistados consideran estar al margen de las discusiones sobre asuntos relacionados con el empleo, gracias a que no han sido convocados por las entidades o porque la aprobación de estos asuntos en las discusiones de su corporación son truncadas políticamente17 .

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Cabría preguntarse, entonces, si esto ocurre como consecuencia del modelo normativoinstitucional reflejado en el Estatuto Orgánico (separación de poderes), o si es el resultado del esquema presidencialista-alcaldista tradicional que tiende a concentrar la acción administrativa y la intervención pública en el gobierno capitalino. Es decir, parece, por un lado, que el concejo se ha quedado satisfecho con intervenir, de algún modo, en las dos grandes funciones: la normativa y la de control político, pero descuidando otras posibilidades que arrastra su condición de “corporación administrativa” señalada constitucionalmen-

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te, y su rango de “suprema autoridad del Distrito Capital”, establecida en el estatuto orgánico; por otro lado desde el Palacio de Liévano hay poca receptividad en relación con la coparticipación del concejo en los procesos de políticas públicas, sobre todo en las fases de institucionalización, implementación, reformulación, evaluación y seguimiento (en el estudio aludido, algunos concejales se quejaron de la falta de apoyo y del bloqueo de sus iniciativas por parte del gobierno distrital). Tres hipótesis podrían esgrimirse para explicar lo anterior: a) el alcalde es celoso y no va a permitir otros protagonismos en sus iniciativas de política pública; b) desde la alcaldía no se considera que los concejales deban participar en la administración y gestión de la ciudad, con lo cual volvemos al esquema extremo de la separación de poderes y a la idea de un ejecutivo omnipotente; c) el esquema normativo que regula las relaciones concejo-alcaldía no está del todo claro y por esta causa deja zonas oscuras respecto a competencias y responsabilidades de las máximas autoridades distritales. Cualquiera que sea la razón, la verdad es que el esquema de relaciones actual poco favorece la introducción de estructuras de gobernanza moderna donde alcaldía y concejo interactúen de manera más fluida y sobre todo, colaboradora. Esto por supuesto tiene implicaciones para la gobernabilidad de la ciudad . Además, el esquema actual de relaciones alcaldía-concejo queda al vaivén del talante y sello personal del alcalde y sus colaboradores inmediatos, lo cual refuerza la idea tradicional de gobierno centralizado y voluntarista.

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Jiménez W., Ramírez, C. y Roncancio P. “Gobernanza y gobernabilidad en Bogotá. Una aproximación a partir de la política de empleo (2001-2005). ESAP, Proyecto de Investigación, Maestría en Administración Pública, Informe Final, 2006, p. 97.

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Ibídem, p. 49.

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ADMINISTRADOR PÚBLICO

REGISTRO CALIFICADO MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL

DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

Programa Curricular

TÍTULO ACADÉMICO:

CÓDIGO SNIES: 210443500001100111100

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MODALIDAD PRESENCIAL JORNADA DIURNA Y NOCTURNA

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La administracion pública y las ciencias sociales

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Fernando Galvis Gaitán *

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LA ADMINISTRACION PÚBLICA Y LAS CIENCIAS SOCIALES1 1. INTRODUCCION Al hablar de administración pública, es necesario tener en cuenta los componentes que confluyen en su formación. Es conveniente, también, hacer una aclaración con respecto a la variedad de temas que coinciden en el estudio de lo que constituye el objeto de la administración pública. Por lo tanto, decir que ésta es un conocimiento puro y definido es aislarnos de la realidad, máxime en estos tiempos cuando algunas disciplinas son un agregado de conocimientos de áreas afines. Por razones de nuestro estudio haremos referencia a las principales áreas de conocimientos que tienen una injerencia directa en el manejo de los asuntos públicos, sin que esta enumeración excluya otras ciencias igualmente importantes. Dentro de estas áreas haremos referencia al derecho, a la ciencia política, a la economía, a la psicología, a la historia y a la sociología. En cada una de ellas estableceremos los principales vínculos con la administración pública, dando a entender que cada una de ellas tiene un objeto específico de estudio que a su vez es una parte de lo que constituye el manejo de los asuntos del Estado. Bajo esta perspectiva se dan los argumentos necesarios para abordar el estudio y el análisis de las actividades administrativas públicas, es decir, desde la óptica interdisciplinaria de las ciencias sociales. 2. LAS CIENCIAS SOCIALES A lo largo del siglo XX el progreso de las ciencias en general adquirió un carácter especial por las consecuencias que tuvo para la sociedad y para el hombre en particular. Estos conocimien-

tos sistemáticos han tenido varias épocas de esplendor, entre las cuales se encuentran los periodos de posguerra mundiales, en los que, a pesar de los millones de muertos y de la destrucción de Europa, Japón y algunos otros Estados, paradójicamente se generaron grandes avances en ciencias como las matemáticas, la física, la química, la economía, la administración, la sociología y el derecho. La especialización y determinación de áreas de estudio, llevó a que el conocimiento generado de esta forma produjera grandes avances tecnológicos, lo que condujo a un mejoramiento de las condiciones materiales y sociales de la humanidad. A pesar de ser las ciencias un conocimiento sistemático de los fenómenos diarios, las personas comprendieron tempranamente que este conjunto de ideas establecidas son modificables y que, a la vez, su dinámica interna generaría nuevos e innovadores principios, rechazando de facto el estancamiento de las ciencias, en especial de aquellas denominadas sociales. Al estudiar la administración pública como una disciplina del conocimiento, es necesario tener en cuenta los aportes suministrados por otras ramas, especialmente aquellas en las que su finalidad

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Profesor titular de cátedra de la ESAP.

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El presente artículo corresponde al capítulo III del libro MANUAL DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA de Fernando Galvis Gaitán, publicado por la Librería Ediciones del Profesional Ltda, enero del 2007.

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Para Aristóteles y Santo TTomás, omás, el derecho es lo justo, lo debido, lo que se puede exigir; la cosa justa o cosa debida en justicia que dice Javier Hervada.

Veamos, a manera de ejemplo, lo que ocurre con una actividad administrativa analizada bajo la perspectiva de las diferentes ciencias sociales. está relacionada directa o indirectamente con el manejo del Estado. Esta apreciación es válida para las ciencias concernientes a las matemáticas, así como aquellas que tienen que ver propiamente con la organización y el desarrollo de la sociedad, como la historia, la psicología y la ciencia política. Dentro de la estructura de las ciencias, nos referimos a aquellas llamadas sociales y que son «las que tienen que ver con la estructura, evolución y formación de la sociedad, además de su influencia sobre el comportamiento de los hombres»(1). El objeto de estudio de estas ciencias lo constituyen los hechos concernientes a la organización, las relaciones y el desarrollo de una sociedad. Estos sucesos conforman una totalidad que es estudiada por cada ciencia desde su punto de vista particular. La visión de una sola ciencia es incompleta en cuanto a la totalidad del hecho social, aunque sea considerada completa desde la perspectiva de que trate.

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Como dijimos anteriormente, para comprender en su totalidad un hecho o un fenómeno social es necesario tener en cuenta las enseñanzas de las diversas ciencias que los estudian. Podemos decir que las ciencias sociales estudian, desde diversos puntos de vista los mismos hechos. De ahí el porqué deben ser complementarias, ya que los conocimientos que cada una de ellas nos suministra son apenas partes de un todo.

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La fijación de un impuesto de carácter municipal, como el de industria y comercio, visto desde el punto de vista del derecho es un acuerdo municipal, expedido por el concejo municipal con el lleno de todas las formalidades legales. Es una obligación, que debe cumplir el causante, y una facultad de la administración municipal susceptible de ser demandada ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, que si no es pagada por el contribuyente se puede cobrar por medio de la llamada jurisdicción coactiva. Para un economista, el impuesto en mención es un recurso económico que permite al municipio contar con unos dineros que le ayudan a funcionar y a cumplir con sus funciones. Para un psicólogo, el impuesto de industria y comercio, como cualquier otro tributo, tiene consecuencias sobre el comportamiento del ciudadano, quien así como puede cancelarlo puede eludir su pago total o parcialmente, o sentirse ultrajado y expoliado por la organización municipal. Un historiador tendrá de cara a los impuestos una perspectiva diferente y por lo tanto se preocupará de investigar lo que ha sucedido con impuestos similares o iguales que se han cobrado en Colombia y en otras naciones a través de los tiempos. Analizará las similitudes y diferencias y deducirá las constantes que se pueden hallar en el tiempo y en el espacio.

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Para la ciencia política, el impuesto es una manifestación del poder del Estado, un acto de las autoridades de un sistema político, una manera de conseguir la obediencia de los gobernados y el asegurar cumplimiento de los objetivos perseguidos por los gobernantes. Para el administrador público, el impuesto de industria y comercio es un acto expedido por el concejo municipal, el cual debe ejecutarse, es decir cobrarse, para luego utilizar los dineros recaudados dentro del municipio y así cumplir con sus objetivos. De esta forma el administrador público estudiará la decisión tomada por el concejo; la ejecución realizada por la secretaría de hacienda y la tesorería, lo mismo que por la misma alcaldía; la manera cómo se invirtieron los dineros recibidos; la efectividad del recaudo; el comportamiento de los funcionarios y las instituciones que toman parte en el proceso administrativo; la manera cómo se planeó, dirigió, organizó y cobró dicho impuesto; la honestidad y eficiencia en el gasto público y su incidencia en las políticas públicas. Un acto administrativo, como un impuesto estudiado desde la perspectiva de un área del conocimiento, sólo nos permite ver uno de sus aspectos, ya sea el legal, el financiero, el histórico, el político o el social, pero no la totalidad del hecho. De ahí la necesidad e importancia de los estudios interdisciplinarios. Por definición una de las materias más afines al estudio de los fenómenos socioculturales es la sociología. Pero, a pesar del intento para que su estudio abarque todo lo social, esta aspiración no tuvo eco por las grandes dificultades que presenta el pretender abarcar un campo tan extenso, ya que se ha demostrado que todas las ciencias consideradas como sociales tienen igual jerarquía. Solamente el hecho de situarnos desde un determinado ángulo para estudiar un fenómeno social, nos permite considerar a una ciencia como principal y a las demás como auxilia-

res; por ejemplo, cuando emprendemos el estudio de un acto administrativo de una institución estatal, lo enfocaremos preferiblemente desde el campo de la administración pública y a las demás ciencias las consideraremos como auxiliares. 3. ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DERECHO Para Aristóteles y Santo Tomás, el derecho es lo justo, lo debido, lo que se puede exigir; la cosa justa o cosa debida en justicia que dice Javier Hervada (2). El derecho, en sentido objetivo, según Ripert y Bolulanger, está constituido por las reglas jurídicas aplicables a los actos de los hombres que llevan el nombre de leyes, en el sentido general de esta palabra. En el sentido subjetivo, es «una facultad reconocida a una persona para realizar una acto determinado, por ejemplo el derecho de propiedad sobre una casa. Las facultades reconocidas por el derecho objetivo son los derechos mientras que los subjetivos conllevan en los demás la obligación de respetarlos»(3). Julien Bonnecase, por su parte, encuentra multiplicidad de significados, pues el derecho se puede considerar como disciplina social, como conjunto de reglas e instituciones, como fuentes formales o como ciencia, y lo define como el conjunto de reglas de conducta exterior que aseguran, de manera efectiva, en un medio específico y en una época concreta dada, la realización de la armonía social (4). El derecho es, a su vez, la expresión de una relación de fuerzas en un momento dado, las cuales tienen que ver con los intereses materiales, los principios religiosos, las tradiciones y, en general, con aquellos aspectos relacionados con el manejo del Estado y en especial con los de la administración pública, donde su fuente más importante es la ley, la cual es complementada por las demás reglas jurídicas. También el derecho puede ser considerado como la expresión de la voluntad de una nación, en la cual la ley es directamente dictada por el poder legislativo, promulgada por el ejecutivo en nuestro caso por el presidente de la república y ejecutada por la administración pública. Polémica

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El profesor Burdeau considera que el derecho es un fenómeno cuando define «como el conjunto de reglas dictadas por la autoridad pública o dictadas por ella y destinadas a regir las actividad de los miembros del grupo»(5). Siendo la constitución la ley de leyes, la norma jurídica más importante, la que le da validez a las demás y a cuya disposición se deben sujetar las demás normas jurídicas y la que debe ser seguida tanto por los gobernantes como por los gobernados, su conocimiento es de vital importancia para el buen funcionamiento de la administración pública. El derecho constitucional es la base que permite el funcionamiento de la administración pública y, por lo tanto, debe ser estudiado con especial esmero por el administrador público. Por disposición del artículo 189 de la Constitución Política de Colombia, el presidente de la república es la suprema autoridad administrativa y como tal, entre otras muchas funciones, promulga, obedece y vela por el exacto cumplimiento de las leyes, lo mismo que ejerce la potestad reglamentaria «mediante la expedición de los decretos, resoluciones y órdenes necesarios para la cumplida ejecución de las leyes. En otros términos, la ejecución de las decisiones legislativas le corresponde al Presidente.

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El derecho constitucional consagra y salvaguarda los derechos y deberes humanos, estudia la organización estatal a través de sus fines, de sus instituciones y de las normas jurídicas que la regulan. Por todo ello, constituye un marco de referencia que debe tenerse en cuenta por la administración pública ya que presenta los problemas fundamentales de las personas y de organización del Estado y les da solución. Así, la constitución, al establecer que el Estado colombiano es social de derecho, que se organiza en forma unitaria y presidencial, que garantiza las libertades individuales, que es democrático representativo y participativo, que es descentralizado y pluralista, pues permite la existencia de varios partidos políticos y de diferentes creencias y organizaciones, determina los lineamientos generales dentro de los cuales debe moverse la admi-

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nistración pública y sirve como una guía básica para el funcionamiento y desarrollo del Estado mismo. Este conjunto de leyes y preceptos a los cuales están sometidos los hombres en su vida social, varía de acuerdo con el campo de estudio. Es por ello por lo que podemos hablar de derecho civil, penal, administrativo, laboral, comercial, financiero, de familia, procesal. El derecho administrativo es el derecho de la administración del Estado. No sólo es un límite en la actuación de la administración pública sino que da unos lineamientos necesarios para conocer tanto los derechos como lo deberes, los servicios, las instituciones, las políticas públicas y los procedimientos legalmente establecidos para hacer lo que el derecho le permite. El profesor Libardo Rodríguez define el derecho administrativo como «el conjunto de reglas jurídicas que rigen la actividad administrativa de las entidades públicas y de aquellas personas privadas que participan en esta actividad o que son afectadas por ella»(6). Laubadère define el derecho administrativo como el «que se puede aplicar a la administración en la doble acepción de esta palabra, o sea organización y actividad». Como organización, es el conjunto de organismos por medio de los cuales el Estado interviene en la vida de los particulares y como actividad, la que éstos desarrollan y los coloca «en numerosas y diversas relaciones con los ciudadanos (proveedores, usuarios, víctimas de accidentes que ellos puedan provocar, etc)»(7). Los tratadistas de derecho administrativo coinciden con estas definiciones y en sus libros estudian temas relacionados con la administración pública, tales como el Estado, las organizaciones públicas y sus relaciones; la centralización, la descentralización y la desconcentración; las entida-

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des territoriales; los actos, hechos, operaciones y omisiones administrativas; los servicios y bienes públicos; los contratos de la administración; la función pública; la policía administrativa; la responsabilidad de la administración y de los funcionarios, etc. El estudio del derecho constitucional y administrativo, aunque muy importante, no debe hacer olvidar que las normas jurídicas determinan cómo deben ser las cosas pero no cómo son en realidad. Por ello, la administración pública no se puede limitar a los aspectos legales, porque este enfoque es manifiestamente incompleto. El Estado de derecho, no solo es una trascendental conquista de la civilización sino un marco de referencia dentro del cual deben actuar tanto los que gobiernan como los son gobernados. El Estado social en su búsqueda de la igualdad y la equidad es hoy indispensable para el correcto funcionamiento estatal. Tanto el uno como el otro son, actualmente, elementos fundamentales del derecho constitucional. 4. ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y CIENCIA POLÍTICA En el proceso de definición del objeto de estudio de la ciencia política se han desarrollado históricamente dos tendencias principales que tienen que ver con su manejo y análisis. La primera, hace relación al estudio del poder, entendido como un proceso de adopción de decisiones y de autoridad; la segunda, tiene que ver con el complejo normativo institucional de los aparatos ideológicos del Estado que cumplen la tarea de mantener el orden y el bienestar social (8).

La influencia de la ciencia política en la administración pública es muy grande, bien sea que la identifiquemos con el análisis del poder dentro del Estado, o como «la ciencia que se propone estudiar las relaciones de autoridad y obediencia y sus efectos sobre el comportamiento de los hombres, para obtener una explicación coherente e inteligible de la estructura y el dinamismo de las sociedades políticas»(9). La incidencia de la ciencia política sobre la administración pública ha sido tan grande que «en 1948 los expertos de la UNESCO incluyeron a la administración pública como uno de los temas de estudio de la ciencia política»(10). Los partidos políticos, los grupos de presión, la opinión pública, el comportamiento electoral y la participación del ciudadano en el gobierno de un país son elementos integrantes de la ciencia política que tocan muy de cerca a la administración pública de nuestros días. Los partidos políticos, como estructuras organizacionales que ejercen el poder o que tienen gran injerencia en el manejo del mismo, no pueden dejar de ser estudiados si se quiere entender el comportamiento de las organizaciones y de sus funcionarios. En el caso de Colombia, en donde comparten o se alternan en el poder los dos partidos tradicionales, el conservador y el liberal, en unión de otros nuevos partidos, su influencia en las decisiones legislativas y administrativas es de una impor

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Una de las tareas fundamentales del Estado es la de velar por el desarrollo armónico de su sistema productivo productivo..

5. ADMINISTRACION PÚBLICA Y ECONOMÍA

tancia vital para el funcionamiento de la democracia misma y de la administración pública. El hecho según el cual los más altos funcionarios públicos y algunos de los de otros niveles, son escogidos de acuerdo con su filiación política, explica aún más la necesidad de tener en cuenta la esencia de la política como base para la comprensión del funcionamiento de la administración pública. Los efectos que producen las actividades de los grupos de presión sobre las decisiones gubernamentales y legislativas más importantes no pueden soslayarse si se quiere entender a cabalidad la gestión pública.

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Los sindicatos, los gremios, las asociaciones profesionales, frecuentemente intervienen en la toma de decisiones estatales que los afectan, obteniendo de este modo reivindicaciones económicas, alza de tarifas, refinanciaciones, rebajas tributarias, incentivos de todo orden, etc. Para ello, no sólo intervienen ante el gobierno y el Congreso sino que también buscan influir en las decisiones tomadas. Otro caso de repercusión política se da con la influencia de la opinión pública o de la prensa y, en general, de los medios de comunicación masiva en el funcionario público, lo que explica muchos de sus comportamientos los que, sin duda, podrían ser diferentes de carecer de estas presiones.

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La definición usual de la economía es aquella que la considera como la ciencia que investiga las leyes que regulan la producción, circulación, distribución y consumo de los bienes y servicios. Raymond Barre estima que «la economía es la ciencia de la administración de los recursos escasos. Estudia, a su vez, las formas que toma el comportamiento humano en el manejo de esos recursos; analiza y explica las modalidades según las cuales un individuo o una sociedad destinan medios limitados para la satisfacción de necesidades numerosas e ilimitadas»(11). En su Crítica de la economía política, Marx resumió la finalidad de la misma en los siguientes términos: «en la producción social los hombres entran en relaciones determinadas, necesarias, independientes de su voluntad; estos convenios de producción corresponden a un grado determinado de desarrollo de sus fuerzas materiales de producción; estas relaciones de producción constituyen la estructura económica de la sociedad, la base social sobre la cual se eleva una superestructura jurídica y política y a la que corresponden formas determinadas de conciencia social. El modo de la producción de la vida material condiciona en general el desarrollo de la vida social, política e intelectual»(12). Para la Academia de Ciencias de la antigua Unión Soviética, la economía política es «la ciencia del desarrollo de las ciencias sociales de producción, es decir de las relaciones económicas entre los hombres, y esclarece las leyes que gobiernan la producción y la distribución de los bienes materiales de la sociedad humana, a lo largo de las diversas fases de su desarrollo “(los ti-

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pos de relaciones de producción son el primitivo, el esclavista, el feudalismo, el capitalismo y el comunismo)” (13). Como quiera que definamos la economía, la administración pública se relaciona con ella y se enmarca dentro de su mismo desarrollo. La administración pública ejecuta las decisiones gubernamentales y legislativas y dentro de ellas ocupa un lugar preponderante el crecimiento económico y, en general, el desarrollo, los que constituyen a su vez, temas de estudio concreto de la economía que son del mayor interés para el gobierno y su administración. El desarrollo económico exige un aparato estatal dinámico, que marche hombro a hombro con la evolución de la sociedad y ofrezca un capital social, una infraestructura de servicios, educativa, de salud, de comercio, industrial, bancaria, vial, etc, consolidada. En el caso del régimen económico capitalista, se permiten las libertades, el derecho de propiedad, las utilidades y la competencia, mientras que en un sistema socialista se eliminan la propiedad privada de los medios de producción, las libertades económicas y de comercio, las utilidades y la competencia y se instaura un intervencionismo total del Estado a través de la planificación de la economía y de las demás actividades de carácter colectivo. La burocracia estatal es más abundante en una nación socialista que en una capitalista en razón del diferente grado de intervención del Estado. A la administración socialista frecuentemente se la acusa de centralismo, de prepotencia, de burocratismo y de manejo arbitrario. El dirigente comunista yugoeslavo Djilas afirma que, en estos regímenes, «la burocracia es una nueva clase que se ha apoderado de la propiedad colectiva, que goza de grandes privilegios y es voraz como la burguesía»(14).

En los sistemas económicos capitalistas se han establecido sistemas legales y sociales de defensa del ciudadano frente a los abusos de la administración. En los sistemas socialistas ello no es posible porque se identifica el bien público con las actividades de la administración y ésta y sus funcionarios están sometidos a un estricto régimen de control estatal. Los factores económicos determinan y condicionan muchas de las actividades de los servidores públicos, llegando en los casos extremos a la corrupción y a la venalidad. Como una de las tareas fundamentales del Estado es la de velar por el desarrollo armónico de su sistema productivo, es necesario tener claros los efectos que en la estructura económica general produce la implementación de políticas públicas económicas. Actualmente, buena parte del funcionamiento económico del país corresponde a medidas implementadas por el Estado a través de sus organismos especializados en la materia. Esta mediación se hace necesaria, especialmente en épocas de crisis, en las que el sector privado carece de medios suficientes para realizar inversiones altamente riesgosas, no productivas ni rentables, pero que constituyen la infraestructura necesaria para el buen funcionamiento de Colombia. Tal es el caso de la red de carreteras, de hospitales, de establecimientos educativos, de la industria petroquímica, etc. Analizando un ejemplo concreto, podremos darnos cuenta de la estrecha relación existente entre los principios económicos de esta ciencia y el campo de aplicación y estudio de la administración pública. Tomemos el caso de un alza de salarios para los empleados del sector oficial. Esta medida, que aparentemente tiene implicaciones sectoriales, contempla un efecto multiplicador en varios campos. En primer lugar, hay que tener en cuenta su impacto en el nivel general de precios, el aumento de los medios de pago, la inflación, los niveles generales de empleo, el aumento de los costos productivos, los niveles de demanda y oferta de bienes básicos y suntuarios, la influencia en los sectores productivos (agricultura, industria, servicios, etc). Polémica

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Una medida como la anterior que se toma dentro del contexto de la política económica, debe ser estudiada minuciosamente por el gobierno ya que debe ajustarse necesariamente a la estructura productiva del país. 6. ADMINISTRACION PÚBLICA Y PSICOLOGÍA El método de estudio de las ciencias naturales, basado en la experimentación y la medición, ha sido ampliamente utilizado para establecer una ciencia en la cual el carácter, el actuar y el modo de sentir del individuo tienen parámetros concretos de estudio. En este sentido, el psicólogo Wolff Werner opina que «la psicología trata de la conducta del hombre, de sus experiencias íntimas y de las relaciones entre ambas. También se ocupa de los órganos que ejercen influencia sobre la conducta y el comportamiento y de las conexiones de éste con el medio ambiente»(15). La determinación de una ciencia de la conducta del hombre incluye aspectos de su comportamiento, su actividad, sus procesos de aprendizaje, es decir, busca formar una verdadera teoría de la personalidad. Hoy en día, las corrientes que estudian el comportamiento humano se han impuesto. Se considera que las personas son fundamentales, tanto en la toma de decisiones como en su ejecución. La organización se continúa estudiando, dándole a los aspectos de la persona ya no un lugar secundario, como se hacía cuando se le equiparaba con las finanzas, el presupuesto o la contabilidad, sino un puesto de primera fila. El interés por la personalidad de los funcionarios ha abierto la puerta al análisis psicológico: por ello se han promovido estudios sobre las relaciones humanas, la actitud del hombre frente al trabajo, los factores que motivan al trabajador, el rendimiento, las expectativas frente a su trabajo, etc.

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El análisis de estos componentes ha redundado en que se le de una mayor importancia a la teoría de la organización y al desarrollo

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organizacional, o aquel orientado hacia el cambio de valores, estructuras, actitudes y adaptación a los cambios. La participación de los habitantes de un país en la toma de decisiones y en la ejecución de las mismas por parte de los funcionarios públicos, ha sido buscada por todos los medios posibles: elecciones, plebiscitos, referendos, consultas populares, iniciativa legislativa y constitucional, cabildos abiertos, revocatoria del mandato, juntas de vecinos, acción comunal, juntas administradoras locales, acciones cívicas y de autogestión, presupuesto y planeación participativa y veedurías. Para quienes detentan el manejo del Estado, el conocimiento de las conductas humanas es un instrumento eficaz en esa tarea, máxime en los tiempos modernos cuando el correcto manejo del personal puede ser un factor de éxito o de fracaso para la organización, tal como lo afirma Peter Drucker, en su libro La Gerencia. El problema de la conducción de las instituciones del Estado radica, entre otros puntos, en la poca capacidad en el manejo de personal por parte de sus líderes y en la falta de conocimiento de las conductas individuales, las necesidades de los trabajadores, sus expectativas frente al trabajo, sus motivaciones, es decir, la falta de conocimientos respecto de la así denominada psicología del trabajo. La psicología individual y social son dos aspectos importantes en el manejo de los asuntos públicos, ya que dentro de su configuración como disciplina se han realizado varias e importantes investigaciones, que nos ayudan a entender el comportamiento del hombre. Dentro de estas investigaciones, las relativas al liderazgo y la jefatura son las más amplias ya que establecen un prototipo de conducta de estas personas. Al respecto Homans, estableció las siguientes normas sobre la jefatura:

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«1. El jefe mantendrá su propia posición. 2. El jefe se atendrá a las normas de su grupo. una eficiente administración. Los experimentos de Hawthorne demostraron que los aspectos no económicos del trabajo son de gran significación y las motivaciones del empleado son decisivas para entender el comportamiento de la organización.

3. El jefe guiará. 4. El jefe no dará órdenes que no sean obedecidas. 5. Al dar órdenes, el jefe utilizará vías predeterminadas. 6. El jefe guardará las debidas distancias con sus empleados en los acontecimientos sociales. 7. El jefe no reprochará ni, en general, alabará a un miembro de su grupo delante de los demás miembros. 8. El jefe tendrá en cuenta la situación general de los empleados. 9. En el mantenimiento de la disciplina, el jefe se preocupará de infligir castigo y crear las condiciones favorables para que el grupo se discipline a sí mismo. 10. El jefe escuchará a sus subordinados. 11. El jefe se conocerá a sí mismo»(16). Estas pautas de mando y dirección enunciadas por Homans sirven como hipótesis de trabajo que se puede comprobar en el manejo de cualquier entidad pública. La escuela de relaciones humanas ha destacado el comportamiento del empleado como uno de los aspectos clave de

Sin ninguna duda, de los elementos que se configuran para conformar una buena administración el aspecto humano juega un papel importantísimo por el hecho de ser la parte dinámica de este proceso y del cual dependen los resultados mostrados al público. El buen administrador debe tener en cuenta desde los aspectos biológicos del comportamiento, la influencia recibida del medio ambiente, la motivación interna y externa, hasta temas propios de la psicología como son las conductas emocionales, las frustraciones, los conflictos familiares y laborales, los procesos de aprendizaje, etc. La integración de las denominadas ciencias del comportamiento con la administración pública busca crearle unas mejores condiciones de trabajo al empleado, de acuerdo con sus expectativas laborales y los fines de la organización; además persigue el que los servidores públicos alcancen una mayor eficiencia a través de su propio trabajo, es decir, mediante la integración del empleado con la institución. Dicha integración constituye un instrumento esencial para la dirección, ya que le permite moverse en un medio ambiente de conflicto en relación con el manejo del personal, con el sindicato y con respecto del público.

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Para Gurtvich, «la sociología es la ciencia de los fenómenos sociales totales, a escala no solo de las sociedades globales globales..

7. ADMINISTRACION PÚBLICA E HIST ORIA HISTORIA El continuo interés por las actividades del hombre, ha llevado a consolidar una permanente búsqueda e investigación de su pasado en la que se hagan relatos ordenados en un cierto orden cronológico y que a la vez sean verídicos. Este proceso ha abarcado desde los comienzos mismos de la humanidad hasta nuestros días. Raymond Aron escribió que «la historia es la reconstrucción de la vida de los muertos, realizada por los vivos y para ellos mismos» y que la historia comienza reaccionando contra las transfiguraciones imaginativas del pasado. Es decir, se esfuerza en establecer o reconstruir los hechos según las técnicas más rigurosas, fija la cronología y toma los mitos y las leyendas con el fin de llegar a la tradición y de ahí el hecho que le dio nacimiento. Recordando la famosa máxima del historiador positivista Leopoldo Ranke, la fórmula suprema del historiador es la de saber y hacer saber cómo han sucedido los hechos. La realidad pura es su objetivo final, su único objetivo.

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Los resultados obtenidos han sido considerados de esta manera: «gracias a las conquistas de la ciencia, a pesar de las inmensas lagunas de nuestro saber, por primera vez en la historia se ha formado una imagen de la mayor parte de las civilizaciones muertas (…) ciertamente, ningún historiador consigue dominar el conjunto de los materiales acumulados. El triunfo de la ciencia histórica conlleva el de los especialistas (...) El pasado

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que ha desaparecido en la nada pero que está parcialmente fijado en los monumentos y en los escritos, ha sido poco a poco reconstruido en sus dimensiones exactas, en sus perspectivas infinitamente variadas, por la paciente curiosidad de generaciones de historiadores»(17). Guillermo Bauer nos da una definición bastante completa cuando afirma que la «historia es la ciencia de describir, de explicar y de comprender los fenómenos de la vida en cuanto se trata de los cambios que lleva consigo la situación de los hombres en los distintos conjuntos sociales, seleccionando aquellos fenómenos desde el punto de vista de sus efectos sobre las épocas sucesivas o de la consideración de propiedades típicas, y dirigiendo su atención principal sobre los cambios que no se repiten en el espacio y en el tiempo»(18). A pesar de que, para entender a cabalidad las instituciones administrativas, la historia ha suministrado valiosas informaciones, durante mucho tiempo la administración pública se ha estudiado, principalmente, a partir de la realidad y en los hechos prácticos, es decir, sin tener en cuenta su contexto histórico. Harvey Mansfield sugiere que es posible derivar de la historia administrativa apreciaciones filosóficas, entendiendo estas como aquellas «observaciones o conclusiones generales, que aunque no deciden cosas concretas, ayudan a establecer un modo de comprensión, en asuntos laborales, para mejorar el trabajo mismo. Además, se incluyen las técnicas de resolución de problemas o actividades analíticas que permiten obtener lecciones o conclusiones, concernientes a la administración misma, al medio político o legal y a las técnicas administrativas; es decir, si usted tie-

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dirá con las otras ciencias sociales, siendo por ello necesario precisar su objeto de estudio.

ne que hacerlo otra vez, hágalo de este modo, en un plano de igualdad con las técnicas de la fábrica, almacén o del granjero cultivando sus mieses»(19 ). Para la administración pública, la historia es mucho más que el estudio sistemático de las relaciones sociales, puesto que ella aporta elementos de juicio, proporciona datos, y ayuda a establecer características comunes a las distintas sociedades. Aunque esta relación parece elemental, si no se toman en cuenta los aspectos históricos, muchas de las medidas adoptadas a nivel gubernamental pueden fracasar, ya que los lineamientos seguidos por el Estado son el resultado del medio social y económico que ha marcado sus pasos. Tal como lo mencionamos en el capítulo II, la administración pública actual es el resultado de un largo proceso de formación al que han contribuido diferentes culturas, en especial aquellas que tuvieron formas de organización y de gobierno altamente desarrolladas. Es el caso de civilizaciones como la china, la grecoromana, la persa, la egipcia, entre las más representativas, o de la hispánica de tanta influencia en Colombia. En nuestro caso, este acervo cultural, que viene desde la época precolombina, mezclado en la colonia, ha sido integrada, consolidada y perfeccionada en la República hasta alcanzar la organización que hoy en día la distingue. 8. ADMINISTRACION PÚBLICA Y SOCIOLOGIA Aparentemente existe una dificultad en la conceptualización de la sociología, que lleva a múltiples apreciaciones y conduce a una imprecisión sobre su objeto de estudio. Si se define la sociología como el estudio de la sociedad, se confun-

Desde sus primeros años, esta disciplina delimitó claramente sus investigaciones y determinó sus características propias con el fin de dar un sólido fundamento a la organización de la sociedad. Dentro de esta formación el papel de líder del Estado conjugaría de manera perfecta aspectos como la religión, la comunicación, el lenguaje, el derecho y el trabajo, entre otros. Su objeto sería, por lo tanto, esbozar en forma sistemática, una teoría propia de la sociedad que tuviese en cuenta sus características internas y el aporte de las demás ciencias. La sociología se entiende hoy como el estudio de los fenómenos socioculturales y de la interacción entre los individuos y su medio ambiente. Inkeles afirma que la «sociología es el estudio de los sistemas de acción social y de sus interrelaciones. Entre estos sistemas encontramos como los más importantes, en orden creciente de tamaño y complejidad: los actos sociales individuales, las relaciones sociales, las organizaciones e instituciones, las comunidades y las sociedades»(20). Para Gurtvich, «la sociología es la ciencia de los fenómenos sociales totales, a escala no solo de las sociedades globales, sino también de las clases sociales, los grupos y las sociabilidades»(21). Leclerq la define como «la ciencia que estudia los hechos humanos, en sus relaciones con la vida común, en razón de que ellos dependen de ésta y ésta de ellos». Por hechos o actos humanos se debe entender, según la apreciación sociológica Leclerq, no solamente los hechos de los hombres sino todo lo que resulta de éstos, en su relación con las instituciones, monumentos y productos de la industria humana»(22). Las definiciones sobre lo que es la sociología son tan numerosas y tan disímiles que sería tarea muy dispendiosa enumerarlas. De cualquier manera que la definamos, lo fenómenos sociales son un obligado tema de estudio para la administra Polémica

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ción pública porque son su razón de ser. Además, la sociología ha creado un importante marco conceptual (por ejemplo acción, control, conflicto, social, agregados culturales, grupos, cambio, movilidad, valores, sociedad, liderazgo, etc) y métodos de estudio e investigación (estructuralismo, funcionalismo, histórico, comparativo, sistémico, etc) que son frecuentemente utilizados en las investigaciones que se llevan a cabo en las organizaciones públicas. Particularmente útil ha sido el esquema de estudio realizado por el sociólogo Max Weber sobre burocracia, la cual concibe como aquella parte de los funcionarios, ya sea de una entidad pública o privada, que están organizados jerárquicamente con base en una serie de actividades claramente determinadas. El comportamiento de la burocracia, sus rasgos característicos, la situación del funcionario dentro del contexto organizacional, sus efectos sobre el desarrollo normal de la administración pública y la consolidación de la misma como estrato social, son algunos de los muchos elementos que revisten gran interés para el Estado y la administración pública. Íntimamente unido a lo anterior está el estudio tipológico de los líderes, ya sean éstos autocráticos, democráticos, liberales o burocráticos. La actitud que muestran estos frente a la organización, al trabajo, a sus compañeros, puede ser utilizada en favor de los intereses generales en cuanto se pueden canalizar sus cualidades, cómo por ejemplo en la consolidación de grupos informales.

Particularmente útiles han sido los aportes de la sociología a las organizaciones, lo que ha facilitado el desarrollo de una teoría sobre el comportamiento de las mismas. Para Chevalier, «el postulado sobre el cual reposa la sociología de las organizaciones afirma que el funcionamiento de una organización no puede ser comprendido teniendo en cuenta únicamente reglamentos explícitos que la gobiernan. Y las indicaciones que suministran deben ser completadas y aún corregidas por un análisis de las motivaciones de los comportamientos y de las estrategias de los actores en presencia. Las organizaciones son unidades sociales complejas, formadas de individuos y de grupos, cuyos intereses no coinciden necesariamente y que en sus esfuerzos para conseguir sus fines pueden entrar en conflicto. En estas condiciones el organigrama oficial refleja imperfectamente la estructura real de una organización. El comportamiento de los agentes no está regulado únicamente por la función sino también por factores personales; las relaciones de los agentes dependen de elementos afectivos: prestigio, solidaridad, rivalidad y necesidad del servicio. Los objetivos de cada grupo y las estrategias que desarrollan pueden estorbar el cumplimiento de los objetivos de la organización y engendrar disfunciones graves e imprevistas»(23). 9. RESUMEN

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Otro elemento de gran ayuda son los estudios realizados sobre la estratificación social. A partir de ellos, por ejemplo, se ha conformado la actual estructura tarifaria empleada en gran parte del país para el cobro de los servicios públicos domiciliarios esenciales, como el agua, la energía eléctrica, la recolección de basuras, el alcantarillado; para el cobro de impuestos como el predial o la contribución de valorización y, para establecer el SISBEN o sistema para ordenar a las personas según su nivel de vida o de pobreza y para seleccionar los beneficiarios de los subsidios de gasto social en salud, educación, vivienda o bienestar familiar.

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Las ciencias sociales se pueden definir como aquellas que estudian la estructura de las sociedades, sus factores y la influencia ejercida en el comportamiento humano. La relación de las ciencias sociales con la administración pública se resume como sigue. Existe una marcada influencia del derecho en la administración, ya que a través del derecho constitucional se determina el marco de referencia de la administración pública y se plantean y resuelven los problemas fundamentales de la organización del Estado. El derecho administrativo, definido como aquel que se aplica a la administración, es necesario estudiarlo si se

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quieren conocer las entidades, los servicios públicos, las actividades administrativas de sus servidores y las políticas públicas. La incidencia de la ciencia política sobre la administración pública se manifiesta a través del estudio de los partidos políticos, los grupos de presión, la opinión pública y la participación ciudadana en el gobierno y la administración. La administración pública ejecuta las decisiones gubernamentales y legislativas y dentro de ellas ocupa un lugar preponderante el desarrollo y el crecimiento económico. Del comportamiento económico depende el grado de desarrollo de un país y de sus habitantes. Esto hace necesario contar con una infraestructura básica para el desenvolvimiento de los aspectos productivos. Los estudios realizados por la psicología sobre la jefatura, la motivación, las técnicas de entrevista, el entrenamiento y la escogencia de los funcionarios son un aporte sustancial para el manejo del personal que labora al servicio del Estado. Conocer el desarrollo de los mecanismos administrativos del Estado implica ubicarlos dentro de un contexto histórico para que las observaciones, conclusiones y recomendaciones se ajusten a la realidad sociopolítica del país. Los estudios sociológicos sobre la burocracia, las tipologías de los líderes, los grupos y la estructura social contribuyen a la comprensión del comportamiento social de los empleados y las instituciones estatales.

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NO TAS NOT 1. BOURDEA U, Georges, Méthode de la science politique, París, Dalloz, 1959, pág.56. BOURDEAU 2. bis HERV AD A, Javier, ¿QUÉ ES EL DERECHO?, Bogotá, Edit. Temis,2005, págs. HERVAD ADA 13 y ss. 3. GEORGES RIPER T y BOULANGER RIPERT BOULANGER, Jean, Tratado de derecho civil, Buenos Aires, Ediciones la Ley, 1965, págs. 4-5. 4 bis BONNECASE, BONNECASE Julien, Introducción al estudio del derecho, Bogotá, Edit. Temis, 2000,págs. 2 a 4 y 220. 5. BURDEA U, op. cit., pág. 136. BURDEAU 6. RODRIGUEZ RODRIGUEZ, Libardo, Elementos de derecho administrativo, Bogotá, ESAP, 1984, pág. 1. 7. DE LA UBADERE LAUBADERE UBADERE, Andre, Manual de derecho administrativo, Bogotá, Temis, 1984, pág. 1. 8. bis Sobre este tema puede consultarse a FERNANDO GALVIS GAITÁN Manual de ciencia política, Bogotá, Edit. Temis, 2005. 9. BURDEA U, Georges, op. cit.,pág.50. BURDEAU 10. PREL OT, Marcel La ciencia política, s.p.i., pág.50. PRELO 11. BARRE, BARRE Raymond Economie politique, Paris, PUF, 1964, pág. 12. 12. MARX, MARX Kart, Contribución a la crítica de la economía política, Medellín, Editorial La Oveja Negra, 1968, pág. 3. 13. MANUAL DE ECONOMIA POLITICA, POLITICA Buenos Aires, Editorial Cartago, 1958, pág. 15. 14. DJILAS, DJILAS Milovan, La nueva clase, Buenos Aires, Editorial Sudamericana, 1963, pág. 65. 15. WOLFF, WOLFF Werner, Introducción a la psicología, México, Fondo de Cultura Económica, 1969, pág. 7. 16. W ALDO WALDO ALDO, Dwight, Estudio de la administración pública, Madrid, Aguilar, 1964, pág.109-110.

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17. ARON, ARON Raymon, Dimensions de la conscience historique, París, Union Génerale d’éditions, 1961, págs. 12-14.

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18. BAUER, BAUER Guillermo, Introducción al estudio de la historia, Barcelona, Bosch, 1967, pág. 10. 19. W ALDO WALDO ALDO, op. cit., pág. 101. 20. INKELES, INKELES Alex, ¿Qué es la sociología?, México, Uthea, 1965, pág. 32. 21. GUR TVICH GURTVICH TVICH, Georges, Traité de sociologie, Paris, PUF, 1962, pág. 157. 22. LECLERQ, LECLERQ Jacques, Introduction a la sociologie, Louvain, Nauwelaerts, 1963, pág. 93. 23. CHEV ALIER CHEVALIER ALIER, Jacques y LOSCHAK, Daniel, La science administrative, París, PUF, 1980, pág. 25.

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Educación: El encanto del desencanto

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Abdón Alejandro Poveda Gómez*

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EDUCACIÓN: EL ENCANTO DEL DESENCANTO1 Algunas ideas sobre la problemática que sugiere el proceso de enseñanza – aprendizaje La educación parece ser, y seguramente lo será, una invitación a gozar del dulce encanto del desencanto: el encanto de aprender, para comprender que lo aprendido siempre abrirá una posibilidad de avanzar o, sencillamente, descubrir la necesidad de conocer, saber y construir. Desde otra mirada, el encanto del desencanto surge sin duda de ese élan retador que habrá de despertar el ánimo hacia las búsquedas sugeridas cuando se percata que lo aprendido, no era tal. No se aprendió, por ejemplo, que el mercado expresa en si una compleja red de relaciones, simplemente por cuanto sólo se “enseñó” la plaza. El Diplomado en Docencia Universitaria al cual fuimos invitados por la ESAP, si bien no resolvió la pragmática de las técnicas docentes (como debía ser un diplomado en la instancia de la educación superior), permitió desde la intervención de los participantes, discutir acerca del carácter de la educación, el conocimiento y las prácticas que acercan el sujeto al objeto, así como el ser al conocer. De hecho, el método integra, desde la concepción misma de eso que se supone la realidad, el proceso de construcción y apropiación del conocimiento, lo que por ende reclama (desde el método) prácticas y formas concretas de enseñar y de aprender o de aprender para enseñar. Tal vez sea una verdad ignota (¿o será de a puño?) aquello de que no se puede enseñar lo que no se ha aprendido. Hay sin duda una diferencia sustancial entre reproducir y producir, así lo primero se haga

mediante el uso de las más modernas y contemporáneas didácticas, se apele a la elaboración de muy estéticos mapas conceptuales, se sigan las enseñanzas de Piaget o de Gardner o, incluso, se “aplique” la lógica dialéctica. El espacio del Diplomado se construyó entonces, a partir de ese compartir de hechos, prácticas y saberes con compañeros de Pereira, Barranquilla y Bogotá. Considero, en lo personal, que buena parte de los requerimientos formales de participación real, mediante reflexiones, acotaciones y desarrollos de los temas propuestos, se dieron con creces durante el desarrollo del curso, incluyendo la presentación sobre el tema del aprendizaje significativo. Para esta reflexión final retomase el documento sobre educación precaria, el cual compartí con todos por la vía de la dirección electrónica del grupo. I.- La cuestión de contexto La educación, en términos del hacer, es decir, del educar, del formar, del instruir y del enseñar, parece debatirse entre un complejo de relaciones y decisiones mas que dicotómicas gradatorias y funcionales, a partir de las cuales se pretende entender la realidad del proceso. De una parte, se reconoce el carácter único del ser humano como

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*Administrador Público - DTC Desarrollo , Profesor titular de cátedra, ESAP. alejandrociudadano@yahoo.com

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1 Documento presentado como requisito para optar al Diploma en Docencia Universitaria. ESAP, 2006

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irrepetible, trascendente, dueño del libre albedrío y, en ocasiones, digno; pero, a la vez, las técnicas (¿respondiendo ellas a las políticas?) de enseñanza, antes que abordar el diseño de estrategias pedagógicas que permitan articular el proceso a las condiciones concretas (psicosociales, ambientales, económicas y culturales en un contexto territorial concreto, por ejemplo), centran su interés en definir e imponer modelos pedagógicos, los cuales habrán de ser abordados con el auxilio de didácticas planteadas como las herramientas metodológicas relacionadas con la funcionalidad del modelo. Se trata de hacer del “alumno” un ser a imagen y semejanza del profesor, el cual a su vez debe serlo en relación con lo que se impone como válido y único en la sociedad. En general, parece ser que la preocupación de las metodologías de enseñanza – aprendizaje (que no del método) parten del principio mismo del orden, no como reconocimiento del equilibrio a partir de la diversidad, sino precisamente del equilibrio en la unidad y la unicidad. Es decir, conciben la educación como un problema de conducta y conductas, de lo funcional e infuncional, de lo competente y lo incompetente, todo frente a un “modelo” único. De cara a posturas como las de Burrhus Frederic Skinner, resulta reconfortante revisar planteamientos como los de Michel Foucault, Thomas Szasz, e incluso John Laing, quienes de una u otra forma aportan importantes discusiones acerca de la diversidad del ser, desde la destrucción del mito de la enfermedad mental o de lo comúnmente aceptado. La educación no puede ser, en manera alguna, el principio de la acumulación de aprendizajes, sino el fundamento mismo del conocimiento, razón por la cual la búsqueda esencial ha de ser aquella que propicie espacios para comprender de manera crítica, para pensar y, por ende, para crear.

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En campos tan “pragmáticos” como el de la ADMINISTRACIÓN PÚBLICA, la disyuntiva tiende a plantearse en el plano del cómo hacer, más que en el de qué hacer; más en el campo restrictivo de los instrumentos y de las técnicas que de

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la decisiones que guiarían el uso de unas u otras técnicas, así como de unos u otros de esos instrumentos. La cuestión tiende a complicarse en el momento mismo en que se “derrumban” los paradigmas de “Estado”, ese que se concibe como hecho inamovible, pero que pese a todo “se mueve”, y cuando se “descubre” que lo importante no parece ser el Estado como aparato, sino la gente como base fundamental de la construcción del Estado.

II.- FFragmentación ragmentación social y subjetivización del objeto social La educación, signada por los requerimientos económicos del modelo dominante, hace del acceso al servicio una simple “relación de mercado” en la cual los usuarios demandantes del servicio intentan adquirir una cierto ratio de la oferta a partir del espacio social propio que le ha sido creado y debe estar en plena capacidad de reproducir y recrear de manera competente competente. Hablamos, por ejemplo, de la preparación para la maquila, la formación de consumidores netos de tecnología y de asimiladores de formas culturales y de comportamientos globales. Se trata de esa educación que desconoce, porque así ha de ser, los fundamentos éticos éticos, estéticos y didácticos que sustentan la formación y la consolidación de las diversas formaciones sociales. Desde una perspectiva sociológica, la educación, entendida incluso como “subsistema” social2 , debe ser el motor de la consolidación de identidades, más allá de la simplicidad de la representación- forma de lo social, como lo pretende el conductismo funcional positivo cuando afirma que

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Ver: VARELA, Julia. Sociología de la educación. Algunos modelos críticos. Diccionario crítico de ciencias sociales. Universidad Complutense de Madrid, S. F. (www.ucm.es).

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L a educación no puede ser ser,, en manera alguna, el principio de la acumulación de aprendizajes, sino el fundamento mismo del conocimiento.

el individuo debe ser adaptable y adaptado a lo que se supone es el “orden” normal de la sociedad. La escuela no tiene en cuenta lo pluricultural, ni mucho menos lo multiétnico de las sociedades, puesto que pone en práctica esquemas únicos y excluyentes, que están muy lejos de construir desarrollo social. Otro tema relevante para nuestras escuelas es el de la educación en contextos de multiculturalidad. Sólo en los últimos 20 años se está atendiendo sistemáticamente a una condición básica de esta región, su multiplicidad de etnias, lenguas y dialectos conviviendo en los mismos espacios sociales y físicos, y asistiendo a las mismas escuelas. Países emblemáticos al respecto son Bolivia, Colombia, Ecuador, Guatemala, México y Perú, los que concentran al 90% de las aproximadamente 4000 etnias de América Latina. Hoy vemos que el mecanismo que reproduce la desigualdad de oportunidades a nivel étnico en la escuela es el mismo que produce la desigualdad social. Se cuenta con estudios de discriminación que demuestran que efectivamente los maestros de alumnos indígenas tienen menos expectativas de resultado con respecto a los alumnos indígenas que a los no indígenas (UNESCO-Santiago)3 . La educación, justificada en la pretendida universalidad de la ciencia, así como en la “neutralidad” de la tecnología, desconoce por tanto la diversidad, constituyéndose así en un mecanismo que fracciona aún más las sociedades y acelera la exclusión. Tal situación se da por cuanto los denominados modelos pedagógicos responden a una for-

ma social y económica única -necesariamente la dominante - y responden, como lo plantea entre otros Pierre Bourdieu, a los propios intereses de quienes diseñan la política en nombre del capital. En casos extremos, como los de la “educación” indígena a cargo de comunidades religiosas o agencias del Estado, o los de la educación básica dirigida a sectores urbanos pobres mediante colegios públicos en concesión, se ejemplariza el proceso de construcción de formas y espacios de exclusión y fragmentación social generados a partir de la educación misma. De una parte, el educando y la educanda son abruptamente apartados de sus valores de sociedad, de familia, e incluso individuales, es decir, se les cambia sin ofrecer alternativa viable a sus patrones y formas de vida económica y de sus relaciones con el ambiente: todo ello es sustituido por un mundo que, en suma, les es extraño. En segundo lugar, la educación los prepara para asumir unos roles restringidos acordes con las propias demandas del capital y sus necesidades de acumulación. En resumen, las personas salen de su entorno socio-ambiental, pero no acceden al nuevo medio, supuestamente avanzado y moderno salvo en casos excepcionales, determinados por las dinámicas del mercado, En la justificación del pro

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CUSATO, Sandra. Sociología de la educación. Producción de información para la formulación de política educativa hoy. Revista Digital UMBRAL 2000. No. 12 de Mayo de 2003. (www.reduc.cl)

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ceso educativo, se accede a él, se invierte algo con el propósito de recuperar esa inversión en la vida productiva. En este sentido, la educación, como parte del conjunto de ofertas mercantiles, en vez de ser un “factor” constructor de sociedad y motor del desarrollo integral, se consolida como un instrumento de exclusión social, dinamizador de las manifestaciones de fragmentación social. La educación por competencias, por ejemplo, es un seductor inductor de ese proceso de fragmentación social en tanto que hace de la persona un ente individual que se enfrenta al mercado en franca lid con sus congéneres. En esta instancia, la calidad se asume como la cobertura, es decir, que una institución educativa presenta mayores índices de calidad, cuanto más eficiente es el gasto unitario por alumno, lo que sólo es posible con mayor cobertura, un uso intensivo del capital fijo y más elevada carga laboral.

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La calidad, por su parte, además de concebirse y medirse a partir de factores relacionales de tipo cuantitativo, estructurados con base en consideraciones centristas, centristas se convierte en un parámetro de medición y comparación de la gestión administrativa administrativa, técnica y financiera al interior de las instituciones educativas, con fines de auditoria y calificación de los agentes responsables de la gestión del servicio educativo. Poco o nada importa si esa educación responde a los requerimientos impuestos por las cuatro di-

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mensiones a las que se hizo antes referencia; de igual forma, cuestiones tales como la apropiación social o los efectos e impactos de la educación resultan ser sólo elementos circunstanciales que, en manera alguna, “afectan” eso que se ha definido como la calidad de la educación. III.- La política educativa en el contexto de un modelo económico Las reglas del mercado definen las condiciones de la asignación sectorial y territorial de recursos, al tiempo que ordenan, en relación con los propósitos del capital, los elementos programáticos de la educación. Ello resulta claro en nuestra experiencia particular de Colombia. En nuestro caso, se descentraliza la responsabilidad de gestión que le compete al Estado, centralizando de manera monolítica en el gobierno nacional el diseño de las políticas educativas, así como de los mecanismos de financiamiento y evaluación de la gestión educativa en todos sus niveles. La descentralización implica la mayor participación de las entidades territoriales, así como también, y fundamentalmente, la de los ciudadanos, entendida esta participación más en lo que atañe a los modelos de mercado que operan en la prestación del servicio educativo que en la gestión democrática de las instituciones educativas. Entre otras palabras, la participación es mayor cuanto mas amplia es la inversión privada en educación y, claro está, cuando los usuarios del servicio contribuyen en mayor grado al financiamiento del costo educativo.

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académicos y subsidios a la demanda, entre otros.

La definición del modelo de descentralización pasa por el ajuste integral de la organización social y política, en lo económico y lo territorial, a los esquemas de mercado, teniendo como base la acelerada reestructuración del Estado, cuantitativamente (tamaño, como petición de principio) y cualitativamente (grado de intervención del Estado) pérdida del papel asignador o indicador en la economía el cual se cede a la mano mágica y omnipresente del mercado mercado)* En este sentido, el eje determinante del desarrollo territorial lo constituye la capacidad de respuesta de cada territorio a las exigencias del modelo económico de mercado, el cual es, por antonomasia, centralizador y concentrador. La noción de gasto eficiente y de aprovechamiento de las economías de escala está ligada a la de agregación de oferta, así como a la de concentración de la demanda.4

c ) Contratación con o privados privatización. De una u otra forma, cuando se establecen techos rígidos de gasto público, ligados a mecanismos retributivos de prepago, copago y tarifas, se abre un espacio de privatización. Desde el punto de vista institucional, la contratación con privados o la concurrencia de operadores privados plantea una de las salidas compatibles con el modelo. De manera congruente con la naturaleza concentradora del modelo económico, la descentralización pierde sentido en relación con los propósitos de equilibrio ambiental, social y territorial en los que originalmente está inspirada. La política educativa se construye, entonces, a partir de y como factor fundamental para el desarrollo de dicho modelo económico.

Las tendencias que el modelo sugiere, en materia de prestación de los servicios sociales, inscrita, todas ellas en el marco de los esquemas retributivos, apuntan hacia una: a) Especialización en materia de responsabilidades y tareas. El municipio, como instancia de gobierno, no dicta clases, como tampoco atiende la consulta externa. Tales labores competen a las instituciones educativas, de una parte, y a las instituciones prestadoras de salud, administradoras del régimen subsidiado y las EPS, entre otras. b) “Empresarización “Empresarización”” en las instancias prestadoras de servicios servicios. Organizaciones de capital público, privado, mixto o de la economía solidaria, con carácter empresarial, autónomas, directamente o por contrato, prestan los servicios mediante mecanismos tarifarios, basados en tarifas directas, contribución o pago de aportes previos, copagos o cuotas moderadoras, derechos

De acuerdo con los datos oficiales, el “gasto” público5 ha presentado en pesos corrientes, una fuerte tendencia a la reducción, a partir del año 2001, manteniéndose casi constantes las coberturas en los diversos niveles de la educación.

*

POVEDA GÓMEZ, Abdón Alejandro. La organización de los servicios sociales en el marco de la descentralización. ESAPUE-DFP-OEI.Tunja 2002

4

En el caso de la atención de las necesidades básicas de los pobres, así como al suministro de servicios colectivos, el criterio de eficiencia indica que cuanto más se puedan disminuir los costos unitarios, más cobertura y demanda podrá haber de los mismos. Sale más barato atender pobres concentrados que a los mismos dispersos por el territorio.

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Debería leerse INVERSIÓN PÚBLICA; sin embargo, frente a la guerra, por ejemplo, la educación es para el Estado un gasto sujeto a recortes por razones de “salud fiscal” y equilibrio monetario.

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En el 2002, tal “gasto” se ubica a un nivel inferior al que se tuvo en 1998. Si se toma el mismo dato en términos reales, se mostraría una caída dramática del financiamiento estatal de la educación en Colombia, al punto que lo destinado para el sector por parte del gobierno en el 2002 sería apenas ligeramente superior (en menos de 2%) a lo asignado en 1995. En virtud de la orientación sectorial, ya no territorial, de las políticas sociales impuestas en virtud de los acuerdos de crecimiento y estabilidad monetaria y fiscal firmados con el FMI, las entidades territoriales pierden en la práctica el ejercicio de su autonomía de regencia (agente principal) que tenían antes del endurecimiento del ajuste (décadas 80-90). Por la vía del condicionamiento de la distribución de recursos (de la nación hacia las instituciones educativas en las entidades territoriales), mediante criterios lineales de asignación per cápita (costo/año/alumno) por eficiencia económica y marginalmente por calidad se intenta negar cualquier tipo de definición autónoma, sea ésta de tipo institucional o de concepción de escuela, que responda a las características de multietnicidad y pluriculturalidad presentes en la conformación de nuestras sociedades. III.- Precarización de la educación y traeducador.. Miserias del bajo precario del educador saber hacer La educación, como derecho fundamental y base fundamental de la construcción de un proyecto de sociedad, termina siendo un simple servicio sometido, dentro de los limitantes que de alguna manera impone la naturaleza del proceso, a las reglas del mercado. ¿P or qué la educación puede ser ¿Por precaria? Y qué es lo precario?

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· En primer lugar, lo precario alude a la limitación significativa de los recursos que se asignan para educación, tal como se hace evidente en la gráfica anterior, Si nos atenemos al principio según el cual “los precios asignan recursos”, la educación es aún más precaria cuanta más pobreza exista en un país o en un territorio. De una parte, las posibilidades de inserción eficiente y rentable

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de los pobres en el mercado resultan relativamente bajas, razón por lo cual la inversión en educación (de calidad) tendría tasas de retorno bajas o negativas, mientras que en otros sectores con mayores posibilidades de acceso al circuito económico y con niveles de aprestamiento altos (incluyendo la nutrición), esa inversión tendría tasas de retornos altas. · En segundo lugar, lo precario de la educación se centra en la naturaleza misma de la política, la cual busca adecuar la sociedad a las necesidades de adopción y consumo de desarrollos y tecnologías que el mercado global ofrece a las sociedades menos desarrolladas; así, lo precario se arraiga en la poca sostenibilidad y la proyección limitada de la política. · En tercer lugar, lo precario de la educación va de la mano con lo precario del trabajo docente, el cual se asume, de manera permanente, bajo la condición de provisionalidad, en el tiempo y en el espacio académicos. El trabajo docente se asimila, para efectos de contratación, al trabajo concreto que se ha de realizar en un espacio físico (un curso, grado o semestre) y dentro de un tiempo delimitado (horas cátedra efectivas), con un propósito determinado (“dictar” una “materia”), es decir, se establece una relación contractual por tarea y tiempo fijo y determinado, tal y como ocurre en cualquier actividad mecánica o repetitiva. Lo precario se manifiesta en la eliminación en la práctica de la carrera docente, la reducción o simplemente anulación de los tiempos de creación colectiva de conocimiento y, en fin, la interinidad del docente en una planta temporal. El trabajo precario, afirma Adrián Sotelo Valencia6 , tiene como característica central la pér-

6

SOTELO VALENCIA, Adrián. “La gestión del trabajo flexible en la mundialización del capital”. En: Revista Aportes. Facultad de Economía BUAP, Año VII, Número 21, p. 69, México (www.aportes.buap.mx)

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La educación, como derecho fundamental y base fundamental de la construcción de un proyecto de sociedad, termina siendo un simple servicio sometido.

dida de derechos contractuales y jurídico-laborales, propios del mundo del trabajo. Los elementos consustanciales a la actividad creadora y a lo intelectual, tales como el pensamiento crítico y la capacidad racional de identificar la realidad, se proscriben casi por completo en el ejercicio académico y sólo se reconocen en ciertos niveles y en ciertos escenarios de la educación, de suyo fragmentada y fragmentadora, dirigida a sectores sociales “predestinados” al cumplimiento de responsabilidades de dirección en la sociedad y la empresa. De esta manera, tenemos hoy que por un lado se han desplegado en las comunidades académicas una diferenciación y segmentación mayores que poco tienen que ver con el desarrollo profesional y académico y más con el debilitamiento político del sector magisterial, y por otro una descomposición del ambiente académico y de la identidad institucional al promoverse una competencia feroz por los recursos limitados y manipulados con criterios de simulación académica7 . La formación de competencias académicas, técnicas o profesionales en las personas, no requiere de elaboración científica alguna; solo se trata de replicar, iterativa y mecánicamente, lo que la tecnología producida en el mundo desarrollado ofrece pero cubierto con el manto de los denominados “modelos pedagógicos” cuya esencia se ubica en lo acrítico y lo alienante de aquellos. En este sentido, la evaluación, vinculada a conceptos manipulados y tergiversados como los de calidad educativa o excelencia académica, se han convertido en artificios de control del trabajo y del funcionamiento general de las

instituciones, a través del uso de la entrega condicionada de los recursos presupuestales de acuerdo con la disposición a introducir los nuevos criterios de validación en el desarrollo de la tarea educativa8 . La formación científica permanente y continua del docente no hace parte ni del contrato ni de las necesidades del modelo educativo en todos los niveles; por esta razón se congela el escalafón de los maestros en la educación básica primaria y media. En el nivel superior (universitario), por su parte, simplemente se desconocen los derechos de escalafón por formación y por producción intelectual, mediante mecanismos como la contratación por hora cátedra, o el reconocimiento de unos puntos, por una sola vez, por publicaciones o por formación académica avanzada. Lo precario de la educación y del trabajo docente es precisamente lo que marca la diferencia entre la pobreza y el desarrollo: Una de las características más interesantes de la labor del educador japonés es que, a pesar de que el día escolar es más bien largo, el docente

7

RAMOS PÉREZ, Arturo. “El trabajo académico y el condicionamiento salarial en la educación superior”. Universidad Nacional Autónoma de Chapingo., México, Junio de 2004. (www.chicagococal.org)

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RAMOS PÉREZ, Arturo. Ibidem

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tiene períodos libres para la planificación de su labor y el intercambio profesional con sus colegas, algo que ciertamente no suele ser la norma en las escuelas occidentales. Según ha documentado Stevenson, los profesores asiáticos incorporan en su labor una gran variedad de estrategias de trabajo y utilizan más la discusión interactiva que la clase magistral9 . IV .- El porqué y el para qué de la eduIV.cación. Retos y desafíos del desarrollo social y humano a partir de una educación creadora Los Estados “miden” el éxito de la política social en materia de educación con base en resultados cuantitativos, tales como cobertura, o cupos demandados, eficiencia educativa (alumnos/ maestro y alumnos/aula), tasas de escolaridad y tasas de deserción, por ejemplo. Se declarará entonces que se cumple con las obligaciones que un país tiene en relación con la educación cuando se han superado los “índices” programados o los alcanzados en períodos anteriores. No importan, en un escenario tal, lo que se ha denominado los “aspectos subjetivos y los culturales” propios de la educación, como tampoco el proceso educativo en sí.

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La esencia de la política social en materia educativa, en la perspectiva del desarrollo integral de la sociedad, de la producción de capital social y del reacomodamiento de los países, frente al proceso de globalización, radica precisamente en aquellos aspectos cuya medición corresponde a

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esos indicadores denominados de segundo orden (apropiación, creación de conciencia, construcción de conocimiento), a la vez que su impacto no se mide en el exiguo horizonte de un período de gobierno o en el de la evaluación que los centros financieros imponen al financiamiento de la educación. Tal como se planteara en la Conferencia Mundial de Educación (1990), “la educación es condición indispensable, aunque no suficiente, para el desarrollo económico, social y cultural”10 . Se hace referencia a la calidad de la educación, más que a la cantidad de hechos en educación cación: “la calidad de la educación es un concepto normativo y multifactorial porque en su definición intervienen, al menos, dimensiones correspondientes a la filosofía, la pedagogía, la cultura, la sociedad y la economía. ” ... la educación es de calidad cuando está dirigida a satisfacer las aspiraciones del conjunto de los sectores integrantes de la sociedad a la que está dirigida; si, al hacerlo, se alcanzan efectivamente las metas que en cada caso se persiguen; si es generada mediante procesos culturalmente pertinentes, aprovechando óptimamente los recursos necesarios para impartirla y asegurando que las oportunidades de recibirla -y los beneficios sociales y económicos derivados de la misma– se distribuyan

9

FONSECA, Cleotilde. “ Educación y transformación socioeconómica: Algunas enseñanzas del caso japonés. En: Seminario Educación y Empresa, PNUD, República Dominicana, 1993.

10

Ver OEI. ”La educación como factor de desarrollo ”. V CONFERENCIA IBEROAMERICANA DE EDUCACIÓN. Buenos Aires, 1995. Documento de trabajo elaborado por Raúl Urzúa, Manuel de Puelles y José Ignacio Torreblanca. (www.oei.es)

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cual se reconoce el papel fundamental del conocimiento frente al desarrollo social y económico.

en forma equitativa entre los diversos sectores integrantes de la sociedad a la que está dirigida”11 . La educación ha de ser, en su esencia, el sociedad en su concepción inteproyecto de sociedad, gral, basada en la dignificación del individuo y en el reconocimiento de sus derechos y obligaciones como ser social en la perspectiva de la prevalencia del interés general sobre el interés particular. El carácter del proceso y sus alcances se definen a partir del tipo de persona que queremos formar como colombiano: un ciudadano preparado para la violencia, o un ciudadano preparado para la paz, el desarrollo y la convivencia ciudadana. Es posible afirmar un determinismo en la enseñanza tradicional en nuestros países, donde a pesar de las voluntades políticas manifestadas, no se logra el ideal de la equidad. El paso del niño por la escuela no supera las desigualdades socioculturales originales. No se observa cambio, y es tal la naturaleza de la influencia de las desigualdades sociales que aparecen casi como desigualdades naturales. Sin embargo se abre una ventana cuando algunos de los estudiosos del tema mencionan que las desigualdades pueden desaparecer mediante la acción pedagógica que permita a los miembros de clases socioculturales más bajas vencer su propia profecía autocumplida que los destina a la autoexclusión del sistema educativo de nivel superior12 . Habida consideración de que los derechos atienden a los principios de pluralismo y de singularidad, el marco general del desarrollo del derecho a la educación lo constituye el carácter pluriétnico y pluricultural de la nación colombiana, así como las especifidades regionales, las diversas concepciones del mundo y formas de producción del conocimiento. Todo esto debe refleeducativo cuya misión es jarse en el proceso educativo, formar personas para la convivencia social y el desarrollo integral de la sociedad, y dentro del

La misión se concibe como la «razón de ser» y «legitimación social» del proceso educativo en relación con los fines del Estado, dentro del marco del desarrollo y aplicación efectiva del derechodeber en términos de la integración de principios, fines, destinatarios y obligaciones, de una parte, pero también en relación con las necesidades y los propósitos sociales. La ciencia y la tecnología, la cultura, el deporte y la recreación, la comunicación y la información, el trabajo y la técnica, la estética, la ética y la didáctica, así como el comportamiento, la salud y demás manifestaciones propias de la vida social del individuo, constituyen el objeto del acto educativo educativo, cuyo ámbito supera la simple relación enseñanza-aprendizaje de la cual son directamente responsables la sociedad, la familia, el Estado y la institucionalidad educativa, es decir, los individuos y los medios involucrados en el proceso. El acto educativo adquiere sentido en tanto que fundamenta y se fundamenta en la construcción de los espacios éticos de los valores propios del individuo, individuo como tal y como ser social. En este ámbito, de por sí eje de la razón articuladora del acto educativo, es donde radica la responsabilidad social de la educación como generadora de prácticas, más que de competencias, tendientes a la creación de conciencia ciudadana y de comportamientos éticos de civilidad a partir del reconocimiento de la dignidad propia del individuo así como la del otro; ello implica, necesariamente el respeto de los derechos individuales y los colectivos, en un espacio complejo de solidaridades que conduzcan a la construcción de formas de integración horizontal de los grupos humanos y de las colectividades, en oposición a los procesos de fragmentación y de descomposi

11

UNIVERSIDAD IBEROAMERICANA. Desarrollo de una propuesta para la construcción de indicadores del impacto social de la educación en América Latina y el Caribe , México, D .F. Enero de 2003. (Proyecto dirigido por Carlos Muñoz Izquierdo)

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CUSATO, Sandra. Op. Cit.

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ción social que vivimos hoy por cuenta del modelo económico dominante. De hecho, la función social corresponde a la real construcción del acto educativo educativo, entendido éste no como el hecho de «trasmitir unos conocimientos», o de generar en el alumno unos compartimentos de memoria, sino en el de inducir en el alumno la apropiación de procesos que le permitan desarrollar su capacidad intelectual y su facultad de razonar? Digamos que lo social de la función del maestro se evidencia en el alumno cuando éste se siente tratado con respeto, en tanto que se rompe la rigidez unívoca del proceso tradicional de enseñanza-aprendizaje; en esta instancia, el alumno siente ser parte de la «escuela», entendida ésta en su sentido social, cultural y simbólico más amplio. De otra parte, el alumno percibe esa función social y la hace evidente en el momento en que interioriza procesos de socialización propios de la escuela. Finalmente se puede decir, en relación con eso que se ha dado en denominar el “capital social”, que el alumno evidencia la función social del maestro precisamente cuando construye, recupera, resignifica y crea. Es la dialéctica propia de la articulación de RAZÓN y SENTIDO. La respuesta social y política a la hegemonía de la globalización, impone a nuestros países el principal reto en materia de política social de educación, cual es el de redefine los criterios neoliberales de eficiencia y calidad: 1. Frente a la masificación de la educación, corresponde la necesidad de democratizarla. Se trata de hacer de la educación el mecanismo por excelencia de redistribución del ingreso, de una parte, así como de garantía del acceso de todos a los beneficios del desarrollo de la ciencia y de la tecnología, por otra, promoviendo así el rescate de los valores del individuo y de los saberes de las sociedades como pilar fundamental de la construcción del capital social.

de los propósitos educativos para los países del Tercer Mundo) al saber pensar para crear crear,, para construir y para avanzar avanzar,, es decir, debemos abandonar la idea de lo inexorable del destino impuesto por el capital a nuestros países, a los cuales se les asigna el oficio marginal de la maquila y del consumo, igualmente marginal, de conocimientos y tecnología. Resulta contrario a los procesos reales del desarrollo condenar a nuestras sociedades a aprender a conducir un carro, pero ignorar qué es un carro; a aprender a operar un computador, sin entender el contenido y el alcance científico involucrado en esa poderosa herramienta tecnológica. Es decir, la educación concebida no como reproductora de conocimiento e inductora de consumo, sino como acto creador de seres sociales con capacidad de comprender, entender y trasformar incluso aquella que se supone la realidad dada. 3. Romper la verticalización de las relaciones sociales, basadas en la simple subjetivización del objeto, que las lógicas propias de los modelos de demanda inducen en los individuos y que contribuyen a modificar radicalmente sus expectativas y razones de grupo o sociedad. La educación no debe basarse en la aplicación de formas que deriven competencias desde el individuo, como respuesta funcional adaptativa a las normas del mercado, pues ello sólo conduce a la exacerbación de los procesos de fragmentación social. La educación, en consecuencia, debe reorientarse hacia la construcción de prácticas sociales, por parte de los individuos y los grupos, desde la perspectiva de la cohesión social, la solidaridad y la socialización y apropiación del sentido y la razón de ser de lo social.

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2. Resignificación de la razón y del sentido de la educación. Se hace necesario un salto cualitativo del saber hacer (planteado como la base

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La respuesta social y política a la hegemonía de la globalización, impone a nuestros países el principal reto en materia de política social de educación.

V.- NO TA FINAL SOBRE LA CUESTIÓN NOT PLANTEADA La educación es un proceso continuo, dentro del cual la institución educativa es sólo una instancia en el tiempo y en el espacio. El nivel superior de la educación, o mejor, la educación en el nivel superior (universitario), hace parte sin duda de tal proceso. Por ello, es posible pensar que no se trataría de una fase “terminal”, sino de la configuración de un momento el cual da paso a una nueva fase del proceso. Sin embargo, lo que se dice debe hacerse en ese nivel de la educación es “producir” un(a) profesional capaz de ¿...? La universidad cuenta necesariamente con lo que “natura da”, es decir, en ella convergen por igual, los efectos y los resultados de los modelos pedagógicos y de las didácticas aplicadas a lo largo de la primera infancia, la infancia y la adolescencia del ser humano, llámese éste directivo, docente o estudiante. A ese respecto surge la pregunta: ¿existe una diferencia de grado, como mínimo, en lo que concierne a la pedagogía y la didáctica en la educación universitaria frente a los requerimientos en los primeros momentos de la formación del niño? De nuevo, ¿se trata de aprender a hacer? La universidad debería proveer a la persona de herramientas “prácticas”, tal vez del tipo de “plantillas” estandarizadas que puedan aplicarse en no importa qué o cuál espacio o tiempo. Aun cuando ésta pueda ser una de las principales demandas que se le plantean a ella, sin duda, tanto como debería ser en la básica primaria y la media vocacional, el denominado nivel superior ha de reivindicar el sacrosanto derecho a pensar. La educación que forme en el encanto de crear, debe impartirse de forma tal que, incluso, sea posible ver con ojo crítico la posibilidad de aplicar u otra “plantilla”.

En la praxis académica, áreas tan complejas como la planificación invitan a la confusión entre ese encanto con desencanto surgido de la contradicción entre la necesidad de “hacer algo” y la obligación de “crear”: ¿aprenderemos a hacer un plan?. Tal inquietud se entiende desde el afán de adquirir una destreza especial, llamada competencia, o respecto del diligenciar un formato “Plan de Desarrollo”, por ejemplo. No, no se trata de aprender a “confeccionar un documento plan”; la cuestión es construir espacios intelectuales que permitan interpretar la “realidad” desde la complejidad a fin de concebir un proyecto de sociedad en un espacio concreto. Aquí el punto de conexión del administrador público es la construcción de ese espacio político del plan, entendido aquel en el sentido más amplio posible de la política. Así las cosas, salta a la escena una inquietud, de no poco aliento, la cual requiere de un análisis profundo: la educación en la universidad, más que en el grado “CERO” o en la básica primaria, tiene que moverse entre dos necesidades, por lo menos: a) la que le indica que debe responder a la demanda individual del estudiante, a su angustia particular frente al mercado, podría decirse, y b) la que reclama que la universidad se constituya en fuente de conocimiento y motor de la transformación social. He ahí, de alguna manera, el reflejo en parte de la complejidad del proceso educativo, cuando se aparta de la simple relación ESCUELAMAESTRO-ESTUDIANTE, reducida a su vez al espacio AULA, conformado por DOCENTE DICENTE / HERRAMIENTAS-DISCURSO.

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Análisis jurídico de la inversión extranjera en la República de Colombia

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José Eurípides Parra Parra *

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ANALISIS JURIDICO DE LA INVERSIÓN EXTRANJERA EN LA REPÚBLICA DE COLOMBIA 1. MARCO CONSTITUCIONAL Y LEGAL DE LA INVERSION EXTRANJERA EN LA REPUBLICA DE COLOMBIA 1.1. El núcleo esencial del inversionista extranjero en la Constitución Política de 1991 Los sistemas jurídicos deben ajustarse continuamente a los nuevos entornos que se generan en el escenario de la internacionalización de la economía. La estructura económica se ha organizado en la actualidad sobre una piedra angular que se ha denominado régimen social de mercado, es decir, a través del respeto a la propiedad privada, el funcionamiento de la libre competencia económica, la libertad económica y la libertad de empresa, pero conservando el Estado su papel intervencionista mínimo, de dirección y regulación, en los servicios públicos y en otros sectores de la actividad económica. “La inversión extranjera, aspecto de singular importancia, se presenta como un complemento necesario en el esquema de integración de nuestra economía con el mundo. En efecto, la necesidad de alcanzar un mayor desarrollo de la economía nacional y de incrementar la generación de divisas y empleo, lleva a que se considere de mayor interés incorporar nuevas fuentes de financiación y tecnología que permitan la competencia de la producción nacional en el exterior”.1 El buen funcionamiento de un sistema de libertad económica, de libre competencia económica, de libertad de empresa, es aquel que acrecienta la cantidad de los recursos y sin duda alguna creando los instrumentos necesarios para ayudar a generar un mayor bienestar para todos. Por lo tanto, es indispensable una adecua-

da regulación del marco normativo para el funcionamiento idóneo del sistema económico en general y en especial del mercado para que este contribuya al desarrollo social como factor fundamental en la generación de riqueza y en la coadyudancia en la redistribución social de la misma: “Las relaciones económicas internacionales en su moderna evolución se constituyen en uno de los pilares fundamentales en que se asienta el desarrollo y la prosperidad de los pueblos, siendo su influencia especialmente significativa en aquellas naciones de un menor desarrollo económico relativo. Dentro de tales relaciones cabe destacar cuatro materias principales, en torno de las cuales el Derecho Internacional Privado asume un papel tan novedoso como decisivo en la formulación de sus normas de colisión y extranjería. Ellas son: Contratación Financiera Internacional, la actuación de la empresa multinacional, la inversión de capitales extranjeros, y la integración económica, social y jurídica de los Estados”. 2 Se puede definir la inversión extranjera como la inversión de capital del exterior que es realizada por una persona natural o jurídica no residente en Colombia y por personas naturales o jurídicas extranjeras en el territorio de la República de Colombia. * 1

Docente de Contratos Estatales y Derecho Publico III, ESAP.

2

R. BALESTRA, Ricardo, Derecho Internacional Privado, Parte Especial, Buenos Aires, Editorial Abeledo Perrot, , 1993, p. 267.

LINARES CANTILLO, Alejandro, Nuevo Régimen de Inversión Extranjera. En: Revista de Derecho Económico, Ediciones Librería del Profesional, 1991, P. 54

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Por motivos de utilidad pública o de interés legislador,, podrá haber social definidos por el legislador expropiación mediante sentencia judicial e indemnización previa.

Los endeudados países en vía de desarrollo han tratado, por todos los medios posibles, de estimular la inversión directa, considerándola mas ventajosa que los prestamos comerciales e imprescindible para el crecimiento sostenido de las economías nacionales. En el escenario jurídico colombiano se considera inversor extranjero a toda persona natural, o jurídica, sin residencia en Colombia, que invierte en el país recursos provenientes del extranjero; y ella podrá por tanto poseer hasta la totalidad del capital de una compañía localizada en el país. Es decir, no existe la restricción para el aporte de capital que es común en otros sistemas jurídicos, en los cuales, el inversionista tiene un porcentaje de participación que no puede sobrepasar.

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Este dinamismo de la inversión extranjera es distintivo de una estructura económica de apertura, liberalización, integración e internacionalización de la economía y, por lo tanto, requiere que el país que siga estas directrices posea la infraestructura necesaria y una mano de obra calificada, sumada a un adecuado sistema jurídico para su ejecución. Aspecto sobre el cual Colombia, avocada por la política económica de la liberalización e internacionalización de la economía, debe instituir y fomentar por cierto un sistema de inversión extranjera cada vez más sólido, que no solo beneficie las utilidades del inversionista sino que a su vez permita la generación de empleo y la redistribución social.

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En este ámbito, la inversión extranjera, al integrarse al ahorro interno facilita la modernización y la reconversión de la capacidad productiva de Colombia y sus regiones sobre estructuras más compactas que el avasallante y nada grato endeudamiento externo. Con la inversión del extranjero, especialmente la directa, el inversionista recibe una responsabilidad inmediata y mediata, gracias a la cual se apropia de los riesgos propios de la actividad del empresario. El ordenamiento jurídico colombiano en materia de fomento a la inversión extranjera y de protección a la misma, expresa su núcleo esencial en la Constitución Política de 1991, que al momento de ser promulgada estableció en el artículo 58 inciso 5º, la expropiación por razones de equidad, sin indemnización alguna, mediante el voto favorable de los miembros de la Cámara de Representantes y el Senado de la República. Las razones de equidad, así como los motivos de utilidad pública o de interés social, invocados por el legislador, no podían ser siquiera controvertidos por vía administrativa o judicial, por parte del inversionista nacional o extranjero, lo que obviamente, ante la existencia de una norma de tal naturaleza, causó un impacto negativo en las personas que deseaban invertir capitales en la Republica de Colombia. Dicho artículo y su inciso fue razón o motivo suficiente para despertar la animadversión de las agencias de riesgo y de los inversionistas extranjeros que desde antaño se encontraban en Colombia, y para que los inversores que pensaran en aportar su capital a nuestro país tuviesen serias reservas sobre la denominada estabilidad jurídica a la que estaría expuesta su inversión directa de capital en el territorio nacional.

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Un sector mayoritario de la doctrina en Colombia se pronunció, en contra de la expropiación por motivos de equidad sin indemnización, de manera realmente magistral: “En otras palabras, opino que con las estatuiciones de los cuatro primeros incisos del artículo 58, en especial con la previsión de la consulta de los intereses de la comunidad y del afectado, el estado tiene facultades suficientes para indemnizar equitativamente a un propietario expropiado, o pagándole una compensación justa, teniendo en cuenta no sólo el valor de lo que pasa a ser propiedad pública, sino también los beneficios recibidos por su propietario, o que haya de recibir, directa e indirectamente, por obra de la Administración e, incluso como en la previsión de la Carta de Weimar, aquellas valorizaciones que no son obra de su trabajo o inversión, y que por lo mismo pertenecen a la colectividad. Con lo cual se refrenda la inutilidad y la contraproducencia del inciso final, propicio a determinaciones pasionales y políticamente censurables”.3 La existencia de una norma de expropiación sin indemnización obviamente creó en las agencias de valoración de riesgos un clima de desconfianza para realizar inversiones en Colombia, porque el problema no era solo la expropiación por motivos de equidad sino la relevancia de que no se diera ningún tipo de indemnización a la persona afectada. Así se propició una enmienda constitucional a la Carta Política de 1991, por parte del Congreso de la República, el que actuando en función de constituyente secundario, gozó de la facultad de reformar la Constitución Política en el régimen de la propiedad privada y abrogar la denominada expropiación por motivos de equidad, mediante acto legislativo. Por lo tanto, mediante el Acto Legislativo No 1 de 1999, dado el 30 de julio de 1999, se reformó parcialmente la Constitución Política en su el artículo 58, inciso 5º, el cual quedo enervado en

sus efectos en el apartado señalado, y sin ninguna vigencia constitucional o legal la así denominada expropiación por motivos de equidad sin indemnización, extinguiéndose por tanto de la Carta de derechos bajo la reforma constitucional que expresa: El Congreso de Colombia decreta Artículo 1º. El artículo 58 de la Constitución Política, quedará así: Artículo 58. Se garantizan la propiedad privada y los demás derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles, los cuales no pueden ser desconocidos ni vulnerados por leyes posteriores. Cuando de la aplicación de una ley expedida por motivos de utilidad pública o interés social, resultaren en conflicto los derechos de los particulares con la necesidad por ella reconocida, el interés privado deberá ceder al interés público o social. La propiedad es una función social que implica obligaciones. Como tal, le es inherente una función ecológica. El Estado protegerá y promoverá las formas asociativas y solidarias de propiedad. Por motivos de utilidad pública o de interés social definidos por el legislador, podrá haber expropiación mediante sentencia judicial e indemnización previa. Esta se fijará consultando los intereses de la comunidad y del afectado. En los casos que determine el legislador, dicha expropiación podrá adelantarse por vía administrativa, sujeta a posterior acción contenciosa-administrativa, incluso respecto del precio”.4

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HINESTROSA FORERO, Fernado, El Derecho de Propiedad en la Constitución. En: El Navegante Editores Bogotá, Colección de Derecho Económico y de los Negocios, Bogotá, Pp. 159-169

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Imprenta Nacional de Colombia, Bogota D.C. Diario Oficial año CXXXV. N. 43654. 4, agosto, 1999. p. 49

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1.2. LLa a Constitución PPolítica olítica de 1991 y el régimen jurídico básico en la inversión extranjera El manejo de la condición jurídica del extranjero, una vez asentada la inversión es un componente del derecho interno de los clásicos sujetos de derecho internacional. Determinados estados soberanos se fundamentan en legislaciones igualitarias que estatuyen similar tratamiento para los extranjeros que para los nacionales. Existen otras legislaciones que aplican el principio de reciprocidad legislativa5 o diplomática; en otros casos, suele suceder que se aplique el principio del comitas gentium, pero existen otras que son limitantes puesto que promueven serios y equívocos prejuicios en contra de los inversionistas extranjeros. El argumento del tratamiento a los extranjeros quedó fijado de modo manifiesto por el artículo 100 de la Constitución Política de 1991, el cual dispone len su inciso primero, lo siguiente: “Los extranjeros disfrutarán en Colombia de los mismos derechos civiles que se concedan a los colombianos. No obstante, la ley podrá por razones de orden público subordinar a condiciones especiales o negar al ejercicio de determinados derechos civiles a los extranjeros. Así mismo, los extranjeros gozarán, en el territorio de la República de las garantías concedidas a los nacionales, salvo las limitaciones que establezca la Constitución o la ley.”

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La tesis más vanguardista en el tema de tratamiento igualitario para los extranjeros estuvo dada hasta la sanción presidencial de la Ley 963 de 2005, denominada de estabilidad jurídica para los inversionistas, con la Ley 9ª de 1991, denominada Ley Marco de Cambios Internacionales, cuya expedición fue anterior a la entrada en vigencia de la Constitución Política de 1991. En la exposición de motivos de la segunda de las mencionadas leyes se decía, respecto a la inversión extranjera, que ésta estaría sujeta a las mismas reglas que a las provistas para los inversionistas nacionales, y que para ellos se debía flexibilizar el limite de giro de utilidades al

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exterior así como permitir la concesión de prestación de servicios públicos a firmas extranjeras y la construcción y explotación de firmas de infraestructura, remover las limitaciones a la inversión en el sector financiero y eliminar el permiso previo en el Departamento Nacional de Planeación. El marco regulatorio para la inversión extranjera en Colombia, y las inversiones colombianas en el exterior, está contenido en la Ley 9ª de 1991, La Ley 31 de 1992 y en el Régimen General de Inversiones de Capital del Exterior en Colombia y de Capital Colombiano en el Exterior establecida en el Decreto reglamentario 2080 de 2000, el cual fue modificado parcialmente por el decreto reglamentario 1844 de 2003, el decreto reglamentario 4210 de 2004 y el decreto reglamentario 1866 de 2005, respectivamente. El Decreto reglamentario 2080 de 2000, con las reformas señaladas, se encuentra fraccionado en cinco Títulos con sus pertinentes capítulos. Los Títulos se refieren al Ámbito de Aplicación, al Régimen General de Inversión del Capital del Exterior en el País, a los Regímenes Especiales de Inversiones de Capital del Exterior, al Régimen General de las Inversiones Colombianas en el Exterior y las Disposiciones Finales. En general, las inversiones reguladas por el Decreto reglamentario 2080 de 2000 y las modificaciones introducidas por los decretos reglamentarios 1844 de 2003, 4210 de 2004 y 1866 de 2005 son: A) las inversiones de capital del exterior en territorio colombiano incluidas las zonas francas colombianas, por parte de personas no residentes en Colombia, y

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La reciprocidad diplomática es aquella que resulta de un tratado o convención entre dos Estados, mientras que la reciprocidad legislativa es la que procede de leyes concordantes.

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B) las inversiones realizadas por un residente del país en el extranjero o en zona franca colombiana. 2. PRINCIPIOS CARDINALES DE LA INVERSION EXTRANJERA EN LA REPUBLICA DE COLOMBIA Los tres principios cardinales que fundamentan y regulan la inversión extranjera en Colombia son la carta de navegación en la que se debe fundamentar el inversionista que desee conocer el marco regulatorio de la misma, el principio de igualdad de trato, el principio de generalidad o universalidad y el principio de automaticidad. 2.1. Principio de igualdad en el trato El principio de igualdad en el trato expresa que la inversión de capital del exterior será tratada de igual forma que la inversión de nacionales residentes. Así mismo, no se podrán establecer condiciones o tratamientos discriminatorios a los inversionistas extranjeros. Esta nueva visión frente al inversionista extranjero, fue de gran relevancia en cuanto al estándar internacional de normas de tratamiento. De hecho en cuanto al tratamiento de la inversión extranjera dispone la Ley 9ª de 1991, en el inciso 4º del artículo 15 que “Con excepción de aquellos asuntos referentes a la transferencia de los recursos al exterior la inversión extranjera en Colombia, será tratada para todos sus efectos de igual forma que la inversión de nacionales colombianos”

El anterior principio se complementa en el parágrafo del mismo artículo 15 así: “Las normas que se expidan en desarrollo de este artículo, no podrán conceder condiciones y otorgar tratamientos discriminatorios a los inversionistas extranjeros frente a los inversionistas privados nacionales”. Lo anterior significa que la inversión de capital del exterior en Colombia será regulada, por regla general, para todos los efectos de igual manera que la inversión de nacionales residentes en Colombia, pero exceptuándose de este tratamiento los regimenes especiales existentes a los que se hará referencia mas adelante: “El principio de igualdad implica un mismo tratamiento para la inversión extranjera en el país frente a la inversión de nacionales colombianos, sin condiciones ni discriminaciones para los inversionistas extranjeros en relación con los inversionistas privados nacionales ni para éstos en relación con los extranjeros”6 Por los tanto, no se puede establecer, reiteramos, por norma general, condiciones o tratamientos discriminatorios a los inversionistas de capital del exterior respecto de los inversionistas residentes nacionales. El principio de igualdad material en esta temática significa que la inversión extranjera y la nacional recibirán el mismo trato.

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MARIA LUGARI CASTRILLON, Régimen Cambiario Colombiano, Bogotá: Legis Editores S.A., segunda edición, 1998, p. 166

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Bajo la vigencia del Decreto reglamentario 2080 de 2000 se permite que el inversionista no residente pueda participar en empresas cuya actividad u objeto social principal sea la compraventa compraventa..

sidentes nacionales e inversionistas de capital del exterior en patrocinio de uno y detrimento del otro.

Al respecto el Senado de la República de Colombia señaló que: “Las reglas de juego para la inversión extranjera debían fijarse con la mayor claridad posible y que la misma debía ser tratada, para todos los efectos de igual forma que la inversión de nacionales colombianos”.7 En esta temática el ejecutivo dispuso el ejercicio de las atribuciones de su potestad reglamentaria en lo relativo a la Ley 9ª de 1991 en su artículo 15, y de la ley 31 de 1992, en su artículo 59 respectivamente estableciendo en el decreto reglamentario 2080 de 2000, en su artículo 2º, el principio de igualdad de tratamiento entre la inversión extranjera y la nacional. Es decir, proscribió la imposición de condiciones o tratamientos discriminatorios de la siguiente manera: “Artículo 2º Principio de igualdad de trato. La inversión de capital del exterior en Colombia, será tratada para todos los efectos de igual forma que la inversión de nacionales residentes. En consecuencia, y sin perjuicio de lo estatuido en regímenes especiales, no se podrán establecer condiciones o tratamientos discriminatorios a los inversionistas de capital del exterior frente a los inversionistas nacionales residentes, ni tampoco conceder a los inversionistas de capital del exterior un tratamiento más favorable que el que se otorga a los inversionistas residentes nacionales”.

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Ello implica, y así lo establece de manera expresa el Régimen General de Inversiones de Capital del Exterior en el País, contemplado en el Decreto 2080 de 2000, artículo 2º que no se podrá discriminar entre inversionistas privados re-

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En torno a este principio es necesario expresar que su génesis y evolución se origina en la denominada “Doctrina Calvo”, de la cual surgió una serie de cláusulas Calvo que hacen relación a el agotamiento de las instancias internas, la renuncia a la protección diplomática precipitada, el sometimiento a las leyes nacionales, el acatamiento a la jurisdicción colombiana y complementariamente el tratamiento igualitario entre nacionales y extranjeros: “ Sin lugar a dudas los países de América Latina idearon como mecanismo de defensa ante el poder de las potencias mundiales formulas adaptadas en la Doctrina Calvo, que sufrió una conversión proteccionista al interior de los mencionados negocios jurídicos estatales como Cláusula Calvo y de ella es interesante referir dos perspectivas: la contenida explícitamente en un negocio jurídico, por la cual el inversionista extranjero renunciaba a la protección diplomática para toda su reclamación derivada de los vínculos contractuales, consintiendo en ser tratado como nacional y la estipulación a la que sometía las divergencias que pudiesen derivarse del negocio a un arbitraje privado entre el inversionista y el Estado, con renuncia a la protección diplomática”8 . Sin embargo, en el aspecto de la protección diplomática, compartimos a plenitud lo expresa-

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Exposición de motivos de la Ley 9ª de 1991, Presidencia de la República y Departamento Administrativo de Planeación Nacional.

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JOSE EURIPIDES PARRA PARRA, Sociedades Extranjeras y Negocios Internacionales, Ediciones Jurídicas Gustavo Ibáñez, Academia Colombiana de la Abogacía, Bogotá 2005, Pág. 41

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do por el maestro del Derecho Internacional Público de la Escuela de Viena, Alfred Verdross9 , cuando sostiene que no puede existir renuncia a la protección diplomática: cuestión distinta es que se agoten las instancias judiciales internas o se acuda a un tribunal arbitral nacional antes de proceder a solicitar al Estado de origen del inversionista la denominada protección diplomática. Como conclusión de estas argumentaciones, se ha creado el principio de que las divergencias que surjan entre las partes contratantes con motivo de la aplicación o interpretación de un contrato, serán dispuestas ante los tribunales nacionales o decididas por un mecanismo alternativo de solución de conflictos que puede ir desde la conciliación, pasando a la amigable composición hasta llegar al arbitraje, eso sí sometiendo sus aspectos normativos a las leyes sustanciales y procesales del Estado receptor de la inversión. 2.2. Principio de universalidad o generalidad La inversión extranjera es por norma general aceptada en la generalidad de los diversos sectores económicos de la República de Colombia, excepto en los siguientes, de acuerdo con el Decreto reglamentario 2080 de 2000 en su artículo 6º: a) actividades de defensa y seguridad nacio-

El principio de universalidad significa que pueden realizarse inversiones en todos los sectores de la economía, salvo en las actividades de defensa y seguridad nacional y de procesamiento, disposición y desecho de basuras tóxicas, peligrosas o radioactivas no producidas en el país, como ya se mencionó. El artículo 6º estipula así a mi juicio, las disposiciones relativas al acceso y propiedad, por parte de personas extranjeras, no segregando ni a favor ni en contra de los sectores de la actividad económica al permitir inversión extranjera en la mayor parte de los sectores económicos, con excepción de los señalados previamente. Por lo tanto, se autorizó la inversión extranjera en el porcentaje que el inversionista extranjero lo desee, con la libertad de establecimiento en la singularidad de que la tendencia en Colombia es la de liberalizar las reglamentaciones sobre las inversiones y las actividades de las empresas transnacionales, ya que ellas pueden elaborar el control de una actividad sin contar con un porcentaje mayoritario del dominio, debido a su marketing, en lo relacionado con el managament, know how, tecnología de punta y valor agregado. Bajo la vigencia del Decreto reglamentario 2080 de 2000 se permite que el inversionista no residente pueda participar en empresas cuya actividad u objeto social principal sea la compraventa, arrendamiento de inmuebles y la adquisición de títulos inmobiliarios, ya que con la antigua reglamentación de la inversión extranjera lo prohibía.

nal b) procesamiento, disposición y desecho de basuras tóxicas, peligrosas o radioactivas no producidas en el país. No obstante, se le confía al Consejo Nacional de Política Económica y Social (Conpes) la identificación de sectores de la actividad económica para que el gobierno determine si admite o no en ellos la participación de inversión de capital extranjero.

2.3. Principio de automaticidad. De acuerdo con este principio, no se requiere, por norma general, autorizaciones previas, por parte de las autoridades administrativas en el

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ALFRED VERDROSS, Derecho Internacional público, Madrid, Ed Aguilar, 1982, p.385

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marco de sus competencias, para realizar la inversión extranjera, salvo las siguientes excepciones establecidas en el Decreto reglamentario 2080 de 2002: - Sector financiero: el registro de las inversiones de capital del exterior en el sector financiero y de seguros sólo podrá hacerse una vez se obtengan las autorizaciones de la Superintendencia Financiera para la constitución u organización y/o adquisición de capital accionario de cualquier institución financiera, de acuerdo a lo previsto en el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero. De esta manera, el artículo 18 del decreto 2080 de 2000 permite la participación extranjera de inversionistas en el capital de las instituciones financieras, suscribiendo o adquiriendo bonos obligatoriamente convertibles en acciones o aportes sociales de carácter cooperativo, en cualquier proporción. - Sector portafolio: toda inversión de portafolio de capital del exterior, se hará por medio de un fondo de inversión de capital extranjero que tendrá como único objeto realizar transacciones en el mercado público de valores, de acuerdo a las disposiciones establecidas en el decreto 2080 de 2000 y las modificaciones introducidas en el decreto 1844 de 2003. Se entiende por fondo de inversión de capital extranjero, el patrimonio organizado bajo cualquier modalidad en Colombia o en el extranjero, con recursos aportados por una o más entidades o personas naturales o jurídicas extranjeras, con el propósito de realizar inversiones en el mercado público de valores. Los fondos de capital del exterior pueden ser institucionales o individuales. Los fondos institucionales podrán iniciar operaciones en Colombia una vez el administrador local radique en la Superintendencia de Valores la documentación de que trata el presente artículo y se obtenga el respectivo numero de identificación tributaria.

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- Sector minas y energía: las inversiones de capitales del exterior para la exploración y explotación de petróleo y gas natural, para proyectos de refinación, transporte y distribución de hidrocarburos y para la exploración, explotación, beneficio y transformación de minerales, estarán

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sujetas al cumplimiento de las normas que regulan dichas actividades en especial y cuando a ello hubiere lugar, las previstas en el contrato respectivo entre Ecopetrol y/o la Agencia Nacional de Hidrocarburos y el inversionista del exterior cuando se trate de hidrocarburos, mas en lo referente al sector minas se requiere la autorización del Ministerio de Minas y Energía. El Banco de la República informará mensualmente al Ministerio de Minas y Energía sobre los movimientos de capital del exterior, identificando los inversionistas del exterior, la empresa receptora, los montos y modalidades de inversión registrados”. En las circunstancias actuales, es decir, ante la crisis por la carencia de reservas suficientes en materia de hidrocarburos, el actual gobierno ha elaborado una campaña de atracción de inversión extranjera en el sector de explotación petrolera que colocaría todo el riesgo de la exploración y explotación en manos del capital foráneo y, en consecuencia, todas las ganancias o utilidades revertirían a las compañías extranjeras, quedándose en la nación, únicamente, la ínfima utilidad de las regalías y un porcentaje minoritario después del segundo o tercer año. La política en esta materia se vio complementada con la equivocada extensión de los contratos de explotación petrolera vigentes, pero no bajo la fórmula meridianamente equitativa de la asociación puesto que esta directriz se flexibilizó para beneficiar no a el interés nacional sino únicamente el interés particular del inversionista. Esta fórmula, en otras palabras, se invirtió sustituyendo el clásico contrato de asociación petrolera o joint venture por un contrato mas flexible y favorable al inversionista que se denomina el “contrato de producción incremental”. Dicho contrato está concebido para premiar a los inversionistas que sometidos al solo riesgo (sole risk) decidan hallar pozos petroleros nuevos. Esta tipología contractual no es sin embargo aplicable a los antiguos hallazgos que se venían explotando y los que ya

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por el vencimiento del término de vigencia del contrato y la reversión estaban prontos a pasar a manos de la nación, para que esta explotara el oro negro en la búsqueda de un mayor beneficio colectivo. La Agencia Nacional de Hidrocarburos (ANH)10 , ha diseñado una nueva política petrolera, ciertamente equivocada , que entró en vigencia a partir de enero de 2004 y que incluye un esquema de contrato, denominado “de producción incremental” según el cual la República de Colombia no arriesga recursos, fundamentándose para tal proceder, en la actual situación de estrechez fiscal, apretón fiscal, recorte al gasto público. Es decir, colocar todo el riesgo en manos del inversionista, lo que significa o es igual a afirmar que el inversor extranjero obtendrá altísimas utilidades y la nación pingues o ínfimas ganancias. El grado de adelanto, esencialmente en las áreas industrial y tecnológica de los Estados, ha de dirigir la ampliación de los sectores en donde el capital extranjero resulte indispensable y sea capaz de contribuir, en condiciones no competitivas, ni sucedáneas, sino adicionales o complementarias, al capital nacional. En este sentido, y por lo tanto, “El principio de automaticidad significa la no necesidad de autorización ni de engorrosos y costosos tramites para invertir en el país.”11

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Dicho principio de automaticidad se realiza con el instituto del silencio administrativo positivo, que consiste en la aprobación automática de una solicitud, en el caso que no se reciba comunicación de la entidad pública dentro de los (45) días siguientes a su presentación.

“La Agencia Nacional de Hidrocarburos es creada como una Unidad Administrativa Especial adscrita al Ministerio de Minas y Energía. A su cargo esta la administración de las áreas hidrocarburiferas de la Nación y su asignación para la exploración y explotación, entre otras tareas, a la que se suma la administración de la información técnica existente y el recaudo de las regalías y compensaciones monetarias que correspondan al Estado por concepto de la explotación de hidrocarburos en otras áreas. Tomado de PARRA, José Euripides, El Contrato de Joint Venture, Ediciones Jurídicas Gustavo Ibáñez, Bogotá, 2004, p.191

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MARIA LUGARI CASTRILLON, Régimen Cambiario Colombiano, Bogotá: Legis Editores S.A., segunda edición, 1998, p. 166

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