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ÍNDICE

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DISEÑO CURRICULAR DE LA CARRERA DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Un genuino programa hacia la Acreditación de Alta Calidad Por: Jaime Antonio Quiceno Guerrero

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EL DESPLAZAMIENTO EN COLOMBIA ( UNA MIRADA PRELIMINAR DESDE LA POLÍTICA PÚBLICA ) Por: Edgar Enrique Martínez Cárdenas y Juan Manuel Ramírez Mora

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ENSAYO DE UNA NUEVA ESTRUCTURA MUNICIPAL, DEPARTAMENTAL Y TERRITORIAL Por: Fernando Galvis Gaitán

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LOS OBSERVATORIOS EN LAS CIENCIAS POLITICAS Y ADMINISTRATIVAS: UN INSTRUMENTO PARA EL ANALISIS Y SEGUIMIENTO DE LAS POLITICAS PÚBLICAS. EL CASO DE LA POLITICA PÚBLICA SOBRE EL SISTEMA DE PERSONAL EN EL ESTADO COLOMBIANO Por: Yegcid Walteros Ruiz

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DE LOS DILEMAS DE LA SOBERANÍA Y SUS COMBATES AL DERECHO HUMANO DE LA SOBERANÍA ENERGÉTICA -APUNTES PARA SU DISCUSIÓNPor: Luís Humberto Hernández

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“LOS MOVIMIENTOS DE PROYECTOS EDUCATIVOS UNIVERSITARIOS EN UN CONTEXTO HISTÓRICO DE LA VIDA COLOMBIANA, EN LA CONSTRUCCIÓN DEL ESTADO- NACIÓN A FINALES DEL SIGLO XIX Y COMIENZOS DEL SIGLO XX”. Por: Jaime Mejia Gutiérrez

Escuela Superior de Administración Pública

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Director Nacional Honorio Henríquez Pinedo Subdirector Académico Carlos Roberto Cubides Olarte Secretario General Edgar Sierra Cardozo Decano de la Facultad de Pregrado Jaime Antonio Quiceno Guerrero Asistente de Edición Catalina Suárez Colorado Comite Editorial Jaime Antonio Quiceno, Tito Antonio Huertas, Eduardo Pinto, Edgar Martínez, Camilo Bautista, William Jiménez Coordinación Editorial Elvia Cecilia Jara Vázquez Fotografías imagenes www.google.com Concepto Gráfico y Diagramación Julio César Cárdenas Rozo Impresión William Castillo Jiménez Acabados Grupo de Publicaciones y Recursos Educativos ESAP. ISSN 0120 - 5129

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Editorial DISEÑO CURRICULAR DE LA CARRERA DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Un genuino programa hacia la Acreditación de Alta Calidad Por: Jaime Antonio Quiceno Guerrero1

Introducción Desde la última década del siglo XX, “Lo Público” se ha entendido como un fenómeno que trasciende lo estatal y el Fenómeno Administrativo Público ha venido siendo percibido por las comunidades que se encargan de su estudio, ya no como un fenómeno estatal bicéfalo (política y administración), sino como una realidad gestiológica con teleología y ámbito propios, lo que le da identidad y especificidad. A la percepción del Fenómeno Administrativo Público, como una realidad social con identidad propia, corresponde la autopercepción de la Administración Pública como un saber con status disciplinar propio, vale decir, con historia y desarrollos axiológicos, teórico-metodológicos y tecnológicos -consignados en una extensa literatura y en normas estandarizadas-, encarnada en una comunidad científica claramente cimentada y definida que se expresa en congresos, en redes de trabajo y en publicaciones especializadas, nacionales e internacionales. Lo antes expresado en relación con los recientes desarrollos fenoménicos y gnoseológicos de la Administración Pública, llevó a la comunidad académica de la ESAP a rediseñar, a partir de la última década, todos sus programas curriculares, tanto de formación profesional como de forma-

ción avanzada, para centrarlos en los desarrollos disciplinares propios de la Administración Pública. En tal sentido, el presente editorial de la Revista Polémica tiene como propósito fundamental presentar y socializar ante la comunidad académica interesada en los desarrollos académicos sobre Lo Público, el diseño curricular que de manera genuina ha producido la comunidad docente de la ESAP a través de la reelaboración del nuevo del Plan de Estudios para el programa de formación profesional en Administración Pública, el cual se encuentra en la etapa final del proceso de Acreditación Voluntaria de Alta Calidad. Luego de una juiciosa, rigurosa y vigorosa revisión por parte de la comunidad académica de todos los contenidos curriculares, su marco disciplinar y sus componentes metodológicos, el presente documento recoge los aspectos sustantivos evidenciados en los protocolos desarrollados por el cuerpo docente de la ESAP; as-

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Administrador público, ESAP. Magíster en Estudios Políticos, Pontificia Universidad Javeriana. Profesor catedrático asociado y Decano de la Facultad de Pregrado de la Escuela Superior de Administración Publica – ESAP.

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pectos que a la postre han configurado el nuevo diseño curricular del Programa de formación profesional en Administración Pública, diseño que por tal razón consideramos debe ser catalogado como genuino en el concierto de las instituciones de educación superior interesadas en la temática y desarrollo académico del Saber Administrativo Público en Colombia. 1. Fundamentación teórica El Saber Administrativo Público, compuesto por los campos de problematización relacionados con los grandes componentes de su objeto, comúnmente identificado en nuestros días como Fenómeno Administrativo Público, es una realidad social tan antigua, que ha trascendido el ámbito del clan o de los nexos de sangre, y se ha ocupado de aquellos asuntos que afectan a todo el cuerpo social -no solamente a individuos o a grupos de ese cuerpo-, por tanto denominados “públicos” o generales. Pero a pesar del consenso de los estudiosos en considerar que el Fenómeno Administrativo Público se remonta a la prehistoria, la disciplina administrativa pública inicia sus antecedentes en la Europa del Siglo XVI, en tanto estudio sistemático del fenómeno con el propósito de intervenirlo. Es por ello que el nacimiento de la Administración Pública como una disciplina especializada en el manejo de los asuntos del gobierno, se relaciona directamente con los orígenes y la construcción del Estado moderno.

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Teniendo en cuenta que Estado y Gobierno, no representan el mismo concepto, aunque uno se encuentre inmerso dentro del otro, se hace referencia al concepto de Estado más reconocido y que ha perdurado en el tiempo, el cual es el establecido por Max Weber en su libro Economía y Sociedad, donde ha considerado al Estado como el conjunto de instituciones distintivas y relativamente centralizadas que se arrogan el monopolio de la violencia colectiva de una sociedad sobre el territorio.

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El gobierno, por su parte, según planteamientos de autores como Segundo Linares Quintana “…es algo del Estado y para el Estado, pero no es el Estado- reconoce dos sentidos. En un sentido funcional, el gobierno son las funciones diferenciales y específicas del Estado, vale la pena decir, es el Estado en la realización específica de su actividad funcional. En un sentido estructural, el gobierno es la estructura institucional especializada, mediante la cual el Estado hace efectiva sus funciones específicas”1 . De esta manera se observa como la Administración Pública recae en la estructura institucional especializada, que se encarga de dar cumplimiento a las funciones específicas del Estado, funciones que están orientadas al fortalecimiento y mantenimiento del bien común, no queriendo decir con esto que su campo de acción solo se limite al gobierno, pues la disciplina de la Administración Pública nace con el Estado y se desarrolla con este. Durante los siglos en los cuales el Estado fue percibido como la única concreción de los intereses generales, la Administración Pública fue percibida como un fenómeno estatal. Sin embargo en nuestros días, en el marco de las nuevas discusiones sobre Lo Público y ante la presencia de agentes supra, intra e infra estatales que agencian, determinan o condicionan políticas públicas, la Administración Pública -o de Lo Público- ha dejado de ser percibida como un fenómeno privativo del Estado, que aunque conserva su carácter político y su referencia histórica. La Administración Pública tiene su mayor definición en el ámbito del gobierno y su objeto esta orientado hacia el bien común. Históricamente han sido dos los elementos básicos del Fenómeno Administrativo Público: las conductas o comportamientos teleológicos de quien –o quienes-, con algún tipo de legitimidad, establecen los fines y aplican y controlan los me-

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QUINTANA Linares, Segundo. Citado en el libro Introducción a la Administración Pública. Mc Graw-Hill. México.1985

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dios conducentes al logro de tales fines; y el aparato organizacional que sirve, simultáneamente, de instrumento y de contexto para el ejercicio de los comportamientos administrativos. Se debe tener en cuenta frente a estos elementos que el aparato organizacional público, como fenómeno histórico que es, varía en el tiempo, el lugar y los sistemas políticos. Igualmente se puede afirmar que la organización pública corresponde a criterios espaciales o de ejercicio del poder en el territorio, y a criterios funcionales, para el cumplimiento de los fines políticamente establecidos. Así la Administración Pública, se estructura como una disciplina, puesto que tiene sus propios principios y maneja sus propias técnicas y métodos, esto no quiere decir que sea una disciplina que no necesite de ningún otro apoyo conceptual, por el contrario, la Administración pública se ha desarrollado como una disciplina multidisciplinaria, pues el ámbito de Lo Público maneja una alta complejidad que requiere conocimientos variados para su manejo, en el que se encuentran comportamientos administrativos como los gubernamentales relacionados con el ejercicio del poder; la determinación de políticas, el despliegue de los recursos y el control de la maquinaria administrativa; comportamientos gerenciales, relacionados con el diseño, adecuación y direccionamiento de las organizaciones requeridas para el logro de los fines políticos; y los comportamientos técnico-administrativos, encargados del agenciamiento de procesos intraorganizacionales, lo que deja ver la trama de relaciones y la necesidad de utilizar diversos conocimientos para el direccionamiento de estos. Pero a pesar de requerir conocimientos de otras áreas, la Administración Pública es una disciplina especializada y autónoma, pues desde la conformación del Estado Moderno se ha hecho necesario el manejo especializado de los asuntos de gobierno, así como la existencia de personas profesionalizadas en asuntos públicos que proporcionen conocimientos que cubran todos los aspectos que influyen sobre cualquier decisión

gubernamental. Esto debido a hechos históricos como la ruptura entre la esfera pública y privada que produjo la especialización de esta disciplina para el manejo de asuntos concernientes únicamente a la esfera pública y que enmarcó un nuevo punto de partida para las relaciones entre Estado y Sociedad; también marca un hito fundamental en el fortalecimiento de la Administración Pública la configuración del Estado en cuanto a su estructura y crecimiento, puesto que al crecer el aparato estatal las responsabilidades de este también se hacen más significativas para la sociedad y se deben generar procesos que conlleven al cumplimiento de las funciones del Estado. Por tanto, la Administración Pública se configura no solo como una disciplina especializada, de saberes profundos de Lo Público, en donde se maneja el dominio de valores, de la historia, tanto del quehacer como del pensamiento administrativo público y teorías y doctrinas que explican y ordenan los comportamientos administrativos públicos, junto con desarrollos tecnológicos aplicados en las instrumentación de las decisiones administrativas, tanto jurídicas como técnicas, que rigen los procesos y procedimientos; y de las lógicas o formas de razonar y argumentar propias de los comportamientos administrativos públicos. También se consolida como una disciplina que al llevarla a la práctica, genera un canal entre los gobernantes y sus gobernados, canal que a su vez debe ser el más eficaz para dar respuesta a las múltiples demandas de los ciudadanos, puesto que su configuración está orientada a generar y mantener el bien común. Esta orientación conlleva también a establecer la Administración Pública dentro del marco de lo político, pues, como lo fundamenta la tradición aristotélica, la política es parte del Estado y dentro del Estado se encuentra el gobierno y dentro de estos se desarrolla la Administración Pública. Es bien sabido que en la historia se dieron fuertes debates acerca de la dicotomía entre Política y Administración, cuyo mayor representante fue el académico y Presidente de los Estados Unidos Woodrow Wilson (1856 – 1924), quien aseguraba que la administración era un aspecto muy di-

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ferente de la política y que esta última debería ser dejada en manos de aquellos verdaderos conocedores, pero contrario a los anterior, algunos otros pensadores reclamaron: ¿Acaso la Administración Pública no implica también un manejo político, de gestión y de dominio?. Así pues, mediante el reiterado enlace y tratamiento de los componentes políticos de la relación Estado-sociedad y frente a la reciente configuración política de Lo Público, posteriormente la Administración Pública se comenzó a abordar desde un enfoque político. Y es este concepto “la política” el que genera una diferenciación marcada de la Administración Pública frente a diversas ciencias que de alguna manera, entran a participar en el gobierno y el Estado, pues esta característica que está implícita desde sus orígenes, la convierte en una disciplina única, que le permite generar habilidades y capacidades de manejo de problemas en el gobierno y de direccionamiento del aparato estatal y que la configura como un fenómeno, pues al reunir las conductas o comportamientos teleológicos de quien – o quienes-, con algún tipo de legitimidad, establecen los fines y aplican y controlan los medios conducentes al logro de tales fines, y el aparato organizacional que sirve, simultáneamente, de instrumento y de contexto para el ejercicio de los comportamientos administrativos, ha consolidado elementos básicos que la configuran como la disciplina propia del Saber Administrativo Público. Es por ello, que el programa de formación profesional de Administración Pública de la Escuela Superior de Administración Publica - ESAP, concibe el Fenómeno Administrativo Público como un conjunto de campos problemáticos, y el Saber Administrativo Público como la capacidad de abordaje integral de dichos campos problemáticos —desde la comprensión compleja del problema, hasta su solución.

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Esta percepción contribuye a la superación de la dicotomía teoría-práctica, cimentada en la ya superada dicotomía pensar-hacer, pues el profesional al apropiar el Saber Administrativo Público, debe estar en condiciones de comprender, explicar, resolver, contextualizar y dar razón cau-

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sal, así como diseñar y aplicar instrumentos de solución a dichos problemas. 2. Fundamentación práctica El programa de formación profesional en Administración Pública integra teoría y práctica; los estudiantes, al culminar el ciclo de formación académica por núcleos, pasan a desarrollar el trabajo de práctica profesional que tiene como propósitos entre otros los siguientes: · Orientar al estudiante para atender problemas puntuales que en el campo de la Administración Pública se puedan presentar en diversos grupos sociales no pertenecientes a la universidad, y requieran a la ESAP como interlocutora valida en la solución de problemas de la gestión de Lo Público. · Fomentar en el estudiante autonomía, capacidad investigativa, creatividad, sensibilidad social y liderazgo, orientando su vida profesional de manera pluralista y crítica ante situaciones sociales. · Consolidar la comunidad académica en torno a tradición de problemas socialmente relevantes y hacia su debate. Interferir en escenarios de la vida política, cultural, social y económica del país a través de la formulación y elaboración de planes, programas y proyectos relacionados con la Administración Pública. · Contribuir al desarrollo de la disciplina en consolidación de la Administración Pública, mediante la realización de la actividad investigativa como principio orientador del quehacer académico del programa. · Abordar de forma interdisciplinar la problemática pública de la Administración Pública debido a la naturaleza polifacética de los problemas objeto de estudio, a fin de ampliar la perspectiva del Saber Administrativo Público en la solución de estos.

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La dimensión práctica del currículo se constituye en la posibilidad del estudiante para desarrollar su trabajo de grado. En esta concepción el plan de estudios del programa pretende desde la dimensión práctica orientar al estudiante para que pueda resolver problemas teórico – prácticos de la Administración Pública y reconstruir los conocimientos científicos y empíricos relacionados con la disciplina, a través de los procesos pedagógicos de investigación formativa y de enseñanza-aprendizaje. La dimensión investigativa en la práctica profesional, está considerada como una estrategia de formación profesional y disciplinaria que le posibilitan al estudiante acceder a procesos de formación de acuerdo con su tendencia, cualidades personales, habilidades, competencias y preferencias laborales, y a la vez le permite continuar cualificando sus conocimientos teóricos y prácticos para desempeñarse como futuro investigador en Ciencias Sociales; adicionalmente, es un modo fundamental de enfrentar los problemas directos del medio y resolverlos, lo investigativo está presente tanto en lo académico como en lo laboral. La dimensión práctica busca aproximar en el estudiante en un proceso de formación gerencial en organizaciones de carácter público o privado, pero con responsabilidades marcadamente públicas. Esta opción le permite al futuro egresado prepararse para el desempeño como profesional de la Administración Pública en los diversos niveles de la gestión de Lo Público.

. Actividades desarrolladas en el marco de procesos de capacitación en asuntos Administrativos Públicos, tales como: Seminarios en programas de reforma, modernización o renovación de la Administración Pública, o de formación y capacitación para el desarrollo de competencias profesionales. . Actividades orientadas al fortalecimiento de la sociedad civil, a través de las organizaciones sociales y comunitarias, como por ejemplo el Departamento Nacional de Planeación. . Actividades de gestión desarrolladas en el marco de programas y proyectos de organizaciones sociales, como los programas ofrecidos por la ESAP. 3. Estrategia curricular Se ha definido como objeto de formación de la carrera de Administración Pública, proporcionar al futuro Administrador Público los conocimientos, valores, competencias y habilidades que le permitan obtener solvencia disciplinar e idoneidad profesional en las dimensiones institucional, organizacional, tecnológica y de acción social acerca del Fenómeno Administrativo Publico. En tal sentido, el plan de estudios se orienta a estructurar un proceso para formar un profesional capaz de:

Se pretende, igualmente, que las tareas que ejecute sean predominantemente de tipo gerencial, asesor o de consultor profesional, comprometido a contribuir y aprehender en labores de transferencia y adecuación de tecnologías administrativas públicas en dichas organizaciones.

· Liderar organizaciones públicas, desde cargos gerenciales o políticos, con conocimiento y creatividad.

La práctica administrativa podrá ser desarrollada en campos de acción delimitados, desde allí podrán contribuir a la reconstrucción del tejido social, potenciado el desarrollo sociocultural y promoviendo la participación comunitaria y social, a través de:

· Promover innovaciones y cambios para mejorar la gestión de Lo Público.

· Manejar con propiedad una gama de técnicas y tecnologías para mejorar el desempeño administrativo, según demandas de la actualidad.

· Comprender y contextualizar sobre la sociedad y las tecnologías administrativas.

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· Problematizar en términos teóricos y prácticos interrelacionados, y presentar respuestas coherentes en áreas básicas de su campo como planeación pública, control de gestión, etc. El plan de estudios tiene apoyo para todas estas propuestas, pero no está diseñado en función de una u otra. En cierto modo es consistente con la formación de lo que a veces se ha llamado un profesional “polivalente”, es decir un profesional con criterio, liderazgo, que sabe tomar decisiones y puede innovar en los procesos de competencias. El Plan de Estudios se orienta no solamente a demandas actuales sino a necesidades futuras y nuevos problemas en el campo de la Administración Pública. De manera complementaria a los puntos relacionados como visiones del papel del Administrador Público, se propone formar profesionales desde la perspectiva académica que sean capaces de: · Aproximar el objeto de reflexión y trabajo de la administración de Lo Público con una actitud analítica, crítica, creativa y coherente, desde una perspectiva teórica y práctica. · Ubicar la tradición histórica de la administración, y en particular de la Administración Pública, y abordar con rigor el estudio de las problemáticas modernas nacionales, latinoamericanas y mundiales planteadas a la misma. · Plantear y desarrollar nuevos problemas y áreas de la disciplina, con base en el manejo de los instrumentos teóricos y conceptuales pertinentes. · Trabajar con una concepción interdisciplinaria y en grupos interdisciplinarios, aportando a los aspectos teóricos y metodológicos así como enfrentando los complejos, diversos y multifacéticos problemas propios en la práctica profesional de la gestión pública.

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· Contribuir a la comprensión de los fenómenos administrativos de Lo Público en Colombia y al eventual control y cambio de tales procesos. · Realizar, con sensibilidad y responsabilidad social, actividad de producción intelectual, docen-

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te, de investigación y extensión universitaria propias del quehacer del Administrador Público. 4. Principios curriculares del Plan de Estudios a) Formación integral El concepto de formación no se reduce a un proceso de capacitación para el desempeño en la especialidad, implica también el desarrollo de la capacidad intelectual, volitiva, afectiva y ética del estudiante, pues se considera al hombre y a la mujer como expresión de síntesis de los social, biológico, psicológico, histórico, de acción racional, con motivación, conocimiento, con capacidad de proyección y transformación de la realidad. Esta concepción de formación integral permite superar el currículo centrado únicamente en contenidos; se parte de la premisa cognitiva que privilegia la importancia de proporcionar a los estudiantes experiencias de aprendizaje, situaciones y vivencias reales (por ejemplo, a través de pasantías en otras universidades o en organizaciones públicas, organizaciones no gubernamentales, etc.), la participación activa y la administración autónoma de sus experiencias en actividades sociales e intelectuales para facilitar su formación integral. La formación integral (a través de los cursos obligatorios, electivos, de contexto, cursos libres, y de otras actividades extracurriculares y como integrantes de la cultura académica y organizacional de la ESAP) se considera un medio que hace parte del proceso centrado en el hombre y su problemática para lograr su desarrollo que se expresa en principios normativos y en lineamientos metodológicos. Los principios normativos permiten puntos de convergencia al considerar la educación como medio para la promoción humana, factor de cambio social, incentivo para la autonomía nacional y el desarrollo global, factor de sensibilización social e instrumento para la construcción de ciudadanía y vida democrática.

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Los lineamientos metodológicos expresan los instrumentos que permiten el desarrollo de la capacidad física, intelectual y afectiva que se traduce en un estilo educativo; es decir, en la manera de pensar, sentir y hacer – o de ver, juzgar y actuar -, los cuales se pueden puntualizar a través de cinco aspectos básicos: educación problematizadora (analizar y juzgar para formular alternativas de sustitución de lo que se critica; problematizar significa fortalecer la capacidad para analizar, valorar, juzgar, decidir y actuar en la práctica del ejercicio de la administración de Lo Público); educación creadora (disposición de búsqueda, de descubrimiento, de intervención y compromiso con lo nuevo); educación dialógica (capacidad de argumentación y de convergencia); educación concientizadora (conocer la realidad a través del autoconocimiento) y educación participativa (compromiso y acción consecuente). El sentido de la formación integral parte de concebir al hombre en un llegar a ser permanente, que nunca se expresa como resultado definitivo, o acabado; el hombre, proyectado sobre planos de vida individual y social que se expresa en la búsqueda y construcción de autodesarrollo, al ser consciente de su destino y de la posibilidad de asumir responsabilidades sociales y estar motivado por el esfuerzo y para los desafíos que le demanda la sociedad y la naturaleza. Los programas académicos formales (planes de estudio) preparan al estudiante para el futuro deseable, se construyen a partir de una vocación histórica, de una visión prospectiva y de la capacidad por el devenir, lo cual significa promover el conocimiento de los antecedentes, una conciencia en torno a los problemas del presente, y la visión de alternativas que permitan sustituir lo existente por un orden distinto correlacionado con unas normas vinculantes alrededor de la construcción social de lo deseado. La formación integral se materializa en el plan de estudios a partir de la concepción de una educación con base en la identificación de problemáticas propias de la administración de Lo Público, con tratamiento interdisciplinario a partir de un “ciclo de formación general” (no flexible) que conduzca a la apropiación sistemática del conocimiento general, disciplinar y/o profesional como

sistema teórico y metodológico, y que le dé sentido práctico al conocimiento fundamentador dentro de la relación del saber – hacer, y que permita hacer del estudiante un profesional capaz de actuar en diferentes campos de la investigación básica o aplicada, en la docencia, como funcionario público o como profesional independiente en actividades de consultoría y asesoría y luego, a través del “ciclo de formación específica” (flexible), permitir al estudiante determinar el horizonte de su vida profesional a partir de la escogencia de líneas de trabajo académico acordes con sus intereses y actitudes. Adicionalmente, el educando podrá escoger electivas de formación disciplinar, general y de contexto, y complementar su formación con actividades lúdicas diversas, en deporte, cine, arte, literatura, proyección social, o de complementación en aspectos que considere pertinentes para su formación, y que la Decanatura le apruebe previo concepto del Comité Curricular del Programa. b) Interdisciplinariedad Se habla de interdisciplinariedad porque existen disciplinas, especialidades y profesiones de todo orden que deben ser articuladas entre sí y porque los problemas de la sociedad, y en particular de la Administración Pública, son de tal complejidad que no pueden ser abordados desde una sola perspectiva. El término de interdisciplinariedad, como el de transdisciplinariedad, permiten desarrollar espacios de conocimientos y de apuntar a resolver situaciones problemáticas en situaciones de incertidumbre, para lo cual el educador y el educando tienen que indagar, analizar, transformar la situación problemática en una unidad organizada, en un todo coherente. El término interdisciplinariedad surge con la pretensión de corregir los posibles errores y los lentos avances que genera una ciencia compartimentada y sin comunicación interdisciplinar. La enseñanza con base en la interdisciplinariedad presenta como ventajas la mirada a través de unidades más globales, y la estructuración de metodologías y conceptos compartidos por varias disciplinas, desde donde se organizan las herramientas conceptuales, los marcos teóricos y los procedimientos, generando

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mayores capacidades y habilidades de los estudiantes para enfrentarse a problemas que trascienden los límites de las disciplinas o para enfrentar problemas nuevos en su vida como estudiantes o como futuros profesionales. Reconociendo algunas limitantes de mayor o menor peso a la hora de implementar una “innovación curricular” en relación con la estructura institucional y con la cultura organizacional y académica de la ESAP, se considera conveniente comenzar con una estrategia de “interdisciplinariedad compuesta” (conjunción de varias disciplinas que deben intervenir en este estudio y solución de un problema) en términos de Scurati o de interdisciplinariedad en los niveles de jerarquización propuesto por Piaget. Es decir, cada una de las áreas temáticas y problemáticas de la nueva estructura curricular del Programa de Administración Pública, está compuesta por asignaturas integrales o de nuevo tipo que se tratan de manera disciplinar o interdisciplinar, generalmente por un profesor de acuerdo con las especificaciones, los contenidos temáticos y las intensidades determinadas; también se pueden organizar con varios docentes cuando el profesor responsable de la asignatura no tenga la capacidad de tratamiento global que requiere el problema, o cuando el titular considere que es necesario invitar a otros especialistas. Adicionalmente, durante el semestre se realiza por lo menos un panel de integración con la participación de los profesores responsables de las otras asignaturas integrales correspondientes al semestre académico. c) Contemporaneidad

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Se pretende formular un plan de estudios consecuente con las tendencias contemporáneas signadas por la mentalidad neomoderna o posmoderna, cuyas características más relevantes son: a) reevaluación de la racionalidad moderna, cerebral, propugnada por el racionalismo y el positivismo; b) recuperación de la dimensión axiológica y de los intereses, tanto en el conocimiento como en el comportamiento; c) abandono traumático del ideal del Estado nacional; d) replanteamiento de las relaciones estado-ciudadano y privado-público; e) recuperación de la utopía como impulso creador del pensar y del hacer.

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d) Prospección Sin desconocer la necesidad de habilitar para desempeños intraorganizacionales del momento (estatales y no estatales), se pretende -con base en las tendencias de la interacción Estado-sociedad surgidas de los nuevos contextos y de las redefiniciones del Estado, la democracia, el ciudadano, el servicio y el servidor público- abrir nuevos espacios de acción para generar necesidades de desempeño para una disciplina y un profesional que afirman su identidad en su campo del saber y en el mercado laboral, respectivamente. e) Problematización Este principio orientador del plan es consecuente con: a) la naturaleza problematizadora del pensamiento (“pensar es abordar un problema”); b) el postulado según el cual una disciplina es un cuerpo axiológico y gnoseológico-histórico, científico-metodológico y técnico-instrumental relacionado con campos problemáticos específicos; c) el principio pedagógico según el cual el aprendizaje es el desarrollo de habilidades para comprender, explicar y solucionar tipos de problemas; y d) el hecho reconocido de que el carácter multifacético de los problemas lleva al pensamiento complejo y a la superación de la dicotomía pensar-hacer. Esta Problematización consiste en abordar integralmente el problema: de la pregunta identificadora y apropiadora de una dificultad u obstáculo, pasa al ejercicio teórico de contextualización y explicación, y llega al diseño, aplicación y evaluación de instrumentos de solución. Es pertinente anotar aquí que los problemas para cuya comprensión, explicación y solución se pretende habilitar al profesional, no abarcan toda la problemática de la Administración Pública (fenómeno organizacional y práctica social), sino los problemas fundamentales de la disciplina denominada “Administración Pública”. En otros términos, el Plan de Estudios se propone formar para la problematización eficaz de lo administrativo-público de la Administración Pública, pues parte del supuesto de que el Saber Administrativo Público constituye una de las muchas perspectivas disciplinares que tienen cabida en el tratamiento del quehacer público. Este supuesto permite entender que existen problemas de

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la administración pública que no son objeto específico de nuestra disciplina, por ejemplo “lo técnico” en un gran número de organizaciones estatales. f) Desarrollo disciplinar de la Administración Pública En concordancia con lo expuesto en el enunciado anterior, el Plan de Estudios pretende ser una formalización del estudio sistemático de la disciplina Administración Pública, pues los puntos propuestos en su parte nuclear son algunos campos o focos problemáticos que, según la literatura existente y la práctica social de gestión de Lo Público, son privativos de la disciplina. De esta manera, el Plan pretende someter a escrutinio de la comunidad científica una percepción del cuerpo problemático de la Administración Pública. g) Flexibilidad El Plan de Estudios contempla un cuerpo de saber en el cual todos los egresados deben demostrar solvencia disciplinar e idoneidad profesional. Adicionalmente, hasta donde las condiciones lo permitan, el Plan debe facilitar el estudio de temas que respondan a situaciones coyunturales, a contextos nuevos, a preferencias docentes o discentes, o a opciones institucionales. Por esto, contempla asignaturas electivas, varios campos de énfasis y diversas opciones de trabajo de grado. h) Universalidad Por su naturaleza, el estudio universitario es universal. El Plan contempla el lleno de este requisito de tres maneras: a) mediante la problematización interdisciplinaria, que amplía el espectro del saber; b) mediante el enfoque comparado, obligatorio en el tratamiento de todos los problemas, pues este enfoque “desprovincianiza” (abre verdaderas grietas en las antiguas soberanías, en las viejas estructuras y en la viejas instituciones) la mente y pone al estudiante en contacto con el mundo; y c) mediante la posibilidad de estudiar asignaturas electivas para acceder a los bienes del arte y de la cultura universales a través de actividades complementarias de formación humana. 5. Formación por competencias Para lograr los objetivos de formación el Plan de Estudios trabaja en la estructuración de com-

petencias, las cuales se precisan como: Cognitivas, axiológicas, de habilidades y de convivencia. a) Competencias cognitivas Se relacionan con los saberes y conocimientos propios de la Administración Pública. Las competencias cognitivas se trabajan integrando ejes temáticos y problemáticos del campo de estudio. En este campo de lo cognitivo, la idea es posibilitar el conocimiento, más allá de la información, orientándolo hacia la formación para estructurar en el proceso de aprendizaje capacidades analíticas, criticas, reflexivas y propositivas, entre otras. El conocimiento puntual de los temas y problemas objeto de estudio en los núcleos problémicos o temáticos que integran el programa, se constituyen en una mediación para favorecer la estructuración de habilidades cognitivas que, en relación con el objetivo de formación y el desarrollo temático y problemático de otros núcleos, construyen el sentido integral del enfoque curricular del programa, así como la estructuración del perfil de formación. Las competencias cognitivas se relacionan igualmente con lo que el estudiante debe saber bien sobre el campo de formación. En el ámbito de cada núcleo, la competencia cognitiva se debe precisar en relación con el saber propio del núcleo y en el marco general del programa, esto para buscar integración entre la intencionalidad de formación del programa como un todo y del núcleo como parte del programa. b) El nivel de competencias axiológicas En el campo de la Administración Pública, el sentido de lo axiológico se vincula directamente con el nivel ético del ejercicio de la profesión, así como con otras categorías que dan sentido y cuenta del perfil profesional. La integración de valores establecidos claramente desde el proceso de formación del estudiante debe permitir la estructuración de un perfil con intencionalidad acorde con exigencias propias del ejercicio de la administración pública. c) El nivel de competencias sobre habilidades Este nivel de competencias se orienta a estructurar un saber a partir de la integración e interacción

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de instrumentos conceptuales y operativos que permiten al estudiante la comprensión e intervención de la realidad. La idea es que los estudiantes puedan integrar la lectura de texto al contexto y puedan participar en la solución de problemas propios de la disciplina, aportando conocimientos, técnicas y tecnologías. d) El nivel de competencias para la convivencia Esta es una categoría que pretende vincular el ser, el saber y el saber hacer para la convivencia. La educación cumple papel trascendental en la estructuración de procesos de desarrollo cultural, científico, etc., pero ante todo de construcción responsable de escenarios de convivencia. El desarrollo de competencias en el programa de Administración Pública no se entiende como un ejercicio independiente entre una y otra categoría de dichas competencias, sino como de continua integración e interrelación, pues en sí mismas estas se ven favorecidas en su estructuración en todos los momentos y espacios del proceso de aprendizaje. 5.1 Dimensiones del objeto de formación en función de las competencias El acuerdo sobre el objeto de formación del programa se expresó en términos de tener como “eje de formación el Fenómeno Administrativo Público en las siguientes dimensiones: Institucional, organizacional, tecnológico y socio -cultural2 ”. En el marco del programa curricular de Administración Pública es necesario precisar conceptualmente el alcance de cada una de las dimensiones propuestas para que sirvan de referente a los núcleos problémicos en la precisión del enfoque de cada uno de los contenidos temáticos o problemáticos.

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Con base en las competencias de formación y en las dimensiones del objeto de formación y tomando como referente que el programa trabaja bajo un enfoque temático y problemático, es decir que permanentemente se integran temas y problemas como objeto de estudio, los núcleos presentan en la estructura curricular su marco de competencias, bajo grandes temas y problemas obje-

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to de estudio, como se verá en la estructura curricular por núcleos. Por tanto, cada núcleo ha identificado los grandes campos temáticos o problemáticos que se constituyen en objeto de estudio. Trabajar desde un enfoque temático o problemático favorece un criterio de investigación formativa, pues en la medida en que se desarrollan los contenidos, el estudiante adquiere habilidades de comprensión, análisis, reflexión, capacidad crítica y propositiva, propias de un perfil profesional que ha vinculado el componente investigativo en su proceso de formación. Identificar los grandes campos temáticos o problemáticos del núcleo, así como su carácter básico, exige disponer de distintos escenarios para su desarrollo: uno es el proceso de formación en el aula de clase; otro a nivel de proyectos de investigación aplicada, que pueden orientar docentes y en los que se vinculan estudiantes; otro, para actividades propias de la proyección social y extensión, tales como diplomados, cursos libres, seminarios, conferencias, cátedras especiales, etc. El núcleo puede precisar, más allá de los contenidos del Plan de Estudios las otras actividades que estarían adelantando para desarrollar y apropiar principales componentes de los grandes campos temáticos o problemáticos propuestos. 5.2 Matriz de competencias vv.s .s Objeto de formación desde las dimensiones Las competencias definidas para el programa se referencian desde cada núcleo, pues todos constituyen el programa y se han trabajado con referencia a la intencionalidad que se ha descrito se debe desarrollar por cada categoría en función de las dimensiones frente a los temas y problemas propios de cada núcleo. La siguiente matriz, diseñada especialmente para facilitar la concreción de las diferentes competencias, presenta un cruce de dos entradas; en el sentido horizontal, se encuentran registradas las 2

Ver archivo de los protocolos de sesiones del grupo de docentes del programa. Ver archivo de los protocolos de sesiones del grupo de docentes del programa.

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categorías de las competencias que se esperan desarrollar, las cuales se cruzan con la columna vertical referida a las dimensiones que se establecieron como propias para el programa curricular de Administración Pública:

El componente investigativo no es una dimensión del objeto de estudio, se constituye en parte del enfoque del programa que trabaja por ejes temáticos y problemáticos y favorece desde cada uno de los contenidos y acción pedagógica la investigación formativa.

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La inferencia analítica tampoco es parte de las dimensiones del objeto es una casilla que se incluye para realizar análisis tanto horizontal como vertical y concretar el sentido de competencias y de dimensiones. Al realizar el análisis integral tanto de forma horizontal como vertical se podrá identificar finalmente la coherencia del contenido de la matriz.

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6. Estructura y estrategias que permiten el trabajo interdisciplinario y el trabajo en equipo a) Diseño curricular a partir de núcleos temáticos y problemáticos Un currículo con base en problemas no se organiza en torno a “disciplinas, asignaturas, contenidos o habilidades, sino más bien, en relación con determinados contextos, ambientes o unidades de aprendizaje al interior de los cuales los estudiantes pueden generar conocimientos”5 . El diseño curricular problematizador permite asumir una actitud pedagógica para hacerle frente a la incertidumbre del conocimiento, permite trabajar sobre preguntas, genera cuestionamientos, desmonte de verdades acabadas o absolutas, muestra las contradicciones y los conflictos de la vida social y personal y sus consecuencias, pero también permite pensar en alternativas de solución. El currículo que incorpora la modalidad de construcción de núcleos temáticos y problemáticos es el “conjunto de conocimientos afines, que permiten definir líneas de investigación, en torno al objeto de transformación, estrategias metodológicas que garantizan la relación teórica-práctica y actividades de participación comunitaria”6 . Esta modalidad de diseño curricular es más abierta y versátil para enfrentar las transformaciones y la realidad cambiante. Este diseño curricular se centra en el aprendizaje y en el estudiante como sujeto, en sus intereses, aspiraciones y problemas; se estructura de manera global e integradora, abierta y flexible. No se trata tan sólo de juntar asignaturas que antes trataban un tema en dos o tres cursos, sino de integrar disciplinas que aporten a la explicación y solución de los problemas planteados.

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Al facilitar la integración de la teoría con la práctica, de la docencia con la investigación, y la integración vertical y horizontal de las diferentes disciplinas que intervienen en la solución de un problema académico el estudiante tendrá posibi-

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lidades de asimilar y comprender el proceso educativo y la construcción del conocimiento; debe participar, crear, analizar, criticar, detectar problemas y proponer soluciones, además debe aprender a utilizar las herramientas metodológicas y teóricas. En este Plan de Estudios se propone que éste enfoque problemático sea eje vertebral de en su proceso de formación profesional. Lo anterior requiere iniciar un proceso de cambios en las actitudes de los estudiantes, de los profesores y de la organización del programa curricular de Administración Pública y por ende de la Escuela. La operacionalización de los núcleos temáticos y problemáticos implica: una estrategia de integración, definición de las líneas de investigación, flexibilidad y dinámica curricular, y cambios en el papel y en el comportamiento de los docentes y demás actores académicos. La flexibilidad es indispensable en este proceso pues permite la introducción de variantes, opciones y ajustes constantes que posibiliten la adaptación a las nuevas circunstancias y coyunturas académicas, científicas, tecnológicas y sociales. En esta nueva propuesta de reestructuración solo ha sido posible introducir la orientación por problemas y en partes del plan curricular. Se incorpora parcialmente en algunas asignaturas del “ciclo de formación general”, y con mayor intensidad en el “ciclo de formación específica”, en los seminarios de integración y en la contribución extracurricular a la formación profesional. Por consiguiente, la plena orientación por problemas es una proyección a mediano y largo plazo. De manera ideal, un plan de formación debería estructurarse en torno a grandes problemas del conocimiento organizados en núcleos, bloques o módulos, bajo la supervisión de un equipo de profesores responsables de un trabajo integrado e interdisciplinar, pues el egresado se enfrenta con problemas y procesos, no con asignaturas o te-

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Abraham Magendzo. Currículo, educación para la democracia en la modernidad. Bogotá, Instituto para el desarrollo de la democracia, 1996.

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Nelson Ernesto López Jiménez. La reestructuración curricular de la educación superior. Bogotá, Icfes, 1994.

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mas aislados; problemáticas que le exigen integrar conocimientos y trabajar en equipo con otros profesionales, y de su actitud frente a ellos dependerá el éxito en su desempeño. Una actitud crítica y propositiva deberá generarse en el proceso de formación, observando y participando en el trabajo integrado con los profesores investigadores de las temáticas abordadas. Sin embargo, todavía pocas universidades colombianas tienen comunidades académicas con el entrenamiento y la actitud requeridos para la gestión de verdaderas estructuras de integración del conocimiento en el proceso de formación, e incluso en la investigación, como lo permiten los núcleos problemáticos. Teniendo en cuenta esta realidad, se propone un proceso de transición a partir del diseño de una “estructura de currículo intermedio”, con base en la identificación de espacios temáticos y problemáticos distribuidos en ciclos y núcleos, que suponen la articulación de contenidos en términos de “asignaturas integrales” que permiten reducir las intensidades horarias de los actuales tratamientos, integrar la teoría con la práctica, la investigación con la docencia y la extensión, y brindan una autonomía más amplia a los estudiantes y los docentes. 7. Proceso metodológico del Plan de Estudios El Plan de Estudios se planifica y organiza alrededor de áreas temáticas y problemáticas, esto es, al interior de cada núcleo de formación, lo cual permite superar los límites y tratamientos disciplinarios, con base en la definición de los problemas más característicos de Lo Público, que plantea la realidad colombiana y la evaluación de los desarrollos de la disciplina. Se trata de cursos en los que estudiantes se ven obligados a manejar marcos teóricos, conceptos, procedimientos, habilidades y metodologías de diferentes disciplinas para comprender o solucionar los problemas planteados; de utilizar espacios y diseñar actividades de

aprendizaje centrados en la problematización y la investigación, donde los estudiantes pueden percibir la utilidad concreta de los diversos saberes y se sienten motivados para adquirirlos. Se pretende constatar las dimensiones éticas, políticas y socioculturales que las miradas disciplinares no abordan o que relegan a un segundo plano. La integración de campos de conocimiento como los expuestos en el Plan de Estudios, permite generar experiencias de aprendizaje que facilitan una comprensión más reflexiva y crítica de la realidad colombiana e internacional en torno a la administración de Lo Público, buscando resaltar, no sólo las dimensiones de contenidos, sino también el dominio de los procesos necesarios para alcanzar conocimientos concretos y, al mismo tiempo, la comprensión de cómo se elabora, produce y transforma el conocimiento y la dimensión ética de esa construcción, dentro de un proceso educativo denominado por los pedagogos como el “aprender a aprender”. En otros términos, la atención en los procesos educativos más que en los contenidos, permite ser más coherente en la relación entre teoría y práctica para solucionar problemas de la administración de Lo Público. Una educación y pedagogía en la estrategia organizativa y metodológica del currículo globalizado e interdisciplinar, permite agrupar una amplia variedad de prácticas educativas que desarrollan en las aulas, y que pretenden contribuir a mejorar los procesos de enseñanza-aprendizaje. Un profesorado que investiga y trabaja en equipo, es la base de este modelo de currículo. En un currículo integrado se trabaja sobre procesos y no en el control de objetivos preestablecidos; esto implica que los docentes y la organización de la Facultad de Pregrado, y de la ESAP, deben estar atentos a todo lo que suceda dentro y fuera de las aulas de clase, entre otras razones, porque los estudiantes tienen oportunidades de aprendizaje al margen de las intenciones de la comunidad docente, a través del intercambio con sus pares de otros semestres o de otras universidades nacionales o internacionales o con otros profesores y profesionales, o bien por el Polémica

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acceso a una mayor variedad de recursos (Internet, libros, películas, talleres en organizaciones públicas, pasantías en otras universidades o en organizaciones estatales y no estatales, visitas, excursiones, cursos de contexto, trabajos con la comunidad y demás trabajos de proyección social) que le proporcionen nuevas y complementarias formas de aprendizaje imposibles de prever en su totalidad dentro del mismo Plan de Estudios. Este modo de planificar el currículo parte por reconocer que el modelo de enseñanza-aprendizaje está determinado por variables sociales, políticas y culturales que corresponden a un espacio geográfico y a un momento histórico determinado; pero también por los compromisos y creencias de los profesores en cuanto a las posibilidades de los estudiantes para adquirir conocimientos, destrezas, habilidades, actitudes y valores con el propósito de contribuir a una formación que les permita asumir responsabilidades, ser autónomos, solidarios y democráticos. a) Flexibilidad del Plan de Estudios Con la flexibilidad del Plan de Estudios se busca permitir a los estudiantes que intervengan en la definición de su proceso de formación, mediante la selección de temáticas electivas, de contexto, de formación complementaria y de líneas de profundización del “ciclo de formación específica”, para lo cual el estudiante podrá contar como orientación general con los talleres de integración, particularmente al finalizar el “ciclo de formación general”. Como las disciplinas, profesiones y la realidad social evolucionan y están en constante cambio, la flexibilidad curricular permite incorporar esos nuevos desarrollos científicos, tecnológicos, pedagógicos, con las investigaciones de los profesores en forma casi automática al Plan de Estudios, garantizando y promoviendo la “renovación curricular” permanente.

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Los cambios constantes en el conocimiento y la información hacen inútil cualquier esfuerzo por tratar la Administración Pública como un solo campo y por pretender enseñar todo lo que se considera que debe saber el estudiante. El proceso

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consiste más bien en orientarlo y motivarlo por las temáticas de su propio interés, con una estructura del Plan de Estudios que le permita profundizar en ellas. El Plan de Estudios formal se debe igualmente complementar con actividades folclóricas, culturales o deportivas a las que el estudiante deberá acceder para poder completar sus requisitos para optar al título de Administrador Público, y que la ESAP y la Facultad deben garantizarle estructuralmente. Con la flexibilidad curricular se pretende, además, que los estudiantes puedan realizar trabajos de investigación y extensión (asesoría, consultoría y de proyección social) dentro y fuera de la ESAP. En el caso de los estudiantes de la jornada nocturna, para alcanzar un trabajo pedagógico más intensivo y un “aprendizaje significativo”, la jornada tiene un semestre más de duración en relación con la diurna, y el estudiante toma sólo cinco (5) asignaturas por semestre, cada una de las cuales se concentra en una jornada semanal con intensidad de cuatro horas (ejemplo: lunes, historia del pensamiento político; miércoles, pensamiento económico, etc.), a excepción de las matemáticas y de los idiomas que se pueden tomar de manera sucesiva los días martes y jueves o en otra combinación similar. b) Estrategias pedagógicas La estructuración del nuevo Plan de Estudios (renovación curricular) implica una nueva orientación de la práctica pedagógica de los docentes para mejorar el proceso de enseñanza-aprendizaje: “el trabajo del profesor orientado sobre el trabajo del estudiante”, para permitir la realización de trabajos de investigación y de extensión, y así superar el divorcio entre la docencia y la investigación, lo cual implica una labor más intensa por parte del estudiante y del profesor, y por tanto, la utilización racional y adecuada de los tiempos de trabajo y un mayor compromiso con el proceso de conocimiento. La filosofía de las pedagogías intensivas significa aprovechar al máxi-

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mo el “tiempo libre” de los estudiantes, sus conocimientos y experiencias previas a partir del trabajo autónomo, con la orientación de los profesores.

presenta el sentido de cada núcleo y el paquete general de asignaturas que lo integran. 8.1.1

Se trata de reemplazar las denominadas “pedagogías intensivas”. Aquí el profesor parte de concebir el problema y abordarlo, orientar las bibliografías, contextualizar el problema, exponer su punto de vista y orientar el trabajo del estudiante de manera permanente. El profesor también debe estar en capacidad de sintetizar el tratamiento que antes hacía en el doble del tiempo, de aprovechar su tiempo y el del estudiante de manera más intensa, de seleccionar los conocimientos que considera fundamentales en la formación de un “par académico”, de exponer con palabras claves y poder recontextualizar; es decir, de llevar el contexto del trabajo al contexto de la academia. Se busca, en términos generales, que la práctica pedagógica fundamentada en el trabajo del estudiante genere mayor rigor académico en el uso de la comunicación verbal y escrita, en la capacidad de retórica, de argumentación y de lógica crítica, que le permitan un desarrollo intelectual autónomo para la toma de decisiones, y un mayor protagonismo en la vida académica, profesional y social. 8. Estructura general del Plan de Estudios del programa curricular de Administración Pública El Plan de Estudios está estructurado en dos ciclos: El ciclo de formación general, integrado por núcleos, y el ciclo de formación específico, integrado por seminarios de énfasis, electivas y opciones de grado.. 8.1 Ciclo de formación general Se ha definido en cinco grandes núcleos problémicos y dos de fundamentación complementaria, los cuales a su vez integran las asignaturas propias de cada núcleo. A continuación se

Núcleo de Estado y poder

Hace más de cuatro siglos las sociedades occidentales modernas, y aquellas que han tenido relación con ellas, como resultante de su devenir histórico entraron a asumir al Estado como forma de organización y unidad política dominante según la cual entraban a plegarse, articularse y proyectarse colectivamente las variables territoriales, sociales, económicas, culturales y militares de dichas sociedades. Dicho proceso de formación política no fue factible sin la creación de aparatos administrativos, los cuales tuvieron por función ordenar, ejercer y regular las potestades del Estado para cumplir los proyectos colectivos a los cuales debía responder. A las funciones asumidas por dicho ente se les atribuyó el carácter de estatales o públicas, en la medida en que su realización y campo de acción se enmarcaba en ámbitos que no eran potestad de alguno de los individuos o de la producción privada en particular. En la actualidad, el Estado y los sistemas internacionales del Estado cumplen funciones considerables que en todo tienen que ver con el presente y futuro de los individuos y las sociedades de las cuales hacen parte y además dirigen. Tales funciones que en la actualidad se redimensionan a la luz de los procesos de reordenamiento del sistema capitalista a nivel mundial, las tendencias políticas liberales de corte democrático o autoritario y la emergencia y polarización de conflictos políticos, sociales y culturales por posibilidades futuras y reconocimiento de las autonomías. Conscientes de la estrecha relación entre administración pública y administración estatal, y del carácter central que cobra esta última para la primera, es imprescindible que el Plan de Estudios se articule en torno a este eje, el cual se desarrollará desde las perspectivas que lo aborden de manera interdisciplinaria ubicando su carácter histórico, político, organizativo y de gestión, en el Polémica

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pasado y el presente, pero que así mismo permitan su proyección político-administrativa a corto, mediano y largo plazo. Asignaturas del núcleo de Estado y poder: · Historia del pensamiento político. Reflexión histórico-social sobre las grandes corrientes del pensamiento político occidental, desde sus orígenes en Grecia Clásica hasta el final del siglo XIX. · Pensamiento sociológico. Conceptualizaciones básicas desde la sociología para las problematizaciones organizacional y del desarrollo. · Teorías y problemas contemporáneos del poder poder,, el Estado y el gobierno. Planteamiento histórico-social y analítico conceptual de los problemas contemporáneos relacionados con el poder, el Estado y el gobierno. · Formas asociativas contemporáneas de acción política. Problematización con perspectiva histórica comparada de las diversas modalidades de acción política de la sociedad civil: movimientos sociales, partidos políticos, iglesias, gremios, sindicatos, corporaciones, etc.. · Política pública. Elementos teóricos e instrumentales que conforman el campo de la política pública. · Relaciones políticas y económicas globales e internacionales. Problematización de los factores, agentes y relaciones del “Sistema exterior”. Enfoques sistemático y comparado. · Relaciones nacionales e intergubernamentales en Colombia. Problematización de las relaciones socio-políticas, jurídicas, económicas y financieras del sistema administrativo del interior colombiano.

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· Derecho público I. Origen y función del derecho en el Estado Moderno bajo el manejo

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teórico de los conceptos de Estado y de Constitución Política y el proceso de formación de constituciones de occidente, así como la comprensión del contexto de la Asamblea Nacional Constituyente de 1991. · Derecho público II. Instrumentos jurídicos encaminados al desarrollo de capacidades para entender, analizar y aplicar las disposiciones legales que rigen el funcionamiento y desarrollo de la administración publica y así aproximarse al entendimiento, análisis y resolución de problemas de orden jurídico. · Derecho público III. Instrumentos encaminados a entender en forma sistemática el régimen de la responsabilidad contractual y extra contractual de las personas jurídicas públicas, privadas y naturales que concurren a cumplir funciones públicas o prestar servicios públicos. 8.1.2 Núcleo de problemática pública Cotidianamente se hace uso del término o concepto de “Lo Público”. Así, se hace referencia al espacio público, a la opinión pública, el poder público, el orden público, los servicios públicos, los espectáculos públicos, las organizaciones públicas, etc. Es más, en el ámbito inmediato de formación, en la ESAP se tiene por campo de estudio la Administración Pública. Sin embargo, en el proceso de formación poco o nada se dice respecto de Lo Público y cuando se hace referencia a ello se le asume más bien como un postulado desde el cual se parte, sin entrar a problematizar las relaciones. Hoy por hoy se hace aún más necesario entender el problema de Lo Público, en la medida en que en el conjunto de sociedades, incluyendo la colombiana, se dan una serie de fenómenos entre los cuales se cuentan procesos de surgimiento de nuevos actores sociales y políticos; consolidación de tendencias económicas que redefinen la acción y la cultura política; nueva configuración de los ordenamientos político-jurídicos de las naciones y sus implicaciones para la organización

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de las sociedades; nuevas problemáticas de etnias, género, generación, medio ambiente, localización y autonomía; otras formas de ejercicio y movilidad de lo político expresadas y vinculadas por incremento de movimientos sociales, la ciencia y la tecnología, los medios de comunicación, las redes informáticas, las organizaciones transnacionales, entre otros. En sociedades como las europeas, la problematización de Lo Público ya cuenta con un acervo de conocimientos y tradiciones, mientras en Latinoamérica las tendencias de reflexión sobre la ciudadanía, la multiculturalidad y los procesos de globalización, solo empezaron a tomar fuerza desde finales de los años ochenta. En Colombia, aunque aún no iniciado de forma sistemática, se atisba una aproximación en trabajos sobre movimientos sociales, cultura política, espacio y cultura urbana, procesos de participación y nuevo ordenamiento institucional y jurídico, medios masivos de comunicación y poder social, globalización y refuncionalización de los campos de acción del Estado colombiano; materias que están por explorar, pero que ya cuentan con unos desarrollos disciplinarios que permiten garantizar que haya material y personas que puedan ocuparse de su orientación y tratamiento especializado. Asignaturas del núcleo de problemática pública: · Pensamiento administrativo público I y II. Introduce la historia intelectual de la disciplina Administración Pública. Ejercicio epistemológico de discernimiento de teorías, doctrinas y opiniones alternativas sobre Lo Público.

· Problemática pública contemporánea en Colombia. Estudio de casos de problemas públicos estructurales y coyunturales contemporáneos, de competencia del Administrador Público. · Derechos humanos y negociación de conflictos. Fundamentación filosófica y apropiación de instrumentos para liderar procesos que propicien la ética pública y la convivencia democrática en Colombia. · Planeación pública I y II. Principios, valores, normas, técnicas y contextos de la acción prospectiva concertada del Estado y la sociedad para el logro del desarrollo humano y sostenible. 8.1.3 Núcleo de organizaciones públicas y gestión Esta línea está orientada a investigar y a profundizar en las problemáticas inherentes al fenómeno y análisis organizacional y macro organizacional de Lo Público y de su administración; en procesos cooperativos de gestión de grupos y redes, en la regulación de la interacción del Estado con sus servidores en función del servicio público y en la forma global e integral de administración, para abordar posibles maneras de solución a partir de una eficiente gestión a través de un proceso responsable de planeación, dirección y evaluación de las instituciones, organizaciones y macro organizaciones del poder público en los niveles nacional, regional y municipal. Asignaturas del núcleo de organizaciones públicas y gestión:

· Fundamentos de problematización sobre Lo Público. Acercamiento metodológico a los diversos paradigmas sobre “Lo Público”.

· Teoría de las organizaciones. Teorías y doctrinas orientadas a la comprensión y explicación del fenómeno organizacional, desde la primera posguerra hasta nuestros días.

· Historia social y política de la administración pública colombiana I y II. Estudio socioeconómicamente contextualizado de las transformaciones gnoseológicas, normativas y técnico- organizacionales de la administración pública colombiana en los siglos XIX y XX.

· Organizaciones públicas y análisis organizacional. Aspectos culturales, normativos y tecnológicos que conforman los procesos de cambio organizacional en el sector público estatal.

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· Organización pública colombiana. Compresión, explicación y transformación de la estructura y las interacciones del aparato estatal colombiano. · Gestión de personal en las organizaciones públicas. Técnicas de dirección del talento humano orientadas a promover su desarrollo y alcanzar todo su desempeño organizacional, para buscar el fortalecimiento de las organizaciones estatales, alentando en los participantes el desarrollo de actitudes, habilidades y destrezas para el manejo de conflictos para favorecer su crecimiento personal y la efectividad en el logro de la gestión de la organización. · Función pública colombiana y comparada. Aspectos políticos, jurídicos y técnicos de parada la relación del Estado con sus servidores públicos, en Colombia y en sistemas burocráticos típicos. · Control de la gestión pública. Teorías del control y desarrollos tecnológicos aplicables en los diversos ámbitos del control de la gestión del Estado. · Gerencia pública integral. Desarrollos conceptuales, axiológicos y tecnológicos aplicables a la alta dirección de las organizaciones del Estado. · Gestión de grupos y redes. redes Comprensión, explicación y manejo de formas organizacionales no jerarquizadas desde naturaleza interdisciplinaria. 8.1.4 Núcleo de desarrollo y gestión territorial

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La noción de desarrollo remite a múltiples significados, valoraciones y posturas que hacen de él un concepto esquivo. Sin embargo, su predominancia social adquiere significados importantes a mediados del siglo XX y a inicios de la década de los años ochenta. Predominancia que no es casual, sino que más bien está vinculada a procesos históricos sociales propios de las sociedades modernas occidentales.

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La problemática del desarrollo en términos de los actuales fenómenos históricos, y para el caso del Plan de Estudios, hace alusión a: 1) análisis y estudio del direccionamiento, los problemas y los procesos de orden mundial derivados del sistema capitalista internacional, los cuales terminan por condicionar significativamente las formas de vida, cultura y organización política de las sociedades a nivel local, nacional y mundial; 2) la reflexión, análisis, proposición y agenciamiento de proyectos sociales y políticos que permitan superar las crisis sociales, políticas, económicas, bélicas y ambientales del momento, y así reconducir al mejoramiento y transformación radical de las condiciones materiales, culturales, económicas y ecológicas de las sociedades y de los individuos que de ellas participan; 3) una reflexión centrada en el hombre, la sociedad y la naturaleza, que parte de su diversidad y potencialidad, la cual busca comprenderlos y asumirlos integralmente para superar las depredaciones y marginalidad a la que se han visto sometidos unos y otros. Dada la situación real de la sociedad colombiana insertada en el sistema capitalista de orden internacional, generador de pautas para su destino; de su participación en tendencias planetarias que condicionan y marcan su devenir histórico; de sus valoraciones colectivas de carácter dominante, las cuales han sido asumidas y han conllevado conflictos relacionados con la pobreza, la exclusión social y política, la violencia armada, la privatización de lo público, se hace necesario que en el proceso de formación en administración pública se reflexione permanente e interdisciplinariamente sobre aquellas problemáticas referidas o circunscritas bajo la noción de desarrollo. Esto se hace más necesario, si se asume que la formación busca ante todo consolidar gestores y líderes que posibiliten el mejoramiento de las condiciones de vida y de “desarrollo” de la sociedad colombiana. Asignaturas del núcleo de desarrollo y gestión territorial: humano La pers· Cultura y desarrollo humano. pectiva antropológica en la formación de conciencia y valores, sus formas de expresión como

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imaginarios sociales, y las estrategias de adaptación a cambios contextuales. Conceptos culturalmente arraigados de bienestar y calidad de vida en el ámbito de Lo Público. Problemáticas de diversidad cultural y de cultura organizacional. · Problemas y enfoques del desarrollo. Conceptualizaciones sobre el tema del desarrollo como sentido de progreso y de orientar la actividad humana. Los principales debates actuales sobre el rumbo y los problemas del desarrollo y sus antecedentes históricos y contextuales. El desarrollo visto como crecimiento económico, y los impactos de procesos de globalización. Enfoques ecológicos y de “no desarrollo”. Enfoques de desarrollo a escala humana, conceptos y estrategias de necesidades básicas, propuestas de desarrollo desde dentro. · Políticas ambientales y desarrollo en Colombia. La reconstrucción del territorio dinamiza las variables ambientales ya sea en el ámbito nacional, regional o local lo que a su vez hace que las políticas públicas ambientales tomen relevancia y se conviertan en eje fundamental del desarrollo. · Proyectos de desarrollo. El proyecto como unidad básica de los planes de desarrollo sectorial y territorial. Aproximación interdisciplinaria al proceso de planificación y gestión de proyectos en contextos y escalas diversas. Mecanismos e instrumentos básicos de desarrollo. · Gestión del territorio en Colombia Colombia. Conceptos básicos de territorialidad, localización y regionalización para una comprensión interdisciplinaria de la dimensión espacial del desarrollo y de las políticas públicas. Aproximación al proceso histórico de la conformación territorial colombiana. Impactos territoriales del proceso de globalización, conceptualización sobre el desarrollo local, procesos dinámicos de conformación territorial, como la colonización, la urbanización y los impactos territoriales de los grandes proyectos de inversión.

· Gestión de servicios públicos. Conceptualización de los servicios públicos domiciliarios y las principales políticas y reglamentaciones para su prestación. La prestación de los servicios públicos en relación con el gobierno local y los contextos y los contextos sociales variables. Formas y procesos de cogestión entre el Estado local y la sociedad civil. La integración entre tecnologías apropiadas, formas organizativas y procesos de gestión, incluyendo casos innovadores. 8.1.5 Núcleo de economía de Lo Público La denominada “economía pública” se refiere a la manera como se priorizan y satisfacen, con recursos escasos, los bienes y servicios de interés colectivo; de cómo sea signan de manera eficiente los recursos sociales, con la participación activa de la sociedad civil en una relación más estrecha con el Estado. La globalización de la economía, los avances científicos y tecnológicos en la información y las telecomunicaciones, los avances de la electrónica, la frecuencia del cambio tecnológico, desataron nuevos retos y procesos sociales que deben ser compartidos entre el Estado y el sector privado generando así una nueva reconceptualización de Lo Público. Estos nuevos problemas se evidencian en el incremento de la competencia internacional, en los acelerados cambios de las preferencias de los consumidores y en el producción de nuevos bienes y servicios, en la renovación de la tecnología, en las nuevas formas de distribución del riesgo y de los costos de la investigación y desarrollo de productos y procesos. La competitividad y la demanda de nuevos y menos costosos bienes y servicios permitieron que se juntaran y coincidieran los intereses comunes entre las empresas, el Estado y la ciudadanía en general; es decir, el interés común particular y el interés económico de la colectividad, especialmente para compartir los riesgos de la investigación pura y aplicada y en la investigación y desarrollo para la innovación de productos, procesos y operaciones. Polémica

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Aparecen alianzas naturales entre nuevos actores, o “cadenas inteligentes” donde cada actor asume responsabilidades específicas y recibe beneficios individuales, para garantizar la competitividad del conjunto de la cadena y la supervivencia económica. El Estado asume funciones como las de velar porque el interés común se vuelva parte de la misión de los actores individuales, para garantizar las condiciones de competitividad y la búsqueda de la eficiencia, y porque esos actores particulares demostraron eficiencia al responsabilizarse de objetivos hasta ahora reservados al Estado, como son la paz, la protección ambiental, la armonía social, condiciones de convivencia, y de todos aquellos procesos comunes para el desarrollo social o de las condiciones básicas de la producción y acumulación que escapan a la responsabilidad de un solo actor. El comportamiento de estos actores se orienta por nuevas reglas de eficiencia en la producción y en la asignación de recursos y reglas que se ciñen a las exigencias de la producción posfordista o posmoderna, y en estímulos para hacer compatible el interés individual y el interés colectivo. Estos estímulos e incentivos económicos para garantizar las condiciones básicas sociales, de producción y acumulación aplicados a los planos micro y a las meso economías, tienen fundamento en la misión y responsabilidades de los actores, pero orientados definitivamente a la búsqueda de la competitividad, a la satisfacción de la demanda específica de las preferencias ciudadanas y de la “escogencia social”. La economía pública asume nuevos retos: garantizar los recursos de rentabilidad suficientes destinados a la renovación de tecnologías y productos, y a canalizarlos en las recientes tendencias de promoción, concentración y facilitación del Estado. Estas fuentes de recursos para la producción de bienes y servicios, y los criterios de eficiencia y equidad, han de regir el presupuesto público.

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Este marco regulatorio exige una fuerte interacción estatal, desvanece la dicotomía pública-privada mediante la vinculación de los parti-

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culares en los asuntos colectivos y del Estado, y en las demás actividades mixtas entre los sectores público y privado. La administración pública es el eje fundamental para la aplicación de los preceptos de la nueva economía de Lo Público. Administración que trata de combinar los recursos institucionales de una sociedad y no solamente los del aparato público, y que se caracteriza ahora por funciones de producción y cambios constantes. En la enseñanza de la economía de Lo Público para la formación de administradores públicos se abordan herramientas básicas en las asignaturas integrales de pensamiento económico, la microeconomía, la macroeconomía, las finanzas públicas, el presupuesto público, la contabilidad y el análisis financiero del sector público. Igualmente, aporta a otras asignaturas como las de planeación, política económica, social y ambiental, proyectos de desarrollo, enfoques del desarrollo y desarrollo territorial; y de una manera indirecta en las demás asignaturas del Plan de Estudios, pero también recibe aportes de otras áreas problemáticas como las de problemática pública o de gestión y desarrollo territorial. Todo esto como proceso hacia un conocimiento integral u holístico. Asignaturas del núcleo de economía de Lo Público: · Pensamiento económico. Constitución disciplinar de la economía, atendiendo a la contextualización y al proceso de construcción teórico de la misma; exploración del carácter público-privado de la disciplina en los distintos niveles de su desarrollo. · Economía pública I. Análisis y estudio de problemáticas del sistema de precios como forma de hacer la asignación de los recursos, y la forma de actuación del Estado en relación al manejo de las externalidades asociadas a los modelos políticos y económicos (rational choice, public choice, social choice). · Economía pública II. Análisis del sistema económico en su conjunto y de los principales agregados y las decisiones del Estado en materia

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de política económica, estudio de los asuntos de política pública relacionados con los agregados macroeconómicos.

dades de análisis, de formulación de problemas, de obtención e interpretación de resultados a partir del uso de recursos tecnológicos modernos.

· Política económica y social. Se enfoca a la observación económico-política asociada de los paradigmas positivistas-neopositivistas, marxistas-neomarxistas y estructural-funcionalistaneoestructuralista-funcionalista.

· Matemática II. Compresión de los conceptos básicos del Cálculo Integral, el Álgebra y la Programación Lineal para desarrollar la capacidad de formular, analizar, resolver e interpretar problemas.

· Finanzas públicas. Análisis y comprensión de los conceptos, teorías y aportes más significativos de las escuelas y corrientes de las finanzas públicas, entendimiento y manejo de los instrumentos y funcionamiento técnico de su temporalidad; límites y posibilidades que permitan superar las visiones estrechas administrativas y fiscalistas, y sus relaciones con la economía, la ciencia política, el derecho, la sociología y la historia en temas tan sensibles como la tributación, el gasto público y deuda pública; el presupuesto, las relaciones intergubernamentales y la política fiscal.

· Estadística I. Manejo de actividades relacionadas con el análisis de los datos, la organización de la información y los procesos de investigación que resultan al abocar el estudio de las áreas problemáticas del plan curricular.

· Presupuestos públicos. Generación de los conocimientos básicos y las habilidades para la comprensión de la asignación de recursos, trámite y manejo, interpretación y análisis de las técnicas presupuestales y financieras del sector y organizaciones públicas colombianas. · Análisis financiero público. Criterios para el uso, aplicación, interpretación, control, análisis y evaluación de los recursos financieros y de las estructuras económicas-financieras, con objetivos y propósitos de darle capacidad de toma de decisiones de orden administrativo y de gestión, en las entidades del sector público, sean del nivel central o descentralizado. Formación de Administrador – Gestor de lo público. 8.1.6 Núcleos de fundamentación complementaria Área de fundamentación cuantitativa: · Matemáticas I. Manejo de los conceptos básicos de la lógica matemática, las funciones y el cálculo diferencial para generar capaci-

· Estadística II. Estudiar los métodos de la inferencia estadística, los números índices y las series cronológicas y adquirir familiaridad en el uso de paquetes de computador que sean considerados adecuados para el trabajo estadístico que debe realizar el estudiante. Área de idiomas extranjeros: Cuatro niveles o asignaturas de inglés o de francés de carácter básico y dos electivas; orientadas a facilitar y desarrollar la utilización de estrategias lingüístico-comunicativas, a nivel preintermedio de proficiencia, que permitan a los estudiantes de Administración Pública la aproximación a las distintas fuentes del conocimiento en una de dichas lenguas, sometida a la elección de cada estudiante según su interés. I Orientado a facilitar y desarrollar · Inglés I. la utilización de estrategias lingüísticocomunicativas en lengua inglesa, en un nivel avanzado de dominio que permita a los estudiantes de Administración Pública la consulta de distintas fuentes del conocimiento proveniente de fuentes actualizadas. II Comprensión e interpretación de · Inglés II. textos en lengua inglesa propios de la disciplina que permita al estudiante acceder a una amplia bibliografía y de esta manera contribuir a su formación como investigador. Polémica

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· Inglés III. III Proporcionar al estudiante una visión desde muchos ángulos de los diferentes temas de actualidad, siempre relacionados con los contenidos de los programas de los núcleos. · Inglés IV. IV Contribuir a la formación integral de los estudiantes de la ESAP posibilitando su acceso a estudios de especialización que les permitan interactuar en entornos nacionales e internacionales propios de su disciplina. I Comprensión de textos en len· Francés I. gua francesa que versan sobre las áreas del pénsum. Igualmente hace énfasis en la expresión escrita sobre los mismos tópicos y pretende además proporcionar al estudiante una visión actual de Francia. · Francés II. Perfeccionamiento del estudio de la oración simple y de los tiempos verbales. Paralelamente, se trata de lograr una visión de lo que hoy es la cultura francesa en su aspecto político, económico y cultural. III Orientado a perfeccionar el · Francés III. estudio de la oración compleja de manera que el estudiante pueda leer textos que presenten dificultades sintácticas y sea capaz de iniciar la redacción de pequeños ensayos. El trabajo textual se centrará en el mundo francófono y en las relaciones de Francia con los países del Tercer Mundo. · Francés IV IV.. Diferenciación de los registros de discurso y los matices de expresión. El trabajo se hará en torno a temas escogidos por los estudiantes y el profesor. 8.2 Ciclo de formación específica

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Los cuatro grandes campos de problematización que se han constituido en las opciones de formación específica están concebidos como la oportunidad de aplicación de pensamiento complejo y problematización integral; como experiencia integradora de los contenidos estudiados previamente; y como oportunidad de aplicar la estrategia pedagógica del team teaching para estimular el tratamiento interdisciplinar de los problemas.

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8.2.1 Gestión integral de lo territorial En la línea de gestión territorial se propone profundizar los aspectos de la reforma administrativa, la organización del ente territorial y sus problemas organizacionales, las relaciones intergubernamentales, los procesos de negociación, el problema de la descentralización en sus aspectos político, administrativo y de financiación y los servicios públicos. 8.2.2

Política pública y democracia

En esta línea de trabajo académico, se orientará su quehacer de investigación y docencia en un trabajo enriquecido con el aporte y apoyo de los estudiantes en problemas contemporáneos relacionados con el poder, el Estado y el gobierno; en participación y fundamentación democrática (aspectos de carácter filosófico, político y técnicos); en descentralización como acción política y en derechos humanos desde una dimensión política-administrativa y ética por su importancia en la relación Estado-sociedad (concentración de conflictos en procesos democráticos y participativos de construcción de Lo Público); en los desarrollos e interpretaciones sobre la administración y configuración de Lo Público en las sociedades contemporáneas y en Colombia; en planeación participativa de Lo Público como búsqueda de racionalidad de la gestión pública y en todas las problemáticas resultado del trabajo académico concertado de los profesores y relacionados con los núcleos origen de la línea que puedan aportar a la formación del Administrador Público. 8.2.3

Economía de Lo Público

El nuevo orden institucional, los ajuste de las redes y de las cadenas de participación y de concertación, la intervención del Estado, el nuevo marco regulatorio y el desconocimiento de Lo Público y de la interacción público-privado, requiere formas innovadoras de trabajo para la docencia y la investigación.

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Colombia tiene poca experiencia en estos campos, principalmente en la relación y apoyo mutuo entre la sociedad civil y el Estado, en la relación público-privado, en la creación y desarrollo de nuevas instituciones y nuevos actores, e incluso en aquellos procesos que ya tienen algún tiempo de implementación, como la descentralización, los cuales requieren de investigaciones globales e integrales, pero también estudios de casos particulares. Además de estos campos, se propone la profundización en otros más específicos y técnicos como la nueva economía pública, el federalismo fiscal, los servicios públicos, la administración financiera, la contabilidad pública, la empresa pública, el presupuesto público y la tributación, y en las ramas básicas de la escuela neoinstitucional (derechos de propiedad y costos de transacción; economía política y la preferencia pública y en el papel que juegan las instituciones en la evolución de los sistemas económicos). 8.2.4 Organizaciones públicas y gestión Esta línea está orientada a investigar y a profundizar en las problemáticas inherentes al fenómeno y análisis organizacional y macro organizacional de Lo Público y de su administración; en procesos cooperativos de gestión de grupos y redes, en la regulación de la interacción del Estado con sus servidores en función del servicio público y en la forma global e integral de administración, para abordar posibles maneras de solución a partir de una eficiente gestión a través de un proceso responsable de planeación, dirección y evaluación de las instituciones, organizaciones y macro organizaciones del poder público en los niveles nacional, regional y municipal 8.2.5

Seminario de investigación

Este seminario está orientado a desarrollar en los estudiantes las habilidades cognitivas, prácticas y axiológicas propias de los procesos de investigación; además de, fortalecer y potenciar la

perspectiva interdisciplinaria que poseen los núcleos y que se imparte a lo largo de la formación de los estudiantes, como, ulteriormente, en su desarrollo profesional. 8.2.6 Seminario el Oficio de Consultor Este componente busca una amplia comprensión del método y de la profesión del consultor organizacional y estar en capacidad de participar activamente en proyectos y equipos de trabajo que se propongan aplicar prácticas, metodologías y procesos modernos de consultoría organizacional susceptibles de ser utilizados especialmente en instituciones del sector público, con el propósito de elevar sustancialmente sus niveles de rendimiento en entornos cada vez más complejos, competitivos, difíciles y cambiantes. 8.2.7

Opciones de Grado

- Monografía: Es el trabajo de grado que puede realizar el estudiante con capacidad de demostrar vinculación a proyectos de investigación. Versará sobre algún tema relacionado con la línea de Énfasis o Seminario de Integración Territorial desarrollada por el estudiante. Podrá ser realizada hasta por dos (2) estudiantes. - Asignaturas en postgrado: Es la opción que tiene el estudiante de cursar y aprobar mínimo ocho créditos en asignaturas propias de un programa a nivel de posgrado, de conformidad con el énfasis seleccionado. Dichas asignaturas se podrán cursar en la ESAP, o en otras universidades reconocidas previa autorización del Comité Curricular del Programa de Administración Pública. - Prácticas Administrativas: Es la opción que tiene el estudiante de cumplir con el trabajo de Grado mediante el desarrollo de un semestre práctico en una organización estatal o no estatal, donde el alumno realice una serie de planteamientos y trabajos prácticos relacionados directamente con la modernización o actualización de la gestión de Lo Público en la entidad correspondiente. En ellas el alumno deberá laborar de tiempo completo por un periodo de 16 semanas o su equivalente.

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El Desplazamiento en Colombia ( Una mirada preliminar desde la Política Pública ) Edgar Enrique Martínez Cárdenas 1 Juan Manuel Ramírez Mora 2

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EL DESPLAZAMIENTO EN COLOMBIA ( Una mirada preliminar desde la Política Pública ) El documento que se presenta a continuación hace parte del proyecto de investigación “Caracterización del sujeto en situación de desplazamiento forzado”, del grupo de investigación en Derechos Humanos y Medio Ambiente de la Universidad Pedagógica y Tecnológica de Colombia, Facultad Seccional Chiquinquirá. Ésta reflexión versa sobre el fenómeno del desplazamiento en Colombia, declarado por la Corte Constitucional como un Estado de Cosas Inconstitucional, siguiendo la política pública formulada en el país, conceptualizando y caracterizando el proceso de desplazamiento forzado interno, intentando una aproximación inicial a su evaluación. Este abordaje se concentra en la definición del problema, en el análisis de las decisiones a la luz de la normatividad y del Plan Nacional de Desarrollo 2002-2006, en la identificación de las instituciones encargadas de la política pública, en recoger los resultados que según el gobierno hacen parte de sus principales logros, en la evaluación de los enfoques que soportan la política pública y sus alternativas, y, finalmente, en el análisis de la política pública que sobre este fenómeno quedó plasmada en el Plan de Desarrollo 2006-2010. 1 ) El Desplazamiento Forzado Interno De conformidad con el artículo 1° de la Ley 387 de 1997 “...es desplazado toda persona que se ha visto forzada a migrar dentro del territorio

nacional abandonando su localidad de residencia o actividades económicas habituales, porque su vida, su integridad física, su seguridad o libertad personales han sido vulneradas o se encuentran directamente amenazadas, con ocasión de cualquiera de las siguientes situaciones: Conflicto armado interno, disturbios y tensiones interiores, violencia generalizada, violaciones masivas de los Derechos Humanos, infracciones al Derecho Internacional Humanitario u otras circunstancias emanadas de las situaciones anteriores que puedan alterar o alteren drásticamente el orden público”. Igualmente, el ordenamiento legal establece que la “...condición de desplazado forzado por la violencia cesa cuando se logra la consolidación y estabilización socioeconómica, bien sea en su lugar de origen o en las zonas de reasentamiento”, es decir, cuando el sujeto retoma el vinculo que existió con su comunidad o cuando es reubicado en zonas diferentes que le permitan lograr como mínimo las condiciones de vida que poseía antes del desplazamiento.

1

Profesor Asistente en la Facultad de Ciencias Políticas y Administrativas en la sede central de la Escuela de Superior de Administración Pública –ESAP-. Integrante del grupo en derechos humanos y medio ambiente de la Universidad Pedagógica y Tecnológica de Colombia.

2

Director de la Escuela de Administración de Empresas y Profesor Auxiliar en la Universidad Pedagógica y Tecnológica de Colombia –UPTC-, Facultad Seccional Chiquinquirá. Integrante del grupo en derechos humanos y medio ambiente de la Universidad Pedagógica y Tecnológica de Colombia.

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Entre las causas identificadas en el país como generadoras de los procesos de desplazamiento forzado se encuentran, entre otras, los enfrentamientos armados, las amenazas generalizadas y específicas, las masacres, los ataques indiscriminados y la toma de poblaciones, realizadas por parte de diversos grupos armados. Adicionalmente, en los últimos años, el problema se ha intensificado a raíz del aumento de los cultivos ilícitos y del narcotráfico, los cuales colocan en disputa áreas estratégicas del territorio nacional. Según la Organización Panamericana de la Salud, el desplazamiento puede clasificarse de acuerdo a la movilidad de los individuos desplazados, caracterizando entonces el desplazamiento intraregional, como el que ocurre cuando la movilidad se da hacia pueblos cercanos, considerados menos vulnerables a las amenazas o ataques porque la concentración de población es mayor. . Otra forma se presenta cuando la movilidad se da hacia ciudades capitales de los departamentos, presentándose entonces un mayor desarraigo, y, en ocasiones, reducidos a campamentos para preservar sus vidas, por lo general, amenazadas por la violencia subversiva o paramilitar.

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Otra forma de clasificación que utiliza la Organización Panamericana de la Salud -OPS- considera el número de desplazados, asumiendo entonces como un desplazamiento de tipo disperso aquel en el cual migra primero la persona jefe de familia y posteriormente el resto de ésta; también puede presentarse un desplazamiento tipo éxodo, cuando ocurre la migración de todos los integrantes de una familia. Adicionalmente, en nuestro ordenamiento jurídico (Decreto 2569 de 2000), se considera como desplazamiento masivo, cuando diez (10) o más familias, o, más de cincuenta (50) personas, se desplazan en las mismas circunstancias de modo, tiempo y lugar.

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olítica Pública para el Despla2 ) L a PPolítica zamiento Forzado en Colombia a ) El Problema El desplazamiento forzado en Colombia ha sido un fenómeno presente en el país, prácticamente desde el descubrimiento de América, el proceso de colonización y la conformación incipiente de la República, a través de los cuales se desarraigó a la población aborigen y a diferentes grupos étnicos, a fin de consolidar el proceso de sometimiento a las concepciones, creencias y cultura occidental irradiada desde la metrópoli española. A pesar de lo dramático que ha sido y sigue siendo este proceso, esta problemática sólo se hizo visible en la agenda pública a finales del siglo XX, cuando el fenómeno asume, obviamente, expresiones muy diversas, concentradas básicamente en la confrontación inicial entre actores políticos, que después se transformarán en grupos armados que buscan lograr el control territorial de diferentes áreas del país, las cuales resultan estratégicas para la generación de grandes recursos económicos. Según CODHES ( 1999: 2) “esta confrontación armada casi continua, se ha cumplido en buena parte sin referentes de respeto a la dignidad humana o de protección a las personas no combatientes y ha repercutido en la construcción económica, social, política y demográfica de Colombia. ...Otra manifestación dramática de su ocurrencia ha sido el desplazamiento forzado de centenares de miles de personas dentro del territorio nacional que, ante la ausencia de garantías para sus vidas y bienes se han visto obligadas a salir de sus lugares de vivienda y trabajo para reacomodarse en otros espacios casi siempre urbanos, en detrimento de sus derechos fundamentales. Hemos asistido, pues, a una continua v compleja redistribución demográfica mediatizada por el uso de la fuerza.

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Según la Organización PPanamericana anamericana de la Salud, el desplazamiento puede clasificarse de acuerdo a la movilidad de los individuos desplazados.

También mediante el uso de la violencia armada se modificaron, y continúan modificándose, las relaciones de tenencia de la tierra, para perpetuar o ampliar la concentración de su propiedad, en una dinámica de acumulación que ha fomentado en gran medida la violencia política y social. Por esta vía se han ocupado y/o repoblado territorios estratégicos para la implementación de proyectos agroindustriales o de explotación de recursos naturales, para la construcción de grandes obras públicas o para asegurar el control de zonas de cultivo y procesamiento de drogas ilícitas. Por último, tal vez en su forma más visible, se ha recurrido a la violencia para ocupar territorios con criterio de dominio político y militar. Han sido, pues, la violencia, el desplazamiento forzado y el despojo, manifestaciones constantes de nuestro conflicto armado interno. Así, los desplazados de comienzos de siglo por la «guerra de los mil días», los desplazados de mediados de siglo por la «violencia» liberal-conservadora y los desplazados del fin del siglo por el actual conflicto armado, han sido y son protagonistas anónimos de unas guerras que no siempre sienten como propias, pero que cambiaron abruptamente sus condiciones de vida y sus referentes sociales y culturales”. Los principales grupos generadores del desplazamiento forzado interno en el país en la última década son, en su orden, los grupos paramilitares, los movimientos guerrilleros y la fuerza pública, quienes a través de masares, asesinatos selectivos, torturas, amenazas, intimidación, reclutamiento de menores de edad, secuestro de personas y detenciones arbitrarias, han obligado a miles de personas a dejar sus sitios

de origen, generando éxodos masivos por todo el territorio nacional. Para CODHES ( 1999: 3), “La complejidad de la violencia en el país ha llegado al punto de que muchos casos de desplazamiento son consecuencia de las acciones simultáneas de uno y otro grupo contra la misma población y, en forma creciente, del miedo que imponen todos los actores armados en las zonas de control o disputa territorial. La existencia de por lo menos un millón y medio de personas desplazadas (700 mil entre 1985 y 1994 y 800 mil entre 1995 y 1998), en su mayoría mujeres, niños, niñas y jóvenes expulsados del campo o de pequeñas poblaciones que giran alrededor de la economía rural, advierte sobre la gravedad del problema y plantea la necesidad de incorporar el tema en la agenda de paz entre el gobierno y la insurgencia”. b ) Las Decisiones Como se planteó anteriormente, el Estado colombiano sólo adoptó formalmente una política pública orientada a la prevención, atención y estabilización del desplazamiento forzado en el país, a mediados de los años 90, con base en las investigaciones surgidas de la Iglesia Católica Colombiana y de la Consultoría para el Desplazamiento Forzado y los Derechos Humanos (CODHES). Acciones que contribuyeron significativamente a la expedición de un ordenamiento jurídico, que hace visible dentro de la agenda pública la problemática, estableciendo compromisos de los poderes públicos, orientados a la Polémica

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·

L a PPolítica olítica Pública en la Normatividad Colombiana

Estructura General de la PPolítica olítica Pública prioridad que dentro de la política pública Política de Prevención deben tener las y Atención del Desplazamiento necesidades de Forzado la población victima del desplazamiento, así como la adopción de mecanismos orientados a su prevención.

Prevención

* Seguridad * Fortalecimiento Local

Retorno

Atención Humanitaria

Atención

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Además de este ordenamiento jurídico, se promulgó entonces dentro del Plan Nacional de Desarrollo, un conjunto de acciones, programas y proyectos que concretizan el compromiso del Estado, para implementar y hacer efectiva la política pública diseñada en el ordenamiento jurídico.

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Normalización

* Ague e Higiene * Alimentación * Salud * Refugio * Reabilitación * Empleo de Fortalecimiento del capital social y humano

Esta política pública se concretó inicialmente en diversos proyectos de ley que buscaban abordar este fenómeno y que, finalmente, se unificaron en el texto de la hoy conocida como la Ley 387 de 1997, reglamentada parcialmente por el Decreto 2569 de 2000. Son de importancia también algunas disposiciones del Código Penal vigente y la Sentencia T-025 de la Corte Constitucional.

. Seguridad . Incentivos* - Fortalecimiento capital social y humano - Legalización Tierras - Paquete de retorno*

Reubicación

* Tierras (rural)* * Vivienda* * Proyectos productivos * Infraestructura * Fortalecimiento del capital social y humano

Fuente: Forrero, Edgar. (2003) El desplazamiento interno forzado en Colombia. Documento presentado en el Encuentro “Conflict and Peace in Colombia: Consequences and perspectives for the Future”. Washington, D.C., septiembre 22.

En la Ley 387 de 1997 se establece el marco normativo del desplazamiento forzado en el país; en su título I, se refiere al desplazado y a la responsabilidad del Estado para “...formular las políticas y adoptar las medidas para la prevención del desplazamiento forzado; la atención, protección y consolidación y estabilización socioecómica de los desplazados internos por la violencia”. Se pretende entonces, “..institucionalizar una política de Estado orientada a la prevención del desplazamiento forzado que ocasiona las diferentes expresiones de violencia política y a la atención y protección de la población que ha sido obligada por la violencia a refugiarse en los centros urbanos

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los informes al Congreso sobre el desarrollo del Plan y con los beneficios consagrados en la Ley.

más importantes del país» (CODHES,1999: Capítulo IX). Para cumplir con este propósito la Ley establece que deben tenerse en cuenta “...los principios de subsidiaridad, complementariedad, descentralización y concurrencia en los cuales se asienta la organización del Estado colombiano” (Artículo 3°, Ley 387 de 1997). A través del título II, se crea el Sistema Nacional de Atención Integral a la Población Desplazada por la Violencia, dentro del cual se destaca como instrumento estratégico el Plan Nacional para la Atención Integral a la Población Desplazada por la Violencia. Este Plan debe contener los objetivos, la red de información para atención de la población desplazada por la violencia, los mecanismos de prevención, los instrumentos de atención humanitaria de emergencia, las acciones para el retorno, los mecanismos de consolidación y estabilización socio-económica, de la cesación de la condición de desplazado forzado, así como del conjunto de instituciones que tienen que ver con la atención integral del fenómeno. Dentro de este mismo título y con el propósito de gestionar los recursos necesarios para atender las obligaciones gubernamentales se crea el Fondo Nacional para la Atención Integral a la Población Desplazada por la Violencia. En el título III, sobre el marco de protección jurídica, la norma señala aspectos relacionados con la situación militar de los desplazados, la perturbación de la posesión y de los procesos judiciales y administrativos, de los cuales el desplazado forzado es parte. Finalmente, el último título de la Ley, recoge otras disposiciones generales, relacionadas con la protección a las personas desplazadas, con el apoyo a las organizaciones de desplazados, con

Además de la citada Ley, debe destacarse que el actual Código Penal, en su artículo 159, se refiere a diversas categorías típicas de comportamientos punibles, ligados a los delitos que atentan contra personas y bienes protegidos por el Derecho Internacional Humanitario, y dentro de ellos, el desplazamiento forzado de población civil. No podría desconocerse la importancia que ha tenido también la Sentencia T-025 de 2004, de la Corte Constitucional, a través de la cual el juez constitucional “...exige a las instituciones prestadoras de atención a la población desplazada, la reformulación y coherencia de las políticas públicas y su efectivo cumplimiento, pues aunque el presupuesto destinado a la atención de dicha población es considerado prioritario de acuerdo con la jurisprudencia nacional, las autoridades encargadas de garantizar la suficiencia de estos recursos han sido incapaces de asegurar el nivel de protección requerido para resolver la situación, contraviniendo la normatividad vigente y permitiendo que continúen y se agraven las circunstancias de vulneración de los derechos fundamentales de la población desplazada”. No se puede olvidar que estos derechos no son sólo de origen constitucional, sino que también la política pública, normada en la Ley 387 de 1997, ha consagrado en su Artículo 2°, una serie de derechos al desplazado entre los que se encuentran: “1°. Los desplazados forzados tienen derecho a solicitar y recibir ayuda internacional y ello genera un derecho correlativo de la comunidad internacional para brindar la ayuda humanitaria. 2°. El desplazado forzado gozará de los derechos civiles fundamentales reconocidos internacionalmente. 3°. El desplazado y/o desplazados forzados tienen derecho a no ser discriminados por su condición social de desplazados, motivo de raza, religión, opinión pública, lugar de origen o incapacidad física.

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4°. La familia del desplazado forzado deberá beneficiarse del derecho fundamental de reunificación familiar. 5°. El desplazado forzado tiene derecho a acceder a soluciones definitivas a su situación. 6°. El desplazado forzado tiene derecho al regreso a su lugar de origen. 7°. Los colombianos tienen derecho a no ser desplazados forzadamente. 8°. El desplazado y/o los desplazados forzados tienen el derecho a que su libertad de movimiento no sea sujeta a más restricciones que las previstas en la ley. 9°. Es deber del Estado propiciar las condiciones que faciliten la convivencia entre los colombianos, la equidad y la justicia social”. Adicionalmente, la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional3 , siguiendo el espíritu de ésta Ley, ha adoptado una carta de derechos básicos de toda persona que ha sido victima de desplazamiento forzado interno. Sobresalen obligaciones para el Estado como las se registrar al desplazado y a su núcleo familiar; ofrecerle ayuda humanitaria (alimentos esenciales y agua potable, alojamiento y vivienda básica, vestido adecuado, servicios médicos y sanitarios esenciales), inmediatamente se produzca el desplazamiento y por el término de tres meses, prorrogables por tres meses más. Otra obligación del Estado es entregar a los desplazados el documento que los acredita ante una entidad promotora de salud, con el fin de garantizar su acceso efectivo a los servicios de atención en salud. Adicionalmente, debe garantizar a cada menor de 15 años, en situación de desplazamiento, un cupo en un establecimiento educativo. Finalmente, debe identificar las circunstancias específicas de la situación personal y familiar del desplazado para definir, mientras no retorne al lugar de origen, cómo puede trabajar con miras a generar ingresos que le permitan vivir digna y autónomamente. ·

Plan de desarrollo 2002-2006

situación del desplazamiento interno forzado como “...el principal problema humanitario que experimenta Colombia como consecuencia del conflicto armado interno” (DNP, 2003: 61). El Plan consideró que, por su magnitud y sus características, el desplazamiento “...no sólo representa una de las más graves violaciones a los derechos humanos, civiles y políticos, sino que contribuye a incrementar las condiciones de pobreza y vulnerabilidad de la población, al destruir las bases de la organización social y producir un deterioro del capital humano. Esto último se da, en particular, como resultado de la caída de los ingresos de los grupos afectados y del efecto que tiene el desarraigo en su capacidad de agenciar su propio proyecto de vida. Los hogares desplazados son altamente vulnerables. De cada 100, se estima que 31 se encuentran en situación de pobreza extrema y 54 están en el umbral de la indigencia” (DNP, 2003:61). El Plan Nacional de Desarrollo 2002-2006, se propuso adelantar acciones en cuatro componentes esenciales “a. prevención y protección; b. atención de la emergencia; c. generación de condiciones para el restablecimiento; y d. fortalecimiento del Sistema Nacional de Atención Integral a la Población Desplazada” (DNP, 2003). La política publica ha estado dirigida a atender las consecuencias que sufre la población internamente desplazada en sectores como: vivienda, generación de empleo, educación, salud, seguridad social, etc., dejando de lado, las acciones tendientes a reducir las causas generadoras de la situación de desplazamiento forzado en el país.

3

La consulta completa de este texto puede encontrarse accediendo a la página Web de Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional. www.accionsocial.gov.co (visita realizada el 17 de marzo de 2007).

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El Plan Nacional de Desarrollo -Hacia un Estado Comunitario- (DNP, 2003), adoptado por la Ley 812 el 26 de junio de 2003, caracterizó la

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Otra obligación del Estado es entregar a los desplazados el documento que los acredita ante una entidad promotora de salud, con el fin de garantizar su acceso efectivo a los servicios de atención en salud.

El anterior planteamiento coincide con el formulado por ACNUR (2004:163) al afirmar que “...la formulación y desarrollo concreto de los componentes de la política de prevención, protección y atención al desplazamiento interno forzado, puso en evidencia la ausencia de un enfoque integral de protección de los derechos de la población afectada y de medidas concretas tendientes a la reparación moral y material de las víctimas”. Por ello, concluye más adelante, que el enfoque de política “...se mantuvo confinado, en términos reales, dentro de los parámetros convencionales de la atención de las necesidades materiales y la satisfacción de las necesidades básicas de la población afectada”. ·

Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010

Recientemente el Congreso de la República expidió la Ley 1151 de 2007 (Julio 24), la cual normó el Plan Nacional de Desarrollo 20062010, e incorporó el documento Estado comunitario desarrollo para todos, elaborado por la Presidencia de la República y el Departamento Nacional de Planeación. El nuevo Plan incorpora, dentro de la política de defensa y seguridad democrática, las acciones relacionadas con desplazamiento forzado, derechos humanos y reconciliación, que fija como objetivo de la política para el cuatrienio, el logro de soluciones duraderas que permitan la integración o reintegración socioeconómica de la población desplazada, realizables por medio del retorno o la reubicación. Para tal propósito la política pública en esta materia estará guiada a partir de los siguientes enfoques:

Derecho. La política se constituye en un ins“Derecho. trumento para la realización de los derechos de la población desplazada y buscará alcanzar el mayor grado de avance en su goce efectivo. Restitutivo Restitutivo: La política buscará que las personas vuelvan a gozar, por lo menos, de las condiciones y derechos en que se encontraban antes del desplazamiento. En esta medida, se buscará la consolidación de los mecanismos de protección y restitución de bienes abandonados por la población desplazada y la articulación de las acciones con los programas de reparación que sean diseñados. Humanitario Humanitario: La atención a la población desplazada se brindará de manera solidaria en atención a las necesidades de riesgo o grado de vulnerabilidad de los afectados, con el fin de brindar soporte humanitario, trato respetuoso e imparcial, y asegurando condiciones de dignidad e integridad física, psicológica y moral de la familia. Diferencial Diferencial: La política reconocerá que la población desplazada requiere atención especial, dadas las necesidades específicas que se derivan de su situación temporal de desplazamiento, las cuales afectan de manera diferente a los distintos grupos de población que se han visto obligados a huir de su lugar de origen. Así, se identificarán las necesidades especiales según género, edad y grupo étnico.

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Territorial erritorial: Como parte del enfoque diferencial, la política reconocerá las particularidades de las zonas de expulsión y recepción de la población desplazada, sus capacidades y oportunidades, diferentes en cada región, para aplicar debidamente los principios de descentralización, concurrencia, complementariedad y subsidiariedad”. (DNP,2007:63). Esta denominada política de atención integral a la población desplazada, insiste en los componentes contemplados en el Plan anterior, para garantizar el goce efectivo de los derechos de la población desplazada. Para ello, se propone desarrollar las fases de prevención y protección, atención humanitaria de emergencia y estabilización socioeconómica.

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Prevención y protección. Las acciones que formarán parte del conjunto de esfuerzos para enfrentar el desplazamiento forzado por la violencia en los próximos cuatro años, estarán dirigidas a prevenir dos tipos de impactos: los generados por las acciones de los grupos armados en poblaciones donde existe alto riesgo de que ocurran eventos de desplazamiento; los que requieran ser mitigados en los lugares donde haya ocurrido desplazamiento. Las cuatro estratégicas básicas para asegurar la integralidad en la política de prevención y protección, tienen que ver con acciones de seguridad; con la protección humanitaria y promoción de la convivencia pacífica; con el fortalecimiento de las condiciones de arraigo y con el proyecto de protección de tierras y patrimonio de la población desplazada.

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Atención Humanitaria de emergencia emergencia. Continuará orientada a mitigar el impacto inicial del desplazamiento, y a restituir los derechos fundamentales que aseguren la subsistencia mínima de la población desplazada de manera masiva e individual. Se busca esencialmente garantizar a la población desplazada, inmediatamente se produzca el desplazamiento, “asistencia para la alimentación, aseo personal, manejo de abastecimientos, utensilios de cocina, atención médica y psicológica, transporte de emergencia y alojamiento transitorio en condiciones dignas, que garanticen unos estándares mínimos de calidad”. Estabilización socio-económica. En esta fase se promoverán acciones y medidas de mediano y largo plazo, con el propósito de generar condiciones de sostenibilidad económica y social para la población desplazada, en el marco del retorno voluntario al lugar de origen; la reubicación espontánea, entendida como la estabilización en un lugar diferente a su lugar de origen; o bien, la decisión de quedarse en el sitio inicial de llegada. La política de estabilización socioeconómica para la población desplazada estará centrada en el acceso a un conjunto de programas sectoriales, los cuales pueden ser programas regulares de la política social, programas ajustados o programas específicos para la atención al desplazado, y la articulación a programas dirigidos a atacar, de manera integral, las diferentes dimensiones de la pobreza y hacer posible su superación. Con este conjunto de acciones y programas, se pretende impactar positivamente en la realización de los derechos de la población desplazada. Los principales componentes que concentrarán acciones en desarrollo de esta fase, estarán enfocados en gestionar los derechos mínimos en salud, educación, generación de ingresos, vivienda y tierras.

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olí· Instituciones Encargadas de la PPolítica Pública Según La organización Medios Para La Paz4 , entre las instituciones nacionales que intervienen en la política pública sobre la situación del desplazamiento forzado en el país, se encuentran: Red de Solidaridad Social (RSS): Está adscrita a la Presidencia de la República. Es la responsable de la atención de las necesidades de los grupos de población más pobre y vulnerable, para facilitar su participación en los programas sociales. Presta atención integral a la población desplazada, municipios afectados por la violencia, adultos mayores y personas con discapacidad. En cuanto a la población desplazada, le compete la mayor responsabilidad, pero en casos específicos y complementarios a los ministerios y organizaciones estatales, y entidades encargadas de contribuir con la solución de la problemática de desplazamiento. Agencia Presidencial para la acción Social y la Cooperación Internacional (Acción Social). Social) Entidad creada por el Gobierno Nacional con el fin de canalizar los recursos nacionales e internacionales para ejecutar todos los programas sociales que dependen de la Presidencia de la República y que atienden a poblaciones vulnerables afectadas por la pobreza, el narcotráfico y la violencia. De esta manera, se integran la Red de Solidaridad Social (RSS) y la Agencia Colombiana de Cooperación Internacional (ACCI), entidad creada por el Gobierno Nacional con el fin de canalizar los recursos nacionales e internacionales para ejecutar todos los programas sociales que dependen de la Presidencia de la República y que atienden a poblaciones vulnerables afectadas por la pobreza, el narcotráfico y la violencia. De esta manera, se integran la Red de Solidaridad Social (RSS) y la Agencia Colombiana de Cooperación Internacional (ACCI).

Ministerio del Interior y de Justicia: Tiene bajo su responsabilidad la Secretaría Técnica del Consejo Nacional para la Prevención, Asistencia y Atención a la Población Desplazada (Cnpaapd). El consejo define el presupuesto y políticas dirigidas a la población en situación de desplazamiento. Ministerio de la Protección Social: Debe dar prioridad a la atención de salud para la población en situación de desplazamiento. Instituto Nacional de Salud (INS): Desarrolla programas de atención en salud pública, como investigación, dirige la Red nacional de laboratorios y bancos de sangre, enfermedades tropicales y vigilancia y control de la salud pública relacionada con epidemia e inmunizaciones para las poblaciones vulnerables en general, y en ella se incluye la población en situación de desplazamiento. Profamilia: Desde el año 2000 a través de su ‘Programa de Atención a Desplazados’ atiende a la población en situación de desplazamiento según convenio con la Agencia de Cooperación Internacional (AID). Presta atención en salud general y especializada. De manera complementaria realiza talleres sobre salud sexual y reproductiva, derechos humanos y violencia intrafamiliar. Procuraduría General de la Nación: Trabaja en conjunto con organizaciones nacionales e internacionales como la Defensoría del Pueblo, Cruz Roja y UNICEF, tanto en la realización de esfuerzos para la prevención como en la asistencia a la población en situación de desplazamiento. Ministerio de Educación Nacional: este ministerio debe dar prioridad a los niños y niñas víctimas de desplazamiento forzado, tanto en sus establecimientos educativos como en la puesta en 4

Esta institución no gubernamental, ofrece información sobre el tema abordado en su página de Internet www.mediosparalapaz.org (visita realizada en marzo 19 de 2007)

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marcha de programas que le faciliten su nivelación académica. Servicio Nacional de Aprendizaje (Sena): Debe ejecutar programas de capacitación y empleo dirigidos a jóvenes y adultos afectados por el desplazamiento forzado. Ministerio de Defensa Nacional: Tiene como responsabilidades la prevención y el acompañamiento a las poblaciones en situación de desplazamiento, cuya función es cumplida a través de la fuerza pública”.

Igualmente, la iglesia católica colombiana ha venido realizando diferentes procesos investigativos sobre el fenómeno del desplazamiento forzado en el país, destacándose el informe “Desafíos para Construir Nación -el país ante el desplazamiento, el conflicto armado y la crisis humanitaria-”, en el cual se presenta el análisis de contexto y las situaciones de desplazamiento en la década de 1995 a 2005.

Además de las instituciones del nivel nacional, las administraciones departamentales y municipales deben poner en marcha, en cada una de sus jurisRED RED dicciones, programas DE DE SOLIDARIDAD SOLIDARIDAD y proyectos que respondan a las necesidades de los ciudadaMINISTERIO MINISTERIO nos de su localidad, en PÚBLICO PÚBLICO especial de los más vulnerables, como es el caso de los desplaProcuraduría Ministerio Procuraduría Defensoría Ministerio Defensoría del del General de la zados General de la de Pueblo Defensa de Defensa Defens Pueblo

Nación Nación

La política pública hacia la población en Policía situación de desplazamiento se Policía apoya, también, en organizaciones de la comunidad internacional relacionada con esta problemática: el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR), la Organización Internacional para las Migraciones y la Delegación de la Comisión Europea para Colombia y Ecuador.

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Adicional a la información producida por estas organizaciones gubernamentales y no gubernamentales, resulta de especial importancia para estudiar el tema del desplazamiento, la información que produce la Consultoría para los Derechos Humanos y el Desplazamiento (CODHES), especialmente a través de su sistema de información sobre derechos humanos y desplazamiento – SISDHES- el cual estudia el fenómeno del desplazamiento en Colombia desde 1999.

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PRESIDENCIA PRESIDENCIA DE DE LA LA REPÚBLICA REPÚBLICA

VICEPRESIDENCIA VICEPRESIDENCIA OBSERVATORIO OBSERVATORIO DDHH DDHH YY DIH DIH

RAMA RAMA

RAMA RAMA

EJECUTIVA EJECUTIVA

Ministerio Ministerio del Interior del Interior yy Justicia Justicia

Ministerio Ministerio de de Protección Protección Social Social

JUDICIAL JUDICIAL

DAS DAS

ICBF ICBF

Fiscalía Fiscalía General de la la General de Nación Nación

Fondelibertad Fondelibertad

FUENTE FUENTE: DANE. Caracterización de la Información Sobre Derechos humanos. Noviembre de 2005. Bogotá. Página 14.

c ) L os R esultados de la PPolítica olítica Pública Resultados De acuerdo con la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional, la atención al desplazamiento ha sido una política que, a pesar de las dificultades, presenta resultados satisfactorios, según la consideración del gobierno. Según el informe dado por el Alto Consejero Presidencial en septiembre 13 de 2006, se afirma que el país cuenta con una política pública de atención a la población desplazada, que ha permitido avances “...en

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Ministerio de Defensa Nacional: Tiene como responsabilidades la prevención y el acompañamiento a las poblaciones en situación de desplazamiento

materia de prevención y protección de población desplazada, en la atención humanitaria de emergencia, en procesos de estabilización económica y social, así como en el registro y caracterización de los desarraigados en Colombia”. Reconoce sin embargo, que se hace necesario “...realizar mayores esfuerzos para continuar incrementando los recursos y los programas de tierras, generación de ingresos, capacitación, crédito y vivienda para los desplazados, además de seguir avanzando para que la implementación de estos programas cubra la totalidad de los desplazados que aparecen en el Registro Único de Población Desplazada (RUPD) y alcancen así el goce efectivo de sus derechos constitucionales”. El balance del gobierno se puede concretar según el informe en los siguientes avances: En prevención y protección. protección.“Se ha propendido por la protección y promoción de los Derechos Humanos y del Derecho Internacional Humanitario, estableciendo estrategias dirigidas a prevenir y, de igual forma, mitigar los efectos de la violencia sobre la población civil, aspecto este, que ostenta la condición de principal fuente generadora del desplazamiento interno”, acciones que de acuerdo con el documento se han concentrado especialmente en la política de seguridad democrática y el Sistema de Alertas Tempranas. En atención humanitaria de emergencia. Los resultados presentados por el gobierno en el tema de la atención humanitaria de emergencia, para la población en condición de desplazamiento, se resumen en una “...cobertura actual de 82.3%, relativa al número total de familias que han recibido atención humanitaria, con respecto del total de familias desplazadas incluidas

en el RUPD”. Además, “...en los municipios, con la participación del ICBF, se coordina la asistencia a través de desayunos infantiles, donde se atienden sin costo, niños y niñas de 6 meses hasta los 5 años de edad en situación de desplazamiento”…. “...así como de sus redes sociales y su capacidad para adaptarse a un nuevo contexto acompañamiento psicosocial ...buscando restablecer el equilibrio emocional de las personas, en ocasiones muy diferente al que estaban acostumbrados”. Según el parecer del gobierno “...la idea de una atención humanitaria asistencialista dedicada a la entrega de alimentos y elementos de aseo ha quedado atrás”, situación que no es del todo cierta, ya que como se observó en el Plan de Nacional de Desarrollo 2002 – 2006, la atención humanitaria asistencialista ha sido el eje orientador de la acción gubernamental en los últimos años, en desmedro de acciones orientadas a la prevención de las causas generadoras del fenómeno. Más grave aún resulta la consideración del gobierno en aquello que hace referencia a la posibilidad de que estos programas permitan a las familias ser “...protagonistas de su propio restablecimiento...”, dejando de esta manera en un total abandono al desplazado, ya que no hay compromisos reales de prevención, negando además el compromiso humanitario, atendido, aunque en forma precaria, por el gobierno nacional, por exigencia de la Corte Constitucional como garantía de la efectividad de los derechos fundamentales de la población en situación de desplazamiento.

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En estabilización económica y social social. Al parecer del gobierno los principales avances en este componente se dan en materia de servicios de salud y educación, reconociendo a su vez rezagos considerables en componentes como “...generación de ingresos, capacitación laboral, vivienda y tierras”. En cuanto a salud, en “...agosto de 2006, se alcanzó la afiliación al régimen subsidiado de salud de 259.100 personas en condición de desplazamiento, 118.746 se encuentran vinculadas al régimen contributivo y 161.403 están siendo atendidos por recursos de convenios para beneficiarios no afiliados al Sistema General de Seguridad Social en Salud - SGSSS. En total se puede afirmar que existen alrededor de 539.249 afiliados al régimen de salud colombiano que están incluidos en el RUPD”. En materia de educación durante el año 2003 se atendieron 29.707 estudiantes en condición de desplazamiento. En 2004 se atendieron 120.651 estudiantes, en 2005 fueron 180.126 y en 2006 232.115 estudiantes.

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“En el componente de capacitación laboral, el Servicio Nacional de Aprendizaje –SENA— ha desarrollado actividades de orientación ocupacional para 76.095 personas, correspondiente al período comprendido entre marzo de 2004 y julio de 2006, mediante las cuales se busca mejorar sus competencias para insertarse al mercado laboral o desarrollar alguna actividad económica productiva que les permita generar ingresos”.

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En vivienda urbana, según las cifras del gobierno, “el total asignado a la población en situación de desplazamiento asciende a 51.019 Subsidios Familiares de Vivienda de Interés Social”. En cuanto a vivienda rural, “...en estos dos últimos años se han asignado subsidios a 9.583 hogares rurales”. Finalmente, el gobierno es consciente que respecto al componente de generación de ingresos y crédito “...las limitaciones del sistema aún son significativas, debido a la magnitud de los recursos requeridos para lograr un nivel de ingreso mínimo para las familias desplazadas” El caso de familias en acción. Durante los dos últimos años, el gobierno “...vinculó por primera vez a 120.000 familias desplazadas en el programa de Familias en Acción. Este programa fue adecuado a la caracterización y especificidades de la población desplazada. La vinculación de la familia permite mejorar las condiciones de nutrición y salud de los niños menores de cinco años de los hogares desplazados, quienes son los más vulnerables en este tipo de hogares. Se facilita también a los jóvenes su permanencia en el proceso educativo”. Avances en registro y caracterización de la población desplazada. En esta materia, “durante el cuatrienio 2002-2006, el gobierno ha hecho un esfuerzo inmenso para registrar a todas las personas que se han desplazado en este periodo de tiempo, pero ha enfocado esfuerzos adicionales y crecientes para registrar población que se había desplazado antes del año 2002 y de esta forma disminuir el subregistro”.

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una etapa de postconflicto, bajo las nuevas condiciones generadas por la aplicación de los eventuales acuerdos de paz”. (CODHES, 1999:3) d ) Evaluando la PPolítica olítica Pública De acuerdo con los resultados que presenta el gobierno, recogidos en el resumen anterior, queda claro que el avance que se presenta dentro de la política pública, hace referencia a logros en acciones asistencialistas, antes que a resultados concretos en materia de prevención de las causas generadores del proceso de desplazamiento interno en el país, aspecto que resulta entendible si se aprecia el divorcio existente en la política estatal —entre política de paz y mecanismos asistencialistas— para mitigar las consecuencias del conflicto. Así las cosas, “un escenario de negociaciones de paz en medio del conflicto y sin acuerdos humanitarios, hace prever la continuidad del problema del desplazamiento forzado; es decir, miles de nuevos desplazados, en 1999, se sumarán a la inmensa masa de colombianos desarraigados, mientras se supera realmente esta etapa del proceso de negociación”. (CODHES, 1999:3) Por su parte “un escenario de acuerdos humanitarios podría significar una reducción considerable del número de personas desplazadas, si todos los actores armados comprometidos cumplen con respetar a la población civil no combatiente y con la prohibición de obligarla a desplazarse”. (CODHES, 1999:3) Obviamente, aunque más desafortunado es un escenario no descartable de “...guerra total, el de la supresión de cualquier intento de solución política negociada del conflicto, que implicaría una grave situación humanitaria como consecuencia del desbordamiento del desplazamiento forzado y aún de situaciones masivas de refugio en los países fronterizos”. (CODHES, 1999:3) Finalmente, “un escenario de superación negociada de la guerra irregular, concebido a largo plazo, sugiere la necesidad de planificar procesos de retorno, reasentamiento y reconstrucción, en

Otros de los divorcios que se mantienen en la actual política pública, que deben superarse, para una atención no sólo más integral sino a su vez más eficaz, son los relacionados con la distinción entre acciones estatales y acciones gubernamentales, para buscar la complementariedad que exige un fenómeno tan complejo y considerable como el del desplazamiento. Así las cosas, resulta mas conveniente la unión de esfuerzos entre gobierno, ciudadanía y empresarios, para obtener resultados más satisfactorios y, esencialmente, más legítimos, toda vez que diversos autores de la sociedad colombiana están involucrados. Como lo considera CODHES (1999: Capítulo XVII), “...en la línea de la distinción entre Estado y Gobierno, es necesario pensar instituciones de carácter estatal que reflejen propósitos nacionales con mayor autonomía relativa, respecto de las orientaciones específicas de cada gobierno particular, que permitan mayores niveles de participación de las poblaciones desplazadas y una gestión con criterio nacional de los recursos de la cooperación internacional, a fin de garantizar soluciones de mayor alcance en términos de impacto social y de legitimación política. Un ejemplo de ello puede ser la creación de fondos estatales, antes que gubernamentales, para la financiación de aquellas tareas que no debe o no puede hacer directamente el Estado, las cuales pueden ser desarrolladas por las organizaciones sociales, bajo criterios públicos pero sin la tutela política del gobierno de turno, la cual puede alimentar antes que resolver este tipo de conflictos”. e ) Unas tareas pendientes En una ponencia presentada recientemente en la Cátedra Manuel Ancizar, en la Universidad Nacional de Colombia, la investigadora Yamile Salinas Abdala, observaba cómo el desplazamiento forzado en Colombia ha afectado, particularmente, a los habitantes del campo, escenario principal de los sucesivos conflictos de la historia colombiana y, en las últimas décadas, de las Polémica

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acciones de grupos al margen de la ley, en beneficio de narcotraficantes y de algunos terratenientes locales, multinacionales y de empresas privadas que desarrollan proyectos en gran escala, para la explotación de los recursos naturales. Esta situación ha hecho que a estas familias se les vulnere de manera flagrante, entre otros, el derecho a la propiedad y a las posesiones de sus bienes patrimoniales, sin que el gobierno se comprometa a corregir los factores de perturbación. Por múltiples razones, no ha sido posible cuantificar la pérdida de activos desde una perspectiva netamente material, es decir, excluyendo costos vinculados a la destrucción del tejido humano, a los proyectos de vida y a la afectación de otros derechos, como tampoco ha sido viable precisar aspectos como el impacto en el PIB y en la producción agrícola, así como el esfuerzo presupuestal requerido para el retorno y la reubicación de los hogares desplazados, y los montos necesarios para reparar materialmente a las familias víctimas del delito de desplazamiento, a quienes además de privarlas del uso y goce pacífico de sus bienes se les priva del derecho a retornar a sus lugares y a recuperar sus bienes.

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Pese a estas realidades, en el Plan Nacional de Desarrollo 2006 – 2010, no se contemplan proyectos ni se destinan recursos que hagan efectivos los deberes estatales de respeto, garantía y aseguramiento a quienes han perdido o abandonado sus bienes patrimoniales. Mientras se indica que el modelo de intervención del Estado Comunitario se enmarca dentro de la Constitución y, de manera explícita se hace referencia a la obligación estatal de proteger la vida, la honra y los bienes de los habitantes del país (art. 2 C.P.), no sucede lo mismo con las acciones previstas para la atención a la población desplazada rural, la cual no goza del deber estatal de proteger y asegurar el derecho a la propiedad de la población en riesgo de migración forzada, propiedad de la que fue desplazada, abandonando los bienes sobre los cuales ejercía relaciones formales de propiedad o precarias como la ocupación, la posesión y la mera tenencia.

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Igualmente, el acceso a tierras para la reubicación ha sido una alternativa con la que se pretende la estabilización socioeconómica de la población desplazada; sin embargo, no se tiene suficientemente en cuenta el “estado de debilidad” de esta población, que los hace merecedores de un tratamiento especial por parte del Estado, como lo ha manifestado la Corte Constitucional. Exigencias como la existencia de esquemas asociativos que involucren sistemas de producción de carácter empresarial, la prevalencia de criterios de competitividad, productividad y rentabilidad, y la creación de un banco de tierras para la implantación de cultivos de tardío rendimiento, el aprovechamiento forestal y otros productos destinados a la inserción en la economía mundial, dentro de los cuales no se incluyen los de la economía campesina, hacen prácticamente imposible la posibilidad del acceso efectivo a tierras para la reubicación. Además se continúa supeditando este acceso a disponibilidad de predios, provenientes de la Dirección Nacional de Estupefacientes, sin que se definan acciones específicas para la superación de todas las falencias administrativas relacionadas con estos predios. Otra tarea pendiente y de gran significación, tiene que ver con el derecho a la reparación de las víctimas del delito de desplazamiento. Las bases del plan contemplan la formulación y puesta en marcha de la política de restauración de la justicia y reconciliación, por medio de programas y acciones destinadas a la reconciliación de las víctimas y victimarios; el desarrollo de programas de reparación de víctimas y restitución de derechos perdidos, transgredidos o violados; la reincorporación de los miembros de los grupos armados y programas dirigidos a elaborar, analizar, editar y difundir la memoria histórica. Tareas todas enmarcadas dentro del proceso de desmovilización y de justicia y paz, regulado por la Ley 975 de 2004. Sin embargo, la reparación de las víctimas en general y de la población desplazada en particular, se condiciona a la formu-

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En el Plan Nacional de Desarrollo 2006 – 2010, no se contemplan proyectos ni se destinan recursos que hagan efectivos los deberes estatales de respeto, garantía y aseguramiento a quienes han perdido o abandonado sus bienes patrimoniales.

lación y puesta en marcha de la Política de Reconciliación, de conformidad con los criterios que adopte la Comisión Nacional de Reparación y Reconciliación, y a las sentencias que se profieran en el marco de dichos procesos, en las que se ordene la reparación a cargo de los victimarios o del Estado de manera residual. Casi cumplidos dos años de la expedición de la citada Ley, aún no se ha expedido el plan de restitución, ni el programa de reconciliación, de cuya aplicación se podrían derivar insumos para la reparación de las víctimas, cuyas reclamaciones no puedan ser tramitadas y resueltas en los citados procesos de justicia y paz, ya porque los causantes de las violaciones no están incluidos dentro de los destinatarios de dicha Ley (miembros de grupos armados ilegales autores de graves infracciones a los derechos humanos o al DIH), como sería el caso de los integrantes de la guerrilla, y servidores públicos o particulares vinculados al destierro, ya porque no se han desmovilizado y/o manifestado su voluntad de acogerse a la Ley 975, requisitos definidos en dicha norma. En cuanto a la obligación internacional del Estado de reparar a las víctimas del delito del desplazamiento, la omisión del derecho a la propiedad y posesiones del desplazado se traduce en la ausencia de políticas dirigidas a la restitución de dichos bienes –medio preferente de reparación- o la indemnización, cuando no es posible la devolución, sin perjuicio de las acciones que adelanten los victimarios para ello. Sobre esta última posibilidad, la aplicación de la Ley 975 no ha estado acompañada de la entrega de bienes adquiridos ilícitamente por parte de los desmovilizados –incluidos los bienes inmuebles

rurales-, de la imposición de medidas cautelares sobre sus bienes ilícitos -como prenda de las indemnizaciones que ordenen los magistrados-, ni de procedimientos para transferir los bienes que se encuentran en la Dirección Nacional de Estupefacientes al Fondo para la Reparación, en los casos en que, contra los posibles beneficiarios de la citada norma, se encuentren en curso procesos de extinción de dominio por narcotráfico o enriquecimiento ilícito. Finalmente, puesto que no se contemplan de manera específica programas de reparación, pero sí se prevé la formulación de la Política de Reintegración, dentro de la cual se encuentran los proyectos productivos impulsados directamente por el gobierno, o por los victimarios, en tierras entregadas por ellos, la reparación material de las víctimas del éxodo forzado, se puede reducir a participar, conjuntamente con población desmovilizada y campesina, en dichos proyectos, omitiendo la garantía de los derechos a la verdad, a la justicia y, por supuesto, a la reparación integral, y omitiendo la definición de los mecanismos idóneos que aseguren la voluntariedad de los afectados, y las condiciones de seguridad requeridas para reunir en el mismo espacio a víctimas y victimarios y lograr su reconciliación (Decretos 4760 de 2005 y 3391 de 2006).

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Torruella, Quim. (1995) El análisis de las políticas públicas. En: temas clave de ciencia política. Madrid, Ediciones Gestión 2000. 1ª edición.

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Ensayo de una nueva estructura Municipal, Departamental y Territorial Fernando Galvis Gaitán *

Capítulo Final del Libro de Fernando Galvis Gaitán, El Municipio Colombiano. Introdución al Derecho Urbanístico, Municipal y TTerritorial erritorial del Siglo XXI,

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Editorial TTemis, emis, 2007

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361. Explicación liminar A lo largo del libro hemos sacado conclusiones que consideramos válidas y que no es necesario repetir. Este capítulo tiene por objeto plantear y resolver una serie de interrogantes sobre el municipio, el departamento, la provincia y las entidades territoriales colombianas. Lo primero que debemos hacer, si queremos plantear bien el problema, es saber en qué consiste una crisis municipal y territorial. En segundo término, hay que comprobar histórica, sociológica y doctrinariamente la existencia de una crisis en nuestra organización municipal y territorial. En tercer lugar, se deben determinar las causas de la crisis, y, finalmente, es necesario darle solución, es decir, esbozar el tipo de organización municipal y territorial que, sin las fallas de la actual organización, contenga “los elementos que garanticen su duración y solidez”1. 362. Definición de crisis municipal, departamental y territorial En primer lugar, es preciso distinguir el municipio de las leyes municipales: el municipio es el cuerpo social, las leyes son el vestido del municipio; el municipio es una realidad que existe independientemente de la voluntad del legislador, las leyes son el resultado de la acción legislativa del Congreso; el municipio existe antes que el Estado, las leyes son la organización jurídica del municipio. Si sociológicamente el municipio es una cosa y para la ley es otra cosa, evidentemente hay una crisis. Lo mismo pasaría en una sociedad de Estados que, como las Naciones Unidas, no reconociera como tales sino a aquellos que reunieran

una serie de requisitos, como, por ejemplo, determinado presupuesto, o un mínimo de habitantes. Un departamento no es como un municipio, de creación natural, sino una creación del hombre, por medio de un código o de una ley. Es una creación unicamente del derecho positivo, pero eso no quiere decir que deba ser una entidad de pocas funciones trascendentales y ninguna distinción clara con lo que hace la nación, el municipio y las demás entidades territoriales. Las provincias son de creación histórica o legal y debe haber correspondencia entre estas y las leyes. Un código de entidades territoriales o una ley de entidades territoriales tiene unos fines: el bien común; el desarrollo humano; la defensa y la protección de los derechos y los deberes humanos; el establecimiento pleno de la democracia representativa y participativa; la igualdad y la inclusión; la ausencia de discriminación; el ordenamiento del territorio y, en consecuencia, del urbanismo; el establecimiento de una dirigencia política y una función pública de excelente calidad; un eficiente sistema de bienes e ingresos con sus correspondientes gastos; una eficiente y capacitada policía; sistemas de planeación, coordinación, evaluación, estímulos, capacitación, bienestar y promoción de sus empleados, de una carrera adminstrativa; de unos órganos (alcaldía,

*

Profesor titular de cátedra de la ESAP.

1

LA PIRA, op. cit., págs. 201 y 202.

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Sociológicamente existe un municipio cuando hay un conjunto de familias que habitan en un territorio y tienen necesidades comunes que trascienden la esfera de la familia

cabildo, personería, gobernación, asamblea, entidades descentralizadas, servicios públicos domiciliarios y de otras entidades: educativas, de salud, vivienda, recreación, circulación y tránsito; catastro, hacienda y tesorería, juzgados, bomberos, policía, Registraduría, Procuraduría y Personería; consejos metropolitanos, juntas metropolitanas, alcaldes metropolitanos, planeación metropolitana, etc.); recursos financieros, fiscales, humanos, de recursos naturales y del ambiente, para realizar los fines señalados; y en él se determinan las relaciones entre las entidades municipales, departamentales y provinciales y la nación, igual que con las otras instituciones territoriales. Si el código o la ley de entidades territoriales (que proponemos) quiere ser un vestido hecho a la medida, debe ajustarse a la estructura y a las finalidades del cuerpo social, es decir, del municipio, del departamento, de la provincia y de las demás instituciones territoriales. En otras palabras: el orden jurídico debe estar de acuerdo con el orden social. Esta es, según LA PIRA, la ley de proporcionalidad. Cuando esta se viola, hay una crisis institucional. En nuestro caso, cuando no se observa esta ley, hay una crisis municipal, departamental, provincial y territorial.

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El problema consiste en fijar los objetivos, las finalidades del municipio, el departamento y los otros organismos territoriales. En el fondo es el mismo problema del Estado y de la Constitución. Como sean los fines del Estado, así deben ser los del municipio, el departamento y las demás instituciones territoriales.

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La determinación de los objetivos del Estado y de la Constitución depende de la visión del mundo que tengamos. “Los conceptos políticos de nuestra época son la transcripción de los ordenamientos sociales de un cierto concepto de la vida. Por eso se puede decir, además, que toda política se apoya necesariamente sobre una metafísica; aquella presupone siempre un concepto determinado sobre los máximos problemas del hombre”2. Si seguimos a ROUSSEAU, sostendremos que “el hombre no es social y que la sociedad es fruto de un contrato al cual, por razones de utilidad, se sujetan los hombres a su pesar”3. Aceptar esta tesis es relegar las entidades locales a un plano muy poco importante. El municipio, el departamento y las entidades territoriales al igual que el Estado, solo defenderán la vida, la honra y los bienes de los ciudadanos, es decir, instauraremos el municipio policía. Si defendemos la cosmovisión de HEGEL o de MARX, el hombre estará subordinado al Estado; afirmaremos entonces que el todo es superior a la parte, y en consecuencia concluiremos sosteniendo que la persona humana es el medio y la sociedad el fin. Dentro de esta concepción, el municipio, el departamento, la provincia, que son órganos del Estado, crecerán desmesuradamente, sofocarán al hombre, le acabarán la libertad.

2

LA PIRA, op. cit., pág. 147.

3

LA PIRA, Examen de conciencia frente a la constituyente, Buenos Aires, Ediciones Theoría, 1957, págs. 17 y 18.

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ROUSSEAU, HEGEL y MARX sostienen ideas erradas sobre el hombre y la sociedad. “El hombre —dice LA PIRA— es social, he aquí lo que se afirma contra la tesis individualista, y en esta afirmación la tesis socialista es verdadera; pero no obstante su sociabilidad, el hombre trasciende el cuerpo social del que es miembro. A causa de su naturaleza espiritual y, por consiguiente, transtemporal, el hombre no es absorbido íntegramente en el vínculo social, sino que atraviesa la sociedad y la supera. Por esta razón el hombre no es instrumento del cuerpo social sino, por el contrario, su fin. ”Si el hombre no fuese espiritual, la tesis totalitaria estaría en lo justo: siendo el hombre una parte del todo social, debe integralmente subordinarse al todo, porque la parte es para el todo y no el todo para la parte”4. En síntesis: un código o ley de entidades territoriales, lo mismo que una Constitución, están en crisis cuando no observan la ley de proporcionalidad, esto es, cuando no guardan proporción con la real estructura del Estado, del municipio, del departamento y de los otros organismos territoriales. Para saber si realmente existe una crisis territorial, municipal y departamental, es necesario comprobar histórica, sociológica y doctrinariamente la inobservancia de la ley de la proporcionalidad, es decir, se debe demostrar la falta de proporción entre el orden jurídico y el social. Vamos a probar que la ley municipal vigente (136 de 1994) y el Código Departamental (decr. 1222 de 1986), que son como el vestido del municipio y del departamento están mal cortados y por tanto no les quedan bien a nuestros municipios y departamentos. Vamos a realizar esta comprobación demostrando los puntos siguientes: 1) la discrepancia existente entre la noción sociológica y el concepto jurídico de lo que es el municipio; 2) la falta de proporción entre el orden social, en el

que hay municipios urbanos y rurales, y el orden jurídico, en el que hay municipios y corregimientos; 3) la desproporción entre los fines que persigue el municipio, según el ordenamiento legal de Colombia, y los que por naturaleza debe procurar el municipio; 4) la falta de proporción, desde hace varios siglos, entre el cambiante orden social y el orden jurídico municipal estático: 5) la desproporción existente entre las funciones que tienen los departamentos en nuestra Constitución y en el Código Departamental con los que efectivamente cumplen; 6) la desproporción entre las funciones, los recursos y los órganos de los departamentos con los que deberían tener; 7) la inocuidad de las provincias creadas en la Constitución y la realidad sociológica y administrativa de ellas; 8) la desproporción entre las regiones de la Carta y lo que deberían ser; 9) la desproporción entre los territorios indígenas con respecto a su población y necesidades y tendencias desintegradoras y no integradoras de la nación colombiana. 363. Desproporción entre la noción sociológica y el concepto jurídico de municipio Sociológicamente existe un municipio cuando hay un conjunto de familias que habitan en un territorio y tienen necesidades comunes que trascienden la esfera de la familia, pero no llegan a la de otras entidades públicas superiores, a las que están subordinadas en razón del bien común del Estado. De suerte que tan municipio es una vereda o un caserío, como las capitales de departamento. Legalmente existe un municipio cuando concurren las siguientes condiciones: a) “Que el área del municipio propuesto tenga identidad, atendidas sus características naturales, sociales, económicas y culturales”.

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LA PIRA, op. cit., pág. 39.

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b) Población. De por lo menos 14.000 habitantes y que el municipio o municipios de los cuales se segrega quede cada uno con una población no inferior a esa cantidad, “según certificación detallada del Departamento Administrativo Nacional de Estadística”. c) Rentas y contribuciones. “Ingresos ordinarios anuales equivalentes a cinco mil (5000) salarios mínimos mensuales vigentes durante un período no inferior a cuatro años”. d) Concepto de planeación departamental. El organismo departamental de planeación debe elaborar el estudio sobre la conveniencia económica y social y la viabilidad de la nueva entidad, teniendo en cuenta su capacidad física, sus posibilidades económicas de infraestructura y su identificación como área de desarrollo. Previamente a la presentación del proyecto de ordenanza, el órgano de planeación departamental, debe elaborar, de acuerdo con la metodología establecida por el Departamento Nacional de Planeación, el estudio sobre la conveniencia económica y social de la iniciativa y la viabilidad de la nueva entidad teniendo en cuenta sus posibilidades económicas, de infraestructura y su identificación (ley 617 de 2000, art. 15). Además, el nuevo municipio no debe contar con más de la tercera parte del territorio del municipio o municipios de los que se segrega y debe ser aprobado por medio de una consulta popular, previamente a la presentación de la ordenanza a la asamblea departamental o por un referendo con posterioridad a la aprobación. Si existiera una ley que prescribiera que para existir legalmente la familia se necesita que esté constituida por un cierto número de miembros, que el jefe de familia perciba determinados ingresos y que la mayoría de sus componentes hagan una solicitud para que se reconozca jurídicamente su existencia, nos encontraríamos ante una situación irreal e injusta. ¿Qué razón habría para dejar por fuera a las familias de ingresos reducidos? No la encontraremos; porque la familia existe con altos o bajos ingresos, con solicitud o sin ella.

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Lo mismo sucede con el municipio. Existe con pocos habitantes o con muchos pobladores; con altos o bajos ingresos; con una población dise-

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minada en una extensa superficie, o con una que viva en un área reducida; con solicitud de la mitad de sus habitantes o sin ella. La ley puede establecer categorías de municipios con toda clase de requisitos para ingresar a dichas categorías; pero tan municipio es una aldea de mil habitantes, como la capital de la república, con más de siete millones de habitantes. Aquí se encuentra la discordancia entre la realidad social, en la que existe una variadísima gama de municipios, y la ley que no reconoce sino unos pocos de estos municipios. No se observa la ley de proporcionalidad; la consecuencia es la crisis del municipio. Confirmemos nuestras afirmaciones con los siguientes hechos. Según las estadísticas más completas que se conocen, en el país hay 1.098 municipios, 1.799 corregimientos, 4.003 inspecciones de policía y 1.749 caseríos. Según cálculos aproximados, hay 20.000 veredas y 8.000 barrios5. Esto es, sin tener en cuenta los barrios, hay 28.649 entidades locales. De ellas solo 1.098 son municipios en todo el sentido de la palabra. Es decir, solamente el 3,8 por ciento del total de nuestras entidades locales son plenamente reconocidas por la ley y, por tanto, son personas jurídicas de derecho público, tienen autoridades y están sujetas a lo estatuido en la ley municipal. Los 1.799 corregimientos y las 4.003 inspecciones de policía se encuentran situados entre los municipios plenamente reconocidos por la ley y las entidades locales que no gozan de ningún estatuto jurídico (caseríos, aldeas y veredas). Los corregimientos dependen del municipio donde se encuentran situados, son creados por

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Colombia Estadística 1990, Bogotá, Dane, 1991, pág. 15.

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los cabildos cuando este tiene caseríos rurales de alguna importancia y son administrados por una junta administradora local. La regulación legal de los corregimientos se encuentra en pocos artículos de la ley 136 de 1994. Es obvio que en pocos artículos es totalmente imposible regular la situación jurídica de los 1.709 corregimientos que hay en el país. El 76 por ciento de las entidades locales de Colombia está constituido por caseríos y veredas, carecen de toda regulación jurídica y su existencia no es reconocida por nuestra ley. ¿Realmente las veredas son municipios? De los estudios sociológicos que se han hecho sobre las veredas de Saucío (Chocontá) y Chambimbal (Buga), se puede colegir que las veredas reúnen todos los requisitos para ser municipios, esto es, tienen población con necesidades comunes, viven en determinado territorio, tienen identidad y conciencia de grupo y se subordinan a entidades públicas superiores. Incluso hay un principio de autoridad en los comisarios veredales, nombrados por los alcaldes. Las bases de la vereda, afirman VAUTIER y FALS, “son las relaciones íntimas y frecuentes entre los miembros, que ejercen autoridades en común, se ayudan mutuamente y crean lazos sociales que identifican y perpetúan el grupo en el tiempo y en el espacio. ”Sobresalen entre estos lazos: la cercanía física de las casas y la necesidad del camino para desplazarse a cumplir ciertas tareas agrícolas o viajar a la ciudad (Buga), lo cual lleva a contactos sociales; el uso del toponímico, pues los habitantes se identifican como de la vereda de

Chambimbal; por el parentesco, pues muchas de las familias locales están relacionadas entre sí; por la religión, pues son católicos y participan conjuntamente de las actividades religiosas; por la política, pues casi todos pertenecen a un solo partido; por sus pautas recreativas, pues poseen tiendas, fondos o «kioscos» dentro de la vereda, a los cuales acuden en horas de esparcimiento; por la asistencia a las escuelas rurales que allí se encuentran; y por cierto grado de ayuda mutua que se manifiesta en el préstamo de herramientas y utensilios”6. Parece que el uso de toponímicos y los lazos de parentesco, lo mismo que la unidad religiosa y política, las pautas recreativas, la asistencia a las escuelas rurales, el uso de unos mismos caminos y la ayuda mutua, son características comunes de todas las veredas de Colombia. Infortunadamente, la falta de estudios sobre las veredas de los distintos departamentos del país nos impide hacer generalizaciones sobre la situación de tales comunidades en toda la nación. De todo lo dicho se puede concluir que hay una evidente desproporción entre el orden social, en el que existen veredas, caseríos y aldeas, y el

6

VAUTIER, op. cit., pág. 20.

Polémica

Facultad de Pregrado

49


La ley municipal no reconoce entidades locales rurales, en las que se encuentran representadas las diversas formas de poblamiento.

orden jurídico, para el que tan solo existen municipios y corregimientos. 364. Falta de proporción entre el orden social, en el que hay municipios urbanos y rurales, y el orden jurídico, en el que hay municipios y corregimientos Las formas de poblamiento que subsisten en Colombia han determinado la existencia y las características de las distintas entidades locales del país. Es claro que si nuestra estructura municipal pasa por alto estas realidades habrá una crisis, porque, como hemos dicho tantas veces, el orden jurídico no concordará con el orden social. En primer término, distingamos los municipios urbanos de las entidades locales rurales. Los municipios urbanos concentran la mayoría de su población, que vive de la industria y los servicios, en una superficie reducida que se divide en barrios; los términos rurales tienen, generalmente, poca importancia. Se puede observar, al estudiar el cuadro 1, sobre extensión y población de las capitales departamentales, que el número de habitantes que vive fuera de los núcleos urbanos aumenta, generalmente, de acuerdo con la extensión del respectivo municipio, y que cuando el área municipal es excesiva, muchas veces la población rural supera a la urbana.

Polémica

Veamos algunos ejemplos: el 26,2 por ciento de la población de Valledupar vive en los campos; el 21 por ciento de la población de Riohacha

50

es rural; el 13,7 por ciento de los habitantes de Villavicencio habita en predios rurales; el 23,1 por ciento de la población de Montería (3.043 km2) vive en sus campos; y el 38,1 por ciento de los habitantes de Quibdó (6.032 km2) vive fuera de la cabecera de la capital del Chocó. En segundo lugar, es preciso reconocer tres formas de poblamiento rural, que reciben los nombres de aldeas nucleadas, granjas dispersas y aldeas en línea. En las aldeas nucleadas los habitantes se concentran en un núcleo, en el que viven y que abandonan para ir a trabajar en los campos circundantes. En la forma de asentamiento llamada de granjas dispersas, los campesinos viven en el mismo terreno que trabajan. En el sistema de aldeas en línea, la población vive a la vera de los caminos, o en las riberas de los ríos7. En Colombia existen las tres formas de asentamiento rural que hemos mencionado. El sistema de poblamiento en aldeas nucleadas predomina en el litoral Atlántico, donde “hay 915 poblados que equivalen al 22,5% de los existentes en toda la república”8, y donde, por ejemplo en el Atlántico, un 6,8 por ciento de la población total del departamento vive en localidades distintas de las cabeceras9. La aldea en línea, según la antropóloga VIRGIGUTIÉRREZ DE PINEDA, es característica “de las zonas de avanzada colonización, donde una vía moderna o un camino, han abierto el paso a las olas de inmigrantes, como ocurrió con el ferrocarril Berrío-Medellín, o con la carretera al mar, de

NIA

7

Cfr. ORLANDO FALS BORDA, El hombre y la tierra en Boyacá, Bogotá, Edit. Antares, 1957, págs. 39-41; y VIRGINIA GUTIÉRREZ DE PINEDA, op. cit., págs. 14-16.

8

GUTIÉRREZ

9

Colombia Estadística 1982, Bogotá, Dane, 1982, págs. 44-109.

DE

PINEDA, id., ibid., pág. 15.

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Antioquia, en años pasados; con los caminos que penetran al Chocó, los que transmontan la vertiente occidental de la cordillera de este nombre, o los que están descendiendo hacia el oriente colombiano. [...]. En el Chocó y, en general, en el litoral del Pacífico, es donde este fenómeno es más generalizado y típico”10. Cuadro 1 EXTENSIÓN Y POBLACIÓN DE LAS CAPIT ALES CAPITALES O EN 1997 DE DEP AR TAMENT ART AMENTO DEPAR Capitales de

Extensión

Cabeceras

Departamento

Arauca

Resto del

Total

municipio

1.785

42.026

17.779

61.590

378

1.733.832

101.049

1.835.259

Barranquilla

166

1.087.406

3.212

1.090.784

Cartagena

570

681.668

65.722

747.960

Inírida

16.165

4.425

13.845

34.435

Leticia

3.695

19.177

10.868

33.740

Medellín

Tunja

118

104.640

8.167

112.925

Manizales

477

320.145

25.394

346.016

Mitú

16.455

4.052

9.125

29.632

Mocoa

1.030

14.165

11.745

26.016

Popayán Montería

464 3.043

186.889 235.356

20.811 73.150

208.164 311.549

Bogotá

1.605

2.845.361

16.552

2.863.518

Florencia Valledupar

2.292 5.084

91.389 220.228

16.231 57.988

109.912 283.300

Quibdó

6.032

73.837

48.534

128.403

Neiva

1.468

257.606

20.744

279.818

12.409

5.976

5.476

23.861

5.020

85.850

23.624

109.976

Puerto Carreño Riohacha San Andrés

24

41.153

15.008

Santa Marta

2.369

298.159

14.913

315.441

Villavicencio

1.328

234.479

37.639

273.446

Pasto

1.181

288.905

42.961

333.047

Cúcuta

1.098

511.689

26.437

539.224

Armenia

115

250.883

8.107

259.105

Pereira

702

332.472

69.437

402.611

Bucaramanga

154

467.631

4.830

472.615

Sincelejo Ibagué Cali Yopal

Las granjas dispersas predominan en la región andina de Colombia, donde se agrupan las dos terceras partes de la población del país. Este sistema tiene el inconveniente de dificultar la prestación de servicios públicos, ya que el costo de estos se eleva enormemente cuando la población vive diseminada en grandes extensiones territoriales. Será imposible realizar cualquier tipo de transformación en el campo colombiano mientras se desconozca el hecho sociológico de que la mayoría de nuestros habitantes rurales viven en granjas dispersas. La ley municipal no reconoce entidades locales rurales, en las que se encuentran representadas las diversas formas de poblamiento. La ley, a lo más, llega a permitir el reconocimiento de los corregimientos. Todas las demás entidades locales caben dentro de una sola categoría: la de municipio. Con poca técnica y con craso desconocimiento de la realidad se pretende distinguir entre varias categorías municipales en razón únicamente de la población y los ingresos. En 1945 se le agregó a la Constitución el artículo 198, que prescribía: “La ley podrá establecer diversas categorías de municipios de acuerdo con su población, recursos fiscales e importancia económica, y señalar distinto régimen para su administración”. En 1991, el artículo 320 de la Constitución introdujo pequeños cambios al establecer que se tendría en cuenta para clasificar los municipios, además de la población, los recursos fiscales y la importancia económica, su situación geográfica, y al señalar que habría distinto régimen para su organización, gobierno y administración. La ley 136 de 1994, modificada por la ley 617 de 2000 (art. 2º) clasificó los municipios, pero solo tuvo en cuenta la población y los ingresos y omitió los demás criterios y olvidó que la finalidad de la clasificación era determinar distinto régimen para su organización, gobierno y ad

56.185

261

71.946

10.601

82.808

1.439

371.274

28.564

401.277

552

1.809.054

38.122

1.847.718

2.532

36.490

20.789

59.811

13.912

14.959

33.278

62.149

San José del Guaviare

Fuente: División Política Administrativa de Colombia, Bogotá, Dane, 1997 págs. 265-287.

10

DE

PINEDA, id., ibid., pág. 16.

Polémica

Facultad de Pregrado

GUTIÉRREZ

51


ministración y tan solo fijó consecuencias de menor importancia en razón de las distintas categorías (calidades de los personeros, creación de contralorías y de comunas y corregimientos, etc.). ¿Estará en crisis una organización municipal hecha para regular la situación de un 3,8 por ciento de todas las localidades colombianas? ¿Habrá alguna proporción entre el orden social, en el que hay 1.799 corregimientos, 4.003 inspecciones de policía y 1.749 caseríos, y el orden jurídico, que reglamenta solo los corregimientos en unos pocos artículos? ¿Podrá ser sólida una estructura municipal que no reconoce la existencia del 76 por ciento de las entidades locales de Colombia? ¿Será posible administrar bien un país sin distinguir entre los municipios urbanos y los rurales y sin establecer una buena clasificación de municipios? La respuesta no puede ser otra: existe realmente crisis municipal. La falta de reconocimiento legal de la mayoría de las entidades locales de Colombia, y no haber distinguido la ley municipal entre municipios urbanos y rurales, ha causado directamente dos desproporciones de menor importancia. La primera consiste en los términos rurales en los municipios urbanos. Es evidente la diferencia entre las grandes aglomeraciones urbanas y los campos circunvecinos, donde la mayoría de la población vive de la tierra. No se puede concebir una correcta administración en municipios como Cali, con 19.658 habitantes rurales, o Ibagué, con 27.164 habitantes que viven fuera de su cabecera. Es muy difícil para el alcalde y los demás órganos municipales administrar correctamente los 552 kilómetros cuadrados de Cali, los 1.439 de Ibagué, los 2.369 de Santa Marta o los 3.043 de Montería.

Polémica

Si el Código o la Ley de Entidades Territoriales aceptara legalmente la existencia de todas las entidades locales de Colombia, no existirían municipios con superficies tan extensas como las que

52

se pueden ver en el cuadro 3. El 29 por ciento de los municipios colombianos tiene una superficie que varía entre los 201 y los 500 kilómetros cuadrados. Al estudiar el cuadro, vemos cómo el 28 por ciento de nuestras municipalidades tienen más de 500 kilómetros cuadrados. De suerte que el 57 por ciento de nuestros municipios tiene más de 200 kilómetros cuadrados de superficie. Fácilmente se comprende la dificultad de los administradores municipales para prestar buenos servicios públicos.

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Cuadro 2 POBLA CIÓN POR DEP AR TAMENT OS PPARA ARA TTO OTAL POBLACIÓN DEPAR ART AMENTOS CABECERA Y REST O EN 1997 RESTO

Departamento Antioquia

Total

Cabecera

Resto

4.919.619

3.439.311

1.480.308

185.882

94.181

91.701

Atlántico

1.837.468

1.712.321

125.147

Bolívar

1.702.188

1.092.578

609.610

Boyacá

1.315.579

531.111

784.468

Caldas

1.030.062

638.174

391.888

Caquetá

367.898

158.952

208.946

Casanare

211.329

93.470

117.859

Cauca

1.127.678

391.934

735.744

Cesar

827.219

499.996

327.223

Chocó

406.199

146.062

260.137

1.275.623

585.661

689.962

1.004.510

870.827

Arauca

Córdoba Cundinamarca

1.875.337

Guainía

28.478

4.425

24.053

Guaviare

97.602

23.037

74.565

Huila

843.798

488.001

355.797

Guajira

433.361

275.631

157.730

Meta

618.427

385.103

233.324

Nariño

1.443.671

594.578

849.093

Norte de Santander

1.162.474

813.581

348.893

Putumayo

264.291

76.370

187.921

Quindío

495.212

412.581

82.631

Risaralda

844.184

617.766

226.418

61.040

42.949

18.091

Santander

1.811.741

1.209.793

601.948

Tolima

1.286.078

760.962

525.116

3.133.470

602.620

San Andrés

Valle del Cauca

3.736.090

Vaupés

24.671

4.885

19.786

Vichada

62.073

9.449

52.624

Fuente: División Políticoadministrativo de Colombia, Bogotá, Dane 1997, págs. 26 -287.

Polémica

Facultad de Pregrado

53


En los tiempos coloniales había ejidos o terrenos de la comunidad; resguardos para proteger a los indígenas; pósitos para “prevenir los males ocasionados por la pérdida de las cosechas, o alguna calamidad pública”

La segunda desproporción es la falta de coincidencia existente, en muchos municipios, entre los límites municipales reconocidos por nuestro ordenamiento legal y las divisiones socio-geográficas naturales. Tabio es un magnífico ejemplo de esta discordancia entre el orden legal y la realidad social. En este municipio, los habitantes de la vereda Llano Grande, ubicada al norte del casco de la población, asisten a misa, hacen su mercado y venden sus productos en Zipaquirá; sin embargo, en sus asuntos judiciales, religiosos y educativos, dependen de Tabio. El núcleo de esta población se encuentra a cuatro horas, a pie, del lugar donde viven los habitantes de Llano Grande, y no hay buenos medios de transporte. Es, por tanto, muy lógico que los habitantes del municipio natural de Llano Grande prefieran ir a Zipaquirá, municipio más cercano que Tabio. 365. Desproporción entre las funordenaciones del municipio, según el miento legal de Colombia, y las que por naturaleza debe procurar el municipio

Polémica

Según la Carta, los municipios prestan servicios públicos, construyen obras, ordenan el desarrollo del territorio, promueven la participación comunitaria y el mejoramiento social y cultural de sus habitantes. Estas funciones son muy importantes y las deben desempeñar, pero deben cumplir funciones económicas sin las cuales se reduce su papel. Se podría pensar que si el municipio tiene como función el mejoramiento social y cultural de sus habitantes, dentro de ella están las funciones económicas; pero son pocos los munici-

54

pios que generan empleo, propician empresas, tienen parques industriales y destinan recursos de su presupuesto para que los particulares en sociedades de economía mixta establezcan empresas, cooperativas y asociaciones. El municipio tiene que estar en crisis si hay altas tasas de desempleo y si la organización municipal es ajena a esta situación. Con poco empleo y escasas empresas que lo suministren y sin estímulo de las organizaciones económicas, el municipio está en crisis porque hay desproporción entre el orden social y el legal que ignora las necesidades económicas de sus habitantes. ¿Qué pueden hacer las autoridades de un municipio rural para luchar, por ejemplo, contra el desempleo, la miseria o los desastres naturales? Si los precios de los productos agrícolas bajan y los campesinos se arruinan, ¿qué pueden hacer las autoridades municipales? La respuesta no puede ser más desconsoladora: las autoridades municipales permanecen cruzadas de brazos frente al desempleo, la miseria o las plagas. En los tiempos coloniales había ejidos o terrenos de la comunidad; resguardos para proteger a los indígenas; pósitos para “prevenir los males ocasionados por la pérdida de las cosechas, o alguna calamidad pública” y alhóndigas para controlar el mercado de cereales e impedir la labor de los acaparadores y la formación del llamado mercado negro11. No se trata de que vuelvan a existir ejidos, resguardos, pósitos y alhóndigas. Esto sería absurdo e imposible, pero no es justo que la producción agrícola siga sujeta a las fuerzas ciegas de la 11

D’ACOSTA

Y

ESQUIVEL, op. cit., págs. 79-81.

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oferta y la demanda, ni que la miseria haga su agosto en tantas y tantas veredas del país, ni que el desempleo sea un mal contra el que el municipio no pueda hacer nada. También hay desproporción entre lo social y lo legal si los servicios públicos domiciliarios no cubren al ciento por ciento de la población, como sucede en Colombia. Lo mismo ocurre si el ordenamiento territorial que se hace por medio del urbanismo y el derecho urbanístico permite el caos y el desorden por incuria, corrupción, mala aplicación de las normas y predominio de los intereses particulares sobre los generales. Cuadro 3 EXTENSIÓN DE LOS MUNICIPIOS DE COLOMBIA Municipios de 1 a 50 km2

34

Municipios de 51 a 100 km2

89

Total de municipios pequeños (de 1 a 100 km2) Municipios de 101 a 200 km2

Fuente: CAMACHO, op. cit., págs. 127-147. Los servicios públicos municipales no tienen cubrimiento total, como se demuestra en el cuadro 4.

Número de municipios

123

___ 17,8%

172 ___

Total de municipios medianos (de 101 a 200 km2)

172

Municipios de 201 a 300 km2

101

Municipios de 301 a 500 km2

100 ___

Total de municipios grandes (de 201 a 500 km2)

201

Municipios de 501 a 700 km2

47

Municipios de 701 a 1.000 km2

55

Municipios de 1.001 a 2.000 km2

41

Municipios de 2.001 a 3.000 km2

24

Municipios de 3.001 a 4.000 km2

14

Municipios de más de 4.000 km2

14

Total de municipios de gran extensión

195

Totales

691

25,2%

29%

28% ___ 100%

Polémica

Facultad de Pregrado

Porcentaje

55


Cuadro 4 COBERTURA DE SERVICIOS PÚBLICOS MUNICIP ALES EN 1998 MUNICIPALES a otro es un error. Esto se hizo en Colombia con el ánimo de copiar a Estados Unidos, que se había Acueducto: independizado 40 años antes que Grandes ciudades 94,39 nosotros y cuyo auge era notorio graCapitales departamentales 89,65 cias a los intereses caudillistas de los Cabeceras municipales 88,75 habitantes de las provincias que quePromedio nacional ponderado 90,93 rían gobernarse, a riesgo de perder la independencia, como efectivaAlcantarillado: mente lo consiguieron en 1816. Solo Grandes ciudades 91,45 quien ha debido ser el libertador de Capitales departamentales 78,90 Colombia, don Antonio Nariño, tuvo Cabeceras municipales 74,71 la visión del estadista y luchó por Promedio nacional ponderado 81,69 mantener el unitarismo, en contra del mismo Bolívar y de los jefes provinciales que se apoyaban en las genialidades de Fuente: “Supercifras”, en Superintendencia de Servicios Públieste. La lamentable época de la Patria Boba, cos, en Revista núm.3, Bogotá, 2000, págs.154 y 182. con sus guerras, Constituciones y legislaciones hicieron imposible la vida de la nación. En cuanto a telefonía, había en 1999 16 teléfonos por cada cien habitantes, guarismo que reA través de su historia, Colombia ha sido un sulta hoy dramáticamente modificado si se tiene país organizado y gobernado, la mayor parte de en cuenta la inserción de la telefonía movil. su historia, en forma centralista o unitaria. Lo fue en la época colonial, siguió siéndolo en los tiem366. La secular desproporción entre pos republicanos, con esporádicas épocas de el cambiante y dinámico orden federalismo, cuando algunas Constituciones, social y el orden jurídico estático como la de 1863 (conocida como la de Rionegro), por un corto período, establecieron el federalismo; En Colombia el régimen político es centralista. lo volvió a ser a partir de la Constitución de 1886 El Congreso legisla para todo el país; el poder y lo reafirmó, una vez más, en la Carta de 1991. judicial aplica las mismas leyes en toda la nación; el presidente tiene influencia en todo el país y de El proceso de centralismo agobiante se habría él se espera la solución de todos los problemas. atenuado si en las etapas federalistas no se huEsto significa que nuestro sistema de gobierno es bieran cometido tantos excesos, costosos errores de un gran centralismo. y garrafales, despropósitos, como los de permitir el libre comercio de armas y los ejércitos propios Con un régimen centralista o con uno federade cada estado. Deja un amargo sabor el caos lista se pueden conseguir el progreso, la cultura, que se apoderó de Colombia en las épocas el bienestar y el desarrollo de un pueblo. El hefederalistas con sus innumerables guerras civiles, cho de que exista uno u otro sistema depende de con las tristes secuelas de muertos, desolación y precisas circunstancias históricas y sociológicas. Si miseria. Un país que vio detenido por muchos se busca unir lo que antes estaba separado, el años su progreso; eso sucedió en Colombia en régimen adecuado es el federal; tal es el caso de los sombríos períodos del federalismo. Estados Unidos. Mas si un país siempre ha sido unitario, implantar el federalismo de un momento Polémica

Clase de servicio

56

Porcentaje

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La situación ha cambiado. Los colombianos parecen haberle perdido el miedo al federalismo del siglo pasado, y si hoy no se vuelven a cometer los mismos errores de 1863 se podría convertir Colombia gradualmente en Estado federal. Creemos que antes de convertirnos en régimen federal sería mejor hacer una reforma a fondo de los departamentos para fortalecerlos y para que actuaran como coordinadores y planificadores trabajando conjuntamente con las provincias históricas y legales y con los municipios, con funciones ejecutoras. El Estado determinaría las políticas nacionales y se concentraría en las funciones de interés nacional, actuando, como lo señalamos en el título I, como Estado en red. Bien sea que el régimen de gobierno sea centralista o federalista, se debe reconocer la existencia de sociedades naturales, como el municipio. Pero no basta con el solo reconocimiento; el municipio, como la familia, tiene ciertas facultades naturales y su propia personalidad, que no se pueden desconocer. Como en los tiempos coloniales, el centralismo existente en Colombia se basa en la burocracia, en la desconfianza para con los funcionarios municipales y en una legislación casuista, profusa, uniformista y minuciosamente reglamentaria. A) Burocracia En 1957 había 30.592 empleados municipales; en 1958 esta cifra había pasado a ser de 32.110 empleados, y en 1959 llegó a ser de 35.807 el número de personas que trabajaban en nuestros municipios. Es decir, en dos años la burocracia aumentó en 5.212 empleados, es

decir, tuvo un crecimiento aproximado de un 17 por ciento12. En 1976 había 69.535 empleados departamentales y 40.314 empleados municipales13. B) Desconfianza La desconfianza que las entidades superiores tienen en la organización municipal se manifiesta en la intervención de las asambleas y los gobernadores, y en la injerencia de organismos departamentales y nacionales. Todos los acuerdos de los cabildos y los decretos de los alcaldes están sujetos a revisión del gobernador, y algunas contralorías departamentales vigilan los municipios. C ) Legislación casuista, profusa, uniformista y minuciosamente reglamentaria En 33 años (1913-1946), el Código Municipal fue modificado por 105 leyes y 50 decretos, que por lo general regulaban casos concretos, como el de Bogotá y las capitales departamentales. Después de la promulgación del Código Municipal (ley 4ª de 1913), profusamente modificado, se expidió una compilación de normas municipales (decr. 1333 de 1986), varias leyes y decretos y por último la ley 136 de 1994. Des 12

Estadísticas fiscales, op. cit., págs. 512 y 513.

13

MANUEL JOSÉ CÁRDENAS, Reforma del régimen departamental y municipal, Bogotá, Edit. Desarrollo, 1978, pág. 30.

Polémica

Facultad de Pregrado

57


El Código Departamental es una colcha de retazos, fruto de la compilación de normas hecha en 1986. Actualmente el Código está desactualizado y es preciso regular íntegramente la materia.

pués de esta ley se ha modificado la organización municipal por medio de siete actos legislativos, 63 leyes y 102 decretos e innumerables resoluciones y circulares del Banco de la República, la Superintendencia de Servicios Públicos, la Superintendencia Bancaria, la Contaduría General de la Nación, la DIAN, los ministerios del Interior de Hacienda, Protección Social y Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial. Una prueba más de esta profusión normativa se refleja en el libro de Legis sobre el régimen jurídico de la administración municipal, que tiene casi mil páginas. Tal explosión legal hace muy difícil el estudio del régimen jurídico municipal y urbanístico. La tendencia uniformista se manifiesta, principalmente, en el hecho de que tanto las grandes capitales como las poblaciones pequeñas tienen en esencia las mismas instituciones e idénticas funciones. Muchos municipios colombianos dependen en muy buena parte de la nación y, a veces, del departamento para la solución de sus propios problemas. D) Caos en el mapa administrativo de Colombia

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El centralismo ha conducido al caos de la administración pública de Colombia. Así, el mapa administrativo del país es lo más confuso que se puede imaginar. Todas las instituciones y órganos, tanto departamentales como nacionales, han hecho su propia división regional, sin tener en cuenta las divisiones hechas por las otras instituciones.

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Es incuestionable que la situación social, económica y política de Colombia en el siglo XXI es totalmente distinta de la que imperaba en la Nueva Granada en los siglos XVI y XVII. En sus cuatro siglos de vida, nuestra organización municipal ha sido modificada en algunas cosas sustanciales como la elección de alcaldes, la consulta popular y la devolución de funciones a los municipios; pero los presupuestos de gobierno, las instituciones y las funciones de los organismos municipales son, en líneas generales, los mismos de la Colonia. Así surge la desproporción entre el orden social, que ha cambiado en forma muy notable, y el orden jurídico estático, en lo fundamental desde hace varios siglos. 367. La desproporción de las funciones departamentales en la Constitución y en elCódigo Departamental con las que efectiva- mente cumplen El departamento tiene funciones (Const. Pol., art. 298) de planificación y promoción del desarrollo económico y social, de coordinación, de complementaridad de la acción municipal, de intermediación entre la nación y los municipios y de prestación de los servicios que determinen la Constitución y las leyes. Según el Código Departamental (art. 7º), les corresponde: “a) participar en la elaboración de los planes y programas nacionales de desarrollo económico y social y de obras públicas y coordinar la ejecución de los mismos; b) cumplir funciones y prestar servicios nacionales o coordinar su cumplimiento y prestación en las condiciones en las que les sean delegadas y los contratos o convenios que celebre; c) promover y ejecutar actividades económicas que interesen a su desarrollo y al bienestar de sus habitantes; d) prestar asistencia administrativa, técnica y financiera a los municipios, promover su

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que son programas de buenos deseos, que no son puestos en práctica.

desarrollo y ejercer sobre ellos tutela; e) colaborar con las entidades competentes en la ejecución de las tareas necesarias para la conservación del medio ambiente y disponer lo que requiera la adecuada preservación de los recursos naturales”. Es cuestionable la tutela que ejercen los departamentos sobre los municipios, similar a la de los padres sobre los hijos; los municipios no dependen de los departamentos: se autogobiernan y autoadministran y no tiene sentido que los actos de los alcaldes y los concejos sean revisados por el gobernador (ib., art. 305, núm. 10), pues eso supone desconfianza y se basa en la idea de autoridades irresponsables; esto puede suceder en muchos casos, pero no en la totalidad. Además, la revisión sirve para enviarlos al tribunal competente para que decida sobre su inconstitucionalidad o ilegalidad, acto que puede ejercer cualquier ciudadano. El Código Departamental es una colcha de retazos, fruto de la compilación de normas hecha en 1986. Actualmente el Código está desactualizado y es preciso regular íntegramente la materia. Los departamentos, como entidades intermedias entre la nación y los municipios, garantizan la calidad y el acceso de todas las personas a los servicios públicos cuando quiera que los municipios o la nación no lo hagan, según el caso. Además, el departamento debe ser integrador y planificador. En cuanto a lo primero, varios departamentos son desintegradores, fomentan el centralismo de las autoridades departamentales, enfrentan municipios, apoyan la prestación de servicios y los prestan subsidiariamente en aquellos municipios de sus afectos por haber votado por el gobernador, por ser de los que eligieron la mayoría de los diputados o por razones fútiles que no se deberían esgrimir. En cuanto a la planificación, muchos departamentos tienen planes

Aunque es mucho lo que se ha mejorado, aún hay un gran trecho por recorrer en materia de cobertura total en educación, salud, vivienda, infraestructura vial y desarrollo, incluso en los departamentos más adelantados, como Cundinamarca. Como afirma A LBERTO MALDONADO: “la pobreza ha continuado disminuyendo, en especial en los departamentos más pobres; las coberturas de educación aumentaron y la relación alumno-docente se mantuvo y los indicadores de salud también mejoraron [...] La actividad de la gran mayoría de los departamentos en sectores diferentes a salud y educación es precaria. Además de estos sectores, se destaca la inversión en infraestructura vial y en agua potable y saneamiento básico y social. En promoción del desarrollo económico, la inversión es muy reducida”14. También ha disminuido la pobreza, pero los departamentos han estado en crisis fiscal, han aumentado los gastos de inversión y se han presentado gastos excesivos en la administración central, asambleas y contralorías. “Los principales problemas estructurales son el atraso económico de muchas regiones, que determina las condiciones de vida y la propia capacidad de generación de recursos para el sector público y la violencia y presión de los grupos armados que limita la gobernabilidad en varias regiones del país”, junto con deficiencia en gestión y en políticas públicas15.

14

A LBERTO M ALDONADO , “Existe una política pública sobre el departamento”, en Crisis y futuro de los departamentos en Colombia, op. cit., págs. 273 y 274.

15

Ibid., pág. 275.

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368. La desproporción entre los recursos y los órganos de los departamentos y los que deberían tener Los departamentos deberían tener como funciones centrales garantizar la prestación de servicios a los habitantes de su jurisdicción, que es lo realmente importante; ser un puente integrador de la nación y verdaderos planeadores del desarrollo y de que este sea una realidad y ser no elaboradores de planes que se quedan escritos y de limitados índices de crecimiento económico y desarrollo socioeconómico y humano. Los recursos provienen de algunos impuestos, del situado fiscal, de los préstamos y, a veces, de la ayuda internacional. Estos recursos deberían ser más importantes, dada la magnitud de la pobreza, la ineficiente prestación de algunos servicios, la falta de cobertura en educación, salud, vivienda, infraestructura vial y de la poca incidencia en el desarrollo. No solo los recursos son insuficientes sino que hay mala gestión de ellos, corrupción que se queda con parte de los ingresos departamentales, mal gobierno de algunos gobernadores y mala gestión administrativa de algunos gerentes o directores de entidades descentralizadas, politiquería y prevalencia de los intereses partidistas, de grupo y personales sobre los generales. En cuanto a los órganos, las asambleas, con reducidas funciones, mucha politiquería y enormes gastos de funcionamiento, son de gran ineficiencia, pues muchas veces ni siquiera cumplen con representar los intereses provinciales y municipales, sino que son fuentes de algunos diputados para enriquecerse y para pasar con todas sus mañas, resabios y corruptela a la Cámara de Representantes o al Senado de la República.

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La simple elección de gobernadores no garantiza la eficiencia de estos importantes funcionarios. Estos deberían ser personas de gran preparación en administración pública, con buena experiencia en la gestión pública; honrados, ciu-

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dadanos que honren su palabra y la cumplan, trabajadores eficientes y emprendedores. Las contralorías muchas veces han sido tradicionales nidos burocráticos y clientelistas de gran ineficiencia. Las entidades descentralizadas adolecen, las más de las veces, de falta de buena gestión; sufren de corrupción, clientelismo y nepotismo y su eficiencia deja mucho que desear. Estas entidades —las peores son, con frecuencia, las licoreras, las loterías y las beneficencias— deberían reformarse a fondo y no ser lastres para el desarrollo. Por lo expuesto se ve que hay desproporción entre funciones, recursos y órganos departamentales con los que necesita la población. 369. Inocuidad de las provincias creadas en la Constitución y la realidad sociológica de ellas Las provincias creadas por el artículo 321 de la Constitución son una asociación de municipios de rango constitucional a los que les pueden delegar funciones la nación o el departamento y cuyo estatuto básico de funcionamiento lo determinará la ley de ordenamiento territorial. En vez de provincias, la Carta hubiera podido mencionar asociación de municipios, que se consagró; aunque, es bueno recordarlo, no era necesario hacerlo en la Carta. Las provincias tienen existencia milenaria. Se originaron en Roma, las hubo en España y las heredamos hace 500 años, como una de las instituciones que implantaron los españoles en América. Nos parece grave error tratarlas en un artículo de la Constitución y olvidar su existencia centenaria y su importancia histórica en nuestra patria. Es una normativa inocua decir quién tiene iniciativa para su creación y que las asambleas y

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los concejos les darán un porcentaje de sus ingresos. Distinguir entre provincias históricas y de reciente creación legal y esperar que sean importantes para nuestra organización territorial, con lo poco que se dice, es un ejercicio inútil; ahí está la desproporción entre un artículo inocuo y una realidad y necesidad de darles importancia a las provincias que han existido en nuestra patria y que podrían ser órganos garantes o ejecutores, en unión con los municipios, de servicios y obras de interés provincial con economías de escala, eficiencia y honradez. Por lo demás, creemos que las provincias históricas no son creadas por la Constitución ni la ley, sino que apenas esta las reconoce y que por tanto es inocuo el artículo 321 supremo. Es inútil el artículo; porque no solo no dice casi nada, sino que no era necesario consignarlo en la Constitución; por tanto, creemos que existe desproporción entre el orden social, en el que existen provincias, y el orden legal, que pretende crearlas. 370. Desproporción entre los territorios indígenas, población y necesidades y las tendencias desintegradoras de la nación colombiana. Los territorios indígenas reconocen con acierto la existencia de poblaciones de aborígenes con lenguaje, costumbres, creencias, instituciones y necesidades, pero se mantienen los resguardos indígenas. En estricta lógica, no se debería, como lo hace la Carta, mantener los resguardos (art. 329), las comunidades indígenas (arts. 171 y 329), los pueblos (arts. 96 y 246) y los territorios indígenas. Debería existir una sola entidad que los agrupara a todos en territorios indígenas (arts.

329 y 330) y limitar a lo necesario para sus poblaciones la tierra que disfrutan. En nuestra opinión, dejar la posibilidad de aumentar ilimitadamente las tierras indígenas no es bueno para ellos ni para el resto de los colombianos. Para ellos, porque la Tierra está al servicio de las personas y no se puede dejar inhóspita, inculta, porque en ella “moran los antepasados”. Con ese criterio no se habría poblado la Tierra, porque en ella habitan los ascendientes de los seres humanos, y los vivos no podrían vivir sino en una mínima porción de ella. Para los colombianos, porque no es lógico ni conveniente para los pobres y los desplazados no poder cultivar, ni tener ganado, ni explotar los recursos no renovables de gran parte del territorio colombiano porque son tierras indígenas. El desarrollo no se puede detener y este se caracteriza entre otras razones por una pésima utilización de los recursos naturales. Claro está que hay que preservar la selva, los bosques, las riberas de los ríos, las fuentes de agua, la biodiversidad, pero de tal manera que no se vaya contra la población que puede vivir de una racional y adecuada explotación de los recursos no renovables. Ahí encontramos la desproporción existente entre el orden social, con indígenas, y el orden legal, que reconoce resguardos, comunidades, pueblos y territorios indígenas y que les da ilimitado manejo de millones de hectáreas. También hay desproporción entre el orden legal, que exige para crear territorios indígenas con

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No se crea que cuando hablamos de un código de entidades territoriales y de un código de urbanismo reducimos nuestra solución a un problema legal

cepto previo de la Comisión de Ordenamiento Territorial, y el orden social, en el que existen los indígenas. Esta Comisión, por haber sido creada por el artículo 38 transitorio de la Carta, dejó de existir hace más de 12 años y no ha sido revivida por acto legislativo. Es decir, no se pueden crear legalmente los territorios indígenas. Ahí está la desproporción. Una clara desproporción se encuentra entre los aborígenes y el resto de los colombianos cuando aquellos pretenden imponerles su peculiar modo de vida y sus creencias sobre la madre Tierra a los demás colombianos con solicitudes imposibles de cumplir: devolverles las tierras que tenían en el siglo XV e indemnizarlos económicamente con multimillonarias sumas por los daños causados por los conquistadores y por colonos inescrupulosos, unos y otros violadores de los derechos humanos.

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¿Qué sucede cuando no hay una comunidad homogénea de indígenas, pues aunque estos son mayoría, existen otros colombianos? No está prevista la solución. ¿Tendrán que irse? ¿Deberán someterse a las leyes y autoridades indígenas? Los colombianos que no son indios, ¿tienen derechos en los territorios, comunidades y pueblos indígenas? ¿El presidente de la república, los ministros, los directores de departamento administrativo y de las entidades descentralizadas de todos los niveles, los gobernadores, diputados, concejales, secretarios de despacho, alcaldes, concejales y secretarios de gabinete y demás autoridades municipales, tienen alguna autoridad sobre los indígenas, o los territorios indígenas son repúblicas independientes?

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Teniendo en cuenta que los indígenas son un mínimo porcentaje de la población del país, apenas cercano al 1,5 por ciento, ¿pueden tener, sin ir contra el derecho a la igualdad, más derechos que el resto de los colombianos, sobre todo los más desposeidos, y pocos o ningunos deberes? No nos parece conveniente ni necesario entregarles más tierras del departamento del Cauca, por ejemplo, a los aborígenes que hoy son dueños de más de la mitad de las tierras de este departamento sin que su población requiera tantas hectáreas. Creemos que aunque sea legítima la existencia de entidades territoriales indígenas, se deben evitar las tendencias desintegradoras de algunas pocas tribus y hacer prevalecer la unidad y la integración nacional, la resolución pacífica de conflictos, el Estado de derecho y social de derecho y el principio de legalidad. Si no se hace así, habrá desproporción entre los territorios indígenas, poco habitados y escasamente desarrollados, con notables carencias educativas y de salud, y la nación colombiana, que busca la integración, la concertación y la conciliación de sus diferencias. Hay otras desproporciones como la gran cantidad de inhabilidades e incompatibilidades y su inocuidad frente a la corrupción y la desproporción entre la estructura departamental y municipal y el buen gobierno. 371. Causas de la crisis municipal, departamental y territorial La causa fundamental de la crisis municipal, departamental y territorial se encuentra en la inobservancia de la ley de la proporcionalidad, pues la estructura municipal, departamental y te-

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rritorial de Colombia ha sido edificada sobre bases equivocadas. Según la ley municipal, el hombre colombiano es asocial, es un hombre sin comunidad; por ello, el 96,2 por ciento de las entidades locales de Colombia no eran reconocidas por los códigos o por la ley 136 de 1994. Esta afirmación se hace en un instante, pero qué tremendas consecuencias trae consigo. Pensemos en lo que significa que el 25 por ciento de la población colombiana viva dispersa en nuestros campos, o en localidades de menos de 1.500 habitantes, en las que por lo general no hay autoridades, ni servicios de ninguna naturaleza. Imaginemos por un instante lo que significa que haya 20.000 veredas abandonadas a su propia suerte. Reflexionemos en las consecuencias de que el ordenamiento jurídico no acepte la realidad social: autoridades distantes, inseguridad, caminos vecinales intransitables, inexistencia de servicios fundamentales, etc. Si la crisis de nuestras municipalidades, departamentos y demás entidades territoriales se encuentra en la inobservancia de la ley de la proporcionalidad, lo primero que debemos hacer para resolverla es lograr la concordancia entre el orden social y el jurídico. Esto quiere decir que el problema municipal, departamental y territorial abarca toda una estructura que no funciona. Se trata de la crisis de toda la organización; es un problema general y no parcial, de falta de ingresos, de carencia de personal capacitado, de buena gestión, de buen gobierno o de buenos servicios públicos. Todas estas son deficiencias de un todo, de una organización inoperante en pleno siglo XXI. En consecuencia, la solución de la crisis no se puede reducir a los problemas fiscales o legales. Con el municipio, el departamento y las entidades territoriales sucede lo que con la llanta vieja y pinchada: es necesario cambiarla; los parches son soluciones momentáneas que tapan un hueco pero no impiden que la llanta se perfo-

re en otro lado. Es preciso cambiar la estructura municipal, departamental y territorial de Colombia. La política de paños calientes para solucionar un problema fiscal o un asunto jurídico es un paliativo que permite la mejoría transitoria del enfermo sin atacar el mal a fondo. Para superar las desproporciones que existen entre el orden social y el jurídico es necesario, a nuestro entender, apurar al máximo la descentralización, un cambio total de la ley municipal y del Código Departamental vigentes por un código de entidades territoriales; la expedición de un código de urbanismo, la implantación en la administración municipal de un espíritu de servicio y, en todos los colombianos, de un objetivo nacional que busque y logre la transformación del país. También es necesario realizar una serie de soluciones variadas. No se crea que cuando hablamos de un código de entidades territoriales y de un código de urbanismo reducimos nuestra solución a un problema legal, porque un verdadero estatuto territorial y urbanístico debe regular no solo la parte jurídica, sino la económica, la de bienes y tributación municipal, la administrativa y la de planeación —el urbanismo y la urbanización—, las áreas metropolitanas, las asociaciones de municipios, los departamentos, las provincias, las regiones, los territorios indígenas. Para lograr todo esto se debe tener una base histórica, y realizar un estudio concienzudo de las organizaciones territoriales de otras naciones. De suerte que en un código de entidades territoriales y en uno de urbanismo se deben concretar todas las soluciones al problema estructural no solo de los municipios colombianos, sino de todas las demás entidades territoriales, del urbanismo, la urbanización y el derecho urbanístico. Dejaríamos así de tener una ley para lo municipal, la 136 de 1994; un código departamental, el decreto-ley 1222 de 1986; una ley de urbanismo, la 388 de 1997; una ley orgánica de ordenamiento territorial que en alguna época se expedirá y una incontable multitud de leyes y decretos reglamentarios. Un código de entidades territoriales y uno de urbanismo, que como el Código Civil colom

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biano, se harían para que perduraran mucho tiempo y no necesitaran ser modificados al vaivén de los intereses partidistas o particulares, o al son que mejor toca en un gobierno, o porque la moda en otras latitudes debe ser seguida con religiosa exactitud para no quedarnos del tren de la posmodernidad. 372. Un Código de Entidades TTerrito errito errito-riales Hemos dicho que el Código de Entidades Territoriales es como el vestido del municipio, del departamento y de las demás entidades territoriales y que debe ser cortado a la medida, es decir, que debe haber proporción entre el orden social (el municipio, el departamento, la región, la provincia, las áreas metropolitanas, las asociaciones de municipios, los territorios indígenas) y el orden jurídico, esto es, él Código de Entidades Territoriales. El Código de Entidades Territoriales no puede ser casuista, ni profuso, ni minuciosamente reglamentario. Debe regular toda la materia con precisión y estar sujeto a revisiones obligatorias, cada 10 años. Estas revisiones deben ser realizadas por una comisión de expertos en asuntos municipales y territoriales que estudien los cambios que deban hacerse y luego los someta a la aprobación del órgano legislativo. El sistema imperante de aprobar leyes para casos concretos desvertebra cualquier organización y hace incomprensible la legislación.

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El Código debe prever y reglamentar el establecimiento de oficinas departamentales de planeación, organización, métodos, procesos, procedimientos y proceso administrativo (dirección, ejecución, control, evaluación, estímulos, capacitación y bienestar de los funcionarios). También ha de prever y reglamentar la creación de oficinas de planeación municipal en aquellas ciudades en que esto sea posible, y donde ello no sea factible, estar a cargo de las oficinas o departamentos administrativos departamentales. Igualmente se deben reglamentar áreas metropolitanas, asociaciones de municipios, regiones, provincias y territorios indígenas.

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La planeación departamental, municipal y las de las demás entidades territoriales debe estar en concordancia con los planes nacionales y perseguir el desarrollo, el progreso y el bien común de toda la nación. Se debe tener muy presente la idea de que la crisis municipal y territorial es solo una parte de la crisis institucional del país, y que la solución del problema del municipio y de las demás organizaciones territoriales es solo una parte de la crisis institucional y que tan solo consigue darle respuesta a un mínima parte de los problemas nacionales. Tampoco se debe olvidar que la transformación de una nación se logra solamente con una buena organización territorial; es preciso también realizar una transformación del Estado nacional, de su monolio de la fuerza, de su poder de coacción legal, de su presencia en todos las esquinas, aún las más recónditas de Colombia con respuestas adecuadas a las expectativas crecientes de todos los colombianos. Pero no basta con esto: se necesita cambiar el neoliberalismo por una ideología que no se base en el capitalismo salvaje y en las fusiones y compras de empresas colombianas por transnacionales más ricas y poderosas que el Estado colombiano. También se requieren transformaciones en la industria, en los servicios y en la agricultura y ganadería para lograr un cambio fundamental; establecer el sector solidario con empresas comunitarias, cooperativas y precooperativas que no caigan en abusos, explotaciones y en el desprecio por la salud y la vida de los ciudadanos. El nuevo Código de Entidades TTerrito errito errito-riales podría consagrar los siguientes principios: A) Departamentos 1º) Reclaman independencia y autogestión, y con mayor descentralización se conseguiría volverlos responsables de su futuro y permitirles eficiencia y honradez en la solución de sus propias

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necesidades. Al mismo tiempo se obtendría mayor control ciudadano, pues habría cercanía entre ciudadanos y autoridades y estas vigilarían a su gobernantes mas cercanos. Con un régimen más descentralizado tendríamos departamentos responsables de su desarrollo y progreso, dejarían estas entidades territoriales de vivir mendigándole al Estado central por una ayuda que pocas veces llega, no volverían a culpar al gobierno central por no solucionar problemas de sus regiones y sus autoridades serían capaces de hacerles frente a sus grandes necesidades y les podrían encontrar la mejor solución. 2º) Serían los promotores y garantes de la prestación de servicios públicos y de la realización de obras de progreso y mejoramiento para los habitantes de su jurisdicción. 3º) Serían integradores y planificadores de sus territorios y de las necesidades de sus habitantes. 4º) No es necesaria una abundante burocracia parasitaria e ineficiente para que funcionen bien los departamentos. Es preciso eliminar la corrupción, la falta de compromiso y de capacidad de servicio y conseguir eficiencia, credibilidad, legitimidad y “gobernabilidad”. B) Provincias Las entidades provinciales podrían, junto con los municipios, ser organizaciones ejecutoras, a cuyo cargo estaría la eficiente prestación de servicios y la ejecución de obras de desarrollo. Los municipios serían la principal entidad encargada de prestar servicios y ejecutar obras, pero habría unas que podrían ser ejecutadas conjuntamente con las provincias: por ejemplo, un hospital, un

colegio, una carretera, una entidad descentralizada, un tratamiento de basuras. Las economías de escala, la eficiencia y honradez serían las claves de lo que harían las provincias. C) Municipios En materia municipal, el Código de Entidades Territoriales podría consagrar, al menos, los siguientes puntos: 1) La noción sociologica del municipio debe ser consagrada en el Código. Por tanto, no se podrá limitar o negar el reconocimiento legal de un municipio porque tiene pocos habitantes, reducido territorio, rentas exiguas o carencia de personal capacitado o de locales adecuados. Tampoco se podrá condicionar el reconocimiento jurídico de un municipio a la solicitud de los vecinos, tal como no se puede hacer depender el reconocimiento de la existencia de la familia de la solicitud de la mayoría de sus miembros. El número de habitantes, la extensión del territorio, el monto de las rentas, la existencia o la carencia de personal capacitado, la situación geográfica, las posibilidades de desarrollo y la situación del municipio relativa a los centros de producción y consumo son características que sirven para clasificar en diversas categorías los municipios, pero no pueden ser causas que condicionen su existencia legal. La aceptación legal de la noción sociológica del municipio lleva a la conclusión de que no podrá haber límites legales que no coincidan con las divisiones sociogeográficas. En consecuen Polémica

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La existencia de las veredas no está reconocida por nuestras leyes, lo que es un grave error y una de las más notables desproporciones entre el orden social y el jurídico.

cia, será necesario hacer un reordenamiento municipal del país. 2º) El Código de Entidades Territoriales debe distinguir claramente entre municipios urbanos y rurales. La organización, las funciones y la gestión de los municipios estarán en consonancia con la clase de municipio de que se trate. a) Los municipios urbanos son aquellos en los cuales la mayoría de sus habitantes viven de la industria o de los servicios. Estos municipios deberían clasificarse en diversas categorías, de acuerdo con el número de habitantes, la extensión de su territorio, el monto de su presupuesto, etc. Las capitales de 3.000.000 o más de habitantes (Bogotá, Cali, Medellín) se dividirían en distritos, comunas o localidades, en las cuales habrían alcaldes menores y concejales en representación del distrito, comuna o localidad. Estas autoridades serían los representantes de su localidad ante el alcalde mayor y las demás autoridades municipales, y velarían por que en su distrito existieran buenos servicios públicos.

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Los alcaldes coordinarían todas las autoridades inferiores jerárquicamente y gozarían de amplias funciones para lograr el bien común de su municipalidad. Estarían directamente asesorados por consejos de técnicos que, permanentemente, buscarían las mejores soluciones para los problemas de su municipio. Dichos consejeros serían de libre nombramiento y remoción de los alcaldes mayores.

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Los concejos municipales de estas ciudades estarían integrados por representantes de los concejales de distrito, localidad o comuna y gozarían de la más amplia autonomía para realizar el bien común de la colectividad. Los municipios urbanos no podrían tener términos rurales. La prohibición resulta obvia, y radica en el hecho de que es difícil gobernar correctamente grandes masas de campesinos desde el centro de Bogotá o de Cali, con criterios de metrópoli y de urbanismo, adecuados para ellos, pero no para las áreas rurales. Medellín, Bucaramanga y otras capitales organizadas como áreas metropolitanas no estarían sujetas a esta prohibición. b) Los municipios rurales son aquellos que están constituidos por un casco de población y por veredas. En estas habita la mayoría de sus pobladores, que viven de actividades del sector primario: agricultura, ganadería, pesca, etc. Es preciso que nuestra ley tenga en cuenta las formas de poblamiento imperantes en el país. En repetidas ocasiones hemos demostrado que, a diferencia de otras naciones, en donde los campesinos viven en aldeas pequeñas que abandonan al amanecer para ir a trabajar, en Colombia, con algunas notables excepciones, la mayoría de la población habita en el mismo lugar en que trabaja. Hemos insistido mucho en esto, porque nos parece que el conocimiento de que en Colombia impera la forma de poblamiento llamada de granjas dispersas es de importancia cardinal. Cualquier reforma municipal, o, en forma más general, cualquier transformación que se quiera realizar en el campo colombiano, debe partir de esta base; de lo contrario fallará en sus cimientos y será un fracaso.

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hecho y procurar por medio de él la integración de nuestros campesinos. En las escuelas veredales se pueden concentrar todos los servicios que el Estado está en mora de prestar a los campesinos: servicios médicos, higiénicos, odontológicos, etc. Frente al hecho sociológico de que buena parte de la población colombiana vive diseminada en nuestros campos, se pueden adoptar varias actitudes. La primera es la que tomaron los españoles, que intentaron, durante todo el tiempo de la Colonia, agrupar en aldeas, villas y ciudades a los habitantes del país. La segunda posición ha existido en Colombia desde los tiempos de la Independencia. Esta actitud ha ignorado los hechos sociológicos y en consecuencia no ha hecho nada por cambiar la actual situación. Ha dejado las cosas tal como están y no ha reconocido legalmente la existencia del 96,2 por ciento de las entidades locales de la nación. A nuestro modo de ver, el sistema ideal de poblamiento es el de aldeas nucleadas. Pero esto no quiere decir que haya que olvidar la realidad actual de la nación y consagrar un régimen municipal ideal. Tampoco quiere decir que haya que dejar las cosas tal como están, como se hace en la actualidad, y esperar que en forma caótica los corregimientos, los poblados, los caseríos, las veredas y hasta las inspecciones de policía se integren a los municipios, como está suediendo en la Sabana de Bogotá. Es evidente la dificultad de prestar servicios públicos fundamentales a una población que vive dispersa en un inmenso territorio. Por tanto, conseguir la agrupación progresiva de la población campesina es una de las tareas más trascendentales de una buena organización municipal. Mientras esto no se logre será imposible prestar servicios continuos mínimos de higiene, de medicina preventiva y curativa, de asistencia técnica, etc., a buena parte de los habitantes de Colombia. ¿Cómo agrupar nuestras veredas? El problema es más fácil de resolver de lo que se pueda creer. En casi todas las veredas de la nación hay escuelas en las que se reúnen los vecinos para recibir al párroco, para constituir las juntas de acción comunal, y en general, para celebrar los actos que les interesan. Hay que aprovechar este

La existencia de las veredas no está reconocida por nuestras leyes, lo que es un grave error y una de las más notables desproporciones entre el orden social y el jurídico. Hemos demostrado que las veredas son municipios, pero es obvio que son de una categoría distinta de la de los corregimientos, los caseríos o las aldeas; por ello, en nuestra opinión, aunque las veredas deben ser reconocidas legalmente como categoría especial de municipios, deben seguir dependiendo de las actuales cabeceras municipales o de corregimientos, pero así mismo deben tener un sistema mínimo de autoridades: comisarios o alcaldes de vereda, y se deben reunir en cabildo abierto para decidir sobre aquellos asuntos que afecten a toda la comunidad, como la elección del capitán de vereda o del comisario, a cuyo cargo estaría un mínimo de servicios de salud y educación. De igual manera, en todas las veredas se organizaría la policía cívica rural, dirigida por los comisarios o por los capitanes de vereda, pero cuyo superior sería el alcalde de la cabecera municipal o del corregimiento. Los corregimientos son otra categoría de municipio rural que debe ser plenamente reconocida por el Código Municipal. Deben ser personas jurídicas de derecho público y tener alcalde, juez de paz y concejo y cumplir funciones en materia de salud, educación y servicios públicos domiciliarios. No encontramos motivos suficientes que justifiquen que los corregimientos dependan de un municipio, solo porque aquellos se crean en territorios de este. No nos parece suficiente justificación esta circunstancia de orden geográfico, y por ello creemos que los corregimientos no deben depender jerárquicamente de ninguna municipalidad de superior categoría. Polémica

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En un Código de Entidades Territoriales no se puede consagrar la existencia de las llamadas inspecciones de policía, que son engendros jurídicos que deberían desaparecer. Todas las actuales inspecciones de policía se deberían convertir en corregimientos. Las aldeas, los caseríos y los poblados también deben ser reconocidos legalmente y deberían gozar, como las veredas, de un mínimo de autoridades: alcalde, cabildo abierto, policía cívica rural, etc., y prestar servicios públicos mínimos de salud y educación. 3) Además de la gran división entre municipios urbanos y rurales, de la división natural de los municipios urbanos en barrios y de los municipios rurales en corregimientos, aldeas, poblados, caseríos y veredas, todas las entidades locales de Colombia deberían ser clasificadas teniendo en cuenta, según las circunstancias, las características siguientes: a) número de habitantes; b) extensión del territorio; c) monto del presupuesto; d) situación geográfica; e) situación de la entidad local respecto de los centros de producción y consumo; f) posibilidades de desarrollo económico; y g) existencia o carencia de personal capacitado. 4) La finalidad, el objetivo del Código de Entidades Territoriales es la persona humana, “es decir, la creación de un ordenamiento jurídico, y por consiguiente, también social que ponga las condiciones externas para la tutela, el desarrollo y el perfeccionamiento de la persona humana”16. En consecuencia, el municipio no puede reducir sus finalidades a la defensa de la vida, la honra y los bienes de los ciudadanos. La persona tiene innumerables necesidades, fuente de un conjunto muy variado de derechos, que el Estado y los órganos de este, como el municipio y las demás instituciones territoriales, están en la obligación de salvaguardar y garantizar.

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5) La falta de coincidencia de los circuitos judiciales, administrativos, escolares, militares y policiales con las divisiones naturales del país es una traba para el desarrollo de la nación y fuente

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de problemas e inconvenientes para los ciudadanos. Por tanto, una auténtica transformación de la organización municipal debe buscar la coincidencia del mapa administrativo con las regiones sociogeográficas que gocen de mejores medios de comunicación. 6) Es necesario erradicar los presupuestos de gobierno y las instituciones de los tiempos de la Nueva Granada. Hemos dicho, y creemos haberlo probado, que el sistema municipal y territorial de Colombia se basa, como en los tiempos de la dominación española, en el centralismo, y este a su vez en la burocracia, en la desconfianza para con los funcionarios municipales y en una legislación casuista, profusa, uniformista y minuciosamente reglamentaria. También hemos dicho que la centralización ha paralizado nuestras municipalidades. Por ello, somos partidarios de descentralizar al máximo el régimen centralista existente en el país. 373. La descentralización Hace apenas pocos años se comenzó en Colombia un fuerte proceso de descentralización, imposible de detener. Se comenzó con la elección popular de alcaldes (act. leg. 1 de 1986), que se discutió durante seis años en el Congreso después de que lo presentó ÁLVARO GÓMEZ HURTADO; se continuó con las consultas populares y con el aumento de ingresos propios, con la participación en el IVA y después con las transferencias a los municipios y se ha venido consolidando con la devolución de funciones a los municipios, (decrs. 71 a 77 de 1987) que ha causado la descentralización educativa (ley 29 de 1989), la determinación de competencias para las entidades territoriales (ley 60 de 1993), la participación de los

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GIORGIO LA PIRA, Examen de conciencia frente de la Constituyente, pág. 44.

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usuarios en las juntas directivas de las entidades descentralizadas que prestan servicios públicos, la participación comunitaria (decr. 1333 de 1986 y ley 80 de 1993), las juntas administradoras locales (decr. 1333 de 1986, ley 136 de 1994) y las diversas formas de participación popular (referendos, cabildos abiertos, consultas, revocatoria del mandato, iniciativa legislativa, etc. (Const. Pol., art. 103). De manera que en pocos años hemos dado un gran salto, pasando de un centralismo extremo a un moderado descentralismo. ¿Será conveniente continuar en la vía de la descentralización o, por el contrario, será lo mejor detener el proceso y no avanzar más? La pregunta es puramente teórica, porque aunque quisiéramos, al proceso descentralista, nada ni nadie lo puede detener. Si continuamos en la línea de descentralizar cada vez más, nos estaremos acercando al federalismo, y en unos cuantos años, imposible saber con exactitud cuántos, nos convertiremos en un Estado federalista. Desde luego esto supone elevado grado de desarrollo, y si este fuere lento, o de características negativas, no podríamos convertirnos en un Estado organizado en forma federal. La razón es muy simple: el federalismo exige un Estado próspero y por tanto rico en ingresos porque al establecerlo, por lo menos, se duplica la burocracia (Congreso nacional y en cada uno de los Estados poder judicial nacional y en cada uno de los departamentos, etc.) y los gastos en instalaciones y equipos. Hay que avanzar en el proceso de descentralización y por eso vale la pena preguntarse: ¿qué más se puede hacer en materia tan importante como la descentralización? Y en segundo término es necesario interrogarse en el sentido de saber por qué se debe avanzar en el proceso de

descentralización. Responderemos a la primera pregunta más adelante; en cuanto a la segunda, la respuesta es sencilla: porque un país tan extenso como Colombia no debe permitir que sus decisiones principales se tomen únicamente en la capital de la república como si las autoridades locales no existieran y no tuvieran capacidad suficiente para resolver sus problemas, como si todo fuera fácil de resolver si se hace desde el escritorio de una oficina nacional situada en Bogotá e imposible de decidir si se encuentra la solución en el mismo lugar donde está el problema. Un sistema centralista causa irresponsabilidad de las autoridades locales, paternalismo de quienes se habitúan a buscar la solución por fuera (en la nación) y no por dentro (en los departamentos y municipios), aleja las autoridades de los ciudadanos, dificulta el control ciudadano de las autoridades lejanas y desconocidas y fácilmente conduce a la deshonestidad y a la ineficiencia. Para evitar todo esto es preciso, como ya dijimos, descentralizar cada vez más. 374. Medidas descentralizadoras A) Competencias En materia de competencias, debería el Estado actuar en red manteniendo lo que sirve y descartando el resto; por ello podría concentrarse en lo fundamental: defensa, hacienda, moneda, justicia y relaciones exteriores y dejar las demás al cuidado, principalmente, de los municipios y algunas en poder de los departamentos y las pro

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Los actos de los alcaldes no deberían estar sujetos a revisión de los gobernadores, y tan solo podrían ser acusados por la vía judicial.

autogestión, o por cualquier otro sistema que se invente y que permita el desarrollo y progreso de nuestras localidades y por ende de sus habitantes. vincias. Esto implica un cambio en cuanto a ingresos, que necesariamente deberían ser mayores para los municipios, ya que estos tendrían más atribuciones. B) Acabar con la uniformidad La legislación departamental y municipal es, actualmente, uniforme para todo el país, y establece idéntica organización administrativa para un departamento desarrollado, como Antioquia o el Valle, que para uno insuficientemente desarrollado. Igual sucede con los municipios. En realidad no debería existir la misma estructura administrativa para todo el país, como si la totalidad de nuestro territorio tuviera un grado similar de desarrollo, los mismos problemas y la misma iniciativa y deseo de superación. Parece un absurdo que Bogotá, con casi siete millones de habitantes esté obligada por ley (decr. 1421 de 1993) a tener los mismos órganos (alcalde, concejo, personero, contralor, etc.) e iguales funciones que, v. gr., Motavita, con 4.000 habitantes.

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Se podría acabar con la uniformidad centralista de nuestra legislación y permitir que los municipios escogieran entre las numerosas posibilidades de administración territorial que existen. Unos se administrarían por medio de un gerente municipal muy calificado y por alcaldes encargados de funciones de representación. Otros, por directores municipales o por comisionados que desempeñarían las principales funciones, o por

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Constituye grave error administrativo la falta de libertad en materia de administración y gobierno municipal que sujeta a todas nuestras entidades territoriales a unas mismas normas consagradas en un código único de carácter municipal o departamental o a una sola ley, como la 134 de 1994, en lo que se refiere a los municipios. Nos preciamos de ser un país de libertades consagradas en nuestra Carta Magna, y a pesar de ello no permitimos ninguna libertad en materia de administración municipal y departamental. Si la permitiéramos, un alcalde de Cuitiva, con 1.900 habitantes, o de Juradó, con 4.000, para solo mencionar dos ejemplos, no debería ser una persona cuya única actividad fuera desempeñarse como alcalde. Podría ser al mismo tiempo boticario y alcalde, o médico y burgomaestre. Cada municipio se sujetaría a una ley, de las llamadas marco o a un Código de Entidades Territoriales que fijaría los lineamientos principales y las directrices generales, y podría darse su propia estructura administrativa y su propio sistema de gobierno municipal. En la anterior Constitución (art. 198) y en la actual (art. 320) está previsto que la ley establezca categorías de municipios de acuerdo con su población, recursos fiscales, importancia económica y situación geográfica para señalarles distinto régimen para su organización, gobierno y administración. Bastaría con desarrollar esta norma constitucional, no como lo hizo la ley 136 de 1994 (art. 6º), cuando creó siete categorías te-

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debe ser un verdadero gerente y reunir las calidades de un gran administrador.

niendo en cuenta únicamente el número de habitantes y los ingresos anuales de los municipios, sino estableciendo que las diferentes categorías tuvieran consecuencias en materia de administración y gobierno y no solo diferencias menores en cuanto a sesiones de los concejos, existencia de contralorías, sueldos de contralores y personeros, etc. Los departamentos también podrían tener administración y gobierno propios y acabar con la uniformidad existente hoy, con gobernador, asamblea, contraloría y entidades descentralizadas. Sería explicable el mismo sistema de administración si todos nuestros departamentos tuvieran el mismo, o por lo menos, similar grado de desarrollo; pero no debería ser así, siendo tan dispares unos y otros departamentos: unos muy poblados y otros casi deshabitados, unos industrializados y otros carentes de industrias, unos urbanizados y otros preponderantemente rurales, en fin, unos desarrollados y otros atrasados. Por ello podrían tener, dentro de una ley marco que fijara los criterios esenciales, diferentes tipos de administración y gobierno. C) Alcalde En la actualidad los alcaldes son de dedicación exclusiva, están sometidos a un mismo régimen de inhabilidades e incompatibilidades y a similares prohibiciones y desempeñan idénticas funciones. Mas no debería ser así. Si Colombia quiere ser realmente descentralista puede acabar con la uniformidad, pues es evidente que un alcalde de Bogotá necesita calidades diferentes del de Tumungua, por ejemplo, municipio pequeño de 1.100 habitantes. En este poblado su alcalde no requiere tener estudios universitarios, ni saber de finanzas, ni dominar el derecho municipal, ni conocer de líneas de crédito. En Bogotá todo esto es indispensable y mucho más: el alcalde

¿Cómo exigir las mismas incompatibilidades a un alcalde de Bogotá con siete millones de residentes y uno de Guicán con 1.700 habitantes, donde buena parte de sus habitantes deben ser parientes, donde no se justifica que un alcalde se dedique única y exclusivamente a ser funcionario municipal porque sus labores son mínimas y en cambio en la capital de la república al burgomaestre le falta tiempo para desempeñar sus complejos y arduos trabajos? ¿Cómo exigir las mismas inhabilidades para el alcalde de Sáchica, con 3.800 habitantes, que para el de Medellín, con más de tres millones? ¿Cómo establecer las mismas prohibiciones para el alcalde de Cali que para el de un pequeño poblado como Motavita? La más elemental lógica nos indica que no es lo mismo ser alcalde de una capital de departamento que de una de escaso número de habitantes. Pero nuestras normas jurídicas tratan a todos nuestros municipios como si fueran iguales y no permiten el menor grado de diferencia entre una metrópoli y un pequeño burgo. Copiamos el sistema centralista y uniforme de Francia y acabamos con la más sencilla lógica y el más elemental sentido común que nos indican la conveniencia de tratar de forma diferente a organizaciones que si bien son municipios son muy diferentes entre sí. Los alcaldes deben tener una preparación que les permita desempeñar las labores de su cargo. En especial, deben estar capacitados para lograr el desarrollo de la comunidad y el bienestar familiar y para mantener el orden público. Como los alcaldes no deben tener funciones judiciales, no es necesario que tengan conocimientos especiales de derecho penal. Los actos de los alcaldes no deberían estar sujetos a revisión de los gobernadores, y tan solo podrían ser acusados por la vía judicial. En materia de calidades, estas deben ser más exigentes para un alcalde de capital de departamento que para el de pequeños municipios. Polémica

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D) Concejo municipal Las principales fallas de nuestros cabildos son la falta de representatividad, la carencia de independencia y el actuar en beneficio de los intereses particulares de los cabildantes. No se encuentra justificación para que los acuerdos estén sujetos a revisión del gobernador. La razón de la existencia de este control es, como lo hemos dicho tantas veces, la desconfianza. Como una nueva organización municipal no se puede construir sobre la desconfianza, los acuerdos de los concejos no pueden estar sujetos a ningún tipo de control de las gobernaciones, y deben poder referirse a todos los asuntos que interesan a un municipio. Hemos sostenido que la historia de los cabildos se desenvuelve en ciclos de auge, decaimiento y estancamiento. El primer ciclo se manifiesta en los grandes momentos históricos, en que los concejos gozan de autonomía absoluta, como en los tiempos de la conquista de América y la independencia de Hispanoamérica. Luego, al ser disminuidas las funciones de los cabildos, estos decaen y finalmente se estancan cuando, como ocurre en Colombia, las atribuciones de los concejos se reducen prácticamente a hacer unos cuantos nombramientos y a dictar acuerdos. Para superar esta circunstancia es preciso darles independencia a los cabildos. Desde luego, no hablamos de autonomía, porque ello convertiría a los municipios en Estados pequeños.

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Lograr que los cabildos tengan representación es un problema más difícil. A nuestro modo de entender, la causa fundamental de la falta de representación de los concejales se debe a que con mucha frecuencia, antes que el bien común, procuran la satisfacción de intereses particulares. El fondo del problema se encuentra en la crisis de los partidos que, debiendo ser canales de comunicación y entendimiento entre los ciudadanos y el Estado, tienen poca organización, programas muy generales y de no mucho interés y jefes que muchas veces no superan a los caciques y manzanillos de turno. Al fallar los partidos es lógico que fallen la mayoría de los hombres que se cobijan bajo sus banderas y que, desorientados y

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poco preparados, llegan a las corporaciones públicas. En consecuencia, la solución total del problema consiste en hacer una reforma radical en los partidos o en la creación de partidos que realmente sean representantes de los intereses de la colectividad. Conseguir que los concejales obren en beneficio del interés general es un problema de ética y de cultura política. La ética nos indica que no podemos actuar en pro de nuestros particulares intereses sino en favor del bien común, y la cultura política nos indica que deberíamos tener unas personas que se prepararan para ser empleados públicos con las mejores calidades y deseos de servicio y orgullo de hacerlo, tal como los cargueros de la procesión de Semana Santa en Popayán se sienten honrados con su trabajo y lo heredan de generación en generación. ¿Para qué se debe reunir el concejo en las mismas fechas y por el mismo tiempo en una metrópoli y en una pequeña localidad, o en un municipio grande en población y desarrollo y en otro despoblado y con unas pocas actividades agrícolas? En un poblado de menos de cinco mil habitantes las sesiones del concejo pueden ser suficientes con cuatro o cinco reuniones los domingos; en cambio, en una capital, todos los días, durante varios meses pueden ser insuficientes. Nuevamente derrotamos la más elemental lógica y legislamos como si todos nuestros municipios fueran iguales. E) Personeros Estos funcionarios, inexistentes en España desde 1950, tienen en Colombia multitud de funciones, desde luego iguales para municipios grandes o pequeños. Volviendo a la idea de darles libertad a nuestras municipalidades, se podría permitir que existieran donde los concejos municipales consideraran que son necesarios y permitir otros tipos de control de los funcionarios y sus

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actividades, por medio de veedurías ciudadanas, de defensores del pueblo municipal o de cualquier otro funcionario que cumpla las innumerables atribuciones que actualmente tienen los personeros y que pocas veces cumplen cabalmente. ¿Para qué se necesita un personero en un pueblo de mil o dos mil habitantes o en los cientos de nuestros municipios que no llegan a los cinco mil residentes? El ministerio público podría ser reorganizado. Los personeros municipales deben ser nombrados por los procuradores departamentales o de distrito, y a cargo de ellos debe estar el control de todos los funcionarios que trabajan en un municipio. Una buena organización municipal exige un control riguroso de los actos de sus funcionarios. Al ministerio público le corresponde esta tarea, pero para ello es preciso reducir las atribuciones de los personeros a las de fiscalización de los funcionarios públicos y a las de velar por el cumplimiento de las normas legales. También se necesita una buena organización nacional del ministerio público y establecer la carrera administrativa dentro de esta importante entidad, única manera de conseguir estabilidad, preparación y eficiencia de las personas a las que se les encomienda una de las más importantes funciones de un Estado moderno. F) Contralores Si les damos libertad a nuestras localidades y acabamos con la uniformidad tendríamos contralorías cuyo concejo las establecería pero se podría desarrollar el principio constitucional

(art. 267) según el cual puede ser ejercida por empresas privadas colombianas y se podría ir más lejos y permitir que cada municipio estableciera sus propios sistemas de control, dentro de unos lineamientos generales dados en la ley. O se podría aceptar la propuesta del Constituyente Gustavo Zafra y permitir que los contralores fueran auditores externos nombrado por los tribunales administrativos de cada departamento. G) Funciones Es necesario determinar con absoluta precisión las funciones del municipio, del departamento, de la nación y de las demás entidades territoriales. El principio que debe guiar esta delimitación de atribuciones es que todo servicio que le interese solo a un municipio (alcantarillado, plaza de mercado, etc.) debe correr por cuenta de este, con la colaboración subsidiaria de la provincia y el departamento; todo servicio que le importe a una región debe ser adelantado por el departamento; y todo servicio que le interese a toda la nación debe corresponder al Estado. Se podría consagrar la autoadministración o autogobierno en vez de la autonomía, que es un término mal empleado. Los municipios deberían hacer planes, invertir sus ingresos y realizar obras sin sujeción a otras entidades, pero con coordinación, complementariedad y subsidiaridad que a nuestro entender es mejor que la autonomía consagrada en el artículo 287 supremo.

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El objetivo nacional debe ser el desarrollo y la transformación del país, el cambio de las estructuras sociales, económicas y políticas injustas

que esta es la manera de prestar los servicios públicos que demandan nuestras poblaciones.

H) Finanzas municipales La descentralización administrativa exige que los municipios tengan bienes propios, puedan arbitrar sus fondos y administrar libremente sus rentas. Por tanto, es preciso determinar con toda la exactitud posible cuáles son los impuestos que pueden establecer los municipios y cuáles los que pueden imponer los departamentos y la nación, tal como se hizo en la nueva Constitución (art. 317) con el impuesto predial, que es municipal. Los municipios también pueden tener atribuciones para, por medio de sus cabildos, condonar deudas y contratar empréstitos. Estas facultades bien pueden condicionarse a la categoría del municipio de que se trate. Así, por ejemplo, el municipio llamado vereda no podrá condonar deudas, ni contratar empréstitos; esto tan solo lo podrá hacer el concejo municipal en forma motivada y de acuerdo con el alcalde y con planeación municipal o, en su defecto, planeación departamental. Está comprobado que la fuente principal de los ingresos la constituye el recaudo del impuesto predial. El problema de los municipios rurales está en que los ingresos son reducidos, porque la tasa del impuesto predial es muy baja, lo mismo que los avalúos catastrales. Como si fuera poco, el número de bienes exentos es considerable y el recaudo de impuestos, poco efectivo.

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Como es obvio, el principal objetivo de la hacienda municipal es aumentar sus entradas, por-

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Para conseguir el objetivo propuesto, un Código de Entidades Territoriales pueden consagrar, entre otros, los siguientes puntos: 1) Aumento del impuesto predial. La tasa mínima de este impuesto debe ser del uno por ciento. Las propiedades inexplotadas deben tener un impuesto predial muy superior al de las tierras explotadas. Las propiedades muy pequeñas y las de estratos uno y dos pueden quedar exentas del impuesto predial. 2) Libertad de los cabildos para imponer ciertos tributos. En el Código debería quedar en claro cuáles son los impuestos nacionales, cuáles los departamentales y cuáles los municipales y los de las áreas metropolitanas, provincias y regiones. De ninguna manera podrán las asambleas fijar los impuestos municipales, ni tampoco los consejos metropolitanos, ni los que se creen para las provincias y las regiones. 3) Reajustar los avalúos catastrales a los valores comerciales, evitando las diferencias muy notorias entre el avalúo catastral y el comercial, como sucede en la actualidad en los muncipios rurales. 4) Se podría buscar la implantación de un catastro jurídico fiscal que reúna en una sola institución las actuales oficinas de notariado, registro y catastro fiscal. 5) Crear un banco territorial que maneje los fondos municipales y las participaciones, sin ánimo de lucro, que además de las funciones propias de los bancos, financie los empréstitos municipales y territoriales, establezca líneas de crédito

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blando, administre los valores en el mercado y un fondo de ayuda que constituya la nación para ayudar a los municipios indigentes. El capital del banco puede ser aportado por la nación, los departamentos, los municipios, las provincias, las áreas metropolitanas y los territorios indígenas. 6) En los presupuestos municipales y territoriales se debe hacer una clara distinción entre los gastos obligatorios y de administración y aquellos que buscan el desarrollo del municipio y de las instituciones territoriales, esto es, los gastos de inversión. Se deben establecer presupuestos por programas. 7) Darle gran importancia a la planeación y al presupuesto participativo. I) Conclusión La centralización nos ha dejado un Estado intervencionista y reglamentarista que no permite, como hemos visto, la libertad de organización ni de administración, que regula de forma uniforme municipios y departamentos y que es ineficiente. Descentralizar significa tener eficiencia, acabar con la uniformidad, permitir libertad e independencia, darles más funciones a las localidades y conseguir con ello desarrollo armónico y mejores niveles de vida para todos los colombianos. En ese sentido se debe orientar cualquier política descentralista que se emprenda en el futuro. 375. Implantación en la administracíón municipal de un espíritu de servicio y creación de un objetivo nacional que persiga la transformación del país Las mejores reformas y los más bien intencionados programas fracasan cuando falta la voluntad de un pueblo que quiera transformar su país. El olvido de este sencillo principio ha he-

cho fracasar muy buenas iniciativas. Se ha creído que para que una reforma sea operante basta convencer a un pequeño grupo de personas. El pueblo ha estado ausente, no ha sido convencido de la necesidad de una determinada reforma, y, generalmente, ni siquiera ha sido bien informado. La consecuencia ha sido la derrota, la frustración, el fracaso de muy loables iniciativas. La mejor organización municipal, departamental y territorial que podamos concebir no funcionará si no se cuenta con el pueblo, si no se busca su adhesión, si no se consigue su aprobación y su entusiasmo. Ello se consigue de dos maneras: por la acción de los partidos políticos o por intermedio del gobierno. En Colombia los partidos y muchos gobiernos no han logrado suscitar — quizás porque no lo han buscado— el entusiasmo, la mística del pueblo por transformar su país. Mientras ello no se logre serán vanas todas las reformas e inútiles los frecuentes cambios de gobernantes. El objetivo nacional debe ser el desarrollo y la transformación del país, el cambio de las estructuras sociales, económicas y políticas injustas, por otras cuyos fines sean el desarrollo de la persona humana, el bien común, los deberes y los derechos de las personas y la justicia. El desarrollo humano, ya lo decíamos en la presentación, busca conseguir para todas las personas vida larga y saludable, poder adquirir conocimiento y poder tener acceso a los recursos necesarios para disfrutar de un nivel de vida decoroso. Estas tres variables conforman el índice de desarrollo humano. Para determinarlo se tiene en cuenta el PIB, la esperanza de vida, la educación, la capacidad para satisfacer necesidades y el índice de pobreza humano (ingresos, acceso a los servicios públicos, oportunidades de vida sana y plena, etc.). Este desarrollo humano que preconizan las Naciones Unidas debe conseguirlo uno de sus miembros, Colombia, y debería ser el objetivo de todos los habitantes de nuestro país y, por supuesto, de los gobiernos nacional y municipal, en primer lugar, y de los gobiernos departamentales y territoriales, especialmente de los territorios indígenas y las comunidades negras.

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La administración pública, nacional y municipal, y por supuesto territorial, debe perseguir el mismo objetivo de la administración nacional, pero además debe tener una mística de servicio y obrar dentro de planes de trabajo, incentivos, escalafones, organización y carrera administrativa que derroten la inercia y la rutina y que les permitan convertirse en el pilar del desarrollo nacional y humano de Colombia. Al gobierno nacional le corresponde señalar y buscar que se cumplan estos objetivos, metas, propósitos, misiones, y poner también los medios nacionales y de ayuda internacional para consegurirlo, en el menor plazo y al menor costo. Así mismo, les compete a los gobiernos municipal, departamental y territorial en sus respectivas órbitas de competencia ser integradores, planificadores y ejecutores, como hemos señalado.

porque de él puede asegurarse ipso facto que ha retrocedido social y políticamente, y es natural: la suma de libertad o de despotismo existente en un país cualquiera, no puede menos de reflejarse en las instituciones municipales”17.

Para terminar la tarea que nos propusimos con este libro, recordemos los conceptos que en memorable ocasión expresó el general R AFAEL URIBE URIBE: “Con razón se ha dicho que si se tratara de escribir la historia de la civilización bastaría escribir la historia del municipio, porque efectivamente, donde no ha existido verdadero municipio tampoco ha reinado civilización verdadera y durable.

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”Una ley perfectamente demostrada por la misma historia es la de que las naciones que perfeccionan su organización social y política, mejoran también las condiciones de su régimen municipal, y al contrario: el pueblo donde empeora la situación del municipio es un pueblo desgraciado

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RAFAEL URIBE URIBE, Antecedentes del cabildo de 1810, pág. 189.

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Los Observatorios en las Ciencias Politicas y Administrativas: Un Instrumento para el analisis y Seguimiento de las Politicas Públicas. El Caso de la Politica Pública sobre el Sistema de Personal en el Estado Yegcid Walteros Ruiz * Colombiano

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LOS OBSERVATORIOS EN LAS CIENCIAS POLITICAS Y ADMINISTRATIVAS: UN INSTRUMENTO PARA EL ANALISIS Y SEGUIMIENTO DE LAS POLITICAS PÚBLICAS. EL CASO DE LA POLITICA PÚBLICA SOBRE EL SISTEMA DE PERSONAL EN EL ESTADO COLOMBIANO RESUMEN Se pretende analizar la importancia de los Observatorios como instrumentos útiles en el estudio de una situación problemática; la formulación, el análisis y evaluación de la ejecución de las políticas públicas, siempre y cuando se dimensione su complejidad, en cuanto a la consideración clara de aspectos como su naturaleza, finalidad, alcance e impacto. Además, la delimitación de su objeto de estudio, la permanencia en el tiempo, la cobertura en el espacio, lo que exige la inversión en recursos técnicos y humanos. El carácter de la interacción entre la acción política y la acción pública, la complejidad de los objetos de estudio y su comprensión, por parte de numerosos actores, y por ende la diversidad de enfoques, intereses y posturas frente a la realidad, implica que los Observatorios se vean abocados a recurrir a cierto pluralismo metodológico metodológico, sustentándose en la teoría de sistemas, la teoría de las organizaciones y en cierta “Ciencia PPolítica olítica alternativa ”, pues los Obalternativa”,

servatorios son eficaces en la medida en que sean fuentes de análisis y de marcos referenciales, no sólo al servicio de los decisores públicos, sino también de los movimientos sociales y las redes críticas de políticas públicas. Los Observatorios en el campo del análisis y evaluación de la ejecución de las políticas públicas se sirven de los enfoques conceptuales e instrumentos de estudio desarrollados por la disciplina. Por ello se recurre en particular a los aportes del profesor Pierre Muller, en lo que concierne a los conceptos de marco referencial, las nociones de lugar y papel, marco teórico global e institucional y mediadores mediadores, apoyándose su explicación en tres problemáticas: Fuerza pública y conflicto interno, política de lucha contra la producción de estupefacientes y el

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Profesor catedrático ESAP ywalteros@hotmail.com

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Sistema de Administración de Personal en el Estado Colombiano. Con respecto al Sistema de Administración de Personal, último objeto de estudio, se hace una propuesta de la estructura, procesos y resultados esperados de un Observatorio con el fin de adelantar labores de observación, vigilancia, análisis de información, tendencias, divulgación, asesoría y capacitación sobre la administración de personal, orientadas a identificar los factores que dificultan o promueven el establecimiento del sistema de merito en el estado colombiano. La estrategia para abordar estos objetivos se desarrolla a través del estudio de análisis de riesgo y de su neutralización en la implementación de la carrera administrativa, lo que se traduce en informes de coyuntura y de estructura puestos al servicio del debate público, en aras de mejorar el servicio público en tanto que política pública.

Observatorio Stonehenge. Monumento ritual prehistórico situado en Wiltshire, al suroeste de Inglaterra, fechado entre los últimos períodos del neolítico y los primeros de la edad del bronce.

INTRODUCCION

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Se ha vuelto un lugar común denominar Observatorio cualquier iniciativa orientada a abordar el estudio de una problemática, omitiendo aspectos como la naturaleza, finalidad, alcance

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e impacto del instrumento al igual que la delimitación del objeto de estudio, la permanencia en el tiempo, la cobertura en el espacio y particularmente la inversión en recursos técnicos y humanos. De esta manera, un instrumento tan importante para el estudio y la transformación de la realidad, termina perdiendo sentido, trivializado en su contenido y totalmente inocuo en su impacto. Del astrónomo o el aficionado de antaño, vigilando el curso del universo desde sus atalayas, se conserva su ubicación en el espacio y sobretodo la continuidad en el tiempo, en relación con la indagación de un objeto de estudio. Hoy, además del monitoreo de una realidad, con el aporte de las ciencias sociales y considerables recursos técnicos y humanos, los Observatorios se han convertido en centros de análisis y prospección, apoyándose en la sociología de riesgos, con el objetivo de crear masa crítica que favorezca escenarios donde prima un sentido del interés y el bien común. Por ello, como instrumento de estudio, el Observatorio revaloriza el papel de las ciencias políticas y administrativas, pues sus objetos, metodologías e instrumentos de análisis son puestos al servicio del estudio de las decisiones y las políticas públicas. La investigación y el estudio deja de ser una acción aislada, puntual y coyuntural, para convertirse en una actividad interrelacionada, continua, extensa dentro de los límites de un objeto de estudio; preventiva, creativa de marcos referenciales; y útil al debate público en cuanto a la optimización de modelos de organización social, el control, acceso y ejercicio del poder político.

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Se ha vuelto un lugar común denominar Observatorio cualquier iniciativa orientada a abordar el estudio de una problemática

La técnica del Observatorio es un óptimo instrumento para la formulación, ejecución y evaluación de las políticas públicas. En este sentido vela por el bien común, gracias al debate debate, poniendo de manifiesto la especificidad del ámbito público, en cuanto a los procesos de asignación de recursos como resultado de las transacciones políticas y el fortalecimiento del carácter de los poderes e instituciones públicas. Igualmente, la particularidad de la naturaleza de los procesos de creación y medida de valor en el sector público, orientados al mejoramiento de la organización y responsabilidades del Estado con el ciudadano en general. En este sentido el documento pretende, en primer lugar, brindar unas pautas generales acerca de la naturaleza, objeto, funciones, finalidad y frentes de acción de los Observatorios, con el objeto de comprender la importancia del desafío y la necesidad de contar con recursos suficientes para su construcción; en segundo lugar, romper con las visiones asépticas de la ciencia política y administrativa, que simplemente se quedan en el estudio neutro de la realidad sin comprometerse en su transformación, de ahí el papel del análisis de la ciencia política alternativa y su objetivo de creación de redes críticas de políticas públicas; y por último, es imprescindible recurrir al enfoque cognitivo del análisis de las políticas públicas, ya que no sólo el conocimiento es útil, sino que se requiere su desarrollo aplicado, por ejemplo, en temas como la “seguridad”, los derechos humanos y la administración de personal en el sector publico.

I. NA TURALEZA, OBJET O, FUNCIONES OBJETO FUNCIONES,, NATURALEZA, FINALIDAD Y FRENTES DE ACCION DE LLOS OS OBSERV ATORIOS OBSERVA 1. NA TURALEZA DE LLOS OS NATURALEZA OBSERV ATORIOS OBSERVA Para mayor discernimiento acerca de la naturaleza de la noción de Observatorio es necesario, en primer lugar, enumerar sus referentes, lo que sería una definición por extensión, lo cual permite observar sus diversas aplicaciones. En segundo lugar, se abordará una definición por comprensión de la noción de Observatorio con el objeto de determinar sus propiedades esenciales. En sentido extensivo: Los observatorios son instrumentos de observación, vigilancia y análisis de tendencias de un fenómeno atinente a la actividad humana y su entorno. Se han convertido en espacios para el seguimiento, análisis y prospección de situaciones problemáticas; en un principio contaron únicamente con la colaboración de expertos, investigadores y representantes de organismos del Estado; hoy en día han ampliado la esfera de participación a representantes de usuarios, de sectores académicos y de centros de investigación. Los Observatorios son un fenómeno europeo de origen relativamente reciente, creados para ejercer una función de observación y vigilancia, con la finalidad de difundir en el sector pertinente Polémica

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la información recogida, pues ellos responden al crecimiento de la “historicidad” de las sociedades occidentales, es decir, de esa gran capacidad de las sociedades de actuar sobre sí mismas y de la tendencia a involucrar los diferentes sectores de la sociedad en los asuntos que les atañen. Uno de los aspectos más significativos de la historicidad es la noción de “referencial”, entendida por el profesor Pierre Muller (1990) como una “imagen de la realidad sobre la cual se quiere intervenir”, y por lo tanto, brinda sentido a las acciones. Por ello, los Observatorios se han configurado como instrumentos que con el concurso de las ciencias y la sociedad, analizan y sirven para actuar sobre los fenómenos, en el marco del análisis sistémico y en el campo de la gestión, contribuyendo a la formulación, implementación, análisis y evaluación de políticas públicas. Precisamente, el enfoque sistémico, a través del mecanismo de retroalimentación, ha ubicado a los Observatorios en una posición de privilegio, que con la aparición y desarrollo de la Internet, están hoy en la posibilidad de dar a conocer la información sistematizada sobre una materia con identidad propia, constituyendo redes especializadas dentro de la red general, como centro de referencia de los interesados en una materia en cuestión.

servatorios se constituyen en espacios de confluencia para el estudio y el seguimiento de los fenómenos de interrelación de los ámbitos locales, regionales y globales, promoviendo actividades de investigación, vigilancia, formación y de intervención activa de especialistas, agentes económicos y sociales, políticos, funcionarios, que hacen parte de los procesos reguladores y de gestión de la globalización. En sentido concluyente: En síntesis, los Observatorios son instrumentos de abordaje del carácter complejo y multifacético de los fenómenos sociales. Se concentran en el análisis, seguimiento y vigilancia de situaciones políticas y públicas, en aras de desarrollar investigaciones y análisis sistemáticos, tanto coyunturales y estructurales de las consecuencias como de los procesos que las producen producen. Realizan actividades de diversa índole tales como publicaciones, foros y construyen bancos de datos orientados a fomentar el debate público. Los observatorios coadyuvan en la reformulación de marcos referenciales, la implementación de estructuras y el acometimiento de procesos que desembocan en resultados, con respecto al tratamiento de una situación socialmente problemática. Involucran, además, el análisis de disfunciones, efectos perversos y tendencias, con el fin de encontrar cursos de acción como fruto de la participación de los agentes del Estado, de políticos, de ciudadanos y especialistas pertenecientes a distintas tradiciones teóricas e ideológicas. Este último aspecto garantiza el pluralismo de los enfoques y el debate integral.

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Por último, con la posibilidad de acercamiento de los individuos a través de Internet, los Ob-

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2. OBJET O OBJETO Los Observatorios se ocupan de un asunto concreto o una materia de observación lo cual delimita su cobertura, alcances y variables a monitorear. Lo importante es que el objeto observado tenga entidad por sí mismo y constituya un centro de interés para los diferentes actores comprometidos en su fenomenología, de tal modo que sean posibles variadas sinergias en la producción de información, con altas dosis de calidad, carácter único y comparativo. El tratamiento del asunto concreto, con el aporte de información singular y cualitativa, constituye al Observatorio como un centro de referencia en el debate, la promoción de valores, marcos cognitivos y sistemas de creencias, la conformación de masa crítica y la formulación de estudios y políticas públicas. La naturaleza del Observatorio, en el tratamiento de los objetos de estudio, se enmarca en la tendencia a nivel mundial de que la investigacion implica desarrollo informativo, como punto de referencia del debate publico. Se trata, como dice Patrice Duran (1999) de una “investigación aplicada, de producción de un conocimiento comprometido con las realidades sociales”. En el tratamiento de su objeto, mediante la confluencia de representantes de diferentes organismos del Estado y de la sociedad, representantes de los sectores académicos y de centros de investigación en el campo social, los Observatorios favorecen “la producción de información socialmente útil útil, pues los estudios e intervenciones no son simplemente el resultado del rigor técnico, sino de la credibilidad y en consecuencia de la legitimidad en el enfoque empleado por los actores sociales”. (ANDRÉ NOEL ROTH DEUBEL, 2003).

3. FUNCIONES La estructura de un Observatorio atiende la presencia espacial de una situación problemática, adecuando su funcionamiento a diferentes niveles que interactúan y que le brindan sentido a los procesos focalizados en el espacio, coyunturales en el tiempo y estructurales en tanto que sistema de interrelaciones. a. De acuerdo con la cobertura: Las funciones de investigación, observación y vigilancia de los observatorios se pueden desplegar de diferentes maneras de acuerdo con la pretensión de su cobertura: Ámbito multilateral multilateral: A partir de este ámbito, los Observatorios se han ido constituyendo como grandes “centros mundiales de referencia”, que permiten el intercambio de información y de prácticas ejemplares, ideas novedosas con el beneficio de la comparación, cuyo objetivo práctico es la adopción, implementación o reformulación de políticas públicas, como también la promoción de marcos de referencia en los procesos cognitivos de estructuración de movimientos sociales constituidos en “redes críticas”. Polémica

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A nivel regional regional: Los Observatorios contribuyen a la detección de situaciones problemáticas, el monitoreo del desarrollo de todos los fenómenos concernientes a la actividad humana, la atención de la irrupción y el desenvolvimiento de desequilibrios (problemas, disfunciones, efectos perversos, tendencias etc.), que se pueden generar constantemente en las sociedades de un país o una región y que son motivo de preocupación con el fin de encontrar los cursos de acción para evitarlos. A nivel local local: Los Observatorios son un instrumento en la promoción de estudios evaluativos y prospectivos de los fenómenos con mayor impacto en el desarrollo de una localidad, orientados a mejorar las capacidades sociales, como resultado de la distribución equitativa de la información. b. Funciones específicas:

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4. FINALIDAD Se consideran fines o propósitos de los Observatorios, los siguientes:

1) Crear e implementar mecanismos de observación, vigilancia y análisis de tendencias de la acción colectiva, política y pública, con el fin de mejorar los procesos de formulación e implementación de políticas públicas.

a) Realizar investigaciones, estudios evaluativos y prospectivos, destinados al conocimiento en profundidad de los procesos sociales, políticos y públicos, a partir de marcos de referencia establecidos, orientados al desarrollo de tecnologías.

2) Impulsar el desarrollo de marcos referenciales, instrumentos de organización y análisis de información, para la producción de estudios e informes; el fomento de la investigación además de su divulgación; organización de debates; y formación de masa crítica sobre la realidad.

b) Mejorar el acervo de conocimientos para la formulación y evaluación de políticas públicas, colmando brechas, salvando diferencias entre instituciones, conceptos y enfoques, demostrando a los responsables de la adopción de decisiones la utilidad de la investigación que sirve de fundamento a las políticas.

3) Desarrollar instrumentos de comprensión, monitoreo, evaluación y valoración de hechos, de igual modo, aplicativos en términos de informes estructurales y coyunturales, bases de datos, cartografía y escenarios de debate.

c) Construir espacios académico-políticos, de redes temáticas, de redes críticas de política pública, para promover el análisis de problemas, políticas sociales y debate público, favoreciendo la conformación de masa crítica en aras de resolver una situación socialmente problemática.

4) Promover el interés por la implementación de redes de Observatorios, como mecanismos de monitoreo, evaluación, prospección, en tanto que centros de referencia y confluencia de organizaciones sociales, sectores institucionales, académicos e investigativos.

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5) Vincular como centro de intercambio instituciones y medios que estudian, documentan y promueven políticas públicas y desarrollo de capacidades sociales. 6) Estimular la reflexión sobre los marcos teóricos o de referencia de las políticas públicas, con el fin de mejorar la gestión de las instituciones encargadas de atender una situación problemática. 7) Transmitir e intercambiar información y nuevos conocimientos, facilitando la elaboración de marcos normativos más amplios, fortaleciendo las capacidades.

d) Construir bancos de datos, de investigaciones sobre las situaciones problemáticas y los objetos de estudio delimitados, en una perspectiva diacrónica y sincrónica, de tal manera que se com-

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Los Observatorios son un instrumento en la promoción de estudios evaluativos y prospectivos de los fenómenos con mayor impacto en el desarrollo de una localidad.

prenda su desenvolvimiento, se analice, situacionalmente, con el fin de elaborar su prospectiva. e) Establecer mecanismos de cooperación internacional para el intercambio de información, permitiendo el acceso a diferentes fuentes, la comparación, el análisis de tendencias y la interacción entre marcos referenciales globales, regionales y locales. 5. FRENTES DE ACCION Para cumplir su finalidad y como mecanismos de interacción interna y con el entorno, los Observatorios se desenvuelven en los siguientes ámbitos: a) Apoyo y difusión de investigaciones sobre las situaciones problemáticas delimitadas, e innovación en herramientas de análisis que faciliten la aplicación de aspectos conceptuales en la realidad social. b) Constitución de asociaciones con diferentes instituciones públicas y privadas, organismos internacionales, por medio de convenios y acuerdos, para el desarrollo de actividades de análisis, seguimiento, vigilancia y exploración de tendencias. c) Sistematización, registro de información y fortalecimiento de la capacidad de análisis e intervención de las instituciones involucradas en el Observatorio con el fin de custodiar la memoria y generar capacidad instalada en la resolución de problemas.

d) Realización de actividades tales como foros, desarrollo de bancos de datos sociales, programas de investigación, publicaciones e implementación de mecanismos de información disponible a todos. El anterior acápite ilustra acerca de la razón de ser y los fundamentos de los Observatorios, cuya complejidad variable según su objeto y con la tendencia creciente de una mayor participación de los ciudadanos en el control y formulación de las decisiones públicas, requiere un enfoque teórico de la ciencia política, que brinde luces en la organización y la dinámica de la acción colectiva, favoreciendo la expresión del conjunto de actores, participantes en la elección de recursos y la elaboración de las políticas públicas. II. UNA PROPUEST A A PPAR AR TIR DEL PROPUESTA ARTIR ANALISIS DE LA CIENCIA POLITICA AL TERNA TIV A ALTERNA TERNATIV TIVA Por la complejidad de los objetos de estudio, por el número de actores y por ende la diversidad de enfoques, intereses y posturas frente a la realidad, los Observatorios se ven abocados a recurrir a cierto pluralismo metodológico metodológico. Es decir, en función de los objetos de estudio se ponen en juego enfoques diferentes. Justamente, los Observatorios brindan elementos de análisis y marcos referenciales a los movimientos sociales y redes de políticas públicas. De ahí que sea pertinente contar con las ciencias administrativas, puesto que el análisis Polémica

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1. ESTRUCTURA

institucional explica el funcionamiento y rol de las organizaciones que intervienen en el servicio público. Igualmente, por la intención de incidencia en la realidad de su objeto de estudio, los Observatorios demandan una ciencia política alternativa, a los planteamientos únicamente positivistas y dominados por el prurito de la neutralidad. Es conveniente una ciencia política que estudie una situación problemática, a partir de una matriz de análisis en la cual las estructuras, los procesos y los resultados se derivan de relaciones de dominación y coordinación y que por consiguiente los beneficiarios o los afectados puedan tomar conciencia, organizarse y cambiar el estado de las cosas.

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En este sentido, cobra interés las teorías del “análisis empírico”, propuesta por el profesor FRANCISCO LETAMENDIA (2002), para quien éstas están “exentas de vocación normativa, explican fenómenos políticos, esto es, desarrollan explicaciones basadan en hechos y establecen relaciones causales entre factores y fenómenos, pudiendo utilizar criterios deductivos o inductivos. Algunas son simples y utilizan modelos que son representaciones simplificadas de la realidad; otras más complejas, construyen marcos teóricos que aportan una terminología general de análisis de la realidad”. Este enfoque en la implementación de los Observatorios se traduce en el establecimiento de una estructura, el diseño de procesos y disposición de resultados.

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Un Observatorio requiere de un esquema de organización (la configuración más apropiada) que permita la estabilidad de las diferentes interrelaciones entre los individuos responsables de su desarrollo; de parámetros para la utilización de sus recursos; de mecanismos de distribución del poder, las responsabilidades y competencias; de la definición de la naturaleza de objeto de atención; del establecimiento de un marco referencial a partir del cual se espera adelantar procesos de observación, monitoreo, vigilancia, análisis y proyección social; y un estatuto como conjunto de normas prescritas para el diseño de planes de acción, con criterios de elección y modalidades de designación de objetivos, recursos, actividades, tiempo y dispositivo de monitoreo. (Ver anexo). Desde el punto de vista del análisis de las organizaciones Henry Mintzberg (1979), estudia la estructura como un fenómeno a la vez estático y dinámico, pues la define como “la suma total de las formas en que un trabajo es dividido entre diferentes tareas y luego es lograda la coordinación entre esas tareas”. Por ejemplo, en la política como estructura se estudia la naturaleza del Estado, sus elementos constitutivos, las instituciones y constituciones, la distribución territorial y funcional del poder. (Letamendía 2002).

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den a la dimensión dinámica de la estructura, que desemboca en la consolidación de resultados o productos, dice Pensamiento Estructural Sistémico, el cual permite articular y comprender las interacciones y mutuas influencias de los componentes, las percepciones, dimensiones, elementos, parámetros y variables de una situación problemática.

Para el caso de un Observatorio del Siste Siste-ma de PPersonal ersonal en el Estado, se podría construir a manera de una estructura de apoyo a las entidades que dirigen este sector, compuesta además de una unidad de soporte logístico por tres unidades: una unidad de pensamiento y análisis estratégico encargada de pronosticar dinámicas, advertir tendencias y elaborar estrategias con respecto a la aplicación del sistema de administración de personal; otra unidad de organización de bancos de datos, análisis y procesamiento de información relativa a la detección de riesgos en cuanto a los procesos de vinculación, desarrollo, evaluación y remuneración, y en general a la dinámica de la aplicación del sistema de personal; y una tercera unidad de proyección social e interinstitucional, con el fin de generar procesos de capacitación, formación, divulgación, publicación y debate sobre todos los aspectos atinentes al sistema ya mencionado. 2. PROCESO Se refiere a las secuencias de conductas que se encadenan dinámicamente y dan sentido a la naturaleza, interacciones y finalidades de la estructura. Así, quien dice que los procesos respon-

Si bien es cierto que los Observatorios en su estructura deben contar con mecanismos de adaptación o ajuste mutuo por parte de sus componentes -los cuales le brindan flexibilidad frente al entorno- es imprescindible que haya una alta dosis de estandarización de procesos de trabajo, entendido esto en lo que concierne el “cómo” han de realizarse las labores en términos de normas, reglas y procedimientos que se deben llevar a cabo para desarrollar las tareas. Por ejemplo, en la política como proceso se analiza el contexto cultural y los actores políticos líticos. Respecto a la cultura política, se estudian los valores, identidades e ideologías políticas que se sitúan en ese contexto. En cuanto a los actores, se analiza la acción política individual (participación política y voto) y la acción colectiva: teorías y actores colectivos (partidos políticos, grupos de interés y sindicatos, movimientos sociales, medios de comunicación). (Letamendía 2002). Con respecto a un Observatorio de apoyo al sistema de administración de personal en el sector publico, se trataría del diseño de procedimientos, instrumentos, metodologías y técnicas para el estudio de los diferentes componentes con perspectiva sistémica, y de parámetros como la homeostasis, equifinalidad, sinergia, entropía, límites y fronteras, con el fin de elaborar documentos de análisis estructural y coyuntural que favorezcan la promoción de una cultura del servicio civil en el marco del sistema de mérito.

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3. RESUL TADOS RESULT Son las respuestas que la combinación de proceso y estructura da a cada situación problemática. La noción de resultado implica, desde el principio, tener claramente el “qué” debe hacerse y por lo tanto es la consecuencia de las tareas y la coordinación en la interrelación estructura-proceso. En estricto sentido la estructura alcanza su dinamismo, cuando logra la coordinación –procesos- especificar los resultados del trabajo, las dimensiones del producto o del desempeño. Es necesario tener en cuenta, que tanto los procesos como los resultados, tienen incidencia de afectación o modificación de la estructura mediante un mecanismo de retroalimentación. Por ejemplo, en la política como resultado se estudian las políticas públicas (decisiones que aspiran a regular un ámbito de conflictividad), el cambio político, la gobernabilidad y la gobernación (esto es, el ajuste continuo de actores públicos y privados en la toma de decisiones). En cuanto a un Observatorio de apoyo al sistema de administración de personal en el sector publico, se podrían elaborar e implementar procesos de manera sistemática para lograr los siguientes resultados: Informes coyunturales focalizados sobre la implementación de la carrera administrativa a nivel institucional, local y departamental; Informes estructurales regional y nacional para orientar la aplicación del sistema de mérito; mapas de implementación y de riesgos; bancos de datos; políticas e instrumentos de gestión de personal y sistemas salarial y prestacional; Instrumentos para la vinculación, mejoramiento, desarrollo y evaluación en el marco del sistema de mérito; mesas de análisis; programas de formación, capacitación y divulgación; mecanismos de seguimiento y vigilancia, etc.

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Dado que los Observatorios son instrumentos fundamentales en los procesos de formulación, implementación y evaluación de las PPolítiolíticas Públicas, y que particularmente se requiere de un mecanismo coadyuvante en la ejecución de la ley de carrera administrativa, es pertinente hacer uso de los instrumentos conceptuales del

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análisis y evaluación de las políticas públicas, propuestos por el profesor Pierre Muller (1990). III. UN APORTE DEL ANALISIS DE LAS POLITICAS PÚBLICAS Con respecto a su objeto de estudio los Observatorios requieren claridad en la definición de los siguientes conceptos: un marco referencial, las nociones de lugar y papel, un marco teórico global e institucional y los mediadores mediadores. Como ejercicio de ilustración y con el fin de dar mayor fuerza en la explicación, en el caso del estudio del Sistema de Administración de Personal, en el Estado Colombiano en tanto que política pública y objeto de estudio del Observatorio a que hemos venido haciendo referencia, los conceptos antes señalados y propuestos por el profesor Pierre Muller (1990) se abordarán a partir del análisis de dos situaciones socialmente problemáticas y que constituyen temas más delicados, como es el de poner en cuestión la naturaleza, procedimientos y finalidad de la Fuerza Pública, en relación con el tratamiento del conflicto interno, al igual que el referencial de la política de lucha contra la producción de estupefacientes. 1. MARCO REFERENCIAL: El marco referencial es el conjunto de conceptos, nociones y representaciones de la realidad sobre la cual se busca acometer un proceso de cambio. En efecto, se trata de describir y analizar los aspectos cognitivos y los valores a partir de los cuales la institución, sus estamentos y responsables, perciben la realidad, confrontan soluciones, toman posiciones y asumen la acción. Como ejercicio de ilustración se pueden tomar los informes de gestión de la Fuerza Pública, en los cuales, con la condición de la preservación de sus efectivos, entre otros parámetros de medida, se cuantifica el éxito militar en términos del núme-

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El marco referencial es el conjunto de conceptos, nociones y representaciones de la realidad sobre la cual se busca acometer un proceso de cambio.

ro de bajas del enemigo. Esta visión de concebir el ejercicio militar implica un tipo de estructura, unos procesos de acción, ciertas relaciones con los actores y, en especial, un teatro de acontecimientos y operaciones, bajo un enfoque de aniquilamiento y destrucción del enemigo armado y sus auxiliadores. Pues bien, concebido el parámetro de medida bajo ese “marco referencial”, la fuerza pública siempre tendrá el riesgo de excederse y vulnerar las libertades fundamentales de los ciudadanos. Igualmente, la opción militar deja de ser un medio para convertirse en un fin de la acción gubernamental, orientada a considerar la violencia como un mal mayor, pero con la particularidad de que resuelve el conflicto interno. Tal enfoque podría circunscribirse en un marco referencial fundamentado en el concepto de represión. Por el contrario, sería un desafío pensar en otros horizontes que guíen la acción del gobierno y la Fuerza Pública, lo cual indica dar lugar a otros paradigmas, fundados en representaciones y valores que persigan, ante todo, preservar la vida de los ciudadanos, considerando como condición sine qua non el respeto de la dignidad humana, lo cual en la práctica se traduciría en medidas preventivas, por ejemplo, desarrollar una inagotable iniciativa de mecanismo de “alerta temprana”, como es el caso en otro contexto y mucho más inmanejable el de los “cazadores de tornados”, quienes con medios muy precarios en relación a la incertidumbre de la naturaleza, logran poner en alerta a la población y así prevenir las catástrofes.

En materia del sistema de personal, luego de varias décadas se promueve un referencial basado en el mérito, como principio rector del acceso y la permanencia en el servicio público. De este modo se resitúa el viejo marco de la función pública: una función, unos recursos para su cumplimiento y una responsabilidad por la cual hay que rendir cuentas. De ahí que el centro de la política pública del sistema de personal consiste en la gestión del recurso humano que partiendo de la igualdad de oportunidades, se dote de ciudadanos meritorios para el servicio publico. Esto constituye un desafío, dadas las prácticas de una concepción patrimonialista del servicio público y por ello se requiere el compromiso de las instituciones públicas, la sociedad y los organismos internacionales con experiencia en la materia. 2. LAS NOCIONES DE LLUGAR UGAR Y PPAPEL APEL EN LA RELA CION GL OBAL ORELACION GLOBAL OBAL-- SECT SECTO RIAL El referencial contempla las relaciones entre el componente global, entendido como la representación general de la sociedad sobre una situación problemática, y el componente sectorial, como el ámbito donde confluyen actores con representaciones particulares y que delimitan un conjunto de propósitos, intereses y maneras de actuar. El componente sectorial mantiene una posición y se manifiesta explicítame a través de valores, y normas prescriptas, que brindan un horizonte a un plan de acción, definiendo criterios de elección y modalidades de designación de objetivos, lo que da sentido a su rol con respecto al referencial global. Polémica

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Continuando con el ejercicio de ilustración: en la definición de una política de seguridad, si el sector defensa como tal se empecina en preservar una forma de pensar y un modus operando, en función de la destrucción del “enemigo interior”, sin reparar todo tipo de costos y consecuencias en la población civil, podrán presentarse en su interior o afuera, nuevas visiones que buscarían reposicionar el sector brindándole un rol, incluyendo la recuperación de viejos valores, que caracterizaron la relación entre el ámbito civil y militar. Se trataría entonces de modificar las representaciones de los agentes de la Fuerza Pública, con respecto a su propio estatuto, que implicaría un cambio en los valores, las posiciones dominantes, comprometiendo al conjunto del sector. Por ejemplo observar cómo las nociones del “honor y el mérito militar”, son experimentadas con relación al marco referencial general de la defensa o la seguridad, teniendo en cuenta la definición de valores del profesor Monconduit, en su cátedra de filosofía política, como “bienes morales, los cuales se gozan cuando se tiene el sentimiento de merecer la consideración y de conservar el derecho a su propia estima”,

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Esos valores son nociones abstractas que se relacionan con la dignidad, el orgullo, la estima y el respeto de sí mismo, pero que exigen su

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traducción en una práctica concreta, por ejemplo, un agente del sector en plena acción tiene la obligación de preguntarse como militar y comandante: ¿Hasta qué punto mis decisiones de mando no dañan la calidad de persona de los ciudadanos bajo mi jurisdicción? ¿Hasta dónde es estricto y necesario el uso de la fuerza?; en la decisión a tomar ¿la vida y la dignidad humanas son el centro de mi compromiso?. En fin, estas cuestiones demandan procesos cognitivos y valorativos, con el objetivo de comprender la complejidad de la realidad y así hallar un mínimo de cobertura, a partir de imágenes de referencia.

Chinchén Itzá, una de las grandes ciudades de la cultura Maya, situada al suroeste de Valladolid, México.

En lo referente al sistema de personal, es necesario concretar su lugar y rol en el contexto del servicio público, pues éste, pese a los principios y las normas que lo delimitan no es homogéneo. Es un sector global heteróclito: diversas expresiones por sus responsabilidades variadas; desarrollo desigual por la diferenciación de capacidad instalada en la prestación del servicio; y diferentes percepciones culturales en su desenvolvimiento. De ahí la necesidad de configurar un sector para la promoción del sistema de mérito

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en el servicio público, cuyos promotores sean vigilantes de los procesos de ejecución de política, y reflexionen alrededor de lugar y papel de la administración pública como conciencia técnica del Estado, órgano de ejecución de las decisiones políticas y servidor autónomo del gobierno y de los cambios derivados de una administración pública en manos de los más competentes. 3. LA CONSTRUCCION REFERENCIAL:

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En el análisis de políticas públicas se hace alusión a dos operaciones: a) Selección de información en función de una matriz de percepción de la realidad. b) Por último, una operación de integración de los algoritmos con valores. a) Con respecto a la selección de la información: Se elabora un modelo de explicación de los cambios, los cuales no solamente son inteligibles sino transformables en pautas de conducta. b) La operación de integración de los algoritmos con los valores: La cual incrementa la capacidad y la intención necesarias en el logro de los propósitos, lo cual corresponde a un proceso por excelencia cultural, que fácilmente puede poner en tela de juicio los valores tradicionales de los individuos y de la institución. 4. MARCO REFERENCIAL GLOBAL Y MARCO REFERENCIAL INSTITUCIONAL a) El primero define las representaciones, los valores y normas alrededor de las cuales se van a ordenar y jerarquizar las representaciones en un sector -para el caso la Fuerza Pública- en re-

lación con el Estado, la sociedad en su conjunto , los Estados y los organismos internacionales. Las representaciones no son dogmas, dogmas ellas cambian y son razones de conflicto, incluso si no constituyen un consenso, al menos ellas permiten dirimir los conflictos. El referencial institucional hace alusión a las representaciones del sector. De ahí la necesidad de elementos articuladores (u operadores de transacción) entre el referencial global y local, lo que exige cierta coherencia en la definición de los algoritmos. Por ejemplo, en materia de derechos humanos la comunidad internacional, los organismos no gubernamentales y el propio Estado, están exigiendo la aplicación de medidas cuya visión se fundamente en la previsión y la reparación de los daños causados, lo cual se traduciría en la evaluación de los éxitos y logros de la Fuerza Pública, no tanto en relación con el número de bajas enemigas, capturas, ofensivas, etc., sino en la capacidad de defender la población civil, frente a los “ataques y amenazas”, sin importar el origen. Lo anterior implica un cambio de paradigma en el tratamiento del conflicto armado y frente a lo cual la Fuerza Pública debe encontrar operadores de transacción transacción.

El famoso Observatorio Astronómico Intihuatana, ubicado al noroeste de Cuzco, en Perú, se levantó en uno de los lugares más estratégicos desde donde los Incas pudieron estudiar los movimientos del sol.

A título de construir, o mejor dicho, encontrar elementos de referencia, es necesario especificar las nociones “prevención”, “represión” y “reparación” y, por supuesto, a partir de ellas despejar los operadores de transacción entre el “marco referencial global” y el “marco

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referencial institucional” y para ilustración se tomará el caso de la política antidroga. 1) Siendo así, es importante, en primer lugar, analizar la represión represión. Esta se enmarca en un contexto de “castigo” de los actores y “detención” del proceso ilícito, acarreando ciertos efectos perversos (por ejemplo, la fumigación de cultivos ilícitos y posteriores efectos perjudiciales en el medio ambiente). Esta política ataca primordialmente síntomas y consecuencias, de manera sincrónica, y ella se traduce en medidas para la lucha contra el problema complejo, constituido por la producción y el tráfico de drogas, y que la mayoría de las veces son tanto más costosas cuanto menos aceptadas por otros “marcos referenciales sectoriales”, se piensa en las ONGs. Las medidas desarrollan un marco referencial, conformando el cuerpo de operadores de transacción transacción, para desarrollar la política antidrogas, entre la comunidad internacional y el Estado colombiano. Entre otras se tiene: la localización de cultivos y su posterior destrucción; la vigilancia de la distribución de drogas con el fin de descubrir jefes de redes; el marco normativo para facilitar la extradición de responsables de la producción y del tráfico; los convenios judiciales internacionales; la aplicación de sanciones penales y uniformización de procedimientos de condena; las sanciones pecuniarias; la confiscación de instrumentos de producción y del producto del tráfico ilícito de droga; la vigilancia terrestre, marítima y aérea de las fronteras; la reglamentación del correo, el control de naves en alta mar y aeronaves en el espacio aéreo internacional; y el reforzamiento de la cooperación entre los Estados bajo la tutela de las Naciones Unidas y el Departamento de Estado de los EE.UU.

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2) En segundo lugar, la “reparación reparación”” consiste en componer el daño hecho y, para el caso de la droga, las medidas conciernen al remedio de los perjuicios causados por el flagelo de la droga y, en ese sentido, las Naciones Unidas buscan la reinserción social de antiguos toxicómanos, la reducción de la incidencia de enfermedades producidas por la utilización de drogas (en particular la hepatitis y el SIDA) y la reconversión e integra-

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ción a la economía formal, a través de cultivos agrícolas y la promoción de la ganadería en las zonas consagradas a cultivos productores de insumos para la fabricación de estupefacientes. 3) En tercer lugar, la prevención consagra los dispositivos para evitar el daño, el peligro y la amenaza; ella acomete, anticipada y diacrónicamente, las causas estructurantes de un problema y, con el fin de impedir la calamidad de la drogadicción, se intentará mejorar a nivel local e internacional los sistemas de control de la droga; de equilibrar la oferta y la demanda, comprometiendo bilateralmente los países productores y consumidores; de advertir el uso impropio de las drogas; de realizar estudios profundos acerca del abuso de las drogas; de analizar y actualizar sistemáticamente las estadísticas, de ejecutar programas nacionales e internacionales de educación para prevenir el abuso de las drogas, particularmente dirigidos a los más jóvenes; de controlar los movimientos comerciales de precursores, productos químicos y equipos; de realizar el inventario de los métodos actuales de tratamiento de drogadictos. b) En fin, los operadores de transacción entre los “marcos referenciales global y local”, en materia de drogas, se desenvuelven (imbricándose, cruzándose, oponiéndose o atravesándose) entre dos lógicas: de un lado, la legalización como medio de romper el circuito demanda-oferta y, de otro lado, la prohibición que levanta el estandarte de “tout-repressión” de la acción pública. Con la anterior ilustración, tomando tres conceptos (prevención, reparación y represión), con ejemplos de operadores de transacción entre dos marcos de referencia global –comunidad internacional, el Departamento de Estado de los Estados Unidos-, y el local –los países andinos, en especial Colombia-, a su vez determinados por dos paradigmas (prohibicionista y legalista), en

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La reconversión e integración a la economía formal, a través de cultivos agrícolas y la promoción de la ganadería en las zonas consagradas a cultivos productores de insumos para la fabricación de estupefacientes.

cuanto al tratamiento del problema de la producción de estupefacientes, se pretende brindar elementos de análisis para el estudio de un marco referencial que propenda por un cambio de cultura, con respecto a la aplicación de un sistema de mérito en la función pública. 5. LOS MEDIADORES Y EL ROL DE LAS REDES CRÍTICAS DE POLÍTICAS PUBLICAS Los mediadores en el proceso de formulación, implementación y evaluación de políticas públicas, son los funcionarios, los expertos, las elites administrativas y políticas, con gran influencia, que se encuentran (mediante consensos, debates y contradicciones) en la elaboración de un discurso cognitivo para determinar la aprehensión de un problema y así poder definir las soluciones apropiadas. Obviamente los mediadores ocupan espacios donde se desarrollan las negociaciones, los conflictos y las alianzas que conducen a la toma de decisiones. Estos espacios han sufrido nuevas configuraciones, en la medida que se ha ampliado el espectro de los agentes participantes: de una concepción elitista o cerrada, hoy en día, se valora la apertura hacia nuevos escenarios con diversidad de actores, lo que constituye un modelo pluralista de toma de decisiones y acciones públicas. Por consiguiente, en cierto grado la naturaleza de las estructuras, procesos y resultados del proceso de formulación e implementación de políticas públicas, está determinado por el tipo y el número de mediadores que participan. En efecto, en un enfoque clásico de la administración racional, los decidores públicos no se preocupan de contar con el consen-

timiento o la participación de los destinatarios de la política pública. En cambio, por la complejidad que han tomado las nuevas configuraciones del Estado, las nuevas formas de relación entre los ámbitos público y privado, los procesos de modernización de la política y, por lo tanto, la toma de las decisiones públicas, actualmente se valora la interacción de diversos tipos de actores, el control de veedurías y de redes autónomas de agentes y actores, y por supuesto los destinatarios de la política pública. En lo atinente a la política pública del sistema de personal, personal por la complejidad del desafío e, indiscutiblemente, por la cultura política y la escasez de los recursos, el enfoque de implementación y, en algunos casos, el de reformulación de algunos aspectos de la política tendrá que contar con un modelo activo de participación de todos los mediadores, pues es una apuesta cuyo escenario compromete a todos los ciudadanos. Igualmente, en estricto rigor, como se trata de un problema de cultura más que técnico, el éxito de la política hacia el futuro está supeditado al aprendizaje optimista, lo que significa la promoción de estructuras y procesos que deben responder a una continua redefinición de los objetivos y de la reinterpretación de los resultados, en el marco de los principios de igualdad y mérito en el acceso y permanencia en la carrera administrativa. Para tal propósito no es suficiente el voluntarismo de un sistema de creencias y modelos, promovidos por la tecnocracia internacional y nacional, deseosa de un tipo de administración Polémica

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académicos y particularmente de los ciudadanos preocupados por un servicio civil, en favor de un Estado cuyo norte sea la justicia social. pública al servicio de las exigencias de los nuevos procesos de configuración del Estado, en el marco de cierto tipo de globalización, sino que es red crítica de necesaria la existencia de una “red política pública”, planteada por los profesores PEDRO IBARRA, SALVADOR MARTÌ Y RICARDO GOMÀ (202), como un movimiento social, en tanto que “actor político colectivo de carácter movilizador que persigue objetivos de cambio a través de acciones y que para ello actúa con cierta continuidad, a través de un alto nivel de integración simbólica y un bajo nivel de especificación de roles, a la vez que se nutre de formas de acción y organización variables”.

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Así pues, la promoción y la aplicación del sistema de mérito necesita la generación de masa crítica, crítica a la manera de un movimiento social que parte de un nuevo marco referencial, promueve una postura, incita un cambio o, incluso, desafía el marco de las estructuras en las que se sustenta la concepción patrimonialista en el servicio público. Una “red crítica de política pública”, con su cosmovisión, su carácter simbólico, interactivo e instrumento de cambio, construye institucionalidad, puesto que incide en los escenarios que posibilitan el principio de mérito. Es aquí donde la academia juega un papel determinante en calidad de plataforma de expresión de diferentes formas de organización de los funcionarios, expertos,

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IV IV.. EL CASO DE LA POLITICA PÚBLICA DE UN SISTEMA DE ADMINISTRACION DE PERSONAL , EN EL EST ADO COL OMBIA ESTADO COLOMBIA OMBIA-NO O DE ESTUDIO DE UN NO,, COMO OBJET OBJETO OBSERV ATORIO OBSERVA El sistema de personal como objeto de estudio de un observatorio, se representa como un sistema compuesto por diferentes subestructuras, dinamizadas en procesos que interactúan en aras de lograr el objetivo de una organización. De allí la importancia de empezar este acápite precisando algunos conceptos básicos relacionados con la Teoría de Sistemas.1

El Leviatán de Parsonstown, construido 1842-1845.

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Este acápite es el resultado de los aportes y discusiones con el profesor Augusto Álvarez Collazos, en el marco del Seminario del Núcleo de Organizaciones de la ESAP, sobre el Sistema de Administración de Personal. Los conceptos están sistematizados y ampliados en su libro “Cómo gerenciar la organización municipal” 1999. Padre e hijos editores.

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1. REFERENTES CONCEPTUALES DE LA TEORIA DE SISTEMAS a) El concepto de Sistema Un sistema es un conjunto o combinación de partes, elementos o cosas que forman un todo unitario. En este sentido, se abstrae que los rasgos característicos del concepto de sistema son: Un conjunto o combinación de partes o cosas; su integración o interdependencia; sus relaciones o atributos conforman un todo; realiza una determinada función o cumple determinados objetivos; tiene cierto grado de estabilidad a pesar de que sus componentes están sujetos a cambios constantes. b) PParámetros arámetros y características de un sistema Un sistema de Administración de Personal hace parte de la estructura de las empresas privadas y entidades públicas, y como todo sistema se dinamiza mediante los siguientes parámetros: ENTRADAS ENTRADAS. Se trata de los insumos, elementos o materias, que el sistema acoge del medio externo y que son imprescindibles para su existencia. PROCESO PROCESO. Se trata de una acción sobre los insumos que derivan en un producto, servicio o resultado, con valor agregado y que logran satisfacer una necesidad o solucionar un problema. En síntesis los procesos transforman entradas en resultados. PRODUCT O. Es el resultado de PRODUCTO la operación o proceso interno del sistema y sale al exterior. Representa la dinamización de la estructura y la finalidad de los procesos. RETRO ALIMENT ACION RETROALIMENT ALIMENTA CION. Es una operación de análisis, conocimiento y ajuste interno del sis-

tema, que busca que las salidas correspondan con un plan previamente establecido. En fin, consiste en la comparación entre la acción y la planeación. HOMEOST ASIS HOMEOSTASIS ASIS. Significa el mecanismo mediante el cual, el sistema busca mantener el equilibrio interno, con base en el comportamiento externo al sistema. EQUIFINALID AD EQUIFINALIDAD AD. Es el hecho de partir de condiciones diversas y alcanzar un solo resultado o estado final. De este modo el sistema armoniza sus procesos hacia un mismo propósito. SINERGIA. Es la actuación armónica entre las partes y como consecuencia deriva en un resultado positivo. ENTROPIA NEGA TIV A. Se manifiesta en un NEGATIV TIVA estado interno de desequilibrio, desorientación y desorganización, en el que el sistema genera un proceso de auto-extinción. LIMITES O FRONTERAS. FRONTERAS Indica el área de influencia o campo de acción natural del sistema del que obtiene insumos y entrega productos. Al aplicar los conceptos de sistema y analizar la administración de personal como tal, encontramos las razones que permiten deducir el porqué no ha funcionado al interior del Estado colombiano.

Gráfica tomada de una presentación del profesor Augusto Álvarez Collazos en el Seminario Permanente del Núcleo de Organizaciones de la ESAP, sobre el Sistema de Administración de Personal en el Estado Colombiano.

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2 . EL SISTEMA DE ADMINISTRACION DE PERSONAL En el montaje de un Observatorio es necesario no sólo delimitar claramente el objeto de estudio sino también definir sus partes, pues éstas son materia de análisis y evaluación. Las partes se caracterizan por cumplir unas actividades o funciones en el marco de un objetivo sistémico. En el caso del sistema abierto, estas actividades están influenciadas por otros sistemas del entorno externo. Las organizaciones funcionan como sistemas abiertos y en su interior la administración de personal es afectada por múltiples factores, tanto internos como externos. En este sentido, los subsistemas que enfrentan los problemas y buscan satisfacer los requerimientos de personal de la organización se disponen así: a) SUBSISTEMA DE VINCULACION El subsistema de vinculación es un proceso integral, orientado a conseguir los recursos humanos y va desde la fase de divulgación hasta la fase de inducción del personal involucrado en las actividades y objetivos organizacionales. Se compone de las siguientes fases:

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Inducción. Es un proceso en el que el nuevo funcionario recibe una instrucción al cargo, brindándosele información básica y prioritaria, que le facilita la adaptación y desempeño de las competencias que debe poner en marcha. b) SUBSISTEMA DE DESARROLLO Este subsistema contiene dos fases, que buscan que el funcionario al interior de la organización sea motivado, formado y capacitado; la organización le brinda un proceso de perfeccionamiento y bienestar, que potencia las capacidades del empleado y genera mayores probabilidades de cumplimiento de los objetivos organizacionales por parte del funcionario. Comprende dos fases:

Reclutamiento. Esta fase se caracteriza por divulgar la información relacionada con el empleo a ocupar; su principal objetivo es interesar a un grupo de funcionarios potenciales que cumplen los requisitos del cargo. Esta fase esta precedida por un proceso de estudio de las necesidades de personal de la organización y un proceso de planeación de las actividades a efectuar para la vinculación.

La motivación. Son estímulos que buscan interesar al funcionario en la organización, cumpliendo simultáneamente con el desarrollo personal y los objetivos organizacionales.

Selección.- Consiste en la clasificación y escogencia de los aspirantes a vincular, con base en las calificaciones que determinan el mejor nivel de competencia, para desarrollar las actividades y funciones del cargo. En esta fase se aplican pruebas, se analizan los antecedentes de los candidatos y de acuerdo a unos criterios se valora y se califica.

c) SUBSISTEMA DE REMUNERACION

Nombramiento o contratación. Es la etapa de formalización de la vinculación a la organización de un candidato, ya sea en una entidad

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pública o una empresa privada. Tanto en la empresa pública como en la privada se formaliza la vinculación mediante un contrato o un acto administrativo.

La capacitación capacitación. Este proceso se propone actualizar e instruir a los funcionarios, mejorando los conocimientos e instrumentos para el desarrollo de las labores encargadas.

Este proceso identifica una asignación objetivamente justa a cada uno de los funcionarios, que ocupan un cargo dentro de la organización. Para ello, es necesario efectuar un análisis ocupacional, en el que se definen funciones y requisitos. En la elaboración de este análisis se debe recolectar información y el registro de descripción del cargo. Luego, se valoran los cargos de acuerdo a una importancia relativa al interior de la organización, se diseña una estructura salarial, combi-

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La motivación. Son estímulos que buscan interesar al funcionario en la organización, cumpliendo simultáneamente con el desarrollo personal y los objetivos organizacionales.

nando valores relativos y absolutos, finalmente se efectúa un trámite administrativo para ejecutar las normas sobre estructura salarial. d) SUBSISTEMA DE EVALUACION Es un procedimiento de valoración del cumplimiento de las funciones y del desempeño, de parte del funcionario frente a su cargo. Este subsistema primero determina un estándar de desempeño y luego aplica estos criterios propiamente a los funcionarios evaluados. 3. EL SISTEMA DE ADMINISTRACION DE PERSONAL EN EL SECT OR SECTOR PÚBLICO Y LA NECESIDAD DE UN OBSERV ATORIO OBSERVA a) El Objeto de estudio: El Sistema de Carrera Administrativa La Carta Iberoamericana de la Función Pública se constituye en el marco referencial global, en relación con la reforma del sistema de personal en el sector público, cuyo propósito es la modernización y aplicación de las políticas públicas que soportan la administración de personal. De ahí que la gestión del recurso toma relevancia en la medida en que articula los sistemas políticos-administrativos y toma su dinámica en la tentativa de la profundización del Sistema de Carrera Administrativa, el cual pretende la selección y promoción de los funcionarios partiendo de su idoneidad, capacidad y méritos. El Sistema de Carrera Administrativa contiene las mismas sub- estruturas del sistema de administración de personal: vinculación, desarrollo, remuneración y evaluación, las cuales son objeto de estudio del Observatorio. Igualmente, como

sistema se sustenta en los siguientes principios: Igualdad de oportunidades para todos los ciudadanos para el acceso al servicio publico; selección exclusivamente con base en el mérito; estabilidad en el empleo, condicionada al rendimiento del funcionario; ascenso en la carrera, con base en la eficiencia y capacidades del empleado; eficacia y eficiencia de la acción pública y de las políticas y procesos de gestión del empleo y las personas; y transparencia, objetividad e imparcialidad. b) EL OBSERV ATORIO DEL SISTEMA DE OBSERVA CARRERA ADMINISTRA TIV A : UN ENFOQUE ADMINISTRATIV TIVA Y UNA MET ODOL OGÍA METODOL ODOLOGÍA *EL ENFOQUE: LA ESTRUCTURACION DE UN CAMPO Y LA GESTION DE RIESGOS: En cuanto al enfoque consiste, en primer lugar, en la estructuración de un campo político y organizacional, para el cambio de una cultura patrimonialista (provisión y permanencia en el servicio público sin demostrar competencias y resultados) por una cultura que favorezca la conformación de redes de poder, políticas públicas, y agendas gubernamentales, en pos de un acceso al servicio público y la permanencia con fundamento en el buen desempeño. En segundo lugar, la prevención de riesgos con respecto de las prácticas y las decisiones públicas de orden político-estratégico, orientadas a atacar las causas estructurantes y coyunturales de la aplicación del sistema de mérito y tomadas en las más altas esferas del poder, para que junto Polémica

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información sobre la implementación de la ley de la carrera. De ahí que se contaría con dos tipos de análisis: estructural y coyuntural. con la cooperación de la sociedad logren los más altos niveles de gobernabilidad. La prevención, como marco conceptual de la formulación y ejecución de políticas públicas, consiste en un proceso sistemático y planificado, dirigido a intervenir sobre las causas generadoras de una cultura patrimonialista en el largo plazo y a interrumpir sin dilaciones las disfunciones, riesgos y obstáculos en la implementación del sistema de merito. A diferencia de las medidas reparativas, asistencialistas o fuertemente represivas, se trata de interrumpir el proceso de amenaza, que consiste en la puesta en práctica anticipadamente, de dispositivos dirigidos a actuar sobre sus factores desencadenantes, a fin de evitar el daño y los impedimentos en la implementación del sistema de merito. ODOL OGIA * MET METODOL ODOLOGIA OGIA:: EL ANÁLISIS COYUNTURAL Y ESTRUCTURAL Por otra parte, intervenir sobre el proceso significa tomar las medidas necesarias para actuar sobre las causas estructurantes y predisponentes, que impiden una cultura basada en el principio de merito. Este tipo de intervención implica el compromiso al más alto nivel y la contribución de la ciudadanía para adoptar medidas político-estratégicas.

El análisis estructural consiste en un diagnóstico de contexto de los procesos de la carrera administrativa, en un espacio y tiempo definido, elaborado bajo el esquema de variables de un modelo conceptual de estimación de riesgo de hechos, que impiden la aplicación del sistema de merito y que establece los grados y la geografía del riesgo en el corto, mediano y largo plazo. Se contemplaría dos tipos de productos: informes nacionales- informes regionales El análisis coyuntural , trata de la inminencia de capturar, procesar, verificar y emitir información para que la comisión nacional del servicio civil disponga de las acciones tácticas y de los medidas disuasivas y necesarias, a fin de garantizar la aplicación de la ley de carrera, considerando que los obstáculos en la aplicación del sistema de merito no son un acto espontáneo, sino que son el resultado de un proceso en el cual los responsables han tomado decisiones de acuerdo con oportunidades, riesgos y consecuencias. Operativamente, el Observatorio trataría de verificar, precisar y estimar la factibilidad de informaciones indiciarias de inminencia de ocurrencia de hechos violatorios de los principios del sistema de merito, reportadas a la estructura o sistema diseñado para actuar bajo la óptica de la prevención. Se tendría como productos: el informe de riesgo focalizado y de alcance intermedio.

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En lo que respecta a la información: el observatorio constituiría el establecimiento de un sistema de vasos comunicantes entre las instituciones públicas y las comunidades con el fin de procesar

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efectivo sistema de mérito, en beneficio de un servicio público que garantice la igualdad de oportunidades, la eficiencia y la satisfacción de los intereses generales de la comunidad nacional.

CONCLUSIÓN Existen diversas formas de abordar el estudio de la realidad social como insumo del proceso de formulación, implementación y evaluación de las políticas públicas, y con seguridad se encontrarán mejores resultados si se cuenta con un pluralismo metodológico que se cuide de la mera especulación y que, además del aporte de la utilería de otras disciplinas, se apoye en los marcos teóricos de las ciencias políticas y administrativas, en sus métodos analíticos y comparativos, orientados a brindar los elementos transversales homogéneos de análisis de los objetos de estudio, al igual que en las posibilidades que ofrece la conjugación de diversos actores, actividades, propósitos, intereses y recursos. Esta multiplicidad toma sentido únicamente con instrumentos cuya estructura y procesos tengan una dinámica vertical, horizontal y transversal. Esta es la esencia de los Observatorios; vertical, porque su estructura garantiza capacidad de mando en la consecución de los objetivos, comprometiendo divisiones políticas y espaciales; horizontal, porque favorece la expresión de la diversidad de actores, con sus respectivos propósitos, intereses y recursos, garantizando mecanismos de deliberación , transacción y decisión; y transversal, porque la manifestación de diferentes cosmovisiones, aprovecha las ventajas del pluralismo metodológico, el análisis coyuntural, estructural y la promoción de tendencias de cambio de una situación socialmente problemática. Con respecto a la implementación de la ley 909 de 2004, la Escuela Superior de Administración Publica, más que en la implementación de la carrera administrativa, a nivel nacional y territorial, tiene la oportunidad de generar procesos orientados al cambio de un tipo de cultura política y organizacional tradicional, el cual ha entrabado la instauración de un

Tal desafío exige la puesta en marcha de un mecanismo construido en la academia, ajeno a los intereses del cálculo político electoral y de una forma de hacer la política fundamentada en la conversión de los ciudadanos y los funcionarios en súbditos, y en la conformación de estructuras que se apropian de los recursos públicos, erosionan los bienes públicos e imposibilitan la construcción del interés general, como garante de la paz y la justicia social. En ese sentido los Observatorios son instrumentos no sólo de análisis, vigilancia y de prospección, sino también un centro de referencia para brindar conocimiento, promover valores y brindarle a la ciudadanía y sus representantes, políticos, funcionarios y medios de comunicación, elementos de análisis y de juicio con el fin de crear masa crítica y capacidades sociales que redunden en el cambio de relaciones inveteradas, que han impedido la modernización del Estado y por ende del servicio civil.

Observatorio Nacional máximo de Kilt en 1984, con el pico sagrado de Babonguivarj con la montaña en el fondo.

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V. ANEX O ANEXO PROPUEST A DE ESTRUCTURA CION DE PROPUESTA ESTRUCTURACION UN OBSERV ATORIO DEL SISTEMA DE OBSERVA PERSONAL EN EL SECTRO PUBLICO El Gobierno Nacional está empeñado en emprender un proceso de cambio de la gestión pública, en todos los sectores y niveles del orden territorial de la función pública, particularmente se ha promulgado la Ley 909 de septiembre de 2004, la cual regula el empleo público, la carrera administrativa, la gerencia pública y se dictan otras disposiciones. Entre otros, dos principios rectores impulsan la ley, en los cuales la Escuela Superior de Administración Pública encuentra una oportunidad única para revalorizar su papel de conciencia técnica, en la formación de los servidores públicos: el criterio de mérito y la responsabilidad de los administradores públicos. De ahí que la Escuela Superior de Administración Pública, en el marco de su misión, y las ventajas que le ofrece el ser un establecimiento público descentralizado, dependiente del ejecutivo con presencia territorial, podría desplegar hacia el conjunto del Estado y la sociedad un esquema de apoyo, para la implementación y el monitoreo de los logros y obstáculos de la Ley 909 de 2004, cuyo objeto será la promoción de compromisos institucionales y sociales, enfoques, pautas, procesos de formación, asesoría, divulgación y capacitación, con respecto al criterio de mérito, que coadyuven al logro de las transformaciones requeridas en el nivel nacional y territorial para el desarrollo de la función pública.

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Tal propósito exige la coordinación de recursos de la ESAP, a través de un mecanismo de organización que actuará promoviendo cursos de acción y apoyando a la Comisión Nacional del Servicio Civil, los Órganos de Dirección y Gestión del Empleo Público y la Gerencia Pública en los niveles nacional y territorial. En tal sentido la ESAP aportará conocimiento experto, acumulado en procesos de enseñaza-aprendizaje y en las experiencias de proyección social e institucional, al igual que podrá hacer uso de una red de docentes y estudiantes para prepararlos y vincularlos a la actual voluntad reformista del Estado.

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El grueso de la Ley 909 de 2004, en cuanto a la formulación e implementación del Sistema de Mérito, encomendado al Departamento Administrativo de la Función Pública, y la vigilancia en lo que respecta a su aplicación e impacto, encargada a la Comisión Nacional del Servicio Civil; la necesidad de su desdoblamiento en los niveles sectorial y territorial con el fin de garantizar la cobertura nacional y considerado el rol de “conciencia técnica” de la ESAP, requiere de ella una respuesta de orden sistémico a través de un instrumento, cuyo impulso estará a cargo de una unidad administrativa de alto nivel en Bogotá y en los niveles territoriales de los Directores Regionales y Seccionales. El impulso del compromiso de la ESAP, mediante un sistema generador de espacios y sinergias, para coadyuvar la concertación institucional y social; los procesos de asesoría, consultoría, divulgación, capacitación y de análisis de coyuntura de toda la información, e, igualmente, la construcción de escenarios de su desenvolvimiento, deberá contar con un instrumento dinamizador de la política pública del Sistema de Mérito, institucionalizado en la ESAP, bajo la dirección de la Comisión Ejecutiva. Este instrumento podría ser un “Observatorio de la Carrera Administrativa y la Gerencia Pública”, cuyo reto es fortalecer la acción institucional, tanto en la creación de marcos referenciales, modelos y enfoques de implementación y evaluación de la política, como en la observación y monitoreo a través del análisis coyuntural y estructural de la acción pública, frente a la aplicación del Sistema de mérito en el servicio público. El “Observatorio de la Carrera Administrativa y la Gerencia Pública”(OCAGP), como instrumento a cargo de la ESAP, favorecerá el desencadenamiento de un proceso sistemático y planificado, articulando espacios y misiones institucionales nacionales y departamentales, no sólo en la adopción de mecanismos de implementación de la

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El ““Observatorio Observatorio de la Carrera A dministrativa Administrativa y la Gerencia Pública”(OCAGP), como instrumento a cargo de la ESAP ESAP,, favorecerá el desencadenamiento de un proceso sistemático y planificado.

Carrera administrativa y el mejoramiento de la gestión pública, sino también en la promoción y aprehensión de una cultura del servicio público fundamentada en el mérito. En este sentido, el OCAGP es un instrumento de despliegue de la política para valorar el entorno y los obstáculos, en la dinámica de aplicación del sistema de mérito y en la concepción de cursos de acción. De ahí que pensamiento y acción señalan el carácter instrumental del OCAGP, orientando sus esfuerzos hacia el desarrollo de dos procesos: análisis y retroalimentación inminente y proyección social e interinstitucional interinstitucional. Se trata entonces de estudiar, reaccionar frente a los riesgos, que podrían poner en peligro el propósito de la ley, creando “capacidad instalada” en la sociedad y las instituciones, para garantizar el compromiso de diferentes actores responsables en su ejecución.

Lo anterior hace referencia a dos conceptos: prevenir los cuales, articulados, reaplicar y prevenir, fuerzan las finalidades de las instituciones del Estado, refuerzan el compromiso de las comunidades al ver el ciudadano-usuario en el centro de las decisiones públicas, lo que generará cambios para impedir el proceso de fragmentación de la sociedad, el debilitamiento y deslegitimación del Estado, causada por un servicio público capturado por la diversidad de intereses de los sectores más privilegiados de la sociedad.

En fin, apoyando la implementación y el monitoreo del impacto de la carrera administrativa, un Observatorio favorece la intervención con un enfoque sistémico. Es decir, a nivel interno todos los procesos se pueden inscribir en los ámbitos de vinculación, OBSERVATORIO SOBRE EL SISTEMA DE PERSONAL EN EL ESTADO desarrollo, remuneración, evaluaCOLOMBIANO ción, relaciones laborales y bienestar de los funcionarios, consideranSELECCION do, por otro lado, los fenómenos que se presentan en el entorno en ESTADO REMUNERACION términos de resultados, sinergia, DESARROLLO COLOMBIANO homeostasis, entropía, equifinalidad, interrelacionados EVALUACION mediante mecanismos de retroalimentación. ANÁLISIS DE DIVULGACION A TRAVÉS DE

CAPACITACION ASESORIA

INFORMACIÓN TENDENCIAS VIGILANCIA

LABORES DE CONSULTORIA OBSERVACIÓN

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ESQUEMA DE GESTIÓN DEL OBSERVATIV A ADMINISTRATIV TIVA TORIO DE LA CARRERA ADMINISTRA Y LA GERENCIA PÚBLICA (OCAGP (OCAGP) Tal y como se ha expuesto, el OCAGP es un instrumento para dinamizar una política de Estado, susceptible de apoyo en gran medida por la cooperación intra-institucional y territorial de la ESAP y de la cooperación de ésta con otras instituciones, como el Departamento de la Función Pública y las Oficinas de Personal de los Departamentos. Estas sinergias favorecerán la aplicación de un marco referencial fundamentado en el mérito, al igual que su financiamiento, con el propósito de facilitar el rendimiento organizacional.

En otros términos, si el OCAGP no cuenta con una excelente carta de procesos, procedimientos, competencias, límites y recursos, su carácter de estructura, sin reglamentación legal y sin una gran capacidad de generar conocimiento experto, ni aceptación política, ocasionaría complicaciones a las intenciones de la política gubernamental, contribuyendo así, a una eventual decepción frente a las expectativas creadas sobre la aplicación del sistema de mérito frente a la cultura patrimonialista y clientelista en el servicio público. ROLES Y COMPETENCIAS EN EL INSTRUMENT O DEL OCA GP INSTRUMENTO OCAGP

En principio el OCAGP es un instrumento adscrito a la ESAP, bajo la dirección de una Comisión Ejecutiva, a cuyos responsables, en estricto sentido, les corresponde dinamizar los procesos en concordancia con la política institucional y las líneas estratégicas que señale la Dirección Nacional de De otra parte, la adscripción del OCAGP en la ESAP. Esta implementará el OCAGP como insla estructura y misión de la ESAP, dado el objeto, trumento de apoyo a las operaciones de las políla necesidad de gestionar recursos para su sosteticas adoptadas por la Comisión Nacional del Sernimiento, la dimensión vicio Civil. En otros del reto y el carácter términos, el OCAGP ESTRATEGIA DE LA POLITICA DE PREVENCION de un proyecto, puesto es un recurso impor-Unidad Nacional para la en marcha con el enImplementación de la tante para el DirecPolítica foque de la “gestión Presidente de la Comisión O tor, en su responsaNacional del Servicio Civil B por misión”, acarrea Representantes: S bilidad de apoyar •Comisión Nacional del E ventajas, pero también Servicio Civil, Presidencia, Organismos la promoción de la Minninterior, DAFP,ESAP, R Internacionales: Universidad nacional puede llevar consigo V política de Estado en A ciertos bemoles, al no T lo atinente a la caO contar con el apoyo y rrera administrativa, Entidades Publicas: R la credibilidad del goI Entidades Privadas: que compromete a O bierno nacional, el Delas instituciones a partamento de la FunOrganismos través del Comisión Internacionales: ción Pública y la CoNacional y el Demisión Nacional del 70 partamento de la Dirección de la Política Apoyo Servicio Civil. Función Pública. Entidades Publicas:

Procuraduria General de la Nación Entidades Privadas:

Consejo Nacional para la implementación del sistema de Mérito

-Comisión Nacional del Servicio Civil. Departamento del Servicio Civil.

-Delegado de la Presidencia de la República. •Ministerio del Interior. •-ESAP.

•Universidad Nacional.

Comité Departamental para la implementación del sistema de mérito: - Gobernador

-Director Regional de la ESAP

-Representante Universidad Nacional -Representante DAFP

Coordinador dela Comisión de Personal Departamental

-Unidad Técnica Departamental:

-Coordinador territorial del Núcleo Organizaciones Públicas Gestión.

-Coordinador Comisión Personal -Representante Universidad Nacional

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Dirección de Implementación de la política

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2. Línea de Dirección y Coordinación para la implementación del OCAGP

Dada la complejidad de la misión, en calidad de instrumento de una política de Estado, el OCAGP tendrá una configuración organizacional con seis dimensiones, de acuerdo con la propuesta de Henry Mintzberg. 1. Centro PPolítico olítico -Estratégico olítico-Estratégico Esta dimensión posee la capacidad de observar y actuar sobre el conjunto del sistema, concentrando las decisiones político-estratégicas que direccionan la aplicación y marcha de la política institucional, con respecto al apoyo y promoción del sistema de mérito con el OCAGP como instrumento: La Dirección Nacional de la ESAP Dinamizador de la implementación del OCAGP, tanto en la formulación de políticas y estrategias, como de la ejecución y de la evaluación de los objetivos. El conjunto del OCAGP aportará a la Dirección Nacional elementos de definición de políticas, esquemas de coordinación y supervisión, y resultados tangibles para promover la ejecución como política de Estado en la Comisión Nacional del Servicio Público, el Departamento de la Función Pública, Instituciones públicas del orden nacional y sectorial y los entes públicos territoriales.

Esta dimensión garantiza la ejecución de la política institucional, sirviéndose de las relaciones de coordinación en el interior y apoyo fuera del OCAGP. La Comisión Ejecutiva del OCAGP Es de su competencia implementar el OCAGP, en tanto instrumento de operaciones de la promoción de la política institucional, con respecto al sistema de mérito, como de la institucionalización del OCAGP en los objetivos misionales y operacionales de la ESAP, garantizando la correcta aplicación de las políticas y estrategias planteadas por la Dirección Nacional; coordina las relaciones interinstitucionales para la implementación de la política institucional de promoción del sistema de mérito; ejecuta y supervisa los planes y programas aprobados en los comités interinstitucionales. Por último, es responsable la coordinación con las unidades internas de la ESAP, las agencias internacionales y la supervisión de las actividades y resultados arrojados por las distintas unidades del OCAGP.

La Comisión Ejecutiva del OCAGP es responsable de la Evaluación y de la decisión, acerca del curso que debe seguir la información tratada por la Unidad Interdisciplinaria de Pensamiento y Análisis Estratégico y por el subsistema de Análisis Coyuntural y Estructural, en materia de ESTRUCUTRA BASICA DEL OBSERVATORIO riesgos en la ejecución de la ley de carrera administrativa y la gerencia pública, a fin de ponerla a disposición FUNCION POLITICA ESTRTEGICA-DIRECCION ESAP de la Comisión Nacional del Servicio Civil y de los organismos de dirección y gestión del empleo público y la geCOMISION EJECUTIVA rencia pública, para la promoción de una cultura y la implementación del sisNUCLEO DE ORGANIZACIONES tema de mérito. Igualmente, con relación a centros de investigación de las organizaciones no gubernamentales PROYECCION ANALSIS Y ACCION SOCIAL TEMPRANA (ONG) y de las universidades. Por otra parte, La Comisión Ejecutiva del OCAGP tiene la iniciativa para indicar ANALISTAS TERRITORIALES el tipo de informes, estudios, propuestas que estime convenientes en las ma

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terias atinentes a la política de sistema de mérito, para elevarlos a los diferentes organismos comprometidos. También corresponde a la Comisión Ejecutiva del OCAGP revisar, discutir y validar los instrumentos para el registro y la clasificación de los informes coyunturales y estructurales de riesgos y de escenarios de desarrollo del sistema de mérito, así como la interacción con las dependencias territoriales y otras del nivel nacional de la ESAP concernidas con el tema. La Comisión Ejecutiva del OCAGP también se encarga de la relación directa con las agencias de cooperación e instituciones aportadoras de recursos, para discutir acerca de los apoyos, para informar en cuanto al seguimiento de la gestión, de los resultados, de la formulación de recomendaciones y de los ajustes del OCAGP. 3. Comité de Apoyo para el seguimiento y Evaluación del OCAGP Este comité contribuye a la consolidación del proceso de institucionalización del OCAGP; estará compuesto por dos directivos y dos docentes (uno del nivel central y el otro del nivel territorial respectivamente) de la ESAP, quienes se responsabilizarán del conjunto de acciones emprendidas para conocer el estado de avance del proceso, su relación con la programación y el logro de los objetivos propuestos. De otra parte, el Comité adelantará actividades con relación al control de calidad sobre el proceso y el control de calidad sobre resultados. El primero se realiza durante la ejecución del proceso, buscando introducir correctivos para lograr una cualificación sistemática y continua de los mismos. El segundo evalúa los resultados del proceso y cuenta con dos elementos: impacto de la política institucional para el sistema de mérito y evaluación de la calidad de resultados (diagnósticos, documentos en general y respuestas a los riesgos detectados).

4. Consultoría Interdisciplinaria de Pensamiento y Análisis Estratégico del OCAGP Esta dimensión eminentemente de consultoría, agrupa a expertos en materia de procesos de formulación y evaluación de políticas públicas, acerca de procesos de modernización del Estado, carrera administrativa, gerencia pública y sistema de mérito y tendrá dentro de sus integrantes al menos un especialista en Derecho Administrativo, para el apoyo jurídico en la búsqueda de cursos de acción vinculantes, por acción u omisión, de agentes del Estado en la aplicación de la ley y las decisiones de los órganos de dirección y gestión del empleo público y la gerencia pública, que redunden en la eficacia de los objetivos de la política. La consultoría estará integrada por profesionales cuyo perfil permita analizar, sistematizar y conceptuar los procesos y la información, arrojada por la ejecución de la política a través del Centro de Operaciones. Por último, la Unidad de Pensamiento y Análisis Estratégico constituye, en la práctica, un barómetro que permitirá integrar la información dispersa, proveniente de diferentes fuentes, para su registro, análisis, interpretación y difusión, con el fin de pronosticar las dinámicas de la ejecución de la ley, advertir las tendencias y estrategias y proponer escenarios de desarrollo que favorezcan el rendimiento organizacional de la función pública. La Consultoría Interdisciplinaria de Pensamiento y Análisis Estratégico tendrá las siguientes funciones agrupadas por ejes temáticos así: a) Diseño e Implementación de la política estatal de la carrera administrativa y la gerencia pública.

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1. Indagar, documentar, acerca de fuentes nacionales e internacionales que provean información sobre el tratamiento y la promoción de una política de modernización del Estado, en el marco del sistema de mérito.

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La Comisión Ejecutiva del OCAGP también se encarga de la relación directa con las agencias de cooperación e instituciones aportadoras de recursos.

2. Proponer a los órganos de dirección y gestión del empleo público y la gerencia pública, elementos de formulación de la política de carrera administrativa, de planificación y recurso humano, al servicio de la administración pública a nivel nacional y territorial.

zada de las diferentes fuentes nacionales e internacionales.

3. Contribuir en la elaboración de propuestas de anteproyectos de ley y actos administrativos reglamentarios, en materia de la función pública, a la luz de las experiencias recogidas en los procesos de implementación de la ley 909 de 2004.

8. Formular recomendaciones que permitan de manera eficaz la elaboración de un instrumento para la toma de decisiones en materia de los derroteros de la ley 909 de 2004, por parte del Comisión Nacional del Servicio Civil y el Departamento de la Función Pública.

4. Reflexionar y elaborar propuestas para aclarar el debate público, en términos de la búsqueda de escenarios de desarrollo, en cuanto a la organización administrativa del Estado, la adecuación de sus estructuras y estatutos a nuevas formas de administración cuyo centro sea el ciudadano.

9. Apoyar a La Comisión Ejecutiva del OCAGP, mediante la presentación de documentos de análisis y recomendaciones, tendientes a mejorar la política para la carrera administrativa y la gerencia pública, y su adecuación en cuánto a situaciones e imprevistos.

5. Estudiar las estructuras del empleo público que facilitan la aplicación de las normas públicas, para proponer una estructura adecuada a la promoción de una cultura fundamentada en el mérito. 6. Analizar las plantas globales de empleo y las necesidades del servicio, con el fin de proponer políticas globales, sobre la administración del recurso humano., al igual que proponer un sistema de evaluación del desempeño para ser adoptados por las entidades del orden nacional territorial. 7. Apoyar la labor de La Comisión Ejecutiva del OCAGP en los Comités Interinstitucionales y ante la Comisión Nacional del Servicio Civil, suministrándole la información acopiada y anali-

10. Indagar y proponer a La Comisión Ejecutiva del OCAGP puntos de vista acerca del carácter vinculante, que en materia de responsabilidad, puede tener la no atención de las decisiones de la Comisión Nacional del Servicio Civil, la detección de riesgos y situaciones anómalas que perjudiquen la carrera por parte de los órganos competentes. 11. Apoyar la elaboración de informes y documentos acerca de la política de carrera administrativa y los procesos de su implementación. b) Análisis Estratégico para impulsar un Sistema de Mérito: 12. Proyectar y alimentar una visión global, permanente, fiable y actualizada de los problemas de los procesos de vinculación, desarrollo,

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remuneración, relaciones laborales, gestión administrativa, evaluación y bienestar social, a fin de que el subsistema de análisis coyuntural y estructural tenga los elementos conceptuales y metodológicos para elaborar diagnósticos nacionales y regionales que apoyen la calificación de situaciones de riesgo en la implementación de la política. 13. Monitorear en tiempos reales las situaciones, dinámicas, modalidades y consecuencias de la implementación de la política con relación a riesgos, construcción de escenarios de desarrollo y la promoción de una cultura fundamenta en el sistema de mérito. 14. Apoyar al Subsistema de Análisis Coyuntural y Estructural en el estudio y validación de informes y pronósticos, hechos por los analistas ubicados en las territoriales. 15. Promover y desarrollar investigaciones sobre aspectos relevantes relacionados con la naturaleza de empleos, descripción de cargos, plantas de personal, los procesos de vinculación, desarrollo, remuneración, evaluación del desempeño, bienestar social, relaciones laborales, gestión administrativa, normas disciplinarias, necesidades de capacitación y formación y promoción de una cultura fundamentada en el sistema de mérito.

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16. Promover el intercambio de información entre diferentes centros de investigación de la administración de personal, en la organización del Estado en todos sus niveles, y el sistema de mérito.

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17. Asesorar a la Comisión Ejecutiva del OCAGP acerca de las prioridades existentes en materia de la formulación, implementación y evaluación de la política de carrera administrativa y gerencia pública y medidas posibles para adoptar. 18. Producir análisis sobre la carrera administrativa y la gerencia pública en términos de riesgos en su ejecución, y formulación de escenarios de desarrollo para fortalecer una cultura basada en el sistema de mérito y la doctrina del servicio público, apoyando la elaboración de documentos en ese sentido. 19. Apoyar el análisis y valoración de las situaciones de riesgo en la aplicación de la política de carrera y la conformación de diferentes redes, centros y fuentes de información. 20. Impulsar la creación y actualización de un Centro de Documentación sobre la carrera administrativa y el sistema de mérito. 21. Dinamizar la consultoría de los procesos y los programas de capacitación, en los temas relacionados con el servicio público, carrera administrativa, sistema de mérito y gerencia pública. 22. Apoyar el diseño e implementación de un sistema de información, basado en diferentes fuentes directas e indirectas, facilitando su acceso a través de indicadores previamente seleccionados. 23. Georeferenciar mediante la elaboración de mapas y croquis de síntesis, las situaciones, dinámica y cursos de acción de los actores implicados en la aplicación de la ley de carrera administrativa.

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5. Apoyo Logístico

19. Elaborar y ajustar los diferentes instrumentos (conceptuales, metodológicos y técnicos) para la implementación de las actividades de los subsistemas de análisis y acción temprana y proyección social e interinstitucional.

Esta unidad provee la atención necesaria de los servicios internos para el sostenimiento de las actividades como trámite de viáticos, gestión de disponibilidad de recursos ante la oficina competente, para tal efecto por parte de la ESAP, y solicitud de adquisiciones, suministros y gestión de los inventarios. El responsable de esta unidad coordinará directamente con la Comisión Ejecutiva del OCAGP, todo lo pertinente al proveimiento de todos los apoyos logísticos para la buena marcha del OCAGP.

20. Diseñar una metodología homogénea y fiable, cuyos criterios e indicadores permitan el acopio de información sobre la promoción y aplicación de la carrera administrativa.

El responsable de la unidad se encargará de la elaboración de informes de gestión, del plan financiero de inversiones, al igual que llevará la contabilidad del OCAGP

c) Diseño e Implementación de metodologías para el Centro Operacional

22. Investigar sobre parámetros para la elaboración manuales de funciones, requisitos, procedimientos, seguimiento y herramientas gerenciales dentro de un enfoque de sistema de mérito. 23. Proyectar Instrumentos para la implementación de políticas de gestión eliminar, tales como planeación del recurso humano, vinculación y retiro, bienestar social, e incentivos de personal, sistema salarial y prestacional, nomenclatura y clasificación de empleos, plantas de personal y relaciones laborales, metodologías de evaluación del desempeño laboral y tipos de acuerdos de gestión, para los cargos de gerencia pública de libre nombramiento y remoción. Para comenzar, la Unidad Interdisciplinaria de Pensamiento y Análisis estratégico estará conformada por las siguientes personas: Dos expertos en dinámicas y lógicas de la carrera administrativa. Un experto en metodología cuantitativa y cualitativa. Dos expertos en políticas de carrera administrativa, así como en la investigación de procesos de implementación de políticas públicas para el análisis de resultados.

6. El Centro Operacional Esta dimensión comprende las unidades encargadas de los procesos, las actividades, los procedimientos y las tareas para la ejecución de la política institucional de la ESAP, con respecto a la implementación de la carrera administrativa; igualmente, posee mecanismos de supervisión y evaluación de resultados. El Centro Operacional está compuesto por dos subsistemas: Análisis de Coyuntura y Estructura y Proyección Social e Interinstitucional. Estos, a manera de procesos de implementación del OCAGP, están bajo la coordinación de la Comisión Ejecutiva del OCAGP. El Centro Operacional en principio estará conformado por el Núcleo de Organizaciones y Gerencia pública y estructurado por el siguiente esquema organizacional: a ) Coordinador Operativo del OCAGP 1. Elaborar y proponer a la Comisión Ejecutiva del OCAGP los lineamientos estratégicos del Plan de Acción del OCAGP y demás documentos, para apoyar las actividades de la Comisión Nacional del Servicio Civil y el Departamento Administrativo de la Función Pública y de los Órganos de Dirección y gestión del Empleo Público y la Gerencia Pública.

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2. Animar y coordinar el grupo de profesionales encargados de la puesta en marcha de los procesos de análisis coyuntural, estructural y proyección social e interinstitucional. 3. Implementar en coordinación con la Comisión Ejecutiva del OCAGP y la comunicación con las diferentes entidades comprometidas en la implementación de la Ley 909 de 2004.

8. Coordinar el registro, la clasificación, la evaluación, la interpretación y la difusión de la información, que permita y favorezca las respuestas, ante riesgos de las entidades involucradas en la aplicación de la Ley de Carrera Administrativa.

4. Poner en práctica los instrumentos de toma de decisiones y de trabajo, propuestos por la Unidad Interdisciplinaria de Pensamiento y Análisis Estratégico, para garantizar el éxito del Plan Operativo del OCAGP.

9. Dirigir la validación de los estudios y la proposición de escenarios de desarrollo por los coordinadores regionales, ante el Subsistema de Análisis Coyuntural y Estructural.

5. Apoyar gestiones pertinentes en la promoción y aplicación de los actos administrativos y hacer seguimiento a las directrices y orientaciones emitidas por la Presidencia de la República, el Departamento Administrativo de la Función Pública y demás autoridades competentes en la implementación de la Ley de Carrera Administrativa. 6. Alertar en coordinación con La Comisión Ejecutiva del OCAGP a las autoridades competentes para que se adopten las medidas del caso con relación a los riesgos en la aplicación de la Ley de Carrera Administrativa. 7. Elaborar, por solicitud o iniciativa propia, los informes, estudios, propuestas y sugerencias que sean pertinentes.

10. Coordinar la evaluación e interpretación de la información en términos de pertinencia, credibilidad, exactitud y apremio, ofrecida por el Subsistema de Análisis Coyuntural y Análisis Estructural. 11. Coordinar con los Directores Territoriales o Seccionales las actividades de los analistas regionales, con relación al plan de acción del conjunto del Subsistema de Análisis de Coyuntura y Estructural y del Subsistema de Proyección Social e Interinstitucional en la región seleccionada por el OCAGP. 12. Valorar los estudios de riesgo, emisión, vigencia y relanzamiento, o su desactivación, y coordinar con La Comisión Ejecutiva del OCAGP lo pertinente. 13. Clasificar los hechos, denuncias, quejas y datos que lleguen al OCAGP para darle el trámite pertinente. 14. Adelantar un seguimiento especial a las decisiones de la Presidencia y demás autoridades competentes para disuadir, prevenir o remitir hechos o situaciones agenciadoras de riesgos en la aplicación de la carrera administrativa.

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15. Establecer un mecanismo de seguimiento a los estudios de riesgos emitidos con el apoyo de los Directores Territoriales.

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El Coordinador Operativo del OCAGP Apoya gestiones pertinentes en la promoción y aplicación de los actos administrativos y hacer seguimiento a las directrices y orientaciones emitidas por la Presidencia de la República

16. Elaborar con el apoyo de la Unidad Interdisciplinaria de Pensamiento y Análisis Estratégico del OCAGP, el Plan de Acción con el respectivo cronograma de actividades, las estrategias de seguimiento y los mecanismos de control de productos y procesos del OCAGP. 17. Dirigir las actividades de recepción, análisis e interpretación de la información, para la valoración de cursos de acción en la selección y priorización de estudios de riesgos. 18. Coordinar directamente las relaciones interinstitucionales para la atención de los estudios de riesgos. 19. Coordinar con el equipo de expertos de la Unidad Interdisciplinaria de Pensamiento y Análisis Estratégico, la elaboración de matrices de análisis de información, la formulación de lineamientos en políticas de carrera administrativa y la síntesis de experiencias del OCAGP. 20. Elaborar los informes de gestión del OCAGP, a fin de ser presentados a La Comisión Ejecutiva del OCAGP, al Director Nacional, a las instituciones públicas y a la opinión pública. 21. Velar por la conservación de la memoria institucional del OCAGP. 22. Coordinar con la unidad de apoyo logístico todas las actividades, para garantizar la ejecución del OCAGP sin contratiempos. 23. Elaborar los mapas de riesgo y prioridades de cursos de acción en cada una de las territoriales.

b ) Subsistema de Análisis y Acción Temprana En principio, es un proceso que consiste en la recolección, análisis y procesamiento de la información relativa a la dinámica de la política de la carrera administrativa y los riesgos en su ejecución. El conjunto del Subsistema es un mecanismo permanente, que permite integrar la información dispersa, proveniente de diferentes fuentes, como periódicos, revistas especializadas, semanarios, ciudadanía, Autoridades Municipales, Personeros Municipales, organizaciones sociales y comunitarias, los órganos de dirección y gestión del empleo público y gerencia pública, la Comisión Nacional del Servicio Civil y en especial, de los analistas territoriales. En segundo lugar, el Subsistema se propone ofrecer la información pertinente para que las autoridades competentes adopten medidas necesarias, con el fin de facilitar la implementación de la carrera administrativa y la promoción del sistema de mérito. En este sentido, el Subsistema es un mecanismo operativo que cuenta con el equipo humano, técnico, de comunicaciones, y de las diferentes territoriales de la ESAP, según la particularidad del caso. En fin, el Subsistema es un mecanismo de disposición, de monitoreo y de reacción para brindar información en los procesos de toma de decisiones, orientadas a garantizar el logro de los objetivos del sistema de mérito.

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El Subsistema de Análisis Coyuntural y Estructural tendrá las siguientes funciones: Recopilación y Análisis de Información para valorar situaciones de riesgo y preparación de informes de monitoreo 1. Mantener y servirse de los circuitos y flujos de información, originados en los equipos de trabajo locales y territoriales, proveedores de información primaria, a fin de apoyar con estudios y análisis a la Comisión Nacional del Servicio Civil en la valoración, verificación y control la gestión de los procesos, observando su adecuación o no al principio de mérito. 2. Evaluar situaciones, basándose en el acopio, análisis e interpretación de la información para determinar los riesgos y las irregularidades en los procesos de selección, vinculación, desarrollo, remuneración, evaluación del desempeño y retiro del servicio civil de los empleados de carrera, con el objeto de ponerla a disposición de la Comisión Ejecutiva del OCAGP, de la Unidad Interdisciplinaria de Pensamiento y Análisis Estratégico y de la Coordinación Operativa del Observatorio.

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3. Apoyar con información pertinente las respuestas a las reclamaciones que, en materia de selección y evaluación del desempeño y encargo, les hayan sido atribuidas a la comisión Nacional del Servicio Civil.

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4. Coadyuvar en el acopio, evaluación, interpretación de quejas, reclamos y peticiones escritas, allegadas a la Comisión Nacional del Servicio Civil y al OCAGP, con el fin de apoyar las investigaciones por violación a las normas de carrera, que sustentan las resoluciones de la Comisión, las cuales también se remitirán a las diferentes unidades del OCAGP. 5. Analizar, verificar y estudiar, a través de la unidad de Análisis Estructural, los planes y plantas de empleos, las decisiones atinentes al Banco Nacional de lista de elegibles y empleos vacantes, los acuerdos de gestión, las quejas, reclamos y peticiones escritas, sanciones de multas; las violaciones a las normas de carrera administrativa y la inobservancia de las órdenes e instrucciones impartidas, las decisiones de las comisiones de personal municipales, distritales y departamentales, con el fin de adelantar investigaciones y la georeferenciación de hechos determinantes de la evolución del sistema y una cultura de mérito. 6. Verificar y calificar la información sobre riesgos inminentes a nivel territorial, recurriendo a diversas fuentes, de tal manera que se concluya con un diagnóstico definitivo, a fin de contar con una amplia credibilidad, para apoyar la Comisión Nacional del Servicio Civil, la cual tomará decisiones de gran impacto en la promoción de una cultura basada en el mérito. 7. Revisar, rectificar y advertir sobre información falsa y tendenciosa, relacionada con la ejecución de la política de la carrera administrativa, al igual que prestar especial atención al monitoreo de los sistemas de evaluación y retiro del servicio de quienes estén desempeñando empleos de libre nombramiento y remoción y de carrera admi-

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15. Presentar periódicamente informes de gestión, sobre los informes de riesgo y su seguimiento, de acuerdo con los parámetros establecidos en la propuesta metodológica de elaboración de informes. nistrativa, adoptados por las instituciones públicas. 8. Diseñar e implementar un sistema de comunicaciones que permita poner oportunamente en conocimiento de las instancias correspondientes los riesgos, en cuanto a hechos constitutivos de violación de las normas de carrera, para efectos de apoyar a las autoridades competentes en el establecimiento de responsabilidades disciplinarias, fiscales y penales a que haya lugar. 9. Fortalecer los flujos de información en el ámbito nacional y territorial, potenciando la emisión de informes de riesgos e informes estructurales, promoviendo respuestas y la iniciación del seguimiento correspondiente. 10. Apoyar la realización de estudios y de mesas de concertación para la identificación, caracterización ocupacional y la determinación de los requisitos y procedimientos de normalización, acreditación y certificación de las competencias laborales en el sector público. 11. Preparar y enviar las comunicaciones que deba dirigir el OCAGP, para la advertencia de riesgos, y realizar el correspondiente seguimiento. 12. Apoyar al coordinador Operativo en la emisión de los Informes de riesgos, manteniendo las comunicaciones necesarias para el seguimiento. 13. Reportar periódicamente al Coordinador Operativo el curso dado y las diferentes actividades concernientes al informe de riesgo. 14. Registrar el proceso de comunicación de las medidas adoptadas por parte de las autoridades responsables y los resultados obtenidos por las mismas.

16. Establecer y diseñar la aplicación de parámetros que permitan la eficaz elaboración de informes de riesgo, su superación y seguimiento. 17. Observar y evaluar permanentemente la situación en las territoriales y sectores de alto riesgo en la ejecución de la ley de carrera administrativa. 18. Hacer seguimiento, detectar y advertir en la inminencia los cambios registrados en la ejecución de la ley de carrera administrativa, identificando sus tendencias, para que las entidades acuerden y adecuen las respuestas y proyecciones necesarias. Implementación y activación de modelos de cursos de acción a las situaciones de riesgo y de escenarios de desarrollo 19. Formular recomendaciones estrictas en el ámbito de la búsqueda de la implementación de un modelo fundamentado en el sistema de mérito, relacionadas con la respuesta que deben brindar las autoridades públicas comprometidas en el caso. 20. Recomendar anticipadamente la formulación de planes de contingencia para atender situaciones de emergencia y de riesgo, según unos síntomas anunciadores de acciones atentatorias en la implementación de la carrera administrativa. 21. Generar un sistema de comunicaciones que garantice en forma eficaz y pronta la puesta en marcha de las respuestas estatales, para prevenir riesgos y proponer cursos de acción, con el fin de lograr los propósitos de la ley 909 de 2004. Apoyo y Seguimiento a los procesos regionales y locales del Subsistema de Análisis y Acción Temprana

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22. Analizar y validar los estudios, previsiones y pronósticos hechos por los territoriales, respecto a los ámbitos territoriales. 23. Coordinar con los Directores territoriales la producción de informes periódicos por parte de los analistas territoriales. 24. Dirigir la elaboración de documentos de análisis y de gestión, de actividades propias del OCAGP de los analistas territoriales, considerando el entronque de las dinámicas regionales y locales. 25. Asesorar a los analistas territoriales en la formulación de recomendaciones en materia de la implementación de la ley de carrera administrativa en la región. 26. Promover actividades de cooperación entre los analistas territoriales, para la constitución de circuitos de información entre las regiones, con el objeto de prever las dinámicas de la implementación de la ley de carrera administrativa. 27. Apoyar al Director Territorial y los Analistas Territoriales en la elaboración de Pronunciamientos acerca de situaciones específicas de riesgo de una dinámica regional. Memoria Institucional 28. Orientar y asesorar los procesos y procedimientos para la conservación de la Memoria Institucional del OCAGP en la región. 29. Procesar la Información para el registro, la clasificación y la conservación de la Memoria Institucional. 30. Apoyar la creación y actualización de un Centro de Documentación sobre la implementación de la carrera administrativa y el sistema de mérito. c) Subsistema de Información

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Las funciones y competencias del Subsistema de Información son:

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1. Hacer el montaje del sistema de información como dispositivo de apoyo del Centro Operacional y de la Consultoría Interdisciplinaria de Pensamiento y Análisis Estratégico, de acuerdo a los requerimientos técnicos, teórico-referencial y de procedimiento, indicado en el un futuro proyecto de Sistema de Información del OCAGP. 2. Alimentar y actualizar periódicamente las bases de datos: empleo público, en coordinación con las unidades de personal de las entidades públicas y la Comisión Nacional del Servicio Civil en lo relacionado con el Registro Público de Carrera; incidencias que se produzcan en los procesos de selección, evaluación del desempeño y encargos; lista de elegibles de las personas que hubieran sido incluidas sin reunir los requisitos exigidos en las respectivas convocatorias o con violación de las leyes o reglamentos que regulan la carrera administrativa; plantas de empleos y planes de previsión de recursos humanos; medidas de ingreso, ascenso, capacitación y formación; concursos, recursos, reclamaciones y consultas; e Informes de riesgos y su seguimiento y los dos dispositivos de apoyo (Comunicaciones y Georeferenciación) del Sistema de Información del OCAGP. 3. Apoyar suministrando y actualizando permanentemente la información al Subsistema de Análisis Coyuntural y Estructural, Coordinadores Territoriales y Consultoría de Pensamiento y Análisis Estratégico. 4. Diseñar los procedimientos y requerimientos técnicos necesarios para la importación y uso de la información temática, proveniente de las Instituciones del Estado, con las que se establezcan alianzas estratégicas para compartir información. d) Subsistema de Proyección Social e Interinstitucional Le corresponde generar procesos de interrelación entre la sociedad y las instituciones

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Dentro de Las funciones y competencias del Subsistema de Información esta la de apoyar suministrando y actualizando permanentemente la información al Subsistema de Análisis Coyuntural y Estructural, Coordinadores TTerritoriales erritoriales y Consultoría de PPensamiento ensamiento y Análisis Estratégico.

públicas de carácter nacional e internacional, para apoyar y empoderar a los ciudadanos, informar, capacitar y formar a quienes aspiren al servicio público. Con la cooperación estrecha de las diferentes unidades de la ESAP, el Subsistema despliega actividades en dos frentes: de un lado, genera acciones con urgencia para informar sobre los riesgos en la aplicación de la ley de carrera a través de mesas de trabajo, en caso de un aviso de inminente ocurrencia; de otro lado, promueve acciones preventivas, dirigidas a intervenir las causas de los riesgos en el marco de la promoción de una cultura fundamentada en el sistema de mérito. El Subsistema está compuesto por la Unidad de Promoción, Divulgación y Capacitación y por la Unidad de Construcción de una Cultura de Sistema de Mérito. Las funciones de la Unidad de Promoción, Divulgación y Capacitación son las siguientes: 1. Elaborar textos y cartillas para difundir, en los programas educativos locales, las unidades administrativas de personal y las instituciones comprometidas con la difusión e implementación de la política de la carrera administrativa. 2. Apoyar la definición del Plan Nacional de formación y capacitación, y de políticas generales de capacitación y formación del talento humano, al servicio del Estado, y apoyar técnicamente a las distintas unidades de personal. 3. Transmitir y difundir la información relacionada con la misión, los objetivos, las actividades y resultados del OCAGP y la Comisión Nacional del servicio Civil.

4. Diseñar estrategias de promoción del OCAGP como instrumento facilitador de la promoción del sistema de mérito, dirigidas a las unidades de la ESAP y las Entidades y unidades administrativas comprometidas en la aplicación de la carrera administrativa. 5. Apoyar la difusión y publicación de informes, documentos, cartilla y publicaciones en general, del OCAGP. 6. Impulsar la vinculación con Universidades, medios masivos de comunicación y crear y mantener actualizado un directorio de las Entidades Públicas, en el nivel nacional y regional, y de todo tipo de organizaciones nacionales e internacionales que pueden ser un apoyo a la misión del OCAGP.. Las funciones de la Unidad de Construcción de una Cultura de Sistema de Mérito: 1. Construir y mantener nexos con las autoridades locales, particularmente alcaldías y personerías y sectoriales con el fin, por un lado, de recibir información para la activación del Subsistema de Análisis Coyuntural y Estructural, y por el otro, promover estrategias para garantizar la correcta aplicación de los principios de mérito e igualdad en el ingreso y desarrollo de la carrera de los empleados públicos. 2. Apoyar planes y programas tendientes a mejorar el rendimiento del servicio público, la formación, capacitación y la promoción de los em

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7. Promover en los colegios, universidades, organizaciones de usuarios y grupos focales de ciudadanos, procesos de construcción de una cultura basada en el sistema de mérito. pleados públicos, e investigar y desarrollar tecnología sobre la gestión del recurso humano, en lo que tiene que ver con su planeación, vinculación y retiro, bienestar social e incentivos al personal, sistema salarial y prestacional, nomenclatura y clasificación de empleos, manuales de funciones y requisitos, plantas de personal y relaciones laborales. 3. Coadyuvar en la determinación de perfiles de los empleos, que deberán ser provistos mediante proceso de selección por méritos. Investigar acerca de la formulación de programas para el diagnóstico y medición del clima organizacional en las entidades públicas. 4. Desarrollar competencia técnica en procesos de selección, experiencia en el área de selección de personal y capacidad para el desarrollo de concursos. 5. Investigar, desarrollando tecnología en los procesos de convocatoria, reclutamiento, pruebas, lista de elegibles, período de prueba.

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6. Construir y mantener nexos con instituciones especializadas, centros universitarios y de investigaciones, nacionales e internacionales, para obtener información, estudios y experiencias con el fin de diseñar y estimular la aplicación de tecnologías, acciones y mecanismos orientados a fortalecer de en las instituciones públicas el sistema de mérito.

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8. Adelantar las gestiones interinstitucionales y organizaciones de ciudadanos, para intervenir con antelación en las causas y situaciones de riesgos en la ejecución de la carrera administrativa. 9. Diseñar y acometer procesos pedagógicos sistemáticos y planificados a fin de generar capacidad instalada en las instituciones para afrontar y evitar posibles situaciones de riesgo. 10. Diseñar metodologías e instrumentos didácticos, para desencadenar sinergias institucionales y sociales, con el ánimo de promover el sistema de mérito. e ) Coordinadores y Analistas Territoriales Un último conjunto de roles y competencias precisable, es el relacionado con los Coordinadores y Analistas Territoriales. Este equipo es el que provee, a partir de las territoriales los insumos necesarios y básicos para el funcionamiento y activación del centro operacional del OCAGP. Igualmente y considerando su relación simultánea con los diversos componentes de la estructura organizativa indicada, se pueden establecer las siguientes funciones y competencias: Análisis Coyuntural y Estructural 1. Diseñar y activar circuitos y flujos de información, que provean continuamente información primaria, a fin de valorar cursos de acción.

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tos establecidos, en la propuesta metodológica de elaboración de informes.

2. Evaluar situaciones, basándose en el acopio, análisis e interpretación de la información, para determinar los riesgos en la implementación del sistema de mérito, con el objeto de ponerla a disposición del Subsistema de Análisis Coyuntural y Estructural y del Coordinador Operativo. 3. Acopiar, evaluar, interpretar y remitir a las diferentes unidades del OCAGP la información con connotaciones de urgencia; igualmente, procesar información acerca de las consecuencias inmediatas. 4. Verificar y calificar en primera instancia la información sobre riesgos inminentes, en el nivel territorial y local, recurriendo a diversas fuentes, de tal manera que se diagnostique, para contar con una amplia credibilidad y poder coadyuvar en la activación de cursos de acción correspondientes. 5. Revisar, rectificar y advertir sobre información falsa y tendenciosa, relacionada con la carrera administrativa, e informar al respecto al Subsistema de Análisis Coyuntural y Estructural. 6. Apoyar al Director Territorial en la preparación y envío de las comunicaciones que deba dirigir el OCAGP, para la puesta en conocimiento de los riesgos y realizar el correspondiente seguimiento. 7. Reportar periódicamente tanto al Director Territorial y al Coordinador Operativo, el curso dado y las diferentes actividades concernientes a los riesgos advertidos. 8. Registrar el proceso de comunicación en cuanto a las medidas adoptadas por parte de las autoridades responsables y a los resultados obtenidos por las mismas. 9. Presentar periódicamente informes de gestión sobre el seguimiento de los riesgos advertidos, de acuerdo con los parámetros e instrumen-

10. Aplicar los instrumentos diseñados por el Subsistema de Análisis Coyuntural y Estructural para la eficaz advertencia de los riesgos y el seguimiento. 11. Observar y evaluar permanentemente la situación en los territorios de alto riesgo. 12. Hacer seguimiento, detectar y advertir los cambios registrados en el la implementación de la carrera administrativa, identificando sus tendencias. 13. Apoyar al Coordinador operativo en la elaboración de los mapas de riesgo y de prioridades de la acción institucional en la región respectiva. 14. Actualizar, validar y elaborar informes regionales y de alcance intermedio, para los propósitos establecidos en los numerales 12 y 13, aplicando las metodologías diseñadas e implementadas por la Consultoría de Pensamiento y Análisis Estratégico. 15. Apoyar al Director Territorial en la elaboración de Pronunciamientos, acerca de situaciones específicas de riesgo, de una dinámica regional. 16. Recomendar anticipadamente la formulación de planes de contingencia, para atender situaciones de emergencia, según unos síntomas anunciadores de una acción atentatoria contra los propósitos de la carrera administrativa. Proyección Institucional y Social 17. Transmitir y difundir en la región, la información relacionada con la misión, los objetivos, las actividades y resultados del OCAGP y la Comisión Nacional del Servicio Civil. 18. Diseñar estrategias de promoción Regional del OCAGP, como instrumento de la política de implementación del Sistema de Mérito, dirigi

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das a las unidades de la ESAP y las Entidades comprometidas en la ejecución de la ley 909 de 2004. 19. Apoyar la difusión y publicación de informes que produzca el OCAGP. 20. Impulsar en la región la vinculación con Universidades, medios masivos de comunicación y coadyuvar en la capacitación de funcionarios y ciudadanos aspirantes al servicio civil. 21. Crear y mantener actualizado, en el nivel regional, un directorio de las organizaciones, entidades públicas y de todo tipo de organizaciones nacionales e internacionales que pueden ser un apoyo a la misión del OCAGP en la región. 22. Construir y mantener nexos con las autoridades locales, particularmente alcaldías, con el fin, por un lado, de recibir información para la activación del Subsistema de Análisis Coyuntural y Estructural, y por el otro, promover estrategias de construcción de una cultura basada en el sistema de mérito. 23. Elaborar informes de comisión de cada uno de los procesos de acompañamiento y promoción, de una cultura basada en el sistema de mérito, en que participan las Direcciones Territoriales y los Coordinadores Regionales. 25. Apoyar al Director Territorial en las gestiones interinstitucionales necesarias para intervenir con antelación sobre las causas y riesgos en la implementación de la carrera administrativa.

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26. Aplicar metodologías e instrumentos didácticos elaborados por el Subsistema de Proyección Interinstitucional y Social, para desencadenar sinergias y restablecer mecanismos de atención a los riesgos detectados en la implementación de la carrera.

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BIBLIOGRAFIA -MULLER MULLER, Pierre, 1990. Les Politiques Publiques, Presses Universitaires de France. Paris. MULLER -DURAN DURAN, Patrice, 1999. Penser l’action politique, LGDJ, Paris. DURAN -RO ROTH DEUBEL, André-Noel, 2003. Políticas Públicas, Ediciones Aurora. RO TH DEUBEL LET AMENDIA -LET LETAMENDIA AMENDIA, Francisco, 2002. Ciencia política alternativa, Editorial Fundamentos. -MINTZBERG MINTZBERG, Henry, 1979. Structure et Dynamique des organisations. MINTZBERG -IBARRA IBARRA, Pedro; MARTÍ Salvador; GOMA, Ricard (Coords.), 2002. Creadores de democracia IBARRA radical. Icaria editorial, S.A. COLLAZOS Augusto, 1999. Cómo gerenciar la organización municipal. Padre e hijo -AL ALV AL VAREZ COLLAZOS, editores.

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De los Dilemas de la Soberanía y sus combates al Derecho Humano de la Soberanía Energética -Apuntes para su DiscusiónLuís Humberto Hernández *

Ella está en el horizonte. Me acerco dos pasos, ella se aleja dos pasos. Camino diez pasos y el horizonte se corre diez pasos más allá. Por mucho que yo camine nunca la alcanzaré. ¿Para qué sirve la utopía? Para eso sirve: para caminar. Eduardo Galeano

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DE LOS DILEMAS DE LA SOBERANÍA Y SUS COMBATES AL DERECHO HUMANO DE LA SOBERANÍA ENERGÉTICA El siguiente artículo fue presentado en el marco del III Foro Latinoamericano y Caribeño de Trabajadores y Trabajadoras de la Energía, realizado en la Paz, Bolivia, los días 24 al 26 de julio de 2007.

-APUNTES PARA SU DISCUSIÓNPresentación Quiero agradecer su invitación para disertar sobre la Energía, tan antigua y eterna como el universo mismo, y la Soberanía, tan vieja como el poder político, limitado a la existencia misma de la especie humana. Afirmación que insinúa la proporción y complejidad del reto. A manera de enunciado problemático sobre el tema en cuestión, afirmaría que, en Colombia, conceptos como el de Nación ha venido siendo remplazado, en el discurso oficial, por el concepto premoderno de Patria; el de Estado1 se disuelve en el de Gobernabilidad en el mismo discurso académico, y el de Soberanía no pasa de ser un murmullo, frente al ruidoso concepto de la Globalización de las Corporaciones Transnacionales. (Lahoud, 2005). Lo que parece demostrar la crisis, no sólo conceptual sino real, de los sistemas socio-políticos en ellos comprendidos, invitando a su reinterpretación teórica y significación política. (Colomer, 2006) En ese marco, el enunciado de la Soberanía Energética2 planteado por los trabajadores del sector petrolero, cualquiera sea el aspecto considerado, nos resulta polémico3 ; pero el hecho de ser intuida o deseada, se constituye en un reto

digno de pensarse y, por que no, vaya a resultarnos un futurible necesario y por tanto realizable en el mediano o largo aliento. A eso apuntan las siguientes líneas, orientadas en este supuesto hipotético: la soberanía moderna, que ha sido un proceso histórico originada en el mundo europeo hacia el siglo XVII, en un combate contra el carácter divino de la potestad, deviene en la actualidad neoliberal, en la lucha

*

Profesor de la Escuela Superior de Administración Pública (ESAP) y de la Universidad Nacional de Colombia.

1

“(…) el Estado nacional se está acercando al final de su recorrido histórico. Son cada vez menos importantes las Cosas que un gobierno nacional puede hacer sin el concurso de sus vecinos. Lo cual supone la entrada en una fase de turbulencia estructural en los sistemas culturales de identidad, en las estructuras nacionales de las economías, en los esquemas de organización de la cooperación mundial, en las formas de prácticas social. (..) Ante esta situación, varias fuerzas empujan hacia la regionalización, tercera etapa de un viaje que se fue definiendo en la marcha” (Pipitone, 2003: 7).

2

3

“Ciertamente, entendemos por soberanía energética la propia capacidad de una comunidad política para ejercer el control y la potestad (entendida como autoridad) y para regular de manera racional, limitada y sustentable la explotación de los recursos energéticos, conservando un margen de maniobra y una libertad de acción que le permita minimizar los costos asociados a las presiones externas de los actores estratégicos que rivalizan por la obtención de esos recursos”. (Lahoud, 2005). “La soberanía energética es un término polémico que más que a una definición se debe asociar al debate sobre dónde y quién ostenta el control de los recursos energéticos, con qué intención y, sobre todo, qué papel tiene la ciudadanía (repercusión en su vida diaria y capacidad de participación en los procesos de decisión energética). (Indarki, 2007).

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Las naciones se desarrollaron sobre el terreno del estado patrimonial y absolutista, definido como la propiedad del Monarca, que hasta el siglo XVII, se consideraba como la garantía de la paz y la vida social.

do, como lo supuso el padre de la ciencia política moderna, Nicolás Maquiavelo?

por la soberanía energética, entendida como un Derecho Humano, atinente no solo a unas comunidades nacionales específicas, sino a toda la especie humana viviente en este planeta. Supuesto que se desarrollará en seis acápites. El primero hará una breve ubicación de los dilemas y combates teóricos e históricos de la soberanía. El segundo, abordará el tema de la soberanía nacional. El tercero hará mención de lo energético respondiendo la pregunta ¿Qué es la energía? El cuarto, tratará el dilema o combate actual por la soberanía energética. El quinto, disertará sobre la soberanía energética como un derecho humano de nuestra especie, y el sexto, el caso Pan-indo-afro-latinoamericanismo: puntal en la lucha por el dominio de la soberanía energética. 1 . Los dilemas de la soberanía y sus combates Preguntarse por la Soberanía es responder qué y quién es el depositario del poder, es decir, saber quién se encuentra subordinado a otra voluntad de orden decisorio superior. También incluye la idea que en una comunidad debe haber una única fuente de autoridad4 . ¿Es Dios?, un ser omnipotente de orden metafísico. ¿Cómo lo concebían San Agustín y Santo Tomás, los doctores de la iglesia ?

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¿Es el Monarca o Príncipe?. ¿Un individuo de carne y hueso, que era al mismo tiempo el Esta-

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¿Es una comunidad popular de voluntades, al decir de Juan Jacobo Rousseau? ¿Es el Estado, concebido por Federico Hegel, como la fusión entre el Monarca y el pueblo? ¿Es, como afirmaba John Locke, el Parlamento depositario de la representación general? ¿Lo es la Norma Jurídica o Constitución según Hans Kelsen? ¿Lo son las Corporaciones, como lo propusiera Otto Von Gierke? O acaso, impele serlo, ¿el conjunto de la humanidad? Preguntas y respuestas teóricas que expresan el dilema histórico de la lucha real que ha ocasionado la soberanía. Antes, del siglo XVIII, la lucha entre el poder sagrado del papado y el poder secular del monarca. Después, entre el poder autárquico del rey soberano y el poder de los señores de las monarquías constitucionales.

4

“Esta situación que se expone en la realidad internacional, toca de manera estratégica a los recursos energéticos, sobre cuya posesión, control, acceso y explotación, gira, como eje pivotal, la reflexión teórica sobre la soberanía del Estado en función de asegurar, para la comunidad de que se trate, una potestad y una reserva de relativa autonomía sobre el uso futuro de esos recursos”. (Lahoud, 2005).

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Seguido de la lucha entre el primer y segundo Estado, contra los estados generales, o tercer Estado, liderados por la burguesía francesa en el siglo XVIII; o entre el monarca imperial inglés, hispano y lusitano y el pueblo independentista norteamericano, indio, afro y latinoamericano del siglo XIX. A partir del siglo XX, en el marco de los estados nacionales y sus formas representativas democráticas, entre las oligarquías de clase, dominantes a través de sus partidos políticos y las representaciones obreras y populares.

destruyendo las múltiples autoridades de carácter corporativista6 existentes, y afirmándose como fuente única de autoridad centralizada en un territorio o patria determinado; cuyo derecho inalienable lo tendría la nación7 . Las naciones se desarrollaron sobre el terreno del estado patrimonial y absolutista, definido como la propiedad del Monarca, que hasta el siglo XVII, se consideraba como la garantía de la paz y la vida social. Su transformación moderna conllevó la situación del territorio y la población como una abstracción ideal, como extensión de la esencia trascendente de la nación. La nación, heredando el cuerpo patrimonial del Estado monárquico, lo reinventaba en una nueva forma, estabilizada por

Para devenir en la actualidad, a partir de los críticos años setenta del siglo XX, entre el poder hegemonista y cosmopolita de la globalización Corporativa Transnacional y las resistencias nacionalistas y pan-nacionalistas, contrahegemónicas locales y regionales de clase, género, generacionales y étnico culturales, entre otras.

“la identidad nacional: una identidad integradora, cultural, fundada sobre una continuidad biológica de relaciones de sangre, una continuidad espacial del territorio y una comunidad lingüística (…) experimentada a menudo como un imaginario colectivo, una comunidad activa de la comunidad de ciudadanos ”.

2 . La Soberanía Nacional Es soberana aquella comunidad humana que está organizada por cuenta propia, es decir, sin intervención de ninguna otra fuerza o poder, que se constituye en instancia decisoria universal y suprema para la determinación, interpretación y aplicación de las normas de la conducta de sus miembros o asociados. Esa instancia no es otra cosa que el poder constituyente. La soberanía connota un doble sentido: interna, por ser universal y suprema para la comunidad, y, externa, por no estar sometida a ninguna otra. A partir del siglo XIX y hasta hoy, la soberanía se comprende en el marco de los Estados Nacionales, nacidos y consolidados con el desarrollo del capitalismo industrial de la libre empresa.5 Unos Estados que sellaron en Europa el paso de la sociedad tradicional a la sociedad moderna,

La nación, por lo tanto, era al mismo tiempo la hipóstasis de la “voluntad general” de Rousseau y lo que la ideología de la fabricación concebía como comunidad de necesidades (es decir, la regulación capitalista del mercado) que en la prolongada eta 5

“sólo en 1918 la condición de estado nación se convirtió en criterio básico de legitimación política y requisito indispensable de sus relaciones con otros gobiernos. (…) Estados Unidos puso esta condición. En efecto fue uno de los catorce puntos del presidente Woodrow Wilson para el establecimiento de la paz, después de 1918”. (Tivey, 1981: 26)

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“Las sociedades de su época estaban divididas en distintos grupos corporativos: de campesinos, de terratenientes, de burgueses y de aristócratas. Estos colectivos se distinguían por sus finalidades económicas, sus modos de vida, su vestimenta, sus hábitos y su moral, así como por diferentes formas de observancia religiosa. Campesinos y señores se reunían en agrupamientos de provincias; los burgueses, en ciudades a modo de islas esparcidas entre aquellos. Cada uno perseguía sus propios intereses, sus comunidades, sus costumbres, sus tradiciones, su “libertades” e incluso sus nombres. (Tivey, 1981: 28).

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“Cada estado tendió también a crear una “nación” unificada culturalmente por medio de la represión, la coerción, los símbolos y las escuelas obligatorias (…) El control centralizado del territorio fue clave para controlar las fronteras y afirmar la soberanía frente a otros estados, lo cual implicaba un fuerte control interno de la periferia. (Colomer, 2006: 35)

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pa de la acumulación primitiva en Europa era más o menos liberal y siempre burguesa.” (Negri, 2001:124). De esa manera, a finales del siglo XVIII e inicios del siglo XIX, junto a la emergencia acabada del concepto de soberanía nacional en Europa, se instituía la nación como el único medio activo de encarnar la modernidad capitalista o burguesa y su implantación en el resto del mundo. 3 . ¿Qué es lo energético? El adjetivo energético deviene del sustantivo energía, un concepto que connota dos significaciones: el de bien natural, y el de bien socio-económico y político. Como bien natural la energía se encuentra en todas las formas de materia existente, su fluir mueve el ciclo de la materia, y está habilitada para hacer un trabajo nuclear, radiante, térmico, químico, eléctrico, mecánico e hidráulico. Igualmente la energía obra como la fuente de vida de los ecosistemas y de la biosfera en general. Como bien natural también forma parte de los componentes musculares, nerviosos y cerebrales del hombre, potencial de nuestra particular riqueza individual. Cualquiera de esas formas de energía natural, una vez es transformada por el hombre en materia prima para sus procesos productivos, se convierte en una condición socio económica capaz de procurarle el mejor o peor bienestar posible, dependiendo del uso político que el mismo hombre le destine.

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Como bien natural la energía se rige por las leyes naturales de la termodinámica. Primero, no se crea no se destruye, sino que se transforma y se caracteriza por moverse constantemente de un lugar a otro, cambiando sus formas. Segundo, al ser utilizada una sola vez se transforma en calor que se disipa en el medio o ecosistema no pudiendo, ser recuperada, es decir, reciclada. Este fenómeno es conocido como la entropía, una medida del desorden propio de un sistema termodinámico.

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La historia de la humanidad con sus logros y conflictos, como su sobrevivencia o posible desaparición, está ligada a la domesticación de la energía, cuyo proceso se ha realizado en tres grandes etapas, la última de las cuales acaba de comenzar. “La primera se identifica con la larga fase de supervivencia de la humanidad, a partir de la explotación de la renta energética de la tierra. La segunda comienza hace unos ciento cincuenta años con la dilapidación acelerada del capital energético del planeta (condensado en los materiales energéticos fósiles). En fin, en nuestros días se desarrolla un periodo de retorno progresivo a una explotación mas eficiente de la renta del ecosistema, asociada al empleo prudente de su capital y a la incorporación de la energía nuclear” (Rosnay, 1978: 121). En su historia, y con la aparición de la agricultura y la metalurgia hace diez mil años, se da inicio a la concentración de la energía a través del almacenamiento de granos y alimentos, que liberan al hombre de las inclemencias ambientales y climáticas, generándole el tiempo para el desarrollo de otras actividades económicas, políticas, ideológicas y culturales. Pero igualmente esa concentración va a implicar inevitablemente el control político de los hombres y de la energía por la vía de la esclavitud. Posteriormente en China en el siglo IX y en Europa en 1346, aparece la pólvora “como primera fuente de energía artificial que destruirá el código de honor de la caballería, (…) aportando el cañón a la batalla el azar, es decir, el absurdo” (Puiseux, 1973: 97). En el siglo XVI los ingleses, seguidos por los suecos y los holandeses, que habían quemado la mayor parte de sus bosques recurren a la hulla,

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dando origen a la revolución industrial; en el siglo XIX la máquina a vapor, y en el XX con el petróleo al despliegue del automóvil. Estas energías naturales auxiliares, externas al cuerpo del hombre, empiezan a reemplazar la energía natural de los músculos de los animales y del hombre mismo.

Tal organización debe desviar ‘para su servicio una parte del presupuesto energético que habría debido distribuirse a cada individuo. En las sociedades modernas cerca de la mitad de la energía recibidas por los individuos en forma de salarios, rentas, productos manufacturados o alimentos debe retornar a “la organización” (o sea al Estado) en forma de impuestos y tasas, para que sea posible la supervivencia del sistema social”. (Rosnay, 1978:122-123).

En 1945 con la bomba de Hiroshima, el hombre posee, “al mismo tiempo que el poder para destruirse, el de consumir sin participar físicamente en la producción. (…) El átomo, la electricidad y la computadora dejan fuera de circulación el trabajo humano, y el cuerpo del hombre queda sin empleo creativo” (Puiseux, 1973: 98). Ese proceso histórico de la energía también señala que el hombre no escapa a las leyes termodinámicas, pues cuanto más compleja o desarrolladas son las sociedades en términos del crecimiento económico, más exige su mantenimiento la disipación de cantidades crecientes de energía. “En todos los sistemas de la naturaleza la organización prosigue hasta que el coste energético de un aumento de complejidad (sumado al coste de mantenimiento de la organización y a las inevitables pérdidas) equivalga a la totalidad del presupuesto energético de que dispongan estos sistemas. Si se sobrepasa este presupuesto o se agotan las fuentes de energía, estos sistemas se desorganizan y desaparecen. Lo mismo sucede en los sistemas sociales. En una organización compleja cada individuo está conectado a los otros por una red muy densa de funciones interdependientes que involucra transferencias de energía, de materiales y de trabajo.

De esa manera el uso que como Homo sapiens hemos hecho de la energía nos ha colocado en un momento crucial de nuestra historia, pues las actividades desarrolladas con su uso a una escala tan grande comienzan a afectar el mismo sistema ecológico sustentador de la vida. De ahí que estemos obligados a redefinir el concepto de crecimiento económico (reducido hoy al aumento del consumo y acumulación de bienes materiales indicada en la variable PIB)8 , para concebirlo como una solución al creciente número de problemas sociales, económicos y ambientales interrelacionados. Para su efecto debemos reconocer la interrelación e interdependencia de todos los aspectos de la vida en el planeta, base de la actividad económica y política del conjunto 8

“Por muchos años se ha considerado al Producto Nacional Bruto (PNB) como un buen indicador del bienestar económico. Ahora, muchos economistas están sugiriendo que el Valor Económico Neto (VEN) sería una medida mucho mejor. En el cálculo de VEN se considera “lo malo” (costos de la contaminación, et.) y también “lo bueno” (productos manufacturados etc., incluyéndose también el trabajo de mantenimiento, tal como el trabajo de una ama de casa. En años recientes el PNB de muchas naciones se ha elevado, pero el VEN para los Estados Unidos se ha estabilizado, indicando que la situación económica real no ha sido mejorada por la siempre elevada producción de mercancía pesada”. (Odum, 1998: 110)

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En la actualidad la soberanía energética se considera como un asunto de seguridad nacional, en particular por los países llamados desarrollados.

potencial termodinámico), alrededor de la cual están totalmente organizados la economía de los sistemas biológicos y ecológicos. “Esta economía se reduce por consiguiente a la gestión de un patrimonio energético y al juicioso empleo de la información para “organizar” la energía en productos directamente asimilables por la célula, por el organismo, o por las diferentes especies del ecosistema” (Rosnay, 1978: 137).

de la sociedad humana en sus diversas expresiones nacionales, pues ante un efecto mariposa, catastrófico ambiental que no respeta fronteras ni soberanías territoriales, es la especie la que puede perecer o sobrevivir. En ese sentido se proponen alternativas como: 1. la economía ecológica o bioeconomía y la eco-energética, que parten por reconocer el carácter sistémico inherente a la energía y sus usos. 2. La bioeconomía que literalmente significa “administrar la vida”, (Odum, 1998) intenta trascender los estrechos límites en que se encuentran las fronteras de las disciplinas científicas, para aplicar todo su poder intelectual, en una dimensión holística y sinérgica, a los enormes problemas que enfrentamos “en donde las necesidades, ya sean percibidas o no por los encargados de tomar decisiones, se refieren al mejoramiento cualitativo de los vínculos entre componentes (desarrollo), alianzas cooperativas y flujos de desperdicio de “circuito cerrado” reciclados”. (Cumberland, 1999: 5).

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3. Y la eco-energética, que concibe la economía como una ciencia de vida, y considera que “una elevada factura del crecimiento acaba de sernos presentada”, con unos recursos naturales que se agotan, un ambiente degradado y unas desigualdades sociales que están lejos de ser limadas, y que por el contrario se han acentuado más. Donde el recurso último, cuya escasez condiciona la de todos los demás, es la de la energía libre (o

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Un enfoque como éste, en el que están relacionados la economía con la ecología, supera el clásico patrón del valor monetario al ser completado con el de “coste energético”, expresado en una unidad monetaria energética universal: la kilocaloría9 , que permite, en el plano energético, la aproximación de los sistemas biológicos, ecológicos y socioeconómicos. El enfoque ecoenergético visibiliza la relación existente entre el tiempo y la energía, que se cumple empíricamente como una ley sencilla, según la cual una ganancia de tiempo se paga en energía. Es su principal herramienta el análisis energético, que parte de los resultados del análisis económico pero sustentándose en los métodos de la ingeniería química, evaluando el coste energético asociado a las transformaciones industriales que usan energía, trabajo y materias primas. Este enfoque se revela como uno de los más fecundos para la elección de soluciones ante las crisis que estamos atravesando. (Rosnay, 1978)

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“En 1971, H. ODUM propuso un equivalente energético de 10.000 Kcal. (la energía de un litro de gasolina) por dólar. Es probable que hoy no se obtendrían más de 5.000 a 7.000 Kcal. por dólar. Sin embargo, una aproximación como ésta permite comparar flujos de energía y flujos de dinero de manera más eficiente:” (Rosnay. P: 138).

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4 . El Dilema o Combate por la Soberanía Energética El estado actual que presenta el uso continuado de los recursos energéticos coloca a la humanidad en el crucial dilema de: o sobrevivir como especie o mantener los procesos socioeconómicos consumistas e individualistas de energía, que obran como aceleradores enzimáticos del desorden entrópico de los sistemas naturales y sociopolíticos. Dilema que divide a los académicos entre optimistas y pesimistas,10 acerca del futuro del hombre. El dilema que reta nuestra racionalidad científica también reta nuestra racionalidad política, al poner como eje problemático la capacidad o incapacidad que nos pueda asistir para conciliar el equilibrio energético de la naturaleza, con el sistema de necesidades y bienestar de las diversas sociedades en que se haya organizado el hombre. El péndulo de la responsabilidad tercia sobre los hombros de la acción soberana o política de los hombres, por encima de los isostáticos de la naturaleza. En la actualidad la soberanía energética se considera como un asunto de seguridad nacional, en particular por los países llamados desarrollados, referentes para los demás países del mundo. Así los Estados Unidos, que desde la Segunda Guerra Mundial había definido el petróleo como un Bien Estratégico, y su acceso al petróleo extranjero como una Cuestión de Seguridad Nacional, en las actuales condiciones, tal soberanía es el punto fundamental en su agenda política nacional e internacional11 . Bajo esa concepción de soberanía energética, la única preocupación de los gobiernos norteamericanos, consiste en garantizarle a sus consumidores nacionales la energía necesaria para mantener sus niveles de vida y, sin la cual, paradójicamente, su máquina de consumo capitalista no podría funcionar, llegando a su desaparición.

De generalizarse esa concepción, por parte del resto de países del mundo, se desembocaría en una catástrofe de impredecibles consecuencias, ilustrada en el hecho que los Estados Unidos con solo el 6% de la población consume el 40% de la energía que se produce en el mundo; una tasa de consumo de energía que el resto de la población mundial no puede, ni debe, alcanzar, pues de hacerlo el planeta no sería viable energéticamente, sucumbiendo irremediablemente. A eso se añade el hecho mismo de su escasez12 , que gatilla y exacerba el conflicto político militar mundial. 5 . La Soberanía Energética como un Derecho Humano de Nuestra Especie Es la resolución del dilema anteriormente planteado lo que obliga pensar y actuar otra perspectiva de soberanía energética, que vaya más allá de la seguridad nacional de un Estado, e involucre la energía como un derecho vital para el bienestar actual y sobrevivencia de toda la especie humana.

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“A partir de la década 1970-1980, en la academia se posicionarán dos visiones: la pesimista y la optimista. La primera pronostica para los próximos 25 años un proceso irreversible y generalizado de degradación de la biosfera, que significará una drástica modificación climática, aumentos de temperatura, elevación del nivel del mar por encima de 30 centímetros y el incremento de la desertización del planeta, unido ello a una población de 10 mil millones de habitantes. La posición optimista considera que la biosfera tiene la potencialidad de autorregenerarse y desarrollar una defensa inmunológica que le permitirá preservarse, además de considerar una estabilización de la población mundial en unos 8.500 millones de habitantes. ( Hernández, 2005:16)

11

«El Plan actualizado por el Presidente George Bush, será conocido como el National Energy Policy Development Group (NEPDG), fue elaborado por un grupo de representantes de gobierno de alto nivel, con el encargo de desarrollar un plan de largo plazo que resolviera los requisitos de energía estadounidenses. El Plan apunta a afrontar los llamados cinco retos energéticos: 1. Ahorro de energía. 2. Modernización de infraestructura. 3. Incremento de oferta. 4. Protección al medio ambiente, y 5. la más importante de todas, “incrementar la seguridad energética nacional”, aspecto en el que destaca “la construcción “de fuertes relaciones con países productores de energía de nuestro propio hemisferio” desarrollando una regulación estable para compartir fuentes de recursos confiables. (Hernández, 2005: 36).

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“La situación de los recursos energéticos en los Estados Unidos así como también en todas las otras naciones industrializadas y en la mayoría de las subdesarrolladas es como sigue: el uso de energía es o muy pronto será, mayor que aquel que puede ser suministrando a un coste razonable por las fuentes dentro de las fronteras de la nación. Lo cual significa que aún donde existen grandes reservas tales como carbón, petróleo de esquisto o en la plataforma continental, los altos costos de obtención y conservación, impondrán severas limitaciones sobre el crecimiento económico y crearán un equilibrio difícil en los problemas de comercio para las naciones en particular”. (Odum, 1998: 250).

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Esta perspectiva trae a la memoria las viejas utopías de la fraternidad cristiana, de la sociedad comunista de los proletarios de todos los países del mundo uníos, de la paz eterna Kantiana, de la civita máxima (Heller. 1995), de los falansterios de Fourier, entre otras, que obran en el inconsciente colectivo de los pueblos, como sus mitos fundacionales que impelen su parusía o renacimiento.

Señalando en el artículo 3, entre otros, que “Todo individuo tiene derecho a la vida, a la libertad y a la seguridad de su persona”.

Una concepción de la soberanía energética se debe fundamentar en el desafío de crear y recrear condiciones sustentables de la vida, en el marco de los límites materiales de un planeta finito, cuyas funciones de fuente y sumidero, regeneración y asimilación del ecosistema global, tienen una capacidad limitada para respaldar los subsistemas económicos. Unos subsistemas que empiezan a exceder los límites naturales de sustentabilidad de la vida en el planeta, por la apropiación de la biomasa humana13 , el cambio climático, la ruptura de la capa de ozono, la degradación de los suelos, y la pérdida de la biodiversidad.

El Artículo 28 “Toda persona tiene derecho a que se establezca un orden social e internacional en el que los derechos y libertades proclamados en esta Declaración se hagan plenamente efectivos”. Refrendados en la Resolución 2200, de 16 de diciembre de 1966, o Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, que reconoce en el preámbulo.

El acceso universal a la energía “debe ser entendido como el derecho de toda persona, independiente de su nacionalidad, a disponer de una cantidad de energía suficiente y adecuada para garantizar un desarrollo humano y sostenible” ((Indarki, Indarki, 2006). La vida y su sustentación deben ser consideradas como el valor básico, debido a todo ser humano como derecho, inviolable e imprescriptible, soporte material para el disfrute de los demás derechos. Un derecho legítimo de vieja data, pero solo legalizado en la Carta de los Derechos Humanos14 , declarados el 10 de diciembre de 1948 en París, a raíz de de los horrores y la violación sistemática de esos derechos durante la Segunda Guerra Mundial. La Carta considera.

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“que los pueblos de las Naciones Unidas han reafirmado su fe en los derechos fundamentales del hombre, en la dignidad y el valor de la persona humana y en la igualdad de derechos de hombres y mujeres, y se han declarado resueltos a promover el progreso social y a elevar el nivel de vida dentro de un concepto más amplio de la libertad.”

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“que estos derechos se desprenden de la dignidad inherente a la persona humana, que, con arreglo a la Declaración Universal de Derechos Humanos, no puede realizarse el ideal del ser humano libre, liberado del temor y de la miseria, a menos que se creen condiciones que permitan a cada persona gozar de sus derechos económicos, sociales y culturales, tanto como de sus derechos civiles y políticos, En el Artículo 1, que Para el logro de sus fines, todos los pueblos pueden disponer libremente de sus riquezas y recursos naturales, sin perjuicio de las obligaciones 13

“La economía humana usa (directa o indirectamente) alrededor del 40% del producto primario neto de la fotosíntesis terrestre hoy en día. (…). Solamente en una duplicación de la población mundial usaremos 80% y 100% muy poco después de eso. Apropiación ecológicamente imposible”. (Cumberland, 1999: 9).

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“La Declaración está compuesta por 30 artículos que no tienen obligatoriedad jurídica aunque por la aceptación que ha recibido por parte de los Estados Miembros, poseen gran fuerza moral. (…). Esta «Declaración, junto con el «Pacto Internacional sobre Derechos Civiles y Políticos», el «Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales» y sus respectivos protocolos opcionales, conforman la «Carta Internacional de los Derechos humanos». Estos pactos fueron establecidos el 16 de diciembre de 1966 e imparten obligatoriedad jurídica a los derechos proclamados por la Declaración”. (Naciones Unidas centro de información, 2007)

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que derivan de la cooperación económica internacional basada en el principio de beneficio recíproco, así como del derecho internacional. En ningún caso podrá privarse a un pueblo de sus propios medios de subsistencia. Los Estados que forman parte del presente Pacto se comprometen a garantizar el ejercicio de los derechos que en él se enuncian, sin discriminación alguna por “motivos de raza, color, sexo, idioma, religión, opinión política o de otra índole, origen nacional o social, posición económica, nacimiento o cualquier otra condición social.” Una Declaración que si bien carece para los Estados del carácter vinculante de un tratado, “ha adquirido aceptación universal, pues muchos países han citado la Declaración o incluido sus disposiciones en sus leyes básicas o constituciones, y muchos pactos, convenios y tratados de derechos humanos concertados desde 1948 se han basado en sus principios” (Naciones Unidas centro de información, 2007). El acatamiento de esa legislación es el fundamento para el dominio y beneficio de una ciudadanía universal (Kaldor.2005), habitante de una “Nación Multinacional” (Smith, 1997), colocando en otros términos y condiciones el ejercicio del poder. Poder jercido hasta hoy en los estrechos marcos de la soberanía de los clásicos estados nacionales. “Sólo así cabría para empezar a hacer frente (sin dejación del contenido normativo democrático de derecho, sino anclándolo en otro medio) a los problemas con que el futuro, más que a inquietar, nos empieza a agredir: el ya difícilmente absorbible masivo desempleo estructural, la necesaria remodelación del estado social, el problema del control general del movimiento de la economía globalizada, el problema de las olas migratorias provocadas por la desarticulación del viejo tercer mundo y los problemas implicados por la necesaria domes-

ticación ecológica del sistema económico globalizado” (Habermas, 1995: 38). Tarea que para el denominado realismo político es inalcanzable en un mundo globalizado, en donde las corporaciones transnacionales, tanto o más poderosas económicamente que la mayoría de los Estados nacionales, despliegan un poder hegemónico cosmopolita15 único, que arrasa engullendo Estados, soberanías, territorios, identidades, economías y empresas antes nacionales16 . Que en sentido contrario, implica el reconocimiento conciente y racional de esa situación por parte de cada una de las organizaciones estatales, mercados regionales, comunidades integracionistas, etc., que conforman el actual espectro socio político organizativo de la especie humana. Una condición sine quanon para garantizarse su sobrevivencia. Un asunto de por sí nada fácil ni tampoco que sea necesariamente realizable, pues de lo que si parece estar segura la academia es que no está garantizada una teleología bondadosa o biofílica, que signe en positivo los destinos del hombre; por el contrario la tendencia bien puede ser argumen 15

“El nuevo cosmopolitismo tematizado hasta el momento fundamentalmente en referencia directa a las «sociedades avanzadas», involucra tanto a élites de consumo transnacionalizadas cuanto a élites profesionales y el reordenamiento de ambas en torno al eje local-global.(…) El nuevo cosmopolitismo introdujo en el Norte la posibilidad de secesión, que se vincula a la dramática ampliación de las brechas socioeconómicas, corresponde a la hiperdiferenciación social, y opera en base al capital financiero permitiendo comprar la salida del espacio público.” (Ecuador Debates. 2007)

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“ “Hoy día “la nación” se halla visiblemente en trance de perder una parte importante de sus antiguas funciones, a saber: la de constituir una “ economía nacional” limitada territorialmente que formaba una pieza de construcción en la más amplia “economía mundial” , al menos en la regiones desarrolladas del globo.( Hobsbawm, 2000: 191)

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La identidad nacional y el nacionalismo han logrado despertar a las comunidades étnicas y a las poblaciones de todas las clases, géneros, y religiones, e incitarlas a reivindicar sus derechos en cuanto a “naciones ”.

vida manifestándose en las más numerosas y variadas permutaciones. “con el descubrimiento de un pasado étnico y la promesa de la restauración colectiva de una edad de oro anterior, la identidad nacional y el nacionalismo han logrado despertar a las comunidades étnicas y a las poblaciones de todas las clases, géneros, y religiones, e incitarlas a reivindicar sus derechos en cuanto a “naciones”, comunidades territoriales de ciudadanos afines cultural e históricamente, en un mundo de naciones libres e iguales. (Smith, 1997: 153154).

tada y sustentada a favor de los sinos necrofílicos de sentido contrario. Lo único seguro es que nuestra suerte futura, hoy pende cada vez más de la soberanía sobre nuestras propias decisiones como especie, que de ninguna mano invisible, voluntad providencial o Estados Nacionales únicos imperantes por sobre los demás. Un reconocimiento que es toda una reconstrucción genérica de la humanidad (Morin, 2003), en un mundo globalizante de diversas maneras, que parte de la declaración y despliegue de procesos de integración de las diversas identidades territoriales locales reivindicando política y administrativamente la formas descentralizadas y participativas complejas, por encima de las formas centralistas y delegativas.

Siendo los principios de la nación los del nacionalismo su superación solo será posible utilizando otras formas de nacionalismo cuyo fin sea paradójicamente, más amplio que una NaciónEstado compacta normal. Esa forma la constituye los Pannacionalismos “que pueden ser definidos como movimientos de unificación de varios Estados generalmente contiguos en una única comunidad política y cultural, basándose en características culturales o en una “familia de culturas”

En ese escenario 17 un tanto desalentador, emergen las centenarias y diversas resistencias económicas, políticas, sociales, ambientales, de género, culturales etc., que han surcado las historias indígenas, africanas y latinoamericanas de nuestro continente, para apuntalar en la actual lucha por la resolución del dilema en que se encuentra la sobrevivencia de la misma especie, y realización de la soberanía energética como derecho humano.

Su importancia reside en la capacidad que tiene para contrarrestar, o al menos proponer una alternativa a las tendencias divisorias de los nacionalismo étnicos que proliferan en todas partes”. (Smith, Ibíd.: 155)

6 . El PPan-indo an-indo -afro -latinoamericanismo: an-indo-afro -afro-latinoamericanismo: Puntal en la lucha por el dominio de la soberanía energética

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La identidad nacional sigue siendo una realidad compleja y variada, es la principal forma de identificación colectiva en el cual se mezclan y solapan otros tipos de identidad colectiva, como la clase, género, raza o religión. Como un constructo multifuncional afecta los ámbitos de la

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“Más aun, todavía, si recordamos aquello que tan concretamente ha formulado Ulrich Beck, al referirse a la sociedad de riesgo mundial como un entorno comunitario que estaba y está sometido a fuertes presiones devenidas, básicamente, de la superexplotación irracional de los recursos y la falta de conciencia real respecto al peligroso avance de esta situación” (Indarki, 2007)

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Aquí son claves las “familias de cultura18 ”, unidades no premeditadas ni construidas institucionalmente como la unidades políticas y económicas estatales, pero tanto o más reales e influyentes que estas para rehacer las identidades y las afinidades, entre los usos e instituciones sociales y políticas de dichas áreas y familias, en una escala mucho mayor que las logradas por las identidades nacionales institucionalizadas. En ese orden de ideas la historia con sus fluir zigzagueante, irregular e impredecible parece haber colocado en su actual inflexión a los pueblos indígenas, negros y latinoamericanos que habitan los territorios ubicados al sur del Río Grande del continente americano, para ser puntales en la resolución de la actual encrucijada de la soberanía energética antes descrita.

Pan-indoafrolatino américa.

Estados Unidos

Europa Comunidad

China

Extensión

21.069.501 km2

9.372.143 km2.

3.973.597 Km2.

9.596.960 Km2

Población

548.500.000

296.000.000

495.000.000 (800 Millones con Eurasia)

1.300.000.000

Número de países Estados.

33.

50.

27.

22. (Provincias)

Recursos energéticos Reservas (2003-5)

Petróleo: 103,50 (MMB*) Gas: 7,02 (TM3)* Carbón: 24.000(MT)*

Petróleo: 22 (MMB) Gas: 5,45 (TM3) Carbón: 250.000 (MT)

Petróleo: 147(MMB) -Incluye EurasiaGas: 64,01 (TM3) Carbón: 128.000 (MT)

Petróleo: 46(MMB) Gas:3.2 (TM3) Carbón: 114.000 (MT).

Relación Recursos/Pobl ación

Petróleo: 0.187. Gas : 0.013 Carbón: 43.7

Petróleo: 0.074 Gas : 0.018 Carbón: 84.5

Petróleo: 0.183 (eurasia) Gas : 0.129 Carbón: 258

Petróleo: 0.035 Gas : 0.0024 Carbón: 87.6

Recursos energéticos consumo (2003-5)

Petróleo: 4.8 (MBd)* Gas: 12 (Bp3d)* Carbón: 45 (MTa)*

Petróleo: 20(MBd) Gas: 75 (Bp3d) Carbón: 970 (MTa)

Petróleo: 17.5 (MBd) Gas: 109 (Bp3d) Carbón: 510 (MTa)

Petróleo: 6.5(MBd) Gas: 56 (Bp3d) Carbón: 111 (Mta)

Consumo Eléctrico Percápita.

1.636Kwh.

13.000 Kwh.

10. 000 Kwh.

1.292Kwh.

PIB/Percápita Nominal (2006)

US$ 3.100 US$ 2.800.000 Millones

US$ 44.190 US$ 13.244.550 Millones

US$ 29.345 US$ 15.334.456 Millones

US$ 1.272 US$ 2.630.113 Millones

Elaborado por Luis H. Hernández /20007.19

Su particular mixtura de identidades diversas nos permite tratarlas en lo sucesivo como un todo de nacionalidades diversas indoafrolatinoamericanas— en donde dominan las familias de cultura por sobre sus inconclusos estados nacionales modernos. Sus diversas potenciales así parecen signarlo.

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“La existencia de las grandes familias culturales adquiere un nuevo papel, que no se opone a la integración mundial sino que trabaja para ella. Así como las naciones no deben perder su propia identidad en ese proceso de integración, que no debe ser el del predominio de algunos pocos pueblos privilegiados, las grandes comunidades de naciones unidas por el origen histórico común, la lengua y la cultura, tampoco deben perder esa singularidad. El mantenimiento abierto y no excluyente de tal singularidad constituirá un aporte más al enriquecimiento de la civilización humana en su conjunto. La prevalencia de los rasgos culturales de un grupo reducido de naciones sólo producirá empobrecimiento y resentimiento. La civilización del futuro, la civilización integrada, sólo se podrá construir con eficacia y con justicia en el pleno respeto de esas singularidades.(Alfonsin, 2007)

*

MMB: Miles de millones de barriles.*TM3: Trillones de metros cúbicos. MT: Millones de toneladas *MBd: Millones Barriles día. Bp3d: Billones pies cúbicos día. *MTa: Millones Toneladas año.

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Fuentes:www.ecopetrol.com.co/especiales/estadisticas2005/ estadisticas-int/reservas_de_gas_natural.htm 19k. .www.spanish.xinhuanet.com/spanish/2006-05/03/ content_248903.htm - 8k. .es.wikipedia.org/wiki/entorno_natural_de_la_Unión_Europea - 43k -actualidad.terra.es/articulo/html/av214392.htm - 20k ·es.wikipedia.org/wiki/Estados_Unidos - 131k – ·foro.loquo.com/viewtopic.php?p=1266602 17k. ·http://www1.ceit.es/Asignaturas/Ecologia/NotTecnicas/ R E S E R C A R B O N / c a r b o n . h t m ·www.upme.gov.co/Docs/Boletin_Estad_Intern_1998_2003.pdf

5.1. PPotencial otencial Ecoenergético Algunas de sus potencialidades ecoenergéticas actuales, comparadas con otras cinco regiones socioeconómicas, las podemos ver en el siguiente cuadro: Cuadro comparativo de PPotenciales otenciales y usos Ecoenergéticos Indoafrolatinoamerica, Estados Unidos, Europa y China.

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Una mirada rápida a la situación actual de las potencialidades y usos energéticos de nuestros pueblos indios, afros y latinoamericanos, nos muestra que dentro de las cinco regiones reseñadas ocupa en promedio un lugar privilegiado, en lo correspondiente a la relación entre extensión, población y potencial de mayor uso. Variables con las cuales se pueden proyectar unos sistemas productivos racionalmente sustentables, que mejoren y aseguren las condiciones de vida de sus poblaciones y contribuyan al bienestar de las demás poblaciones del mundo. Los bajos o medianos ingresos que presentan, pueden ser objeto de mejoría, combinando procesos sustentables de producción con una profundización en su distribución que procure la equidad social en el marco de indicadores cualitativos del desarrollo, fundado en las potenciales riquezas humanas (Max-neef, 1986) y que supediten los actuales indicadores cuantitativos del crecimiento y progreso económico sustentado en la explotación y apropiación individualista del medio ambiente. 5.2.

Prospecto integracionista

En esa perspectiva y para su logro, un proceso de complementación y asociación entre los más diversos pueblos habitantes de este continente de la esperanza, está enraizado y sustentado en las centenarias historias de sus luchas por el reconocimiento de sus identidades. Luchas que como sus identidades étnicas culturales, estados nacionales y proceso de modernización, siguen siendo una sinfonía inconclusa en medio de su fermentación, pero que precisamente son el potencial y puntal en la aspiración de una seguridad energética que se cobije, como es nuestra propuesta, en, y con, el conjunto de la especie humana.

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Sus luchas han sido procesos de visibilización y de encuentro, puestas hoy al orden del día para encontrar su memoria común en términos de la existencia real de un proyecto de asociación y complementación, que se presenta como una aspiración de razón vital, abierto en función de la propia dialéctica del juego político e integral en

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cuanto a sus fundamentos, orientaciones y políticas posibles. Esos reconocimientos, como la vida misma, son variopintos y no únicos, descubriendo que esa aspiración de identidad y unidad es centenaria y está enraizada en el inconsciente de nuestros pueblos. También, que su principal talanquera ha estado en sus elites y Estados, de rasgos patrimonialistas hasta ahora dominantes, identificadas con su dependencia de marras con los poderes externos de las diversas metrópolis dominantes, en cada una de las coyunturas históricas modernas. Unas élites que antes del dominio del neoliberalismo a partir de los años setenta, tuvieron su cuarto de hora en el marco de las políticas de la Cepal, para identificarse y consolidarse como clases o burguesías nacionales, pero que igualmente se quedaron inconclusas, para ser hoy simples socias y administradoras cipayas20 de los poderes de las corporaciones transnacionales, que recorren globalizando al mundo bajo sus dictámenes neocorporativistas. (Hernández, 2007). La tradición de lucha como pueblos en busca de su propio y común destino, ilustra su capacidad para darse cuenta de los cambios acaecidos en la escena política internacional (Vgr. la caída del muro de Berlín y el agotamiento del Taylorismo Fordismo keynesiano), y la forma de responder ideal y materialmente a los desafíos que tal situación impone, convertida desde los primeros tiempos de la emancipación e independencia, en la aspiración de elaborar y poner en marcha un proceso de integración continental, con todo lo que ello significaba, y que el sistema internacional hoy asigna. Innegable que el reconocimiento de esa tradición no es suficiente para ese proceso integracionista. Tampoco que el proceso se reali20

Caballero, Antonio. Cipayos. En Revista Semana. Nº 1298. Abril 17de 2007. Bogotá.

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ce sobre una vía regia sembrada con un lecho de rosas por el contrario, sabemos de lo tortuoso y doloroso de su alumbramiento, necesitado, al decir de Brecht, de hombres y comunidades imprescindibles. También es cierto que sin el reconocimiento de esas identidades es muy difícil trasegar el proceso de una integración energética regional, necesaria para apuntalar en el camino de la utópica soberanía energética humana. Se comprende su proceso de integración energética regional como una compleja red que: “supone la presencia de objetivos en pugna que, en su expresión políticoinstitucional, son las variadas formas en que puede presentarse y representarse- social y simbólicamente- un proceso de estas características. Es fundamental crear una hermenéutica de sentido que permita identificar las tensiones vivas y continuas entre los aspectos económico-comercial-financieros, políticoinstitucionales, histórico-culturales y simbólico-ideales de todo proceso de integración. De hecho, estas variadas caras de la misma realidad, son las que se manifiestan y entran en disputa permanente aún cuando se analiza la pertinencia, conveniencia o aptitud de un proyecto específico en el marco de un escenario de construcción de poder compartido, como es el caso de un proceso de integración en marcha” (Indarki, 2007). Su particular problemática asume un carácter multidimensional y un criterio de gradualidad, donde no es suficiente con la asistencia financiera y técnica, sino que es necesario tener en cuen-

ta el tipo de estructuras políticas, y los diversos intereses que protagonizan sus interrelaciones; la existencia de consensos sociales sobre la pertinencia de tales iniciativas, el efectivo conocimiento y difusión de las modalidades de implementación y ejecución de proyectos compartidos, y, el sentido y dirección de la voluntad política de las dirigencias, en términos de comprender la identidad estratégica e integral del proceso. En un proceso acompañado de un criterio de gradualidad que tenga en cuenta etapas en las que se definan criterios fundamentales de negociación, ejecución y evaluación de medidas aplicadas, y en el que se desalienten caminos de integraciones sectoriales selectivas y aislacionistas. Proceso que también considere la flexibilidad para prever la realización de ajustes permanentes en el alcance, ritmos y objetivos del proceso de integración. Una flexibilidad que incorpore la búsqueda permanente de criterios de armonización incorporados a la dinámica del proceso de integración. Proceso de integración que no es una entelequia desprovista de contexto histórico por cuanto hemos vivido experiencias en ese sentido, abortadas precisamente por los intereses encontrados de sus elites dirigentes. En 1960 se propuso el Mercado Común centroamericano (MCCA), en 1969 el tratado de la Cuenca de la Plata y el Pacto Andino (GRAN), en 1973 la Comunidad del Caribe (CARICOM), en 1975 El Sistema Económico Latinoamérica (SELA), en 1978 El Tratado de Cooperación Amazónico (TCA), en 1980 la Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI), en 1986 el Grupo de Río, en 1990 el

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Se necesita pensar el inicio de la construcción de un gobierno regional, de visos federales, como la mejor vía para organizar el poder de su proceso de Integración.

Grupo de los Tres (G-3: Colombia Venezuela y México), en 1991 El mercado Común del Sur y la Red Bilateral de acuerdos de complementación económica.

Así se reactualizaría el sentido de la soberanía sobre los recursos energéticos como una búsqueda permanente de autonomía, a través de los instrumentos provistos por una esfera económica de poder, que se articula en función de una concepción multidimensional y compleja del proceso de Integración alcanzada y relacionada biunívocamente. “En verdad, un proyecto de integración dinámico, plural, creador, productor y productivo, justo e igualitario, necesita repensar profundamente la mejor forma de vincular el espacio geográfico pletórico de riquezas con el ecosistema humano, tan herido por la desintegración de vínculos sociales, políticos e institucionales que, como tales, eran dadores y portadores de certezas vinculadas con la propia condición digna de la vida. Esa sería, entonces, la forma de recuperar esa dimensión antropológica-sociológica que cruza, permanentemente, el universo real-material y axiológico-ideal de nuestras comunidades”. (Indarki, 2007).

En el sector energético se propuso durante la Primera Reunión Consultiva Informal Latinoamericana de Ministros de Energía y Petróleo, celebrada en Venezuela del 21 al 24 de Agosto de 1972, la constitución de la Organización Latinoamericana de Energía (OLADE), que buscaba políticas energéticas comunes para los países de la región21 . Una y otras intenciones integracionistas con énfasis en lo económico, que no se perfilaron y consolidaron por su falta de claridad política, y venidas a menos con los cambios neoliberales. Integración que en la actualidad repunta nuevamente con la propuesta del gobierno Venezolano de constituir en el largo plazo, una empresa Petrolera a nivel de Latinoamérica partiendo de la conformación de empresas regionales: Petrosur y Petrocaribe. Una intención que no puede ser una simple alianza coyuntural de negocios sino una clara Alianza de orden político, económico, social y cultural en la cual, tomando sentido el espíritu integracionista, se consolide la comunidad indoafrolatinoamericana, de acuerdo a las nuevas condiciones propiciadas por la organización del trabajo globalizado.

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Finalmente y en ese orden se necesita pensar el inicio de la construcción de un gobierno regional de visos federales, como la mejor vía para organizar el poder de su proceso de Integración.

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Vivenciando un proceso humanamente generoso, construido de abajo hacia arriba, es decir desde las luchas y sueños de sus diversas identidades y comunidades nacionales, para proyectarse más allá de las porosas fronteras estatales en procura del reencuentro de la familia humana. 21

“Durante la Segunda Reunión Consultiva Latinoamericana de Ministros de Energía y Petróleo, celebrada en Abril de 1973, en Quito Ecuador, las autoridades energéticas de la Región acordaron recomendar a los Gobiernos de la Región la creación de la organización Latinoamericana de Energía OLADE. Es así que el 2 de noviembre de 1973, en la ciudad de Lima, Perú, fue suscrito el Convenio de Lima, instrumento constitutivo de OLADE. 26 Estados de América Latina y el Caribe ratificaron el convenio conformándose como Países Miembros de OLADE: Argentina, Barbados, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Cuba, Ecuador, El Salvador, Grenada, Guatemala, Guyana, Haití, Honduras, Jamaica, México, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú, República Dominicana, Surinam, Trinidad & Tobago, Uruguay y Venezuela”. (OLADE, 2007)

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6. BIBLIOGRAFIA 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27

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“Los movimientos de proyectos educativos universitarios en un contexto histórico de la vida colombiana, en la construcción del Estado- Nación a finales del siglo XIX y comienzos del siglo XX”.

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Jaime Mejia Gutiérrez*

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“LOS MOVIMIENTOS DE PROYECTOS EDUCATIVOS UNIVERSITARIOS EN UN CONTEXTO HISTÓRICO DE LA VIDA COLOMBIANA, EN LA CONSTRUCCIÓN DEL ESTADO- NACIÓN A FINALES DEL SIGLO XIX Y COMIENZOS DEL SIGLO XX”. Resumen En la fundación de instituciones universitarias en Colombia a finales del siglo XIX, en una de ellas, en la Universidad Republicana, no ligada a la inspiración oficial del Estado en cuanto a régimen político y definida como no confesional, las mentalidades que las crearon profesaron una profunda convicción de ideas liberales, comprometidas con la creación de un Estado Nación de civilidad y progreso. En la confrontación ideológica de fines del siglo XIX y en las primeras décadas del siglo XX, se perfilaron las ideas de una modernidad que restableciera consideraciones para el desarrollo del país, fundadas en la libertad de enseñanza, en la separación del Estado y de la Iglesia, en la participación de nuevos sectores sociales como los trabajadores y las capas medias y bajas de la población, en la toma de las decisiones políticas. De igual manera se perfilaron las incorporaciones de nuevos conocimientos en la enseñanza en áreas del saber como la Administración, la Medicina,

la Ingeniería, la Agronomía, la geografía, la historia, las matemáticas, las Artes y la adición de los nuevos temas a la tradicional enseñanza del Derecho. Estos hitos desencadenaron procesos de ampliación en la formación profesional y lograron incorporar a las clases medias en la educación, con la consecuente incorporación social, política, económica y cultural de otros actores y otros intereses en la vida nacional. Este ensayo desarrolla una perspectiva de análisis de las bases republicanas en la construcción de la Educación Superior con visión laica y liberal y se atreve a postular la pertinencia de muchas de estas ideas en la situación actual de condiciones de globalización e interdependencia de la Nación y

*

Profesor de la Escuela Superior de Administración Pública. Candidato a Doctor en Ciencias de la Educación de la UPTC Rudecolombia. Correo electrónico: jaimemejia1951@yahoo.es jaime.mejia@esap.edu.co

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de los conocimientos, las ideas y los valores que sustentan la prospectiva de una enseñanza superior, que debe promover la construcción de riqueza incremental, la adaptación de ciencia y tecnología para la competitividad auténtica del país y generar así las nuevas oportunidades de inclusión de la población, en los procesos del bienestar y la equidad social. Esta perspectiva debe producirse en el marco de la democracia y la participación ciudadana activa y efectiva, de todos los asociados a la nación colombiana. Palabras Claves: Ideas, Universidad, conocimientos, democracia, laicisidad, liberalismo.

K eywords: Ideas, University, Knowledge, Democracy, Laity, Liberalism.

Abstract

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Since the foundation of the Republican University, not connected to the official inspiration of the state as far as political regime and defined as non-confessional, the mentalities that created them professed a profound conviction of liberal ideas, committed to the creation of a State Nation of civility and progress. During the ideological confrontation by the end of the XIX century and in the first decades of the XX century, ideas were profiled of a modernity to re-establish considerations for the development of the country, founded in freedom of teaching, in the separation from the State and the Church, in the participation of the new social sectors such as workers and the middle and lower classes of the population, in the political decision making. Likewise, built-in new knowledge in teaching was profiled in such knowledge areas like Medicine, Engineering, Agronomy, Arts and the addition of new topics to the traditional teaching of Law. These milestones unchained widening processes in the professional formation and were able to incorporate the middle classes in the education, with a subsequent social, political, economic and cultural incorporation of other characters and interests in the national life. This paper develops a perspective of analysis of the republican foundations in the construction of the Superior Education with a lay and liberal vision, and dares to postulate the pertinency of many of these ideas in the actual situation of the conditions of globalization and interdependency of the Nation and the knowledge, the ideas and the values that support the prospective of a supe-

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rior teaching, that should promote the construction of incremental richness, the adaptation of science and technology for the authentic competitiveness of the nation and thus generate new opportunities of inclusion of the population, in the processes of wellbeing and social equity. This perspective should produce in the framework of democracy, active and effective citizenship participation, among all the associated to the Colombian nation.

1. Los conceptos para el análisis. Establecer el análisis de una época con referencia a una Institución como la Universidad, en este caso la universidad laica y libre en Colombia, en especial la llamada Universidad republicana, obliga a hacer hincapié en las relaciones entre el tiempo de los pensadores y los académicos y las dimensiones de las ideas de quienes asumen la construcción del Estado y la nación. Partamos de los aportes de los historiadores:”..... Vivimos a la vez en el tiempo corto y en el tiempo largo: la lengua que hablo, el oficio que practico, mis creencias, el paisaje humano que me rodea, los he heredado, existían antes de mi y existirán después de mi” escribía Fernand Braudel (1984) y el gran filósofo post kantiano, José Ortega y Gasset, nos indico que “nacemos en un mundo ya construido”. El legado occidental del “individualismo” que recoge Emile Durkheim (1994) es propicio para entender el “individualismo autónomo” que se presenta en las mentalidades que fundaron la Universidad Liberal y Laica en los contextos republicanos de construcción del Estado – Nación en Colombia. Lo generacional es una impronta en la explicación de los fundamentos de los recuerdos y la sociedad le da forma, desde fuera, al mantener el imperio de las normas. Este gobierno de las normas sobre los hombres, les mandan

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El legado occidental del “individualismo” que recoge Emile Durkheim (1994) es propicio para entender el “individualismo autónomo”

determinadas orientaciones a los actores históricos que hacen que sucedan las cosas. “El hombre del pasado... forma parte inconsciente de nosotros mismos” ( Durkheim 1982: 37). En este ensayo presentamos el pensamiento de quienes fundaron una institución que respondió a las necesidades de formar individuos competentes para el desarrollo de una sociedad civilizada, y mostramos algunos aspectos de los contextos económicos, sociales y políticos que motivaron a estas elites intelectuales a tan importante obra. En la fundación y en la construcción del proyecto educativo universitario de Universidades libres y laicas en Colombia, a fines del siglo XIX y comienzos del siglo XX, la pregunta histórica es : ¿Como incidieron los profesores, los contenidos de asignaturas y cátedras y los postulados políticos, pedagógicos y de intencionalidad formativa en la transformación cultural-educativa, en la formación de lideres políticos, en el liderazgo de los cambios científico-tecnológicos, en el proceso de formación de la Nación Colombiana? Esta pregunta debemos contextualizarla en el momento de América Latina y el Caribe, en los ciclos históricos de la construcción de Estados Naciones Republicanos, para tratar de entender la sociedad en que se desenvuelven estas ideas, propicias todavía en el ambiente cambiante de este próximo milenio. Para este efecto se requiere de componentes de investigación empírica y de manejo de hipótesis que permitan confrontar la tesis de que los planteamientos de los maestros de esta propuesta institucional educativa eran de no violencia política, de armonía social y comunitaria, de preocupación por conocer los avances teóricos y científico-tecnológicos, utilizables para el desarrollo nacional. Los cambios de época, como se ha llamado al último espacio de relacionamiento

mundial después de la oxidación de la cortina de hierro y la caída de regimenes totalitarios, son la prolongación de los procesos imperiales desatados desde el imperio romano, renovados por los europeos en “globalizaciones” sucesivas de intensidad y características variadas. Es una especie de utopía la que emprendemos en la consideración de un proceso inacabable, puesto que la búsqueda de espiritualidad en la solidaridad y el reconocimiento de igualdades de géneros y derechos en cualquier circunstancia nacional o territorial, sólo podrá lograrse abriendo con nuevos ojos el horizonte conocido de los valores, las ideas y los conocimientos. Esta ponencia en condición de ensayo, intenta esclarecer esta posibilidad con el análisis de un caso histórico, sucedido en Colombia en la creación de Universidades libres, laicas, no confesionales, no ligadas a políticas oficiales y que representan la expresión de mentalidades de liderazgo indiscutible en la formación de la Nación Colombiana. ¿Cuáles fueron las motivaciones intelectuales y políticas para que unos hombres decidieran por una institucionalidad universitaria libre y laica? Los contextos de Colombia como Nación independiente en el momento de la creación de una Universidad Libre, Laica, Externa a lo confesional y oficial, a finales del siglo XIX y a comienzos del siglo XX, son especialmente difíciles y complejos. Las luchas por el poder, la intensa confrontación ideológica y religiosa entre los liberales radicales y los Conservadores, entre los militantes de una misma facción como la de los adeptos iniciales a

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la regeneración y posteriormente “independientistas”, involucra también a las alianzas entre los liberales de Rafael Núñez y los conservadores de Miguel Antonio Caro. Como comenta (Mejia 1998): “La Iglesia Católica muy activa en las confrontaciones políticas, es inmensamente influyente e instaurada en profundas concepciones conservadoras, a pesar de que en 1891 es planteada la Doctrina Social Católica, expuesta en la encíclica Rerum Novarum, en donde el Papa León XIII (1878-1903), orientó el principio de la independencia de la Iglesia con respecto a los Gobiernos y a los Partidos políticos. Este catolicismo Social, concebido en la encíclica, implicaba una tercera vía como alternativa al liberalismo y al socialismo, en las interpretaciones de las relaciones entre el capital y el trabajo e inspiraba instituciones católicas paralelas a las seculares. Este documento aunque conservador por su fundamentaciòn escolática del bien común y el amplio corporativismo que alienta, llevo a muchos pensadores en el siglo XX a designarla como la doctrina que daba solución al socialismo”.

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La constitución de 1886, ya declaraba la religión católica como oficial en la República de Colombia y en el carácter centralista desde lo político, exacerbo los ánimos que se mantenían prestos para el combate, en el vaivén de los postulados dogmáticos de las vertientes políticas en contienda. Los valores de esta constitución surgen de la presencia histórica de un antiguo liberal radical, que entiende las necesarias rectifica-

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ciones y los amoldamientos a las condiciones del entorno e influido por el positivismo Spenceriano Inglés, es decir, la visión de una evolución pacifica en integración de intereses sociales, políticos y religiosos. “Cuando Núñez se convenció de que el individualismo anárquico que habían injertado los radicales al país, estaba destruyendo rápidamente las fuerzas sociales de la nación, y que en ella, ya las nociones de moral, sociedad, gobierno y bien público, desaparecían ante las utopías de los unos y la mala fe de los otros, a su espíritu se presentó como necesaria una reforma moral fundamental”.(Liévano 1977) 1 ¿Cuál podría haber sido la diferencia de concepción del Estado entre las elites de fines del siglo XIX en Colombia y los pensamientos europeos en términos de la conformación del EstadoNación moderno? Si en la influencia indudable de este desarrollo, empezando por Bismarck y la construcción prusiana del “Wellfare State” con base en el paternalismo autocrático, se denota la independencia de un proyecto político de los partidos políticos, seguido por los modelos de la decisión parlamentaria inglesa y enfatizado en los modelos de la democracia Madisoniana norteamericana, hay que reconocer entonces, que líderes políticos e intelectuales se han preocupado, en todos los contextos desde el siglo XVIII en la esfera occidental, en emular y en defender la autono-

1

LIEVANO AGUIRRE, Indalecio. Rafael Núñez . Instituto Colombiano de Cultura. 1977 Bogota-Colombia. Pág., 281 nº de paginas 521.

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mía política de cada cual y de todos. El demócrata no puede limitarse tan solo a defender la isonomìa política, como lo plantea Fernando Savater en su diccionario político, debe instrumentar también medidas oportunas que corrijan las desigualdades de fortuna producto del nacimiento, la habilidad o la desdicha. Alexis de Tocqueville en sus estudios sobre la Democracia en América ya había concluido que los pueblos democráticos aman más la igualdad que la libertad. En este sentido en el proceso de formación de la nación en América Latina y el Caribe, las reformas Universitarias entendidas como preocupación política de algunas elites dirigentes, han tratado de incidir en esquemas de institucionalidad formadora a nivel superior científico, y en la orientación de los esquemas de desarrollo y de delineamiento de la constitucionalidad y la legitimidad del Estado Nación moderno. Las reformas las han hecho líderes políticos de diferentes vertientes ideológicas con un propósito final, construir una nación con perspectiva de desarrollo y progreso. En esta tarea siempre se han mezclado de arriba y abajo personas que al ascender al poder dejan una huella de su pensamiento. Las categorías que usamos de valores, ideas y conocimientos corresponden a lo que en la reforma de la Universidad, Edgar Morin ha considerado la tríada que ha de servir de brújula fundante del liderazgo en la sociedad cambiante de este milenio. 2. El positivismo como filosofía motora en la formación de Estado- Nación en Latinoamérica Latinoamérica. La atracción por el positivismo en las vertientes comtianas y spencerianas, en todos los círculos intelectuales de la América Latina se explica mucho por la proteína esencial de una búsqueda del desarrollo, del progreso con el empleo de la técnica, el conocimiento, y la ciencia en el marco

de unos valores de nacionalidad. Estas tesis defendidas en Colombia por el liberalismo y en especial por ideólogos como Rafael Núñez, Salvador Camacho Roldan y Juan Manuel Rudas, fueron consideradas como la doctrina de único camino para llegar al orden y progreso nacionales y como inicio de la modernización. 2 Esta filosofía, enmarcada en postulados más pragmáticos, pero en valores de la masonería en unos casos y en ideas liberales laicas en otros, encumbraría la enseñanza universitaria en la universidad Externado de Colombia, en la universidad Republicana y posteriormente en la Universidad Libre. Herederos de las permanentes guerras civiles, hasta la guerra de los mil días, vivida por ellos, los fundadores de la universidad Laica y Libre van a expresar una profunda convicción por los valores de la patria como nación incluyente, tolerante, independiente y progresista. 3. El periodo histórico y los entornos políticos y científicos. El periodo histórico que nos ocupa, finales del siglo XIX y comienzos del siglo XX, tiene profundas transformaciones en los entornos cercanos y lejanos de Colombia. Los Estados Unidos de Norteamérica intervienen en Hawai en 1887 y obligan al rey Kala Kana, a promulgar una constitución parlamentaria para facilitar el dominio de los plantadores norteamericanos. En 1895 intervienen en Cuba y atacan la última fuerza de la gloriosa armada española en Filipinas. En 1903 impedirían las demostraciones navales de Alemania, Inglaterra e Italia frente a Venezuela por los atrasos en el cumplimiento de compromisos financieros y en este mismo año al amparo de los cañones de la flota Americana, Roosevelt y su política imperialista, intervienen en Panamá y nos despoja de los derechos nacionales a los colombianos, apoyando a la nueva Republica. Este hecho histórico, la pérdida de Panamá, será clave en la construcción de los valores de Nación que las elites

2

OCAMPO LOPEZ, Javier. Colombia en sus ideas . Tomo III. Fundación Universidad Central. Santa fe de Bogota. D.C. Colombia. Primera edición 1999. Quinta parte. LA UTOPIA DE LA MODERNIZACION. Págs. 887 a 1386.

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liberales, republicanas y aún las más conservadoras propondrán para enfrentar las posibilidades del desarrollo del país. En 1889, la primera conferencia Panamericana reunida en Washington había dado origen a una entidad de estudios económicos denominada oficina comercial de las Republicas Americanas, transformándola Roosevelt, en organismo político para penetrar en los países de América del Sur. El imperialismo Americano, el Japonés, el Ruso y en general el Europeo toman nuevas dimensiones. La Republica de Colombia esta encontrando un nuevo producto de inserción internacional, el café, sustrato que será del desarrollo nacional en esta época. 3 El desarrollo de la ciencia, es un hecho prestigioso que penetra la enseñanza, la industria y la vida. El ferrocarril y el vapor son el medio de transporte, Thomas Alba Edison ha inventado la lámpara eléctrica, el telégrafo y el teléfono de Graham Bell, suprimen distancias de hombres, países y negocios. El alemán Rontgen da cuenta de los rayos X en 1896, y el matrimonio Curie da a conocer el radio. Kelvin y Planck en 1900, revelan la existencia de átomos y electrones e iones. La medicina a partir de Pasteur identifica el Tifus, la difteria, los tétanos y el cólera. Se emprende la lucha contra las grandes epidemias. Entre 1880 y 1900 la industria aparece directamente influida por la técnica y la rápida expansión de los medios de transporte y comunicación.

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En los comienzos de la reflexión filosófica Heràclito decía que los opuestos, los contradictores también pueden integrarse. La pregunta ¿de donde procede el que haya dos fuerzas que concuerdan necesariamente?, no escapa a la dualidad a la guerra, a la confrontación, tantas veces tan radical y dogmática en los procesos de construcción del Estado-Nación en Colombia. A finales del siglo XIX William James, el filósofo del pragmatismo nos integrara a la comprensión de la pregunta ¿Cuál es la diferencia?, cuando se refería a una idea o a una institución. Nuestra tesis en esta ponencia insistirá en contestar que diferencia puede producir en la política y en la formación cultural de las elites una institución como la universidad y en especial aquella universidad

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Laica y Libre, no confesional, no ligada a la política estatal. La historia de la filosofía nos indica que en la formación de las “Instrucciones” laicas, los presupuestos teóricos proporcionan ante todo un cuerpo doctrinal destinado a garantizar el buen funcionamiento de la sociedad. En Egipto no hubo filósofos como en Grecia, sino gramáticos y funcionarios que, a veces, filosofaban sobre los fundamentos teóricos de su oficio. La enseñanza egipcia procedía más por la presentación de ejemplos concretos que por la exposición de teorías generales. La educación se dirigía a formar técnicos que conociesen las reglas canónicas de su profesión y funcionarios que se sometiesen, y sometieran a sus administrados, a las normas tradicionales definidas por los antepasados. No se alentaba la reflexión personal. La elite de sacerdotes, letrados y sabios se integran en esta tradición. En el siglo V de nuestra era, dentro del budismo se presenta la reivindicación entre los laicos sobre que las virtudes morales predicadas por buda no podían ser, por su naturaleza misma, monopolio de los monjes y producirá el desmenuzamiento de las sectas y traerá consecuencias como la de aquella de que el estado de buda, o simplemente arhat, es decir, de santo, no esta reservado a los monjes. La santidad puede decaer en los monjes, y los laicos pueden acceder a esta santidad. Esta misma influencia laica se encuentra en el brahmanismo. Todavía en Ceilán se encuentra el contenido de su “revelación” mas que una “filosofía”, una visión del mundo, que una religión en el sentido estricto y corriente del término. Las condiciones históricas, van a permitir que a un largo periodo de gestación del pensamiento, en el que las pre-

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PIRENNE, Jacques. Historia Universal las grandes corrientes de la historia. Volumen VI. El siglo XIX. Progresivo y colonialista. Editorial ÉXITO, SA. Barcelona. 1961. traducción José A. Fontanilla.

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El desarrollo de la ciencia, es un hecho prestigioso que penetra la enseñanza, la industria y la vida.

ocupaciones místicas denominan netamente, suceda una súbita expansión de las filosofías. Nunca faltaron protecciones imperiales o reales o constitucionales, agregaríamos nosotros con respecto a Colombia en política religiosa, pero esto no impidió la circulación de ideas, valores y hombres. 4 Esta semblanza apropiada para nuestro país en las postrimerías del siglo XIX y comienzos del siglo XX, en que el pensamiento se alindera en filas ideológicas, conservadoras y liberales y dentro de estas las denominadas expresiones Republicanas y de radicalismo liberal. Como escribió Alberto Zalamea; “no se trata, sin embargo, de discusiones semánticas, brumosas entre retóricos y censores. No... Pero ¿es el pueblo polis o rebaño? Este será el largo y tortuoso interrogatorio que, desde el cruento enfrentamiento de milenarias y atormentadas civilizaciones indígenas con los portaestandartes de la cruz y la espada hasta hoy, dominara la discusión ideológica y se convertirá en el centro de violentas controversias, de incontables contradicciones, de prejuicios e incongruencias sin fin”. 5 4. La historia nos puede enseñar el camino. La historia no puede pasar en vano. Desde José Ignacio de Márquez se organizo una instrucción pública que establecía universidades centrales (1826). Miguel Samper destacaba el civilismo de este hombre público. La influencia de los filósofos de la ilustración trazaron las ideas de los fundadores del demoliberalismo. Los gobiernos, todos impulsaron de alguna manera la educación, los oficios, las artes y las letras. Los énfasis en los conocimientos que deberían ser impartidos se centran en la creación de valores de iden-

tidad nacional, de moral cristiana y solidaria, de búsqueda de la verdad, aunque bajo postulados católicos. Sin embargo, desde Santander en 1820, se oriento la creación de “Academia Nacional” para el fomento de las “artes, las letras, las ciencias naturales y exactas, y las de la moral y la política”. Lo mismo sucede con las disposiciones de don José Manuel Restrepo en 1832, constituyendo la academia nacional de la nueva granada, Se buscaba que ella abocara los estudios científicos o literarios. En 1856 nuevamente Restrepo toma la iniciativa de una academia nacional y en 1859, Ezequiel Uricoechea crea la sociedad de naturalistas granadinos. En 1871 por influencia del escritor José Maria Vergara y Vergara se da inicio a la academia Colombiana de la lengua. En 1873 la sociedad de medicina y ciencias naturales de Bogotá inicia labores y se trasforma en academia nacional de medicina en 1891. La sociedad colombiana de ingenieros es formada en 1887. 6 El espíritu de estudiosos nunca se perdió, pero no se convirtió en proyecto sostenido, permanente para generar estudiantes estudiosos en universidades modernas. Durante el gobierno de Pedro 4

PARAIN, Brice. Dirección, historia de la filosofía. Volumen1. El pensamiento pre-filosófico y oriental. Egipto, Mesopotamia, Palestina, India y China. Siglo XXI editores México. Primera edición 1972. Págs. 10 y 100. nº de paginas 391.

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ZALAMEA, Alberto. Antología del pensamiento Colombiano. Siglo XX. La apertura a la modernidad. Zalamea Fajardo editores. Primera edición 1990 auspiciada por el Banco de Colombia. Págs. 11 y 12. nº de paginas 247.

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MARTINEZ CARREÑO, Aída. Las academias científicas en Colombia. Revista universidad y cultura. Credencial-historia. Nº 154 octubre 2002. Págs. 12 y 13.

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Alcántara Herran y del ministro del interior don Mariano Ospina Rodríguez, fundador del partido conservador, el plan educativo se oriento al conocimiento de las ciencias útiles y a la formación de valores morales y de disciplina cívica-ciudadana. Estos acomodos de orientación respetaron la libertad de enseñanza y defendieron la intervención del estado en la educación. 7 Se construye con decretos y leyes, se destruye con pretensiones de establecer el verdadero Estado-Nación. Se construye pensamiento y se mata la civilidad y la vida con las guerras civiles locales, regionales y nacionales. Ezequiel Rojas, Manuel Murillo Toro, Tomas Cipriano de Mosquera, el radicalismo liberal por un lado y Ospina, caro por el otro, tratan de deslindar lo que la historia ya ha definido en los contextos mundiales, el triunfo del liberalismo. 5. Las formulaciones ideológicas del régimen político y su incidencia en las mentalidades que orientaron el proyecto universitario.

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El federalismo, como copia del funcionamiento institucional y político de la gran nación norteña, los Estados Unidos, no tiene arraigos en la formación nacional. Antonio Nariño ya había vencido las pretensiones de Camilo Torres, en las primeras confrontaciones de miembros de las elites en búsqueda del poder, después de la proclamación de la independencia. El precursor de la emancipación de España, además había introducido los derechos del hombre, la majestuosidad liberal y revolucionaria de ingleses y Franceses,

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de los postulados Norteamericanos en la gesta de la independencia de Inglaterra. Los “Bill of Rights” son la mejor base para formar nación moderna, estos derechos humanos son la pieza clave en la construcción de civilidad y laicisidad. Es por esto que Rafael Núñez promovía los valores de instituciones que resultaran del pensamiento y anhelo de la nación, no como resultado del parto de especulaciones aisladas de febriles cerebros. El conflicto duradero es la contraposición entre la libertad entendida como autonomía política, la libertad de participar en el gobierno de una colectividad y la libertad de la vida privada, entendida como la capacidad reconocida de autogestionar la existencia propia según gusto y criterio de cada individuo. El punto de vista denominado “Liberal” hace énfasis en el segundo aspecto. En nuestro caso de análisis intervienen los conceptos de la Libertad republicana a la francesa, frente a la libertad liberal anglosajona. 6. Actores en la formación de proyectos universitarios. Nicolás Pinzon Narlosten, fundador del externado en 1886, perteneció a la generación a que nos hemos referido, debido a las fuentes del pensamiento Spenceriano enseñado y aprehendido en la universidad nacional. Se les llamo con José Herrera Olarte, J.D. Herrera y José Antonio Iregui: “los apóstoles convencidos y militantes de la filosofía Spenceriana” afirma Carlos A. Torres, su discípulo en el externado, en Idola Fori.

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MAYORGA GARCIA, Fernando. La cultura y la educación. Revista credencial. Historia 2002. edición 154 octubre 2002 Pág. 5. Universidad y cultura. Paginas 15.

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Las medidas legislativas y las decisiones del gobierno en la conducción de la educación por los senderos del sometimiento a los dogmas de la religión católica, contenidas en las disposiciones del Decreto 544 del 14 de junio de 1888 que definió los marcos de la orientación de la instrucción pública y que la organizo de acuerdo a los dogmas de la religión católica, suscitan actitudes intelectuales de oposición por la vía de la fundación de instituciones educativas libres, por mentalidades laicas y liberales. En el mismo sentido de sometimiento a la autoridad eclesial católica, el Articulo 12 del convenio con el sumo pontífice León XIII, concordato contenido en la Ley 35 de 1888, así lo determino y en el articulo 13, se definió que el arzobispo de Bogota designe las obras que han de servir de texto en universidades y demás planteles de enseñanza oficial. Los liberales que habían acompañado a Núñez y que se distanciaron de la política oficial fundaron el conocido “movimiento independientista”. Uno de sus más connotados representantes, Francisco E. Álvarez escribía: “las ideas liberales encarnan el ideal de progreso de una sociedad sometida al despotismo que suministra fanatismo y superstición, únicas palancas para mover las masas ignorantes”. 8 7. Las orientaciones pedagógicas y los profesores en la Universidad laica y Republicana. Los Profesores: Francisco E. Álvarez, Salvador Camacho Roldan, Luís A. Robles, Mario Salgar, Juan Félix de León, Antonio Vargas Vega y Alejo de la Torre, Bajo la dirección de José Herrera Olarte, en la universidad republicana a partir de 1890, fecha de su fundación, condujeron las cátedras de formación tanto básica, como secundaria y profesional que ofreció esta institución a la juventud que buscaba el conocimiento y la for-

mación para la vida en la naciente nación colombiana. En el periódico “el relator”, se anunciaba la presencia y oferta de la institución educativa. Este periódico que dirigía Santiago Pérez, esta referenciado por Julio H. Palacio en “historia de mi vida” publicada en el diario el tiempo. Lecturas dominicales. Bogota, domingo 2 de febrero 1941 Pág. 2. Este estudiante cuenta sobre el espíritu liberal y disciplinado de esta universidad. Uno de los textos de estudio fue el escrito por Ignacio V. Espinosa, llamado “Bases positivas del liberalismo” y publicado en Bogota por la imprenta de Torres Amaya en 1895. Los primeros alumnos fueron: Simón Araujo, Roberto Macduall, Antonio José Iregui, Ignacio V Espinosa Pareja y Juan Manuel Rudas.9 El proyecto educativo institucional fue definido por la universidad republicana en los siguientes términos: “Levantar el nivel intelectual y moral de la juventud, apagando la hoguera de los odios en que la patria se esta consumiendo, es la labor que queremos realizar ”. La fundación de la universidad surge del colegio académico. Su rector Manuel Antonio Rueda acepta la propuesta de los estudiantes de continuar estudios profesionales. Solo el Externado cumplía el papel de enseñanza universitaria, con el apoyo moral del partido liberal. Las mentalidades e intelectuales vinculados a este proyecto educacional universitario libre y laico fueron: Francisco A. Álvarez, Salvador Camacho, Alejo de la Torre, Juan Félix de León, Ignacio V. Epinoza, Aníbal Galindo, Modesto Garcés, Eladio Gutiérrez, José Herrera Olarte, Juan David Herrera, Florentino León, Antonio Vargas Rueda, Juan Manuel Rudas, Diego Mendoza Pérez, Antonio José Iregui, Medardo Rivas,

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ALVAREZ, Francisco E, “ultima lección de filosofía dictada en la universidad Republicana” Revista científica Nº 4 Marzo 8 de 1892. (pag11)

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ALVAREZ ROJAS, Ana Flor, VELASQUEZ FANDIÑO, Laity A. La universidad republicana. (interregno liberal 1890-1919) Universidad pedagógica nacional, Facultad de educación, Departamento de Postgrado. Trabajo de investigación presentado para optar el titulo de magíster en educación con especialidad en investigación socio educativa. Pág. 3, 9, 11, 12, 25.

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Januario Salgar, Teodoro Valenzuela, Carlos A. Torres, Luís A. Robles. La filosofía que se enseñaba, partía de los escritos de Herbert Spencer y John Stuart Mill que eran estudiados y discutidos en las universidades Externado y Republicana en los textos de: “Principios de ética” de Spencer. Los escritos de “Lógica” de Stuart Mill igual que “La moral” y “Los primeros principios”.10 Tomas Eastman, e Ignacio Espinosa produjeron los textos de ética y psicología. Estos textos se basaron en los escritos de Taine y Grote de Bain, de Claude Bernard, de Ribot, de Zoubarouski. El “Extracto de lógica” fue traducido por iniciativa de Manuel Rudas. Al estudio de Bentham y Tracy sucedió el estudio de Spencer, citado por primera vez por Rafael Núñez en sus escritos filosóficos y políticos. La dirección de la Universidad Republicana estuvo en manos de Antonio José Iregui y Eugenio José Gómez, en el período 1890-1916. El ideólogo de esta institucionalidad universitaria libre y laica fue José Herrera Olarte. Los intelectuales Antonio Vargas Vega, Modesto Garcés, Francisco Montoya, Clímaco Iriarte, Juan David Herrera, Fernando Cortes conformaron el consejo directivo de esta institución educativa universitaria, conocida como universidad republicana.

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Los Rectores: José Herrera Olarte 1890-1892, Luís A. Robles 1892-1895, Diego Mendoza Pérez 1896-1899. Antonio José Iregui- Vicerrector 18901899, Rector 1904-1910. Eugenio José Gómez secretario. Entre 1904-1906 Gómez fue Vicerrector y entre 1910-1919 fue su Rector, hasta la clausura de la institución, debido al enfrentamiento político desatado por el apoyo político publico brindado por este a la candidatura presidencial de Marco Fidel Suárez, desatando una huelga de los estudiantes, que estimulados por el general Benjamín Herrera, jefe del partido liberal, se trasladaron a la universidad externado.

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8. El currículo y el sistema de educación de la universidad republicana En 1891 José Herrera Olarte diseño el plan de estudios y el sistema de educación de la universidad republicana. Los principios fundantes fueron el desarrollo individual del espíritu humano en las leyes generales de la evolución humana y en los elementos determinantes del desarrollo individual, en el progreso peculiar del espíritu humano en el campo de las ciencias y la industria, en las circunstancias determinantes del carácter de cada nacionalidad, en las tendencias que han de animarla, en las necesidades que particularmente han de excitarla, en los elementos determinantes de su misión como pueblo y constitutivos de su personalidad como nación.11 Agregaba este diseñador institucional: “el el primer efecto de toda buena instrucción de be ser este: enseñar a pensar ... a medida pensar... que los conocimientos van ensanchándose, el pensamiento se dilata como fuerza encadenada, encuentra orbita de acción para su prodigiosa actividad, la razón se revela al fin; el hombre se encuentra capaz de conocer los fenómenos exteriores y aun los de su propio organismo; el ser intelectual comienza a vivir vivir,, adueñándose de nues nues-tra personalidad, es decir el hombre nace para la vida intelectual y para la vida moral”. Este iniciador de la universidad libre y laica, no afiliada a política oficial alguna, espíritu revelador de una conciencia del libre albedrío, intere-

10

TORRES, Carlos Arturo Idola Fiori, selección Samper Ortega de literatura colombiana, Bogota. Editorial Minerva 1935, Pág. 355, V9.

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HERRERA OLARTE, José “plan de estudios y tendencia de la universidad republicana”. El Educacionista. Nº 4 Bogota Abril de 1890 P.6. Órgano de la Universidad republicana, revista científica imprenta Echeverri.12, 25.

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En 1891 José Herrera Olarte diseño el plan de estudios y el sistema de educación de la universidad republicana.

sado en la búsqueda de la verdad a través de la ciencia consideraba, que “un curso vital es de la biología” y el método pedagógico la Combinación del sistema Alemán y Norteamericano, es decir, la confluencia de todas las corrientes sociales. La enseñanza profesional expresaba Eugenio Gómez debe cumplir con una primera función cual es la de formar hombres de ciencia y la segunda función la aceptación como su fin el de concretarse solo en la formación profesional: La universidad entre nosotros debe cum“La plir principalmente y como máxima finalidad la de enriquecer la ciencia y crear la ciencia nacional, sin descuidar la obra simultáneamente hacedora de formar profesionales competentes para mejor corresponder a la economía nacional”. 12

Esta mentalidad republicana y libre, inundada por los postulados del pragmatismo de William James, el filósofo pacifista, fundador de la psicología norteamericana y quien proponía en lugar del servicio militar la formación técnica e industrial de los jóvenes, sostenía como postulado institucional, en la vida aldeana en Bogota, lo siguiente: “El instituto no es obra de partido, aspira a formar hombres de practico saber, a cultivar las aptitudes profesionales, y cooperar con el desarrollo de la energía nacional, por medio de la estricta disciplina”.

9. La guerra de los mil días despierta consideraciones de apego a la paz y a la tolerancia. José Antonio Iregui en 1904 plantea el proyecto educativo institucional de la universidad republicana con base en los siguientes postulados: 1 . Adaptación de los estudios a las necesidades del país por gradual selección. 2 . Desarrollar los conocimientos agrícolas comerciales e industriales de aplicación general; o sea las facultades de trabajo disciplinario y renumerativo. 3 . Levantar el nivel moral por el cultivo de los sentimientos elevado que forman el carácter. 4 . Respeto practico por las creencias de los alumnos y culto a los deberes e ideales humanos.13

10. Las áreas de estudio profesional en la universidad La concepción de las asignaturas y las materias tiene un significado especial para descubrir las preocupaciones de la formación y las respuestas ante las demandas del desarrollo nacional del momento histórico, donde las propuesta y ejecutorias del gobierno de Rafael Reyes van a producir efectos indudables en la búsqueda ad conocimientos pertinentes y asimilables a las demandas de la industria y el desarrollo de infraestructura productiva. Demos estos ejemplos:

12

GOMEZ, Eugenio José. “Conceptos sobre la función social de la universidad”. Revista científica órgano de la universidad republicana. Nº extraordinario. Bogota, octubre 15 de 1916. Pág. 102.

13

Instituto politécnico, Universidad Republicana. El nuevo tiempo, Bogota, octubre de 1903, Pág. 1A.

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Escuela de jurisprudencia Facultad de filosofía, ciencias morales y políticas: Psicología y ética, Biología y sociología, Economía política, Derecho público y administrativo, Filosofía del derecho y legislación, Derecho natural, público, privado y diplomático. Facultad de derecho: Derecho romano y español, Derecho civil patrio, Derecho mercantil (terrestre y marítimo), Legislación fiscal y finanzas, Práctica forense Código de policía, Administración municipal (A partir de 1913). Escuela de ingeniería Año1: Álgebra superior, Geometría superior, Trigonometría, Química industrial. Año 2: Geometría descriptiva, corte de piedras y maderas, Agrimensura y topografía, Calculo infinetegesimal, Dibujo lineal y topográfico. Año 3: Geometría analítica, Mecánica analítica, Resistencia de materiales y arte de construcción, Maquinaria y dibujo de perspectiva. Año 4: Hidráulica, Caminos, ferrocarriles, puentes y calzadas, Astronomía. Metereología y geodesia, Construcciones civiles, Arquitectura y dibujo arquitectónico.

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Este esquema de materias demuestra una gran preocupación por la formación humanística y técnica en la labor de perfeccionar profesionales

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para la vida activa de los sectores productivos del país, constante en la orientación universitaria latinoamericana para la época. Debo destacar que en estas universidades se emprendió la enseñanza de la Administración pública municipal. 11. El republicanismo a comienzos del siglo XX y los contextos nacionales a anamá. partir de la pérdida de PPanamá. Los profesores e impulsores del proyecto universitario libre y laico también eran dirigentes liberales a comienzos siglo XX. Carlos A. Torres, Diego Mendoza, Lucas Caballero, Rafael Uribe Uribe y Benjamín Herrera. Juan David Herrera pertenecía y dirigía a la academia de medicina; Enrique Morales orientaba a la sociedad de ingenieros; Eduardo Posada se destacaba en la academia de historia; Francisco Montaña y Federico Lleras pertenecían a la comisión nacional de sanidad. En los comienzos del siglo XX, un pragmático dirigente conservador, de la escuela más empresarial, a pesar de su oficio como general en la guerra de los mil días, Rafael Reyes ejerciendo la presidencia de la República expresará: “dejemos para siempre las armas destructoras, olvidemos los grados alcanzados en aquellas luchas y empuñemos los instrumentos de trabajo... tenemos que mejorar nuestros instrumentos industriales, reducir los gastos de transporte, mediante la apertura de comunicación que nos abran fácil acceso al mercado exterior”. Este es el slogan actual de las elites empresariales de Colombia en la anhelada consecución del tratado de libre comercio con los Estados Unidos.

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En los estudios sobre la educación en Colombia y en especial los referidos a la historia de las instituciones educativas, se hace referencia a las motivaciones liberales en el impulso a las reformas educativas. Myriam Báez Osorio (2002) expresa que: “La Educación femenina fue una de las tantas preocupaciones de los gobiernos liberales radicales en los Estados Unidos de Colombia. Se quiso estar a tono con los cambios que venían ocurriendo en Europa, Norteamérica y algunos países Latinoamericanos.” “...En 1870, un Congreso de maestros en Viena dedicó parte de su temática a dilucidar el aspecto relacionado con “La educación de la mujer....”. Emergían los seguidores de las ideas de los amigos conocidos como los “sentados al lado de la tribuna”: Languinais, Dufaure, Corcelle, Beaumont. El hombre del siglo XIX hubo de amoldarse a las profundas innovaciones de la industrialización, por lo menos en Europa y los Estados Unidos, que se produjeron en el paso a la época moderna. Los temas como el nacimiento y la muerte, el amor y la sexualidad, la salud y la enfermedad, el trabajo, el consumo, la religión y la ciencia, son los nuevos conocimientos y los retos de la reflexión estratégica de científicos y maestros. Como afirma Javier Ocampo López (2002): “En el mundo latinoamericano de entonces se generalizó un humanismo vivencial, con la reflexión sobre los valores propios y auténticos de la cultura latinoamericana. En el mundo occidental se hablaba del modernismo en las artes y en las letras, como manifestaciones de una realidad en busca de progreso y desarrollo”. Estas ideas del positivismo generaron en Colombia expresiones políticas y económicas que demuestran una búsqueda de estrategias que permitieran superar el atraso y la ignorancia. José María Samper en su autobiografía ha narrado la forma en que las dos vertientes libera-

les europeas, la inglesa y la francesa, influyeron en las generaciones colombianas del siglo XIX. La evolución de un liberalismo revolucionario al liberalismo clásico constitucionalista, y del espíritu romántico y utopista a la tolerancia y la cautela de un liberalismo conservador se vislumbra en su escrito: “Puede decirse que la escuela republicana fue la crisálida del partido radical... Todos éramos en ella socialistas, sin haber estudiado el socialismo ni comprenderlo, enamorados de la palabra, de la novedad política y de todas las generosas extravagancias de los escritores franceses..... Y hablábamos como socialistas con entusiasmo que alarmaba mucho al General López y a los viejos liberales. En uno de mis discursos pronunciados en la tribuna de La Republicana, invoqué en favor de las ideas socialistas e igualadoras al mártir del Gólgota, y hablé de este lugar como del Sinaì de la nueva ley social”(Jaramillo 1964) . Miguel Samper y Manuel Ancizar (rector de la Universidad Nacional), formados esencialmente en la escuela de los negocios, en la lectura de los escritores Ingleses, no luchaban el romanticismo utópico francés de la libertad a Ultranza. El liberalismo Inglés, a excepción de Herbert Spencer, nunca rechazó la intervención del Estado y menos aún discutió la necesidad de su existencia. 12. La regeneración como impronta de intervención estatal en alianzas institucionales con la Iglesia católica y las heredades universitarias. Entre muchos estudios el de Diana Soto Arango (2002) nos ha aportado el esclarecimiento histórico colonial de la Universidad. La primera en establecerse fue la Universidad de Santo Tomás, bajo el modelo Convento – Universidad, la segunda la Universidad Javeriana con el modelo Colegio – Universidad, la tercera la Universidad de San Nicolás de Mira, la cuarta institución fue la Universidad de San Buenaventura y la quinta el Colegio – Universidad de San Pedro Apóstol en Mompox. Estas otorgaban títulos. Las otras instituciones de estudios superiores fueron el real seminario de Popayán y el colegio Mayor del Rosario. Afirma Diana Soto Arango que: “En definitiva, la Universidad Colonial del Virreinato de la

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Nueva Granada no logró institucionalizar la Universidad pública ni las reformas ilustradas. Sin embargo, si alcanzó, a través de los profesores ilustrados, la expedición Botánica y las tertulias, una nueva mentalidad de la necesidad de los estudios “útiles prácticos”, que repercutió en la èlite criolla neogranadina en el proceso de la independencia”. Considera la investigadora Soto Arango que: “Hay todavía otro aspecto que conviene señalar en este apartado: el de las Constituciones y el plan de estudios que elaboró el ilustrado criollo Eloy Valenzuela (1756 – 1834) para el colegio – Universidad de San Pedro Apóstol en la villa de Mompox. Consideramos que Constituciones y plan, inspirados en el pensamiento ilustrado, constituyeron junto con el plan de Moreno y Escandòn el inicio de la modernidad en la Universidad Colombiana”. Agregaríamos que en esta línea dispuso Santander la creación de colegios universitarios como el Boyacá, el del socorro y de Vélez – Santander, el de Antioquia en Medellín en 1828, y otros. Es importante descubrir hechos originarios en la imagen del poder y el Estado Laico, en donde se funda el uso de la ley por la Monarquía absolutista en la imposición de penas de muerte por crímenes contra el Estado, lesa majestad, entre otros, contra el rey, delito político contra el Estado, que exige descuartizar y exhibir partes del cuerpo del ejecutado como norma de educación en la obediencia. (Munk 1994) La Constitución de 1886 dictó las reglas del nuevo orden jurídico que Rafael Núñez llamó la “reforma fundamental”. Se estableció la pena de muerte, se oficializó a la Iglesia Católica, se abrió la puerta legal para celebrar concordatos, se le confirió al clero la organización y dirección de la Educación pública”. (Rodriguez 1993) Había terminado definitivamente la era radical, que agonizaba desde hacía ya varios años. Para Núñez quedó el camino expedito para declarar la muerte de la Constitución federal de 1863 y los Estados Unidos de Colombia cedieron el paso a una nueva República, centralista y ejecutivista, era de la Regeneración.

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En 1885 Núñez ya había anunciado ante el Consejo convocado para redactar la nueva Cons-

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titución que: “Llamándose en auxilio de la cultura social los sentimientos religiosos, el sistema de educación deberá tener por principios primero la divina enseñanza cristiana, por ser ella el “alma mater” de la civilización del mundo. El Historiador y Educador magnífico, Javier Ocampo López (Ocampo 1999:601,667)) dice que Francisco de Paula Santander y los civilistas estimularon la educación pública oficial, como un camino para la formación de las nuevas generaciones colombianas y como un estímulo ideológico fundamental para la consolidación nacional. La Educación pública para los civilistas ofrece las bases o pilares para la integración de la nación, en cuya dinámica “El Estado precede a la nación para su consolidación”. El reto pues era formar los valores de las nuevas generaciones en la consolidación de la identidad nacional. La meta era lograr una Educación universal, libre y obligatoria. Lo que sucedía en la Regeneración de Núñez era una especie de finalización de la denominada, la generación fundadora o de los caudillos. Hablar de esta generación es incluir a José Ignacio de Márquez, llamado el “Cicerón de la Gran Colombia”, destacar a los personajes de la transición del siglo XVIII y XIX: Francisco de Paula Santander, José María Córdova, José María Obando, José Hilario López, Pedro Alcantara Herràn, José María Melo, Joaquín Posada Gutiérrez, Luís Vargas Tejada, Juan García del Río, Lino de Pombo, José Manuel Groot, Manuel José Mosquera y otros. Rafael Núñez entonces es la expresión del actor histórico que como lo anuncia Max Weber, aparece en las circunstancias históricas en acoplamiento estratégico con las aspiraciones nacionales. Es racionalista y Spenceriano, cree en el progreso desde el positivismo, el mismo que fundara Augusto Comte. Orden y Libertad es el mensaje de la regeneración, así como en el Brasil es el de progreso y orden para las banderas del Republicanismo Constitucionalista. Nos apoyamos

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La Constitución de 1886 dictó las reglas del nuevo orden jurídico que Rafael Núñez llamó la ““reforma reforma fundamental”. Se estableció la pena de muerte, se oficializó a la Iglesia Católica.

en Durkheim para adoptar una interpretación de su tríada: exterioridad, coerción, generalidad e independencia. Estos tres caracteres del hecho social nos ayudan a entender los cambios en las dualidades de los fundadores de la nación y de las universidades Libres y Laicas. Para Durkheim el hecho social vendría dotado de exterioridad con relación al individuo singular que se incorpora a la sociedad en y por el proceso de socialización y con relación a toda una generación de hombres vivos en un momento dado del tiempo. 13. Fundación de las Universidades Modernas en Colombia. Es en esta idea que se comprende la fundación de la Universidad Externado de Colombia. Es la búsqueda desde el positivismo de Augusto Comte por parte de Intelectuales Colombianos: Nicolás Pinzòn, Luís A. Robles, Simón Araùjo, José Herrera Olarte, Manuel Antonio Rueda Jara, en el mismo año de la Regeneración de Núñez de una exterioridad en el abismo entre la brevedad de la vida y las limitaciones de las facultades intelectuales del hombre y la de las obras de arte, de las teorías científicas, de los códigos legales y éticos, de los instrumentos e invenciones, máquinas e innovaciones. Estas acumulaciones de saber, en los enciclopedistas franceses como Diderot y D‘Alambert, la sumatoria por siglos de los postulados políticos y las fórmulas arquitectónicas del Estado – Nación Civil de John Locke y el Barón de Montesquieu, se expresarán en estos líderes civiles y liberales con convicción radical, en la división del trabajo institucional. Una Universidad como externado laico y libre, independiente y general, científica y crítica, como en la huella

humanística y moderna de la Universidad de Berlín, la de Guillermo Humboldt. Desde 1868, se crea la Universidad Nacional, fundación del Radicalismo, mediante decreto – Ley del 13 de enero de 1868 dictado por el presidente General Santos Acosta, en ejercicio de las facultades que le confirió la ley 16 de 1867, Institución que tomará nuevos rumbos durante la regeneración, muy de acuerdo con la “Orientación teocràtica y autoritaria de la Constitución del 86” al decir, de Gustavo Humberto Rodríguez en su obra sobre Benjamín Herrera. En 1890 los Intelectuales Eugenio J. Gómez, Lorenzo Lleras, Antonio J. Iregui, Aníbal Brito y Francisco Montoya, en unión de Rueda Jara, se creó la Universidad Republicana, el colegio Académico y el Liceo Mercantil. Gustavo Humberto Rodríguez escribe: “Fue así como bajo las nuevas circunstancias, es decir, que el derrotado liberalismo comprendió que la reconquista del poder solo era posible por los caminos de una gran cruzada cultural y por medio del adoctrinamiento ideológico, y que esa escuela universal sólo podía darse en claustros diferentes a los establecimientos oficiales”. Bajo los postulados de la cátedra libre – que practicaron los claustros docentes bajo el radicalismo – se creó y fundo por José Herrera Olarte, con la ayuda de Luis A. Robles la “Universidad Republicana” en Bogotá a fines del siglo XIX, con la facultad de derecho, de la cual fueron rectores José Herrera Olarte, hijo de Vicente Herrera, An

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tonio José Iregui, Clímaco Calderón y Eugenio J. Gómez”. (Puyo 1992: 175) Esta Universidad subsistió hasta 1917, a pesar de las dificultades económicas y especialmente las políticas. El 29 de octubre de 1903, Rafael Uribe Uribe le escribe a su amigo Raimundo Ramírez lo siguiente: “....De instrucción pública sale y ha de servir, y si los Republicanos me prestan su apoyo pienso seriamente fundar, con el concurso de los más competentes profesores de esta capital, la Universidad Libre al estilo Alemán”.(Manrique, 1923) Esta mentalidad liberal, guerrera en su momento por convicciones más allá de una simple perversidad caudillista, profundo en su respeto por el derecho de gentLases que aplico en la guerra, influirá profundamente en la iniciación de los valores de civilidad, reconciliación y paz de los primeros 50 años del siglo XX. Sin equivocarnos diríamos que el espíritu intelectual de la tolerancia y la inmensa vocación del respeto por las ideas, tiene la mayor representación individual, en Rafael Uribe Uribe( Galindo 1998) Esta estirpe intelectual propiciara la idea, unida al baluarte ideológico de Benjamín Herrera, quien decididamente contribuyó a la reaparición de la Universidad Externado de Colombia en 1917. 14. Las disputas ideológicas y los objetivos académicos de los sobrevivientes políticos de la Guerra de los Mil Días. El café define la economía y la inserción internacional

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El último episodio de guerra civil, de confrontación ideológica y de concepción del modelo de Estado se da a finales del siglo XIX, con la guerra

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de los mil días. Las mentalidades y actores que nos convocan en este análisis de ideas, valores y conocimientos fundacionales de la Universidad Laica y Libre, fueron protagonistas. Rafael Uribe Uribe y Benjamín Herrera, se destacaron como generales en el bando liberal que empuñaba las armas para disputar por ésta vía la vieja ilusión de establecer un Estado – Nación federalista y amigo del Laissez – faire y Laissez passer del liberalismo económico clásico y fisiocrático. Como advierte el historiador Javier Ocampo López, un aspecto muy característico de las guerras civiles es su carácter cruel y sanguinario, tanto en su paso por los pueblos y campos como en los enfrentamientos de los ejércitos. “Las Universidades, colegios y escuelas se cerraban en épocas de guerra civil. Tal era el contexto de comienzos del siglo XX, devastación, economía en ruinas, devaluación del 10.000%, inflación del 25.000%, las bases artesanales derruidas, los campos sin producción. La población colombiana que ascendía a 3.000.000 de habitantes, se localizaba en las zonas andinas fundamentalmente y en la ocupación mayoritaria rural (90% de la población) se producía para la subsistencia y el intercambio local cercano de los pequeños mercados. En esta etapa, el cultivo del café crecía como una posibilidad de conexión de la nación colombiana con el mercado internacional. El café será el “mal necesario de la economía”, como lo definirá Luís Eduardo Nieto Arteta, en sus estudios sobre el café y la Sociedad Colombiana. Este producto fundará la industria del trillado del café y simbolizará la apertura de la economía monetaria, la conexión de los mercados por el impulso a las obras de infraestructura de vías y ferrocarriles para lograr su comercio, producirá las divisas requeridas para comprar tecnología, maquinaria y materias primas para la iniciación de la industria-

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lización liviana y manufacturera de Colombia en el siglo XX. Al decir de Álvaro Tirado Mejìa, historiador clásico de los procesos económicos del cultivo del café, este milagro del grano expandirá los primeros procesos de acumulación capitalista y comercial en la República de Colombia. Concluida la derrota de guerrillas y alzados en armas, Rafael Reyes inicia la reconstrucción nacional de la economía, las finanzas públicas, la reorganización institucional y la aplicación constitucional de las normas postuladas en 1886, por Rafael Núñez y los aliados conservadores y republicanos liberales. La aparición de la banca, las líneas de crédito blandas para el despegue industrial, las medidas arancelarias, el impulso a las obras públicas, harán del gobierno de Reyes una especie de adelantado Keynesiano del desarrollo con intervención del Estado en la Economía. No es la visión gramatical del caudillismo militar – ideológico para conducir el Estado, es la versión empresarial y de despliegue del positivismo racional y pragmático para despertar las fuerzas productivas. La primera carretera vehicular entre Bogotá y Puerto Salgar, las líneas férreas para conectar puertos y centros de producción y comercialización cafetera. El espíritu empresarial de unidades textiles, de las gaseosas y la cerveza, de las cerillas y el tabaco, de la vidrierìa y del cemento, de la ferrerìa y la fundición, se agregan a los proyectos de fines del siglo XIX de producción de azúcar en la epopeya del ingenio Manuelita con el fundador Eder, las estancias paneleras de pequeños finqueros y grandes hacendados. En este hervir productivo inicial y de largo aliento, se presenta el hecho político – geoestratégico del Canal de Panamá. La independencia explicada por el abandono y desprecio a los panameños por las èlites criollas, no sustrae la intervención imperialista de los Estados Unidos, haciendo valer sus intereses económicos, comerciales y regionales, con la imposición de la fuerza de la más grande marina de guerra que ya surgía en el mundo, al

desplazar la gloriosa armada española, cuyo reducto se hundió en las costas Filipinas por cuenta del norteamericano expansionista. Este contexto y ambiente de agresión internacional de algún modo unió los valores de la patria y de la identidad en todas las mentalidades nacionales. Rafael Reyes acude a la dignidad del rompimiento de relaciones diplomáticas con los Estados Unidos, al tiempo que en Panamá le empezaran a enseñar a los niños en las escuelas, que la guerra de Independencia contra Colombia fue la guerra de los mil Días. ¿Qué sucedía con las èlites en la escogencia de conocimientos, ideas y valores para el desarrollo y el desempeño de sus intereses nacionales y personales? Es necesario considerar el papel de la escuela de Minas de Medellín. Advierte James Parsons, estudioso del fenómeno de la colonización Antioqueña del Occidente, que en 1902 cuando los primeros husos y telares fueron introducidos allí, traídos de Inglaterra, Medellín era uno de los poblados menos accesibles de América Latina, situado en terrenos montañosos. Los Ingenieros de la Escuela de Minas jugaron un papel estratégico en la gerencia de las empresas públicas y privadas que hicieron de Antioquia un lugar de desarrollo empresarial, productivo y de visión de nacionalidad y patria. El estilo de Educación de esta èlite industrial ha tenido una profunda influencia en las esferas política y económica del país. Los egresados profesionales de esta modalidad universitaria “Bonapartista”, heredera de la escuela politécnica francesa, se dedicaron la gran mayoría a la manufactura, la construcción, el transporte y la administración. Al decir de Abel Naranjo Villegas, exrector de la Universidad Nacional de la década de los 50 en el siglo XX, sólo en 1930 los abogados egresados de la Universidad Nacional, el Externado de Colombia y la Universidad Libre (antes Universidad Republicana), comenzaron a desplazar a los ingenieros de la escuela de Minas de Medellín, de los puestos de comando empresarial y público. Aquí es bueno recordar que Pedro Nel Ospina, Tulio Ospina, Juan de la Cruz Posada y Alejandro López como críticos arquitectos de la escuela de Minas y de su orientación, estudiaron en la Universidad de California en

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1879 y 1893. De acuerdo al profesor y sociólogo Alberto Mayor Mora, el lema del rector Tulio Ospina para la escuela fue el de: trabajo y rectitud y la definió como centro de entrenamiento técnico y de orientación moral, con una actitud mística hacia el trabajo, la disciplina y la responsabilidad social. Allí se estudiaba en Inglés el libro de Federico Taylor sobre”Los principios de la Administración Científica” y en francés el libro de Henry Fayol sobre “Los principios generales de la Administración”. La Universidad de Berkeley – California seria después un exitoso y prestante centro de estudios universitarios y selló de alguna manera una orientación estricta en estos estudiantes. (Mayor 1996: 8, 9,10) 15. Los nuevos ejes del referenciamiento comercial, las preocupaciones por la medicina tropical, las guerras mundiales y la transferencia de modelos administrativos de control y manejo financiero. Se lucha en la Patria por los principios ideológicos y los valores de la individualidad que emerge también en grupos de dirigencia, y también luchan las potencias. La primera guerra mundial estalla en Europa y los contrincantes se elevan a la barbarie y a la desolación. Los aparatos productivos de las potencias alimentando la guerra y el desarrollo del país sin abastecimientos de maquinaria y materias primas para la industria. Se exporta el café y se ahorran divisas, pero nacen los retos de la integración y las alianzas industriales, la búsqueda de fuentes internas da materias primas y la sustitución de bienes finales durables importados por los de producción interna. En 1914 hicimos un tratado de restablecimiento de relaciones con los EE.UU. y desde allí se impregnaron las negociaciones comerciales, tecnológicas y de relacionamiento financiero, del país con los poderosos norteños.

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La reacción de las èlites criollas es a la adaptación con los modelos del nuevo eje de preeminencia en las compras y en las ventas. La otrora relación con Inglaterra, Alemania y los países bajos, se reorienta hacia el coloso norteño, de donde tomaremos los conocimientos, las ideas y los valores de una nación democrática con nuevas instituciones. La Misión Kemmerer, orientará la creación del Banco de la República, la Contraloría

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General de la Nación, el Instrumento Contable por partida doble, los mecanismos de capitalización industrial de la sociedad anónima y los conceptos de la tributación progresiva de la renta. Café y petróleo, banano y oro, con las consiguientes inversiones de capital extranjero en banano y petróleo. La petroleum Oil Company de Rockefeller y la United Fruit Company, (Sevilla fruit Company) a través de la Fundación Rockefeller, apoyaban el estudio de la parasitologìa y la bacteriología para atacar el paludismo y otras enfermedades tropicales endémicas. Esta fundación en 1903, había participado en la Comisión General de Educación como corporación filantrópica para orientar la “Formación técnica agrícola” de los pobres, blancos y negros, del sur de los EE.UU. Sus misiones también se localizaron en Brasil y Centroamérica. La teoría microbiana a partir de los postulados de Pasteur, la orientarán Juan de Dios Carrasquilla, Federico Lleras Acosta, Roberto Franco, en la Cátedra de Medicina Tropical de la Universidad Nacional, es el tránsito de la higiene hacia la Medicina Tropical, el concepto de higiene pública de nuevo tipo. (Quevedo, Borda, Eslava 2004). 16. Un proyecto Liberal y cientifico: la fundación de la Universidad Libre. El 30 de octubre de 1913, queda constituida jurídicamente la Universidad Libre, como entidad que reemplazará a la independiente, laica y civilista Universidad Republicana. Siendo gerente César Julio Rodríguez y preguntado por un periodista sobre la Misión Institucional dijo: “Se atribuyó una misión capital, como relacionada con la Educación Nacional, tomando la palabra en el sentido integral. Es el problema, nuestro problema, el centro de los demás. Ya se trate de iniciativa pública o privada, en este sentido todas convergen al mismo punto: plantear la educación como problema nacional social, no político”. La universidad Libre tuvo su origen en la Universidad Republicana.

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En 1914 hicimos un tratado de restablecimiento de relaciones con los EE .UU EE.UU .UU.. y desde allí se impregnaron las negociaciones comerciales, tecnológicas y de relacionamiento financiero, del país con los poderosos norteños.

En febrero de 1923 el Consejo Directivo, bajo la presidencia de Benjamín Herrera, designó el profesorado de la escuela de Derecho y Ciencias Políticas e inició las labores académicas. Además se abrieron las facultades de Ingeniería, la Escuela de Comercio, la Escuela de Bellas Artes y oficios y la Escuela preparatoria o bachillerato, la facultad de Literatura y Filosofía, con un total de 600 alumnos. Las improntas de Rafael Uribe Uribe, la especialìsima de Benjamín Herrera y la juvenil de Jorge Eliécer Gaitàn, desplegaron las velas de una intelectualidad que fundaría en 1930, la República Liberal. El Doctor Enrique Olaya Herrera fue estudiante de la Universidad Republicana. Reflexión final En la evolución de la institucionalidad Universitaria en Colombia, la historia de las mentalidades, sobre todo la referida a las ideas, y conocimientos de los profesores, reivindica la importancia de los sistemas de valores y su autonomía relativa frente a las otras grandes estructuras de la sociedad, o sea la economía y el poder en la construcción del Estado -Nación con las cuales constituye la realidad social. La historia cultural y política unida a la antropológica no solo defiende la importancia de los sistemas de valores, sino que permite descubrir las ideas y los conocimientos que impulsan a la relación economía – política – cultura-sociedad. Los actores sociales e históricos concretos, como lo son los profesores, los maestros, recalcan el enfoque global del pensamiento que anima a los individuos, pero que forjan a los grupos impulsadores de los cambios y las transformaciones. Al decir de Pedro Lain (1997:188) en un sesudo estudio sobre la generación del 98, presenta el trasfondo del pensamiento de Don

Miguel de Unamuno, recién salido del evolucionismo Spenceriano y lo revela así: “Un Spenceriano diría que así como las sociedades militares, basadas en la concurrencia y la ley, produjeron su tipo de belleza humana, lo habrán de producir las sociedades industriales, basadas en la Cooperación y la Justicia”. Este principio esta desarrollado por el post-Kantiano John Rawls cuando nos habla de la “cooperación cívica con ventaja mutua”, en sus escritos sobre el liberalismo político y en la historia de las ideas filosóficas, influyentes textos en este milenio que se nos aparece lleno de retos y de sinsabores y es el postulado universitario de un pensamiento liberal, laico y libre que fundado en las ideas profundas de la Masonería, todavía obliga a construir y desarrollar ciencia y pensamiento útil, en toda la esfera educativa, expectativa avalada por la UNESCO, en la perspectiva de la “Utopía necesaria” del informe de Jacques Delors y en el sueño de la universalización de una sociedad cognoscitiva. En la fundación de las Universidades laicas y libres, se expresaron las confrontaciones ideológicas y de pensamiento entre los positivistas y pragmáticos radicales y las mentalidades tradicionales católicas apegadas a los postulados de una vía de salvación única bajo el sometimiento a la santa sede y al poder de la Iglesia católica. En la crisis Nacional y en medio de las luchas partidistas, dos modelos de Universidad se enfrentan en la culminación del siglo XIX. La Universidad de la mentalidad tradicional fincada en la Regeneración, educación ligada a la catolicidad y la Universidad laica, originada en el planteamiento del liberalismo radical, que defiende la separación de la Iglesia y el Estado, la educación libre y laica.

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