Revista Científica da ESA: COP 30 e Justiça Climática - Ed. 50

COP30 E JUSTIÇA CLIMÁTICA

LIÇÕES DO PASSADO, DESAFIOS DO PRESENTE E COMPROMISSOS PARA O FUTURO

Coordenação: Debora Sotto

OAB SP (Gestão 2025/2027)

Diretoria OAB SP

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Diretor Tesoureiro:

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OAB SP (Gestão 2025/2027)

Diretoria ESA OAB SP

Diretora da ESA OAB SP:

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Vice-Diretora da ESA OAB SP:

Sarah Hakim

Gestão 2025/2027

ESA OAB SP

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Presidente: Sarah Hakim

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Felipe Chiarello

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Sérgio Tibiraçá

NÚCLEOS TEMÁTICOS

Administrativo, Urbanístico e Infraestrutura: Lilian Regina Gabriel Moreira Pires

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Constitucional, Teoria Geral do Direito, Sociologia Jurídica e Filosofia do Direito: Fabio Paulo Reis de Santana

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Coordenação geral: Adriano de Assis Ferreira

Cursos de extensão e de pesquisa: Erik Chiconelli Gomes

Cursos regulados: Renata Cristina do Nascimento Prada

Coordenação acadêmica: Andrea Borelli

Núcleos regionais: Arleide Santana Felipe

Maria Cristina Silva

Tecnologia da informação: Leandro Urquiza da Silva Moraes

Audiovisual: Ruy Dutra da Silva Junior

Financeiro: Renato Gomes Carlini

Secretaria Geral: Ana Marcia de Matos Arraes

Sumário

Apresentação

Erik Chiconelli Gomes

13 CENÁRIO INTERNACIONAL

1. “NOS SALVEM DOS CANUDINHOS

E ESQUEÇAM DA ORDEM

ECONÔMICA”: UMA GENEALOGIA

DA POLÍTICA CLIMÁTICA

Andrea Borelli

33 CENÁRIO INTERNACIONAL

3. GOVERNANÇA, DIREITOS

POLÍTICOS E JUSTIÇA CLIMÁTICA: O DEVER PROFILÁTICO DAS

ORGANIZAÇÕES INTERNACIONAIS

NA ERA DA COP 30

Ana Carla Vastag Ribeiro de Oliveira

Everson Tobaruela

81 COP 30 DESAFIOS E PERSPECTIVAS

6. O “PROGRAMA ESTRUTURA

PARÁ” COMO INSTRUMENTO DE

FINANCIAMENTO DE OBRAS PARA A COP 30 EM BELÉM: DESAFIOS DE INFRAESTRUTURA E EMERGÊNCIA

CLIMÁTICA

Bruno Soeiro Vieira

Jefferson Chrystyan de Oliveira Costa

Kelda Sofia da Costa Santos Caires Rocha

24 CENÁRIO INTERNACIONAL

2. ORQUESTRANDO A JUSTIÇA

CLIMÁTICA: A MAQUETE DE UMA NOVA ERA GEOPOLÍTICA

Ana Beatriz de Castro Lucena Muniz

45 CENÁRIO INTERNACIONAL

4. GESTÃO DE RESÍDUOS NO REGIME JURÍDICO INTERNACIONAL SOBRE

MUDANÇAS CLIMÁTICAS

André Ferreira de Castilho

61 COP 30 DESAFIOS E PERSPECTIVAS

5. A COP-30 EM PERSPECTIVA

HISTÓRICA: DA GOVERNANÇA

CLIMÁTICA GLOBAL À JUSTIÇA

CLIMÁTICA CENTRADA NA AMAZÔNIA

Erik Chiconelli Gomes

100 COP 30 DESAFIOS E PERSPECTIVAS

7. ENTRE A COLONIALIDADE AMBIENTAL E OS SABERES

DA FLORESTA: DESAFIOS DA AMAZÔNIA RUMO À COP-30

Adelson Silva Soares

111 COP 30 DESAFIOS E PERSPECTIVAS

8. A COP30 E SEUS ANTECEDENTES CLIMÁTICOS: DESAFIOS, EXPECTATIVAS E LIÇÕES HISTÓRICAS PARA A CONFERÊNCIA EM BELÉM

Julia Nardi de Araujo

Yuri Leite Silva Sing Toledo

135 POLÍTICA CLIMÁTICA NO BRASIL

10. A IMPORTÂNCIA DA GOVERNANÇA POLICÊNTRICA NO COMBATE ÀS MUDANÇAS

CLIMÁTICAS: UMA ANÁLISE

DAS POLÍTICAS SUBNACIONAIS

BRASILEIRAS DE 2022 A 2025

Luísa Avellar Campos

160 POLÍTICA CLIMÁTICA NO BRASIL

12. UMA HISTÓRIA DA LITIGÂNCIA

CLIMÁTICA BRASILEIRA: DA

PROTEÇÃO AMBIENTAL AO

APERFEIÇOAMENTO POLÍTICOINSTITUCIONAL DA TESE CLIMÁTICA

Gabriel Antonio Silveira Mantelli

Sara Pereira Leal

Sofia Diniz Hosni

Andrew Johnson Pereira de Oliveira

185 INTELIGÊNCIA ARTIFICIAL E QUESTÕES CLIMÁTICAS

14. O IMPACTO AMBIENTAL DA INTELIGÊNCIA ARTIFICIAL

Adriano de Assis Ferreira

123 POLÍTICA CLIMÁTICA NO BRASIL

9. CRÉDITOS DE BIODIVERSIDADE COMO INSTRUMENTO

ECONÔMICO DE PRESERVAÇÃO, OS DESAFIOS ATRELADOS À SUA IMPLEMENTAÇÃO E AS EXPECTATIVAS PARA A COP-30

Rafaela Martins Marsola

150 POLÍTICA CLIMÁTICA NO BRASIL

11. INSTRUMENTOS ECONÔMICOS DE POLÍTICA CLIMÁTICA NO

BRASIL: MERCADO DE CARBONO E TRIBUTAÇÃO AMBIENTAL

Rodrigo Henrique Branquinho Barboza Tozzi

174 POLÍTICA CLIMÁTICA NO BRASIL

13. DEMOCRACIA PARTICIPATIVA E GOVERNANÇA CLIMÁTICA NO

BRASIL: FUNDAMENTOS, DESAFIOS E EXPERIÊNCIAS LOCAIS

Carolina Ribeiro Endres

204 INTELIGÊNCIA ARTIFICIAL E QUESTÕES CLIMÁTICAS

15. A PRESERVAÇÃO DO TRABALHO DAS COMUNIDADES TRADICIONAIS DIANTE DA INTELIGÊNCIA

ARTIFICIAL E DA TRANSIÇÃO CLIMÁTICA: DESAFIOS PARA UMA JUSTIÇA SOCIOAMBIENTAL INCLUSIVA

Laura Elizandra Machado Carneiro Marcilene dos Santos Andrade

218 INTELIGÊNCIA ARTIFICIAL E QUESTÕES CLIMÁTICAS

16. INTELIGÊNCIA ARTIFICIAL E O DEVER

CONSTITUCIONAL DE PROTEGER O

AMBIENTE: A RESPONSABILIDADE POR INÉRCIA TECNOLÓGICA DO ESTADO

BRASILEIRO

Vanessa Carolina Fernandes Ferrari

230 CIDADES E MUDANÇAS CLIMÁTICAS

17. IMPOSSIBILIDADE DA MATERIALIZAÇÃO DO DIREITO À CIDADE DIANTE DE

DESASTRES AMBIENTAIS

Camila Siqueira Prado

Vitória Silveira da Silva

Shirley Silva Santos

242 CIDADES E MUDANÇAS CLIMÁTICAS

18. ENTRE O DIREITO À CIDADE E A CRISE

CLIMÁTICA: OS LIMITES DA GESTÃO

MUNICIPAL NO CASO DA ENSEADA DA BALEIA

Raphael Alexandre Correia de Oliveira

254 CIDADES E MUDANÇAS CLIMÁTICAS

19. GOVERNANÇA MULTINÍVEL PARA

ADAPTAÇÃO CLIMÁTICA: A INTERAÇÃO ENTRE MUNICÍPIOS BRASILEIROS E O GOVERNO FEDERAL NA ELABORAÇÃO DE PLANOS DE ADAPTAÇÃO ÀS MUDANÇAS CLIMÁTICAS

Antonio Marques da Costa Ouro

270 CIDADES E MUDANÇAS CLIMÁTICAS

20. ALÉM DO CONCRETO: INFRAESTRUTURA VERDE-AZUL, IA

E CONTRATAÇÕES PÚBLICAS

PARA CIDADES RESILIENTES AO CLIMA

Debora Sotto

Lilian Regina Gabriel Moreira Pires

Marília Gabriel Moreira Pires

Edição 50

ESCOLA SUPERIOR DE ADVOCACIA

São Paulo, OAB SP - 2025

EQUIPE EDITORIAL

Adriano de Assis Ferreira

Andrea Borelli

Erik Chiconelli Gomes

Ruy Dutra

PROJETO GRÁFICO

Sarah Aimê

ARTES E DIAGRAMAÇÃO

Sarah Aimê ORGANIZAÇÃO

Debora Sotto

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São Paulo/ SP

Tel. .55 11.3346.6800

Publicação Trimestral

ISSN - 2175-4462

QUALIS - Área de Direito - B3

Direitos - Periódicos

Ordem dos Advogados do Brasil Ano 2025

Apresentação

Erik Chiconelli Gomes1

A edição comemorativa de número 50 da Revista Científica Virtual da Escola Superior de Advocacia da OAB SP marca um momento histórico ao dedicar-se inteiramente à temática da justiça climática às vésperas da 30ª Conferência das Partes sobre Mudanças Climáticas. Este dossiê especial reúne vinte artigos que oferecem uma análise crítica e multidimensional sobre os desafios contemporâneos da governança climática, conectando direito, meio ambiente, democracia e tecnologia em uma perspectiva que transcende a abordagem meramente técnica para abraçar as dimensões éticas, sociais, políticas, jurisprudenciais e participativas da crise climática global.

1. Cenário Internacional

A coletânea inaugura-se com o bloco dedicado ao cenário internacional, reunindo quatro artigos que examinam diferentes dimensões da governança climática global.

Andrea Borelli apresenta uma provocativa genealogia da política climática sob o título “Nos salvem dos canudinhos e esqueçam da ordem econômica”, utilizando o referencial foucaultiano para desvelar como a governança climática opera como tecnologia de poder que desloca a responsabilidade das estruturas econômicas para a conduta individual, obscurecendo a necessidade de transformações sistêmicas.

Na sequência, Ana Beatriz de Castro Lucena Muniz orquestra uma reflexão sobre a justiça climática como maquete de uma nova era geopolítica, evidenciando a assimetria entre países desenvolvidos e em desenvolvimento no contexto da crise climática, com particular atenção aos desafios urbanos.

Ana Carla Vastag Ribeiro de Oliveira e Everson Tobaruela propõem deveres profiláticos às organizações internacionais na era da COP-30, defendendo que a ausência de participação política equitativa configura injustiça climática estrutural.

Fechando o bloco, André Ferreira de Castilho traz uma contribuição essencial ao abordar a gestão de resíduos no regime jurídico internacional sobre mudanças climáticas, desmistificando a percepção equivocada de que a adequada gestão de resíduos sólidos não seria medida tão eficaz como resposta às mudanças climáticas.

O autor demonstra que, quando abordada sob a perspectiva de ciclo de vida e de economia circular, a gestão integrada de resíduos sólidos possui alto potencial de redução das emissões em todo o ciclo produtivo, devendo ocupar lugar central nas discussões da UNFCCC e do Acordo de Paris, especialmente na COP-30 em Belém.

1 Pós-Doutor pela Faculdade de Direito da Universidade de São Paulo (FDUSP). Doutor e Mestre em História Econômica pela Universidade de São Paulo (USP). Especialista em Economia do Trabalho pela Universidade Estadual de Campinas (Unicamp) e em Direito do Trabalho pela USP. Bacharel e Licenciado em História (USP). Licenciado em Geografia (UnB). Bacharel em Ciências Sociais (USP) e em Direito (USP). Atualmente, é Coordenador Acadêmico e do Centro de Pesquisa e Estudos na Escola Superior de Advocacia (ESA/OABSP).

2. COP30: Desafios e Perspectivas

O segundo bloco temático concentra-se nos desafios e perspectivas específicos da COP-30.

Erik Chiconelli Gomes oferece uma perspectiva histórica essencial ao analisar a trajetória da governança climática global desde a Rio-92 até a COP-30, destacando como a escolha de Belém simboliza uma transformação paradigmática rumo à justiça climática e ao protagonismo do Sul Global, com ênfase na centralidade da Amazônia e dos conhecimentos tradicionais.

Bruno Soeiro Vieira, Jefferson Chrystyan de Oliveira Costa e Kelda Sofia da Costa Santos Caires Rocha analisam criticamente o “Programa Estrutura Pará” como instrumento de financiamento de obras para a COP-30 em Belém, articulando desenvolvimento urbano com emergência climática e revelando os desafios de infraestrutura que se impõem ao estado anfitrião da conferência.

Adelson Silva Soares oferece uma análise decolonial sobre a Amazônia rumo à COP-30, situando o debate entre a colonialidade ambiental e os saberes da floresta. Seu trabalho reivindica o reconhecimento da Amazônia não como cenário passivo, mas como sujeito político e epistêmico, propondo que a escuta das epistemologias da floresta pode redefinir os próprios sentidos de sustentabilidade e justiça climática, ao mesmo tempo em que alerta para os riscos de uma visibilidade meramente discursiva da região no contexto da conferência internacional.

O bloco avança com o estudo de Julia Nardi de Araujo e Yuri Leite Silva Sing Toledo que oferecem uma recapitulação histórica essencial ao traçar a trajetória das conferências climáticas desde Estocolmo em 1972 até Dubai em 2023, destacando avanços jurídicos, institucionais e políticos no enfrentamento das mudanças climáticas. O artigo contextualiza a COP-30 em Belém como etapa estratégica dessa trajetória, simbolizando o protagonismo amazônico e a liderança brasileira na nova fase da cooperação climática global, com especial ênfase no fortalecimento do multilateralismo, na renovação das NDCs, na consolidação do financiamento climático e na valorização do conhecimento tradicional.

3. Política Climática no Brasil

O terceiro bloco temático dedica-se à política climática brasileira, reunindo cinco artigos que oferecem uma visão abrangente das transformações e desafios nacionais.

Rafaela Martins Marsola examina os créditos de biodiversidade como instrumento econômico de preservação, contextualizando-os no Marco Global da Biodiversidade de Kunming-Montreal e traçando paralelos críticos com os mercados de carbono, enquanto antecipa os desafios de implementação que serão debatidos na COP30.

Luísa Avellar Campos traz uma contribuição fundamental ao analisar a importância da governança policêntrica no combate às mudanças climáticas, examinando as políticas subnacionais brasileiras entre 2022 e 2025, demonstrando como as cidades emergem como atores protagonistas na resposta à emergência climática.

Rodrigo Henrique Branquinho Barboza Tozzi avança sobre instrumentos econômicos de política climática no Brasil, com foco no mercado de carbono e na tributação ambiental, demonstrando como mecanismos econômicos podem ser alinhados com objetivos ambientais.

Gabriel Antonio Silveira Mantelli, Sara Pereira Leal, Sofia Diniz Hosni e Andrew Johnson Pereira de Oliveira apresentam uma análise histórica fundamental sobre a litigância climática brasileira, desde suas origens vinculadas ao direito ambiental até a consolidação de um campo jurídico específico voltado à crise climática. O trabalho identifica três fases principais da litigância climática nacional: o período embrionário entre 1996 e 2018, a fase de consolidação entre 2019 e 2022, e o momento atual de reconfiguração estratégica a partir de 2023, revelando a capacidade criativa dos atores jurídicos em reinterpretar o direito diante dos desafios climáticos contemporâneos e consolidando o Brasil como referência internacional na interface entre democracia e justiça climática.

Fechando o bloco, Carolina Ribeiro Endres examina a democracia participativa e a governança climática no Brasil, analisando fundamentos teórico-históricos da participação social no campo ambiental e sua correlação com a governança climática multinível. A autora demonstra, através da experiência do Fórum de Cidadãos Participantes de São Carlos, que a ampliação da participação cidadã constitui elemento estruturante da sustentabilidade e da justiça climática, evidenciando o potencial transformador da interação entre poder público, academia e sociedade civil na efetivação de políticas climáticas democráticas em escala local.

4. Inteligência Artificial e Questões Climáticas

O quarto bloco temático explora a complexa relação entre inteligência artificial e questões climáticas.

Adriano de Assis Ferreira desmistifica a aparente imaterialidade da inteligência artificial ao revelar seus custos ambientais substanciais, demonstrando como o desenvolvimento tecnológico precisa ser repensado sob a ótica da sustentabilidade climática.

Laura Elizandra Machado Carneiro e Marcilene dos Santos Andrade discutem a preservação do trabalho das comunidades tradicionais diante da inteligência artificial e da transição climática, buscando construir uma justiça socioambiental inclusiva no contexto urbano.

Vanessa Carolina Fernandes Ferrari analisa o dever constitucional de proteger o ambiente através da inteligência artificial, propondo a responsabilização do Estado por inércia tecnológica no contexto dos compromissos climáticos que serão assumidos em Belém.

5. Cidades e Mudanças Climáticas

O quinto e último bloco temático concentra-se na relação entre cidades e mudanças climáticas.

Camila Siqueira Prado, Vitória Silveira da Silva e Shirley Silva Santos abordam a impossibilidade da materialização do direito à cidade diante de desastres ambientais, demonstrando como esses eventos comprometem frontalmente a efetivação de direitos urbanos fundamentais no contexto brasileiro.

Raphael Alexandre Correia de Oliveira examina os limites da gestão municipal no caso da Enseada da Baleia, evidenciando a lacuna entre norma e prática na proteção de comunidades vulneráveis aos eventos climáticos extremos, situando esse debate no contexto das responsabilidades internacionais do Brasil em matéria climática.

Antonio Marques da Costa Ouro explora a interação entre municípios brasileiros e o governo federal na elaboração de planos de adaptação às mudanças climáticas, demonstrando como a governança multinível se torna essencial para o cumprimento das metas que emergirão da conferência.

Debora Sotto, Lilian Regina Gabriel Moreira Pires e Marília Gabriel Moreira Pires apresentam uma reflexão sobre infraestrutura verde-azul, inteligência artificial e contratações públicas para cidades resilientes ao clima, demonstrando como a inovação tecnológica pode ser integrada à sustentabilidade nas políticas públicas urbanas brasileiras.

Neste prisma, a publicação desta edição especial pela Escola Superior de Advocacia da OAB SP representa um marco que transcende o valor acadêmico para assumir dimensão estratégica e política. A ESA OAB SP, ao dedicar sua edição comemorativa de número 50 a este tema, afirma-se como instituição comprometida com a vanguarda do pensamento jurídico brasileiro em questões de urgência planetária. Ao reunir pesquisadores, acadêmicos e profissionais do direito em torno da justiça climática, a Escola demonstra compreensão profunda de que o direito contemporâneo não pode se furtar ao enfrentamento da maior crise da humanidade, e que a advocacia precisa estar equipada teórica e conceitualmente para atuar neste novo cenário que articula desde os mercados de carbono e gestão de resíduos até a litigância constitucional, desde as epistemologias tradicionais até as tecnologias emergentes, desde os mecanismos participativos locais até a governança global multinível.

A escolha do tema ganha ainda maior relevância diante da realização da COP-30 em novembro de 2025 na cidade de Belém, no Pará. Este evento representa uma oportunidade histórica para o Brasil reafirmar seu papel de liderança nas negociações sobre mudanças climáticas e sustentabilidade global, especialmente por sediar a conferência em uma cidade amazônica, coração do maior bioma tropical do planeta.

A COP-30 em solo brasileiro coloca o país no epicentro das discussões sobre a preservação da biodiversidade, a proteção dos povos originários, a implementação de políticas de adaptação e mitigação, e o financiamento climático aos países em desenvolvimento. Para o Brasil, a COP-30 não é apenas um evento diplomático, mas sim uma convocação para demonstrar que é possível conciliar desenvolvimento econômico com preservação ambiental, justiça social e respeito aos direitos das comunidades tradicionais, mostrando ao mundo que a maior floresta tropical do planeta pode ser protegida com protagonismo de quem nela vive e dela depende.

Neste contexto, a contribuição da ESA OAB SP ao publicar este dossiê crítico e abrangente assume relevância ampliada para a área jurídica. Os advogados e advogadas brasileiros precisam estar preparados para atuar em litígios climáticos, assessorar empresas na transição energética, defender direitos de comunidades atingidas por eventos climáticos extremos, participar da elaboração de marcos regulatórios sobre mercado de carbono, economia circular, inteligência artificial aplicada ao meio ambiente, e tantas outras questões que emergem da intersecção entre direito e emergência climática.

A ESA OAB SP, ao antecipar esses debates e oferecer subsídios teóricos robustos à advocacia paulista e brasileira, cumpre seu papel institucional de formar e atualizar profissionais para os desafios do presente e do futuro, consolidando a advocacia como ator fundamental na construção de respostas jurídicas inovadoras para a crise climática. Esta edição especial não é apenas uma publicação acadêmica, mas um instrumento de transformação da prática jurídica, preparando a advocacia para ser protagonista na construção de um Brasil mais justo, sustentável e resiliente, em sintonia com os compromissos que serão assumidos e aprofundados durante a COP-30 em Belém, consolidando o país como referência mundial em justiça climática, participação democrática e valorização dos saberes tradicionais na governança ambiental planetária.

“NOS

CENÁRIO INTERNACIONAL

SALVEM DOS CANUDINHOS E ESQUEÇAM DA ORDEM ECONÔMICA”: UMA GENEALOGIA DA POLÍTICA CLIMÁTICA

Andrea Borelli

Graduada em História pela Pontifícia Universidade Católica de São Paulo (1993), mestre em História pela Pontifícia Universidade Católica de São Paulo (1997) e doutora em Ciências Sociais pela Pontifícia Universidade Católica de São Paulo (2003), graduada em Geografia pela Universidade Cruzeiro do Sul (2020).É coordenadora acadêmica da Escola Superior de Advocacia da OAB-SP, onde atua na gestão de pesquisa e produção acadêmica da instituição.

https://orcid.org/0000-0003-3621-4070

Resumo

Este artigo apresenta uma análise genealógica da política climática global, utilizando o referencial teórico de Michel Foucault para interpretar seu desenvolvimento. Partindo da Rio-92, o texto examina a construção do “desenvolvimento sustentável” como um regime de verdade que privilegia a racionalidade liberal. A análise aborda o Protocolo de Kyoto, ressaltando o modelo de responsabilidade vinculante e sua “porosidade”, a qual permitiu manobras dos países desenvolvidos e culminou no fracasso parcial do acordo com a não ratificação pelos EUA. A análise prossegue com o Acordo de Paris, interpretado

como uma mudança estratégica na governamentalidade. Essa nova abordagem desloca a responsabilidade das estruturas estatais e corporativas para a conduta individual, concentrando-se em questões de consumo pessoal, como o uso de canudos, e, com isso, obscurece a necessidade de transformações na ordem econômica global. Por fim, o artigo aborda como conceitos recentes, como “justiça climática” e o fundo de “Perdas e Danos”, são cooptados por essa lógica, que transforma demandas por reparação em mecanismos de mercado. Conclui-se que a governança climática funciona como uma tecnologia de poder que gerencia o descontentamento

e preserva o status quo, enquanto projeta uma imagem de progresso.

Palavras-chave: Política Climática, Governamentalidade, Justiça Climática

Abstract

This article presents a genealogical analysis of global climate policy, using the theoretical framework of Michel Foucault to interpret its development. Starting with Rio-92, the text examines the construction of “sustainable development” as a regime of truth that privileges liberal rationality. The analysis addresses the Kyoto Protocol, highlighting the model of binding responsibility and its “porosity,” which allowed for maneuvering by developed countries and culminated in a partial failure with the non-ratification by the U.S. This is followed by the Paris Agreement, interpreted as a strategic shift in governmentality. This new approach displaces responsibility from state and corporate structures to individual conduct, focusing on issues of personal consumption, such as the use of straws, and obscuring the need for transformations in the global economic order. Finally, the article addresses how recent concepts, such as “climate justice” and the “Loss and Damage” fund, are co-opted by this logic, transforming demands for reparations into market mechanisms. It concludes that climate governance functions as a technology of power that manages discontent and preserves the status quo while projecting an image of progress.

Keywords: Climate Policy, Governmentality, Climate Justice

Recebido em: Setembro de 2025

Aprovado em: Novembro de 2025

O ano de 1992 marcou a memória nacional.

Foi o ano em que Pedro Collor, irmão do primeiro civil eleito diretamente pelo voto popular após o golpe militar de 1964, acusou o governo de corrupção.

Foi o ano do movimento dos caras-pintadas, que protestavam contra o governo de Fernando Collor de Mello.

Foi o ano do processo de impeachment de Collor.

Foi em meio a esse turbilhão interno que o Brasil sediou, o Brasil sediou a Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento (UNCED), desdobramento das preocupações inauguradas pela Conferência de Estocolmo (ONU, 1972), cujo objetivo era coordenar ações internacionais de proteção ambiental.

Era a Eco-92, ou Rio-92.

Essa reunião foi marcante por contar com a presença de chefes de Estado e por evidenciar que questões fundamentais sobre o meio ambiente mereciam efetiva atenção das políticas governamentais.

Além disso, no plano normativo, foram aprovadas a Declaração do Rio de Janeiro e a Agenda 21, e abriu-se caminho para a Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre Mudança do Clima, que inauguraria as futuras Conferências das Partes, as COPs.

A Rio-92: desenvolvimento sustentável e responsabilidade ambiental

Os anos anteriores à reunião do Rio de Janeiro foram marcados por acidentes ecológicos transmitidos pela TV para o mundo, que tornaram a ameaça ao meio ambiente visível e real para as pessoas comuns.

Em 1984, mais de 40 toneladas de gás isocianato de metila (MIC), altamente tóxico, vazaram de uma fábrica da Union Carbide Corporation (UCC), em Bhopal, na Índia.

Imagens de pessoas doentes, mortas e permanentemente incapacitadas pelo agrotóxico circularam pela imprensa, televisão e outros meios de comunicação. O acidente expôs a precariedade das instalações e a falta de fiscalização de indústrias altamente poluentes em países em desenvolvimento.

Dois anos depois, uma explosão na usina nuclear de Chernobyl, na Ucrânia, espalhou uma nuvem radioativa por toda a Europa, mostrando que o risco atômico não respeitava fronteiras nacionais.

Esses acontecimentos trouxeram ao grande público estudos como os sobre o impacto dos produtos químicos industriais (os CFCs) na camada de ozônio, proteção natural da Terra contra a radiação ultravioleta.

O sucesso na criação do Protocolo de Montreal (1987), que determinou a eliminação gradativa desses compostos, indicou que a ação global coordenada podia resolver um problema planetário.

Em 1988, a ONU criou o Painel Intergovernamental sobre Mudanças Climáticas (IPCC), e esse grupo afirmou que as emissões de gases de efeito estufa provenientes da atividade humana estavam alterando o clima do planeta1

A Eco-92 foi planejada nesse contexto de urgência, em que se tornava necessário criar conceitos comuns capazes de estabelecer uma linguagem única para que todos pudessem negociar.

1 O Segundo Relatório de Avaliação - SAR/1995 produzido pelo IPCC consolidou o conceito da influência dos seres humano sobre o clima. O relatório afirmava: “o conjunto das evidências sugere uma influência humana discernível sobre o clima global. Segundo Relatório de Avaliação (SAR, 1995, Grupo de Trabalho I, Sumary Polycymakers.

Entre os conceitos consagrados pela Eco-92 está a ideia de desenvolvimento sustentável. O termo foi definido em 1987 pelo Relatório Brundtland, documento cujos debates sobre o futuro do planeta inspiraram a criação da Agenda 21.

Neste documento, o termo é definido como:

O desenvolvimento que satisfaz as necessidades do presente sem comprometer a capacidade das gerações futuras de satisfazerem as suas próprias necessidades.

Esse conceito traz uma ideia de universalidade das noções de desenvolvimento e de relação com a natureza, que tende a privilegiar percepções hegemônicas dos países desenvolvidos. Segundo Krenak¹, existem múltiplas formas de perceber a relação com a natureza e compreender o que significa desenvolvimento:

O Rio Doce, que nós, os Krenak, chamamos de Watu, nosso avô, é uma pessoa, não um recurso, como dizem os economistas. Ele não é algo que alguém possa se apropriar; é uma parte da nossa construção como coletivo que habita um lugar específico, onde fomos gradualmente confinados pelo governo para podermos viver e reproduzir as nossas formas de organização (com toda essa pressão externa)2

ou por terceiros e demonstrar, por meios técnicos, que não foi realizado nenhum outro tratamento desses dados, e o Poder Judiciário, inclusive, deve dispensar agilidade e prioridade na apreciação dos pedidos de análise do aparelho móvel, inclusive, apreciando-os no plantão judiciário.

É importante destacar esse ponto para reforçar que essas definições representam o resultado de um

2 KRENAK, Ailton. Ideias para adiar o fim do mundo. São Paulo: Companhia das Letras, 2019. P.40

confronto de forças e de discursos sobre os sentidos de humanidade e da relação com a terra.

Trata-se, como observado por Foucault, da construção de um “regime de verdade” que não é absoluto, eterno, único nem descoberto, mas sim algo produzido e construído historicamente a partir de relações de poder.

Seguindo essa premissa, as normas definidas e assumidas no cenário internacional representam o resultado de uma história de lutas e de relações de poder, e as definições que surgem de documentos oficiais são um palco central para determinar o caminhar desse processo 3 . A consequência desta construção é a exclusão das múltiplas possibilidades de compreender a realidade como produto de uma situação social específica e, crucialmente, de outras formas de saber, de viver e de dizer a verdade que são silenciadas, marginalizadas e excluídas.

O conceito de desenvolvimento sustentável consolida ideias como a noção de que todos os países têm direito ao desenvolvimento e que este deve acontecer de forma a permitir que as necessidades de todos sejam atendidas e que o meio ambiente – entendido como recurso – seja preservado para gerações presentes e futuras.

Para que isso aconteça, deve-se encontrar um ponto de equilíbrio entre “proteger o planeta” e “desenvolver a economia” e, para muitos países desenvolvidos, isso deveria ocorrer sem a redução do ritmo de “suas indústrias”.

A Revista Manchete, Edição 2096, 6 de junho de 1992, ao relatar a agenda dos chefes de Estado que acompanharam a conferência, destacou que o ponto de inflexão de todos era a noção de “não ser prejudicado”:

3 FOUCAULT, Michel. A Verdade e as Formas Jurídicas. Tradução de Roberto Cabral de Melo Machado e Eduardo Jardim Morais. 4. ed. Rio de Janeiro: Nau Editora, 2009

George Bush faz uma exigência antes de embarcar para a Rio-92: que não seja obrigada a assinar atos que limitem as emissões de gás carbônico na atmosfera… O chancelar Helmut Kohl é outro que realça a ideia de que a Rio-92 será um confronto entre pobres e ricos: defende o verde, desde que sua nação não seja prejudicada.4

Dessa forma, pode-se dizer que o conceito se apresenta como a consolidação de um dispositivo discursivo profundamente enraizado em uma racionalidade ocidental, branca e liberal.

Segundo o proposto pelo documento final, o desenvolvimento de cada nação é definido pelo Estado soberano e deve estar centrado na proposta de crescimento e progresso, mas sem destruir a base natural que permite que isso aconteça.

Dessa ideia decorrem os conceitos de soberania e responsabilidade sobre a gestão desses recursos, inerente a cada Estado, mas que deve considerar o bem-estar de todos – ou seja, a exploração de um recurso não pode colocar em risco a existência da humanidade.

Este binômio foi consolidado na Declaração do Rio: o Princípio 2 afirma a soberania dos Estados sobre seus recursos e o dever inerente de não causar danos irreparáveis ao patrimônio sob sua jurisdição:

Princípio 2: Os Estados, em conformidade com a Carta das Nações Unidas e os princípios da lei internacional, têm o direito soberano de explorar seus próprios recursos segundo suas próprias políticas ambientais e de desenvolvimento, e a responsabilidade de velar para que as atividades realizadas sob sua jurisdição ou sob seu controle não causem danos ao meio ambiente de outros Estados ou de zonas

4 MANCHETE. Rio de Janeiro: Bloch Editores, n. 2096, 6 jun. 1992. p.13

que estejam fora dos limites da jurisdição nacional.

O texto reconhece a existência de responsabilidades comuns entre todos os Estados, mas propõe que cada grupo tem obrigações diferenciadas, considerando o seu estágio de industrialização e sua condição econômica.

Nessa lógica, os países mais ricos deveriam arcar com sua responsabilidade histórica por poluir o planeta por mais de 200 anos, desde o início do processo de industrialização, e ajudar financeiramente os países em desenvolvimento por meio da transferência de tecnologias limpas.

Os países em desenvolvimento, como contrapartida, deveriam investir em uma gestão racional e otimizada do seu crescimento.

Esta formulação fica clara no Princípio 7:

Princípio 7: Os Estados deverão cooperar com o espírito de solidariedade mundial para conservar, proteger e restabelecer a saúde e a integridade do ecossistema da Terra. Tendo em vista que tenham contribuí do notadamente para a degradação do ambiente mundial, os Estados têm responsabilidades comuns, mas diferenciadas. Os países desenvolvidos reconhecem a responsabilidade que lhes cabe na busca internacional do desenvolvimento sustentável, em vista das pressões que suas sociedades exercem sobre o meio ambiente mundial e das tecnologias e dos recursos financeiros de que dispõem.

Trata-se de uma formulação que não coloca em discussão a lógica do capitalismo ou da exploração, mas que critica a forma como esta ocorre, apresentando a “insustentabilidade” como um problema de gestão de recursos.

A solução não é a ruptura com a forma de produzir, mas a otimização do crescimento.

O “desenvolvimento” é mantido como um objetivo inquestionável; ele apenas precisa ser “sustentável”. Essa intenção pode ser ilustrada pelos princípios da precaução (Princípio 15), que aponta a necessidade de evitar medidas que coloquem em risco sério ou tragam danos irreversíveis quando diante de incerteza científica e o conceito do poluidor-pagador (Princípio 16), que aponta que os custos da poluição devem recair sobre quem o gera.

Sob o prisma de Foucault, esses mecanismos definem uma potente tecnologia de poder, pois, a partir dela, múltiplos mecanismos, técnicas, procedimentos, instrumentos e métodos práticos e concretos serão implementados para moldar e dirigir a conduta das pessoas.

O Protocolo de Kyoto e a responsabilidade vinculante

A reunião realizada no Rio de Janeiro teve vários desdobramentos, entre eles o aprofundamento das discussões do Painel Intergovernamental sobre Mudanças Climáticas (IPCC), que visava qualificar o debate global sobre medidas para a redução do aquecimento. No plano jurídico-político, na terceira Conferência das Partes da UNFCCC (COP3), realizada em 1997, as partes adotaram o Protocolo de Kyoto5 , marco que estabeleceu metas juridicamente vinculantes de redução de emissões para os países desenvolvidos (Anexo I 6). Kyoto estabeleceu metas vinculantes para o Anexo I no primeiro período de compromisso, entre 2008 e 2012, e criou três mecanismos de flexibilidade (Arts. 6, 12 e 17), sob um

5 O documento entrou em vigor em 2005, após a ratificação da Rússia; os EUA o assinaram em 1998, mas nunca o ratificaram.

6 O Protocolo de Kyoto listava no Anexo I os chamados países industrializados e que eram responsáveis pelas maiores emissões de carbono, naquele momento.

regime de cumprimento detalhado nas Regras de Marrakech (2001).

Este mecanismo estava ancorado no Princípio 7 da Declaração da RIO-92, analisado anteriormente, que determinava responsabilidades comuns, porém diferenciadas para cada um dos países participantes.

Os termos apresentados provocaram polêmica entre os países desenvolvidos: a União Europeia considerava que eram a prova de que o sistema multilateral da ONU podia criar leis ambientais fortes e eficazes, que representavam a capacidade de pressão do grupo no projeto de redução de suas emissões de gases de efeito estufa, dentro de um prazo determinado.

Já os EUA se opuseram ferozmente ao acordo, que consideraram “um suicídio econômico”, pois colocava a indústria americana em desvantagem competitiva, e entendiam ser um grande erro a exclusão de grandes emissores emergentes, como a China, das metas vinculantes.

O Senado norte americano, em sintonia com a opinião pública aprovou, por 95-0, a Resolução 98 (Byrd–Hagel, 1997) do Senado, que determinava:

Declara que os Estados Unidos não devem ser signatários de nenhum protocolo ou outro acordo referente à Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre Mudança do Clima de 1992, nas negociações em Kyoto em dezembro de 1997 ou posteriormente, que: (1) imponha novos compromissos para limitar ou reduzir as emissões de gases de efeito estufa para as Partes do Anexo 1, a menos que o protocolo ou outro acordo também imponha novos compromissos específicos programados para limitar ou reduzir as emissões de gases de efeito estufa para as Partes dos Países em Desenvolvimento dentro do mesmo período de conformidade; ou

(2) resulte em sérios danos à economia dos EUA.7

Esta posição mostra as tensões presentes entre os países desenvolvidos sobre os rumos que as políticas ambientais deveriam tomar, mesmo com a criação de mecanismos de flexibilização para permitir que os estados desenvolvidos atingissem suas metas.

A ideia central é que a redução de uma tonelada de CO₂ tem o mesmo efeito para o clima, independentemente de onde no mundo ela aconteça.

Portanto, seria mais eficiente economicamente realizar essa redução em qualquer lugar, não somente nos Estados desenvolvidos.

Pode-se evidenciar tal ação em artigos como o 6, que permite a um país rico investir em projeto limpo em outro país do Anexo I e ganhar créditos para suas metas (Implementação Conjunta – JI) ou o 12, que garante o mesmo direito, perante o investimento em projetos limpos em países em desenvolvimento ou não pertencentes ao Anexo I (Mecanismo de Desenvolvimento Limpo – MDL).

A esse conjunto soma-se o Artigo 17, que institui o comércio internacional de emissões entre Partes do Anexo I.

Esta “porosidade” das normas apresentadas pelo Protocolo de Kyoto deve ser entendida como um mecanismo que permite que os grupos dominantes manobrem dentro das restrições impostas pela norma.

Desta forma, seus atos podem ser entendidos, justificados e absolvidos.

7 ESTADOS UNIDOS. Congresso. Senado. Senate Resolution 98”. Washington, D.C.: U.S. Government Publishing Office, 1997. Disponível em: https://www.congress.gov/bill/105th-congress/ senate-resolution/98. Acesso em: 17 set. 2025.

Neste sentido, como Foucault argumenta, a lei, na modernidade, não funciona como um código universal e imparcial aplicado a todos; pelo contrário, ela opera como uma tática dentro de um campo de batalha, e sua aplicação é fundamentalmente desigual.

Essa “porosidade” não é uma concessão acidental do sistema; é uma característica essencial de seu funcionamento. O que Kyoto pretendia era ser, ao mesmo tempo, rígido em relação às demandas que atacam a necessidade de preservação do meio ambiente e, ao mesmo tempo, extremamente maleável para os “ilegalismos” que são, muitas vezes, constitutivos do próprio processo de produção industrial e da exploração desigual dos recursos.

Portanto, trata-se de compreender como estes mecanismos funcionam como ferramenta que não apenas tolera, mas organiza e legitima novas formas produtivas.

Por fim, ao permitir a ‘terceirização’ das medidas de combate à poluição, o sistema tolera as práticas dos países desenvolvidos, desde que sejam ‘compensadas’ em outro lugar, gerenciando a transgressão em vez de eliminá-la.

O Acordo de Paris e Ambição Universal Voluntária

Os anos que seguiram o Protocolo de Kyoto mostraram que o modelo de responsabilidade vinculante não tinha tração suficiente para causar impactos concretos, uma vez que a maior parte das metas não foi atingida e, a isso, somou-se a recusa dos EUA em ratificar o acordo.

Além disso, nos anos 2000, a China ultrapassou os EUA como o maior emissor mundial de gases poluentes.

O modelo de Kyoto, que dividia os países em desenvolvidos e em desenvolvimento, não impunha nenhuma obrigação à China, Índia, Brasil e a outras economias emergentes, o que o tornou ambientalmente obsoleto.

Seria impossível tratar a questão climática sem considerar estes países como responsáveis pela situação em discussão.

A realização, em 2009, da COP-15 em Copenhague expôs o descontentamento político dos países desenvolvidos com uma nova ordem mundial multipolar, com os BRICS como um dos protagonistas, mais significativos.

Esses países se recusaram a aceitar um acordo que colocasse o mesmo tipo de obrigação sobre eles e sobre os países ricos, que por mais de um século vinham emitindo gases poluentes sem restrições.

Os problemas enfrentados em Copenhague não foram sobre discordâncias técnicas de metas de carbono, foram resultados de uma manifestação geopolítica e de uma nova redistribuição das estruturas de produção.

Os envolvidos nas discussões que antecederam o acordo de 2015 em Paris passaram a negociar considerando metas gerenciadas por perspectivas internas, ou seja, os próprios países apresentariam os números de redução que consideravam factíveis para as suas realidades concretas.

Era o conceito das INDCs ou Contribuições Pretendidas Nacionalmente Determinadas que agradava a China e os EUA, que se recusavam a aceitar metas impostas e sentiram-se confortáveis em definir seus próprios compromissos.

O Acordo de Paris de 2015 foi resultado desta nova perspectiva em que o “bem comum” é a soma das ações voluntárias e soberanas de cada Estado

agindo “por si”, dentro de um quadro de transparência, que ressalta a autonomia nacional como a forma mais “realista” e “eficaz” de responsabilidade.

Por fim, trata-se de um modelo que teria sacrificado a natureza legalmente vinculante das metas pela consciência da participação coletiva.

Este mecanismo ficou conhecido como Ambição Universal Voluntária.

Essa mudança de paradigma, contudo, pode ser interpretada para além da sua eficácia pragmática.

Na perspectiva de Foucault, trata-se de plasmar um dos movimentos fundamentais do poder moderno: ele deixa de operar primariamente pela coerção externa, como acontecia com Kyoto em que o moto do Acordo era “Você é obrigado” e passa a operar pela internalização da norma pelo sujeito, o que gera um novo mote para o Acordo de Paris, o de “Você é responsável. Apresente seu plano. Seja transparente”.

Trata-se de uma mudança estratégica na forma de lidar com a questão ambiental em que o sistema absorveu as críticas, reformulou suas ferramentas e, garantiu que as estruturas essenciais da ordem econômica global – o verdadeiro “status quo” – não fossem fundamentalmente alteradas.

Um dos efeitos mais notáveis dessa nova abordagem é o deslocamento da responsabilidade é das estruturas macropolíticas, ou seja, o Estado e as corporações para a esfera da conduta individual, o cidadão comum enquanto ator principal.

Prova disso é o próprio texto do Acordo, que destaca a importância de educar, formar e sensibilizar o público para a questão ambiental, como visto em:

Artigo 12 As Partes devem cooperar para tomar medidas, conforme apropriado, para ampliar a educação, a formação, a

sensibilização do público, a participação do público e o acesso do público a informação sobre as mudanças climáticas, reconhecendo a importância dessas etapas para ampliar as ações previstas no presente Acordo. 8

Essas medidas não são apenas iniciativas para “espalhar o bem”. Elas são o que Foucault chamaria de tecnologias de subjetivação, ou seja, mecanismos que visam produzir um tipo específico de sujeito, neste caso, um que internaliza a norma de comportamento “sustentável”, que evita ampliar sua “pegada de carbono” e, mais significativo tornar-se uma força de controle ao vigiar os outros e pressionando por conformidade.

Dessa forma, as questões como a redução do consumo de sacolas plásticas ou canudinhos ganham centralidade e, desviam a atenção do impacto das estruturas de produção sobre o clima global e das relações de poder geopolíticos, que gravitam em torno desta questão.

Cria-se um regime de verdade, que em última instância traz o problema para a esfera do indivíduo e não coletivo, do consumo pessoal e não das estruturas produtivas como reais ameaças à preservação ambiental. A solução deixa de ser política e estrutural, e passa a ser uma questão de virtude e escolhas de consumo pessoal. E, como consequência, as estruturas produtivas – o verdadeiro motor da crise – deixam de ser vistos como objetivo da necessidade de uma transformação radical. Elas se tornam o pano de fundo silencioso e inquestionável contra o qual o drama da responsabilidade individual se desenrola.

8 ORGANIZAÇÃO DAS NAÇÕES UNIDAS (ONU). Acordo de Paris. [Paris, 12 dez. 2015]. Disponível em: https://brasil.un.org/ sites/default/files/2020-08/Acordo-de-Paris.pdf. Acesso em: 18 set. 2025.

Nesse regime de verdade, a grande vitória desse discurso é em manter o status quo enquanto projeta uma imagem de progresso e engajamento, enquanto transfere a responsabilidade pela questão ambiental do estrutural para o indivíduo e transforma a solução em uma decisão moral, de educação e aderência ao conceito do bem coletivo.

Os encontros de Glasgow, Sharm el-Sheikh e Dubai e a consolidação do conceito de justiça climática

A Conferência das Partes da Convenção-Quadro das Nações Unidas realizada em 2021 em Glasgow foi cercada de um senso de urgência e drama.

Nos dois anos anteriores, o mundo passou pela crise sanitária do COVID-19, que acelerou a percepção da desigualdade entre as áreas do planeta e da injustiça social, erodindo a confiança nas políticas vigentes e ao mesmo tempo apontando a necessidade de alinhar a recuperação econômica global com a sustentabilidade.

O clima de desconfiança pairou sobre as negociações, uma vez que na percepção dos países pobres a falta de solidariedade dos ricos, em questões como vacinas e material hospitalar durante a crise do COVID-19, deixava no ar a questão: “Vocês não nos ajudaram a salvar as vidas de nossos velhos e crianças o que garante que cumprirão suas promessas de financiamento climático para salvar o nosso amanhã?”

Deve-se observar que mesmo diante deste clima de mal-estar, as discussões geraram um relatório que pela primeira vez mencionou abertamente os problemas causados pela emissão de gases poluentes resultado da queima de combustíveis fósseis.

Foi um avanço simbólico mesmo que atenuada pelo uso da expressão “redução gradual do uso”, devido a intervenção da Índia e da China.

A questão da criação de um fundo específico para financiar a recuperação de “perdas e danos” causados pela exploração exagerada de recursos, também ganhou tração e foi um dos principais pontos defendidos pelos países mais pobres.

A discussão foi bloqueada, neste fórum, pelos EUA e pela União Europeia, que temiam ser legalmente responsabilizados a pagar reparações a outros países e por este motivo, insistiram que este tema deveria ser aprofundado em outro momento.

Em Sharm el-Sheikh, no ano de 2022, as negociações foram ainda mais tensas e a reunião quase terminou sem nenhuma proposta concreta, contudo, os países pobres conseguiram uma vitória histórica: a criação formal de um Fundo de Perdas e Danos, o que implicava no reconhecimento da responsabilidade histórica dos países desenvolvidos no processo de degradação ambiental.

A reunião seguinte, no ano de 2023 em Dubai, trabalhou para operacionalizar as atividades do fundo, com promessas iniciais de financiamento que, embora modestas, representaram um passo concreto em direção a ação.

O pano de fundo destas discussões, de Glasgow a Dubai, é a ideia de “Justiça climática”, que é fundamentalmente uma questão social, ética, política e, portanto, de respeito aos direitos ambientais.

Estes direitos são definidos pela Organização das Nações Unidas, como:

Direitos ambientais significam qualquer proclamação de um direito humano a condições ambientais de uma qualidade específica. Os direitos humanos e o meio ambiente estão interligados; os direitos

humanos não podem ser desfrutados sem um ambiente seguro, limpo e saudável; e a governança ambiental sustentável não pode existir sem o estabelecimento e o respeito pelos direitos humanos. 9

O surgimento deste conceito mostra a continua capacidade de adaptação do poder as questões concretas trazidas por eventos de grande impacto, como a epidemia da COVID-19 e a ascensão dos países em desenvolvimento, representados pelo BRICS.

Isto reforça a noção de que a governamentalidade moderna não é estática; ela reage às crises e ao descontentamento e, em vez de somente agir de forma repressiva, o poder absorve, coopta e a transforma em um novo elemento de sua própria governança.

A ideia de Justiça Climática, nesse sentido, oferece a aparência de reparação aos Estados pobres, pois, os coloca em condição de apontar a exploração que sofreram e, até certo ponto, solicitar reparações.

Isso tem um efeito pacificador e legitimador imenso, pois cria a aparência de um diálogo entre iguais.

Entretanto, a própria oposição inicial da União Europeia e dos EUA e sua reticência a esta ideia mostra seus os limites materiais.

O que ocorre é uma vitória na esfera discursiva que não corresponde, até o momento, a uma transferência real de poder na esfera econômica.

O discurso da “justiça” é a resposta estratégica a uma nova “relação de forças” na esfera global, mas como aponta Enrique Leff a tendência do “capitalismo verde” de traduzir todos os problemas ecológicos e sociais para a linguagem da economia, 9 PROGRAMA DAS NAÇÕES UNIDAS PARA O MEIO AMBIENTE (PNUMA). What are environmental rights? [S.l.: s.n.], [s.d.]. Disponível em: https://www.unep.org/explore-topics/environmental-rights-and-governance/what-we-do/advancing-environmental-rights/what. Acesso em: 19 set. 2025.

permite que “injustiça histórica” se torne algo a ser precificado e gerenciado pelo mercado.

Trata-se, portanto, de mais um mecanismo de compensação dentro da racionalidade econômica que é a causa original da crise.

Na esfera discursiva, contudo, esta é uma tecnologia de poder extremamente eficiente.

Ela permite que o sistema se relegitime ao incorporar a linguagem da reparação história ao regime de governança climática global e, se apresentar como algo novo, ético e em evolução ao indicar que traçamos novos caminhos, ao invés de andar pela mesma estrada.

Essa manobra discursiva gerencia o descontentamento, mantém os atores engajados no processo e, em última instância, garante a sobrevivência do modelo de governança global, que continua a proteger as estruturas de poder e produção que são a origem do problema.

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CENÁRIO INTERNACIONAL

ORQUESTRANDO

A JUSTIÇA CLIMÁTICA: A MAQUETE DE UMA NOVA ERA GEOPOLÍTICA 02

Ana Beatriz de Castro Lucena Muniz

Bacharelado em Direito, Oxford School of Climate Change Alumni, LSE Summer School Alumni, pesquisadora no nicho de comunicação política em global politics, voluntária na ONG Eu Quero Contar e membro do think-tank LACLIMA.

https://orcid.org/0000-0003-3380-3726

Resumo

As mudanças climáticas afetam todo o globo. Entretanto, os que menos contribuíram para o problema – países em desenvolvimento – serão os mais intensamente afetados pelas suas consequências, enquanto que os grandes responsáveis – países desenvolvidos – possuem recursos financeiros e melhores estruturas para adaptação. Em direta oposição a essa assimetria se encontra a justiça climática. Ainda, por ser a atmosfera global comum, nenhum país pode garantir a estabilização climática individualmente, o que faz com que o sucesso no enfrentamento do problema dependa necessariamente de ações climáticas coletivas. Assim, este estudo objetiva conhecer os problemas referentes à

crise climática, bem como entender o significado de justiça climática, o que ele representa no contexto internacional contemporâneo, e o papel que o conceito pode assumir como guia da atuação da comunidade global em face do problema enfrentado. Para tanto, o trabalho fez uso de pesquisa bibliográfica, a qual se baseou na literatura jurídica, acordos internacionais e dados científicos do IPCC. Faz-se relevante conhecer o conceito de justiça climática, pois é a partir dele que se visualiza a assimetria entre os países ricos e pobres face à crise climática; é partindo dessa perspectiva que se pode falar em governança climática global eficiente. A pesquisa mostra como a noção de justiça climática está interligada às circunstâncias do problema climático e assim, é possível compreender o papel do princípio no enfrentamento

da crise climática no contexto da arena política-jurídica internacional.

Palavras-chave: Mudanças climáticas; Direito Internacional Ambiental; Governança climática.

Abstract

Climate change will affect the entire globe. However, the ones that less contributed to the issue – developing countries – will be the ones more intensely harmed by its consequences, meanwhile the most responsible – developed countries – have financial resources and better structures to deal with the situation. Directly opposed to this asymmetry lies climate justice. Moreover, because the global atmosphere is shared, no country can guarantee climate stabilization individually, which means that the success on tackling the issue depends necessarily on collective climate actions. Therefore, this study objectives to know the problems concerning the climate crisis, as well as to understand the meaning of climate justice, what it represents in the contemporary international context and the role that the concept might assume as guide of the actions of the global community towards the faced issue. For this purpose, this study used bibliographic research, which was based on judicial literature, international agreements and scientific data from the IPCC. It is relevant to know the concept of climate justice since it is from it that the asymmetry between rich and poor countries in face of the climate crisis can be visualized. It is from that perspective that efficient global climate governance can be addressed. The research shows how the notion of climate justice is interlinked with the circumstances of the climate problem, and therefore, it is possible to comprehend the role of this principle in facing the climate crisis in the context of the international political-judicial arena.

Keywords: Climate change; International Environmental Law; Climate governance.

Recebido em: Setembro de 2025

Aprovado em: Novembro de 2025

Introdução

No entendimento de Ursula K. Le Guin (2017 apud TSING et al., 2017), para usar o mundo adequadamente, para parar de gastá-lo e gastar tempo com ele, é preciso reaprender nossa existência nele.

A partir dessa ideia, considerando que as mudanças climáticas são um problema prático, há de se tratar dos desdobramentos da justiça climática também no campo prático, ou seja, a orquestra do princípio na sistemática da arena jurídico-política internacional: Governar a crise climática através da implantação do princípio de justiça climática.

É inspirado nessa ideia de reaprender nossa existência por meio de uma reestruturação eficiente da sistemática internacional frente às mudanças climáticas que surgem os conceitos de governança climática global e policentrismo.

Governança, que não se confunde com governo, é, na lição de Kooiman (1993 apud JORDAN et al., 2018), os padrões que emergem de atividades sociais, políticas e administrativas, um comportamento dirigido à abordagem de um problema específico, que envolve personagens governamentais e não-governamentais, bem como a criação de instituições.

Nesse diapasão, Zelli (2018 apud ZELLI et al., 2020, p.22) define governança global como “all coexisting forms of collective steering of social affairs, by public and private actors, that directly or in their repercussions, transcend national frontiers” 1 . Sendo assim,

1 Todas as formas coexistentes de coletivamente dirigir assuntos

quando se fala em governança climática global, a norma central desse complexo é a prevenção dos perigos da interferência antropogênica no sistema climático (ZELLI et al., 2020).

De forma complementar, Sachs (2015) aponta que os elementos formativos de uma boa governança climática se dividem em quatro aspectos: prestação de contas; transparência; participação (com atenção para empresas se pautando no princípio do primum non nocere); e compromisso com o desenvolvimento sustentável.

Governança Climática Policêntrica

Nos anos 2000, Ostrom (2010 apud JORDAN et al., 2018) já defendia que novas e dinâmicas formas de governar a crise climática não só eram necessárias, como já estavam presentes na sistemática climática da esfera internacional. Essas formas, descritas como “policêntricas” e emergidas do modelo bottom up, ao produzir padrões de governança múltiplos, provavam que não necessariamente todos os aspectos de governança deveriam ser moldados por negociações internacionais (2010 apud JORDAN et al., 2018).

Nessa linha, lecionava a autora que parte do problema é o problema ser moldado tão somente como um problema global, fazendo com que políticos e cidadãos locais deixem de realizar ações climáticas importantes em níveis locais (OSTROM, 2009 apud JORDAN et al., 2018).

Ainda, em respeito à ausência de ação climática por parte de governos, Brown et al. (2019 apud PATTERSON, 2021) chamam a atenção para a ausência de ação climática por parte dos governos poder ser estopim da erosão da confiança em sistemas demosociais, por atores públicos e privados que, diretamente ou em suas repercussões, transcendem fronteiras nacionais [Tradução nossa].

cráticos, em decorrência direta das falhas desses governos em abordar a crise climática adequadamente, o que representa perigos às bases dos Estados Democráticos de Direito.

Desse modo, com base em um ideal coletivo, de múltiplos elementos formativos e variados atores internacionais, a perspectiva de policentrismo não somente se mostra de relevo nos debates de governança climática global, é ela considerada por parte da doutrina de justiça climática a abordagem mais eficiente em face das mudanças climáticas: Uma nova esperança do Antropoceno.

Rememorando a metáfora de Burke et al. (2016), se o Acordo de Paris foi uma janela na prisão, e a justiça climática o que está além dos confins dela, o policentrismo é a chave que abre a porta da cela, sendo considerada pela doutrina a melhor opção para a estabilização climática global (OSTROM, 2010; COLE, 2015 apud JORDAN et al., 2018).

Dessa maneira, Skelcher (2005 apud JORDAN et al., 2018) define os sistemas de governança policêntrica como autoridades políticas dispersas em jurisdições sobrepostas sem relação hierárquica entre elas. Em linha convergente, Aligica e Tarko (2012 apud JORDAN et al., 2018) analisam que a solução mais efetiva para a sistemática climática global não é a consolidação de todas as organizações em macro organizações, e sim a permissão de uma diversidade de abordagens locais.

A partir disso, nota-se que a perspectiva de governança policêntrica se traduz em uma das maneiras de orquestrar a justiça climática na esfera internacional: Ao estabelecer uma sobreposição de jurisdições, diversidade de abordagens locais e a participação não exclusiva de Estados-nações, com a inclusão de atores não-governamentais e de caráter subnacional, o policentrismo abre um leque de

possibilidade de políticas climáticas em níveis local, nacional e internacional que façam jus aos elementos formadores da justiça climática.

Em âmbito brasileiro, a noção policêntrica climática se verifica em coadunação com os próprios termos da Lei n° 12.187/2009 ao estabelecer em seu artigo 3°, I, que “todos têm o dever de atuar, em benefício das presentes e futuras gerações, para a redução dos impactos decorrentes das interferências antrópicas sobre o sistema climático”, bem como rememora a natureza da competência concorrente no que concerne à defesa do meio ambiente de acordo com os ditames constitucionais, o que faz com que esse tipo de governança possa ser aplicado em esfera doméstica, fortalecendo a ponte entre o nacional e o internacional.

Além disso, cabe ressaltar que Ostrom (2010 apud JORDAN et al., 2018, p.5) nunca alegou que “polycentric governance would be perfect or a substitute for international diplomacy” 2 ; a autora apenas argumentou que “various governance activities from multiple jurisdictions and levels, arranged in a polycentric pattern, had the potential to be highly complementary” 3 , com a perspectiva se mostrando potencialmente mais eficiente do que o falho monocentrismo da UNFCCC adotado nas últimas décadas (JORDAN et al., 2018).

Destarte, embora o documento de 1992 estabelecia tímidos aspectos de uma estrutura policêntrica, somente no encontro em Paris em 2015 que a tendência em prol da implementação de uma estrutura policêntrica foi revigorada. Com o modelo bottom-up trazido pelo artigo 4, naturalmente se estabeleceu uma participação mais diversificada na

2 Governança policêntrica seria perfeita ou uma substituta para diplomacia internacional [Tradução nossa].

3 Várias atividades de governança por jurisdições e níveis múltiplos, organizadas num padrão policêntrico, tem o potencial de ser altamente complementares [Tradução nossa].

formulação de políticas climáticas e fiscalizações de cumprimentos de promessas de redução de emissões, prerrogativas não mais exclusivas dos Estados-nações na conjuntura internacional contemporânea (JORDAN et al., 2018).

Nessa esteira, salienta-se que, inseridos na lógica de preenchimento do Paris Gap, com os atores não-estatais sendo proeminentes nos últimos anos, afirma Zelli et al. (2020) que a comunidade que garante legitimidade a instituições internacionais, outrora formada apenas por Estados (atores internacionais centrais), teve suas fronteiras ampliadas com vistas a abarcar esses novos atores.

Assim, uma peça chave de governança climática é a orquestra entre governos nacionais e atores não-estatais, com um ator sendo o maestro que conduz outros atores, i.e. intermediários, a alcançar suas metas de governança. Na arena internacional atual, cabe mencionar o Banco Mundial como maestro de iniciativas climáticas (ABBOTT, 2012 apud JORDAN, et al., 2018).

Partindo dessa lógica, pode-se assumir que as vulnerabilidades do Sul global, e das populações hipossuficientes do Norte, bem como a pauta de uma justa distribuição de fardos climáticos – pontos centrais da justiça climática – tenham muito mais espaço para ser debatido em uma estrutura policêntrica do que nas estruturas de governança climática tradicionais (e fracassadas) do passado, com o Brasil podendo ter papel mais ativo no cumprimento dos fundamentos de proteção ao meio ambiente do artigo 225 da Constituição Federal.

Ademais, percebe-se que a governança policêntrica se alinha com o entendimento de Schlosberg (2004 apud BULKELEY, EDWARDS, FULLER, 2014) quando este argumenta que uma noção profunda de justiça global ambiental deve ser local-

mente enraizada, amplamente teórica e pluralmente englobadora de questões de reconhecimento, distribuição e participação. Isso também se coaduna com os argumentos de Bulkeley, Edwards e Fuller (2014) quando os autores defendem que o princípio de justiça climática não deve ser observado apenas na esfera internacional, e sim também nos âmbitos locais urbanos.

Dessa forma, embora o policentrismo, assim como a justiça climática, aparentem ser termos mencionados por Spock em um episódio de Star Trek, medidas de caráter policêntrico já vem sendo experimentadas na esfera internacional contemporânea, como é o caso da China ao se utilizar de incentivos de performance para oficiais locais caso as metas de biodiversidade do país sejam atingidas (WANG et al., 2020 apud GRUMBINE, XU, 2021).

Sendo assim, a doutrina jurídica climática vê no policentrismo uma relevante abordagem da crise climática, por ser capaz de preparar o cenário onde a expressão da essência principiológica da justiça climática se torna marcante.

Não suficiente, a inextricabilidade dessa perspectiva e desse conceito é esclarecida quando se nota que a estrutura policêntrica pode vir a proporcionar respostas a outros problemas da esfera política-jurídica internacional, como desigualdades socioeconômicas decorrentes de injustiças históricas e exacerbadas pela crise pandêmica, problemas esses que, como já tratado, se encontram na própria base da noção de justiça climática. A partir dessa relação inextricável, há a oportunidade de enfrentar a crise climática adequadamente e ainda gerar frutos caríssimos aos direitos humanos (JORDAN et al., 2018).

Esse momento do Antropoceno se mostra, então, paralelamente conectado à década de 1950: o que o mundo vivenciou com a criação da ONU na fase pós

2ª Guerra Mundial, a década atual pode vir a vivenciar com a implementação de uma novel perspectiva política graças à noção de justiça climática aliada à governança policêntrica (JORDAN et al., 2018).

Similarmente ao momento histórico que se passava em 1950, a década atual é a curva de esperança que permite seguir uma estrada diferente. O caminho para o enfrentamento eficiente da crise climática a partir de uma perspectiva policêntrica aliada à implementação dos ideais da justiça climática na esfera internacional: O caminho para a maquete de um novo mundo.

Governando em Busca de Justiça Climática

Inseridos nesse caminho, dois aspectos não podem deixar de ser levantados na busca por justiça climática: Equidade e diversidade. À luz da perspectiva policêntrica, enquanto considerações de equidade podem estar auxiliando na criação de múltiplos focos de governança, é absconso se a mera existência dessa multiplicidade de atores necessariamente resulta na colocação de justiça climática em prática (JORDAN et al., 2018).

Sobre o tema, Okereke (JORDAN et al., 2018) explana que a agenda neoliberal da perspectiva policêntrica não é totalmente compatível com interpretações mais radicais de justiça climática. Dessa forma, afirma o autor que a acusação que se faz é que os múltiplos locais de governança climática são, na realidade, espaços para ricos personagens internacionais do Norte continuarem a explorar o Sul pobre, sob o disfarce de tomar ações climáticas (BACHRAM, 2004; LOHMANN, 2011 apud JORDAN et al., 2018).

Nesse sentido, considerando que o policentrismo tem o potencial de preparar a mesa para onde a

pauta da justiça climática pode ser trazida, parte da doutrina entende que essa capacidade se esmaece tão logo a multiplicidade de atores perpetua as disparidades socioeconômicas climáticas entre Norte e Sul, aparentando, disfarçadamente, impulsionar uma governança climática justa ao passo que as injustiças se acumulam nos bastidores.

Assim, não se pode falar em verdadeira aliança da perspectiva policêntrica com a noção de justiça climática se a governança climática não é pautada em equidade, e por consequência, não leva em conta diversidade. Sem equidade nem diversidade, as bases da justiça climática se desmoronam e a arena internacional se torna palco para profundas injustiças climáticas.

Nas palavras de Bodansky (2021, p.80), “climate change is the mother of all global commons problems”4 e por assim o ser, as injustiças climáticas são sintomas e intensificadoras de estruturas históricas de injustiça e desigualdade, sobre as quais se suporta o sistema global contemporâneo. Enquanto essas injustiças estruturais continuem sem ser abordadas no panorama jurídico-político internacional, a substituição do monocentrismo pelo policentrismo pouco pode contribuir para uma governança climática com justiça climática, logo, pouco pode colaborar para a solução do problema (JORDAN et al., 2018).

Destarte, considerando que Jordan et al. (2018) analisam que as preocupações com equidade são inextricáveis a quaisquer arranjos de governança climática, entende-se que o foco na justiça climática é pauta crucial da contemporaneidade e do futuro, com o debate sobre a conexão entre equidade, governança climática (ou a ausência dela) e desenvolvimento sustentável global sendo essencial.

4 As mudanças climáticas são a mãe de todos os problemas comuns globais [Tradução nossa].

Ademais, ressalta-se que esse tipo de debate tem início na própria forma pela qual os debates climáticos são feitos na esfera internacional contemporânea, mencionando-se a ferrenha crítica feita pela doutrina climática aos encontros do G7, G8 e G20 por serem ofensas à diversidade e equidade, protegendo os maiores poluidores de tratados antipoluição e excluindo da mesa as vítimas dessas poluições (ECKERSLEY, 2012 apud JORDAN et al., 2018).

Nesse panorama climático que evoca as políticas segregacionistas raciais de outrora, o ativismo social se faz de grande relevância ao fazer com que a diversidade seja parte da equação climática. Partindo disso, menciona-se o movimento climático global Fridays For Future; e os trabalhos da tribo indígena norte-americana Swinomish (JONES, 2020); bem como o argumento de Adams (2019) sobre a arte ser uma ferramenta poderosa pela qual comunidades marginalizadas possam participar na luta por justiça climática.

Assim, nota-se que, com diversidade e equidade se tornando aspectos cruciais para a solução do problema, a sistemática de manutenção das agudas desigualdades socioeconômicas, bem como a estrutura de não responsabilização das indústrias de combustíveis fósseis não podem mais ser negligenciadas pela comunidade internacional, caso essa entenda que a preservação da espécie humana é importante.

Dessa maneira, a chave para o enfrentamento da crise climática está na resposta de uma simples pergunta: Seria a humanidade capaz de ir em busca por equidade, diversidade e justiça para garantir sua sobrevivência ou os lucros obtidos das indústrias de combustíveis fósseis por Estados e empresas se tornaram mais importantes do que o próprio direito à vida? Como no poema de Frost (1915), a comunidade internacional se vê diante de duas estradas e a esco -

lha de qual estrada a ser seguida faz toda a diferença para o planeta.

Nessa linha, Rachel Carson (1962) refletia sobre a década de 60 como se estivesse na década atual:

We stand now where two roads diverge. But unlike the roads in Robert Frost’s familiar poem, they are not equally fair. The road we have long been traveling is deceptively easy, a smooth superhighway on which we progress with great speed, but at its end lies disaster. The other fork of the road–the one ‘less traveled by’–offers our last, our only chance to reach a destination that assures the preservation of our earth (CARSON, 1962, p.144). 5

Como se apreende da lição da autora, o enfrentamento às mudanças climáticas indica a necessidade de uma virada de curso da sistemática política-jurídica atual para uma abordagem de governança climática equânime e diversa. Percebe-se, desse modo, que a direção às soluções eficientes coincide com a busca por equidade e diversidade, rumo à estrada da justiça climática.

Conclusões Finais

Tal contexto se faz extremamente preocupante para o Brasil, visto que, embora a Carta Magna exponha uma ampla base para governança climática, o país ainda não possui recursos financeiros suficientes para depender apenas de energias limpas, além de ter que lidar com a atividade crucial de impedir o desmatamento do que sobrou da Amazônia após os danos causados a ela nos últimos anos. Sem o auxí-

5 Nós estamos agora onde duas estradas divergem. Porém, diferente das estradas do poema familiar de Robert Frost, elas não são igualmente justas. A estrada que nós viemos viajando é enganosamente fácil, uma suave “super rodovia” na qual seguimos em grande velocidade, mas no seu fim há desastre. A outra bifurcação da estrada – a Estrada “menos viajada” – oferece nossa última, nossa única chance de alcançar uma destinação que assegura a preservação da nossa Terra [Tradução nossa].

lio climático financeiro prometido por países desenvolvidos, a população brasileira, em especial das regiões Norte e Nordeste, têm seus direitos mais fundamentais em risco ao passo em que as diretrizes da justiça climática são violadas.

Nessa linha, apesar da ineficiência dos acordos internacionais climáticos do passado e do ceticismo de ativistas quanto às conferências da comunidade internacional, a estrutura policêntrica trazida pelo Acordo de Paris pode ser a grande esperança de um reajuste da sistemática internacional, de forma que atores subnacionais sejam parte de ações de mitigação, adaptação e busca de responsabilização das condutas de governos e empresas por meio de litigação climática.

Somente a partir de uma governança climática global eficiente, a redução de emissões necessária para estabilização da crise climática pode ser atingida. Para suceder nesse desafio, notou-se que a comunidade internacional não pode mais se esquivar de uma abordagem policêntrica que inclua os fundamentos de equidade e diversidade. Tal abordagem não é só vital para a proteção dos direitos humanos universais e respeito à justiça climática, como é essencial para aumentar as chances de sucesso face ao problema.

Considerando as diversas ramificações dos estudos do conceito abordado, há diversas outras perspectivas relevantes no que concerne a este tema e seu problema, sugerindo-se novos estudos a serem realizados acerca do impacto das ações de empresas multimilionárias no estado do planeta, no âmbito de Direito Internacional Privado; o papel da litigância climática nas ações climáticas nacionais e internacionais, com destaque para a jurisprudência climática brasileira; a justiça climática à luz dos direitos humanos universais; bem como o estudo do caso

Wet’suwet’em, envolvendo o ativismo climático de tribos indígenas.

Ao se envolver com os estudos da justiça climática resta clara a magnitude do problema com o qual se lida no Antropoceno. Por meio desse conceito, não se pode olhar para o globo sem visualizar as vulnerabilidades socioeconômicas de indivíduos em diversos ambientes sociais em variadas realidades, e o risco de vida que correm todos eles em razão de desigualdades históricas. Não se pode olhar para as circunstâncias da situação climática abordadas acima e equivocadamente julgar que se trata de um padrão natural do planeta ou de um problema impossível de ser resolvido. Ambos direitos e deveres são construções humanas, assim como também são construções a sistemática econômica internacional e os acordos internacionais climáticos. É a civilização humana, através do Direito, capaz de garantir os direitos mais fundamentais ao indivíduo ou retirá-los. Desse modo, o Direito é ferramenta que pode ser utilizada com propósito construtivo, com fins à busca da justiça; ou destrutivo, na busca por sua antagonista.

Assim, a comunidade internacional contemporânea não se vê impossibilitada de impedir as catástrofes futuras, não tem seu destino escrito em pedra, em leis e sistemática jurídica imutáveis. Uma vez que o Direito é meio, é dever dessa comunidade fazer uso de tal meio, sendo inteiramente possível fazer da justiça climática o âmago principiológico da arena política-jurídica internacional, sendo totalmente viável buscar soluções coletivas pautadas nesse conceito, com fins a garantir um futuro sustentável. Mudanças, como ironicamente prova o próprio problema, são possíveis. O cerne da questão é este: É uma escolha, a escolha dos líderes mundiais por justiça climática ou pela manutenção da negligência do sistema internacional atual.

Como dizia John F. Kennedy, “nenhum problema está além dos seres humanos” e é dessa forma que se percebe as mudanças climáticas, nem monstro criado por alienígena nem apocalipse. Um problema gravíssimo, sim, porém, não acima do que a civilização humana é capaz de realizar por meio do Direito, o qual foi criado para resolver problemas, não para ser um totem em conferências internacionais.

Isto posto, o estudo da justiça climática esclarece a necessidade de desapego aos moldes internacionais de outrora e a urgência de reestruturar a sistemática atual para a salvaguarda dos pilares jurídicos essenciais e dos direitos mais caros a cada indivíduo habitante deste globo.

Através da busca por justiça climática no Antropoceno, há a esperança de que o presidente norte-americano estava correto sobre a humanidade. Nos versos do cantor e ambientalista John Denver (1969), “we can find a better way”6

Referências

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CENÁRIO INTERNACIONAL

GOVERNANÇA, DIREITOS POLÍTICOS E JUSTIÇA CLIMÁTICA: O DEVER PROFILÁTICO DAS ORGANIZAÇÕES

Ana Carla Vastag Ribeiro de Oliveira

Professora Doutora em Direito das Relações Econômicas Internacionais, Mestre em Direito Econômico, ambos pela PUC/SP, primeira mulher membro do clube de Professores Húngaros do Brasil. Advogada Inscrita na OAB/ SP - Brasil e Advogada Inscrita na OA/Coimbra – Portugal, Autora de artigos e livros jurídicos.

https://orcid.org/0000-0002-3554-4361

Everson Tobaruela

Professor Doutor em Direito Político Eleitoral e Partidário, Mestre em Direito Econômico pela PUC/SP. Advogado Inscrito na OAB/SP - Brasil e Advogado Inscrito na OA/Coimbra – Portugal, Autor de artigos e livros jurídicos. https://orcid.org/0000-0002-0731-1712

Resumo

A Justiça Climática ultrapassa a dimensão ambiental ao demandar a efetividade democrática e a ampliação da participação política nos espaços decisórios internacionais. Este artigo realiza uma análise crítica sobre a necessidade de impor deveres profiláticos às organizações internacionais – compreendidos como obrigações jurídicas de prevenção e antecipação de violações a Direitos Políticos – no âmbito da governança climática multinível. Sustenta-se que, diante da intensificação da crise climática

e da concentração do poder decisório em fóruns globais, a ausência de participação política equitativa configura uma injustiça climática estrutural. Para embasar tal proposição, recorre-se aos principais instrumentos internacionais de Direitos Humanos, à jurisprudência consolidada da Corte Interamericana de Direitos Humanos e aos Draft Articles on the Responsibility of International Organizations (ILC, 2011). A partir dessa base, propõe-se um Protocolo de Profilaxia Democrática Climática, com o objetivo de assegurar que as deliberações da Conferência das

Partes da UNFCCC (COP) e organismos correlatos sejam juridicamente permeáveis ao controle social e à participação democrática efetiva.

Palavras-chave: Política Climática, Governamentalidade, Justiça Climática

Abtract

Climate Justice goes beyond the environmental dimension by demanding democratic effectiveness and the expansion of political participation in international decision-making arenas. This article offers a critical analysis of the need to impose prophylactic duties on international organizations–understood as legal obligations to prevent and anticipate violations of Political Rights–within the framework of multilevel climate governance. It argues that, in the face of the intensifying climate crisis and the concentration of decision-making power in global forums, the lack of equitable political participation constitutes a structural form of climate injustice. To support this proposition, the study draws on key international human rights instruments, the established jurisprudence of the Inter-American Court of Human Rights, and the Draft Articles on the Responsibility of International Organizations (ILC, 2011). Building on this foundation, it proposes a Protocol for Democratic Climate Prophylaxis, aimed at ensuring that the deliberations of the UNFCCC Conference of the Parties (COP) and related bodies are legally permeable to social oversight and effective democratic participation.

Keywords: Climate justice; Political rights; climate governance; international organizations; democratic prophylaxis.

Recebido em: Setembro de 2025

Aprovado em: Novembro de 2025

Introdução

O século XXI impôs ao campo do Direito Internacional a tarefa inadiável de articular soluções normativas e institucionais para crises de magnitude planetária, das quais a emergência climática se destaca pela sua complexidade sistêmica e pelas suas consequências civilizatórias. Esta crise, entretanto, transcende as dimensões estritamente ecológicas, energéticas ou econômicas; ela se revela, em sua essência, como uma profunda crise de justiça e de governança global.

A fragilidade intrínseca da dimensão democrática nos processos de tomada de decisão que moldam o futuro do planeta é, paradoxalmente, intensificada pela urgência e pela busca por soluções rápidas e de caráter predominantemente tecnocrático no cenário global. Tal dinâmica, embora aparentemente eficiente, cria um fosso entre a necessidade de ação imediata e o imperativo de legitimidade política.

Neste contexto, a Conferência das Partes (COP) da Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre Mudança do Clima (UNFCCC), seus órgãos auxiliares e um crescente número de organismos internacionais tornaram-se os principais centros de poder que definem a arquitetura e a substância das políticas climáticas globais.

Estes fóruns detêm a prerrogativa de definir desde metas vinculantes de descarbonização até a crítica alocação de bilhões de dólares em fundos climáticos. Contudo, essa concentração exponencial de poder decisório frequentemente corre o risco de desvincular-se da participação real, da deliberação inclusiva e do controle democrático efetivo das populações mais vulneráveis.

A Justiça Climática, por conseguinte, não pode ser apreendida em sua plenitude apenas por sua acep -

ção distributiva, que se concentra na equidade da distribuição dos ônus e bônus inerentes à transição energética e ambiental, exigindo, com igual e fundamental ênfase, o reconhecimento de sua dimensão procedimental. Esta dimensão refere-se, especificamente, ao direito inalienável de acesso, voz e influência deliberativa nas decisões que impactam, de maneira existencial, a vida das pessoas.

Quando as comunidades mais diretamente impactadas – como povos indígenas e tradicionais – são relegadas à posição de meras espectadoras, desprovidas de poder de veto ou de proposição vinculante, instaura-se uma injustiça que é estrutural em sua origem e intrinsecamente antidemocrática em sua manifestação.

É exatamente neste ponto de intersecção entre o déficit democrático e a injustiça procedimental que se insere o marco teórico central desta análise: a urgência e a necessidade jurídica de se atribuir deveres profiláticos às Organizações Internacionais (OIs).

O conceito de profilaxia, neste contexto jurídico-político, é compreendido como a obrigação jurídica de natureza proativa de antecipar e prevenir as violações a Direitos Humanos e políticos, em uma lógica de responsabilidade que se estabelece como proativa e não meramente reativa.

Essa concepção foi pioneira na tese de Oliveira1 , que se debruçou sobre a proteção dos Direitos Políticos no âmbito das OIs, e que agora é adaptada e transposta ao contexto específico da governança climática.

A matriz teórica dos deveres profiláticos é crucial. Isso se deve ao fato de que a governança climática atual, sendo multinível, complexa e difusa, carece de mecanismos jurídicos capazes de vincular e obrigar as organizações internacionais a estruturar e manter espaços deliberativos que sejam, efetivamente, inclusivos e substanciais, pois sem o estabelecimento formal desse mandato profilático, a exclusão democrática e a marginalização das vozes nas COPs tendem a ser tacitamente aceita ou minimizada como um “dano colateral” inevitável da alta política internacional, e não como uma violação jurídica grave a ser ativamente combatida e prevenida por due diligence.

Ao propor a aplicação robusta dessa matriz conceitual ao contexto da COP 30, o presente artigo busca superar a mera constatação e denúncia do déficit democrático, ou seja a intenção acadêmica é sugerir e analisar a viabilidade de instrumentos normativos concretos – notadamente, o Protocolo de Profilaxia Democrática Climática – que possam ser incorporados ao regime normativo da UNFCCC, conferindo-lhe a solidez necessária para equilibrar a urgência da ação ambiental com a imperatividade inegociável dos Direitos Humanos e Políticos.

Assim, a presente reflexão se estabelece em uma crucial intersecção tríplice: o Direito Internacional Público, a Teoria da Responsabilidade das Organizações Internacionais e a Justiça Climática. Defende-se, em síntese, que a ausência de um mandato profilático claro e vinculante para a inclusão política e procedimental das Organizações Internacionais é, atualmente, o maior obstáculo estrutural para a edificação de um futuro climático que seja, em sua essência e em sua forma, justo e sustentável.

1 OLIVEIRA, Ana Carla Vastag Ribeiro de. Direitos Políticos e sua efetividade como Direitos Humanos: necessária profilaxia pelas organizações internacionais. 2019. Tese (Doutorado em Direito) – Pontifícia Universidade Católica de São Paulo, São Paulo, 2019

Direitos Políticos na Arquitetura Global e sua Dimensão Climática

Os Direitos Políticos transcendem a clássica concepção de meras prerrogativas concedidas pelo Estado soberano. São reconhecidos, na ordem jurídica internacional, como Direitos Humanos universais, essenciais à dignidade da pessoa. Essa universalidade é garantida por pilares como a Declaração Universal dos Direitos Humanos (art. 21)2 , o Pacto Internacional dos Direitos Civis e Políticos – ICCPR (art. 25)3 e a Convenção Americana sobre Direitos Humanos – CADH (art. 23)4

A doutrina internacionalista contemporânea enfatiza que o direito de participar nos assuntos públicos e de influenciar a formulação de políticas não se restringe à esfera nacional.

2 Declaração Universal dos Direitos Humanos (DUDH)Artigo 21:1. Todo ser humano tem o direito de tomar parte no governo de seu país diretamente ou por intermédio de representantes livremente escolhidos. 2. Todo ser humano tem igual direito de acesso ao serviço público do seu país. 3. A vontade do povo será a base da autoridade do governo; esta vontade será expressa em eleições periódicas e legítimas, por sufrágio universal, por voto secreto ou processo equivalente que assegure a liberdade de voto.

3 Pacto Internacional dos Direitos Civis e Políticos (ICCPR) - Artigo 25: “Todo cidadão terá o direito e a possibilidade, sem nenhuma das distinções mencionadas no artigo 2° e sem restrições irrazoáveis: a) De participar da condução dos assuntos públicos, diretamente ou por meio de representantes livremente escolhidos; b) De votar e de ser eleito em eleições periódicas e autênticas, realizadas por sufrágio universal e igualitário e por voto secreto, que garantam a livre expressão da vontade dos eleitores; c) De ter acesso, em condições gerais de igualdade, às funções públicas de seu país.”

4 Convenção Americana sobre Direitos Humanos (CADH) - Artigo 23: “Direitos Políticos” 1.Todos os cidadãos devem gozar dos seguintes direitos e oportunidades: a. de participar na direção dos assuntos públicos, diretamente ou por meio de representantes livremente eleitos; b. de votar e ser eleitos em eleições periódicas autênticas, realizadas por sufrágio universal e igual e por voto secreto que garanta a livre expressão da vontade dos eleitores; e c. de ter acesso, em condições gerais de igualdade, às funções públicas de seu país. 2.A lei pode regular o exercício dos direitos e oportunidades a que se refere o inciso anterior, exclusivamente por motivos de idade, nacionalidade, residência, idioma, instrução, capacidade civil ou mental, ou condenação, por juiz competente, em processo penal.”

Na era da globalização e da governança multinível, os Direitos Políticos se projetam para além das fronteiras estatais, alcançando os fóruns internacionais onde as decisões estruturantes são tomadas 5 .

É vital entender a dimensão dos Direitos Políticos como um pressuposto de legitimidade. Nas palavras de Oliveira6 , “os Direitos Políticos são inerentes à dignidade humana, não dependendo de outorga, mas exigindo mecanismos de proteção antecipatória”. Isso significa que, onde houver poder capaz de produzir efeitos vinculantes ou estruturantes para a vida das comunidades, deve haver, necessariamente, um mecanismo jurídico de participação efetiva.

Quando aplicamos essa lógica à governança climática, as decisões da COP sobre, por exemplo, o timing da eliminação gradual dos combustíveis fósseis ou os critérios para acesso a financiamento verde, deixam de ser vistas apenas como “política ambiental” e revelam-se como atos de altíssima relevância política e distributiva.

Essas decisões moldam o futuro econômico e social de nações e comunidades vulneráveis.

A exclusão da participação efetiva das comunidades de base e dos povos cujos territórios estão na linha de frente dos impactos climáticos (como os arquipélagos ameaçados pela elevação do nível do mar) não é um problema de logística. É, em essência, uma violação dos Direitos Políticos em sua dimensão transnacional, configurando uma forma de injustiça procedimental grave.

5 CASSESE, Antonio. International Law. 2. ed. Oxford: Oxford University Press, 2005, p.150

6 OLIVEIRA, Ana Carla Vastag Ribeiro de. Direitos Políticos e sua efetividade como Direitos Humanos: necessária profilaxia pelas organizações internacionais. 2019. Tese (Doutorado em Direito) – Pontifícia Universidade Católica de São Paulo, São Paulo, 2019, p.202

Portanto, os Direitos Políticos no contexto climático devem ser lidos como a condição sine qua non da Justiça Climática, uma vez que garantem aos grupos marginalizados não apenas recebam auxílio – justiça distributiva7, mas que possuam o poder de co-determinar a natureza, a forma e o ritmo das ações globais em resposta à crise – justiça procedimental 8 e qualquer arquitetura de governança global que ignore ou minimize essa projeção transnacional dos Direitos Políticos está inerentemente fadada a produzir resultados injustos.

A negação do acesso à voz política nos fóruns da COP perpetua as assimetrias de poder e transforma a agenda climática em um espaço de negociação restrito, esvaziando a pretensão de universalidade e equidade da Convenção-Quadro.

O Dever Profilático das Organizações Internacionais: Fundamentação e Projeção para a COP 30

A doutrina dos deveres profiláticos, tal como desenvolvida por Oliveira9 , defende que a proteção dos Direitos Humanos exige uma postura ativa das organizações internacionais, que vai muito além da mera

7 Justiça distributiva é um conceito de filosofia política e ética que trata da distribuição justa de bens, recursos e encargos (como impostos e benefícios sociais) dentro de uma sociedade. Ela se baseia no princípio de tratar os iguais de modo igual e os desiguais de modo desigual, buscando a equidade por meio de critérios como necessidade ou mérito. Diferencia-se da justiça corretiva, que lida com a correção de injustiças específicas entre indivíduos.

8 Justiça procedimental refere-se à justiça dos processos pelos quais as decisões são tomadas, em contraste com a justiça do resultado (distributiva). Ela se concentra na correção, transparência e equidade do procedimento, garantindo que as regras sejam aplicadas de forma justa, que todas as partes sejam ouvidas e que haja oportunidade de revisão. É um conceito fundamental para a legitimidade de instituições, como a polícia, e para a confiança na administração da justiça.

9 OLIVEIRA, Ana Carla Vastag Ribeiro de. Direitos Políticos e sua efetividade como Direitos Humanos: necessária profilaxia pelas organizações internacionais. 2019. Tese (Doutorado em Direito) – Pontifícia Universidade Católica de São Paulo, São Paulo, 2019

obrigação de não violar (não fazer). Trata-se de um dever de agir preventivamente (fazer), criando as condições e os mecanismos para que as violações não se concretizem.

A base jurídica dessa responsabilidade proativa não é nova, está solidamente ancorada na doutrina da devida diligência, uma pedra angular do Direito Internacional dos Direitos Humanos, estabelecida pela Corte Interamericana de Direitos Humanos no caso paradigmático Velásquez Rodríguez vs. Honduras (1988)10 . Embora aplicada inicialmente aos Estados, a natureza jurídica das OIs as obriga a observar padrões de conduta que evitem danos previsíveis.

No plano da responsabilidade das OIs, os Draft Articles on the Responsibility of International Organizations11 fornecem o arcabouço para discutir que o ato ilícito não se restringe à ação direta, mas abrange também a omissão.

A omissão em criar mecanismos de participação efetiva em um fórum como a COP, cujas decisões são altamente impactantes, pode ser enquadrada como uma omissão profilática, geradora de responsabilidade.

A lógica profilática ganha urgência no Direito Ambiental Internacional, como argumenta Cançado Trindade12 , a emergência de um “Direito Internacional de Proteção” impõe aos sujeitos internacionais a responsabilidade de prevenção, dada a irreversibilidade de muitos danos ambientais e sociais.

No caso do clima, a exclusão de vozes hoje gera uma decisão injusta cujos efeitos são, em parte, irremediáveis para as gerações futuras. Para a COP

10 Disponível em https://www.corteidh.or.cr/docs/casos/articulos/seriec_04_por.pdf Acesso em 17.out.2025

11 Disponível em https://legal.un.org/ilc/texts/instruments/english/draft_articles/9_11_2011.pdf Acesso em 17.out.2025

12 CANÇADO TRINDADE, Antônio Augusto. Direito Internacional dos Direitos Humanos. 4. ed. Rio de Janeiro: Renovar, 2007, p.430.

30, a aplicação do dever profilático significa que os organismos da UNFCCC (e o secretariado de apoio) têm o dever jurídico, e não apenas político, de estruturar as negociações de forma a garantir a representação equitativa.

Não basta “abrir a porta” para a sociedade civil; é preciso criar mecanismos que equalizem o poder de voz entre o G7 e as nações insulares, entre as corporações e os povos tradicionais.

A omissão profilática seria configurada, por exemplo, pela ausência de critérios claros de seleção para stakeholders não-governamentais, pela falta de suporte financeiro para que representantes de comunidades vulneráveis viajem e participem, ou pela concentração de deliberações em grupos de trabalho ad hoc inacessíveis ao público13

Em suma, o dever profilático força a transição de um modelo de governança climática que tolera a exclusão para um modelo que a combate ativamente. Ele transforma a participação política em uma obrigação de resultado procedimental para as organizações internacionais, alinhando a luta climática com o imperativo ético e jurídico dos Direitos Humanos.

Proposta: Protocolo de Profilaxia Democrática Climática (PPDC)

A constatação da falha procedimental na governança climática global exige uma resposta normativa igualmente sofisticada. As negociações multilaterais, embora definam metas ambiciosas, frequentemente apresentam lacunas significativas na inclusão efetiva de povos afetados, comunidades tradicionais e atores sociais marginalizados. Esse déficit compromete não apenas a legitimidade das decisões, mas também a eficácia das políticas climáticas, uma vez que decisões excludentes tendem

13 DIAS, Rodrigo C. Governabilidade e Clima Global. São Paulo: Atlas, 2023, p.75

a gerar resistência local e implementação fragmentada14

A teoria dos deveres profiláticos oferece um arcabouço conceitual adequado para enfrentar essas lacunas, pois, ao propor obrigações positivas de prevenção, a teoria desloca o foco do cumprimento formal para a adoção de medidas concretas que garantam a participação efetiva e minimizem riscos de exclusão. Essa abordagem é particularmente relevante no contexto das Conferências das Partes (COP), onde decisões de alto impacto ambiental e social são frequentemente tomadas por grupos restritos de representantes estatais e técnicos.

O Protocolo de Profilaxia Democrática Climática (PPDC) surge, portanto, como uma aplicação prática dessa teoria, visando transformar o direito de participação política em uma obrigação jurídica para as Organizações Internacionais (OIs) envolvidas, funcionando como um “filtro democrático” nos processos decisórios. A proposta não se limita à inclusão simbólica, mas busca efetivar um direito humano fundamental por meio de instrumentos legais claros, mecanismos de monitoramento e sanções em caso de omissão.

A eficácia do Sistema Interamericano de Direitos Humanos reside na capacidade de impor aos Estados a obrigação de garantir o pleno exercício dos direitos fundamentais.

Transportando essa lógica para o plano multilateral da COP, o PPDC materializa essa obrigação de garantia: as OIs não podem permanecer passivas; devem agir proativamente para remover barreiras

14 OLIVEIRA, Ana Carla Vastag Ribeiro de. Direitos Políticos e sua efetividade como Direitos Humanos: necessária profilaxia pelas organizações internacionais. 2019. Tese (Doutorado em Direito) – Pontifícia Universidade Católica de São Paulo, São Paulo, 2019

estruturais à participação de povos e comunidades afetadas15

Essa abordagem representa uma reinterpretação do dever de garantia sob a ótica da governança complexa.

A experiência comparada em Direito Internacional demonstra que mecanismos de accountability 16 , quando aliados a estruturas normativas claras, aumentam a legitimidade das decisões e reduzem riscos de contestação futura17

No caso do PPDC, a governança complexa implica articular eixos normativos, processuais e de responsabilização de forma integrada, assegurando que cada decisão seja tomada com base em critérios de justiça social e representatividade.

O primeiro pilar do PPDC, o Eixo Normativo – Garantias Antecipatórias, exige que os documentos centrais da COP, incluindo decisões e regras de procedimento, reconheçam expressamente o direito de participação política climática como um direito humano fundamental e isso significaria a inclusão obrigatória de cláusulas de transparência, consulta prévia e revisão participativa, indo além da mera

15 PIOVESAN, Flávia. Direitos Humanos e o Direito Constitucional Internacional. 14. ed. São Paulo: Saraiva, 2013, p.195. 16 Não existe uma palavra em português que traduz accountability, mas sim uma dezena de termos que tentam conceituá-la, tais como controle, fiscalização, responsabilização, prestação de contas, compromisso, proatividade e transparência. Esses e todos os outros termos querem mostrar que accountability – seja na esfera pública, privada ou pessoal – é uma cultura na qual um sujeito ou instituição exerça o “papel de dono”, tomando a responsabilidade pra si, dos processos no qual está inserido. Na prática, accountability na administração pública parte do princípio de que existe alguém ou alguma organização responsável por fazer a gestão de decisões que impactam a sociedade – os órgãos públicos e seus gestores – que deve deixar esse processo o mais transparente possível, prestando contas à população e a outros órgãos das suas ações, gastos e políticas, aumentando a responsividade dos gestores públicos e o poder de controle da sociedade. 17 MAZZUOLI, Valério de Oliveira. Curso de Direito Internacional Público. 12. ed. São Paulo: Forense, 2020, p.65.

audiência formal, conferindo peso efetivo à voz das comunidades afetadas.

O Eixo Normativo também contempla a criação de instrumentos de monitoramento contínuo, capazes de avaliar se as decisões adotadas respeitam padrões mínimos de participação democrática. Isso inclui relatórios periódicos de representatividade e a obrigatoriedade de registros públicos sobre quem participou das negociações, como forma de aumentar a transparência e reduzir a assimetria de informações.

O segundo pilar, o Eixo Processual – Acesso e Representação Equitativa, aborda a assimetria de poder existente nas negociações internacionais. O Direito Internacional moderno exige que tratados e organismos reflitam diversidade e justiça social. Nesse contexto, o PPDC propõe a criação de Painéis Consultivos Vinculantes, compostos majoritariamente por representantes de povos tradicionais, juventude e comunidades locais. A vinculação legal transforma a participação de uma mera formalidade em elemento constitutivo da legitimidade da decisão final.

Além disso, o eixo processual inclui a Revisão Periódica do Equilíbrio Geopolítico e Social nas mesas de negociação. A exclusão de vozes ocorre muitas vezes de forma sutil, pelo predomínio de nações economicamente mais fortes ou pela concentração de poder técnico. O PPDC impõe uma autoavaliação constante, baseada em indicadores claros de representatividade, permitindo corrigir desvios e garantir que a distribuição do poder decisório seja mais justa e democrática18 .

Outro aspecto do eixo processual é a implementação de mecanismos que facilitem a participação

18 OLIVEIRA, Ana Carla Vastag Ribeiro de; TOBARUELA, Everson. Democracia e Direitos Humanos. Revista de Direito Internacional e Globalização Econômica, v. 3, n° 3 (2018)

remota ou híbrida de comunidades que não podem comparecer fisicamente, garantindo acesso equitativo a informações e debates técnicos. Essas ferramentas digitais são essenciais para assegurar que a participação não dependa apenas de recursos financeiros ou proximidade geográfica, fortalecendo a Democracia climática.

O terceiro pilar, o Eixo de Responsabilização –Accountability Internacional, fecha o ciclo da profilaxia normativa. Se o dever é prevenir, a falha em prevenir deve gerar responsabilidade. O Protocolo propõe mecanismos de denúncia e medidas cautelares contra atos de exclusão deliberada ou omissão na garantia da participação. Inspiradas na prática da Corte Interamericana de Direitos Humanos, tais medidas permitiriam suspender ou revisar processos decisórios da COP que fossem manifestamente.

O PPDC também prevê sanções e incentivos para as OIs e Estados que implementarem corretamente as regras de participação, criando um sistema de responsabilização positivo e negativo, capaz de internalizar a cultura da prevenção e da representatividade democrática. Essa abordagem assegura que o dever de profilaxia não se limite ao papel declaratório, mas se transforme em prática institucional verificável.

Em síntese, o Protocolo de Profilaxia Democrática Climática não é apenas um adendo regulatório; ele representa a institucionalização do dever de devida diligência no plano da política climática internacional. A criação de mecanismos normativos, processuais e de responsabilização oferece um modelo replicável e juridicamente estruturado para futuras COPs e outros fóruns globais.

Ao adotar o Direito Internacional dos Direitos Humanos como ferramenta de engenharia institucional, o PPDC estabelece uma ponte entre teoria jurídica e

prática política, oferecendo um caminho legalmente estruturado para que a COP 30 e encontros subsequentes superem o fosso entre emergência ambiental e participação democrática efetiva.

Justiça Climática, Soberania e Governança Compartilhada

A implementação de deveres profiláticos e, em particular, de um Protocolo de Profilaxia Democrática Climática (PPDC), invariavelmente, levanta questionamentos clássicos no Direito Internacional: o limite da soberania estatal e a autonomia decisória dos Estados.

Contudo, é fundamental reconhecer que a governança climática já opera em um paradigma que transcende a noção westfaliana de soberania absoluta19

A própria Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre Mudança do Clima (UNFCCC) e o Acordo de Paris são marcos de uma soberania compartilhada ou, como alguns autores preferem, de uma soberania cooperativa. Os Estados abrem mão de parcelas de sua autonomia decisória ao se submeterem a metas e regimes de transparência multilaterais, reconhecendo que problemas globais, como o clima, não podem ser resolvidos dentro de fronteiras estanques.

O desafio, portanto, não é o de limitar a soberania, mas o de democratizar a sua manifestação no plano internacional.

Deve-se analisar sob uma perspectiva valiosa os fluxos internacionais e a emergência de novos atores, pois a fragmentação e redefinição da ordem jurídica sugere que a soberania, ao interagir com o Direito Internacional, passa a ser vista não como um escudo contra o mundo, mas como uma capacidade de par-

19 MAZZUOLI, Valério de Oliveira. Curso de Direito Internacional Público. 12. ed. São Paulo: Forense, 2020

ticipar e influenciar uma ordem jurídica global em constante transformação.

O PPDC se alinha a essa visão, pois busca justamente aumentar a capacidade de participação política, especialmente dos atores mais afetados, ao inserir cláusulas participativas obrigatórias no núcleo normativo da COP, o que se faz é um exercício de democratização do multilateralismo.

O Protocolo não visa obrigar um Estado a mudar sua política interna, mas sim a garantir que, no fórum internacional onde as políticas globais são definidas, a decisão seja legitimada pela inclusão, e não apenas pela força do poder estatal.

É um imperativo de justiça procedimental que confere maior legitimidade ao resultado da governança climática. A resistência frequentemente se manifesta sob a alegação de que a inclusão de povos tradicionais, sociedade civil e minorias nos painéis vinculantes – Eixo Processual do PPDC – seria uma interferência indevida na prerrogativa estatal de representação.

No entanto, é crucial notar que a crise climática afeta os Direitos Humanos de forma direta – o direito à vida, à alimentação, à moradia e, inescapavelmente, aos Direitos Políticos. Portanto, a implementação de deveres profiláticos é uma extensão lógica da responsabilidade internacional em Direitos Humanos.

Se as OIs, que têm o dever de garantir a não-violação, elas devem também garantir que a própria estrutura decisória que utilizam não se torne o vetor de novas exclusões. A soberania deve ser exercida com devida diligência democrática no plano externo.

Em última análise, o PPDC opera como um mecanismo de qualificação da governança compartilhada. Ele assegura que o sistema não seja apenas eficiente em alcançar metas de mitigação, mas que seja intrinsecamente justo em seu processo.

Ao aceitar o PPDC, os Estados signatários reconhecerão que a verdadeira soberania, na era da crise climática, é aquela que se manifesta na capacidade de construir soluções multilaterais justas, inclusivas e irreversivelmente ligadas à proteção dos Direitos Políticos.

Conclusão

A análise empreendida neste artigo científico reafirma uma premissa de incontornável juridicidade: a Justiça Climática não se consolida apenas mediante a eficácia das estratégias de mitigação e adaptação ambiental, mas, sobretudo, com a solidez e a probidade da estrutura democrática que sustenta e legitima as decisões globais.

A Emergência Climática contemporânea, enquanto fenômeno multissistêmico, revela de maneira inequívoca que falhas de natureza estritamente procedimental, por mais discretas que se apresentem na arquitetura decisória, podem gerar externalidades negativas de severidade comparável, se não superior, à própria inação frente às mudanças ambientais. A crise que ora se vivencia, portanto, é simultaneamente de índole ecológica e de governança.

Este cenário expõe a fragilidade estrutural de um sistema multilateral que, ao promover a centralização do poder decisório em fóruns eminentemente técnicos, a exemplo da Conferência das Partes (COP) no âmbito da Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre Mudança do Clima (UNFCCC), corre o risco iminente de aprofundar a exclusão política e a marginalização das populações que, paradoxalmente, são as mais vulneráveis aos impactos climáticos. Tal concentração de autoridade não apenas subverte o princípio da máxima participação ao preterir atores essenciais, mas também mina a legitimidade material das próprias decisões globais, instaurando um

dilema ético-jurídico entre a busca por eficiência técnica e o imperativo de justiça.

O diagnóstico de ordem sociopolítica e jurídica é, inequivocamente, translúcido: a carência crônica e estrutural de participação política equitativa e substancial configura uma modalidade de injustiça climática de natureza estrutural.

A flagrante desigualdade no acesso e na influência sobre os espaços de tomada de decisão, notadamente nos contextos internacionais, metamorfoseia a governança climática em um lócus privilegiado de reprodução de relações assimétricas de poder. Neste ambiente, a voz e as demandas de comunidades vulneráveis, como povos indígenas, comunidades tradicionais e grupos historicamente marginalizados, são sistematicamente desconsideradas ou tokenizadas.

Ao sistematicamente negar, mitigar ou relegar a voz desses atores, a atual arquitetura da governança climática global incorre em uma violação do princípio fundamental dos Direitos Políticos em sua projeção transnacional e tal conduta subverte a própria legitimidade intrínseca do resultado da ação global concertada.

Essa modalidade de exclusão não é meramente um déficit político; ela compromete a integralidade da justiça procedimental, tornando, em última análise, inócuas as decisões que deveriam ser a expressão de consensos amplos, legítimos e profundamente inclusivos.

Os Direitos Políticos, portanto, emergem como a condição sine qua non para que a justiça procedimental se materialize com densidade na agenda do clima. Sem a sua plena garantia, qualquer tentativa de mitigação ambiental ou de alcance de metas de sustentabilidade perde densidade ética e jurídica, circunscrevendo-se à condição de mera meta téc -

nica desprovida de legitimidade social e alicerce democrático.

Em resposta a essa lacuna normativa de governança, o presente trabalho científico defendeu a indispensabilidade da imputação de deveres profiláticos às Organizações Internacionais (OIs) com atuação na esfera climática. Fundamentada na tese de Oliveira, essa doutrina exige a conformação de uma responsabilidade proativa por parte das OIs, obrigando-as juridicamente a antecipar, prevenir e, se for o caso, obstar a violação dos Direitos Políticos no âmbito de seus processos decisórios, em estrita consonância com a doutrina da devida diligência – due diligence – tal qual desenvolvida pelo Direito Internacional dos Direitos Humanos.

Trata-se de uma transposição conceitual e prática de crucial importância do tradicional dever de garantia, historicamente aplicado apenas aos Estados soberanos, para a esfera de atuação das Organizações Internacionais. Sem o estabelecimento formal dessa profilaxia jurídica, a exclusão substancial nas negociações da UNFCCC tenderá a persistir sob a eufemística rubrica de “dano colateral” da política internacional, e não como uma violação jurídica a ser ativamente combatida e eliminada do sistema.

A materialização normativa desse dever profilático encontra-se consubstanciada na proposta do Protocolo de Profilaxia Democrática Climática (PPDC). Este instrumento representa um marco normativo inovador e de profundo potencial transformador, capaz de converter princípios teóricos e éticos em medidas processuais concretas.

Seu objetivo primário é garantir que o direito fundamental de participação política seja efetiva e substancialmente implementado em todas as etapas da governança climática global, desde a concepção

de agendas até a fiscalização da implementação de políticas.

Com seus eixos estruturais (Normativo, Processual e de Accountability), o PPDC oferece um conjunto de instrumentos concretos – destacando-se a criação de Painéis Consultivos Vinculantes – que têm por função precípua equalizar o poder de voz e transformar a participação, de uma mera formalidade burocrática, em um elemento constitutivo da legitimidade decisória. Essa nova estrutura assegura que decisões técnicas complexas não sejam tomadas em isolamento dos atores essenciais e afetados, reforçando de maneira robusta o núcleo da justiça procedimental.

A despeito dos questionamentos recorrentes acerca da soberania estatal, a tese central aqui defendida sustenta-se na compreensão de que a governança climática, pela própria natureza transfronteiriça e global dos seus desafios, já exige a conformação de uma soberania compartilhada. Esta, por sua vez, transcende o obsoleto modelo westfaliano, sendo redefinida como a capacidade de participação e influência legítima na ordem global. A efetiva e substantiva participação democrática torna-se, assim, um novo e inegociável parâmetro da soberania responsável.

O PPDC, ao ampliar essa capacidade de influência e participação para os atores historicamente marginalizados, realiza um exercício de democratização do multilateralismo que é, antes de tudo, estrutural. Não se trata meramente de corrigir desigualdades de natureza simbólica, mas de reconfigurar os processos decisórios globais, criando espaços formais e vinculantes de influência política que sejam proporcionais à vulnerabilidade e ao impacto direto das decisões climáticas sobre os grupos.

Dessa forma, o argumento clássico de interferência indevida na soberania perde sua força diante do imperativo categórico dos Direitos Humanos. As Organizações Internacionais, ao aceitarem a profilaxia democrática, qualificam a governança compartilhada, assegurando que o sistema multilateral não seja apenas eficiente em metas de mitigação, mas intrinsecamente justo e equitativo em seu processo. A legitimidade das decisões passa a depender tanto do resultado material alcançado quanto da estrita conformidade procedimental com padrões democráticos e de Direitos Humanos.

A COP 30, no horizonte próximo, emerge como uma janela de oportunidade histórica e estratégica para a comunidade internacional. Não é o momento apenas para uma revisão técnica de metas de emissão, mas sim para uma reforma da própria fundação democrática e política do regime climático global. É o ensejo de romper com a inércia sistêmica, incorporando mecanismos participativos obrigatórios que vinculem o Direito Ambiental Internacional ao imperativo ético e jurídico inalienável dos Direitos Humanos.

A teoria dos deveres profiláticos fornece o arcabouço doutrinário e a base normativa inovadora e viável para que as Organizações Internacionais assumam seu papel de garantidoras ativas dos Direitos Políticos na Era da Emergência Climática. Esta abordagem proativa representa uma evolução normativa de caráter teleológico, na qual prevenir violações do direito à participação se torna uma tarefa de igual ou superior importância à de corrigir danos já consumados.

O fortalecimento da governança democrática, viabilizado por intermédio do PPDC, contribui, ademais, para a ampliação da legitimidade política e da aceitação social da UNFCCC. Ao incluir vozes e expertise de atores tradicionalmente excluídos, o Protocolo

potencializa a aceitação social das decisões globais, mitigando riscos de contestação e backlash, e elevando a eficácia prática e a durabilidade das políticas climáticas implementadas.

Defende-se, em última e crucial instância, que somente uma governança global que se submeta ao controle democrático preventivo e que incorpore o dever de profilaxia pode, de fato, construir um futuro que seja, simultaneamente, sustentável, equitativo e justo para todos os povos. A justiça climática, nesse sentido final, transcende a mera questão de resultados ambientais, configurando-se como um imperativo de procedimentos inclusivos e equitativos que consolidem a confiança global nas instituições internacionais.

A implementação do PPDC simboliza também um compromisso ético e jurídico com o princípio da intergeracionalidade, reconhecendo que a marginalização dos atores atuais implica custos ambientais, sociais e de legitimidade que serão suportados de maneira desproporcional pelas futuras gerações.

A profilaxia democrática climática é, portanto, inseparável da sustentabilidade a longo prazo, assegurando que as decisões globais reflitam uma responsabilidade compartilhada e democraticamente construída.

Em síntese conclusiva, a consolidação de uma Justiça Climática robusta e de caráter duradouro exige uma transformação paradigmática radical: do foco restrito na centralidade da técnica e da eficiência para a centralidade do direito, da justiça social e da Democracia participativa. O Protocolo de Profilaxia Democrática Climática emerge como o instrumento jurídico capaz de concretizar esse ideal, promovendo a integração sistêmica dos Direitos Humanos, da justiça social e da sustentabilidade ambiental em uma governança climática verdadeiramente inclusiva, responsável e juridicamente legitimada.

Referências

CANÇADO TRINDADE, Antônio Augusto. Direito Internacional dos Direitos Humanos. 4. ed. Rio de Janeiro: Renovar, 2007.

CASSESE, Antônio. International Law. 2. ed. Oxford: Oxford University Press, 2005.

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PIOVESAN, Flávia. Direitos Humanos e o Direito Constitucional Internacional. 14. ed. São Paulo: Saraiva, 2013.

SANTOS, Boaventura de Sousa. A Cruel Pedagogia do Vírus. Coimbra: Edições Almedina, 2020.

VIOLA, Eduardo. A Crise Climática Global. Rio de Janeiro: Ed. FGV, 2021.

CENÁRIO INTERNACIONAL

GESTÃO DE RESÍDUOS NO REGIME JURÍDICO INTERNACIONAL SOBRE MUDANÇAS CLIMÁTICAS

André Ferreira de Castilho

Mestre pela Faculdade de Direito da Universidade de São Paulo e pela Universidade Jean Moulin Lyon III (França). Advogado especialista em Direito Ambiental e sócio do Cipriano e Castilho Advocacia. https://orcid.org/0009-0005-6548-2463

Resumo

Existe uma equivocada percepção de que a adequada gestão de resíduos sólidos não é medida tão eficaz como resposta às mudanças climáticas, uma vez que o setor de resíduos corresponde a uma fração menor das emissões de gases de efeito estufa globais quando comparado com setores como energia ou mudança de uso da terra e florestas. Contudo, quando abordada a perspectiva de ciclo de vida e de economia circular, a gestão integrada de resíduos sólidos tem um alto potencial de redução das emissões em todo o ciclo produtivo. Apesar disso, o tema da gestão de resíduos ainda parece ser lateral às discussões no âmbito do regime jurídico internacional de mudanças climáticas. A presente pesquisa analisa como a eco -

nomia circular, com ênfase na gestão de resíduos sólidos, é ou pode ser discutida nos diferentes tópicos de negociações no âmbito da Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre Mudança do Clima (UNFCCC) e do Acordo de Paris, com especial atenção para a 30ª Conferência das Partes, que ocorrerá entre 10 e 21 de novembro de 2025, em Belém (PA). O artigo demonstra que o tema tem sido objeto de discussões tanto no tópico de mitigação quanto de adaptação, estando ainda presente em Contribuições Nacionalmente Determinadas, inclusive a brasileira, e em diálogos temáticos.

Palavras-chave: Resíduos, Economia Circular, Mudanças Climáticas, UNFCCC, Acordo de Paris.

Abstract

There is a misperception that environmentally sound waste management is not an effective response measure to climate change, as the waste sector accounts for a smaller percentage of global greenhouse gas emissions compared to others, such as energy or forestry and land use. However, when a full life cycle approach and the circular economy are adopted, integrated waste management has a high potential for emissions reduction through all the production chain. Despite this, the topic of waste management still seems to be peripheral to the discussions within the international legal regime on climate change. This research analyses how the circular economy, with an emphasis on solid waste management, is or can be discussed in the different negotiation topics within the United Nations Framework Convention on Climate Change (UNFCCC) and the Paris Agreement, especially in the 30th Conference of the Parties (COP) to be held from November 10 to 21, 2025, in Belém, in the State of Pará, Brazil. The article demonstrates that waste management is being discussed both in the mitigation and adaptation topics, and is also present in Nationally Determined Contributions, including the Brazilian one, and in thematic dialogues.

Keywords: Waste, Circular Economy, Climate Change, UNFCCC, Paris Agreement.

Recebido em: Setembro de 2025

Aprovado em: Outubro de 2025

Introdução

De 10 a 21 de novembro de 2025, o Brasil sediará pela primeira vez uma Conferência das Partes (COP) da Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre Mudança do Clima (UNFCCC, da sigla em inglês), na cidade de Belém (PA).

A UNFCCC possui alguns tópicos oficiais de negociação, assim como o Acordo de Paris, como a mitigação, a adaptação e as perdas e danos, além de financiamento, capacitação (capacity-building) e abordagens cooperativas. O presente artigo analisa em quais tópicos de discussão da COP 30 o tema da gestão de resíduos sólidos pode ser pautado. Para isso, é demonstrado como a gestão integrada de resíduos, por meio de uma abordagem de economia circular, contribui para a resposta às mudanças climáticas. Não se pretende esgotar o assunto, mas analisar onde o tema tem sido discutido recentemente e em quais tópicos de negociação já se espera alguma abordagem sobre gestão de resíduos.

Ao final do artigo, será possível observar que a gestão de resíduos está presente nas negociações climáticas, ainda que não em um tópico específico. Aliás, será demonstrado que não há qualquer necessidade de se obter um tópico de negociação específico, uma vez que a abordagem sistêmica de economia circular faz com que ele possa estar presente em qualquer outro tópico.

1. Gestão de resíduos sólidos e mudanças climáticas

A relação entre a gestão de resíduos sólidos e o combate às mudanças climáticas é, cada vez mais, reconhecida científica e politicamente. Tradicionais relatórios sobre gestão de resíduos passaram a contar com capítulos e informações específicas sobre suas contribuições às emissões de gases de efeito estufa (GEE)1 ; do outro lado, políticas climáticas passaram a prever medidas sobre a gestão de resíduos, como o Plano Clima brasileiro. Da mesma forma, a gestão de resíduos e a economia circular passaram a ser pauta de eventos paralelos (side events), de

1 Ver: ABREMA, 2024.

submissões das Partes e, até mesmo, de diálogos e negociações das COPs do clima.

Apesar disso, há ainda uma equivocada percepção de que a gestão de resíduos sólidos contribui pouco para a redução de emissões de GEE (WILSON et al., 2024), sobretudo em razão da menor participação do setor de resíduos nas emissões globais, quando comparado com setores como o de energia e o de agricultura, florestas e outros usos do solo (“AFOLU”, em inglês).

A seguir, propõe-se uma abordagem diferente para análise da relevância da gestão de resíduos no combate às mudanças climáticas. Ao invés de se analisar as emissões do setor de resíduos, discute-se a necessidade de levar em consideração as emissões atribuídas à gestão de resíduos, isto é, aquelas emissões que podem ser evitadas a partir de uma gestão adequada de resíduos sólidos. Para além disso, será discutido como a gestão de resíduos pode contribuir também para a adaptação das cidades, bem como seus cobenefícios sociais e econômicos e para a proteção dos ecossistemas aquáticos e da biodiversidade.

Na segunda parte deste capítulo, discute-se o papel da gestão de resíduos em uma abordagem de economia circular. Nesta pesquisa, o enfoque dado à economia circular será sobre a gestão de resíduos sólidos, embora se reconheça que aquela não se restringe à adequada gestão de resíduos.

1.1 Emissões atribuídas à geração de resíduos: uma mudança de perspectiva

No Brasil, dados do Sistema de Estimativas de Emissões de Gases de Efeito Estufa (SEEG) do Observatório do Clima mostram que o setor de resíduos, empatado com o de processos industriais e uso de produtos (“IPPU”, em inglês), foi o quarto maior emissor de GEE em 2023, correspondendo a 4% das

emissões. Por si sós, essas emissões já não são irrelevantes, correspondendo a cerca de 92 milhões de toneladas de emissões de CO2 equivalente. Porém, esses 4% ficam bem atrás do setor de mudança de uso da terra e florestas (46%), da agropecuária (28%) e de energia (18%) (SEEG, 2024).

No entanto, a contribuição do setor de resíduos passa a ser mais relevante quando analisada a origem dessas emissões. Dos 4% do setor de resíduos, 65% são provenientes da disposição final. Contudo, por razões metodológicas, não é feita distinção entre a disposição em aterros controlados ou em lixões e a disposição final em aterros sanitários, essa última a única ambientalmente adequada, de acordo com a Política Nacional de Resíduos Sólidos (PNRS), instituída pela Lei Federal n° 12.305/2010.

Ademais, quando individualmente analisados os gases contabilizados pelos dados do inventário, o setor de resíduos passa a ser o segundo maior emissor de gás metano (CH4), vinte e oito vezes mais prejudicial para o aquecimento global do que o CO2 (IPCC, 2022). Em 2021, o setor de resíduos foi responsável por 16% das emissões de metano, das quais 66,6% são provenientes da disposição final (SEEG, 2022).

No cenário urbano, o setor de resíduos se mostra ainda mais relevante. Quando analisadas algumas capitais brasileiras, é possível identificar que, no ano de 2023, foi responsável por 25,5% das emissões de GEE em São Paulo (SP), por 42,6% no Rio de Janeiro (RJ) e por 31,5% na sede da COP 30, Belém (PA) (SEEG, 2024).

No entanto, todos esses percentuais referem-se às emissões de GEE do “setor” de resíduos. Para entender a verdadeira contribuição da gestão de resíduos sólidos como medida de resposta

às mudanças do clima, deve-se entender quem é o “setor” de resíduos nos inventários de emissões.

Os inventários nacionais são elaborados com base no “Guia para Inventários Nacionais de Gases de Efeito Estufa” do Painel Intergovernamental sobre Mudanças Climáticas (IPCC, 2006). De acordo com a metodologia do IPCC, os inventários nacionais agrupam processos, fontes e sumidouros nos setores de energia, IPPU, AFOLU e resíduos. Em regra, as emissões são alocadas no setor que efetivamente emite o GEE, ainda que possa haver interrelações entre os diferentes setores.

No caso do setor de resíduos, há quatro grandes fontes de emissões contabilizadas: (i) a disposição final; (ii) o tratamento biológico; (iii) a incineração e a queima a céu aberto; e (iv) o tratamento e o despejo de efluentes (IPCC, 2006). No Brasil, o SEEG divide essas fontes da seguinte forma: (i) tratamento intermediário e disposição final de resíduos sólidos urbanos (RSU); (ii) lodos oriundos de estações de tratamento de efluentes (ETE) e resíduos de serviços de saúde (RSS); (iii) incineração de RSS e queima a céu aberto de resíduos sólidos; e (iv) tratamento e afastamento de efluentes líquidos domésticos e industriais. As estimativas levam em consideração o crescimento da população, as taxas de consumo e o processo de urbanização e acesso a serviços públicos de manejo de resíduos sólidos e de limpeza urbana (SEEG, 2023).

No que diz respeito aos gases contabilizados, são estimadas as emissões de dióxido de carbono (CO2), metano (CH4) e óxido nitroso (N2O). Usualmente, as emissões de metano são as maiores emissões vindas da decomposição da fração orgânica, enquanto o gás carbônico é proveniente da queima de resíduos que tenham origem fóssil, como plásticos. O óxido nitroso é proveniente de ativida-

des de tratamento, sobretudo, de efluentes domésticos e industriais (BOGNER et al., 2008).

Dessas informações, é possível depreender que o setor de resíduos corresponde apenas às atividades do final do ciclo de vida de um produto, quando ele se torna um resíduo. Isso se explica porque inventários nacionais de emissões de GEE, como o nome indica, têm como objetivo a estimativa dos gases efetivamente emitidos, calculados quando são lançados na atmosfera. Assim, para se evitar qualquer dupla contagem, a metodologia do IPCC restringe o “setor de resíduos” à gestão de resíduos no “final do tubo” (WILSON et al., 2024).

Não há dúvidas de que a redução de emissões de GEE no setor de resíduos é relevante, inclusive com a adoção de práticas e o uso de tecnologias já existentes na gestão de resíduos. Já em 2007, na ocasião da elaboração do quarto relatório sobre mudanças climáticas do IPCC (AR4), o Grupo de Trabalho III sobre mitigação identificava a recuperação de biogás em aterros sanitários, a melhoria do aterramento e a melhoria da gestão de efluentes como práticas que poderiam efetivamente mitigar a emissão de GEE do setor. Além disso, indicava que a compostagem e a expansão da cobertura de saneamento poderiam evitar a geração de GEE, bem como apontava que a redução da geração de resíduos e a exploração de recuperação energética poderiam reduzir indiretamente as emissões da exploração de matéria virgem e do uso de energia, de recursos e de combustíveis fósseis (BOGNER et al., 2008).

Sendo assim, é nítido que a gestão de resíduos pode contribuir para reduzir emissões de GEE para além dos 4% atribuídos ao setor. Na verdade, o potencial da adequada gestão de resíduos está em todo o ciclo de vida do produto, desde a sua concepção até sua destinação final. Por isso, deve-se analisar não apenas o setor de resíduos, mas sim todas as emis-

sões atribuídas à geração de resíduos. Dessa forma, é possível avaliar como a gestão de resíduos pode impactar positivamente todos os setores envolvidos, afinal todos são geradores de resíduos em suas atividades. Há dois principais motivos para tal mudança de perspectiva.

Em primeiro lugar, a perspectiva de emissões atribuídas à geração de resíduos é essencial para superação de um direito dos resíduos focado na eliminação ordenada desses materiais, adotando uma abordagem que privilegia a prevenção e o seu reaproveitamento econômico (CIPRIANO, 2016, p. 165). Essa é a perspectiva adotada, por exemplo, pela PNRS brasileira, em vista da gestão integrada dos resíduos sólidos (arts. 4° e 7°, VII, da Lei Federal n° 12.305/2010).

Nesse contexto regulatório, a hierarquia da gestão de resíduos sólidos assume papel importante como dever de prioridade das seguintes alternativas: não geração, redução, reutilização, reciclagem, tratamento e disposição final ambientalmente adequada em aterros sanitários. Nota-se que não são atividades realizadas apenas no setor de resíduos, até porque privilegia-se a abordagem preventiva e, apenas quando não for possível evitar a geração de resíduos, então é priorizada a reutilização, a reciclagem e assim adiante (ARAGÃO, 2006, p. 315). Tal princípio é expressamente previsto no art. 9° da PNRS.

Assim sendo, uma vez que todo resíduo um dia foi um produto, a análise do ciclo de vida do produto permite identificar potenciais de redução de emissões de GEE em toda a cadeia produtiva, contribuindo para a redução de emissões do setor de resíduos, mas também para todos os demais setores.

Em segundo lugar, olhar apenas para o potencial de combate às mudanças climáticas do final da cadeia invisibiliza atores essenciais que estão ao longo de todo o ciclo de vida do produto e contribuem direta-

mente para o potencial de mitigação de GEE e para a adaptação às mudanças climáticas. Em especial, deve-se reconhecer o papel dos catadores de materiais recicláveis para a triagem de materiais e a contribuição da redução de emissões em toda a cadeia. Nesse cenário, a gestão integrada de resíduos sólidos e a abordagem de ciclo de vida dos produtos aproximam-se do conceito de economia circular, conforme discutido a seguir.

1.2 Economia circular e mudanças climáticas

Desde a primeira edição do relatório sobre mudanças climáticas do IPCC (“assessment reports”, em inglês, ou simplesmente “AR”), publicado em 1990, as outras cinco edições evoluíram no conhecimento científico e em sua complexidade. Em 2008, o AR4 definiu capítulos mais segmentados para diferentes setores, dedicando um específico para o setor de resíduos no grupo de trabalho III sobre mitigação. Porém, já no AR5, publicado em 2014, o tema de resíduos deixou de ter um capítulo apartado, sendo tratado de forma transversal em diferentes capítulos, como naquele que trata sobre a indústria e sobre o desenvolvimento sustentável e equidade.

Finalmente, no AR6, publicado em 2023, a gestão de resíduos foi abordada no contexto da economia circular. O AR6 destaca o conceito da economia circular como uma abordagem cada vez mais importante para minimizar o desperdício de recursos e energia, contribuindo para o bem-estar humano. Assim, traz um foco em como a economia circular pode contribuir para a redução de resíduos na produção e no consumo, otimizando a utilidade dos materiais e serviços (IPCC, 2023, p. 120).

O conceito de economia circular ainda não é pacífico na academia. Mesmo o AR6 menciona que definições sobre economia circular podem variar, mas

a sua essência é a transição de uma lógica linear de modelos econômicos de “produzir e descartar” para aqueles que tenham ênfase na longevidade do produto, no reuso, recondicionamento, reciclagem e eficiência material, reduzindo a energia e as emissões relacionadas ao material. Assim, o glossário do AR6 define economia circular como:

A system with minimal input and operational losses of materials and energy through extensive reduce, reuse, recycling, and recovery activities. Ten strategies for circularity include: Refuse, Rethink, Reduce, Reuse, Repair, Refurbish, Remanufacture, Repurpose, Recycle, Recover (IPCC, 2023).

Julian Kirchherr et al. (2023) analisaram 221 definições de economia circular em produções acadêmicas, na tentativa de construir um conceito ideal, chegando à seguinte definição:

The circular economy is a regenerative economic system which necessitates a paradigm shift to replace the ‘end of life’ concept with reducing, alternatively reusing, recycling, and recovering materials throughout the supply chain, with the aim to promote value maintenance and sustainable development, creating environmental quality, economic development, and social equity, to the benefit of current and future generations. It is enabled by an alliance of stakeholders (industry, consumers, policymakers, academia) and their technological innovations and capabilities (KIRCHHERR et al., 2023, p. 7).

Nota-se, portanto, que apesar da variação de definições de economia circular, é possível identificar alguns pontos em comum. Primeiramente, a economia circular adota uma perspectiva sistêmica, não se restringindo a medidas pontuais de uma atividade ou de um setor específico. Em segundo lugar,

a mudança de paradigma deve observar a hierarquia da gestão de resíduos, buscando substituir o conceito de “fim de vida” por meio da redução e, em seguida, do reuso, da reciclagem e da recuperação de materiais ao longo de toda a cadeia produtiva. Por fim, ressalta-se que uma economia circular cria qualidade ambiental, mas também desenvolvimento econômico e equidade social.

Nesse contexto, o AR6 indica que a redução da produção de materiais primários e de seu respectivo transporte contribuem para evitar a emissão de GEE. Da mesma forma, simbioses industriais, em que o resíduo de uma indústria pode servir de insumo para outra, contribuem para a redução da demanda de materiais virgens. Ademais, estratégias de economia circular incentivam e destravam melhorias de tecnologias e de práticas adotadas ao longo de toda a cadeia que contribuem para a redução das emissões de GEE, como a melhoria da eficiência de veículos e a recuperação de resíduos (IPCC, 2023, p. 120).

Por isso, a abordagem da economia circular contribui para diferentes setores além do setor de resíduos. Conforme David C. Wilson et al. (2024, p.6) indicam, a reciclagem e a recuperação energética de resíduos sólidos podem contribuir de 5 a 10% das emissões globais de GEE, ainda que esses dados dependam de avaliações de ciclo de vida e, sobretudo, das condições locais. Além disso, a prevenção de resíduos, como demonstrado pelo AR5, ainda é a medida de gestão de resíduos mais efetiva para a mitigação climática.

Nesse contexto, apesar da escassa literatura e das dificuldades de levantamento de dados, é seguro afirmar que a gestão adequada de resíduos, adotada uma perspectiva de ciclo de vida e de economia circular, possui um potencial de redução de

emissões de GEE muito superior aos 4% das emissões do setor de resíduos (WILSON et al., 2023, p. 9).

Em uma economia circular perfeita, o conceito de resíduo sequer existiria, uma vez que materiais e energia estariam sempre sendo reintroduzidos no ciclo produtivo. Contudo, esse é um cenário apenas hipotético, principalmente quando consideradas as limitações entrópicas tanto discutidas pelo economista romeno Nicholas Georgescu-Roegen:

“Parece que, para eliminar a poluição, achamos ser o bastante fazer diferentemente as coisas. A verdade é que, com a reciclagem, a eliminação da poluição não é gratuita em termos energéticos” (GEORGESCU-ROEGEN, 2012, p. 94).

Se é verdade que a economia circular não se restringe à gestão adequada de resíduos sólidos, esta é essencial para aquela, privilegiando-se sempre a prevenção da geração e a reintrodução dos materiais e da energia no ciclo produtivo. Para fins da presente pesquisa, será analisada a gestão de resíduos sólidos nas negociações climáticas, porém sempre com uma abordagem de economia circular.

2. Gestão de resíduos sólidos nas negociações climáticas

O regime jurídico internacional sobre mudanças climáticas foi inaugurado pela UNFCCC, assinada na Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, no Rio de Janeiro, em 1992 (Rio-92). Na qualidade de “convenção-quadro”, possui caráter programático, sendo complementada por deliberação da Conferência das Partes anual, instituída pela própria convenção (NUSDEO, 2025, p. 82). A UNFCCC estabeleceu o grande objetivo de estabilizar as concentrações de GEE na atmosfera “num nível que impeça uma interferência antrópica perigosa no sistema climático” (artigo 2).

Nesse regime jurídico internacional, deve-se incluir, ainda, o Protocolo de Quioto, assinado em 1997 e com entrada em vigor em 2005, e o Acordo de Paris, assinado em 2015, ambos adotados no âmbito da UNFCCC. Considerando a redução da importância do Protocolo de Quioto para a mitigação, embora ainda em vigor, o Acordo de Paris é mais relevante para fins desta pesquisa, sendo responsável pelos principais tópicos de discussão atuais.

A gestão de resíduos sólidos nunca foi um dos grandes tópicos de negociações no regime jurídico internacional das mudanças climáticas, mas é possível identificar discussões que envolvem direta ou indiretamente o tema em outros tópicos. Nesta pesquisa, não se pretende fazer um mergulho histórico nas 29 COPs já realizadas, tampouco esgotar as relações entre resíduos sólidos e os tópicos de negociação, mas sim trazer algumas possibilidades, considerando os temas mais recentes e prováveis de serem discutidos na COP 30, em Belém.

2.1 Mitigação e o MWP

A mitigação corresponde ao núcleo do regime jurídico internacional sobre mudanças climáticas, estando presente desde a adoção da UNFCCC, que determinava aos Países desenvolvidos de seu Anexo I a adoção de políticas nacionais e de medidas para mitigação das mudanças climáticas, limitando as suas emissões antropogênicas de GEE e fortalecendo os seus sumidouros de carbono (Artigo 4, §2, “a”). A mitigação continuou sendo central tanto no Protocolo de Quioto quanto no Acordo de Paris, embora neste último as obrigações vinculantes de mitigação tenham deixado de ser determinadas apenas aos países desenvolvidos.

Assim, as medidas de mitigação podem ser entendidas como aquelas medidas que visam minimizar as causas das mudanças climáticas para, então,

atenuar impactos e consequências ao ambiente e à população humana. Assim sendo, são ações que buscam reduzir as emissões de GEE e fortalecer as suas remoções por sumidouros de carbono (SANTOS e SERRA, 2025, p. 152).

O Acordo de Paris regulamentou o grande objetivo da UNFCCC de evitar a interferência antrópica perigosa no sistema climática ao estabelecer um objetivo global, em seu artigo 2 (Purpose): “manter o aumento da temperatura média global bem abaixo de 2°C em relação aos níveis pré-industriais, e envidar esforço para limitar esse aumento da temperatura a 1.5°C em relação aos níveis pré-industriais”. Para tanto, estabeleceu-se a necessidade de apresentação de Contribuições Nacionalmente Determinadas, exploradas mais adiante deste artigo, e uma meta de mitigação que consiste em “atingir o pico global de emissões de GEE o quanto antes”, reconhecendo que esse pico será mais demorado para países em desenvolvimento (Artigo 4, §1).

Como discutido anteriormente, a gestão de resíduos já foi objeto de discussão em diferentes relatórios do IPCC, focados, sobretudo, nas emissões diretas do setor de resíduos. No entanto, desde a publicação do AR6 e do foco dado à abordagem de economia circular, a gestão de resíduos passou a ser discutida como medida de mitigação em todo o ciclo produtivo, não apenas nas instalações de manejo e tratamento de resíduos ao final da cadeia.

Um dos espaços atuais de discussão sobre o assunto é o Programa de Trabalho de Mitigação e Implementação (MWP, da sigla em inglês). Em 2021, na COP 26 de Glasgow, o parágrafo 27 da Decisão 1/CMA.3 determinou a criação MWP para escalar a ambição das ações de mitigação e implementação, tendo sido efetivamente adotado em Sharm el-Sheikh na COP 27, por meio da Decisão 4/CMA.4. A COP 27 determinou que todos os anos deveriam

ser feitos dois diálogos globais como parte do MWP, para o compartilhamento de visões, informações e ideias entre as Partes e entre outros relevantes stakeholders sobre ações de mitigação e financiamento da mitigação (parágrafos 8 e 11 da Decisão 4/ CMA.4).

Entre 5 e 6 de setembro de 2025, meses antes da COP 30, ocorreu o sexto diálogo global do MWP, com foco em soluções de mitigação no setor de resíduos, incluindo abordagens de economia circular. Conforme relatório elaborado2 , os participantes destacaram o papel crítico da gestão de resíduos e das soluções de economia circular para redução das emissões de GEE e para contribuir com as metas climáticas nacionais.

Foi mencionado o fato de que, apesar de o setor de resíduos ser responsável por uma pequena porcentagem das emissões, abordagens de economia circular refletem em todo a cadeia de valor, destacando potenciais de mitigação significativos na gestão de resíduos orgânicos, na perda de alimentos e em efluentes. Além disso, destacaram os diversos cobenefícios para a saúde pública, para a eficiência energética e para o desenvolvimento sustentável.

O relatório do sexto diálogo será apresentado à COP 30 com as principais conclusões e oportunidades identificadas, para discussão do MWP. Dessa forma, com certeza, este será um dos fóruns de debate em que o tema da gestão de resíduos sólidos e da economia circular estará mais presente.

2.2 Adaptação: os indicadores do objetivo global de adaptação

As medidas de adaptação são aqueles atos de preparação para os efeitos já inevitáveis das mudanças climáticas, com o objetivo de minimizar as conse -

2 Disponível em: https://unfccc.int/documents/650639. Acesso em: 26 out. 2025.

quências danosas aos eventos climáticos atuais ou futuros, com benefícios locais imediatos ou de curto prazo (SANTOS e SERRA, 2025, P. 153). A adaptação tem ganhado especial relevância à medida que o aquecimento global tem se agravado e se afastado do objetivo global do Acordo de Paris de limitação a 1.5°C, conforme demonstrou o AR6 do IPCC (IPCC, 2023).

Apesar de a UNFCCC e o Protocolo de Quioto fazerem menção à adaptação, foi o Acordo de Paris que deu maior relevância ao tópico, buscando equilibrá-lo com as medidas de mitigação. Em seu artigo 7, §2, o Acordo de Paris estabeleceu um objetivo global de adaptação (GGA, da sigla em inglês), para melhorar a capacidade, fortalecer a resiliência e reduzir a vulnerabilidade às mudanças climáticas.

Uma vez que o tema da adaptação depende bastante do contexto local, as medidas adotadas pelas diferentes Partes do acordo são muito difíceis de serem comparadas. Com isso em vista, em 2021, na COP 26, foi lançado o Programa de Trabalho Glasgow-Sharm el-Sheikh (GlaSS) sobre o GGA, a fim de construir metodologias, indicadores, dados e métricas para avaliação do GGA (Decisão 7/CMA.3).

Em 2023, na COP 28 de Dubai, foi criado mais um programa de trabalho de dois anos, agora denominado UAE-Belém, para identificar e, quando necessário, desenvolver indicadores e elementos quantificados para as metas de adaptação (Decisão 2/CMA.5, §39). Além disso foram definidas onze metas temáticas de adaptação nos §9 e §10 da Decisão 2/CMA.5, entre as quais estão a redução significativa da escassez hídrica em decorrência das mudanças climáticas, inclusive por meio do saneamento resiliente ao clima, e a redução dos impactos climáticos nos ecossistemas e na biodiversidade.

Após muitas discussões, em 8 de setembro de 2025, o grupo de especialistas dos órgãos subsidiários do Acordo de Paris disponibilizou um relatório técnico, com a sugestão de 100 indicadores para o GGA, que será avaliado na COP 303

Como demonstrado na Tabela 1 abaixo, a gestão de resíduos sólidos permeia alguns dos indicadores listados pelo grupo de especialistas, principalmente naqueles relacionados ao abastecimento de água e saneamento (9a):

Tabela 1

Lista de indicadores propostos para o GGA relacionados à gestão de resíduos sólidos

Indicador Descrição

Relação com a gestão de resíduos

9a. Abastecimento de água e saneamento 9a01 – Mudança no nível de estresse hídrico ao longo do tempo

Alteração no nível de estresse hídrico ao longo do tempo, a partir do total de água captada pelos principais setores e o total de recursos hídricos renováveis disponível.

A disponibilidade hídrica é altamente vulnerável em decorrência dos altos índices de poluição, principalmente em grandes centros urbanos. Uma adequada gestão de resíduos contribui para a segurança hídrica e a diminuição do estresse hídrico a que se refere este indicador.

3 Disponível em: https://unfccc.int/sites/default/files/resource/ Technical%20Report%20by%20the%20Expert%20Group%20 on%20Indicators%20for%20the%20GGA%20targets%20 2025.pdf. Acesso em: 26 out. 2025.

9a03 – Proporção de infraestrutura crítica de abastecimento de água e saneamento que são construídos ou readequados para suportar danos relacionados às mudanças climáticas

9a05 – Proporção da população com acesso a serviços de água potável que são seguros e resilientes às mudanças climáticas

9a06 – Proporção da população com acesso a serviços de saneamento seguros e resilientes às mudanças climáticas

A infraestrutura de abastecimento de água e de saneamento adaptada às mudanças climáticas contribui para a resiliência do sistema em eventos climáticos como enchentes e secas, garantindo a continuidade do serviço.

A segurança do acesso à água é medida conforme ela esteja livre de dejetos sanitários e de contaminação química.

A adequada gestão de resíduos sólidos mitiga o risco de entupimento e danos às infraestruturas de drenagem e saneamento, evitando enchentes e outros eventos extremos.

A adequada gestão de resíduos contribui para mitigar a poluição em recursos hídricos, inclusive impedindo o despejo de efluentes não tratados e de resíduos contaminantes.

A segurança do acesso ao saneamento é medida de acordo com o acesso a instalações não compartilhadas e em que excretas são destinadas de forma segura. A sua resiliência às mudanças climáticas garante que o serviço continue disponível durante enchentes ou secas.

A adequada gestão de resíduos sólidos mitiga o risco de entupimento das infraestruturas de drenagem e saneamento, permitindo um adequado funcionamento do sistema, mesmo em caso de enchentes e outros eventos extremos.

9a07 – Proporção das Partes adotando medidas e melhor e estendendo o acesso a serviços de água potável, saneamento e higiene (WASH) a populações afetadas desproporcionalmente pelas mudanças climáticas e a grupos vulneráveis

9a08 – Proporção dos corpos hídricos com boa qualidade de água

As medidas para melhorar e expandir os serviços WASH incluem o fornecimento a populações ainda sem acesso, melhoria dos serviços existentes, serviços alternativos e medidas para garantir a viabilidade e o acesso equitativo a tais serviços.

O serviço de manejo de resíduos, incluindo a coleta de resíduos domiciliares, é parte do serviço de saneamento. Assim, o aumento do acesso aos serviços de coleta contribui para este indicador. Ademais, contribui para a melhoria dos serviços de saneamento e da higiene em geral.

Monitorado de acordo com o alcance dos serviços de água potável, saneamento e higiene (WASH). O serviço de manejo de resíduos, incluindo a coleta de resíduos domiciliares, é parte do serviço de saneamento. Assim, o aumento do acesso aos serviços de coleta contribui para este indicador. Ademais, contribui para a melhoria dos serviços de saneamento e da higiene em geral, além de contribuir diretamente para a qualidade ambiental dos corpos hídricos, ao mitigar o descarte inadequado de resíduos e a poluição das águas.

9b. Alimentos e agricultura

9b01 – Proporção de área manejada para alimentos e produção agrícola usando práticas e tecnologias relevantes para adaptação climática

Medido de acordo com a área usada para produção de alimentos e produção agrícola que usa práticas e tecnologias que contribuem com a resiliência e respostas eficientes a eventos climáticos.

A gestão de resíduos orgânicos por tecnologias como a compostagem e a biodigestão contribuem para a produção de compostos agrícolas essenciais para a manutenção da qualidade do solo.

9b02 – Proporção de atores na cadeia produtiva agrícola e de alimentos que adotam práticas e tecnologias relevantes para adaptação climática

9b10 – Perdas agrícolas diretamente relacionadas a eventos climáticos

Medido de acordo com a proporção de atores como produtores e distribuidores que adotam práticas e tecnologias relevantes para a adaptação climática.

Quantifica o valor das perdas na produção agrícola e de alimentos associadas com eventos climáticos, ao longo de toda a cadeia produtiva, incluindo perdas na distribuição.

Tecnologias adotadas para gestão de resíduos orgânicos como a compostagem e a biodigestão podem ser consideradas para este indicador.

Em uma abordagem de gestão integrada, no contexto da economia circular, a gestão de resíduos orgânicos é uma forma de evitar a perda e o desperdício de alimentos, contribuindo para a redução deste indicador.

9c. Impactos à saúde e serviços de saúde 9c02 – Alterações na incidência de doenças infecciosas sensíveis ao clima

Mapeia alterações na incidência de doenças infecciosas sensíveis ao clima, como dengue, Chikungunya, zika, malária e diarreia.

A adequada gestão de resíduos sólidos contribui para a diminuição da poluição, principalmente em grandes centros urbanos, evitando a proliferação de vetores como mosquitos.

9f. Erradicação da pobreza e meios de subsistência

9f04 – Proporção de trabalhadores em setores econômicos/ atividades vulneráveis ao clima

Identifica a proporção de trabalhadores em atividades sensíveis ao clima, o que poderia prejudicar a sua subsistência e renda.

A gestão de resíduos é uma atividade que depende de alto índice de trabalhadores, sendo que muitos ainda são informais, como catadores de materiais recicláveis. Esses trabalhadores podem estar em situações de vulnerabilidade climática, sobretudo quando realizam suas atividades em vias públicas e estão sujeitos a eventos como ilhas de calor e enchentes.

Fonte: elaborado pelo autor, com base no relatório técnico do grupo de especialistas dos órgãos subsidiários do Acordo de Paris.

Nesse contexto, uma vez sugeridos 100 indicadores pelo grupo de especialistas, a COP 30 deverá adotá-los ou fazer sugestões de alteração, a fim de se atingir a lista final de indicadores para o GGA. De toda forma, é altamente provável que diversos indicadores relacionados à gestão de resíduos sólidos, principalmente em uma economia circular, sejam adotados como forma de monitorar o progresso de medidas de adaptação no âmbito do Acordo de Paris.

2.3 Contribuições Nacionalmente Determinadas

As Contribuições Nacionalmente Determinadas (“NDC”, da sigla em inglês) são previstas no artigo 3° do Acordo de Paris, atribuindo às próprias Partes do acordo a autodefinição de quais serão as suas contribuições para o grande objetivo do acordo de limi -

tar o aquecimento global a 1,5°C. O termo “contribuições” foi utilizado em um contexto de aprendizado proveniente do Protocolo de Quioto, instituindo uma obrigação “de baixo para cima” (bottom-up) com menor custo à soberania nacional, mas dando a ela um caráter vinculante enquanto uma meta assumida pela Parte (NUSDEO, 2025, p. 88-89). As NDCs devem ser progressivas e ambiciosas (artigo 3), apresentadas em ciclos quinquenais (artigo 4, §9).

O artigo 14 do Acordo de Paris institui o Balanço Global (Global Stocktake, ou “GST”), que tem como objetivo determinar o avanço coletivo dado em direção à meta global do Acordo de Paris. Assim, as Partes são informadas para que atualizem ou fortaleçam as suas ações. O primeiro GST, apresentado na COP 28 de Dubai, trouxe uma principal mensagem: apesar de todo o progresso, as Partes ainda não estão, coletivamente, no caminho para atingir o propósito do Acordo de Paris e seus objetivos de longo prazo. No tema da mitigação, assim como o AR6 publicado no mesmo ano, o GST pontuou a importância para a transição para modos de vida sustentáveis e padrões sustentáveis de consumo e de produtos, incluindo por meio de abordagens de economia circular (parágrafo 36 da Decisão 1/CMA.5).

Até 2023, apenas 27% das NDCs apresentadas mencionavam explicitamente a economia circular como medida de mitigação e, ainda assim, o foco estava na gestão de resíduos (UNEP, UNDP e UNFCCC Secretariat, 2023). Contudo, o Programa das Nações Unidas para o Meio Ambiente (Pnuma), o Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (UNDP) e o Secretariado da UNFCCC lançaram uma plataforma para auxiliar as Partes a incluírem medidas de circularidade em suas NDCs. Sendo assim, somado às menções do tema pelo AR6 e pelo GST, espera-se que a economia circular seja ainda mais presente no próximo ciclo de NDCs,

que deveriam ser apresentadas até a COP 30. Apesar disso, faltando menos de um mês para a conferência de Belém, apenas pouco mais de 60 das Partes tinham submetido as suas NDCs revisadas.

Em 2024, na COP 29 de Baku, o Brasil apresentou a sua terceira NDC (“NDC 3.0”), estabelecida de forma abrangente para toda a economia (“economy-wide” ), com o principal objetivo de atingir a neutralidade climática até 2050 e reduzir as emissões líquidas de GEE na banda de 59% a 67% em 2035 (tendo como base o ano de 2005). O principal instrumento do Brasil para implementação de sua NDC é o Plano Nacional sobre Mudança do Clima (Plano Clima), elaborado pelo Comitê Interministerial sobre Mudança do Clima (CIM), que inclui: (i) a Estratégia Nacional de Mitigação; (ii) a Estratégia Nacional de Adaptação; e (iii) a Estratégia Transversal, que inclui temas comuns das outras duas estratégias.

A NDC brasileira já menciona, por si só, o tema de gestão de resíduos e economia circular. A NDC 3.0 define como um dos objetivos da Estratégia Nacional de Mitigação (ENM) a promoção da circularidade por meio do uso sustentável e eficiente de recursos naturais ao longo das cadeias produtivas e a geração de empregos, renda e inclusão produtiva em atividades econômicas relacionadas à descarbonização.

A estratégia de mitigação envolve sete planos setoriais, entre eles, o do setor de resíduos. A NDC 3.0 limita-se a indicar que a maior oportunidade de mitigação do setor será na captura de gás metano, utilizando o gás para aproveitamento energético, com tecnologias como a digestão anaeróbica, o tratamento aeróbico e a substituição de fossas rudimentares e outros métodos de descarte direto por estações de tratamento de esgoto.

Já na Estratégia Nacional de Adaptação (ENA), a NDC 3.0 estabelece diversos objetivos nacionais de adaptação, entre eles aumentar a resiliência das cidades e das infraestruturas, promover a produção sustentável e promover a segurança hídrica. São estabelecidos dezesseis planos setoriais e temáticos de adaptação, entre os quais o de cidades, o de indústria e o de oceano e zona costeira4

Assim sendo, as NDCs têm um potencial de introduzir a gestão de resíduos nas ações de resposta às mudanças climáticas à medida que o país se compromete com ações relacionadas a resíduos como forma de atingir as suas metas nacionalmente determinadas e contribuir com o objetivo global do Acordo de Paris. Como mencionado, apesar de serem nacionalmente determinadas, não devem ser entendidas como voluntárias, possuindo caráter vinculante.

2.4 Transição justa e o trabalho dos catadores de materiais recicláveis

Desde que adotada a declaração de “transição para longe dos combustíveis fósseis em sistemas energéticos, de forma justa, ordenada e equitativa”, na COP 28 (Decisão 1/CMA.5), a transição justa é muito reduzida a garantias sociais e econômicas a países ou populações ainda dependentes da exploração de combustíveis fósseis.

Contudo, a transição justa possui diversas vertentes, como a equidade e inclusão, a proteção social de populações vulneráveis, a justiça econômica e social e a criação de empregos verdes (FRASSON e SERRA, 2025, p. 130). Nesse sentido, a gestão de resíduos sólidos assume relevância ao garantir o reconhecimento dos trabalhadores, sobretudo infor-

4 Até o encerramento desta pesquisa, o Plano Clima ainda estava em elaboração, sendo que os planos setoriais da ENM já tinham sido colocados em consulta pública, enquanto os planos setoriais e temáticos da ENA ainda não tinham sido elaborados.

mais, que atuam no ciclo de vida dos produtos, especialmente catadores de materiais recicláveis.

Os catadores de materiais recicláveis exercem um papel histórico na gestão de resíduos sólidos, principalmente no Sul Global. No Brasil, a PNRS reconheceu o valor socioambiental da atividade de catação de materiais recicláveis, alinhando-se aos preceitos da justiça ambiental (SILVA et al., 2015, p. 4), ao reconhecer os resíduos sólidos reutilizáveis e recicláveis como bem econômico de valor social e gerador de trabalho e renda e promotor de cidadania (artigo 6°, VIII).

Os catadores exercem atividades como a coleta, a triagem e o encaminhamento para a destinação final ambientalmente adequada de resíduos recicláveis e reutilizáveis. Geralmente, esses resíduos são coletados de vias públicas ou em locais em que o sistema público de coleta seletiva é incipiente ou inexistente. Dessa forma, contribuem para o desvio de materiais recicláveis de aterros sanitários ou lixões, além de reintroduzi-los no ciclo produtivo.

Assim, catadores contribuem diretamente para a redução das emissões de GEE a montante da cadeia produtiva, em atividades como mineração e silvicultura, além de contribuírem para a adaptação de centros urbanos, evitando enchentes, prejuízos aos sistemas de saneamento e a poluição de corpos hídricos.

Apesar disso, ainda não são reconhecidos pelos serviços ambientais e climáticos prestados e, muitas vezes, sequer são remunerados por seus trabalhos. No âmbito das COPs do clima, os catadores ainda são invisibilizados, sendo essencial reconhecê-los como agentes ativos de proteção climática. Do outro lado, por muitas vezes atuarem em vias públicas, estão expostos aos efeitos mais severos das mudanças climáticas, como enchentes e ondas de

calor extremo. Nesse sentido, devem receber especial atenção como categoria profissional vulnerável às mudanças climáticas.

2.5 Diálogos temáticos

No âmbito das negociações climáticas, entre os diversos tópicos de discussão é comum serem estabelecidos diálogos para apresentações das Partes e de especialistas externos sobre temas específicos. Geralmente, são elaborados relatórios a partir desses diálogos, apresentados à COP para embasamento de suas decisões.

Recentemente, é possível identificar, no mínimo, três importantes diálogos que abordaram o tema da gestão de resíduos: (i) o sexto diálogo global e focado em investimento no âmbito do Programa de Trabalho de Mitigação e Implementação de Sharm el-Sheik (MWP), ocorrido em 5 e 6 de setembro de 2025, durante a África Climate Week, em Addis Ababa (Etiópia), já discutido neste artigo; (ii) o segundo diálogo sobre oceanos e mudanças climáticas, ocorrido em 17 e 18 de junho de 2025, durante a 62ª Sessão dos Órgãos Subsidiários da UNFCCC (SB 62), em Bonn (Alemanha); e (iii) o diálogo de Baku sobre água para ação climática, ocorrido em 21 de junho de 2025, também na SB 62.

O diálogo sobre oceanos e mudanças climáticas foi instituído por força do Pacto Climático de Glasgow, adotado na COP 26. As discussões sobre oceanos ocorridas na SB 62 tiveram como temas principais a inclusão de medidas baseadas nos oceanos nas NDCs, a inclusão de indicadores baseados nos oceanos no GGA e as sinergias entre oceanos, clima e biodiversidade.

Como já abordado anteriormente, a gestão de resíduos e a economia circular estão presentes em algumas NDCs já apresentadas. Para além disso, os diálogos discutiram a apresentação de NDCs que

disponham sobre medidas de mitigação e adaptação aos ecossistemas marinhos, reconhecendo o oceano como o maior sumidouro de carbono do planeta. Ademais, discutiu-se a relevância da proteção dos oceanos para a proteção da biodiversidade, dialogando com a Convenção sobre Diversidade Biológica (CDB).

Nesse sentido, a poluição marinha foi discutida nos diálogos, sendo pautadas diversas medidas relacionadas à disposição inadequada de resíduos sólidos em ambientes aquáticos. Foram mencionadas, ainda, possíveis sinergias com o Acordo sobre a Diversidade Biológica Marinha em Áreas além da Jurisdição Nacional (BBNJ), que estabelece regras para a conservação da biodiversidade marinha em áreas de alto-mar.

Os resultados dos diálogos sobre oceanos e mudanças climáticas será reportado à plenária da COP 30, além de estar previsto um evento paralelo para apresentar as conclusões e recomendações do relatório síntese dos diálogos. Nesse contexto, é de se esperar que o tema da gestão de resíduos possa ser mencionado novamente, como forma de contribuir para a preservação marinha e medidas de mitigação e de adaptação relacionadas a oceanos.

Já os diálogos de Baku sobre água têm como origem a Declaração sobre Água para Ação Climática, adotada durante a COP 29. Essa declaração cria uma plataforma para abordagem de ações climáticas focadas na gestão da água e suas sinergias com as mudanças climáticas e a biodiversidade. Entre diversas medidas presentes na declaração, está a tomada de ações climáticas relacionadas a água por meio do uso sustentável e eficiente de recursos hídricos, melhorando a qualidade da água e o controle da poluição, inclusive por meio da reciclagem e tratamento de efluentes e resíduos.

Na COP 30, deve ocorrer novamente um encontro para continuar os diálogos sobre água, em que poderão ser trazidos os temas da gestão de resíduos e da economia circular, como forma de evitar a poluição de recursos hídricos e de melhorar os sistemas de abastecimento e de saneamento, conforme já discutido.

Considerações Finais

A presente pesquisa buscou demonstrar que a gestão de resíduos sólidos, quando adotada uma perspectiva de economia circular, é medida que tem grande potencial para a redução das emissões de gases de efeito estufa em todo o ciclo produtivo, contribuindo tanto para a mitigação quanto para a adaptação climática.

Nesse contexto, apesar de não ser tópico específico do regime jurídico internacional das mudanças do clima, é discutido em diferentes contextos, não sendo necessário segmentá-lo. Assim, foram analisados alguns espaços em que a gestão de resíduos sólidos poderá ser debatida, com foco na COP 30. A pesquisa identificou como principais espaços o Programa de Trabalho de Mitigação e Implementação (MWP), o Programa de Trabalho UAE-Belém sobre os indicadores do Objetivo Global de Adaptação (GGA), os espaços de discussão sobre as NDCs atualizadas e sobre transição justa, além de diálogos temáticos como os Diálogos sobre Oceanos e Mudanças Climáticas e o Diálogo de Baku sobre Água para Ação Climática.

Dessa forma, conclui-se que, apesar de não ser objeto de um tópico específico, o tema da gestão de resíduos está presente nas negociações climáticas de forma transversal, apesar de ainda merecer mais aprofundamento.

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COP 30 DESAFIOS E PERSPECTIVAS

A COP-30 EM PERSPECTIVA HISTÓRICA: DA GOVERNANÇA CLIMÁTICA GLOBAL À JUSTIÇA CLIMÁTICA CENTRADA NA

Erik Chiconelli Gomes

Pós-Doutor pela Faculdade de Direito da Universidade de São Paulo (FDUSP). Doutor e Mestre em História Econômica pela Universidade de São Paulo (USP). Especialista em Economia do Trabalho pela Universidade Estadual de Campinas (Unicamp) e em Direito do Trabalho pela USP. Bacharel e Licenciado em História (USP). Licenciado em Geografia (UnB). Bacharel em Ciências Sociais (USP) e em Direito (USP). Atualmente, é Coordenador Acadêmico e do Centro de Pesquisa e Estudos na Escola Superior de Advocacia (ESA/OABSP).

https://orcid.org/0000-0003-4385-4586

Resumo

A 30ª Conferência das Partes da UNFCCC (COP30), prevista para novembro de 2025 em Belém, representa um marco histórico na evolução da governança climática global. Este artigo analisa a trajetória institucional das negociações climáticas desde a Rio-92 até a COP-30, examinando como a escolha de Belém simboliza uma transformação paradigmática rumo à justiça climática e ao protagonismo do Sul Global. Através de revisão sistemática da literatura científica internacional e análise documental, investigamos como três décadas de negociações climáticas culminam em uma conferência que posiciona a Amazônia, seus povos e conheci -

mentos tradicionais no centro das discussões globais. A análise revela que a COP-30 emerge na convergência de múltiplas inovações na governança: integração de arquiteturas multiníveis, sistematização de conhecimentos indígenas, operacionalização da justiça climática e institucionalização da liderança regional amazônica. Os resultados indicam que a COP-30 representa uma inflexão histórica da governança climática top-down para abordagens inclusivas, baseadas na justiça e centradas em ecossistemas. A conferência ocorre em um momento crítico de implementação, quando marcos teóricos para justiça climática, participação indígena e governança multinível requerem operacionalização através de

mecanismos institucionais, arquiteturas financeiras e marcos jurídicos inovadores.

Palavras-chave: COP-30; Governança climática; Justiça climática; Povos indígenas; Amazônia; Governança multinível

Abstract

The 30th Conference of the Parties to the UNFCCC (COP-30), scheduled for November 2025 in Belém, represents a historic milestone in the evolution of global climate governance. This article analyzes the institutional trajectory of climate negotiations from Rio-92 to COP-30, examining how the choice of Belém symbolizes a paradigmatic transformation toward climate justice and Global South protagonism. Through systematic review of international scientific literature and documentary analysis, we investigate how three decades of climate negotiations culminate in a conference that positions the Amazon, its peoples and traditional knowledge at the center of global discussions. The analysis reveals that COP-30 emerges at the convergence of multiple governance innovations: integration of multilevel architectures, systematization of Indigenous knowledge, operationalization of climate justice, and institutionalization of Amazonian regional leadership. Results indicate that COP-30 represents a historical inflection from top-down climate governance toward inclusive, justice-based, and ecosystem-centered approaches. The conference occurs at a critical implementation moment when theoretical frameworks for climate justice, Indigenous participation, and multilevel governance require operationalization through institutional mechanisms, financial architectures, and innovative legal frameworks.

Keywords: COP-30; Climate governance; Climate justice; Indigenous peoples; Amazon; Multilevel governance

Recebido em: Setembro de 2025

Aprovado em: Novembro de 2025

Introdução

A 30ª Conferência das Partes da Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre Mudança do Clima (COP-30), programada para novembro de 2025 em Belém, Pará, constitui um momento histórico singular na governança climática global. Pela primeira vez em três décadas de negociações climáticas, uma COP será realizada no coração da Amazônia, a maior floresta tropical do mundo e um dos ecossistemas mais críticos para a estabilidade climática planetária.

A escolha de Belém transcende considerações logísticas ou simbólicas, representando uma transformação paradigmática fundamental na arquitetura da governança climática internacional. Esta transformação reflete o reconhecimento crescente de que as soluções para a crise climática global devem estar fundamentadas nos princípios de justiça climática, incorporando as perspectivas e conhecimentos das comunidades mais vulneráveis às mudanças climáticas e historicamente sub-representadas nas negociações internacionais (OGUNBODE et al., 2022).

O contexto histórico da COP-30 é particularmente significativo. Desde a Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento (Rio92), as Conferências das Partes evoluíram de fóruns técnico-científicos para arenas políticas complexas onde se negociam não apenas metas de emissões, mas também questões fundamentais de justiça distributiva, responsabilidades históricas e direitos humanos (YANG; GAO; WANG, 2025). A trajetória institucional das COPs - desde os primeiros encontros em Berlim (1995) até os marcos de Kyoto (1997), Copenhague (2009), Paris (2015) e as recentes con -

ferências sobre perdas e danos (COP-27 e COP-28) - documenta uma evolução gradual mas consistente rumo ao reconhecimento da necessidade de abordagens mais inclusivas e equitativas para o enfrentamento da crise climática.

A realização da COP-30 na Amazônia brasileira ocorre em um momento de convergência histórica única. Por um lado, evidências científicas demonstram de forma inequívoca o papel crítico da Amazônia para a estabilidade climática global, com pesquisas recentes indicando que o desmatamento responde por 74% do declínio das precipitações na estação seca e 16,5% do aumento das temperaturas regionais (FRANCO et al., 2025). Por outro lado, há um reconhecimento crescente do protagonismo dos povos indígenas e comunidades tradicionais como guardiões efetivos da biodiversidade e do clima, com territórios indígenas demonstrando taxas de desmatamento significativamente menores que outras categorias de uso da terra (KRUID et al., 2021).

Simultaneamente, a COP-30 ocorre em um contexto de maturação da governança climática multinível, com atores subnacionais, cidades, organizações da sociedade civil e povos indígenas assumindo papéis cada vez mais protagonistas na implementação de ações climáticas (DUBASH, 2021). Este fenômeno é particularmente relevante no contexto amazônico, onde 38 cidades já se comprometeram com agendas climáticas ambiciosas através do Pacto Global de Prefeitos e iniciativas regionais inovadoras estão emergindo através da Organização do Tratado de Cooperação Amazônica (OTCA) (GLOBAL COVENANT OF MAYORS, 2024).

O Brasil, como país anfitrião da COP-30, encontra-se em um momento de redefinição de sua liderança climática internacional. Após um período de retrocessos na política ambiental durante a administração Bolsonaro (2019-2022), o país tem bus-

cado recuperar sua credibilidade climática através de compromissos ambiciosos em sua segunda Contribuição Nacionalmente Determinada (NDC), apresentando metas de redução de emissões de 59-67% abaixo dos níveis de 2005 até 2035 (BRASIL, 2024). Esta trajetória de recuperação da liderança climática brasileira posiciona a COP-30 como uma oportunidade única para demonstrar na prática os princípios de justiça climática e governança inclusiva que o país advoga no plano internacional.

Este contexto histórico único suscita questões fundamentais sobre o papel da COP-30 na evolução da governança climática global. Em que medida a realização da conferência na Amazônia pode catalisar uma transformação paradigmática rumo a abordagens mais justas e inclusivas de governança climática? Como a integração de conhecimentos tradicionais e científicos pode contribuir para soluções climáticas mais efetivas? Qual o potencial da COP-30 para operacionalizar mecanismos inovadores de financiamento climático, especialmente para perdas e danos? De que forma o protagonismo amazônico pode influenciar a arquitetura da governança climática global nas próximas décadas?

O presente artigo tem como objetivo analisar a COP-30 dentro da perspectiva histórica da evolução da governança climática global, examinando como três décadas de negociações internacionais convergem para este momento de potencial transformação paradigmática. Busca-se compreender como a escolha de Belém representa não apenas uma decisão logística, mas uma inflexão conceitual rumo à justiça climática, ao protagonismo do Sul Global e à integração de múltiplas formas de conhecimento na governança climática internacional.

1. Marco Teórico e Revisão da Literatura

1.1 Evolução da Governança Climática Global: Perspectivas Históricas

A evolução da governança climática global desde a Rio-92 pode ser compreendida através de múltiplas lentes analíticas que convergem para explicar a emergência da COP-30 como um momento de inflexão paradigmática. A literatura especializada identifica três fases distintas na evolução institucional das negociações climáticas, cada uma caracterizada por abordagens específicas aos desafios de coordenação internacional e distribuição de responsabilidades.

A primeira fase (1992-2005) foi marcada pelo estabelecimento dos fundamentos normativos do regime climático internacional através da UNFCCC e do Protocolo de Kyoto. Esta fase caracterizou-se pela predominância de abordagens top-down baseadas na divisão binária entre países desenvolvidos e em desenvolvimento, com responsabilidades diferenciadas mas claramente delimitadas (ENCICLOPÉDIA DA ENERGIA, 2021). Yang, Gao e Wang (2025) demonstram como esta fase foi influenciada por paradigmas de desenvolvimento econômico que priorizavam crescimento sobre sustentabilidade, criando tensões estruturais que posteriormente emergiram como obstáculos fundamentais à ambição climática.

A segunda fase (2005-2015) testemunhou a gradual erosão do consenso de Kyoto e a emergência de novas abordagens à governança climática. O fracasso das negociações de Copenhague (2009) catalisou uma reformulação fundamental dos mecanismos de governança, culminando no Acordo de Paris (2015) e sua arquitetura baseada em contribuições nacionalmente determinadas (NDCs) (DUBASH, 2021). Esta transição representou uma

mudança paradigmática de obrigações legalmente vinculantes para compromissos voluntários baseados em revisão periódica e transparência, refletindo as limitações do multilateralismo tradicional em contextos de crescente fragmentação geopolítica.

A terceira fase (2015-presente) caracteriza-se pela proliferação de iniciativas de governança multinível e pela emergência de atores não-estatais como protagonistas centrais na implementação de ações climáticas. O UN DESA (2024) documenta como esta fase testemunhou uma explosão de iniciativas subnacionais, com mais de 100 exemplos de governança multinível implementados em 52 países, demonstrando capacidades de ação climática que transcendem as limitações dos acordos interestatais. Esta evolução culmina na preparação da COP-30, que representa a primeira tentativa sistemática de integrar estas múltiplas dimensões da governança climática em uma arquitetura institucional coerente.

1.2 Justiça Climática e Direitos Humanos:

Marcos Conceituais

A literatura sobre justiça climática evoluiu significativamente desde os primeiros estudos focados em distribuição de impactos e responsabilidades, incorporando perspectivas mais sofisticadas sobre reconhecimento, participação e capacidades. Ogunbode et al. (2022) oferecem uma reconceituação fundamental da justiça climática em contextos do Sul Global, argumentando que justiça climática é fundamentalmente justiça social, requerendo atenção simultânea à equidade distributiva, proteção de direitos humanos e tratamento digno por autoridades competentes.

Esta reconceituação é particularmente relevante para compreender o potencial transformador da COP-30. Corvino e Andina (2023) demonstram

como perspectivas do Sul Global desafiam marcos eurocêntricos de justiça ambiental, enfatizando a necessidade de abordagens que integrem conhecimentos tradicionais, reconhecimento de direitos territoriais e redistribuição de recursos de forma que respeite as cosmologias e práticas de sustentabilidade de povos indígenas e comunidades tradicionais.

Madhanagopal et al. (2022) contribuem para esta literatura através de análise sistemática de 51 estudos sobre justiça ambiental em contextos do Sul Global, identificando três dimensões críticas frequentemente negligenciadas por marcos conceituais desenvolvidos no Norte Global: (1) a interseccionalidade entre injustiças ambientais e outras formas de opressão estrutural; (2) a importância de epistemologias não-ocidentais para compreender relações sociedade-natureza; e (3) a necessidade de abordagens de justiça que transcendam distribuição de bens para incluir reconhecimento de formas alternativas de bem-viver.

1.3 Conhecimentos Indígenas e Governança Climática

A integração de conhecimentos indígenas na governança climática representa um dos desenvolvimentos mais significativos na literatura recente, com implicações diretas para compreender o potencial inovador da COP-30. Etchart (2017) documenta a transição histórica de povos indígenas de vítimas passivas das mudanças climáticas para agentes ativos de conservação e mitigação, usando estudos de caso da Amazônia equatoriana para demonstrar como práticas tradicionais de manejo territorial contribuem simultaneamente para conservação da biodiversidade, sequestro de carbono e adaptação climática.

Esta literatura ganhou nova sofisticação com a publicação do Sexto Relatório de Avaliação do IPCC, que pela primeira vez sistematizou contribuições de conhecimentos indígenas para ciência climática. Ford et al. (2024) realizaram revisão sistemática de 71 estudos documentando aplicações de conhecimentos indígenas em previsão meteorológica, agricultura sustentável, gestão hídrica e preparação para desastres, enfatizando a necessidade de pontes entre sistemas de conhecimento indígena e científico em processos de formulação de políticas.

A UNESCO (2024) redefine conhecimentos tradicionais como “ciência testada pelo tempo e orientada por métodos” em vez de epistemologia alternativa, argumentando que esta reconceituação é fundamental para a integração respeitosa e efetiva de conhecimentos indígenas em processos de tomada de decisão climática. Esta abordagem é particularmente relevante para a COP-30, que busca demonstrar na prática como conhecimentos indígenas podem informar políticas climáticas em múltiplas escalas.

1.4 Amazônia como Protagonista Climática Regional

A literatura emergente sobre protagonismo climático amazônico posiciona a região não apenas como objeto de políticas de conservação, mas como agente ativo de inovação em governança climática. Paes (2022) analisa como a Amazônia emergiu como protagonista de governança global-regional através de mecanismos de soberania defensiva e arranjos de gestão coordenada, evoluindo do Tratado de Cooperação Amazônica para marcos contemporâneos da OTCA.

Franco et al. (2025) fornecem evidência científica fundamental para este protagonismo através de estudo publicado na Nature Communications quan -

tificando o papel crítico da Amazônia na estabilidade climática global. O estudo demonstra que o desmatamento amazônico contribui para 74% do declínio das precipitações na estação seca e 16,5% dos aumentos de temperatura, fornecendo justificativa científica para posicionar a Amazônia no centro das negociações climáticas internacionais.

Kruid et al. (2021) complementam esta evidência através de análise quantitativa demonstrando que degradação florestal e perturbações respondem por 44% das perdas de carbono florestal, destacando drivers previamente subestimados. O estudo revela que Territórios Indígenas e Áreas Protegidas apresentam emissões significativamente menores (277 tC/km²) comparadas a Florestas Públicas Não Designadas (817 tC/km²), fornecendo suporte empírico para fortalecimento de direitos territoriais indígenas como estratégia climática.

1.5 Financiamento Climático e Mecanismos de Perdas e Danos

A evolução dos mecanismos de financiamento climático representa uma das dimensões mais complexas da governança climática contemporânea, com implicações diretas para o sucesso da COP-30. McDonnell (2023) e Siegele (2023) oferecem análises abrangentes da evolução do financiamento para perdas e danos desde a proposta original da AOSIS em 1991 até o estabelecimento histórico do fundo na COP-27.

A arquitetura legal progrediu do conceito original de Vanuatu de um pool de seguros através de mecanismos de múltiplas janelas para estruturas operacionais atuais hospedadas pelo Banco Mundial. South e Alpay (2024) examinam desafios de operacionalização pós-COP28, incluindo estruturas de governança do conselho e processos de alocação de financiamento, enquanto Huber et al. (2024) pro -

põem mecanismos legais inovadores para integrar financiamento de perdas e danos com sistemas nacionais de proteção social, mantendo soberania estatal enquanto possibilita fluxos de financiamento internacional.

Esta literatura é fundamental para compreender como a COP-30 pode operacionalizar mecanismos inovadores de financiamento climático que respeitem soberanias nacionais enquanto atendem às necessidades urgentes de comunidades vulneráveis.

2.

A Trajetória Histórica das COPs: De Rio-92 ao Paradigma da Justiça Climática

2.1 Fundamentos Normativos: A UNFCCC e os Primeiros Passos (1992-1997)

A Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, realizada no Rio de Janeiro em 1992, estabeleceu os alicerces normativos do regime climático internacional através da adoção da Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre Mudança do Clima (UNFCCC). Este marco fundacional introduziu princípios que permanecem centrais nas discussões da COP-30, particularmente o conceito de “responsabilidades comuns mas diferenciadas” (CBDR) e o reconhecimento da necessidade de considerar as “circunstâncias nacionais específicas” na formulação de respostas às mudanças climáticas.

A UNFCCC estabeleceu um objetivo fundamental que ressoa diretamente com as discussões contemporâneas da COP-30: estabilizar as concentrações de gases de efeito estufa na atmosfera em um nível que impeça interferência antropogênica perigosa no sistema climático. Este objetivo, aparentemente técnico, carregava implicações profundas para ques-

tões de justiça distributiva e equidade intergeneracional que se tornaram centrais nos debates sobre justiça climática das últimas décadas (ENCICLOPÉDIA DA ENERGIA, 2021).

As primeiras Conferências das Partes (COP-1 em Berlim, 1995; COP-2 em Genebra, 1996) focaram primariamente em questões de implementação institucional e desenvolvimento de metodologias para inventários de emissões. No entanto, já nestas conferências iniciais emergiram tensões fundamentais sobre distribuição de responsabilidades e capacidades que subsequentemente evoluíram para os marcos conceituais de justiça climática que informam a COP-30.

A COP-3 em Kyoto (1997) representou a primeira tentativa ambiciosa de operacionalizar os princípios da UNFCCC através de metas legalmente vinculantes. O Protocolo de Kyoto estabeleceu reduções quantificadas de emissões para países desenvolvidos (Anexo I), mas manteve países em desenvolvimento sem obrigações específicas de mitigação. Esta divisão binária entre países desenvolvidos e em desenvolvimento, embora reflita preocupações legítimas sobre equidade histórica, posteriormente emergiu como um dos principais obstáculos à ambição climática global e catalisou debates sobre abordagens mais nuançadas à diferenciação que informam as discussões da COP-30.

2.2 A Era da Implementação Fragmentada: Entre Kyoto e Paris (1997-2015)

O período entre Kyoto e Paris caracterizou-se por crescente fragmentação na governança climática global, com múltiplas iniciativas paralelas emergindo em resposta às limitações percebidas do multilateralismo tradicional. Yang, Gao e Wang (2025) documentam como este período testemunhou a proliferação de acordos bilaterais, iniciativas regionais

e marcos setoriais que complementaram, mas frequentemente competiram com, os processos oficiais da UNFCCC.

O fracasso das negociações de Copenhague (COP15, 2009) representa um momento de inflexão crítico nesta trajetória. Dubash (2021) analisa como Copenhague revelou as limitações estruturais do consenso multilateral em contextos de crescente complexidade geopolítica, catalisando uma busca por novas formas de governança que pudessem acomodar diversidade de circunstâncias nacionais enquanto mantivessem ambição climática coletiva.

O período pós-Copenhague testemunhou experimentação significativa com abordagens de governança multinível. O UN DESA (2024) documenta como iniciativas subnacionais proliferaram durante esta fase, com cidades, estados e regiões assumindo lideranças climáticas em contextos onde governos nacionais enfrentavam paralisia política. Esta experiência de governança multinível fornece precedentes importantes para as abordagens inovadoras à participação que caracterizam a preparação da COP-30.

A COP-16 em Cancún (2010) introduziu inovações institucionais significativas, incluindo o estabelecimento do Fundo Verde para o Clima e o reconhecimento formal de mecanismos REDD+. Mais fundamentalmente, Cancún começou a integrar linguagem de direitos humanos nas decisões da UNFCCC, estabelecendo precedentes para as abordagens baseadas em direitos que caracterizam as discussões da COP-30 sobre justiça climática.

As COPs subsequentes (Durban 2011, Doha 2012, Varsóvia 2013, Lima 2014) focaram primariamente em questões técnicas de implementação, mas também testemunharam emergência gradual de coalizões de países mais ambiciosos que buscavam

transcender as limitações da diferenciação binária de Kyoto. A formação da Coalizão de Alta Ambição durante este período prefigurou as dinâmicas de negociação que culminaram no Acordo de Paris.

2.3

A Arquitetura

de Paris: Universalização e Flexibilização (2015-2020)

O Acordo de Paris, adotado na COP-21 em 2015, representa uma reformulação fundamental da arquitetura da governança climática internacional, introduzindo princípios que permanecem centrais para as discussões da COP-30. O acordo substituiu a diferenciação binária de Kyoto por um sistema de “diferenciação autodeterminada” através das Contribuições Nacionalmente Determinadas (NDCs), permitindo que cada país determine suas próprias contribuições baseadas em circunstâncias e capacidades nacionais (BRASIL, 2024).

Esta inovação institucional é particularmente relevante para compreender o posicionamento brasileiro na COP-30. A segunda NDC do Brasil, submetida em novembro de 2024, exemplifica como o framework de Paris permite aos países articularem ambições climáticas que refletem suas prioridades de desenvolvimento e capacidades específicas, enquanto contribuem para objetivos globais compartilhados (CARBON BRIEF, 2024).

O Acordo de Paris também introduziu reconhecimento formal de questões de justiça climática através de múltiplos mecanismos. O preâmbulo do acordo referencia explicitamente imperativas de justiça climática e equidade intergeneracional, enquanto o artigo 8 estabelece reconhecimento formal de perdas e danos como componente distinto (não subsumo à adaptação) das respostas climáticas. Esta arquitetura normativa fornece fundações para as discussões mais elaboradas sobre opera-

cionalização da justiça climática que caracterizam a preparação da COP-30.

A implementação inicial do Acordo de Paris (20162020) revelou tanto potenciais quanto limitações da nova arquitetura de governança. Enquanto o framework de NDCs demonstrou capacidade de mobilizar ambições nacionais em contextos diversos, também evidenciou lacunas significativas entre ambições coletivas e requisitos científicos para estabilização climática. O primeiro Global Stocktake, concluído na COP-28, confirmou que NDCs atuais são insuficientes para alcançar objetivos de temperatura de Paris, catalisando discussões sobre mecanismos de ambição que informam a agenda da COP-30.

2.4 A Era dos Mecanismos de Implementação: COP-26 ao presente (2020-2025)

O período desde a COP-26 em Glasgow caracteriza-se por foco crescente em mecanismos de implementação e operacionalização de compromissos existentes, com atenção particular a questões de financiamento climático e justiça distributiva. A COP26 estabeleceu o “Pacto Climático de Glasgow”, que incluiu reconhecimento formal da necessidade de eliminar gradualmente combustíveis fósseis - a primeira referência explícita a combustíveis fósseis em uma decisão da COP.

A COP-27 em Sharm el-Sheikh representou avanço histórico através do estabelecimento do fundo para perdas e danos, atendendo a uma demanda de três décadas por parte dos países mais vulneráveis ao clima. McDonnell (2023) analisa como este avanço reflete maturação crescente dos marcos conceituais de justiça climática, movendo-se além de questões de mitigação e adaptação para abordar impactos climáticos já inevitáveis.

A operacionalização inicial do fundo de perdas e danos na COP-28 em Dubai demonstrou tanto progresso quanto limitações persistentes na implementação de mecanismos de justiça climática. South e Alpay (2024) examinam como os primeiros comprometimentos financeiros (aproximadamente $700 milhões) representam progresso simbólico importante, mas permanecem insuficientes para abordar escalas reais de perdas e danos em países vulneráveis.

Esta trajetória de três décadas - da UNFCCC aos mecanismos operacionais de perdas e danos - fornece contexto essencial para compreender o potencial transformador da COP-30. A conferência de Belém emerge como oportunidade de sintetizar lições aprendidas de três décadas de experimentação institucional, demonstrando na prática como princípios de justiça climática podem informar governança climática efetiva em múltiplas escalas.

3. Justiça Climática e Direitos Humanos: Marcos Conceituais para a COP-30

3.1 Reconceitualizando Justiça Climática: Perspectivas do Sul Global

A literatura contemporânea sobre justiça climática testemunhou uma transformação fundamental nas últimas décadas, movendo-se de abordagens inicialmente focadas em distribuição de impactos e responsabilidades para marcos conceituais mais sofisticados que integram reconhecimento, participação, capacidades e direitos. Esta evolução é particularmente relevante para compreender o potencial inovador da COP-30, que busca operacionalizar princípios de justiça climática através de mecanismos concretos de governança inclusiva.

Ogunbode et al. (2022) oferecem reconceituação fundamental da justiça climática em contextos do

Sul Global, argumentando que justiça climática é fundamentalmente justiça social e requer atenção simultânea a múltiplas dimensões: equidade distributiva (acesso justo a recursos e proteção contra impactos climáticos), reconhecimento (valorização de diferenças culturais e epistemológicas), participação (inclusão significativa nos processos de tomada de decisão) e capacidades (fortalecimento de habilidades para adaptação e resiliência).

Esta reconceituação multidimensional desafia abordagens tradicionais que frequentemente reduzem justiça climática a questões de distribuição de custos e benefícios. Madhanagopal et al. (2022) complementam esta perspectiva através de análise sistemática de 51 estudos sobre justiça ambiental em contextos do Sul Global, identificando três dimensões críticas frequentemente negligenciadas por marcos eurocêntricos: (1) interseccionalidade entre injustiças climáticas e outras formas de opressão estrutural; (2) importância de epistemologias não-ocidentais para compreender relações sociedade-natureza; e (3) necessidade de abordagens de justiça que transcendam distribuição para incluir reconhecimento de formas alternativas de bem-viver.

Corvino e Andina (2023) avançam esta literatura através de análise filosófica abrangente que examina desafios distributivos, responsabilidade da indústria petrolífera e direitos de ecossistemas, com capítulos específicos sobre justiça climática no Sul Global diretamente relevantes para contextos de governança amazônica. Sua análise enfatiza como perspectivas do Sul Global frequentemente priorizam dimensões coletivas e relacionais de justiça que contrastam com ênfases individualistas predominantes em marcos desenvolvidos no Norte Global.

3.2 Direitos Humanos e Mudanças Climáticas: Desenvolvimentos Normativos

A integração de perspectivas de direitos humanos na governança climática representa um dos desenvolvimentos mais significativos na evolução normativa do regime climático internacional. Wewerinke-Singh (2023) examina cinco desafios centrais na aplicação do direito internacional dos direitos humanos a danos climáticos transfronteiriços, propondo evoluções doutrinárias para obrigações estatais extraterritoriais relevantes para mecanismos de cooperação jurídica internacional em discussão na COP-30.

A análise de Wewerinke-Singh é particularmente relevante para compreender como a COP-30 pode avançar marcos jurídicos para responsabilização climática. Sua proposta de obrigações extraterritoriais progressivas baseadas em capacidades e contribuições históricas oferece fundações conceituais para mecanismos de cooperação internacional que respeitem soberanias nacionais enquanto abordem necessidades urgentes de comunidades vulneráveis.

Vilchez e Savaresi (2022) contribuem para esta literatura através de análise de 42 casos de litígio climático que invocam o direito a um ambiente saudável, revelando taxas de sucesso superiores (15/19 casos decididos) quando direitos ambientais são invocados, com tribunais do Sul Global demonstrando maior receptividade a interpretações ambiciosas de direitos ambientais. Esta tendência é particularmente relevante para o contexto brasileiro, onde tribunais têm demonstrado crescente sofisticação na aplicação de direitos ambientais a questões climáticas.

A emergência do direito humano a um ambiente saudável como norma de direito internacional cus-

tomário, formalmente reconhecido pela Assembleia Geral da ONU em 2022, fornece novo marco normativo para as discussões da COP-30. Savaresi e Auz (2023) oferecem a primeira análise abrangente de litígio climático baseado em direitos que aborda perdas e danos, examinando abordagens inovadoras para questões de causalidade, compensação proporcional e responsabilização corporativa transnacional através de 24 casos.

3.3 Interseccionalidade e Vulnerabilidades Diferenciadas

A literatura sobre interseccionalidade em contextos climáticos ganhou sofisticação significativa, com implicações diretas para compreender como a COP-30 pode abordar vulnerabilidades diferenciadas de forma mais efetiva. Dazé (2024) demonstra que o Grupo de Trabalho II do IPCC identificou interseccionalidade como “questão fundamental” para políticas ambientais justas, defendendo integração em processos da UNFCCC com aplicações diretas ao planejamento de adaptação responsivo a gênero da COP-30.

Magnusdottir e Kronsell (2021) investigam processos de formulação de políticas em instituições climáticas a partir de perspectivas de gênero e poder interseccional, demonstrando como instituições reproduzem relações de poder e distribuem recursos. Sua análise do regime da UNFCCC revela como estruturas de governança aparentemente neutras frequentemente perpetuam exclusões sistémicas, oferecendo insights para desenho de processos mais inclusivos na COP-30.

Deivanayagam et al. (2023) fornecem a primeira revisão acadêmica examinando interações entre mudanças climáticas e discriminação que resultam em desigualdades de saúde, usando marcos de interseccionalidade para analisar múltiplas formas

de discriminação que afetam comunidades indígenas e afrodescendentes na Amazônia. Sua análise é particularmente relevante para compreender como a COP-30 pode abordar dimensões de saúde pública da justiça climática.

A contribuição de Ward et al. (2023) analisa como conceitos de equidade climática são operacionalizados em contextos práticos, examinando 127 iniciativas de justiça climática em 52 países. Sua pesquisa identifica cinco dimensões críticas: equidade distributiva, equidade de reconhecimento, equidade processual, capacidades e direitos, oferecendo framework operacional para avaliar iniciativas de justiça climática que pode informar avaliações da COP-30.

3.4 Operacionalização da Justiça Climática: Mecanismos e Instrumentos

A transição de marcos conceituais para mecanismos operacionais representa um dos principais desafios para a implementação efetiva de princípios de justiça climática. Gifford (2024) oferece análise crítica de mecanismos de financiamento climático através de lente de justiça, examinando como abordagens baseadas em mercado podem perpetuar desigualdades, com relevância direta para discussões da COP-30 sobre mecanismos equitativos de financiamento climático e frameworks de responsabilização corporativa.

O trabalho de Huber et al. (2024) propõe mecanismos legais inovadores para integrar financiamento de perdas e danos com sistemas nacionais de proteção social, mantendo soberania estatal enquanto possibilita fluxos de financiamento internacional. Sua proposta é particularmente relevante para discussões da COP-30 sobre como operacionalizar mecanismos de justiça climática que respeitem diversidade de sistemas políticos e arranjos institucionais.

Kingsly (2024) examina intersecções entre responsabilidade social corporativa e financiamento climático em países em desenvolvimento, documentando lacunas regulatórias em mecanismos de redução de emissões baseados em mercado. Esta análise é fundamental para compreender como a COP-30 pode avançar frameworks de responsabilização corporativa que integrem dimensões de justiça social e ambiental.

A literatura sobre operacionalização revela tensão fundamental entre eficiência e equidade em design de mecanismos de governança climática. A COP30 representa oportunidade única para demonstrar como esta tensão pode ser resolvida através de abordagens inovadoras que integrem efetividade operacional com princípios de justiça distributiva, reconhecimento cultural e participação democrática.

4.

Povos Indígenas e Conhecimentos

Tradicionais: Protagonismo na Governança Climática

4.1 Da Marginalização ao Protagonismo: Evolução do Papel Indígena nas COPs

A participação de povos indígenas nas negociações climáticas internacionais testemunhou transformação radical desde as primeiras COPs, evoluindo de presença marginal para reconhecimento como protagonistas centrais na governança climática global. Esta evolução é particularmente significativa para compreender o potencial transformador da COP30, que busca posicionar conhecimentos e práticas indígenas no centro das discussões climáticas globais.

Etchart (2017) documenta esta transição histórica através de estudos de caso da Amazônia equatoriana, demonstrando como povos indígenas transitaram de vítimas passivas das mudanças climáticas

para agentes ativos de conservação e mitigação. Sua pesquisa revela como práticas tradicionais de manejo territorial contribuem simultaneamente para conservação da biodiversidade, sequestro de carbono e adaptação climática, fornecendo evidência empírica para o valor de conhecimentos indígenas em soluções climáticas.

O reconhecimento formal desta contribuição culminou na integração sem precedentes de perspectivas indígenas no Sexto Relatório de Avaliação do IPCC.

A UNESCO (2024) redefine conhecimentos tradicionais como “ciência testada pelo tempo e orientada por métodos” em vez de epistemologia alternativa, argumentando que esta reconceituação é fundamental para integração respeitosa e efetiva de conhecimentos indígenas em processos de tomada de decisão climática.

Ford et al. (2024) sistematizam esta evidência através de revisão de 71 estudos documentando aplicações de conhecimentos indígenas em previsão meteorológica, agricultura sustentável, gestão hídrica e preparação para desastres. Sua análise enfatiza a necessidade de pontes entre sistemas de conhecimento indígena e científico em processos de formulação de políticas, oferecendo framework metodológico para integração de conhecimentos que pode informar abordagens da COP-30.

4.2 Territórios Indígenas como Soluções

Climáticas

A literatura científica documentou de forma crescentemente robusta o papel de territórios indígenas como soluções climáticas efetivas, fornecendo justificativa empírica para fortalecimento de direitos territoriais como estratégia climática. A Rainforest Foundation US (2023) documenta que terras indígenas funcionam como sumidouros efetivos de carbono, com taxas de desmatamento aproximadamente

metade das terras circundantes, enquanto comunidades indígenas recebem menos de 1% da assistência climática internacional.

Esta evidência é complementada por dados quantitativos de Kruid et al. (2021), que demonstram que Territórios Indígenas e Áreas Protegidas apresentam emissões significativamente menores (277 tC/ km²) comparadas a Florestas Públicas Não Designadas (817 tC/km²). O estudo fornece suporte empírico robusto para argumentos de que fortalecimento de direitos territoriais indígenas representa uma das estratégias mais efetivas para conservação florestal e mitigação climática.

O Global Citizen (2024) documenta que a emergência da Aliança G9 Indígena como contraponto político ao G20, representando nove países amazônicos e demandando papéis centrais na governança climática. Territórios indígenas demonstram 1% de perda de vegetação comparado a 28% em terras privadas, evidenciando resultados superiores de conservação que justificam maior reconhecimento político e financeiro.

O World Economic Forum (2024) amplia esta perspectiva documentando que povos indígenas, representando 6% da população global, são guardiões de 80% da biodiversidade remanescente, com territórios indígenas armazenando pelo menos 25% do carbono em florestas tropicais. Esta evidência fornece justificativa científica robusta para posicionar direitos territoriais indígenas como componente central de estratégias climáticas globais.

4.3 Marcos Jurídicos para Participação Indígena

O desenvolvimento de marcos jurídicos para participação indígena em governança climática representa evolução significativa no direito internacional ambiental e dos direitos humanos. Sánchez-Lasa-

ballett e González (2024) analisam reformas constitucionais através da América Latina (Brasil, Colômbia, Venezuela, Peru, Equador, Bolívia) relacionadas à proteção de conhecimentos tradicionais, argumentando por abordagens decoloniais para direitos indígenas que transcendam paradigmas eurocêntricos de propriedade intelectual.

Neal (2023) examina marcos de direitos humanos interamericanos para adaptação climática indígena, analisando requisitos do Acordo de Paris para integração de conhecimentos tradicionais em planejamento de adaptação. Sua análise identifica tensões entre obrigações de consulta prévia, livre e informada e urgências de implementação de políticas climáticas, propondo mecanismos de co-governança que podem informar abordagens da COP-30.

O desenvolvimento do direito à consulta prévia, livre e informada representa marco fundamental para participação indígena em governança climática. O relatório da UN News (2025) documenta que povos indígenas permanecem marginalizados na luta climática global apesar de contribuições comprovadas para conservação e mitigação, enfatizando necessidade de mecanismos institucionais que garantam participação efetiva em processos de tomada de decisão.

A American Meteorological Society (2023) analisa como países latino-americanos reconhecem povos indígenas em Contribuições Nacionalmente Determinadas, identificando marginalização como problema estrutural que requer soluções baseadas em justiça com relevância direta para abordagens brasileiras e regionais de governança climática.

4.4 Conhecimentos Tradicionais como Metodologia Científica

A integração de conhecimentos tradicionais na ciência climática representa um dos desenvolvimentos

mais significativos na metodologia de pesquisa interdisciplinar. Ford et al. (2024) realizam revisão sistemática documentando aplicações de conhecimentos indígenas em múltiplas dimensões climáticas: sistemas de previsão meteorológica baseados em observação de indicadores naturais, práticas agrícolas adaptadas a variabilidade climática, gestão hídrica integrada e estratégias de preparação para eventos extremos.

Esta literatura demonstra que conhecimentos indígenas oferecem não apenas complementação, mas frequentemente superioridade em relação a métodos científicos convencionais para questões específicas de adaptação e resiliência local. Hill et al. (2013) analisam dimensões culturais, legais e éticas de intercâmbios de conhecimentos tradicionais, enfatizando importância de consentimento livre, prévio e informado e co-governança liderada por indígenas para integração ética de conhecimentos tradicionais em políticas climáticas.

A UNESCO (2024) sistematiza contribuições de conhecimentos indígenas para o IPCC AR6, redefining conhecimentos tradicionais como ciência metodologicamente rigorosa baseada em observação sistemática, experimentação adaptativa e transmissão intergeracional de conhecimentos. Esta reconceituação é fundamental para superação de hierarquias epistemológicas que historicamente marginalizaram conhecimentos indígenas em processos científicos e políticos.

O UNDP Climate Promise (2024) enfatiza que conhecimentos indígenas são cruciais na luta contra mudanças climáticas, documentando exemplos de sistemas de conhecimento que demonstram capacidades predictivas superiores para fenômenos climáticos locais e estratégias de adaptação que integram dimensões ecológicas, sociais e espirituais de resiliência.

4.5 Implicações para a COP-30: Integração e Co-governança

A convergência desta literatura estabelece fundações robustas para compreender como a COP-30 pode operacionalizar participação indígena efetiva através de mecanismos inovadores de co-governança. A realização da conferência na Amazônia oferece oportunidade única para demonstrar na prática como conhecimentos indígenas podem informar políticas climáticas em múltiplas escalas.

O contexto amazônico é particularmente propício para esta demonstração. A região abriga aproximadamente 400 grupos indígenas com sistemas de conhecimento desenvolvidos ao longo de milênios de coevolução com ecossistemas florestais. Esta diversidade de conhecimentos oferece laboratório vivo para experimentação com abordagens inovadoras de integração epistemológica que podem informar governança climática global.

A COP-30 pode avançar mecanismos operacionais para superação de três desafios identificados na literatura: (1) desenvolvimento de protocolos de consulta que respeitem diversidade de sistemas de governança indígena; (2) criação de mecanismos financeiros que reconheçam contribuições indígenas para mitigação e adaptação; e (3) estabelecimento de frameworks institucionais que integrem conhecimentos indígenas em monitoramento e avaliação de políticas climáticas.

5. Conclusões

5.1 Síntese dos Achados Principais

A análise histórica da evolução da governança climática global desde a Rio-92 até a preparação da COP-30 revela uma trajetória de crescente sofisticação conceitual e institucional que culmina em um momento de potencial transformação paradigmá-

tica. Três décadas de negociações climáticas internacionais criaram condições para emergência de abordagens mais inclusivas, justas e efetivas de governança que a COP-30 está posicionada para demonstrar e operacionalizar.

O primeiro achado principal refere-se à convergência histórica de múltiplas inovações de governança que coletivamente oferecem alternativas robustas aos modelos tradicionais de governança climática.

A maturação de marcos conceituais de justiça climática (OGUNBODE et al., 2022), sistematização de conhecimentos indígenas como metodologia científica (FORD et al., 2024; UNESCO, 2024), operacionalização de mecanismos de perdas e danos (MCDONNELL, 2023), desenvolvimento de governança multinível (UN DESA, 2024) e emergência de marcos jurídicos para responsabilização (VILCHEZ; SAVARESI, 2022) constituem inovações que se reforçam mutuamente e oferecem fundações para transformação sistêmica.

O segundo achado principal documenta como a Amazônia emergiu como protagonista de governança climática regional através de combinação de evidências científicas sobre seu papel crítico para estabilidade climática global (FRANCO et al., 2025), efetividade superior de territórios indígenas para conservação (KRUID et al., 2021), desenvolvimento de cooperação regional através da OTCA (POLO-VILLANUEVA et al., 2025) e inovações em bioeconomia que integram conhecimentos tradicionais com desenvolvimento sustentável.

O terceiro achado principal revela como o Brasil se posiciona para recuperar liderança climática internacional através de compromissos ambiciosos na segunda NDC (BRASIL, 2024), estratégia diplomática que enfatiza justiça climática e protagonismo do Sul Global (GOVERNO BRASILEIRO, 2024), e preparação da COP-30 como demonstração prática

de abordagens inovadoras de governança que integrem múltiplas escalas e perspectivas.

5.2 Contribuições Teóricas e Práticas

Este estudo oferece contribuições significativas para literatura sobre governança climática global através de análise integrada que conecta desenvolvimentos teóricos com oportunidades práticas de implementação. A principal contribuição teórica refere-se à conceituação da COP-30 como momento de inflexão histórica onde convergem inovações dispersas em framework coerente de governança transformativa.

A análise demonstra como a realização de uma COP na Amazônia oferece laboratório único para experimentação com epistemologias híbridas que integram conhecimentos científicos e tradicionais, governança multinível que coordena múltiplas escalas de ação, e mecanismos de justiça climática que operacionalizam princípios normativos através de instrumentos práticos. Esta integração oferece modelo para superação de dicotomias tradicionais entre eficiência e equidade, universalidade e particularidade, conhecimento científico e tradicional.

As contribuições práticas incluem identificação de mecanismos específicos através dos quais a COP30 pode operacionalizar inovações conceituais: desenvolvimento de protocolos de consulta que respeitem diversidade de sistemas de governança indígena, criação de mecanismos financeiros que reconheçam contribuições indígenas para mitigação e adaptação, estabelecimento de frameworks institucionais que integrem conhecimentos tradicionais em monitoramento de políticas climáticas, e demonstração de modelos de bioeconomia que contribuam simultaneamente para conservação e desenvolvimento.

5.3 Limitações e Direções para Pesquisas Futuras

Este estudo apresenta limitações importantes que devem ser reconhecidas e que oferecem direções para pesquisas futuras. A primeira limitação refere-se ao caráter prospectivo da análise, baseada em preparação e expectativas sobre a COP-30 em vez de resultados efetivos da conferência. Avaliações posteriores serão necessárias para determinar em que medida potenciais identificados se materializam em transformações concretas.

A segunda limitação relaciona-se ao foco em fontes acadêmicas e documentos oficiais, que podem não capturar adequadamente perspectivas de atores marginalizados ou críticas fundamentais às abordagens analisadas. Pesquisas futuras devem incorporar metodologias participativas que incluam vozes de povos indígenas, comunidades tradicionais e organizações da sociedade civil de forma mais robusta.

A terceira limitação refere-se à análise predominantemente qualitativa, que limita capacidades de generalização e quantificação de impactos. Pesquisas futuras podem beneficiar de abordagens metodológicas mistas que integrem análises quantitativas de resultados de políticas com análises qualitativas de processos de governança.

Direções específicas para pesquisas futuras incluem: (1) avaliação empírica dos resultados da COP-30 e sua influência em conferências subsequentes; (2) análise comparativa de implementação de inovações de governança em diferentes contextos regionais; (3) desenvolvimento de metodologias para avaliação de efetividade de epistemologias híbridas em formulação de políticas; (4) investigação de sustentabilidade política de inovações institucionais em contextos de mudança de governos; e (5)

análise de difusão de inovações de governança através de redes transnacionais.

5.4 Implicações para Políticas Públicas

Os achados deste estudo oferecem implicações importantes para formuladores de políticas em múltiplas escalas. Para formuladores de políticas nacionais, a análise sugere necessidade de desenvolvimento de capacidades institucionais para coordenação multinível, integração de conhecimentos diversos e implementação de mecanismos de participação inclusiva em processos de formulação de políticas climáticas.

Para formuladores de políticas subnacionais, os achados enfatizam oportunidades para liderança climática através de implementação de políticas inovadoras que podem influenciar processos nacionais e internacionais. A experiência de governos subnacionais brasileiros oferece modelos para outros contextos federais ou descentralizados.

Para organizações internacionais, a análise sugere necessidade de desenvolvimento de mecanismos de apoio para inovações de governança que transcendam modelos tradicionais de assistência técnica para incorporar reconhecimento de conhecimentos locais, fortalecimento de capacidades para participação e desenvolvimento de instrumentos financeiros inovadores.

Reflexões Finais

A COP-30 representa momento histórico único na evolução da governança climática global, oferecendo oportunidade para demonstração prática de como três décadas de inovações conceituais e institucionais podem ser integradas em abordagens transformativas para enfrentamento da crise climática. A realização da conferência na Amazônia simboliza reconhecimento de que soluções para

desafios globais devem estar fundamentadas em conhecimentos locais, participação inclusiva e justiça distributiva.

O sucesso da COP-30 não deve ser medido apenas através de acordos negociados ou comprometimentos financeiros, mas através de sua capacidade de demonstrar viabilidade de abordagens alternativas de governança que possam inspirar transformações sistêmicas em outros contextos. A conferência oferece oportunidade para que a humanidade demonstre capacidade de coordenação e cooperação necessárias para enfrentar desafios civilizacionais que transcendem fronteiras e gerações.

A análise histórica revela que momentos de crise frequentemente catalisam inovações institucionais fundamentais. A COP-30 ocorre em momento de crescente urgência climática, mas também de maturação de alternativas conceituais e práticas para superação de limitações de abordagens tradicionais. O potencial de transformação depende de capacidade de atores envolvidos para transcender interesses de curto prazo e construir visões compartilhadas de futuro sustentável e justo.

A Amazônia, como anfitriã desta transformação potencial, oferece não apenas cenário simbólico, mas laboratório prático onde convergem desafios e oportunidades que caracterizam a governança climática global. A região demonstra que é possível integrar conservação ambiental com desenvolvimento social, conhecimentos tradicionais com inovação científica, soberania nacional com cooperação internacional. Esta demonstração, se bem-sucedida, pode inspirar transformações que transcendem o contexto amazônico para influenciar trajetórias de desenvolvimento global.

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COP 30 DESAFIOS E PERSPECTIVAS

O “PROGRAMA ESTRUTURA PARÁ” COMO INSTRUMENTO DE FINANCIAMENTO DE OBRAS PARA A COP 30 EM BELÉM: DESAFIOS DE INFRAESTRUTURA E EMERGÊNCIA

Bruno Soeiro Vieira

Doutorado em Direito pela Pontifícia Universidade Católica de São Paulo (2016). Doutorado em Desenvolvimento Sustentável do Trópico Úmido pela Universidade Federal do Pará (2017). Mestrado em Direito pela Universidade da Amazônia (2009). Graduação em Direito pela Universidade Federal do Pará (2005). Auditor Fiscal de Tributos Municipais (Belém/PA). Professor-pesquisador vinculado ao Programa de Pós-Graduação em Direito (PPGD/ UFPA).

https://orcid.org/0000-0002-9575-6307

Jefferson Chrystyan de Oliveira Costa

Mestre em Ciências da Educação pela Universidad de San Lorenzo - PY. Graduado em Ciências Jurídicas pela Universidade Federal do Pará - UFPA. Especialista em Direito Tributário pela Universidade do Sul de Santa Catarina - UNISUL. Advogado e Consultor Sindical no ramo da indústria da Construção Pesada no Amapá, Pará e Maranhão.

https://orcid.org/0009-0000-0977-5521

Kelda Sofia da Costa Santos Caires Rocha

Doutoranda em Direito pelo Programa de Pós-graduação em Direito da Universidade Federal do Pará (PPGD/ UFPA). Mestra pelo Programa de Pós-Graduação em Direito Constitucional da Faculdade de Direito da Universidade Federal Fluminense (PPGDC/UFF). Professora formadora do Instituto de Educação, Ciência e Tecnologia do Maranhão. Advogada.

https://orcid.org/0000-0002-0373-3010

Resumo

O artigo analisa intervenções urbanas em Belém do Pará impulsionadas pela COP 30 da ONU, com foco em obras de infraestrutura como o “Parque Urbano Belém Porto Futuro – 2ª Etapa” e o “Parque da Cidade”, financiadas pelo Estado por meio da Taxa de Controle, Acompanhamento e Fiscalização das Atividades de Pesquisa, Lavra, Exploração e Aproveitamento de Recursos Minerários (TFRM), no âmbito do “Programa Estrutura Pará”. Com base em pesquisa bibliográfica e documental, o estudo, de caráter qualitativo e descritivo, adota o método de estudo de caso múltiplo para examinar a operacionalização do programa como instrumento de financiamento de obras voltadas à preparação da cidade para o evento climático, articulando desenvolvimento urbano, sustentabilidade e emergência climática global.

Palavras-chave: Programa Estrutura Pará. Infraestrutura. Belém. COP 30. Clima.

Abstract

This article analyzes urban interventions in Belém, Pará, driven by the UN COP 30, focusing on infrastructure projects such as the “Belém Porto Futuro Urban Park – 2nd Stage” and the “City Park,” financed by the state through the Tax for Control, Monitoring, and Inspection of Research, Mining, Exploration, and Use of Mineral Resources (TFRM) within the “Estrutura Pará Program.” Based on bibliographic and documentary research, the qualitative and descriptive study adopts a multiple case study method to examine how the program operates as a financing instrument for projects preparing the city for the climate event, linking urban development, sustainability, and the global climate emergency.

Keywords: Pará Structure Program. Infrastructure. Belém. COP 30. Climate.

Recebido em: Setembro de 2025

Aprovado em: Outubro de 2025

Introdução

A COP 30 é um evento de grande importância no enfrentamento do aquecimento global e na necessidade de redução das emissões de gases de efeito estufa (GEE), reunindo organizações ligadas ao meio ambiente, assim como Chefes de Estado e de Governo do mundo.

A escolha de Belém para sediar em novembro de 2025 a COP 30, evidenciou uma realidade conhecida de sua população, qual seja, a ausência de infraestrutura para recepcionar um evento de tal porte, o que impulsionou a urgente preparação da cidade no âmbito da infraestrutura em diversos aspectos, tais como: hortelaria; segurança pública; espaços públicos para realização de reuniões de grandes proporções; e, saneamento.

A COP 30 passou a legitimar a necessidade de captação de recursos públicos em todos os níveis de Governo, onde o Governo Estadual se fez presente em relação a diversas obras, porém, quanto aos seus recursos próprios observamos a operacionalização do “Programa Estrutura Pará” previsto na Lei n. 7.591/2011, que autorizou a aplicação de parte da arrecadação estadual decorrente da chamada Taxa de controle, acompanhamento e fiscalização das atividades de pesquisa, lavra, exploração e aproveitamento dos recursos minerários (TFRM), oriunda do exercício do poder de polícia pela administração pública estadual, em face da atividade de mineração no território do Estado do Pará, na execução de obras em infraestrutura em Belém.

Das obras implementadas na preparação da cidade para a COP 30, temos a construção do “Parque Urbano Belém Porto Futuro – 2ª etapa” e o “Parque

da Cidade”, esta última que se mostra a mais importante de todas, uma vez que nela se concentrarão as reuniões e debates das Partes, sobre as questões de emergência climática enfrentadas pelo mundo e, ambas estão sendo financiadas pelo “Programa Estrutura Pará”.

A metodologia adotada nesta pesquisa fundamenta-se na abordagem qualitativa, com ênfase na análise documental e bibliográfica. Adota a vertente jurídico-sociológica a qual se propõe a analisar o Direito como variável dependente da sociedade e trabalha com as noções de eficiência, eficácia e de efetividade das relações direito/sociedade (Gustin; Dias, 2006). O artigo foi desenvolvido por meio de um estudo de caso múltiplo, voltado à compreensão do papel do “Programa Estrutura Pará” como instrumento de financiamento de obras públicas de infraestrutura urbana em Belém, no contexto da realização da COP 30.

Para isso, foram examinadas fontes primárias e secundárias, incluindo legislações federal e estadual, decretos, relatórios técnicos, notícias veiculadas pela imprensa e documentos oficiais do Governo do Estado do Pará. A análise bibliográfica incluiu autores e estudos relevantes sobre mudanças climáticas, políticas públicas, planejamento urbano sustentável e infraestrutura verde. A escolha do estudo de caso múltiplo – envolvendo especificamente o “Parque da Cidade” e o “Parque Urbano Belém Porto Futuro – 2ª Etapa” – permitiu observar como os recursos do programa foram aplicados e de que forma essas intervenções urbanas dialogam com os princípios de mitigação e adaptação frente à emergência climática atual.

A pesquisa tem como objetivos específicos: i) identificar se o programa é fonte de captação de recursos públicos para implementação em obras e serviços; ii) investigar como se operacionaliza o “Programa

Estrutura Pará” como instrumento de política pública estadual; e, iii) verificar que obras em infraestrutura relacionadas com a COP 30 estão sendo financiadas com recursos públicos decorrentes do programa e, se apresentam alguma preocupação com aspectos de mitigação e adaptação em tempos de emergência climática.

Na busca de respostas aos questionamentos evidenciados, o artigo fora organizado em três tópicos, além do resumo, introdução e conclusão. Inicialmente, pretende-se realizar uma análise sobre o contexto global relacionado com as questões de emergência climática, que deu surgimento a Conferência das Partes e a realização da COP 30 em Belém do Pará. O tópico seguinte analisa o surgimento e descreve a operacionalização do “Programa Estrutura Pará” e seu papel como fonte de financiamento de obras em infraestrutura relacionadas a COP 30. Em seguida, o artigo apresenta as obras em infraestrutura financiadas pelo “Programa Estrutura Pará” e analisa sua preocupação com alternativas de mitigação e adaptação em tempos de emergência climática. Na conclusão é destacado se há preocupação na implantação das obras identificadas, considerando o enfrentamento das mudanças climáticas.

Nesse sentido, a pesquisa busca revelar um cenário que afeta a agenda climática objeto de debate em Belém do Pará, diante de sua escolha para sediar a COP 30, impulsionando intervenções urbanas significativas na preparação da cidade para atender este megaevento, investigando se as obras analisadas de alguma forma evidenciam um modelo sustentável, a fim de torná-la uma cidade mais resiliente às alterações climáticas.

1. Emergência climática na contemporaneidade e a “COP 30”

O mundo tem sofrido com os efeitos das mudanças climáticas, resultado das intervenções humanas sobre a natureza de forma desarrazoada, remontando tal processo desde a Revolução Industrial no século XVIII.

Considerando que “as mudanças climáticas são mudanças que ocorrem no clima, ou seja, nas estações do ano (primavera, verão, outono e inverno), por exemplo, o aumento das chuvas em alguns lugares e secas em outros” (Zeidemann; Vivian, 2015), pelo que, é perceptível a alteração do ritmo no ecossistema, a partir da dinâmica climática. Tais mudanças tem uma relação direta com o aquecimento global decorrente do desequilíbrio no chamado “efeito estufa” que é responsável pela manutenção da temperatura da Terra.

Segundo Cavalcante:

Para entendermos o surgimento do problema, o Planeta Terra pode ser comparado com uma grande estufa que funciona como um ambiente favorável para a vida das plantas e dos animais. A vida dentro da estufa libera gases que absorvem a energia na forma de calor, elevando a temperatura da superfície da Terra. Se não existisse a liberação desses gases a temperatura da Terra seria de -18°C e esse aquecimento mantém a Terra no entorno de 15°C. (Cavalcante, 2021, p.22)

No entanto, o aumento de gases de efeito estufa (GEE) na atmosfera, decorre de ações humanas ligadas ao desmatamento, a queima de combustíveis fósseis e outros, que liberam o chamado carbono (C), que ao reagir com o oxigênio (O2) leva a formação do gás carbônico ou dióxido de carbono.

De acordo com pesquisas realizadas, merece destaque que:

Pesquisas acerca do clima da terra nos últimos 800.000 anos mostram que as proporções de gás carbônico, metano e óxido nitroso aumentaram para níveis sem precedentes. O gás carbônico sozinho teve um aumento de 40% desde a época anterior à industrialização. Já os 10 anos mais quentes desde 1850 ocorreram entre 1998 e 2014. Em média, a temperatura do planeta Terra aumentou em 0,16oC por década desde 1970. (Zeidemann, 2015, p.22)

O desequilíbrio nos gases de efeito estufa tem como consequência o aquecimento global. Cabe apontar que “entre as consequências do aquecimento global, está o derretimento das calotas polares e geleiras resulta no aumento do nível do mar, ameaçando comunidades costeiras1 ”. Dentro desse panorama de intervenções humanas que afetam o clima do planeta, agrega-se o processo de criação das Cidades, marcado pela concentração urbana das populações.

O processo de formação das cidades, que desponta como um espaço de concorrência do capital, registra a presença do Capital de Construção Pesada ou Infraestrutura 2 , marcado pela construção de grandes obras públicas em saneamento, transporte, mobilidade e outras, que afetam diretamente a ocupação do solo urbano, assim como sua inte -

1 Disponível em: https://exame.com/esg/aquecimento-global-o-que-e-causas-e-consequencias/. Acesso em 26.06.2025.

2 Cabe destacar que: “o capital em geral busca moldar o ambiente urbano às suas necessidades, mas interessa destacar aqui um conjunto dos capitais que tem interesse específico na produção do espaço urbano, por meio do qual se reproduzem obtendo lucros, juros e rendas. Faz parte desse grupo os seguintes capitais: 1) incorporação imobiliária (um tipo de capital comercial inicialmente estudado por Christian Topalov em 1974); 2) capital de construção de edificações; 3) capital de construção pesada ou de infraestrutura; e, 4) capital financeiro imobiliário. (Maricato; Ermínia, 2015 p.10)

ração com o meio ambiente e o clima em tais espaços, dado a própria necessidade de supressão vegetal na execução de tais empreendimentos, pelo que, a urbe, dado a concentração humana desordenada sofre com as alterações climáticas, trazendo a necessidade de um planejamento urbano com viés sustentável.

Argumenta Meneses que,

Para Torres et al., (2013), a saúde e qualidade de vida devem ser assumidas como ponto fundamental em razão da atenção que deve ser dada aos momentos de tempo livre, lazer e à procura de pelo equilíbrio psíquico e social. O que desperta a necessidade de materializar o conceito de “Cidades Saudáveis”. Esse conceito tem como ponto de partida a requalificação urbana e valorização ambiental das cidades, através de espaços pedonais e áreas verdes, entre outros; ou seja, requer um planejamento urbano saudável. (Meneses, 2021, pág.04)

Portanto, na organização do espaço urbano, toda Sociedade precisa buscar um planejamento que observe os efeitos climáticos, a partir de dois aspectos relevantes, quais sejam, a mitigação e a adaptação, a fim de darem vazão à Cidades resilientes, o que perpassa por projetos urbanísticos de infraestrutura atentos as alterações climáticas, como por exemplo a chamada “infraestrutura verde” (Santos e Enokibara, 2021)3

Cabe destacar que já está comprovado que as cidades exercem influência direta nas alterações climáticas, sendo evidente, por exemplo, o aumento das temperaturas locais, sobretudo pela formação das chamadas ilhas de calor urbano, fenômeno que decorre da elevada densidade de construções e da consequente redução da circulação dos ventos (Cavalcante, 2021).

Nessa mesma linha, Leal Fraga e Jonhanny (2024) reforçam que os centros urbanos, por concentrarem grande número de pessoas e intensa atividade econômica, geram uma demanda expressiva por recursos naturais, o que contribui significativamente para o aumento das emissões de gases de efeito estufa.

Nesse panorama global é preciso olharmos os impactos climáticos na Região Amazônica, mais precisamente na cidade de Belém4 , capital do Estado do Pará, município com uma área territorial de 1.059.458 KM 2, sendo a segunda cidade mais populosa do Norte do Brasil.

3 A primeira definição de I.V. em um periódico nacional é apresentada por Cormier e Pellegrino (2008, p. 128) a partir da tradução de Benedict e McMahon (2006): Essa rede de espaços interconectados, na escala do planejamento urbano e regional, pode ser vista como uma “infraestrutura verde”, composta de áreas naturais e outros tipos de espaços abertos que conservam os valores dos ecossistemas naturais e suas funções como mananciais, controle ambiental, regulação climática, recreação e lazer, provendo uma ampla gama de benefícios para a sociedade. (Santos e Enokibara, 2021, p.02)

Ressalta-se que a cidade de Belém (PA) teve sua origem em 1616, a partir da ocupação da foz do rio Pará, quando Francisco Caldeira Castelo Branco e seus comandados construíram o Forte do Presépio e a primeira capela5 . O processo de formação urbana desenvolveu-se inicialmente no entorno dessa fortificação, dando origem ao núcleo central da cidade e ao seu primeiro bairro, atualmente conhecido como Cidade Velha. Com o tempo, a expansão do território urbano se direcionou também para o interior, consolidando-se, posteriormente, como uma cidade portuária, em função de sua localização estratégica e da intensa relação com os rios da região 6

4 IBGE 2023.Disponível em: https://www.ibge.gov.br/cidades-e-estados/pa/belem.html

5 Disponível em: http://portal.iphan.gov.br/pagina/detalhes/1216/

6 Disponível em: http://portal.iphan.gov.br/pagina/detalhes/1216/

Ao percorrer a cidade de Belém, é possível observar a forte presença dos rios que a margeiam e atravessam, característica que contribui para a formação de um solo naturalmente alagadiço. Essa condição é agravada pela topografia plana e pelas cotas altimétricas baixas, o que faz com que, em períodos de chuvas intensas, a água se acumule nas áreas mais rebaixadas, provocando alagamentos recorrentes (Cavalcante, 2021).

Com os problemas climáticos enfrentados pelo mundo, Belém também se depara com períodos de estiagem e chuvas intensas, alagamentos e inundações (produto da impermeabilidade do solo, ausência de espaços verdes nas construções que se espalham por seu território; aumento do nível do mar; acúmulo de resíduos nas ruas e outros), afora as perceptíveis ondas de calor.

Observa-se que a cidade precisa pensar em políticas de infraestrutura7 mais atreladas a ações de adaptação dos espaços urbanos consolidados, assim como de mitigação dos efeitos climáticos, especialmente por estar situada no contexto da Amazônia brasileira, sendo uma das maiores florestas tropicais do mundo.

A COP 30 é considerada um “megaevento que atrairá diversas estratégias econômicas e, como consequência, transformações urbanas” (Pantoja, 2024). Como amplamente divulgado pela imprensa, Belém sediará a Conferência Mundial do Clima (COP 30), em novembro de 2025, portanto, sendo o destino de centenas de pessoas e diversas auto -

7 Cita-se que: “Assim, a região Amazônica Brasileira e suas áreas urbanas são representativas dos desafios socioambientais decorrentes do seu processo de urbanização irregular, sendo a sua principal expressão de centralidade oriental a Região Metropolitana de Belém que teve uma intensa migração rural-urbana responsável pelo adensamento e expansão do seu sítio urbano, que conjuntamente com a falta de políticas públicas introduziram na cidade situações insustentáveis para o contexto amazônico (Ventura Neto, et al., 2014). (Cavalcante, 2021, p.16)

ridades como Chefes de Estado e de Governo, que irão se reunir no sentido de discutir a busca de soluções para amenizar os efeitos climáticos, mas não se sabe até que ponto a preparação da cidade deixará retorno à população local ou apenas fomentará o crescimento desordenado do espaço urbano, sem o cuidado com os impactos climáticos, já que em situações como estas o Poder Público se volta para a construção de obras em infraestrutura visando investimentos na Região, entretanto, em Belém do Pará se debaterá a agenda climática, que traz como foco a ação do homem sobre o meio ambiente.

De forma geral, os registros científicos iniciais na década de 90, acerca das emissões de GEE e do aquecimento global relacionados com a ação humana (antropoceno) trouxeram preocupação dos países pelo mundo, quanto aos impactos que viessem a ser provocados no clima, na preservação de ecossistemas, na segurança alimentar e na própria sobrevivência humana no planeta.

Dentro deste cenário surge a Conferência das Partes (Conference of the Parties - COP ) que “é o órgão supremo da Convenção Quadro das Nações Unidas sobre Mudança do Clima (UNFCCC), que reúne anualmente os países Parte em conferências mundiais”8 e, considerando que a UNFCCC entrou em vigor em 21 de março de 1994 cabe destacar que atualmente possui adesão universal dos 198 países que ratificaram a Convenção os quais são chamados de Partes da Convenção, cujo objetivo é “prevenir a interferência humana ‘perigosa’ no sistema climático da UNFCC.” 9

A UNFCC (United Nations Framework Convention on Climate Change) consiste em uma espécie de

8 Disponível em: https://antigo.mma.gov.br/clima/convencao-das-nacoes-unidas/conferencia-das-partes.html

9 Disponível em: https://unfccc.int/process-and-meetings/what-is-the-united-nations-framework-convention-on-climate-change

tratado internacional que surgiu no bojo do debate ocorrido na Conferência das Nações Unidas para o Meio Ambiente e o Desenvolvimento (CQNUAC) realizada em 1992, no Brasil, na cidade do Rio de Janeiro (RJ), também conhecida como “Cúpula da Terra” que debateu sobre “desenvolvimento sustentável e identificou três processos naturais de alto risco: desertificação, perda da biodiversidade e mudanças climáticas” 10 . A Convenção entrou em vigor em 1994, tendo como linha de orientação o Protocolo de Montreal (1987), que estabelecia aos seus membros a obrigação de tomarem medidas em prol da segurança humana, mesmo sem certezas científicas sobre as alterações climáticas futuras.

A primeira “COP” ocorreu em Berlim, capital da Alemanha, em 1995. Dentre suas edições anuais, a literatura do tema destaca a COP 3, em 1997, no Japão, em que fora assinado o chamado “Protocolo de Quioto” tendo como objetivo a meta de redução de pelo menos 5,2% (cinco vírgula dois por cento) das emissões de gases de efeito estufa (GEE), mais precisamente de CO2 (dióxido de carbono), em relação aos níveis registrados no ano de 1990, a ser atingido entre 2008 a 2012, sendo voltado para os países desenvolvidos, que historicamente são apontados como os causadores das concentrações dos referidos gases no planeta.

Temos ainda o “Acordo de Paris” 11 resultado da COP 21, em 2015, na França, um dos mais importantes documentos voltados para ações atinentes às mudanças climáticas. Nele a meta estabelecida a ser alcançada até 2030, consiste na redução de emissões de gases de efeito estufa, especialmente o dióxido de carbono, para contenção do aumento do aquecimento global e das mudanças climáticas, 10 Disponível em: https://www.iberdrola.com/sustentabilidade/ contra-mudancas-climaticas/origem-cop-conferencias-nacoes-unidas

11 Disponível em: https://unfccc.int/process-and-meetings/the-paris-agreement

com intuito de que, o aumento da temperatura global fique abaixo de 2° C ou de preferência até 1,5° C, quando comparado com os níveis registrados da era pré-industrial (conforme o Quinto Relatório de Avaliação (AR5) do Painel Intergovernamental sobre mudanças climáticas - IPCC), incluindo países emergentes, subdesenvolvidos e desenvolvidos, tendo entrado em vigor em 2016. Tal circunstância de emergência climática também fora avaliada pelo “Relatório Especial: Aquecimento Global de 1,5° C” 12 do Painel Intergovernamental sobre mudanças climáticas – IPCC

O Brasil ratificou o “Acordo de Paris” e se “comprometeu em reduzir os seus GEE em até 43%, a partir de medidas dentre as quais se destaca a redução do desmatamento e consequente reflorestamento, o aumento do uso de fontes de energia renováveis e a melhoria da infraestrutura dos transportes” (Cavalcante, 2021, pág.50).

Recentemente, em 2024, ocorreu a vigésima nona edição da Conferência do Clima da Organização das Nações Unidas – Conferência das Partes (COP 29), na cidade de Baku, Azerbaijão, que reuniu 200 países, tendo como resultado o fechamento de um acordo conhecido como a “Nova Meta Coletiva Quantificada (NCQG)” 13 que somente fora possível com o consenso unânime de todos os países envolvidos. O foco central da “Nova Meta” se pautou 12 Disponível em: https://www.ipcc.ch/sr15/chapter/chapter-1/ 13 A nova meta de financiamento na COP29 se baseia em avanços significativos na ação climática global da COP27, que acordou um Fundo de Perdas e Danos histórico, e da COP28, que apresentou um acordo global para fazer a transição de todos os combustíveis fósseis em sistemas de energia de forma rápida e justa, triplicar a energia renovável e aumentar a resiliência climática. A COP29 também chegou a um acordo sobre os mercados de carbono, que várias COPs anteriores não haviam conseguido finalizar. Esses acordos ajudarão os países a cumprir seus planos climáticos de forma mais rápida e barata, e a progredir mais rapidamente para reduzir pela metade as emissões globais nesta década, conforme exigido pela ciência. Disponível em: https:// unfccc.int/pt-pt/news/conferencia-do-clima-da-onu-cop29-concorda-em-triplicar-o-financiamento-para-paises-em

no financiamento climático visando investimentos em energia limpa e renovável, assim como na redução dos níveis de emissão de dióxido de carbono na atmosfera do planeta, com o fomento do mercado de crédito de carbono no âmbito do “Acordo de Paris”, a partir da definição de regras de funcionamento das operações do referido comércio entre Nações.

A COP 29 não esgotou toda agenda climática, contudo, a partir do acordo nela firmado, triplicou-se o financiamento de ações aos países em desenvolvimento, para o valor anual de U$$ 300 bilhões de dólares até 2035, com o compromisso no sentido de aumentar tal ajuda para U$$ 1,3 Trilhão por ano até 2035, a fim de que tais Nações já trabalhem seu crescimento econômico e social pautado de forma sustentável com aplicação de medidas de mitigação e adaptação às alterações climáticas, bem como já se afinem com a meta de alcançar o aumento da temperatura global até ou abaixo de 1,5° C, conforme sugerido pelo Intergovernmental Panel on Climate Change (IPCC)14

Ao término da COP29, o mundo já saiu com a confirmação de que, a próxima edição do evento em 2025 ocorreria no Brasil, na cidade de Belém, capital do Estado do Pará, que ganhou visibilidade mundial, dando vazão ao início de diversas intervenções urbanas pelo Poder Público em todas as esferas, caracterizadas especialmente por obras em infraestrutura, com o escopo de preparar a cidade para sediar o “megaevento”, pois atrairá centenas de pessoas e Nações envolvidas com o debate do aquecimento global, da redução das emissões de gases do efeito estufa (GEE) e dos impactos climáticos em níveis alarmantes demonstrados por incêndios florestais de grandes proporções, como ocorrido

14 Intergovernmental Panel in Climate Change (IPCC) é o órgão das Nações Unidas para avaliar à ciência relacionada às mudanças climáticas.

em janeiro de 2025 em Los Angeles – EUA, derretimento de geleiras no polo norte e aumento do nível do mar e outros, que são eventos climáticos que tem afetado as Cidades pelo mundo.

Para viabilizar a COP 30, diversos foram os recursos disponibilizados e o Governo do Pará abriu intervenções com a seguintes obras: Parque da Cidade; Porto Futuro II; Doca e Parque Linear; Tamandaré e Parque Linear; Rua da Marinha; Feira do Barreiro; Macrodrenagem do Tucunduba, totalizando um valor médio em torno de R$ 2.012.000.000,00 (Dois bilhões e doze milhões de reais), sendo que, o Governo Estadual15 ainda anunciou em torno de quatro bilhões de reais a serem investidos e voltados para obras de infraestrutura, logística e hospedagem do público que se prepara para participar da conferência.

Como podemos observar Belém tornou-se um verdadeiro “canteiro de obras”, a fim de fornecer estrutura para sediar a COP 30, surpreendendo a população local, que muitas vezes acredita serem tais intervenções “faraônicas”, no entanto, são importantes e já deveriam ter sido realizadas muito antes, em nome do “Direito à Cidade” assegurado aos seus habitantes.

Com tal panorama, fundamental a análise de como se opera o financiamento das obras em infraestrutura, onde ocorrerão efetivamente os principais debates da COP 30, enquanto intervenções urbanas ligadas ao “Programa Estrutura Pará”.

2. Programa Estrutura Pará e financiamento de obras públicas

O Estado do Pará é conhecido por seus recursos minerais, que fomentam a presença de grandes

15 Disponível em: www.oliberal.com/cop-30/um-ano-para-cop-30-em-belem-4-bi-investidos-50-mil-pessoas-esperadas-e-5-mil-empregos-gerados-1.885019

empresas mineradoras em seu território e, devido a importância do setor mineral, fora publicada a Lei Estadual n. 7.591/2011 que institui a chamada Taxa de controle, acompanhamento e fiscalização das atividades de pesquisa, lavra, exploração e aproveitamento dos recursos minerários (TFRM) e o Cadastro Estadual de controle, acompanhamento e fiscalização das atividades de pesquisa, lavra, exploração e aproveitamento dos recursos minerários (CERM), tendo amparo legal no artigo 145, II combinado com o artigo 23, XI da Constituição Federal de 1988, este último dispositivo que prevê a competência comum16 entre a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, quanto a fiscalização da exploração de recursos minerais.

A criação da TFRM pelo Estado do Pará apresenta autorização constitucional, uma vez que a “taxa”, enquanto espécie tributária tem como escopo, entre outros, o custeio do exercício do poder de polícia conferido aos Estados incidente sobre a atividade de pesquisa, lavra, exploração e aproveitamento de recursos minerários em seus territórios à luz dos mencionados artigos da CRFB/88, afora a previsão no artigo 217 da Constituição do Estado do Pará.

Nesse contexto, é que surgiu o programa “Estrutura Pará” previsto no artigo 3°-A da Lei n. 7.591/2011 acrescentado pela Lei Estadual n. 9.731/2022, trazendo a possibilidade de alteração da finalidade dos valores pagos ao Estado do Pará, à título de TFRM, com sua reversão em até 50% (cinquenta por cento)

16 [...]Temos, portanto, com clareza, o reconhecimento do duplo regime jurídico, que eu definiria como um regime jurídico legislativo “interna corporis”, ou seja, o que é privativo da União para a exploração de tais reservas, e outro “externa corporis”, que diz respeito ao direito de Estados e Municípios verificarem todos os impactos que tais explorações possam ter na urbe, Estado e meio-ambiente, fiscalizando e ACOMPANHANDO TAL EXPLORAÇÃO CONCEDIDA PELA UNIÃO. [...] (Martins, 2012, p.41). Disponível em: https://gandramartins.adv.br/parecer/taxa-de-fiscalizacao-mineral-do-estado-do-para-exercicio-de-competencia-impositiva-outorgada-pela-constituicao-federal-artigos-23-inciso-xi-e-145-inciso-ii-exacao-constitucional-parecer

da arrecadação tributária, para a execução em obras de infraestrutura, como uma forma de “diminuir os impactos negativos da mineração e de garantir o proveito integral pela sociedade das atividades do setor mineral”, dentre outros objetivos firmados em lei. Ante a previsão legal do referido programa, o Governo do Pará, com base no artigo 135, V da Constituição Estadual editou o Decreto Estadual n. 2.743/2022 revogado pelo vigente Decreto Estadual n. 3.129/2023, tratando da operacionalização do programa.

O programa estadual tem como marca específica o ato voluntário do sujeito passivo da obrigação tributária da TFRM, este que consiste na pessoa física ou jurídica, à qualquer título, que seja autorizada a realizar a pesquisa, a lavra, a exploração ou o aproveitamento dos recursos minerários no território paraense, portanto, o contribuinte deverá fazer a “adesão” ao programa com a formalização de um ‘Termo de Compromisso’ que deverá apontar a obra de infraestrutura que será executada com o respectivo projeto indicando suas condições básicas, a estimativa global do investimento realizado, afora a relevância da obra em relação a realização de políticas públicas, destacando-se que, cabe ao contribuinte da TFRM a responsabilidade pela execução direta das obras, que poderão estar relacionadas às áreas de transporte, saneamento básico, saúde, segurança pública, esporte ou a projetos voltados ao desenvolvimento socioeconômico do Estado.

Na regulamentação do “Estrutura Pará” criou-se um conselho gestor que representa o Governo do Pará, sendo formado por pessoas nomeadas pelo chefe do Poder Executivo Estadual, com participação não remunerada, à quem compete definir quais projetos ou obras em infraestrutura devem ser executadas por quem aderi-lo, que figurará como “compromissado”, sendo que tais projetos devem decorrer de

propostas oriundas dos titulares de órgãos, de entidades da administração pública estadual ou do próprio compromissado, portanto, a legislação estadual deixa evidente a competência para apresentação das propostas de obras que podem ser implantadas, não havendo previsão quanto a participação ou consulta popular nas etapas de elaboração das mesmas, embora entre os objetivos do programa termos o de garantir o proveito integral pela Sociedade, das atividades do setor mineral, por meio da geração de desenvolvimento socioeconômico, ou seja, tais obras, em tese, tem como finalidade o uso pelos cidadãos, o bem-estar de todos na urbe e o cuidado com o meio ambiente.

Importante ressaltarmos que, o eixo do presente estudo consiste nas obras em infraestrutura custeadas pelo referido programa, mas é possível que através deste, o contribuinte que aderi-lo, em lugar da execução de obras venha a fornecer equipamentos, tais como de cunho hospitalares, que possam ser colocados à disposição da Sociedade pelos serviços públicos prestados pelo governo estadual, portanto, o objeto dos respectivos “Termos de Compromisso” firmados apresenta as duas mencionadas alternativas ao contribuinte da TFRM.

A Lei Estadual n. 7.591/2011 estabelece que o valor da TFRM corresponde a 03 (três) Unidades Padrão Fiscal do Estado do Pará (UPF-PA)17, vigente na data do pagamento da taxa minerária, por tonelada (ou fração) de minério extraído, devendo ser considerado pelo sujeito passivo da obrigação tributária, a parcela de minério extraída livre de rejeito, cabendo ao mesmo autodeclarar a respectiva quantidade à 17 A UPF-PA é o indexador que corrige as taxas cobradas pelo Estado, sendo reajustada anualmente pela inflação nos últimos 12 meses, de acordo com a regulamentação da Lei n° 6.340/00. Segundo a Secretaria de Estado da Fazenda do Estado do Pará (SEFA) o valor da UPF-PA em vigor a partir de 1° de janeiro de 2025 corresponde a R$ 4,8013. Disponível em: https://agenciapara.com.br/nota/10537/sefa-define-valor-da-unidade-padrao-fiscal-para-2025

Secretaria de Estado de Indústria, Comércio e Mineração (SEICOM). Constata-se que a cobrança da referida taxa pelo Estado do Pará decorre de seu poder de polícia (artigo 23, XI da CRFB), correspondente a atividade de fiscalização, registro e acompanhamento da atividade de extração mineral feita pelas empresas atuantes no Setor em seu território, autorizadas em concessão pela União Federal no exercício de sua competência no artigo 176, caput e §1° da CFRB e, justificando-se ainda pelo fato de que, a atividade estatal em qualquer esfera tem um ônus a ser custeado.

Nesse cenário, o Decreto Estadual n. 3.129/2023, regulamentando a Lei n. 7.591/20211, autoriza com a adesão pelo compromissado, que seja abatido do valor devido e apurado mensalmente à título da TFRM até 50% (cinquenta por cento), para aplicação exclusiva ao programa “Estrutura Pará”, sempre limitado ao valor do investimento realizado pelo particular e observada a proporcionalidade da entrega das etapas de execução das obras firmadas em cronograma físico-financeiro pertencente do “Termo de Compromisso” celebrado.

Com isto, fomentado pela escolha da cidade de Belém do Pará para sediar a Conferência do Clima das Nações Unidas (COP 30), o programa “Estrutura Pará” demonstrou ser uma alternativa jurídica para se angariar recursos públicos à execução de obras em infraestrutura, com o escopo de preparar a cidade para receber o mencionado evento.

Nessa esteira, a mineradora Vale S/A, atuante na extração mineral no Estado do Pará aderiu ao programa celebrando com o referido ente federativo um ‘Termo de Compromisso’ em 2022, contendo 02 (dois) termos aditivos. Pelo 1° Termo Aditivo18 , dentro

18 PARÁ. Vice-Governadoria do Estado. Primeiro Aditivo ao Termo de compromisso firmado entre o Estado do Pará e Vale S.A no âmbito do Programa Estrutura Pará. Diário Oficial do Estado do Pará n. 35.608, de 14 de novembro de 2023. Disponível em: https://

do conjunto de obras ajustadas, a única relacionada à COP30, consiste na implantação do “Parque da Cidade de Belém do Pará”, com início em junho de 2023. Já o 2° Termo Aditivo19 , dentro do conjunto de obras ajustadas, a única relacionada à COP30, consiste na implantação do “Porto Futuro II – 2ª etapa”, também com início de sua execução em junho de 2023.

De acordo com os meios de comunicação20 , a implantação do ‘Parque da Cidade’ custará aos cofres públicos estaduais o valor de R$ 980.000,00 (novecentos e oitenta milhões de reais), com o fim de sua primeira fase até 2025 e, a implantação do Porto Futuro II – 2ª etapa estaria orçada em R$ 568.000,00 (quinhentos e sessenta e oito milhões de reais) e dividida em duas etapas: a primeira a ser concluída até outubro de 2025; e, a segunda apenas na primeira metade de 2026.

Nesta empreitada de organizar Belém para sediar um evento internacional de grande relevância, há sempre a preocupação com as intervenções urbanísticas realizadas pelo Poder Público sob a justificativa de desenvolvimento local, perpassando quase sempre pelo discurso da necessidade de políticas públicas voltadas à infraestrutura da Cidade e, no caso regional, tal discurso se evidencia quando ouvimos o Poder Público estadual divulgar a COP 30 como a “COP da Floresta” dado sua ocorrência com a visibilidade à região amazônica tão cobiçada em www.ioepa.com.br/diarios/2023/11/14/2023.11.14.DOE_8.pdf 19 PARÁ. Vice-Governadoria do Estado. Primeiro Aditivo ao Termo de compromisso firmado entre o Estado do Pará e Vale S.A no âmbito do Programa Estrutura Pará. Diário Oficial do Estado do Pará n. 35.617, de 22 de novembro de 2023. Disponível em: https:// www.ioepa.com.br/diarios/2023/11/22/2023.11.22.DOE_10.pdf 20 G1 PARÁ. REDE LIBERAL. 500 dias para a COP na Amazônia como estão as obras que somam mais de R$ 4 bilhões de reais em Belém, 2024. Disponível em: https://g1.globo.com/pa/para/ noticia/2024/06/28/500-dias-para-a-cop-na-amazonia-como-estao-as-obras-que-somam-mais-de-r-4-bilhoes-em-belem. ghtml

nível mundial, em decorrência dos efeitos climáticos atualmente enfrentados.

3. Infraestrutura da COP 30 e financiamento pelo Estrutura Pará

Ao percebermos a ocorrência de intervenções urbanas relevantes em tão pouco espaço de tempo impõe-se o questionamento, se tais obras em infraestrutura, como o “Parque da Cidade” e o “Porto Futuro II – 2ª etapa” apresentam alguma preocupação com o enfrentamento das mudanças climáticas.

O Projeto do “Parque Urbano Belém Porto Futuro” 21fora uma iniciativa do Ministério da Integração Nacional (MIN), sendo dividido em três etapas. Iniciou sua construção em 2018, sendo parte integrante de um programa de revitalização da área portuária de Belém e voltado para cultura, economia, esporte, gastronomia e lazer da população.

A primeira etapa foi inaugurada em 2020, noticiando-se um custo em torno de 34,5 milhões de reais de investimentos oriundos da União Federal22 . De acordo com as informações governamentais sobre o projeto, consiste em uma intervenção urbana em infraestrutura que levou em consideração questões voltadas a sustentabilidade, por contar, por exemplo, com postes de iluminação com lâmpadas de LED, sistema de captação de água da chuva para uso em irrigação e vasos sanitários, bacia de escoamento das águas para conter alagamentos nos períodos de chuva da cidade, assim como aspectos voltados à acessibilidade com rampas de acesso e pisos podotátil.

21 Disponível em: https://www.galeriadaarquitetura.com.br/projeto/grifo-arquitetura/parque-urbano-belem-porto-futuro-belem/6906

22 Disponível em: https://www.gov.br/pt-br/noticias/transito-e-transportes/2020/08/inaugurada-primeira-fase-do-projeto-belem-porto-futuro

O Parque Urbano Belém Porto Futuro reuni espaços com arborização, noticiando-se que teriam sido doados cento e oitenta espécies do bioma amazônico e “a iniciativa é coordenada pelo Sistema Faepa/ Senar, em cooperação com a Universidade Federal Rural da Amazônia (UFRA) e Universidade Federal do Pará (UFPA), e em parceria com mais de 20 entidades e associações empresariais.” (CNA-BRASIL, 2020)23

Em relação a 1ª etapa do referido empreendimento houve a ocorrência da consulta popular24 , uma vez que a obra tem como escopo, além da revitalização de áreas subutilizadas na zona portuária de Belém, permitir o desenvolvimento econômico e o lazer para usufruto da população. Quanto a 2ª fase do empreendimento, em 20 de julho de 2021 ocorreu uma audiência pública em formato híbrido (presencial e on line), no auditório Natanael Meneses Leitão, no Ministério Público do Estado do Pará, promovida pela SECULT25 , onde “os questionamentos incluíam a democratização do acesso aos serviços e produtos, a estrutura, o acompanhamento arqueológico durante as obras, espaço para as apresentações artísticas, a oferta de serviços de cidadania, entre outros temas importantes.” (PGE/PA, 2021)26

Em decorrência da necessidade de preparação e estruturação de Belém para receber a COP 30, o Poder Público Estadual deu início a captação de 23 Disponível em: https://www.cnabrasil.org.br/noticias/sistema-faepa-senar-coordena-primeira-fase-do-projeto-paisagistico-no-porto-futuro-em-belem

24 De acordo com o MIN, a concepção programática do Belém Porto Futuro foi realizada em parceria com a população. Foram previstos três encontros, compostos de i) oficina participativa, em junho de 2016; ii) audiência pública em agosto do mesmo ano; e iii) outra audiência pública em janeiro de 2017, das quais apenas a audiência de agosto de 2016 foi publicada por meio de chamada pública no Diário Oficial (BRASIL, 2016). (Arruda; Lucas e Doebeli, 2021, p.9/10)

25 Secretaria de Estado de Cultura do Pará.

26 Disponível em: https://www.pge.pa.gov.br/noticia/governo-do-para-ouve-sociedade-civil-sobre-segunda-fase-do-projeto-belem-porto-futuro

recursos para 2ª etapa da obra, denominada de “Porto Futuro II”, que consiste na criação do chamado “espaço Porto Belém” que envolve nove galpões cedidos ao Governo do Pará pela Companhia de Docas do Pará (CDP), o que fora alcançado através do programa “Estrutura Pará”. De acordo com a Secretaria de Estado de Desenvolvimento Econômico, Mineração e Energia do Pará (SEDEME)27 a continuidade da obra consiste na remontagem dos Armazéns 11 e 12, onde serão fixados um “Memorial da Navegação Amazônica” e um da “Cultura Popular e Patrimônio Imaterial”, além da revitalização dos Armazéns 04, 04-A, 05, 06 e 06-A. O fato é que a continuidade da mencionada intervenção urbana fora impulsionada pela COP 30, para ser apresentada como ambiente urbano pautado em sustentabilidade.

Os parques urbanos são áreas de absorção de calor, de enfretamento das precipitações de chuva com a presença de solos permeáveis, afora o fato de proporcionarem as pessoas um lugar de bem-estar, mas precisam ser um espaço democrático, a fim de que não se tornem áreas excludentes ao acesso da maioria da população.

Contudo, a mais importante obra ligada ao “Programa Estrutura Pará” consiste no “Parque da Cidade”, por ser o local escolhido para sediar na base, as reuniões e debates da COP 30. Em maio de 2023 fora tornado público pelo Governo do Pará, a assinatura da ordem de serviço28 para início da construção do parque, sendo, a partir de então, marcado pela presença de empresas atuantes no ramo

27 Disponível em: https://sedeme.pa.gov.br/notas/governo-do-par%C3%A1-avan%C3%A7a-na-execu%C3%A7%C3%A3o-do-projeto-porto-futuro-ii

28 AGÊNCIA BELÉM. Assinada a Ordem de Serviço para o início das obras do Parque da Cidade, de 500 mil metros quadrados, 19.05.2023. Disponível em: https://agenciabelem.com.br/Noticia/234029/assinada-a-ordem-de-servico-para-o-inicio-das-obras-do-parque-da-cidade

da indústria da construção, em vista que, a referida obra é de infraestrutura.

De acordo com as informações catalogadas, trata-se de um projeto de grande porte paisagístico-urbanístico-arquitetônico executado no antigo Aeroclube de Belém. Do montante de mais de quatro bilhões de reais em recursos revertidos para obras de infraestrutura, em torno de R$ 980.000.000,00 (novecentos e oitenta milhões)29 estão voltados para construção da obra do Parque da Cidade, de acordo com os meios de comunicação, sendo este último valor proveniente do “Programa Estrutura Pará”.

De acordo com o Decreto Estadual n. 3.129/2023, não há previsão legal para que haja necessidade de consulta ou participação popular nas etapas de elaboração de projetos das obras que sejam implementadas com recursos do “Programa Estrutura Pará”, contudo, a Lei n. 10.257, de 10 de julho de 2001 (Estatuto da Cidade), consiste em uma lei federal editada pela União no exercício de sua competência concorrente (artigo 24, I, da CFRB) em matéria urbanística, trazendo em seu artigo 2°, inciso II30 , como diretriz da política urbana, a necessidade participação popular na formulação, acompanhamento e fiscalização de projetos de desenvolvimento urbano, o que supre a lacuna da norma jurídica estadual no particular e impõe a observância da regra geral, em obras de infraestrutura urbana, como nas intervenções realizadas em Belém.

A proposta de criação de um parque ambiental na área do antigo aeroclube de Belém era antiga e foi

29 Disponível em: https://g1.globo.com/pa/para/noticia/2024/06/28/500-dias-para-a-cop-na-amazonia-como-estao-as-obras-que-somam-mais-de-r-4-bilhoes-em-belem.ghtml

30 Lei n. 10.257/2011. Artigo 2°, II: “II – gestão democrática por meio da participação da população e de associações representativas dos vários segmentos da comunidade na formulação, execução e acompanhamento de planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano;”. Disponível em: https://www.planalto. gov.br/ccivil_03/leis/leis_2001/l10257.htm

retomada pelo Governo do Pará, tendo o debate sobre sua implantação ganhado força em 2019, quando em dezembro daquele ano, a SECULT-PA lançou o edital “Prêmio conceito do Parque da Cidade” com o escopo de selecionar as melhores propostas de projetos arquitetônicos, paisagísticos e urbanísticos para construção da referida obra de infraestrutura em Belém. O concurso de projetos teve a coordenação da Fundação de Amparo e Desenvolvimento da Pesquisa (FADESP) da Universidade Federal do Pará (UFPA)31 e, fora levado a votação popular em diversos eixos, entre eles, o de meio ambiente x sustentabilidade que integraram requisitos obrigatórios das propostas à serem apresentadas. Em 2020, com o projeto vencedor “Parque para Todos” deu-se a largada na busca de recursos públicos para sua implementação, tendo ainda como incentivo a possibilidade de Belém sediar a Conferência do Clima das Nações Unidas mais à frente.

O Parque da Cidade se localiza na Zona do Ambiente Urbano 4 (ZAU 4), que entre outros, tem como objetivo o de “ampliar a disponibilidade de equipamentos públicos, espaços verdes e de lazer”, conforme o artigo 91, §1°, IV da Lei Municipal n. 8.655, de 30 de julho de 2008 (Plano Diretor do Município de Belém-Pa)32 . De acordo com o Relatório de Controle Ambiental (RCA)33 do Parque da Cidade ela-

31 FUNDAÇÃO DE AMPARO E DESENVOLVIMENTO DA PESQUISA DA UNIVERSIDADE FEDERAL DO PARÁ (FADESP). “Parque para Todos” foi o vencedor do concurso nacional organizado pela FADESP para a escolha do projeto de arquitetura, paisagismo e urbanismo do Parque da Cidade de Belém. O projeto é do governo do Estado do Pará, 20.08.2020. Disponível em: https://portalfadesp.org.br/?p=8025

32 RTM SERVIÇOS DE ENGENHARIA EIRELLI. Relatório de Controle Ambiental – RCA do Parque da Cidade. Belém (PA), Maio de 2023, pág.18. [Documento obtido por requerimento feito à Secretaria de Cultura do Estado do Pará (SECULT), Protocolo n. 2025/2385819, de 19 de março de 2025; e, Termo de Autorização de uso para pesquisa (Departamento de Projetos – DP/SECULT), de 24 de abril de 2025)].

33 Op.cit.pág.21/23 e 51.

borado em 2023, o empreendimento está subdividido em oito zonas de interesse, sendo que, no local há uma Área de Preservação Permanente (APP) no entorno da nascente de um bosque, existentes, desde a estrutura do antigo aeroporto Brigadeiro Protásio compondo a Zona de 8 do projeto – “O paraense e sua natureza”.

Em relação ao escoamento do volume pluvial, sendo Belém uma das cidades mais chuvosas do Brasil, o relatório 34 propõe ao projeto o uso de piso com “blocos drenantes intertravados” em áreas abertas como estacionamentos, bicicletários, praças e jardins, assim como a aplicação de concreto permeável, gramas (espaço pet) e terra batida (em trilhas), a fim de permitir a absorção das águas e vazão subterrânea evitando alagamentos.

É sugerido na execução do projeto, a instalação futura de placas solares, já que inicialmente o consumo de energia elétrica decorrerá da concessionária de energia que atende o município de Belém; assim como, de implantação de Estação de Tratamento de Resíduos Sólidos produzidos na operação do parque, embora o relatório 35 proponha sua destinação final para rede pública urbana da Secretaria Municipal de Saneamento de Belém (SESAN) ou a rede coletora de esgoto da Companhia de Saneamento do Pará (COSANPA), conforme viabilidade.

Aponta-se que o solo no local de construção do parque, se mostrou com 75% (setenta e cinco por cento) de permeabilidade36 , afirmando que as intervenções construtivas recaem sobre áreas já “antropizadas” atreladas a pista de pouso e decolagem e de galpões já existentes, não havendo a incidência de supressão vegetal arbórea maciça, em vista do escopo do projeto em conservar a fauna e flora porventura existentes, sugerindo implementação de

34 Op.cit.pág.30.

35 Op.cit.pág.31/32.

36 Op.cit.pág.63.

projeto paisagístico priorizando espécies de árvores de copas amplas e frondosas fomentando o sombreamento.

De forma geral, o “Parque da Cidade” é uma obra que propõe um espaço amplo para manter os corredores de vento no local, cenário que deverá ser agregado a uma paisagem nova e marcada por melhor arborização, o que é um fator importante em face da mitigação aos impactos não apenas das ondas de calor, mas também aos efeitos dos GEE. Aspectos que realmente esperamos vivenciar e que realmente concorram ao bem-estar de todos na Urbe, sendo não apenas um espaço de incentivo à economia, mas especialmente voltado a preocupação com o meio ambiente aplicando alternativas de mitigação e adaptação às mudanças climáticas, próprias da função a que se destinam os parques urbanos.

Conclusão

Com a realização da COP 30 em Belém do Pará surgiu a necessidade de preparação da cidade, determinando a execução de diversas obras em infraestrutura, que demandaram a captação de recursos públicos, que se mostram provenientes de várias fontes de custeio. Este trabalho buscou examinar a participação do Governo Estadual na implementação de tais intervenções urbanas, através de uma possível fonte autônoma de financiamento.

A pesquisa levou a análise do chamado “Programa Estrutura Pará” criado pela Lei Estadual n. 7.591/2011, atualmente regulamentada pelo Decreto Estadual n. 3.219/2023, que permitiram a aplicação de até 50% (cinquenta por cento) da arrecadação da taxa minerária paga pelo exercício do poder de polícia sobre a atividade mineral ao Governo do Pará, na implementação de obras em infraestrutura.

Pela aplicação do referido programa, identificou-se que duas das diversas obras executadas para

preparação de Belém para a COP 30 foram custeadas na integralidade por recursos oriundos de tal fonte estadual, destacando e confirmando o papel do “Estrutura Pará”, como um instrumento de captação de receita pública, que pode ser canalizada para melhoria das condições sociais, estruturais e econômicas da sociedade paraense.

Dentre as obras relacionadas para a COP30 vinculadas aos recursos do programa temos o “Parque Urbano Belém Porto Futuro – 2ª etapa” e o “Parque da Cidade”, portanto, duas obras que apresentam uma característica comum, quanto a proposta, por serem parques urbanos, cujo escopo é proporcionar o bem-estar da população com áreas de lazer, cultura, esporte, sem esquecer aspectos de sustentabilidade e conservação do meio ambiento, em meio ao espaço urbano belemense, marcado por um crescimento desordenado na ocupação do solo.

Belém apresenta em seus diversos bairros áreas construídas sem a efetiva observação com espaços verdes e aberturas aos corredores de ventos, mesmo sendo uma cidade que integra o bioma amazônico, afora sua topografia que nas partes mais baixas evidenciam no período chuvoso, alagamentos e inundações anuais e frequentes, sendo fundamental que as intervenções urbanas, especialmente de espaços públicos, venham marcadas por projetos que tragam alternativas de mitigação e/ou adaptação aos efeitos climáticos já vivenciados pela cidade.

Dentro dessa perspectiva, buscou-se a compreensão se as obras em questão, até por seu formato e sendo impulsionadas pela realização da COP 30, guardaram alguma preocupação com as questões climáticas, uma vez que, passado o “megaevento” ficarão como legado à Cidade e sua população que espera contar com o usufruto democrático desses espaços.

Em conclusão, verificou-se que tais intervenções urbanas aproveitaram espaços já existentes na cidade. O Parque Belém Porto Futuro, por sua localização na zona portuária, adaptou elementos de sustentabilidade e preservação ao meio ambiente, porém um pouco limitados. Já o “Parque da Cidade”, sugere em seu projeto uma maior preocupação com aspectos de mitigação e/ou adaptação com questões climáticas, por buscar preservar a permeabilidade do solo e vazão de águas pluviais intensas, maior área arborizada com presença de uma Área de Preservação Ambiental Permanente (APP) e espaço em amplitude permitindo corredores de ventos, fatores que auxiliam na redução dos GEE, no enfrentamento das ondas de calor e alagamentos sofridos pela cidade, sugerindo uma zona de infraestrutura verde.

Por fim, esperamos que ambos empreendimentos avancem firmando a aplicação e uso de energia limpa e renovável, tornando-os não apenas um lugar de bem-estar da população, mas de demonstração de alternativas de mitigação e/ou adaptação ao enfrentamento das questões climáticas, viés que deve ser indissociável de obras públicas e privadas na ocupação do solo urbano de Belém, para transformá-la em uma cidade resiliente, o que por si só não lhe é assegurado por se localizar na Amazônia brasileira.

Referências

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https://agenciapara.com.br/nota/10537/sefa-define-valor-da-unidade-padrao-fiscal-para-2025 Acesso em 05 Jan. 2025.

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COP 30 DESAFIOS E PERSPECTIVAS

07

ENTRE A COLONIALIDADE AMBIENTAL E OS SABERES DA FLORESTA: DESAFIOS DA AMAZÔNIA RUMO À COP-30

Adelson Silva Soares

Mestre em Direito pelo Programa de Pós-Graduação em Direito da UFPA (PPGD/UFPA); Advogado OAB-PA; Administrador; adm.adelsonsoares@gmail.com https://orcid.org/0009-0008-6394-681X

Resumo

A Amazônia constitui o epicentro das contradições que atravessam o mundo contemporâneo: território de riqueza natural e de pobreza social, de discursos sobre preservação e práticas de expropriação. Este trabalho analisa a relação entre a colonialidade ambiental e o modelo extrativista que estrutura a economia amazônica, evidenciando suas raízes históricas e seus desdobramentos atuais. A partir de uma perspectiva decolonial, discute-se como os saberes tradicionais e as epistemologias da floresta configuram alternativas éticas e políticas frente à crise civilizatória expressa na emergência climática. A realização da COP-30 em Belém do Pará é examinada como acontecimento simbólico e oportunidade de reconfiguração das governanças ambien -

tais, ao mesmo tempo em que evidencia os riscos de uma visibilidade meramente discursiva da Amazônia. O texto propõe compreender a floresta não como cenário, mas como sujeito político e epistêmico, cuja escuta pode redefinir o próprio sentido de sustentabilidade e de justiça climática. Em síntese, o estudo reivindica o reconhecimento da Amazônia como lugar de enunciação e como horizonte de reexistência diante das colonialidades persistentes.

Palavras-chave: Amazônia. Colonialidade ambiental. Epistemologias da floresta. Saberes tradicionais. COP-30. Justiça climática.

Abstract

The Amazon embodies the contradictions of the contemporary world: a land of natural wealth and social poverty, of conservation discourses and

extractivist practices. This paper analyzes the relationship between environmental coloniality and the extractivist model that structures the Amazonian economy, unveiling its historical roots and current manifestations. From a decolonial perspective, it discusses how traditional knowledge and forest epistemologies shape ethical and political alternatives to the civilizational crisis expressed in the climate emergency. The hosting of COP-30 in Belém do Pará is examined as both a symbolic event and an opportunity to reconfigure environmental governance, while also exposing the risks of a merely rhetorical visibility of the Amazon. The study proposes to understand the forest not as a stage but as a political and epistemic subject whose voice may redefine the meaning of sustainability and climate justice. Ultimately, it calls for recognizing the Amazon as a locus of enunciation and as a horizon of re-existence amid enduring colonialities.

Keywords: Amazon. Environmental coloniality. Forest epistemologies. Traditional knowledge. COP30. Climate justice.

Recebido em: Setembro de 2025

Aprovado em: Outubro de 2025

Introdução

Pensar a Amazônia no século XXI é revisitar a própria ideia de mundo. Nenhum outro território encarna com tanta nitidez as contradições entre progresso e destruição, abundância e escassez, reconhecimento e subordinação. A floresta, celebrada como patrimônio da humanidade, continua submetida a uma racionalidade que a converte em reserva de recursos e fronteira de exploração. Sob o discurso do desenvolvimento sustentável, renova-se a lógica da colonialidade – o mesmo paradigma que, desde a invasão europeia, hierarquiza vidas, saberes e naturezas. É nesse entrelaçamento de permanências e rupturas

que este trabalho se insere, buscando compreender os sentidos e disputas em torno da Amazônia contemporânea diante da realização da COP-30.

A pesquisa parte da hipótese de que a crise climática não é apenas ambiental, mas civilizatória. O colapso ecológico decorre da imposição de uma ontologia que separou o humano da natureza e instaurou a ideia de domínio sobre a vida. Essa racionalidade, fundada na colonialidade do poder (QUIJANO, 2000) e do ser (MALDONADO-TORRES, 2007), manifesta-se na Amazônia como projeto histórico de ocupação, expropriação e silenciamento. O conceito de colonialidade ambiental, trabalhado neste estudo, propõe-se a nomear essa continuidade estrutural, na qual as formas de exploração econômica se sustentam por meio de epistemologias que negam os saberes locais e perpetuam o extrativismo sob novas roupagens discursivas.

Em contraponto, emergem os saberes tradicionais e as epistemologias da floresta – modos de conhecer e existir que desafiam a fragmentação moderna e afirmam a interdependência entre humanos e não humanos. Neles, o conhecimento é relação, e a vida, rede de reciprocidades. Essas epistemologias revelam que a sustentabilidade não é um conceito técnico, mas um modo de ser no mundo. A partir de autoras e autores como Rosa Acevedo Marin, Catherine Walsh e Arturo Escobar, busca-se compreender como tais racionalidades resistem, recriam-se e oferecem caminhos de reexistência diante da colonialidade ambiental.

O recorte temporal e político da pesquisa se intensifica com a aproximação da COP-30, cuja realização em Belém do Pará carrega forte dimensão simbólica e epistêmica. Pela primeira vez, o centro do debate climático global desloca-se geograficamente para o coração da Amazônia. Esse evento, porém, coloca em tensão duas possibilidades: a da visibilidade sim -

bólica, que transforma a floresta em espetáculo, e a do protagonismo amazônico, que reconhece seus povos como sujeitos de conhecimento e decisão.

Assim, este trabalho percorre três movimentos interligados: identificar as raízes da colonialidade ambiental que moldam a Amazônia; evidenciar os saberes tradicionais como práticas de resistência e reconstrução do mundo; e refletir sobre o papel da COP-30 como espaço de disputa entre discurso e transformação. Mais que uma análise sobre o clima, trata-se de um convite à escuta – escuta da floresta, de seus povos e de suas epistemologias – como possibilidade de reinventar o futuro comum.

1. A colonialidade ambiental e a persistência do modelo extrativista

A crise climática na Amazônia não é um fenômeno recente nem isolado: ela se enraíza na longa duração da colonização e na racionalidade eurocentrada que reduziu a floresta a fonte de recursos e seus povos a obstáculos à acumulação. Desde o período colonial, o território amazônico foi interpretado por um olhar que o objetificou, consolidando o que Quijano (2000) define como colonialidade do poder – um padrão que articula exploração econômica e hierarquia racial. Sob diferentes linguagens – do “progresso” à “sustentabilidade” –, essa lógica permanece, sustentando um modelo extrativista que transforma a natureza em mercadoria e o saber local em subalternidade.

Maldonado-Torres (2007) amplia esse diagnóstico ao introduzir a colonialidade do ser, revelando que a desumanização é o fundamento invisível da modernidade. Na Amazônia, essa desumanização se traduz na naturalização da violência ambiental e na ideia de que o território pode ser constantemente devastado em nome do desenvolvimento. A degradação ecológica e a marginalização de povos

indígenas, quilombolas e ribeirinhos são, portanto, expressões simultâneas de uma mesma estrutura colonial.

A colonialidade ambiental designa justamente essa persistência de uma racionalidade que domina o mundo natural sob novas roupagens discursivas. O “capitalismo verde” e o mercado de carbono exemplificam essa continuidade: prometem conciliar economia e ecologia, mas reconfiguram antigas formas de exploração. O controle direto da terra é substituído pelo controle dos fluxos de carbono e da biodiversidade, mantendo a Amazônia como reserva global de compensação e seus habitantes como “guardiões involuntários” do equilíbrio climático. Escobar (2016) chama atenção para o fato de que o desenvolvimento, inclusive o sustentável, é uma ontologia política que define o que existe e o que tem valor. Ao separar natureza e sociedade, o Ocidente instaurou um modo de relação que invisibiliza as cosmologias amazônicas, nas quais a floresta é um ser relacional e dotado de agência. A crise climática é, portanto, também uma crise epistêmica: nasce da supressão das múltiplas formas de conhecer e habitar o mundo.

A colonialidade ambiental se renova ainda nas políticas estatais. Desde o projeto “Integrar para não entregar”, na ditadura militar, até as atuais agendas de bioeconomia, a Amazônia tem sido tratada como fronteira produtiva, não como território de saber e vida. Mesmo políticas de conservação, quando concebidas de modo vertical, reforçam a dependência e o controle externo. O resultado é uma Amazônia simultaneamente celebrada e subalternizada – exaltada como “pulmão do mundo”, mas mantida em condição periférica no debate global.

Essa ambivalência se estende ao campo jurídico. O direito ambiental brasileiro, embora avance em

normas protetivas, permanece preso a uma lógica antropocêntrica que tutela a floresta como patrimônio nacional e não como ente vivo. A concepção moderna de soberania sobre os recursos naturais perpetua a hierarquia entre o Estado e os povos que o antecedem, reafirmando o monopólio institucional sobre as decisões territoriais. A colonialidade ambiental é, nesse sentido, também uma forma de governar e de administrar corpos e territórios.

A apropriação do discurso ambiental pelo capital revela a força de sua dimensão simbólica. O extrativismo atual não retira apenas minérios ou madeira: extrai também sentidos, imagens e saberes. A estetização da floresta – ora como santuário, ora como mercadoria – apaga a presença concreta de seus povos e converte a natureza em espetáculo. Acevedo Marin (2010) observa que essa homogeneização do território silencia as temporalidades plurais que habitam a Amazônia, impondo uma linearidade desenvolvimentista que nega a diversidade de mundos.

O racismo ambiental aprofunda essa estrutura, distribuindo de forma desigual os impactos e benefícios da exploração. São as populações negras, indígenas e ribeirinhas que arcam com o custo da devastação e do deslocamento forçado. A geografia da injustiça climática, como lembra Lélia Gonzalez, é também geografia do racismo – uma hierarquia territorial que define quem pode viver em harmonia com a natureza e quem deve sobreviver em meio à escassez.

A transição energética, apresentada como alternativa verde, repete a mesma lógica extrativista sob outra roupagem. A mineração de lítio, o avanço de barragens e a corrida por minerais críticos mostram que o problema não é apenas tecnológico, mas civilizatório. Enquanto a Amazônia for pensada como depósito de soluções para o Norte global, continuará

refém da colonialidade ambiental. O desafio é romper essa racionalidade, não apenas reformá-la.

Maldonado-Torres (2008) sustenta que a decolonialidade é antes de tudo um gesto ético: a disposição de escutar o outro. No contexto amazônico, essa ética significa escutar a floresta e os povos que nela vivem. A descolonização ambiental implica deslocar o centro do saber e reconhecer que a ciência, sozinha, não é capaz de compreender a complexidade das interdependências ecológicas. Romper a colonialidade ambiental, portanto, não é apenas corrigir políticas, mas reinventar as bases epistemológicas da vida comum – e é nesse horizonte que emergem os saberes tradicionais e as epistemologias da floresta, como caminhos possíveis para a reconstrução das relações entre humanidade e natureza.

2. Saberes Tradicionais e Epistemologias

da Floresta

Se a colonialidade ambiental se sustenta pela negação de outros modos de existência, os saberes tradicionais amazônicos constituem sua mais profunda contestação. Longe de se limitarem a práticas empíricas, esses saberes configuram uma ontologia relacional, em que a vida é tecida pela interdependência entre humanos, animais, rios e espíritos. Neles, conhecer não é dominar, mas participar – é estar no mundo em reciprocidade. Essa perspectiva rompe com a lógica moderna que separa sujeito e objeto e propõe uma ética do cuidado e da corresponsabilidade com todas as formas de vida.

Catherine Walsh (2009) denomina essa racionalidade de epistemologia do lugar: um modo de conhecer enraizado na experiência, na memória e na ancestralidade. O saber é coletivo e situado, transmitido pela oralidade, pela prática e pelo ritual. Essa epistemologia desafia a pretensa universalidade da ciência moderna e revela que o conhecimento

nasce da convivência com o território. Cada planta, rio ou ser é portador de história, e aprender é também preservar. O território é, simultaneamente, livro, escola e arquivo da vida.

A pesquisa de Levis et al. (2024), publicada na Science, confirma empiricamente o que as comunidades amazônicas sempre souberam: os territórios sob gestão indígena são os que apresentam melhores índices de conservação. A indigenização da ciência da conservação, proposta pelos autores, representa um reconhecimento tardio de que a floresta é mantida viva não apenas por políticas públicas, mas por práticas ancestrais de manejo e espiritualidade. Esse diálogo entre ciência e tradição, quando respeitoso, amplia a compreensão da sustentabilidade e aponta para uma ecologia política mais justa.

Rosa Acevedo Marin (2014) alerta, contudo, que o reconhecimento dos saberes tradicionais não pode ser simbólico. A retórica que exalta a “sabedoria ancestral” sem garantir autonomia política e epistêmica apenas perpetua a subordinação. O verdadeiro reconhecimento exige redistribuir poder decisório e assegurar o direito das comunidades a definir os rumos de seus territórios. Sem isso, o saber tradicional torna-se adereço discursivo, esvaziado de sua força transformadora.

A colonialidade do gênero, conforme Lugones (2010), aprofunda essa análise ao demonstrar como a colonização impôs um modelo patriarcal e racializado de sociedade, desestruturando formas de organização que reconheciam o papel central das mulheres na transmissão de saberes e no cuidado da terra. As mulheres amazônicas – guardiãs de sementes, rezas e medicinas – encarnam epistemologias do cuidado que resistem à mercantilização da vida. Sua atuação cotidiana revela que a sustentabili -

dade é também relação de afeto e responsabilidade, não apenas técnica de gestão ambiental.

Os saberes da floresta são, portanto, plurais e dinâmicos. Adaptam-se, reinventam-se e resistem em meio a transformações. A oralidade, as danças, os rituais e as festas são meios de transmissão intergeracional que atualizam a memória coletiva. Como destaca Acevedo Marin (2019), o território é memória viva – nele se entrelaçam história, espiritualidade e política. A destruição ambiental é, assim, também destruição da memória e da identidade. Proteger a floresta é preservar a possibilidade de continuar lembrando.

Essas epistemologias articulam dimensões materiais e espirituais de forma indissociável. Nas práticas cotidianas, a caça, o plantio e o uso de plantas medicinais seguem códigos éticos de reciprocidade. A natureza é tratada como parente, não como recurso. Essa integralidade desafia a fragmentação típica da racionalidade moderna, que isola o econômico do ético, o científico do espiritual. Escobar (2016) identifica nesse modo de existência uma alternativa ontológica: o pluriverso, um mundo de mundos, onde diferentes racionalidades coexistem sem hierarquia.

O pluriverso amazônico é real e cotidiano. Nas aldeias e comunidades, a vida se organiza segundo princípios de solidariedade e partilha. O bem viver (sumak kawsay, teko porã) não é ideal utópico, mas ética prática de convivência. Produzir é regenerar; cuidar é resistir. Esse horizonte civilizatório oferece uma resposta concreta à crise climática: a sustentabilidade como modo de vida, e não como setor econômico. Os povos da floresta, nesse sentido, não representam o passado, mas um futuro possível que o mundo moderno insiste em não enxergar.

Entretanto, a incorporação desses saberes às arenas políticas globais permanece marginal. As COPs

e fóruns internacionais reconhecem formalmente a importância dos povos tradicionais, mas raramente lhes concedem espaço decisório. Suas vozes são ouvidas como testemunhos, não como teoria. Walter Mignolo chama isso de colonialidade do saber: o controle geopolítico das condições de enunciação.

A Amazônia fala, mas é traduzida por outros. Essa assimetria explica por que as epistemologias da floresta continuam ausentes da formulação de políticas climáticas globais.

A linguagem revela o abismo entre os mundos. Termos como “meio ambiente” ou “recurso natural” não possuem equivalentes diretos em muitas línguas indígenas, porque nelas o território não é objeto, mas sujeito de relação. O verbo central não é “ter”, mas “ser com”. Essa diferença ontológica impede que as políticas convencionais capturem a complexidade dos modos de vida amazônicos. Traduzir a floresta em linguagem de mercado ou de gestão é reduzi-la a abstração. Conhecer, para os povos da floresta, é coabitar – e essa coabitação é também uma forma de ciência.

A sofisticação ecológica das práticas tradicionais é cada vez mais reconhecida. O manejo de espécies consorciadas, o uso controlado do fogo e o cultivo de roças em ciclos de descanso revelam uma racionalidade sustentável que antecipa conceitos modernos de agroecologia. O mesmo ocorre com o uso medicinal das plantas, que articula observação empírica e cosmologia. Esses sistemas de conhecimento provam que há múltiplas ciências possíveis e que a floresta é laboratório de invenção há séculos.

As epistemologias da floresta também são estratégias de resistência política. As comunidades utilizam o mapeamento participativo, a autodemarcação e os protocolos de consulta como formas de afirmar autonomia e proteger seus saberes. Essa apropriação crítica das ferramentas modernas demonstra

que a decolonialidade não é rejeição ao diálogo, mas exigência de simetria. A tradução intercultural, proposta por Walsh, pressupõe um encontro horizontal entre racionalidades, sem hierarquização. O objetivo não é integrar os saberes tradicionais à ciência dominante, mas transformar o próprio sistema de conhecimento.

Nessas cosmologias, os rios, ventos e animais possuem agência e linguagem. Essa concepção antecipa o debate contemporâneo sobre os direitos da natureza e desafia o antropocentrismo jurídico ocidental. A floresta pensa, sente e comunica; o humano é apenas parte de sua rede de existência. Reconhecer essa agência não é metáfora poética, mas base ontológica de uma ética ambiental radical. É essa ecologia da relação que sustenta a resistência dos povos amazônicos e redefine o sentido da sustentabilidade.

Esses saberes, entretanto, enfrentam ameaças internas e externas. A pressão econômica, o desmatamento e a violência territorial dificultam a transmissão intergeracional, enquanto o avanço tecnológico altera as formas de memória e comunicação. Apesar disso, a juventude indígena e quilombola tem recriado estratégias de resistência, unindo tradição e inovação. A decolonização, nesse contexto, é processo em movimento: um gesto contínuo de reexistência.

Os saberes tradicionais e as epistemologias da floresta, ao proporem outras formas de conhecer e coexistir, ampliam o horizonte da justiça climática. Eles demonstram que enfrentar a crise ambiental exige mais do que reduzir emissões: requer reconstruir o vínculo espiritual e político entre humanos e natureza. A Amazônia, nesse sentido, é não apenas território de luta, mas território de pensamento – e é justamente nesse ponto de inflexão que se insere a reflexão sobre a COP-30, evento que colocará a

região sob o olhar do mundo, abrindo espaço para o confronto entre visibilidade simbólica e protagonismo real.

3. COP-30: entre a visibilidade simbólica e o protagonismo amazônico

A realização da COP-30 em Belém do Pará representa mais do que um evento diplomático: é um acontecimento histórico carregado de significados políticos, simbólicos e epistêmicos. Pela primeira vez, a Amazônia – frequentemente tratada como palco, objeto ou tema de debate – se torna o espaço concreto de uma conferência global sobre o clima. O deslocamento geográfico do centro decisório, ainda que momentâneo, tem o potencial de revelar as contradições de uma governança ambiental que, até aqui, pouco dialogou com os territórios onde o colapso climático é vivido cotidianamente. Nesse sentido, a COP-30 não é apenas uma reunião de líderes, mas um espelho: reflete o abismo entre a visibilidade da Amazônia no discurso internacional e o protagonismo real de seus povos.

Historicamente, os fóruns multilaterais sobre o clima foram construídos a partir de uma racionalidade tecnocrática, orientada pela lógica dos Estados e do capital. Desde a Rio-92, o vocabulário dominante tem girado em torno de “compensações”, “neutralidades” e “mecanismos de mercado”. Pouco se avançou no reconhecimento de que a crise climática é também uma crise civilizatória e que sua superação exige transformação de valores e epistemologias. Ao trazer a COP para a Amazônia, o Brasil assume o desafio de confrontar o discurso com a realidade –de traduzir o simbolismo de um território em experiência concreta de justiça climática.

A escolha de Belém, cidade marcada por desigualdades históricas e por uma presença intensa de povos indígenas, quilombolas e ribeirinhos, coloca

em evidência a necessidade de repensar o papel da Amazônia no sistema-mundo. Não se trata apenas de acolher chefes de Estado e delegações estrangeiras, mas de escutar os sujeitos que há séculos sustentam a floresta viva. Como argumenta Rosa Acevedo Marin (2020), a Amazônia não é periferia da política global, mas o centro de uma disputa ontológica sobre o que significa habitar o planeta. A COP-30, portanto, pode se tornar um ponto de inflexão – se conseguir romper o padrão histórico de exclusão que transforma os povos amazônicos em meros espectadores de decisões que incidem diretamente sobre suas vidas.

A tensão entre visibilidade e protagonismo atravessa todo o processo preparatório. Multiplicam-se eventos, fóruns e encontros que anunciam o “protagonismo amazônico”, mas é preciso perguntar: quem fala em nome da Amazônia? Quem define as pautas e media os discursos? O risco é que o evento se torne uma vitrine da diversidade, sem alterar a estrutura que perpetua a invisibilidade política dos sujeitos coletivos. A presença de lideranças indígenas e de organizações da sociedade civil, ainda que fundamental, não garante participação efetiva se o formato de negociação continuar baseado em dinâmicas assimétricas. A visibilidade pode se tornar armadilha quando não acompanhada de redistribuição do poder de decisão.

A COP-30 carrega, portanto, uma ambivalência. Por um lado, é oportunidade de afirmação identitária e de reconhecimento internacional do papel da Amazônia na agenda climática. Por outro, corre o risco de reproduzir a colonialidade ambiental sob novas narrativas. A “Amazônia em evidência” pode ser apenas uma atualização da Amazônia como espetáculo. Esse perigo se manifesta na crescente apropriação estética e simbólica da floresta – em slogans, campanhas e políticas que evocam a natureza como

marca, não como sujeito. A espetacularização da Amazônia, denunciada por Acevedo Marin (2010), transforma o território em vitrine de sustentabilidade, enquanto suas comunidades continuam submetidas à precarização e à violência.

A decolonialidade, nesse contexto, exige desmontar a estética da representação e recolocar a Amazônia como lugar de enunciação. Significa deslocar o olhar: não é o mundo que observa a Amazônia, é a Amazônia que observa o mundo. Esse gesto implica reconhecer que há epistemologias, práticas e resistências que antecedem e ultrapassam as dinâmicas institucionais da COP. Os povos tradicionais não precisam ser “incluídos” – eles já estão; o que falta é que suas vozes sejam escutadas como saber político e não como folclore discursivo. Quando se fala em protagonismo amazônico, portanto, fala-se de poder epistêmico e de autodeterminação narrativa.

Nesse sentido, a realização da COP-30 no Pará coloca o Estado brasileiro diante de uma encruzilhada. Ou o país reafirma o velho papel de mediador entre o Norte global e o Sul explorado, adotando uma postura conciliatória que mantém o status quo, ou assume uma posição de vanguarda decolonial, propondo uma governança ambiental que parta dos territórios e reconheça os povos da floresta como sujeitos políticos de direito internacional. A diferença entre um e outro caminho reside na capacidade de o Estado abandonar a lógica da tutela e adotar a lógica da escuta.

A COP-30 também revela as contradições internas da política ambiental brasileira. Por um lado, há o esforço de reconstruir credibilidade internacional após anos de retrocessos. Por outro, persistem políticas internas que reforçam a dependência do modelo extrativista, como a expansão da mineração e a flexibilização do licenciamento ambiental. Essa duplicidade evidencia o desafio de alinhar o discurso

global à prática local. A justiça climática não pode ser apenas agenda diplomática; deve ser projeto de país, construído com base na equidade territorial e na reparação histórica.

A escolha de Belém como sede traz ainda uma dimensão simbólica singular. A cidade, nascida da ocupação colonial e marcada por processos de exclusão social, é hoje território de resistências múltiplas. O encontro entre tradição e modernidade, entre o urbano e o florestal, faz de Belém um microcosmo das tensões que atravessam a Amazônia. A presença das águas, dos rios e das marés confere ao evento uma poética inevitável: é como se a cidade, em sua geografia líquida, ensinasse que o diálogo precisa ser fluido, que o encontro só é possível na escuta. Realizar a COP nesse espaço é reconhecer que a Amazônia não é apenas cenário, mas sujeito de linguagem – e que sua fala se faz em muitas vozes.

Outro aspecto central é a disputa sobre o legado da conferência. A experiência de eventos anteriores mostra que o êxito simbólico nem sempre se traduz em resultados concretos. A COP-30 será avaliada não apenas pelo número de acordos assinados, mas pela capacidade de gerar mudanças estruturais nas formas de governar e imaginar o ambiente. A visibilidade internacional precisa se converter em fortalecimento local, em políticas permanentes de proteção territorial e valorização cultural. Caso contrário, a conferência corre o risco de reproduzir a lógica do “evento sustentável” – um espetáculo verde que deixa poucas raízes.

O protagonismo amazônico, portanto, deve ser compreendido como processo e não como concessão. Ele nasce da longa trajetória de lutas e de resistências dos povos e movimentos que habitam o território. A COP apenas amplifica – ou silencia – essa trajetória. Dar visibilidade a essas vozes significa

reconhecer que a Amazônia pensa, propõe e produz soluções próprias. É nessa direção que o conceito de epistemologias da floresta, desenvolvido no capítulo anterior, se torna ferramenta política: ele desloca o eixo da fala e coloca o saber localizado no centro da governança global.

Há, contudo, um desafio adicional: transformar o reconhecimento em corresponsabilidade. O discurso internacional tende a tratar a Amazônia como bem comum da humanidade, o que pode encobrir novas formas de ingerência e de dependência. O protagonismo, ao contrário, exige soberania compartilhada – uma soberania que reconheça os direitos dos povos originários e tradicionais como condição de qualquer pacto climático legítimo. Sem essa base, qualquer compromisso se reduzirá a retórica.

O futuro da Amazônia e da própria COP dependerá da capacidade de construir pontes entre a diplomacia global e as práticas locais. Isso implica traduzir os saberes tradicionais em parâmetros de política pública, mas sem reduzi-los a instrumentos técnicos.

A floresta não cabe nos relatórios de carbono; ela se expressa em redes de vida e de afetos que desafiam as categorias do cálculo. Uma COP amazônica precisa ser, acima de tudo, um exercício de tradução ética – entre mundos, linguagens e temporalidades.

A presença de lideranças indígenas, quilombolas, de mulheres e juventudes na construção dos debates pode marcar um ponto de virada se acompanhada de mecanismos institucionais reais de escuta e participação. A COP em Belém será verdadeiramente amazônica se aprender com a Amazônia – se incorporar o tempo lento das marés, a circularidade dos rituais, o diálogo entre as diferenças. Não se trata de adaptar o território ao evento, mas de permitir que o evento se adapte ao território. Essa inversão é o gesto mais radical de decolonização possível.

A COP-30, assim, pode ser lembrada como celebração simbólica ou como ruptura paradigmática. A diferença residirá no modo como a Amazônia será tratada: como cenário de discursos ou como sujeito político. Se o evento for capaz de reconhecer as epistemologias da floresta como horizonte de reconfiguração das governanças ambientais, terá cumprido sua missão histórica. Caso contrário, será apenas mais uma conferência sobre o clima, realizada em um lugar onde o clima sempre foi, antes de tudo, questão de vida e de resistência. E é nessa encruzilhada – entre o espetáculo e o protagonismo, entre a promessa e a escuta – que se abre o caminho para pensar a justiça climática como reparação histórica, onde o futuro da Amazônia se entrelaça ao destino do planeta.

Considerações Finais

Pensar a Amazônia a partir da decolonialidade ambiental é revisitar o próprio sentido de humanidade. O que chamamos de crise climática não é apenas o desequilíbrio dos ecossistemas, mas o colapso de uma racionalidade que separou o humano da natureza e transformou a vida em recurso. A emergência climática revela, assim, a falência de uma ontologia construída sobre a dominação: o mundo moderno erigiu-se negando outros mundos. Romper com essa herança exige mais do que soluções técnicas; requer deslocamento ético e epistemológico capaz de restituir à floresta e aos seus povos o direito de existir e conhecer segundo suas próprias lógicas.

Como discutido neste trabalho, a colonialidade ambiental sustenta-se pela continuidade do modelo extrativista e pela subordinação de epistemologias locais às categorias ocidentais. Mesmo travestido de “sustentabilidade”, o projeto moderno ainda organiza o território amazônico sob o paradigma da mercantilização. O verde tornou-se marca, e não vínculo.

A retórica da preservação, quando descolada da justiça social, reforça o mesmo sistema que produz destruição. Por isso, a crítica à colonialidade é, antes de tudo, uma crítica à seletividade da própria ideia de progresso.

Diante desse cenário, os saberes tradicionais e as epistemologias da floresta emergem como horizonte de reexistência. Longe de representarem resquícios de um passado arcaico, são expressões de racionalidades vivas, fundadas na reciprocidade e na interdependência. Nesses modos de existência, a vida é rede e o conhecimento nasce do encontro – entre humanos, rios, ventos e espíritos. Aprender é também cuidar, e cuidar é um gesto de sobrevivência coletiva. Nas palavras de Catherine Walsh, trata-se de uma epistemologia do lugar: um modo de sentir-pensar que nasce da relação e não da abstração. Essa perspectiva revela que sustentabilidade e espiritualidade são faces de uma mesma ética – a ética do cuidado.

As evidências empíricas confirmam o que a sabedoria ancestral sempre sustentou. O estudo de Levis et al. (2024) demonstra que os territórios sob gestão indígena são os mais eficazes na conservação da floresta. Essa constatação não apenas reconhece a competência ecológica dos povos amazônicos, mas desmonta o mito de que o saber científico é único detentor da verdade. A ciência começa a compreender que a floresta também pensa – e que pensar com ela é condição de sobrevivência planetária.

Mas esse reconhecimento precisa ir além do discurso. Como alerta Rosa Acevedo Marin, o uso simbólico da tradição, sem redistribuição efetiva de poder, transforma o saber tradicional em adorno discursivo. O desafio é político e epistêmico: garantir que as vozes da floresta participem da formulação de políticas e não sejam apenas citadas como ilustração. A decolonialidade não se realiza por convite;

concretiza-se na escuta e na partilha do poder de decidir sobre o próprio território.

A realização da COP-30 em Belém insere-se justamente nesse ponto de inflexão. Pela primeira vez, o centro da governança climática desloca-se geograficamente para o coração da Amazônia – mas resta saber se esse deslocamento será apenas simbólico ou transformador. A conferência pode ser marco histórico de reconfiguração das relações entre o Norte e o Sul, ou apenas mais um espetáculo verde de visibilidade sem protagonismo. A diferença reside na capacidade de transformar a presença da Amazônia de tema em sujeito. O mundo precisa compreender que aqui não se trata apenas de carbono e metas, mas de vidas, cosmologias e futuros.

O protagonismo amazônico, contudo, não é concessão internacional nem gesto diplomático: é o resultado de séculos de resistência. Ele se manifesta na defesa dos territórios, nas práticas de manejo, na transmissão dos saberes e nas epistemologias que desafiam a colonialidade do saber. As lideranças indígenas, quilombolas, ribeirinhas e femininas não pedem espaço; constroem-no. Sua atuação evidencia que a Amazônia é também lugar de pensamento e de formulação política. A floresta fala – e o mundo precisa aprender a ouvir.

A justiça climática, nesse horizonte, é inseparável da justiça histórica. Não basta compensar emissões: é preciso reparar violências. A destruição ambiental é continuidade da escravidão, da expropriação e do racismo estrutural que fundaram a modernidade. Reparar significa reconstruir vínculos – entre memória e território, entre saber e vida, entre humanidade e natureza. É nesse sentido que a Amazônia se converte em espelho do mundo: nela se revelam tanto as feridas do passado quanto as possibilidades de futuro.

A COP-30 pode representar o início de um novo pacto civilizatório, se for capaz de transformar visibilidade em compromisso e reconhecimento em redistribuição. Mas isso depende de um gesto essencial: permitir que a Amazônia fale em sua própria língua, com sua própria cadência, com seus próprios tempos. Uma COP amazônica deve ser mais que conferência; deve ser exercício de escuta. E a escuta, aqui, é ato político e espiritual. É aprender a desacelerar para ouvir o que o território ensina – que a vida só se sustenta quando partilhada.

Se a colonialidade ambiental expressa o passado que persiste, as epistemologias da floresta anunciam o futuro que insiste. A Amazônia permanece como fronteira simbólica do mundo, mas também como promessa de outro caminho. Entre o espetáculo e a escuta, entre o cálculo e o cuidado, entre a mercadoria e o sagrado, desenha-se a escolha que definirá o século: continuar repetindo a lógica que destrói ou aprender com a floresta a arte de permanecer vivo. A terra, afinal, não pede salvação – pede respeito. E é nesse gesto de reconhecimento, nesse reencontro entre o saber e o ser, que talvez possamos enfim compreender que cuidar da Amazônia é cuidar de nós mesmos.

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COP 30 DESAFIOS E PERSPECTIVAS

A COP30 E SEUS ANTECEDENTES CLIMÁTICOS: DESAFIOS, EXPECTATIVAS E LIÇÕES HISTÓRICAS PARA A CONFERÊNCIA

Julia Nardi de Araujo

Advogada, formada pelo Ibmec/RJ, com especialização em Direito Ambiental pela PUC-Rio. Pesquisadora na linha de Direito Internacional dos Direitos Humanos do Núcleo de Estudos e Pesquisa em Direito Internacional da Universidade do Estado do Rio de Janeiro – NEPEDI, UERJ.

https://orcid.org/0009-0003-5504-6532

Yuri Leite Silva Sing Toledo

Advogado, especialista em Direito Ambiental pela Escola da Magistratura do Estado do Rio de Janeiro – EMERJ. Membro da Diretoria de Mudanças Climáticas, da Comissão de Direito dos Desastres e Defesa Civil e da Comissão de Financiamento de Litígios da OAB/RJ.

https://orcid.org/0009-0004-4996-9282

Resumo

O presente artigo apresenta uma linha histórica e uma breve recapitulação de algumas conferências das Partes, desde a Conferência de Estocolmo (1972) até a COP realizada em Dubai (2023), destacando avanços jurídicos, institucionais e políticos no enfrentamento das mudanças climáticas. A Conferência de Estocolmo marcou o reconhecimento global do direito fundamental ao meio ambiente e a criação do PNUMA. A Rio-92 consolidou o con -

ceito de desenvolvimento sustentável e instituiu bases permanentes para as Conferências das Partes (COPs), com a criação da UNFCCC. Em 1997, o Protocolo de Kyoto introduziu metas vinculantes de redução de emissões e o princípio das responsabilidades comuns, porém diferenciadas. O Acordo de Paris (2015) ampliou o alcance internacional dessas metas e fixou o limite de 1,5°C para o aumento da temperatura global. A COP26, em Glasgow, aprofundou compromissos setoriais e inaugurou a fase

de implementação do Acordo de Paris, enquanto a COP28, em Dubai, representou o início de um consenso sobre a transição para o abandono dos combustíveis fósseis e produziu o primeiro Balanço Global do Acordo. A próxima etapa dessa trajetória será a COP30, em Belém do Pará, em 2025, que simboliza o protagonismo amazônico e a liderança brasileira na nova fase da cooperação climática global. O evento promete reforçar o multilateralismo, renovar as NDCs, consolidar o financiamento climático e valorizar o conhecimento tradicional. Belém se tornará o centro mundial do diálogo sobre resiliência, transição justa e justiça climática, com a Amazônia no papel de eixo central da governança ambiental planetária.

Palavras-chave: Governança climática; multilateralismo; COP30; Belém; Amazônia;

Abstract

This article outlines a historical trajectory and concise overview of key Conferences of the Parties, from the 1972 Stockholm Conference to COP28 held in Dubai (2023), emphasising the principal legal, institutional, and political developments that have shaped the global response to climate change. The Stockholm Conference represented a foundational moment by establishing the global recognition of the fundamental right to a healthy environment and by creating the United Nations Environment Programme (UNEP). The 1992 Rio Earth Summit consolidated the concept of sustainable development and institutionalised the framework for the annual Conferences of the Parties (COPs). The 1997 Kyoto Protocol introduced legally binding emission reduction targets and the principle of common but differentiated responsibilities. Subsequently, the 2015 Paris Agreement expanded the international scope of climate commitments, seeking to limit the rise in global temperature to 1.5°C above pre-industrial lev-

els. COP26, held in Glasgow, strengthened sectoral commitments and initiated the implementation phase of the Paris Agreement. In contrast, COP28 in Dubai marked a turning point towards a global consensus on the gradual phase-out of fossil fuels and produced the first Global Stocktake under the Agreement. The forthcoming COP30, to be held in Belém do Pará, Brazil, in 2025, is expected to symbolise Amazonian leadership and reaffirm Brazil’s role in advancing a renewed phase of global climate governance. The conference aims to consolidate multilateral cooperation, advance new Nationally Determined Contributions (NDCs), secure climate finance, and valorise traditional knowledge systems. Belém is thus projected to become a focal site for dialogue on resilience, just transition, and climate justice, positioning the Amazon at the core of planetary environmental governance.

Keywords: Climate governance; multilateralism; COP30; Belém; Amazon;

Recebido em: Setembro de 2025

Aprovado em: Novembro de 2025

Introdução

A emergência climática é considerada um dos maiores desafios atuais da humanidade, exigindo respostas coordenadas, multissetoriais e juridicamente estruturadas. Nas últimas décadas, o regime internacional sobre mudanças climáticas consolidou-se como eixo fundamental da governança ambiental global, pautando-se na cooperação entre Estados, organismos internacionais, sociedade civil e atores não estatais. A trajetória iniciada em Estocolmo, em 1972, com a Conferência das Nações Unidas sobre o Meio Ambiente Humano, inaugurou um processo contínuo de fortalecimento institucional e normativo, que evoluiu por meio de instrumentos marcan -

tes como a Rio-92, o Protocolo de Kyoto (1997) e o Acordo de Paris (2015).

A COP30, a ser realizada em Belém do Pará, em 2025, insere-se nesse percurso histórico como marco simbólico e político. Pela primeira vez, o coração da Amazônia, bioma essencial à estabilidade climática planetária, sediará uma Conferência das Partes da Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre Mudança do Clima (UNFCCC). O encontro reflete o protagonismo brasileiro e amazônico na agenda ambiental global e oferece a oportunidade de consolidar compromissos relacionados à transição justa, à equidade climática, ao financiamento e à valorização dos saberes tradicionais. Diante desse cenário, o presente artigo propõe examinar a evolução da governança climática internacional e as perspectivas que se projetam a partir da realização da COP30.

1. A Construção da Governança Climática Internacional: de Estocolmo a Dubai (1972–2023)

O estabelecimento da Convenção Quadro das Nações Unidas sobre Mudança do Clima (United Nations Framework Convention on Climate Change – UNFCCC), por ocasião da Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, realizada no Rio de Janeiro em junho de 1992 (Rio 92), é tratada pela literatura especializada1 como o momento inaugural do regime jurídico internacional sobre mudanças climáticas antropogênicas.

Este marco, materializado nos objetivos2 e princí-

1 Vide FARBER, Daniel; CARLARNE, Cinnamon P. Climate change law. St. Paul: Foundation Press, 2018. cap. 3, p. 57-89

2 Artigo 2. O objetivo final desta Convenção e de quaisquer instrumentos jurídicos com ela relacionados que adote a Conferência das Partes é o de alcançar, em conformidade com as disposições pertinentes desta Convenção, a estabilização das concentrações de gases de efeito estufa na atmosfera num nível que impeça uma interferência antrópica perigosa no sistema climático. Esse nível deverá ser alcançado num prazo suficiente que

pios 3 da UNFCCC, é essencial para o entendimento sobre a necessidade de proteção ao sistema climático diante da ameaça de interferência humana à sua estabilidade. A caracterização da crise climática contemporânea se evidencia a partir das ações que exemplificam a transição do Holoceno para o Antropoceno, período descrito por Paul Crutzen e Eugene Soermer4 , como aquele em que as ações exclusivamente humanas, como o aumento populacional, o incremento na urbanização e a extensa queima de combustíveis fósseis, caracterizam verdadeira ameaça à segurança sistêmica ambiental e humana.

Por óbvio que a discussão sobre a interferência humana no sistema climático não se iniciou em 1992. A produção científica voltada às mudanças climáticas não é recente e encontra referenciais longínquos e emblemáticos, como a pesquisa pioneira conduzida pela cientista norte-americana Eunice Newton Foote, ainda em 1856, que identificou a existência do que hoje é ensinado nas escolas como efeito estufa5 , ou como os achados do Clube de Roma em permita aos ecossistemas adaptarem-se naturalmente à mudanca do clima que assegure que a produção de alimentos não seja ameaçada e que permita ao desenvolvimento econômico prosseguir de maneira sustentável.

3 Artigo 3. As Partes devem proteger o sistema climático em beneficio das gerações presentes e futuras da humanidade com base na eqüidade e em conformidade com suas responsabilidades comuns mas diferenciadas e respectivas capacidades. Em decorrência, as Partes países desenvolvidos devem tomar a iniciativa no combate à mudança do clima e a seus efeitos negativos 4 MENDES, J. (2020). Tradução do artigo “The ‘anthropocene’”, de Paul Crutzen e Eugene Soermer. Anthropocenica. Revista de Estudos do Antropoceno e Ecocrítica 1: pp. 113-116.

5 Eunice Newton Foote (1819-1888) foi uma pesquisadora norte-americana que constatou de forma pioneira a influência da incidência solar no aumento da quantidade de gás carbônico, o que serve de causa para o aumento da temperatura na Terra. O artigo intitulado “Circumstances affecting the heat of the Sun’s rays” foi publicado em 1856 no American Journal of Science and Arts, após ter sido apresentado por seu colega, Joseph Henry, no Annual Meeting of the American Association for the Advancement of Science (AAAS). Apesar de Eunice ter sido aceita como membra da AAAS, não foi autorizada a apresentar e publicar seu trabalho no periódico. Para maiores informações sobre a trajetória da pesquisadora: HUDDLESTON, Amara; MARIOTTI, Annarita. Happy 200th birthday to Eunice Foote, hidden climate science

1972, refletidos no relatório The Limits to Grow6 , presidido pela professora da Universidade de Dartmouth, Donella Meadows, e, para não nos alongarmos, como o relatório Our Common Future: from one Earth to one World, ou como é comumente conhecido, o Relatório Brundtland, em razão da ex-primeira ministra da Noruega, Gro Harlem Brundtland7, que presidiu os trabalhos da Comissão Mundial sobre o Meio Ambiente e Desenvolvimento (CMMAD), responsável pela elaboração do citado documento.

Dentre tantas iniciativas científicas, a que mais se destaca em relação à função de avaliar os efeitos das mudanças climáticas e apresentar com segurança resultados concretos é o Painel Intergovernamental sobre Mudança do Clima (IPCC).

O IPCC foi referendado e impulsionado pela Assembleia Geral das Nações Unidas a partir da Resolução n. 43/538 , em dezembro de 1988, após proposição

feita na Conferência de Toronto sobre a Mudança da Atmosfera: Implicações para a Segurança Global9 , em junho de 1988, por meio de iniciativa do Programa das Nações Unidas para o Meio Ambiente

pioneer. July 17, 2019. Disponível em: <https://www.climate.gov/ news-features/features/happy-200th-birthday-eunice-foote-hidden-climate-science-pioneer>. Acesso em: 05/11/2023. Da mesma forma: SCWARTZ, John. Overlooked No More: Eunice Foote, Climate Scientist Lost to History. April 21, 2020. Disponível em: <https://www.nytimes.com/2020/04/21/obituaries/eunice-foote-overlooked.html>. Acesso em: 05/11/2023.

6 MEADOWS et al. The Limits to Growth, 1972. Disponível em: < https://www.library.dartmouth.edu/digital/digital-collections/limits-growth>. Acesso em: 05/11/2023.

7 BRUNDTLAND, Gro Harlem. Our Common Future: Report of the World Commission on Environment and Development. Geneva, 1987. UN-Dokument A/42/427. Disponível em: <https://sustainabledevelopment.un.org/content/documents/5987our-common-future.pdf>. Acesso em: 05/11/2023.

8 UNITED NATIONS. The General Assembly. Resolutions Adopted on the Reports of the Second Committee. Disponível em: <https://www.ipcc.ch/site/assets/uploads/2019/02/UNGA43-53. pdf>. Acesso em: 05/11/2023.

9 PROCEEDINGS. World Conference, Toronto, Canada, June 27-30, 1988. The Changing Atmosphere: Implications for Global Security. Disponível em: <https://digitallibrary.un.org/record/106359>. Acesso em: 05/11/2023.

(PNUMA) e da Organização Meteorológica Mundial (WMO, sigla em inglês).

O IPCC se estrutura de forma diferenciada, como um painel que não conduz ativamente pesquisas científicas, mas sim compila as principais descobertas e, depois, as avalia a partir de uma metodologia com revisão independente por pares, o que reforça a credibilidade do material apurado, e com linguagens específicas e objetivas que permitem a caracterização de uma abordagem probabilística comum para os estudos avaliados.

A relação intrínseca entre o conhecimento científico e o sistema normativo estabelecido pela UNFCCC encontra seu melhor exemplo em seu Artigo 21, Parágrafo 2°, ao estabelecer para o Secretariado da Conferência das Partes que se seguiria nos anos seguintes que este deve “cooperar estreitamente” com o IPCC a fim de obter assessoramento científico e técnico objetivo, sem prejuízo de outras instituições científicas pertinentes.

Da mesma forma que a evoulação do conhecimento científico possui raízes anteriores à Rio 92, em termos de articulação internacional, destaca-se a Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente Humano, realizada em Estocolmo em 197210 , que contou com a presença de 113 países, tendo sido adotados três principais documentos: (i) a Declaração de Estocolmo, composta por 26 princípios que reconheceu, em âmbito mundial, o direito fundamental ao meio ambiente; (ii) o Plano de Ação para o Meio Ambiente, composto por 109 recomendações objetivando o desenvolvimento e políticas e (iii) a criação do Programa das Nações Unidas para o Meio Ambiente (PNUMA), que constituiu um impor-

10 MAZZUOLI, Valerio de O. Curso de Direito Internacional Público - 16ª Edição 2025. 16. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2025. E-book. p.958.

tante espaço de diálogo internacional sobre a temática ambiental11

Essa conferência não resultou em tratados internacionais, mas teve grande influência no ordenamento brasileiro, ao inspirar a redação do artigo 225 da Constituição da República Federativa do Brasil (CRFB).12

A Rio 92, ainda que tenha servido como plataforma para a concretização da UNFCCC, assumiu também outros papéis de destaque no âmbito internacional ao resultar na criação da Agenda 21, plano global que serviu de base para a elaboração dos Objetivos do Desenvolvimento Sustentável, na criação da Comissão para Desenvolvimento Sustentável e do órgão das Nações Unidas vinculado ao ECOSOC13 , responsável por elaborar relatórios e recomendações à Assembleia Geral da ONU14 , na Declaração de Princípios para o Desenvolvimento Sustentável das Florestas (Carta das Florestas), e na Declaração do Rio, que é composta por 27 princípios referentes às metas da proteção internacional ambiental da época.15

Para trazer continuidade aos seus objetivos, a UNFCCC estabeleceu em seu Artigo 7 que sua implementação seria examinada regularmente por um órgão supremo caracterizado como Conferência das Partes (COP). A COP é, portanto, um fórum multilateral de tomada de decisões sobre mudanças climáticas que conta com a participação de quase

11 SOARES, Guido Fernando Silva. Direito internacional do meio ambiente. 2ª ed. São Paulo: Atlas, 2003, p. 54.

12 MAZZUOLI, Valerio de O. Curso de Direito Internacional Público - 16ª Edição 2025. 16. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2025. E-book. p.961.

13 Conselho Econômico e Social (PT)/ Economic and Social Council (EN).

14 SOARES, Guido Fernando Silva. Direito internacional do meio ambiente. 2ª ed. São Paulo: Atlas, 2003, p. 77.

15 MAZZUOLI, Valerio de O. Curso de Direito Internacional Público - 16ª Edição 2025. 16. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2025. E-book. p.959.

todos os países do mundo, fato que se evidencia pela maciça aderência internacional – a edição de 2023, por exemplo, reuniu representantes de 197 países membros, além da representação da União Europeia.

As COPs apresentaram marcos importantes na formação do regime jurídico internacional voltado à proteção do sistema climático do planeta. Desde a primeira COP, em Berlim, Alemanha, em 1995, formou-se um processo de cooperação multilateral que consolidou princípios, compromissos e instrumentos normativos que regem a governança climática atual.

O primeiro marco relevante das COPs se dá em sua terceira sessão (COP-3), que resultou na discussão e aprovação do tratado internacional entitulado Protocolo de Kyoto. Este documento materializou as discussões iniciadas em Berlim ao estabelecer o processo de negociação de metas e prazos específicos para a redução de emissões de gases de efeito estufa apenas pelos países desenvolvidos, buscando dar efetividade ao princípio que estabelecia responsabilidades comuns, porém diferenciadas para mitigar a situação de países ainda em desenvolvimento.

O Protocolo de Kyoto inovou ao trazer metas mais quantitativas e mecanismos de implementações mais claros e representou, à época, um importante avanço na redução global das emissões de gases responsáveis pelo efeito estufa (CO₂, CH₄, N₂O, HFCs, PFCs e SF₆). Ele estabeleceu metas para que os maiores emissores do mundo reduzissem em pelo menos 5% as emissões, no período de 2008 a 2012, tomando como base os níveis de 1990, demonstrando progresso efetivo em 2005 e tendo como objetivo final conter o aquecimento global. Apesar do caráter inovador, a implementação do Protocolo de Kyoto sofreu grave pressão de interes -

ses econômicos e geopolíticos, sendo o mais significativo a saída dos Estados Unidos da América, reduzindo assim o total de emissões coberto pelo protocolo, já que os EUA respondiam por mais de 25% delas.

As COPs que sucederam a COP-3 não apresentaram marcos significativos16 e seus objetivos principais foram efetivar os princípios aprovados e discutidos na Rio 9217, assim como, a cobrança pela efetivação dos compromissos acordados com o Protocolo de Kyoto.18

Sucessivamente, em nível de importância na esfera internacional, tivemos, em dezembro de 2015, a COP-21, que serviu de palco para a celebração de novo tratado internacional, o Acordo de Paris. Após o fracasso do cumprimento das metas estabelecidas pelo Protocolo de Kyoto, surgiu uma alternativa para frear a elevação da temperatura do planeta Terra no século XXI. Esse acordo foi resultado da COP 21, realizada em Paris, e instituiu um novo marco legal internacional para a diminuição dos gases de efeito estuda, a fim de controlar a elevação de temperaturas no planeta, limitando o aumento da temperatura a 1,5°C acima dos níveis pré-industriais, apresentou diversas obrigações de mitigação e adaptação às mudanças climáticas e foi ratificado e teve 85 ratificações.19

O Acordo de Paris, que foi ratificado por quase todos os países do mundo com um único propósito de reduzir as emissões de gases de efeito estufa para

16 ACCIOLY, Hildebrando; SILVA, G. E. do Nascimento E.; CASELLA, Paulo B. Manual de Direito Internacional Público - 27ª Edição 2025. 27. ed. Rio de Janeiro: SRV, 2025. E-book. p.533.

17 ACCIOLY, Hildebrando; SILVA, G. E. do Nascimento E.; CASELLA, Paulo B. Manual de Direito Internacional Público - 27ª Edição 2025. 27. ed. Rio de Janeiro: SRV, 2025. E-book. p.534.

18 AGUIRRE, Lauriane. A Conferência de Joanesburgo – 04 de setembro de 2002. Relações Exteriores, 04 set. 2021.

19 ACCIOLY, Hildebrando; SILVA, G. E. do Nascimento E.; CASELLA, Paulo B. Manual de Direito Internacional Público - 27ª Edição 2025. 27. ed. Rio de Janeiro: SRV, 2025. E-book. p.556.

conter os efeitos do aquecimento global. Seu cumprimento é obrigatório, não há qualquer tipo de sanção, o que o define como um documento híbrido. Além disso, ele estabelece a adoção de metas determinadas para cada país a longo prazo, as chamadas Contribuições Nacionalmente Determinadas. 2021

Após 20 meses de pandemia e constantes adiamentos, foi realizada a COP 26 em Glasgow. A expectativa era grande para a definição de ações que levariam o mundo a conter o impacto das mudanças climáticas a um aumento de no máximo 1,5°C na temperatura média da Terra comparado ao período pré-industrial, o que não aconteceu. A COP 26 resultou no Pacto de Glasgow, documento firmado entre os países que ficou aquém da ambição necessária, mas manteve a meta de 1,5°C como referência global. 22

O Pacto de Glasgow é visto como um marco importante em razão da assinatura de diversos acordos setoriais voluntários por governos e atores privados em áreas que seriam difíceis de serem acordadas na UNFCCC, como desmatamento, financiamento de combustível fóssil e uma aliança financeira. Além disso, ela teve como um marco o fim da regulamentação do Acordo de Paris e o início da implementação. 23

Em 2023, tivemos a maior conferência do clima da história em Dubai. Ela foi marcante por trazer, depois de 30 anos de negociações, uma menção à necessidade de abandonar os combustíveis fósseis, cau -

20 Nationally Determined Contribution (NDC).

21 Financiando o Futuro: Acordo de Paris – Um guia para os perplexos. São Paulo: Observatório do Clima; LACLIMA, 2ª Edição, 2025. p. 21-23; 32-33.

22 O saldo da COP26: o que a Conferência do Clima significou para o Brasil e o mundo. WRI Brasil, 2021.

23 Financiando o Futuro: Acordo de Paris – Um guia para os perplexos. São Paulo: Observatório do Clima; LACLIMA, 2ª Edição, 2025. p. 38-40.

sadores da crise climática. Tivemos também a conclusão do primeiro Balanço Global do Acordo de Paris, que buscou avaliar o progresso coletivo e definir encaminhamentos claros para suprir as lacunas existentes nas elaborações seguintes das próximas NDCs, previstas para 2025. 24

A trajetória até aqui foi e continua sendo de muito aprendizado para amadurecimento institucional e global da governança ambiental e do clima. A Rio92 trouxe, como seu principal resultado, os encontros anuais focados na Mudança do Clima 25 , além da consolidação dos princípios que norteiam até hoje as negociações. 26

O Protocolo de Kyoto encaminhou a necessidade concreta de transformar compromissos em obrigações jurídicas, trazendo o princípio das metas de redução de emissões e a diferenciação entre países conforme suas capacidades e responsabilidades históricas. 27 O Acordo de Paris, que completa 10 anos em 2025, conduziu o mecanismo de cooperação e ambições progressivas nacionalmente determinadas, além de promover a transparência obrigatória das ações dos Estados diante do tema. 28

Glasgow e Dubai reforçaram a urgência de uma transição justa e imediata, da consolidação de mecanismos de financiamento e perdas e danos. 29

24 Financiando o Futuro: Acordo de Paris – Um guia para os perplexos. São Paulo: Observatório do Clima; LACLIMA, 2ª Edição, 2025. p. 42-43.

25 ORGANIZAÇÃO DAS NAÇÕES UNIDAS. Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre Mudança do Clima. Nova York: ONU, 1992.

26 UNITED NATIONS. Agenda 21, Rio Declaration on Environment and Development, Statement of Forest Principles. United Nations Conference on Environment and Development (UNCED), Rio de Janeiro, 1992.

27 UNITED NATIONS FRAMEWORK CONVENTION ON CLIMATE CHANGE (UNFCCC). Kyoto Protocol to the United Nations Framework Convention on Climate Change. 1997.

28 UNITED NATIONS FRAMEWORK CONVENTION ON CLIMATE CHANGE (UNFCCC). Adoption of the Paris Agreement. 2015.

29 UNITED NATIONS. COP26 Glasgow Climate Pact. UNFCCC,

Em Dubai, juntamente com o Acordo de Paris e a implementação do Balanço Global, a necessidade de transparência e cooperação entre todos os atores foi reforçada. 30

2. COP 30 em Belém: Protagonismo Amazônico e os Novos Rumos da Governança Climática Global

A 30ª Conferência das Partes (COP 30) da Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre Mudança do Clima (UNFCCC) será realizada em Belém, no estado do Pará, no Brasil, que assumirá simbolicamente o título de capital do país durante o evento. 31 O encontro, de caráter histórico e decisivo, terá como cenário o coração da Floresta Amazônica, bioma reconhecido como “pulmão do mundo” e que, há décadas, enfrenta intensos desafios, como desmatamento, queimadas e conflitos fundiários. 32

Essa Conferência representa uma oportunidade histórica para o Brasil reforçar seu protagonismo e liderança nas negociações sobre mudanças climáticas e sustentabilidade global, que envolvem a conservação da Amazônia, o financiamento climático, implementações das NDCs e biodiversidade33 , mas também representam desafios, e um dos principais é alinhar os compromissos de países desenvolvidos com os em desenvolvimento. 34

Como um dos principais compromissos, temos a renovação e apresentação das NDCs por todos os países signatários do Acordo de Paris, a definição de caminhos reais para a transição justa e o reforço dos mecanismos de financiamento climático. Além disso, 2021.

30 UNITED NATIONS. COP28: Key Outcomes for Climate Action. UN News, 13 dez. 2024.

31 Aprovada transferência da capital do país para Belém durante a COP 30, Agência Senado, 2025.

32 FOLHA DE S. PAULO. COP em Belém dará visibilidade global à floresta amazônica. São Paulo, 18 set. 2025.

33 INSTITUTO AR. COP30 - O que esperar? São Paulo, 2024. 34 COP30. Perguntas frequentes. Belém, 2025.

temos a criação e concretização do Fundo Tropical de Florestas, entre outras iniciativas.

Essa agenda tão importante já vem gerando frutos, como a apresentação de metas e compromissos ambientais e climáticos do Governo do Pará35 , que consistem no plano de redução de emissões de gases de efeito estufa oriundas do uso da terra, florestas e agricultura. Entre as metas, estão a restauração florestal, incentivo a serviços ambientais, financiamento, governança climática, inovação, pesquisa e novos negócios da bioeconomia.

Além disso, o Brasil foi o primeiro país a anunciar aportes ao Fundo Florestas Tropicais para Sempre36 , considerado uma das principais entregas da COP3037. É um mecanismo financeiro para fazer pagamentos constantes baseados em desempenho a países tropicais que conservam suas florestas. Ele tem como objetivo articular conservação, uso sustentável dos recursos ecossistêmicos e justiça social e o objetivo do Brasil é liderar pelo exemplo.

Com o objetivo de fortalecer o multilateralismo, vincular o regime climático à realidade da sociedade e acelerar a implementação do Acordo de Paris, foi lançada uma plataforma digital pioneira desenvolvida para ampliar e intensificar as oportunidades de participação na ação climática, como legado da COP30, chamada Maloca, unindo governos, sociedade civil e comunidades de todo o mundo para engajarem em soluções climáticas. 38

As expectativas são inúmeras, mas a principal é manter o protagonismo do Brasil, em especial, da Amazônia, na regulação do clima e na busca por

35 AGÊNCIA PARÁ. Governo do Pará apresenta metas e compromissos ambientais e climáticos para a COP30. Belém, 2024.

36 Tropical Forest Finance Facility (TFFF).

37 MINISTÉRIO DO MEIO AMBIENTE E MUDANÇA DO CLIMA. Brasil anuncia aporte de US$ 1 bilhão ao Fundo Florestas Tropicais para Sempre. Brasília, 24 set. 2024.

38 COP30. Presidência da COP30 lança ferramenta metaverso para ampliar participação climática global, Belém, 26 set. 2024.

soluções globais. Além da participação social, aprofundamento e implementação das metas, valorização dos saberes indígenas, quilombolas e das comunidades tradicionais, delimitação de objetivos para mitigação, adaptação, financiamento, preservação de florestas e biodiversidade.

Desde março de 2025, a Presidência da COP vem se comunicando através de cartas sobre a Conferência das Partes. Já foram publicadas 8 cartas no total e elas têm como motor principal convocar governos, sociedade civil e setor privado para um “motirõ global”39 inspirado na cooperação indígena, focando no multilateralismo, ação coletiva, justiça climática e implementação do Acordo de Paris 40 Elas refletem sobre a necessidade e urgência de uma ação em conjunto, construindo, assim, uma “mobilização descentralizada” com o lançamento da Agenda de Ação com seis eixos temáticos e 30 objetivos-chave, destacando-se a promoção do desenvolvimento humano e social, a transição energética e a gestão sustentável de florestas, oceanos e biodiversidade.41

A última carta divulgada no dia 23 de outubro de 2025 focou na peça-chave: adaptação climática, como um passo crucial para a sobrevivência coletiva e a urgência do multilateralismo. As oito cartas da presidência reforçam que a realidade atual exige abandonar velhos paradigmas e focar numa política ativa de resiliência, com ambição e ação em todos os níveis, especialmente diante dos riscos sociais, econômicos e humanitários. A carta destaca que, sem adaptação, a mudança do clima é multiplicadora da pobreza e das vulnerabilidades e urge para que o financiamento e as políticas acelerem a implementação concreta do Objetivo Global de Adapta39 Mutirão Global.

40 BRASIL. Presidência da COP30. Segunda Carta da Presidência Brasileira. Belém, 8 maio 2025.

41 BRASIL. Presidência da COP30. Quarta Carta da Presidência Brasileira. Belém, 20 jun. 2025.

ção (GGA) e dos Planos Nacionais. A capital do Pará é apresentada como espaço decisivo para alinhar multilateralismo e justiça social, tornando a COP30 o grande ponto de inflexão para soluções que incluam de verdade as pessoas, os territórios e suas realidades.42

Ainda no contexto dos preparativos para a COP, realizou-se em Brasília, no mês que antecedeu a Conferência, a Pré-COP, cujo propósito foi debater as perspectivas para o tão aguardado evento e a sociedade civil definiu seis eixos principais para o sucesso de Belém43 . Entre esses eixos, encontra-se a resposta à lacuna de ambição das NDCs 44 , a conclusão do Marco UAE–Belém para Resiliência Climática Global com indicadores e a triplicação do financiamento para adaptação até 2025. Além disso, a necessidade urgente de promover uma governança integrada entre clima, biodiversidade e solos para eliminar o desmatamento até 2030 e adotar um roteiro Baku–Belém robusto que assegure nova meta de financiamento climático previsível, alinhando fluxos financeiros aos objetivos do Acordo de Paris e eliminando subsídios fósseis.45

Considerações Finais

A evolução da governança climática internacional consolidou um regime jurídico de natureza híbrida, fundamentado em instrumentos multilaterais como a Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre Mudança do Clima (UNFCCC, 1992), o Protocolo de Kyoto (1997) e, sobretudo, o Acordo de Paris

42 BRASIL. Presidência da COP30. Oitava Carta da Presidência Brasileira. Belém, 23 out. 2025.

43 OBSERVATÓRIO DO CLIMA. Sociedade civil define seis eixos para o sucesso da COP de Belém. Observatório do Clima, 16 out. 2025.

44 Até o dia 14 de outubro de 2025, apenas 31% dos países atualizaram suas NDCs; O GLOBO. A menos de um mês da COP-30, países só entregaram 31% das promessas de corte de emissões. O Globo, 14 out. 2025.

45 OBSERVATÓRIO DO CLIMA et al. Recomendações da sociedade civil brasileira para a COP30. Brasília, 16 out. 2025.

(2015). Com a criação da UNFCCC, estabeleceu-se o marco institucional para as COPs, estruturando o princípio das “responsabilidades comuns, porém diferenciadas”, enquanto o Protocolo de Kyoto introduziu metas juridicamente vinculantes para os países desenvolvidos. O Acordo de Paris, por sua vez, inovou ao estabelecer o sistema das Contribuições Nacionalmente Determinadas (NDCs – Art. 4), a transparência obrigatória (Art. 13) e mecanismos de cooperação internacional (Art. 6), além de definir o limite máximo de aumento da temperatura global. Os desafios jurídicos centrais persistem para a plena efetividade desses compromissos, como o desenvolvimento de mecanismos sancionatórios, o fortalecimento do financiamento climático e a promoção da justiça ecológica. A realização da COP30 em Belém, em 2025, representa oportunidade ímpar para o aprimoramento desses instrumentos, propondo a triplicação do financiamento para adaptação e a integração dos regimes de clima e biodiversidade. O cenário amazônico potencializa o protagonismo brasileiro nas negociações internacionais, articulando saberes tradicionais à agenda global.

Portanto, as perspectivas abertas pela COP30 são decisivas para consolidar um multilateralismo climático mais inclusivo, transparente e eficiente, pautado pela efetividade normativa. Os marcos internacionais citados, aliados à valorização dos territórios amazônicos e à implementação dos Objetivos Globais de Adaptação, configurarão o regime climático do futuro, o único capaz de responder aos desafios da crise ambiental de forma equitativa e sustentável.

Referências

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POLÍTICA CLIMÁTICA NO BRASIL

CRÉDITOS DE BIODIVERSIDADE COMO INSTRUMENTO ECONÔMICO DE PRESERVAÇÃO, OS DESAFIOS ATRELADOS À SUA

Martins Marsola

Advogada (OAB SP n. 440.211), especialista em Direito Ambiental pelo Instituto O Direito por Um Planeta Verde (IDPV) em parceira com a Faculdade CERS, bacharel pela Faculdade de Direito da Universidade de São Paulo (USP).

Resumo

Esse artigo examina o contexto atual dos créditos de biodiversidade como um instrumento econômico utilizado para a preservação da natureza e da biodiversidade, considerando o Marco Global da Biodiversidade de Kunming-Montreal que estabeleceu a sua criação. Na sequência, é feito um recorte para tratar sobre os créditos de biodiversidade em relação à sua natureza. Além disso, o artigo traz um breve panorama sobre as normas e os regulamentos internacionais e pátrios sobre proteção da biodiversidade. Traz também comparativo entre os créditos de carbono e os créditos de biodiversidade, as expectativas atreladas ao tema para a 30ª Conferência das Nações Unidas sobre Mudança do Clima (COP-30) e os desafios a serem enfrentados para a

implantação dos mercados de créditos de biodiversidade.

Palavras-chave: Créditos de biodiversidade.

Marco Global da Biodiversidade de Kunming-Montreal. Instrumentos econômicos ambientais. COP30.

Abstract

This article examines the current context of biodiversity credits as an economic instrument used for the preservation of nature and biodiversity, considering the Kunming-Montreal Global Biodiversity Framework, which established their creation. It then focuses on the legal and conceptual nature of biodiversity credits. In addition, the article provides a brief overview of international and domestic regulations on biodiversity protection. It also presents a compar-

Rafaela

ison between carbon credits and biodiversity credits, discusses the expectations surrounding the topic in relation to the 30th United Nations Climate Change Conference (COP-30), and highlights the challenges to be faced in implementing biodiversity credit markets.

Keywords: Biodiversity credits. Kunming-Montreal Global Biodiversity Framework. Environmental economic instruments. COP-30.

Recebido em: Outubro de 2025

Aprovado em: Novembro de 2025

Introdução

Os créditos de biodiversidade constituem uma modalidade de instrumento econômico que visa ao incentivo de ações destinadas à preservação, conservação e restauração da biodiversidade. Em razão de sua natureza econômica, esses créditos são compreendidos como uma estratégia complementar aos tradicionais mecanismos de comando e controle desenvolvidos pela Administração Pública, proporcionando geração de renda e incentivos financeiros àqueles que promovem iniciativas voltadas à proteção da biodiversidade.

Os créditos de biodiversidade foram abordados no Marco Global da Biodiversidade de Kunming-Montreal, aprovado na 15ª Conferência das Nações Unidas sobre Diversidade Biológica (COP-15), realizada em 2022, na cidade de Montreal. O tema foi expressamente tratado no “Objetivo 19” (Target 19 na redação original) ao versar sobre o estímulo a mecanismos inovadores, como pagamentos por serviços ecossistêmicos, títulos verdes, créditos, e compensações de biodiversidade, além de mecanismos de partilha de benefícios.

Diante desse contexto, o presente artigo abordará os desdobramentos decorrentes da COP-15 rela-

cionados à regulamentação dos créditos de biodiversidade no Brasil, à luz da legislação nacional sobre biodiversidade, bem como a natureza dos referidos créditos em comparação com os créditos de carbono já regulados pela Lei n° 15.042/2025. Além disso, serão abordados os desafios enfrentados para a implementação do mercado de créditos de biodiversidade, as perspectivas e expectativas para a 30ª Conferência das Nações Unidas sobre as Mudanças Climáticas (COP-30), a ser realizada em Belém, em novembro de 2025.

Dez anos do Marco da Biodiversidade Brasileira, o Marco Global da Biodiversidade de Kunming-Montreal e os créditos de biodiversidade

O comprometimento do Brasil com a preservação do meio ambiente e da biodiversidade é observado, no contexto internacional, desde a Conferência das Nações Unidas sobre o Meio Ambiente e Desenvolvimento (Rio-92), realizada em 1992, na cidade do Rio de Janeiro, na qual foi estabelecida a Convenção sobre Biodiversidade Biológica (CDB).

A CDB foi aprovada e entrou em vigor no país por meio do Decreto Legislativo n° 2/1994 e foi ratificada pelo Decreto n° 2.519/1998. A partir da CDB, foram estabelecidas as diretrizes para a conservação da diversidade biológica, a utilização sustentável de seus componentes e a repartição de benefícios de forma justa e equitativa dos recursos genéticos.

Em âmbito nacional, a Constituição Federal, nos incisos II do § 1° e o § 4° do artigo 225, estabeleceu o poder-dever do Poder Público de realizar a gestão e a proteção do patrimônio biológico e genético nacional1

1 A referida obrigatoriedade foi ratificada no inciso XXIII, do artigo 7°, da Lei Complementar n. 140/2011.

Diante desse contexto, à luz de tais dispositivos constitucionais, bem como da adesão do país à CDB, foi publicado o Decreto n° 4.339/2002 para instituir princípios e diretrizes para a implementação da Política Nacional da Biodiversidade (PNB). Segundo o item 5 do Anexo do referido decreto, a PNB tem como objetivo geral:

a promoção, de forma integrada, da conservação da biodiversidade e da utilização sustentável de seus componentes, com a repartição justa e eqüitativa dos benefícios derivados da utilização dos recursos genéticos, de componentes do patrimônio genético e dos conhecimentos tradicionais associados a esses recursos.

No item 9 do referido Anexo, foram estabelecidos os “Componentes” da PNB para o atingimento do objetivo acima transcrito, quais sejam: (i) conhecimento da biodiversidade; (ii) conservação da biodiversidade; (iii) utilização dos Componentes da biodiversidade; (iv) monitoramento, avaliação, prevenção e mitigação de impactos sobe a biodiversidade; (v) acesso aos recursos genéticos e conhecimentos tradicionais associados; (vi) educação, sensibilização pública, informação e divulgação sobre biodiversidade; e (vii) fortalecimento jurídico e institucional para a gestão da biodiversidade.

De acordo com Milaré (Milaré, 2020), os componentes da PNB se mostram como partes integrantes e instrumentos da PNB, de modo que podem ser considerados eixos temáticos relacionados às diferentes etapas de implementação da PNB.

Avançando ainda mais na legislação pátria sobre a proteção da biodiversidade, em 23 de agosto de 2001, foi editada a Medida Provisória n° 2.18616/2001 que, por quase 15 anos, regulamentou artigos da CDB e da Constituição Federal sobre biodiversidade.

Assim, a Medida Provisória n° 2.186-16/2001 é considerada a primeira iniciativa nacional que estabeleceu os direitos e as obrigações relativos ao acesso a componentes genéticos, ao conhecimento tradicional associado ao patrimônio genético e ao acesso à tecnologia e transferência de tecnologia para a conservação e utilização da diversidade biológica.

Contudo, em razão do seu caráter precário, havia a necessidade da promulgação de uma lei ordinária sobre o assunto. Por conseguinte, a Medida Provisória n° 2.186-16/2001 foi revogada pela Lei n° 13.123/2015 que, por sua vez, trouxe conceitos robustos acerca do patrimônio genético, conhecimento tradicional associado, além de dispor acerca de mecanismos institucionais de controle da sua utilização, como a criação do Sistema Nacional de Gestão do Patrimônio Genético e do Conhecimento Tradicional Associado (SisGen) e o Conselho de Gestão do Patrimônio Genético (CGen).

Pouco menos de um ano após a promulgação da Lei n° 13.123/2015, foi publicado o Decreto n° 8.772/2016, que regulamentou as diretrizes previstas na referida legislação e estabeleceu, entre outros aspectos, sanções administrativas aplicáveis em casos de infrações, como a remessa de patrimônio genético sem o devido cadastro prévio ou a exploração econômica de produto acabado ou material reprodutivo decorrente do acesso ao patrimônio genético ou ao conhecimento tradicional associado sem notificação prévia podendo resultar na aplicação de multa de até R$ 10.000.000,00 (dez milhões de reais).

Assim, a adesão do Brasil ao Marco Global da Biodiversidade de Kunming-Montreal alinha-se à legislação nacional já existente sobre a proteção da biodiversidade e reforça o compromisso internacional assumido com os demais 195 (cento e noventa e

cinco) países de salvaguardar e utilizar de forma sustentável a biodiversidade.

O Marco Global da Biodiversidade de Kunming-Montreal estabeleceu 4 (quatro) objetivos para 2050 referentes à (i) conservação e restauração da biodiversidade (objetivo A); (ii) valorização e utilização da biodiversidade de forma sustentável (objetivo B); (iii) repartição justa e equitativa dos benefícios objetivo (objetivo C); (iv) garantia dos meios adequados de implementação (financeiros, tecnológicos e científicos) para criação de capacidade, cooperação técnica e científica, e acesso a tecnologia e sua transferência, para implementar plenamente o Marco Global de Kunming-Montreal da Diversidade Biológica sejam assegurados e sejam acessíveis de maneira equitativa a todas as Partes, especialmente aos países em desenvolvimento e os países menos desenvolvidos, entre outros (objetivo D).

Para o atingimento desses objetivos, foram estabelecidas 23 (vinte e três) metas, de modo que, durante a COP-16, realizada no último trimestre de 2024 em Cali e concluída em fevereiro de 2025 em Roma, discutiu-se a implementação do Marco Global da Biodiversidade de Kunming-Montreal, bem como avanços relacionados ao financiamento da biodiversidade, à regulamentação do acesso aos recursos genéticos, entre outros temas.

Dessa forma, após intensos debates durante a COP-16, as partes adotaram uma Estratégia para Mobilização de Recursos e lançaram o “Fundo Cali” para compartilhamento dos benefícios do uso de informações de sequências digitais sobre recursos genéticos (DSI) de forma mais justa e equitativa. Além disso, houve o fortalecimento do papel dos povos indígenas e das comunidades locais na atuação pela preservação da biodiversidade.

Em relação aos créditos de biodiversidade, o Painel Consultivo Internacional sobre Biocréditos (IAPB) apresentou importante material para o avanço de mercados de crédito de biodiversidade e havendo destaque para a bioeconomia como uma estratégia para integrar a agenda da biodiversidade (International Advisory Panel on Biodiversity Credits, 2024).

Assim, os créditos de biodiversidade ganharam maior relevância, sendo considerados um importante mecanismo para a conservação da biodiversidade, ao mesmo tempo em que atraem financiamento privado para enfrentar a perda da diversidade biológica e a crise climática. Tal importância é reforçada à luz dos aprendizados advindos dos créditos de carbono criados pelo Protocolo de Kyoto, firmado em 1997.

Ainda durante a COP-16, foram lançados os princípios para mercados de biodiversidade pelo Painel Consultivo Internacional sobre Créditos de Biodiversidade (IAPB, 2024) com suporte da França e do Reino Unido com o intuito de orientar e incentivar o desenvolvimento dos referidos créditos.

Tais princípios elencados pelo International Advisory Panel on Biodiversity Credits (IAPB) são: (i) resultados observados na natureza por meio de medição, validação e verificações para a garantia de que os créditos gerem resultados robustos; (ii) equidade e justiça para as pessoas; e (iii) boa governança para mercados de modo que haja transparência em todo o sistema (IAPB, 2024).

Por fim, a proteção da biodiversidade estimulada pelos créditos de biodiversidade se relaciona ao atingimento dos Objetivos de Desenvolvimento Sustentável (ODS) globais (UNODC, 2015).

Orientados pelo propósito de erradicar a pobreza, proteger o planeta e assegurar que todas as pessoas alcancem a paz e a prosperidade, os ODS, que

decorrem da Agenda 2030 para o Desenvolvimento Sustentável, estabelece 169 metas a serem cumpridas pelos países signatários incluindo um ODS específico sobre biodiversidade (Nações Unidas Brasil, 2015). 2

O ODS n° 15 (Vida Terrestre) busca a proteção, restauração e promoção do uso sustentável dos ecossistemas terrestres, além de gerenciamento das florestas de forma sustentável, combate à desertificação, “travar a perda da biodiversidade”, entre outros. O referido ODS é subdividido em 9 metas 3

2 Os Objetivos de Desenvolvimento Sustentável (ODS) surgiram a partir da Conferência das Nações Unidas sobre Desenvolvimento Sustentável, realizada no Rio de Janeiro (Rio+20) em junho de 2012, ocasião em que foram discutidos diversos temas de grande relevância, entre eles a importância de definir metas sustentáveis em escala global.

3 “Objetivo 15. Proteger, recuperar e promover o uso sustentável dos ecossistemas terrestres, gerir de forma sustentável as florestas, combater a desertificação, deter e reverter a degradação da terra e deter a perda de biodiversidade.

15.1 Até 2020, assegurar a conservação, recuperação e uso sustentável de ecossistemas terrestres e de água doce interiores e seus serviços, em especial florestas, zonas úmidas, montanhas e terras áridas, em conformidade com as obrigações decorrentes dos acordos internacionais

15.2 Até 2020, promover a implementação da gestão sustentável de todos os tipos de florestas, deter o desmatamento, restaurar florestas degradadas e aumentar substancialmente o florestamento e o reflorestamento globalmente

15.3 Até 2030, combater a desertificação, restaurar a terra e o solo degradado, incluindo terrenos afetados pela desertificação, secas e inundações, e lutar para alcançar um mundo neutro em termos de degradação do solo

15.4 Até 2030, assegurar a conservação dos ecossistemas de montanha, incluindo a sua biodiversidade, para melhorar a sua capacidade de proporcionar benefícios que são essenciais para o desenvolvimento sustentável

15.5 Tomar medidas urgentes e significativas para reduzir a degradação de habitat naturais, deter a perda de biodiversidade e, até 2020, proteger e evitar a extinção de espécies ameaçadas

15.6 Garantir uma repartição justa e equitativa dos benefícios derivados da utilização dos recursos genéticos e promover o acesso adequado aos recursos genéticos

15.7 Tomar medidas urgentes para acabar com a caça ilegal e o tráfico de espécies da flora e fauna protegidas e abordar tanto a demanda quanto a oferta de produtos ilegais da vida selvagem

15.8 Até 2020, implementar medidas para evitar a introdução e re-

buscando a tomada de ações para preservação e restauração da biodiversidade.

Portanto, são notórios os esforços, tanto em âmbito internacional quanto nacional, para o fomento dos créditos de biodiversidade. Contudo, até o momento, observa-se pouca concretude em relação ao tema, uma vez que ainda não existe um mercado regulado ou voluntário – como ocorre com o mercado de créditos de carbono – voltado especificamente aos créditos de biodiversidade.

Natureza dos créditos de biodiversidade e o contexto brasileiro

Para que se possa compreender a importância dos créditos de biodiversidade, é necessário que se esclareça a sua natureza normativa e o seu enquadramento perante a ótica das políticas públicas.

Nesse sentido, os créditos de biodiversidade são classificados como instrumentos econômicos que, por sua vez, configuram-se como uma importante ferramenta para o desenvolvimento de políticas públicas, possibilitando uma atuação complementar

duzir significativamente o impacto de espécies exóticas invasoras em ecossistemas terrestres e aquáticos, e controlar ou erradicar as espécies prioritárias

15.9 Até 2020, integrar os valores dos ecossistemas e da biodiversidade ao planejamento nacional e local, nos processos de desenvolvimento, nas estratégias de redução da pobreza e nos sistemas de contas

15.a Mobilizar e aumentar significativamente, a partir de todas as fontes, os recursos financeiros para a conservação e o uso sustentável da biodiversidade e dos ecossistemas

15.b Mobilizar recursos significativos de todas as fontes e em todos os níveis para financiar o manejo florestal sustentável e proporcionar incentivos adequados aos países em desenvolvimento para promover o manejo florestal sustentável, inclusive para a conservação e o reflorestamento

15.c Reforçar o apoio global para os esforços de combate à caça ilegal e ao tráfico de espécies protegidas, inclusive por meio do aumento da capacidade das comunidades locais para buscar oportunidades de subsistência sustentável.” (Nações Unidas Brasil, 2015).

aos denominados instrumentos de comando e controle.4

O incentivo ao uso de instrumentos econômicos nas políticas públicas ambientais remonta à Recomendação sobre o Emprego de Instrumentos Econômicos em Políticas Ambientais, elaborada pela Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE) em 31 de janeiro de 1991. Ademais, a adoção desses instrumentos foi reafirmada no Princípio 16 da Declaração do Rio sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentável, de 1992.

Diferentemente dos instrumentos de comando e controle, que se baseiam no estabelecimento de normas, procedimentos e regras voltados a assegurar o cumprimento dos objetivos das políticas públicas (Nusdeo, 2006), os instrumentos econômicos se mostram como um mecanismo alternativo para contribuir ainda mais com o alcance dos compromissos assumidos pelo Poder Público (Bezerra, Gomes, Marsola, 2024).

Nas palavras de Bezerra, instrumentos econômicos, sob a ótica ambiental, são aqueles que:

(...) em contraposição aos instrumentos de comando e controle, enfatizam menos estabelecer obrigações, ordenar condutas e padrões ou impor obrigações, e procuram mais influenciar cidadãos e empresas atuando nos custos de produção e consumo, direcionamento duas decisões e comportamentos ao menor custo, para a alternativa ecologicamente virtuosa, conforme objetivos estabelecidos por uma

4 “Instrumentos de controle, ou comando-controle, são definidos como aqueles que fixam normas, regras, procedimentos e padrões determinados para as atividades econômicas a fim de assegurar o cumprimento dos objetivos da política em questão, por exemplo, reduzir a poluição do ar ou da água. São denominados, por alguns autores de instrumentos de controle direto, na medida em que se baseiam em prescrições de cunho administrativo e no poder de polícia e cujo descumprimento acarreta a imposição de sanções de cunho penal e administrativo.” (Nusdeo, 2006)

determinada política ambiental. (Bezerra, 2021)

Nesse contexto, os instrumentos econômicos se referem a importante mecanismo para o alcance dos objetivos de políticas públicas ambientais, permitindo maior efetividade aos princípios do poluidor-pagador ou do usuário pagador (Nusdeo, 2006).

Nesse sentido, complementam as práticas de comando e controle, além de possibilitarem a redução de custos para o Poder Público, à medida que influenciam a conduta dos agentes econômicos por meio de um sistema de preços e recompensas direcionadas aos investidores.

Os créditos de biodiversidade, portanto, surgem como um instrumento econômico que promove o incentivo para a preservação dos ecossistemas somando-se aos mecanismos de comando e controle previstos na legislação pátria e, também, aos compromissos assumidos pelo país em acordos e tratados internacionais.

Nas palavras da Sustainable Finance for Biodiversity (SF4B), os créditos de biodiversidade são, portanto: (...) definidos como (Porras & Steele, 2020):

um instrumento econômico que pode ser usado para financiar ações que aumentem a biodiversidade (como a proteção ou restauração de espécies, ecossistemas ou habitats naturais) por meio da criação e venda de unidades de biodiversidade. Potencialmente, os biocréditos seriam gerados por aqueles que conservam a biodiversidade e comprados por aqueles que desejam investir na conservação da biodiversidade. Uma vez adquiridos, os biocréditos poderiam ser retirados do mercado ou potencialmente vendidos em mercados secundários. (SF4B, 2023)

Além disso, de acordo com a World Economic Forum (World Economic Forum, 2023a), os créditos de biodiversidade destacam-se como um instrumento único capaz de atender à crescente demanda por proteção efetiva da natureza, pois permitem: (i) potencializar os créditos de carbono para melhores resultados ambientais, possibilitando que empresas adquiram créditos de biodiversidade como parte de alternativas baseadas na natureza que também geram créditos de carbono; (ii) acessar serviços ecossistêmicos como insumos para suas operações; (iii) contribuir para a recuperação de ecossistemas, além de mitigar os impactos decorrentes das próprias atividades empresariais; (iv) oferecer produtos associados à restauração ambiental, permitindo a produção de bens que promovam melhorias na natureza e atendam à demanda de consumidores por resultados sustentáveis; e (v) assumir a responsabilidade pelos impactos não mitigáveis sobre a biodiversidade.

Diante desse panorama sobre o tema, conclui-se desde já que, embora as discussões sobre a proteção do meio ambiente sejam datadas do fim do século XX e início do século XXI, a previsão quanto à criação dos créditos de biodiversidade é bastante recente, sendo pertinente reforçar que, até o momento, há pouca concretude sobre o assunto, em que pese a sua relevância para a preservação da biodiversidade seja indiscutível.

Análise da Legislação existente sobre Créditos de Biodiversidade e Projetos de Créditos de Biodiversidade no Brasil

Em junho de 2024, o Instituto Homem Pantaneiro (IHP) apresentou o projeto de créditos de biodiversidade para a onça-pintada no pantanal, chamado de Projeto Jaguar (SEMADESC, 2025). O projeto ocorre em uma área de 50 mil hectares os quais estão distribuídos em três Reservas Particulares do

Patrimônio Natural (RPPNs) localizadas na Serra do Amolar. Além disso, o projeto envolve quatro comunidades ribeirinhas representando 57 famílias.

O projeto envolve, além do IHP, a participação da Ecosystem Regeneration Associates (ERA), responsável pela elaboração da metodologia relacionada aos créditos de biodiversidade; da Regen Network, plataforma global de marketplace de biodiversidade; e da Okala, empresa que mobiliza cientistas especializados para atuar na conservação de projetos ambientais (IHP, 2024). Menos de um ano após o lançamento do projeto, em março de 2025, ocorreu a primeira emissão certificada de créditos de biodiversidade no país (IHP, 2025).

Atualmente, conforme consta na plataforma da Regen Network, foram disponibilizados para compra 71.750 créditos. Destes, no momento da elaboração deste artigo, 70.610 estão disponíveis para aquisição, 1.104 encontram-se aposentados e 70.646 estão classificados como “tradable”, correspondendo àqueles que ainda não foram aposentados e que podem ser mantidos, vendidos ou transferidos a terceiros.

Já o Estado do Paraná foi pioneiro ao publicar a Política Estadual de Créditos de Biodiversidade, por meio da Resolução SEDEST5 n° 53/2024, a qual foi apresentada durante a COP-16. A referida política estadual tem o objetivo de incentivar ações de manutenção, preservação, conservação, restauração e melhoria dos ecossistemas por meio de instrumentos econômicos que proporcionem a promoção de ações que eram benefícios sociais, econômicos e ambientais.

A proposta dos créditos de biodiversidade foi desenvolvida pelo Governo do Estado do Paraná em parceria com a Coalizão Life de Negócios e Biodi -

5 Secretaria de Estado do Desenvolvimento Sustentável do Estado do Paraná.

versidade 6 , a qual atua na conservação do meio ambiente e possui suporte do Baco Regional de Desenvolvimento do Extremo Sul (BRDE).

Assim, foi assinado um Termo de Cooperação formalizando a parceria entre o BRDE e a SEDEST, prevendo a destinação de R$ 2 milhões para que empresas financiem a aquisição de créditos de biodiversidade provenientes das Reservas Particulares do Patrimônio Natural (RPPNs) selecionadas nos editais de chamamento público e que obtiverem a Certificação Life.

Pouco depois da publicação da Resolução SEDEST n° 53/2024, o Instituto de Tecnologia do Paraná (Tecpar) emitiu a primeira certificação dos chamados “Créditos LIFE de Biodiversidade” (Tecpar, 2024) para um projeto localizado no Parque Estadual da Serra do Tabuleiro (PAEST), referente a uma unidade de conservação de proteção integral à natureza.

Dando continuidade ao cumprimento do Termo de Cooperação, bem como ao estabelecido na Resolução SEDEST n° 53/2024, foi publicado Edital de Chamamento Público SEDEST n° 01/2025 para seleção de proprietários de RPPNs para adesão ao projeto de créditos de biodiversidade do Estado do Paraná.

Dessa forma, após seguidos os passos de inscrição, avaliação dos critérios de elegibilidade, priorização, classificação preliminar e final, será assinado um Termo de Compromisso e um Contrato de Aquisição dos Créditos de Biodiversidade.

Depreende-se, portanto, que o Estado Paraná tem avançado na temática dos Créditos e Biodiversidade

6 A Coalizão LIFE foi lançada durante a COP-15 e é composta por empresas com propósito de acelerar a inclusão da pauta da biodiversidade nos seus negócios. https://www.parana.pr.gov.br/ aen/Noticia/Na-COP16-Parana-se-torna-o-1o-governo-subnacional-adotar-creditos-de-biodiversidade

e amadurecido conceitos e aplicações ainda raros na legislação brasileira. Destaca-se também a inciativa do IHP no Projeto Jaguar concentrado no pantanal e a oferta dos créditos de biodiversidade.

Diferenças entre os Créditos de Biodiversidade e os Créditos de Carbono

Diante da breve descrição acima sobre os créditos de biodiversidade, torna-se fundamental realizar uma análise comparativa entre esses créditos e os créditos de carbono.

Os créditos de carbono, assim como os créditos de biodiversidade, inserem-se no contexto da necessidade de concretização de medidas eficazes para a mitigação das mudanças climáticas adotadas tanto em âmbito internacional quanto local.

Após intensas discussões legislativas sobre a aprovação do Projeto de Lei n° 182/2024 (Substitutivo do Senado Federal), a Presidência da República sancionou-o sem vetos, resultando na promulgação da Lei n° 15.042/2024.

Em que pese a legislação que instituiu o Sistema Brasileiro de Comércio de Emissões de Gases de Efeito Estufa (SBCE) seja recente, o estímulo ao seu desenvolvimento está presente na legislação ambiental brasileira desde a promulgação da Lei n° 12.187/2009, que estabeleceu a Política Nacional sobre Mudança do Clima (PNMC).7

7 “Art. 11. Os princípios, objetivos, diretrizes e instrumentos das políticas públicas e programas governamentais deverão compatibilizar-se com os princípios, objetivos, diretrizes e instrumentos desta Política Nacional sobre Mudança do Clima.

Parágrafo único. Decreto do Poder Executivo estabelecerá, em consonância com a Política Nacional sobre Mudança do Clima, os Planos setoriais de mitigação e de adaptação às mudanças climáticas visando à consolidação de uma economia de baixo consumo de carbono, na geração e distribuição de energia elétrica, no transporte público urbano e nos sistemas modais de transporte interestadual de cargas e passageiros, na indústria de transformação e na de bens de consumo duráveis, nas indústrias químicas fina e de base, na indústria de papel e celulose, na mineração, na indústria da construção civil, nos serviços de saúde e

Em linhas gerais, os créditos de carbono correspondem a um ativo transacionável e autônomo, com natureza jurídica de fruto civil no caso de créditos florestais de preservação ou reflorestamento – exceto aqueles oriundos de programas jurisdicionais, desde que respeitadas todas as limitações impostas a tais programas pela Lei n° 15.042/2024 –, representativo da efetiva retenção, redução de emissões ou remoção de 1 tCO2e (uma tonelada de dióxido de carbono equivalente), obtido a partir de projetos ou programas de retenção, redução ou remoção de gases de efeito estufa (GEE), realizados por entidades públicas ou privadas e submetidos a metodologias nacionais ou internacionais que adotem critérios e regras para mensuração, relato e verificação de emissões, externas ao SBCE8

A partir da definição de créditos de carbono, observa-se que estes diferem dos créditos de biodiversidade por serem fungíveis, uma vez que cada crédito de carbono corresponde à redução ou remoção de 1 tCO2e ou outro gás de efeito estufa (GEE) da atmosfera. Já os créditos de biodiversidade não são fungíveis, devido à grande diversidade de biomas e ecossistemas, que implicam diferentes mecanismos para sua preservação e restauração.

Além disso, os créditos de biodiversidade têm como objetivo atrair financiamento privado para a conservação da natureza e gerar impactos positivos decor-

na agropecuária, com vistas em atender metas gradativas de redução de emissões antrópicas quantificáveis e verificáveis, considerando as especificidades de cada setor, inclusive por meio do Mecanismo de Desenvolvimento Limpo - MDL e das Ações de Mitigação Nacionalmente Apropriadas - NAMAs.”

8 A referida legislação estabelece ainda os créditos de carbono oriundos do mercado voluntário que poderão ser reconhecimentos como Certificado de Redução ou Remoção Verificada de Emissões (CRVE) o qual se refere a “ativo fungível, transacionável, representativo da efetiva redução de emissões ou remoção de GEE de 1 tCO2e (uma tonelada de dióxido de carbono equivalente), seguindo metodologia credenciada e com registro efetuado no âmbito do SBCE, nos termos de ato específico do órgão gestor do SBCE”.

rentes das ações das empresas, enquanto os créditos de carbono visam compensar os impactos negativos e inevitáveis causados ao meio ambiente.

Nesse contexto, o avanço do mercado regulado de carbono e o crescimento das transações no mercado voluntário de carbono podem fornecer aprendizados valiosos para o desenvolvimento do mercado de créditos de biodiversidade.

Projeções para a COP-30 sobre créditos de biodiversidade e desafios para o desenvolvimento de mercados de biodiversidade

Há grandes expectativas em relação à COP-30, que ocorrerá em novembro de 2025, na cidade de Belém, Estado do Pará, em relação a tratativas sobre a proteção da biodiversidade, uma vez que os principais temas já definidos como objeto de discussão e de reuniões entre chefes de Estado, ministros, representantes da Organização das Nações Unidas (ONU), ativistas e organizações não governamentais (ONGs), entre outros, são: (i) a redução das emissões de gases de efeito estufa (GEEs); (ii) a adaptação às mudanças climáticas; (iii) o financiamento climático para os países em desenvolvimento; (iv) o desenvolvimento de tecnologias de energia renovável e soluções de baixo carbono; (v) a preservação das florestas e da biodiversidade; e (vi) a justiça climática, bem como os impactos sociais das mudanças climáticas (Planalto, 2025).

Diante desse contexto, são esperadas deliberações acerca dos créditos de biodiversidade, seja por meio do lançamento de iniciativas nacionais, como ocorreu durante a COP-16, quando o Estado do Paraná instituiu sua Política Estadual, seja por meio de minutas e propostas a nível internacional possivelmente encabeçadas pelo governo brasileiro.

Nesse aspecto, o que já se tem conhecimento é que o Consórcio Interestadual de Desenvolvimento Sustentável da Amazônia Legal9 composto pelos estados da Amazônia Legal, está elaborando uma política comum para os créditos de biodiversidade, com o objetivo de apresentar, durante a COP-30, uma proposta de criação de um sandbox regulatório voltado à implementação dos créditos de biodiversidade na região (Consórcio Amazônia Legal, 2025).

Além disso, é fundamental ressaltar que o Marco

Global da Biodiversidade de Kunming-Montreal estabeleceu, além dos 23 (vinte e três) objetivos previstos no referido documento, a efetiva proteção de 30% da terra e do mar até o ano de 2030 e a mobilização de pelo menos 200 bilhões de dólares até o mesmo ano para o financiamento relacionado à biodiversidade. Para tais fins, como já tratado em tópico anterior, durante a COP-16, foi criado o Fundo Cali e foi estabelecido que, após 2025, o investimento seja aumentado para 30 bilhões até 2030. Dessa forma, a COP-30 mostra-se como um momento oportuno para a retomada das tratativas acerca do financiamento em questão e, por conseguinte, da implementação do mercado de créditos de biodiversidade.

Caso tais expectativas sejam atingidas e haja novos desdobramentos sobre o tema, os Chefes de Estado devem considerar os desafios atrelados ao desenvolvimento do mercado de créditos de biodiversidade os quais, conforme tratado em material conjunto pela NatureFinance e a Carbone4 em colaboração com o Global Environment Facility (GEF) e a pedido do governo francês (Nature Finance, 2023) são: (i) fornecimento de medição e monitoramento confiáveis, oportunos e acessíveis do estado, melhoria e manutenção da biodiversidade; (ii) demanda em

9 Refere-se à autarquia de direito público e é composto pelos países da Amazônia Legal: Acre, Amapá, Amazonas, Mato Grosso, Maranhão, Pará, Rondônia, Roraima e Tocantins. https://www. consorcioamazonialegal.gov.br/quem-somos

escala; (iii) garantia do fornecimento suficiente e de alta integridade de créditos que forneçam resultados positivos para a natureza; (iv) garantia do preço adequado e distribuição equitativa de recompensas entre os desenvolvedores de projetos, povos e comunidades locais e Estado; e (v) estabelecimento de uma governança robusta e arranjos institucionais amplos e transparentes.

Os desafios para uma sólida implementação dos mercados de créditos de biodiversidade são significativos e devem considerar a pluralidade de biomas, ecossistemas e da própria biodiversidade, o que pode dificultar sua efetividade, sobretudo em razão de as experiências advindas do mercado de carbono não poderem contribuir nesse aspecto.

Em contrapartida, conforme reconhecido durante a COP-15, o interesse na criação de mecanismos financeiros para a conservação da natureza, incluindo os créditos de biodiversidade, é indiscutível.

Considerações finais

Os créditos de biodiversidade configuram-se como instrumentos econômicos promissores para a promoção da preservação, conservação e restauração da biodiversidade, ao aliarem incentivos financeiros à geração de renda para aqueles que desenvolvem iniciativas voltadas à proteção dos ecossistemas. Sua natureza econômica permite que atuem de forma complementar aos mecanismos tradicionais de comando e controle utilizados pela Administração Pública, fortalecendo a governança ambiental e ampliando as possibilidades de financiamento da conservação.

Conforme tratado no presente artigo, os créditos de biodiversidade integram o Marco Global da Biodiversidade de Kunming-Montreal, aprovado durante a

COP-15, como um mecanismo de estímulo à proteção ambiental.

No contexto brasileiro, observa-se um avanço gradual na discussão acerca da regulamentação desses créditos, como é o caso da Política Estadual de Créditos de Biodiversidade apresentada pelo Estado do Paraná e a iniciativa do IHP no pantanal brasileiro.

Contudo, a consolidação do mercado de créditos de biodiversidade demanda definições jurídicas e institucionais mais claras, capazes de assegurar sua efetividade à luz da complexidade de biomas, ecossistemas e biodiversidades presentes não apenas no Brasil, mas em todos os países aderentes ao Marco Global da Biodiversidade de Kunming-Montreal.

Por fim, as expectativas em torno da COP-30, a ser realizada em Belém, em novembro de 2025, reforçam a relevância desse debate e apontam para a oportunidade de o Brasil assumir papel de destaque na construção de uma agenda global voltada à valorização da biodiversidade e ao fortalecimento de mecanismos econômicos sustentáveis.

Referências

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POLÍTICA CLIMÁTICA NO BRASIL

A IMPORTÂNCIA DA GOVERNANÇA POLICÊNTRICA NO COMBATE ÀS MUDANÇAS CLIMÁTICAS: UMA ANÁLISE DAS POLÍTICAS SUBNACIONAIS BRASILEIRAS DE 2022 A 2025

Luísa Avellar Campos

Mestranda em Filosofia e Teoria Geral do Direito pela Faculdade de Direito da Universidade de São Paulo (USP). Bolsista CAPES. Graduada em Direito pela Universidade Federal do Espírito Santo (UFES).

Contato: luisaavellarcampos@usp.br

https://orcid.org/0000-0002-2212-3314

Resumo

Este artigo tem como objetivo analisar o papel dos governos subnacionais na formulação e implementação de políticas climáticas no Brasil, diante da atual conjuntura emergencial. Parte-se da limitação dos acordos multilaterais e do crescimento de arranjos policêntricos para compreender como as cidades brasileiras têm atuado frente à crise climática. Inicialmente, apresenta-se a teoria da governança policêntrica, com ênfase nas contribuições de Elinor Ostrom. Em seguida, analisa-se a atuação de cidades brasileiras entre 2022 e 2025, buscando identificar os principais desafios e potencialidades das políticas locais diante das lacunas da política nacional. A pesquisa adota abordagem qualitativa, com base

em análise documental, normativa e institucional, considerando planos municipais, legislações e relatórios oficiais. Ao final, discutem-se caminhos para a institucionalização de uma política climática policêntrica no Brasil, capaz de articular diferentes níveis de governo no enfrentamento da crise climática.

Palavras-chave: Governança climática - Políticas públicas ambientais - Cidades brasileirasMudanças climáticas - Governança policêntrica.

Abstract

This article aims to analyze the role of subnational governments in formulating and implementing climate policies in Brazil, given the current environmental emergency. It starts from the limitations of multilateral agreements and the growth of polycen -

tric arrangements to understand how Brazilian cities have acted in the face of the climate crisis. Initially, the theory of polycentric governance is presented, with an emphasis on the contributions of Elinor Ostrom. Then, the performance of Brazilian cities between 2022 and 2025 is analyzed, seeking to identify the main challenges and potential of local policies in the face of gaps in national policy. The research adopts a qualitative approach, based on documentary, normative and institutional analysis, considering municipal plans, legislation and official reports. Finally, the research discusses ways to institutionalize a polycentric climate policy in Brazil, capable of articulating different levels of government in confronting the climate crisis.

Keywords: Climate governance - Environmental public policies - Brazilian cities - Climate changePolycentric governance.

Recebido em: Outubro de 2025

Aprovado em: Novembro de 2025

Introdução

As mudanças climáticas representam um dos maiores desafios do século XXI, fato que exige respostas coordenadas em escala global, nacional e local1 Apesar dos avanços institucionais no âmbito internacional, como o Acordo de Paris, ainda são evidentes as limitações de um modelo centrado exclusivamente nos Estados nacionais.

Nesse cenário, ganha força a perspectiva policêntrica de governança climática, que reconhece o papel estratégico dos governos subnacionais, especialmente das cidades, como agentes ativos na formulação de políticas públicas voltadas ao clima.

1 CHOMSKY, Noam; POLLIN, Robert; POLYCHRONIOU, C. J. Crise climática e o Green New Deal global: a economia política para salvar o planeta. Tradução de Bruno Cobalchini Mattos. São Paulo: Autonomia Literária, 2020.

Assim, tem se tornado cada vez mais evidente a necessidade de construir formas de governança ambiental baseadas na cooperação entre múltiplos níveis e atores, como propõe a perspectiva policêntrica 2 na qual cidades, regiões e comunidades desempenham papel ativo na formulação e implementação de políticas climáticas para mitigação, adaptação e resiliência. 3

No Brasil, país de dimensões continentais e profunda diversidade socioambiental, essa abordagem ganha relevância ainda maior. Nos últimos anos, diversas cidades brasileiras vêm adotando planos e iniciativas próprias de enfrentamento à crise climática, mesmo diante de lacunas ou retrocessos em nível federal. Entre 2022 e 2025, observa-se um avanço considerável na formulação de políticas locais de mitigação e adaptação, embora persistam desafios relacionados à coordenação institucional, financiamento, capacidades técnicas e avaliação de resultados.4

A presente análise busca compreender como os governos subnacionais, especialmente as cidades, vêm atuando na política climática brasileira recente. Para isso, parte-se de uma breve contextualização teórica sobre a governança policêntrica e, em seguida, analisa-se o papel estratégico das cidades na formulação de políticas públicas ambientais, com ênfase em planos e ações desenvolvidos no período

2 OSTROM, Elinor. Nested externalities and polycentric institutions: must we wait for global solutions to climate change before taking actions at other scales? Economic Theory, Berlin, Springer-Verlag, v. 49, p. 353–369, 2012. DOI: https://doi.org/10.1007/ s00199-010-0558-6. Disponível em: https://link.springer.com/article/10.1007/s00199-010-0558-6. Acesso em: 30 jun. 2025.

3 PROGRAMA DAS NAÇÕES UNIDAS PARA O MEIO AMBIENTE (PNUMA). Emissions Gap Report 2024. Nairobi: UNEP, 2024. Disponível em: https://www.unep.org/resources/emissions-gap-report-2024. Acesso em: 17 mar. 2025.

4 INSTITUTO JONES DOS SANTOS NEVES. IJSN Especial – Mudanças Climáticas. Vitória: IJSN, 2025. 3050 KB. Disponível em: https://midias.agazeta.com.br/2025/05/31/estudo-do-ijsn-sobre-mudancas-climaticas-2748753.pdf. Acesso em: 26 jun. 2025.

de 2022 a 2025, a partir do próprio plano nacional de mudanças do clima brasileiro. A pesquisa utiliza abordagem qualitativa, com base em análise documental, legislativa e institucional, a fim de identificar os principais obstáculos e potencialidades da ação climática descentralizada no país.

1. Governança Climática Policêntrica e Multinível

A partir da ideia de que a adaptação, mitigação e resiliência global às mudanças climáticas exige ações de impacto extenso para além da diminuição das fontes emissoras, surge o conceito de “governança policêntrica” ou “governança multinível”5 . O primeiro termo está relacionado à ideia de uma multiplicidade de centros de decisão sobre as mudanças climáticas, enquanto o segundo diz respeito à institucionalização de regras por mais de uma autoridade.

Nesse sentido, para fins desta análise, a ideia é a de defender a atuação das múltiplas autoridades governamentais, em diferentes escalas, no combate à emergência climática e na implementação de estratégias de adaptação, mitigação e resiliência. Isso porque, conforme demonstram recentes estudos na área das políticas públicas, a governança policêntrica é positiva na seara do sistema federalista, uma vez que se demonstra eficaz a prestação de serviços para além das governanças centralizadas.6

Antes mesmo da concepção do Acordo de Paris, a economista norte-americana Elinor Ostrom, em 2009, já se debruçava sobre o desafio de como mecanismos locais poderiam contribuir para enfrentar o problema global das mudanças do clima. Para Ostrom, ao se ter em vista que as emissões de gases de efeito estufa seriam consequência de

5 NUSDEO, Ana Maria de Oliveira. Mudanças climáticas e respostas jurídicas. São Paulo: Thomson Reuters, 2025. 6 NUSDEO, op. cit, p. 101.

ações tomadas em múltiplas escalas, os impactos da redução da emissão desses gases também seriam sentidos em diferentes níveis.7

Na época, a autora defendia a necessidade de ações individuais para combater o aquecimento global, como a utilização de painéis solares nas casas e a redução do uso de carros movidos à gasolina. É possível compreender que essa defesa se deu de maneira circunstancial, uma vez que, em 2009, ainda não existia um acordo vinculante consolidado internacionalmente, de modo que a dissonância entre as nações no trato da questão climática era evidente8 Somado a isso, o fator da crise econômica de 2008 também pode ter impactado a mentalidade da época de buscar soluções sustentáveis que igualmente melhorassem a qualidade e os custos de vida da população.

Na atualidade, pode se dizer que a hipótese de que as ações individuais podem causar um grande impacto na diminuição das emissões globais caiu por terra. A adoção internacional do Acordo de Paris (2015), o advento dos princípios do poluidor-pagador, protetor-recebedor e das responsabilidades comuns porém diferenciadas no cenário internacional, além do fortalecimento da pauta da justiça climática, mudaram a configuração dos debates sobre as ações de mitigação às alterações climáticas em nível global. É nesse contexto, no entanto, que se deve dar ainda mais voz à ideia de um modelo policêntrico, a partir do protagonismo das diferentes instâncias governamentais no combate, adaptação e resiliência às mudanças climáticas.

7 OSTROM, Elinor. Nested externalities and polycentric institutions: must we wait for global solutions to climate change before taking actions at other scales? Economic Theory, Berlin, Springer-Verlag, v. 49, p. 353–369, 2012. DOI: https://doi.org/10.1007/ s00199-010-0558-6. Disponível em: https://link.springer.com/article/10.1007/s00199-010-0558-6. Acesso em: 30 jun. 2025. 8 NUSDEO, op. cit, p. 102.

Diante disso, o que se propõe é que um modelo policêntrico e multinível, que leve em consideração a autonomia das diferentes instâncias governamentais, ao mesmo tempo em que reforce sua interdependência, é o modelo mais adequado para lidar com as mudanças climáticas em esfera global na atualidade. Para tanto, os escritos de Ostrom ainda são de grande relevância, uma vez que a economista reforça que, quanto mais próximas as ações forem dos indivíduos, mais serão fortalecidos os vínculos de confiança e cooperação entre a população e seus respectivos governos. 9 Os sistemas policêntricos, portanto, são definidos por Ostrom como diferentes autoridades governamentais que atuam em escalas distintas, em oposição a uma unidade estritamente monocêntrica. 10

Por outro lado, Ostrom defende a atuação multinível em razão da complexidade da questão ambiental, de modo que a compreensão das mudanças climáticas envolve diversos desafios. Entre eles, destaca a complexidade das causas e a dificuldade de produzir conhecimento consistente em um cenário global de rápidas transformações e a ampla gama de políticas públicas que podem contribuir para as soluções ou servir como greenwashing11 . Para ela, a atuação policêntrica e multinível na institucionalização de políticas públicas seria positiva nesse cenário.

Apesar dos instrumentos internacionais que se consolidaram após os escritos de Ostrom, ainda parece importante se filiar a ideia um sistema policêntrico, com ações articuladas em diferentes escalas, com o intuito de reduzir as emissões de gases de efeito estufa e estimular a ação de regimes nacionais e

9 OSTROM, op. cit., p. 364.

10 OSTROM, Elinor. Polycentric systems for coping with collective action and global environmental change. Global Environmental Change, [S.l.], v. 20, n. 4, p. 550–557, out. 2010. Elsevier. Disponível em: https://doi.org/10.1016/j.gloenvcha.2010.07.004. Acesso em: 30 jun. 2025.

11 OSTROM, op. cit., p. 365.

internacionais na adaptação, mitigação e resiliência às mudanças climáticas. Alguns exemplos trazidos pela autora, como a implementação de políticas voltadas à redução do consumo energético, à proteção dos serviços ecossistêmicos e à captura de carbono localmente parecem interessantes12 . Ainda assim, políticas globais são necessárias, mas não suficientes, de modo que a ação integrada em múltiplos níveis traz robustez nas respostas à crise climática. Cabe ressaltar que o que se propõe nesta análise é a implementação de uma política policêntrica integrada, que saiba dosar autonomia e coesão entre todas as instâncias de atuação.

Ao analisar o policentrismo em uma esfera prática e mais adequada aos dias atuais, é necessário compreender que, ainda que já existam compromissos internacionais contundentes, sem respostas nacionais e subnacionais essas políticas não surtirão o efeito esperado. Os compromissos assumidos internacionalmente requerem ações locais, do “micro” ao “macro”, que devem ser estabelecidas juridicamente em um sistema de competências nacional13 . Em outras palavras, é necessário estruturar um federalismo cooperativo, de modo que as diversas esferas nacionais e subnacionais ajam de forma engajada e coerente.14

1.1 A política nacional de mudanças climáticas e a governança multinível no Brasil

Ao se analisar os compromissos assumidos pelo Brasil em razão da ratificação do Acordo de Paris, a institucionalização de uma política nacional multinível e policêntrica parece ser a mais adequada. Isso porque, para além da mitigação e adaptação para as mudanças climáticas no presente, a governança

12 OSTROM, op. cit., p. 366.

13 NUSDEO, op. cit, p. 103.

14 Ibid.

brasileira deve buscar focar em um planejamento futuro, no médio e longo prazo.

Em 2016, o Brasil apresentou sua primeira Contribuição Nacionalmente Determinada (NDC, da sigla em inglês), a qual visa a redução das emissões de gases de efeito estufa em 37% até o ano de 2025, com base no ano de 200515 . De forma mais ousada, atrelada a NDC, o Estado brasileiro estabeleceu a meta de reduzir as emissões em 43% até 2030, igualmente em comparação ao ano de 2005. A partir do relatório do Painel Intergovernamental Sobre Mudanças Climáticas (IPCC, da sigla em inglês) o Brasil propôs a redução da NDC com foco nos setores de bioenergia, mudança no uso da terra e floresta, eliminação do desmatamento ilegal da Amazônia, restauração da floresta amazônica, agricultura, indústria e transportes.16

Sem entrar no mérito da modificação da primeira NDC, a qual foi duramente criticada, o Brasil apresentou sua segunda NDC em 2024, na qual comprometeu-se a reduzir suas emissões em 59% a 65%, igualmente em relação ao intervalo de 2005 a 2035. Com amplo conteúdo introdutório, metas ambiciosas em diversos setores e intenções de investimento elevados, a segunda NDC reforça, ainda, o compromisso do país com o multilateralismo e com a justiça ambiental.17

Para além das NDCs, o Brasil possui uma legislação nacional robusta e setorial sobre o tema das mudanças climáticas. A “Política Nacional sobre Mudança do Clima” (Lei n. 12.187/2009) é digna de nota, em conjunto com outras leis que versam sobre recursos hídricos, solo, resíduos sólidos etc.18 Sobre os princípios que norteiam a legislação nacional, vale desta-

car os princípios da precaução, prevenção, participação cidadã e desenvolvimento sustentável.19

Diante da complexidade das mudanças climáticas, da ambição das NDCs brasileiras e dos princípios norteadores das políticas climáticas no Brasil, parece certo buscar o fortalecimento de uma política policêntrica no país, articulando de forma coordenada os níveis federal, estadual e municipal, além de atores da sociedade civil e do setor privado. A partir dos escritos de Elinor Ostrom, é possível propor que a centralização única não é capaz de lidar com a diversidade e extensão territorial e socioambiental de um país continental como é o Brasil. Os arranjos de governança distribuídos favorecem respostas mais adaptadas, inovação e aprendizado contínuo, na seara dos pilares da mitigação, adaptação e resiliência.

Ao se falar nas entidades subnacionais, diversos estados brasileiros possuem suas próprias políticas estaduais de mudanças climáticas. É o caso de São Paulo, por exemplo, que possui uma política estadual própria, qual seja a Política Estadual de Mudanças Climáticas - PEMC. 20

Para além dos estados, propõe-se que as cidades ocupam um papel estratégico no enfrentamento das mudanças climáticas, por estarem mais próximas das dinâmicas sociais, territoriais e ambientais onde os impactos se manifestam com maior intensidade. Seu protagonismo permite respostas mais ágeis, adaptadas às realidades locais e capazes de impulsionar políticas inovadoras que, articuladas em redes multiescalares, fortalecem a ação climática nacional e global. Metrópoles como São Paulo, Rio

19 NUSDEO, op. cit, p. 282.

15 NUSDEO, op. cit, p. 273.

16 Ibid.

17 NUSDEO, op. cit, p. 279.

18 NUSDEO, op. cit, p. 281.

20 SÃO PAULO (Estado). Lei n° 13.798, de 9 de novembro de 2009. Institui a Política Estadual de Mudanças Climáticas –PEMC. Diário Oficial do Estado de São Paulo: Poder Executivo, São Paulo, 10 nov. 2009. Disponível em: https://www.al.sp.gov.br/ repositorio/legislacao/lei/2009/lei-13798-09.11.2009.html. Acesso em: 30 jun. 2025.

de Janeiro e Recife já avançam em iniciativas próprias, que poderiam ser fortalecidas por uma estrutura nacional integrada, com cooperação, financiamento e monitoramento compartilhados.

2. A Importância das Cidades no Combate às Mudanças Climáticas

Na seara do enfrentamento às mudanças climáticas a partir de uma perspectiva policêntrica e multinível, as cidades são peça chave21 . Sua importância se revela, inclusive, na existência de iniciativas transnacionais como a C40 Cities, voltadas especialmente para esses entes subnacionais22 . É necessário, portanto, que as cidades se envolvam a partir de suas próprias políticas públicas, programas, leis, projetos e pesquisas independentes na mitigação, adaptação e resiliência às mudanças do clima. 23

Dito isso, Setzer, Rei e Cunha identificam quatro motivos principais pelos quais as cidades são fundamentais no desafiador tabuleiro da emergência climática: 1) Os problemas ambientais devem ser enfrentados de maneira coordenada, de modo que as cidades podem e devem contribuir para uma política uníssona; 2) as causas e consequências das mudanças do clima serão sentidas de forma latente nas cidades; 3) muitas vezes, em razão da distribuição de competências, cabe aos entes subnacionais a formulação de políticas sustentáveis; 4) não existe, no ordenamento internacional, qualquer indicação

21 GIDDENS, Anthony. A política da mudança climática. Rio de Janeiro: Zahar, 2010.

22 C40 Cities Climate Leadership Group. C40 Cities. Londres: C40, atualizado em 2025. Disponível em: https://www.c40.org/ Acesso em: 5 jul. 2025.

23 COLLAÇO, Flávia Mendes de Almeida; LÁZARO, Lira Luz Benites. A governança multinível no planejamento energético: limitações e potencialidades para a atuação subnacional. Cadernos de Campo: Revista de Ciências Sociais, Araraquara, n. 31, p. 95–120, jul./dez. 2021. DOI: 10.47284/2359-2419.2021.31.95120. Disponível em: https://periodicos.fclar.unesp.br/cadernos/article/view/14952 Acesso em: 5 jul. 2025.

de que os países devem agir em “mão única”, sem integrar as cidades em suas políticas climáticas. 24

Os autores deixam claro, ainda, que já não se pode afirmar que o enfrentamento dos problemas globais dependa exclusivamente da via internacional tradicional, centrada em acordos entre Estados soberanos. Novos arranjos institucionais, envolvendo atores subnacionais, sociedade civil e redes transnacionais, têm desempenhado um papel cada vez mais relevante na construção de soluções multilaterais mais ágeis, participativas e eficazes. Em razão disso, as cidades podem ser, inclusive, protagonistas no tema do enfrentamento ao aquecimento global25 . Para além disso, a urgência na necessidade de lidar e combater ao máximo o problema exige respostas diversificadas e de diversos sujeitos.

Ainda sobre a relação entre Estados nacionais e entes subnacionais, recentes estudos apontam que as ações promovidas pelos governos das cidades no enfrentamento das mudanças climáticas globais têm contribuído de forma significativa para o fortalecimento da governança ambiental. Em determinadas situações, inclusive, essas iniciativas complementam os esforços empreendidos por instâncias nacionais e internacionais, colaborando para o cumprimento de compromissos assumidos pelos Estados no âmbito global26 . Em outras circunstâncias, as políticas subnacionais alcançam reduções concretas nas emissões de gases de efeito estufa (GEE), mesmo diante da passividade ou resistência dos

24 SETZER, Joana; REI, Fernando; CUNHA, Kamyla Borges. A Rio+20 e o quadro institucional pelo desenvolvimento sustentável: o papel dos governos subnacionais na governança ambiental global. Revista de Direito Internacional, Brasília, v. 9, n. 3, 2012. Disponível em: https://www.publicacoes.uniceub.br/rdi/article/ view/1817. Acesso em: 5 jul. 2025.

25 Ibid.

26 OKEREKE, Chukwumerije; BULKELEY, Harriet; SCHROEDER, Heike. Conceptualizing climate governance beyond the international regime. Global Environmental Politics, [S.l.], v. 9, n. 1, p. 58–68, fev. 2009.

governos centrais, o que é interessante quando se fala na ascensão de governos negacionistas climáticos em âmbito federal ao redor do globo. 27

Em qualquer cenário, essas práticas exercem influência estratégica sobre as negociações internacionais do regime climático, atuando como mecanismos de pressão política e moral para que os Estados intensifiquem seus compromissos e se engajem em novas iniciativas multilaterais. 28

Nesse contexto, defende-se que a formulação de políticas climáticas por parte dos governos subnacionais é indispensável diante da atual conjuntura de emergência climática. No Brasil, o protagonismo das cidades é de suma importância, tanto pela extensão territorial do país quanto pela diversidade social, econômica e ambiental que caracteriza os contextos urbanos. Essas especificidades demandam respostas políticas próprias, complementares e para além das diretrizes estabelecidas em nível nacional. Assim, torna-se pertinente analisar as políticas climáticas implementadas pelas cidades brasileiras entre os anos de 2022 e 2025, com o objetivo de identificar seus principais desafios e potencialidades no cenário nacional.

3. As Políticas Climáticas Subnacionais nas Cidades Brasileiras: de 2022 a 2025

Conforme demonstrado, as políticas e a governança subnacional possuem importância ímpar na mitigação, adaptação e resiliência global no que tange aos efeitos das mudanças climáticas, e ganham cada vez mais relevância no cenário internacional. No entanto, recentes estudos demonstram que as políticas climáticas subnacionais nas cidades e metró -

27 ROQUE, Tatiana. O negacionismo no poder: como fazer frente ao ceticismo que atinge a ciência e a política. Piauí, São Paulo, ano 161, fev. 2020. Disponível em: https://piaui.folha.uol.com.br/ materia/o-negacionismo-no-poder/. Acesso em: 5 jul. 2025. 28 SETZER; REI; CUNHA, op. cit., p. 123.

poles29 brasileiras ainda são insuficientes. Nesse sentido, para fins deste capítulo, serão analisadas comparativamente essas políticas entre os anos de 2022 e 2025.

Para tanto, serão utilizados o estudo de 2022 da Fundação Getúlio Vargas (FGV)30 sobre as características das respostas subnacionais às mudanças climáticas, e os levantamentos do Instituto Jones dos Santos Neves (IJSN), publicados em maio de 2024 31 e maio de 2025 32 . O intuito é o de analisar as políticas subnacionais implementadas nas cidades brasileiras e os avanços e retrocessos no processo de formulação, aplicação e efetividade dessas políticas entre os anos estudados.

3.1. As políticas subnacionais nas metrópoles brasileiras em 2022

Primeiramente, quando se analisa o estudo da FGV sobre as políticas subnacionais, é necessário compreender que esse se debruça sobre as cidades brasileiras designadas pelo IBGE como metrópoles. Essas cidades são assim categorizadas em razão de sua influência sobre as demais cidades do país, conforme expõe a última edição do estudo Regiões de Influência das Cidades (REGIC). 33 Os docu -

29 A distinção entre cidade e metrópole, nos ditames do IBGE, é relevante para explicitar as diferentes políticas aplicadas.

30 PORTELA, Laura Chein. Características da resposta subnacional à mudança climática: iniciativas e políticas públicas nas metrópoles brasileiras. Orientador: Luis Paulo Bresciani. São Paulo: Fundação Getulio Vargas, Escola de Administração de Empresas de São Paulo, 2022. Artigo de Iniciação Científica. Programa Institucional de Bolsas de Iniciação Científica – PIBIC.

31 INSTITUTO JONES DOS SANTOS NEVES. IJSN Especial –Mudanças Climáticas. Vitória: IJSN, 2024. Disponível em: https:// ijsn.es.gov.br/Media/IJSN/PublicacoesAnexos/Sínteses/IJSN_ Especial_Mudanças_Climáticas.pdf.Acesso em: 26 jun. 2025.

32 INSTITUTO JONES DOS SANTOS NEVES. IJSN Especial – Mudanças Climáticas. Vitória: IJSN, 2025. 3050 KB. Disponível em: https://midias.agazeta.com.br/2025/05/31/estudo-do-ijsn-sobre-mudancas-climaticas-2748753.pdf. Acesso em: 26 jun. 2025.

33 INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATÍSTICA (IBGE). Regiões de influência das cidades: 2018. Rio de Janeiro: IBGE, 2020.

mentos oficiais das prefeituras, sobretudo os Planos Plurianuais dessas metrópoles, integram a principal fonte documental que embasa o estudo.

Nesse sentido, foram consideradas como metrópoles quinze cidades brasileiras, quais sejam: Belém (PA), Belo Horizonte (MG), Brasília (DF), Campinas (SP), Curitiba (PR), Florianópolis (SC), Fortaleza (CE), Goiânia (GO), Manaus (AM), Porto Alegre (RS), Recife (PE), Rio de Janeiro (RJ), Salvador (BA), São Paulo (SP) e Vitória (ES). 34

A pesquisa concentrou-se na organização e avaliação de informações relacionadas a catorze dimensões: existência de órgãos específicos voltados às mudanças climáticas; implementação de políticas públicas ou iniciativas institucionais; marcos legais; planejamento estratégico climático (específico ou associado); capacidade administrativa; adesão a pactos e compromissos; articulação em âmbito metropolitano; transversalidade entre setores; estratégias de comunicação com a sociedade; estabelecimento de parcerias; vínculo com o poder legislativo; elaboração de inventários de emissões de gases de efeito estufa (GEE); e destinação de recursos financeiros no orçamento público. 35

Para a avaliação desses critérios, foi estabelecido um sistema de pontuação em que, caso a metrópole contemple plenamente o critério, recebe um ponto. Caso contemple parcialmente, recebe meio ponto. Por fim, aquelas que não atendem ao critério, recebem nota zero. Portanto, a pontuação máxima que pode ser obtida é catorze pontos. Com base nessa pontuação, os municípios foram classificados em A (avançados), quando obtém nota máxima; B (intermediários), quando obtém nota inferior a catorze e

superior a doze; e C (iniciantes), quando obtém nota inferior a doze. 36

Os municípios que obtiveram as pontuações mais elevadas foram Fortaleza, Recife, Salvador, Brasília, São Paulo, Rio de Janeiro e Curitiba, e foram classificados como A. Ao se analisar as semelhanças entre esses municípios, à exceção de Brasília, todos estabeleceram parcerias com o ICLEI (Governos Locais pela Sustentabilidade) para a elaboração de seus respectivos Planos de Ação Climática, destacando-se também pela existência de políticas públicas e marcos legislativos mais estruturados e abrangentes. Dentre esses, vale ressaltar o protagonismo de Salvador, Rio de Janeiro, São Paulo e Curitiba, reconhecidos como líderes em ação climática no âmbito da rede internacional C40 Cities. 37

As metrópoles classificadas em nível intermediário (classificação B), quais sejam Campinas, Belo Horizonte e Porto Alegre, ainda não contam com Planos de Ação Climática efetivamente implementados. Já as cidades enquadradas como iniciantes, ou classificação C, Manaus, Belém, Goiânia, Vitória e Florianópolis, revelam fragilidades institucionais mais evidentes, de modo que não dispõe sequer de instâncias governamentais específicas dedicadas à agenda climática. Entre essas, Belém, Vitória e Florianópolis não possuem inventários de emissões de gases de efeito estufa (GEE) acessíveis ao público, enquanto Manaus, Goiânia e Florianópolis não apresentam recursos orçamentários destinados a políticas de enfrentamento às mudanças climáticas. 38

A partir dessa análise, o estudo aponta que as desigualdades estruturais entre as metrópoles refle -

36 Ibid.

34 IBGE, op. cit., online.

35 PORTELA, op. cit., p. 14.

37 PEREIRA, Pedro Henrique Batista. Metrópoles brasileiras e política climática: o momento da ação. Nexo Jornal, 14 ago. 2023. Disponível em: https://pp.nexojornal.com.br/ponto-de-vista/2023/08/14/metropoles-brasileiras-e-politica-climatica-o-momento-da-acao. Acesso em: 26 jun. 2025.

38 PORTELA, op. cit, p. 15.

tem em suas políticas climáticas. Entre as metrópoles classificadas como C, Manaus foi considerada a mais vulnerável, em razão das cheias que acometem a cidade e que já podem ser relacionadas às mudanças climáticas 39 . À época, ainda, não eram destinados recursos suficientes para a elaboração de projetos de ação climática na capital amazonense.40

Ainda na região norte, Belém se destaca por possuir as ferramentas necessárias para lidar com a crise climática, mas por não possuir planos estruturados para tanto. O estudo aponta a ausência de políticas públicas e de uma governança engajada para implementar políticas efetivas 41 . As cidades de Goiânia, Vitória e Florianópolis, por fim, estão altamente vulneráveis às mudanças climáticas, seja pelas chuvas extremas, pela exposição à elevação do nível do mar ou pela transição entre os climas tropical e subtropical.42

Embora dez das quinze cidades analisadas estejam classificadas como A ou B, o fato de que cinco metrópoles, ou um terço, tenham sido classificadas como C é preocupante. O estudo destaca o papel essencial das metrópoles no avanço da política climática brasileira, ao mesmo tempo que evidencia o enfraquecimento dessas políticas diante de fatores estruturais e institucionais. A ausência ou fragilidade de planos de ação climática em muitas capitais de nível B e C, somada à limitada capacidade técnica e orçamentária de governos locais, revela um cenário em que o enfrentamento a partir do território ainda

não se consolidou como prioridade política e de governança.43

Além disso, a mobilização da sociedade civil encontra barreiras em contextos de baixa institucionalização participativa. Mesmo entre as cidades que avançaram com planos e legislações, a implementação efetiva é desigual e marcada por descontinuidades. Assim, apesar dos avanços em algumas metrópoles, o ano de 2022 ainda retrata um campo de políticas subnacionais climáticas em construção, cuja consolidação exige esforços coordenados, recursos estruturantes e um compromisso mais vigoroso dos entes federativos com a agenda climática.

No entanto, cabe ressaltar que, desde então, já foram realizadas eleições federais e municipais, que podem ter impactado as políticas nacionais e locais de enfrentamento às mudanças climáticas. Portanto, é necessário analisar comparativamente os dados da época com os dados mais recentes, sobretudo dos anos de 2024 e 2025. Uma rica fonte para realizar essa tarefa são os relatórios do Instituto Jones dos Santos Neves (IJSN) desses dois anos, elaborados em conjunto com o Observatório das Metrópoles, do Núcleo de Vitória/ES.

3.2. As políticas subnacionais nas metrópoles brasileiras em 2024

39 MAISONNAVE, Fabiano. Impulsionado pelas mudanças climáticas, rio Negro registra cheia histórica em Manaus. Folha de S.Paulo, São Paulo, 1 jun. 2021. Disponível em: https://www1.folha. uol.com.br/ambiente/2021/06/impulsionado-pelas-mudancas-climaticas-rio-negro-registra-cheia-historica-em-manaus.shtml Acesso em: 12 jul. 2022.

40 PORTELA, op. cit, p. 20.

41 Ibid.

42 Ibid.

O relatório Crise climática e desastres socioambientais, publicado em 2024, possui uma análise prioritariamente quantitativa, mas é categórico ao afirmar que a intensificação dos eventos climáticos extremos está diretamente relacionada à crise climática, de modo que é necessária a implementação de políticas de planejamento e gestão locais. A ideia é conectada ao Objetivo de Desenvolvimento Sustentável (ODS) de número treze, ou Ação Contra a Mudança Global do Clima, na qual destaca-se o

43 Ibid.

objetivo 13.1 de reforçar a resiliência e adaptação dos países do globo às mudanças do clima.44

Contudo, o documento reforça o despreparo dos municípios brasileiros para lidar com as mudanças climáticas, fato que se reflete nas catástrofes experienciadas pelo Rio Grande do Sul, em 2024. Dito isso, o relatório pode ser considerado mais abrangente do que o estudo da FGV, uma vez que analisa as vinte e seis capitais brasileiras e o Distrito Federal, e não apenas as metrópoles.

Segundo o documento, quinze capitais brasileiras não possuem Plano Municipal de Mudanças Climáticas, sendo elas: Aracaju (SE), Belém (PA), Boa Vista (RR), Campo Grande (MS), Cuiabá (MT), Goiânia (GO), Macapá (AP), Maceió (AL), Manaus (AM), Natal (RN), Palmas (TO), Porto Alegre (RS), Porto Velho (RO), São Luís (MA) e Vitória (ES). No entanto, as cidades de Belém, Manaus, Porto Alegre e Vitória constam como cidades com plano “em elaboração”.45

As demais capitais, quais sejam Belo Horizonte (MG), Curitiba (PR), Florianópolis (SC), Fortaleza (CE), João Pessoa (PB), Recife (PE), Rio Branco (AC), Rio de Janeiro (RJ), Salvador (BA), São Paulo (SP) e Teresina (PI) apresentam Plano Municipal de Mudanças Climáticas, conforme extraído dos próprios sites das prefeituras municipais.46

Ao comparar os estudos da FGV (2022) e do IJSN (2024), é possível perceber que, entre as cidades classificadas como nível C (Belém, Florianópolis, Goiânia, Manaus e Vitória), apenas Florianópolis apresentou avanço significativo na agenda climática, sendo a única a implementar um Plano Municipal

44 INSTITUTO JONES DOS SANTOS NEVES. IJSN Especial –Mudanças Climáticas. Vitória: IJSN, 2024. Disponível em: https:// ijsn.es.gov.br/Media/IJSN/PublicacoesAnexos/Sínteses/IJSN_ Especial_Mudanças_Climáticas.pdf. Acesso em: 26 jun. 2025.

45 IJSN, op. cit, online.

46 Ibid.

de Mudanças Climáticas no período entre as duas análises. No entanto, com exceção de Goiânia, as demais cidades desse grupo são identificadas como “capitais com plano em elaboração”, o que, ainda que de forma incipiente, sinaliza algum progresso institucional no enfrentamento das mudanças climáticas.

Belo Horizonte, classificada como nível B em 2022, demonstra avanços na implementação de seu Plano Municipal de Mudanças Climáticas, conforme indicado pelo estudo de 2024. Porto Alegre, por sua vez, embora igualmente posicionada no nível B m 2022, não apresenta evidências de progresso significativo na execução de seu plano, o que se reflete, de maneira preocupante, nos impactos severos da emergência climática vivenciados recentemente tanto na capital quanto em outras regiões do Rio Grande do Sul.

Por outro lado, não se observam indícios de retrocesso entre os municípios que já dispunham de Plano Municipal de Mudanças Climáticas, uma vez que as cidades classificadas no nível A em 2022 permanecem, em 2024, como detentoras desse instrumento de planejamento.

3.3. As políticas subnacionais nas metrópoles brasileiras em 2025

Ao se analisar o documento Crise climática e desastres socioambientais, publicado em maio de 2025, a análise quantitativa é incorporada a uma análise qualitativa, que busca compreender mais do que a existência ou não dos Planos Municipais de Mudanças Climáticas, mas também as dimensões de impacto desses planos e seus eixos estratégicos principais.

Entre as cidades anteriormente identificadas como não detentoras de Plano Municipal de Mudanças Climáticas, apenas duas passaram a contar com esse

instrumento: Natal e Porto Alegre. Ao grupo de capitais com planos em elaboração, soma-se agora a cidade de Campo Grande. Por outro lado, Belém, Manaus e Vitória permanecem sem avanços significativos, tanto em relação ao estudo do IJSN (2024) quanto ao diagnóstico realizado pela FGV em 2022, ainda classificadas entre as cidades com “plano em elaboração”. 47

As cidades do Rio de Janeiro e Florianópolis, em 2025, se destacam por terem planos “mais amplos”, ou seja, que tratam de sustentabilidade e assuntos correlatos de maneira transversal48 . Isso demonstra um avanço significativo da cidade de Florianópolis em relação ao ano de 2022, visto que a cidade anteriormente estava classificada como nível C. A cidade do Rio de Janeiro, por sua vez, se destaca por possuir dois planos: um de ação climática e outro de desenvolvimento sustentável, o que também demonstra um avanço em relação ao ano de 2022, quando a cidade já era considerada como nível A49 .

As cidades de Belo Horizonte, Fortaleza, João Pessoa, Porto Alegre, Recife, São Paulo e Teresina contam com planos de ação climática, de escopo mais amplo e transversal, mas mais restrito do que os planos com foco em sustentabilidade. Esses instrumentos abrangem diversas dimensões da política urbana e ambiental, diferindo dos planos com foco mais restrito em mitigação e adaptação às mudanças climáticas, como os adotados por Brasília, Curitiba, Natal, Rio Branco e Salvador, considerados mais específicos e diretamente voltados ao enfrentamento dos efeitos do clima. 50

47 INSTITUTO JONES DOS SANTOS NEVES. IJSN Especial – Mudanças Climáticas. Vitória: IJSN, 2025. 3050 KB. Disponível em: https://midias.agazeta.com.br/2025/05/31/estudo-do-ijsn-sobre-mudancas-climaticas-2748753.pdf. Acesso em: 26 jun. 2025.

48 IJSN, op. cit, online..

49 Ibid.

50 Ibid.

Ao aprofundar na análise qualitativa, o documento indica a importância de se levar em consideração a transversalidade das mudanças climáticas, de modo que é imprescindível articular os diferentes instrumentos de gestão e planejamento já existentes, com o intuito de promover sua atualização e adequação, a fim de fortalecer e dinamizar as ações voltadas ao enfrentamento das mudanças climáticas 51 Nesse contexto, o relatório Crise Climática e Desastres Socioambientais (2025), sob uma abordagem qualitativa, examina os elementos que orientam a formulação e a estruturação dos Planos Municipais de Mudanças Climáticas. A análise contempla sete dimensões centrais: participação social, ações e plano de ações, instrumentos, metas, cronograma, avaliação e monitoramento. Os municípios que contemplam todas essas dimensões são: Belo Horizonte (MG), Curitiba (PR), João Pessoa (PB), Porto Alegre (RS), Rio de Janeiro (RJ), Salvador (BA), São Paulo (SP) e Teresina (PI). 52

Ainda na análise qualitativa, o relatório busca compreender quais os “eixos estratégicos” que estruturam as etapas analíticas e propositivas dos Planos Municipais de Mudanças Climáticas e quantos municípios utilizam cada uma delas, sendo esses: saneamento básico e tratamento de resíduos sólidos (9 municípios), setor agropecuário (1 município), saúde e bem-estar (4 municípios), inovação (1 município), qualidade ambiental, urbana e habitação (5 municípios), uso da terra e resiliência (11 municípios), transportes e mobilidade (11 municípios), energia (10 municípios), governança (4 municípios), emissões (7 municípios) e gestão de riscos climáticos (5 municípios). Entre os planos analisados, destacam-se majoritariamente os eixos de transporte e mobilidade, uso e ocupação do solo, energia e

51 IJSN, op. cit, online.. 52 Ibid.

saneamento básico, utilizados na maior parte dos municípios. 53

Por fim, o relatório argumenta que, para que as ações climáticas alcancem efetividade, é fundamental a integração dos múltiplos instrumentos de gestão e planejamento já existentes, os quais precisam ser atualizados e adaptados à luz da crise climática. Essa integração deve estar acompanhada de propostas claras quanto a prazos, responsabilidades e metas, além da definição de indicadores capazes de sustentar um monitoramento contínuo e preciso. A análise orientada por dados torna-se, assim, indispensável para a identificação de cenários críticos e para a formulação de respostas estratégicas e bem fundamentadas. 54

Ao analisar comparativamente os três estudos, sobretudo a partir da métrica da transversalidade, acredita-se que as cidades que em 2025 podem ser consideradas como “nível A” são Belo Horizonte (MG), Curitiba (PR), Florianópolis (SC), João Pessoa (PB), Porto Alegre (RS), Rio de Janeiro (RJ), Salvador (BA), São Paulo (SP) e Teresina (PI), em razão da amplitude dos planos de ação climática, que consideram a necessidade de se analisar as mudanças climáticas de maneira correlata às demais demandas das cidades.

As cidades de Natal (RN), Porto Alegre (RS), Manaus (AM), Vitória (ES), Campo Grande |(MS) e Belém (PA) poderiam ser consideradas “nível B”, uma vez que estão em fase primária de implementação de políticas climáticas (Natal e Porto Alegre) ou por estarem em fase de elaboração dos planos de ação.

As demais capitais, quais sejam Aracaju (SE), Boa Vista (RR), Cuiabá (MT), Goiânia (GO), Macapá (AP), Maceió (AL), Palmas (TO), Porto Velho (RO) e São

53 Ibid. 54 Ibid.

Luís (MA) poderiam ser consideradas como “nível C”, por, até maio de 2025, ainda não terem plano de ação climática sequer em elaboração.

Em derradeiro, o que se percebe é que as mudanças climáticas não podem ser combatidas exclusivamente no âmbito do governo federal. No entanto, as políticas subnacionais ainda são incipientes. Considerando a estrutura hierárquica das cidades brasileiras, acredita-se que as grandes metrópoles sejam o eixo central das políticas climáticas no âmbito subnacional, e a implementação dessas iniciativas deve levar em conta a vasta diversidade dos biomas nacionais e a complexidade das redes urbanas brasileiras.

O momento exige a valorização do território como espaço de ação, o fortalecimento das capacidades administrativas das prefeituras e governos estaduais, a execução de estratégias robustas, além do fortalecimento da cooperação entre os entes federativos e da mobilização da sociedade civil. Cabe ressaltar que as metrópoles brasileiras possuem papel de vanguarda no avanço das políticas subnacionais no país.

Conclusão

Diante da urgência da situação climática, é fundamental reconhecer que, para além da atuação dos Estados, as cidades despontam como atores centrais na construção de respostas eficazes. Inseridas diretamente nos contextos onde os efeitos das mudanças climáticas se manifestam com maior intensidade, elas possuem maior capacidade de mobilização territorial, social e ambiental. Essa proximidade lhes confere agilidade e flexibilidade para implementar soluções adaptadas às especificidades locais, além de favorecer a experimentação de políticas inovadoras que, quando integradas em redes colaborativas e multiescalares, contribuem

significativamente para o fortalecimento das estratégias climáticas em níveis nacional e internacional.

Desse modo, os estudos analisados apontam que o enfrentamento dos desafios globais já não pode ser compreendido como responsabilidade exclusiva dos Estados soberanos, no âmbito das negociações internacionais tradicionais. A emergência de novos arranjos institucionais, que envolvem atores subnacionais, redes transnacionais e a sociedade civil organizada, evidencia a importância de soluções mais ágeis, colaborativas e adaptadas às múltiplas escalas de ação. Nesse cenário, as cidades não apenas contribuem, mas podem assumir um papel de protagonismo na agenda climática global. A gravidade e a urgência da crise climática exigem respostas plurais, descentralizadas e articuladas, capazes de mobilizar diferentes sujeitos na construção de um futuro mais sustentável e resiliente.

Nesse sentido, em sede internacional, as cidades representam importantes atores no combate às mudanças climáticas e na mitigação, adaptação e resiliência global ao fenômeno. No cenário nacional, ao se pensar em Brasil, as cidades são fundamentais para pôr em prática os compromissos assumidos pelo país em sede de NDC’s e para complementar as políticas nacionais, expressas nas diversas leis federais que versam sobre o tema, em especial e Lei n. 12.187/2009 ou Política Nacional sobre Mudança do Clima.

Apesar disso, ao analisar as políticas climáticas das metrópoles e cidades brasileiras entre os anos de 2022 e 2025, foi possível perceber que as disparidades socioeconômicas entre os municípios geram diferenças significativas na formulação e implementação de políticas climáticas subnacionais. Enquanto grandes centros urbanos dispõem de maior capacidade técnica, infraestrutura institucional e recursos financeiros para desenvolver estratégias robus-

tas de mitigação e adaptação, outras capitais, como Manaus, Belém e Vitória, enfrentam limitações estruturais que restringem sua atuação.

É possível supor que a ausência de financiamento, a escassez de pessoal qualificado e a baixa integração com redes de governança multiescalar sejam os fatores principais que dificultam a construção de agendas climáticas locais consistentes. Assim, apesar de fundamental, ação climática subnacional no Brasil tende a ser fragmentada e desigual, refletindo as assimetrias históricas do desenvolvimento urbano e evidenciando a necessidade de políticas nacionais de apoio e cooperação intermunicipal que promovam maior equidade na transição climática.

Em derradeiro, ainda que se percebam desigualdades estruturais, é possível concluir que é indispensável adotar modelos de governança policêntrica e multinível, que articulem diferentes esferas de governo, local, estadual, nacional e internacional. Esse arranjo favorece a coordenação de esforços, a troca de experiências e a disseminação de boas práticas, ao mesmo tempo em que respeita a autonomia e as especificidades territoriais dos diversos atores envolvidos. Conclui-se que a governança policêntrica amplia a capacidade de resposta às crises climáticas, promovendo soluções mais eficazes, inclusivas e legitimadas socialmente. Portanto, consolidar esse tipo de governança é condição fundamental para uma transição climática justa, eficiente e duradoura.

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POLÍTICA CLIMÁTICA NO BRASIL

INSTRUMENTOS ECONÔMICOS DE POLÍTICA CLIMÁTICA NO BRASIL: MERCADO DE CARBONO E TRIBUTAÇÃO AMBIENTAL

Rodrigo Henrique Branquinho Barboza Tozzi

Advogado. Bacharel em direito pela Faculdade de Direito de Franca. Especialista (Lato Sensu) em Gestão Ambiental e Economia Sustentável (PUCRS), especialista (Lato Sensu) em Direito Ambiental (FMU).

E-mail: advrodrigotozzi@gmail.com

https://orcid.org/0000-0001-6840-419X

Resumo

As mudanças climáticas exigem ações coordenadas e eficazes dos governos, especialmente em países como o Brasil, cuja importância ambiental é global devido à Amazônia e à matriz energética relativamente limpa. A complexidade do problema requer políticas que combinem regulação tradicional com instrumentos econômicos inovadores, capazes de alinhar interesses de mercado a metas ambientais. Inspirada pelo princípio 16 da Declaração do Rio de 1992, a adoção desses instrumentos – como tributos, subsídios e incentivos fiscais – tem se mostrado eficiente econômica e ambientalmente. Fundamentados nas teorias de Pigou e Coase, eles buscam internalizar os custos ambientais nas decisões

econômicas, promovendo comportamentos sustentáveis por meio de sinais de preço.

Palavras-chave: Mudanças climáticas, Instrumentos econômicos, Políticas públicas.

Abstract

Climate change demands coordinated and effective government actions, particularly in nations like Brazil, which holds global environmental significance due to the Amazon and a relatively clean energy matrix. The complexity of this issue necessitates policies that combine traditional regulation with innovative economic instruments capable of aligning market interests with environmental goals. Inspired by Principle 16 of the 1992 Rio Declaration, the adoption of such instruments—including taxes, subsidies, and fiscal

incentives—has proven to be economically and environmentally efficient. Grounded in Pigou and Coase’s theories, these mechanisms seek to internalize environmental costs within economic decisions, promoting sustainable behaviors through price signals.

Keywords: Climate change, Economic instruments, Public policies.

Recebido em: Outubro de 2025

Aprovado em: Novembro de 2025

Introdução

As mudanças climáticas representam um dos maiores desafios da humanidade no século XXI, exigindo respostas coordenadas e eficazes dos governos em todas as esferas. No Brasil, país que abriga a maior floresta tropical do mundo e possui uma das matrizes energéticas mais limpas entre as economias desenvolvidas, a implementação de políticas climáticas efetivas assume importância estratégica tanto nacional quanto global. A complexidade dos desafios climáticos demanda uma abordagem variada que combine instrumentos regulatórios tradicionais com mecanismos econômicos inovadores capazes de alinhar incentivos de mercado com objetivos ambientais.

A Declaração do Rio de 1992, sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentável, destaca no seu princípio 16 que os países devem incentivar o uso de instrumentos econômicos para proteger o meio ambiente global. Esses instrumentos podem incluir pagamentos ou benefícios fiscais, e são vistos como uma forma eficiente tanto do ponto de vista econômico quanto ambiental.1

Por isso, os instrumentos econômicos de política ambiental têm se mostrado boas opções para ajudar na preservação do nosso planeta aos tradicionais mecanismos de comando e controle, oferecendo maior flexibilidade e eficiência econômica na consecução de objetivos ambientais. Fundamentados na teoria econômica neoclássica, particularmente nos trabalhos seminais de Arthur Pigou sobre externalidades e Ronald Coase sobre direitos de propriedade, esses instrumentos buscam internalizar os custos ambientais nas decisões econômicas dos agentes, promovendo mudanças comportamentais através de sinais de preço.

No contexto brasileiro, dois instrumentos econômicos climáticos merecem destaque especial: o mercado de carbono, recentemente regulamentado através do Sistema Brasileiro de Comércio de Emissões (SBCE) pela Lei 15.042/2024, e a tributação ambiental, exemplificada principalmente pelo ICMS Ecológico implementado em 18 estados da federação. Esses instrumentos representam abordagens distintas mas complementares para enfrentar os desafios climáticos: enquanto o mercado de carbono estabelece um preço para as emissões de gases de efeito estufa através de mecanismos de mercado, a tributação ambiental utiliza o sistema fiscal para incentivar comportamentos sustentáveis e financiar políticas de conservação.

1 Declaração do Rio sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento. Rio de Janeiro, 1992. Disponível em: https://www.mma.gov.br/ responsabilidade-socioambiental/agenda-21/principais-documentos/item/74-declaracao-do-rio-sobre-meio-ambiente-e-desenvolvimento

A crescente preocupação com as mudanças climáticas tem levado a um esforço global para a transição para uma economia de baixo carbono. O Acordo de Paris, adotado em 2015, estabeleceu o objetivo de limitar o aquecimento global a bem menos de 2°C acima dos níveis pré-industriais, com esforços para limitar o aumento da temperatura a 1,5°C. Para atingir essa meta, os países signatários, incluindo o Brasil, apresentaram suas Contribuições Nacionalmente Determinadas (NDCs), que estabelecem metas

de redução de emissões de gases de efeito estufa (GEE).

O Brasil, em sua NDC, comprometeu-se a reduzir suas emissões de GEE em 37% até 2025 e em 50% até 2030, em relação aos níveis de 2005. Para cumprir essas metas, o país precisa implementar um conjunto abrangente de políticas públicas que promovam a descarbonização da economia. Nesse contexto, os instrumentos econômicos de política climática surgem como ferramentas essenciais para complementar as abordagens tradicionais de comando e controle, oferecendo maior flexibilidade e eficiência na alocação de recursos.

1. Fundamentação dos instrumentos econômicos ambientais

1.1 Teoria econômica das externalidades e instrumentos de mercado

A fundamentação teórica dos instrumentos econômicos ambientais encontra suas raízes na teoria econômica das externalidades, desenvolvida inicialmente por Arthur Cecil Pigou em sua obra The Economics of Welfare (1920). Pigou identificou que as atividades econômicas frequentemente geram custos ou benefícios que não são refletidos nos preços de mercado, criando uma divergência entre custos privados e sociais. No caso das mudanças climáticas, as emissões de gases de efeito estufa representam uma externalidade negativa clássica: os custos ambientais e sociais dessas emissões não são internalizados pelos agentes econômicos responsáveis, resultando em níveis de poluição superiores ao socialmente ótimo.

A solução pigouviana para essa falha de mercado consiste na imposição de um tributo equivalente ao custo marginal da externalidade, conhecido como taxa pigouviana. Esse mecanismo, em teoria, levaria os agentes econômicos a internalizar os custos

ambientais em suas decisões, reduzindo as emissões ao nível socialmente eficiente. A elegância teórica da abordagem pigouviana reside em sua capacidade de utilizar o próprio mecanismo de preços para corrigir falhas de mercado, mantendo a eficiência alocativa enquanto promove objetivos ambientais.

Complementando a perspectiva pigouviana, Ronald Coase, em seu artigo “The Problem of Social Cost” (1960), ofereceu uma visão alternativa sobre o tratamento das externalidades. O Teorema de Coase postula que, na ausência de custos de transação e com direitos de propriedade bem definidos, as partes envolvidas em uma externalidade podem negociar diretamente uma solução eficiente, independentemente da alocação inicial dos direitos. Embora as condições do teorema raramente se verifiquem na prática, especialmente no caso de externalidades ambientais globais como as mudanças climáticas, a contribuição coaseana foi fundamental para o desenvolvimento dos mercados de direitos de emissão.

Os mercados de carbono representam uma aplicação prática dos insights coaseanos, criando direitos de propriedade sobre a capacidade de emitir gases de efeito estufa e permitindo que esses direitos sejam negociados entre os agentes econômicos. Esse mecanismo, conhecido como “cap-and-trade”, estabelece um limite total de emissões (cap) e permite que as empresas comercializem permissões de emissão (trade), teoricamente garantindo que as reduções ocorram onde são mais baratas, maximizando a eficiência econômica.

1.2 Características dos instrumentos econômicos

Os instrumentos econômicos ambientais podem ser classificados em diversas categorias, cada uma com

características específicas e adequação a diferentes contextos de política pública. A taxonomia mais amplamente aceita distingue entre instrumentos baseados em preços e instrumentos baseados em quantidades.

Os instrumentos baseados em preços incluem tributos ambientais, subsídios e taxas de usuário. Os tributos ambientais, como as taxas sobre emissões de carbono, estabelecem um preço fixo para a externalidade, permitindo que os agentes econômicos ajustem suas quantidades de emissão de acordo com seus custos marginais de abatimento. Essa abordagem oferece certeza de preço, mas incerteza quanto ao nível final de emissões. Os subsídios ambientais, por sua vez, oferecem incentivos positivos para comportamentos desejados, como a adoção de tecnologias limpas ou a conservação de ecossistemas. Embora possam ser politicamente mais palatáveis que os tributos, os subsídios podem gerar distorções econômicas e problemas de financiamento público.

Os instrumentos baseados em quantidades, exemplificados pelos sistemas de comércio de emissões, estabelecem um limite quantitativo para as emissões e permitem que os agentes negociem direitos de emissão dentro desse limite. Essa abordagem oferece certeza ambiental, garantindo que o objetivo quantitativo seja alcançado, mas gera incerteza quanto aos preços dos direitos de emissão. A escolha entre instrumentos baseados em preços e quantidades depende de diversos fatores, incluindo a natureza do problema ambiental, as características dos setores regulados e as preferências políticas dos tomadores de decisão.

Uma terceira categoria importante são os instrumentos híbridos, que combinam elementos de preço e quantidade, tais como sistemas de comércio de emissões com preços mínimos e máximos ( price

collar), tributos com alíquotas variáveis baseadas em desempenho ambiental, e mecanismos de offset que permitem o uso de créditos de projetos de redução de emissões para cumprir obrigações regulatórias.

1 .3 Vantagens e limitações

Os instrumentos econômicos ambientais apresentam diversas vantagens teóricas em relação aos tradicionais mecanismos de comando e controle. A principal vantagem é a eficiência econômica: ao permitir que os agentes escolham como e onde reduzir emissões, esses instrumentos teoricamente minimizam os custos totais de cumprimento das metas ambientais. Essa flexibilidade é particularmente valiosa em contextos de heterogeneidade entre agentes, onde diferentes empresas ou setores enfrentam custos de abatimento muito distintos.

Outra vantagem significativa é o incentivo dinâmico à inovação tecnológica. Enquanto os instrumentos de comando e controle tipicamente especificam tecnologias ou padrões específicos, os instrumentos econômicos criam incentivos contínuos para o desenvolvimento e adoção de tecnologias mais limpas, uma vez que reduções adicionais de emissões sempre geram benefícios econômicos. Os instrumentos econômicos também podem gerar receitas para o governo, que podem ser utilizadas para reduzir outros tributos (duplo dividendo), financiar investimentos ambientais ou compensar grupos afetados pelas políticas climáticas.

No entanto, os instrumentos econômicos também enfrentam limitações importantes. A primeira é a dificuldade de mensuração e monitoramento das externalidades ambientais. No caso das mudanças climáticas, embora seja possível medir emissões de gases de efeito estufa com relativa precisão, a quantificação dos danos ambientais e sociais asso -

ciados permanece desafiadora e controversa. Uma segunda limitação refere-se aos custos de transação e implementação. Sistemas sofisticados como mercados de carbono requerem infraestrutura institucional complexa, incluindo sistemas de monitoramento, reporte e verificação, registros de transações e mecanismos de enforcement

1 .4 O conceito do duplo dividendo

A hipótese do “duplo dividendo”2 sugere que a implementação de tributos ambientais pode gerar dois tipos de benefícios simultâneos. O primeiro dividendo, de natureza ambiental, corresponde à redução da poluição e dos danos ambientais associados. O segundo dividendo, de natureza econômica, surgiria da possibilidade de utilizar as receitas geradas pelo tributo ambiental para reduzir outros tributos que geram distorções na economia, como os impostos sobre o trabalho ou o capital. Essa “reciclagem” da receita tributária poderia, em tese, estimular o crescimento econômico e o emprego, tornando a política ambiental mais atrativa do ponto de vista político e social.

A validade empírica da hipótese do duplo dividendo, no entanto, é objeto de intenso debate na literatura econômica. Críticos argumentam que a interação entre o novo tributo ambiental e os tributos preexistentes pode gerar efeitos complexos e nem sempre positivos sobre a eficiência econômica. A magnitude e até mesmo a existência do segundo dividendo dependem de uma série de fatores, como a estrutura do sistema tributário, a elasticidade da oferta de trabalho e a forma como as receitas são utilizadas. Apesar das controvérsias, a ideia do duplo dividendo continua a ser um argumento poderoso em favor da utilização de instrumentos fiscais na política ambien -

tal, especialmente em países com sistemas tributários regressivos e ineficientes como o Brasil.

1.5 A

reforma tributária e a tributação ambiental

A reforma tributária brasileira, formalizada pela Emenda Constitucional n° 132/2023, representa um marco histórico na incorporação da dimensão ambiental na estrutura fiscal do país. A emenda constitucional estabeleceu expressamente no artigo 145, parágrafo 3°, que o Sistema Tributário Nacional deve observar, entre outros, o princípio da defesa do meio ambiente, elevando a proteção ambiental ao status de princípio constitucional tributário.

Entre as principais inovações da reforma, destaca-se a criação do Imposto Seletivo (IS), previsto no artigo 153, VIII, da Constituição Federal, que incidirá sobre a “produção, extração, comercialização ou importação de bens e serviços prejudiciais à saúde ou ao meio ambiente”. Esse novo tributo federal, de caráter regulatório, representa um instrumento direto de tributação ambiental, podendo ser utilizado para desestimular o consumo de combustíveis fósseis, veículos altamente poluentes e outros produtos com alta pegada de carbono.

A regulamentação do Imposto Seletivo foi posteriormente detalhada pela Lei Complementar n° 214/2025, que estabeleceu os critérios específicos para sua aplicação. O tributo funcionará como uma ferramenta de política pública ambiental, criando incentivos econômicos para a transição para uma economia de baixo carbono. A receita gerada pelo IS poderá ser utilizada para financiar investimentos em energias renováveis, transporte público de baixa emissão e programas de conservação florestal.

2 Double dividend. Disponível em: https://www.eea.europa.eu/ help/glossary/eea-glossary

Além do Imposto Seletivo, a reforma tributária também incorporou critérios de sustentabilidade ambiental nos incentivos regionais, conforme esta-

belecido no artigo 43, parágrafo 4°, que determina que “sempre que possível, a concessão dos incentivos regionais considerará critérios de sustentabilidade ambiental e redução das emissões de carbono”. Essa disposição representa um avanço significativo na integração entre política fiscal e política climática, garantindo que os incentivos tributários sejam alinhados com os objetivos de descarbonização da economia.

Um dos aspectos mais complexos e controversos da reforma tributária refere-se ao tratamento fiscal dos créditos de carbono, que representam uma tonelada de dióxido de carbono que foi removida ou evitada da atmosfera e hoje têm grande impacto no meio ambiente mundial, inclusive no Brasil3 . O mercado de créditos de carbono é dividido em duas modalidades: mercado regulado, quando os governos estabelecem limites obrigatórios de emissões (cap-and-trade) e empresas que ultrapassam o limite compram créditos de quem emite menos, e mercado voluntário, quando empresas adquirem créditos de forma espontânea para compensar as suas emissões.

O Brasil, até pouco tempo atrás, operava quase exclusivamente no mercado voluntário, sem uma regulamentação clara. No entanto, em 2024, foi editada a Lei n° 15.042/2024, que instituiu o mercado regulado denominado “Sistema Brasileiro de Comércio de Emissões (SBCE)” e trouxe regras tributárias para o comércio dos créditos de carbono, instituindo o sistema de cap-and-trade no país.

Com a entrada em vigor da Lei n° 15.042/2024, estabeleceu-se que não há incidência de PIS e Cofins sobre receitas com venda de créditos de carbono, 3 VETERE, Isabella Mathias. A tributação de créditos de carbono: dilema ambiental-fiscal da reforma tributária. Consultor Jurídico, 2 ago. 2025. Disponível em: https://www.conjur.com. br/2025-ago-02/a-tributacao-de-creditos-de-carbono-dilema-ambiental-fiscal-da-reforma-tributaria/

conforme o artigo 19, bem como consignou a dedutibilidade para fins de IRPJ e CSLL dos dispêndios de créditos de carbono (artigo 18). Com isso, a partir de 2025, a venda de créditos de carbono está fora do campo de incidência dos tributos ICMS, ISS, IPI, PIS e Cofins, restando apenas a tributação pelo IRPJ e CSLL. Tal avanço representa um incentivo normativo à internalização de práticas ambientais e à consolidação do mercado de carbono no Brasil.

No entanto, com a regulamentação da Reforma Tributária pela Lei Complementar n° 214/2025, surgiu o debate sobre a incidência de IBS (Imposto sobre Bens e Serviços) e CBS (Contribuição Social sobre Bens e Serviços) sobre esses créditos. Como já se sabe, em 2027 iniciará a cobrança da CBS, extinguindo-se o PIS e a Cofins. Do mesmo modo, em 2029 iniciará a cobrança do IBS, com uma redução de forma gradativa do ICMS e ISS.

Apesar de o artigo 156-A da Constituição Federal prever a possibilidade de incidência dos novos tributos sobre “bens materiais ou imateriais, inclusive direitos”, a tributação irrestrita de ativos ambientais como os créditos de carbono pode ferir princípios constitucionais caros à ordem jurídico-tributária brasileira. Não deveria haver incidência desses tributos sobre esse comércio, considerando todo o aparato constitucional que visa à proteção do meio ambiente, especialmente o artigo 225 da Constituição, que traz o princípio da defesa do meio ambiente ecologicamente equilibrado como direito fundamental.

A incidência plena de CBS e IBS sobre os créditos de carbono, sem qualquer mecanismo de compensação ou incentivo (como alíquotas reduzidas ou créditos presumidos), resulta em tributação desproporcional sobre um ativo cuja natureza é precisamente fomentar externalidades ambientais positivas. A função dos créditos de carbono é remunerar

a redução, retenção ou remoção de CO2 da atmosfera. Portanto, tributar essas operações representa sanção fiscal a comportamentos sustentáveis, contrariando o propósito do próprio crédito de carbono e o comando constitucional de proteção ambiental.

A integração da política climática com a reforma tributária, agora consolidada constitucionalmente, representa um passo fundamental para garantir a coerência e a eficácia das políticas públicas de enfrentamento às mudanças climáticas no Brasil. A elevação da defesa do meio ambiente ao status de princípio constitucional tributário e a criação de instrumentos específicos como o Imposto Seletivo demonstram o compromisso do país com a transição para uma economia sustentável e de baixo carbono.

A reforma tributária oferece uma oportunidade única para criar um sistema fiscal que não apenas arrecade recursos, mas também incentive comportamentos sustentáveis e contribua para o cumprimento dos compromissos climáticos assumidos pelo país no âmbito do Acordo de Paris, adotado em Paris, França, em 12 de dezembro de 2015, entrando em vigor em 4 de novembro de 2016 .4

2. Experiências práticas dos instrumentos econômicos climáticos

2.1 ICMS Ecológico: conceito e implementação

O ICMS Ecológico representa a experiência mais consolidada de instrumento econômico ambiental no Brasil, tendo sido implementado inicialmente no Paraná em 1991 e posteriormente adotado por 18 estados da federação. Esse instrumento utiliza critérios ambientais na distribuição da parcela municipal do Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Ser-

4 The Paris Agreement. Disponível em: https://unfccc.int/process-and-meetings/the-paris-agreement

viços (ICMS), conforme previsto no artigo 158, inciso IV, da Constituição Federal, que determina que 25% da arrecadação estadual do ICMS seja repassada aos municípios segundo critérios definidos em lei estadual.

O mecanismo funciona através da destinação de uma parcela do ICMS municipal com base em critérios ambientais, criando incentivos econômicos diretos para que os municípios invistam em conservação ambiental. No caso pioneiro do Paraná, o programa, estabelecido na década de 1990, é uma forma de compensar financeiramente os municípios que abrigam Unidades de Conservação (UCs), Áreas de Terras Indígenas e Áreas Especiais de Uso Regulamentado (Aresur). E conforme a Lei Complementar n°. 249/2022 (artigo 1°, VII), 5% do ICMS é distribuído aos municípios que abriguem em seus territórios unidades de conservação ambiental, ou que sejam diretamente influenciados por elas, ou ainda, aqueles com mananciais de abastecimento público, sendo 2,5% para biodiversidade (unidades de conservação) e 2,5% para recursos hídricos (mananciais de abastecimento), conforme parágrafo 3°. 5 Essa estrutura cria incentivos para que os municípios criem e mantenham unidades de conservação, protejam mananciais e adotem práticas de gestão ambiental sustentável.

Os critérios utilizados pelos estados variam significativamente, refletindo prioridades ambientais regionais e capacidades institucionais diferenciadas. Enquanto alguns estados focam exclusivamente em unidades de conservação, outros incorporam cri5 PARANÁ. Lei Complementar n° 249, de 13 de julho de 2022. Dispõe sobre a distribuição da parcela de receita do produto da arrecadação do ICMS pertencente aos Municípios… Disponível em: https://leisestaduais.com.br/pr/ lei-complementar-n-249-2022-parana-estabelece-criterios-para-os-indices-de-participacao-dos-municipios-na-cota-parte-do-imposto-sobre-operacoes-relativas-a-circulacao-de-mercadorias-e-sobre-prestacoes-de-servicos-de-transporte-interestadual-e-intermunicipal-e-de-comunicacao

térios mais amplos como qualidade da água, gestão de resíduos, saneamento básico e até mesmo aspectos socioeconômicos. Essa diversidade de abordagens oferece um laboratório natural para avaliar a efetividade de diferentes desenhos de instrumentos econômicos ambientais.

2.2 Resultados e impactos do ICMS Ecológico

A experiência no Paraná demonstra claramente os efeitos práticos positivos do ICMS Ecológico. Segundo dados da Secretaria de Estado do Meio Ambiente do Paraná, a área de unidades de conservação no estado aumentou de 0,18% do território em 1991 para 2,5% em 2010, crescimento diretamente atribuído aos incentivos criados pelo ICMS Ecológico. Esse aumento de mais de 1.000% na área de unidades de conservação municipais ilustra de forma eloquente a capacidade dos incentivos econômicos para induzir mudanças comportamentais em favor da conservação ambiental.

Em Minas Gerais, estudo do Instituto de Pesquisa

Econômica Aplicada (IPEA) analisou o impacto do ICMS Ecológico mineiro no período 1995-2008 e encontrou correlação positiva significativa entre os repasses do ICMS Ecológico e indicadores de conservação ambiental. O estudo identificou que municípios com maior participação no ICMS Ecológico apresentaram melhor desempenho em indicadores como cobertura florestal, qualidade da água e gestão de resíduos sólidos.6

Os resultados positivos do ICMS Ecológico não se limitam aos aspectos ambientais. O instrumento também tem contribuído para o fortalecimento da capacidade institucional dos municípios, incenti6 BRITO, R. O.; MARQUES, C. F. Pagamento por Serviços Ambientais: uma análise do ICMS Ecológico nos estados brasileiros. Planejamento e Políticas Públicas, n. 49, p. 357-384, 2017. Disponível em: https://www.ipea.gov.br/ppp/index.php/PPP/article/ view/727

vando a criação de secretarias municipais de meio ambiente, a elaboração de planos de conservação e o desenvolvimento de sistemas de monitoramento ambiental. Essa dimensão de fortalecimento institucional é particularmente importante no contexto brasileiro, onde muitos municípios, especialmente os menores, possuem capacidades limitadas para implementar políticas ambientais.

Apesar dos resultados positivos documentados, o ICMS Ecológico enfrenta limitações importantes que restringem seu potencial de impacto. A primeira limitação refere-se à capacidade técnica e institucional dos municípios, particularmente os menores e mais pobres, para atender aos critérios estabelecidos pelos estados. Muitos municípios carecem de recursos humanos especializados, equipamentos de monitoramento e sistemas de informação adequados para participar efetivamente dos programas de ICMS Ecológico.

Uma segunda limitação importante é a instabilidade dos critérios e percentuais ao longo do tempo. Mudanças de governo frequentemente resultam em alterações nos programas de ICMS Ecológico, criando incerteza para os municípios e reduzindo os incentivos para investimentos de longo prazo em conservação ambiental. Essa instabilidade política representa um desafio fundamental para a efetividade de instrumentos econômicos que dependem de compromissos críveis de longo prazo.

2.3 Sistema Brasileiro de Comércio de Emissões: características e implementação

O Sistema Brasileiro de Comércio de Emissões (SBCE), regulamentado pela Lei 15.042/2024, representa a mais recente iniciativa de instrumento econômico climático no Brasil. O SBCE estabelece um sistema nacional de comércio de emissões com

implementação gradual ao longo de cinco anos, dividida em cinco fases distintas.7

A primeira fase do SBCE, com duração de um ano, foca no estabelecimento da infraestrutura institucional e regulatória necessária para o funcionamento do sistema. Isso inclui a criação do registro nacional de emissões, o desenvolvimento de metodologias de monitoramento, reporte e verificação (MRV), e a definição dos setores e instalações que serão inicialmente cobertos pelo sistema.

As fases subsequentes do SBCE preveem a expansão gradual da cobertura setorial e o aumento da ambição das metas de redução de emissões. A lei estabelece que o sistema deve cobrir inicialmente os setores de maior intensidade de emissões, incluindo energia elétrica, petróleo e gás, siderurgia, cimento, alumínio e papel e celulose. Essa cobertura inicial é estimada em aproximadamente 70% das emissões industriais brasileiras, posicionando o SBCE como um dos maiores mercados de carbono do mundo em termos de cobertura absoluta de emissões.

O desenho do SBCE incorpora diversas inovações em relação a experiências internacionais anteriores. Uma inovação importante é a previsão de mecanismos de estabilidade de preços desde o início do sistema, incluindo reservas de estabilidade de mercado e possibilidade de estabelecimento de preços mínimos e máximos, evitando volatilidade excessiva de preços que caracterizou as primeiras fases do EU Emissions Trading System (EU ETS) e outros mercados de carbono.

Outra inovação significativa é a integração do SBCE com outros instrumentos de política climática, particularmente o Plano Nacional sobre Mudança do 7 BRASIL. Lei n° 15.042, de 11 de dezembro de 2024. Institui o Sistema Brasileiro de Comércio de Emissões de Gases de Efeito Estufa (SBCE). Diário Oficial da União, Brasília, DF, 12 dez. 2024. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato20232026/2024/lei/l15042.htm

Clima (PNMC) e os planos setoriais de mitigação. Essa integração busca garantir coerência entre diferentes instrumentos de política e evitar sobreposições ou conflitos regulatórios.

2.4 Desafios de implementação e outros instrumentos

A implementação bem-sucedida do SBCE enfrentará desafios significativos. A definição de metas de emissão, a alocação de licenças de emissão de forma justa e eficiente, e a garantia da integridade e transparência do mercado são apenas alguns dos obstáculos a serem superados. A capacidade do governo de fiscalizar e fazer cumprir as regras do sistema será crucial para sua credibilidade e eficácia.

Além do mercado de carbono e do ICMS Ecológico, outros instrumentos de tributação ambiental podem desempenhar um papel importante na política climática brasileira. A implementação de uma taxa de carbono, por exemplo, poderia complementar o SBCE, estabelecendo um preço mínimo para as emissões e gerando receita para investimentos em tecnologias limpas e programas de adaptação.

3. Experiências internacionais e lições para o Brasil

3.1 O Mercado de Carbono da União Europeia (EU ETS)

O Sistema de Comércio de Emissões da União Europeia (EU Emissions Trading System – EU ETS)8 , lançado em 2005, é o maior mercado de carbono do mundo e serve como principal referência para o desenho de sistemas semelhantes em outras jurisdições. O EU ETS opera com base no princípio de cap-and-trade, cobrindo aproximadamente 40%

8 EU ETS – EU Emissions Trading System. Disponível em: https://climate.ec.europa.eu/eu-action/carbon-markets/eu-emissions-trading-system-eu-ets_en

das emissões de GEE da União Europeia em setores como geração de energia, indústria e aviação. A experiência do EU ETS oferece lições valiosas para o Brasil, tanto em termos de sucessos quanto de desafios.

A experiência do EU ETS e de outros mercados de carbono ao redor do mundo oferece várias lições para o desenho e a implementação do SBCE no Brasil. Em primeiro lugar, a importância de um teto de emissões ambicioso e decrescente ao longo do tempo é fundamental para garantir a eficácia ambiental do sistema. Em segundo lugar, a alocação de licenças por meio de leilões, em vez de alocação gratuita, tende a ser mais eficiente e transparente, além de gerar receitas para o governo. Em terceiro lugar, a implementação de mecanismos de estabilização de preços, como reservas de mercado e preços mínimos, pode ajudar a mitigar a volatilidade e a incerteza para os participantes do mercado.

Além disso, a integração do SBCE com outras políticas climáticas e a harmonização com sistemas de comércio de emissões de outros países e regiões serão cruciais para evitar a dupla contagem de reduções de emissões e o risco de “fuga de carbono” (deslocamento de indústrias para jurisdições com políticas climáticas menos rigorosas). A transparência, a participação da sociedade civil e a governança robusta são igualmente essenciais para garantir a credibilidade e a legitimidade do sistema.

Conclusão

Os instrumentos econômicos de política climática, como o mercado de carbono e a tributação ambiental, representam ferramentas poderosas para enfrentar o desafio das mudanças climáticas no Brasil. Ao internalizar os custos ambientais das emissões de gases de efeito estufa, esses instrumentos podem alinhar os incentivos de mercado com os

objetivos de sustentabilidade, promovendo a transição para uma economia de baixo carbono de forma eficiente e inovadora.

O ICMS Ecológico, apesar de suas limitações, já demonstrou o potencial dos incentivos fiscais para promover a conservação ambiental em nível local.

O recém-criado Sistema Brasileiro de Comércio de Emissões (SBCE) representa uma oportunidade histórica para o Brasil se posicionar como líder na agenda climática global, atraindo investimentos, fomentando a inovação e gerando novas oportunidades de desenvolvimento sustentável. O sucesso desses instrumentos, no entanto, dependerá de um desenho cuidadoso, de uma implementação robusta e de um compromisso político de longo prazo com a agenda climática. A combinação de diferentes instrumentos, a integração com outras políticas públicas e o aprendizado contínuo com as experiências nacionais e internacionais serão fundamentais para que o Brasil possa cumprir suas metas climáticas e construir um futuro mais próspero e sustentável para todos.

POLÍTICA CLIMÁTICA NO BRASIL

UMA HISTÓRIA DA LITIGÂNCIA CLIMÁTICA BRASILEIRA:

Gabriel Antonio Silveira Mantelli

Doutor em Filosofia e Teoria Geral do Direito pela Faculdade de Direito da Universidade de São Paulo (USP). Consultor Sênior de Projetos da LACLIMA e Diretor-Executivo do Instituto Ação Climática.

https://orcid.org/0000-0002-0470-3489

Sara Pereira Leal

Mestranda em Direito na Universidade de Brasília (UnB). Mestranda em Direito Constitucional no Instituto Brasileiro de Ensino, Desenvolvimento e Pesquisa (IDP). Bolsista Capes. Advogada.

https://orcid.org/0009-0008-1765-3856

Sofia Diniz Hosni

Graduada em Direito pela Universidade de São Paulo (USP). Pesquisadora do Instituto Ação Climática. Advogada. Andrew Johnson Pereira de Oliveira

Especialista em Direito Ambiental pela Universidade de Buenos Aires (UBA). Graduando em Direito na Universidade de São Paulo (USP). Graduado em Sociologia pela Universidade Estadual de Campinas(Unicamp).

Resumo

O artigo apresenta uma análise histórica da litigância climática no Brasil, desde suas origens vinculadas ao direito ambiental até a consolidação de um campo jurídico específico voltado à crise climática.

A partir de pesquisa bibliográfica e análise documental de decisões judiciais, identifica-se a existência de três fases principais. A primeira (1996–2018) corresponde ao período embrionário, quando o tema climático surgia de forma incidental em ações ambientais, predominantemente ajuizadas pelo

Ministério Público por meio de Ações Civis Públicas. A segunda (2019–2022) marca a consolidação da litigância climática como instrumento de resistência diante do desmonte institucional do período, com destaque para o protagonismo do Supremo Tribunal Federal em decisões paradigmáticas, como a ADPF 708 e o julgamento do Pacote Verde. A terceira fase (2023–atualidade) reflete uma reconfiguração estratégica, com o deslocamento das ações sistêmicas para casos pontuais e contextuais, em um cenário de reconstrução das políticas ambientais. Conclui-se que a litigância climática brasileira é dinâmica e sensível às conjunturas políticas, revelando a capacidade criativa e estratégica dos atores jurídicos em reinterpretar o direito diante dos desafios climáticos contemporâneos, consolidando o Brasil como referência internacional na interface entre democracia e justiça climática.

Palavras-chave: litigância climática; meio ambiente; Supremo Tribunal Federal; justiça climática, Brasil.1

Abstract

This article offers a historical analysis of climate litigation in Brazil, tracing its evolution from environmental protection cases to the consolidation of a distinct legal field addressing the climate crisis. Based on bibliographic research and document analysis of judicial decisions, the study identifies three main phases. The first (1996–2018) corresponds to an embryonic stage, when climate issues appeared incidentally in environmental lawsuits, mostly filed by Public Prosecutors through Public Civil Actions. The second (2019–2022) marks the consolidation of cli-

1 A presente pesquisa é fruto do financiamento do Fundo Casa Socioambiental, por meio da chamada “Fortalecendo o protagonismo local na agenda climática”, e reuniu pesquisadores(as) de diferentes instituições de pesquisa e de organizações da sociedade civil, especialmente por meio da coordenação do Instituto Ação Climática.

mate litigation as a tool of resistance amid the institutional dismantling under the federal administration, with the Supreme Federal Court assuming a central role through landmark rulings such as ADPF 708 and the Green Package. The third phase (2023–present) reflects a strategic reconfiguration, shifting from systemic actions to more contextual and case-specific litigation in a scenario of environmental policy reconstruction. The article concludes that Brazilian climate litigation is dynamic and highly responsive to political contexts, revealing the creative and strategic capacity of legal actors to reinterpret the law in light of contemporary climate challenges, thus positioning Brazil as an international reference in the intersection between law, democracy, and climate justice.

Keywords: climate litigation; environment; Supreme Federal Court; climate justice, Brazil.

Recebido em: Outubro de 2025

Aprovado em: Novembro de 2025

Introdução

Em 2025, o Brasil alcançou uma posição inesperada: tornou-se o segundo país do mundo com mais litígios climáticos mapeados, ultrapassando países anglo-saxões em que o fenômeno da litigância climática estava consolidado. Segundo dados da Plataforma de Litigância Climática do Grupo de Pesquisa Direito, Ambiente e Justiça no Antropoceno da Pontifícia Universidade Católica do Rio de Janeiro (JUMA/PUC-Rio)2 , até o final de agosto de 2025, o país registrava 336 casos, ficando atrás apenas dos Estados Unidos, com 3090 litígios ajuizados 3 . Impor-

2 A Plataforma Brasileira de Litigância Climática é uma base de dados desenvolvida pelo JUMA/PUC-Rio, que reúne informações sobre litígios climáticos nos tribunais brasileiros. Disponível em: https://juma.jur.puc-rio.br/base-dados-litigancia-climatica-no-brasil. Acesso em: 26 out. 2025.

3 Dado retirado da Climate Litigation Database do Sabin Center for Climate Change Law. Disponível em: https://www.climatecasechart.com/. Acesso em: 26 out. 2025.

tante destacar ainda que além, da Plataforma do JUMA/PUC-Rio, há também o JusClima 2030, iniciativa do Conselho Nacional de Justiça (CNJ)4 , que registra 250 litígios cadastrados.

Há uma distinção entre litígios ambientais e climáticos, embora ambos tenham a finalidade de proteção da vida na terra5 . Enquanto o litígio ambiental tem um escopo amplo de proteção do meio ambiente e seus elementos, como a fauna e a flora, fortemente ancorado nos deveres de proteção do art. 225 da Constituição Federal (CF/88), o litígio climático é mais específico. O Sabin Center define litígios climáticos como os casos apresentados perante órgãos judiciais e administrativos que envolvem questões materiais de ciência, política ou direito das mudanças climáticas6 . O JUMA/PUC-Rio, por sua vez, considera como litígio climático todo caso relacionado direta e expressamente às mudanças climáticas, incluindo tanto as ações em que o clima constitui a principal ou uma das principais questões em debate (abordagem central), quanto aquelas em que, embora mencionado de forma explícita, não figure entre os eixos centrais da controvérsia (abordagem contextual). Além disso, o JUMA/PUC-Rio considera apenas os casos levados perante o Poder Judiciário. Para fins

4 A JusClima 2030 é uma iniciativa institucional do Conselho Nacional de Justiça, concebida no contexto da Rede de Laboratórios de Inovação, Inteligência e Objetivos de Desenvolvimento Sustentável do Poder Judiciário (LIODS), com a finalidade de fortalecer a atuação judicial frente aos desafios da crise climática.. Ver mais em: CONSELHO NACIONAL DE JUSTIÇA. JusClima2030 – laboratório de inovação, energia e mudança climática. Disponível em: https://jusclima2030.jfrs.jus.br/. Acesso em: 26 out. 2025.

5 MANTELLI, Gabriel; NABUCO, Joana NABUCO; BORGES, Caio. Guia de litigância climática. São Paulo: Conectas Direitos Humanos, 2019.

6 BURGER, Michael; TIGRE, Maria Antonia. Global Climate Litigation Report: 2023 Status Review. Nairobi: United Nations Environment Programme; New York: Sabin Center for Climate Change Law, Columbia Law School, 2023. Disponível em: https:// scholarship.law.columbia.edu/sabin_climate_change/202/. Acesso em: 26 out. 2025.

deste trabalho, adota-se a definição do JUMA/PUC-Rio de litígio climático.

A litigância climática, contudo, é um fenômeno recente no Brasil. Muito antes dessa pauta ganhar força nos tribunais, o país já contava com uma forte tradição de litigância voltada à proteção ambiental e à efetivação de direitos fundamentais7. As primeiras ações dessa natureza revelam justamente a transposição de categorias tradicionais do direito ambiental para o enfrentamento das mudanças climáticas, demonstrando um esforço de adaptação de marcos jurídicos existentes.

Quando pensamos na inserção do tema nas cortes superiores, o ingresso efetivo da pauta climática no Supremo Tribunal Federal (STF) é igualmente recente. Embora a Corte já apresentasse jurisprudência estável em matéria ambiental 8 , em paralelo ao papel relevante do Superior Tribunal de Justiça (STJ)9 , reconhecendo o direito fundamental a um meio ambiente ecologicamente equilibrado, apenas

7 TIGRE, Maria A.; SETZER, Joana. Human rights and climate change for climate litigation in Brazil and beyond: an analysis of the Climate Fund decision. Georgetown Journal of International Law, Washington, v. 54, n. 4, p. 593-622, 2023.

8 Nesse sentido, por exemplo, os casos emblemáticos: ADPF 101, rel. Min. Cármen Lúcia, julgamento em 24.06.2009 (Importação de pneus usados); ADI 1.856, rel. Min. Cármen Lúcia, julgamento em 24.06.2009 (Proibição da realização de “brigas de galos”); ADI 4983, rel. Min. Marco Aurélio, julgamento em 06.10.2016 (Vaquejada); ADI 4901/DF, ADI 4902/DF, ADI 4903/DF, ADI 4937/DF e ADC 42/DF, rel. Min. Luiz Fux, julgamento em 28.02.2018 (Constitucionalidade do Código Florestal); RE 654.833, rel. Min. Alexandre de Moraes, julgamento em 20.04.2020 (Reparação civil por dano ambiental); ADI 5996/AM, rel. Min. Alexandre de Moraes, julgamento em 20.04.2020 (Proibição da utilização de animais para testes e desenvolvimento de cosméticos); dentre outros.

9 Nesse sentido, por exemplo, os casos emblemáticos: EREsp 1.318.051-RJ, rel. Min. Mauro Campbell Marques, julgamento em 08.05.2019 (natureza subjetiva da responsabilidade administrativa); REsp 1.784.755-MT, rel. Min. Og Fernandes, julgamento em 17.09.2019 (transporte de madeira); CC 164.362-MG, rel. Min. Herman Benjamin, julgamento em 12.06.2019 (conflito de competência no caso Brumadinho); REsp 1.132.682-RJ, rel. Min. Herman Benjamin, julgamento em 13.12.2016 (não bis in idem em aplicação de multa pela União e município); REsp 1.612.887-PR, rel. Min. Nancy Andrighi, julgamento em 28.04.2020 (responsabilidade civil pelo dano ambiental); dentre outros.

a partir de 2022 começaram a aparecer decisões que incorporam argumentos e evidências científicas sobre a questão climática. Casos como as Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental (ADPF) 760 e 651, nas quais o ministro Luís Roberto Barroso faz referência expressa aos relatórios do Painel Intergovernamental sobre Mudanças Climáticas (IPCC), marcam um ponto de virada no tratamento da matéria pelo STF. Até então, mesmo em julgamentos de grande relevância ambiental, como o da constitucionalidade do Código Florestal (ADC 42), a dimensão climática permanecia ausente10 Com a intensificação da crise climática e também pelo esforço de organizações em pautar o tema nos sistemas de justiça, o STF também passa a integrar o conjunto de instituições responsáveis por construir os contornos da litigância climática no país.

Desde o início, o movimento de litigância climática brasileiro foi impulsionado, de maneira decisiva, pela atuação, por vezes coordenada, do Ministério Público (MP) e de organizações da sociedade civil. A atuação ambiental, no âmbito do Poder Judiciário, ganhou força a partir da criação da Ação Civil Pública (ACP) pela Lei n° 7.347/1985, concebida como instrumento de proteção de direitos difusos, coletivos e individuais homogêneos, incluindo expressamente o meio ambiente (art. 1°, I). A partir de então, a ACP conferiu ao MP, bem como a associações civis e outros legitimados (art. 5°), a capacidade de atuar em face de condutas que causassem dano à coletividade, tornando possível a responsabilização de agentes públicos e privados por danos ambientais e climáticos.

O instrumento jurídico, portanto, transformou a litigância no país, incentivando ações estratégicas de 10 AZEVEDO, Nauê Bernardo. A política climática atravessou a praça? Um panorama da judicialização do clima a partir do meio ambiente no Supremo Tribunal Federal. Dissertação de Mestrado. Brasília: Instituto Brasileiro de Ensino, Desenvolvimento e Pesquisa, 2023.

interesse público e consolidando, no âmbito da litigância ambiental, o MP como ator central na proteção de direitos coletivos. Não por acaso, a ACP se destaca como o principal instrumento utilizado no movimento, e o MP se firma como principal autor, conforme dados da plataforma de litigância do JUMA/PUC-Rio11 . Inclusive, mesmo sem levar em conta o recente pacote de 195 casos ajuizados pelo MPF no âmbito da 4ª Fase do Projeto Amazônia Protege, a ACP continua figurando como instrumento processual predominante (98 ACPs, 23 ações do controle concentrado de constitucionalidade e 20 outros tipos de ações).

Diante desse panorama, o presente trabalho propõe-se a desvendar, por meio de uma breve história, cada uma das fases da litigância climática brasileira, revelando como o movimento se transforma, se adapta e responde às conjunturas políticas e sociais do país. Também busca responder questionamentos que vêm sido feitos, no âmbito da literatura sobre o tema, sobre as singularidades da litigância climática brasileira12 . Por fim, este trabalho busca identificar os rumos e perspectivas emergentes do movimento, oferecendo uma visão sobre como o direito e a mobilização civil podem continuar a moldar a proteção climática no Brasil.

Para este artigo, utiliza-se de metodologia bibliográfica alinhada à análise documental das decisões judiciais emblemáticas13 dentro de cada uma

11 Dados extraídos da plataforma JUMA/PUC-Rio até agosto de 2025.

12 NEIVA, Julia; MANTELLI, Gabriel. Is there a Brazilian approach to climate litigation? The climate crisis, political instability and litigation possibilities in Brazil. In: RODRÍGUEZ-GARAVITO, Cesar. (Ed.). Litigating the climate emergency: how human rights, courts, and legal mobilization can bolster climate action. Cambridge: Cambridge University Press, 2022. p. 349-363.

13 Para identificação de casos emblemáticos, utiliza-se a metodologia do Grupo de Estudos em Direito, Recursos Naturais e Sustentabilidade (GERN), ligado à Faculdade de Direito da Universidade de Brasília (FD/UnB). São considerados emblemáticos os casos que reúnam um conjunto de características materiais ou

das referidas fases da litigância climática. Buscando uma melhor organização do tema, o artigo divide-se em três capítulos cronológicos, que acompanham a evolução da litigância climática brasileira (1ª, 2ª e 3ª fase ou momento, conforme proposto pela literatura do campo)14 , sendo o último dedicado a compreender o momento atual e possíveis novos rumos (pós-julgamento do Pacote Verde pelo STF).

1. Primeira fase (1996-2018): casos embrionários da litigância climática brasileira

A litigância climática no Brasil teve um início discreto. Entre o final dos anos 1990 e início dos anos 2000, foram ajuizadas poucas ações que tratavam de questões climáticas, em sua maioria propostas pelo Ministério Público. Nesses processos iniciais, os argumentos relacionados ao clima surgiam, no geral, de forma secundária a temas ambientais, sem ocupar posição central na controvérsia.15

O primeiro litígio climático brasileiro corresponde justamente a uma ACP ajuizada em 1996 pelo Ministério Público do Estado de São Paulo (MPSP) em face de dois particulares16 . A ação questionava a prática de queima de canaviais para preparo do solo e colheita de cana-de-açúcar, trazendo a questão climática de modo incipiente, tratando especialmente de qualidade do ar e risco à saúde humana. Segundo o autor, essa atividade provocaria degraprocessuais específicas, que os diferenciam dos litígios ambientais e climáticos comuns. A definição foi construída coletivamente no escopo do projeto “Litigância ambiental nacional e internacional como meio para a conservação e o uso sustentável dos recursos ambientais”.

14 TIGRE, Maria A.; SETZER, Joana. Human rights and climate change for climate litigation in Brazil and beyond: an analysis of the Climate Fund decision. Georgetown Journal of International Law, Washington, v. 54, n. 4, p. 593-622, 2023.

15 TIGRE, Maria A.; SETZER, Joana. Human rights and climate change for climate litigation in Brazil and beyond: an analysis of the Climate Fund decision. Georgetown Journal of International Law, Washington, v. 54, n. 4, p. 593-622, 2023.

16 ACP 0004185-21.1996.8.26.0132/TJSP.

dação ambiental significativa e riscos à saúde da população em razão da elevada emissão de monóxido de carbono (CO) e ozônio (O₃) durante a combustão, gases que comprometem a qualidade do ar e expõem a população local a riscos à saúde pública, especialmente a doenças respiratórias e pulmonares.

A sentença reconheceu que, diante de eventual incerteza científica acerca dos impactos da conduta impugnada, impunha-se a aplicação do princípio da precaução, de modo que a dúvida deveria ser resolvida em favor da coletividade, em atenção ao direito fundamental ao meio ambiente ecologicamente equilibrado assegurado pelo art. 225 da CF/88. Com fundamento nesse entendimento, declarou incidentalmente a inconstitucionalidade do Decreto n° 42.056/1997, que autorizava, em alguns casos, as queimadas, e julgou procedente o pedido formulado na inicial, confirmando a tutela liminar anteriormente deferida, a fim de determinar que os réus interrompessem de imediato a prática de queima dos canaviais, sob pena de multa diária, bem como responderiam solidariamente pela reparação dos danos ambientais já ocasionados desde a aquisição da posse do imóvel.

A 6ª Câmara de Direito Público do TJSP manteve a sentença que deu procedência à ação, reconhecendo que a queima de canaviais causava dano ambiental e à saúde pública. Concluiu-se que, mesmo sem proibição expressa, a prática violava os princípios constitucionais de proteção ao meio ambiente e à saúde, devendo a função social da propriedade observar a preservação ambiental. O caso chegou ao STJ, que manteve a condenação. O Tribunal entendeu que a queima de canaviais era incompatível com a proteção ambiental e que existiam meios tecnológicos menos danosos para a atividade. Os réus recorreram ao STF, mas o recurso foi

negado, mantendo-se o entendimento das instâncias inferiores.

Entre 1996 e 2018, foram ajuizadas 19 ações enquadráveis como litígios climáticos, segundo o conceito aqui adotado. Nota-se que o período, apesar dos importantes marcos, como criação da Política Nacional sobre Mudança do Clima (PNMC) (2009) e a adoção do Acordo de Paris (2015), não necessariamente respondeu ao chamado da judicialização.

A grande maioria dessas ações (79%) correspondeu a ACPs. Em termos de atores, predominaram o Ministério Público (42%) e os órgãos da administração pública (37%). Quanto aos réus, empresas representaram 37% dos alvos, seguidas por entes federativos e indivíduos, cada um com 21%. A origem jurisdicional revela que nenhum caso foi inicialmente apresentado ao STF, enquanto a maioria tramitou perante Tribunais Regionais Federais ou juízes federais (51%). Do ponto de vista do tratamento do tema climático, 53% das ações abordaram a questão de forma central, enquanto 47% o fizeram de maneira contextual. Por fim, no que se refere ao setor responsável pelas emissões de gases de efeito estufa, a maior parte das ações (53%) concentrou-se em uso da terra e florestas, refletindo o foco predominante do período na proteção florestal e na regulação de atividades de manejo do solo.17

Observa-se que, até 2018, o perfil dos autores foi pouco diversificado: além do Ministério Público, o IBAMA foi uma das figuras identificadas em litígios climáticos, além de uma empresa, que ajuizou um único caso18 . Além disso, o clima passou a ser, ao longo desse primeiro período, cada vez mais incorporado como tema central em um maior número de

17 Dados extraídos da plataforma JUMA/PUC-Rio até agosto de 2025.

18 Ação de Procedimento Comum (ProcedCom) n° 00832790.2018.8.22.0001 Santo Antônio Energia S.A. vs. Estado de Rondônia (queimada ilegal).

ações, em comparação com os primeiros anos do movimento. Após 2018, a conjuntura política que se formará, pós-eleição presidencial de Jair Bolsonaro (2019-2022), influenciará fortemente o cenário que virá e marcará a segunda fase da litigância climática nacional.

2. Segunda fase (2019-2022): socorro judicial frente ao desmantelamento institucional

O cenário da litigância climática no Brasil mudou de forma significativa a partir de 2019, marcando o início da segunda fase do movimento. Nesse novo ciclo, observou-se um salto expressivo no número de ações ajuizadas: entre 2019 e 2022 foram registradas 78 demandas, concentradas especialmente em 2021.

O aumento reflete tanto o amadurecimento do campo jurídico e o fortalecimento dos atores envolvidos, quanto uma reação direta ao processo de desmonte institucional e de enfraquecimento das políticas ambientais ocorrido durante o governo federal de Bolsonaro19 . O processo se manifestou em medidas como a paralisação do Fundo Amazônia 20 e do Fundo Nacional sobre Mudança do Clima (Fundo Clima)21 , o enfraquecimento técnico e orçamentário de órgãos de fiscalização (notadamente o IBAMA e o Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade, ICMBio) e a redução da partici -

19 TIGRE, Maria A.; SETZER, Joana. Human rights and climate change for climate litigation in Brazil and beyond: an analysis of the Climate Fund decision. Georgetown Journal of International Law, Washington, v. 54, n. 4, p. 593-622, 2023.

20 O Fundo Amazônia foi criado pelo Decreto n° 6.527/2008 com o objetivo de atrair doações para investimentos em ações de prevenção, monitoramento e combate ao desmatamento, e de promoção da conservação e uso sustentável da floresta amazônica.

21 O Fundo Clima é um instrumento da PNMC e tem por finalidade financiar projetos, estudos e empreendimentos que visem à redução de emissões de gases de efeito estufa e à adaptação aos efeitos da mudança do clima.

pação social em instâncias colegiadas. Diante desse cenário, a litigância climática emergiu como instrumento de resistência, buscando conter retrocessos e recompor, por meio das vias judiciais, os mecanismos de governança socioambiental enfraquecidos no plano político e administrativo. O período distingue-se também pelas primeiras ações estruturais ambientais e climáticas. 22

O fenômeno não se restringiu ao Brasil: a expansão da litigância climática nesse período também se insere em um movimento mais amplo observado no Sul Global, especialmente na América Latina, onde diversas ações judiciais passaram a questionar a ineficácia das políticas nacionais de mitigação e adaptação climática. 23

Nessa fase, o STF se consolidou como o principal espaço de judicialização do clima no Brasil. A Corte passou a desempenhar papel central nas disputas envolvendo meio ambiente e clima, atuando principalmente no controle concentrado por meio de ações diretas de inconstitucionalidade (ADI), arguições de descumprimento de preceito fundamental (ADPF) e ações diretas de inconstitucionalidade por omissão (ADO). O STF passou a atuar não somente como contrapeso ao Executivo e ao Legislativo, cujas práticas frequentemente afrontavam a Constituição e as instituições democráticas, mas também como um espaço de reafirmação de direitos fundamentais, acolhendo diversas ações propostas por partidos políticos e entidades da sociedade civil. 24

22 Atualmente, sendo monitoradas pelo Núcleo de Processos Estruturais Complexos (NUPEC) do STF as ADPF 743, 746, 760 e 857. Para mais informações, vide página de acompanhamento no sítio eletrônico do STF em: https://portal.stf.jus.br/textos/verTexto. asp?servico=cmc&pagina=nupec_apresentacao#litigio_analisado. Acesso em: 26 out. 2025.

23 MURCOTT, Melanie Jean; TIGRE, Maria Antonia. Developments, opportunities, and complexities in Global South climate litigation: introduction to the special collection. Journal of Human Rights Practice, v. 16, n. 1, p. 1-24, 2024.

24 LIMA, Moara Silva Vaz de; LOPES, Rafael Echeverria. Litigância climática em rede: a articulação conjunta de partidos políticos

Em 2022, o argumento climático passou a integrar de forma explícita o raciocínio jurídico de ministras e ministros do Tribunal, que passaram a recorrer a evidências científicas, como o relatório do Painel Intergovernamental sobre Mudanças Climáticas (IPCC), na fundamentação de suas decisões25 . A atuação do STF ganhou especial destaque com o julgamento do Pacote Verde, composto por sete ações de controle concentrado de constitucionalidade que questionaram retrocessos nas políticas ambientais, climáticas e de direitos humanos durante o governo Bolsonaro. 26

A primeira ação pautada para julgamento foi a ADPF 760, ajuizada por um conjunto de partidos políticos da oposição, com o objetivo de exigir a retomada do Plano de Ação para Prevenção e Controle do Desmatamento na Amazônia Legal (PPCDAm), expresso na PNMC, que foi abandonado pelo governo federal a partir de 2019. Em essência, a ação visava assegurar a execução efetiva do PPCDAm, a fim de garantir que suas medidas fossem suficientes para viabilizar o cumprimento das metas climáticas assumidas pelo Brasil no Acordo de Paris.

No julgamento conjunto da ADPF 760, feita em conjunto com a ADO 54, a relatora do caso, Ministra Cármen Lúcia, reconheceu a existência de um “estado

e entidades da sociedade civil para frear o desmonte das políticas de proteção ambiental. In: AZEVEDO, Nauê Bernardo; ARAÚJO, Suely (Org.). Litígio estratégico climático em rede: experiência contra retrocessos socioambientais por meio do judiciário no período 2020-2024. Piracicaba: Laboratório do Observatório do Clima (LABOC), 2024. p. 135-145.

25 AZEVEDO, Nauê Bernardo. A política climática atravessou a praça? Um panorama da judicialização do clima a partir do meio ambiente no Supremo Tribunal Federal. Dissertação de Mestrado. Brasília: Instituto Brasileiro de Ensino, Desenvolvimento e Pesquisa, 2023.

26 DANTAS, Carolina. Pacote Verde do STF: entenda quais são as 7 ações ambientais em pauta pelo tribunal. G1, 30 mar. 2022. Disponível em: https://g1.globo.com/meio-ambiente/noticia/2022/03/30/pacote-verde-do-stf-entenda-quais-sao-as-7-acoes-ambientais-em-pauta-pelo-tribunal.ghtml. Acesso em: 26 out. 2025.

de coisas inconstitucional” em relação ao desmatamento ilegal na Amazônia e determinou a retomada imediata do PPCDAm. Em afirmação que ganhou ampla repercussão, a Ministra destacou a ocorrência de um processo de “cupinização normativa”, em que estaria havendo uma erosão das normas ambientais impulsionada pelo governo federal. Seu voto fundamentou-se no direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado e no princípio da proibição do retrocesso ambiental.

Apesar do voto da relatora, as ações foram julgadas parcialmente procedentes. O STF não reconheceu formalmente o estado de coisas inconstitucional, mas identificou falhas estruturais significativas na política de proteção da Amazônia Legal, determinando medidas concretas para fortalecer a execução do PPCDAm e das instituições de fiscalização ambiental. O julgamento histórico do Pacote Verde foi seguido por uma decisão que se tornou paradigmática na litigância climática nacional e internacional: a ADPF 708, que questionou a paralisação do Fundo Clima.

A ação foi ajuizada por partidos políticos com o objetivo de reconhecer a omissão inconstitucional da União, que deixou de adotar medidas administrativas necessárias para assegurar o funcionamento do Fundo Clima, ilegalmente paralisado. Ao analisá-la, sob relatoria do Ministro Luís Roberto Barroso, o STF afirmou que o Poder Executivo possui a obrigação constitucional de destinar os recursos do Fundo Clima para projetos de mitigação e adaptação às mudanças climáticas, fundamentada no direito constitucional a um meio ambiente ecologicamente equilibrado, nos compromissos internacionais assumidos pelo Brasil e no princípio da separação de poderes.

Trata-se de um precedente histórico, pois estabeleceu três interpretações jurídicas centrais: (i) o reco -

nhecimento do Acordo de Paris como tratado de direitos humanos, conferindo-lhe caráter de norma supranacional, de forma que qualquer lei ou decreto brasileiro que contrarie o Acordo possa ser declarado inválido; (ii) a obrigação constitucional de mitigar emissões de gases de efeito estufa; e (iii) a possibilidade de controle judicial sobre a execução de políticas climáticas. 27

As ações ajuizadas entre 2019 e 2022 apresentam, assim, um perfil bem definido. A maioria enquadra-se na categoria das chamadas ações sistêmicas, ou seja, são as ações destinadas a produzir transformações estruturais em políticas públicas ou privadas, bem como nos padrões de atuação de organizações e instituições, alcançando, portanto, causas mais amplas e difusas do problema. Em sentido oposto, caracterizam-se como pontuais aquelas demandas que se restringem à contestação de um ato, empreendimento ou situação específica, sem pretensão de alterar de forma abrangente a lógica decisória ou o arranjo institucional subjacente28 . Dos 37 casos sistêmicos identificados pelo JUMA/PUC-Rio em 2024, 30 questionavam ausências e desmontes no arcabouço ambiental-climático, sendo que 14 foram propostos por partidos políticos.

Do total das 78 ações ajuizadas nesta fase, a maior parte correspondeu a ACPs (67%), enquanto 19% foram iniciativas de controle concentrado de constitucionalidade. Quanto aos autores, 28% envolveram o Ministério Público Federal atuando em conjunto com órgãos da administração pública, seguidos por 18% de ações promovidas por organizações

27 TIGRE, Maria A.; SETZER, Joana. Human rights and climate change for climate litigation in Brazil and beyond: an analysis of the Climate Fund decision. Georgetown Journal of International Law, Washington, v. 54, n. 4, p. 593-622, 2023.

28 MOREIRA, Danielle de Andrade (Coord.). Panorama da litigância climática no Brasil: relatório de 2024. Rio de Janeiro: Ed. das Autoras, 2024. Disponível em: https://81fde5d4-675c-45a4-965d-ddaf8ad9b2cd.filesusr.com/ugd/a8ae8a_98130c7a71f542e1949db1b2d8646e35.pdf. Acesso em: 26 out. 2025.

da sociedade civil e 15% por partidos políticos. Os réus mais frequentes foram indivíduos (32%), seguidos por entes federativos (14%) e combinações de entes federativos com órgãos da administração pública (12%). A análise da origem jurisdicional mostra que a maior parte das ações tramitou perante Tribunais Regionais Federais ou juízes federais (65%), enquanto 18% foram protocoladas diretamente no STF. Do ponto de vista da abordagem climática, 67% das ações trataram o tema de forma central, ao passo que 33% apresentaram argumentos climáticos de forma contextual. Em relação ao setor emissor de gases de efeito estufa (GEE), as ações se concentraram em agropecuária e mudança de uso da terra e florestas (32%), uso da terra e florestas (32%) e setor de energia (21%), mantendo a tendência da primeira fase do movimento com o acréscimo de mais um setor de destaque.

Vê-se, portanto, diversas inovações, como (i) a inclusão da sociedade civil e partidos políticos como atores protagonistas dos casos, (ii) o ajuizamento de ações diretamente no STF, (iii) um aumento do número de litígios que abordam o clima de forma central e (iv) a inclusão de mais setores emissores de GEE.

Nesse contexto de ataques às instituições democráticas e às políticas socioambientais, a judicialização do clima assumiu caráter de resistência institucional e política. A atuação conjunta de diferentes partidos políticos foi fundamental para consolidar esse processo, privilegiando a colaboração e o compartilhamento de autoria e expertise com organizações da sociedade civil29 . A cooperação horizontal demons29 LIMA, Moara Silva Vaz de; LOPES, Rafael Echeverria. Litigância climática em rede: a articulação conjunta de partidos políticos e entidades da sociedade civil para frear o desmonte das políticas de proteção ambiental. In: AZEVEDO, Nauê Bernardo; ARAÚJO, Suely (Org.). Litígio estratégico climático em rede: experiência contra retrocessos socioambientais por meio do judiciário no período 2020-2024. Piracicaba: Laboratório do Observatório do Clima, 2024. p. 135-145.

trou que, diante de um cenário adverso, o litígio climático no Brasil também se tornou um instrumento de defesa da democracia e dos direitos fundamentais, unindo atores institucionais, movimentos sociais e entidades ambientalistas em torno da proteção do direito constitucional ao meio ambiente - e ao climaecologicamente equilibrado.

À luz das decisões paradigmáticas do STF e do crescimento da litigância climática no país, visível no aumento significativo de casos, que teria sido iniciada, sobretudo com a decisão da ADPF 708, uma terceira fase do movimento no Brasil30 . Destaca-se que a Corte demonstrou estar preparada para atuar sobre novas bases jurídicas, incorporando princípios do direito internacional, jurisprudência comparada e sua própria experiência em direitos humanos. A decisão teria tratado das mudanças climáticas com a atenção devida, reconhecendo-as como um direito humano que envolve as gerações presentes e futuras, e indicando que o Judiciário pode ordenar a cessação de omissões governamentais, contribuindo para o cumprimento das metas climáticas do país.

Nesse sentido, é plausível supor que a litigância climática brasileira continuará a se expandir, podendo resultar em desfechos favoráveis tanto em ações contra o Estado, quanto em iniciativas contra atores não estatais, com o uso de argumentos jurídicos inovadores. A decisão do Fundo Clima já teria, inclusive, influenciado novos ajuizamentos, reforçando positivamente a argumentação baseada em direitos humanos. Todavia, mudanças no cenário político poderiam alterar essa projeção. Diante disso, esse movimento será duradouro ou representará apenas um momento pontual de engajamento judicial, fruto

30 TIGRE, Maria A.; SETZER, Joana. Human rights and climate change for climate litigation in Brazil and beyond: an analysis of the Climate Fund decision. Georgetown Journal of International Law, Washington, v. 54, n. 4, p. 593-622, 2023.

de um governo marcado pela omissão e pela resistência à pauta climática?

3. Terceira fase (2023-atualmente): em busca de novos rumos

Em 2023, os ventos políticos no Brasil, pelo menos na gestão federal, mudaram de direção. O fim do governo Bolsonaro e o início do terceiro mandato de Luiz Inácio Lula da Silva marcaram uma virada no cenário institucional. Essa transição foi acompanhada pela percepção de que a litigância climática brasileira havia atingido um platô, uma fase de relativa estagnação após o expressivo crescimento observado nos anos anteriores.

Parte dessa desaceleração pode ser atribuída também a uma mudança de estratégia por parte dos litigantes. Diferentemente do período anterior, em que a litigância climática se consolidou como ferramenta de resistência a políticas governamentais marcadas por retrocessos ambientais, o novo governo apresentou-se, ao menos em seu discurso inicial, alinhado às pautas ambientais e climáticas. Diante disso, muitos atores preferiram não recorrer ao Judiciário, buscando não fragilizar uma agenda que estava em processo de reconstrução dentro do próprio Executivo. Exemplo dessa reconstrução foi a revogação pelo Presidente Lula de diversas normativas da gestão anterior que enfraqueceram a gestão ambiental31 . Outro exemplo está no não reconhecimento do estado de coisas inconstitucional na ADPF 760, acompanhado da assunção, pelo novo governo dederal, de um “compromisso significativo”

31 Nesse sentido, recomenda-se o dossiê do Instituto Talanoa, que listou mais de 400 atos do período 2019-2022 a serem revogados ou revisados. Ver: TALANOA. Reconstrução: 401 atos do Poder Executivo Federal (2019 - 222) a serem revogados ou revisados para a reconstituição da agenda climática e ambiental brasileira. 2022. São Paulo: Instituto Talanoa, 2022. Disponível em: https://www.politicaporinteiro.org/wp-content/uploads/2022/10/ Relatorio-Reconstrucao.pdf. Acesso em: 24 out. 2025.

em relação ao combate ao desmatamento ilegal na Amazônia.

O contexto político produziu uma aparente retração do movimento, ainda que não necessariamente uma perda de relevância. Apesar do silêncio inicial (inclusive por parte da mídia, que passou a dar menor visibilidade ao tema), o movimento não desapareceu. O que inicialmente parecia um arrefecimento revelou-se, na verdade, uma reconfiguração da litigância climática no país.

A mudança de perfil dos casos ficou evidente com as 195 ACPs propostas pelo MPF em 2024. Com esses novos casos, o Brasil passou a ocupar a 2ª posição mundial em número de litígios climáticos, atrás apenas dos Estados Unidos. O novo ciclo, portanto, não sinalizou uma perda de impulso, mas sim a consolidação de uma nova estratégia, alinhada ao atual momento do país.

Como visto, durante o governo Bolsonaro, observou-se um volume expressivo de litígios sistêmicos, utilizados sobretudo como instrumento de contenção de retrocessos ambientais e climáticos. A partir de 2023, contudo, com a retomada das políticas de controle do desmatamento e a reestruturação de programas ambientais e climáticos pelo novo governo, esse tipo de litígio pareceu perder a centralidade, deslocando-se para a contestação de ações ou omissões de governos subnacionais, do poder legislativo ou mesmo de empresas e indivíduos. Nesse cenário de transição, observa-se o fortalecimento de uma nova estratégia: o avanço das ações pontuais, voltadas a empreendimentos ou decisões específicas, que passaram a ganhar maior protagonismo no panorama.

A tendência veio acompanhada de um aumento expressivo de litígios que tratam o clima de forma contextual e não como tema central. Entre 2023 e

2025, 91% das ações cadastradas na plataforma do JUMA/PUC-Rio abordaram o clima de modo contextual, em contraste com os 33% observados no segundo momento. Mesmo desconsiderando o conjunto das 195 ACPs propostas pelo MPF, o período mais recente apresenta equilíbrio entre casos centrais (50%) e contextuais (50%), evidenciando uma mudança no padrão da litigância e possivelmente marcando um ponto de virada no movimento brasileiro.

É importante ressalvar, contudo, que a contabilização do pacote de 195 ACPs ajuizadas no âmbito da 4ª fase do Projeto Amazônia Protege pode afetar a percepção sobre o perfil dos litígios climáticos no período. Isto porque o volume excepcional dessas ações, por si só, não necessariamente reflete uma alteração generalizada na estratégia de todos os litigantes. É interessante, portanto, avaliar isoladamente os demais casos, a fim de compreender com maior precisão as dinâmicas e tendências que caracterizam o período.

Ao comparar o segundo período da litigância climática no Brasil com os casos ajuizados entre 2023 e agosto de 2025 (desconsiderando o pacote de ações do MPF), observa-se a manutenção do padrão de distribuição quanto ao tipo de ação. A ACP continua a ser o principal instrumento jurídico utilizado, seguida pelas ações de controle concentrado de constitucionalidade. Já com relação ao setor de emissão de GEEs, o setor de energia ganha destaque, concentrando 43% dos casos, seguido por uso da terra e florestas (34%).

Quanto ao perfil dos autores, nota-se um aumento do protagonismo da sociedade civil e do MPF, acompanhado de uma redução no número de litígios com participação de órgãos da administração pública. Os partidos políticos continuam presentes em proporção semelhante. No que se refere ao

tipo de réu, observa-se uma maior participação de empresas, que figuram no polo passivo de 43% das ações, frequentemente em conjunto com outros atores, como órgãos da administração pública e entes federativos.

Em documento panorâmico de 2024, o JUMA/ PUC-Rio demonstra, ainda, que dois temas têm se sobressaído na litigância climática mais recente: responsabilidade civil por dano ambiental-climático (com enfoque no setor de mudança do uso da terra e florestas) e licenciamento ambiental32 . O primeiro, inclusive, é o objeto das 195 ACPs propostas pelo MPF, o que demonstra sua predominância nesta fase.

Contudo, o avanço da pauta não ocorre sem desafios significativos. A conjuntura política permanece como o fator mais determinante e volátil. Ainda que tenha ocorrido uma grande mudança na postura do Executivo, esse Poder por si só não consegue inibir os retrocessos ambientais e climáticos no país. O Poder Legislativo, com uma bancada ruralista bastante contrária a medidas ambientais mais robustas e de oposição fortalecida, emergiu como um complexo, mas não novo, foco de tensão. Exemplo recente é a aprovação de iniciativas como o chamado “PL da Devastação” (sancionado por meio da Lei n° 15.190/2025), que na prática flexibiliza o licenciamento ambiental e enfraquece a proteção ambiental. Nesse cenário, parece existir a demanda pelo desenvolvimento de estratégias de litigância focadas, por exemplo, no controle de constitucionalidade para contestar os retrocessos legislativos. Por fim, conforme foi possível depreender por meio das entrevistas realizadas no curso desta pesquisa, 32 MOREIRA, Danielle de Andrade (Coord.). Panorama da litigância climática no Brasil: relatório de 2024. Rio de Janeiro: Ed. das Autoras, 2024. Disponível em: https://81fde5d4-675c-45a4-965d-ddaf8ad9b2cd.filesusr.com/ugd/a8ae8a_98130c7a71f542e1949db1b2d8646e35.pdf. Acesso em: 26 out. 2025.

o futuro da litigância climática no Brasil estaria intrinsecamente ligado ao resultado das eleições de 2026, que definirá o ambiente político para os próximos anos. A eventual continuidade de um governo comprometido com o diálogo tende a consolidar a atual tendência de diversificação, promovendo a formação de uma jurisprudência mais progressista sobre responsabilidade frente às mudanças climáticas e o amadurecimento de iniciativas de litigância em níveis locais. Em contrapartida, a ascensão de um candidato, no plano da gestão federal, alinhado a uma agenda ambientalmente retrógrada possivelmente reativaria, de forma imediata, o modelo de litigância de resistência observado no segundo momento, com a retomada de ações sistêmicas e estruturantes contra o Estado e a consequente centralidade do STF como principal arena de disputa pela proteção dos direitos socioambientais.

Considerações finais

A trajetória da litigância climática no Brasil revela um campo jurídico em profunda expansão e constante reinvenção. O movimento percorreu um caminho que vai da transposição de categorias do direito ambiental clássico à formulação de novas teses legais sobre o dever de proteção climática. Tal evolução insere o Brasil em um cenário global de amadurecimento jurídico, mas com características próprias, marcadas pela centralidade da litigância estratégica em rede, pela criatividade argumentativa e pela incorporação de princípios de direitos humanos no enfrentamento da crise climática. O julgamento do Pacote Verde pelo Supremo Tribunal Federal consolidou a virada desse processo, demonstrando que o sistema jurídico brasileiro é capaz de responder, com densidade normativa e legitimidade institucional, às demandas emergentes da era climática.

Com a transição política de 2023, observa-se uma inflexão importante na função desempenhada pela

litigância climática. O litígio deixa de ser apenas instrumento de resistência frente ao desmonte institucional e passa a atuar como mecanismo de aperfeiçoamento das políticas públicas e de consolidação de padrões normativos e jurisprudenciais. Nesse novo contexto, a litigância climática assume contornos propositivos, voltados à implementação e ao fortalecimento de compromissos já assumidos. Contudo, essa reconfiguração não significa a superação dos conflitos. O campo segue permeado por disputas políticas, sobretudo diante de um Legislativo resistente à agenda ambiental. O litígio, portanto, permanece sendo um espaço de tensão democrática, no qual o direito e a política se entrelaçam na disputa pelo sentido da justiça climática no país.

Esses movimentos indicam que a litigância climática brasileira não deve ser compreendida apenas como um conjunto de ações judiciais, mas como um processo político-jurídico em constante transformação, no qual múltiplos atores (instituições, partidos, organizações da sociedade civil e comunidades afetadas) produzem interpretações concorrentes sobre o que significa garantir o direito ao clima e ao meio ambiente equilibrado. A análise de suas três fases demonstra que as estratégias e os resultados da judicialização estão profundamente vinculados às conjunturas históricas e institucionais. Essa característica confere ao campo uma plasticidade singular, que combina resistência e inovação, permitindo a articulação entre marcos normativos internos e tratados internacionais. Ao mesmo tempo, evidencia-se o desafio de garantir a efetividade das decisões e o acesso equitativo à justiça climática, de modo que o litígio não se converta em um instrumento restrito a elites jurídicas ou a atores institucionalmente privilegiados.

Em síntese, o percurso da litigância climática brasileira confirma o potencial transformador do direito

diante da crise climática, mas também suas limitações estruturais. A experiência nacional demonstra que o litígio é tanto um reflexo quanto um catalisador das mudanças sociais e políticas, capaz de abrir novos caminhos de responsabilização e de fortalecer a arquitetura institucional de proteção climática. O desafio que se impõe, nas próximas etapas, é o de preservar o caráter criativo e estratégico desse movimento, expandindo-o para esferas subnacionais, para litígios transnacionais e para temas emergentes como, por exemplo, perdas e danos, transição justa e responsabilidade corporativa. O futuro da litigância climática no Brasil dependerá, em última instância, da capacidade de seus atores de manter o diálogo entre técnica jurídica e mobilização sociopolítica.

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POLÍTICA CLIMÁTICA NO BRASIL

DEMOCRACIA PARTICIPATIVA E GOVERNANÇA CLIMÁTICA NO BRASIL: FUNDAMENTOS, DESAFIOS E EXPERIÊNCIAS LOCAIS

Carolina Ribeiro Endres

Mestre em Ciências Ambientais pela Universidade Federal de São Carlos. Pós-graduada em Direito Imobiliário pela Escola Paulista de Direito. Bacharel em Direito pela Pontifícia Universidade Católica de Campinas. Advogada. Pesquisadora pelo Centro de Estudo em Democracia Ambiental (CEDA).

https://orcid.org/0000-0002-3052-9672

Resumo

A governança climática contemporânea impõe a necessidade de consolidação de mecanismos participativos capazes de sustentar decisões públicas em múltiplos níveis e setores, configurando um dos maiores desafios do Estado Democrático de Direito na atualidade. O presente artigo propõe-se a examinar a evolução teórico-histórica da participação social no campo ambiental e sua correlação com a governança climática multinível, conferindo ênfase à construção de um modelo de gestão ambiental que promova a justiça climática e fortaleça compromissos multilaterais de sustentabilidade. Sob abordagem teórico-normativa e a partir da análise de uma experiência local, argumenta-se que a ampliação da participação cidadã constitui elemento estrutu -

rante da sustentabilidade, ao assegurar deliberação pública qualificada, corresponsabilidade e transparência na formulação e execução das políticas ambientais. Como ilustração empírica, analisa-se o Fórum de Cidadãos Participantes (FCP) do município de São Carlos, cuja experiência demonstra a relevância de arranjos institucionais inclusivos para o fortalecimento da governança democrática, bem como evidencia o potencial transformador da interação entre poder público, academia e sociedade civil na efetivação da justiça climática em escala local. Defende-se, por fim, que o aprimoramento contínuo desses mecanismos, mediante a institucionalização de práticas de escuta pública, a consolidação da educação ambiental e a integração entre diferentes escalas de governança, constitui condição indispen -

sável ao fortalecimento de democracias ecológicas comprometidas com a equidade, a informação e a ação climática.

Palavras-chave: democracia participativa; governança climática; justiça climática; sustentabilidade; Fórum de Cidadãos Participantes.

Abstract

Contemporary climate governance requires the consolidation of participatory mechanisms capable of supporting public decision-making across multiple levels and sectors, constituting one of the greatest challenges for the Democratic Rule of Law today. This article seeks to examine the theoretical and historical evolution of social participation in the environmental field and its correlation with multilevel climate governance, emphasizing the construction of an environmental management model that promotes climate justice and strengthens multilateral sustainability commitments. Adopting a theoretical-normative approach and drawing on the analysis of a local experience, it argues that the expansion of citizen participation is a structuring element of sustainability, as it ensures qualified public deliberation, shared responsibility, and transparency in the formulation and implementation of environmental policies. As an empirical illustration, the article analyzes the Citizens’ Participatory Forum of the municipality of São Carlos, whose experience demonstrates the relevance of inclusive institutional arrangements for strengthening democratic governance and highlights the transformative potential of interaction between government, academia, and civil society in advancing climate justice at the local level. Finally, it contends that the continuous improvement of these mechanisms–through the institutionalization of public hearing practices, the consolidation of environmental education, and the integration among different scales of governance–constitutes an essential condition for

strengthening ecological democracies committed to equity, access to information, and climate action.

Keywords: participatory democracy; climate governance; climate justice; sustainability; Citizens’ Participatory Forum of São Carlos.

Recebido em: Setembro de 2025

Aprovado em: Outubro de 2025

Introdução

A crise ambiental contemporânea, intensificada pelas mudanças climáticas e pela crescente pressão sobre os ecossistemas, tem desafiado os modelos tradicionais de formulação e implementação de políticas públicas.

O fenômeno climático, por sua natureza transescalar e interdependente, exige respostas que ultrapassem os limites territoriais e institucionais dos Estados, demandando uma governança climática multinível capaz de articular políticas entre as esferas internacional, nacional e local (Keohane; Victor, 2011; Bulkeley et al., 2014).

Nesse contexto, a participação cidadã assume centralidade, configurando-se não apenas como direito político, mas como instrumento de legitimação democrática e de aprimoramento da ação pública (Pateman, 1992; Habermas, 2003).

A literatura contemporânea tem evidenciado que o fortalecimento da governança democrática, e por extensão da governança ambiental, requer não apenas a criação de novos marcos normativos, mas, sobretudo, a conversão das normas já existentes em práticas efetivas de deliberação pública, baseadas na transparência, inclusão e circulação informada de argumentos.

Nesse sentido, Urbinati e Warren (2008) ressaltam que a legitimidade democrática depende da amplia-

ção dos espaços deliberativos e da incorporação de formas não eleitorais de representação, capazes de assegurar participação discursiva e julgamento público nas decisões coletivas. Na mesma direção, Oliveira e Britto (2024) afirmam que a efetividade dos direitos ambientais está condicionada à institucionalização de instrumentos participativos transparentes, capazes de promover a corresponsabilidade cidadã e o controle social sobre as ações estatais, consolidando um ambiente democrático sustentado por práticas deliberativas contínuas.

A democracia participativa, sob essa ótica, constitui mecanismo de mediação entre Estado e sociedade, assegurando que as decisões coletivas se assentem em processos dialogados e em argumentos públicos, o que amplia a confiança social e fortalece a legitimidade das instituições. Tal perspectiva evidencia que a participação social é dimensão substantiva da governança climática e não mero adendo procedimental (Bobbio, 1997; Luchmann, 2012).

No ordenamento jurídico brasileiro, a Constituição Federal (Brasil, 1988) em seu artigo 1°, parágrafo único, elevou a participação popular à condição de princípio fundante do Estado Democrático de Direito, vinculando-a à defesa do meio ambiente como dever comum do poder público e da coletividade em consonância com o disposto no artigo 225.

Essa estrutura constitucional, somada à tradição latino-americana de mobilização social e às diretrizes internacionais, como a Declaração do Rio sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento e o Acordo de Escazú, delineia um sistema normativo que reconhece o acesso à informação e à participação como pilares da justiça climática (CEPAL, 2018; ONU, 1992). Contudo, a concretização desses princípios enfrenta desafios relacionados à cultura política de baixa participação e à fragmentação dos canais

institucionais de deliberação (Jacobi, 2003; Leite, 2004).

A governança climática, compreendida como sistema de coordenação entre múltiplos atores e níveis decisórios, pressupõe o envolvimento efetivo das comunidades locais, dos órgãos públicos e das organizações da sociedade civil na formulação de estratégias de mitigação e adaptação (Bulkeley & Betsill, 2013).

Nesse horizonte, a democracia participativa ambiental consolida-se como fundamento essencial da sustentabilidade, ao articular práticas de educação ambiental, acesso à informação e deliberação pública que qualificam o processo decisório e ampliam o controle social sobre as políticas ambientais.

O envolvimento direto da população em procedimentos ambientais (Farias et al., 2023) contribui para a proposição de soluções adequadas à realidade local e para o fortalecimento de uma cultura de corresponsabilidade e transparência. Essa interação entre o saber técnico e o saber popular, ao promover decisões mais contextualizadas e socialmente legítimas, aproxima-se da concepção de Oliveira (2021), segundo a qual a democracia ambiental integra dimensões cognitivas, éticas e sociais, constituindo-se como eixo estruturante da sustentabilidade.

Nessa perspectiva, a efetividade dos instrumentos participativos e o fortalecimento da deliberação pública criam as condições para uma justiça climática processual, fundada na igualdade de acesso à informação, na publicidade dos processos e na corresponsabilidade cidadã pela proteção ambiental.

A experiência no município de São Carlos ilustra de modo concreto essa articulação entre participação e sustentabilidade. O Fórum de Cidadãos Participantes (FCP), concebido como espaço plural de

escuta e deliberação, reúne poder público, academia e sociedade civil em torno de práticas de planejamento colaborativo e educação ambiental, expressando um modelo de governança democrática e inclusiva. Sua consolidação evidencia que a escala local constitui arena privilegiada para a inovação democrática e a difusão de práticas de governança ecológica, sobretudo em contextos de descentralização administrativa e fortalecimento do controle social.

O presente artigo, portanto, propõe-se a examinar a trajetória teórica e normativa da democracia participativa e suas interfaces com a governança climática e a justiça ambiental, buscando demonstrar que a efetividade das políticas públicas ambientais depende da integração entre participação social, transparência e sustentabilidade. Adota- se, para tanto, abordagem teórico-normativa e analítica, apoiada na literatura especializada, na análise dos dispositivos constitucionais e em estudos empíricos do caso de São Carlos, considerado referência na construção de práticas participativas voltadas à proteção ambiental.

Espera-se, com esta reflexão, contribuir para o debate sobre o fortalecimento de mecanismos democráticos locais que materializem os compromissos de justiça climática e de ação coordenada rumo à COP 30, reafirmando a importância da cidadania ativa na consolidação de uma governança ambiental mais justa e efetiva.

1. Democracia Participativa: Evolução

Histórica e Fundamentos Teóricos

A noção de democracia participativa tem suas raízes na reflexão clássica sobre o poder político e a soberania popular, cujo desenvolvimento histórico reflete os movimentos de expansão dos direitos civis, políticos e sociais ao longo da modernidade.

Desde as formulações de Rousseau, que concebia a soberania como expressão direta da vontade geral, fundamento do autogoverno dos cidadãos, o ideal participativo passou a ser identificado com a busca de legitimidade por meio da presença ativa do corpo político nas decisões coletivas (Rousseau, 1999).

Referida concepção foi retomada pelo republicanismo cívico, especialmente em autores como Arendt (1990), para quem a liberdade política se realiza na ação pública e no exercício comum da deliberação. Em perspectiva convergente, Dewey (2012) vinculou a democracia à experiência cotidiana da comunidade, defendendo que o processo democrático não se limita às instituições políticas formais, mas constitui um modo de vida pautado pela comunicação, pela cooperação e pela responsabilidade coletiva.

Ao longo do século XIX e início do XX, a ideia de participação política passou a ser ressignificada como resposta às limitações do modelo liberal-representativo, que, ao concentrar o poder decisório nas instâncias de representação, reduzia a esfera de intervenção direta dos cidadãos. A democracia participativa representa não apenas uma alternativa teórica ao modelo liberal, mas um processo pedagógico e emancipatório, no qual os indivíduos aprendem a exercer autonomia e corresponsabilidade social (Pateman, 1992).

De modo semelhante, Barber (2013) argumenta que o autogoverno depende da criação de espaços institucionais capazes de promover o engajamento cívico e a deliberação pública, convertendo a participação em prática efetiva de construção da vontade coletiva, de modo que a democracia participativa se consolida como paradigma político destinado a recompor a mediação entre Estado e sociedade, resgatando a dimensão substantiva da soberania popular.

Assim, desde as concepções rousseaunianas de vontade geral, passando pelo republicanismo cívico e pelos ideais de autogoverno comunitário, a ideia de participação política vem sendo ressignificada como resposta às limitações do modelo liberal-representativo, predominantemente centrado na delegação de poder. A democracia participativa não se restringe ao voto ou à representação formal, mas implica o engajamento direto dos cidadãos nos processos decisórios, convertendo-se em meio de aprendizado político e fortalecimento da legitimidade institucional (Pateman, 1992).

A partir do século XX, consolidou-se a compreensão da participação como dimensão formativa da vida democrática, entendida simultaneamente como prática comunicativa, experiência comunitária e processo de aprendizagem cívica, em que a cooperação e o debate público qualificam o juízo político e orientam a ação coletiva (Dewey, 2012). Sob essa perspectiva, a legitimidade das decisões passa a derivar de procedimentos de deliberação aberta e inclusiva, nos quais a publicidade dos argumentos e a possibilidade de participação dos sujeitos potencialmente afetados conferem validade às normas e políticas públicas (Habermas, 2003).

Tal formulação desloca o centro da democracia da mera agregação de preferências individuais para o processo de comunicação intersubjetiva, base sobre a qual se consolidam tanto o poder político quanto a coesão social (Habermas, 2003; Bohman, 1996).

A partir da segunda metade do século XX, a teoria democrática passou a receber aportes da sociologia política e da filosofia normativa, que ampliaram a compreensão da participação como elemento de emancipação social e de legitimação institucional. Nessa direção, entende-se que o problema contemporâneo da democracia não está na sua funda-

mentação teórica, mas na sua efetividade concreta, alcançada mediante o alargamento dos espaços de deliberação e de controle público (Bobbio, 1997).

No contexto latino-americano, a noção de democracia participativa ganhou relevo teórico e normativo a partir das transições democráticas das décadas de 1980 e 1990. A redemocratização dos países da região consolidou a percepção de que a legitimidade das instituições dependia da incorporação de mecanismos de participação direta e de controle social sobre as decisões estatais.

No Brasil, esse movimento encontrou sua expressão mais consistente na Constituição Federal, que consagrou a participação popular como princípio estruturante do Estado Democrático de Direito em seu artigo 1°, parágrafo único (Brasil, 1988) e como dever compartilhado na defesa do meio ambiente em seu artigo 225 (Brasil, 1988). Tal inflexão institucional traduz o reconhecimento de que a cidadania não se limita à escolha periódica de representantes, mas envolve a atuação contínua na formulação, execução e avaliação das políticas públicas (Avritzer, 2009; Lüchmann, 2012).

Nesse marco, a democracia participativa passa a ser compreendida não apenas como ideal normativo, mas como campo institucionalizado de práticas e experiências, consolidado pela criação dos conselhos gestores, das conferências nacionais e dos orçamentos participativos, que, sobretudo nas décadas de 1990 e 2000, ampliaram os espaços de diálogo entre Estado e sociedade (Avritzer, 2009; Lüchmann, 2012).

Como observa Avritzer (2009), tais arranjos institucionais constituem uma “nova gramática da participação”, na qual o diálogo público e a corresponsabilidade cidadã assumem papel decisivo na legitimação das decisões governamentais. Esse

processo reflete o amadurecimento do modelo participativo brasileiro e a busca por uma governança mais democrática, inclusiva e deliberativa, capaz de articular pluralidade, transparência e eficiência pública.

Por fim, a consolidação da democracia participativa no campo ambiental configura-se como um dos desdobramentos mais relevantes do processo histórico de ampliação dos mecanismos de deliberação e controle social. As discussões promovidas pela Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, realizada no Rio de Janeiro em 1992, e posteriormente pelo Acordo de Escazú, em 2018, estabeleceram a participação pública e o acesso à informação como fundamentos da justiça ambiental e climática, reconhecendo que a legitimidade das decisões ambientais depende da transparência e do envolvimento da sociedade civil nos processos decisórios (ONU, 1992; CEPAL, 2018).

No contexto brasileiro, estudos recentes indicam que a efetividade da proteção ambiental está associada à institucionalização de práticas deliberativas que conciliem o saber técnico e o saber popular, promovendo decisões mais informadas, inclusivas e socialmente legítimas (Farias et al., 2023; Britto, 2021). Nessa perspectiva, a democracia participativa ambiental consolida-se como eixo estruturante da sustentabilidade, ao integrar dimensões éticas, cognitivas e sociais no processo decisório e conferir densidade normativa e legitimidade pública às políticas voltadas à mitigação e adaptação climática.

2. Democracia Participativa e

Sustentabilidade: Convergência Teórica e Prática

A consolidação da democracia participativa no debate contemporâneo sobre sustentabilidade

representa um avanço conceitual e político na compreensão das interdependências entre cidadania, justiça social e proteção ambiental.

A perspectiva participativa desloca o eixo da governança ambiental de uma racionalidade tecnocrática e setorial para uma racionalidade comunicativa, fundada na deliberação pública e na corresponsabilidade cidadã (Habermas, 2003; Avritzer, 2009). Nessa concepção, a sustentabilidade não se reduz à preservação dos recursos naturais, mas envolve a construção coletiva de valores, práticas e instituições voltadas à equidade intergeracional e à legitimidade democrática das decisões sobre o uso do território e dos bens comuns (Leite; Ayala, 2004; Farias et al., 2023).

A teoria democrática e o direito ambiental convergem, assim, na afirmação de que a participação social constitui elemento estruturante da sustentabilidade, ao assegurar a inclusão dos diversos atores e saberes no processo de formulação de políticas públicas.

A deliberação participativa, quando institucionalizada de forma transparente e contínua, amplia a qualidade das decisões e fortalece o controle social sobre as políticas ambientais, configurando um modelo de governança capaz de articular eficiência técnica e legitimidade pública (Bohman, 1996; Lüchmann, 2012). Essa integração entre racionalidade técnica e deliberação cidadã concretiza o princípio da sustentabilidade democrática, segundo o qual o desenvolvimento deve ocorrer em diálogo permanente com as comunidades afetadas e em respeito às dinâmicas socioambientais locais (Jacobi, 2003; Gohn, 2013).

No Brasil, esses princípios foram incorporados pela Constituição Federal de 1988 e se materializaram em políticas participativas e conselhos de gestão

ambiental, nos quais o diálogo entre Estado, sociedade civil e academia passou a orientar decisões sobre licenciamento, planejamento urbano e políticas de mitigação climática (Avritzer, 2009; Oliveira; Britto, 2024).

Essa estrutura participativa, ainda que marcada por assimetrias e desafios de efetividade, expressa um processo de amadurecimento democrático que reforça a dimensão ética e cognitiva da sustentabilidade, traduzindo o ideal de justiça climática em práticas institucionais de deliberação e corresponsabilidade.

Sob essa ótica, a democracia participativa e a sustentabilidade revelam-se dimensões complementares de um mesmo projeto civilizatório, no qual a legitimidade das decisões ambientais depende da abertura do Estado à escuta pública e da capacidade coletiva de construir consensos orientados pelo bem comum.

Assim, a consolidação de mecanismos participativos, formais e informais, constitui condição indispensável para a efetividade dos compromissos climáticos assumidos pelos países da América Latina, especialmente diante das agendas que antecedem a COP 30. Fortalecer a governança participativa, ampliar o acesso à informação e integrar o saber popular aos processos de decisão ambiental não são apenas estratégias de gestão, mas imperativos éticos de uma democracia ecológica, capaz de sustentar políticas públicas legítimas, inclusivas e orientadas à justiça climática.

3. Democracia Participativa e Governança Climática: Caminhos para o Fortalecimento Institucional

A consolidação de uma governança climática efetiva requer o enfrentamento de desafios estruturais

que ultrapassam a dimensão técnica das políticas ambientais. No Brasil, a fragmentação federativa, a baixa capilaridade dos espaços de deliberação e a assimetria informacional entre agentes públicos e sociedade civil limitam a qualidade e a legitimidade dos processos decisórios.

Tais entraves refletem não apenas déficits institucionais, mas também culturais, relacionados à persistência de uma tradição político-administrativa verticalizada e pouco permeável ao diálogo social (Jacobi, 2003; Leite; Ayala, 2004).

A ausência de mecanismos de retroalimentação entre instâncias participativas (como conselhos, audiências e conferências) fragiliza a dimensão pública da política ambiental e reduz a eficácia das deliberações locais na formulação de políticas nacionais. Essa desconexão evidencia a necessidade de repensar a governança climática sob uma perspectiva multinível, em que a participação cidadã seja compreendida como instrumento de integração e não como etapa procedimental.

A literatura contemporânea sobre democracia deliberativa oferece subsídios teórico-normativos para o aprimoramento desses mecanismos. Habermas (2003) concebe a deliberação pública como condição de legitimidade, ao vincular a validade das normas à inclusão dos sujeitos potencialmente afetados nos processos decisórios. Bohman (1996) amplia essa concepção ao destacar que a legitimidade democrática decorre da comunicação intersubjetiva e do intercâmbio de razões em contextos plurais.

No campo jurídico, Avritzer (2009) e Lüchmann (2012) defendem que o fortalecimento das instituições participativas depende de sua capacidade de articular-se com a esfera estatal e influenciar efetivamente a formulação de políticas. Sob essa ótica, a democratização da governança climática exige o

aperfeiçoamento de instrumentos de transparência ativa, a ampliação dos canais de deliberação digital e a institucionalização de práticas de escuta territorializada. O objetivo é deslocar a participação de um modelo consultivo para um modelo de cogestão pública, no qual Estado, sociedade civil e comunidade científica compartilhem a responsabilidade pela tomada de decisão ambiental (Farias et al., 2023; Britto, 2021).

O contexto internacional reforça essa necessidade de integração entre democracia participativa e governança climática. A realização da Conferência das Partes das Nações Unidas sobre Mudança do Clima (COP 30), a ocorrer em Belém, simboliza um ponto de inflexão na política ambiental global, ao transferir o centro das deliberações para o Sul global e reconhecer a importância estratégica da Amazônia na transição ecológica.

Segundo o Instituto Francês de Relações Internacionais, a COP 30 marca o momento em que a agenda climática deixa de ser normativa para tornar-se essencialmente executiva, demandando mecanismos de implementação cooperativa e participativa (Ifri, 2025).

O Brasil, ao sediar o evento, assume a oportunidade e a responsabilidade de consolidar um modelo de governança multinível que articule a ação local e o compromisso global. Nesse sentido, a ampliação da participação social no processo preparatório da conferência, com consultas públicas e diálogos territoriais na região amazônica, reflete o reconhecimento de que a efetividade dos acordos climáticos depende da inclusão significativa da sociedade civil (Agência Brasil, 2025; BCG, 2025).

A partir dessa conjuntura, o aprimoramento dos mecanismos participativos deve priorizar três dimensões complementares. A primeira é a dimen -

são informacional, que exige políticas de transparência ativa e acessibilidade a dados climáticos, permitindo à sociedade compreender e monitorar as decisões ambientais. A segunda é a dimensão formativa, baseada na educação ambiental crítica e na difusão de práticas deliberativas capazes de transformar a participação em processo contínuo de aprendizado coletivo (Jacobi, 2003; Gohn, 2013). Por fim, a dimensão institucional, que demanda a integração entre os níveis municipal, estadual e federal da gestão ambiental, de modo a garantir coerência normativa e eficácia deliberativa. Essas medidas reforçam o papel do Brasil como laboratório democrático e climático, capaz de traduzir o princípio da justiça ambiental em ações concretas de corresponsabilidade social e governança transparente.

Nesse sentido, o êxito da COP 30 dependerá, em grande medida, da capacidade de o país consolidar práticas deliberativas inclusivas, que reconheçam os saberes locais e integrem ciência, política e cidadania. Nesse horizonte, a governança climática democrática configura-se como condição de legitimidade das políticas ambientais e como via efetiva para a construção de uma justiça climática substantiva, pautada na equidade, na informação e na deliberação pública.

4. Inovação Democrática em Escala Local: O Fórum de Cidadãos Participantes (FCP) de São Carlos

A experiência do Fórum de Cidadãos Participantes (FCP) de São Carlos constitui um exemplo emblemático de inovação democrática em escala municipal, capaz de ilustrar, em termos concretos, os princípios teóricos discutidos ao longo deste artigo.

Criado no âmbito de uma metodologia participativa desenvolvida pelo Centro de Estudos em Democracia Ambiental da Universidade Federal de São Car-

los (CEDA/UFSCar), em parceria com o Ministério Público do Estado de São Paulo, o FCP consolidou-se como espaço de interlocução entre sociedade civil e poder público voltado à deliberação de temas socioambientais e urbanos de interesse coletivo (Moraes et al., 2023).

Sua estrutura, ainda que não possua poder deliberativo formal, demonstra a capacidade de arranjos participativos locais em qualificar o processo decisório, fomentar a corresponsabilidade cidadã e fortalecer a governança ambiental sob uma perspectiva democrática e inclusiva.

O Fórum nasceu de um processo de mobilização institucional que aliou educação ambiental, escuta pública e difusão digital de informação, articulando formação cidadã e mediação social. Inicialmente estruturado como cadastro eletrônico de munícipes interessados, evoluiu para um espaço autônomo de deliberação, com identidade visual própria, presença ativa nas redes sociais e reuniões periódicas abertas.

Em sua atuação, destaca-se o papel desempenhado na mediação do Inquérito Civil n.° 14.0714.0000477/2021-4-MA, instaurado pelo

Ministério Público de São Carlos para apurar a qualidade da água captada no Córrego do Monjolinho e no Ribeirão do Feijão. Nesse caso, o FCP organizou audiências públicas, aplicou questionários comunitários, sistematizou mais de 470 respostas e produziu um Documento Síntese com proposições da sociedade civil, posteriormente apresentado em audiência de devolutiva com autoridades municipais (Moraes, 2025).

A metodologia empregada baseou-se em diagnósticos participativos e dados técnicos acessíveis, favorecendo a deliberação informada e a construção coletiva de soluções. Essa combinação de conhe -

cimento técnico e engajamento comunitário materializa, em escala local, o modelo de governança comunicativa preconizado por Habermas (2003) e Bohman (1996), no qual a legitimidade das decisões decorre do diálogo público e da argumentação racional.

A relevância do FCP ultrapassa sua dimensão local, pois demonstra como pequenas experiências podem atuar como laboratórios democráticos para o aprimoramento institucional da governança climática. Sua atuação reflete a implementação prática de princípios consagrados pelo Estatuto da Cidade (Lei n.° 10.257/2001) e pelos compromissos internacionais de participação cidadã estabelecidos na Declaração do Rio sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento (1992) e no Acordo de Escazú (2018).

O Fórum expressa, assim, a possibilidade de transpor a participação de caráter consultivo para um modelo de deliberação cooperativa, em que a cidadania atua como coautora das políticas ambientais. Embora circunscrito à escala municipal, o FCP revela o potencial de replicação dessas práticas em outros territórios, sobretudo na preparação e acompanhamento das agendas climáticas que antecedem a COP 30.

O Brasil, ao sediar o evento, tem a oportunidade de projetar experiências como a de São Carlos como boas práticas de governança participativa, evidenciando que a efetividade das políticas climáticas depende da integração entre ciência, instituições e sociedade (Avritzer, 2009; Oliveira; Britto, 2024).

A análise do Fórum de Cidadãos Participantes de São Carlos permite, portanto, compreender como a institucionalização de espaços públicos locais, mesmo de pequena escala, pode exercer impacto significativo na qualidade democrática e ambiental das decisões públicas.

Ao promover a deliberação contínua, a inclusão de diferentes saberes e a transparência dos processos, o FCP reafirma a possibilidade de construção de uma democracia ecológica territorializada, na qual a sustentabilidade resulta não apenas de normas jurídicas ou compromissos internacionais, mas da capacidade cotidiana de diálogo entre Estado e sociedade. Tal perspectiva reforça o argumento de que as transformações necessárias à justiça climática passam, antes de tudo, pelo fortalecimento dos arranjos participativos locais - arenas em que a cidadania aprende, decide e compartilha responsabilidades em torno do bem comum.

Considerações Finais

A análise desenvolvida neste artigo permitiu demonstrar que a efetividade da governança climática democrática depende, de modo decisivo, da consolidação de mecanismos participativos que assegurem deliberação pública qualificada, transparência e corresponsabilidade social.

O exame da trajetória teórico-histórica da democracia participativa e de sua incorporação ao campo ambiental revelou que a legitimidade das políticas climáticas está diretamente vinculada à inclusão cidadã nos processos decisórios, bem como à capacidade institucional de converter o diálogo público em orientação concreta da ação estatal.

Ao discutir o aprimoramento dos instrumentos participativos, destacou-se que o desafio contemporâneo da governança climática não é apenas normativo, mas sobretudo institucional e comunicativo: trata-se de integrar saberes, territórios e escalas de decisão em um modelo de gestão que reconheça a pluralidade social como elemento estruturante da política ambiental. A deliberação pública informada, quando incorporada às práticas de planejamento e monitoramento das políticas climáticas, amplia a

legitimidade das decisões e fortalece a confiança social nas instituições, reduzindo o hiato entre Estado e sociedade.

Nesse contexto, a realização da COP 30 em Belém, representa um marco simbólico e prático para o Brasil, ao recolocar o país no centro do debate global sobre clima e governança. A preparação para o evento tem revelado a importância de experiências locais e regionais de participação, capazes de aproximar as diretrizes multilaterais das dinâmicas concretas dos territórios.

O Fórum de Cidadãos Participantes (FCP) de São Carlos constitui um exemplo expressivo dessa articulação: uma iniciativa de pequeno porte, mas dotada de grande potencial pedagógico e institucional, ao demonstrar como a deliberação pública pode transformar a relação entre poder público, academia e sociedade civil.

Ainda que restrito ao âmbito municipal, o FCP reafirma a hipótese de que a justiça climática, entendida como equidade na distribuição dos ônus e benefícios das políticas ambientais e como reconhecimento das vozes historicamente marginalizadas, depende do fortalecimento de espaços públicos permanentes de participação e diálogo. O modelo de escuta e cooperação instituído em São Carlos evidencia que a governança democrática não é apenas um requisito formal das políticas climáticas, mas um processo contínuo de aprendizagem social e de corresponsabilidade coletiva.

Conclui-se, portanto, que o avanço da governança climática no Brasil passa pelo fortalecimento institucional da participação social em todos os níveis de decisão. Ampliar a deliberação pública, integrar o conhecimento técnico aos saberes locais e consolidar mecanismos de escuta qualificada constituem passos indispensáveis para transformar compro -

missos internacionais, como os da COP 30, em práticas concretas de justiça climática e democracia ambiental. É nesse entrelaçamento entre cidadania ativa, transparência e corresponsabilidade que se delineia o caminho para uma política climática legitimamente democrática.

Referências

AGÊNCIA BRASIL. Brazil works to expand social participation in COP 30 discussions. Brasília: Empresa Brasil de Comunicação (EBC), 18 mar. 2025.Disponível em: https://agenciabrasil.ebc.com. br/en/meio-ambiente/noticia/2025-03/brazil-works-expand-social-participation-cop30-discussions . Acesso em: 26 out. 2025.

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BRASIL. [Constituição (1988)]. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Brasília: Presidência da República. Disponível em:

<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/ Constituicao.htm>. Acesso em: 16 out. 2025.

BRITTO, Marcel; OLIVEIRA, Celso Maran de. Metodologias Participativas e Contexto Democrático. In: OLIVEIRA, Celso Maran de; BENINI, Sandra Medina; LAGARES, Laura Augusta da Silva (org.). Democracia Ambiental. Tupã: ANAP, 2021. Cap. 4. p. 78-97.

INTELIGÊNCIA ARTIFICIAL E QUESTÕES CLIMÁTICAS

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O IMPACTO AMBIENTAL DA INTELIGÊNCIA ARTIFICIAL

Adriano de Assis Ferreira

Possui graduação em Direito pela Universidade de São Paulo (1999), mestrado em Direito Político e Econômico pela Universidade Presbiteriana Mackenzie (2004), mestrado em Letras (Teoria Literária e Literatura Comparada) pela Universidade de São Paulo (2004), doutorado em Ciências Sociais pela Pontifícia Universidade Católica de São Paulo (2012), doutorado em Literatura Brasileira pela Faculdade de Filosofia, Letras e Ciências HumanasUSP (2010) e doutorado em direito pela Faculdade de Direito da USP (2015). Atualmente é coordenador geral da Escola Superior de Advocacia da OAB Seção SP, coordenador do curso de direito da Faculdade Lumina, coordenador do curso de direito da Faculdade Unida de São Paulo, diretor de regulatório - Galícia Educação e professor associado da Universidade São Judas Tadeu.

https://orcid.org/0009-0008-0549-8190

Resumo

A Inteligência Artificial (IA) é geralmente definida como um campo da ciência da computação voltado à criação de sistemas capazes de simular aspectos do pensamento humano. Contudo, sua imagem popular – associada à “nuvem” e à autonomia algorítmica – mascara sua natureza profundamente material. O avanço recente da IA não decorre apenas de inovações conceituais, mas da combinação entre o acesso a grandes volumes de dados (Big Data) e o

desenvolvimento de hardware de alta performance, como GPUs e TPUs, que viabilizam o deep learning Assim, uma definição crítica de IA deve ir além de suas funções e incluir sua base física – a infraestrutura de data centers que consome enormes quantidades de energia, água e minerais. A metáfora da “nuvem” esconde esse sistema industrial, composto por servidores, cabos e sistemas de refrigeração. A IA, portanto, deve ser entendida como um sistema sociotécnico de larga escala, cuja existência depende de um alto custo ambiental. Compreen -

der seus impactos requer desmistificar sua aparente imaterialidade e reconhecer a infraestrutura que a sustenta.

Palavras-chave: Inteligência artificial, Sistemas sociotécnico, Impacto ambiental.

Abstract

Artificial Intelligence (AI) is generally defined as a field of computer science aimed at creating systems capable of simulating aspects of human thought. However, its popular image—associated with the “cloud” and algorithmic autonomy—masks its deeply material nature. The recent advancement of AI stems not only from conceptual innovations but from the combination of access to large volumes of data (Big Data) and the development of high-performance hardware, such as GPUs and TPUs, which enable deep learning. Thus, a critical definition of AI must go beyond its functions and include its physical base— the data center infrastructure that consumes enormous quantities of energy, water, and minerals. The “cloud” metaphor hides this industrial system, composed of servers, cables, and cooling systems. AI, therefore, must be understood as a large-scale sociotechnical system whose existence depends on a high environmental cost. Understanding its impacts requires demystifying its apparent immateriality and recognizing the infrastructure that sustains it.

Keywords: Artificial intelligence, Sociotechnical systems, Environmental impact.

Recebido em: Setembro de 2025

Aprovado em: Novembro de 2025

1.

1.1 Definição de IA: da Abstração Funcional à Realidade Material

A Inteligência Artificial (IA) é comumente definida em termos funcionais: um campo abrangente da ciência da computação dedicado a criar sistemas que podem processar informações e simular facetas do pensamento humano. Em sua concepção popular e midiática, a IA evoca imagens de cognição desencarnada, de algoritmos que aprendem, raciocinam, preveem e criam de maneira autônoma, habitando um espaço etéreo frequentemente referido como “a nuvem” (cloud computing). Essa percepção é reforçada pela natureza de suas aplicações mais visíveis, como o Processamento de Linguagem Natural (PLN) em chatbots ou a visão computacional em diagnósticos médicos, que parecem ser puramente lógicos ou digitais.

Embora formas rudimentares de IA existam desde a década de 1950, o “ritmo alucinante” de sua evolução recente não se deve a um salto puramente conceitual ou algorítmico. Pelo contrário, a explosão contemporânea da IA é um fenômeno decididamente material, ancorado em dois desenvolvimentos físicos que alteraram fundamentalmente sua viabilidade e escala. O primeiro é a disponibilidade de conjuntos massivos de dados (Big Data), o “novo petróleo” que serve como matéria-prima indispensável para o treinamento de modelos. O segundo, e talvez mais determinante, é o avanço exponencial na capacidade de computação, especificamente o desenvolvimento de Unidades de Processamento Gráfico (GPUs) e hardware especializado (como TPUs) capazes de realizar os trilhões de cálculos paralelos necessários para o deep learning

Portanto, uma definição de IA para o século XXI que se pretenda crítica e analítica não pode limitar-

-se à sua função (o que ela faz). Ela deve, imperativamente, incluir sua fundação (o que ela é e o que ela consome). A metáfora da “nuvem” é, neste contexto, uma falácia tecnológica; ela obscurece deliberadamente a infraestrutura física massiva da qual a IA depende. A “nuvem” não é etérea; ela é um complexo industrial composto por milhões de servidores, cabos submarinos, comutadores de rede e sistemas de refrigeração, todos alojados em edifícios físicos chamados data centers

Esta infraestrutura física não é um detalhe técnico, mas a própria condição de existência da IA moderna. A escala dessa base material é o que define a tecnologia atual: para que um modelo de linguagem execute uma tarefa aparentemente simples, como gerar uma resposta, ele mobiliza uma cadeia de recursos que se estende desde os minerais críticos (como cobre, lítio e terras raras) extraídos para construir seus chips, passando pelos gigawatts de eletricidade (muitas vezes de origem fóssil) para alimentar os servidores, até os milhões de litros de água doce evaporados para seu resfriamento.

Neste artigo, portanto, a Inteligência Artificial é vista não apenas como uma ferramenta cognitiva, mas como um sistema sociotécnico de larga escala, cuja operação é indissociável de seu imenso custo metabólico em energia, água e minerais. Compreender os impactos ambientais da IA exige, primeiramente, desmistificar sua suposta imaterialidade e investigar a estrutura física complexa e massiva que a sustenta.

1.2 O Salto Funcional: Da Automação Física ao Processamento Cognitivo

Para compreender a profundidade da transformação impulsionada pela Inteligência Artificial, é crucial diferenciá-la das revoluções tecnológicas que a precederam. A história da automação, desde a Revolução Industrial, foi, em essência, a história da

automação física. Este paradigma centrou-se na mecanização do trabalho braçal e na multiplicação da força muscular humana ou animal. O motor a vapor, o tear mecânico e, posteriormente, a linha de montagem de Henry Ford são exemplos clássicos. Essas inovações substituíram o esforço físico: uma escavadeira realizava o trabalho de dezenas de operários; um trator arava o campo em uma fração do tempo de uma junta de bois. O domínio dessa automação era a fábrica, a fazenda, o canteiro de obras. Seu objetivo era mover, transformar ou montar a matéria.

O “salto funcional” que a IA contemporânea representa é uma ruptura radical com esse paradigma. A IA não automatiza primariamente a força física; ela automatiza, em escala industrial, o processamento cognitivo. Seu domínio de atuação deslocou-se do chão da fábrica para tarefas antes consideradas exclusividade do intelecto humano: análise, interpretação, predição e criação. A IA não é meramente uma calculadora mais rápida – computadores já automatizavam a aritmética. A IA moderna, baseada em deep learning e redes neurais, automatiza a própria inferência

Essa nova capacidade funcional se manifesta em aplicações que estão redefinindo setores inteiros. O Processamento de Linguagem Natural (PLN), por exemplo, não se limita a registrar palavras; ele permite que sistemas como o ChatGPT leiam, compreendam, resumam, traduzam e gerem textos com coerência e complexidade, automatizando funções de redatores, tradutores ou analistas de documentos. Similarmente, a visão computacional vai além da fotografia; ela confere a capacidade de “ver” e interpretar o mundo visual, permitindo que uma máquina diagnostique uma anomalia em uma chapa de radiologia com a precisão de um médico experiente, ou

que um veículo “leia” o ambiente e tome decisões de direção.

Mais profundamente, o grande poder da IA reside na sua habilidade de “detectar padrões nos dados, como anomalias e semelhanças, e usar o conhecimento histórico para prever com precisão os resultados futuros” (PNUMA, 2024). Esta é a essência do trabalho analítico: um sistema de IA pode monitorar emissões de metano em tempo real, prever o comportamento do mercado de ações ou otimizar o fluxo de uma rede elétrica inteira.

É essa invasão da esfera cognitiva que posiciona a IA como uma “tecnologia emergente com potencial de transformar inúmeros setores da sociedade” (Uninter, 2024). Ela é, de fato, uma ferramenta “inestimável” para inúmeras aplicações. Contudo – e este é o ponto nevrálgico para este artigo – essa poderosa capacidade funcional não é abstrata. O “salto cognitivo” só é possível porque é sustentado por um “salto” computacional de ordem exponencial. A automação do pensamento, ao contrário da automação do braço, exige uma infraestrutura material de processamento de dados de escala inédita, como será detalhado a seguir.

1.3 A Escala Material da IA: A Necessidade de Treinamento e Inferência

O salto funcional para o processamento cognitivo, descrito anteriormente, não é gratuito. A capacidade de um modelo de IA de “pensar” – de analisar, prever e gerar linguagem – é um processo computacionalmente exaustivo. Diferente das tecnologias convencionais, como o envio de e-mails ou buscas simples, as “redes neurais complexas” da IA exigem a movimentação de “vastos conjuntos de dados entre milhares de componentes físicos” (Stacciarini & Gonçalves, 2025), resultando em um consumo energético bem mais elevado.

Esse “custo energético enorme” (Vieira, 2025) que define a escala material da IA deriva de duas fases operacionais distintas, ambas com demandas intensivas de recursos: o Treinamento e a Inferência.

O Treinamento é a fase de preparação, o processo industrial de “ensinar” o cérebro artificial. Nesta etapa, os modelos são alimentados com “conjuntos massivos de dados” (Vieira, 2025), forçando-os a processar essas informações “repetidamente até que o sistema consiga aprender” a reconhecer padrões e prever respostas (Vieira, 2025). Este é, de longe, o processo “em que mais se consome eletricidade” (Vieira, 2025). A indústria opera sob o paradigma de que “quanto maior o modelo, melhor o resultado” (Vieira, 2025), levando a uma escalada no tamanho e, consequentemente, no custo energético. Modelos de ponta não cabem em um único servidor; eles exigem “vários servidores equipados com múltiplas placas gráficas, que funcionam em paralelo durante semanas ou até meses” (Vieira, 2025) para completar um único ciclo de treinamento.

A Inferência , por sua vez, é “o momento da prática” (Vieira, 2025). É o que ocorre quando o usuário final faz uma pergunta e a IA, já treinada, gera uma resposta. Embora uma única inferência consuma menos energia que o colossal processo de treinamento, seu impacto ambiental reside no “grande volume de interações” (Vieira, 2025). Ferramentas como o ChatGPT, por exemplo, processam “mais de 2,5 bilhões de prompts por dia” (Vieira, 2025). Essa demanda global exige que “milhares de servidores precisem estar sempre ativos, em funcionamento contínuo” (Vieira, 2025), estabelecendo um patamar de consumo de energia e recursos que é vasto, permanente e crescente.

Portanto, a escala material da IA é definida por este ciclo duplo: picos de demanda energética extrema para o treinamento de modelos cada vez maiores,

combinados com uma base de consumo contínua e massiva para a inferência em volume global. Para que esses dois processos possam ocorrer fisicamente, é necessária uma infraestrutura industrial específica. Esta infraestrutura, como veremos, não é a “nuvem” abstrata, mas o data center

2. De onde vem a resposta da IA?

2.1. Desmistificação da “Nuvem” e a Estrutura Física Complexa

Os processos de treinamento e inferência, que definem a escala material da IA não ocorrem em uma dimensão abstrata. Contudo, o léxico popular e corporativo da tecnologia é dominado por termos que sugerem o oposto: “nuvem” (cloud), “big data” e “virtualização” (Stacciarini & Gonçalves, 2025). Essas metáforas são funcionalmente convenientes, mas analiticamente perigosas. Elas constituem uma “falácia tecnológica” que obscurece a base industrial da economia digital, desassociando a função cognitiva da IA de seu custo metabólico.

A resposta a uma simples pergunta feita a um chatbot não vem do éter; ela vem de um local físico, terrestre e industrial. O que chamamos de “nuvem” é, na realidade, o data center

O data center é a manifestação física e concreta da nuvem; ele é o “cérebro” da internet (Mota, 2025), funcionando como um “computador gigante de alta performance” (Mota, 2025). Essas instalações não são conceitos, mas edifícios reais. São “imensas bibliotecas de computadores” (Borges, 2025), frequentemente descritas como “imensos galpões climatizados” (Vicente, 2025) que abrigam “corredores cheios de armários de ferros com pilhas de servidores” (Mota, 2025). Esses servidores, por sua vez, são o hardware que executa os trilhões de cálculos do treinamento e da inferência.

É esta a “estrutura física complexa e massiva” (Stacciarini & Gonçalves, 2025) da qual a IA depende. Uma estrutura composta por “milhares de equipamentos responsáveis pelo processamento e armazenamento” (Stacciarini & Gonçalves, 2025), quilômetros de cabos de fibra ótica e, crucialmente, “sistemas de refrigeração que funciona sem parar para impedir que elas superaqueçam” (Mota, 2025). Esta infraestrutura é a “espinha dorsal das tecnologias digitais” (Stacciarini & Gonçalves, 2025).

Desmistificar a “nuvem” é, portanto, o primeiro passo metodológico para uma análise ambiental da IA. Ao substituir a imagem etérea da cloud pela imagem industrial do data center, revelamos o elo entre a resposta cognitiva, aparentemente imaterial, e o consumo massivo de energia, água e minerais necessários para produzi-la.

2.2. O Data Center como o Coração da Economia Digital

O data center, uma vez despido de sua roupagem metafórica e revelado como uma instalação industrial, emerge como a infraestrutura central da economia do século XXI. Se os dados são comumente aceitos como o “novo petróleo”, os data centers são, inequivocamente, as “novas refinarias” (Vicente, 2025). São o local onde a matéria-prima bruta (bilhões de interações de usuários, imagens, textos) é processada, armazenada e transformada no produto de maior valor da atualidade: inteligência preditiva e respostas cognitivas geradas pela IA.

Embora essas “refinarias” já existissem em larga escala para suportar a primeira onda de serviços em nuvem (cloud computing), foi a explosão da Inteligência Artificial que funcionou como o “catalisador desse aumento gigantesco da demanda” (Takano, citado em Vicente, 2025). A necessidade de processar os ciclos de treinamento e inferência (item

1.3) impulsionou uma corrida global por investimentos bilionários em infraestrutura física. No Brasil, por exemplo, gigantes da tecnologia como Amazon (AWS), Microsoft (Azure) e Google Cloud investiram dezenas de bilhões de reais para expandir suas operações (Vicente, 2025), multiplicando o número de instalações no país, que hoje já somam 162 (Mota, 2025).

A centralidade econômica dessa infraestrutura é tão absoluta que ela redefiniu a própria métrica de sua escala. O poder de um data center não é mais medido primariamente por sua área física ou capacidade de armazenamento (petabytes), mas sim por sua fome de energia. A potência dessas instalações “é medida em energia”, especificamente a eletricidade consumida pela infraestrutura computacional, calculada em megawatts (MW) (Vicente, 2025).

A IA alterou dramaticamente essa métrica. Se os grandes data centers da era cloud (pré-IA) já atingiam a casa das dezenas de MW, a IA exige “uma densidade maior ainda” (Arnaud, citado em Vicente, 2025). A capacidade instalada no Brasil, por exemplo, já gira em torno de 750-800 MW, o “consumo de energia de uma cidade de cerca de dois milhões de habitantes” (Mota, 2025). E as projeções futuras, impulsionadas pela IA, indicam uma demanda de 17.716 MW até 2038 (Mota, 2025).

Portanto, o data center é o coração da economia digital: um ativo industrial de alto custo, um polo de atração de investimentos trilionários (Vicente, 2025) e o nexo onde o capital digital se converte diretamente em demanda física por energia. Contudo, essa infraestrutura não é monolítica; ela possui tipologias distintas, projetadas para atender às diferentes fases do processamento da IA.

2.3. A Tipologia da Infraestrutura para IA: Treinamento vs. Inferência

A infraestrutura de data centers que sustenta a IA não é homogênea. Embora ambos os processos (treinamento e inferência) exijam hardware denso em energia (como GPUs e TPUs), a natureza distinta de suas cargas de trabalho resulta em duas tipologias de infraestrutura física com arquiteturas, escalas e, crucialmente, localizações geográficas diferentes.

1. Data Centers de Treinamento (Machine Learning): Esta é a infraestrutura do “serviço pesado” (Vicente, 2025), onde os modelos sofisticados de IA são, de fato, construídos. O treinamento (item 1.3) é um processo assíncrono que pode levar semanas ou meses; ele exige o máximo poder computacional possível, mas não exige velocidade de resposta imediata ao usuário. Como resultado, “não há necessidade de rapidez” (Vicente, 2025), o que significa que “a posição geográfica por si só não é determinante para definir onde esses prédios são construídos” (Vicente, 2025).

Isso permite que essas instalações sejam “colossos que esticam os limites da rede elétrica” (Weise & Metz, 2025), construídos em locais remotos onde a energia é abundante e barata (muitas vezes de fontes fósseis) ou onde o clima frio reduz custos de refrigeração. Exemplos desta vanguarda são o “Projeto Rainier” da Amazon/Anthropic, um complexo no estado de Indiana (EUA) projetado para consumir 2,2 gigawatts e funcionar como uma “única máquina gigante destinada apenas à inteligência artificial” (Weise & Metz, 2025), ou o “The Citadel Campus” em Nevada (EUA), que ocupa 669 mil m² (Stacciarini & Gonçalves, 2025). Esta é a “vanguarda desse setor, porque resulta em desenvolvimento de tecnologia” (Vicente, 2025).

2. Data Centers de Inferência: Esta tipologia é radicalmente diferente, pois é construída para a inte -

ração com o usuário. A inferência é o local “onde a IA gera uma resposta ou resultado” final (Vicente, 2025). Neste caso, a “latência, ou seja, rapidez, é essencial” (Vicente, 2025). O usuário não pode esperar longos períodos pela resposta de um chatbot ou pela rota de um aplicativo de trânsito.

Por essa razão, os data centers de inferência “precisam estar próximos às pessoas que vão utilizar o serviço” (Vicente, 2025). Eles são geograficamente distribuídos, localizados perto de grandes centros urbanos e hubs populacionais para minimizar o atraso na resposta. É este o tipo de infraestrutura que o Brasil tem atraído predominantemente: instalações projetadas não para criar os modelos de IA, mas para “hospedar os primeiros racks 100% dedicados à inferência” (Takano, citado em Vicente, 2025), servindo como um ponto de entrega rápido para os usuários da América Latina.

Compreender essa divisão é fundamental. Os data centers de treinamento representam uma nova forma de indústria pesada, concentrando uma demanda energética extrema em locais específicos. Os data centers de inferência distribuem essa demanda por centros urbanos, aumentando a pressão sobre as redes elétricas locais. Ambos, como veremos, têm impactos ambientais massivos e distintos.

3. O consumo energético e de recursos naturais do datacenter

3.1. A Voracidade Energética da IA: O Consumo Global e o Paradoxo dos Fósseis

O data center, a “refinaria” física da economia digital (Vicente, 2025), é um “verdadeiro glutão energético”. O “salto cognitivo” da IA é diretamente movido por um consumo de eletricidade que é vasto, crescente e, paradoxalmente, sujo.

A escala dessa voracidade é mais bem compreendida em termos comparativos. Uma única interação com um chatbot de IA, como o ChatGPT, consome “dez vezes mais energia que uma busca similar feita no Google” (Correa, 2025; PNUMA, 2024). Essa diferença de magnitude, multiplicada pelos bilhões de interações diárias (Vieira, 2025), eleva o consumo agregado a um patamar de crise.

Globalmente, a infraestrutura de Tecnologia da Informação (TIC) já responde por cerca de 7% de toda a eletricidade consumida no mundo (Correa, 2025). Dentro disso, os data centers, criptomoedas e a IA já consumiam aproximadamente 460 TWh em 2022, o equivalente a 2% do consumo global de energia (Stacciarini & Gonçalves, 2025). A Agência Internacional de Energia (AIE) projeta que a demanda energética desses centros pode mais que dobrar nos próximos anos (PNUMA, 2025; Vieira, 2025), alcançando um consumo “equivalente ao do Japão atualmente” (PNUMA, 2025). Nos EUA, epicentro do treinamento de IA, estima-se que os data centers saltem de 4% da demanda elétrica nacional para 9,1% até 2030 (Stacciarini & Gonçalves, 2025).

Esse consumo massivo se traduz diretamente em emissões de carbono. Em 2020, data centers e redes de transmissão já respondiam por 1% das emissões globais de gases de efeito estufa (GEE) ligadas à energia (PNUMA, 2025). Um estudo da Nature Climate Change projeta um cenário ainda mais alarmante: a IA poderá representar “10% das emissões globais de gases de efeito estufa até o ano de 2040” (Kolbe Junior, 2024).

Aqui emerge o Paradoxo dos Fósseis. A indústria de tecnologia cultiva uma imagem pública de sustentabilidade, investindo em fontes renováveis (Stacciarini & Gonçalves, 2025). Contudo, a demanda energética da IA cresce em um ritmo tão “alucinante” (PNUMA, 2024) e exige um fornecimento de ener-

gia tão estável – 24 horas por dia, 7 dias por semana – que está sobrecarregando as redes e forçando o retorno aos combustíveis fósseis.

O caso do “Projeto Rainier” (item 2.3) é emblemático. O complexo de 2,2 gigawatts da Amazon/Anthropic, destinado apenas à IA, será alimentado por uma concessionária local que “esperava usar usinas de gás natural para fornecer cerca de três quartos da energia adicional que seria necessária” (Weise & Metz, 2025). A IA, portanto, “impulsiona a queima de combustíveis fósseis e atrasa o declínio das emissões” (Neves, 2025). Em vez de acelerar a transição verde, a demanda incessante dos data centers contribui para “prolongar a operação de usinas fósseis já existentes” (Neves, 2025), pois as empresas enxergam no “gás natural a fonte mais abundante e de acesso imediato” (Neves, 2025). O resultado é uma pressão crescente sobre as redes elétricas, levando os custos de energia a recordes históricos em mercados como o da Virgínia (EUA), o “corredor de centros de dados” (Muir, 2025).

A voracidade energética da IA, portanto, não é apenas um custo operacional; é uma força geoeconômica que está reconfigurando mercados de energia e ameaçando metas climáticas globais.

3.2. A Crise Hídrica: O Uso

de Água em Data Centers e a Tensão em Regiões de Estresse Hídrico

A imensa quantidade de eletricidade consumida pelos data centers gera um outro efeito: ela é convertida em calor. Manter as pilhas de servidores operando em temperatura ideal exige “sistemas de refrigeração que funciona sem parar” (Mota, 2025) e o método de resfriamento mais comum e de alto desempenho para instalações de hiperescala é a evaporação. Em “torres de resfriamento” (Mota, 2025), a água circula pelo sistema, absorve o calor dos servidores e depois é evaporada, dissipando

o calor na atmosfera. Esse processo exige uma “adição de água pura constantemente ao sistema” (Mota, 2025), transformando o data center em um consumidor voraz não apenas de energia, mas também de água doce.

A escala desse consumo é alarmante. Um data center de tamanho médio (1 MW), uma fração dos gigantes da IA, pode consumir “até 25,5 milhões de litros de água por ano apenas para resfriamento” (PNUMA, 2025). Instalações maiores, de hiperescala, podem utilizar “de 3 a 5 milhões de litros de água por dia”, um consumo “comparável ao consumo diário de uma cidade com 30.000 habitantes” (Cortez, 2025). Em nível agregado, o Programa das Nações Unidas para o Meio Ambiente (PNUMA) alerta que a infraestrutura global de IA poderá, em breve, “consumir seis vezes mais água do que a Dinamarca” (PNUMA, 2024).

Essa “pegada hídrica secreta” (Ren et al., 2023) pode ser rastreada diretamente aos processos de IA. Um estudo seminal (Ren et al., 2023) estimou que apenas o treinamento do modelo GPT-3 da Microsoft, em seus data centers nos EUA, “evaporou quase 700 mil litros de água doce limpa”. A inferência também tem um custo hídrico direto: uma simples interação para gerar 100 palavras no ChatGPT pode demandar o equivalente a “519 ml” de água (Mota, 2025) – essencialmente, uma garrafa de água por consulta.

O cerne da crise, no entanto, é o nexo entre onde a água é consumida e onde ela é escassa. A indústria de data centers tem se expandido agressivamente em regiões que já sofrem de “estresse hídrico”. O caso mais emblemático é o “boom dos data centers no deserto” (MIT Tech Review, 2025). Em estados áridos como Nevada e Arizona, nos EUA, a chegada dessas instalações “insaciáveis” criou uma “batalha pela água”, colocando a indústria de tecnologia em

competição direta com a agricultura e o abastecimento residencial.

A presença desses “consumidores intensivos de água” (Andrade, citado em Borges, 2025) em zonas áridas agrava as “secas severas e eventos climáticos extremos” (Borges, 2025). Mesmo em localidades com aparente “potencial hídrico” (Borges, 2025), a demanda concentrada dos data centers pode gerar “sérios desafios” (PNUMA, 2025), transformando a IA de uma ferramenta virtual em um vetor direto de escassez de recursos no mundo físico.

3.3. A Pegada Mineral e o E-Lixo: Extração de Matérias-Primas e Poluição

O impacto ambiental da IA não se resume ao seu consumo operacional de energia (item 3.1) e água (item 3.2). A própria “estrutura física complexa e massiva” (Stacciarini & Gonçalves, 2025) – os data centers, servidores, cabos e, fundamentalmente, os chips semicondutores – depende de um ciclo industrial de extração mineral intensiva e gera um volume crescente de resíduos tóxicos.

1. A Pegada Mineral (Extração): A manufatura do ecossistema de hardware da IA exige uma “ampla variedade de minerais e metais” (Stacciarini & Gonçalves, 2025). Os microchips que alimentam os processos de deep learning dependem de “elementos de terras raros” (PNUMA, 2024) e outros minerais estratégicos como gálio, germânio e grafite (Gonçalves, 2025). A extração e, principalmente, o refino desses materiais são processos “muitas vezes (...) destrutivos para o meio ambiente” (PNUMA, 2024) e altamente concentrados geopoliticamente (Gonçalves, 2025).

Além dos chips, a própria construção dos data centers gera uma nova demanda extrativa. O cobre, por exemplo, é um “insumo necessário para a fabricação de equipamentos de resfriamento” e para a eletrifica-

ção massiva dessas instalações (Lovisi, 2025). Essa demanda é tão concreta que a mineradora Vale Base Metals já anunciou planos para “acelerar seu plano de extração de cobre”, visando principalmente suas operações no Pará, na Amazônia, para “atender à crescente demanda provocada (...) pelo crescimento da inteligência artificial” (Lovisi, 2025).

A intensidade material desse processo é gritante: para fabricar um único computador de 2 kg, “são necessários 800 kg de matérias-primas” (PNUMA, 2024). A IA, ao demandar hardware cada vez mais potente, intensifica essa pressão extrativa em escala global.

2. A Pegada do E-Lixo (Descarte): Na outra ponta do ciclo de vida, encontra-se o descarte. A indústria de IA opera sob uma lógica de obsolescência tecnológica acelerada. A corrida por desempenho –exemplificada pela rápida sucessão de gerações de GPUs da Nvidia (Mota, 2025) – impõe um “curto ciclo de vida dos equipamentos”, que são “muitas vezes substituídos em apenas dois a cinco anos” (Stacciarini & Gonçalves, 2025).

Essa “rápida rotatividade de servidores” (Tzachor, citado em Deutsche Welle, 2024) está levando a um “aumento descontrolado do e-lixo gerado pela IA” (Deutsche Welle, 2024). Um estudo publicado na revista Nature Computational Science calculou que o lixo eletrônico (e-lixo) gerado especificamente por servidores de IA pode “aumentar drasticamente”, prevendo um crescimento de “mil vezes” entre 2023 e 2030 (Deutsche Welle, 2024).

Este e-lixo é particularmente problemático. Ele “representa 70% do total de resíduos tóxicos produzidos em todo o mundo” (Deutsche Welle, 2024) e “geralmente contém substâncias perigosas, como mercúrio e chumbo” (PNUMA, 2024). O descarte inadequado desses materiais “prejudica os ecossis-

temas e a saúde humana” (Gupta, citado em Deutsche Welle, 2024).

Assim, a IA se revela uma indústria que não apenas consome energia e água em sua operação (itens 3.1 e 3.2), mas que também depende da extração destrutiva de recursos finitos para sua construção e contribui para a poluição tóxica em seu descarte. A totalidade desse impacto, no entanto, permanece difícil de calcular devido a um problema central: a opacidade corporativa.

4. A falta de transparência das empresas

4.1. O Data Center como “Caixa-Preta” e o Segredo Corporativo

A quantificação precisa dos vastos impactos energéticos, hídricos e materiais detalhados no capítulo anterior é sistematicamente obstruída por um obstáculo que não é técnico, mas político-corporativo: a opacidade deliberada. As mesmas corporações de tecnologia que promovem a IA como uma ferramenta onisciente e transparente operam sua própria infraestrutura sob um regime de sigilo industrial.

Neste contexto, o conceito de “caixa-preta”, frequentemente utilizado para descrever a inexplicabilidade dos algoritmos de IA (o porquê de uma IA tomar certa decisão), deve ser aplicado também à sua fundação material. O próprio data center – o edifício, o hardware, a infraestrutura de resfriamento – é tratado como uma “caixa preta” (De Vries, citado em Mota, 2025).

As corporações que controlam esta infraestrutura (como Google, Microsoft, Meta e Amazon) tratam os dados operacionais como “segredos corporativos rigorosamente guardados”. Informações críticas, como a “escala total” do consumo de energia, a localização exata dos servidores, a “pegada hídrica secreta” (Ren et al., 2023) e as métricas de eficiên -

cia no uso de água (WUE) e energia (PUE), são informações que as empresas possuem, mas ativamente sonegam do escrutínio público e acadêmico.

Como afirma categoricamente o pesquisador Alex de Vries: “As empresas sabem exatamente quanto de energia seus sistemas de IA estão usando, eles apenas optam por não publicar essa informação” (citado em Mota, 2025).

Essa retenção de dados não é acidental. É uma estratégia corporativa que perpetua a “falácia tecnológica” da “nuvem” imaterial, (discutida no item 2.1), desvinculando a imagem pública da IA de sua pesada pegada industrial. Ao manter o data center como uma “caixa-preta” física, as empresas impedem que a sociedade realize um “cálculo acurado” (Mota, 2025) dos seus custos reais, tornando impossível “confrontar os custos e benefícios da inteligência artificial” (De Vries, citado em Mota, 2025).

4.2. A Omissão de Dados Cruciais para a Medição do Impacto

A opacidade do data center, tratada como “caixa-preta” corporativa, não é apenas uma postura filosófica de sigilo; ela se manifesta na omissão concreta de indicadores-chave de desempenho que são “cruciais” para qualquer avaliação ambiental séria. Cientistas e pesquisadores que tentam calcular a pegada real da IA afirmam repetidamente que “a quantidade de informações compartilhadas pelas empresas de tecnologia e operadores de data centers não é suficiente para fazer um cálculo acurado” (Mota, 2025).

Essa escassez de dados impede o cálculo da eficiência e do impacto real. Entre os dados cruciais sistematicamente omitidos pelas Big Techs estão:

1. A Capacidade Operacional Real: As empresas divulgam, por vezes, a capacidade instalada (o potencial máximo de consumo energético), mas

“não se sabe, por exemplo, em que capacidade os data centers operam” (Mota, 2025) – ou seja, se consomem a totalidade dessa energia ou uma fração dela.

2. A Diferenciação de Carga (Treinamento vs. Inferência): Como discutido (itens 1.3 e 2.3), o treinamento é energeticamente mais intensivo que a inferência. No entanto, as empresas não divulgam “qual percentual dos servidores é usado para treinar os modelos e para a operação de fato dos chatbots” (Mota, 2025). Sem essa divisão, é impossível calcular o custo real de cada novo modelo lançado no mercado.

3. Localização Geográfica e Fonte Energética: A pegada de carbono de um data center depende inteiramente da matriz energética que o abastece (seja ela fóssil ou renovável). A indústria obscurece esse cálculo, pois, como aponta Alex de Vries, é impossível rastrear “em que parte do mundo estão os servidores que estão processando a chamada” (citado em Mota, 2025).

4. Métricas de Eficiência Hídrica (WUE): O impacto hídrico (item 3.2) depende drasticamente de “quando” e “onde” um modelo é treinado – por exemplo, se durante o dia ou a noite, no verão ou inverno, e em qual bacia hidrográfica (Ren et al., 2023). As empresas não publicam esses dados de Eficiência no Uso da Água (WUE), tornando a “pegada hídrica secreta” (Ren et al., 2023) quase impossível de medir externamente.

Essa omissão deliberada de dados granulares assegura que a materialidade da IA permaneça em uma zona de sombra. Ela paralisa a ciência independente e a regulação pública, permitindo que a indústria opere em um vácuo de responsabilidade e abra espaço para a prática generalizada do greenwashing

4.3. A Crítica ao Greenwashing e a Urgência da Mensuração Objetiva

O vácuo de dados criado pela opacidade corporativa não é apenas um problema acadêmico; ele é a condição que permite a proliferação do greenwashing – a prática de promover discursos e alegações de sustentabilidade que não correspondem aos impactos reais. Na ausência de dados auditáveis, as corporações de tecnologia “vendem sustentabilidade, mas não dão conta do cenário real” (Pinha, citada em Vicente, 2025).

Esta “lavagem verde” prospera em terminologias vagas. Como critica o pesquisador Lourenço Faria, as empresas divulgam termos como “fontes renováveis de energia”, “arquitetura verde” ou “baixo consumo de água” sem, no entanto, fornecer “indicadores-chave de desempenho ambiental (key performance indicators, KPIs)” que sejam precisos e mensuráveis pela sociedade (citado em Borges, 2025).

Um exemplo claro dessa prática é o debate sobre o consumo de água. Uma empresa pode alegar que utiliza “resfriamento a ar” (uma tecnologia supostamente mais “seca”) e, portanto, não sobrecarrega o suprimento hídrico local. Contudo, essa alegação omite o consumo indireto de água. O resfriamento a ar é mais intensivo em eletricidade, e se essa eletricidade adicional for fornecida por uma usina de gás natural ou hidrelétrica – ambas grandes consumidoras de água em seus próprios processos – o ganho hídrico pode ser nulo ou até negativo. Sem métricas padronizadas que abranjam todo o ciclo, a alegação de “eficiência hídrica” torna-se uma ferramenta de marketing enganosa.

Diante desse cenário, emerge uma urgência pela “mensuração objetiva”. O Programa das Nações Unidas para o Meio Ambiente (PNUMA) tem sido enfático ao defender que os países estabeleçam “pro -

cedimentos padronizados para medir o impacto ambiental da IA” (PNUMA, 2024), pois “no momento, há uma escassez de informações confiáveis” (PNUMA, 2024). Esta padronização (AI ACTION SUMMIT, 2025) é o pré-requisito para qualquer regulação eficaz.

No Brasil, o debate legislativo sobre data centers já começa a refletir essa preocupação, com propostas de “verificação independente e certificação” (IP.rec, 2025) para evitar o greenwashing e garantir que as alegações ambientais sejam “auditáveis e baseadas em critérios objetivos e mensuráveis” (IP.rec, 2025).

A insistência de alguns setores em focar apenas na “eficiência energética” como sinônimo de sustentabilidade (Alves, citado em Pincer, 2025), ignora os impactos hídricos, minerais e de emissões fósseis (discutidos no Item 3), reforçando a necessidade de uma abordagem regulatória holística, baseada em dados abertos e não em segredos corporativos.

5. Olhando mais a fundo: a IA é uma força produtiva (tecnologia) que passa a determinar as demais

A análise dos capítulos anteriores demonstrou a escala da pegada material da IA: o consumo massivo de energia, muitas vezes fóssil (item 3.1), a demanda por recursos hídricos em zonas de estresse (item 3.2), a extração de minerais (item 3.3) e a opacidade corporativa que oculta esses custos (Item 4).

Uma análise crítica, contudo, não pode parar na constatação desses impactos. É preciso questionar a lógica que impulsiona essa voracidade. Por que a sociedade, apesar da emergência climática, está investindo trilhões em uma infraestrutura que prolonga a operação de usinas de gás (Neves, 2025; Weise & Metz, 2025) e acelera a mineração na Amazônia (Lovisi, 2025)?

A resposta reside na compreensão do papel qualitativamente novo que a IA desempenha no sistema produtivo. A IA não é apenas mais uma ferramenta ou um setor industrial. Como argumentado em Inteligência Artificial e Sociedade (Ferreira, 2025), a IA deve ser compreendida como um salto qualitativo: a manifestação da Força Produtiva Tecnológica (FPT) hegemônica de nossa era.

5.1. A Supremacia da IA como Força Produtiva Tecnológica (FPT)

A supremacia da IA como FPT (Ferreira, 2025) define-se por características únicas que a diferenciam fundamentalmente das forças produtivas anteriores (como a máquina a vapor ou a eletricidade).

Primeiro, como estabelecido no item 1.2, a IA rompe a barreira da automação física e consolida a automação do cognitivo (Ferreira, 2025). Ela invade o domínio do trabalho intelectual (análise, predição, comunicação) em escala industrial, redefinindo o valor e a função do trabalho humano no processo produtivo.

Segundo, a IA atua como uma “meta-tecnologia” de gerenciamento (Ferreira, 2025). Sua função primordial não é apenas produzir um bem específico, mas atuar como um “sistema nervoso central” (Ferreira, 2025) que otimiza, coordena e gerencia todas as outras forças produtivas – o trabalho, a energia e as matérias-primas. Ela é a tecnologia que decide como as outras tecnologias e recursos devem ser alocados para maximizar a eficiência de todo o ecossistema produtivo.

Terceiro, a IA Generativa representa um salto qualitativo para uma tecnologia que cria (Ferreira, 2025). Ela move-se da análise (o que é) e da predição (o que será) para o domínio da inovação (o que pode ser). A IA é capaz de gerar “soluções fundamentalmente novas” (Ferreira, 2025), como projetar molé -

culas para novos medicamentos, criar materiais inéditos ou desenhar os “chips de última geração” (Gonçalves, 2025) que alimentarão a si mesma, iniciando um ciclo de autodesenvolvimento tecnológico.

É essa tripla capacidade – cognitiva, gerencial e criativa – que estabelece a supremacia da IA como FPT (Ferreira, 2025). Ela não é apenas mais uma força produtiva; ela é a força produtiva que, como veremos a seguir, passa a determinar a lógica e o ritmo de todas as demais.

5.2. A Determinação da IA sobre as Forças Materiais (Energia e Matéria-Prima)

A supremacia da IA como Força Produtiva Tecnológica (FPT) não é um exercício de poder abstrato. Ela se manifesta em sua capacidade concreta de impor sua lógica de eficiência e acumulação sobre as forças produtivas materiais – a Energia e a Matéria-Prima – criando contradições e novas dependências que explicam a voracidade detalhada no Capítulo 3.

Determinação sobre a Energia: A força produtiva da Energia é profundamente determinada pela IA (Ferreira, 2025). Por um lado, a IA é a ferramenta indispensável para a racionalização energética, viabilizando redes inteligentes (smart grids) capazes de gerenciar a intermitência de fontes renováveis. Contudo, esta é apenas metade da história.

O paradoxo é que o desenvolvimento e a operação da própria FPT criam uma nova e voraz fronteira de consumo energético (conforme item 3.1). A IA dita a localização de data centers, atraindo-os para locais com energia barata ou climas frios. Mais criticamente, a demanda avassaladora da IA por fornecimento contínuo de eletricidade (24 horas por dia) subordina a matriz energética às suas necessidades. Isso cria o “Paradoxo dos Fósseis” (item 3.1):

para garantir a estabilidade exigida pelos data centers de IA, empresas de tecnologia e concessionárias estão “prolongando a operação de usinas fósseis já existentes” (Neves, 2025). O caso do “Projeto Rainier”, que recorrerá massivamente ao gás natural para suprir sua demanda de 2,2 gigawatts (Weise & Metz, 2025), é a prova de que a FPT (IA) está determinando a manutenção da energia fóssil, atrasando o declínio das emissões.

Determinação sobre a Matéria-Prima: Da mesma forma, a IA reconfigura a relação com a Matéria-Prima (Ferreira, 2025). Ela passa de um paradigma de extração em massa para um de precisão cirúrgica e design inteligente (ex: descobrindo novos materiais). No entanto, a própria infraestrutura física que sustenta a FPT aumenta a pressão sobre a extração de minerais essenciais (conforme item 3.3).

A IA determina quais minerais se tornam estratégicos na geopolítica global, como o silício, o gálio, o germânio e as terras raras, essenciais para os “chips de última geração” (Gonçalves, 2025). Além disso, sua infraestrutura de data centers exige vastas quantidades de cobre, “insumo necessário para a fabricação de equipamentos de resfriamento” (Lovisi, 2025). Essa determinação tem consequências geográficas diretas, como o plano da Vale de “acelerar seu plano de extração de cobre [...] principalmente do Pará, visando atender à crescente demanda” da IA (Lovisi, 2025).

Portanto, a FPT não apenas “consome” recursos; ela ativamente determina a política energética e a estratégia extrativa, subordinando os limites biofísicos do planeta à sua própria lógica de expansão computacional.

5.3. A Nova Lógica de Acumulação de Capital e Concentração de Poder

A consequência estrutural da supremacia da IA como Força Produtiva Tecnológica (FPT) é uma reconfiguração fundamental na lógica de acumulação de capital e na geografia do poder. O controle sobre esta “meta-tecnologia” torna-se o principal vetor de poder econômico, eclipsando os modos de produção anteriores.

Primeiro, o “centro de gravidade da acumulação de capital” está a deslocar-se decisivamente de ativos físicos tradicionais (como fábricas, máquinas ou frotas) para ativos intangíveis: a posse dos algoritmos de IA e, acima de tudo, o controlo sobre os “vastos conjuntos de dados” (Stacciarini & Gonçalves, 2025) que os alimentam (Ferreira, 2025). Os dados emergem como o “novo petróleo” (Vicente, 2025), a matéria-prima essencial que permite à FPT otimizar, gerir e prever a totalidade do ecossistema produtivo.

Além disso, essa nova lógica de acumulação conduz, inevitavelmente, a um nível de “concentração de poder” sem precedentes (Ferreira, 2025). O desenvolvimento, treino e implementação de modelos de IA de ponta (conforme discutido nos itens 1.3 e 2.3) exigem um investimento de capital que é proibitivo para quase todos os atores. A construção de complexos de gigawatts, como o “Projeto Rainier” (Weise & Metz, 2025), a mobilização de “centenas de biliões de dólares” (Weise & Metz, 2025) e o domínio sobre os “gargalos” geopolíticos dos “chips de última geração” (Gonçalves, 2025) são empreendimentos ao alcance de um oligopólio de corporações de tecnologia.

Esse custo colossal assegura que a infraestrutura fundamental do século XXI – os data centers de treino e os algoritmos de ponta – seja propriedade de poucas “Big Techs” (Ferreira, 2025), como a Amazon (AWS), Google, Microsoft e Meta (Vicente,

2025; Muir, 2025). Tais empresas “capturam” a infraestrutura (Ferreira, 2025) e estabelecem uma nova forma de dependência global. O Brasil, por exemplo, atrai investimentos para data centers de inferência (Vicente, 2025) (o ponto de entrega), mas permanece um consumidor da tecnologia de treino (Vicente, 2025) (o ponto de criação), que ocorre maioritariamente nos EUA (Neves, 2025). Este fenómeno é descrito como uma forma de “colonialismo digital” (Ferreira, 2025), onde os recursos materiais locais (energia, água e minerais) são mobilizados para gerar valor que é acumulado centralizadamente.

Finalmente, esta lógica de acumulação redefine o próprio trabalho. A FPT não extrai valor apenas do trabalho assalariado; ela depende da extração de um “trabalho digital gratuito” (Ferreira, 2025) – cada clique, busca, postagem e interação do utilizador que é capturado e transformado na matéria-prima (dados) para treinar os modelos. A atividade coletiva da sociedade é, assim, convertida em capital financeiro para poucos, solidificando a concentração de poder que define a era da IA.

5.4 Controle e Riqueza

A análise estrutural dos capítulos anteriores leva a uma conclusão incontornável: os impactos ambientais da IA, detalhados no Capítulo 3 (o consumo energético, hídrico e mineral) e a opacidade corporativa que os oculta (Capítulo 4), não são falhas acidentais, custos imprevistos ou “externalidades” a serem corrigidas com ajustes técnicos. São, pelo contrário, a consequência lógica e necessária da estrutura de poder que controla esta tecnologia.

O problema central não é a tecnologia em si – a IA como ferramenta cognitiva (item 1.2). O problema é a sua subordinação a uma lógica irrestrita de acumulação de capital (Ferreira, 2025).

Quando uma Força Produtiva Tecnológica (FPT) de tal magnitude é propriedade privada e controlada por um oligopólio de Big Techs, o seu imenso poder de “determinação” sobre as forças materiais será, inevitavelmente, orientado para os interesses desse oligopólio. A “eficiência” buscada não é a eficiência ecológica ou social, mas a eficiência para a acumulação.

Nessa lógica, a aceleração da extração de cobre na Amazônia (Lovisi, 2025) ou a queima de gás natural em larga escala para alimentar um data center em Indiana (Weise & Metz, 2025) não são vistos como desastres ambientais, mas como custos operacionais justificados para garantir a expansão da FPT e a vantagem competitiva. A opacidade (Capítulo 4) não é um lapso, mas uma ferramenta de poder; o “segredo corporativo” (Mota, 2025) é a estratégia para impedir a fiscalização pública sobre essa lógica de acumulação.

A ascensão da IA como FPT (Ferreira, 2025) transforma, portanto, os debates sobre tecnologia em debates fundamentalmente sobre poder. A questão central que define o século XXI, e que este artigo procura sublinhar, não é técnica (como tornar a IA mais eficiente), mas política: “quem controla essa força produtiva determinante e, consequentemente, quem se beneficia de sua imensa capacidade de gerar riqueza e de organizar a sociedade?” (Ferreira, 2025).

Manter a IA sob o controle privado e concentrado garante a perpetuação dos impactos socioambientais, subordinando os limites biofísicos do planeta à lógica da acumulação. Isso nos leva diretamente à discussão sobre as únicas soluções possíveis, a serem exploradas no capítulo final.

6. A Questão do Controle: Da Regulação Paliativa à Socialização

6.1. A Urgência das Soluções Paliativas: Regulação Ambiental e Fiscalização

Diante da voracidade energética e material da infraestrutura de IA e da “caixa-preta” corporativa que oculta essa realidade, a implementação de mecanismos robustos de regulação e fiscalização emerge como a solução paliativa mais urgente e indispensável a curto prazo. Embora, como se argumentará adiante, a regulação por si só seja insuficiente para alterar a lógica de acumulação que impulsiona o problema, ela é a única ferramenta imediata capaz de “mitigar danos” e impor um mínimo de responsabilidade socioambiental.

A primeira e mais crítica frente regulatória é o combate direto à opacidade. A prática do greenwashing só prospera no vácuo de dados auditáveis. Portanto, a ação governamental é crucial para “preencher a lacuna regulatória existente” (PNUMA, 2025). O Programa das Nações Unidas para o Meio Ambiente (PNUMA) tem sido claro ao instar os governos a “estabelecer procedimentos padronizados para medir o impacto ambiental da IA”, dada a atual “escassez de informações confiáveis” (PNUMA, 2024).

Isso se materializa na exigência de transparência radical. Os gestores públicos devem exigir que as empresas de tecnologia divulguem “indicadores-chave de desempenho ambiental (KPIs)” (Borges, 2025) que sejam “objetivos e mensuráveis” (IP.rec, 2025). As novas “Diretrizes de Compras Sustentáveis” do PNUMA (2025) e os debates sobre padronização internacional (AI ACTION SUMMIT, 2025) já fornecem a base técnica, focando em métricas claras de “eficácia do uso de energia (PUE)”, “eficácia

do uso de água (WUE)” e o percentual real de “uso de energia renovável” (PNUMA, 2025).

No Brasil, propostas como o “Plano Nacional de Data Centers (Redata)” (Vicente, 2025) e debates legislativos no Senado (PL 3018/2024, citado em Borges, 2025 e Pincer, 2025) já apontam para a necessidade de condicionar incentivos fiscais a “contrapartidas” (Vicente, 2025; Borges, 2025). Isso deve incluir a exigência de “estudos de impacto ambiental sérios” (Borges, 2025) que contemplem o ciclo de vida completo da infraestrutura – incluindo o impacto na rede elétrica local e nos recursos hídricos.

Para garantir que essas métricas não sejam apenas mais uma forma de greenwashing, a regulação deve ser acompanhada de “mecanismos de verificação independente e certificação” (IP.rec, 2025). A fiscalização deve ter o poder de auditar as alegações das empresas, combatendo a cultura do “segredo corporativo” (item 4.1) e garantindo que o custo ambiental da IA seja, pela primeira vez, publicamente conhecido e politicamente gerenciado.

6.2. Limites da Regulação e a Urgência da Mudança

Estrutural

As medidas paliativas de regulação e fiscalização são indispensáveis para mitigar os danos imediatos. Contudo, é fundamental reconhecer os seus limites estruturais. Estas medidas atuam sobre os sintomas da crise ambiental da IA – o consumo de energia, a pegada hídrica, a opacidade – mas falham em endereçar a causa fundamental do problema: a lógica de acumulação e a estrutura de poder que controla esta tecnologia.

O limite da regulação reside no facto de que ela não altera a natureza da IA como uma Força Produtiva Tecnológica (FPT) hegemónica, nem a sua propriedade concentrada nas mãos de um oligopólio de Big

Techs. As mesmas corporações (Amazon, Google, Microsoft) que seriam alvo da regulação são as que detêm o poder económico e de lobby para moldar essa mesma regulação aos seus interesses, muitas vezes focando-a em metas de “eficiência” (Pincer, 2025) que não prejudicam a sua expansão.

Mesmo a regulação mais bem-intencionada opera dentro da lógica do sistema que ela tenta corrigir. Ela pode taxar o carbono, multar pela poluição hídrica ou exigir transparência (IP.rec, 2025). No entanto, ela não impede a determinação da FPT sobre as forças produtivas e sobre a sociedade. Para as corporações que controlam a IA, o custo de “prolongar a operação de usinas fósseis” (Neves, 2025) ou de “acelerar a extração de cobre na Amazônia” (Lovisi, 2025) é simplesmente um custo de negócio a ser absorvido ou repassado, desde que a acumulação de capital seja mantida.

Além disso, o foco regulatório na “eficiência energética” (Pincer, 2025) muitas vezes ignora o Paradoxo de Jevons: à medida que a IA se torna mais eficiente e barata, as suas aplicações multiplicam-se, levando a um aumento do consumo agregado de energia, anulando os ganhos de eficiência.

A regulação, portanto, encontra o seu limite na própria estrutura de propriedade. Ela tenta gerir os danos de um sistema cuja lógica intrínseca é a expansão ilimitada. A constatação dos “limites da regulação” (Ferreira, 2025) revela a “urgência da mudança estrutural”. Se o problema é o “controle e riqueza” concentrados, a única solução definitiva não pode ser a gestão desse controle, mas sim a sua transformação.

6.3. A Solução Estrutural: Socialização e Democratização da IA

Se a regulação é paliativa e seus limites são definidos pela lógica da acumulação privada, a única solu -

ção definitiva e estruturalmente coerente é aquela que ataca a raiz do problema: a “questão do controle” (Ferreira, 2025). A solução definitiva é “democratizar o controle da IA como força produtiva tecnológica, transferindo sua propriedade para a sociedade como um todo”.

Esta proposta não é meramente ideológica; é uma conclusão prática diante da escala do poder desta FPT e dos seus impactos.

A Socialização implica “retirar a IA do controle exclusivo das grandes corporações privadas” e tratá-la como uma “infraestrutura pública essencial”. Assim como uma nação não deveria entregar sua rede elétrica ou seus reservatórios de água ao controle irrestrito de um oligopólio focado no lucro, ela não pode entregar a infraestrutura cognitiva central do século XXI – os data centers de treinamento e os modelos de linguagem fundamentais – a esse mesmo destino.

A Democratização é o mecanismo de gestão dessa socialização. Significa “submeter seu desenvolvimento a mecanismos democráticos e participativos”. Em vez de ter o desenvolvimento da IA ditado pela corrida de mercado (que exige modelos cada vez maiores e mais vorazes em energia), a sociedade poderia “decidir coletivamente quais são os objetivos prioritários que a IA deve atender”.

Uma FPT sob controle democrático mudaria sua função: em vez de otimizar o consumo e a acumulação, poderia ser reorientada para gerir a escassez e o “bem comum”. Uma IA pública, por exemplo na saúde, poderia ser orientada para a “prevenção e o bem-estar coletivo” em vez do lucro com patentes. Uma IA ambiental poderia ser focada em gerir os “limites biofísicos do planeta”, em vez de ser a força que “acelera a extração de cobre na Amazônia” (Lovisi, 2025).

Esta proposta responde diretamente à questão central do “controle e riqueza”. A socialização é a única forma de garantir que os benefícios da “imensa capacidade de gerar riqueza” da IA sejam revertidos para a coletividade, e que sua operação respeite os ecossistemas dos quais todos dependemos. Diante de uma tecnologia com poder de determinação sobre todas as outras, a socialização não é uma escolha radical, mas a “condição indispensável” para um futuro ecologicamente viável e socialmente justo.

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INTELIGÊNCIA ARTIFICIAL E QUESTÕES CLIMÁTICAS A PRESERVAÇÃO DO TRABALHO DAS COMUNIDADES

INCLUSIVA

Laura Elizandra Machado Carneiro

Procuradora Legislativa da Câmara Municipal de Diadema/SP. Advogada graduada pela Faculdade de Direito de São Bernardo do Campo. Doutoranda em Direito Empresarial pela Universidade Nove de Julho. Mestra em Direito Tributário pela USP. Especialista em Direito Tributário, Direito Processual Civil, Direito Público e Direito Material e Processual Trabalhista. Especialista em Gestão e Controle Social das Políticas Públicas pela Escola Superior de Gestão e Contas Públicas do TCM/SP. E-mail: lauraemcarneiro@yahoo.com.br https://orcid.org/0009-0000-4058-6470

Marcilene dos Santos Andrade

Procuradora Legislativa da Câmara Municipal de Diadema/SP. Advogada graduada pela Universidade Cruzeiro do Sul. Mestranda em Direito pela Universidade Nove de Julho. Especialista em Direito Constitucional e Administrativo pela Escola Paulista de Direito. Especialista em Gestão Pública Municipal pela Universidade Federal de São Paulo. Especialista em Direito Público Municipal pela Escola de Gestão e Contas Públicas do Tribunal de Contas do Município de São Paulo. Especialista em Advocacia da Fazenda Pública pela Faculdade Legale. E-mail: marcilenesandrade@adv.oabsp.org.br https://orcid.org/0000-0001-8229-9904

Resumo

O presente estudo traça uma reflexão acerca da preservação do trabalho das comunidades tradicionais no Brasil diante do uso da Inteligência Artificial. O uso de técnicas, sistemas e tecnologias inovado -

ras necessita de regulamentação específica, que trace diretrizes éticas e normas de responsabilização, a fim de que a utilização da Inteligência Artificial tenha a potencialidade real de assegurar a diversidade cultural e os direitos dos povos, em especial de

agricultores, indígenas, quilombolas e outras comunidades tradicionais. Faz-se a abordagem entre tecnologia e direito, finalizando-se com a análise da necessidade do respeito aos conhecimentos das comunidades tradicionais para a construção de um desenvolvimento sustentável, que reforça o reconhecimento, a valorização dos saberes locais e o fomento ao trabalho digno frente às tecnologias emergentes, utilizando o método hipotético-dedutivo, por meio da pesquisa qualitativa com análise de documentos e bibliografia sobre o tema.

Palavras-chave: Trabalho, Comunidades Tradicionais, Inteligência Artificial.1

Abstract

This study reflects on the preservation of the work of traditional communities in Brazil in the face of the use of Artificial Intelligence. The use of innovative techniques, systems, and technologies requires specific regulations that outline ethical guidelines and accountability standards, so that the use of Artificial Intelligence has the real potential to ensure cultural diversity and the rights of peoples, especially farmers, Indigenous peoples, quilombolas, and other traditional communities. The study explores the relationship between technology and law, concluding with an analysis of the need to respect the knowledge of traditional communities for the construction of sustainable development, which reinforces the recognition and appreciation of local knowledge and the promotion of decent work in the face of emerging technologies. The study uses the hypothetical-deductive method, through qualitative research and analysis of documents and bibliography on the topic.

Keywords: Work, Traditional Communities, Artificial Intelligence.

1 Este artigo dialoga com as linhas de pesquisa estudadas no Programa de Pós-Graduação Stricto Sensu em Direito Empresarial da Universidade Nove de Julho (UNINOVE).

Recebido em: Outubro de 2025

Aprovado em: Novembro de 2025

Introdução

O desenvolvimento e a difusão das tecnologias de Inteligência Artificial (IA) vêm provocando transformações profundas em diversas esferas da atividade humana, impactando de modo particular as dinâmicas produtivas, as relações de trabalho e a gestão ambiental. Trata-se de um fenômeno que redefine as fronteiras entre técnica e ética, entre eficiência e dignidade, entre inovação e sustentabilidade. No contexto brasileiro, esses impactos assumem contornos ainda mais complexos quando se analisam as comunidades tradicionais, cujas práticas produtivas, como a pesca artesanal, o extrativismo e a agricultura familiar, constituem não apenas meios de subsistência, mas expressões de identidade cultural e de equilíbrio ecológico.

A sociedade contemporânea vivencia a inauguração de uma nova etapa de governança, pautada na gestão orientada por resultados, pela transparência ativa e pela adoção de ferramentas inteligentes, como plataformas digitais integradas e algoritmos de apoio à decisão. A IA, nesse contexto, surge como instrumento capaz de aprimorar a eficiência, reduzir erros humanos, prevenir fraudes e otimizar a análise preditiva de riscos em todas as etapas do ciclo contratual, o que se reflete nas relações trabalhistas.

Contudo, a incorporação de sistemas de IA em contextos de vulnerabilidade socioeconômica, como o das comunidades tradicionais, sobretudo em relação à transparência algorítmica, à explicabilidade das decisões automatizadas e à preservação dos conhecimentos tradicionais, pode acentuar desigualdades preexistentes, gerar exclusão digital e

comprometer a preservação dos saberes ancestrais e do trabalho artesanal.

A ausência de regulação específica e de mecanismos eficazes de governança algorítmica agrava o risco de decisões automatizadas sem transparência e explicabilidade, afetando diretamente os direitos fundamentais à igualdade, à privacidade e ao trabalho digno. Nesse contexto, o Projeto de Lei n° 2.338/2023, que institui o marco legal da Inteligência Artificial no Brasil, representa um avanço normativo ao propor princípios de equidade, segurança jurídica e proteção contra vieses discriminatórios, princípios estes indispensáveis para assegurar que a tecnologia sirva à sociedade e não o inverso.

A análise dos efeitos da IA deve, portanto, articular-se com o debate contemporâneo sobre justiça climática e transição justa. Essa abordagem propõe que a descarbonização da economia e a digitalização produtiva não podem ocorrer às custas do desemprego estrutural, da marginalização de comunidades vulneráveis ou da destruição de modos de vida sustentáveis. A transição justa requer inclusão tecnológica, proteção ambiental e valorização do trabalho humano, pilares indispensáveis para o alcance dos Objetivos de Desenvolvimento Sustentável (ODS) da Agenda 2030 da ONU.

Nesse cenário, o presente estudo busca refletir sobre a preservação do trabalho das comunidades tradicionais diante do avanço das tecnologias de IA e da transição climática, analisando os riscos e as potencialidades desse processo sob a ótica do direito social ao trabalho e dos princípios constitucionais da dignidade da pessoa humana e do valor social do trabalho. Parte-se da hipótese de que a incorporação responsável de tecnologias digitais pode fortalecer a sustentabilidade econômica e ambiental dessas comunidades, desde que acompanhada de políticas públicas de governança tecno -

lógica, educação digital, requalificação profissional e reconhecimento jurídico dos saberes tradicionais.

O estudo busca, assim, contribuir para o debate contemporâneo sobre o papel do Direito na regulação das novas tecnologias e na construção de um modelo de desenvolvimento que una inovação, justiça social e proteção ambiental, reafirmando o compromisso constitucional e internacional do Brasil com uma justiça socioambiental inclusiva, conforme os desafios e compromissos projetados para a COP 30.

1. O Impacto do uso da Inteligência Artificial na Sociedade Contemporânea e os Desafios para a Justiça Climática

A Inteligência Artificial (IA) não possui uma definição específica, representando uma noção abstrata que engloba diferentes concepções e metodologias. O termo “Inteligência Artificial” surgiu em 1950, trazido pelo cientista John McCarthy, para quem a IA busca “induzir uma máquina, normalmente um computador, a se comportar de forma que os humanos considerem inteligentes” (Kneusel, 2024, p. 15).

A Inteligência Artificial, inspirada em processos cognitivos humanos, busca replicar a capacidade de aprender com experiências, adotar padrões de conduta, de dados e de linguagem, em sistemas computacionais, com aprendizado capaz de elaborar textos, resolver problemas e tomar decisões, atividades estas típicas do ser humano.

A esse respeito, Fabio G. Cozman e Hugo Neri (2021, p. 26) apontam que:

Parece muito mais produtivo organizar a área de IA em torno de três eixos já mencionados em nossa discussão sobre a definição de IA: representação de conhecimento; tomada de decisão; aprendizado. Esses três eixos se relacionam a respei -

táveis campos do saber humano. Representação de conhecimento é domínio da epistemologia; raciocínio é central em lógica. De forma similar, tomada de decisão é tópico basilar em campos como psicologia, economia, engenharia e direito; aprendizado de máquina trata de assuntos caros à pedagogia, mas também de técnicas estatísticas para processamento de dados.

As ferramentas de Inteligência Artificial vêm sendo amplamente utilizadas na análise preditiva e na gestão de dados ambientais e socioeconômicos, possibilitando a análise de grandes volumes de dados históricos, como monitoramento de emissões de carbono, mapeamento de áreas de risco climático e a otimização de políticas públicas de adaptação e mitigação, a fim de prever resultados e auxiliar na tomada de decisões estratégicas, aumentando a eficiência. Em contrapartida, a ausência de marcos regulatórios e de processos de validação humana e critérios de governança, pode gerar distorções e exclusões, reproduzindo desigualdades estruturais.

Por isso, é fundamental que a adoção de tecnologias de IA nas comunidades tradicionais, tanto em contextos produtivos quanto ambientais, seja feita com responsabilidade, com base em marcos regulatórios claros, capacitação técnica dos agentes e auditoria contínua dos algoritmos empregados, assegurando inclusão e justiça climática. Tais medidas garantem não apenas a conformidade com os princípios da legalidade e da eficiência, mas também a preservação do trabalho das comunidades tradicionais.

A adoção de inteligência artificial (IA) em comunidades tradicionais impõe não apenas o compromisso com a inovação, mas também o dever jurídico e ético de estruturar mecanismos eficazes de governança algorítmica. Trata-se de um modelo de organização e supervisão que assegure a confiabilidade, a ras-

treabilidade e a conformidade das decisões automatizadas com os direitos sociais, especialmente o direito ao trabalho.

Nesse contexto, a governança algorítmica constitui não apenas um instrumento técnico, mas uma exigência jurídica e ética, voltada a assegurar a confiabilidade, a rastreabilidade e a compatibilidade das decisões automatizadas com os direitos sociais e ambientais. Essa governança algorítmica deve incorporar o princípio da explicabilidade, garantindo que decisões tomadas por sistemas baseados em IA sejam compreensíveis e contestáveis, especialmente quando envolvam impactos significativos. O risco de decisões automatizadas com base em dados enviesados ou insuficientes reforça a necessidade de controle institucional e validação humana, conforme já apontado por Maike Marques (2023, p. 3), ao destacar o potencial de discriminação contra comunidades tradicionais, que, geralmente, são fornecedores de menor porte ou recém-ingressos no mercado.

Diante disso, a governança algorítmica não é um adereço técnico, mas um requisito para garantir que os avanços tecnológicos respeitem os valores constitucionais e fortaleçam a confiança da sociedade e a preservação do direito social ao trabalho, como imprescindível para o alcance de uma sociedade justa, livre e solidária e para o respeito ao princípio da dignidade da pessoa humana.

Acrescente-se, por oportuno, que a Inteligência Artificial deve ser usada como ferramenta de sustentabilidade econômica, social e ambiental. A esse respeito, Camila Cristina Murta (2024, p. 88) destaca que:

Denota-se que as novas tecnologias são o meio para conectar os cidadãos ao governo e vice-versa e que estamos vivendo tempos de mudanças culturais

para absorver as mudanças tecnológicas. E, para tais adaptações é fundamental que os governos promovam a estruturação de políticas e serviços públicos direcionados a uma estratégia de longo prazo, com foco central no cidadão para a geração de valor para a sociedade.

A aplicação responsável da IA em atividades como a pesca artesanal e outras práticas das comunidades tradicionais, considerando as várias possibilidades de seu uso, pode promover maior eficiência e transparência na forma como os negócios são realizados, contribuindo para a eficácia no manejo sustentável dos recursos naturais e para o desenvolvimento econômico e social. Todavia, é indispensável que o incentivo à inovação seja acompanhado de políticas de planejamento estatal, avaliação de riscos ambientais e sociais e de preservação dos saberes tradicionais, focando na importância da pesca artesanal e do trabalho das comunidades tradicionais, e no desenvolvimento de mecanismos de avaliação permanente das soluções inovadoras alcançadas.

No Brasil, apesar do potencial da inteligência artificial, a ausência de regulamentação específica sobre seu uso ainda é um desafio. O Projeto de Lei nº 2338/2023, aprovado, em dezembro de 2024, pelo Senado, e em trâmite na Câmara dos Deputados, visa estabelecer um marco regulatório para a inteligência artificial no País, com ênfase na proteção de direitos fundamentais, na valorização do trabalho e na inovação responsável. O texto estabelece normas gerais de caráter nacional para o desenvolvimento, implementação e uso responsável de sistemas de Inteligência Artificial (IA) no Brasil, com a finalidade de proteger os direitos fundamentais e garantir a implementação de sistemas seguros e confiáveis, em favor do regime democrático, da pessoa humana e do desenvolvimento tecnológico e científico.

O referido Projeto de Lei busca conciliar a proteção de direitos e liberdades fundamentais, a valorização do trabalho e da dignidade da pessoa humana e a inovação tecnológica representada pela Inteligência Artificial, e carrega um duplo objetivo. Primeiro, estabelece direitos para proteger a pessoa natural, parte mais vulnerável, que já sofre o impacto diário dos sistemas de Inteligência Artificial, seja pela recomendação de conteúdo e direcionamento de publicidade na internet, seja na elegibilidade para tomada de crédito e para certas políticas públicas. E segundo, cria condições de previsibilidade em relação à interpretação e segurança jurídica para inovação e o desenvolvimento tecnológico ao trazer ferramentas de governança e de um arranjo institucional de supervisão e fiscalização.

Em outras palavras, o projeto parte da premissa de que deve haver uma harmonização entre a proteção de direitos e liberdades fundamentais, a valorização do trabalho e a dignidade da pessoa humana, de um lado, e a ordem econômica e as novas cadeias de valor, de outro.

Inicialmente, o Projeto de Lei define fundamentos e princípios gerais para o desenvolvimento e utilização de sistemas de Inteligência Artificial, que são balizadores de todas as demais disposições legais. Entre seus princípios, relacionados à proteção dos direitos das pessoas afetadas por sistemas de Inteligência Artificial, o projeto estabelece o direito à não discriminação e à correção de vieses discriminatórios, como medidas essenciais para evitar impactos negativos sobre trabalhadores, inclusive povos e comunidades tradicionais, especialmente no contexto de mudanças climáticas e transformações produtivas.

No que se refere à proteção contra a discriminação, o projeto, em seu artigo 5º, inciso IV, estabelece que as pessoas afetadas por sistemas de Inteligência

Artificial têm direito à não discriminação e à correção

de vieses discriminatórios diretos, indiretos, ilegais ou abusivos, prevendo, ainda, medidas de governança preventivas e o direito à informação e compreensão e o direito à contestação como instrumentos protetivos antidiscriminatórios.

Além de adotar definições sobre discriminação direta e indireta nos incisos VI e VII do artigo 4º do projeto, trazidas da Convenção Interamericana contra o Racismo, promulgada em 2022, o texto enfatiza a existência de grupos (hiper)vulneráveis tanto para a qualificação acerca de sistema de alto risco como para reforçar certos direitos.

Assim sendo, pode-se perceber que o projeto, em seus princípios e fundamentos, busca harmonizar a proteção de direitos e liberdades fundamentais, da valorização do trabalho e da dignidade da pessoa humana com a ordem econômica e a criação de novas cadeias de valor, guardando consonância, inclusive, com a proteção do trabalho como direito social.

A proposta legislativa fixa, ainda, a informação e a transparência como direitos básicos e transversais para todo e qualquer contexto que envolva a interação entre pessoa e máquina, intensificando esses direitos quando o sistema de Inteligência Artificial produz efeitos jurídicos relevantes ou impacte os sujeitos de maneira significativa.

Assim, a transparência nos algoritmos é fundamental para assegurar a responsabilidade, garantindo a equidade e a justiça. Por outro lado, a coleta e o uso de dados e saberes produzidos pelas comunidades tradicionais devem resguardar a privacidade, com política clara de proteção de dados e com obtenção de consentimento adequado. Os algoritmos de Inteligência Artificial podem conter viés, que refletem preconceitos existentes na sociedade, e que podem se manifestar em decisões que impactam na pesca

artesanal e no trabalho das comunidades tradicionais, o que justifica a menção feita no Projeto de Lei, quanto ao viés algorítmico.

Por fim, é importante ressaltar que a automação de determinadas atividades por meio de tecnologias avançadas traz impactos sociais relevantes na cadeia de empregos, o que leva à preocupação quanto ao desemprego de pessoas com pouca ou nenhuma qualificação para acompanhar as mudanças tecnológicas. A exclusão digital e a falta de qualificação tecnológica podem agravar vulnerabilidades, tornando urgente e imprescindível a requalificação profissional. Neste ponto, é importante traçar reflexões sobre o direito social ao trabalho e aos objetivos propostos pela Agenda 2030 da ONU, sobretudo o Objetivo de Desenvolvimento Sustentável nº 8 – trabalho decente e crescimento econômico – que integra os esforços da comunidade internacional rumo a uma transição justa e inclusiva, bem como sobre a necessidade de preservação do trabalho das comunidades tradicionais diante do avanço tecnológico.

2. O Direito Social ao Trabalho e a Agenda 2030 da ONU: Transição Justa na Era Climática

O trabalho figura entre os direitos sociais fundamentais previstos no artigo 6º da Constituição Federal de 1988, sendo um dos fundamentos da República Federativa do Brasil, conforme estabelece o inciso IV do artigo 1º, que consagra o valor social do trabalho e da livre iniciativa. Tal fundamento expressa o compromisso do Estado brasileiro com um modelo de desenvolvimento que concilie justiça social, sustentabilidade ambiental e crescimento econômico inclusivo.

Os direitos sociais, classificados como direitos de segunda dimensão ou direitos positivos, exigem do

Estado condutas positivas voltadas à sua concretização, mediante investimentos para a criação e implantação de políticas públicas (SILVA, 2005, p. 284).

Conforme leciona Alexandre de Moraes (2003, p. 202):

Direitos sociais são direitos fundamentais do homem, caracterizando-se como verdadeiras liberdades positivas, de observância obrigatória em um Estado Social de Direito, tendo por finalidade a melhoria de condições de vida aos hipossuficientes, visando à concretização da igualdade social, e são consagrados como fundamentos do Estado Democrático, pelo art. 1º, IV, da Constituição Federal.

Para Canotilho e Vital Moreira (1993, p. 285):

A individualização de uma categoria de direitos e garantias dos trabalhadores, ao lado dos de caráter pessoal e político, reveste um particular significado constitucional, do ponto em que ela traduz o abandono de uma concepção tradicional dos direitos, liberdades e garantias como direitos do homem ou do cidadão genéricos e abstractos, fazendo intervir também o trabalhador (exactamente: o trabalhador subordinado) como titular de direitos de igual dignidade.

Essa perspectiva é reforçada por Virgílio Carvalho (1982, p. 26). ao afirmar que a Constituição Federal de 1988 consagrou diversas regras garantidoras da socialidade e corresponsabilidade entre as pessoas, os grupos e as camadas socioeconômicas.

A esse respeito, Virgílio Afonso da Silva (2009, p. 77) reflete que:

Se “proteger direitos sociais” implica uma exigência de ações estatais, a resposta à pergunta “o que faz parte do âmbito

de proteção desses direitos?” tem que, necessariamente, incluir ações. “Proteger direitos”, nesse âmbito, significa “realizar direitos”. Por isso, pode-se dizer que o âmbito de proteção de um direito social é composto pelas ações estatais que fomentem a realização desse direito.

Joaquim José Gomes Canotilho (1991, p. 474) destaca que os direitos sociais “são autênticos direitos subjetivos inerentes ao espaço existencial do cidadão, independentemente da sua justicialidade e exequibilidade imediatas”.

No contexto rural, Moema Miranda de Siqueira (2009, p. 2) salienta que a atividade econômica no campo abrange práticas como lavoura, pecuária, atividade florestal, extrativismo e pesca artesanal, desenvolvidas por trabalhadores inseridos em diferentes formas de organização produtiva, que vão desde o trabalho familiar e pequenas propriedades até grandes empreendimentos agropecuários. Contudo, Samantha Ribeiro Meyer Pflug (2018, p. 250251) aponta que:

De igual modo, tem-se a penosidade e a precariedade do trabalho no meio rural, que infelizmente ainda persiste, a despeito das grandes transformações tecnológicas e de normas e instrumentos legais que regulam o setor. O incremento do nível tecnológico das atividades rurais, também é outro fator preponderante para a diminuição da população rural, aliado à elevação da concentração da propriedade da terra e da ausência de uma política pública nacional de reforma agrária.

É nesse cenário que a Agenda 2030 da Organização das Nações Unidas (ONU) assume papel normativo e orientador (soft law). Seus Objetivos de Desenvolvimento Sustentável (ODS) propõem um pacto global de integração entre economia, sociedade e meio ambiente. Entre os ODS mais dire -

tamente relacionados ao presente estudo destacam-se o ODS 8 (trabalho decente e crescimento econômico), ODS 11 (cidades e comunidades sustentáveis), ODS 12 (consumo e produção sustentáveis) e ODS 13 (ação contra a mudança global do clima).

O ODS 8 diz respeito à necessidade de promover o crescimento econômico sustentado, inclusivo e sustentável, assegurando emprego pleno e produtivo, e trabalho decente para todos, além de fomentar o desenvolvimento com geração de trabalho digno, incentivo ao empreendedorismo e à inovação, buscando níveis mais elevados de produtividade, por meio da diversificação e com agregação de valor, modernização tecnológica, gestão, inovação e qualificação do trabalhador.

O ODS 11, voltado a tornar as cidades e os assentamentos humanos inclusivos, seguros, resilientes e sustentáveis, impõe o dever de fortalecer as relações econômicas, sociais e ambientais em áreas urbanas e rurais, considerando os territórios de povos e comunidades tradicionais, por meio da cooperação interfederativa, reforçando o planejamento nacional, regional e local de desenvolvimento.

Por sua vez, o ODS 12, ao assegurar padrões de produção e de consumo sustentáveis, busca assegurar o acesso da população à informação relevante e à conscientização sobre o desenvolvimento sustentável e estilos de vida em harmonia com a natureza, bem como desenvolver e implementar ferramentas para monitorar os impactos do desenvolvimento sustentável, que contribuem para a geração de emprego e trabalho digno, a melhor distribuição de renda e a valorização da cultura e dos produtos locais, em estreita conexão com a preservação do trabalho das comunidades tradicionais e dos pescadores artesanais.

A convergência desses objetivos reflete a noção de transição justa, desenvolvida pela Organização Internacional do Trabalho (OIT) e reconhecida nos fóruns da ONU e da UNFCCC (Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre Mudança do Clima), que consiste em um paradigma, segundo o qual a descarbonização da economia e a digitalização produtiva devem ocorrer sem reproduzir desigualdades, garantindo empregos verdes, capacitação e inclusão tecnológica para trabalhadores e comunidades vulneráveis.

Nesse contexto, o direito social ao trabalho assume centralidade no processo de transição climática e tecnológica. A preservação das atividades produtivas tradicionais, como a pesca artesanal, o extrativismo e a agricultura familiar, deve ser considerada parte integrante da política de mitigação e adaptação às mudanças climáticas, não apenas como proteção social, mas como estratégia de sustentabilidade e segurança ecológica.

Portanto, assegurar o trabalho digno das comunidades tradicionais implica não apenas efetivar direitos constitucionais, mas também cumprir os compromissos internacionais de justiça climática assumidos pelo Brasil. Essa tarefa requer políticas públicas integradas, capazes de articular inovação tecnológica, proteção ambiental e inclusão social, de modo que o avanço da Inteligência Artificial e da automação produtiva não se converta em fator de exclusão, mas em vetor de fortalecimento das economias locais e da resiliência comunitária diante da crise climática.

3. A Preservação do Trabalho das Comunidades Tradicionais Diante do Avanço Tecnológico e da Transição Climática

O avanço tecnológico, impulsionado pela Inteligência Artificial e pela digitalização dos processos pro -

dutivos, inaugura uma nova etapa de transformações sociais e ambientais que desafia o paradigma tradicional do trabalho. No contexto das comunidades tradicionais, essa revolução tecnológica coincide com o imperativo da transição climática justa, conceito que propõe a conciliação entre inovação, sustentabilidade e inclusão social. Nesse cenário, a incorporação de tecnologias inteligentes pode representar tanto uma oportunidade para o fortalecimento das práticas sustentáveis e do manejo responsável dos recursos naturais quanto um risco de marginalização digital e perda de saberes ancestrais. Assim, compreender a interação entre tecnologia, meio ambiente e modos de vida tradicionais é essencial para garantir que o progresso técnico se converta em instrumento de justiça socioambiental e não em fator de aprofundamento das desigualdades históricas.

Ulrich Beck (2018, p. 190) identifica na contemporaneidade o fenômeno da metamorfose digital, destacando que tal fenômeno:

(...) tem a ver com efeitos colaterais não intencionais, com frequência invisíveis, que criam sujeitos metamorfoseados - isto é, seres humanos digitais. Enquanto a revolução digital ainda implica a clara distinção entre on-line e off-line, a metamorfose digital tem a ver com o entrelaçamento essencial do on-line e do off-line. Ela tem a ver com seres humanos digitais, cuja existência metamorfoseada questiona categorias tradicionais, como status, identidade social, coletividade e individualização.

Essa leitura sociológica permite compreender que as transformações tecnológicas não se restringem à esfera produtiva, mas repercutem na forma de ser, conviver e trabalhar, afetando diretamente o modo de vida das comunidades tradicionais. A digitalização global redefine parâmetros de valor, deslocando

a relevância do vínculo comunitário e da produção artesanal para lógicas mediadas por algoritmos, visibilidade virtual e padronização tecnológica. O status social, antes associado à função laboral e à inserção econômica, tende a ser substituído por métricas digitais, com número de seguidores ou alcance de conteúdo, fenômeno que acentua o distanciamento entre o universo digital e os modos de existência tradicionais.

Nesse contexto, torna-se essencial garantir às comunidades tradicionais e aos trabalhadores artesanais o acesso equitativo ao humanismo digital, expressão que sintetiza o compromisso ético de compatibilizar inovação tecnológica e dignidade humana. Isso implica reconhecer como direito humano fundamental a proteção dos conhecimentos ancestrais, das práticas culturais e dos modos de ser, fazer e existir dessas comunidades, de modo que o avanço tecnológico não destrua, mas fortaleça as bases simbólicas e socioambientais da diversidade cultural brasileira.

A reflexão de Maria Helena Diniz (2009, p. 77) é particularmente atual nesse sentido, ao ressaltar que:

O direito não pode deixar de considerar a realidade social e os valores nem os juristas devem fugir da observação dos fatos sociais e dos valores revelados pela “consciência jurígena da comunidade”. Não há como negar que a ordem constitucional, mesmo no que atina aos aspectos sociais, políticos e econômicos, funda-se em fatos, nem como ignorar a celeridade e a concomitância espácio-temporal das mudanças na realidade e nos valores, determinantes das alterações jurídicas.

As políticas públicas voltadas à modernização produtiva, como ressalta Samantha Ribeiro Meyer Pflug (2018, p. 259), devem ser orientadas pela inclusão e

não pela substituição de pessoas. A autora enfatiza que:

Não há como negar-se que as transformações no processo produtivo, com a introdução de tecnologias em praticamente todas as etapas da produção, têm afetado diretamente a vida do trabalhador rural. Os postos de trabalho demandam cada vez mais mão de obra mais qualificada e escolarizada, nesse contexto, a baixa escolaridade e o analfabetismo do trabalhador rural brasileiro agrava, a situação desses trabalhadores.

Essa realidade evidencia a urgência de políticas públicas voltadas à capacitação digital e ambiental, que promovam a inclusão tecnológica sem que haja rompimento do vínculo comunitário nem comprometimento da sustentabilidade das práticas estatais.

Sob a perspectiva da justiça climática, a preservação do trabalho das comunidades tradicionais adquire dimensão ecológica e civilizatória. Tais comunidades, como pescadores artesanais, ribeirinhos, extrativistas, quilombolas e povos indígenas, são guardiãs de saberes fundamentais para a conservação da biodiversidade e para a mitigação dos efeitos das mudanças climáticas. A desvalorização desses modos de vida representa não apenas uma perda cultural, mas um retrocesso ambiental, e uma violação ao meio ambiente cultural.

A integração entre transição tecnológica e transição climática justa demanda, portanto, políticas intersetoriais que reconheçam o trabalho das comunidades tradicionais como parte das economias regenerativas e das cadeias produtivas de baixo carbono, articulando inovação, sustentabilidade e proteção cultural. Tal perspectiva está em consonância com as diretrizes da OIT (2015) e da UNFCCC (2023), que apontam para a necessidade de empregos verdes

e inclusivos, combinando capacitação tecnológica com valorização dos conhecimentos locais.

Dessa forma, a justiça climática e governança tecnológica convergem no propósito de assegurar que a digitalização, a automação e a descarbornização da economia não se convertam em instrumentos de exclusão social, mas em meios para a reafirmação do valor social do trabalho, da dignidade humana e da diversidade cultural. A efetiva transição justa pressupõe, assim, o reconhecimento das comunidades tradicionais como protagonistas na construção de um novo modelo de desenvolvimento, ecologicamente equilibrado, tecnologicamente ético e socialmente inclusivo.

Conclusão

A análise desenvolvida ao longo deste artigo evidenciou que o avanço da Inteligência Artificial e das tecnologias digitais impõe à sociedade contemporânea um duplo desafio: assegurar a efetividade dos direitos sociais fundamentais, especialmente o direito ao trabalho digno, e promover uma transição climática e tecnológica justa, pautada na inclusão, na sustentabilidade e na dignidade humana. A transformação digital não pode ser compreendida como fenômeno isolado, mas como parte de um processo civilizatório que redefine as formas de produção, de relação como a natureza e de convivência comunitária.

Nesse contexto, o trabalho das comunidades tradicionais adquire relevância singular, por constituir um espaço de resistência cultural, de preservação ambiental e de produção sustentável. A valorização de seus saberes e práticas é condição essencial para o alcance dos Objetivos de Desenvolvimento Sustentável da Agenda 2030 da ONU, notadamente aqueles relacionados ao trabalho decente (ODS 8), à sustentabilidade dos assentamentos humanos (ODS 11), ao consumo e à produção responsá-

veis (ODS 12) e à ação climática (ODS 13). Reconhecer o papel dessas comunidades significa reafirmar que não há justiça climática sem justiça social, e que os impactos das inovações tecnológicas devem ser mediados por princípios de equidade, solidariedade e dignidade da pessoa humana.

A incorporação de sistemas de Inteligência Artificial nas atividades produtivas e na gestão ambiental deve, portanto, submeter-se a parâmetros claros de governança algorítmica, de modo a garantir transparência, explicabilidade e não discriminação, conforme preconiza o Projeto de Lei nº 2.338/2023. Tais mecanismos são indispensáveis para que a tecnologia atue como instrumento de sustentabilidade socioambiental, e não como responsável pela exclusão ou homogeneização cultural.

Além disso, a efetivação de uma transição justa, conforme diretrizes definidas pela Organização Internacional do Trabalho (OIT, 2015) e reafirmados pela Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre Mudança do Clima (UNFCCC, 2023), requer a implementação de políticas públicas integradas que articulem inovação, capacitação tecnológica e proteção ambiental. Essa transição deve incluir programas de educação digital, fortalecimento das economias locais e reconhecimento dos saberes tradicionais, permitindo que comunidades historicamente marginalizadas participem ativamente dos processos decisórios e produtivos da nova economia verde e digital.

A COP 30, a realizar-se no Brasil, representa oportunidade histórica para reafirmar o compromisso nacional com a justiça climática e com o desenvolvimento sustentável, inclusive no âmbito interno. O País tem diante de si a possibilidade de demonstrar que a conciliação entre tecnologia, proteção ambiental e inclusão social é viável, desde que orientada por princípios constitucionais e por marcos

regulatórios éticos. A construção de um modelo de governança climática e digital que respeite o valor social do trabalho e a diversidade cultural é imperativo não apenas jurídico, mas também moral e civilizatório.

Assim, a preservação do trabalho das comunidades tradicionais diante do avanço tecnológico e da transição climática deve ser compreendida como expressão concreta do direito ao desenvolvimento sustentável, conforme previsto no artigo 225 da Constituição da República e nas metas globais da Agenda 2030 da ONU. A justiça socioambiental inclusiva, nesse sentido, exige uma reconfiguração do papel do Estado, das empresas e da sociedade civil, para que o progresso tecnológico não se traduza em desigualdade, mas em instrumento de realização da dignidade humana e de equilíbrio ecológico.

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Científica Virtual da ESA OAB SP. Ed. 50. 2025. Este trabalho está licenciado sob a Licença

INTELIGÊNCIA ARTIFICIAL E QUESTÕES CLIMÁTICAS

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INTELIGÊNCIA ARTIFICIAL E O DEVER CONSTITUCIONAL DE PROTEGER O AMBIENTE: A RESPONSABILIDADE POR INÉRCIA TECNOLÓGICA DO ESTADO BRASILEIRO

Doutora em Direito Civil pela USP. Juíza de Direito em São Paulo.

Resumo

O artigo analisa o paradoxo ambiental da Inteligência Artificial no contexto jurídico brasileiro. A IA, enquanto Tecnologia de Propósito Geral do século XXI, possui dupla face: constitui ferramenta poderosa para tutela ambiental, ampliando capacidades humanas de monitoramento, previsão e proteção da biodiversidade, mas simultaneamente gera impactos ecológicos significativos. A desconstrução do termo “Inteligência Artificial” revela sua materialidade oculta, evidenciando custos ambientais substanciais em seu ciclo de vida completo – desde a extração de minerais raros até o consumo intensivo de energia e água pelos data centers, além da geração de resíduos eletrônicos. O trabalho aborda aplicações positivas, que expandem a visão, audição e análise preditiva para proteção ambiental. Na Amazônia especificamente, o Brasil protagoniza uma revolução tecnológica através do INPE, com sistemas

como PRODES (monitoramento anual de desmatamento desde 1988) e DETER (alertas em tempo quase real), além de projetos inovadores como PrevisIA (que prevê desmatamento com 12 meses de antecedência). Essas ferramentas conferem ao Estado um “novo olhar digital” sobre o bioma, permitindo ação preventiva e fundamentando políticas públicas. Em contrapartida, detalha impactos negativos: emissões de gases de efeito estufa, consumo hídrico elevado, obsolescência programada de hardware e devastação causada pela mineração. Fundamentado no artigo 225 da Constituição Federal, o artigo defende que o Poder Público possui dever constitucional agravado, que transcende o controle de danos, impondo utilização ativa da IA para efetivação da tutela ambiental. Propõe-se a criação de um Estatuto Jurídico da IA Ambiental, estabelecendo Avaliação de Impacto Ambiental para data centers, padrões de Green AI e aplicação do Princípio do

Vanessa Carolina Fernandes Ferrari

Protetor-Recebedor. A tese central sustenta que a omissão estatal em adotar tecnologias disponíveis configura responsabilidade por inércia tecnológica, violando o padrão mínimo de diligência ambiental exigido na era digital.

Palavras-chave: Inteligência Artificial; Direito Ambiental; Sustentabilidade Digital; Responsabilidade Estatal; Dever de Cuidado Agravado

Abstract

This article analyzes the environmental paradox of Artificial Intelligence (AI) within the Brazilian legal context. As a General Purpose Technology, AI serves as a powerful tool for environmental protection, exemplified by Amazon monitoring systems developed by INPE (PRODES, DETER, and PrevisIA), yet simultaneously generates significant ecological impacts through intensive resource consumption and electronic waste. Grounded in Article 225 of the Federal Constitution, it argues that the Public Power holds an aggravated duty of care, wherein the failure to adopt such technologies constitutes liability due to technological inertia. The study proposes the creation of a Legal Statute for Environmental AI, establishing Environmental Impact Assessments for data centers and Green AI standards, aiming to harmonize digital innovation with ecological sustainability.

Keywords: Artificial intelligence, Environmental law, Digital sustainability.

Recebido em: Outubro de 2025

Aprovado em: Novembro de 2025

Introdução

A ascensão da Inteligência Artificial (IA) representa um ponto de inflexão na história da tecnologia, comparável em sua magnitude disruptiva à introdução das máquinas a vapor durante a Revolução Indus-

trial. Assim como no passado, em que o otimismo tecnológico foi confrontado por acidentes devastadores e incertezas jurídicas, a IA do século XXI emerge como um artefato de dupla face.

Este artigo explora o paradoxo central desta nova era: a mesma tecnologia que oferece ferramentas de precisão e eficiência sem precedentes para a tutela da sustentabilidade ambiental é, simultaneamente, geradora de impactos ecológicos significativos e de novas e sutis formas de poluição.

A presente análise está estruturada para desconstruir as complexidades que envolvem a IA e sua relação com o meio ambiente. Iniciaremos por desmistificar o próprio conceito de “Inteligência Artificial”, demonstrando como a imprecisão do termo obscurece sua natureza material e seus custos tangíveis. Em seguida, a IA será contextualizada como a mais recente Tecnologia de Propósito Geral (TPG), aplicando a teoria da “destruição criativa” de Schumpeter para compreender suas profundas implicações sociais e jurídicas. A investigação prosseguirá explorando como a IA pode ampliar as competências humanas de visão, audição e análise preditiva para a proteção da biodiversidade e prevenção de desastres. Contudo, em contraponto, detalharemos os impactos ambientais negativos de seu ciclo de vida, desde a extração de recursos até o consumo intensivo de energia e a geração de resíduos. Por fim, discutiremos o dever fundamental do Poder Público, fundamentado no art. 225 da Constituição Federal, não apenas de regular os riscos da IA, mas de utilizá-la de forma eficiente para cumprir seu mandato de proteção ambiental para as presentes e futuras gerações.

Para navegar por este cenário multifacetado, é necessário, antes de tudo, desmistificar a própria nomenclatura que define esta revolução, questio -

nando o que de fato se entende por “Inteligência Artificial”.

1. IA: Nem Inteligente, Nem Artificial

A desconstrução do termo “Inteligência Artificial” não é um mero exercício semântico, mas um ponto de partida estratégico para uma análise jurídica e ambiental rigorosa. A imprecisão linguística, ao antropomorfizar a tecnologia, gera uma percepção equivocada de sua natureza, obscurecendo seu funcionamento puramente algorítmico e, de forma significativa, seus custos ambientais e sociais tangíveis.

Essa denominação contribui para uma visão quase mitológica, comprometendo a qualidade do debate regulatório e dificultando a elaboração de marcos normativos eficazes.

Primeiramente, a IA não é “inteligente” no sentido humano. Os sistemas de IA não possuem consciência, discernimento ou capacidade de reflexão. Operam com base em modelos estatísticos e algoritmos programados para identificar padrões em vastos conjuntos de dados e executar tarefas específicas. Como adverte a pesquisadora Lucia Santaella (2023, p. 90), há uma confusão recorrente entre competência técnica e inteligência genuína. Um sistema que automatiza uma tarefa com eficiência não pensa nem reflete; ele apenas executa um conjunto de instruções matemáticas, confundindo competência com consciência.

Em segundo lugar, a IA também não é puramente “artificial”. Essa noção mascara a profunda materialidade da tecnologia, pois a imagem de sustentabilidade associada à IA é, na verdade, uma miragem – uma ‘ilusão do verde’ que oculta seu custo ambiental e social. Expressões como “computação em nuvem”, por exemplo, evocam uma imagem etérea e imaterial, quando, na realidade, a infraestrutura da IA é massiva e ávida por recursos. Ela depende de uma

vasta rede global de data centers, que consomem energia em escala comparável a países inteiros; da extração intensiva de recursos naturais finitos, como lítio e cobalto, para a fabricação de hardware, causando devastação em ecossistemas como o “Triângulo do Lítio” na América do Sul; e de um consumo alarmante de água para o resfriamento de servidores. A IA é, portanto, um artefato profundamente entrelaçado com o planeta, consumindo-o de formas menos visíveis, mas não menos destrutivas.

Compreender a natureza material e o poder transformador da IA é o primeiro passo para analisá-la corretamente como a mais recente Tecnologia de Propósito Geral, cujo impacto redefine as estruturas econômicas e sociais de nosso tempo.

2. A IA como Tecnologia de Propósito Geral (TPG) do Século XXI

A Inteligência Artificial desponta como a Tecnologia de Propósito Geral (TPG) definidora da Quarta Revolução Industrial. Assim como a eletricidade transformou a produção e a vida urbana e a computação redefiniu o trabalho e a comunicação, a IA está reconfigurando a economia global e as relações sociais, operando sobre um novo eixo: a informação. Enquanto as revoluções anteriores se concentraram na transformação de energia e materiais, a era atual se define pela capacidade algorítmica de converter dados em conhecimento acionável e valor econômico.

A teoria da “destruição criativa” de Joseph Schumpeter (1949) oferece um arcabouço teórico robusto para compreender o advento da IA. Segundo Schumpeter, o motor do desenvolvimento econômico não é a otimização de processos existentes, mas a inovação disruptiva que desestabiliza o equilíbrio vigente. A IA, como as TPGs1 que a precederam,

1 A centralidade da inovação para compreender TPGs foi recen-

não apenas cria indústrias e oportunidades, mas também torna obsoletas estruturas econômicas, sociais e, consequentemente, jurídicas. A história demonstra que cada avanço tecnológico, das locomotivas a vapor aos automóveis, exigiu uma reformulação das normas de responsabilidade civil para lidar com novos riscos e danos. A IA, com sua complexidade e opacidade, impõe um desafio semelhante, forçando o Direito a se adaptar para equilibrar o incentivo ao progresso com a proteção das vítimas de danos ambientais.

Essa adaptação jurídica não é um fenômeno novo. A história da Revolução Industrial oferece um paralelo instrutivo, notadamente na jurisprudência francesa, que se viu forçada a reinterpretar seu Código Civil de 1804 para lidar com os acidentes causados pelo maquinário. A transformação começou com o caso Teffaine (1896)2 , no qual a Corte de Cassação, diante da explosão de uma caldeira, introduziu a noção de risco, afastando a necessidade de provar a culpa do proprietário da máquina. A evolução culminou com o caso Jand’heur (1930)3 , que consolidou a respon -

temente reforçada pela outorga do Prêmio Nobel de Economia de 2025 a Joel Mokyr (Northwestern University), Philippe Aghion (Collège de France/INSEAD/LSE) e Peter Howitt (Brown University), “por explicarem o crescimento econômico impulsionado pela inovação”. Mokyr demonstrou – com base em história econômica – que o crescimento sustentado depende de um “complexo” de conhecimento útil, competência mecânica e instituições abertas à mudança, elementos que criam um ambiente favorável para que novas TPGs se difundirão em ondas sucessivas. Aghion e Howitt formalizaram, em chave schumpeteriana, a teoria do crescimento endógeno por “destruição criativa”, mostrando como a concorrência e os incentivos à P&D fazem com que novas tecnologias substituam as antigas, gerando ganhos agregados de produtividade a partir de dentro do sistema econômico – e não como choques externos. Esse arcabouço ilumina a IA como TPG: ao reconfigurar setores inteiros por meio de ciclos rápidos de substituição tecnológica, a IA altera estruturas produtivas, padrões de emprego e arranjos regulatórios, exigindo do Direito Ambiental instrumentos para direcionar (e não apenas “reagir a”) a trajetória técnica no sentido da sustentabilidade.

2 Disponível em https://www.courdecassation.fr/decision/ 6079411c9ba5988459c406e5 Acesso 31 jan. 2025.

3 A resposta da Corte de Cassação estabeleceu princípios fundamentais para a responsabilidade civil. Primeiramente, a Corte

sabilidade objetiva por danos causados por objetos sob guarda, como os automóveis, estabelecendo um importante precedente que hoje ecoa no desafio imposto pela IA.

É precisamente neste ponto que a análise se aprofunda: como essa TPG, em seu aspecto mais promissor, pode ser instrumentalizada para ampliar as capacidades humanas na tutela do meio ambiente.

3. A Ampliação das Capacidades

Humanas na Tutela Ambiental

A Inteligência Artificial posiciona-se como uma ferramenta de extraordinário potencial para expandir as habilidades humanas de visão, audição e análise preditiva, aplicando-as à proteção ambiental. Essa sinergia, descrita metaforicamente por Luciano Floridi como o “casamento entre o verde dos habitats e o azul das tecnologias digitais”4 , transforma a IA em um instrumento que amplia nossas capacidades naturais para proteger o planeta. Ela funciona como uma rede neural que permite analisar, em minutos, milhões de pixels de imagens de satélite, substituindo o trabalho que milhares de olhos humanos levariam anos para realizar.

dispôs que a responsabilidade pelo dano causado por um objeto sob a guarda de alguém só pode ser refutada por meio da prova de força maior, caso fortuito ou por uma causa externa não atribuível ao guardião. A simples demonstração de ausência de culpa não era suficiente para eximir o guardião de responsabilidade. Além disso, a decisão destacou que a lei não faz distinção se o objeto causador do dano era operado manualmente ou se possuía um defeito inerente à sua natureza. Essencialmente, a responsabilidade é atribuída ao indivíduo que detém a guarda do objeto, e não às características do objeto em si.

4 Nesse sentido, Floridi (2020, p. 30): “O casamento entre a natureza (phusis) e a tecnologia (techne) é vital para a prosperidade do planeta, dos seus habitantes e, por conseguinte, de todas as sociedades. Hoje, as soluções encontradas pela boa política, para conceber e realizar o projeto humano de uma sociedade da informação madura, devem ser simultaneamente verdes (economia e política ambiental e cultural) e azuis (economia digital e política da informação).” (Tradução livre).

Na tutela da biodiversidade, a IA já demonstra resultados concretos e impactantes. Ferramentas como o MapBiomas 5 utilizam algoritmos para processar milhões de imagens de satélite, mapeando o uso e a ocupação do solo em todo o território brasileiro e permitindo a identificação de focos de desmatamento com uma precisão e velocidade antes inatingíveis. No ambiente marinho, o projeto Whale Safe 6 emprega microfones subaquáticos e IA para detectar os sons de baleias, alertando navios próximos para evitar colisões fatais. Da mesma forma, o Global Fishing Watch7 analisa sinais de GPS e padrões de navegação para identificar embarcações envolvidas em pesca ilegal em tempo real, protegendo ecossistemas marinhos vulneráveis.

No campo da prevenção de desastres e mudanças climáticas, a IA oferece capacidades preditivas revolucionárias. Modelos como o DeepCube analisam dados históricos e climáticos para prever migrações e riscos de incêndios florestais. O modelo GraphCast, uma inovação da DeepMind, demonstrou previsões mais precisas do que os sistemas meteorológicos tradicionais na previsão de eventos climáticos extremos, aprimorando a antecipação de furacões e inundações.

5 Disponível em MapBiomas Brasil. https://brasil.mapbiomas. org/ Acesso em 30.03.2024

6 Os microfones foram instalados no fundo do mar para detectar as canções das baleias. Quando um sinal é detectado, é transmitido para uma boia e a um satélite que depois o transmite para navios na proximidade. A espécie é identificada utilizando um sistema de Inteligência Artificial. Com isso, foi possível automatizar a detecção de sons do animal no Mar Salish, no Pacífico Norte, alertando os barcos da presença das espécies e eventual mudança do rumo, evitando colisões entre os navios e os cetáceos. Também na prevenção de colisões entre navios mercantes e os cetáceos está o projeto Whale Safe, no qual investigadores de várias universidades e organizações americanas desenvolveram em conjunto uma ferramenta e um sistema de alerta baseado na web para alertar os barcos para a presença de baleias e reduzir sua velocidade, evitando colisões fatais.

7 Disponível em https://globalfishingwatch.org/fact-sheet/vessel-viewer-ensuring-data-and-intelligence-led-fisheries-monitoring-and-management/ Acesso em 15.01.2025.

O Brasil tem protagonizado uma verdadeira revolução tecnológica na tutela ambiental da Amazônia, materializando o potencial teórico da IA em instrumentos concretos de proteção do maior bioma tropical do planeta. Esta experiência nacional demonstra que a ampliação das capacidades humanas pela tecnologia não é mera abstração futurista, mas realidade jurídico-operacional que já produz efeitos mensuráveis na salvaguarda do patrimônio ambiental brasileiro.

O Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais (INPE) lidera essa transformação através de sistemas que conferem ao Estado brasileiro um “novo olhar digital” sobre a Amazônia. O PRODES, operacional desde 1988, exemplifica como a IA transforma dados brutos de satélite em informação juridicamente relevante, gerando relatórios anuais que fundamentam políticas públicas e subsidiam instrumentos jurídicos como a Moratória da Soja e os Termos de Ajustamento de Conduta no setor pecuário8 . Complementarmente, o sistema DETER representa a materialização do princípio da prevenção no Direito Ambiental, fornecendo alertas em tempo quase real que permitem ao IBAMA e outros órgãos fiscalizadores agir tempestivamente contra ilícitos ambientais em formação.

A capacidade preditiva da IA encontra na Amazônia brasileira aplicação paradigmática. Um estudo científico auxiliado por algoritmos de aprendizado de máquina identificou aproximadamente 3,46 milhões de quilômetros de estradas não oficiais na Amazônia Legal – vias clandestinas que constituem vetores primários de degradação florestal (Botelho et al. 2022, 17p.). Esta descoberta alimenta a plataforma PrevisIA9 , que demonstrou eficácia notável ao con -

8 Disponível em PRODES – Coordenação-Geral de Observação da Terra (inpe.br) Acesso em 30.03.2024

9 Disponível em PrevisIA I Fazer do futuro sustentável a nossa única previsão. https://previsia.org.br/ Acesso em 30.05.24

centrar 75% do desmatamento observado em um raio de até 4 km dos pontos de risco identificados, transformando big data em inteligência acionável para o Poder Público. Assim, empregando variáveis de risco pode prever onde a floresta amazônica tem maior probabilidade de ser desmatada, permitindo que o Poder Público direcione ações de fiscalização de forma mais eficiente.

No âmbito do controle jurisdicional e da governança ambiental, a IA tem revolucionado a capacidade fiscalizatória do Estado brasileiro. O Poder Judiciário, através do SireneJud do CNJ, integra dados processuais com informações geoespaciais do PRODES, criando uma visão holística que permite aos magistrados fundamentar suas decisões em evidências objetivas e atualizadas. O Supremo Tribunal Federal, no julgamento da ADPF 743/DF, reconheceu a importância dessa infraestrutura tecnológica ao tornar obrigatório o uso do Sistema Nacional de Controle da Origem dos Produtos Florestais (Sinaflor), de modo que o Poder Judiciário fortalece o monitoramento e a fiscalização do desmatamento, assegurando maior controle sobre a retirada da vegetação nativa ou exótica.

O Tribunal de Contas da União exemplifica a aplicação da IA no controle externo através da plataforma GeoControle10 , que emprega algoritmos de reconhecimento automatizado para fiscalizar obras de infraestrutura em áreas sensíveis da Amazônia. Esta ferramenta materializa o princípio constitucional da eficiência administrativa, permitindo que um número limitado de auditores monitore empreendimentos em escala continental com precisão cirúrgica.

A experiência amazônica brasileira demonstra que a IA não apenas amplia nossas capacidades sensoriais e analíticas, mas reconstrói a própria arquite -

10 Tribunal de Contas da União (TCU) 007.655/2016-9 Fiscalização 77/2016, 2016.

tura jurídico-institucional de proteção ambiental. Ao transformar pixels em provas, padrões em predições e dados em decisões juridicamente vinculantes, a tecnologia estabelece novo paradigma para o cumprimento do dever constitucional de defesa do meio ambiente ecologicamente equilibrado, previsto no artigo 225 da Carta Magna.

Esta realidade operacional na Amazônia comprova que o “casamento entre o verde e o azul” descrito por Floridi já celebrou suas núpcias no ordenamento jurídico brasileiro, gerando frutos concretos na forma de sistemas integrados que protegem nosso patrimônio natural com eficácia sem precedentes. A questão que se coloca não é mais se devemos empregar a IA na tutela ambiental, mas como aperfeiçoar continuamente essa simbiose tecnológica para enfrentar os desafios crescentes da crise climática e da perda de biodiversidade.

Contudo, a mesma tecnologia que viabiliza esses avanços gera, paradoxalmente, impactos negativos significativos, revelando a outra face da sua relação com o meio ambiente.

4. O Paradoxo Ambiental: Os Impactos

Negativos da IA

O paradoxo ambiental que define a Inteligência Artificial contemporânea configura-se como um dos desafios mais complexos e urgentes da tutela ecológica no século XXI. Sob a superfície reluzente da inovação tecnológica, subjaz uma realidade inquietante: a mesma tecnologia que promete revolucionar a proteção ambiental carrega consigo uma pegada ecológica de proporções alarmantes. Este paradoxo não é meramente semântico ou filosófico, mas profundamente material, revelando-se em cada etapa do ciclo de vida da IA – desde a impactante extração de minerais raros nas profundezas da terra até o consumo voraz de energia pelos data centers que

sustentam seus algoritmos, passando pela fabricação intensiva de hardware e culminando no treinamento computacional de modelos cada vez mais complexos.

A imagem etérea e imaterial que a linguagem da “computação em nuvem” evoca funciona como um véu que obscurece a infraestrutura física massiva da IA, criando uma ilusão de sustentabilidade – uma verdadeira miragem tecnológica que distorce a percepção pública e dificulta o necessário escrutínio regulatório. Esta infraestrutura, longe de ser intangível, ancora-se em vastas instalações industriais que competem, em escala de consumo energético, com nações inteiras, e cuja operação depende de recursos naturais finitos cuja extração deixa cicatrizes profundas nos ecossistemas mais vulneráveis do planeta.

A primeira dimensão deste impacto ambiental manifesta-se no consumo energético descomunal e nas consequentes emissões de gases de efeito estufa. Os data centers, verdadeiras catedrais do capitalismo digital, e o treinamento de grandes modelos de linguagem constituem processos de intensidade energética sem precedentes na história da computação. O treinamento de um único modelo, como o GPT-3 ou o BLOOM, consome centenas de Megawatts-hora e emite centenas de toneladas de dióxido de carbono equivalente – o modelo BERT, por exemplo, gerou aproximadamente 284 toneladas de CO₂eq durante seu treinamento, superando exponencialmente as emissões de um voo transcontinental (LUCCIONI, 2023, p. 8). Em diversos países, a demanda energética dos data centers já representa parcela significativa do consumo elétrico nacional, configurando um novo tipo de pressão sobre as matrizes energéticas e, consequentemente, sobre os esforços de descarbonização da economia global.

O segundo impacto, frequentemente negligenciado no debate público, refere-se ao consumo hídrico intensivo. O resfriamento dos servidores que sustentam a infraestrutura da IA exige volumes extraordinários de água doce e limpa – um recurso cada vez mais escasso em um planeta sob estresse hídrico crescente. Pesquisas recentes revelaram que interações aparentemente triviais com chatbots como o ChatGPT podem consumir aproximadamente meio litro de água para cada vinte a cinquenta perguntas respondidas (Li, Yang, et al., 2023). Este consumo, multiplicado pela escala global de uso dessas tecnologias, agrava dramaticamente a pressão sobre recursos hídricos, especialmente quando os data centers são estrategicamente localizados em regiões já enfrentando escassez hídrica, criando uma competição direta entre a operação tecnológica e as necessidades humanas e ecológicas básicas.

A terceira dimensão do paradoxo revela-se na geração acelerada de resíduos eletrônicos. A corrida incessante por maior poder computacional, impulsionada pela competição tecnológica global, conduz à obsolescência programada e acelerada do hardware de IA, particularmente das Unidades de Processamento Gráfico (GPUs), cujo ciclo de vida útil encurta-se progressivamente. Esta dinâmica alimenta o problema global do lixo eletrônico, que não apenas cresce em volume exponencial, mas também em toxicidade, dado que esses componentes contêm substâncias altamente nocivas como mercúrio, chumbo e outros metais pesados. A taxa de reciclagem adequada desses resíduos permanece baixa, transformando a inovação tecnológica em uma nova fonte de contaminação ambiental de longo prazo.

O quarto impacto ambiental, talvez o mais invisibilizado pelo discurso tecnológico dominante, reside na extração predatória de recursos naturais. A pro -

dução de componentes eletrônicos que sustentam a IA depende fundamentalmente de minerais estratégicos como lítio, cobalto, paládio e terras raras, cuja extração concentra-se em regiões geopoliticamente vulneráveis e ecologicamente sensíveis. O chamado “Triângulo do Lítio”, que abrange Argentina, Bolívia e Chile, exemplifica esta dinâmica: a extração desses minerais causa devastação ambiental irreversível, comprometimento crítico de lençóis freáticos, salinização de solos, perda de terras cultiváveis e deslocamento de comunidades tradicionais (Crawford, 2021, p. 63). Esta geografia da exploração mineral para a IA perpetua e aprofunda a desigualdade ambiental em escala global, transferindo os custos ecológicos da inovação tecnológica dos centros desenvolvidos para as periferias exploradas, reproduzindo padrões coloniais de apropriação de recursos naturais sob nova roupagem digital.

A quinta e mais insidiosa dimensão do paradoxo ambiental da IA manifesta-se na poluição digital e no incentivo sistêmico a padrões de consumo insustentáveis. Os algoritmos de recomendação e publicidade, ao otimizarem implacavelmente o engajamento e o lucro, funcionam como poderosos aceleradores do consumismo, estimulando a aquisição excessiva e frequentemente desnecessária de produtos, perpetuando um ciclo de produção e descarte que alimenta a crise climática.

Para além dessa dimensão estrutural, a IA pode ser instrumentalizada de forma fraudulenta para mascarar a poluição, como dramaticamente ilustrado pelo escândalo Dieselgate. Neste caso paradigmático, a Volkswagen utilizou um software sofisticado, programado para reconhecer os padrões específicos de teste de laboratório e alterar artificialmente o desempenho do motor, ocultando os níveis reais de emissão de gases de seus veículos a diesel, que chegavam a emitir até quarenta vezes mais óxido de

nitrogênio (NOx) do que os limites legalmente permitidos. Este episódio não constitui mera anomalia corporativa, mas revela o potencial da IA como instrumento de ocultação deliberada de danos ambientais, desafiando os mecanismos tradicionais de fiscalização e controle.

A materialidade incontestável desses impactos ambientais, em suas múltiplas dimensões, impõe uma responsabilidade constitucional inegável ao Poder Público. O Estado brasileiro, vinculado pelo mandamento do artigo 225 da Constituição Federal, encontra-se juridicamente obrigado a exercer o controle e a regulação sobre todas as atividades potencialmente poluidoras, categoria na qual a infraestrutura e operação da Inteligência Artificial inequivocamente se insere.

Esta obrigação não é discricionária, mas imperativa, exigindo do Poder Público uma postura proativa, preventiva e tecnicamente informada para assegurar que o progresso tecnológico não se dê às custas da destruição do patrimônio ambiental comum, perpetuando o desenvolvimento predatório que marcou as revoluções industriais anteriores.

5. O Dever Constitucional do Poder Público no Controle da IA Ambiental

O dever do Estado de regular os impactos ambientais da Inteligência Artificial não é uma opção, mas uma obrigação constitucional fundamentada no artigo 225 da Constituição Federal, que consagra o direito de todos a um meio ambiente ecologicamente equilibrado como um bem de uso comum do povo, essencial à sadia qualidade de vida. Este dispositivo impõe ao Poder Público o dever fundamental de proteger e preservar o meio ambiente para as presentes e futuras gerações, o que inclui o controle sobre tecnologias com potencial poluidor.

Para cumprir esse mandato, é imperativa a aplicação de instrumentos de controle prévio. A exigência de Avaliação de Impacto Ambiental (AIA) e o consequente licenciamento ambiental para a instalação e operação de data centers de grande porte são medidas essenciais. Embora a legislação ambiental, como a Lei da Política Nacional do Meio Ambiente (LPNMA), não mencione explicitamente essas infraestruturas, a aplicação dos princípios da prevenção e da precaução justifica plenamente a exigibilidade desses mecanismos, como já ocorre em países como a Itália, que exige Avaliação de Impacto Ambiental para data centers com geradores acima de 50 MW, e a Holanda, que impõe requisitos detalhados de licenciamento ambiental para emissões, ruído e gestão de resíduos.

Além do controle sobre o hardware, é necessário estabelecer diretrizes para a sustentabilidade no desenvolvimento de software de IA. Isso inclui a criação de padrões para a eficiência energética dos algoritmos, movimento conhecido como “Green AI”, e a imposição de maior transparência sobre a pegada de carbono e o consumo de recursos dos modelos de IA. Os desenvolvedores e provedores devem ser obrigados a divulgar essas informações, permitindo que usuários, empresas e o próprio poder público façam escolhas mais conscientes e sustentáveis.

A criação de um Estatuto Jurídico da IA Ambiental11 , representa um caminho concreto para consolidar um marco regulatório no Brasil. Tal estatuto poderia integrar essas diretrizes, estabelecendo um equilíbrio entre o fomento à inovação tecnológica e a proteção do patrimônio ambiental, garantindo que o avanço da IA não ocorra às custas da degradação ambiental. A discussão, no entanto, não deve se esgotar no controle de danos, mas avançar para a

11 Como proposto na tese FERRARI (2025).

promoção ativa da eficiência e do dever de cuidado por parte do Estado na era digital.

6. Eficiência, Efetividade e o Dever de Cuidado Agravado na Era da IA

O advento da Inteligência Artificial redefine o alcance do dever de cuidado do Poder Público. O imenso potencial da IA para trazer eficiência, eficácia e efetividade à defesa ambiental, com o emprego de ferramentas de monitoramento e previsão, impõe ao Estado um dever de cuidado agravado. Essa obrigação transcende o mero controle dos riscos tecnológicos; ela exige a utilização ativa e diligente dessas novas ferramentas para cumprir o mandado constitucional de proteção ambiental de forma mais assertiva.

Nesse novo paradigma, emerge o conceito de responsabilidade por inércia tecnológica. Em um cenário onde sistemas de IA podem prever desastres com dias de antecedência, otimizar a fiscalização contra o desmatamento e proteger ecossistemas vulneráveis em tempo real, a omissão do Estado em adotar e implementar tais tecnologias pode ser configurada como uma falha em seu dever fundamental de cuidado. Esta omissão viola o que denominamos ‘padrão tecnológico mínimo de diligência ambiental’, um novo referencial jurídico no qual a inação, diante de soluções tecnológicas viáveis para prevenir danos, torna-se juridicamente imputável.

A compreensão desse dever é reforçada pela jurisprudência recente. O Supremo Tribunal Federal, ao julgar a ADPF 708/DF (Fundo Clima), reconheceu que o dever constitucional de proteção ao meio ambiente possui eficácia imediata e reduz a esfera de discricionariedade do Poder Público em matéria ambiental. Conforme assentado na decisão, há uma imposição jurídica de agir para afastar a proteção estatal deficiente. Tal entendimento conso -

lida a natureza impositiva e exigível de pronto desse dever, vinculando a Administração Pública à adoção de medidas concretas de tutela ambiental. Essa formulação jurisprudencial fortalece a tese de que, na era digital, a omissão estatal em utilizar instrumentos tecnológicos disponíveis para proteção do meio ambiente não é uma escolha política, mas uma violação direta da Constituição e do princípio da efetividade dos direitos fundamentais ambientais.

Nessa seara, o Princípio do Protetor-Recebedor emerge como instrumento jurídico fundamental, estabelecendo uma lógica de incentivos que vai além da tradicional abordagem preventiva-punitiva do Direito Ambiental. Enquanto o Princípio do Poluidor-Pagador busca internalizar os custos ambientais negativos, o Protetor-Recebedor visa internalizar as externalidades positivas, premiando economicamente aqueles que, através do desenvolvimento e aplicação de tecnologias de IA, contribuem para a proteção ambiental em benefício da coletividade. Sua positivação na Lei da Política Nacional de Resíduos Sólidos representa o reconhecimento jurídico de que a função ecológica da responsabilidade civil deve operar em duas frentes complementares: como limitadora de condutas nocivas e como impulsionadora de padrões de comportamento sustentáveis.

No contexto específico da IA, este princípio materializa-se através de mecanismos de monetização e incentivo. O Estado deve estabelecer: (i) incentivos fiscais diferenciados para empresas que desenvolvam algoritmos energeticamente eficientes ou utilizem data centers alimentados por energia renovável, incluindo reduções de IPI e ICMS para equipamentos de TI de alta eficiência12; (ii) sistemas de crédi -

12 Segundo Anselmini (2022, p. 334), a extrafiscalidade representa uma ferramenta estratégica do Estado para induzir comportamentos sociais alinhados à proteção ambiental, podendo se concretizar tanto por incentivos fiscais quanto por desonerações

tos de carbono específicos para o setor tecnológico, permitindo que reduções de emissões através de IA verde sejam comercializadas13 ; (iii) fundos de compensação que reembolsem investimentos privados em tecnologias preventivas, como sistemas de monitoramento florestal automatizado ou plataformas de previsão de desastres; e (iv) linhas de financiamento preferencial para pesquisa e desenvolvimento de “IA verde”, priorizando projetos que alcancem resultados inovadores com custos computacionais reduzidos.

Esta arquitetura jurídica transforma a responsabilidade civil ambiental em verdadeira ferramenta de engenharia social e ecológica. O dever estatal não se limita mais à fiscalização e punição, mas abrange a criação ativa de um ecossistema regulatório que torne economicamente atrativa a inovação tecnológica sustentável. Ao reconhecer as despesas preventivas como danos indenizáveis e estabelecer mecanismos de retribuição para aqueles que investem em tecnologias ambientalmente benéficas, o Poder Público alinha os interesses de mercado com o imperativo constitucional de proteção ambiental.

A complexidade desse novo dever estatal, que conjuga a prevenção da inércia tecnológica com o fomento ativo à inovação sustentável através do Princípio do Protetor-Recebedor, revela a profunda transformação que a era da IA impõe ao Direito Ambiental. Esta dualidade – entre os riscos que devem ser controlados e as oportunidades que devem ser incentivadas – nos conduz ao desafio de equilibrá-los na construção de um framework jurídico adequado aos tempos de Inteligência Artificial. 13 A mensuração da pegada de carbono da Inteligência Artificial pode fundamentar duas estratégias legislativas distintas no campo tributário: uma de indução positiva, voltada à redução ou isenção de tributos como estímulo à adoção de tecnologias com neutralidade de emissões de CO₂; e outra de indução negativa, baseada na extrafiscalidade, que atribui carga tributária maior a tecnologias altamente poluentes, como os sistemas de DL, cujo treinamento demanda intensivo consumo energético.

Considerações Finais

A Inteligência Artificial se apresenta como a tecnologia definidora do século XXI, carregando um profundo paradoxo ambiental. Por um lado, oferece ferramentas de precisão e escala inéditas para a tutela da biodiversidade, a prevenção de desastres e a mitigação das mudanças climáticas. Por outro, seu ciclo de vida – da extração de minerais à operação de data centers – gera uma pegada ecológica alarmante. A desconstrução de seus termos revela que a IA não é nem “inteligente” no sentido humano, nem puramente “artificial”, mas um artefato material cujos custos ambientais são frequentemente obscurecidos. Essa dualidade impõe ao Estado uma redefinição de seu papel, que vai do controle de danos a um dever de cuidado agravado.

A tese central defendida neste artigo é que a governança da IA na esfera ambiental exige um modelo jurídico que transcenda a lógica tradicional de reparação de danos. É imperativo construir um marco regulatório proativo, que integre os princípios da prevenção, da precaução, da eficiência e do protetor-recebedor. Tal regulação deve orientar o desenvolvimento tecnológico desde sua concepção, exigindo avaliações de impacto ambiental para grandes infraestruturas, estabelecendo padrões de sustentabilidade para software (“Green AI”) e fomentando a inovação que gere externalidades positivas para o meio ambiente.

O Direito, portanto, encontra-se em uma encruzilhada. A inércia diante da disrupção tecnológica significa permitir que o progresso ocorra de forma desordenada, com o risco de agravar a crise ecológica. A alternativa é uma adaptação criativa e ousada, capaz de moldar as novas tecnologias para que sirvam a um propósito maior. A urgência climática e a velocidade da inovação não deixam margem para hesitação. Cabe à comunidade jurídica,

aos legisladores e à sociedade civil assegurar que a revolução da Inteligência Artificial não repita os erros do passado, mas contribua efetivamente para a construção de um futuro ecologicamente sustentável e socialmente justo.

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CIDADES E MUDANÇAS CLIMÁTICAS

17

IMPOSSIBILIDADE DA MATERIALIZAÇÃO DO DIREITO À

CIDADE DIANTE DE DESASTRES AMBIENTAIS

Camila Siqueira Prado

Bacharela em Direito pela Universidade Federal do Rio Grande - FURG; advogada inscrita na OAB/SP 537.353; e-mail: camilasiqueiraprado@gmail.com

Vitória Silveira da Silva

Bacharela em Direito pela Universidade Federal do Rio Grande - FURG; mestranda em Direito e Justiça Social pelo Programa de Pós-Graduação em Direito e Justiça Social da Universidade Federal do Rio Grande - FURG; advogada inscrita na OAB/RS 137.934; e-mail: vitoriasilveiraadvogada@gmail.com https://orcid.org/0009-0000-2446-6209

Shirley Silva Santos

Bacharela em Direito pela Universidade Federal do Rio Grande - FURG; mestranda em Direito e Justiça Social pelo Programa de Pós-Graduação em Direito e Justiça Social da Universidade Federal do Rio Grande - FURG; advogada inscrita na OAB/RS 137.938; e-mail: shirleysilvasantos56@gmail.com

https://orcid.org/0009-0007-4673-8376

Resumo

O presente artigo é resultado de uma pesquisa de natureza bibliográfica e documental. O estudo ancora-se no seguinte problema: o direito à cidade se materializa diante de desastres ambientais? Tem, assim, como objetivo principal analisar a materializa-

ção desse direito em face de tais fenômenos. Para tanto, inicia-se com um panorama geral que explora a ideia de direito à cidade, a partir das principais leis que tratam dessa temática, e sua relação com os desastres ambientais. Observou-se que esses eventos estão diretamente relacionados à possibilidade ou não de efetivação do direito à cidade,

uma vez que afetam de maneira direta os habitantes do espaço urbano. A partir dessa perspectiva, apresenta-se uma breve análise de cada um dos temas, permitindo, ao final, uma visão panorâmica sobre a materialização do direito à cidade e o papel do Direito como regulador, estabelecendo estratégias e políticas de enfrentamento, prevenção e disciplina para a efetiva atuação diante da ocorrência dos desastres ambientais.

Palavras-chave: direito à cidade; danos ambientais; justiça social.

Abstract

This article is the result of bibliographical and documentary research. The study focuses on the following question: does the right to the city materialize in the face of environmental disasters? Its main objective, therefore, is to analyze the materialization of this right in the face of such phenomena. To this end, it begins with a general overview that explores the concept of the right to the city, based on the main laws addressing this topic, and its relationship with environmental disasters. It was observed that these events are directly related to the possibility or otherwise of realizing the right to the city, as they directly affect the inhabitants of urban spaces. From this perspective, a brief analysis of each of the themes is presented, allowing, in the end, a panoramic view of the materialization of the right to the city and the role of law as a regulator, establishing strategies and policies for coping, prevention, and discipline for effective action in the face of environmental disasters.

Keywords: right to the city; environmental damage; social justice.

Recebido em: Outubro de 2025

Aprovado em: Novembro de 2025

Introdução

O objetivo principal deste artigo é analisar a materialização do direito à cidade em face de danos ambientais. Trata-se de uma pesquisa de natureza exploratória amparada no seguinte problema: O direito à cidade se materializa diante de desastres ambientais?

Este estudo se justifica pela necessidade de buscar um desenvolvimento urbano que atenda a função social da cidade diante de desastres ambientais, que têm sido cada vez mais frequentes. Nessa seara, estudos acerca do planejamento urbano, dos direitos ao meio ambiente e do acesso à cidade em suas múltiplas formas de expressão cultural, artística e social se entrelaçam.

Para essa abordagem a pesquisa se ancora na análise bibliográfica e documental. Para isso foi realizado um levantamento da legislação vigente que disciplina o direito à cidade. Inicialmente, buscou-se tratar dos conceitos primordiais para a discussão escolhida, sedimentando os elementos contemplados pelo direito à cidade, como justiça ambiental e social, bem como espaço urbano, dentre outros elementos de inflexão.

A partir deste estudo, foi possível realizar uma breve análise de cada um dos temas, de forma sintética, considerando-se o limite aqui disposto, permitindo, ao final, uma visão panorâmica sobre a materialização do direito à cidade diante de desastres ambientais e o papel fundamental do Direito enquanto regulador, apresentando estratégias de antecipação e de efetiva conduta diante da ocorrência dos desastres ambientais.

1. Direito à Cidade e Eventos Climáticos Extremos

A Constituição Federal dispõe acerca do desenvolvimento pleno da cidade e da garantia do bem-estar dos seus habitantes, os quais serão determinados por legislação específica, conforme:

Art. 182. A política de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Público municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes.

Nesse sentido, a legislação que a Constituição trata no artigo supracitado é a Lei n° 10.257/01, também chamada de Estatuto da Cidade1 , que regulamenta os artigos 182 e 183 do texto constitucional2 . Desse

1 Em conformidade com o parágrafo único do artigo 1° da lei n° 10.257/01 que dispõe: “Para todos os efeitos, esta Lei, denominada Estatuto da Cidade, estabelece normas de ordem pública e interesse social que regulam o uso da propriedade urbana em prol do bem coletivo, da segurança e do bem-estar dos cidadãos, bem como do equilíbrio ambiental.” (grifo nosso).

2 Os artigos 182 e 183 na totalidade: “Art. 182. A política de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Público municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem- estar de seus habitantes. § 1° O plano diretor, aprovado pela Câmara Municipal, obrigatório para cidades com mais de vinte mil habitantes, é o instrumento básico da política de desenvolvimento e de expansão urbana. § 2° A propriedade urbana cumpre sua função social quando atende às exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no plano diretor. § 3° As desapropriações de imóveis urbanos serão feitas com prévia e justa indenização em dinheiro. § 4° É facultado ao Poder Público municipal, mediante lei específica para área incluída no plano diretor, exigir, nos termos da lei federal, do proprietário do solo urbano não edificado, subutilizado ou não utilizado, que promova seu adequado aproveitamento, sob pena, sucessivamente, de: I - parcelamento ou edificação compulsórios; II - imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana progressivo no tempo; III - desapropriação com pagamento mediante títulos da dívida pública de emissão previamente aprovada pelo Senado Federal, com prazo de resgate de até dez anos, em parcelas anuais, iguais e sucessivas, assegurados o valor real da indenização e os juros legais. Art. 183. Aquele que possuir como sua área urbana de até duzentos e cinqüenta metros quadrados, por cinco anos, ininterruptamente e sem oposição, utilizando-a para sua moradia ou de

modo, a lei versa a respeito de diretrizes gerais levando em consideração o direito à cidade, sustentabilidade e meio ambiente, conforme o seguinte artigo da legislação:

Art. 2° A política urbana tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e da propriedade urbana, mediante as seguintes diretrizes gerais:

I. garantia do direito a cidades sustentáveis, entendido como o direito à terra urbana, à moradia, ao saneamento ambiental, à infra-estrutura urbana, ao transporte e aos serviços públicos, ao trabalho e ao lazer, para as presentes e futuras gerações;

II. gestão democrática por meio da participação da população e de associações representativas dos vários segmentos da comunidade na formulação, execução e acompanhamento de planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano;

III. cooperação entre os governos, a iniciativa privada e os demais setores da sociedade no processo de urbanização, em atendimento ao interesse social;

IV. planejamento do desenvolvimento das cidades, da distribuição espacial da população e das atividades econômicas do Município e do território sob sua área de influência, de modo a evitar e corrigir as distorções do crescimento urbano e seus efeitos negativos sobre o meio ambiente;

V. oferta de equipamentos urbanos e comunitários, transporte e serviços públicos adequados aos interes -

sua família, adquirir-lhe-á o domínio, desde que não seja proprietário de outro imóvel urbano ou rural. § 1° O título de domínio e a concessão de uso serão conferidos ao homem ou à mulher, ou a ambos, independentemente do estado civil. § 2° Esse direito não será reconhecido ao mesmo possuidor mais de uma vez. § 3° Os imóveis públicos não serão adquiridos por usucapião.”.

ses e necessidades da população e às características locais; [...]

VIII. adoção de padrões de produção e consumo de bens e serviços e de expansão urbana compatíveis com os limites da sustentabilidade ambiental, social e econômica do Município e do território sob sua área de influência; [...] (grifo nosso).

O Estatuto da Cidade também disciplina sobre as competências da União relacionadas à política urbana (artigo 3°3), sendo legislar sobre direito urbanístico, cooperação entre os entes federativos em relação à política urbana, considerando o equilíbrio do bem-estar nacional e do desenvolvimento, bem como promover “programas de construção de moradias e melhoria das condições habitacionais, de saneamento básico, das calçadas, dos passeios públicos, do mobiliário urbano e dos demais espaços de uso público” (inciso III) e “instituir diretrizes para desenvolvimento urbano, inclusive habitação, saneamento básico, transporte e mobilidade urbana, 3 In verbis: “Art. 3° Compete à União, entre outras atribuições de interesse da política urbana: I – legislar sobre normas gerais de direito urbanístico; II – legislar sobre normas para a cooperação entre a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios em relação à política urbana, tendo em vista o equilíbrio do desenvolvimento e do bem-estar em âmbito nacional; III – promover, por iniciativa própria e em conjunto com os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, programas de construção de moradias e a melhoria das condições habitacionais e de saneamento básico; IIIpromover, por iniciativa própria e em conjunto com os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, programas de construção de moradias e melhoria das condições habitacionais, de saneamento básico, das calçadas, dos passeios públicos, do mobiliário urbano e dos demais espaços de uso público; IV – instituir diretrizes para o desenvolvimento urbano, inclusive habitação, saneamento básico e transportes urbanos; IV - instituir diretrizes para o desenvolvimento urbano, inclusive habitação, saneamento básico, transportes urbanos e infraestrutura de energia e telecomunicações; IV - instituir diretrizes para desenvolvimento urbano, inclusive habitação, saneamento básico, transporte e mobilidade urbana, que incluam regras de acessibilidade aos locais de uso público; V – elaborar e executar planos nacionais e regionais de ordenação do território e de desenvolvimento econômico e social.”.

que incluam regras de acessibilidade aos locais de uso público” (inciso IV) e, por fim, a elaboração e execução de planos nacionais e regionais sobre ordenação do território e o desenvolvimento social e econômico.

Ademais, Matias e Jereissati (2022, p. 659-660) elucidam que o direito à cidade está voltado para questões sociais importantes, assim como afirmam que esse direito possui uma concepção filosófica e que o direito a cidades sustentáveis – ou seja, o direito à moradia, à terra urbana, saneamento, infra-estrutura, transporte, serviços públicos e ao trabalho, devendo ser preservado para as presentes e futuras gerações – está expressamente disciplinado no Estatuto da Cidade, conforme supramencionado no artigo 2º, inciso I da Lei nº 10.257/01.

Com relação aos desastres ambientais, estão diretamente relacionados à possibilidade ou não da materialização do direito à cidade, tendo em vista que afetam diretamente os habitantes daquele local. A Lei nº 12.608/12 conceitua “desastre” como “resultado de evento adverso, de origem natural ou induzido pela ação humana, sobre ecossistemas e populações vulneráveis que causa significativos danos humanos, materiais ou ambientais e prejuízos econômicos e sociais” (artigo 2º, inciso V).

Portanto, o direito à cidade envolve a proteção dos indivíduos à moradia, saneamento, sustentabilidade, infra-estrutura urbana e serviços públicos, sendo que os desastres ambientais afetam diretamente o referido, tendo em vista que desvinculam essa preservação individual e prejudicam a materialização desse direito, que será tratado no tópico a seguir.

2. A Impossibilidade de Materialização do Direito à Cidade em Decorrência de Desastres Ambientais

Ao tratar de direito à cidade, faz-se necessário buscar guarida na própria essência do Direito enquanto ciência social e, portanto, com a capacidade de não limitar-se ao aspecto corretivo, mas também preventivo, bem como de se amparar em conhecimentos gerados por outras áreas do conhecimento.

O geógrafo Corrêa apresenta o conceito de espaço urbano de uma cidade capitalista como aquele que aglutina um conjunto de diferentes usos da terra: residencial, comercial, lazer, serviços, entre outros. Para isso, segundo ele, são cinco os tipos de agentes que, com bases e propósitos distintos, movimentam o espaço urbano, no sentido de definirem como a organização espacial ocorrerá – ao produzirem e consumirem. Nesse sentido, os agentes se tratam de proprietários dos meios de produção, proprietários fundiários, promotores imobiliários, Estado e grupos sociais excluídos, e são provenientes da “[...] dinâmica de acumulação de capital, das necessidades mutáveis de reprodução das relações de produção, e dos conflitos de classe que dela emergem.” (Corrêa, 1989, p. 11).

Assim, de acordo com o autor, o espaço urbano, ainda que se trate de um território delimitado, é fragmentado, articulado, desigual, mutável, reflexo e condicionante social, conjunto de símbolos e campo de lutas. E, quanto às ações dos agentes, essencial destacar:

A complexidade da ação dos agentes sociais inclui práticas que levam a um constante processo de reorganização espacial que se faz via incorporação de novas áreas ao espaço urbano, densificação do uso do solo, deterioração de certas áreas, renovação urbana, relocação

diferenciada da infra-estrutura e mudança, coercitiva ou não, do conteúdo social e econômico de determinadas áreas da cidade. [...] (Corrêa, 1989, p. 11).

Ao longo de seu estudo, se torna notório que Corrêa (1989) demonstra que as ações dos diferentes agentes, cada um com seus próprios interesses e ferramentas de articulação com o poder público em suas diversas esferas, é capaz ou não de influenciar na forma de organização do espaço urbano. Sendo assim, a maneira como cada bairro se desenvolve –recebendo ou não financiamento público em suas obras –, a quantidade de arborização em determinado espaço, a especulação fundiária, os processos de desapropriação e de gentrificação, as construções de moradias populares, a localização de atividade fabril, entre inúmeros outros aspectos, são capazes de aumentar ou não a sensação material de acesso ao direito à cidade.

Dessa forma, entendendo “periferia” como espaço distante do centro da cidade, o autor expõe a existência de periferias com ou sem amenidades. A periferia com amenidades seria aquela que, a despeito de localizar-se longe do centro, mantém atrativos (como praia, arborização, sol, etc.) que fazem com que, a partir da instalação de infraestrutura urbana e investimentos imobiliários, deixe de ser vista como periferia e passe a ser percebida como local de desejo em razão da ocupação por população com maior poder aquisitivo refletivo em casas de luxo. E a partir disso, apesar de fisicamente periférico, não é mais socialmente periférico. Como exemplos, Corrêa (1989) apresenta, entre outros, os bairros de Copacabana, Ipanema e Barra da Tijuca, no Rio de Janeiro, como resultados de locais que não são mais vistos como periféricos, ainda que fisicamente sejam – por estarem longe do centro –, em razão do status que passaram a carregar.

Em contraposição, o geógrafo explana quanto a periferias sem amenidades:

Criam-se loteamentos populares na periferia urbana: enchentes, mosquitos, valas negras, crimes, esquadrão da morte, horas e horas perdidas em precários transportes coletivos, eis alguns dos aspectos do quotidiano desta periferia urbana, fruto de uma ação espacialmente diferenciada dos proprietários fundiários. Tais loteamentos são ilegais face à legislação em vigor. Em pouco tempo são legalizados, e por pressão popular conseguem alguns poucos serviços de infra-estrutura por conta do Estado. [...] (Corrêa, 1989, p. 19).

Especificamente quanto ao agente Estado, segundo Corrêa (1989), tem função de regulador quanto ao uso do solo e, entre outras, também a de investimento público em obras de drenagem, desmonte, aterro e infra-estrutura. É fruto de projeto político, e de escolha deliberada, a estrutura que determinadas áreas recebem em detrimento de outras e, como exemplo, Corrêa (1989) cita a zona sul do Rio de Janeiro como sendo aquela que mais concentrou recursos em saneamento básico na década de 1970.

Quanto os grupos sociais excluídos, como sendo também agente modificador do espaço urbano, conforme supramencionado, Corrêa (1989) apresenta que:

Na sociedade de classes verificam-se diferenças sociais no que se refere ao acesso aos bens e serviços produzidos socialmente. No capitalismo as diferenças são muito grandes, e maiores ainda em países como, entre outros, os da América Latina. A habitação é um desses bens cujo acesso é seletivo: parcela enorme da população não tem acesso, quer dizer, não possui renda para pagar o aluguel de uma habitação decente e, muito menos, comprar um imóvel.

Este é um dos mais significativos sintomas de exclusão que, no entanto, não ocorre isoladamente: correlatos a ela estão a subnutrição, as doenças, o baixo nível de escolaridade, o desemprego ou o subemprego e mesmo o emprego mal remunerado. (Corrêa, 1989, p. 29, grifo nosso).

Ou seja, diante da magnitude e repetição cada vez maior de desastres ambientais, aqueles que já são vulnerabilizados tendem a se manterem cada vez mais prejudicados.

Por isso, ao falar de justiça ambiental, conforme exposto por Milanez e Fonseca (2010), é necessário tratar do paradigma até então predominante ser o da proteção ambiental gerencial – no sentido de que as causas e as consequências do uso de recursos ambientais seriam distribuídas entre todos os seres humanos, como sendo todos responsáveis e atingidos, em igual medida. Isso porque, conforme diversos desastres ambientais evidenciaram, atualmente parece notório que as pessoas são atingidas em diferentes medidas e a responsabilidade acerca da exploração dos recursos naturais não pode ser tida como igualitária.

Nesse sentido, cabe destacar o explanado por Milanez e Fonseca (2010) a respeito da diferenciação de afetação de determinados grupos, fator de importância essencial para se chegar ao cerne da discussão ora pretendida, no sentido de que a materialização do direito à cidade não poderá ocorrer de forma plena enquanto grupos já vulnerabilizados continuarem a, reiteradamente, sofrer os impactos da exploração ambiental de forma que isso continue a afetar diretamente outros direitos fundamentais, como saúde, segurança e moradia:

[...] embora os impactos da mudança do clima afetem a todos, a intensidade desses impactos e a capacidade dos

indivíduos e dos grupos sociais em lidar com as consequências de tais mudanças são diferenciadas. As raízes desta diferenciação podem ter ligação com o território no qual tais grupos habitam, ou com o impacto específico na dinâmica de um dado recurso natural utilizado por um grupo e não por outros. Não obstante, existe um fator que gera e/ou acentua desigualdades entre grupos e classes sociais no que tange à sua resiliência aos impactos das alterações no clima, tais como condições precárias de acesso à renda e a serviços básicos de cidadania (saúde, segurança, educação e infraestrutura em geral). (Milanez; Fonseca, 2010, p. 96, grifo nosso).

Nesse sentido, no que tange a justiça social, Fraser (2002) aborda o tema com base na redistribuição, reconhecimento e representação, argumentando que certos indivíduos são considerados inferiores por um padrão institucionalizado de valor cultural, sendo que, “Consequentemente, é negado a alguns membros da sociedade o estatuto de parceiros plenos, capazes de participar na interacção ao mesmo nível que os outros.” (Fraser, 2002, p. 16).

Dessa forma, interessa pensar em justiça ambiental como vertente da justiça social – visto que intrinsecamente ligados –, isso porque compreender de que forma grupos sociais vulnerabilizados são impactados negativamente, em decorrência do lugar onde moram e suas condições de vida, é crucial para assimilar o alcance que tais sujeitos terão à cidade.

É evidente o baixo nível de justiça ambiental diante das dificuldades desses indivíduos em manterem condições básicas de sobrevivência e protocolos sanitários em ambientes que, em grande parte, não dispõem de abastecimento de água, coleta e tratamento de esgoto, coleta de lixo e reciclagem, princi -

palmente em regiões periféricas e pobres. Cumpre destacar o mencionado por Marengo (2024):

Os extremos da variabilidade climática e das mudanças climáticas aumentam os fatores que levam as pessoas à pobreza e as mantêm nessa situação. Inundações e deslizamentos de terra podem assolar favelas urbanas, destruindo casas e meios de subsistência. As mudanças climáticas afetam a disponibilidade de água, tornando-a mais escassa em várias regiões. O calor pode dificultar o trabalho ao ar livre, enquanto a escassez de água pode afetar a agricultura, a geração de energia elétrica e aumentar o risco de fogo em biomas protegidos, com impactos sobre a saúde humana por diferentes vias e intensidades. Algumas dessas transformações atingem diretamente a população, como a ocorrência de secas, ondas de calor, furacões, tempestades e enchentes. (Marengo, 2024, p. 2, grifo nosso).

Os riscos são desiguais para os sujeitos de acordo com a localização de moradia. Dessa forma, em todos os tipos de crises sociais e ambientais, como em um contexto pandêmico, por exemplo, o risco não é democratizado, grupos politicamente minoritários são afetados de forma distinta de outros e têm menos condições de se manterem seguros. Ademais, moradias urbanas em áreas com risco de deslizamentos e enchentes, junto com fatores como a baixa possibilidade de mobilidade social e altos índices de desemprego, aumentam a desigualdade social.

Assim, Marengo (2024) expõe que, nos termos supramencionados, a distribuição dos danos e impactos são diferenciadas a depender do grupo social atingido, dessa maneira:

Os eventos meteorológicos e climáticos extremos expuseram milhões de pessoas à insegurança alimentar aguda e reduziram a segurança hídrica, com os maiores impactos observados em muitos locais e/ou comunidades no mundo. Em conjunto, as perdas repentinas na produção e no acesso aos alimentos, agravadas pela diminuição da diversidade alimentar, aumentaram a desnutrição em muitas comunidades, especialmente entre povos indígenas, ribeirinhos amazônicos, pequenos produtores de alimentos e famílias de baixa renda, com crianças, idosos e mulheres grávidas particularmente afetados [...]. A mudança do clima não é justa. Apesar de afetar a todos, a distribuição dos impactos é desigual — a população marginalizada em seus direitos sociais, econômicos, culturais, políticos e institucionais é mais vulnerável aos efeitos climáticos. Residentes em assentamentos informais — sobretudo mulheres, idosos, crianças e pessoas com deficiência —, por exemplo, podem ter suas capacidades de adaptação limitadas devido a barreiras socioeconômicas. (Marengo, 2024, p. 5, grifo nosso).

Nesse cenário, Milanez e Fonseca trazem o contexto histórico a respeito do termo cunhado de “justiça ambiental”. De acordo com eles, o movimento se originou nos Estados Unidos em razão de “[...] lutas contra contaminação química e pelo saneamento adequado que ocorreu nos anos 1960 [...]” (Milanez; Fonseca, 2010, p. 94).

Quanto ao Brasil, assim expõem:

O desenvolvimento do movimento por justiça ambiental no Brasil, por sua vez, é mais recente. Ele se iniciou em 1998, quando representantes estadunidenses participaram do Encontro com a Justiça Ambiental,

organizado por organizações não governamentais (ONGs), pesquisadores universitários e sindicalistas brasileiros; evento, porém, de pequena repercussão. Três anos mais tarde, foi realizado o Colóquio Internacional sobre Justiça Ambiental, Trabalho e Cidadania, envolvendo um público mais amplo, que resultou na formação da Rede Brasileira de Justiça Ambiental (RBJA) (Milanez; Fonseca, 2010, p. 95).

Entretanto, cabe esclarecer que, embora o termo “justiça ambiental” tenha chegado ao Brasil na segunda metade do século passado, conforme supramencionado, por óbvio já havia legislação brasileira que estabelecesse a proteção ao meio ambiente, a qual foi consolidada pela Constituição Federal de 1988. Sendo assim, segundo a explanação feita por Losekann e Paiva (2024), “No Brasil temos adotado, legislativamente, desde pelo menos a década de 1930, a ideia de que, para que possamos proteger a natureza, o melhor modelo seria o compartilhamento da proteção entre a sociedade e o Estado [...]” (Losekann; Paiva, 2024, p. 7).

Losekann e Paiva (2024) trazem um quadro do contexto brasileiro sobre a forma que a política ambiental é feita no país e observam que, a partir da redemocratização, nos termos do supramencionado no capítulo anterior, da premissa do consolidado constitucionalmente a respeito de o meio ambiente ser um direito de todos, com o parâmetro do desenvolvimento sustentável, tem-se que as características do Brasil nesse âmbito advêm do pressuposto de que as ações se desenvolvem, tradicionalmente, com a junção de diferentes atores: o Estado, a sociedade civil, entes públicos e privados.

Considerando que parte-se do princípio de que a justiça ambiental deve considerar a diferenciação de alcance e prejuízo gerado para diferentes sujeitos no âmbito social, ao tratar, por outro lado, de desastres

ambientais, necessário considerar que são imprevisíveis, visto que ocorrem sem que seja possível mensurar o alcance de sua presença, tampouco a sua efetiva ocorrência. Todavia, o acompanhamento histórico estatístico permite depreender que a ocorrência de tais eventos têm se tornado cada vez mais frequentes. O que antes demorava anos para se repetir, nos dias atuais, passa a ocorrer até mesmo numa frequência anual. Quanto a isso, Marengo (2024) expõe que:

As tendências observadas de mudanças nos extremos usando alguns dos índices climáticos extremos na América do Sul, de 1901 a 2018, mostram uma intensificação das ondas de calor e chuvas intensas ou ausentes, levando a inundações, deslizamentos de terra e secas em vastas regiões da América do Sul. As projeções climáticas futuras mostram aumentos nas tendências de secas, chuvas intensas e ondas de calor em diversas regiões da América do Sul. No continente, os extremos de temperatura mostram aumentos regionais, e eventos impactantes combinam frequentemente calor e umidade elevados, afetando assim significativamente setores como a agricultura

— impactando negativamente o rendimento das colheitas, reduzindo a capacidade de trabalhar ao ar livre e aumentando a mortalidade em populações vulneráveis. (Marengo, 2024, p. 3, grifo nosso).

É daí que se parte quando se pretende, de certa forma, tratar tais eventos, atualmente, com algum grau de previsibilidade, no sentido de que é altamente provável a tendência de se repetirem com maior frequência e intensidade em determinadas áreas de risco, com capacidade de atingir até mesmo áreas nunca afetadas – justamente pela

possibilidade de alastramento e aumento na capilaridade de alcance.

Carvalho (2013), traz em seu estudo um conjunto de pesquisas que, em razão do lapso temporal em que ocorreu sua publicação, se concentram em dados referentes até a década de 2010, fato que não torna tais dados inutilizáveis para os tempos atuais, mas sim de suma importância para o que se pretende defender: há um histórico consistente e reiterado que permite esperar que desastres ambientais ocorram com cada vez mais frequência e atinjam áreas já mapeadas como sendo de risco.

Interessante apontamento feito por Carvalho (2013) acerca das regiões afetadas do país merece destaque:

O histórico longínquo de desastres naturais no Brasil limitava-se às secas que ocorrem principalmente no nordeste. Recentemente, este cenário apresentou profunda alteração com a intensificação das ocorrências, primordialmente, de inundações e deslizamentos de terra. Em números, o cenário de danos humanos é revelador, sendo que, entre 1991 a 2010, de um total de 96.220.879 (noventa e seis milhões duzentos e vinte mil e oitocentos e setenta e nove) pessoas afetadas, a estiagem e a seca são o desastre que mais afeta a população no país, sendo a mais recorrente (50,34%). Contudo, são as inundações bruscas, com 29,56% das vítimas, que causam maior número de mortes (43,19%). (Carvalho, 2013, p. 8, grifo nosso).

Ademais, necessário pensar na mudança sociopolítica acerca de como desastres ambientais passaram a ser percebidos na esfera social, Carvalho (2013) traz importante ressalva quanto a isso, no sentido de que, antes, tais acontecimentos eram

vistos como oriundos da vontade divina ou tão somente consequências da natureza, de forma que, atualmente, é cabível dimensionar as causas antropogênicas, bem como considerar a possibilidade de o Direito apresentar “respostas jurídicas”, nos seguintes termos:

[...] Os desastres nascem em uma lógica divina opaca e inacessível, sendo compreendidos como eventos imprevisíveis e incontroláveis. Contudo, após o surgimento da ciência jurídica liberal [...], o Direito expandiu seu âmbito jurisdicional, com a catástrofe não sendo mais vista como algo absolutamente além do poder de controle do Direito, mas sim como um desafio a este. Um desafio que merecia respostas jurídicas. (Carvalho, 2013, p.10, itálico no original).

O ponto que se espera ter alcançado com este artigo é justamente a demonstração de que, embora o Direito tenha papel fundamental enquanto regulador, apresentando estratégias de antecipação e de efetiva conduta diante da ocorrência dos desastres ambientais aqui tratados, buscou-se destacar que a efetiva materialização do direito à cidade vai além do legislado.

Portanto, trata-se de, a partir do já amplamente legislado, em normas constitucionais e infraconstitucionais, em concomitância com estudos gerados por outras áreas do conhecimento, buscar o alcance da materialização do direito à cidade considerando conceitos de justiça ambiental, com o vasto arcabouço estatístico de desastres ambientais, em conjunto com o que é cediço acerca de grupos vulnerabilizados dentro de um espaço urbano que se desenvolve com características próprias e como resultado de diversos interesses, a fim de que seja possível minimizar vulnerabilidades e concretizar direitos fundamentais consolidados, entre eles, à

vida, moradia, segurança e, nos termos do que aqui se defendeu, à cidade, sob pena de sua efetivação ser tornada impossível.

Considerações Finais

Como se viu, a materialização do direito à cidade deve contemplar o enfrentamento dos impactos dos desastres ambientais. A cidade, enquanto espaço de vivência coletiva, deve garantir condições dignas de moradia, acesso a serviços públicos, infraestrutura e sustentabilidade, mas tais garantias se veem cada vez mais ameaçadas pelas mudanças climáticas que afetam, de forma desigual, os grupos sociais mais vulnerabilizados. Nesse cenário, o Direito assume papel fundamental ao oferecer instrumentos de regulação, prevenção e reparação, ainda que, por si só, não consiga suprir todas as demandas emergentes no tocante à manutenção do direito à cidade pelos resultados negativos dos desastres ambientais.

Na introdução, foi delimitado o problema central da pesquisa: compreender se o direito à cidade pode se materializar em meio à intensificação de desastres ambientais. Apontou-se a relevância do estudo em razão da necessidade de conciliar planejamento urbano, sustentabilidade e justiça social frente a tais fenômenos, partindo de uma metodologia bibliográfica e documental.

No segundo tópico, foi abordado o direito à cidade e sua previsão constitucional e normativa, especialmente a partir do Estatuto da Cidade (Lei nº 10.257/2001), que estabelece diretrizes para garantir cidades sustentáveis, acesso à moradia, saneamento, transporte e participação democrática. Além disso, examinou-se a relação entre tais garantias e a vulnerabilidade gerada pelos desastres ambientais, destacando-se que a efetividade do direito à cidade

pressupõe proteção ambiental e planejamento urbano inclusivo.

No terceiro tópico, analisou-se a impossibilidade de materialização plena do direito à cidade em decorrência dos desastres ambientais, que vêm se tornando mais frequentes e intensos. Discutiu-se como tais eventos atingem de maneira desigual diferentes populações, evidenciando a necessidade de justiça ambiental como vertente da justiça social. Ressaltou-se que a vulnerabilidade das comunidades periféricas e pobres amplia a desigualdade social e impede a efetiva realização de direitos fundamentais relacionados à cidade.

Diante disso, conclui-se que a efetivação do direito à cidade não pode ser pensada de forma dissociada da questão ambiental. A intensificação de desastres exige respostas jurídicas inovadoras e políticas públicas que considerem a desigualdade social, a vulnerabilidade de grupos marginalizados e a necessidade de sustentabilidade urbana. Em última análise, o desafio contemporâneo consiste em construir cidades capazes de assegurar a justiça social e ambiental, sob pena de tornar inviável, na prática, a concretização do direito à cidade para as presentes e futuras gerações.

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Acesso em: 20 set. 2025.

CIDADES E MUDANÇAS CLIMÁTICAS

ENTRE O DIREITO À CIDADE E A CRISE CLIMÁTICA:

LIMITES DA GESTÃO MUNICIPAL NO CASO DA ENSEADA

Raphael Alexandre Correia de Oliveira

Universidade Católica de Santos – Mestrando - Bolsista CNPq - ralexandre@unisantos.br

Resumo

O agravamento das mudanças climáticas tem exposto comunidades inteiras a eventos hidrológicos extremos, tornando recorrentes os deslocamentos forçados em áreas urbanas marcadas por vulnerabilidade social e omissão institucional. Este artigo analisa o caso da Enseada da Baleia, localizada no município de Cananéia, no litoral paulista, à luz da emergência climática, do direito à cidade e da atuação dos instrumentos jurídicos municipais. Adotando abordagem qualitativa e descritiva, com base em análise normativa, institucional e documental, examina-se se os dispositivos locais existentes foram suficientes para proteger a comunidade afetada.

O estudo evidencia que, apesar da existência formal de plano diretor e legislação ambiental, o município carece de ações estruturadas, preventivas e adaptadas à realidade climática. A ausência de políticas públicas eficazes obrigou a comunidade atin -

gida a organizar, por autogestão, sua permanência em novo território, evidenciando uma lacuna entre norma e prática. Por fim, destaca- se o Projeto de Lei nº 380 de 2023 como proposta normativa que fortalece a exigibilidade da resiliência climática e a atuação municipal em contextos de risco. Conclui-se que a resposta institucional foi insuficiente e que o fortalecimento da política urbana passa pela integração entre justiça climática, participação popular e responsabilização pública.

Palavras-chave: Enseada da Baleia; Comunidades Tradicionais; Mudanças Climáticas; Direito À Cidade; Deslocamento Ambiental.

Abstract

The intensification of climate change has increasingly exposed entire communities to extreme hydrological events, making forced displacements recurrent in urban areas marked by social vulnerability and

institutional omission. This article examines the case of Enseada da Baleia, located in the municipality of Cananéia, São Paulo State, in light of climate emergency, the right to the city, and the performance of municipal legal instruments. Using a qualitative and descriptive approach, based on normative, institutional, and documentary analysis, the study investigates whether the existing local frameworks were sufficient to protect the affected population. The findings show that, despite the formal existence of a master plan and environmental legislation, the municipality lacks structured and preventive actions adapted to the climate reality. The absence of effective public policies forced the displaced community to organize its own resettlement through self-management, revealing a gap between legal norms and actual implementation. Finally, the study highlights Bill number 380 of 2023 as a legislative proposal that strengthens the enforceability of climate resilience and municipal responsibility in risk contexts. It concludes that the institutional response was insufficient and that strengthening urban policy requires the integration of climate justice, popular participation, and public accountability.

Keywords: Enseada da Baleia; Traditional Communities; Climate Change; Right to the City; Environmental Displacement.

Recebido em: Setembro de 2025

Aprovado em: Outubro de 2025

Introdução

As mudanças climáticas já não se restringem ao campo das previsões científicas futuras, mas se materializam cotidianamente em eventos extremos, aumento da vulnerabilidade de territórios urbanos e deslocamento forçado de populações. Em todo o mundo, os impactos da crise climática revelam um padrão de agravamento de desigualdades sociais e

territoriais, afetando de modo mais severo as populações em situação de pobreza, localizadas em áreas ambientalmente frágeis e institucionalmente desassistidas (IPCC, 2023; ONU-HABITAT, 2022).

Importante mencionar que dentro do nosso ordenamento jurídico, o direito à moradia foi consagrado como direito fundamental pela Constituição Federal de 1988, sendo incluído expressamente no rol do artigo 6º com a Emenda Constitucional nº 26 de 2000, em consonância com a Declaração Universal dos Direitos Humanos de 1948. Trata- se de um direito que transcende o simples abrigo físico, englobando a dignidade humana, a proteção da intimidade, a existência saudável e o mínimo existencial necessário ao exercício da cidadania (Costa, 2013).

A cidade, enquanto espaço de exercício de direitos e de vulnerabilidades acumuladas, ocupa lugar central nesse debate. Importante mencionar que a nossa Constituição Federal de 1988, vinda em uma luta de redemocratização, da especial protagonismo municipal e efetiva participação da população na administração pública (Junior, 2010).

O direito à cidade, concebido como direito coletivo à participação, à moradia, à mobilidade, à infraestrutura e ao meio ambiente saudável, é tensionado pela incapacidade de diversos municípios de responderem adequadamente aos impactos das mudanças climáticas, especialmente quando envolvem áreas de risco e comunidades historicamente marginalizadas (Costa e Bôas, 2024).

Nesse contexto, emergem os chamados refugiados climáticos, conceito ainda desprovido de reconhecimento jurídico consolidado, mas cuja realidade concreta já se impõe como desafio aos sistemas normativos, institucionais e urbanos. Trata-se de pessoas deslocadas por fenômenos ambientais agravados pelo aquecimento global, mas ainda carecem de

reconhecimento jurídico consolidado no Brasil, que apresenta fragilidades na proteção efetiva dessas populações (UFRGS, 2024).

O caso da Enseada da Baleia, localizada no município de Cananéia, no litoral do Estado de São Paulo, representa um exemplo emblemático desse conflito entre o direito à cidade e os limites da ação municipal diante da crise ambiental. A permanência de moradores em zona de alto risco hidrológico, o histórico de avanço do mar e a ausência de resposta institucional eficaz revelam um cenário de precariedade estrutural que desafia os instrumentos jurídicos urbanísticos e ambientais disponíveis no plano local.

Diante disso, este artigo tem por objetivo analisar, de forma descritiva e crítica, se os instrumentos jurídicos municipais existentes foram suficientes para enfrentar o caso da Enseada da Baleia à luz da crise climática contemporânea e do compromisso internacional assumido pelo Brasil com os Objetivos de Desenvolvimento Sustentável, em especial o ODS 13, que trata da ação contra a mudança global do clima. Parte-se da hipótese de que, embora haja um conjunto normativo formalmente instituído, sua implementação é limitada por insuficiência institucional, baixa integração entre políticas públicas e ausência de protagonismo local na agenda climática.

A pesquisa adota abordagem qualitativa, com base em análise documental, legislativa e institucional, utilizando como referência a legislação urbanística nacional, os atos normativos municipais, os dados ambientais disponíveis e o conteúdo dos compromissos multilaterais assumidos pelo Brasil na esfera da governança climática.

1. Refugiados Climáticos: Conceito e Reconhecimento Jurídico

A expressão “refugiados climáticos” tem sido utilizada na literatura científica, nos relatórios de organismos internacionais e em estudos interdisciplinares para designar populações deslocadas em razão de impactos ambientais associados às mudanças climáticas (UFRGS, 2024). Apesar de seu uso recorrente, não há, até o momento, um consenso jurídico consolidado quanto à sua definição normativa nem reconhecimento formal no sistema internacional de proteção a refugiados.

O termo não encontra respaldo na Convenção Relativa ao Estatuto dos Refugiados de 1951 (Convenção de Genebra), tampouco em seu Protocolo de 1967, instrumentos que compõem o regime jurídico internacional dos refugiados e que delimitam a proteção às situações de perseguição política, religiosa, étnica ou vinculada a grupos sociais específicos (Fundo Brasil, 2024). A migração forçada motivada por razões ambientais, ainda que grave e crescente, permanece, portanto, fora da moldura tradicional do direito internacional dos refugiados.

Essa lacuna terminológica e normativa acarreta uma série de implicações práticas. Populações que perdem seus meios de subsistência em razão de secas prolongadas, inundações, elevação do nível do mar ou deslizamentos de terra não são formalmente reconhecidas como titulares de proteção internacional específica.

Assim, a falta de reconhecimento jurídico específico dos migrantes climáticos gera insegurança jurídica e institucional, tanto para os migrantes quanto para os Estados que recebem ou administram fluxos migratórios internos e transfronteiriços relacionados a fatores climáticos, dificultando a proteção e a gestão eficaz desses deslocamentos (IPEA, 2020).

No plano nacional, o ordenamento jurídico brasileiro tampouco reconhece a figura do refugiado climático. A Lei nº 9.474, de 1997, que define mecanismos para a implementação do Estatuto dos Refugiados no Brasil, não contempla razões ambientais entre os critérios de concessão de refúgio. Embora o país tenha aderido à Agenda 2030 e reconheça em seu ordenamento interno a importância das políticas ambientais e da gestão de riscos, ainda não há tipificação jurídica clara para as situações de deslocamento forçado decorrentes de eventos climáticos extremos.

Apesar disso, a realidade dos deslocamentos forçados internos relacionados a desastres ambientais e degradação de territórios tem se intensificado, pressionando os sistemas locais de habitação, saúde, assistência social e planejamento urbano. O Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA) e a Defesa Civil têm produzido estudos que apontam para o aumento dos eventos hidrológicos e geológicos com impactos diretos sobre populações vulneráveis, exigindo respostas institucionais integradas e eficazes.

Nesse cenário, o conceito de refugiado climático tem operado mais como categoria política e sociológica do que jurídica, ainda que sua utilização crescente aponte para uma tendência de positivação futura (UFRGS, 2024). A ausência de tipificação legal, contudo, não impede o reconhecimento da vulnerabilidade dessas populações no âmbito de políticas públicas setoriais, nem afasta o dever dos entes federativos de promover ações de prevenção, mitigação e reparação diante da violação de direitos decorrente da emergência climática (Somos Sementes, 2025).

A noção de refúgio climático, embora ainda em consolidação, revela a insuficiência dos modelos jurídicos clássicos para lidar com as novas formas de exclusão e vulnerabilidade geradas pela crise

ambiental global. Tal constatação impõe a necessidade de reflexão crítica sobre o papel do Direito, especialmente no nível local, para responder a essa nova demanda de proteção territorial e social.

2. Mudanças Climáticas, Risco Hidrológico e ODS 13

As mudanças climáticas configuram um dos maiores desafios contemporâneos à sustentabilidade urbana e à proteção de direitos fundamentais, principalmente em países marcados por desigualdades socioespaciais históricas (ONU-HABITAT, 2022). A intensificação de eventos extremos, como chuvas intensas, alagamentos, deslizamentos e elevação do nível do mar, tem colocado em risco populações inteiras, sobretudo aquelas localizadas em áreas ambientalmente frágeis e institucionalmente negligenciadas.

No caso brasileiro, a concentração da população em zonas costeiras, a expansão urbana desordenada e a ocupação de áreas de preservação permanente intensificam os efeitos das alterações climáticas sobre o território. Municípios litorâneos, comunidades ribeirinhas e aglomerados urbanos informais são frequentemente atingidos por fenômenos hidrológicos extremos, agravados por ausência de planejamento urbano, precariedade de infraestrutura e falta de políticas públicas preventivas.

Frisa-se que o processo de urbanização brasileiro ocorreu de forma acelerada e desordenada, especialmente a partir da segunda metade do século XX. Entre 1940 e 1980, a taxa de urbanização saltou de 26,35% para 68,86%, evidenciando uma ocupação territorial que muitas vezes desprezou parâmetros técnicos, ambientais e sociais (Santos, 1994). Esse crescimento urbano desenfreado, aliado à ineficiência do poder público, resultou na consolidação de

ocupações em áreas de risco, como várzeas, encostas e regiões sujeitas a alagamentos e inundações.

As áreas de risco hidrológico, definidas por critérios técnicos da Defesa Civil (2023) e órgãos ambientais, correspondem a porções do território com alta probabilidade de ocorrência de inundações, enxurradas, deslizamentos de solo ou erosão hídrica. Nessas áreas, o adensamento populacional agrava os impactos dos eventos extremos e dificulta as ações de resposta e reconstrução. A gestão de riscos, nesse contexto, exige não apenas mapeamento técnico e ações emergenciais, mas políticas públicas articuladas de habitação, mobilidade, drenagem, saneamento e regularização fundiária (Castro, 2022).

No plano internacional, a Agenda 2030 para o Desenvolvimento Sustentável, adotada pela Assembleia Geral das Nações Unidas em 2015, estabelece compromissos amplos para o enfrentamento das mudanças climáticas e seus efeitos. O Objetivo de Desenvolvimento Sustentável nº 13, intitulado “Ação contra a mudança global do clima”, reconhece a emergência do problema e convoca os Estados a adotar medidas urgentes para reduzir a vulnerabilidade das populações e aumentar a resiliência territorial. A meta 13.1, em especial, orienta os governos a fortalecerem a capacidade de adaptação dos municípios frente a riscos relacionados ao clima e a desastres naturais (ONU, 2015).

Ainda que os ODS não tenham força jurídica vinculante, sua incorporação em políticas públicas nacionais, estaduais e municipais tem sido progressiva, funcionando como marco de referência para a formulação de planos estratégicos, planos de metas e instrumentos de governança ambiental. A Política Nacional sobre Mudança do Clima (Lei nº 12.187 de 2009) e o Plano Nacional de Adaptação à Mudança do Clima representam avanços institucionais impor-

tantes, embora ainda com limitada capilaridade na escala local.

A atuação dos municípios, nesse cenário, torna-se central. São eles os responsáveis pela elaboração e execução de planos diretores, planos de contingência, legislações urbanísticas e ambientais, bem como pela estruturação de defesas civis municipais e políticas habitacionais adaptadas (Lei 10.257/2001). A capacidade municipal de enfrentar o risco climático depende, portanto, da existência de instrumentos jurídicos adequados e da disposição política para implementá-los de forma integrada, participativa e ampla (BRASIL, 2024).

A vinculação entre as mudanças climáticas, o risco hidrológico e os compromissos globais de desenvolvimento sustentável impõem nova lógica de planejamento e gestão do território, na qual o município não é apenas executor de políticas federais, mas agente protagonista na formulação de estratégias de mitigação, adaptação e proteção de populações vulneráveis.

3. O Caso da Enseada da Baleia: Aspectos Fáticos e Jurídicos

A comunidade da Enseada da Baleia é situada na Ilha do Cardoso, em Cananéia/SP. Estabelecida em 1845, o local apresentava grande potencial par aa produção de peixe seco. Assim a comunidade tem suas origens ligadas a famílias tradicionais que mantêm práticas culturais e econômicas baseadas na pesca artesanal, agricultura e extrativismo (AMEB, 2025).

Dessa forma, ocupada por pescadores artesanais, descendentes de populações caiçaras e moradores de baixa renda, a região da Enseada da Baleia desenvolveu-se à margem do planejamento urbano formal, com infraestrutura precária, ausência de sis-

tema de drenagem eficiente, inexistência de redes completas de saneamento básico e oferta limitada de equipamentos públicos.

Nos últimos anos, a comunidade passou a enfrentar o avanço acelerado do mar, resultando em erosão costeira severa, destruição de moradias, perda de áreas cultiváveis e risco permanente à permanência física do assentamento humano. Estima-se que mais de um quilômetro da costa foi engolido pelo mar em 2018, extinguindo praticamente o núcleo habitacional e inviabilizando as condições mínimas de vida no território. Diante disso, os órgãos ambientais e de defesa civil passaram a propor medidas de reassentamento da população para outras localidades, com base no argumento da insegurança geológica e hidrológica (G1, 2018).

A abordagem do poder público, entretanto, desconsiderou em grande parte essa prerrogativa, tratando a comunidade como população de risco urbano a ser removida, sem respeitar os ritos de consulta previstos na legislação internacional nem oferecer alternativas compatíveis com a reconstrução territorial e cultural da comunidade. Essa postura evidencia não apenas uma omissão institucional quanto à prevenção e adaptação climática, mas também uma violação dos direitos coletivos à terra, à identidade e à memória.

É possível observar na figura 1 a diferença de território entre março de 2018 e março de 2019:

Figura 1 – Enseada da Baleia em 03/2018 e 03/2019

Fonte: Giramundo Aventura,2019

A dissertação de Yamaoka (2019), que investiga o caso da Enseada da Baleia, demonstra que o processo de resistência da comunidade foi marcado por intensa mobilização social. Não se tratou apenas de contestação à desocupação forçada, mas da construção ativa de alternativas, em diálogo com universidades, movimentos sociais e instituições parceiras.

A Nova Enseada, fruto desse processo coletivo, foi edificada com base em autogestão e participação comunitária. Mais do que uma solução habitacional emergencial, tornou-se símbolo de permanência cultural e continuidade territorial da população caiçara. O novo assentamento materializou uma forma alternativa de exercer o direito à cidade, enraizada em vínculos históricos e práticas tradicionais. Esse processo evidencia a lacuna entre as necessidades concretas da comunidade e a resposta oferecida pelo poder público municipal. A ausência de planejamento urbano sensível à questão climática e cultural agravou a vulnerabilidade da população, deslocando a solução para os próprios atingidos. Nesse contexto, torna-se essencial reconhecer os deslocamentos internos por causas ambientais como fenômenos complexos, que exigem políticas

públicas específicas. A invisibilidade jurídica dessa condição aprofunda a desproteção de comunidades tradicionais. O caso da Enseada da Baleia escancara a insuficiência dos instrumentos jurídicos municipais diante dos efeitos combinados da crise climática e da omissão estatal.

4. Análise Crítica da Suficiência dos Instrumentos Jurídicos Municipais

A simples existência de normas urbanísticas e ambientais no plano local não garante, por si só, a efetividade da política urbana diante de situações de risco. No caso da Enseada da Baleia, embora o município de Cananéia possua plano diretor (Lei 2146/2012) e legislação ambiental, esses instrumentos se revelaram frágeis frente à complexidade do deslocamento climático e da proteção de comunidades tradicionais.

O plano diretor vigente carece de diretrizes específicas voltadas à adaptação territorial diante de eventos hidrológicos extremos. Suas disposições, em geral genéricas, não contemplam políticas de reassentamento planejado, tampouco apresentam mecanismos claros de integração entre gestão ambiental, habitação e defesa civil. Não bastasse isso, evidente a clara necessidade de ser revisto (art. 40, §3º, Lei nº 10.257/2001). A ausência de planos setoriais atualizados, como os de habitação, drenagem urbana e redução de riscos, compromete ainda mais a resposta institucional. O município não conta com instrumentos adequados para diagnosticar vulnerabilidades, realocar famílias de forma segura e garantir a continuidade da vida comunitária em novosterritórios.

Nesse sentido, em pesquisa ao site oficial da prefeitura de Cananéia (www. cananeia.sp.gov.br), observa-se que há processo licitatório de nº 047/2018 para a contratação de empresa especializada para

o desenvolvimento do Plano Diretor de Turismo, deixando outras áreas setoriais ignoradas.

A legislação ambiental local tampouco se mostrou suficiente para lidar com as dinâmicas de risco costeiro. Não há previsão de mapeamentos periódicos de risco, tampouco políticas voltadas à proteção de territórios habitados por populações tradicionais.

A atuação institucional permaneceu reativa e pontual, sem um plano estruturado de enfrentamento da crise climática.

A gestão democrática da cidade, prevista no Estatuto da Cidade (Lei 10.257/2001), tampouco foi assegurada. Os espaços de participação existentes, como conselhos municipais ou audiências públicas, funcionaram de forma limitada e, no caso da Enseada da Baleia, não foram acessados de maneira efetiva pela comunidade impactada (Yamaoka, 2019).

O distanciamento entre os instrumentos jurídicos e a realidade local revela não apenas uma lacuna normativa, mas uma insuficiência institucional e política. A omissão estatal, nesse contexto, não pode ser interpretada como incapacidade pontual, mas como falha estrutural de governança urbana.

A insuficiência dos instrumentos jurídicos municipais evidencia a urgência de repensar a política urbana em perspectiva climática e social. É necessário incorporar, nos planos locais, dispositivos voltados à adaptação, à proteção territorial e ao reassentamento digno de populações afetadas por eventos extremos.

No caso da Enseada da Baleia, a ausência de respostas públicas eficazes resultou na autogestão comunitária da solução habitacional. Essa realidade, embora expressiva do protagonismo popular, escancara o abandono institucional diante de um fenômeno que exige planejamento, articulação intersetorial e responsabilidade do Estado.

5. O Projeto de Lei nº 380/2023 e a Inserção da Resiliência Climática na Política Urbana

Em meio aos desafios jurídicos impostos pelas mudanças climáticas e à insuficiência dos instrumentos municipais tradicionais, o Projeto de Lei nº 380/2023, atualmente em tramitação no Congresso Nacional, surge como uma proposição legislativa inovadora voltada à criação de cidades resilientes às mudanças climáticas (Brasil, 2023). O projeto altera o artigo 2º do Estatuto da Cidade, acrescentando a diretriz de fortalecimento da resiliência nos territórios urbanos, com ênfase em comunidades mais vulneráveis. Também modifica o artigo 4º, determinando que os municípios realizem estudos técnicos sobre riscos climáticos, vulnerabilidades territoriais e projeções ambientais. Esses diagnósticos devem fundamentar a formulação de políticas urbanas e ações de ordenamento do solo, habitação, mobilidade e infraestrutura.

No caso da Enseada da Baleia, o conteúdo do projeto se mostra diretamente aplicável. A ausência de políticas preventivas, a omissão na readequação do plano diretor e a inexistência de estudos locais sobre vulnerabilidade climática refletem precisamente o tipo de situação que o texto legislativo pretende corrigir. Ao tornar obrigatória a incorporação da análise de risco e da adaptação climática nos instrumentos urbanísticos, o projeto impõe ao município uma conduta técnica, proativa e responsável diante das transformações ambientais.

Além disso, a aprovação do Projeto de Lei número 380/2023 pode fortalecer a atuação de órgãos de controle como o Ministério Público e os tribunais de contas. Com uma base legal mais clara, será possível responsabilizar gestores públicos que se omitam diante de situações previsíveis de risco climático, especialmente em áreas ocupadas por populações

tradicionais ou de baixa renda. Isso inclui, por exemplo, a exigência de planos específicos de reassentamento digno, drenagem urbana sustentável e proteção das formas de vida vinculadas ao território.

Destaca-se, contudo, que a legislação brasileira atual possui instrumentos em combate a omissão do Poder Público em implementar políticas urbanas eficazes, especialmente em territórios afetados por riscos ambientais agravados, aptos a compelir o gestor à ação. A ação civil pública, prevista na Lei nº 7.347 de 1985, é um dos mecanismos mais utilizados pelo Ministério Público para exigir a elaboração, revisão ou cumprimento do plano diretor. Trata-se de uma via processual com legitimidade coletiva, voltada à tutela de interesses difusos e à responsabilização do ente omisso pela violação ao direito à cidade e ao meio ambiente equilibrado.

Outro instrumento relevante é o mandado de injunção, disciplinado pela Lei nº 13.300 de 2016. Quando a omissão administrativa impede o exercício de direitos constitucionais, como moradia digna, saneamento, mobilidade ou proteção contra desastres, o cidadão ou entidade legitimada pode acionar o Judiciário para suprir a lacuna normativa ou executiva. Em casos como o da Enseada da Baleia, em que a ausência de medidas de adaptação climática compromete direitos fundamentais, esse remédio constitucional pode ser utilizado para obrigar o município a adotar providências concretas.

Em situações mais graves, a omissão reiterada do gestor pode configurar improbidade administrativa, nos termos da Lei nº 8.429 de 1992, especialmente quando houver afronta aos princípios da legalidade, eficiência e finalidade. Também pode ensejar a responsabilização política do chefe do Executivo municipal, com base no Decreto-Lei nº 201 de 1967, que prevê sanções por infrações político-administrativas. Tais mecanismos demonstram que a inércia esta-

tal diante de cenários de risco e vulnerabilidade social não é juridicamente neutra, sendo passível de controle institucional e responsabilização formal.

Assim, é possível mencionar que a proposta legislativa contribui para a consolidação de um novo marco jurídico urbanístico, mais atento à justiça climática, à proteção de comunidades vulneráveis e à necessidade de planejamento integrado. Se aprovada, poderá representar um avanço significativo na luta pelo reconhecimento do direito à cidade em tempos de emergência ambiental. No caso analisado, sua implementação teria potencial de transformar a resposta institucional do município, hoje caracterizada por inércia, em um plano de ação com foco na preservação de vidas e na segurança territorial.

Considerações Finais

A intensificação dos efeitos das mudanças climáticas sobre os territórios urbanos impõe desafios urgentes ao Direito e à gestão pública em nível local. Populações que vivem em áreas suscetíveis a eventos extremos, como enchentes, alagamentos e ressacas, demandam respostas institucionais integradas e orientadas pela proteção de direitos fundamentais, em especial à moradia, à dignidade e à segurança territorial.

A análise empreendida revela que os instrumentos jurídicos municipais, em sua forma atual, foram incapazes de oferecer proteção efetiva à comunidade. A ausência de políticas de adaptação climática culturalmente sensíveis, a não incorporação dos protocolos de consulta elaborados pela própria evidenciam uma falha estrutural no enfrentamento do problema. O poder público municipal falhou em reconhecer a centralidade da autodeterminação no tratamento das populações tradicionais e limitou sua atuação a respostas administrativas convencionais, inaptas à complexidade do caso.

Apesar da existência de instrumentos jurídicos municipais, como plano diretor e normas ambientais, sua aplicação mostrou-se limitada. Faltam regulamentações específicas, planos setoriais atualizados e políticas de reassentamento sustentáveis. Observa-se uma distância significativa entre a estrutura normativa formal e sua concretização prática, o que compromete a efetividade da proteção social e ambiental esperada dessas ferramentas.

A ausência de ações planejadas, preventivas e participativas indica que os instrumentos jurídicos locais, tal como se apresentam, não foram suficientes para o enfrentamento do caso analisado. A pergunta central deste estudo, sobre a suficiência das respostas jurídicas municipais diante da crise climática vivida na Enseada da Baleia, encontra resposta negativa. A atuação institucional, embora formalmente respaldada por leis, carece de articulação, prioridade política e efetividade.

A superação dessa insuficiência não depende apenas da produção de novas normas, mas do fortalecimento da capacidade institucional dos municípios, da ampliação da participação social e da incorporação real da agenda climática nos processos de planejamento urbano. A construção de cidades resilientes exige que o poder público local atue de forma preventiva, justa e transparente, reconhecendo a centralidade do território e das populações historicamente vulnerabilizadas nas estratégias de adaptação.

Nesse cenário, o Projeto de Lei nº 380 de 2023 representa um avanço significativo ao propor a inclusão da resiliência climática como diretriz expressa da política urbana nacional. A proposta modifica o Estatuto da Cidade para estabelecer que os municípios incorporem, em seus instrumentos de planejamento, medidas concretas de adaptação às mudanças do clima e de mitigação de seus impactos,

especialmente em áreas habitadas por populações vulneráveis e expostas a riscos recorrentes.

Além de reafirmar o papel dos entes federativos na promoção da justiça territorial e ambiental, o projeto fortalece o dever jurídico do poder público local de realizar diagnósticos sobre vulnerabilidade climática, estruturar políticas de prevenção e desenvolver estratégias de reassentamento digno. Ao atribuir responsabilidades específicas à gestão municipal, a proposição legislativa cria fundamentos legais que podem ser invocados judicialmente para exigir providências efetivas em contextos de omissão.

No caso da Enseada da Baleia, a aprovação desse projeto teria o potencial de transformar a resposta institucional. A ausência de estudos de risco, a desarticulação entre políticas urbanas e ambientais e a falta de medidas preventivas seriam interpretadas não mais como mera falha administrativa, mas como descumprimento de norma legal expressa. Trata-se, portanto, de um instrumento normativo que reforça a exigibilidade da atuação estatal e amplia a possibilidade de controle jurídico sobre a omissão frente aos impactos da crise climática.

O direito à cidade, compreendido como o direito coletivo de participar, usufruir e transformar o espaço urbano de forma democrática e equitativa, deve orientar a reconstrução das políticas públicas locais diante dos desafios impostos pela emergência ambiental global. No caso da Enseada da Baleia, essa reconstrução passa, necessariamente, por uma revisão crítica do papel do município e de seus instrumentos jurídicos no enfrentamento das desigualdades territoriais aprofundadas pela crise do clima.

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CIDADES E MUDANÇAS CLIMÁTICAS

GOVERNANÇA MULTINÍVEL PARA ADAPTAÇÃO CLIMÁTICA: A INTERAÇÃO ENTRE MUNICÍPIOS BRASILEIROS E O GOVERNO

NA ELABORAÇÃO DE PLANOS DE ADAPTAÇÃO ÀS MUDANÇAS CLIMÁTICAS

Antonio Marques da Costa Ouro

Bacharel em Gestão de Políticas Públicas - EACH/USP e pesquisador de políticas públicas socioambientais. https://orcid.org/0000-0003-1130-0159

Resumo

O artigo explora a elaboração de planos municipais de adaptação às mudanças climáticas sob a ótica da governança multinível, com foco para a dimensão vertical de interação entre os municípios e regulações federais. Foi realizado um mapeamento das principais normativas à nível federal que tratam de temas relacionados à adaptação, seguido de uma coleta e sistematização de todos os municípios brasileiros que apresentam pelo menos um dos seguintes instrumentos: política municipal sobre mudança do clima; plano local de ação climática; fórum municipal de mudança do clima. Um indicador simples foi elaborado para selecionar dois municípios, São Paulo e Rio de Janeiro, que em seguida tiveram seus planos de ação climática analisados em profundidade para compreender como a questão da gover-

nança foi abordada e como ela se relaciona com a literatura sobre governança multinível e adaptação climática local.

Palavras-chave: governança multinível; adaptação climática; municípios brasileiros.

Abstract

The article explores the development of municipal climate change adaptation plans through the lens of multilevel governance, with an emphasis on the vertical dimension of interaction between municipalities and federal regulations. A mapping of the main federal regulations addressing issues related to adaptation was carried out, followed by the collection and systematization of all Brazilian municipalities that present at least one of the following instruments: a municipal climate change policy; a local climate action plan; or a municipal climate change forum. A

simple indicator was designed to select two municipalities, São Paulo and Rio de Janeiro, for an in-depth analysis of how the issue of multilevel governance was addressed in the plans, subsequently articulated with the literature on multilevel governance and local climate adaptation.

Keywords: multilevel governance; climate adaptation; Brazilian municipalities

Recebido em: Setembro de 2025

Aprovado em: Outubro de 2025

Introdução

A pesquisa apresentada neste artigo buscou analisar as relações de governança de municípios brasileiros no que diz respeito à elaboração de planos de adaptação climática. A mobilização da lente analítica da governança multinível (BICHIR, 2018; BICHIR, BRETTAS & CANATO, 2017; MARQUES, 2013; SELLERS & LIDSTRÖM, 2007; OSTROM, 2010; KAZEPOV & BARBERIS, 2013) permitiu dedicar com um foco especial na relação desses planos identificados com o quadro normativo federal, em especial as legislações que buscam fornecer diretrizes para planos e ações de adaptação climática no Brasil.

As análises aqui expostas constituem um ponto de partida para se pensar a questão da coordenação federativa e da relação entre regulação, supervisão e implementação (SELLERS & LIDSTRÖM, 2007) das políticas públicas de adaptação climática. Para tanto, foi realizado um mapeamento de todos os planos e políticas municipais que abordam a questão da adaptação climática no Brasil. Em seguida, dois desses municípios, São Paulo e Rio de Janeiro, foram selecionados para serem analisados de forma mais profunda, seguindo critérios técnicos expostos no texto.

A seleção de dois planos municipais permitiu observar de forma mais detalhada se e como aspectos da governança multinível, em especial relacionados ao nível vertical, foram incorporados nos planos. O esforço se mostra particularmente relevante quando se considera que o governo federal tem desenvolvido diversas iniciativas e políticas1 que abordam o que tem sido chamado de “federalismo climático”. Esse esforço de conectar os planos municipais com as regulações publicadas ou anunciadas no nível federal foi feito com base na literatura da governança multinível (BICHIR, 2018; MARQUES, 2013; SELLERS & LIDSTRÖM, 2007; OSTROM, 2010; KAZEPOV & BARBERIS, 2013) e também em pesquisas sobre o papel dos municípios e governos locais na promoção de ações de adaptação climática (DEITOS et al., 2024; SILVA & MERIDA, 2024; WILLIAMS et al, 2025; SUSSKIND & KIM, 2021; SOUSA et al, 2025).

O artigo se divide da seguinte forma: a seção que se segue à essa introdução delineia a metodologia utilizada ao longo das etapas de pesquisa. Em sequência, é feita uma breve justificativa teórica acerca da importância de se falar sobre a crise climática no contexto das políticas públicas de governos locais. Logo após é abordado o processo de mapeamento das políticas federais e dos planos municipais, bem como a criação do indicador para seleção dos planos a serem analisados em profundidade - nessa seção também são discutidos resultados agregados sobre os instrumentos municipais identificados. Em seguida é apresentada a análise dos planos selecionados e sua articulação com a legislação federal e a literatura de governança multinível mobilizada. Por fim, há uma breve seção de considerações finais.

1 Destaca-se em especial o AdaptaCidades, a lei n° 14.904 e o Plano Clima Adaptação. Um rol completo de políticas e iniciativas é descrito na seção 2.3

É importante destacar que esse esforço inicial mais abre do que fecha portas. Sem apontar relações de causalidade ou se propor à tecer afirmações normativas, o objetivo central desta pesquisa foi realizar um primeiro mapeamento do ecossistema da ação adaptativa à nível local e sua relação com os normativos federais. Pesquisas futuras podem aprofundar as análises e estudar, entre outras possibilidades, as capacidades locais para implementação dos planos de adaptação ou a importância do suporte técnico e financeiro de organizações não-governamentais na elaboração desses planos.

1. Desenvolvimento

1.1 Metodologia

A pesquisa se valeu principalmente de métodos qualitativos para a coleta e interpretação dos dados e informações. Em primeiro lugar, foi realizada uma revisão bibliográfica da literatura da governança multinível e da adaptação climática no nível local. A coleta de normativas federais e dos planos e legislações municipais foi realizada por meio de busca em diferentes fontes. Em especial, foram consultados sites oficiais de legislação municipal, portais de notícia, repositórios de legislação municipal e as bibliotecas de organizações não-governamentais associadas à formulação de planos de ação climática municipais (C40, ICLEI). A seleção dos dois municípios analisados foi feita a partir de um indicador simples quantitativo, explicado em detalhes na seção 2.3.

As normativas federais e os dois planos selecionados foram analisados com base no método dedutivo, aliado à técnica de pesquisa bibliográfica de natureza qualitativa e princípios da análise de conteúdo.

1.2 Contexto geral

Ainda que a crise climática esteja permanentemente em disputa, a produção científica do século XXI é inequívoca em afirmar que ela é real e causada pela ação antrópica (IPCC, 2023[a]). A principal causa associada ao aumento da temperatura e desequilíbrios ecossistêmicos é a emissão de gases de efeito estufa (GEE) provenientes da queima de combustíveis fósseis (IPCC, 2023[a]). Os efeitos adversos causados pelo aquecimento da superfície terrestre já são observados em todo o planeta: perda de biodiversidade, secas, incêndios e ondas de calor, perda de segurança alimentar e produtividade agrícola e aumento na propagação de doenças são alguns dos principais impactos documentados (IPCC, 2023[a]).

A prevenção desses impactos passa invariavelmente pela redução das emissões de GEE, mas são igualmente importantes os esforços para adaptar os sistemas humanos e naturais aos efeitos adversos das mudanças climáticas. Nesse contexto, a adaptação é entendida como um conjunto de medidas que promovam resiliência e diminuam os riscos climáticos, compostos por impacto (hazard ), exposição (exposure) e vulnerabilidade (vulnerability) (IPCC, 2023[b]), também chamados de “flor de risco”. Como os impactos não podem ser controlados e sua mitigação passa principalmente por medidas de redução de GEE, as ações de adaptação focam em estratégias para reduzir a vulnerabilidade e exposição de ecossistemas e populações aos impactos esperados.

Essas estratégias de adaptação são cada vez mais entendidas como mecanismos complexos que devem articular diferentes agendas e promover mudanças nos atributos fundamentais dos sistemas em questão (adaptação transformacional), em detrimento de ações específicas e pontuais (adaptação

incremental) que, muitas vezes, resultam no que se entende por má-adaptação: ações pensadas para terem um impacto positivo acarretam no aumento de emissões ou na transferência dos riscos para populações mais vulneráveis (IPCC, 2023[b]).

Essa complexidade relacionada à promoção de ações de adaptação eficazes e efetivas tem levado à um entendimento comum de que as soluções devem ser planejadas e executadas no nível local, com engajamento e liderança das comunidades afetadas pelos riscos climáticos e pelas medidas propostas (AGUIAR et al., 2018). É no nível local que a população sente os impactos da crise climática, e ações desenhadas nesse nível, especialmente em sistemas policêntricos, promovem soluções com maior aceitação entre autoridades e atores locais (OSTROM, 2010).

Apesar da importância da criação de estratégias de adaptação no nível local, ainda há uma série de desafios. A interação com diferentes níveis de governança, a falta de apoio popular e dificuldade na percepção dos benefícios promovidos pelas ações de adaptação muitas vezes são fatores que dificultam a criação de planos de adaptação locais (AGUIAR et al., 2018). No que tange a governança, a falta de uma estratégia nacional de adaptação à nível federal é enxergada em muitos países como uma dificuldade para orientar e legitimar a elaboração de ações no nível local. A baixa disponibilidade de recursos financeiros e ausência de capacidades técnicas também contribui para esse desafio (SUSSKIND & KIM, 2021).

1.3 Histórico do planejamento em adaptação climática no Brasil

O planejamento de políticas públicas de combate à crise climática é relativamente recente no Estado brasileiro. A principal regulação sobre o tema, a Polí-

tica Nacional sobre Mudança do Clima (PNMC), data de 2009. Antes disso, em 2007, foi instituído o Comitê Interministerial sobre Mudança do Clima (CIM), revogado em 2020 e posteriormente restituído em 2023. A primeira estrutura do CIM foi pensada de forma temporária, tendo como principal objetivo “orientar a elaboração, a implementação, o monitoramento e a avaliação do Plano Nacional sobre Mudança do Clima” (BRASIL, 2007). Esse plano foi publicado em 2008, mas não é mais considerado ativo no que diz respeito às suas metas e diretrizes - será substituído pelo Plano Clima, previsto para ser publicado em 2025. Apenas em 2023 o CIM foi restituído novamente, após a revogação de 2020, e o novo decreto trouxe mudanças importantes em sua estrutura.

As duas legislações (PNMC e CIM), em conjunto, compõem o grande arcabouço regulatório para ações climáticas à nível federal no Brasil e, como se verá mais adiante, são base para legislações mais recentes que tratam do federalismo climático e da elaboração de planos de adaptação nos municípios brasileiros.

Durante cinco anos após a promulgação da PNMC houve uma ausência de quaisquer normativas federais relevantes para o tema de adaptação. Apenas em 2016 foi publicado o Plano Nacional de Adaptação (PNA), que tinha como objetivo geral “promover a gestão e redução do risco climático no país frente aos efeitos adversos associados à mudança do clima, de forma a aproveitar as oportunidades emergentes, evitar perdas e danos e construir instrumentos que permitam a adaptação dos sistemas naturais, humanos, produtivos e de infraestrutura.” (BRASIL, 2016). À época de sua publicação, o Plano Nacional sobre Mudança do Clima de 2008 ainda era considerado ativo e no texto do PNA isso é reconhecido. O PNA foi submetido à UNFCCC como

plano oficial do governo brasileiro para adaptar o país às mudanças climáticas, em consonância com a decisão 1/CP.16. Em 2020, foi publicado um relatório de avaliação do primeiro ciclo de implementação do plano (2016-2020).

Os sete anos que seguiram a publicação do PNA foram novamente escassos em instrumentos relacionados à adaptação climática no nível federal. Essa ausência é em grande parte resultado da sucessão de governos após o segundo mandato de Dilma, interrompido em 2016. Em especial no governo Bolsonaro, o que se observou foi uma série de legislações contrárias à pauta climática e ambiental (SCANTIMBURGO, 2018; SOUSA et al., 2024), como é o caso do decreto de revogação do CIM, de 2020, mencionado acima.

Apenas em 2023 se observa uma nova onda de legislações que tratam da formulação e implementação de ações de adaptação climática à nível federal e, a partir de 2024, no nível subnacional. Em 2023 houve a restituição do CIM, dessa vez com um caráter permanente e com atribuições mais amplas do que apenas elaboração de um plano (embora o Plano Clima, em elaboração no momento de escrita desse artigo, seja competência do CIM). Em 2024, mais dois decretos relacionados ao CIM foram publicados, um deles estabelecendo a Câmara de Articulação Interfederativa (CAI), abordada em detalhes no próximo capítulo.

Ainda em 2024, foi instituído o Programa Cidades Verdes Resilientes (PCVR), que tem como objetivo “(...) aumentar a qualidade ambiental e a resiliência das cidades brasileiras diante dos impactos causados pela mudança do clima, por meio da integração de políticas urbanas, ambientais e climáticas (...)” (BRASIL, 2024). No âmbito do PCVR foi instituída a iniciativa de apoio à elaboração de Planos Municipais de Adaptação à Mudança do Clima, cha-

mada de AdaptaCidades, que tem como objetivo “(...) apoiar os estados e municípios no desenvolvimento de estratégias e planos locais ou regionais de adaptação à mudança do clima (...)” (BRASIL, MMA, 2024).

Além dessas duas iniciativas, em 2024 houve mais duas normativas relevantes para o tema da adaptação climática. Em junho foi aprovada a Lei n° 14.904, que estabelece diretrizes para a elaboração de planos de adaptação à mudança do clima. Um mês depois, o Conselho da Federação publicou a Resolução n° 3, que estabelece o Compromisso para o Federalismo Climático.

O avanço mais recente relacionado ao combate à crise climática no nível federal é o Plano Clima. Apesar de não ter sido publicado oficialmente, ele está sendo elaborado desde 2023. O Plano Clima é composto por cinco partes: (i) Estratégia Nacional de Mitigação (ENM); (ii) Planos setoriais de mitigação (7 ao todo); (iii) Estratégia Nacional de Adaptação (ENA); (iv) Planos setoriais de adaptação (16 ao todo); (v) Estratégias transversais (5 ao todo).

Como exposto anteriormente, o Plano Clima será o novo instrumento de planejamento climático do Brasil, substituindo o Plano Nacional sobre Mudança do Clima de 2008 e o PNA de 2016. Apesar de não ter sido oficialmente publicado, a ENA e os planos setoriais de adaptação foram submetidos à um processo de consulta pública por meio da plataforma Brasil Participativo. Mesmo sem os textos finais, este trabalho considerou as versões preliminares disponibilizadas para consulta, em especial as seções 6.1 (Arranjo Institucional) e 6.2 (Governança Federativa) do capítulo 6, intitulado “Gestão do Plano”, da ENA.

A tabela 1 resume todas essas normativas em ordem cronológica.

Tabela 1 - Quadro geral de normativas federais relacionadas à adaptação climática

Normativa (Lei, Decreto, Portaria, Plano)

Comitê Interministerial sobre Mudança do Clima (CIM)Revogado

Referência Ano

Decreto nº 6.263 (Revogado) 2007

Decreto nº 10.223 (Revogação) 2020

Plano Nacional sobre Mudança do Clima - 2008

Política Nacional sobre Mudança do Clima (PNMC)

Plano Nacional de Adaptação (PNA)

Comitê Interministerial sobre Mudança do Clima (CIM)

Programa Cidades Verdes Resilientes (PCVR)

Diretrizes para a elaboração de planos de adaptação à mudança do clima

Compromisso para o Federalismo Climático

Iniciativa de apoio à elaboração de Planos Municipais de Adaptação à Mudança do Clima (AdaptaCidades)

Lei nº 12.187 2009

Portaria MMA n° 150 2016

Decreto nº 11.550 2023

Decreto nº 12.040 2024

Decreto nº 12.144 2024

Decreto nº 12.041 2024

Para as análises municipais, foram considerados no mapeamento deste artigo três tipos de instrumentos relacionados ao planejamento de adaptação climática: planos de ação climática (qualquer documento oficial publicado pelo município e identificado como um plano climático); políticas de mudanças climáticas (leis, projetos de lei e decretos municipais encontrados em portais oficiais das prefeituras ou em repositórios de legislação municipal); e fóruns climáticos (instituídos por lei ou decreto). No total, foram identificados 33 municípios com pelo menos um desses três instrumentos (as 26 capitais, distrito federal e mais 6 municípios).

Cabe destacar que não foram encontrados planos, políticas ou fóruns específicos para adaptação climática. Na sua grande maioria, os instrumentos abordam a questão climática como um todo, considerando mitigação e adaptação. Em alguns casos específicos, foram identificados planos ou políticas específicas para mitigação, em geral voltados para a descarbonização das atividades municipais.

Lei nº 14.904 2024

Resolução CF nº 3 2024

Portaria

GM/MMA nº 1.256 2024

Portaria

GM/MMA nº 1.385 2025

Plano Clima (não publicado) - 2025 (?)

Fonte: Elaboração própria

Com relação aos planos, foram identificados 22 municípios com plano publicado ou em elaboração e 24 planos (dois municípios, Fortaleza e Santos, tiveram dois planos publicados). Na sua grande maioria, esses planos são identificados como Plano Local de Ação Climática (PLAC) e sua estrutura tende a seguir uma lógica semelhante: análises diagnósticas do perfil de emissões (inventário de GEE), análise de risco e vulnerabilidades, ações, metas e indicadores de mitigação e adaptação e, por vezes, seções sobre a governança do plano e estratégias de monitoramento e avaliação.

Sobre as políticas, foram identificadas 26 leis, projetos de leis ou decretos de 20 municípios. A primeira delas é de Palmas, ainda em 2003, muito anterior à todas as outras legislações identificadas. Apenas em 2009 se observa outros municípios tendo publi -

cados suas respectivas legislações, Niterói e São Paulo. Possivelmente por conta da promulgação da PNMC, em 2009, é a partir desse ano que se percebe a maior proliferação de leis e decretos municipais, de forma relativamente constante entre 2009 e 2024. Em 2024 foram identificados dois projetos de lei, em Campo Grande e Florianópolis, e mais dois projetos sem data específica em Curitiba e João Pessoa.

É relevante mencionar que, por vezes, a fronteira entre um plano de ação climática e uma política não é bem demarcada. Em alguns casos, a política (lei ou decreto) é o instrumento jurídico que institui o plano, embora isso não ocorra na maioria dos casos - em geral, os planos são publicados sem um instrumento jurídico correspondente. Esse é o caso de São Paulo: o município publicou, em 2009, sua “Política de Mudança do Clima”. Em 2021, entretanto, um decreto foi publicado para instituir o “Plano de Ação Climática do Município de São Paulo”, chamado de PlanClima SP. Em outros municípios, como Campinas, não se encontrou uma legislação específica para criação de uma política, apenas para o plano de ação climática.

Essa distinção é importante porque, via de regra, as políticas tendem a ser mais gerais e focar em diretrizes amplas, enquanto os planos tratam de ações específicas e trazem análises e diagnósticos mais aprofundados. É o caso na maioria dos municípios e também no governo federal, como se observou na apresentação da PNMC e do Plano Clima.

Por fim, a busca por espaços deliberativos municipais dedicados às ações climáticas se mostrou a menos frutífera de todas. Apenas cinco municípios possuem algum tipo deste instrumento: Fortaleza, Rio de Janeiro e Goiânia têm um fórum instituído, enquanto Rio Branco e São Paulo possuem comitês.

Embora seja de extrema relevância entender a relação de todos esses instrumentos com as regulações identificadas no nível federal, foi necessário priorizar dois municípios para análise, por limitações de recursos e tempo. A seleção desses municípios permitiu uma análise mais aprofundada dos instrumentos e das suas particularidades relacionadas à governança, em especial dos planos identificados.

Foram selecionados para análise os municípios de São Paulo e Rio de Janeiro. Essa seleção foi resultado da criação de um indicador, elaborado para classificar todos os 33 municípios identificados com uma nota numérica que permitiu selecionar aqueles dois com as maiores notas.

O indicador foi formulado com cinco dados para cada um dos municípios: ausência ou presença de plano, política e fórum de mudanças climáticas (dado binário); população (número total de pessoas residentes no município, de acordo com o último censo do IBGE) e; vulnerabilidade climática (selecionada a partir do Índice de Vulnerabilidade Climática dos Municípios [IVCM], dos Instituto Votorantim).

Os três primeiros dados seguem a seguinte lógica: a busca dos planos, políticas e fóruns foi sistematizada em uma planilha. Uma simples marcação binária (TRUE, FALSE) foi realizada para cada município em cada uma das colunas. Cabe destacar que, na etapa de construção do indicador, os municípios foram considerados apenas uma vez: no caso dos municípios com mais de um plano ou política, foi considerado àquele publicado mais recentemente. Para os dados de população, foi utilizado o último censo do IBGE como fonte de dados (IBGE, 2025).

Por fim, para a análise de vulnerabilidade climática, foi utilizado o IVCM como fonte de dados (INSTITUTO VOTORANTIM, 2025). A escolha por este índice se deu por dois fatores: em primeiro lugar, o

índice segue uma metodologia robusta para considerar diferentes fatores de risco climático e segue as definições conceituais e técnicas mais recentes do IPCC; segundo, a construção do índice considera de forma agregada esses diferentes fatores, o que permite uma análise completa dos municípios.

A escolha por esses cinco parâmetros foi feita para possibilitar uma escolha mais precisa dos municípios mais relevantes para análise. Em primeiro lugar, a existência ou não de instrumentos de adaptação climática foi o fator mais relevante para a seleção. A inclusão dos dados de população e vulnerabilidade foi realizada para, nos casos de “empate” entre os municípios que apresentam dois ou mais instrumentos, se considerasse esses dados como critério de desempate, privilegiando os municípios mais vulneráveis e populosos.

Após a construção da planilha com todos os dados indicados acima, o indicador evidenciou os três municípios mais relevantes para a análise proposta: São Paulo (nota final 3,53), Rio de Janeiro (3,09), e Fortaleza (2,59). Esse resultado se deve à dois fatores: esses municípios apresentam todos os instrumentos, são populosos e muito vulneráveis à mudança do clima. Fortaleza ficou em terceiro lugar por ser menos populosa que os outros dois municípios e apresentar um IVCM inferior.

1.4 Coordenação e articulação federativa

A governança multinível surge como conceito e ferramenta analítica em parte para dar conta de um processo de produção de políticas públicas cada vez mais complexo, em que muitas vezes não é apenas o Estado o responsável pela agenda, formulação, implementação e avaliação dessas políticas (BICHIR, 2018). Seja por conta de discussões sobre regulação e o papel do neoliberalismo na organização do Estado (BICHIR, 2018), por conta de uma

reorganização da ação estatal a partir da escassez de recursos (KAZEPOV & BARBERIS, 2013) ou simplesmente pela emergência de temas e problemas cada vez mais complexos e transversais, como as mudanças climáticas, as políticas públicas passaram a ser cada vez mais alvo de disputa, (des)coordenação e colaboração entre múltiplos atores, espaços e contextos.

Esse cenário estimulou uma intensa produção acadêmica que questiona e, em partes, supera debates da ciência política sobre federalismo e articulação entre diferentes níveis de governo, por vezes centrados em dicotomias simples como a relação entre centralização e descentralização (SELLERS & LIDSTRÖM, 2007). Isso não significa dizer que a discussão sobre descentralização é irrelevante, mas reconhecer que há nuances na forma como essa descentralização ocorre, os atores envolvidos no processo, suas atribuições e capacidades. Arretche (2012) questiona isso quando faz a distinção entre policy-making (competências, em especial àquelas relacionadas à implementação e execução das políticas públicas) e policy decision-making (a competência decisória, de formação de agenda e formulação das políticas). Essencialmente, a pergunta que se faz é: o que está sendo (des)centralizado? De que forma?

A mobilização do conceito de governança multinível, ainda que polissêmico, permite fazer esses questionamentos e tecer análises que melhor observem as nuances sutis que envolvem os processos cada vez mais complexos de formulação e implementação de políticas públicas. Sellers e Lidström (2007), por exemplo, se utilizam dos conceitos de capacidades locais e supervisão para analisar a relação entre governos locais e governos federais. Apesar do foco analítico serem estados europeus e a pesquisa estar centrada em políticas de bem-estar social, a distin -

ção entre capacidades locais e supervisão federal, considerando diferentes dimensões políticas, administrativas e fiscais, é essencial para construir um debate mais profundo.

Como apontado anteriormente, a crise climática se caracteriza como um problema complexo e com diversas ramificações ambientais e sociais que envolvem toda a sociedade, levando o Estado à necessidade de estruturação e coordenação de respostas que envolvem diferentes atores e níveis de governo (FRÖHLICH & KNIELING, 2013). Um fator essencial para entender essa complexidade é a ausência de fronteiras dos impactos climáticos, que toca diretamente na questão da adaptação: municípios que pouco contribuem para a emissão de GEE ou para a degradação ambiental estão igualmente sujeitos à impactos extremos decorrentes de desastres climáticos.

É de extrema importância, portanto, compreender esses processos associados à governança multinível no que diz respeito à ação climática como um todo, mas também à adaptação. Deitos et al., em artigo realizado a partir da entrevista com 15 gestores ambientais para analisar a implementação da PNA, reforça essa ideia ao explorar a percepção desses gestores com relação à articulação climática interfederativa. Entre outros aspectos dessa articulação, os entrevistados reforçam que, apesar de uma base regulatória relativamente bem estruturada, ainda se observa falta de coordenação e dificuldade de implementação no nível local (DEITOS et al., 2024). Outro entrevistado aponta para a desconexão entre os planos elaborados no nível federal (especificamente o PNA) e as necessidades de atuação no nível local: essa preocupação parece, ao menos na teoria, ter sido endereçada na elaboração do Plano Clima. Além das rodadas de consulta pública, as estratégias nacionais e os planos seto -

riais foram submetidos à rodadas fechadas de validação com diversos atores, entre eles representantes de governos subnacionais. A criação da CAI no CIM também indica, ao menos no papel, uma preocupação com a inclusão de estados e municípios no processo de elaboração do plano à nível federal, ainda que a sua conexão com a realidade dos municípios não esteja clara.

Em meio a esse cenário, o propósito dessa pesquisa é iniciar uma investigação sobre essas relações verticais entre municípios brasileiros e o governo federal no que diz respeito à elaboração de planos de adaptação climática. Os diversos recortes aplicados (foco em adaptação, análise de municípios e união, desconsiderando os estados, o nível internacional e os atores não estatais) permitem um aprofundamento teórico-analítico, mas também denunciam os limites da pesquisa e potenciais áreas de estudo para trabalhos futuros.

Na sequência, são apresentados os planos municipais selecionados para análise e sua relação com os principais instrumentos federais apresentados na seção anterior.

a) Plano de Ação Climática do Município de São Paulo 2020-2050

O Plano de Ação Climática do Município de São Paulo 2020-2050 (PlanClima SP) foi instituído pelo decreto municipal n° 60.289 de 2021. O plano foi construído em partes a partir da Política de Mudança do Clima no Município de São Paulo, aprovada pela lei n° 14.933/2009. Ao contrário de outras legislações do tipo, essa política do município de São Paulo é robusta e conta com (i) princípios e diretrizes para ação climática do município, (ii) objetivos, (iii) metas, (iv) estratégias específicas para mitigação e adaptação (com recortes setoriais), (v) instrumentos, incluindo fontes de financiamento, e (vi) articu -

lação institucional, seção em que fica estabelecido o Comitê Municipal de Mudança do Clima e Ecoeconomia do município, órgão colegiado e consultivo que teve como objetivo apoiar a implementação da política.

Apesar de ser uma política robusta, o texto da Política de Mudança do Clima no Município de São Paulo ainda não se caracteriza como um plano de ação climática, principalmente pela ausência de estratégias mais bem definidas, com planos de ação, indicadores e uma justificativa mais robusta.

O PlanClima SP desenvolve esses aspectos. Em suas 344 páginas, apresenta 7 seções e um nível muito maior de detalhes. A primeira seção apresenta o contexto urbano, socioeconômico e ambiental do município. É seguida por um capítulo de análises dos riscos e vulnerabilidades climáticas da cidade, incluindo dados e projeções sobre chuvas e inundações, seca, ondas de calor, deslizamentos, umidade do ar, impactos na saúde, segurança alimentar e nutricional, além de discussões sobre a percepção de risco e vulnerabilidade social dos habitantes. O terceiro capítulo, que fecha esse momento de contextualização e justificativa, aborda o perfil de emissões de GEE, inventário de emissões, projeções futuras e oportunidades para ações de mitigação.

O quarto capítulo traça as estratégias concretas que compõem a espinha dorsal do plano: são cinco subseções, destinadas a propor ações nas áreas de mitigação, adaptação, proteção dos habitantes, proteção da mata atlântica e trabalho sustentável. O quinto capítulo, intitulado “Superação de desafios”, trata de temas como educação, governança e monitoramento, avaliação e reporte do plano. Por fim, as duas últimas seções falam sobre a importância das ações individuais e tecem reflexões finais.

A seção de governança, dentro do quinto capítulo, traz diversos elementos relacionados à conexão do plano com instrumentos federais (e estaduais, embora em menor quantidade). A análise de conteúdo realizada permitiu observar três grandes tendências no que diz respeito à forma como o PlanClima SP menciona esses instrumentos: (i) reconhecimento da importância da governança multinível, em especial na temática de combate às mudanças climática, para avançar na elaboração de políticas públicas efetivas; (ii) conexão com marcos internacionais, em especial o Acordo de Paris e os relatórios do IPCC; (iii) indicação de limitações para a ação municipal no combate às mudanças climáticas. No geral, essas conexões foram feitas para as políticas de mitigação, talvez por falta de legislações federais sobre adaptação na época em que o plano foi publicado (apesar do PNA ter sido lançado em 2016).

Com relação ao primeiro ponto, alguns marcos mais amplos foram citados, argumentando sobre a definição da governança e cooperação federativa para além das fronteiras de políticas climáticas. Foram citados: o decreto federal 9.203/2017, que fala sobre a governança na administração pública brasileira; a Constituição Federal (CF), em especial os artigos 23, sobre competências comuns (incluindo sobre o meio ambiente) e 30, sobre as competências municipais de legislar sobre assuntos de interesse local; e dois instrumentos essenciais para o planejamento urbano, o Estatuto da Cidade (lei federal 10.257/2001) e o Estatuto da Metrópole (lei federal 13.089/2015).

Construindo sobre esses grandes marcos que organizam a governança geral entre união, estados e municípios, além das normativas específicas para municípios, o PlanClima SP indica a importância de se tratar o plano para além das fronteiras do muni -

cípio. Em primeiro lugar, há o reconhecimento da importância de se considerar que São Paulo é central à uma região metropolitana que abriga mais de 20 milhões de habitantes: aqui, fica evidenciado o papel do governo do estado em articular ações entre os municípios.

Também se destaca o fato de que o plano é “transversal, multidisciplinar, intersetorial” e que as atividades da cidade, e portanto as ações do PlanClima SP, extrapolam as fronteiras físicas e competências do governo municipal. Por conta disso, é afirmado que o plano propõe conexão com normativas federais e estaduais de mitigação em diversos setores e que “as ações apresentadas em todas as estratégias indicam o lastro normativo sobre o qual se estruturam”. Há outras duas menções mais específicas, mas que ainda se encaixam nessa primeira categoria: a de que municípios podem trocar experiências e promover aprendizado em conjunto, destacando um aspecto horizontal da governança “intra estatal”; e a iniciativa do governo do estado de mapeamento de risco para as áreas suscetíveis a desastres geológicos, a única menção específica à qualquer tipo de plano ou iniciativa voltado exclusivamente para adaptação (gestão de riscos e desastres, nesse caso).

Com relação à conexão com a esfera internacional, as menções são mais tímidas. Em primeiro lugar, é destacado que o PlanClima SP se localiza sob a “circunstância específica (...) de cumprimento do Acordo de Paris”. Também se fala sobre o capítulo “Summary for Urban Policy Makers”, do relatório do IPCC, para justificar a importância das cidades no combate à crise climática e esse reconhecimento feito pelo Acordo de Paris.

Por fim, há os limites identificados para a ação municipal. O grande foco aqui segue sendo políticas de mitigação: o texto identifica que ações de mitiga-

ção dependem mais da união e do estado, por conta de variáveis complexas que restringem o poder de ação do município. Se menciona como exemplo a energia renovável, afirmando-se que “o Município de São Paulo não pode determinar que a energia que nele seja consumida tenha origem apenas em energia renovável. Não cabe aos municípios manifestar-se nesse campo, ele recebe a energia disponibilizada segundo as normas da União”, ou ainda que “a questão tributária para desincentivo do uso de combustíveis fósseis também depende do Governo Federal, por um lado (...) e do Governo do Estado por outro (...)” (PREFEITURA DO MUNICÍPIO DE SÃO PAULO, 2020).

O plano também afirma que “no sistema federativo brasileiro (...) diversas atribuições foram descentralizadas para os municípios” e que “a coordenação de políticas setoriais com o nível federal, normalmente, é estabelecida por diretrizes e sistemas nacionais. (...) Não há, porém, nenhuma instância responsável por essa articulação, especialmente em matéria de mudança do clima.” (PREFEITURA DO MUNICÍPIO DE SÃO PAULO, 2020). Ainda se destaca que não há agência estadual ou metropolitana responsável pelo planejamento e articulação de matérias relacionadas às mudanças climáticas na região metropolitana de São Paulo e que “não existem medidas obrigatórias no marco regulatório atual que obriguem a cidade a implementar o Plano de Ação Climática. Ainda que o Município disponha de uma Política de Mudança do Clima desde 2009 (Lei 14.933/2009), com a qual é compatível o PlanClima SP, a lei não prevê a obrigatoriedade de elaboração e execução de planos” (PREFEITURA DO MUNICÍPIO DE SÃO PAULO, 2020).

b) Plano de Desenvolvimento Sustentável e Ação Climática da Cidade do Rio de Janeiro

O Plano de Desenvolvimento Sustentável e Ação Climática da Cidade do Rio de Janeiro (PDS) foi instituído pelo decreto municipal n° 48.940 de 2021. Assim como São Paulo, o plano também foi construído a partir de uma legislação anterior, a Política Municipal sobre Mudança do Clima e Desenvolvimento Sustentável do Rio de Janeiro, aprovada pela lei municipal n° 5.248 de 2011. Essa lei também apresenta uma redação robusta, com diretrizes, metas e estratégias para ações de mitigação e adaptação, além de instrumentos, incluindo a criação do Fundo Municipal sobre Mudança do Clima e Desenvolvimento Sustentável e do Fórum Carioca sobre Mudança do Clima e Desenvolvimento Sustentável, regulamentado pelo decreto municipal 48.941 de 2021 (que altera o nome para Fórum de Governança Climática da Cidade do Rio de Janeiro e institui o Programa de Governança Climática da Cidade do Rio de Janeiro).

Similar ao caso de São Paulo, o PDS é robusto e apresenta um grande nível de detalhe no planejamento das ações climáticas. Ao longo de dez seções, o plano detalha o contexto da cidade, diferentes cenários projetados de expansão da malha urbana da cidade, detalha projetos específicos relacionados à sustentabilidade, denomina os chamados “corredores da sustentabilidade” e traça estratégias para monitorar e revisar o plano. Cabe destacar que o PDS, assim como as outras políticas relacionadas à mudança do clima do município do Rio de Janeiro, propõe uma integração com objetivos mais amplos de desenvolvimento sustentável, incluindo por vezes uma conexão com os objetivos de desenvolvimento sustentável (ODS) da ONU.

Para os fins deste artigo, o capítulo 4 é o mais relevante. Nele, são tratadas as metas e ações específi -

cas de mitigação, adaptação e uma descrição metodológica do processo de priorização das metas de ação climática, baseado em evidências científicas e estudos. Nessa seção também é destacado o aspecto da governança climática.

Ao contrário do PlanClima SP, o PDS quase não menciona a forma como legislações federais e estaduais influenciaram ou moldaram as ações do planejamento municipal. Na página 74 são listadas diversas políticas (internacionais, nacionais e regionais) relacionadas às mudanças climáticas, mas não há qualquer descrição ou detalhamento de como elas informaram a criação da estratégia local. Existe, para as metas específicas, uma indicação de políticas ou planos relacionados que estão alinhados. Apenas o PNA foi mencionado, em uma meta da estratégia de adaptação do município.

O que há, entretanto, na seção de governança é a estrutura e organização interna do município para implementar e monitorar o plano. São mencionados outros órgãos e instituições, como o Sistema de Monitoramento Climático – SISCLIMA e o Comitê Executivo de Mudanças Climáticas, além de legislações específicas, como o decreto nº 46.079/2019 e o decreto nº 46.079/191, que instituiu o “Programa Cidade pelo Clima”.

c) A governança multinível nos planos de São Paulo e Rio de Janeiro

De forma geral, ambos os municípios analisados se preocuparam em considerar questões de governança em seus planos. O que se observou é que, para as ações propostas, houve a tentativa de identificar políticas e planos federais e estaduais que estavam relacionados. No caso de São Paulo, essa preocupação foi explorada com mais detalhes na seção sobre governança, indicando inclusive as competências que não cabiam ao município, em especial

em atividades relacionadas à mitigação de GEE, e a falta de uma normativa que obrigue ou forneça diretrizes para o município propor um plano de ação climática. É interessante analisar essas afirmações à luz das contribuições de Sellers e Lindstrom (2007) sobre as relações entre capacidades e supervisão. Apesar de novas regulações terem sido publicadas à nível federal após a publicação do plano, a interpretação feita pelo município é que há um certo vácuo de normativas federais e estaduais quando o tema é mudança do clima.

No plano do Rio de Janeiro, o foco recai muito mais para uma governança intramunicipal do que multinível, apesar do reconhecimento de legislações relevantes. Mesmo assim, é interessante observar o cuidado com que se foi realizado o mapeamento de instituições e a criação de legislações para institucionalizar o tema e organizar as instâncias formais de participação.

Considerações finais

A governança multinível é complexa, na prática e também na teoria. Existem diversas formas e ângulos pelos quais se pode analisar um mesmo fenômeno. Este artigo buscou jogar luz para uma pequena parte deste complexo quebra cabeça: a elaboração de planos de adaptação climática considerando o nível vertical dessa governança.

A análise permitiu, em primeiro lugar, realizar um mapeamento das normativas federais mais relevantes para o tema e também de todos os municípios brasileiros que possuem pelo menos um dos três instrumentos considerados (políticas, planos e fóruns). A leitura dos planos selecionados que se seguiu resultou em percepções acerca da forma como as legislações federais moldaram as estratégias municipais. Observou-se, inclusive, como o município de São Paulo identificou, na época da

elaboração do seu plano, a ausência de diretrizes federais para as ações climáticas e também uma ausência de regulação sobre o tema que incentive municípios à desenvolverem seus planos, algo que desde 2024 se observou que irá mudar. Essa pesquisa mais incita próximos passos e novas perguntas do que respostas. Espera-se que o mapeamento realizado e a articulação das legislações e planos identificados possa servir de base para estudos que investiguem de forma mais profunda questões que surgem a partir desse cenário: qual a influência das redes transnacionais na elaboração dos planos? Qual a relação das legislações federais e de que forma elas influenciam os municípios? Qual o nível de capacidade dos municípios brasileiros, considerando sua diversidade, e como a supervisão e regulação federal se relacionam?

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CIDADES E MUDANÇAS CLIMÁTICAS

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ALÉM DO CONCRETO: INFRAESTRUTURA VERDE-AZUL, IA E CONTRATAÇÕES PÚBLICAS PARA CIDADES RESILIENTES AO CLIMA

Debora Sotto

Doutora em Direito do Estado (Direito Urbanístico) pela PUC/SP. (Universidade Presbiteriana Mackenzie, OCP-Brasil)

https://orcid.org/0000-0001-9194-5912

Lilian Regina Gabriel Moreira Pires

Doutora em Direito do Estado (Direito Urbanístico) pela PUC/SP. (Universidade Presbiteriana Mackenzie, OCP-Brasil)

https://orcid.org/0000-0003-3880-3936

Marília Gabriel Moreira Pires

Mestre em Direito Político e Econômico pela Universidade Presbiteriana Mackenzie. (Universidade Presbiteriana Mackenzie, OCP-Brasil)

https://orcid.org/0000-0003-2107-9064

Resumo

Considerando a importância de integrar a inovação tecnológica e sustentabilidade na criação e implementação de políticas públicas para enfrentar os desafios urbanos do mundo contemporâneo, marcado por mudanças climáticas, o presente

artigo busca apresentar a relação entre contratação pública, infraestrutura verde e azul e o uso da inteligência artificial como ferramenta de apoio à gestão pública. A pesquisa aborda conceitos e desenvolve reflexão sobre a forma que as contratações públicas podem reverter impactos do modelo urbano tradi -

cional, induzindo a a transformações reais nas cidades brasileiras.

Palavras-chave: Contratações públicas. Infraestrutura verde e azul. Inovação tecnológica. Inteligência artificial. Sustentabilidade urbana.

Abstract

Considering the importance of integrating technological innovation and sustainability into the design and implementation of public policies to tackle the urban challenges of the contemporary world, marked by climate change, this article aims to explore the relationship between public procurement, green and blue infrastructure, and the use of artificial intelligence as a tool to support public management. The research discusses key concepts and reflects on how public procurement can help reverse the impacts of the traditional urban model, fostering real transformations in Brazilian cities.

Keywords: Public procurement. Green and blue infrastructure. Technological innovation. Artificial intelligence. Urban sustainability.

Recebido em: Setembro de 2025

Aprovado em: Novembro de 2025

Introdução

O processo de urbanização no Brasil ocorreu de maneira desordenada, resultando em um modelo que fere direitos sociais, que compromete as condições básicas e necessárias para o bem-estar da população.

Em do crescimento desordenado, com investimento alto em infraestruturas a base de concreto, a sociedade enfrenta enchentes, ilhas de calor, altos níveis de poluição de rios e do ar, ausência de áreas verdes nas cidades, entre outros desafios que afetam dire -

tamente o direito à saúde, ao meio ambiente ecologicamente equilibrado e ao lazer.

Por conta disso, a reflexão de como otimizar as infraestruturas já existentes e ampliar espaços com a natureza, tornou-se uma responsabilidade coletiva, que exige visão sistêmica e a atuação articulada do poder público, da iniciativa privada, da comunidade científica e de cada cidadão.

O setor público tem a função de promover o bem estar social e coletivo, garantido direitos previstos na Constituição, como saúde, alimentação, transporte, lazer e segurança. Para isso, o Estado precisa planejar e implementar ações, diretrizes e programas de governo para atender as demandas da sociedade. O setor privado, que possui maior familiaridade com a inteligência artificial, tem o potencial de contribuir com ferramentas capazes de processar e analisar grandes volumes de dados, permitindo indicar padrões, prever riscos e melhorar a gestão de demandas ambientais, climáticas e urbanas.

O presente artigo busca refletir sobre a integração entre o poder público, iniciativa privada e tecnologia revela-se essencial para a mudança de paradigma do cenário de reconciliação entre o desenvolvimento urbano e a natureza, inserindo a cidade como verdadeiro espaço de efetivação de direitos sociais e fortalecimento da governança ambiental.

1. A formação das cidades brasileiras sob o modelo da infraestrutura cinza

A partir da década de 1930, o Brasil passou por intenso processo de transformação econômica e social. O modelo de desenvolvimento baseado na industrialização deslocou o centro produtivo do campo para as cidades. As atividades rurais deixaram de ser predominantes e a população, em busca de oportunidades de trabalho e melhores condições

de vida, concentrou-se nas áreas urbanas. O país tornou-se majoritariamente urbano — atualmente, mais de 87% dos brasileiros vivem em cidades, segundo dados do IBGE (2023).

Esse processo de urbanização, embora tenha impulsionado o crescimento econômico, ocorreu de forma desordenada e excludente, apoiado em um paradigma de planejamento baseado na chamada infraestrutura cinza — sistemas rígidos de concreto e aço voltados a controlar a natureza e expandir o tecido urbano.

Embora o Estatuto da Cidade consagre o direito a cidades sustentáveis, o contexto histórico de investimento e de planejamento - marcado por grandes obras de engenharia para infraestrutura cinza, canalização de rios, supressão da vegetação e impermeabilização do solo extensivo - tem peso e resulta em cidades caracterizadas pela distribuição desigual de recursos e por diversos tipos de poluição - poluição sonora, do solo, atmosférica, hídrica e visual.

A rápida expansão urbana associada a intensificação dos eventos climáticos extremos, impõe ao Estado o dever de reinterpretar o conceito de expansão urbana e de infraestrutura sob a ótica do direito à cidade sustentável. É necessário adotar instrumentos normativos capazes de propor a regeneração do lugar da expansão, assegurando o desenvolvimento urbano sustentável, orientado por critérios de resiliência, inovação e integração ecológica.

A Lei n.º 14.133/2021, que instituiu a lei geral de licitações e contratos administrativos, reforça o papel do Estado na implementação de políticas públicas, tendo em vista que está expressamente prevista a função estratégica das contratações públicas ao prever que o processo licitatório tem por objetivo a inovação (art. 11, inciso IV) e o desenvolvimento nacional sustentável (art. 5º).

A seguir serão apresentados como a integração entre infraestrutura verde-azul (IVAZ), inteligência artificial (IA) e contratações públicas sustentáveis tem o potencial de constituir um conjunto estruturante para cidades resilientes ao clima. O estudo parte da premissa de que a transição do modelo cinza para o modelo híbrido — combinando as dimensões verde, azul e cinza — é condição essencial para o alcance do desenvolvimento sustentável.

2. As infraestruturas verdes e azuis

As infraestruturas verdes e azuis (IVAs) representam uma abordagem contemporânea de planejamento urbano e ambiental que busca integrar a natureza aos espaços construídos, promovendo o equilíbrio entre desenvolvimento, conservação e bem-estar social.

2.1. Origem e conceitos

O termo estrutura verde surgiu na década de 1990, nos Estados Unidos, vinculado ao campo do planejamento ecológico e à conservação da paisagem urbana. A expressão foi popularizada pelos autores Mark Benedict e Edurad T. Green McMahon, em 2002, na publicação Green Infrastructure: Smart Conservation for the 21st Century, na qual definem a infraestrutura verde como uma rede interconectada de espaços naturais e seminaturais que fornece serviços ecossistêmicos essenciais à sociedade. E em 2006 lançaram a obra “Infraestrutura verde: conectando paisagens e comunidades”.

A primeira definição em um periódico nacional é apresentada por Cormier e Pellegrino (2008), a partir da tradução de Benedict e McMahon:

Essa rede de espaços interconectados, na escala do planejamento urbano e regional, pode ser vista como uma “infraestrutura verde”, composta de áreas naturais e outros tipos de espaços abertos que con -

servam os valore dos ecossistemas naturais e suas funções como mananciais, controle ambiental, regulação climática, recreação e lazer, provendo uma ampla gama de benefícios para a sociedade.

A infraestrutura verde compreende o conjunto de elementos vegetais, solos permeáveis e ecossistemas urbanos projetados ou manejados para ampliar a qualidade ambiental e o equilíbrio climático nas cidades. Seu fundamento está centrado na utilização de processos naturais como instrumentos de gestão territorial, conforto térmico e serviços ecossistêmicos.

Entre seus componentes mais usuais destacam-se os parques e praças arborizadas, que favorecem a recreação e a purificação do ar; os telhados e fachadas verdes, capazes de reduzir o escoamento superficial e o consumo energético; os jardins de chuva e canteiros de infiltração, que filtram e retêm águas pluviais; e as correções paisagísticas e corredores ecológicos, que asseguram a continuidade de habitats e a circulação de espécies.

A incorporação do elemento azul surgiu em 2010, na Europa, quando os pesquisadores e órgãos ambientais passaram a reconhecer que os componentes hídricos (rios, lagos, drenagens e zonas úmidas) deveriam ser integrados aos sistemas verdes para a construção de estruturas urbanas mais resilientes e multifuncionais.

A infraestrutura azul, por sua vez, diz respeito ao planejamento e manejo sustentável dos sistemas hídricos urbanos, englobando rios, córregos, lagos, zonas úmidas e redes de drenagem natural ou construída. Seu propósito é integrar o ciclo hidrológico à estrutura da cidade, conciliando o controle de cheias, a recarga dos aquíferos e a preservação da qualidade da água.

Entre os exemplos mais comuns, temos a revitalização de rios urbanos e margens canalizadas, a criação de reservatórios e bacias de retenção, a implantação de pavimentos permeáveis, valas de infiltração. Essas soluções reduzem o impacto de chuvas intensas, atuam como infraestrutura de resiliência climática e restauram a relação entre o ambiente construído e os ecossistemas aquáticos. Em termos conceituais, a infraestrutura verde atua predominantemente sobre o espaço terrestre e vegetado, enquanto a infraestrutura azul se ocupa do meio aquático e dos fluxos hídricos. Entretanto, ambas são complementares e interdependentes: juntas, compõem a chamada infraestrutura verde-azul (IVAZ), cuja função é restabelecer a continuidade entre vegetação, solo e água, formando redes ecológicas urbanas que oferecem múltiplos benefícios ambientais e sociais.

2.2. Implementação dos conceitos no ordenamento jurídico

A expressão infraestrutura verde e azul consolidou-se no âmbito da Comissão Europeia e da Agência Europeia do Ambiente (EEA), no relatório Green Infrastructure – Enhancing Europe’s Natural Capital foi o primeiro documento institucional a definir a infraestrutura verde-azul como abordagem integrada, voltada à conservação dos ecossistemas e à adaptação das cidades às mudanças climáticas (NOKANOVA, 2013).

No contexto brasileiro, o Estatuto da Cidade - Lei n.º 10.247/01 - definiu diretrizes para política urbana, considerando direito a cidades sustentáveis. Pode ser interpretado como instigador à adoção de infraestruturas verdes e azuis no planejamento.

O Plano Nacional de Adaptação à Mudança do Clima - Portaria n.º 150/2016, representou o marco inaugural da incorporação de soluções baseadas na

natureza ao planejamento urbano. Embora o termo “infraestrutura verde e azul” ainda não fosse empregado de forma expressa, o documento destacou a importância de integrar áreas verdes, drenagem natural e ecossistemas hídricos às políticas de resiliência climática.

É possível notar legislações municipais com políticas relacionadas à infraestrutura verde e azul.

Florianópolis foi uma das primeiras cidades brasileiras a institucionalizar políticas de agricultura urbana e infraestrutura verde, vinculando-as à segurança alimentar, à gestão de resíduos e à sustentabilidade urbana. O Programa Municipal de Agricultura Urbana (PMAU) foi criado pelo Decreto Municipal nº 17.688/2017, posteriormente alterado em 2018, 2020 e 2021.

Em 2017, o Instituto de Pesquisas Tecnológicas (IPT), com apoio do Banco Mundial e da Secretaria Municipal do Verde e do Meio Ambiente de São Paulo (SVMA), elaborou o Guia de Infraestrutura Verde para Cidades, voltado a apoiar gestores públicos na identificação e priorização de áreas para implantação de infraestrutura verde. O documento apresenta ferramentas técnicas que integram dados ambientais, urbanísticos e sociais, orientando decisões sobre conectividade ecológica, drenagem, arborização e recarga hídrica, e destaca a infraestrutura verde como instrumento de governança urbana e de adaptação às mudanças climáticas.

A Agência Nacional de Águas e Saneamento Básico (ANA, 2020), em seu relatório Infraestrutura Verde para Águas Urbanas, enfatiza que tais práticas devem ser tratadas como infraestruturas essenciais à gestão integrada das águas, “por contribuírem simultaneamente para a segurança hídrica e a adaptação climática”.

A Lei nº 17.975/2023, do Município de São Paulo, representa um marco normativo pioneiro no Brasil ao inserir de forma expressa o conceito de infraestrutura verde e de soluções baseadas na natureza (SbN) no ordenamento jurídico urbano-ambiental da capital. O diploma altera dispositivos da Lei nº 16.050/2014 (Plano Diretor Estratégico), acrescentando definições e instrumentos que consolidam uma nova abordagem de planejamento urbano sustentável e integrado.

No Brasil, foi instituído pelo Governo Federal o Programa Cidades Verdes e Resilientes, por meio do Decreto Federal nº 12.041/2024, com o objetivo integrar políticas urbanas, ambientais e climáticas, estimulando as práticas sustentáveis e a valorização dos serviços ecossistêmicos do verde urbano, com foco na resiliência das cidades brasileiras diante dos impactos da mudança do clima.

2.3. A implementação dos conceitos no contexto urbano

Na prática, verifica-se que a identificação de qual tipo de infraestrutura é adequada para determinada demanda da cidade é determinada por fatores geográficos, climáticos e socioeconômicos.

As cidades africanas são marcadas pela pobreza extrema, insegurança alimentar e vulnerabilidade climática, e o investimento de iniciativas voltadas para agricultura urbana contribui para o combate à fome, a geração de renda, o reaproveitamento de águas pluviais, a redução de enchentes e o aproveitamento sustentável do solo urbano, integrando-se aos princípios da infraestrutura verde (VALENTE DE MACEDO et al., 2022, p. 22).

Na América Latina, as IVAs, como parques e hortas urbanas, são implementadas para enfrentar desigualdades sociais, vulnerabilidade urbana e questões ecológicas, como o uso do solo e o sanea-

mento. Já em países asiáticos, destacam-se os espaços verdes de alta densidade — parques, telhados e jardins verticais — voltados a mitigar o efeito de ilha de calor e oferecer lazer (C40 Cities).

Rotterdam implantou “blue-green corridors” (corredores azul-verdes) que combinam cursos d’água e áreas de retenção para promover infiltração, recarga de aquíferos, biodiversidade e redução de riscos de enchentes (C40 Cities).

A consolidação da noção de infraestrutura verde e azul na agenda europeia e sua gradual incorporação em políticas públicas latino-americanas e brasileiras revelam um movimento global de reconhecimento de que as soluções baseadas na natureza são essenciais para a resiliência climática, a sustentabilidade urbana e a efetivação do direito à cidade.

3. O uso da Inteligência Artificial na formulação e execução de políticas públicas sustentáveis

A Inteligência Artificial pode ser definida como “uma tecnologia que habilita computadores e máquinas a simular a inteligência humana e as capacidades de resolução de problemas” (IBM, 2025). Por sua capacidade de analisar grande volume de dados, a Inteligência Artificial “permite que os governos identifiquem padrões, prevejam tendências e tomem decisões mais informadas, aumentando assim a eficiência das políticas públicas” (SABATINI-MARQUES, 2025, p. 30). Entretanto, para colher os benefícios que a IA pode propiciar para o enfrentamento dos grandes desafios socioambientais contemporâneos, é imprescindível formatar esquemas de governança que garantam o uso ético e seguro da ferramenta, bem como incentivar a pesquisa científica e o desenvolvimento tecnológico em Inteligência Artificial, devidamente alinhados aos preceitos da sustentabilidade (SOTTO, 2024, p. 507).

A aplicação de tecnologias de informação e comunicação à infraestrutura urbana, por meio de ferramentas digitais como a Inteligência Artificial, remete ao modelo de smart cities, cidades ditas “inteligentes” por incluírem, em seus processos de gestão e planejamento, serviços complexos de análise, otimização, sistematização e visualização de dados, capturados em tempo real por meio de sensores, medidores e dispositivos pessoais (HARRISON et al., 2010).

Para além do modelo estritamente smart, cidades inteligentes e sustentáveis colocam as pessoas no centro do planejamento e da gestão urbana, pois buscam aliar as Tecnologias da Informação e Comunicação (TICs) a práticas de desenvolvimento urbano sustentável no intuito de promover uma melhor qualidade de vida aos seus habitantes (KOBAYASHI et al., 2017).

Globalmente, a abordagem de cidade inteligente é reconhecida pela Nova Agenda Urbana (UN-HABITAT, 2016, item 66), aprovada na Conferência Habitat III, como um modelo de desenvolvimento urbano capaz de aproveitar as oportunidades da digitalização, energia limpa e tecnologias para estimular os habitantes das cidades a fazerem escolhas mais adequadas ao meio ambiente, impulsionando o crescimento econômico sustentável e a melhoria da prestação de serviços.

Em todo o mundo, a demanda por tecnologias para cidades inteligentes está em rápida expansão. No contexto do enfrentamento das mudanças climáticas, a urgência em descarbonizar a economia urbana incentiva a convergência de tecnologias verdes e inteligentes no meio urbano, especialmente nos setores de geração e distribuição de energia, mobilidade urbana e edificações, conduzindo a um aumento exponencial da demanda por tecnologias de Internet das Coisas (IoT), blockchain e IA, em um

mercado estimado em US$ 517 bilhões (UN-HABITAT, 2022, p. 282).

Além da neutralização de emissões, as tecnologias digitais, como a Inteligência Artificial, também podem ser aliadas no desenvolvimento de ações de adaptação climática, contribuindo para o planejamento, implementação, controle e monitoramento de infraestruturas resilientes ao clima, sobretudo nos setores de água, esgoto, prevenção de enchentes, saneamento, habitação e ordenação territorial (UN-HABITAT, 2022, p. 160).

No Brasil, a Carta Brasileira para Cidades Inteligentes, lançada ao final de 2020 (MDR et al., 2020), define as cidades inteligentes como cidades “comprometidas com o desenvolvimento urbano e a transformação digital sustentáveis” de modo a garantir “o uso seguro e responsável de dados e das tecnologias da informação e comunicação”. Entre os objetivos estratégicos propostos pela Carta, destaca-se o de “integrar a transformação digital nas políticas, programas e ações de desenvolvimento urbano sustentável” adequadas ao contexto local, ou seja, “respeitando as diversidades e considerando as desigualdades presentes nas cidades brasileiras”.

Para o alcance deste objetivo estratégico, a Carta elenca como possíveis estratégias o desenvolvimento de projetos de infraestrutura verde e azul em áreas urbanas, integrando as perspectivas de serviços ecossistêmicos e de soluções baseadas na natureza nos instrumentos de política urbana e utilizando as TICs para estimular padrões responsáveis de produção, consumo e ativação da economia local (MDR et. al, 2020, p. 42).

A oportunidade, e o correspondente desafio, que se coloca frente aos governos locais, juntamente com o setor privado, academia e sociedade civil, é justamente o de conjugar soluções de infraestrutura

verde e azul às ferramentas de Inteligência Artificial, para o desenvolvimento de projetos de infraestrutura sustentáveis, inovadores e resilientes ao clima.

Em um cenário de emergência climática, as ferramentas de IA podem contribuir significativamente para a elaboração, implementação, monitoramento e avaliação de projetos de infraestrutura verde e azul. A conjugação de mecanismos de sensoriamento remoto e IA podem auxiliar na identificação de áreas degradadas, orientar a expansão de hortas comunitárias e da cobertura vegetal, monitorar, em tempo real, a qualidade da água, solo e ar, e permitir respostas mais rápidas a riscos ambientais. A IA pode gerar modelos preditivos para otimizar o uso de água em hortas urbanas, como irrigação inteligente e captação de águas pluviais. Algoritmos podem ser utilizados para prever os impactos de mudanças climáticas sobre as áreas de mananciais, concorrendo para a promoção da segurança hídrica.

A Inteligência Artificial pode auxiliar na simulação de cenários de expansão urbana e de ocorrência de eventos climáticos extremos como ondas de calor, enchentes e inundações, apoiando a tomada de decisão na revisão de Planos Diretores, alteração de leis de zoneamento e de parcelamento, uso e ocupação do solo urbano, criação de Áreas de Proteção Ambiental e destinação de lotes vagos para implantação de hortas urbanas. A IA pode contribuir para a otimização da geração de energia solar distribuída, em telhados, praças solares, hortas urbanas, e contribuir para a gestão eficiente de resíduos sólidos.

As ferramentas de Inteligência Artificial também podem fortalecer e expandir a participação social nos processos de planejamento e gestão urbana, facilitando a realização de consultas públicas, mapeamento de demandas em tempo real, bem como a promoção do acesso à informação, monitoramento e controle de políticas públicas.

De maneira alinhada à crescente demanda por contratações públicas em smart cities, a Presidência da República em conjunto com a Casa Civil e o Ministério das Cidades publicaram, em junho de 2025, a Nota Técnica Conjunta nº 001/2025/SEPPI/CC/ PR/SNDUM/MCID, propondo a elaboração de uma Estratégia Municipal para a Transformação Digital Urbana (EMTDU) e traçando diretrizes para os agentes estruturadores federais e subnacionais na modelagem de projetos de concessão ou parcerias público-privadas para implementação de soluções de cidades inteligentes.

Importa, primeiramente, apontar que a Nota Técnica arrola, exemplificativamente, uma série de soluções tecnológicas que devem orientar a formulação das EMTDU pelos Municípios, algumas delas diretamente relacionadas à Inteligência Artificial: monitoramento e controle semafórico pelo uso de sensores e IA; instalação de redes de fibra óptica para transmissão de sistemas de inteligência urbana que requeiram maior capacidade de tráfego de dados; estabelecimento de sistemas de controle integrado a infraestrutura de comunicação, com centros de processamento de dados locais e usos de dados abertos e algoritmos para gestão de tráfego, iluminação pública e resíduos; e a capacitação técnica sistemática de servidores e agentes municipais envolvidos com estudos e implementação das novas tecnologias e sistemas, inclusive Inteligência Artificial.

Entre as onze diretrizes elencadas pela Nota Técnica para a modelagem de projetos de concessão e PPPs, mostra-se de especial interesse a 10ª Diretriz, pertinente ao estabelecimento de salvaguardas socioambientais e resiliência climática. Por esta diretriz, a estruturação de projetos deve considerar, de forma transversal, os impactos ambientais, sociais e climáticos das soluções, e prever dispositivos contratuais que assegurem medidas de mitigação e

adaptação, como licenciamento ambiental, aplicação de soluções baseadas na natureza, uso eficiente de energia e consideração de populações mais sensíveis, devendo o parceiro privado elaborar plano de gestão socioambiental e responder pelos passivos ambientais ou sociais eventualmente decorrentes da implantação e operação do projeto.

4. Contratações públicas e a implementação de infraestruturas verdes e azuis nas cidades

No Brasil, as compras públicas movimentam aproximadamente 12% do Produto Interno Bruto (PIB). Fato que revela o poder de indução que o setor público exerce sobre o mercado, a inovação e as práticas produtivas. Por isso, quando “as contratações públicas são utilizadas de forma estratégica, podem gerar um ciclo virtuoso de progresso econômico e social” (PIRES, 2025, p. 51), consolidando-se como grande instrumento para implementação de políticas públicas.

Nesse cenário, o planejamento eficiente não é uma discricionariedade; é a obrigação jurídica no âmbito das compras públicas. Na prática, o planejamento adequado é aquele que se refere a capacidade real do objeto contratado ser implementado, mantido e gerido ao longo do tempo - sem dissociar-se da necessidade de minimizar impactos ambientais, promover inclusão social e harmonizar-se com o ordenamento territorial durante a execução contratual.

O artigo 45 da Lei Federal nº 14.133/2021, com caráter exemplificativo, disciplina as licitações de obras e serviços de engenharia notadamente no que concerne à implementação de políticas públicas. A lei geral de licitações reconhece que as obras públicas - historicamente associadas à infraestrutura cinza - têm impactos diretos sobre o território e

meio ambiente e, precisam de planejamento conforme políticas de resíduos sólidos, compensação ambiental, uso racional de energia e recursos naturais. Sobre o artigo, é possível verificar que “o planejamento urbano não se restringe a ordenar o espaço das cidades, pois envolve aspectos econômicos, sociais, ecológicos objetivando a qualidade de vida do cidadão e a conservação de recursos ambientais” (PIRES e PARZIALE, 2021, p. 395).

A promoção do desenvolvimento nacional sustentável como princípio da lei e objetivo do processo licitatório, somado ao objetivo de incentivo a inovação e o desenvolvimento nacional sustentável reforça a necessidade de se planejar as contratações públicas sob uma ótica sistêmica - que integra as dimensões sociais, econômicas e ambientais considerando a política urbanística local.

A incorporação e integração equilibrada das dimensões pode desencadear impactos positivos concretos na resiliência urbana. Ainda, é necessário reconhecer que as compras públicas têm potencial para criar efeitos multiplicadores no mercado. Quando o poder público define exigências, automaticamente, estimula empresas e fornecedores a se adaptarem, desenvolvendo soluções inovadoras - com uso de inteligência artificial, por exemplo - e sustentáveiscom o adequado ciclo de vida do objeto - capazes de atenderem às demandas sociais.

À título de exemplo, é possível exigir que o objeto da contratação - seja obra, serviço ou bem - inclua condições de redução de risco climático, tais como drenagem eficiente, sistemas de contenção de cheias, permeabilidade do solo, absorção de chuvas, telhados verdes ou sistemas de vegetação urbana, integração com dados de IA para predição de eventos extremos, etc.

O contrato pode prever logística reversa, reutilização de materiais, e tratamento de resíduos, de modo a garantir que os impactos do ciclo de vida sejam controlados e mitigados.

Para fins de monitoramento e controle, é possível inserir indicadores de desempenho climático, como redução de emissões de GEE, reutilização de água pluvial, manutenção de vegetação urbana, monitoramento de parâmetros como temperatura e vazão, garantindo que a infraestrutura híbrida (verde-azul-cinza) atue de forma adaptativa e eficiente.

A lei permite que o edital de licitação inclua critérios de desempenho ambiental, inovação tecnológica e redução de impactos climáticos, conferindo maior segurança jurídica à contratação dessas soluções integradas. Isso ocorre tanto na licitação de objetos e projetos menos complexos - como jardins de chuva, telhados verdes, pequenas obras de drenagem - que podem ser licitados na modalidade do pregão ou concorrência.

Considerando que no contexto da infraestrutura verde e azul é comum se deparar com objetos e projetos de maior complexidade técnica, pois dependem de interdisciplinaridade, customização e integração entre engenharia, meio ambiente, tecnologia e urbanismo.

Nesse sentido, a Lei n.º 14.133/2021, ao prever o diálogo competitivo como modalidade licitatória, oferece instrumento para contratação de projetos complexos e inovadores. Isto é, até mesmo quando a Administração Pública “não tem certeza sobre a melhor solução para a necessidade ou, ainda, tem noção sobre a melhor solução, mas não consegue definir os aspectos jurídicos, técnicos e econômicos da contratação” (PIRES, 2025, p. 130), é possível que a solução seja conjuntamente construída com o mercado, mediante interação técnica e regulada.

Assim, ao planejar e executar as contratações públicas, o Poder Público pode contribuir com a consolidação da visão da cidade como um ecossistema vivo, que depende da interação do espaço construído - infraestrutura cinza - e os sistemas naturaisinfraestrutura verde e azul.

A Administração Pública deixa de ser mera consumidora e passa a ser verdadeiro indutor para o desenvolvimento urbano a partir de uma lógica equilibrada e eficiente, sendo um agente protagonista da transição ecológica e tecnológica das cidades brasileiras.

Considerações finais

Em síntese, verifica-se o potencial de associar inovação tecnológica e sustentabilidade para gerar políticas públicas inteligentes que integram a infraestrutura verde e azul às ferramentas digitais de planejamento e gestão de serviços públicos.

O processo de contratação pública é um instrumento de indução de práticas e comportamentos - tanto da atividade administrativa, quanto dos agentes públicos e dos. Nesse cenário, a partir do momento em que a inovação tecnológica é associada à sustentabilidade, há maiores chances de resultar em políticas públicas eficientes.

Nessa perspectiva, explora-se como as contratações públicas para obras e serviços de infraestrutura sustentáveis contribuem para reverter os efeitos do modelo urbano tradicional - baseado na infraestrutura cinza - e para impulsionar a criação de cidades nas quais o desenvolvimento urbano se harmoniza com os ecossistemas naturais.

A articulação entre infraestrutura verde-azul, inteligência artificial e governança pública, permite que cidades se reorganizem com base em uma lógica de resiliência adaptativa.

Em um contexto marcado pela realização da COP 30 no Brasil e pela crescente centralidade da justiça climática na agenda global, essa articulação configura-se como uma estratégia prática e juridicamente fundamentada para que os entes públicos, em todas as esferas federativas, possam cumprir seus compromissos de adaptação climática, reduzir as vulnerabilidades socioambientais urbanas e promover um modelo de desenvolvimento mais equitativo, resiliente e sustentável.

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Ano 2025 Edição 50