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更新:2006/8/31 編輯著作權者:黃婉玲

司法院大法官會議解釋理由書彙編 (551-600 號 ) .大法官解釋 1-50 號 .大法官解釋 51-100 號 .大法官解釋 101-150 號 .大法官解釋 151-200 號 .大法官解釋 201-250 號 .大法官解釋 251-300 號 .大法官解釋 301-350 號 .大法官解釋 351-400 號 .大法官解釋 401-450 號 .大法官解釋 451-500 號 .大法官解釋 501-550 號 .大法官解釋 601-650 號 【解釋字號】 第 551 號

第 552 號

第 553 號

第 554 號

第 555 號

第 556 號

第 557 號

第 558 號

第 559 號

第 560 號

第 561 號

第 562 號

第 563 號

第 564 號

第 565 號

第 566 號

第 567 號

第 568 號

第 569 號

第 570 號

第 571 號

第 572 號

第 573 號

第 574 號

第 575 號

第 576 號

第 577 號

第 578 號

第 579 號

第 580 號

第 581 號

第 582 號

第 583 號

第 584 號

第 585 號

第 586 號

第 587 號

第 588 號

第 589 號

第 590 號

第 591 號

第 592 號

第 593 號

第 594 號

第 595 號

第 596 號

第 597 號

第 598 號

第 599 號

第 600 號

民國 91 年.......................................................................................................................................... 6 釋字第 551 號................................................................................................................................. 6 【理由書】............................................................................................................................................................................. 7 【抄臺灣宜蘭地方法院函】................................................................................................................................................ 7 【聲 請 書】......................................................................................................................................................................... 7 釋字第 552 號............................................................................................................................... 10 【理由書】........................................................................................................................................................................... 10 【協同意見書】  大法官 王澤鑑................................................................................................................................ 10 【協同意見書】  大法官 孫森焱................................................................................................................................ 11 【協同意見書】  大法官 蘇俊雄................................................................................................................................ 13 【協同意見書】  大法官 戴東雄................................................................................................................................ 14 【不同意見書】  大法官 曾華松................................................................................................................................ 15 【不同意見書】  大法官 劉鐵錚................................................................................................................................ 16 【抄呂蔡文女聲請書】....................................................................................................................................................... 18 【附件八】........................................................................................................................................................................... 20 【抄鄧賽花聲請書】........................................................................................................................................................... 21 【附件六】  ................................................................................................................................................................... 24 釋字第 553 號............................................................................................................................... 29 【理由書】........................................................................................................................................................................... 29 【協同意見書】   大法官 陳計男............................................................................................................................... 30 【協同意見書】   大法官 孫森焱............................................................................................................................... 32 【協同意見書】  大法官 戴東雄................................................................................................................................ 34 【協同意見書】  大法官 蘇俊雄................................................................................................................................ 36 【部分不同意見書】  大法官 曾華松....................................................................................................................... 37 【不同意見書】   大法官 劉鐵錚............................................................................................................................... 39 【不同意見書】  大法官 謝在全................................................................................................................................ 41 【抄臺北市政府函】  中華民國九十一年五月八日 ............................................................................................43 【聲 請 書】....................................................................................................................................................................... 43 【解釋有無違法聲請書】.................................................................................................................................................. 49 【解釋憲法聲請書】........................................................................................................................................................... 52 釋字第 554 號............................................................................................................................... 55 <<大法官解釋 551-600 號理由書>>S-link 電子六法全書

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【理 由 書】......................................................................................................................................................................... 56 【抄臺灣高雄地方法院(函)】...................................................................................................................................... 56 【聲 請 書】......................................................................................................................................................................... 56 民國 92 年........................................................................................................................................ 59 釋字第 555 號............................................................................................................................... 59 【理 由 書】......................................................................................................................................................................... 60 【抄曾勝賢聲請書】........................................................................................................................................................... 60 (附件四)........................................................................................................................................................................... 61 釋字第 556 號............................................................................................................................... 62 【理 由 書】......................................................................................................................................................................... 63 【抄楊炳南聲請書】........................................................................................................................................................... 63 (附件一)........................................................................................................................................................................... 65 釋字第 557 號............................................................................................................................... 66 【理 由 書】......................................................................................................................................................................... 66 【抄行政院聲請書】........................................................................................................................................................... 67 (附件三)........................................................................................................................................................................... 72 釋字第 558 號............................................................................................................................... 77 【理 由 書】......................................................................................................................................................................... 77 【不同意見書】  大法官 劉鐵錚................................................................................................................................ 78 【不同意見書】  大法官 董翔飛................................................................................................................................ 79 【抄臺灣高等法院函】  中華民國九十年三月一日  ........................................................................................80 【解釋憲法聲請書】........................................................................................................................................................... 80 【蔡庭長永昌不同意見書】   九十年二月二十六日...............................................................................................81 釋字第 559 號............................................................................................................................... 81 【理 由 書】......................................................................................................................................................................... 81 【抄臺灣高等法院函】....................................................................................................................................................... 82 【聲 請 書】....................................................................................................................................................................... 82 釋字第 560 號............................................................................................................................... 83 【理 由 書】......................................................................................................................................................................... 84 【抄魏曉安聲請書】........................................................................................................................................................... 84 (附件八)........................................................................................................................................................................... 93 釋字第 561 號............................................................................................................................... 95 【理 由 書】......................................................................................................................................................................... 95 【抄高占魁、高占鰲聲請書】.......................................................................................................................................... 96 (附件十一)....................................................................................................................................................................... 97 釋字第 562 號............................................................................................................................... 99 【理 由 書】......................................................................................................................................................................... 99 【抄黃永添釋憲聲請狀】................................................................................................................................................ 100 (附件四).............................................................................................................................................................................. 101 釋字第 563 號............................................................................................................................. 103 【理 由 書】....................................................................................................................................................................... 103 【協同意見書】  賴大法官英照................................................................................................................................ 104 【抄夏允方聲請書】......................................................................................................................................................... 105 【附件】.............................................................................................................................................................................. 106 釋字第 564 號............................................................................................................................. 108 【理 由 書】....................................................................................................................................................................... 108 【協同意見書】  大法官 劉鐵錚 賴英照........................................................................................................... 109 【抄邱李婀婉聲請書】..................................................................................................................................................... 110 (附件三)......................................................................................................................................................................... 112 釋字第 565 號............................................................................................................................. 113 【理 由 書】....................................................................................................................................................................... 113 【抄林永福聲請書】......................................................................................................................................................... 114 【附件五】......................................................................................................................................................................... 115 釋字第 566 號............................................................................................................................. 119 【理 由 書】....................................................................................................................................................................... 120 <<大法官解釋 551-600 號理由書>>S-link 電子六法全書

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【不同意見書】 大法官 曾華松 黃越欽............................................................................................................... 120 【抄洪○○等五人聲請書】............................................................................................................................................ 123 【附件證八】..................................................................................................................................................................... 125 【抄監察院函】................................................................................................................................................................. 127 【聲 請 書】................................................................................................................................................................. 127 (附件二)......................................................................................................................................................................... 128 【財政部函】..................................................................................................................................................................... 128 【財政部對於監察院提案糾正胡○○遺產稅案之處理說明】..................................................................................129 釋字第 567 號............................................................................................................................. 130 【理 由 書】....................................................................................................................................................................... 131 【抄袁○○聲請書】......................................................................................................................................................... 131 【附件二】......................................................................................................................................................................... 134 【抄江○○聲請書】......................................................................................................................................................... 134 【附件四】......................................................................................................................................................................... 137 釋字第 568 號............................................................................................................................. 137 【理 由 書】....................................................................................................................................................................... 138 【協同意見書】  大法官 廖義男.............................................................................................................................. 138 【協同意見書】  大法官 許宗力.............................................................................................................................. 139 【協同意見書】  大法官 許玉秀.............................................................................................................................. 140 【抄郭蔣○○聲請書】..................................................................................................................................................... 141 (附件一)......................................................................................................................................................................... 141 釋字第 569 號............................................................................................................................. 143 【理 由 書】....................................................................................................................................................................... 143 【協同意見書】  大法官 林子儀............................................................................................................................ 145 【一部協同、一部不同意見書】   大法官 林永謀...............................................................................................148 【抄李○○聲請書】......................................................................................................................................................... 150 (附件五)......................................................................................................................................................................... 155 (附件六)......................................................................................................................................................................... 155 釋字第 570 號............................................................................................................................. 156 【理 由 書】....................................................................................................................................................................... 156 【抄安○國際股份有限公司代表人周○○聲請書】................................................................................................... 157 (附件八)......................................................................................................................................................................... 159 民國 93 年...................................................................................................................................... 163 釋字第 571 號............................................................................................................................. 163 【理 由 書】....................................................................................................................................................................... 164 【協同意見書】  大法官 林子儀.............................................................................................................................. 164 【不同意見書】   大法官 楊仁壽........................................................................................................................... 167 【抄錢○○聲請書】......................................................................................................................................................... 169 (附件一)......................................................................................................................................................................... 170 釋字第 572 號............................................................................................................................. 171 【理 由 書】....................................................................................................................................................................... 171 【協同意見書】  大法官 楊仁壽.............................................................................................................................. 171 【不同意見書】  大法官 許玉秀 城仲模............................................................................................................... 173 【抄臺灣基隆地方法院函】............................................................................................................................................ 182 【刑法第三十三條第三款之釋憲聲請書】................................................................................................................... 182 釋字第 573 號............................................................................................................................. 189 【理 由 書】....................................................................................................................................................................... 190 【協同意見書】  大法官 許玉秀............................................................................................................................ 191 【協同意見書】  大法官 王和雄............................................................................................................................ 194 【部分協同意見書】  大法官 賴英照................................................................................................................... 196 【附件】.............................................................................................................................................................................. 199 【抄財團法人新竹縣五峰○○會代表人徐○○聲請書】..........................................................................................208 〈附件四〉......................................................................................................................................................................... 209 (附件三)......................................................................................................................................................................... 210 附表:.................................................................................................................................................................................. 212 <<大法官解釋 551-600 號理由書>>S-link 電子六法全書

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【抄五指山○○堂代表人曾林○○聲請書】............................................................................................................... 212 【抄五指山○○堂代表人曾林○○聲請解釋憲法案補充理由書】..........................................................................213 (附件六)......................................................................................................................................................................... 214 (附件五)......................................................................................................................................................................... 214 釋字第 574 號............................................................................................................................. 216 【理 由 書】....................................................................................................................................................................... 216 【部分協同意見書】  大法官 許玉秀................................................................................................................... 218 【協同意見書】  大法官 許宗力............................................................................................................................ 220 【抄陳○○聲請書】......................................................................................................................................................... 222 (附件六)......................................................................................................................................................................... 226 (附件七)......................................................................................................................................................................... 227 釋字第 575 號............................................................................................................................. 227 【理 由 書】....................................................................................................................................................................... 228 【抄張○○聲請書】......................................................................................................................................................... 229 (附件五)......................................................................................................................................................................... 238 釋字第 576 號............................................................................................................................. 243 【理 由 書】....................................................................................................................................................................... 243 【釋字五七六號協同意見書】  ................................................................................................................................ 244 【抄呂○○聲請書】......................................................................................................................................................... 245 【最 高 法 院 民 事 判 決】  ............................................................................................................... 249 釋字第 577 號............................................................................................................................. 251 【理 由 書】....................................................................................................................................................................... 251 【釋字第五七七號解釋協同意見書】  大法官 許玉秀........................................................................................252 【釋字第五七七號解釋協同意見書】  大法官 余雪明.........................................................................................253 【抄台灣○○菸草股份有限公司代表人李○○聲請書】..........................................................................................254 【附件十】......................................................................................................................................................................... 261 釋字第 578 號............................................................................................................................. 266 【理 由 書】....................................................................................................................................................................... 266 【協同意見書】  大法官 余雪明............................................................................................................................ 267 【協同意見書】  大法官 許宗力............................................................................................................................ 269 【協同意見書】  大法官 廖義男............................................................................................................................ 271 【抄高○工業股份有限公司代表人蔡○○聲請書】................................................................................................... 272 (附件二)......................................................................................................................................................................... 274 釋字第 579 號............................................................................................................................. 276 【理由書】......................................................................................................................................................................... 276 【協同意見書】  大法官 謝在全.............................................................................................................................. 277 【不同意見書】  大法官 廖義男.............................................................................................................................. 279 【不同意見書】  大法官 許宗力.............................................................................................................................. 283 【抄林○○聲請書】......................................................................................................................................................... 286 【附件一】......................................................................................................................................................................... 287 釋字第 580 號............................................................................................................................. 289 【理由書】......................................................................................................................................................................... 290 【部分協同及部分不同意見書】  大法官 林子儀.................................................................................................. 291 【一部協同暨一部不同意見書】   大法官 許玉秀.............................................................................................292 【部分不同暨協同意見書】  大法官楊仁壽........................................................................................................... 296 【抄林○○解釋憲法聲請書】........................................................................................................................................ 300 (附件一)......................................................................................................................................................................... 302 【抄黃○○釋憲聲請書】................................................................................................................................................ 305 (附件七之一)................................................................................................................................................................. 307 【抄張○○釋憲聲請狀】................................................................................................................................................ 308 (附件二)......................................................................................................................................................................... 310 (附件三)......................................................................................................................................................................... 314 【抄張陳○○聲請書】..................................................................................................................................................... 314 (附件一)......................................................................................................................................................................... 317 釋字第 581 號............................................................................................................................. 319 【理由書】......................................................................................................................................................................... 319 <<大法官解釋 551-600 號理由書>>S-link 電子六法全書

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抄林○○聲請書................................................................................................................................................................. 319 (附件一)......................................................................................................................................................................... 321 釋字第 582 號............................................................................................................................. 324 【理由書】......................................................................................................................................................................... 324 【協同意見書】  大法官 許玉秀.............................................................................................................................. 326 【部分不同意見書】  大法官 彭鳳至..................................................................................................................... 337 【附 表】........................................................................................................................................................................... 341 【附表二:人民聲請憲法解釋不受理案件理由分析表】..........................................................................................342 【抄徐○○釋憲聲請書】 ............................................................................................................................................ 342 (附件一)......................................................................................................................................................................... 350 (附件二)......................................................................................................................................................................... 359 【抄徐○○請求言詞辯論暨補充釋憲聲請理由書】................................................................................................... 364 【抄徐○○補充釋憲聲請書】........................................................................................................................................ 367 釋字第 583 號............................................................................................................................. 370 【理由書】 ..................................................................................................................................................................... 370 【部分不同意見書】 大法官 許宗力......................................................................................................................... 370 【不同意見書】  大法官 廖義男.............................................................................................................................. 373 【釋字第五八三號解釋事實摘要】  陳○○聲請解釋案......................................................................................375 釋字第 584 號............................................................................................................................. 375 【理由書】 ...................................................................................................................................................................... 375 【協同意見書】  大法官 許宗力.............................................................................................................................. 376 【不同意見書】  大法官 林子儀............................................................................................................................... 378 【解釋不同意見書】  大法官 許玉秀................................................................................................................... 380 【釋字第五八四號解釋事實摘要  黃○○聲請解釋案】......................................................................................384 釋字第 585 號............................................................................................................................. 384 【理 由 書】 .................................................................................................................................................................... 386 【釋字第五八五號解釋一部協同一部不同意見書】  大法官 許玉秀...............................................................390 【釋字第五八五號解釋部分不同意見書】  大法官 許宗力.................................................................................393 釋字第 586 號............................................................................................................................. 396 【理 由 書】....................................................................................................................................................................... 396 【不同意見書】  大法官 楊仁壽............................................................................................................................ 396 釋字第 587 號............................................................................................................................. 398 【理由書】......................................................................................................................................................................... 399 抄楊元○聲請書................................................................................................................................................................. 399 (附件二)......................................................................................................................................................................... 401 (附件三)......................................................................................................................................................................... 402 (附件一)......................................................................................................................................................................... 405 (附件二)......................................................................................................................................................................... 406 民國 94 年...................................................................................................................................... 407 釋字第 588 號............................................................................................................................. 407 【理 由 書】...................................................................................................................................................................... 408 釋字第五八八號解釋......................................................................................................................................................... 410 釋字第五八八號解釋 ........................................................................................................................................................ 411 釋字第五八八號解釋......................................................................................................................................................... 413 抄臺灣高等法院函 ................................................................................................420 張國勳法官解釋憲法聲請書............................................................................................................................................ 420 抄臺灣桃園地方法院函 ..........................................................................................426 文衍正法官釋憲聲請書..................................................................................................................................................... 427 抄臺灣士林地方法院法官高愈杰聲請書....................................................................................................................... 428 釋字第 589 號............................................................................................................................. 434 【理 由 書】  ............................................................................................................................................................... 434 抄監察院函 ..................................................................................................................................................................... 435 (附件二)......................................................................................................................................................................... 437 釋字第 590 號............................................................................................................................. 438 【理由書】 ..................................................................................................................................................................... 439 <<大法官解釋 551-600 號理由書>>S-link 電子六法全書

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協同意見書  大法官 謝在全...................................................................................................................................... 440 不同意見書  大法官 林永謀...................................................................................................................................... 440 釋字第五九○號解釋不同意見書  大法官 許玉秀................................................................................................441 抄臺灣苗栗地方法院函 ...................................................................................................................... 450 蔡志宏法官解釋憲法聲請書............................................................................................................................................ 450 (附件一)......................................................................................................................................................................... 452 釋字第 591 號............................................................................................................................. 453 【理 由 書】 .................................................................................................................................................................... 453 抄德○營造股份有限公司代表人陳○明解釋憲法聲請書..........................................................................................454 (附件一)......................................................................................................................................................................... 458 釋字第 592 號............................................................................................................................. 458 【理 由 書】 ................................................................................................................................................................... 459 部分協同、部分不同意見書  大法官 謝在全......................................................................................................... 459 部分不同意見書  大法官 曾有田.............................................................................................................................. 462 抄最高法院函  中華民國 93 年 11 月 3 日................................................................................................................. 464 釋字第 593 號............................................................................................................................. 467 【理 由 書】 ................................................................................................................................................................... 467 抄蔡○智聲請書................................................................................................................................................................. 468 (附件二)......................................................................................................................................................................... 470 釋字第 594 號............................................................................................................................. 473 【理 由 書】....................................................................................................................................................................... 473 【釋字第 594 號解釋部分協同意見書】  大法官許玉秀......................................................................................473 【解釋文】......................................................................................................................................................................... 475 【解釋理由書】 ............................................................................................................................................................... 475 【協同意見書】  大法官徐璧湖................................................................................................................................ 477 釋字第 595 號............................................................................................................................. 481 【理 由 書】 ................................................................................................................................................................... 481 【釋字第五九五號解釋協同意見書】 大法官 許宗力、賴英照、林子儀、許玉秀..........................................482 【釋字第五九五號解釋部分協同、部分不同意見書】  大法官 彭鳳至、林子儀..........................................484 釋字第 596 號............................................................................................................................. 487 【理 由 書】....................................................................................................................................................................... 487 【釋字第五九六號協同意見書】  大法官 余雪明................................................................................................488 【不同意見書】  大法官 廖義男.............................................................................................................................. 490 【釋字第五九六號解釋不同意見書】  大法官 許宗力、許玉秀.......................................................................491 釋字第 597 號............................................................................................................................. 493 【理 由 書】...................................................................................................................................................................... 493 抄陳○賢聲請書................................................................................................................................................................. 494 回頁首

民國 91 年 【解釋字號】 釋字第 551 號 【解釋日期】91/11/22 資料來源:法務部 人民身體之自由與生存權應予保障,為憲法第八條、第十五條所明定,國家為實現刑罰權,將特定事項以特 別刑法規定特別之罪刑,其內容須符合目的正當性、手段必要性、限制妥當性,方符合憲法第二十三條之規定, 業經本院釋字第四七六號解釋闡釋在案。中華民國八十七年五月二十日修正公布之毒品危害防制條例,其立法目 的係為肅清煙毒、防制毒品危害,維護國民身心健康,藉以維持社會秩序及公共利益,乃以特別法加以規範。有 關栽贓誣陷或捏造證據誣告他人犯該條例之罪者,固亦得於刑法普通誣告罪之外,斟酌立法目的而為特別處罰 之規定。然同條例第十六條規定:「栽贓誣陷或捏造證據誣告他人犯本條例之罪者,處以其所誣告之罪之刑」,未 顧及行為人負擔刑事責任應以其行為本身之惡害程度予以非難評價之刑法原則,強調同害之原始報應刑思想, 以所誣告罪名反坐,所採措置與欲達成目的及所需程度有失均衡;其責任與刑罰不相對應,罪刑未臻相當,與 憲法第二十三條所定比例原則未盡相符。有關機關應自本解釋公布之日起兩年內通盤檢討修正,以兼顧國家刑罰 權之圓滿正確運作,並維護被誣告者之個人法益;逾期未為修正者,前開條例第十六條誣告反坐之規定失其效 力。【相關法條】中華民國憲法 第 15、23、8 條

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【理由書】   憲法第八條、第十五條定人民身體之自由與生存權應予保障。立法機關為實現國家刑罰權,本於一定目的,對 於特定事項以特別刑法規定特別之罪刑,其內容須符合憲法第二十三條所定要件。法律對於人民自由之處罰或剝奪 其生存權,除應有助於達成立法目的,尚須考量有無其他效果相同且侵害人民較少之手段,處罰程度與所欲達成 目的間並應具備合理必要之關係,方符合憲法第二十三條規定之比例原則,業經本院釋字第四七六號解釋闡釋在 案。八十七年五月二十日修正公布之毒品危害防制條例,其立法目的係為肅清煙毒、防制毒品危害,維護國民身心 健康,藉以維持社會秩序及公共利益,乃以特別法加以規範,例如第四條規定:「製造、運輸、販賣第一級毒品者, 處死刑或無期徒刑;處無期徒刑者,得併科新臺幣一千萬元以下罰金。」 「製造、運輸、販賣第二級毒品者,處無期徒 刑或七年以上有期徒刑,得併科新臺幣七百萬元以下罰金。」 「製造、運輸、販賣第三級毒品者,處五年以上有期徒刑 得併科新臺幣五百萬元以下罰金。」 「製造、運輸、販賣專供製造或施用毒品之器具者,處一年以上七年以下有期徒刑 得併科新臺幣一百萬元以下罰金。」 「前四項之未遂犯罰之。」同條例第五條、第六條、第七條、第八條及第十二條等規 定亦然。有關栽贓誣陷或捏造證據誣告他人犯該條例之罪者,若衡酌其惡害程度非輕,須受較重之非難評價,固亦 得於刑法普通誣告罪之外,斟酌立法目的而為特別處罰之規定。然同條例第十六條規定:「栽贓誣陷或捏造證據誣 告他人犯本條例之罪者,處以其所誣告之罪之刑。」此項規定係承襲原戡亂時期肅清煙毒條例第十五條規定而來, 固有其時代背景及立法政策之考量,然與該條例規定製造、運輸、販賣、施用、轉讓、持有或栽種毒品等行為之不法內 涵及暴利特質兩不相侔,逕依所誣告之罪反坐,顯未考量行為人之誣告行為並未涉及毒品或其原料、專供施用器具 等之製造、散布或持有,亦無令他人施用毒品致損及健康等危險,與該條例肅清煙毒、防制毒品危害之立法目的與 嚴於其刑之規定,並無必然關聯,而未顧及行為人負擔刑事責任應以其行為本身之惡害程度予以非難評價之刑法 原則,強調同害之原始報應刑思想,以所誣告罪名反坐,所採措置與欲達成目的及所需程度有失均衡;其責任與 刑罰不相對應,罪刑未臻相當,與憲法第二十三條規定之比例原則未盡相符。有關機關應自本解釋公布之日起兩年 內通盤檢討修正,以兼顧國家刑罰權之圓滿正確運作,並維護被誣告者之個人法益;逾期未為修正者,前開條例 第十六條誣告反坐之規定失其效力。   大法官會議主 席 翁岳生   大法官 劉鐵錚  王和雄 王澤鑑 林永謀 孫森焱 陳計男 曾華松 楊慧英 戴東雄 蘇俊雄 黃越欽 謝在全 賴英照 【抄臺灣宜蘭地方法院函】   受文者:司法院   主 旨:本院受理八十九年度訴字第一○五號劉金輝涉犯毒品危害防制條例第十六條之罪,其所應適用之前開 規定,認有違反憲法第二十三條、第七條之疑義,業經裁定停止審理,茲依據司法院釋字第三七一號解釋,聲請 鈞院大法官解釋前開規定是否違憲,請 淌照。   說 明:一、依據 鈞院釋字第三七一號解釋。   二、本院受理八十九年度訴字第一○五號劉金輝違反毒品危害防制條例案件,認有聲請大法官解釋是否違憲之 必要。   三、被告劉金輝年籍資料:男、民國四十七年二月一日生(起訴書登載有誤)、身分證G一二○五九一○一八號。   四、檢送起訴書、聲請書及裁定書各壹份。 院長 鍾 耀 光 【聲 請 書】   壹、聲請解釋憲法之目的 為毒品危害防制條例第十六條規定,發生牴觸憲法第二十三條、第七條之疑義,聲請解釋並宣告毒品危害防制條例 第十六條規定違憲而無效。   貳、疑義之性質與經過,及涉及之憲法條文   一、按憲法為國家最高規範,法律牴觸憲法者無效,法律與憲法有無牴觸發生疑義而須予以解釋時,由司法院 大法官審理,憲法第一百七十一條、第一百七十三條、第七十八條及第七十九條第二項定有明文。憲法之效力既高於 法律,法官有優先遵守憲法之義務,法官於審理案件時,對於應適用之法律有合理之確信,認為有牴觸憲法之疑 義者,各級法院得以之為先決問題裁定停止訴訟程序,並提出客觀上形成確信法律為違憲之具體理由,聲請司法 院大法官解釋憲法,司法院釋字第三七一號解釋著有明文。   二、按民國八十七年五月二十日總統令公布修正之毒品危害防制條例第十六條規定:「栽贓誣陷或捏造證據誣 告他人犯本條例之罪者,處以其所誣告之罪之刑。」此 項處刑之規定,逾越憲法第二十三條所規範之「比例原則」及 第七條之「平等原則」,致生右述違憲疑義。   三、本院審理八十九年度訴字第一○五號劉金輝違反毒品危害防制條例案件,檢察官起訴被告劉金輝涉犯誣告 他人販賣第一級毒品海洛因罪嫌,本院認為其所應適用之毒品危害防制條例第十六條,有牴觸憲法第二十三條、第 七條規定之疑義,業已裁定停止其訴訟程序。   參、聲請解釋憲法之理由及聲請人對本案所持之立場與見解   一、按國家刑罰權之實現,需符合憲法第二十三條所要求之目的正當性、手段必要性、限制妥當性之比例原則, <<大法官解釋 551-600 號理由書>>S-link 電子六法全書

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業經司法院釋字第四七六號解釋在案;又本諸法治國家保障人權之原理及刑法之保護作用,法律規定之內容,應 受比例原則之規範,亦有司法院釋字第四七一號解釋可資參照。另憲法第七條平等原則係保障人民在法律上地位之 實質平等,立法機關基於憲法之價值體系及立法目的,自得斟酌規範事物性質之差異而為合理之區別對待,司法 院釋字第四八五號解釋亦有明文;反面言之,平等原則要求,若從憲法價值體系及立法目的檢驗,事物本質並無 差異,即不應為不合理之差別對待,亦即禁止差別待遇。   二、聲請人認為毒品危害防制條例第十六條規定違反「比例原則」之理由   (一)按毒品危害防制條例之立法目的在於防制毒品危害,維護國民身心健康(同條例第一條參照),而綜 觀該條例第四條至第八條、第十條至第十四條論罪科刑之規定均符合該法首揭之立法目的,而第九條、第十五條第 一項之加重其刑規定,第十七條之減輕其刑規定,第十八條、第十九條之沒收銷燬從刑規定及第二十條以下觀察、 勒戒及強制戒治等規定,亦均符合上開立法目的。惟該條例第十六條所規定:「栽贓誣陷或捏造證據誣告他人犯本 條例之罪者,處以其所誣告之罪之刑。」之處罰,因行為人之誣告行為既未造成毒品或其原料、專供施用毒品器具之 產生、散布及存在等情形,亦無造成他人或自己施用毒品而損及健康之危險,核與防制毒品危害、維護國民健康之 立法目的無涉。而毒品危害防制條例為刑事特別法,有其特殊立法目的,該條例規定所科處之刑罰必須檢驗其是否 合乎此特殊目的,若不符此特殊目的,卻以該條例所定之刑罰加諸於行為人,即有可議之處。例如製造、運輸、販賣 第一級毒品之行為,雖未侵害個人生命、身體法益,然基於其係煙毒禍害之源,非僅多數人之生命、身體受其侵害 並社會、國家法益亦不能免,危害之鉅,當非個人一己之生命、身體法益所可比擬,此等行為具有高度不法內涵外 更具有暴利之特質,僅藉由長期自由刑措置,無法達成肅清防制之立法目的,其關於死刑、無期徒刑之法定刑,乃 符合「比例原則」,而與憲法第二十三條規定無牴觸,為司法院釋字第四七六號解釋所明示。上開解釋認為製造、運 輸、販賣第一級毒品之行為具有高度不法內涵,而認為處以死刑、無期徒刑之重度刑罰並未違反該條例之立法目的 而有其立法必要性,通過憲法價值檢證,並不違反憲法所定之「比例原則」。然而,誣告行為既未符合該法之特殊立 法目的,亦即不符合前揭司法院釋字第四七六號解釋所論述之基於肅清防制、嚴禁毒害之立法目的,則行為人涉犯 誣告他人販賣第一級毒品,卻依所誣告之罪即販賣第一級毒品罪而論處死刑、無期徒刑之法定刑,所處之刑與立法 目的無關,顯然有違「比例原則」中「目的正當性」之原則。   (二)毒品危害防制條例第十六條規定:「栽贓誣陷或捏造證據誣告他人犯本條例之罪者,處以其所誣告之罪 之刑。」之處罰,與該條例之特殊立法目的無涉,已見前述,其所欲處罰者係行為人之誣告行為。按誣告行為通說認 為其所侵害之法益,一則在使國家司法機關開始無益之審判或偵查,並有可能因誣告使審判或偵查機關,對於被 誣告人為錯誤之裁判或不利之處分,二則使被誣告人將因開始審判或偵查程序,使其蒙受精神或物質上之損害, 而同時侵害國家法益與個人法益。我國刑法第一百六十九條「意圖他人受刑事或懲戒處分,向該管公務員誣告者, 處七年以下有期徒刑。意圖他人受刑事或懲戒處分,而偽造、變造證據,或使用偽造、變造之證據者,亦同。」之規定 已就誣告行為之罪刑為一般之立法判斷,若意圖他人受刑事或懲戒處分,偽造、變造證據並使用之,而實施誣告者 仍只論以該條第一項之誣告罪。要言之,與毒品危害防制條例第十六條相同之構成要件事實,若依刑法誣告罪之規 定處罰,其法定刑為七年以下有期徒刑;若依毒品危害防制條例第十六條規定處罰,首先需先考量行為人所誣告 之他人罪名係構成該條例何種罪名,再視該罪名法定刑為何,始決定誣告行為人之法定刑,造成罪、刑之間僅因所 誣告之罪不同而異其標準,缺乏客觀之關聯性,此姑且不論,在本案行為人誣告他人販賣第一級毒品者,卻需以 販賣第一級毒品之法定刑處以死刑、無期徒刑。在與前述毒品危害防制條例特殊立法目的無涉之情形下,國家對行 為人誣告罪之處罰,形式上卻同時存有七年以下有期徒刑與死刑、無期徒刑之二種手段足以選擇,理應採取對行為 人侵害最小之手段為之,捨棄刑法所定法定刑不用,卻處以死刑、無期徒刑之法定刑,顯然違反「比例原則」中「手 段必要性」之原則。   (三)我國刑法科處死刑、無期徒刑之罪名,除規定於刑法分則第一章內亂罪、第二章外患罪之各罪以外,僅 有如第一百八十五條之一第二項劫持航空器致死罪、第二百二十六條之一妨害性自主故意殺害被害人罪,第二百七 十二條第一項殺害直系血親尊親屬罪、第一百二十五條第二項濫用追訴處罰致死罪、第三百二十八條第三項強盜致 死罪、第三百三十二條強盜罪結合犯、第三百三十三條第三項後段海盜致重傷罪及第三百四十七條第二項擄人勒贖 致人於死或重傷罪,其所侵害之法益若非關於國家存亡而可能造成人民生命財產受到重大危害者,即屬重大暴力 犯罪而侵害人之生命、身體法益者。而第一百八十五條第二項妨害公眾往來安全致死罪、第一百八十五條之一第一項 劫持航空器罪及第二項劫持航空器致重傷罪、第一百八十五條之二第三項危害飛航安全致死罪、第二百二十六條第 一項妨害性自主致死罪、第二百七十一條殺人罪、第三百四十七條第一項擄人勒贖罪,其均具有重大暴力性質而侵 害人之生命、身體法益,最低法定本刑尚且為十年或七年以上有期徒刑。又其他特別刑法如懲治盜匪條例第三條之 二級盜匪罪、槍砲彈藥刀械管制條例第七條第三項意圖供犯罪而製造、販賣、運輸、轉讓、出租、出借槍砲罪(另外毒 品危害防制條例第四條第一項之規定業經解釋不違憲在案),設有死刑、無期徒刑之法定刑規定;懲治盜匪條例第 四條三級盜匪罪、槍砲彈藥刀械管制條例第七條第一項製造、販賣、運輸槍砲罪及懲治走私條例第四條持械拒捕或受 檢傷害人致死或重傷罪,其最低法定刑亦為七年或十年以上有期徒刑,上述特別刑法規定之重度刑罰,乃考量該 等行為對社會治安之重大危害所設,部分行為並非直接侵害人之生命法益,仍不免於科以死刑、無期徒刑是否妥適 之疑義,然至少均屬重大暴力犯罪而對人之生命、身體法益有高度侵害之危險存在。相較於上述處以死刑、無期徒刑, 甚至最低法定刑為七年或十年以上有期徒刑之刑法及特別刑法規定之犯罪,誣告他人販賣第一級毒品罪,並未具 有暴力犯罪之性質,亦未對人之生命、身體法益有實際侵害或侵害之危險存在,卻論以相同於販賣第一級毒品罪之 死刑、無期徒刑之法定刑,罪、刑之間並不相當且輕重失衡,明顯違反「比例原則」中之「限制妥當性」原則。 <<大法官解釋 551-600 號理由書>>S-link 電子六法全書

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三、聲請人認為毒品危害防制條例第十六條規定違反「平等原則」之理由   (一)從該條例規定與刑法規定之比較而言,同屬誣告行為,刑法第一百六十九條之法定刑為七年以下有期 徒刑,已見前述。是誣告他人殺人者,係處七年以下有期徒刑;誣告他人強制性交故意殺被害人者,亦處七年以下 有期徒刑;誣告他人強盜致死者,仍處七年以下有期徒刑,且即使行為人栽贓誣陷或捏造證據誣告他人犯上述之 罪,因該等行為均屬誣告行為之一部,並不影響其法定刑。則栽贓誣陷或捏造證據誣告他人販賣第一級毒品之罪者 為何需科以死刑、無期徒刑之刑度,修正毒品危害防制條例第十六條時,立法理由並未予以說明。相同之事由,應 為相同之處理,始符「平等原則」要求禁止差別對待之理,同屬誣告行為,僅因誣告他人犯毒品危害防制條例之罪 即異於刑法規定之處罰,顯然違反「平等原則」。   (二)從該條例規定本身而言,同屬誣告行為,若誣告他人販賣第一級毒品者,處死刑、無期徒刑;誣告他人 販賣第二級毒品者,則處無期徒刑或七年以上有期徒刑;誣告他人施用第一級毒品者,係處六月以上五年以下有 期徒刑;誣告他人施用第二級毒品者,卻處以三年以下有期徒刑。同樣是誣告他人犯毒品危害防制條例之罪,僅因 誣告內容係販賣或施用、係第一級毒品或第二級毒品,即異其刑罰,將使行為不法內涵之本質相同者,卻分別科處 不同之刑度,明顯牴觸「平等原則」。   (三)另外加以補充者,乃我國刑事特別法中亦有類似誣告之特別規定,例如槍砲彈藥刀械管制條例第十七 條第一項前段規定,栽贓誣陷或捏造證據誣告他人犯該條例第七條、第八條、第十條、第十一條、第十二條第一項、第 三項、第十三條第一項至第三項之罪者,處以其所誣告之罪之刑,採取與本案聲請對象之毒品危害防制條例第十六 條相同之立法模式;然該條第一項後段卻規定,誣告他人犯本條例其他之罪者,處七年以下有期徒刑,其最高法 定刑與刑法第一百六十九條誣告罪相同。而貪污治罪條例第十六條第一項規定,誣告他人犯本條例之罪者,依刑法 規定加重其刑至二分之一,則採取加重刑罰之立法模式。若謂刑事特別法有必要採取異於刑法規定誣告行為之刑罰 固定之立法模式,則何以針對社會經濟、治安有重大危害之特別立法如懲治走私條例、懲治盜匪條例等均未見類似 之規定;而貪污治罪條例第十六條第一項規定卻採取加重刑罰之模式;檢肅流氓條例第十七條第二項亦對於誣告 他人流氓行為處以刑法第一百六十九條相同之刑罰模式;更遑論槍砲彈藥刀械管制條例第十七條第一項前、後段明 顯不同之立法模式。立法者究竟係出於何種價值判斷而在各種刑事特別法採取了上述三種不同之立法模式:依其所 誣告之罪之刑、依刑法第一百六十九條之七年以下有期徒刑或依刑法規定加重其刑,相關立法理由並未見有清楚之 說明,從我國刑事特別法對於誣告行為科處刑罰之紊亂立法,更可說明立法者並非基於合理之價值判斷而制定毒 品危害防制條例第十六條之規定。同為誣告行為,無合理之理由卻為不同之刑罰規定,顯然違反「平等原則」,然因 本案所涉及者僅限於毒品危害防制條例第十六條規定,其他規定如槍砲彈藥刀械管制條例第十七條第一項前段是 否亦有相同之問題而違反「平等原則」,不在本案聲請意旨範圍內,僅供補充說明,附此敘明。   肆、結論   品危害防制條例第十六條之規定,係承襲原肅清煙毒條例第十五條之規定而而早於民國二十四年十月二十八 日國民政府公布之禁煙治罪暫行條例第十條毒治罪暫行條例第十一條即已為相同之規定,歷經原肅清煙毒條例數 次修正條文順序有所變動,「栽贓誣陷或捏造證據誣告他人犯本條例之罪者,處以誣告之罪之刑」之內容均屬相同 (註一)。此種「誣告反坐」之同害刑主義法例,在我國傳統法制中,如曹魏律:「囚徒誣告人,反罪及親屬;異於 善所以累之,使省刑、息誣也。」晉律:「誣告謀反者,反坐。」後魏律:「事不實,以其罪罪之。」屢見不鮮,並沿用至 唐律、明律及清律(註二)。不問誣告行為本身之性質、侵害法益之程度而科其所誣告罪之刑,並未見於仿照歐陸法 體系而制定之現行刑法中,正足以說明在現代憲法及刑法價值觀行為人負擔之刑事責任應以其行為本身之惡害程 度給予非難評價,而非以「反坐」此種強調威嚇、同害之原始應報刑思想對於行為人科以違反如前述之例原則」、 「平 等原則」之刑度。毒品危害防制條例第十六條仍殘留此種「反坐」之立法規定,實與現代憲法及刑法價值互相矛盾。   時期之實務見解曾表示:「禁煙治罪暫行條例第十條第一項之誣告罪,除具法上普通誣告罪之條件外,尚須具 備栽贓誣陷或捏造證據之特別要件,方能,若僅意圖他人受刑事處分,向該管公務員誣告他人犯禁煙治罪暫行條 例之並無栽贓誣陷或捏造證據之行為,只應成立刑法第一百六十九條第一項之普告罪,不能遽以該暫行條例之誣 告罪相繩」(最高法院三十年上字第三四七判例參照)。目前一審法院有援引該判例意旨而僅論以刑法第一百六十 九條項之誣告罪者(註三),亦有直接以毒品危害防制條例第十六條予以科刑者四)。或有認為刑法第一百六十九 條第一項之構成要件與毒品危害防制條例六條之構成要件規定不同,若無栽贓誣陷或捏造證據之行為,自可適用 刑法百六十九條第一項之誣告罪科刑,不至於造成「情輕法重」之判刑結果出現而,即便是栽贓誣陷或捏造證據而 為誣告,其本質上仍為誣告行為之一部分見前述說明。單純從形式上比較刑法第一百六十九條第一項與毒品危害防 制第十六條之構成要件而謂毒品危害防制條例第十六條並無違憲云云,顯然未告行為本質予以認識,不足為取; 況若行為人確有栽贓誣陷或捏造證據而誣人犯毒品危害防制條例之罪者,一樣會面臨是否適用毒品危害防制條例 第十之問題。   綜上說明,聲請人認為系爭規定本身明顯牴觸「比例原則」、 「平等原則」,違反現代憲法及刑法價值,若任由此 種違憲立法存在於法律規定中,不啻為強調法治原則、人權保障之現代國家法制上一大諷刺。聲請人基於對系爭規 定有合理之確信,認為有牴觸憲法之疑義,提出上述客觀上形成確信法律為違憲之具體理由,爰請 鈞院本於「憲 法守護者」之地位,宣告系爭規定違憲,以保人民權益。   伍、註釋   註一:歷次修正內容及情形,參見「重要刑事法律新舊條文彙編」第三九九、四○○頁,最高法院印行,民國八 十年五月出版。 <<大法官解釋 551-600 號理由書>>S-link 電子六法全書

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註二:相關說明,參照戴炎輝「中國法制史」第三一、三二及一二○頁,三民書局,民國八十四年二月十版。   註三:如臺灣宜蘭地方法院八十八年度訴字第十三號判決、八十八年度訴字第一九六號判決。   註四:如臺灣宜蘭地方法院八十七年度訴字第二九八號判決。   此 致   司 法 院   聲請人:臺灣宜蘭地方法院法官 林俊廷 中華民國八十九年十一月二十八日  (本聲請書附件略) 回頁首 【解釋字號】 釋字第 552 號 【解釋日期】91/12/13 資料來源:法務部 本院釋字第三六二號解釋謂:「民法第九百八十八條第二款關於重婚無效之規定,乃所以維持一夫一妻婚姻 制度之社會秩序,就一般情形而言,與憲法尚無牴觸。惟如前婚姻關係已因確定判決而消滅,第三人本於善意且 無過失,信賴該判決而與前婚姻之一方相婚者,雖該判決嗣後又經變更,致後婚姻成為重婚,究與一般重婚之 情形有異,依信賴保護原則,該後婚姻之效力,仍應予以維持。首開規定未兼顧類此之特殊情況,與憲法保障人 民結婚自由權利之意旨未盡相符,應予檢討修正。」其所稱類此之特殊情況,並包括協議離婚所導致之重婚在內。 惟婚姻涉及身分關係之變更,攸關公共利益,後婚姻之當事人就前婚姻關係消滅之信賴應有較為嚴格之要求, 僅重婚相對人之善意且無過失,尚不足以維持後婚姻之效力,須重婚之雙方當事人均為善意且無過失時,後婚 姻之效力始能維持,就此本院釋字第三六二號解釋相關部分,應予補充。如因而致前後婚姻關係同時存在時,為 維護一夫一妻之婚姻制度,究應解消前婚姻或後婚姻、婚姻被解消之當事人及其子女應如何保護,屬立法政策考 量之問題,應由立法機關衡酌信賴保護原則、身分關係之本質、夫妻共同生活之圓滿及子女利益之維護等因素, 就民法第九百八十八條第二款等相關規定儘速檢討修正。在修正前,對於符合前開解釋意旨而締結之後婚姻效力 仍予維持,民法第九百八十八條第二款之規定關此部分應停止適用。在本件解釋公布之日前,僅重婚相對人善意 且無過失,而重婚人非同屬善意且無過失者,此種重婚在本件解釋後仍為有效。如因而致前後婚姻關係同時存在 則重婚之他方,自得依法向法院請求離婚,併此指明。【相關法條】中華民國憲法 第 22~23 條 民法 第 1050 、1052、1056~1057、985、988 條 民事訴訟法 第 640 條 臺灣地區與大陸地區人民關係條例 第 64 條 【理由書】   一夫一妻婚姻制度係為維護配偶間之人格倫理關係,實現男女平等原則,及維持社會秩序,應受憲法保障。民 法第九百八十八條第二款關於重婚無效之規定,即本此意旨而制定。婚姻自由雖為憲法上所保障之自由權,惟應受 一夫一妻婚姻制度之限制。本院釋字第三六二號解釋謂:「民法第九百八十八條第二款關於重婚無效之規定,乃所 以維持一夫一妻婚姻制度之社會秩序,就一般情形而言,與憲法尚無牴觸。惟如前婚姻關係已因確定判決而消滅, 第三人本於善意且無過失,信賴該判決而與前婚姻之一方相婚者,雖該判決嗣後又經變更,致後婚姻成為重婚, 究與一般重婚之情形有異,依信賴保護原則,該後婚姻之效力,仍應予以維持。首開規定未兼顧類此之特殊情況, 與憲法保障人民結婚自由權利之意旨未盡相符,應予檢討修正。」其所稱類此之特殊情況,並包括協議離婚等其他 足以使第三人產生信賴所導致之重婚在內。就協議離婚言,雖基於當事人之合意,但依民法第一千零五十條規定應 為離婚之戶籍登記,第三人對此離婚登記之信賴,亦應同受保護。惟婚姻不僅涉及當事人個人身分關係之變更,且 與婚姻人倫秩序之維繫、家庭制度之健全、子女之正常成長等公共利益攸關,後婚姻之當事人就前婚姻關係消滅之 信賴應有較為嚴格之要求,僅重婚相對人之善意,尚不足以維持後婚姻之效力,須重婚之雙方當事人均為善意且 無過失時,後婚姻效力始能維持,以免重婚破壞一夫一妻婚姻制度,就此本院釋字第三六二號解釋相關部分,應 予補充。如因而致前後婚姻關係同時存在時,為維護一夫一妻之婚姻制度,究應解消前婚姻或後婚姻、婚姻被解消 之當事人,即解消後婚時,對後婚善意且無過失之重婚相對人;於解消前婚時,對前婚之重婚者他方,應如何保 護,及對前後婚姻關係存續中所生之子女,在身分、財產上應如何保障,屬立法政策考量之問題,應由立法機關衡 酌信賴保護原則、身分關係之本質、夫妻共同生活之圓滿及子女利益之維護等因素,就民法第九百八十八條第二款 等相關規定儘速檢討修正。在修正前,對於符合前開解釋意旨而締結之後婚姻效力仍予維持,民法第九百八十八條 第二款之規定關此部分應停止適用。在本件解釋公布之日前,僅重婚相對人善意且無過失,而重婚人非同屬善意且 無過失者,此種重婚在本件解釋後仍為有效。如因而致前後婚姻關係同時存在,則後婚之重婚相對人或前婚之重婚 者他方,依民法第一千零五十二條第一項第一款或第二項規定,自得向法院請求離婚,併此指明。 【協同意見書】  大法官 王澤鑑   本件解釋變更本院釋字第三六二號解釋,確認一夫一妻婚姻制度攸關人倫社會秩序、家庭生活及子女利益,應 受憲法保障,並重新定位婚姻自由與信賴保護之規範功能,乃釋憲上之重大發展,茲提出四點協同意見,簡述其 要旨:   一、釋字第三六二號解釋之變更、規範內容及法律適用   釋字第五五二號解釋與釋字第三六二號解釋究屬何種關係,涉及釋憲意旨及法律適用。應指出者,係釋字第五 五二號補充解釋釋字第三六二號所稱「類此之特殊情況」,補充得維持後婚姻效力之信賴要件,尤其是變更釋字第 三六二號解釋容許一夫一妻婚姻制度得有例外之基本見解。綜合言之,其主要規範內容有二:   (一)(1)信賴前婚姻因裁判離婚或類此之特殊情況而為重婚者,須後婚姻當事人對前婚姻關係消滅之信 <<大法官解釋 551-600 號理由書>>S-link 電子六法全書

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賴均為善意且無過失時,後婚姻之效力始能維持。所稱類此之特殊情況,並包括協議離婚等其他足以使第三人產生 信賴所導致之重婚在內。   (2)如因而致前後婚姻關係同時存在時,為維護一夫一妻之婚姻制度,究應解消前婚姻或後婚姻、婚姻被解 消之當事人及其子女應如何保護,屬立法政策考量之問題,應由有關機關就民法第九百八十八條第二款等相關規 定儘速檢討修正。   (二)為維持身分關係之安定,保護子女之利益,在本件解釋公布之日前,僅重婚相對人善意且無過失,而 重婚人非同屬善意且無過失者,此種重婚在本件解釋後仍為有效。但自本件解釋公布之日起發生之此類重婚,即應 適用民法第九百八十八條第二款之規定而無效。   二、一夫一妻婚姻制度與婚姻自由之重新定位   本院釋字第三六二號解釋所以就一夫一妻婚姻制度創設重婚有效之例外,其基本論點有二:一為保護善意且 無過失之後婚姻相對人之信賴;一為維護婚姻自由原則。   (一)釋字第三六二號解釋為保護重婚相對人之信賴,將重婚分為一般重婚與特殊重婚而異其效力,前者無 效,後者有效,導致發生一夫多妻、一妻多夫或夫妻得同時各有數配偶之情形。信賴保護為法之基本原則,於不同 法律關係各有其保護範圍,公法上之信賴原則,旨在保護人民權益不因受益行政處分或行政法規之撤銷、廢止或變 更而受影響(本院釋字第五二五號解釋參照)。民事財產法上之信賴保護則為維護交易安全(本院釋字第三四九號 解釋參照)。一夫一妻之婚姻制度攸關身分關係、倫理價值及社會公益,其信賴保護應在於為合理必 要之賠償,並保護其子女之利益,而非創設諸種重婚有效之特殊情況,致有害公益,危及社會倫理秩序及家庭制 度。釋字第五五二號解釋認一夫一妻之婚姻為應受憲法保障之制度,係為維護婚姻之倫理性、維持家庭制度之健全 及保護子女之利益,乃本諸憲法基本價值理念而確立之基本規範,以建構婚姻家庭制度之憲法基礎。   (二)婚姻自由屬憲法第二十二條所謂之其他自由權利,乃婚姻上之私法自治,包括婚姻締結自由、相對人選 擇自由與離婚自由,但為維護社會秩序或增進公共利益之必要,得以法律加以限制,民法關於結婚形式及實質要 件、禁婚親、法定離婚要件等規定,即係本此意旨而制定。民法第九百八十八條第二款關於重婚無效之規定,乃在體 現一夫一妻制度之價值理念。釋字第三六二號解釋認為婚姻自由優先於一夫一妻制度、一夫一妻制度應受婚姻自由 之限制,而容許重婚有效之例外情形,其非妥適,前已論及。釋字第五五二號解釋旨在肯定一夫一妻之婚姻應受憲 法制度性保障,婚姻自由須受限制,重新定位一夫一妻制度與婚姻自由之規範意義及相互關係,深具意義。   三、一夫一妻制度之憲法原則、立法裁量與規範模式   本件解釋文謂:「如因而致前後婚姻關係同時存在時,為維護一夫一妻之婚姻制度,究應解消前婚姻或後婚姻 婚姻被解消之人及其子女應如何保護,屬立法政策考量之問題,應由立法機關衡酌信賴保護原則、身分關係之本質 夫妻共同生活之圓滿及子女利益之維護等因素,就民法第九百八十八條第二款等相關規定儘速檢討修正。」乃揭櫫 一夫一妻婚姻制度為憲法基本規範,如何形成與實踐,則讓諸立法者決定之。此在法律規範上有以下六種模式可供 選擇:   (一)維持前婚姻;取消後婚姻(無效)。   (二)以維持前婚姻為原則,於特定情形,例外取消前婚姻。   (三)維持後婚姻,取消前婚姻。   (四)以維持後婚姻為原則,於特定情形,例外取消後婚姻。   (五)就個別情況,分別規定應維持前婚姻或後婚姻。   (六)委諸法院就個別情況決定應維持前婚姻或後婚姻。   以上諸種規範模式之利弊得失,在此難以詳述。應予指出者,以第一種或第二種規範模式為可採,其理由為: 1、較能保障一夫一妻婚姻制度。2、較符合現行民法第九百八十八條第二款禁止重婚之規範意旨。3、較能維護法律 適用之安定。若採第二種規範模式時,於何種特定情況維持後婚姻而取消前婚姻,應有堅強之理由(可斟酌者,如 死亡宣告),自不待言。   四、憲法上婚姻家庭制度規範原則之再構成   關於婚姻家庭制度,我憲法未設規定,本諸憲法第二十二條等關於自由權利應受保護之基本價值理念,本院 作成若干關於婚姻家庭之重要解釋,其主要者如:肯定父母行使親權之平等原則(釋字第三六五號),強調人格 尊嚴、人身安全為婚姻關係及家庭生活之基礎(釋字第三七二號),保障夫妻間選擇住所之自由(釋字第四五二 號)等。釋字第五五二號解釋確立一夫一妻婚姻制度,乃上述解釋邏輯上當然之發展,並為保障婚姻與家庭必要之 憲法機制。本院歷年解釋建構了婚姻與家庭制度之憲法規範,確認婚姻與家庭係一種基本權,應受憲法制度性之保 障,得對抗公權力之侵害,並使國家負有保護義務,影響及於法院對憲法及民法相關規定之解釋適用,具體形成 關於婚姻、家庭、子女之法律關係,體現憲法係具有生命力、動態、向前開展之價值體系。 【協同意見書】  大法官 孫森焱   本件解釋理由書開宗明義謂:「一夫一妻婚姻制度係為維護配偶間之人格倫理關係,實現男女平等原則及維持 社會秩序,應受憲法保障。民法第九百八十八條第二款關於重婚無效之規定,即本此意旨而制定。婚姻自由雖為憲 法上所保障之自由權,惟應受一夫一妻婚姻制度之限制。」   查本院釋字第二四二號解釋云:中華民國七十四年六月三日修正公布前之民法第九百八十五條及第九百九十 二條規定乃維持一夫一妻婚姻制度之社會秩序所必要,惟國家遭遇重大變故,在夫妻隔離,相聚無期之情況下所 <<大法官解釋 551-600 號理由書>>S-link 電子六法全書

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發生之重婚事件,「仍得適用上開第九百九十二條之規定予以撤銷(註一),嚴重影響其家庭生活及人倫關係,反 足妨害社會秩序,就此而言,自與憲法第二十二條保障人民自由及權利之規定有所牴觸」。就中對於重婚之相對人 究係侵害其憲法第二十二條規定所保障之如何自由或權利,並未明白闡釋。迨釋字第三六二號解釋始一方面宣示修 正後民法第九百八十八條第二款關於重婚無效之規定,乃所以維持一夫一妻婚姻制度之社會秩序;一方面認信賴 前婚姻關係已因確定判決而消滅,善意且無過失而與前婚姻之一方相婚者,若該確定判決嗣後又經變更,致後婚 姻成為重婚,因而無效,即「與憲法保障人民結婚自由權利之意旨,未盡相符。」是依上開解釋意旨,善意無過失之 相婚人,其婚姻自由權為憲法第二十二條所保障。本件解釋則進一步補充重婚之雙方當事人均為善意且無過失時, 後婚姻之效力方能維持。亦即惟有在國家遭遇重大變故,致夫妻隔離,相聚無期之情況下所發生之重婚事件,或重 婚之雙方當事人均為善意且無過失之特別情形,婚姻自由權凌駕於一夫一妻婚姻制度。   一夫一妻婚姻制度淵源於歐洲中世教會倫理與康德等之哲學思想,為各文明國家維護婚姻及家庭秩序之基礎 而成為各國民法典所採行之親屬基本關係(註二),康德認為夫妻關係不僅是互相關連而彼此占有他方的人格者 , 於財產的占有亦有平等關係,而能維持此關係者,惟有一夫一妻制度。蓋對等而獨立的兩個人的人格,全面的相互 付與他方,排他的、獨占的相互支配,本此確立近代市民社會的個人主義婚姻倫理,從婚姻契約的自由、婚姻關係 中夫妻地位的平等、夫妻相互間人格上排他的、獨占的全人格的結合,展現近代婚姻的特徵(註三)。我國學者有主 張禮制上本於一陰一陽之義而承認一夫一妻之制,故舊律均以一夫一妻為天經地義。亦有謂後世歷代法律 均禁有妻再娶(註四)。民法第九百八十八條第二款關於重婚無效之規定,與此意旨同。然依本件解釋意旨,後婚 姻之再婚人及相婚人若均為善意且無過失,後婚姻之效力亦能維持。於此情形,前、後婚姻均屬有效,一夫一妻婚 姻制度之社會秩序即無從維持。是為顧及後婚姻當事人就前婚姻關係消滅之信賴,承認後婚姻當事人享有憲法所保 障之婚姻自由權,不受一夫一妻婚姻制度之限制。 按憲法所保障人民結婚自由之權利,依憲法第二十三條規定,於防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩 序或增進公共利益所必要之情形,得以法律限制之。本解釋理由謂「婚姻不僅涉及當事人個人身分關係之變更,且 與婚姻人倫秩序之維繫、家庭制度之健全、子女之正常成長等公共利益攸關」,民法第九百八十八條第二款關於重婚 無效之規定,即係為維持一夫一妻婚姻制度之社會秩序,並增進公共利益,以法律限制後婚姻當事人之婚姻自由 權。由此推論,一夫一妻婚姻制度是否為維持社會秩序、增進公共利益所必要,為立法自由形成之範圍。足以使第三 人產生信賴所導致之重婚,法律原未排除民法第九百八十八條第二款規定之適用,本解釋宣示此規定於上開重婚 之情形應停止適用,係為彰顯憲法保障婚姻自由權之意旨而為目的性限縮。可知婚姻自由權於特殊情形下,重於一 夫一妻婚姻制度之維持,不但本院上開各號解釋明示,具備特定要件的重婚仍應維持,並不因該婚姻違背一夫一 妻制而失其效力,且釋字第二四二號解釋公布後,於中華民國八十一年九月十八日施行之台灣地區與大陸地區人 民關係條例第六十四條第一項亦規定:「夫妻因一方在台灣地區,一方在大陸地區,不能同居,而一方於民國七十 四年六月四日以前重婚者,利害關係人不得聲請撤銷;其於七十四年六月五日以後七十六年十一月一日以前重婚 者,該後婚視為有效。」本規定就後婚姻成立在七十六年十一月一日以前者,仍維持其效力,雖違反一夫一妻制, 在此例外情形,依釋字第二四二號解釋意旨,尚不發生違背憲法之問題。本解釋又謂因重婚而致前後婚姻關係同時 存在時,為維護一夫一妻之婚姻制度,究應解消前婚姻或後婚姻,應由立法機關衡酌信賴保護原則、身分關係之本 質、夫妻共同關係之圓滿及子女利益之維護等因素,就民法第九百八十八條第二款等相關規定檢討改進。一方面承 認因重婚而致前後婚姻關係同時存在之情形,一方面復指明有維護一夫一妻婚姻制度之必要,看似矛盾,惟實現 婚姻的各項機能,如維繫婚姻人倫秩序、經營圓滿的家庭生活及妥善處理子女的監護養育,有賴家庭的融合及配偶 相互間的誠實與信賴。因此婚姻的基礎為配偶相互間本於自由意思,接受社會上所承認婚姻制度所為之合意。承認 因重婚而致前後婚姻關係同時存在,與婚姻的特徵為夫妻地位的平等、夫妻相互間人格上排他的、獨占的全人格, 包括精神上、肉體上的結合不符(註五),故因重婚而致前後婚姻關係同時存在之情形,究應解消前婚姻或後婚姻 要以婚姻制度與社會秩序及公共利益之關連性如何以為判斷,是屬立法裁量範圍。立法例上如西元二000年一月 一日修正實施前之瑞士民法第一百三十二條第一項規定:「婚姻經法院為無效之裁判後,始罹於無效。」第二項規定: 「在判決前,婚姻縱有無效原因之存在,仍有其正常婚姻之效力。」修正瑞士民法第一百零九條第一項亦規定:「無 效婚姻須經法院為裁判後,始罹於無效。於裁判前,除生存配偶無遺產上請求權外,無效婚姻仍具有有效婚姻之所 有效力。」第二項規定:「法院宣告婚姻無效之裁判對配偶及子女之效力,適用離婚之相關規定。」依義大利民法第一 百二十八條規定,婚姻經宣告無效者,於判決宣示前,對善意締結婚姻之雙方當事人,仍發生有效婚姻的效力。類 此規定,就無效之婚姻尚且使其發生與婚姻之撤銷相似之效果,於解消有效之後婚姻時,對於善意無過失相婚人 權益之保護,尤值重視。若重視後婚姻當事人就前婚姻關係消滅之信賴,則應受保護者為後婚姻關係,自非不得以 法律明定前婚姻之他方當事人,請求回復前婚姻關係之權利,應受限制。解消前婚姻或後婚姻,除制定法律直接規 範外,亦得循當事人本於自己的意思,訴請法院裁判離婚之方式;或由法院斟酌前後婚姻生活之圓滿及子女利益 之維護等因素,就個案分別認定而為裁判。凡此,均屬立法自由形成範圍,本院解釋不便涉及。 以上表明個人意見,爰提出協同意見書如上。   (註一)七十九年六月版司法院大法官會議解釋彙編續編(四)第一六五頁誤植第九百九十二條為第九百九 十三條。   (註二)看釋字第二四二號解釋,陳瑞堂大法官不同意見書。   (註三)看有斐閣平成元年十二月十五日初版「新版註釋民法」二一冊一五三頁清山道夫、有地亨撰第四編第二 章前註。 <<大法官解釋 551-600 號理由書>>S-link 電子六法全書

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(註四)看戴東雄著親屬法論文集東大圖書公司出版七十七年十二月初版三四頁、陳顧遠著中國婚姻史台灣商 務印書館發行六十七年十一月台五版四七頁、趙鳳喈著民法親屬編國立編譯館出版四十四年十月台二版五四頁。   (註五)參看清山道夫、有地亨撰註三前揭書一五七頁。 【協同意見書】  大法官 蘇俊雄 本件解釋涉及一夫一妻制及其所衍生相關婚姻制度之憲法問題。多數意見認協議離婚所導致之重婚屬釋字第三六 二號解釋所謂之特殊情況,而為一夫一妻原則之例外,對此本席深表贊同。惟多數意見認為前後婚姻關係同時存在 時,相關婚姻效力、子女保護之制度設計屬立法政策考量之問題,但並未指出立法者對於婚姻制度設計之憲法界限 在理由構成上似有不足之處。爰從婚姻制度之社會功能及立法者之憲法界限,提出協同意見。   一、婚姻制度之憲法基礎   1、婚姻自由為主觀之防禦權   按婚姻關係為純粹私領域之事項,亦為人民私領域生活之核心,公權力對此領域之介入,必須有憲法之明文 依據(如德國基本法第六條),或涉及得由其他基本權核心價值推演而出之權利類型之保護,公權力對此有特別 加以介入之必要者。我國憲法未明定「婚姻自由權」,依釋字第三六二號解釋理由書,大法官已肯認此一權利類型可 從憲法第二十二條之概括保障條文推出。但何者屬憲法第二十二條所保障之基本權?結婚自由為何屬該條所保障之 基本權,則未見說明。   家庭關係具有高度倫理性,德儒薩維尼即提到:「家庭制度是建立在一個自然習慣的關係上,這個關係屬於法 律前的事實。而此事實乃由人類自然的決定。」故以家庭為核心所衍生的親屬身分關係,乃先於法律典章而存在,近 代國家法之制定,即不能無視於既有之人倫秩序而為不當之介入。對於家庭此一具高度私密性之生活關係,國家本 應謹守尊重既有倫常、道德規範之分際,以尊重人民之自律為原則,不過度介入婚姻及家庭秩序之規整,其目的不 僅在於確保締結家庭生活關係之基礎-婚姻自由-之實踐,結婚自由所內涵之是否結婚、結婚對象之選擇等自由,更 是所有權利基礎-人格自主-此一價值之彰顯。唯有將婚姻自由提升至憲法層次加以保障,其核心之人格自主權始不 致受政治部門任意限制或剝奪。如此說明始能得出婚姻自由之保障雖非憲法既有明文規定之基本權類型所涵蓋,但 仍屬憲法第二十二條概括條款所保障之基本權。在此理解下,當事人始得援引憲法第二十二條為依據,對抗國家對 婚姻自由所做的限制。   2、一夫一妻制為制度性保障   固然家庭組成自由之保障具有維護人格自由發展之功能,但既有法秩序對於婚姻或家庭關係之介入,在在都 拘束了個人選擇其婚姻及家庭關係之自由。如此規範的正當性須藉由婚姻與家庭之「制度性保障」加以說明。 所謂「制度性保障」,究其歷史意義,係用以和「基本權利」相區別,以便突破立法者不受基本權利拘束的藩籬。而在 憲法肯認基本權利具規範效力後,「制度性保障」的現代意義則著重於基本權利之客觀面向,要求國家建立特定法 制度,以確保賴此制度存在之基本權的實踐。在此理解下,關於婚姻及家庭之制度設計,也只有在為確保傳統親屬 身分關係的倫理規範,並促進婚姻自由基本權之最大實現的目的下,始有其正當化之依據,而為憲法所保障。「一 夫一妻制」作為婚姻制度之基礎,固有其傳統倫理上的依據,但作為法規範,仍須通過合憲性的檢驗。按違背「一夫 一妻制」之婚姻制度,必有一方當事人間所享有的婚姻關係及其所衍生的身分上或財產上的權利義務關係,是不完 整且不平等的,故放任非「一夫一妻」婚姻制度之存在,對於人民之婚姻自由權反而是一種侵害。立法者以此作為婚 姻法制設計之基礎,固然對人民締結婚姻之自由造成限制,但其目的在於維持一完整的婚姻及家庭關係,及保障 婚姻當事人雙方之平等地位,自有其憲法上之基礎。   惟特定制度性之設計既係為保障基本權之實現,如制度運作的結果,在特定個案中與其原所欲保障之基本權 有所牴觸,且對於既有法律與道德秩序不會造成重大衝擊,該制度本身即應有所調整,以求基本權保障此最終目 的之實現。 「一夫一妻制」係為保障雙方當事人婚姻自由權之制度,惟如當事人基於婚姻自由權所為善意且無過失之 婚姻締結或解消,並對其有效性產生信賴,如他人仍得基於一夫一妻制主張該婚姻關係之締結或解消無效,則原 婚姻關係之當事人將因此而不敢繼續為結婚、離婚等身分行為之行使。則貫徹一夫一妻制之結果,對於人民之婚姻 自由權反而造成不當限制。故在保障當事人系爭權利及不過度衝擊既有法律及道德秩序之考量下,本院釋字第三六 二號及本號解釋乃承認一夫一妻制之例外,以調和制度維持與所保障權利間之關係。固然承認此種前後婚姻同時存 在之情形係為保障婚姻自由,惟終究屬過渡現象。為兼顧一夫一妻制及婚姻自由之保障,應由立法者為更周延及長 遠之制度設計。   二、立法裁量的憲法界限   本院多號解釋曾宣示在特定領域內立法者享有自由裁量之空間(近期者如釋字第五五0號、第五四九號、五四 0號、五三八號等),但這並非意謂立法者在此領域內有完全的形成自由,其仍應受到憲法之規制,本席在多號個 別意見書中亦曾為此主張(參本席釋字第五五0號協同意見書、釋字第五一七號部分不同意見書)。本件多數意見 將相關婚姻制度之維護及其所衍生前婚姻或後婚姻之解消、婚姻被解消之人及其子女之保護等家庭關係,全然交由 立法者為制度設計之裁量,本席固表贊同,但對於立法者對系爭事件為裁量時應遵守之憲法界限,則認應有從合 憲性控制之觀點,加以補充說明之必要。   按立法機關職司抽象法律之制定,司法機關職司具體個案之審理,而在婚姻關係案件中,涉及不同家庭生活 及親子關係。鑑於此類事件之差異性及複雜性,立法者僅依單一之價值選擇而透過抽象之文字對各種事件類型之最 適權利分配或法律關係予以全面規範,似有困難,且限縮司法者在個案中斟酌具體情狀予以綜合判斷之權限。從功 <<大法官解釋 551-600 號理由書>>S-link 電子六法全書

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能法的觀點而言,此類事件因涉及人民私領域生活之核心,故原則上應尊重當事人間之紛爭解決,如當事人訴諸 司法,法院亦需就具體個案斟酌當事人之各種情狀予以判斷。又婚姻事件涉及高度之倫理性,公權力固有其介入規 制此類事件之正當性,使原屬倫理之規範透過法律規範加以確認及強化,但也容易造成傳統倫理道德與其他國家 法規範(如平等權)之價值秩序間之規範衝突,或因社會倫理價值秩序之變動而與原有法規範間產生落差。故立法 者在是類規範之對象及程度上,應視其所涉事件類型而為不同程度之介入。原則上,此一純粹私領域、且為私生活 核心之事項,國家應避免介入並以尊重婚姻當事人之自律為原則,僅於為確保當事人因信賴婚姻有效所為之身分 上或財產上處分行為之履行,或因事件當事人地位不對等,或涉及其他關係人利益之保護時,國家始有介入以維 護公平秩序的正當性與必要性。如當事人一方的弱勢地位在社會上具顯著性與普遍性時(如涉及未成年子女或傳統 婦女、養子女等受歧視之群體),由立法者基於福利國家理念予以介入,保障其權利,自有其憲法上之依據(憲法 本文第一百五十六條、增修條文第十條);但如依其事件類型所涉及當事人間實力對等,則應尊重甚至促成當事人 間關於身分關係之自我決定。故關於婚姻之締結或解消,立法者應避免僵硬的法律價值選擇,以絕對無效之法律手 段,強制當事人接受前婚姻或後婚姻,而應保留婚姻事件當事人間對系爭事件之處理,得以透過當事人間之自律 , 以溝通、協調、選擇的方式加以解決;如身分關係之變動涉及第三人之權利,則立法者在為確保該權利之維持與實 踐的前提下,自得以法律明文介入保障之。此乃構成立法者對此類規範在立法裁量上之憲法界限。 【協同意見書】  大法官 戴東雄 本件聲請釋憲案,多數大法官認為本院釋字第三六二號之解釋,無論基於裁判離婚或協議離婚所造成「類此特殊 情況」之重婚情形,可能發生一夫多妻或一妻多夫,而違反一夫一妻之婚姻制度,故而限縮解釋,不應發生類此特 殊情況之重婚情形,本席極為贊同;同時對於涉及身分關係之婚姻,攸關公共利益,在重婚情形之信賴保護,多 數大法官認為祇有重婚相對人之善意且無過失,尚不足以維持後婚姻之效力,而須重婚之雙方當事人均善意且無 過失時,後婚之效力始能維持,本人亦予肯定。惟本解釋之理由仍有不足而須補充或理論架構有待加強之處,故本 席提出如下說明:   一、維持一夫一妻之重要性   (一)憲法層次之保障   一夫一妻婚姻之原則為現今文明社會所保障之制度,其層次應解釋為憲法上之位階而受保護。德國基本法第六 條規定國家與婚姻制度的關係:「第一項:婚姻與家庭受到國家規範之特別保護。第四項:每一位母親有權請求國 家社會給予其支援與照顧」。德國憲法學者 Albert Bleckmann 認為德國基本法第六條第一項所稱婚姻應受國家規範之 保護乃指一夫一妻的婚姻制度(註一)。德國婚姻法學者 Andreas Roth 亦持相同見解。我國憲法雖無直接明文規定 國家保障婚姻制度,但從第二十二條基本人權之保障及第一百五十六條母性保護之規定,在解釋上應與德國基本 法第六條之意旨相同。惟本院釋字第三六二號之解釋將一夫一妻之婚姻制度,僅至於法律之位階而略謂:「民法第 九百八十八條第二款關於重婚無效之規定,所以維持一夫一妻婚姻制度之社會秩序,就一般情形而言,與憲法尚 無牴觸」。依本席之見解,一夫一妻之婚姻制度,不僅在維持社會秩序而已,因其涉及夫妻感情之維繫、親子血統之 連繫,更在維護人倫之秩序,故其應在憲法位階之保障下,始能貫徹,否則亂性之婚姻生活將層出不窮。   (二)重婚無效之立法意旨   民法親屬編於民國十九年十二月二十六日公布施行,其第九百八十五條規定:「有配偶者不得重婚」,而違反 該規定時,利害關係人得向法院請求撤銷(舊民法第九百九十二條)。此立法意旨顯然為保護子女之婚生性,免得 後婚之子女淪為非婚生子女,但也因此利害關係人因故不撤銷後婚時,將破壞一夫一妻之婚姻制度;同時,因該 規定無撤銷期間之限制,利害關係人隨時得撤銷後婚,而使後婚陷入婚姻之不安定,影響後婚關係人之利益甚大。 有鑑於此,在民國七十四年六月五日全面修正親屬編之際,將重婚可得撤銷之第九百九十二條刪除,而對第九百 八十五條修正為:「有配偶者不得重婚(第一項);一人不得同時與二人以上結婚(第二項)」,該規定為配合刑 法第二百三十七條處罰重婚之規定,於第九百八十八條第二款明定重婚之無效,以期貫徹一夫一妻之精神。   本院釋字第三六二號解釋,為兼顧「類此特殊情況」之婚姻,而做出與親屬編貫徹一夫一妻之婚姻制度有違之 解釋。依該號之意旨,將重婚之效力分為三種,如一般重婚,則依民法第九百八十八條第二款之規定,婚姻自始、 當然無效。如為特殊重婚,則尚須判斷重婚人之相對人是否出於善意且無過失,如出於善意且無過失,則後婚之效 力仍應維持,如出於惡意,則須另由法院判決而認其無效,至於重婚人是否惡意,並非所問。準此而解,我國重婚 之無效,分為當然且自始無效、裁判有效及裁判溯及無效。如此之結論有無破壞世界文明社會普遍保障之一夫一妻 之婚姻制度?由此可知,我國修法之立法意旨在於配合刑法上一夫一妻之制度,並維護婚姻之秩序與婚姻之安定 性。   二、身分行為信賴保護之要件   (一)重婚雙方當事人之善意且無過失   信賴之保護為民事法重要之原則,故民事訴訟法第五百零六條規定:「再審之訴之判決,於第三人在起訴前以 善意取得之權利無影響」。又如民事訴訟法第六百四十條第一項規定:「撤銷死亡宣告或更正死亡時之判決,不問對 於何人均有效力,但判決確定前之善意行為,不受影響」。該兩條保護之對象僅為財產上之利益,抑或尚包括身分 上之利益,在學說與實務上容或有爭執,惟依法理,善意取得之權利不受影響,係指能繼受取得之權利而言,至 於收養或婚姻之身分關係因具有不得移轉之一身專屬性,以不包括在內為妥。又信賴保護之要件,如亦能適用於身 分行為時,在財產法上之信賴保護是否與身分法上者相同,仍有討論之餘地。民事法上之財產行為通常祇涉及私益 <<大法官解釋 551-600 號理由書>>S-link 電子六法全書

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故祇要求行為之相對人善意即足,訴訟程序上亦以辯論方法為之,故無需雙方善意。反之,身分行為常涉及身分之 改變,而涉及公益,其所要求之善意較為嚴謹,且法院常依職權方法監督,故需雙方當事人均為善意,始受法律 之保護。   (二)維持後婚姻之效力   多數大法官在本號解釋略謂:「如重婚之雙方當事人均善意且無過失時,後婚姻之效力始能維持;就此本院釋 字第三六二解釋相關部分應予補充」。此見解本席亦贊同。此從憲法保障婚姻自由權之觀點得到支持。婚姻自由權為 我國憲法第二十二條所明定,憲法第一百五十六條保護母性之規定,與此亦發生密切關係。 德國法學家 Gustav Radbruch 說:「當事人之婚姻自由祇有一對象,即是否欲結婚及是否選擇特定人完婚。反之,婚姻本質是排除所有 人類之自由;任何人一旦結婚,則受到神法及婚姻基本特性之拘束(註二)」。此處所稱神法及婚姻基本特性,係 德國自中世紀以來所推行一夫一妻之婚姻制度(註三)。由此可知,所謂婚姻自由乃在一夫一妻婚姻制度之下,始 能受到保護。依多數見解,如重婚之雙方當事人已具備善意且無過失時,後婚姻之效力應予維持。此無異說明重婚 當事人雙方在善意且無過失之情形下,其婚姻自由權重新回復,而與本院釋字第三六二號有關重婚人欺騙法院, 重婚得逞,尤其侵害前婚姻配偶之婚姻自由權有所不同。   (三)前婚姻與後婚姻同時存在時之維持後婚   多數大法官之見解認為重婚之雙方當事人均為善意且無過失,因而致前後婚姻關係同時存在時,為維護一夫 一妻之婚姻制度,究應解消前婚姻或後婚姻,應由立法機關就民法第九百八十八條第二款等相關規定儘速檢討修 正。此多數見解在貫徹一夫一妻之前提下,由立法機關就前婚或後婚擇一解消,此修法行為因涉及婚姻當事人之利 益及子女之保護,並無不當。惟多數見解已宣告重婚當事人之雙方如具備善意且無過失時,後婚效力應予維持。因 此立法機關本於本解釋公布後之修法,如選擇後婚之解消時,除非該解消視為離婚而僅僅保留後婚解消之不溯及 既往之效力外,後婚相對人之配偶身分無法維持,故總有理論前後不足之嫌,從而立法機關之選擇恐會受多數大 法官見解之拘束而選擇前婚之解消,而維持後婚之效力。   從死亡宣告確定後生存配偶再婚與前婚之關係如何,依多數學者之見解係以生存配偶再婚之雙方當事人均善 意,始為前婚消滅之要件,故本席贊成此觀點。詳言之,失蹤之一方配偶受死亡宣告確定後,其婚姻關係不當然解 消,須等待生存配偶之善意再婚,前婚始能消滅。此處所稱「善意」,通說認為不僅再婚之生存配偶非善意不可,且 其相對人亦需善意始可。戴炎輝教授謂:「死亡宣告被撤銷時,前婚與後婚之關係如何?若後婚當事人雙方均係善 意,前婚因生存配偶之再婚同時消滅(民訴六四0條)。倘後婚當事人之任何一方係惡意,既使另一方係善意,前 婚即時復活」(註四)。洪遜欣教授說:「死亡宣告後,生存配偶再婚,嗣撤銷死亡宣告時,前婚與後婚之關係如何? 此應就具體情形分別決定之。如後婚當事人雙方均係善意,因生存配偶之再婚而解消之前婚不得復原。反之,後婚 當事人之任何一方係惡意,則不論另一方係善意與否,前婚即得復原」(註五)。依施啟揚教授之見解:「死亡宣告 後受死亡宣告的配偶再婚時,如雙方均係善意,此項婚姻不因死亡宣告的撤銷而受影響,前婚因死亡宣告而消滅 , 不再復活。雙方有一方惡意時,其婚姻效力受影響,失蹤人歸來後得向法院聲請撤銷後婚」(註六)。   由此可知,身分法上之結婚行為可視為合同行為之性質,在前婚與後婚利益之比較下,前婚配偶單獨應視為 利益之一方,而後婚雙方當事人之一體性應視為利益之他方,加以權衡,始能符合公平公正之原則。後婚當事人一 方之善意尚不足以解消前婚關係,必須後婚雙方當事人均善意始能解消前婚。此在死亡宣告確定後之重婚情形固應 如此,裁判離婚與協議離婚之情形亦應不例外。至於後婚之解消視為離婚,而民法上離婚效果之規定準用前婚之關 係,以保護前婚配偶及子女之利益。爰提出協同意見書如上。   註一:A. Bleckmann, Staatsrecht II∣∣Die Grundrechte, 3., erweiterte Aufl. S.750.751.   註二:Gustav Radbruch, Rechtsphilosophie,1963,6. Aufl., S,251.   註三:Hermann Conrad, Deutsche Rechtsgeschichte Fruhzeit and Mittelalter 1962, S.38,155   註四:戴炎輝、戴東雄合著「中國親屬法」,民國九十一年,二四六頁。   註五:洪遜欣著「民法總則」,民國八十一年十月再修訂四版,一二二頁。   註六:施啟揚著「民法總則」,民國九十年六月版,八一頁。 【不同意見書】  大法官 曾華松   一、按凡人民之其他自由及權利,不妨害社會秩序公共利益者,均受憲法之保障,憲法第二十二條定有明文。 婚姻家庭,即屬社會秩序之一種,乃基本權利之一,國家負有保護之義務,否則即有礙公共利益,自為法所不容。 職是之故,本院釋字第三七二號固明白揭示,維護人格尊嚴,為我國憲法保障人民自由權利之基本理念,保護婚 姻制度,亦為社會大眾所期待。即本院釋字第三六二號解釋,亦進一步闡述:「民法第九百八十八條第二款關於重 婚無效之規定,乃所以維護一夫一妻婚姻制度之社會秩序,就一般情形而言,與憲法尚無牴觸。惟如前婚姻已因確 定判決而消滅,第三人本於善意且無過失,信賴該判決而與前婚姻之一方相婚者,雖該判決嗣後又經變更,致後 婚姻成為重婚;究與一般重婚之情形有異,依信賴保護原則,該後婚姻之效力,仍應予以維持。」良以成年男女, 有權結婚成立家庭;男女在婚姻存續中及其解消,俱有平等權利;男女雙方結婚,祇能依男女雙方自由完全之承 諾;家庭為社會之當然基本團體單位,應受社會及國家之保護(一九四八年十二月十日聯合國世界人權宣言第十 六條參照)。   二、次查民法親屬編係中華民國十九年十二月二十六日公布施行,至七十四年六月三日修正部分條文,公布施 行。關於重婚部分,舊法規定:「有配偶者,不得重婚」(第九百八十五條;日本現行民法第七百三十二條之規定亦 <<大法官解釋 551-600 號理由書>>S-link 電子六法全書

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同),違反禁止重婚規定者,「利害關係人得向法院請求撤銷之」(第九百九十二條;日本現行民法第七百四十四 條第一項及第二項之規定意旨亦同,惟增列檢察官亦得訴請撤銷,但檢察官於當事人之一方死亡後,則不得為 之)。而新法規定:「有配偶者,不得重婚」外,增列:「一人不得同時與二人以上結婚」(第九百八十五條),違反 規定者,結婚「無效」(第九百八十八條)(註一)。重婚由舊法之「得撤銷」到新法之「無效」,此項重婚無效之規定, 未兼顧信賴確定判決所導致之重婚及其他類似原因所導致之重婚(註二),又未就相關事項,如後婚姻所生之婚 生子女身分等,為合理之規定(民法在修正前,重婚係得撤銷,而撤銷之效力不溯及既往,故無婚生子女之身分 問題。現行民法第九百九十九條之一及第一千零六十九條之一,則僅解決子女之監護問題,尚有不足),與首揭憲 法保障婚姻家庭基本權之規定意旨,未盡相符,本院釋字第三六二號解釋,因而明白解釋,應予檢討修正。此則牽 涉甚廣,立法費時,在修正前,該重婚無效之規定,對於前述善意且無過失之第三人,因信賴確定判決而締結之 婚姻部分,應停止適用。至前後婚姻並存,事屬例外,有害於家庭圓滿關係之維繫,重婚者之他方,自得依法請求 離婚。按民法第九百八十八條第二款,違反規定重婚無效,係七十四年六月三日修正,若有於修正生效前重婚者, 自得由重婚者之他方,依現行民法第一千零五十二條第一項第一款,訴請離婚;若有於七十四年六月三日修正生 效後重婚者,亦得依民法第一千零五十二條第二項,以有難以維持婚姻之重大理由訴請離婚,以為過渡。惟無論如 何,核屬現行民法未配合重婚無效之規定,重新檢討修正相關配套措施,以保障後婚姻所生之婚生子女身分等之 不得已措置。茲自八十三年七月二十九日本院釋字第三六二號解釋公布迄今,已逾八年,仍未見有相關因應重婚無 效之配套措置條文公布施行,此乃應予儘速修正者。在時空因素並無顯然變更之前提下,本件多數意見,不惟未針 對配套措置之相關條文,遲未修訂促主管機關及立法部門,應依本院釋字第三六二號解釋及時修訂,反而變更 字 第三六二號解釋意旨,認為「第三人本於善意且無過失,信賴該判決而與前婚姻之一方相婚者,雖該判決嗣又經變 更,致後婚姻成為重婚」,尚不足以維持後婚姻之效力,須重婚之雙方均為善意且無過失時,後婚姻之效力始獲維 持。不啻將失蹤人依法被宣告死亡判決確定後,嗣因撤銷死亡宣告致前婚姻及後婚姻,是否得同時並存之學說上爭 論之多數意見,逕適用於一切重婚無效事件。殊不知,本於人性尊嚴之維護,茲所指善意無過失之第三人,應兼包 括重婚後所生子女,國家負有保護婚姻家庭基本權之情形在內,若置而不論而斤斤於結婚者或重婚者雙方是否均 無過失以及是否善意立論,自有違憲法第二十三條之比例原則。雖多數意見,已指示立法機關應進一步衡酌信賴保 護原則、身分關係本質、夫妻共同生活之義務及子女利益等因素,儘速檢討修正,亦無不同。   三、查重婚係一客觀之事實,不論重婚者及其相婚者,是否出於惡意,均無從害及無辜之重婚後所生子女,從 而處理重婚紛爭,無論重婚無效,抑或重婚撤銷,均應經由法院以判決為之,以示慎重。此項確定判決且均無溯及 效力,乃用以保障婚姻家庭基本權。本件多數意見,未著力於此,而斤斤在意於究應維持前婚姻或後婚姻之效力, 應由立法機關依立法政策修訂之云云。殊不知,將來立法方向如何,姑且不論,多數意見並未指出類此解消後婚姻 之確定判決,無論如何,應自判決確定後往後發生效力,亦即一律無追溯效力,以維護既存之社會秩序,用示人 格尊嚴之尊重。   四、綜上所述,一夫一妻家庭制度,固應維持,惟此乃一原則而已,若有特殊情形,自屬例外。在例外情形之 下,前婚姻與後婚姻並存時,固得依法解消其一,然一律不得溯及既往,且應採判決宣告制,爰提出不同意見如 上。   附註   註一:德國、瑞士、法國、奧國、義大利、西班牙、葡萄牙、英國、巴西等,亦多明文規定重婚無效,惟均設有配套 措施例如:德國民法第一千三百十三條、第一千三百十四條第一項、第一千三百十五條第二項第一款、法國民法第二 百零一條、第二百零二條之規定,我國無之,本院釋字第三六二號解釋,因據以釋示,應予檢討修正。 註二:依德國民法第一千三百十三條、第一千三百十四條第一項、第一千三百十五條第二項第一款諸規定,婚姻 僅得依申請,由法院判決撤銷之,婚姻自判決確定時起消滅;違反重婚規定時,婚姻得被撤銷之,如違反第一千 三百零六條之規定,新的婚姻締結前,前婚已宣告離婚或撤銷,且此項宣告在新的婚姻締結後確定者,不得撤銷。 依一九九三年八月二十四日法國民法第一百八十四條之規定,違反第一百四十七條而重婚者,得由夫妻雙方本人 提出訴訟,或者得由其中有利益人提出攻擊,或者由檢察院攻擊之;又一九七二年一月三日法國民法第二百零一 條第一項經宣告無效的婚姻,如原本係善意締結,對夫妻雙方仍生效果,同條第二項:如僅有夫妻一方原係善意 締結婚姻,該婚姻僅利於善意一方產生效果。一九七二年一月三日法國民法第二百零二條第一項:即使締結婚姻的 雙方均無善意,婚姻對子女仍產生效果。一九九三年一月八日同條第二項:法官按離婚案件對行使親權的方式作出 裁判決定。 【不同意見書】  大法官 劉鐵錚   一夫一妻婚姻制度係在維護配偶間人格倫理關係,促進善良風俗,民法第九百八十八條第二款關於重婚無效 之規定,即本此意旨而制定,無人懷疑,亦應予以支持。惟在特殊情況下,基於保護善意第三人之憲法上結婚自由 權利(憲法第二十二條參照),對於後婚,仍有予以維持之必要。蓋非如此,將致人民不得享有正常婚姻生活,嚴 重影響後婚姻當事人及其子女之家庭幸福,反足以影響家庭倫理關係,妨害社會秩序,此所以本院八十三年八月 二十九日公布之釋字第三六二號解釋謂:「惟如前婚姻關係已因確定判決而消滅,第三人本於善意且無過失,信賴 該判決而與前婚姻之一方相婚者,雖該判決嗣後又經變更,致後婚姻成為重婚;究與一般重婚之情形有異,依信 賴保護原則,該後婚姻之效力,仍應予以維持。首開規定未兼顧類此之特殊情況,與憲法保障人民結婚自由權利之 意旨未盡相符,應予檢討修正。」此雖係針對裁判離婚之情形所為之解釋,惟其所稱之「類此之特殊情況」,解釋上 <<大法官解釋 551-600 號理由書>>S-link 電子六法全書

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自應包括兩願離婚嗣後又經變更,致後婚姻成為重婚之情形在內。 多數意見對前述解釋文中「類此之特殊情況」雖認為應包括兩願離婚在內,但補充原解釋文,添加須後婚雙方當 事人均為善意且無過失之要件,後婚姻之效力始能維持;並進一步作出,如因而致前後婚姻同時存在時,為維護 一夫一妻制,究應維持前婚姻抑後婚姻之效力,應由立法機關決定之結論。本席難予同意。並認為此種見解有違憲 違法之虞,且不符情理,不切實際。茲申述理由如下:   一、違背第三人信賴保護原則   民法除規定裁判離婚外,復創設兩願離婚制度為解消婚姻關係之方法,為加強後者之公信力,於民國七十四 年修正民法時,並以離婚之戶籍登記並為離婚之要件(民法第一千零五十條參照),修正法律立法理由書云:「舊 法對兩願離婚規定過於簡略,極易發生弊端,特增設應向戶政機關為離婚之登記,使第三人對其身分關係更易於 查考,符合社會公益。」此外,戶籍法第三十六條規定,「離婚登記以雙方當事人為申請人」;而同法第四十六條第 二項也規定,「兩願離婚登記之申請,除有正當理由經戶政事務所核准者外,申請應親自為之」。凡此足以證明法律 對兩願離婚公信力之重視,蓋非如此實不足以保護善意第三人結婚自由權利也。今第三人善意且無過失信任法律所 創設之裁判離婚或兩願離婚制度,依賴法律所精心設計之離婚公信力,而與離婚者之一方相婚,雖該離婚嗣後又 經變更,致後婚姻成為重婚,吾人豈可以重婚者非善意或有過失,兩婚姻若同時存在,將影響社會秩序,有違一 夫一妻制度為由,將責任完全推給善意第三人,而宣告後婚姻為無效。置法律上信賴保護原則於不顧,則由最具公 信力之法院裁判離婚或兩願離婚添加應向戶政機關為離婚之登記,有何實益?有何作用?豈非均淪為引誘他人上 當受騙之條款?使國家公權力之威信,蕩然無存。民事訴訟法第五百零六條規定:「再審之訴之判決,於第三人在 起訴前以善意取得之權利無影響。」,此條文保護之對象究限於財產抑身分利益,或有爭議,但本席確信,依舉輕 以明重之法理,在財產法上若尚不問善意第三人之對方是否善意,第三人之信賴利益均予保護,況影響第三人結 婚自由權、身分權及其子女身分權之身分行為,豈非更值得保護,更不應受到相對人是否善意的影響。今日基於人 權之維護,法秩序之安定及誠信原則之遵守等基本原則之重要性,信賴保護原則,已被提昇至憲法層次,從而拘 束眾多行使公權力之行為。故本院釋字第五二五號解釋即宣示:「人民對公權力行使結果所生之合理信賴,法律自 應予以適當保障,此乃信賴保護之法理基礎」。在特殊重婚情形下,基於善意第三人之結婚自由權,以及前婚姻已 有破綻,雙方當事人對婚姻之解消,難謂全無過失,而實際上該婚姻也難予維持,再衡量後婚子女婚生性之維護 , 權衡各種利益,難道必須犧牲後婚,才符合公益,也才能維持社會秩序嗎?   二、違背人民有免受嚴苛、異常制裁之自由權利   人民有免受嚴苛、異常制裁之自由權利,此在法治先進國家,為其憲法所明文保障,例如美國聯邦憲法於西元 一七九一年增訂之人權典章第八條,即明文規定不得對人民處以嚴苛、異常制裁,而一九四八年聯合國所通過之世 界人權宣言第五條亦明文,任何人不容加以酷刑,或施以殘忍不人道或侮慢之待遇或處罰;一九五0年歐洲理事 會所通過之歐洲人權及基本自由保護公約第三條亦同。我國憲法第二十二條係關於人民基本權利之補充規定,即除 同法第七條至第十八條及第二十一條所為例示外,另設本條規定,概括保障人民一切應受保障之自由權利,免受 嚴苛、異常制裁之自由權利,既為現代文明法治國家人民應享有之權利,且不妨害社會秩序與公共利益,自亦在該 條保障之列。因此,前婚姻關係已因裁判離婚或兩願離婚而消滅,第三人本於善意且無過失,信賴法院之裁判或該 經戶籍登記之兩願離婚,而與前婚姻之一方相婚,若干年後,若該離婚又經變更,致後婚姻成為重婚,依多數解 , 認重婚者若非善意並有過失時,此後婚姻不應予以維持,即為無效。倘若如此,則任何善意第三人與離婚之一方結 婚後,豈非永遠生活於不安、恐懼之歲月,縱已子孫滿堂,家庭幸福,如猶不能免於日夜生活於婚姻會罹於無效之 陰影中,此對其本人及子孫心靈之創傷、精神之威脅,豈可以筆墨形容,此種制裁非嚴苛、異常者何!能不牴觸憲 法第二十二條所保障之自由權利乎!且此種制裁,不僅及於重婚之相對人,更禍延子孫,使彼等成為非婚生子女 , 喪失繼承權。吾人若以第三人自己選擇與該離婚之一方相婚,係屬自己承擔風險,咎由自取相責,則本人不禁要問 國家何以由最具公信力之法院介入裁判,並為加強兩願離婚之公信力,特別修定民法第一千零五十條,添加以戶 籍登記為其成立要件,豈非有引誘善意第三人破壞一夫一妻制,而成為後婚姻影響社會秩序之幫兇乎!   三、違背結婚自由權及婚姻所建構之家庭倫理關係   婚姻以及由婚姻所建構之家庭倫理關係,是構成社會人倫秩序之基礎,也是民族發展之礎石,憲法第一百五 十六條特別強調應保護母性,即係本此意旨,故人民結婚自由權利及家庭倫理關係也應在憲法第二十二條人民其 他自由權利所保障之範圍中。世界人權宣言第十六條第一項規定「成年男女,不受種族、國籍或宗教之任何限制,有 權婚嫁及成立家庭。....」歐洲人權及基本自由保護公約第十二條亦規定,「成年男女有依其本國法律婚嫁及組 成家庭之權利。」上述「成年男女有權婚嫁及組成家庭之權」,在多數文明國家固可解釋蘊涵一夫一妻之婚姻制度。惟 結婚自由權與一夫一妻制度,無所謂位階高低之問題,蓋沒有結婚自由權,何來一夫一妻婚姻制度,故只有在一 夫一妻婚姻存在下,方有限制婚姻自由權之必要。因而在前婚姻已由法律規定之方式藉公權力之行使證明其消滅時 (例如裁判離婚之確定終局判決、兩願離婚之已經戶籍登記),第三人基於善意且無過失而與離婚之一方相婚,雖 「結婚後」該離婚又經法定程序變更而罹於無效,致後婚姻成為重婚,此究與一般之重婚情形有異,蓋後婚姻「成 立」時,並無前婚姻關係之存在,此時何來侵害一夫一妻之婚姻制度,職是之故,倘後婚姻 予維持,不僅侵害憲 法所保障之人民結婚自由權利,實也侵害該後婚姻所建構之家庭倫理關係,蓋重婚無效時,不但後婚姻配偶身分 關係消滅,繼承權喪失,而子女更成為非婚生子女,彼等所遭受之精神痛苦、家庭破碎,豈是此後可以他種損害賠 償及子女認領之方式獲得彌補?因此,於此特殊情況,前後婚姻應不分軒輊同受保護,方符「成年男女有權婚嫁及 組成家庭之權」。而二全之道,即在賦與重婚之他方(前婚或後婚配偶),依法請求離婚之權,暨請求財產上及精 <<大法官解釋 551-600 號理由書>>S-link 電子六法全書

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神上之損害賠償及慰撫金之權(民法第一千零五十六條、第一千零五十七條參照),而非斷然否定後婚之效力。婚 姻係男女感情之結合,多數意見對實際上難以維持之前婚姻(在兩願離婚,雙方當事人已有離婚之意願,在裁判 離婚,一造已有離婚之意願),在法律修正前,仍予以維持,本席固不反對;但對雙方當事人顯然願意維持之後 婚姻,多數意見卻強行拆散,能通過憲法第二十二條,人民有免受嚴苛異常制裁之自由及婚姻自由權之檢驗嗎? 符合情理,切合實際嗎?最終能達到拆散後婚姻的目的嗎?至於多數意見結論中所指,於前後婚姻關係同時存在 時(按指後婚姻雙方當事人皆善意無過失時),在維護一夫一妻制之下,究應使前婚姻抑後婚姻無效,應由立法 機關決定。關於使後婚姻無效,本席於前已表示反對之見解,不再贅述。就維持後婚姻,使前婚姻無效,本席同樣 表示反對,蓋前婚姻既甫經法院判決恢復效力,豈可又因後婚姻雙方善意無過失,使前婚姻再罹於無效,而令前 婚配偶,兩度受到傷害,其人格尊嚴、婚姻關係,受到無情踐踏,真是情何以堪!而法院判決一再出爾反爾,豈非 使公權力之威信喪失殆盡。故於此種特殊情況,若仍拘泥一夫一妻婚姻制度之表象,無論犧牲前婚姻抑後婚姻,均 非良策,也不符合法理。大法官釋字第三六二號解釋所宣示之前後婚同時存在,由重婚之他方(前婚或後婚配偶) 向法院請求離婚,並請求財產及非財產之損害賠償及贍養費,毋寧是兼顧前後婚姻配偶尊嚴、保護無辜子女利益、 維護社會秩序而又符合情理、切合實際之作法,而一夫一妻之婚姻制度,在當事人衡量感情能否維繫,金錢賠償是 否合理情況下,自然會得到解決,爰為此不同意見書。 【抄呂蔡文女聲請書】   受文者:司法院   主 旨:為最高法院八十六年度台上字第四八八號、臺灣高等法院八十六年度家上更(一)字第七號、最高法院 八十七年度台上字第七八○號確認婚姻關係無效 事件民事確定判決適用民法第九百八十八條第二款,有牴觸憲法 第七條保障「人人享有平等之婚姻權」之虞,爰依司法院大法官審理案件法第五條第一項第二款聲請解釋。   說 明:   壹、聲請解釋憲法之目的   按憲法第七條「中華民國人民,無分男女、宗教、種族、階級、黨派,在法律上一律平等」,揭示平等原則,且民 法第九百八十八條第二款明文規定「結婚,違反第九百八十五條之規定者,無效。」係保障一夫一妻制之基本條文。 惟最高法院八十六年度台上字第四八八號、臺灣高等法院八十六年度家上更(一)字第七號、最高法院八十七年度 台上字第七八○號確認婚姻關係無效事件民事確定判決,卻恣意擴張司法院釋字第三六二號解釋文所謂「類此之特 殊情況」,認後婚姻之效力仍應予以維持,完全置聲請人合法成立且應受保障之婚姻於不顧不論,有失憲法平等保 護人權原則,爰依法聲請解釋。   貳、本案事實經過   一、聲請人與呂林清間之婚姻關係存在:   (一)緣聲請人與呂林清於民國(以下同)六十三年間結婚,婚後育有二子一女,家庭生活幸福美滿,聲請 人並以婚前工作所得協助呂林清創業。詎料在七十二年間,呂林清於事業有成後,因另結新歡,為達其離婚之目的 先向聲請人謊稱其父呂乾朝已同意兩造離婚並願為見證人,而代簽其父姓名於離婚協議書上,聲請人迫於無奈亦 簽名於該協議書,嗣再由另一不知原告有無離婚真意之訴外人呂錦鐘以證人身分在離婚協議書上簽名。   (二)按「兩願離婚,應以書面為之,並應有二人以上證人之簽名」為七十四年六月民法親屬編修正前第一千 零五十條定有明文。所謂證人除須於離婚協議書上簽名,並能證明雙方當事人確有解消夫妻關係之意思合致者為限 有最高法院六十八年台上字第三七九二號判例、五十八年度台上字第一二九號判決(附件一)可稽。   (三)查聲請人與呂林清間離婚協議書上二名證人呂乾朝、呂錦鐘均係憑信呂林清片面之詞,認聲請人有離婚 之意,而簽名於離婚協議書,未曾親聞聲請人確欲離婚,自難認聲請人與呂林清間之協議離婚,已具備法定要件 , 是兩願離婚既不生效力,聲請人與呂林清間之婚姻關係應仍存在。   (四)前述事實,有臺灣桃園地方法院八十二年度家訴字第四○號、臺灣高等法院八十三年度家上字第六七號 最高法院八十三年度台上字第二四六九號判決可稽(附件二)。   二、呂林清與胡梅鳳於八十年間所締結之後婚姻亦合法存在:   (一)聲請人與呂林清於七十二年為不合法之協議離婚後,呂林清與胡梅鳳即一直同居生活,迄七十九年間 , 聲請人無意中發現協議離婚有不法情事,惟因不諳法令,卻以自己為犯罪者之身分自首,後雖獲不起訴處分(附 件三),然此舉已使呂林清、胡梅鳳於八十年三月辦理結婚登記。   (二)嗣聲請人於八十二年十一月間,提起上開協議離婚無效及確認婚姻關係存在之訴訟,歷經三審定讞, 聲請人終獲勝訴判決,惟於辦理戶籍登記時,聲請人雖回復為呂林清之配偶,然呂林清與胡梅鳳之婚姻關係卻仍 存在,戶政機關又拒絕聲請人申請撤銷渠等婚姻關係,以致於呂林清現有二名配偶,形成一夫二妻之奇異怪象, 聲請人不得不提起確認呂林清與胡梅鳳間婚姻關係不存在之訴訟。   (三)然上開訴訟歷經三審,臺灣桃園地方法院八十四年度家訴字第一四號民事判決(附件四)先確認呂林 清、胡梅鳳間之婚姻無效,並由臺灣高等法院以八十四年度家上字第一五四號民事判決(附件五)駁回呂林清、胡 梅鳳之上訴在案,嗣最高法院以八十六年度台上字第四八八號民事判決(附件六)將原判決廢棄,發回臺灣高等 法院,經該院以八十六年度家上更(一)字第七號民事判決(附件七)駁回聲請人確認呂林清、胡梅鳳間婚姻無效 之訴,聲請人再上訴最高法院,終由最高法院以八十七年度台上字第七八○號民事判決(附件八)駁回上訴在案 , 訴訟於焉確定。 <<大法官解釋 551-600 號理由書>>S-link 電子六法全書

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(四)聲請人與呂林清間婚姻關係存在,另一方面呂林清與胡梅鳳之婚姻亦有效力,則形成一夫二妻之異象 , 顯然侵害憲法第二十二條所保障之婚姻自由權,亦與憲法第七條保護「人人享有平等婚姻權」之理念不符。   參、爭議之性質及聲請人對本案所持之立場與見解   一、婚姻自由權為憲法第二十二條所保障之其他權利:   (一)按「凡人民之其他自由及權利,不妨害社會秩序公共利益者,均受憲法之保障」,此為憲法第二十二條 所明定。婚姻自由與由婚姻所建構之家庭關係、人倫秩序均係現代文明社會結構之基石,其不妨害社會秩序公共利 益,當無疑義。   (二)查世界民主法治先進國家亦多將婚姻自由明定於憲法條文之中,例如西德基本法第六條第一項規定婚 姻權乃基本人權之一,日本國憲法第二十四條第一項亦規定:「婚姻,僅基於兩性之合意而成立」,其憲法學者多 認為該條揭示婚姻自由之原則,並為保障婚姻自由權之規定。   (三)我國憲法雖未如德、日憲法特別明定婚姻自由權,但學者通說均肯認婚姻自由包含於憲法第二十二條所 謂「其他自由及權利」之中。   二、婚姻自由權必須在一夫一妻制之前提下,始得主張:   (一)結婚之自由權固為憲法所保障,然倘為維持社會秩序或增進公共利益所必要時,得以法律限制之(憲 法第二十三條)。因此,民法親屬編對婚姻設有種種要件,其中,尤以一夫一妻制之原則為要,遂規定有配偶者不 得重婚。   (二)按我國民法關於婚姻形式要件,採儀式婚主義,不以結婚登記為要件,在完全放任之情形下,極易造 成重婚。民法親屬編修正前,重婚並非無效,僅係得撤銷之事由,倘未經撤銷,後婚姻仍屬有效,即可能形成一夫 多妻或一妻多夫之情形,故民法親屬編修正後,將重婚改為無效,以貫徹一夫一妻制度。   (三)觀諸修法理由乃在貫徹一夫一妻制度,蓋因一夫多妻或一妻多夫於道德上均有可議,夫妻一方以其全 人格給予他方之同時,卻必須被迫與他人共有他方配偶之全人格,此種反道德、反人性、反平等之制度,已為多數 文明國家所否定。因此,適婚之人無配偶者,固有結婚之自由,但與其結婚之對象,須為無配偶之人,始能享有婚 姻自由權。亦即,在一夫一妻制之前提下,始得主張結婚之自由。   三、附件六、七、八之民事判決過度擴張司法院釋字第三六二號解釋文所謂「類特殊情況」:   (一)司法院釋字第三六二號解釋將重婚之形態分為二種,一為一般重婚,另一為特殊重婚,而重婚之效力 則分為三種,若為一般重婚,則依民法第九百八十八條第二款規定,後婚姻自始、當然、確定的無效;若為特殊重 婚,則尚須判斷重婚、相婚者是否出於善意且無過失,倘為善意,則後婚姻之效力,仍應予維持,反之如出於惡意 則須另經法院之判決程序始能認其無效,未經判決無效者仍為有效。   (二)前揭解釋不僅割裂一夫一妻制度,且有違重婚無效之立法精神,更有失憲法平等保護人權之原則,蓋 一夫一妻制為我國優美傳統,且世界各國立法例亦多明文規定重婚無效,而觀諸民法第九百八十八條於七十四年 間之修法過程,所謂「無效」係指當然無效,前揭解釋使新法不能全面施行,且尚須循法院判決程序始能認後婚姻 無效,顯違重婚無效之立法精神。抑有進者,倘後妻應受憲法婚姻自由權利之保護,則前妻尤應受此保障,而前揭 解釋拘泥個案,完全不顧前妻受合法保護之婚姻,有失憲法平等保護人權原則(以上詳見釋字第三六二號解釋李 鐘聲大法官之不同意見書)。   (三)釋字第三六二號解釋係針對因信賴確定判決所致重婚之效力而為解釋,然該號解釋理由書又指出「其他 類似原因所致重婚效力,亦應兼顧」,則何謂「類似原因」即有究明必要。   (四)附件六、七、八之判決均認「釋字第三六二號解釋意旨似非限於前婚姻關係因確定判決而消滅,嗣該判決 又經變更者,始有其適用」,且「前婚姻經協議離婚,其法定要件是否具備,或有任何潛在之瑕疵,原非必為後婚 姻之當事人所明知,第三人與前婚姻之一方相婚時,就此瑕疵倘非明知或可得而知,則為善意且無過失,依信賴 保護原則,該後婚姻之效力仍應予維持,以免憲法所保障之人民(尤其是婦女)結婚之自由遭受不測之損害,基 於信賴原則,自應屬前揭解釋所稱『其他類似原因所導致之重婚』,而有該解釋之適用」(詳見臺灣高等法院八十六 年度家上更(一)字第七號判決)。   (五)惟查信賴保護原則之要件、適用範圍及可能產生之後果,於本件三判決均未究明,即謂有該原則之適用 然倘將此原則擴張至信賴戶籍登記者,則合法重婚,將層出不窮,實不得不特別慎重:   1、信賴保護原則之要件:   (1)本件三判決咸認依信賴保護原則,後婚之效力應予維持,然對信賴保護之要件為何,卻未有任何說明。 學者認為應限定在繼受取得之權利,非繼受取得之權利,如婚姻、收養及其他身分上事項,並無信賴保護原則之適 用(附件九)。   (2)退步言之,縱認身分行為等非繼受取得之權利,亦有信賴保護之適用,然亦必須後婚姻之當事人均為 善意始可,蓋善意之相婚者固然應受保護,但不應導出保護惡意重婚者之結果。換言之,法律不應藉著保護善意相 婚者,而間接保護惡意重婚者,同時損害具有合法婚姻關係之前配偶的權益,否則,無疑將使合法之前婚姻配偶 , 隨時可能被迫與他人「合法」地享有他方配偶之人格,此非憲法婚姻自由權所應生之結果,倘惡意者利用此法,遂 其重婚之願,對合法婚姻之前配偶,更毫無保障可言。   2、信賴保護原則不能恣意擴釋字第三六二號解釋係因信賴離婚確定判決而與之相婚,本件聲請則後妻信賴 「戶籍登記」而與呂林清相婚,然確定判決之訴訟程序與戶記之行政作業,究有所不同,能否認係「類此之特殊情 況」,實有斟必要: <<大法官解釋 551-600 號理由書>>S-link 電子六法全書

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(1)訴訟程序歷經三級三審,至少由九位學有專精之法官,依據民法、民事訴訟法等相關法律,透過極為嚴 謹之程序:主張、舉證、言詞辯論等,始獲判決,並告確定。   (2)反觀協議離婚者,以聲請人辦理協議離婚時(七十二年三月三日)之法律規定言,僅需書面、二人以上 證人,並不要求須與戶籍登記相配合,則顯示在戶籍登記簿上之記載,是否表示當事人之真正身分,即不得而知 ; 抑有進者,戶籍機關於受理協議離婚登記時,倘當事人所提離婚協議書於形式上有證人簽名,即認符合要件,而 准予登記,然,兩造是否確有離婚真意?證人是否確實知悉兩造當事人之真意而於協議書上簽名?均為戶籍人員 所無法查證。換言之,只要形式上看來有四人簽名即可完成協議離婚之戶籍登記,則與取得確定判決須經三級三審 之繁複程序相較,後婚之妻(即胡梅鳳)能否主張信賴戶籍登記,而要求法律須保障其婚姻,即不無疑問。   3、恣意擴張至信賴戶籍登記,勢必造成更多合法重婚,顯然違背一夫一妻制之精神:戶籍關係之變更,大多 不以登記為要件,則顯示於戶籍登記簿上之記載,並不當然代表當事人之真正身分。例如,戶籍登記上有結婚登記 之記載,但事實上已由法院判決離婚確定;或已在法院公證結婚,但未為結婚登記,因此若信賴戶籍登記簿無結 婚之記載而與之結婚者,此善意相婚者是否亦受到保護?又如以不正當手段,如偽造離婚書面,完成離婚登記後 , 再與善意第三人結婚者,此後婚姻是否亦受到保護?凡此均為不當擴張信賴保護原則適用下,所可能產生之奇異 怪象。   4、本件三判決完全不論信賴保護之要件,即恣意擴張該原則之適用,並透過保護「善意」(實則僅因聲請人出 於保護子女之意,不願子女到庭作證,而無法舉證其惡意)相婚者,使惡意重婚者由「不法」變成「合法」,恁置聲 請人合法成立之婚姻於不論不顧,且嚴重違背一夫一妻制之理念。   四、綜上析論,如為保障後妻之婚姻權,勢必犧牲一夫一妻制之公益與前妻之婚姻權,同時間接保護惡意重婚 者,嚴重踐踏法律真、善、美之基本理念,且合法重婚所衍生之社會問題,對於國家、社會或個人,將造成更多難以 彌補之傷害。本件三判決擴張釋字第三六二號解釋之適用範圍,置聲請人合法婚姻於不論不顧,顯然違背憲法第七 條所定平等權、第二十二條所定婚姻自由權,為此懇請 鈞院惠予進行違憲審查,迅予適當解釋,以確保人權。 附件一:最高法院六十八年台上字第三七九二號判例、五十八年度台上字第一二九號判決影本乙份。 附件二:臺灣桃園地方法院八十二年度家訴字第四○號、臺灣高等法院八十三年度家上字第六七號、最高法院八 十三年度台上字第二四六九號判決影本各乙份。   附件三:臺灣桃園地方法院檢察署七十九年度偵字第五五四一號不起訴處分書影本乙份。 附件四:臺灣桃園地方法院八十四年度家訴字第一四號判決影本乙份。 附件五:臺灣高等法院八十四年度家上字第一五四號判決影本乙份。 附件六:最高法院八十六年度台上字第四八八號判決影本乙份。 附件七:臺灣高等法院八十六年度家上更(一)字第七號判決影本乙份。 附件八:最高法院八十七年度台上字第七八○號判決影本乙份。 附件九:姚瑞光著『民事訴訟法論』第五七七頁影本乙份。   附委任狀正本乙紙。   謹 呈   司 法 院 公鑒   聲請人:呂蔡文女   代理人:王如玄律師   中華民國八十七年八月十二日 【附件八】 最高法院民事判決    八十七年度台上字第七八○號 上訴人 呂蔡文女 訴訟代理人 陳棋銘 律師 被上訴人 呂林清  胡梅鳳 共 同 訴訟代理人 呂傳勝 律師   右當事人間請求確認婚姻關係無效事件,上訴人對於中華民國八十六年六月三十日臺灣高等法院第二審更審 判決(八十六年度家上更(一)字第七號)提起上訴,本院判決如左: 主 文   上訴駁回。   第三審訴訟費用由上訴人負擔。 理 由   本件上訴人主張:伊與被上訴人呂林清於民國六十三年間結婚,因伊夫呂林清於七十二年間另結新歡,欲行 離婚,向伊謊稱其父呂乾朝同意為其離婚之證人,而代簽其父姓名於離婚協議書上,並邀另一不知伊有無離婚真 意之訴外人呂錦鐘以證人身分簽名,伊迫於無奈亦予簽名,且據以辦妥離婚戶籍登記。該離婚協議事實上不合法定 之要件,依法應屬無效。詎被上訴人呂林清明知與伊婚姻關係仍然存在,竟與知情之被上訴人胡梅? 復於八十年三 月間結婚,伊得悉後,乃對呂林清提起確認婚姻關係存在之訴訟,經法院判決其勝訴確定,並辦妥戶籍登記,回 <<大法官解釋 551-600 號理由書>>S-link 電子六法全書

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復為呂林清配偶之身分。茲呂林清與胡梅鳳上開所締結之無效重婚,其結婚戶籍登記迄未經撤銷,伊自有訴請確認 被上訴人間婚姻無效之必要等情,爰本於民法第九百八十五條第一項及第九百八十八條第二款之規定,求為確認 被上訴人間婚姻無效之判決。   被上訴人則以:呂林清與上訴人間因感情失和而協議離婚並辦妥離婚登記,嗣與胡梅鳳再婚係在離婚後約八 年六個月,且上訴人於伊結婚後三年六個月始提起訴訟,並以離婚協議不備法定要件為由,訴請確認與呂林清間 之婚姻關係繼續存在,致伊之後婚姻成為重婚,究與一般重婚之情形有異。胡梅鳳係信賴離婚登記,確信呂林清已 與上訴人離婚而與呂林清結婚,要屬善意且無過失,依司法院釋字第三六二號解釋意旨,本諸信賴保護原則,該 後婚姻之效力仍應予維持等語,資為抗辯。   原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果,以:查上訴人與被上訴人呂林清於六十三年間結婚,七十二年三月 三日協議離婚並辦妥離婚登記,嗣於八十年三月二十五日被上訴人呂林清再與被上訴人胡梅鳳結婚,上訴人乃於 八十二年間以離婚協議不備法定要件訴請確認其與呂林清間婚姻關係存在,經判決上訴人勝訴確定,於八十三年 十月六日向戶政機關辦理撤銷上述離婚登記,致呂林清因前後婚姻而戶籍登記上有二名配偶等事實,固為兩造所 不爭,且有戶籍登記謄本及最高法院八十三年度台上字第二四六九號民事判決影本等件為證。惟查上訴人與呂林清 於七十二年三月三日離婚後,迨八十年三月二十五日始與胡梅鳳結婚,先後相距八年,而上訴人對呂林清所提確 認婚姻關係存在訴訟,係於八十三年九月二十三日判決確定,胡梅鳳於與呂林清結婚時,上訴人已與呂林清早辦 妥離婚戶籍登記,則上訴人於胡梅鳳婚後復對呂林清提起上開訴訟,實非胡梅鳳與呂林清結婚時所能知悉,且胡 梅鳳結婚時就上訴人與呂林清協議離婚有潛在瑕疵,亦無證據證明其已知悉,而上訴人所指在伊與呂林清婚姻關 係存續中被上訴人即已暗通款曲及七十九年間伊至台北市大安國宅胡女處查悉呂林清與胡女同居時,面告胡女伊 原來離婚有問題一節,非但為被上訴人胡梅鳳所否認,上訴人亦提不出任何證據資為證明,自不能單憑上訴人片 面之詞而為其有利之認定,是被上訴人胡梅鳳與呂林清於結婚時應屬善意且無過失無疑。參諸司法院釋字第三六二 號解釋意旨,並基於信賴保護之原則,胡梅鳳因信賴離婚登記而與呂林清結婚,致後婚姻成為重婚,究與一般重 婚情形有異,該後婚姻自當受法律之保障。從而,上訴人本於民法第九百八十五條第一項之規定,訴請確認被上訴 人間之婚姻無效,即非有據,不應准許,為其心證所由得,並說明上訴人其他抗辯及聲明證據為不足採之理由。爰 將第一審所為被上訴人敗訴之判決廢棄,改判駁回上訴人之訴。   按第三人本於善意且無過失,信賴他人間之婚姻關係已因確定判決或離婚戶籍登記而消滅,並與前婚姻之一 方相婚者,雖該判決嗣後經變更或離婚登記經撤銷,致後婚姻成為重婚,但其情形究與一般之重婚有間,參諸司 法院釋字第三六二號解釋之意旨,並依信賴保護原則,該後婚姻之效力,自仍應予維持。查被上訴人胡梅鳳與呂林 清結婚係出於善意並無過失,既為原審合法確定之事實,則其婚姻依上說明即應受保障。原審本此見解而為上訴人 敗訴之判決,經核於法並無違背。上訴論旨,指原審任意擴張司法院釋字第三六二號解釋,並以原審取捨證據、認 定事實之職權行使指摘原判決不當,求予廢棄,非有理由。   據上論結,本件上訴為無理由,依民事訴訟法第四百八十一條、第四百四十九條第一項、第七十八條,判決如 主文。   中華民國八十七年四月九日(本聲請書其餘附件略) 【抄鄧賽花聲請書】   受文者:司法院   主 旨:為臺灣高等法院九十年度家上字第六號、臺灣臺北地方法院八十八年度婚字第四三四號確認婚姻無效 暨履行同居事件民事確定判決適用民法第九百八十 八條第二款規定及司法院釋字第三六二號解釋,有牴觸憲法第 七條保障「人人享有平等之婚姻權」之虞,爰依司法院大法官審理案件法第五條第一項第二款聲請解釋。   說 明:   壹、聲請解釋憲法之目的   按憲法第七條「中華民國人民,無分男女、宗教、種族、階級、黨派,在法律上一律平等」,揭示平等原則,且民 法第九百八十八條第二款明文規定「結婚,違反第九百八十五條之規定者,無效。」係保障一夫一妻制之基本條文。 惟臺灣高等法院九十年度家上字第六號、臺灣臺北地方法院八十八年度婚字第四三四號確認婚姻無效暨履行同居事 件民事確定判決,卻恣意擴張司法院釋字第三六二號解釋文所謂「類此之特殊情況」,認後婚姻之效力仍應予以維 持,完全置聲請人合法成立且應受保障之婚姻於不顧不論,有失憲法平等保護人權原則,爰依法聲請解釋。   貳、本案事實經過   一、聲請人與吳武彥間之婚姻關係存在:   (一)緣聲請人與吳武彥於民國(以下同)五十八年間結婚,婚後育有一子吳梅君,結縭二十餘載以來,聲 請人均視夫為尊,以和為貴,家庭生活原本幸福美滿。不意吳武彥絲毫不念夫妻情份,屢以暴力相向,一再逼迫聲 請人與其離婚。八十三年六月二十九日晚,吳武彥又故態復萌,要求離婚,並毆打聲請人,脅迫聲請人於離婚協議 書上簽字,當時並無證人在場。殆七月二日吳武彥強迫聲請人赴戶政機關辦理離婚登記,聲請人始赫然發現竟有兩 位證人周國政、葉亞寧簽章於離婚協議書上,本欲質疑,惟當時吳武彥態度強硬蠻橫,聲請人於心生畏懼下,不得 不配合辦理離婚登記。   (二)按民法第一千零五十條規定兩願離婚,應以書面為之,有二人以上證人之簽名並應向戶政機關為離婚 之登記。惟兩願離婚書證上應有證人之簽名,其目的在確保當事人之真意,防止非基於自由意思之離婚。證人雖不 <<大法官解釋 551-600 號理由書>>S-link 電子六法全書

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限於與當事人相熟識,亦不限於協議離婚時在場,然究難謂非親見或親聞當事人確有離婚真意之人亦得為證人 (參照最高法院二十八年上字第三五三號、六十八年台上字第三七九二號判例)。該離婚協議書上之證人,如確未 親見或親聞雙方當事人確有離婚之真意,自難認雙方之協議離婚已具備法定要件(參照最高法院六十九年度第十 次民事庭會議決議)。   (三)查聲請人與吳武彥間離婚協議書上二名證人周國政、葉亞寧均係憑信吳武彥片面之詞,認聲請人有離婚 之意,而簽名於離婚協議書,未曾親聞聲請人確欲離婚,自難認聲請人與吳武彥間之協議離婚,已具備法定要件 , 是兩願離婚既不生效力,聲請人與吳武彥間之婚姻關係應仍存在。   (四) 前述事實,有臺灣臺北地方法院八十六年度家訴字第一八二號民事判決(附件一)、臺灣高等法院八 十七年度家上字第四八號民事判決(附件二)可稽,吳武彥雖上訴最高法院,惟因未具體指摘判決有如何之違背 法令,故遭裁定駁回,此有最高法院八十八年度台上字第七○一號裁定可稽(附件三)。   二、吳武彥與梅鍾水於八十六年間所締結之後婚姻亦合法存在:   (一)聲請人與吳武彥於八十三年為不合法之協議離婚後,吳武彥於八十六年四月間與越南籍女子梅鍾水結 婚。   (二)嗣聲請人無意中發現離婚協議有不法情事,遂於八十六年十一月間,提起上開協議離婚無效及確認婚 姻關係存在之訴訟,歷經三審定讞,聲請人終獲勝訴判決,並向戶政機關註銷與吳武彥之離婚登記,並回復為吳 武彥之配偶,然吳武彥與梅鍾水之婚姻關係卻仍存在,以致於吳武彥現有二名配偶,形成一夫二妻之奇異怪象, 此有戶籍謄本(附件四)為憑;復加以吳武彥又拒絕與聲請人同居,聲請人不得不提起確認吳武彥與梅鍾水間婚 姻無效暨請求履行同居之訴訟。   (三)然上開訴訟歷經三審,臺灣臺北地方法院八十八年度婚字第四三四號民事判決(附件五)認為:「被告 吳武彥與梅鍾水於八十六年十月一日結婚,其時被告吳武彥與原告已分居三年以上,持有單身之證明文件,梅鍾 水為越南國籍,未能知悉吳武彥與原告之離婚不具備法定效力,其屬善意無過失,依司法院釋字第三六二號解釋 , 該後婚姻仍屬合法有效」,而駁回聲請人之訴;嗣臺灣高等法院又認為:「被上訴人吳武彥與梅鍾水於八十六年四 月二日於越南結婚(越南結婚證書雖記載結婚日為八十六年十月一日,惟兩人實際上係四月二日結婚,業經證人 鄭文雄、鄭文政到庭證實,並有結婚照片七張在卷可稽),其時被上訴人吳武彥與上訴人離婚分居已近三年,吳武 彥持有單身之證明文件,而梅鍾水則為越南國籍,二人均未能知悉吳武彥與上訴人之離婚不具備法定效力,自屬 善意無過失,依司法院釋字第三六二號解釋,吳武彥與梅鍾水之後婚姻仍屬合法有效」,而以九十年度家上字第六 號民事判決(附件六)駁回聲請人之上訴在案;聲請人上訴最高法院,但因最高法院認聲請人之上訴理由未能具 體指摘判決有如何之違背法令,終由最高法院以九十年度台上字第一九二八號民事裁定(附件七)駁回上訴在案 , 訴訟於焉確定。亦即吳武彥與梅鍾水間之後婚姻亦合法有效。   (四)吳武彥雖曾於臺灣臺北地方法院八十八年度婚字第四三四號案件審理中提起離婚反訴,並經判准離婚 , 聲請人二度提起上訴,惟終由最高法院駁回,至此聲請人與吳武彥之婚姻關係因判決離婚而消滅。惟在最高法院裁 定駁回前,聲請人與吳武彥間婚姻關係存在,另一方面吳武彥與梅鍾水之婚姻亦有效力,則形成一夫二妻之異象 , 顯然侵害憲法第二十二條所保障之婚姻自由權,亦與憲法第七條保護「人人享有平等婚姻權」之理念不符。 參、爭議之性質及聲請人對本案所持之立場與見解 一、程序部分:   (一)依據司法院大法官審理案件法第五條第一項第二款規定:「人民、法人或政黨於其憲法上所保障之權利 遭受不法侵害,經依法定程序提起訴訟,對於確定終局裁判所適用之法律或命令發生有牴觸憲法之疑義者,得聲 請解釋憲法。」其中「法律或命令」,依據鈞院釋字第一八五號、第一八八號解釋意旨,自亦包含大法官解釋在內。而 所謂「適用法律與命令」,係指除法律、命令或大法官解釋之文字外,亦包含有關對法律、命令或大法官解釋之解釋 蓋如因對法令或大法官解釋之解釋不完備或不當而致適用法令或大法官解釋違憲者,應認亦係法令或大法官解釋 牴觸憲法,鈞院釋字第四八六號解釋,亦同此意旨。   (二)本件臺灣高等法院九十年度家上字第六號、臺灣臺北地方法院八十八年度婚字第四三四號確定判決,適 用民法第九百八十八條第二款之規定及司法院釋字第三六二號解釋,恣意擴張釋字第三六二號解釋之解釋理由書 中,所謂「類此之特殊情況」,將信賴僅憑藉戶籍登記即准發給之單身證明文件所導致之重婚效力,比照信賴確定 判決所致之重婚效力,予以維持,置聲請人合法成立應受保障之前婚權益於不顧,顯然侵害憲法第二十二條所保 障之婚姻自由權,亦與憲法第七條保護「人人享有平等婚姻權」之理念不符,應認得為違憲審查之對象。 二、實體部分   (一)婚姻自由權為憲法第二十二條所保障之其他權利:   1、按「凡人民之其他自由及權利,不妨害社會秩序公共利益者,均受憲法之保障」,此為憲法第二十二條所明 定。婚姻自由與由婚姻所建構之家庭關係、人倫秩序均係現代文明社會結構之基石,其不妨害社會秩序公共利益, 當無疑義。   2、查世界民主法治先進國家亦多將婚姻自由明定於憲法條文之中,例如西德基本法第六條第一項規定婚姻權 乃基本人權之一,日本國憲法第二十四條第一項亦規定:「婚姻,僅基於兩性之合意而成立」,其憲法學者多認為 該條揭示婚姻自由之原則,並為保障婚姻自由權之規定。我國憲法雖未如德、日憲法特別明定婚姻自由權,但學者 通說均肯認婚姻自由包含於憲法第二十二條所謂「其他自由及權利」之中。 (二)婚姻自由權必須在一夫一妻制之前提下,始得主張: <<大法官解釋 551-600 號理由書>>S-link 電子六法全書

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1、結婚之自由權固為憲法所保障,然倘為維持社會秩序或增進公共利益所必要時,得以法律限制之(憲法第 二十三條)。因此,民法親屬編對婚姻設有種種要件,其中,尤以一夫一妻制之原則為要,遂規定有配偶者不得重 婚。   2、按我國民法關於婚姻之形式要件,採儀式婚主義,不以結婚登記為要件,在完全放任之情形下,極易造成 重婚。民法親屬編七十四年六月修正前,重婚並非無效,僅係得撤銷之事由,倘未經撤銷,後婚姻仍屬有效,即可 能形成一夫多妻或一妻多夫之情形,故民法親屬編修正後,將重婚改為無效,以貫徹一夫一妻制度。   3、觀諸修法理由乃在貫徹一夫一妻制度,蓋因一夫多妻或一妻多夫於道德上均有可議,夫妻一方以其全人格 給予他方之同時,卻必須被迫與他人共有他方配偶之全人格,此種反道德、反人性、反平等之制度,已為多數文明 國家所否定。因此,適婚之人無配偶者,固有結婚之自由,但與其結婚之對象,須為無配偶之人,始能享有婚姻自 由權。亦即,在一夫一妻制之前提下,始得主張結婚之自由。   (三)附件五、六之民事確定判決過度擴張司法院釋字第三六二號解釋文所謂「類此之特殊情況」:   1、司法院釋字第三六二號解釋將重婚之形態分為二種,一為一般重婚,另一為特殊重婚,而重婚之效力則分 為三種,若為一般重婚,則依民法第九百八十八條第二款規定,後婚姻自始、當然、確定的無效;若為特殊重婚, 則尚須判斷重婚、相婚者是否出於善意且無過失,倘為善意,則後婚姻之效力,仍應予維持,反之如出於惡意,則 須另經法院之判決程序始能認其無效,未經判決無效者仍為有效。   2、前揭解釋不僅割裂一夫一妻制度,且有違重婚無效之立法精神,更有失憲法平等保護人權之原則,蓋一夫 一妻制為我國優美傳統,且世界各國立法例亦多明文規定重婚無效,而觀諸民法第九百八十八條於七十四年間之 修法過程,所謂「無效」係指當然無效,前揭解釋使新法不能全面施行,且尚須循法院判決程序始能認後婚姻無效 顯違重婚無效之立法精神。抑有進者,倘後妻應受憲法婚姻自由權利之保護,則前妻尤應受此保障,而前揭解釋拘 泥個案,完全不顧前妻受合法保護之婚姻,有失憲法平等保護人權原則(以上詳見釋字第三六二號解釋李鐘聲大 法官之不同意見書)。   3、釋字第三六二號解釋係針對因信賴確定判決所致重婚之效力而為解釋,然該號解釋理由書又指出「其他類 似原因所致重婚效力,亦應兼顧」,則何謂「類此原因」即有究明必要。   (1)按有配偶者,不得重婚,違反之者,其結婚無效,民法第九百八十五條第一項、第九百八十八條第二款 分別定有明文,此乃所以貫徹婚姻制度,維持一夫一妻婚姻制度之社會秩序。司法院釋字第三六二號解釋雖謂: 「……在修正前,上開規定(即民法第九百八十八條第二款)對於前述因信賴『確定判決﹄而締結之婚姻部分,應 停止適用」。然該號解釋所指民法第九百八十八條第二款規定停止適用之情況,應僅限縮在因信賴「確定判決」而締 結之婚姻部分,而不應任意擴張解釋,將信賴確定判決以外之事由,亦包括在內。   (2)司法院釋字第三六二號解釋結論係指「……在修正前,上開規定對於前述因信賴『確定判決』而締結之婚 姻部分,應停止適用」,並未明確指出「類此之特殊情況」亦應停止適用,為法安定性之考量,對於釋字第三六二號 解釋,自應採嚴格之文義解釋,於立法機關尚未「予以檢討修正」前,仍應限縮於因信賴「確定判決」而締結之婚姻 部分,不得任意擴張解釋。   4、附件五、六之確定判決咸認為:後婚之妻梅鍾水信賴吳武彥持有之單身證明文件而與之結婚,係善意無過 失,應加以保護;惟查,對戶籍登記資料之信賴保護,不應致停止民法第九百八十八條第二款之適用:   (1)釋字第三六二號解釋所適用之情況為當事人之前婚因確定之離婚判決而消滅,第三人因信賴該確定判 決,而與當事人締結後婚;嗣後該前確定判決又經法定程序而變更,致使後婚成為重婚。此處後婚之效力之所以值 得保障,乃是因前婚之離婚判決是形成判決,有創設或消滅法律關係之效果。前婚既已因經確定離婚判決而消滅, 嗣又另因法定程序而「復活」,此種前後不一致之矛盾,皆因法院之判決相反所致,自無理由苛責後婚之第三人, 故應就其對法院確定判決之信賴予以保護,而有民法第九百八十八條第二款之停止適用。   (2)然在協議離婚之情況下,該離婚並未具有法院離婚判決之形成力。如協議離婚有要件不合之情況,原婚 姻自仍始終存在。此時縱另提起確認之訴,亦僅是就婚姻關係確認,而非使已消滅之婚姻關係回復。即此時婚姻關 係始終存在,並無因法院之判決而有前後不一致之矛盾情形。因此,第三人對於並不具備協議離婚要件,而誤認為 有離婚要件的信賴,縱認其仍有保護之必要,然其保護的程度,亦不應至與信賴法院確定判決之情形相提並論, 而達停止適用民法第九百八十八條第二款之程度。   (3)故協議離婚因證人並未親聞確知雙方當事人確有離婚之意思,雖證人簽名於離婚協議書,該協議書仍 因不備法定要件而不生效力,則前婚姻之效力依然持續維持;此點並不因戶政機關為離婚之登記而有不同。因而第 三人縱信賴戶政機關之離婚登記而與前婚姻之當事人結婚,因婚姻效力始終存續,並未曾消滅,此點與釋字第三 六二號解釋之情況全然不同,自無釋字第三六二號解釋之適用,該第三人後婚乃典型之重婚,其效力自仍應依民 法第九百八十八條第二款之規定為無效。   (4)況查,確定判決之訴訟程序與戶籍登記之行政作業,或核發單身證明文件之公證業務,究有所不同, 能否認係「類此之特殊情況」實有斟酌之必要訴訟程序歷經三級三審,至少由九位學有專精之法官,依據民法、民事 訴訟法等相關法律,透過極為嚴謹之程序:主張、舉證、言詞辯論等,始獲判決,並告確定。   反觀協議離婚者,戶籍機關於受理協議離婚登記時,倘當事人所提離婚協議書於形式上有證人簽名,即認符 合要件,而准予登記,然,兩造是否確有離婚真意?證人是否確實知悉兩造當事人之真意而於協議書上簽名?均 為戶籍人員所無法查證。換言之,只要形式上看來有四人簽名即可完成協議離婚之戶籍登記,吳武彥即得持「已完 成協議離婚登記」之戶籍謄本,據以聲請單身證明文件,而公證處公證人同樣也只能依據戶籍謄本上是否單身而核 <<大法官解釋 551-600 號理由書>>S-link 電子六法全書

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發證明文件,完全無法為任何查證工作,則此情況與取得確定判決須經三級三審之繁複程序相較,後婚之妻(即 梅鍾水)能否主張信賴單身證明文件,而要求法律須保障其婚姻,即不無疑問。   (四)綜上析論,如為保障後妻之婚姻權,勢必犧牲一夫一妻制之公益與前妻之婚姻權,同時間接保護惡意 重婚者,嚴重踐踏法律真、善、美之基本理念,且合法重婚所衍生之社會問題,對於國家、社會或個人,將造成更多 難以彌補之傷害。本件二判決擴張釋字第三六二號解釋之適用範圍,置聲請人合法婚姻於不論不顧,顯然違背憲法 第七條所定平等權、第二十二條所定婚姻自由權,為此懇請鈞院惠予進行違憲審查,迅予適當解釋,以確保人權。   附件一:臺灣臺北地方法院八十六年度家訴字第一八二號民事判決影本乙份。   附件二:臺灣高等法院八十七年度家上字第四八號民事判決影本乙份。   附件三:最高法院八十八年度台上字第七○一號民事裁定影本乙份。   附件四:八十八年九月十六日臺北市文山第一戶政事務所核發之戶籍謄本正本乙份。   附件五:臺灣臺北地方法院八十八年度婚字第四三四號民事判決影本乙份。   附件六:臺灣高等法院九十年度家上字第六號民事判決影本乙份。   附件七:最高法院九十年度台上字第一九二八號民事裁定影本乙份。   附委任狀正本乙紙。   謹 呈   司 法 院 公鑒   聲請人:鄧賽花   代理人:王如玄律師   謝幸伶律師   中華民國九十一年六月十四日 【附件六】   臺灣高等法院民事判決  九十年度家上字第六號 上訴人 鄧賽花 訴訟代理人 曹肇揆 律師 被上訴人 吳武彥  梅鍾水 右二人 訴訟代理人 蕭炳旭 律師   右當事人間履行同居等事件,上訴人對於中華民國八十九年十月三日臺灣臺北地方法院八十八年度婚字第四 三四號第一審判決提起上訴,本院判決如左: 主 文   上訴駁回。   第二審訴訟費用由上訴人負擔。 事 實   甲、上訴人方面:   壹、聲明:   一、原判決廢棄。   二、被上訴人吳武彥應與上訴人鄧賽花在台北市文山區木新路二段一一一巷六弄二十三號二樓履行同居。   三、確認被上訴人吳武彥與被上訴人梅鍾水間之婚姻無效。   四、右第一項廢棄部分被上訴人吳武彥在第一審之反訴駁回。   五、第一、二審訴訟費用由被上訴人吳武彥及梅鍾水共同負擔。   貳、陳述:除與原判決記載相同者外,補稱略以:   一、關於上訴人鄧賽花求為判決被上訴人吳武彥應與上訴人於台北市文山區木新路二段一一一巷六弄二十三號 二樓履行同居部分:   (一)按民法第一千零零一條前段明定:「夫妻互負同居之義務。」查被上訴人吳武彥自五十八年與上訴人結婚 迄八十三年,雖不念夫妻情份,於同年六月二十九日強逼上訴人與其離婚並至戶政事務所辦理離婚登記,嗣因上 訴人顧念家庭及孩子為重,以兩造間協議離婚之證人未親見、親聞或知悉上訴人有離婚之意思致欠缺協議離婚之法 定要件,提起確認婚姻關係存在之訴,歷經三審皆上訴人勝訴而告確定,遂憑判決書及確定證明書持向戶政事務 所撤銷與吳武彥之離婚登記而恢復兩造之婚姻關係,並欲回與被上訴人設籍「台北市文山區木新路二段一一一巷六 弄二十三號二樓」之住所同居,詎竟遭吳武彥堅拒進入上址,且又不與上訴人履行同居義務。上訴人無奈,乃基於 婚姻之法律關係,請求被上訴人應為同居,自屬法之所許。   (二)次按,「夫妻之住所,由雙方共同協議之;未為協議或協議不成時,得聲請法院定之。」又「法院為前項 裁定前,以夫妻共同戶籍地推定為其住所。」分別於民法第一千零零二條第一項及第二項定有明文。查被上訴人吳武 彥於八十三年六月間,強逼上訴人與其離婚之際,同時亦迫使上訴人離開兩造於原婚姻關係存續中共同購買及設 籍於「台北市文山區木新里三十二鄰木新路二段一一一巷六弄二十三號二樓」之住所,嗣既經確認上訴人與被上訴 人吳武彥之婚姻關係存在,又兩造仍設籍於上揭同址(此有兩造之戶籍謄本附原審卷第二五、二六頁可證),然被 <<大法官解釋 551-600 號理由書>>S-link 電子六法全書

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上訴人拒絕上訴人進入居住並不為履行同居義務,揆諸前揭法條,上訴人請求被上訴人於夫妻共同戶籍地│即「台 北市文山區木新路二段一一一巷六弄二十三號二樓」之住所為履行同居地,亦為法之所許當勿待言。   (三)再查,原判決以被上訴人吳武彥與被上訴人梅鍾水於八十六年十月一日結婚,而吳武彥持有之單身證 明文件因梅鍾水係越南國籍,未能知悉吳武彥與上訴人之離婚不具備法定效力,其屬善意無過失,依司法院釋字 第三六二號解釋(按即民法第九百八十八條第二款關於重婚無效之規定,對於依信賴保護原則為善意且無過失締 結之後婚,應停止適用),因認吳武彥與梅鍾水之後婚姻仍屬合法有效,即為被上訴人吳武彥有拒絕與上訴人同 居之正當理由云云。惟查,原審未就本件事實調查清楚,即遽為判決,實有判決不備理由及適用法規不當之違誤。 蓋查:   1、上訴人於八十三年六月二十九日於離婚協議書上簽章及赴戶政事務所辦理離婚登記等情事,皆係由被上訴 人吳武彥以暴力逼迫所為,且吳武彥將二人之離婚協議書拿給未親見、親聞或知悉上訴人有離婚表意之證人葉亞寧 及周國政於該證書上簽名,能不知欠備法定要件而不生效力?是其持有之單身證明文件能有證據力?原審未就事 實調查明白,即遽為論斷,實有未當。   2、原判決理由僅以被上訴人梅鍾水未能知悉吳武彥與上訴人之離婚不具備法定效力,其屬善意無過失,自與 吳武彥之婚姻合法有效,但並未論及吳武彥是否亦屬善意無過失而與梅鍾水結婚屬合法有效?卻僅以梅鍾水之片 面部分即認定吳武彥既與梅鍾水結婚自有拒絕與上訴人同居之正當理由,職是,原判決實有判決不備理由之違誤。   3、原判決理由援引司法院釋字第三六二號解釋,認被上訴人吳武彥與梅鍾水在上訴人與吳武彥婚姻關係之後 婚姻仍屬合法有效云云。按上揭第三六二號解釋,係指民法第九百八十八條第二款關於重婚無效之規定,對於善意 且無過失之第三人,因信賴「確定判決」而締結之婚姻部分,應停止適用之法規,然本件所謂吳武彥信賴其與上訴 人間之離婚效力以及梅鍾水信賴之吳武彥持有之單身證明文件,皆係被上訴人吳武彥以惡意營造所成,自與上開 解釋所揭示信賴之「確定判決」顯然有別,原審未察,以上開解釋用為本件吳武彥與梅鍾水所締結之後婚姻仍屬有 效而作為吳武彥有拒絕與上訴人同居之正當理由,亦顯具判決適用法規不當之失誤。   綜前述,原判決關此部分既有瑕疵,自應予以廢棄,從而被上訴人吳武彥即無拒絕與上訴人同居之正當理由 業明。   二、關於上訴人求為判決確認被上訴人吳武彥與被上訴人梅鍾水間之婚姻無效部分:按民法第九百八十五條第 一項規定:「有配偶者,不得重婚。」又「結婚違反第九百八十五條之規定者,無效。」此為同法第九百八十八條第二 款後段所明定。茲查,被上訴人吳武彥與被上訴人梅鍾水於八十六年十月一日結婚前之同年八月間,上訴人即以吳 武彥就兩造離婚事件涉嫌偽造文書向臺北地方法院檢察署提出告訴,而吳武彥能謂有所不知?何況上訴人之所以 會辦理離婚純係受吳武彥強逼所致,且吳武彥將與上訴人兩造離婚協議書持往不知上訴人並無有離婚意思之證人 簽名,能不知與上訴人欠缺法定要件之離婚而不生效力?再者被上訴人梅鍾水既欲嫁給吳武彥,對其前婚姻能不 關心?豈又會對吳武彥因離婚而涉訟毫不知情?在在均足以證明吳武彥與梅鍾水顯有重婚之故意(或重大過失) , 稽諸首揭法條,被上訴人間之婚姻,自始無效,已至臻明白。   三、關於上訴人求為判決駁回被上訴人吳武彥請求與上訴人離婚部分:   (一)按對於善意且無過失之第三人,因信賴確定判決而締結之婚姻部分,應停止適用民法第九百八十八條 第二款關於重婚無效之規定。如因而致前後婚姻關係同時存在,則重婚者之他方,依民法第一千零五十二條第一項 第一款或第二項規定,自得向法院請求離婚。此有司法院釋字第三六二號解釋足稽。是以,本件被上訴人吳武彥與 梅鍾水之後婚姻縱屬合法有效,則能請求離婚者,絕非屬重婚者之吳武彥,此觀諸上揭解釋自明。若被上訴人吳武 彥以故意重婚作為與上訴人間難以維持婚姻之重大事由而訴請離婚成立,則對顧念家庭及孩子而極力維護婚姻之 上訴人,顯失公允!   (二)被上訴人吳武彥以上訴人與其他男子約會,涉有通姦情事為藉口,作為請求與上訴人離婚理由云云。惟 查,除上訴人堅決否認有婚外情外,茲就被上訴人所持憑之電話錄音帶之錄音時間以觀,其一為於八十年一月十 七日所錄與男子陳景航之通話,其二為於八十三年六月十八日所錄與男子周寬一之電話(均分別見原審卷第六十 九頁及七十四頁),而被上訴人吳武彥係於八十八年十月二十八日始提出,姑無論該二捲電話錄音帶之內容是否 屬實,僅就其為證明之情事已係五年至八年前之事,參據最高法院二十二年上字第三九二號判例「夫妻之一方,知 悉他方有民法第一千零五十二條第一款、第二款之情事後,雖未逾六個月,而自情事發生後已逾二年者,不得請求 離婚。」亦為民法第一千零五十三條明定二年期間之離婚請求權之除斥期間。是以,被上訴人即不得再以此作為請求 離婚之理由業明。更何況,該二捲錄音帶,乃被上訴人私自竊聽電話錄音取得,此為吳武彥於原審調查時所自承, 係私人違法取得之證據。查人民有秘密通訊之自由,此乃憲法第十二條明文保障之基本人權,被上訴人並無任何合 法權源,於上訴人不知情的情況下截取通訊內容(按上訴人已否認通話之內容為其所為),實已侵害憲法上所賦 予之秘密通訊自由,我國為保障通訊自由,亦於八十八年七月十四日公布「通訊保障及監察法」,明文規範通訊監 察之實施。是偵查機關如未依法定程序而逕行竊聽與電話錄音,應認為取得之證據無證據能力,以保障人民權利不 會被公權力侵害,並維護程序之正當性。至於私人違法以竊聽與電話錄音所取得證據,舉重以明輕,亦係對他人權 利之重大侵害,自應認為亦無證據能力。是證,被上訴人據此提出無證據力之電話錄音內容請求離婚,即顯無理由   (三)按「夫妻之一方受他方不堪同居之虐待,固得請求離婚,惟因一方之行為不檢而他方一時忿激,致有過 當之行為,不得即謂為不堪同居之虐待(最高法院二十三年上字第四五五四號判例參照)。茲查,上訴人並未散發 或張貼毀謗如被上訴人吳武彥所提證之寄發景文中學胡校長之信函或號外,上訴人之所以會向教育部陳情,乃因 上訴人有感於被上訴人吳武彥非僅不履行同居義務,亦堅拒上訴人遷入前揭位於木新路之住所並不為聞問,更甚 <<大法官解釋 551-600 號理由書>>S-link 電子六法全書

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者,吳武彥又與被上訴人梅鍾水結婚生子,上訴人在求助無門情急之下始向被上訴人任職教育界之主管機關教育 部陳情,期能主持公道而對上訴人有所幫助,詎仍屬枉然,但對被上訴人之教職迄今並無任何妨礙。職是,上訴人 之上揭行為縱有過當,亦係因吳武彥之刺激所致,參據首揭判例,被上訴人即不得謂為不堪同居之虐待,自亦不 得作為請求判決離婚之重大事由。   乙、被上訴人方面:   壹、聲明:   一、上訴人之上訴(含本訴及反訴之上訴),均請駁回之。   二、第一、二審訴訟費用均由上訴人負擔之。   貳、陳述:除與原判決記載相同者外,補稱略以:   一、為方便鈞院比對證物閱覽,茲謹將被上訴人吳及梅,於原審及本審所提呈之證物,彙納如左,並於各該證 物後註明證明事項,敬請鑒查之:   A、被上訴人吳及梅呈原審證物(註:本應標為「被證…號」,惟於原審時,就一至十九號,誤標為「證…號」, 然自二十號以下,業已更正標為「被證…號」,謹併此敘明):   1、證一號:陳棋炎先生等三人合著民法親屬新論一書第一三三頁。證明:有請求離婚之理由者,自具有不能 同居之正當理由。   2、證二號:釋字第三六二號解釋及其理由書。證明:重婚無效之規定,對於善意無過失信賴確定判決及其他 類似原因所導致之重婚,應停止適用,亦即該後婚仍屬合法有效。   3、證三號:八十六年度台上字第四八八號判決例。證明:前婚因證人未親聞離婚之意,致不備協議離婚之要 件,然後婚相婚者係因信賴離婚之戶籍登記(本案係法院公證之單身證明,請詳本審呈鈞院之被上證二號),故 屬釋字第三六二號解釋所指之「其他類似原因」,故後婚仍屬有效。   4、證四號:八十四年度台再字第一號判決例。證明:請參證三號。   5、證五號:經臺北地方法院及外交部公證之吳武彥單身證明。證明:被上訴人梅與被上訴人吳結婚係善意無 過失(證五號係八十六年七月間補增者,原聲請日期為八十六年三月十七日,請詳本審被上證二號)。   6、證六號:戶籍謄本。證明:被上訴人梅與被上訴人吳已於八十六年十月二十三日辦理結婚登記(註:結婚 日期為八十六年四月二日,此請詳原審被證二十二號、本審被上證二、四、五號),並已於八十七年十月十一日生壹 子吳梅宏。   7、證七號:電話紀錄譯文(錄音帶已於原審八十八年十月二十八日庭呈)。證明:上訴人與男子陳景航邀約 會面「休息」之通話譯文,此譯文與鈞院比對錄音帶所錄譯文亦相符,併此敘明(另:上訴人雖以通訊保障監察法 置辯,惟該法係系爭錄音後之八十八年七月十四日施行,且該法應係實體法而非程序法,復未有明文之規定,應 無從新原則之適用,職是,本於法律不溯既往原則,上訴人辯詞應無足採信)。   8、證八號:電話紀錄譯文(錄音帶已於八十八年十月二十八日庭呈)。證明:上訴人與男子周寬一之通話譯 文,從其對話可證渠兩人有婚外情,此譯文與鈞院比對錄音帶所錄譯文亦相符,併此敘明(餘同證七號部分)。   9、證九號:行事曆三頁。證明:上訴人記載渠與男子約會時間、地點之行事曆。   10、證十號:陳棋炎先生著民法親屬第一五七頁。證明:通姦是否起訴或受刑之宣告與否,均與離婚無關, 亦即仍得為請求離婚之理由。 11、證十一號:陳棋炎先生等三人合著民法親屬新論第二○九頁。證明:同證十號。   12、證十二號:林榮耀先生著民事個案研究第三三三頁以下。證明:不堪同居之虐待包括身體上及精神上, 精神上者如侮辱、誣指、誣稱他方如何如何等,且此侮辱等不以受刑事處分或構成犯罪為要件。   13、證十三號:八十七年偵續一字第二九七號不起訴處分書(八十七年十一月二十二日為不起訴處分確定) 證明:上訴人指稱所謂遭毒打被硬逼離婚及所謂被上訴人吳偽造文書偽造印章云云,均非事實;上訴人不實指控 應亦相當於使被上訴人吳不堪同居之虐待;另證明:上訴人亦自承犯有錯誤冀被上訴人吳原諒等語,足證上訴人 確有婚外情。   14、證十四號:鄧賽花八十八年六月五日致教育部之「檢舉函」。證明:上訴人以惡毒不實之語向教育部為所 謂之「檢舉」,企欲誤導使被上訴人吳無法立足於教育界。上訴人不實之所謂「檢舉」應亦已使身為教師之被上訴人吳 不堪同居之虐待。   15、證十五號:台北市政府教育局函。證明:北市教育局將上訴人不實之檢舉函轉被上訴人吳任職之學校。   16、證十六號:署名為鄧X花親人之函。證明:署稱為「……鄧X花娘家母親、兄長及姐妹陳訴」致「胡校長」之 不實函文。   17、證十七號:署名為號外之傳單。證明:署稱為「……鄧X花懇請熱心人士主持公道」之不實「號外」單。   18、證十八號:里長證明書。證明:上訴人夥同渠親人至被上訴人住處辱罵喧鬧等。   19、證十九號:陳棋炎先生等三人合著民法親屬新論第二二二、二二三頁。證明:「經常與異性交往……但無 法證明確有肉體關係;有虐待事實,但未能確切證明……,性格極端不一致、愛情喪失,已無和諧之望……」等等 均應相當於有難以維持婚姻之重大事由。   20、被證二十號:離婚登記申請書。證明:此係上訴人八十三年七月二日偕辦離婚登記時,於戶政事務所親 簽之申請書,足證上訴人係出於自由意志而協議離婚,亦可證上訴人所謂被逼打方離婚云云,確係不實之詞,蓋 彼公共場合豈任何人得強其簽字乎?(另兩造辦竣離婚登記後,雖上訴人未將戶籍遷出,然兩造即已分開未相往 <<大法官解釋 551-600 號理由書>>S-link 電子六法全書

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來)。   21、被證二一號:兩造子吳梅君致上訴人之函文。證明:兩造子吳梅君八十年十月間赴美迄未曾返國,受上 訴人片面不實之詞之愚,函中盡是「……要回賠償……分資產……我們無法拿全部……最好把那兩人趕回越南…… 讓他(指被上訴人吳)去坐牢……等你拿到所有他的資產及金錢後,跟他離婚……你絕對以後要他離婚……」等盡 失人子倫常之語。上訴人片面不實挑唆父子情,亦已使被上訴人不堪受同居虐待之情。另自上訴人與子之此謀議, 亦可知確有難以維持婚姻之重大事由。    22、被證二二號:反訴被告間八十六年四月二日於越結婚照片共七張(確係結婚,此觀均著婚紗即知,亦 確有公開儀式及兩人以上證人)。證明:被上訴人吳及梅兩人結婚之日期確係民國八十六年(即西元一九九七年) 四月二日,且亦與證人鄭文雄、鄭文政九十年四月十日於鈞院之證述相符。且被上訴人兩人上述結婚日期均早於上 訴人所提出之刑事告訴(告訴日期為八十六年八月,詳上訴人起訴狀事實理由欄第三項)及確認婚姻關係存在之 訴(起訴日期為八十六年十一月十一日,詳二審被上證三號)。   23、被證二三號:照片共五張。證明:被上訴人吳及梅返台後補宴親友之照片。   24、被證二四號及被證二五號:越南社會主義共和國結婚證書越文及中文各壹張,暨我國駐外機構之認證影 本(反面部分)。證明:我駐外機構載「吳武彥梅鍾水業於民國八十六年十月一日在當地政府機關辦妥結婚登記」諸 語,足證十月一日係辦妥登記之日期,實際上結婚日期確係八十六年四月二日(請另詳被證二十二號)。   25、被證二六、二七號:被告梅鍾水人民證書影本壹份及被告吳武彥護照影本壹份。證明:上訴人將被上訴人 吳及梅之「人民證明書或護照號」指為「結婚證書發給日期」云云,實乃上訴人之曲解。   26、八十八年十一月三十日庭呈原審證物:八十六年第二次民事庭決議。證明:「……一○五二條增列第二項 離婚事由之概括規定,其目的在使夫妻離婚之事由較具彈性。是夫妻間發生足使婚姻難以維持之重大事由者,雖不 符合該條第一項所列各款情形,亦無不准依該法條第二項訴請離婚之理。」故縱原審證七、八號之錄音帶已罹於民法 第一千零五十三條之除斥期間,惟仍足為民法第一千零五十二條第二項主張之依據。   B、二審呈鈞院之證物:   1、被上證一號:「離婚協議書」及「離婚登記申請書」各壹張。   證明:後者係八十三年七月二日,上訴人於戶政事務所親簽,足證兩造協議離婚確係出諸上訴人自由意志, 蓋戶政事務所為公共場所,豈任何人得強其簽字乎?   2、被上證二號:臺北地方法院公證處單身證明文件等共拾張。   證明:聲請核發日期係八十六年三月十七日,係於被上訴人吳及梅結婚前(按八十六年四月二日結婚),足 證兩人於八十六年四月二日結婚確係事實;且聲請核發此單身證明之日期亦均早於上訴人所提出之刑事告訴(告 訴日期為八十六年八月,詳上訴人起訴狀事實理由欄第三項)及確認婚姻關係存在之訴(起訴日期為八十六年十 一月十一日,詳被上證三號),抑有進者,當時距兩造辦竣離婚(八十三年七月二日)業已二年八個月之久,更 足證被上訴人二人結婚均係善意無過失。   3、被上證三號:上訴人請求確認婚姻關係存在之訴之起訴狀影本壹份。   證明:上訴人提起確認婚姻關係存在之訴之起訴日期,乃係兩造結婚(八十六年四月二日)後之八十六年十 一月十一日。足證被上訴人二人均係善意無過失。   4、被上證四號:被上訴人吳護照影本壹張。   證明:被上訴人吳確於八十六年三月二十八日出境赴越,同年四月二日與被上訴人梅結婚,同年四月五日入 境返台。   5、被上證五號:被上訴人梅所寄信函影本兩封(含信封)共四張。   證明:八十六年五月十三、五月二十日,被上訴人梅自越(辦理入境諸事宜煩冗,故被上訴人梅當時尚在越, 惟自八十六年十月許即返台與被上訴人居住)給上訴人吳之信函,自函中「親愛的老公」之稱呼、及「我被搶去的頸 鍊一條是我們給(結)婚的……」等語,足證兩人已於八十六年四月二日結婚確係屬實。   二、另上訴人九十年四月十日所謂「事實上,我從未到戶籍課,被上訴人是偽刻我的印章」云云,並非事實,蓋 分戶並無需上訴人偕辦亦無需上訴人印章。另同日上訴人所謂其提起本件訴訟係「我只是對我的小孩有個交待」云云, 觀之上述被證二十一號即知其所言不足採信,且自此亦可知兩造確已愛情喪失,業已無維持婚姻之可能。至於同日 庭中鈞院問:「是否為取得單身證明,才如此辦戶口?」等語,觀之被上證二號臺灣臺北地方法院公證處資料倒數 第二張之戶籍謄本上載「民國八十年七月二日與吳鄧賽花離婚申登」等語,即知與是否分戶無關,且亦無以是否分 戶據為判斷離婚之理。三、關於上訴人於九十年二月十三日庭中所提呈,即署名為「吳梅君敬上一月二十八日」之所 謂傳真函文部分,觀之左述,即知該函文所述,實乃兩造子吳梅君偏頗之言:   1、按之,吳梅君赴美求學係八十年十月間,兩造辦理離婚登記係八十三年七月間,而被上訴人吳與另被上訴 人梅結婚,乃係兩造離婚二年餘後之八十六年四月二日,自知吳梅君於上述傳真函文中所謂「……沒想到我到美國 之後,我父親(吳武彥)又跟一位越南女子(梅鍾水)結婚,迫我母親離婚,我想這一切都是我父親主導的……」 云云等語,非但係偏頗之詞,且實不無誤導之嫌。   2、又自原審被上訴人之證十三號不起訴處分書第3頁第1行中所載「告訴人(即上訴人)於寫予被告及其子 (即吳梅君)之信中,亦表明自己犯錯,願意接受被告嚴厲的懲罰……」等語,亦知吳梅君於上述傳真函文中所謂 「……相信我母親本性善良,她絕不會做出對不起我父的事……」云云,亦係吳梅君偏頗之詞。   3、另吳梅君上述函文中所謂「……這幾年來我母親……一心一意想挽回我父親的愛……」云云諸語,亦係吳梅 <<大法官解釋 551-600 號理由書>>S-link 電子六法全書

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君偏頗之言,此觀之被上訴人呈原審被證二十一號即吳梅君另函中所載「……盡量要回你應得的賠償(第一要務) ……」、 「……確定他後來娶的淫婦及其子在法律上無地位,他很奸詐故意生了一子,其目的就是即是分資產……我 們無法拿全部……最好把那兩人趕回越南去……」、 「……告吳武彥重婚,讓他去坐牢」、 「等你拿到所有他的資產及 金錢後,跟他離婚。離婚後要求贍養費,你絕對以後要跟他離婚……」等語即明。   四、證據:除援用原審提出者外,補提被上證一至五號為證。   理 由   壹、本訴部分:   一、上訴人主張:渠與被上訴人吳武彥結婚二十餘載,吳武彥不念夫妻情份,屢以暴力相向,於八十三年六月 二十九日強迫上訴人與其離婚及到戶政事務所辦理離婚登記,但經上訴人向本院提起確認婚姻關係存在之訴,經 三審確定上訴人勝訴,上訴人因向戶政事務所撤銷與吳武彥之離婚登記。上訴人設戶籍於台北市文山區木新路二段 一一一巷六弄二十三號二樓,惟被上訴人吳武彥拒絕上訴人遷入其戶籍,並拒絕上訴人進入其戶籍住所同居。吳武 彥又於八十六年十月一日與越南籍女子梅鍾水結婚,該項結婚違反公共秩序及善良風俗,上訴人因對吳武彥提起 履行同居之訴,及請求確認吳武彥、梅鍾水之婚姻為無效等語。被上訴人則以:吳武彥於上訴人在八十六年十一月 十一日提起確認兩造婚姻存在之訴前,善意信賴兩造間之離婚效力,於八十六年四月二日與善意無過失之梅鍾水 結婚,該婚姻合法成立,故吳武彥有不能與上訴人同居之正當理由,且因結婚時吳武彥為單身,梅鍾水為善意無 過失,依司法院釋字第三六二號解釋,吳武彥及梅鍾水二人之婚姻仍屬合法有效,上訴人請求確認婚姻為無效, 實無理由等語,資為抗辯。   二、查上訴人與被上訴人吳武彥係於八十三年七月二日辦理離婚登記,有協議離婚證書、離婚登記申請書(本 院卷第六九、七十頁)、兩造戶籍謄本(原審卷第二五、二六頁)在卷可稽,嗣被上訴人吳武彥與梅鍾水於八十六年 四月二日於越南結婚(越南結婚證書雖記載結婚日為八十六年十月一日,惟兩人實際上係四月二日結婚,業經證 人鄭文雄、鄭文政到庭證實,並有結婚照片七張在卷可稽),其時被上訴人吳武彥與上訴人離婚分居已近三年,吳 武彥持有單身之證明文件,而梅鍾水則為越南國籍,二人均未能知悉吳武彥與上訴人之離婚不具備法定效力,自 屬善意無過失,依司法院釋字第三六二號解釋,吳武彥與梅鍾水之後婚姻仍屬合法有效。雖上訴人嗣於八十六年十 一月十一日提起確認上訴人與吳武彥間之婚姻關係存在之訴,經三審判決確定二人間之婚姻關係存在,其判決理 由係以二人間之離婚協議書,是吳武彥拿去給證人葉亞寧、周國政簽名,該二證人未親見或親聞或知悉上訴人有離 婚的意思,認該離婚協議書未具備法定要件而不生效力,有上訴人提出之原法院八十六年度家訴字第一八二號, 本院八十七年度家上字第四八號民事判決影本可稽(原審卷第十至二二頁),惟查吳武彥與梅鍾水結婚係在上訴 人提起確認上訴人與吳武彥間之婚姻關係存在之前,當時吳武彥信賴其與上訴人之協議離婚係合法有效,此由吳 武彥在該案中一再抗辯離婚係經雙方同意等語,即可證明,尚難認吳武彥於上訴人提起確認婚姻關係存在之前即 知其與上訴人之協議離婚有無效之原因,仍應認吳武彥係善意無過失。   三、上訴人雖辯稱:上訴人於離婚協議書上簽章及赴戶政事務所辦理離婚登記等情事,皆係由被上訴人吳武彥 以暴力逼迫所為,且吳武彥將二人之離婚協議書拿給未親見、親聞或知悉上訴人有離婚表意之證人於該證書上簽名 能不知欠缺法定要件而不生效力,是本件離婚之效力顯係吳武彥惡意營造而成,原判決認其善意並無過失,顯有 違誤等語,惟查上訴人對於其受吳武彥之暴力脅迫而同意協議離婚一節,迄未能舉證以實其說,且查上訴人係陪 同吳武彥至戶政事務所辦理離婚登記,並在離婚登記申請書上親自簽名,有該申請書附卷可稽,並為上訴人所不 否認,衡情吳武彥自無於該公共場所暴力脅迫上訴人之理,且上訴人於八十六年八月間告訴吳武彥偽造文書一案 , 業經檢察官認定兩造間之離婚登記及房地更名登記均係經上訴人之同意或授權,並無偽造文書情事而為不起訴處 分確定,有不起訴處分書在卷可查(原審卷第八七至九十頁),是上訴人辯稱吳武彥係基於暴力脅迫或惡意營造 而使上訴人同意離婚一節,即非事實,應無可採。上訴人復懷疑吳武彥在一九九○年(即民國七十九年)之時,即 與梅鍾水結婚,惟經原審函內政部入出境管理局調取吳武彥之入出境紀錄,吳武彥在七十九年二月間至八十二年 四月間,並無出境前往越南之紀錄,有該局檢送之吳武彥入出境紀錄二頁可稽(原審卷第二六六、二六七頁),是 上訴人之質疑亦屬無據。   四、綜上所述,吳武彥與梅鍾水之婚姻,既屬合法有效,且已於八十七年十月十一日生下吳梅宏(原審卷第二 六頁),吳武彥即有拒絕與上訴人同居之正當理由,從 而上訴人訴請被上訴人吳武彥與上訴人同居及訴請確認吳武彥、梅鍾水之婚姻無效,即屬無據,應予駁回。   貳、反訴部分:   一、被上訴人吳武彥提起反訴主張:上訴人鄧賽花以吳武彥「人品卑劣下流」,「實為教育界敗類」等侮辱之文字 向教育部督導司提出檢舉,又於文件及號外中,以類似字句侮辱被上訴人,並散布於眾,致有不堪同居之虐待, 且吳武彥與梅鍾水已結婚生子,自難再與上訴人維持婚姻,亦有民法第一千零五十二條第二項所定之其他難以維 持婚姻之重大事由,因而反訴請求判准被上訴人與上訴人離婚等語。上訴人則以:依司法院釋字第三六二號解釋, 得向法院請求離婚者,僅限於重婚之他方,重婚者自不得請求離婚。且被上訴人所提出之錄音帶已逾二年之請求離 婚除斥期間,況該錄音帶係私自竊錄違法取得,自不得作為證據。又上訴人並未散發寄給景文中學胡校長之信函, 其所以向教育部陳情,係因吳武彥非僅不履行與上訴人之同居義務,且進而與梅鍾水結婚生子,上訴人在求助無 門情急之下,始向主管機關陳情,自非不堪同居之虐待,亦非不能維持婚姻之重大事由等語,資為抗辯。   二、查被上訴人吳武彥在私立景文高級中學擔任教職,上訴人因不滿被上訴人不同意與其復合,且進而於八十 六年四月二日與越南女子梅鍾水結婚,遂於八十八年六月五日以檢舉信函送教育部督導司,稱吳武彥「人品卑劣下 <<大法官解釋 551-600 號理由書>>S-link 電子六法全書

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流」 「不顧夫妻情義,另結新歡」 「偽造不實文件蒙騙法曹」 「實為教育界敗類」,另由上訴人之娘家母親、兄長及姐妹 具函陳述吳武彥「有暴力傾向」 「品性低賤」,該函經教育部轉臺北市政府教育局,再轉送私立景文高級中學(原審 卷第九一至九四頁),欲使吳武彥失去謀生的職位,復以吳武彥「遺棄糟糠,另購越南女子為妻」之號外文件散布 於眾(原審卷第九五頁),已足使被上訴人成為笑柄,而屬重大侮辱,上訴人如真欲與吳武彥復合,豈會以如此 不堪之文詞檢舉及侮辱被上訴人?參以上訴人於八十六年八月間即對吳武彥提出偽造文書之告訴,足證上訴人對 吳武彥早已心生不滿,並非基於一時氣憤。又吳武彥主張上訴人與男子陳景航、周寬一以曖昧之字眼互通電話,業 據其提出錄音帶兩捲為證(見原審證物袋),雖上訴人不承認其事,惟參以上訴人於致其子吳梅君之信函曾提及 : 「一年多了,他仍不能以包容心去寬恕、諒解我的過錯,我都願意接受他嚴厲的懲罰只求他再給我一次恕罪的機會」 「小君求你寬恕我的不是,再次多勸勸你爸爸,求他早點回心轉意!重新再接納我」(詳臺北地檢署八十七年偵續 字第九一號卷第一○一頁),雖不能證明上訴人確有不軌之行為,但亦足以證明兩造間感情確已出現嚴重裂痕, 復查兩造自八十三年六月後,迄今已分居六年十月,吳武彥復與梅鍾水結婚生子,而無意與上訴人復合,雖上訴 人訴請確認其與吳武彥之婚姻關係存在,而獲勝訴判決確定,然婚姻不只是存在於戶籍登記上,若兩造已分居多 年而吳武彥又另娶其他女子為妻,且上訴人並對吳武彥提出偽造文書之告訴,又以惡毒不堪之文詞檢舉侮辱吳武 彥,使吳武彥在同事間成為笑柄,顯見兩造間已無復合之望,吳武彥主張兩造間確有民法第一千零五十二條第二 項所定難以維持婚姻之重大事由,即非無據,其反訴請求與上訴人離婚,即有理由,應予准許。   三、上訴人雖辯稱:司法院釋字第三六二號解釋僅謂重婚之他方得向法院請求離婚,並非謂重婚者亦得請求離 婚,且吳武彥所提出之錄音帶已罹於時效並違反通訊保障監察法,不得作為證據云云,惟查司法院釋字第三六二 號解釋雖僅稱重婚之他方得向法院請求離婚,但並未提及重婚者是否得請求離婚,基於維護一夫一妻制之精神, 應解為善意無過失之重婚者亦得請求離婚,否則任令名存實亡之婚姻及重婚之事實長期存在,並非社會國家之福。 又作為證據之錄音帶之提出並無時效之問題,且通訊保障監察法係在規範通訊之監察,對於本件並無適用,上訴 人所辯均無足採。   參、原審就本訴部分為上訴人敗訴之判決,就反訴部分為被上訴人吳武彥勝訴之判決,經核均無不合,上訴意 旨指摘原判決不當,求予廢棄改判,為無理由,應予駁回。   肆、據上論結,本件上訴為無理由,依民事訴訟法第四百四十九條第一項、第七十八條,判決如主文。   中華民國九十年五月九日 (本聲請書其餘附件略) 回頁首 【解釋字號】 釋字第 553 號 【解釋日期】91/12/20 資料來源:法務部 本件係台北市政府因決定延期辦理里長選舉,中央主管機關內政部認其決定違背地方制度法第八十三條第 一項規定,經報行政院依同法第七十五條第二項予以撤銷;台北市政府不服,乃依同條第八項規定逕向本院聲 請解釋。因台北市為憲法第一百十八條所保障實施地方自治之團體,且本件事關修憲及地方制度法制定後,地方 與中央權限劃分及紛爭解決機制之釐清與確立,非純屬機關爭議或法規解釋之問題,亦涉及憲法層次之民主政 治運作基本原則與地方自治權限之交錯,自應予以解釋。   地方制度法第八十三條第一項規定:「直轄市議員、直轄市長、縣 (市) 議員、縣 (市) 長、鄉 (鎮、市) 民代表、鄉 (鎮、市) 長及村 (里) 長任期屆滿或出缺應改選或補選時,如因特殊事故,得延期辦理改選或補選。」其中所謂特殊 事故,在概念上無從以固定之事故項目加以涵蓋,而係泛指不能預見之非尋常事故,致不克按法定日期改選或 補選,或如期辦理有事實足認將造成不正確之結果或發生立即嚴重之後果或將產生與實現地方自治之合理及必 要之行政目的不符等情形者而言。又特殊事故不以影響及於全國或某一縣市全部轄區為限,即僅於特定選區存在 之特殊事故如符合比例原則之考量時,亦屬之。上開法條使用不確定法律概念,即係賦予該管行政機關相當程度 之判斷餘地,蓋地方自治團體處理其自治事項與承中央主管機關之命辦理委辦事項不同,前者中央之監督僅能 就適法性為之,其情形與行政訴訟中之法院行使審查權相似 (參照訴願法第七十九條第三項) ;後者除適法性之 外,亦得就行政作業之合目的性等實施全面監督。本件既屬地方自治事項又涉及不確定法律概念,上級監督機關 為適法性監督之際,固應尊重該地方自治團體所為合法性之判斷,但如其判斷有恣意濫用及其他違法情事,上 級監督機關尚非不得依法撤銷或變更。   憲法設立釋憲制度之本旨,係授予釋憲機關從事規範審查 (參照憲法第七十八條) ,除由大法官組成之憲法 法庭審理政黨違憲解散事項外 (參照憲法增修條文第五條第四項) ,尚不及於具體處分行為違憲或違法之審理。本 件行政院撤銷台北市政府延期辦理里長選舉之決定,涉及中央法規適用在地方自治事項時具體個案之事實認定、 法律解釋,屬於有法效性之意思表示,係行政處分,台北市政府有所不服,乃屬與中央監督機關間公法上之爭 議,惟既屬行政處分是否違法之審理問題,為確保地方自治團體之自治功能,該爭議之解決,自應循行政爭訟 程序處理。台北市如認行政院之撤銷處分侵害其公法人之自治權或其他公法上之利益,自得由該地方自治團體, 依訴願法第一條第二項、行政訴訟法第四條提起救濟請求撤銷,並由訴願受理機關及行政法院就上開監督機關所 為處分之適法性問題為終局之判斷。 【相關法條】中華民國憲法 第 118、78 條 中華民國憲法增修條文 第 5 條 訴 願法 第 1、79 條 行政訴訟法 第 2、4 條 地方制度法 第 59、75~77、83 條 【理由書】   本件係台北市政府因決定延期辦理里長選舉,中央主管機關內政部認其決定違背地方制度法第八十三條第一 項規定,經報行政院依同法第七十五條第二項予以撤銷;台北市政府不服,乃依同條第八項規定逕向本院聲請解 <<大法官解釋 551-600 號理由書>>S-link 電子六法全書

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釋。因台北市為憲法第一百十八條所保障實施地方自治之團體,且本件事關修憲及地方制度法制定後,地方與中央 權限劃分及紛爭解決機制之釐清與確立,非純屬機關爭議或法規解釋之問題,亦涉及憲法層次之民主政治運作基 本原則與地方自治權限之交錯,自應予以解釋。本件聲請屬地方政府依據中央法規辦理自治事項,中央與地方政府 間對於中央法規之適用發生爭議,非屬本院釋字第五二七號解釋之範圍,本院依地方制度法第七十五條第八項受 理其聲請,與該號解釋意旨無涉,合先敘明。   地方制度法第八十三條第一項所謂特殊事故得延期辦理改選或補選,在概念上無從以固定之事故項目加以涵 蓋,而係泛指不能預見之非尋常事故,致不克按法定日期改選或補選,或如期辦理有事實足認將造成不正確之結 果或發生立即嚴重之後果或將產生與實現地方自治之合理及必要之行政目的不符等情形者而言。又特殊事故不以影 響及於全國或某一縣市全部轄區為限,即僅於特定選區存在之特殊事故如符合比例原則之考量時,亦屬之。上開法 條使用不確定法律概念,即係賦予該管行政機關相當程度之判斷餘地,蓋地方自治團體處理其自治事項與承中央 主管機關之命辦理委辦事項不同,前者中央之監督僅能就適法性為之,其情形與行政訴訟中之法院行使審查權相 似(參照訴願法第七十九條第三項);後者得就適法性之外,行政作業之合目的性等實施全面監督。本件既屬地方 自治事項又涉及不確定法律概念,上級監督機關為適法性監督之際,固應尊重地方自治團體所為合法性之判斷, 但如其判斷有恣意濫用及其他違法情事,上級監督機關尚非不得依法撤銷或變更。對此類事件之審查密度,揆諸學 理有下列各點可資參酌:(一)事件之性質影響審查之密度,單純不確定法律概念之解釋與同時涉及科技、環保、 醫藥、能力或學識測驗者,對原判斷之尊重即有差異。又其判斷若涉及人民基本權之限制,自應採較高之審查密度。 (二)原判斷之決策過程,係由該機關首長單獨為之,抑由專業及獨立行使職權之成員合議機構作成,均應予以 考量。(三)有無應遵守之法律程序?決策過程是否踐行?(四)法律概念涉及事實關係時,其涵攝有無錯誤? (五)對法律概念之解釋有無明顯違背解釋法則或牴觸既存之上位規範。(六)是否尚有其他重要事項漏未斟酌。 又里長之選舉,固有例外情事之設計如地方制度法第五十九條第二項之遴聘規定,但里長之正常產生程序,仍不 排除憲法民主政治基本原則之適用,解釋系爭事件是否符合「特殊事故」而得延辦選舉,對此亦應一併考量,方能 調和民主政治與保障地方自治間之關係。本件因不確定法律概念之適用與上級監督機關撤銷之行政處分有不可分之 關係,仍應於提起行政訴訟後,由該管行政法院依照本解釋意旨並參酌各種情狀予以受理審判。   本件台北市政府對於行政院依地方制度法第七十五條第二項撤銷其延選決定,台北市政府有所不服,乃屬與 中央監督機關間公法上之爭議,雖得依地方制度法第七十五條第八項聲請本院解釋,然因係中央監督機關之撤銷 處分違憲或違法之具體審理,衡諸憲法設立釋憲制度之本旨,係授予釋憲機關從事規範審查權限(參照憲法第七 十八條),除由大法官組成之憲法法庭審理政黨違憲解散事項外(參照憲法增修條文第五條第四項),尚不及於 具體處分違憲或違法之審理(本院釋字第五二七號解釋理由書參照)。本件行政院撤銷台北市政府延期辦理里長選 舉之行為,係中央主管機關認有違法情事而干預地方自治團體自治權之行使,涉及中央法規適用在地方自治事項 時具體個案之事實認定、法律解釋,屬於有法效性之意思表示,係行政處分,並非行政機關相互間之意見交換或上 級機關對下級機關之職務上命令。上開爭議涉及中央機關對地方自治團體基於適法性監督之職權所為撤銷處分行為 地方自治團體對其處分不服者,自應循行政爭訟程序解決之。其爭訟之標的為中央機關與地方自治團體間就地方自 治權行使之適法性爭議,且中央監督機關所為適法性監督之行為是否合法,對受監督之地方自治團體,具有法律 上利益。為確保地方自治團體之自治功能,本件台北市之行政首長應得代表該地方自治團體,依訴願法第一條第二 項、行政訴訟法第四條提起救濟請求撤銷,並由訴願受理機關及行政法院就上開監督機關所為處分之適法性問題為 終局之判斷,受訴法院應予受理。其向本院所為之釋憲聲請,可視為不服原行政處分之意思表示,不生訴願期間逾 越之問題(參照本院院字第四二二號解釋及訴願法第六十一 ),其期間應自本解釋公布之日起算。惟地方制度法 關於自治監督之制度設計,除該法規定之監督方法外,缺乏自治團體與監督機關間之溝通、協調機制,致影響地方 自治功能之發揮。從憲法對地方自治之制度性保障觀點,立法者應本憲法意旨,增加適當機制之設計。   本件聲請意旨另指地方制度法第七十五條第二項有違憲疑義,核與司法院大法官審理案件法第五條第一項要 件不符;又聲請統一解釋與已解釋部分有牽連關係,均不另為不受理之諭知,併此指明。   大法官會議主 席 翁岳生   大法官 劉鐵錚 吳 庚 王和雄 王澤鑑 林永謀 施文森 孫森焱 陳計男 曾華松 董翔飛 楊慧英 戴東雄 蘇俊雄 黃越欽 謝在全 賴英照 【協同意見書】   大法官 陳計男 本件聲請案,多數大法官認:聲請人依地方制度法第七十五條第八項聲請解釋合於規定;本件涉及行政院所為 行政處分,應由行政法院審判;並就地方制度法第八十三條第一項所定「特殊事故」予以抽象解釋。本席對於上開解 釋原則雖勉予同意,但認其所持理由,或過於簡略,或不盡相同,有須予補充說明者如左:   [壹]關於本件依地方制度法第七十五條第八項予以解釋部按地方制度法第七十五條第八項規定:「第二項、第 四項及第六項之自治事項有無違背憲法、法律、中央法規、縣規章發生疑義 (以下簡稱違憲等疑義) 時,得聲請司法 院解釋之;在司法院解釋前,不得予以撤銷、變更、廢止或停止其執行 (以下簡稱予以撤銷) 」。同條第二項規定「直 轄市政府辦理自治事項違背憲法、法律或基於法律授權之規定者,由中央各主管機關報行政院予以撤銷、變更、廢止 或停止執行」。準此以觀,直轄市政府適用法律辦理自治事項之事務,與中央主管機關之意見相異,認有違憲等情 事之疑義,而在中央主管機關報行政院予以撤銷以前,直轄市政府或中央主管機關,固得依同條第八項規定聲請 本院解釋 (註) ;但在此階段係由本院大法官就中央主管機關與直轄市政府間,對於法律規定意義之歧見,於行政 <<大法官解釋 551-600 號理由書>>S-link 電子六法全書

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院尚未介入具體事件之撤銷等行政處分前為抽象之解釋,觀該項後段規定「在司法院解釋前,不得予以撤銷等」而 自明。本件聲請人為本件之聲請時,行政院已於民國九十一年五月二日對於台北市政府里長改選延期(自治事項) 之 具體行政行為 (下簡稱延選案) 為撤銷之行政處分後,始於同月七日以行政院為相對人,依上開規定聲請解釋,揆 諸首開說明,原難謂盡符該條項之聲請要件而應予受理。惟本於大多數大法官認為本件基於地方與中央權限劃分與 紛爭解決機制之釐清與確立,及涉及憲法層次之民主政治運作基本原則與地方自治權限之交錯,認應予解釋,本 席基此認尚有意義 (參照註說明) 勉予同意。   [貳]本件聲請人係對於行政院九十一年五月二日所為撤銷其延選行政行為之處分不服聲請解釋部分:按我國 憲法關於司法審查制度之設計,對於法律違憲之爭議,係由大法官以司法院解釋解決之,除由大法官組成憲法法 庭審理政黨違憲解散事項,得為具體事件之審理 (參照憲法增修條文第五條第四項) 外,尚不及於具體處分違憲或 違法之審查 (參照本院釋字第五二七號解釋理由) 。故機關適用法規,如有違法之疑義,在行政系統上,有上級機 關者,原則上應由上級機關依職權予以解決 (參照司法院大法官審理案件法第九條規定) 。惟關於地方自治事項, 在地方自治機關行使其自治權時,從行政機關之體系及層級上言,中央主管機關固為其上級機關,但從自治層級 言,中央主管機關並非立於自治機關之上級機關地位,更非中央主管機關之內部機關。就職權之行使言,中央法規 之解釋,例如地方制度法等,中央主管機關對其主管之中央法規雖有解釋之權,即通常所謂之釋令或釋示,但若 其內容涉及地方自治機關自治權之職權行使,例如本件延選案,依地方制度法第八十三條第三項規定,村里長之 延選由地方自治政府核准辦理,而屬地方自治機關決定之具體自治權職權行使。則中央主管機關對於所涉及之同條 第一項規定延選事由「特殊事故」之不確定法律概念,雖非不可表示其意見或作成釋示 (令),且該意見或釋示 (令) 並可拘束其內部機關或其下級機關;惟地方自治團體於此情形 (例如上述延選案) ,因非中央主管機關之內部機關 或其下級機關,為獨立人格之公法人,對於該不確定法律概念之規定,自非不可本於其確信,解釋法律而予適用 , 除其判斷有恣意、濫用或其他違法情事外,尚不當然應受中央主管機關見解之拘束。中央主管機關如有不同意見, 倘認地方自治團體之判斷有違憲等之疑義,或地方自治團體認主管機關對其行為認為違憲等情事有疑義,在未經 行政院為撤銷之處分前,均可依同法第七十五條第八項規定,聲請本院大法官解釋,用以統一法律見解。此與外國 法例有規定依「解釋訴訟」之解決方法者不同。若中央主管機關對於地方自治機關本於地方自治權已就其認定之事實 適用法律而為具體行政行為例如發布本件延選案,認其確有違法情事,並報由行政院函令將其處分撤銷,旋即由 行政院本於適法性監督將該行政行為為撤銷之處分時,行政院既依其單方之撤銷處分將地方自治機關之具體行政 行為 (延期改選里長) 予以撤銷,使其發生失效效果,其撤銷處分行為自屬訴願法上第三條第一項所定「行政處分」 已非行政機關相互間之意見交換或上級機關對下級機關之職務命令,亦非單純行政機關內部之事實行為,或行政 指導,或為抽象之釋示或釋令之爭議可比。此種因具體事件之紛爭,既屬關於地方自治團體就憲法所保障自治權行 使受有侵害之爭議,地方自治團體對之如有不服,自應依訴願法第一條第二項規定,提起訴願以為救濟,倘仍不 服訴願決定時,則應循司法救濟之行政訴訟程序,依撤銷訴訟 (行政訴訟法第四條) 解決之,而不屬本院大法官之 職掌範圍。此即現行憲法對於司法審查分工規定精神之所在。或有持:本件所涉及者為行政院與台北市政府間之爭 議,為最高級地方自治團體與中央機關間之爭議,宜仿外國法例,以憲法訴訟由本院大法官直接審理之見解者。惟 我國憲法關於司法審查制度之設計有如上述,除憲法另作修正外,似難以外國制度作為本院大法官得逕為受理解 釋之依據。本件爭議之行政院所為撤銷行政處分,其理由不採台北市政府所表示之法律意見,並採內政部之意見而 予支持。中央主管機關於台北市政府因見解上之歧異,仍未依法改選時,未依同法第七十六條規定代行處理辦理改 選,僅依同法第七十五條第二款規定,逕為撤銷之行政處分。可知行政院與台北市政府對於「辦理里長之改選」為 「自治事項」一點,雙方並未發生有憲法上之疑義,所爭執者為延選之事由,是否合於「特殊事故」之認定差異,則 關於該行政處分是否違法之司法審查,自應循行政訴訟程序解決。此時行政法院就某事實或情況是否合於地方制度 法第八十三條第一項所定「特殊事故」,而可適用同條第三項規定之認定,即為該院認定事實職權之行使,僅生適 用法律有無錯誤之違法問題。縱其認定有違法,除經依再審程序將原判決廢棄外,受判決之當事人自應受該判決之 拘束 (行政訴訟法第二百十四條第一項參照) 。於此情形,既非關於確定判決所適用之法律有無牴觸憲法,自亦無 司法院大法官審理案件法第五條第一項第二款聲請解釋規定之適用。再者,本件延選事務係屬地方自治事項,自非 地方制度法第三十條第六項、第七十七條第二項法律位階性或權限爭議之「法律解釋事件」。亦非如外國立法例上 (例 如日本行政事件訴訟法第六條、韓國行政訴訟法第三條第四項) 之機關訴訟型態。則該外國法例在本號解釋上,仍無 參酌之餘地。   [參]關於地方制度法第八十三條第一項所稱「特殊事故」之解釋地方制度法第八十三條第一項規定:「直轄市議 員、直轄市長、縣 (市) 議員、縣 (市) 長、鄉 (鎮、市) 民代表、鄉 (鎮、市) 長及村里長任期屆滿或出缺應改選或補選時, 因特殊事故,得延期辦理改選或補選」。所謂「特殊事故」係一不確定法律概念,立法者於立法時,即因「事故」之型 態可能多樣,難以逐一規定,故以不確定法律概念予以規範,賦予執法者,依據具體之情事,個別予以認定。從而 每一執法者,於執行法律而適用該法律規定於具體事件時,就「特殊事故」之意義均有解釋之權。惟中央主管機關對 之如著有釋示 (令) 時,其機關內部或其下級機關對解釋權之行使,固應受上級機關釋示 (令) 之拘束,但地方自治 團體就地方自治事項所為法律上見解,雖亦宜尊重中央主管機關之意見,但因其非中央主管機關之下級機關,尚 不當然受中央主管機關意見之拘束已如上述;即屬行政法院於個案所表示之法律上意見,雖於撤銷或變更原處分 或決定之判決,就其事件有拘束各機關之效力 (行政訴訟法第二百十六條) ,但亦不當然有拘束該個案以外之法院 或行政機關之效力。本件對此抽象法律概念之具體適用,既須依行政爭訟解決,原應尊重行政法院認定事實適用法 律之職權行使,似不宜對於如何解釋適用該抽象性法律概念之原則意涵再表示意見。惟為期對此類抽象性法律概念 <<大法官解釋 551-600 號理由書>>S-link 電子六法全書

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規定之解釋適用,將來適用時有更具體之法則可資依循,避免一再造成適用機關間之法律歧見,本院作成參酌意 見,供法院及其他機關於適用此類抽象法律原則於事件時之參考,從統一法律上見解觀點言,亦難謂無價值,故 本席未積極表示不贊同作成此部分之解釋。   謹提出協同意見書如上。   註:地方制度法第七十五條第二項規定:「直轄市政府辦理自治事項違背憲法、法律、中央法令或逾越權限者, 由中央各該主管機關報行政院予以撤銷、變更、廢止或停止其執行」。又同條第八項規定:「第二項、第四項及第六項 之自治事項有無違背憲法、法律、中央法規、縣規章發生疑義時,得聲請司法院解釋之;在司法院解釋前,不得予以 撤銷、變更、廢止或停止其執行」。準此以觀,在中央主管機關,認直轄市政府辦理自治事項有違憲等情事而應予撤 銷時,自應依該條第二項規定報行政院予以撤銷等處分;如對其辦理自治事項是否有違憲,尚有疑義,則對於其 自己認是否違憲等尚有疑義之事項,除應依同條第八項規定,聲請本院解釋,待解釋後再為處理外,應不得報行 政院為撤銷處分,否則豈非權限之濫用。若中央主管機關認其辦理自治事項為違憲等無疑,並報行政院為撤銷等處 分,行政院復予支持而為撤銷處分,自亦無「辦理自治事項有違憲等之疑義」,不生行政院聲請本院解釋問題;如 行政院對中央主管機關之報請撤銷所持理由,認尚有疑問,而確信自治團體之行為尚無違憲等情事,自應為不撤 銷之處分,如無確信時,則應依同條第八項規定,聲請本院解釋,經解釋後,再為處理,尚不得一面聲請本院解 釋,一面不待本院解釋即為撤銷等處分,觀同項後段規定,在本院解釋前,不得為撤銷等處分即明。但就地方自治 團體之直轄市而言,如對中央主管機關或行政院之認其辦理自治事項有違憲等情事尚有疑義,而與之發生公法上 之爭議時,即屬同條第八項之疑義,在行政院尚未為具體之撤銷等處分前,自亦得依該條項規定,聲請本院解釋 , 以為救濟。於此情形,依同項後段,行政院在本院解釋前,自不得為撤銷等處分,以保障地方自治機關自治權之行 使 (同項後段) 。若謂直轄市無同條第八項聲請本院解釋之權,依上分析,殊難期待中央主管機關或行政院之聲請 本院解釋,以停止行政院之撤銷等處分。從而直轄市必待行政院為撤銷處分後,逐案提起行政訴訟,以尋個案救濟 如此,地方自治之憲法上制度性保障,難免落空,當非該條項之立法原意。又行政院依同條第二項中央主管機關之 報請撤銷直轄市之處分後,同條未設有行政院為撤銷等處分前,應使直轄市有陳述意見機會或其他溝通協調機制 之相當規定,致有形成中央與地方即刻發生對立之虞。例如本件聲請案內政部係於九十一年四月三十日以台內民字 第0九一00六八二三號函請行政院撤銷延選案,行政院即於同年五月二日為撤銷處分,致台北市政府旋於同月 七日向本院聲請解釋。按內政部在報請行政院撤銷時,未將副本通知台北市政府 (見該函副本僅送同部民事司) , 行政院在依內政部之報請撤銷而為撤銷處分前,亦未使台北市政府有陳述意見之機會,即於翌日即為撤銷之處分 , 致台北市政府未能及時於行政院為撤銷處分前向本院聲請解釋,俾有適用同條第八項後段之救濟機會,所為撤銷 處分之過程,難免有違反正當法律程序原則之嫌,而台北市政府未即依行政院之撤銷處分辦理改選而聲請本院解 釋,復於九十一年七月二十三日公布里長選舉及就職日期,達到實際上延選目的,如此對立,依上說明,殊屬遺 憾,亟待法律之修正。 【協同意見書】   大法官 孫森焱   一、德日行政訴訟之類型   行政訴訟學說上可分為主觀訴訟與客觀訴訟。前者以保護國民個人的權利或法律上之利益為目的;後者乃以維 持客觀的法秩序、保障行政之適法性為目的。客觀訴訟因與保護人民之權利或法律上之利益為目的之主觀訴訟有別 故原告無庸具有應受裁判保護之權利或利益。因而性質上,於法律明文承認之情形始得提起,其類型有民眾訴訟與 機關訴訟二者。關於機關訴訟,日本行政事件訴訟法第六條規定:「本法稱機關訴訟者,謂國或公共團體之機關相 互間,就有關權限之存否或其行使發生紛爭而提起之訴訟。」惟依同法第四十二條規定,機關訴訟與民眾訴訟同, 於有法律規定之情形,以法律所明定者為限,始得提起。第四十三條又規定:「於民眾訴訟或機關訴訟請求撤銷處 分或裁決者,除第九條 (有關當事人適格) 及第十條第一項 (有關權利保護必要) 規定外,準用有關撤銷訴訟之規 定。」「於民眾訴訟或機關訴訟請求確認處分或裁決無效者,除第三十六條 (有關當事人適格) 規定外,準用有關確 認無效等訴訟之規定。」 「前二項規定以外之民眾訴訟或機關訴訟,除第三十九條 (將當事人訴訟告知為處分或裁決 之行政機關) 及第四十條第一項 (起訴期間為不變期間) 之規定外,準用有關當事人訴訟之規定。」按行政機關原非 權利義務主體,機關相互間有關權限之爭執亦得由上級機關解決,惟為確保機關適法行使其權限,或為解決中央 機關與地方自治機關相互間之爭執,亦有必要由司法機關依法定程序以中立第三者立場,加以審理。此所以日本行 政事件訴訟法第四十二條規定,機關訴訟於有法律規定之情形,以法律所明定者為限,始得提起。然客觀訴訟是否 屬於司法權的範圍,日本學說上尚無定論。至於我國行政訴訟法就機關訴訟則未設明文規定 (關於日本行政訴訟制 度參看芝池義一著行政救濟法講義、李仁淼著司法權的觀念-由日本「客觀訴訟」與司法權觀念之論爭,反思我國司 法院定位問題,刊登於翁岳生教授七秩誕辰祝壽論文集「當代公法新論」上冊九一九頁起) 。顧德國行政法院法尚無 明文規定機關爭訟,惟法院受理機關爭訟,旨在解決地方自治團體之自治機關與國家機關間之爭議,或同一機關 內的權限爭議,前者稱機關間爭訟,後者稱機關內爭訟。此類訴訟常涉及機關權限上之政治爭議,經由法院裁判將 政治爭議法律化,故具有客觀確認法律秩序之功能。然機關爭訟受理的紛爭係有關機關內部的措施,無直接對外之 法律效力,即非行政處分,從而其訴訟類型原則上僅有給付訴訟、不作為訴訟及確認訴訟。學者通說不認為得提起 撤銷訴訟,惟有學者主張機關主觀的權利範圍受到他機關或上級監督機關所侵害時,此項措施即屬行政處分 (關於 德國行政爭訟制度參看李惠宗著德國地方自治法上機關爭訟制度之研究,刊登於上揭「當代公法新論」下冊二一五 頁起) 。 <<大法官解釋 551-600 號理由書>>S-link 電子六法全書

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二、本件台北市得提起之行政訴訟為主觀訴訟   依本院釋字第五二七號第三段解釋意旨,有監督地方自治團體權限之各級主管機關,依地方制度法第七十五 條對地方自治團體行政機關 (即直轄市、縣、市政府或鄉、鎮、市公所) 辦理該條第二項、第四項及第六項之自治事項, 認有違背憲法、法律或其他上位規範,予以撤銷、變更、廢止或停止其執行者,「如上述處分行為有損害地方自治團 體之權利或法律上利益情事,其行政機關得代表地方自治團體依法提起行政訴訟,於窮盡訴訟之審級救濟後,若 仍發生法律或其他上位規範違憲疑義,而合於司法院大法官審理案件法第五條第一項第二款之要件,亦非不得聲 請本院解釋。」依此意旨,乃承認具有監督地方自治團體權限之各級主管機關所為處分行為,有損害地方自治團體 之權利或法律上利益情事,地方自治團體之行政機關,如上述解釋文括弧內所示直轄市、縣、市政府或鄉、鎮、市公 所,即得代表該地方自治團體,依法提起行政訴訟。換言之,得提起此類行政訴訟之原告,非為該地方自治團體本 身而為其行政機關。此項見解,無異變更最高行政法院 (改制前之行政法院) 判例向來所採立場,嚴格區別縣、鎮法 人與縣、鎮之行政機關二者,認為縣、鎮法人有其獨立之法律上人格,縣或鎮因中央或地方機關違法或不當之行政 處分致其權利或利益受損害者,僅得以縣或鎮法人之名義為訴願人或行政訴訟之原告,不得以鎮公所或縣政府名 義為之 (參看四十七年裁字第五一號、四十九年判字第七十號判例) 。茲本解釋意旨第三段謂:「台北市政府如認行 政院之撤銷處分侵害其公法人之自治權或其他公法上之利益,自得由該地方自治團體,依訴願法第一條第二項、行 政訴訟法第四條提起救濟,請求撤銷。」於解釋理由書就該爭訟之標的說明:「為中央機關與地方自治團體間就地方 自治權行使之適法性爭議。」按行政訴訟法第四條至第八條規定之行政訴訟均以保護人民之權利或法律上之利益為 目的,本解釋釐清地方自治團體居人民之地位,得為行政訴訟之原告,與行政訴訟法第二十四條規定地方自治團 體之行政機關得為被告者,情形有別。又地方自治團體提起行政訴訟所受保護之權利或法律上之利益,除私法上權 利或利益外,尚包括地方自治權。類此訴訟,既以保護人民 (或地方自治團體) 之權利或法律上之利益為目的,為 學說上所稱主觀訴訟。   三、本件台北市政府無從依行政訴訟法提起機關訴訟   本件係台北市政府因決定延期辦理里長選舉,中央主管機關內政部認其決定違背地方制度法第八十三條第一 項規定,經報行政院依同法第七十五條第二項予以撤銷;台北市政府不服,乃依同條第八項直接聲請本院解釋。本 解釋謂事關修憲及地方自治法制定後,地方與中央權限劃分及紛爭解決機制之釐清與確立,涉及憲法層次之民主 政治運作基本原則與地方自治權限之交錯,自應予以受理其聲請。是承認地方自治團體之行政機關對各級主管機關 所為處分行為發生違憲或違法之疑義時,得依地方制度法第七十五條第八項規定聲請解釋之又一例。惟解釋意旨第 三段謂本件涉及中央法規適用在地方自治事項時具體個案之事實認定、法律解釋,乃屬台北市政府與中央監督機關 間之公法上爭議,攸關行政處分是否違法之審理問題,為確保地方自治團體之自治功能,該爭議之解決,應循行 政訴訟程序處理。然則此項訴訟之性質如何,與行政法院受理類此事件應適用之訴訟程序如何相關。本解釋意旨第 一段謂:台北市為憲法第一百十八條所保障實施地方自治之團體,且本件爭議非純屬機關爭議或法規解釋之問題 云云,認台北市得依行政訴訟法第四條規定提起訴訟,請求撤銷行政院之行政處分。按本件台北市與行政院間之爭 議,如認為純屬機關間之權限爭議,乃中央與直轄市間發生之權限爭議,其解決途徑,依地方制度法第七十七條 第一項前段規定,由立法院院會議決之;本院釋字第五二七號解釋第三段亦謂純為中央與地方自治團體間或上下 級地方自治團體間之權限爭議,應循地方制度法第七十七條第一項規定解決之。可見中央與直轄市間發生權限爭議 時,地方制度法第七十七條第一項已設有救濟之規定。因此,本件如純屬機關間之權限爭議,台北市政府亦無從向 行政法院提起所謂機關訴訟即客觀訴訟。關此,與德、日立法例不同。   四、所謂特殊事故之涵義   解釋理由書略謂本件係台北市政府與中央監督機關間發生公法上爭議,有待具體審理中央監督機關之撤銷處 分有無違憲或違法之情形,非本院以解釋所得解決。台北市如對行政院撤銷其延期辦理里長選舉決定之處分行為不 服,應循行政爭訟程序解決之。然則延期辦理里長選舉之決定是否符合地方制度法第八十三條第一項所謂特殊事故 之意義,應由行政法院審理認定為是。本院大法官如就此不確定法律概念為解釋,則唯有揭示抽象之原則。如以具 體文字表明其範圍,無異侷限法律條文之內涵意旨,不但侵犯立法自由形成範圍,且妨礙法院認事用法之職權行 使。本解釋意旨謂特殊事故之意義在概念上無從以固定之事項加以涵蓋,並提示「不能預見之非尋常事故」、 「符合比 例原則之考量」、 「尊重該地方自治團體所為合法性之判斷」(以上看解釋文) 、 「調和民主政治與保障地方自治間之關 係」 (看解釋理由書) 等原則,於具體事實是否具備此要件,仍有待該管行政法院為適法之審認。   五、事件審查密度之提示   本件解釋理由書依學理提出事件審查密度之參酌原則有六,其中 (一) 事件之性質影響審查之密度,單純不確 定法律概念之解釋與同時涉及科技、環保、醫療、能力或學識測驗者,對原判斷之尊重即有差異。又其判斷若涉及人 民基本權之限制,自應採較高之審查密度。 (二) 原判斷之決策過程,係由該機關首長單獨為之,抑由專業及獨立 行使職權之成員合議機構作成,均應予以考量。惟關於前者,原判斷若涉及人民基本權之限制,即應採較高之審查 密度,為保障憲法規定人民之基本權所應然。至能力或學識之測驗,專由職司測驗之人依其專門學驗獨立判斷,不 受任何人左右者,例如典試委員對試卷答案之採分,法院無從以裁判認定其當否 (參看本院釋字第三一九號解釋) ; 學術研究之作品,有何價值,法院不得本於學術批判之立場評定其優劣 (參照民法第一六五之二規定) 。又環保及 醫療本即屬於科技之一環,其有爭執之見解,倘在相關領域之學術及實務上尚無定論,則法院將該見解採為裁判 之依據,即不得以低審查密度衡量。關於後者,原判斷當否之認定,茍係經由體制內合法程序所作決策,則不應因 是否由該機關首長單獨為之,抑由專業及獨立行使職權之成員合議機構作成而有不同之審查密度。如專依本解釋理 <<大法官解釋 551-600 號理由書>>S-link 電子六法全書

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由書此項意旨,機關首長為規避行政或民、刑事責任,遇有棘手爭議問題,即非不得將其推諉,由所謂專業及獨立 行使職權之成員合議機構作成決議而後行之,造成無擔當、諉過他人之首長。最高法院就鑑定意見之採用,著有七 十九年台上字第五四0號判例:「法院固得就鑑定人依其特別知識觀察事實加以判斷而陳述之鑑定意見,依自由心 證判斷事實之真偽。然就鑑定意見可採與否,則應踐行調查證據之程序而後定其取捨。倘法院不問鑑定意見所由生 之理由如何,遽採為裁判之依據,不啻將法院採證認事之職權委諸鑑定人,與鑑定僅為一種調查證據之方法之趣 旨,殊有違背。」本判例於所謂「專業及獨立行使職權之成員合議機構」作成之鑑定意見亦有適用,法院對合議機構 鑑定意見之審查密度與對鑑定人個人鑑定意見之審查密度應無分軒輊,此於行政法院認定原判斷之決策是否適法 有當,可供參考。   以上意見與解釋理由書所述,未盡相同,爰提出協同意見書如上。 【協同意見書】  大法官 戴東雄 本件台北市政府對於行政院撤銷延期選舉里長決定之處分,涉及中央法規適用在地方自治事項時之事實認定、法 條上不確定概念之涵義,與中央監督機關發生公法上之爭議。依多數大法官之見解,本件聲請案事關地方與中央權 限劃分及紛爭解決機制之釐清與確立,非純屬機關爭議或法規解釋問題,亦涉及憲法層次之民主政治運作基本原 則與地方自治權限之交錯,自應予以受理,本席表示贊同。多數大法官決議行政院撤銷台北市政府延期辦理里長選 舉之決定,係行政處分,台北市政府對此有所不服乃屬與中央監督機關間公法上之爭議,因此該爭議屬行政處分 是否違法審理之問題。   為解決該爭議,自應循行政爭訟程序處理,本席表示贊同。   惟多數大法官對於地方制度法第八十三條第一項所稱「特殊事故」此不確定法律概念之解釋,本席認為有未盡 周延之處,茲提出協同意見書補充說明如下:   一、 「特殊事故」之認定,有賴事實調查非大法官所得越俎代庖本件主要爭議乃行政院對於台北市政府具體之行 政處分以違法為由,予以撤銷處分之行為,誠如多數大法官意見在本案理由書認為衡諸憲法設立釋憲制度之本旨 , 係授與釋憲機關從事規範審查權限,除與大法官組成之憲法法庭審理政黨違憲解散事項外,尚不及於具體處分違 憲或違法審理,本席深表贊同。因此本案爭議之關鍵在於前述「特殊事故」之範圍如何?此應從台北市里長延期改選 之具體事實如何發生、如何發展以及發展之後果又如何,一一加以調查瞭解後,始能綜合性判斷該具體事實有無符 合地方制度法第八十三條第一項所稱「特殊事故」。   二、內政部與台北市政府各聲請統一解釋「特殊事故」之時機已錯過 地方制度法第八十三條第一項所使用之「特殊事故」概念,不是不可以由大法官為統一解釋。當主管機關之內政部 將該條項之「特殊事故」,基於適法性之監督,解釋為:「重大之災害,變故或其他不可抗力事件足以影響改選,或 單一種類選舉之辦理,所費甚鉅,而有與他特殊選舉合併辦理之可能不予合併足以造成社會資源重複浪費情事者」 但不包括台北市為里行政區域之調整而延期改選之事項。但台北市政府對於內政部之此種解釋並不以為然,並基於 辦理合目的性之自治事項,認為該條項「特殊事故」之解釋,不以內政部所解釋之範圍為限,尚包括里行政區域之 調整在內。當此兩造對於地方制度法第八十三條第一項「特殊事故」之解釋有不同意見,而在台北市政府尚未公布延 期改選以前,任何一造均可依據司法院大法官審理案件法第七條第一項第一款,即中央或地方機關,就其職權上 適用法律或命令所採見解,與本機關或其他機關適用同一法律或命令時所已表示之見解有異者,聲請本院統一解 釋。內政部與台北市政府於此時間階段均未提出統一解釋之聲請。當時如有一方為「特殊事故」之歧見提出統一解釋 時,本席相信雙方之爭議可能迎刃而解。惟內政部認地方制度法為中央法規,依該法之立法意旨,其有適法性之監 督權;反之,台北市政府自認不必受內政部就特殊事故解釋之拘束,蓋地方制度法雖為中央法規,但其規範對象 為自治事項,應有充分的解釋空間,而認為該條項之特殊事故,應包括里行政區域之調整在內。至此,如雙方均不 提出聲請時,則將錯過得聲請統一解釋的時機。爾後台北市政府先以自己對「特殊事故」合目的性之判斷,而公布里 長的延期改選,內政部則認為台北市政府里長延期改選之自治性措施已構成違法,而依據地方制度法第七十五條 第二項之規定,直轄市政府辦理自治事項違背法律為由,報請行政院撤銷該行政處分,行政院遂依內政部之申報 將台北市政府之里長延期改選之處分予以撤銷。此時原本為內政部與台北市政府就地方制度法第八十三條第一項 「特殊事故」不同解釋之爭執移轉到行政院與台北市政府間之爭議,而變成行政院撤銷台北市延期改選里長之行政 處分是否合法之判斷。詳言之,原本爭執之主體係內政部與台北市政府兩造當事人,爭執客體為「特殊事故」之解釋, 但經時間之發展,其爭執之主體已由行政院與台北市政府兩造所替代,而爭執之客體亦由「特殊事故」之解釋換成 「撤銷里長延期改選之行政處分是否合法」,而行政處分合法性之判斷屬行政法院之職權,並非本院所能取代。總之, 本來之主角 「 ( 特殊事故」之內涵) 已退居於配角地位,而多數意見明智決定主角 (行政處分是否違法) 之爭議,理當 交給行政法院判斷,則該爭議之解決亦應全權信任行政法院就台北市政府有關里行政區域調整之動機、經過及後果 尤其與里長延選之因果關係全盤調查清楚後,對於是否符合「特殊事故」之涵義加以裁判。   三、上級機關對中央法規之自治事項有適法性之監督權   本件台北市政府所提出釋憲聲請案與行政院答辯書狀中均承認上級機關有適法性之監督權,但不能為合目的 性之監督。又多數大法官認為地方自治團體處理其自治事項與委辦事項不同,前者中央之監督僅能就適法性為之; 後者得就適法性之外,行政作業之合目的性等實施全面監督。是以上級監督機關得為適法性之監督,毫無疑問。   地方制度法第八十三條第一項規定:「直轄市議員……,村〈里〉長任期屆滿或出缺應改選或補選時,如因特殊 事故,得延期辦理改選或補選」。依此規定,里長選舉之改選應具備法定構成要件;同時延期辦理改選或補選亦應 <<大法官解釋 551-600 號理由書>>S-link 電子六法全書

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符合法定構成要件始可。前者之法定構成要件乃任期屆滿或有人出缺時,依法改選。後者延期改選或補選亦應符「特 殊事故」之法定要件。如因辦理里長選舉為地方自治事項,便將「特殊事故」解釋為地方自治團體得視自己需要予以 解釋,中央機關不得過問,將不符中央對中央法規構成要件亦有解釋權之法理,更無所謂適法性監督可言。   按該法條所謂之「特殊事故」,台北市政府與行政院雙方爭執之當事人均不否認其為不確定之法律概念。而該不 確定之法律概念,本身已屬法條構成要件之一部分。至於該構成要件應如何解釋,必須探求立法者之本意。就有關 里長定期改選而言,有可能發生意想不到之事由,以致如期改選有事實上之困難,故以不確定之概念,應指非比 尋常之事故,但非謂其內涵毫無界限,此觀多數大法官在本件解釋文之見解而自明:「其中所謂特殊事故,在概念 上無從以固定之事故項目加以涵蓋,而係泛指不能預見之非尋常事故,致不克按法定日期改選或補選,或如期辦 理有事實足認將造成不正確之結果或發生立即嚴重之後果或將產生與實現地方自治之合理及必要之行政目的不符 等情形者而言。又特殊事故不以影響及於全國或某一縣市全部轄區為限,即僅於特定選區存在之特殊事故,如符合 比例原則之考量時,亦屬之。」因此特殊概念不能任由自治團體為恣意解釋,而其中應有一定之界限。從而不確定法 律概念之解釋,只有判斷,而不生裁量問題。換言之,其不同於得由多數合法之法律效果中為合目的性選擇之行政 裁量,而不確定法律概念之解釋,只有對錯與否之合法性問題。故本件關鍵在於「特殊事故」解釋,究應採地方自治 團體之見解,抑或上級監督機關之見解?依本席見解,因地方制度法為中央立法之法規,上級監督機關一則就該 法之立法意旨知之甚詳,再則其對中央法規之內容有適法性之監督權,故對特殊事故之法定構成要件之範圍,自 有解釋之權限;又地方制度法雖為中央立法之法規,如涉及自治事項之辦理,地方自治團體於必要時,固得依本 身辦理自治事項之需要為法規解釋。惟上級 (中央) 監督機關對中央法規內容之解釋,本質上仍屬適法性監督範圍, 縱因此發生與地方自治團體意見之爭執,仍未逾越至合目的之監督程度。至於上級機關因不確定概念之解釋不當而 有無侵害到地方自治團體有關制度性之保障,乃屬另一問題。如因此而涉及具體個案之爭議時,應由執司法監督之 行政法院加以判斷其是非。   四、「特殊事故」為法定實質要件   或謂地方制度法第八十三條第一項所規定直轄市議員或直轄市長、縣 (市) 議員、縣 (市) 長、鄉 (鎮、市) 民代表、 鄉 (鎮、市) 長及村 (里) 長任期屆滿或出缺應改選或補選時,如因特殊事故得延期辦理改選或補選,乃上級監督機 關有意完全授權地方自治團體自行合目的性辦理自治事項,無關合法性的監督。而該法同條第二項所規定直轄市議 員、直轄市長、縣 (市) 議員、縣 (市) 長,依第一項延期辦理改選或補選,分別由行政院、內政部核准後辦理之規定始 能稱為合法性之監督,以示地方制度法第八十三條第一項合目的性之監督與第二項合法性監督之區別。依本席見解 地方制度法該條第二項應由上級機關監督核准之規定,應解釋為法定形式要件。詳言之,地方制度法第八十三條第 一項里長之延期改選,其改選之法定要件祇要具備「特殊事故」之實質要件即可;又因縣 (市) 長之層次較之里長高 故該法第八十三條第二項選舉之延期改選,不但同樣必須具備同條第一項「特殊事故」之實質要件,而且在程序上 尚須得到上級監督機關核可之形式要件始可。惟無論如何,欲延期改選均須以符合「特殊事故」為前提要件。故「特殊 事故」在法條中應屬要件規定,而非授權規定。既為法定之構成要件,自不妨害監督機關對自治團體適用法律時為 適法性之監督,亦不得逕自解為立法者有意授權自治團體自行認定「特殊事故」之範圍。由此可知,上級機關對地方 自治團體關於「特殊事故」之認定,因屬法律要件之解釋,故仍在適法上監督之範圍。如解釋該第一項之「特殊事故」 為授權規定,則特殊事故之實質要件將成為贅文,此絕非立法者之本意,否則不必規定於法條,而成為實質要件。 總之,地方制度法第八十三條第一項與第二項關於延期辦理選舉在形式要件上雖寬嚴不一,但二者均須具備實質 要件,則並無不同。   五、單純調整里行政區域不立即構成「特殊事故」   多數大法官在本號解釋之理由書強調本件既為地方自治事項又涉及不確定之法律概念,上級監督機關為適法 性監督之際,固應尊重該地方自治團體所為合法性之判斷,但如其判斷有恣意濫用及其他違法情事,上級監督機 關尚非不得依法撤銷或變更,對此類之審查密度,從學理方面提出六點可參酌事項,本席可資贊同,但仍有補充 說明之處。   按調整里行政區域本身,應非判斷是否為特殊事故之唯一依據。調整里之行政區域乃一客觀之事項,任何地方 自治團體均得基於本身地方自治事項之辦理,作合目的性的調整行政區域乃理所當然。問題之關鍵在於調整里行政 區域致延期改選之因果關係如何?延期改選有無人為操縱之因素,抑或為非比尋常之事故發生?里行政區域之調 整,其本身不能決定是否為「特殊事故」,而應從調整里行政區域之原因而導致里長改選延期之整個事情之後果, 加以綜合的判斷,始能決定上級監督機關有無逾越適法性之監督權,抑或地方自治團體有無恣意、濫用或其他違法 之情事存在。   按不確定之法律概念出現於各種法律條文中,比比皆是,而其解釋發生爭議時,應由實際負責之司法機關判 斷有如上述。惟解釋該各種不同之不確定概念均有其共同特性,即應就該事實狀況與其因果關係全盤瞭解後,始為 綜合性之判斷。例如解釋「不堪同居之虐待」不確定概念時,應斟酌當事人之地位、教育程度及其他情事定之 (三十二 年上字第一九0六號參照) 。又如裁判離婚時陷於生活困難之贍養費之請求,其給與是否相當之不確定概念,當視 贍養人之經濟能力及被贍養者需要狀況權衡規定,至贍養以何時為準,須於請求贍養費時斟酌雙方現況定之 (民法 第一0五七條、院解字第七四四號參照) 。   有鑑於此,為有助於本件爭議之解決,受理救濟之機關對以下各點均應請一併參酌:   1、里長的任期為地方制度法第五十九條第一項所明定,其產生經由里長之選舉,其與里民之間自有公法上之 契約關係存在,地方自治團體如藉特殊事故之理由辦理延期改選,有無違背與選民間的約定,抑或因其層次低, <<大法官解釋 551-600 號理由書>>S-link 電子六法全書

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不必顧慮與選民間的約定?   2、全國各縣市政府均因人口之變動需要調整里行政區域,但各縣市政府均在里長改選前調整完成,而無影響 里長之改選,祇有台北市政府未能如期調整,台北市是否有非比尋常之事故發生,以致影響里長之改選,抑或另 有其他特殊原因,而延期改選?   3、台北市調整里行政區域,全市共有四三五里之多,依台北市政府提供之資料,影響里長選舉之行政區域約 為六十多里,約占七分之一,為此里數之調整而影響全部四三五里之選舉,有無違反多數意見所稱之比例原則, 抑或因全市里長任期一致性起見或另有其他原因,而必須將全市里長全部延期改選?如期改選與延期改選里長之 利弊衡量又如何?   4、依法律之規定,本屆里長之改選應在民國九十一年六月八日改選,但台北市政府遲至同年四月四日始通知 台北市選舉委員會,然後台北市政府於民國九十一年四月八日公告延選辦理里長選舉。以如此急迫的時間變更選舉 之日期,有無對於選舉準備人力、物力之里長候選人違反公法上保護信賴利益之原則,抑或里行政區域因非自治團 體,不必顧慮該原則?   5、綜合判斷的結果,「特殊事故」之涵義所界定之範圍,究為合法性監督抑或合目的性之監督?   基於以上理由,爰提出協同意見書如上。 【協同意見書】  大法官 蘇俊雄   本解釋多數意見就程序部分認台北市政府應循行政爭訟程序提起救濟,就實體部分做成抽象解釋,認地方自 治之實施涉及不確定法律概念者,監督機關應依所涉事項類型為高低不等之審查密度。此二結論均值贊同。惟何以 在程序部分實質駁回當事人之聲請後,又對實體部分作成抽象解釋?爰就司法權限之分派、自治監督、審查密度, 以及地方自治、民主原則及基本權保障間之關係,從憲法的觀點說明如下:   一、憲法第七十八條規定:「司法院解釋憲法,並有統一解釋法律及命令之權。」故衡諸我國憲法關於釋憲制度 之設計,係授予釋憲機關從事抽象審查之規範控制,尚不及於具體處分行為違憲或違法之審查。立法機關對於訴訟 救濟固然得衡量訴訟性質以法律為合理之規定 (本院釋字第三九六、四一八、四四二、四六六、五一二等號解釋參照) 但如該規定與司法權限分派、行使之憲法意旨有所不符,司法者於行使職權之際,自應本於對憲法忠誠之義務,依 據該規範意旨而為職權行使之限縮或擴張。本件台北市政府對於行政院依地方制度法第七十五條第二項撤銷其里長 延選決定之處分不服,其爭執焦點則集中於地方制度法第八十三條第一項所定「特殊事故」之解釋與適用。依地方制 度法第七十五條第八項前段之規定,「第二項、第四項及第六項之自治事項有無違背憲法、法律、中央法規、縣規章發 生疑義時,得聲請司法院解釋之。」固授予由本院解釋自治團體與監督機關間疑義之權,惟本件核心爭議與憲法權 限秩序並無直接之關連,故本院無從略過法律解釋之層次,就系爭監督處分之合憲性為具體之論斷。本院釋字第五 二七號解釋理由書謂:「衡諸憲法設立釋憲制度之本旨,係授予釋憲機關從事規範審查權限 (參照憲法第七十八條) ,除由大法官組成之憲法法庭審理政黨違憲解散事項外 (參照憲法增修條文第五條) ,尚不及於具體處分行為違憲 或違法之審查。」可資參照。惟鑑於我國地方制度迄未發展成熟之特殊處境,本院特依地方制度法第七十五條第八項 予以受理,僅於憲法所賦予職權之範圍內,從憲法權限分派之觀點,對地方制度法第七十五條第八項前段所稱疑 義 (何謂「特殊事故」)為抽象之闡釋,俾有助於自治行政、自治監督以及司法審查間之互動與權限劃分原則之建立。 多數意見受理本件聲請之理由,可資贊同。   二、上級機關對地方自治團體的監督,可區分為合法性監督與合目的性監督。本院於釋字第四九八號解釋中亦 指出,「中央政府或其他上級政府對地方自治團體辦理自治事項、委辦事項,依法僅得按事項之性質,為適法或適 當與否之監督。」惟本號解釋對於不同規範層級之自治事項,或非屬自治事項之委辦事項,得否及如何加以監督, 則未更進一步加以說明。從憲法保障地方自治的觀點而言,上級機關得否對地方自治團體為監督,以及得為何種型 態之監督,應依系爭事項為自治事項或委辦事項,以及系爭自治事項是否為憲法所保障之自治事項或法律所保障 之自治事項,分別判斷。具體言之,地方自治團體就憲法所保障之自治事項,中央機關應尊重地方之決定,不得為 任何之監督;就法律所賦予之自治事項,中央機關得為適法監督,但不得為適當監督 (即本解釋所稱「合目的性監 督」) ;就中央委辦地方之事項,中央機關得同時為適法監督及適當監督。依我國憲法第一百十八條之規定,「直轄 市之自治,以法律定之。」相較於憲法分別列舉自治事項之省自治與縣自治,憲法對直轄市自治之保障僅止於直轄 市應擁有自治權,但該自治權之內容、範圍、或程度,則屬立法者之裁量。故「直轄市僅其做為地方自治團體的地位 受到憲法的制度保障,至於固有自治事項之內容與範圍則否,充其量只能由普通法律賦予,換言之,只是一種『法 律範圍內的自治』,不受憲法直接保障…。」 (參許宗力,《論國家對地方的自治監督》,收錄於氏著〈法與國家權 力〉,,頁三五七 - 三六二。 ) 地方制度法第一條第一項即明示「本法依中華民國憲法第一百十八條及 (民國八十六 年七月二十一日通過之) 中華民國憲法增修條文第九條第一項制定之。」故因關於直轄市自治事項均屬法律賦予,依 前述見解,中央主管機關對於直轄市辦理地方制度法所賦予之自治事項,得為適法監督。直轄市里長之選舉,雖屬 地方制度法第十八條明定之直轄市自治事項,亦僅為法律所賦予之自治事項,而非全然不受監督之憲法保障自治 事項,上級機關得對之為適法性監督。故自治監督機關認自治團體辦理自治事項時,對中央法律之解釋有誤而撤銷 其辦理該自治事項之行政行為,係屬上級機關對地方自治機關行使適法性之監督權。惟該監督權之行使是否合法, 有無逾越適法性監督之範圍而為適當性之判斷,則為另一問題。   三、從規範審查密度的觀點而言,行政監督機關或司法機關在審理地方自治之法律爭議,應依所涉及之事件類 型,而有不同之審查密度。依多數意見所稱,中央法規使用不確定法律概念,雖係賦予該自治團體相當程度之判斷 <<大法官解釋 551-600 號理由書>>S-link 電子六法全書

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餘地,但非謂地方自治團體在全部的自治事項上均有完全的決定權,「如其判斷有恣意濫用及其他違法情事,上級 監督機關尚非不得依法撤銷或變更。」至於地方自治團體之判斷是否有恣意濫用及其他違法情事,應區別事件類型 而分別適用高低不等的審查密度。分析一般被認定屬行政機關判斷餘地之類型,分別具有不可取代性、高度專業性、 或高度預測性等特色。所謂不可取代性,係指無法或不適當以第二次之判斷取代先前第一次之判斷,如考試成績的 評量,如再重新閱卷甚至重新舉辦考試,將影響考試之公平性,故司法機關 (或上級機關) 不得再重新評定考試成 績,以取代原先評審之判斷。公務員考績之評定亦同;所謂高度專業性,係指相對於行政處分作成者而言,評價者 之專業知識較為不足,如捷運結構瑕疵應以補強或重建方式解決之決定,行政機關較司法者具高度之專業,自應 加以尊重;另所謂高度預測性,亦係建立於預測者較司法者有更高度專業性的前提上。依此,地方自治團體仍應依 系爭地方自治事務之辦理是否涉及地方機關之專業,或僅屬一般法律概念之解釋,而與地方之特色無關者,分別 享有不同程度之判斷餘地。換言之,即司法機關亦應依所涉地方自治事項之類型,而為不同的審查密度。   四、自治事項之辦理涉及不確定法律概念者,如關係到民主政治運作基本原則、或憲法所保障人民政治性基本 權 (如選舉權、言論自由、結社自由與集會自由) 、或人身自由等權利類型者,則應對自治團體為較高密度之審查。本 件台北市政府因延選里長而與中央對地方制度法第八十三條「特殊事故」不確定法律概念發生解釋上之爭議,依合 憲性控制之觀點,解釋地方制度法第八十三條所謂之「特殊事故」,不應排除憲法所設定客觀價值秩序之思考。而所 謂客觀價值秩序,除憲法條文明示的規範內容外 (如憲法第一條、第二條之民主原則) ,尚包括釋憲機關透過釋憲 機制將抽象之憲法條文加以詮釋,並適用於具體個案後,所形塑出之憲法價值體系。故地方自治團體關於自治事項 之辦理,中央主管機關對於不確定法律概念所為之釋示,司法機關對於自治監督合法性之判斷等國家機關公權力 之行使,均應本此意旨,受憲法解釋所具體彰顯之憲法原理原則之拘束,如此始得以維護憲法規範框架下政治秩 序運作之和諧。   為有助於將來受理本件爭議的行政救濟機關對相關憲法爭點的釐清,爰提協同意見說明如上。 【部分不同意見書】  大法官 曾華松   壹、本件多數意見認為:本件既屬地方自治事項又涉及不確定法律概念,上級地方自治監督機關為適法性監督 之際,除發現該管下級地方自治機關,有恣意濫用及違法情事,得依法予以撤銷變更外,仍應尊重該管下級地方 自治機關所為判斷,固為本席所贊同。惟多數意見,將聲請機關聲請意旨所指,其依地方制度法第七十五條第八項 尚未有具體行政處分發生前,其與上級中央自治監督機關間,事實上已發生,辦理當屆里長延選自治事項,「里行 政區域計劃調整」是否該當於地方制度法第八十三條「因特殊事故」得延期辦理當屆里長改選法律爭議的前階段「解 釋訴訟」事件,另節外生枝自為見解,與核屬後續即後階段事項之同法第七十六條第五項,已有具體行政處分存在 為前提之行政救濟程序,提前混為一談。將係屬前階段「解釋訴訟」之同時,另創造依行政訴訟法第二條規定,須法 律另有規定始得為之的所謂:「無法律特別規定之無名行政爭訟」,並將「解釋訴訟」階段,依法屬於本院受理解釋 範圍之本件解釋訴訟,就系爭法律疑義,祇予以形式上抽象解釋,而不予實質具體解釋,解決聲請人之疑義。且把 具體實質解決法律疑義紛爭之任務,推由在程序上無從為實體上受理之訴願機關及行政法院為之,則為本席所難 苟同。茲將本件無從提起行政爭訟,以及本件應予具體實質解釋之理由臚列如下:   一、 「解釋訴訟」與「行政爭訟」有別本件聲請解釋意旨,端在法律解釋之疑義,核其性質,純屬「解釋訴訟」之範 圍。此與訴願法第一條第二項、第三條第一項、行政訴訟法第四條第一項、地方制度法第七十六條第五項,兼涉及事 實及法律爭議之中央或地方機關,就公法上具體事件所為決定或其他公權力措施,而對外直接發生法律效果之單 方行政行為循序涉訟之「行政爭訟」有別。蓋前者,依不確定法律概念含義之釋示及其選項範圍之界定,紛爭即告解 決;後者則有賴進一步,對於具體爭議事實加以合法認定,始克解決紛爭;提起行政訴訟以前,原則上並有申訴 或訴願前置程序。不特此也,前者,依地方制度法第七十五條第八項規定,上級地方自治監督機關,就直轄市政府 辦理自治事項所為行政釋示,該自治機關並不當然受其拘束,從而不受行政上下監督關係之拘束,得對之表示不 服提起解釋訴訟。因而有上揭「解釋訴訟」之設,其來有自。後者,自治機關辦理自治事項,受上級自治監督機關所 為涉及其本身主觀利益之行政處分,依司法院三十四年院解字第二九九0號解釋及最高行政法院四十九年裁字第 二二號判例及四十七年裁字第五十一號判例,得提起訴願及行政訴訟者,亦僅限於有主觀上利益存在,或已依地 方制度法第七十六條第五項特別規定之申訴程序,始得循序提起行政訴訟。此種涉及行政處分之行政訴訟,如其內 容係屬自治事項之範圍,依訴願法第七十九條第三項,受理訴願機關,僅就原行政處分之合法性進行審查決定, 且均以有行政處分之存在為前提;其提起行政訴訟,亦同。經核本件係屬上揭前階段之「解釋訴訟事件」,核與有違 法行政處分存在,始得提起行政爭訟者有別。徒就聲請意旨所指上級自治監督機關所為系爭行政釋示之爭議,固無 從認為係行政處分,即就內政部報請行政院撤銷台北市政府致台北市選舉委員會延選當屆里長決定之內部函件而 言,依地方制度第七十六條第一項至第五項之規定意旨,暨最高行政法院二十三年裁字第一三四號、四十一年判字 第十五號、六十年裁字第八十八號、四十四年判字第十八號、四十七年判字第六十三號、四十八年判字第七十號、五十 年判字第七號、五十三年判字第五十一號諸判例,亦純屬行政機關內部之事實行為,並非對外發生拘束力之行政處 分。而系爭行政院之上揭「職務命令」,不論是否有效,並非行政處分 (張自強、郭介恆,訴願法釋義與實務,頁十一, 二○○二年二月初版) ,不惟無從循序提起行政訴訟,且非聲請機關聲請解釋之範圍。多數意見既認為:「本件聲請 屬地方政府依據中央法規辦理自治事項,中央與地方政府間對中央法規之適用發生爭議。」、 「其爭訟之標的為中央 機關與地方自治機關間就地方自治權行使之適法性爭議」,則依法自屬本院應予具體實質解釋範圍,卻又認為對之 應循行政爭訟程序解決之,顯欠合法依據。良以我國現行行政訴訟法立法之初,其修正原則已明白揭示:「增加訴 <<大法官解釋 551-600 號理由書>>S-link 電子六法全書

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訟種類,除原有之撤銷訴訟外,增加確認訴訟及給付訴訟」(註二) ,而其修正緣由,亦詳述:「現行行政訴訟僅得 提起撤銷訴訟,對於確認行政處分無效之訴訟、確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟、確認已執行完畢或因其 他事由而消滅之行政處分為違法之訴訟及公法上給付之訴訟等公法上爭議事件,因不得提起行政訴訟致無救濟途 徑,亟待增加行政訴訟之種類」(註三) ,行政訴訟法新舊條文對照表暨說明,第二條說明三,亦明白揭示:「本條 係有關行政訴訟審判權之概括規定,至公法爭議之具體訴訟,仍須具備本法所定各種訴訟之要件,始得提起。」申 言之,法律秩序之維持為目的之客觀訴訟,其中復有公益訴訟及機關訴訟之分。而機關訴訟乃解決關係國家或公共 團體之機關相互間主管權限之範圍或其權限行使違法與否之紛爭所設置之訴訟;亦即機關訴訟,乃屬權限之爭執 , 而非當事人間具體權利義務之爭執,非由法院當然應為審理之法律上之爭訟。故無論公益訴訟抑或機關訴訟,均須 有法律特別規定乃可。否則,下級機關就其上級機關之權限行使而侵害其權限者,不得以訴訟爭執 (註四) 。此外, 有關法令效力訴訟,係屬抽象的規範統制,乃客觀訴訟之一種,而不屬於法律上之爭訟。因之,須有特別規定,始 得承認。就此意義而言,我國行政訴訟法,並未承認此項制度 (註五) 。申言之,若尚未達到提起行政訴訟之程度, 即不得向行政法院為任何請求。凡此,亦有最高行政法院二十三年裁字第一三四號判例可按,並有地方制度法第七 十六條第一項至第五項,可資參照。   地方自治機關依法律規定,應定期改選轄區里長,而怠於如期辦理。此一行政上之不作為致損害急於競選里長 之候選人利益者,依修正前訴願法第二條規定,雖視同行政處分,里長候選人得循序提起行政訴訟,但行政機關 實際上並無處分,當事人循序提起行政訴訟後,行政法院如何撤銷之? (註六) 為解決此一問題,現行行政訴訟法 乃設立課予義務訴訟之規定。現行訴願法則刪除行政機關於法定期限內不作為致損害人民之權利或利益視同行政處 分之規定。至於上級自治監督機關與下級自治機關間公法上之爭議,則地方制度法第七十六條第一項至第五項,設 有上級機關之代行處理規定。就本件而言,依法行政院如必欲台北市政府如期舉行當屆台北市里長如期改選事宜, 仍應由行政院下命台北市政府,命其於一定期限內辦理當屆里長選舉,台北市政府於期限屆滿前,提出申訴,行 政院審酌事實,未變更原處分,並依法代行處理,台北市對於代行處理之處分,如認為有違法時,始得循序提起 行政訴訟 (地方制度法第七十六條第一項至第五項規定參照) 。凡此程序,乃現行訴願法第一條第一項所指「法律另 有規定者」之前置序,亦係行政訴訟法第二條所指「法律別有規定」,毋庸主觀訴之利益存在即得興訟之無名行政訴 訟。換言之,就本件而言,在行政院下命台北市應於一定期限內辦理當屆里長選舉以前,縱令行政院曾根據內政部 之函釋意見,下命撤銷台北市政府致台北市選舉委員會里長延後選舉之決定,依地方制度法第七十六條之規定意 旨,亦無從認定有任何具體之行政處分存在。此參諸現行訴願法第二條第一項、第二項規定,益信而有徵。在核屬 「解釋訴訟」之前階段,台北市政府即無從對之申訴、訴願,以及提起行政訴訟。此外,行政院根據內政部之函釋意 見,下命撤銷台北市政府致台北市選舉委員會里長延後選舉之決定前,內政部雖前後二次以同一見解之函釋,請 台北市政府考慮就系爭延選案儘速依法處理,核屬就 特定之地方自治事項發布職務命令而已,亦非行政處分之可比,自不待言。   總之,依現行行政訴訟立法之初之立法資料明示:行政法院審理之範圍,應予擴張,其對象不僅以違法之行 政處分為限,並包括所有公法上之爭訟,但憲法或法律另有規定,由其他司法機關審理者,不在此限。至於何種公 法上爭議得為行政訴訟之對象,待以後核定條文時再決定 (註七) 最後,終由立法機關通過並由總統公布現行行政 訴訟法第二條、第三條。其所稱得依該法提起行政訴訟者,係指撤銷訴訟、確認訴訟及給付訴訟定案。依本席所見, 無論如何,無從依本院解釋之方法創造所謂「無名之行政訴訟」。事實上,無名行政訴訟,除無名撤銷訴訟外,尚有 無名確認訴訟及無名其他訴訟。就本件而言,何以在無行政處分存在之下,多數意見認為得循行政爭訟程序解決之 若謂得提起無名撤銷訴訟,但既無行政處分存在,自無從提起;如謂得提起無名確認無效訴訟,則正屬本院依地 方制度法第七十五條第八項「解釋訴訟」之範圍,與無名行政訴訟無涉;至無名其他訴訟,在無任何行政處分存在 情形下,行政爭訟之受理機關,依訴願法及行政訴訟法,亦無從受理。良以台北市政府依地方制度法第七十六條第 一項至第五項之制度設計,在行政院下命台北市政府,命其於一定期限內辦理當屆里長選舉,而台北市政府於期 限屆滿前仍未遵命辦理,並由其踐行申訴程序、且由上級自治監督機關代行處理當屆里長改選事宜以前,無從提起 行政訴訟。又訴願法所定不變期間,乃法律規定之法定期間。台北市政府祇依法行事,聲請本院解釋法律疑義而已。 該市政府從無誤向非管轄訴願機關提起訴願之情事,何勞本院依訴願法第六十一條替其解脫。又台北市政府依法向 本院聲請解釋法律疑義,確是正途,何有本院院字第四二二號解釋,誤向其他機關請求救濟之有?此外,依司法 個案拘束原則,多數意見已認為本件非屬本院釋字第五二七號解釋之範圍,足見本件與該號解釋無涉。何以多數意 見復引用該號解釋理由書,在無任何行政處分存在情形下,遽認為本件聲請意旨,係請求於具體處分違憲或違法 之審查,即非司法院大法官所得受理?本件聲請意旨,正是憲法第七十八條、司法院大法官審理案件法第七條第一 項前段及地方制度法第七十五條第八項,本院規範審查範圍,核與具體處分之審查無涉。申言之,本件乃解釋訴訟 事件,依具體實質解釋即得解決爭端之事件。而非尚涉及事實認定及法律適用之一般行政訴訟事件之可比,彰彰明 甚。足見,難為不作實質具體解釋。   二、 「違法」與「不當」各異依行政訴訟制度研究修正委員會制定現行行政訴訟法之歷史背景,即該委員會第四次 會議明白記載:「...不宜以明文規定「不當」或「違法」行政處分之意義,可由行政法院參酌當時之時代背景與 法治精神,以判例解釋之。行政訴訟法第一條第二項宜修正如下:裁量條款,行政法院對裁量行為不予審查,但 逾越裁量或濫用裁量權者,不在此限。」 (註八) ,現行行政訴訟法第四條第一項及第二項之規定意旨,亦同。本件 系爭地方制度法第八十三條第一項「如因特殊事故,得延期辦理改選或補選」,其含義如何,其認定基準之選項範 圍應如何界定,始為在該條合法範圍內,正是本院本件「解釋訴訟」之解釋對象。此與行政法院審查行政處分有無違 <<大法官解釋 551-600 號理由書>>S-link 電子六法全書

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法或有無越權濫權違法論之情形,應參酌當時之時代背景與法治精神,個案判斷;以及以有行政處分存在為前提 之地方制度法第七十六條,行政院、中央各該主管機關,得根據下級自治機關之申訴,審酌事實,變更或撤銷原處 分者無涉。多數意見,一方面認為本件訴訟標的為「適法性爭議」之「解釋訴訟」事件。另一方面卻又認為本件係行政 處分違法性爭議,即有無違法或違法論情形之行政訴訟事件,其邏輯推論,已前後矛盾。多數意見又進一步認為中 央監督機關所為適法性監督之行為是否合法,對受監督地方自治團體之台北市具有法律上之利益,即自治權或其 他公法上之利益,亦有違本院三十四年院解字第二九九0號解釋、最高行政法院四十九年裁字第二二號、四十七年 裁字第五十一號判例,且與訴願法第一條第二項規定之立法意旨 (詳該條項原立法說明) ,以及行政訴訟法第二條 所稱法律別有規定之地方制度法第七十五條第八項暨同法第七十六條之規定不符。多數意見不啻認為提起行政訴訟 之台北市政府或自治團體本身,無主觀上的訴之利益,亦得提起行政訴訟。無異在無法律規定之下,創造了無訴之 利益,亦即不具備訴訟要件,亦可合法提起行政訴訟之「無訴訟利益」之行政訴訟。此項創見,顯然無合法根據。不 特此也,本件紛爭,依解釋訴訟,由本院作具體實質解釋,已可完全解決紛爭,程序迅速簡捷有效。多數意見卻認 為聲請機關或自治團體應另循序提起行政爭訟,以資解決,亦與行政爭訟要件中,有保護之必要,始得提起行政 爭訟之要件不符,無從據以起訴。   貳、綜上所述,本席試擬本件解釋文如左:   一、依中華民國憲法有關地方制度之規定,中央尚無得逕就特定之地方自治事項發布職務執行命令之依據,現 時設置之地方自治監督機關,亦無就地方自治事項又涉及不確定法律概念,逕行以本身之判斷予以替代之權限。   二、直轄市里長延期辦理改選或補選,應由直轄市政府核准後辦理,地方制度法第八十三條第三項定有明文。 直轄市里長任期屆滿或出缺應改選或補選時,如因特殊事故,得延期辦理改選或補選,同條第一項亦設有規定。既 由直轄市政府為之,基於憲法第一百十八條及憲法增修條文第九條第一項,直轄市之自治,受法律保障之規定, 暨地方制度法第七十五條第二項,直轄市政府辦理自治事項,祇受憲法、法律及基於法律授權之法規監督之理由。 直轄市政府因特殊事故,辦理里長延選或改選時,關於特殊事故之認定,除有顯然違法或越權濫權之情形外,自 應尊重直轄市政府之決定。   三、上揭特殊事故之認定基準,法律並未授權統由自治監督機關之內政部暨行政院訂之,而特殊事故之不確定 法律概念,容有法律見解之歧異,惟在法律範圍內之多數選項基準,既為法之所許,自不得由自治監督機關在無 顯然違法之情形下,以所謂違法為理由,逕予撤銷該直轄市政府核准延選里長之決定。   四、多年以來,行政先例,諸多關於首揭法條所指特殊事故之案例,為維持法律秩序之安定,特殊事故之認定 該直轄市政府援例參照辦理,尚難謂為其所為行政裁量有恣意濫權之違法。至於准予延選並不以有不可抗力或重大 事故為限,祇要有特殊事故,即得為之。此項因特殊事故,既得延選之法條規定有無違反民意政治乙節,核屬地方 制度立法自由裁量之空間,非本院解釋範圍。   參、司法院解釋憲法,並有統一解釋法律及命令之權,為憲法第七十八條所明定。其所為之解釋,自有拘束全 國各機關及人民之效力,各機關處理有關事項,應依解釋意旨為之,違背解釋之判例、函釋當然失其效力。本件內 政部報請行政院撤銷台北市政府延選當屆里長之決定,其對於特殊事故所作解釋,認僅限於「重大天然災害、變故 或其他不可抗力事件」及「單一種類選舉有與其他種類選舉合併辦理之可能」兩種情形為限,不包括諸如里行政區域 調整在內,核與上揭解釋意旨違背,其據以撤銷台北市政府延選當屆里長決定之事實行為,當然失其效力。因系爭 紛爭依「解釋訴訟」,已獲最終解決。而自治監督機關除該撤銷延選里長決定之事實行為外,並未進一步依地方制度 法第七十六條第一項規定,命其於一定期限內辦理里長選舉,或為代行處理之行政處分,從而自不發生台北市政 府得依同條第五項循序提起行政爭訟之問題。爰提出部分不同意見如上。   附註:   (註一) 按台北市「里行政區調整方案」,嗣於九十一年六月二十六日,經台北市議會通過,並由台北市政府訂 於九十一年九月一日開始實施,且已於其前即九十一年七月二十三日公告該市第九屆里長選舉訂於九十二年一月 四日辦理,並訂於同年一月十六日就職,第八屆里長任期將依事實配合延至九十二年一月十六日止。   (註二) 八十九年六月七日修正前行政訴訟法修正條文總說明乙、修正原則二。   (註三) 同前行政訴訟法修正條文總說明甲、修正緣由。   (註四) 司法院七十四年六月出版,八十四年六月再版,司法院行政訴訟制度研究修正資料彙編,頁四二○至 四三二、頁四六六至四六九、頁四八二至四九一。   (註五) 同註四,頁五 三七。   (註六) 司法院七十五年六月出版,八十四年六月再版,司法院行政訴訟制度研究修正資料彙編,頁六三、六四 參照。   (註七) 同註四,頁二六一。   (註八) 同註四,頁二六二。 【不同意見書】   大法官 劉鐵錚   本席對解釋文有關地方制度法第八十三條第一項「特殊事故」涵義之解釋,雖表示贊同,並認為此為本件聲請 案之關鍵問題,解釋文所為之詮釋,理論與實際兼顧,並能確實把握憲法保障地方制度之精神、落實地方自治團體 之自治功能,惟關於左列重要事項,本席則與多數意見不同:   一、本件解釋對台北市政府聲請統一法令見解之解釋,認為不合受理要件,不予受理,本席難予同意。 <<大法官解釋 551-600 號理由書>>S-link 電子六法全書

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二、本件解釋依地方制度法第七十五條第八項受理解釋後,竟不對台北市辦理自治事項─延期選舉之決定,作 出是否違法、違憲之終局宣告,本席難予同意。   三、本件解釋以事涉具體處分為由,認台北市應提起行政爭訟以求救濟,迴避大法官依法應自行肩負公法爭議 解決之責任,本席難予同意。 茲分別說明理由如後: 第一   機關間法律見解爭議,不僅影響政府機關威信,也直接影響人民權益,有速為終局解決之必要,是憲法第七 十八條、增修條文第五條第四項明定大法官掌理解釋憲法並有統一解釋法律及命令之權。依司法院大法官審理案件 法第七條第一項第一款規定,必須是中央或地方機關就其職權上適用法律或命令所持見解與他機關適用同一法令 所已表示之見解有異,且不受他機關見解之拘束時,方得聲請統一解釋。本件聲請案中,地方自治團體之台北市對 自治事務有其自主之法令解釋權,而行政院之解釋,只不過為不具拘束力性質之行政指導性質之行政干預,對地 方自治團體並無拘束力。雙方發生爭議時,台北市政府自享有聲請大法官為統一解釋之權利。若謂台北市應受上級 監督機關見解之拘束,則其自有服從之義務,又何能以行政訴訟尋求救濟?大法官強令當事人以行政救濟解決爭 議,不僅理由前後矛盾,也曠日廢時,最後無異剝奪或架空當事人依法原得享有之聲請大法官統一解釋權。此與人 民權利遭受侵害,認確定終局裁判適用法令所表示之見解,與其他審判機關之確定終局裁判,適用同一法令時所 已表示之見解有異者,須依法定程序聲明不服,或非後裁判變更前裁判之見解者,方得聲請統一解釋之情形大相 逕庭 (司法院大法官審理案件法第七條第一項第二款參照 )。大法官對應受理之聲請統一解釋案,有受理之義務, 且此一解決途徑可快速解決爭議,何需延宕數月,今多數意見卻不附理由而不予受理,本席自難同意。 第二 依地方制度法第七十五條第八項規定:「第二項、第四項及第六項之自治事項有無違背憲法、法律、中央法規、縣規 章發生疑義時,得聲請司法院解釋之;在司法院解釋前,不得予以撤銷、變更、廢止或停止其執行。」足見發生違法、 違憲疑義者,應為地方政府所辦理自治事項之本身,而非監督機關之撤銷行為,此兩者雖有牽連關係,但概念上 仍有所不同。因是之故,本件依地方制度法第七十五條第八項聲請司法院解釋之標的,應是台北市政府延期辦理選 舉決定之本身,解釋文竟以中央監督機關之撤銷處分涉及具體行為違憲或違法之審查,認其應提起行政訴訟以求 救濟。姑不論審查對象是否錯誤,即就行政院撤銷行為言,性質上是否果為行政處分,本已大有爭論;然無論如何 該條文白紙黑字之「司法院解釋」,實無法轉換為「行政爭訟」。查民國八十八年地方制度法立法審議該條文時,原有 五種版本,對於辦理自治事項有無違憲違法發生疑義時,其紛爭解決制度,也有兩種不同之設計,其中之一雖為 行政爭訟,但最後為立法者所不採 (參見立法院公報第八十八卷第五期 )。大法官難道可藉由解釋回復立法院所不 採之規定?大法官豈可全然無視法律之明文與立法者之原意?司法院大法官審理案件法第十三條明定大法官解釋 案件應參考立法資料之規定,又豈是具文。大法官在提示行政法院審查本案時,應注意台北市「對法律概念之解釋 有無明顯違背解釋法則」,不知此一注意事項,是否同樣亦適用於大法官本身? 第三   多數意見以台北市如認行政院之撤銷處分侵害其公法人之自治權時,自得依訴願法第一條第二項、行政訴訟法 第四條提起救濟請求撤銷。姑且不論次級統治團體與國家間,關於憲法所保障之自治事項所生爭議,是否為訴願法 第一條第二項所稱爭訟客體,得提起行政爭訟以求救濟;然無論如何,行政訴訟法第二條已明文規定:「公法爭議 除法律別有規定外,得依據本法提起行政訴訟。」司法院大法官審理案件法第七條第一項所規定法令見解之統一解 釋,與地方制度法第七十五條第八項就地方自治事項有無違法違憲發生疑義時,得聲請司法院解釋之規定,難道 不是「法律別有規定之公法爭議解決途徑」。統一解釋之要件何其嚴格,聲請司法院解釋之規定,立法時又何其慎重, 吾人對法律之明文規定視而不見,而另行創設救濟途徑,繞經訴願及兩審行政訴訟程序,捨近而求遠,棄有而就 無,迴避法律已有之快速解決紛爭方法而不用,且不談是否有違行政訴訟法第二條之規定,純就訴訟經濟而言, 有無此必要,亦有待斟酌。   最後本席再次強調者,本件聲請案之核心問題,係地方制度法第八十三條第一項特殊事故之解釋,行政院係 以「重大天然災害、變故或其他不可抗力事件」,及「單一種類選舉有與其他種類選舉合併辦理之可能」兩種情形為限 得延期辦理改選或補選事項;台北市政府則認為上述情形僅為例示,而非窮舉,不排除其他正當理由,例如因里 界之調整等。本件解釋文,大法官對特殊事故之涵義,已極盡可能使文字明白且毫不含混,「所謂特殊事故得延期 辦理改選或補選,在概念上無從以固定之事故項目加以涵蓋,...又特殊事故不以影響全國或單一縣市全部轄 區為限,...本件既屬地方自治事項,又涉及不確定之法律概念,上級監督機關為適法性監督之際,以尊重地 方自治團體所為合法之判斷為原則...」。無疑已全盤否定行政院之見解,但令人費解的是,在台北市無明顯違 法及顯然恣意之情事下,大法官仍吝於作出台北市延期辦理選舉決定不違法之結論,一切推給行政爭訟作長期無 謂之爭議,本席不願揣測真正原因為何,但憲法第七十八條所賦予大法官之解釋憲法及統一解釋法律及命令之權 , 並經司法院大法官審理案件法第七條第一項及地方制度法第七十五條第八項具體授權大法官之法令解釋權,大法 官難道可以棄之而不用嗎?大法官又可完全忽視行政訴訟法第二條「公法上爭議除法律別有規定外」之明文,及地 方制度法第七十五條第八項立法時顯然不採行政爭訟之意旨,迴避憲法及法律授予大法官直接解決機關間爭議之 職權,不勇於負責,不自己承擔解釋後果,實令人遺憾不已!   大法官對於聲請案件經受理解釋,無論其為憲法疑義之解釋、憲法爭議之解釋或法令違憲之解釋,抑或為法令 之統一解釋,端在裁判爭議、定紛止爭,若謂大法官之解釋,僅在表示其對憲法或法令之理解,而毋庸裁判聲請案 <<大法官解釋 551-600 號理由書>>S-link 電子六法全書

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件之是非曲直,則憲法或法律何需授予大法官釋憲權與解決機關間爭議之法令解釋權。大法官在本件解釋案,作出 似結論又非結論之判斷,與釋字第四一九號解釋之模稜兩可,釋字第五二0號解釋之模糊不清,如出一轍,未能 及時發揮大法官解釋釐清爭議之功能,置機關間爭議久懸而不決,令人可作不同之解讀,本席難以苟同,爰為此 不同意見書。 【不同意見書】  大法官 謝在全   本件係臺北市政府因決定延期辦理里長選舉,中央主管機關內政部認其決定違背地方制度法第八十三條第一 項規定,經報請行政院,依同法第七十五條第二項予以撤銷;台北市政府不服,乃依同法條第八項聲請本院解釋。 多數通過之意見旨在貫徹憲法對地方自治之制度性保障,並藉以釐清地方與中央權限之劃分與確立紛爭解決之機 制,用心之良苦,寓意之深遠,本席深為敬佩。然程序正義之嚴格遵守乃確保實體正義實現之先決條件,而審判獨 立原則之不可絲毫凌越,更是民主憲政下司法健全之基石,多數意見對此似未盡固守之職責,故難以贊同,爰提 出不同意見書如下:   一、本件聲請解釋不合程序規定,不應受理   多數通過之意見雖謂:本件聲請屬地方政府依據中央法規辦理自治事項,中央與地方政府間對於中央法規發 生爭議,非屬本院釋字第五二七號解釋之範圍,本院依地方制度法第七十五條第八項受理其聲請,與該號解釋意 旨無涉云云。然查本院釋字第五二七號解釋對於地方制度法第七十五條所定得聲請司法院解釋事項,分成四種類型 其一、有監督地方自治團體權限之中央各級主管機關,依同條對地方自治團體行政機關辦理該條第二項、第四項及 第六項之自治事項,認有違背憲法、法律或其他上位規範尚有疑義,未依各該項規定予以撤銷、變更、廢止或停止執 行,得依同條第八項聲請本院解釋。其二、地方自治團體之行政機關對上開主管機關所為處分行為,認為已涉及辦 理自治事項所依據之自治法規因違反上位規範而生之效力問題,且該自治法規未經上級主管機關函告無效,無從 依同法第三十條第五項聲請解釋,自治團體之行政機關得依同法第七十五條第八項規定聲請本院解釋。其三、因中 央主管機關之處分行為而構成司法院大法官審理案件法第五條第一項第一款之疑義或爭議時,依該款規定聲請本 院解釋。其四,上述處分行為如有損害地方自治團體之權利或法律上利益情事,經提起行政訴訟經終局確定判決後 若仍發生法律或其他上位規範違憲疑義,而依上開審理案件法第五條第一項第二款聲請本院解釋。本件係臺北市政 府依據中央法規即地方制度法辦理自治事項,中央與地方政府即聲請機關對於地方制度法之適用發生爭議,而依 地方制度法第七十五條第八項規定聲請本院解釋。此項聲請固不在本院釋字第五二七號解釋前三項類型之範圍,但 該號解釋理由另特別指明:「衡諸憲法設立釋憲制度之本質,係授予釋憲機關從事規範審查權限 (參照憲法第七十 八條) ,除由大法官組成之憲法法庭審理政黨違憲解散事件外 (參照憲法增修條文第五條) ,尚不及於具體處分之 違憲或違法審查。」易言之,地方制度法第七十五條第八項規定:第二項、第四項及第六項之自治事項有無違背憲法、 法律、中央法規、縣規章發生疑義時,得聲請司法院解釋之。然辦理之自治事項倘經監督主管機關依該條相關各項規 定撤銷者,則已涉及具體處分之違憲或違法審查問題,即非釋憲機關所得置喙,而屬行政訴訟機關審理之範圍。此 際,即應由地方自治團體依訴願法第一條第二項規定,提起訴願,以求救濟;亦如多數意見通過之本號解釋所指 出:「本件行政院撤銷台北市政府延期辦理里長選舉之行為,係中央主管機關認有違法情事而干預地方自治團體自 治權之行使,屬於有法效性之意思表示,係行政處分,」因之「台北市如認行政院之撤銷處分侵害其公法人之自治 權或其他公法上之利益,自得由該地方自治團體,依訴願法第一條第二項、行政訴訟法第四條提起救濟請求撤銷」。 而於地方自治團體例如本件之台北市在提起行政爭訟,並經終局確定判決後,始得依司法院大法官案件審理法第 五條第一項第二款規定,聲請本院解釋。此正又係本院釋字第五二七號解釋上述所指之第四類型。本院上開解釋於 理由書中特別闡釋:「有監督地方自治團體權限之各級主管機關,依地方制度法第七十五條對地方自治團體之行政 機關辦理該條第二項、第四項及第六項之自治事項,認是否違背憲法、法律或其他上位規範尚有疑義,未依各該項 規定予以撤銷、變更、廢止或停止執行者,得依同條第八項規定聲請本院解釋。其未經本院解釋而逕予撤銷、變更、廢 止或停止執行之行為,受處分之地方自治團體仍持不同見解,可否聲請解釋,同條第八項文意有欠明確。衡諸憲法 設立釋憲制度之本旨,係授與釋憲機關從事規範審查權限 (參照憲法第七十八條) ,除由大法官組成之憲法法庭審 理政黨違憲解散事項外 (參照憲法增修條文第五條) ,尚不及於具體處分行為之違憲或違法審查。...至於因上 級主管機關之處分行為有損害地方自治團體之權利或法律上利益情事,其行政機關得代表地方自治團體,依法提 起行政訴訟,於窮盡訴訟之審級救濟後,若仍發生法律或其他上位規範違憲疑義,而合於司法院大法官審理案件 法第五條第一項第二款之要件,亦非不得聲請本院解釋。」(此所謂「其行政機關得代表地方自治團體,依法提起行 政訴訟」,係指地方自治團體以其首長為代表人提起行政訴訟而言,例如地方自治團體之台北市起訴時,原告為台 北市,代表人為其市長,而非由其行政機關即台北市政府代表台北市起訴,並予敘明) 可見何者係得依地方制度法 第七十五條第八項規定聲請釋憲事項,何者係得依司法院大法官審理案件法第五條第一項第二款聲請本院解釋範 圍,界線清楚,豈可涇渭不分。蓋地方制度法第七十五條第八項若不如作此限縮解釋,該條項規定將生有無違憲疑 義之問題。故本號多數通過之解釋,正是本院釋字第五二七號解釋之範圍,明若觀火。或謂多數意見通過之本號解 釋仍僅係作規範審查,最後仍須由訴願受理機關或法院為終局之判斷,然則卻又對台北市辦理自治事項有違背法 律或中央法規例如系爭之地方制度法第八十三條第一項之疑義,未置一詞,反而對該條項規定之特殊事故云云予 以解釋,致有以規範審查之名,行介入具體案件違法審理之嫌。從而本件聲請能否謂仍屬得逕依地方制度法第七十 五條第八項規定聲請本院解釋之範圍?與本院釋字第五二七號解釋無涉?即非無斟酌之餘地。   二、就「特殊事故」為解釋有侵害審判獨立原則之嫌按憲法第八十條規定,法官須超出黨派以外,依據法律獨立 <<大法官解釋 551-600 號理由書>>S-link 電子六法全書

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審判,不受任何干涉,明文揭示法官從事審判僅受法律拘束,不受任何其他形式之干涉 (本院釋字第五三0號解釋 參照) 。為維護審判獨立原則,上開第五三0號解釋對於最高司法機關對一般通案提供相關法令、有權解釋之資料或 司法實務之見解,作為所屬司法機關人員執行職務之依據,仍多所設限。若對具體個案提供判斷之認定標準,其有 違背審判獨立原則之疑懼,實更為明顯。本院即有大法官指出:「法官獨立審判係指法官為審判主體,不受命令指 揮。審判獨立之擔保端在排除任何影響,任何行政命令如其對象為法院,而內容又係針對法院之審判行為,不論在 外觀上是否係以行政規則之形式出之,或以內規形式假以其他名目,...,均在排除之列。」 「因此不唯企圖對具 體訴訟案件直接影響之命令為違憲,對未來可能進行之訴訟程序間接或從旁加以影響者亦屬之」「其對訴訟逕行審 理及判決有影響之引導或建議預先予以規範者,已不僅為獨立審判之妨害,而係獨立審判之危害」。(註一) 一般命 令對獨立審判之法官尚且如此,則對具體訴訟案件之法律意見指示,其係審判獨立原則之違背,似無爭執之餘地。   本院大法官職司憲法解釋及法律、命令統一解釋,對於憲法、法律等規定之文義、抽象或不確定概念於適用發生 之疑義或爭議時,予以解釋釐清,固然責無旁貸,本院歷來對此亦不乏解釋之先例。例如本院釋字第一0四號解釋 之商標法「世所共知」;釋字第一四七號解釋之民法裁判離婚事由「正當理由」;釋字第二三六號解釋土地法之「不依 核准計畫使用」或「不實行使用」;釋字第三三二號解釋學校教職員退休條例之「繼續服務」;釋字第三九九號解釋姓 名條例之「字義粗俗不雅或特殊原因」;釋字第四0六號解釋都市計畫法之「其他應加表明之事項」;釋字第四0七 號解釋之「猥褻出版品」;釋字第四三二號解釋會計師法之「廢弛其業務上應盡之義務」;釋字第四八六號解釋商標 法之「其他團體」;釋字第五二一號解釋海關緝私條例之「其他違法行為」及釋字第五四五號解釋醫師法之「業務上之 不正當行為」等均是。上述解釋涉及具體訴訟之個案者,盡皆由人民或法人於依法定程序提起訴訟,經確定終局裁 判後,依司法院大法官審理案件法第五條第一項第二款、第七條第一項第二款規定聲請釋憲,或最高行政法院依同 法第五條第二項規定,或由法官依本院釋字第三七一號解釋聲請解釋。然本件係由本院指示應依行政爭訟程序解決 根本尚未進入訴訟程序,與上開解釋先例完全不同,自不能以此類彼。   按民事、刑事、行政訴訟之審判,及公務員之懲戒係由法院或公務員懲戒委員會審理,而解釋憲法與統一解釋 法律及命令則由司法院大法官為之,此觀憲法第七十七條、第七十八條及第七十九條第二項之規定即明。是憲法就 司法權之分派截然分明,自應各守職權之分際,不容任意逾越。且於審判系統上司法院大法官更非法院或公務員懲 戒委員會之第四審或上級審,對於法院或公務員懲戒委員會受理中或可能即將受理之具體個案,除對受理之個案 有聲請釋憲之情形外 (詳後述) ,要無經由受理聲請釋憲案之解釋,事先表示法律意見或指示應如何辦理之權。又 本院大法官解釋,固有拘束全國各機關及人民之效力,各機關處理有關事項,應依解釋意旨為之 (本院釋字第一八 五號解釋參照) ,所指「各機關」自亦包括法院或其他司法機關在內;然法院之受拘束是指對一般通案之情形而言, 要非指對尚未受理之具體個案,大法官得先表示自己之法律意見,使法院於日後受理該具體個案受其解釋見解之 拘束。蓋若不如此解釋,則憲法上開司法權之分派必流於空談。上開第一八五號解釋特別指明: (普通法院之) 「確 定終局裁判所適用之法律或命令,或其適用之法律、命令所表示之見解發生有牴觸憲法之疑義,經本院依人民聲請 解釋認為確與憲法意旨不符時,是項確定終局裁判即有再審或非常上訴之理由。」 (前揭解釋文及理由書參照) 。換 言之,法院法官仍係於其裁判所適用之法令,或適用法令所表示之見解,經本院解釋認屬違憲後,聲請解釋之當 事人對該裁判以再審或其他法定程序尋求救濟時,法院就該具體個案之審理始應受本院解釋之拘束。於最高法院或 最高行政法院依司法院大法官審理案件法第五條第二項規定,或法官依本院釋字第三七一號解釋聲請釋憲者,法 院受拘束之效果亦同。易言之,法院受理具體個案應受本院見解之拘束者,應僅以此為限。至嗣後受理其他相類之 案件,應受本院釋憲見解之拘束,此則為本院大法官上述解釋效力之所當然。本號多數意見通過之解釋一方面指出 釋憲機關之權限除政黨違憲解散事項之審理外,不及於具體處分違憲或違法之審理,從而認本件台北市應依行政 爭訟程序請求救濟,一方面卻又於行政爭訟程序尚未開始之前,擔憂受理個案爭訟之法院未能正確掌握地方制度 法第八十三條第一項所定特殊事故之真諦,乃對之作成解釋,表示權威之法律意見,以指導法院之裁判,不僅有 干涉法官獨立審判之虞,甚且有逾越憲法所為司法權分派之嫌。   三、權力行使效力之最大發揮,植基於其權力行使之受尊崇   本院大法官之解釋,有拘束全國各機關及人民之效力,固如前述,惟此項效力之發揮仍在人民及其他國家機 關之普遍支持,歙然信服而願照章遵行。 (註二) 是釋憲機關於職權之行使,誠須嚴守司法權之分際,自我謙抑, 以累積本院大法官解釋受普遍支持之寶貴資產。中央監督機關對地方自治團體依法行使其監督權,又何獨不然?按 地方自治團體受憲法制度保障,其意旨即在於確保地方自治團體在憲法及法律保障範圍內,享有自主與獨立之地 位。地方自治團體為與中央政府共享權力行使之主體,於中央與地方共同協力關係下,垂直分權,以收因地制宜之 效 (釋字第四九八號解釋參照) 。中央監督機關對地方自治團體監督之目的,應係立於諮詢、輔助之立場,促進地方 自治之強化,而非迫使地方自治團體接受其指示,甚而取代地方自治團體之自主決定。 (註三) 準此,有監督權限 之各級主管機關如擬依地方制度法第七十五條第二、四、六項規定撤銷地方自治團體行政機關所辦理之自治事項時 自應事先加強溝通,俾實現中央與地方共同協力關係︵或謂夥伴關係︶,以收因地制宜之效果。此亦是本院釋字第 四九八號解釋語重心長闡明「地方自治團體在憲法及法律保障範圍內,享有自主與獨立之地位,國家機關自應予尊 重」之意旨所在。況本件行政院亦認系爭撤銷行為係行政處分,則在撤銷前於程序上更應予受處分之相對人 (例如本 件之地方自治團體) 表示意見之機會 (行政程序法第一百零二條參照) ,俾地方自治團體或得於其所辦理自治事項 被撤銷前,有依同條第八項規定聲請本院解釋之機會,而可受同項後段規定之保障。為貫徹地方自治之自主精神, 及憲法與地方制度法所一再強調司法權介入之意旨,中央監督機關應不宜輕易介入地方自治團體之自治權行使。 (註四) 惟如此中央監督機關監督職權之依法行使,乃能受地方自治團體之完全尊重與遵行,監督之效力自然展現。 <<大法官解釋 551-600 號理由書>>S-link 電子六法全書

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註一:參見本院黃越欽大法官於釋字第五三0號解釋之不同意見書。   註二:學者以下卓見,足供參考:法治斌教授謂,「所謂民意之認同與肯定,亦隨時有變化之可能,故 (美國) 最高法院即必須於有所為與有所不為之間時時面臨抉擇。易言之,最高法院雖有所堅持,始終如一,但不可否認其 亦知所進退,多能審度情勢,或調整路線,或自我節制,而非一味自我膨脹,徒然製造無謂之對立與抗爭,消耗 寶貴有限之司法資源。」(見氏著違憲司法審查之效力、拘束力、 「表面張力」或「不自量力」?-美國法制之應然與實然, 司法院大法官九十一年度學術研討會發表論文,九十一年十一月十六日,第二十頁) ;陳春生教授謂,「 (日本) 最 高法院所表示之憲法解釋,其性質上,透過其理由本身之說服力,以獲得其他國家機關與國民普遍的支持,才能 維持其具有權威性判斷之拘束力與實效性」 (見氏著日本最高法院違憲審查裁判的拘束力,同前揭研討會發表論文, 第十一頁) ;董保城教授謂,「學者所稱憲法機關忠誠,我國憲法在『五權分治、平等相維』建構上,各機關權力行使 固然相互制衡,然而,同時更應相互扶持,尊重與體諒,據而,各憲法機關在行使職權作成決定時,亦應顧及其 他憲法機關利益,並尊重其權限。」(見氏著機關權限爭議解釋之拘束力,同前揭研討會發表論文,第十一頁) ;李 震山教授謂,「當然最為關鍵者,厥為大法官應再設法提昇其說理論證之層次與密度,增加其解釋之說服力,使其 作成解釋之程序更為公開與透明,解釋之內容更為精緻與充實,從而贏得學界與實務界之衷心支持與誠心信賴, 而此實為大法官解釋權威性及公信力之所寄。眾所週知,具有崇高權威性及堅實公信力之大法官解釋,有關拘束力 之問題自可迎刃而解」 (此為引用法治斌教授著與大法官共治,難嗎?,憲政時代第二十六卷第三期,九十年一月, 第八十七頁。見氏著論司法院大法官憲法「疑義解釋」與「爭議裁判」之拘束力,同前揭研討會發表論文,第二十一 頁) 。   註三:黃錦堂,地方自治的本質與法律監督權之限制,地方自治學術研討會發表論文,第七頁,政大公法中 心等主辦,政大公企中心,九十一年九月二十五日。   註四:參見法治斌,以「大」為尊或同舟共濟?-由台北市里長延選談起,政大法學評論,第七十一期,第二 十一頁。 【抄臺北市政府函】  中華民國九十一年五月八日    府法秘字第○九一○八○二四四○○號   受文者:司法院   主 旨:檢送本府為里長延選之核准權案聲請 貴院大法官統一解釋聲請書、解釋有無違法聲請書及解釋憲法聲 請書暨相關資料各乙份,謹請 貴院解釋,請查照。   市長 馬 英 九 【聲 請 書】   受文者:司法院   主 旨:   為聲請人行使「地方制度法」第八十三條第三項所定關於里長延選之核准權,適用法律見解,與行政院適用同 一法律所持之見解有異,並發生有無違背「地方制度法」之疑義,且聲請人行使職權與行政院行使職權,發生適用 憲法之爭議及適用法律發生有牴觸憲法之疑義,爰依司法院大法官審理案件法第七條第一項第一款、地方制度法第 七十五條第八項及司法院大法官審理案件法第五條第一項第一款之規定,聲請 貴院惠予解釋,以維憲政法治。並 為求審議程序及結果之周延審慎,爰依司法院大法官審理案件法第十三條規定聲請 貴院惠准行言詞辯論程序,同 意到場說明,以確立憲法上所定中央與地方均權制度,維護地方自治權益,至感德便。   說 明:檢附「統一解釋聲請書」、「解釋有無違法聲請書」及「解釋憲法聲請書」各一份。 統一解釋聲請書   為聲請人依據「地方制度法」第八十三條第三項所定法定職權,核准臺北市第九屆里長延選,而與行政院適用 法律所持見解有異,爰依司法院大法官審理案件法第七條第一項第一款之規定,聲請 貴院大法官統一解釋,以釐 清此爭議。   壹、聲請統一解釋之目的   緣地方制度法第八十三條第一項因「特殊事故」得延期辦理里長改選或補選規定,同條第三項規定里長依第一 項延期辦理改選或補選,由各該縣 (市) 政府核准後辦理。而直轄市內里長延選案,依上開規定之體系解釋,應由 直轄市政府核准後辦理。該條第一項規定僅須有「特殊事故」,即得辦理里長延選。其所稱「特殊事故」,徵諸法律條 文、立法理由、行政先例,地方自治團體本有本諸權責及實際需要以諸多之不確定法律概念,加以解釋,以行使里 長延選之核准權。再者,所謂「特殊事故」僅需有特殊正當理由情形存在,並非僅限於「重大天然災害、變故或其他不 可抗力事件」及「單一種類選舉有與其他種類選舉合併辦理之可能」二種情形。今聲請人為因應「臺北市行政區劃及里 鄰編組自治條例」之施行,擬先調整里行政區域以公平合理分配里行政資源,而延選里長,有其必要性、急迫性, 應認為屬地方制度法第八十三條第一項之「特殊事故」情形。從而,行政院以「法律監督機關」身分,為統一全國法律 之執行,以維持法律秩序之統一性與法安定性,固可表示其法規解釋意見,惟對於法律所定自治事項應尊重地方 政府行使其自治權,上級監督機關只能進行「合法性監督」,不得進行妥當性或「合目的性監督」,訴願法第七十九 條第三項規定:「訴願事件涉及地方自治團體之地方自治事務者,其受理訴願之上級機關謹就行政處分之合法性進 行審查決定。」即本此意旨。行政院及內政部對於法定地方自治事務,原則上應保留地方自主決定空間,以示尊重, <<大法官解釋 551-600 號理由書>>S-link 電子六法全書

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縱有必要,至多僅得為低密度之規範,且縱可本於法律監督權,作成通案性質之解釋性行政規則之意見,以供地 方自治團體參考,但除法律另有規定外,地方自治團體依法並無須受其拘束。本件行政院九十一年五月二日院臺內 字第○九一○○二一四五三號函及內政部九十一年四月三十日台內民字第○九一○○六八二八三號函所持見解, 與上述意旨不符部分,應不予適用。本件所涉及的僅為地方制度法第八十三條第一項「特殊事故」之不確定法律概念 的解釋或具體化,地方行政機關於適用時,除逾越合理涵蓋範圍外,應有予以具體化之解釋空間,對之行政院及 內政部應尊重地方政府行使其自治行政權。聲請人就「特殊事故」之解釋雖與行政院及內政部所持法律見解不同,但 只是單純法律見解歧異之妥當性問題而已,並未逾越解釋空間範圍,自未牴觸現行法律或法規命令,故並無違法 , 聲請人也不應受行政院及內政部所持法律見解之拘束。惟行政院及內政部則認為聲請人應受其法律見解之拘束,致 生法律見解之歧異。   有鑑於旨揭聲請人與行政院及內政部對同一法律即地方制度法第八十三條第一項、第三項規定所持法律見解有 異,爰依司法院大法官審理案件法第七條第一款之規定,懇祈 貴院大法官就下列法律見解之歧異統一解釋,以釐 清此爭議:   一、地方自治團體之中央監督機關及中央主管機關對於法律所定自治事項,應尊重地方自治團體行使其自治權 對於地方自治團體辦理自治事項,僅得進行「事後低密度之合法性監督」,不得進行「事前高密度之合法性乃至合目 的性監督」。為避免不當干預憲法保障之地方自治權,中央監督機關及中央主管機關就法律所定地方自治事項,除 原則上不得為個案之指令或指示外,其對於法律所賦予地方自治事項之法規所為通案性解釋,僅供地方自治團體 參考,除法律有特別規定外,尚非當然有強制拘束地方自治團體之效力。   二、地方制度法第八十三條第一項所定「特殊事故」係不確定法律概念,地方政府依同條第三項為核准時,得本 於地方自治之精神,斟酌公共利益、關係人之利益及里長任期之法益,為適當合理之裁量,除有確實證據證明地方 政府有顯然濫用行政裁量之情形外,自治監督機關,不得遽指為違法。   三、地方制度法第八十三條第一項所定「特殊事故」,於里長延期改選之情形,不僅限於「重大天然災害、變更或 其他不可抗力事件」及「單一種類選舉有與其他種類選舉合併辦理之可能」二種情形,亦包括行政區域或里鄰編組有 重大調整之情形及其他為維護公益所必要之特殊情事在內。   貳、法律見解發生歧異之經過,及涉及之法律條文   一、按台北市目前之里區域因都市發展,人口變遷,造成各里之行政資源分配不均,因不論里面積大小,人口 多寡,里建設經費一律為二十萬元,基於行政資源分配的平均,有必要重新劃設里界 (見附件一) 。而重劃里界, 又必須修正原有劃界標準並訂為自治條例,故本府乃於去 (九十) 年十一月通過「臺北市行政區劃及里鄰編組自治 條例」送議會審議。該條例於九十一年四月三日經臺北市議會三讀審議通過 (附件二) ,於翌日公布施行。   二、如依據新修正之「臺北市行政區劃及里鄰編組自治條例」則應調整之區域將產生重大變動,預計影響里數超 過六十五里,占本市七分之一之里數。本市重新調整里鄰區域之結果,將影響里長籌備競選工作及里民之選舉權益 (里民需居住該地區四個月以上才有選舉權) 。但如錯過此次調整時機,因里長任期四年之規定,以及里民享受里長 服務四年之權益,均不宜任意加以侵犯,例如小里被合併後原選出之里長勢必喪失就職權利,又大里分割成數里 後,那些新里應補選里長,勢必產生爭議。因此於選後再進行里區域調整,有其實際困難,以致里區域調整,勢必 延後四年才能加以實施,對於資源分配不公平之里民而言,必須繼續再忍受四年的犧牲。如此顯然有違政府公平照 顧里民之行政目的。且依近年來都市發展之速度,行政資源分配的不平均,預計將會與日俱增。為避免選舉後調整 里區域影響里長權益及里民選舉民主權,聲請人決定里長於里區域調整後再行改選。再者,由於戶籍遷移及選務成 本考量,本市里長選舉必須統一辦理,不宜僅就本次擬調整里行政區域部分延後選舉,併予敘明。   三、聲請人因而依據地方制度法第八十三條第一項及第三項規定,以「特殊事故」為由,核准里長延後選舉,於 九十一年四月四日以府民二字第○九一○五五三○五○○號函臺北市選舉委員會 (見附件三) ,請其延後辦理選舉 及暫緩發布里長選舉公告;另於九十一年四月八日以府民二字第○九一○五五三○七○○號函通知臺北市選舉委 員會 (見附件四) ,為配合「臺北市行政區劃及里鄰編組自治條例」之公布實施,特將本市第八屆里長任期,依事實 需要延長半年至一年,並送請內政部查照知悉。   四、內政部於九十一年四月十一日以台內民字第○九一○○○三七三二號函聲請人 (見附件五) ,認為聲請人 為辦理里編組調整,而將本市第八屆里長任期依事實需要延長半年至一年,與上開特殊事故之立法意旨顯有不合 , 且認聲請人解釋應受有權解釋之法律中央主管機關意見之拘束,請聲請人再加審慎考量;該部又於九十一年四月 二十三日以台內民字第○九一○○六八二一九號函聲請人 (見附件六) ,認為聲請人無特殊事故,而將本市第八屆 里長任期依事實需要延長半年至一年,有明顯重大之瑕疵,違反地方制度法第八十三條第一項規定,請聲請人儘 速為適法之處理等語。內政部並於九十一年四月三十日以台內民字第○九一○○六八二八三號函,報請行政院撤銷 聲請人函臺北市選舉委員會有關請其延後辦理選舉及暫緩發布里長選舉公告以及延長本市第八屆里長任期半年至 一年之決定 (見附件七) ,而行政院竟未給予聲請人答辯說明機會,逕予採納內政部單方意見,即於未事先通知限 期改正之情況下,於九十一年五月二日以院臺內字第○九一○○二一四五三號函撤銷聲請人之延選決定 (見附件 八) 。   五、按「直轄市、縣 (市) 之行政機關 (即各該政府) 辦理自治事項,發生司法院大法官審理案件法第七條第一項 第一款見解歧異,且依其性質均無受中央主管機關所表示關於憲法或法令之見解拘束者,基於憲法對地方自治建 立制度保障之意旨,各該地方政府得不經層轉逕向司法院聲請解釋」,鈞院釋字第五二七號解釋理由書末段亦有明 示。本案核准里長延選屬臺北市之自治事項情形,並非屬執行中央委辦事項應受中央主管機關指揮監督之情形,依 <<大法官解釋 551-600 號理由書>>S-link 電子六法全書

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其性質應無受行政院或中央主管機關所表示關於憲法或法令之見解拘束,聲請人爰依法逕向 貴院聲請統一解釋, 以釐清此爭議。   參、聲請解釋之理由及聲請人對本案所持之立場與見解   一、聲請解釋之理由   (一) 聲請人與行政院及內政部就職權上適用法律所持見解有異   上開內政部九十一年四月十一日函示 (如附件五) ,對於「特殊事故」所作之解釋,認僅限於「重大天然災害、變 故或其他不可抗力事件」及「單一種類選舉有與其他種類選舉合併辦理之可能」兩種情形。而聲請人則認為此兩類情 形僅為內政部函示之例示而非列舉之規定,也非依行政程序第一百六十條規定登載於政府公報發布具有拘束下級 機關效力之行政規則,更何況本案聲請人辦理自治事項也非行政院、內政部之下級機關,並不受其法律意見拘束。 但因內政部之不同見解,內政部依地方制度法第七十五條第二項之規定報行政院予以撤銷。聲請人辦理本件自治事 項所持見解,與行政院及內政部所持見解有異,為保障地方自治之權益,故有立即依法聲請 貴院大法官為統一解 釋之實益。   (二) 依其性質聲請人無受中央主管機關所表示關於法令之見解拘束   1、地方自治為憲法保障之制度按依司法院釋字第四九八號解釋「地方自治為憲法所保障之制度。……中央政府 或其他上級政府對地方自治團體辦理自治事項、委辦事項,依法僅得按事項之性質,為適法或適當與否之監督。地 方自治團體在憲法及法律保障之範圍內,享有自主與獨立之地位,國家機關自應予以尊重。」故基於住民自治之理 念與垂直分權之功能,「就事務的處理上,導出地方優先原則。亦即,凡地方能夠處理的事務,宜歸屬地方;下級 地方自治團體能夠處理的事務,上級地方自治團體與國家不宜置喙。」(參見許志雄,地方自治權的基本課題,月旦 法學雜誌,第一期,一九九五年五月,第十三頁) (附件九) 。   2、地方自治團體就地方自治事項之政策規劃及執行,自負成敗責任地方自治團體在受憲法及法律規範之前提 下,享有自主組織及對自治事項制定規章並執行之權限。依據地方制度法第二條第二款之規定,所謂自治事項係指 「地方自治團體依憲法或本法規定,得自為立法並執行,或法律規定應由該團體辦理之事務,而負其政策規劃及行 政執行責任之事項。」是以,對於地方自治事項,係授權地方自治團體自行辦理,依法負其責任 (地方制度法第二十 三條) ,地方政府就自治事項領域,自得解釋、適用、執行自治法規,並無上級機關之存在,此與行政機關基於職務 分工,上下級機關間基於行政一體有指揮監督及上命下從關係之情形不同。為保障地方自治權,中央只能為合法性 監督,而不能為合目的性監督,訴願法第七十九條第三項規定:「訴願事件涉及地方自治團體之地方自治事務者, 其受理訴願之上級機關謹就行政處分之合法性進行審查決定。」 (見附件十) ,即本此意旨。既然地方自治團體就地 方自治事項之政策規劃及執行,自負成敗責任,則中央政府依法不得進行事先的指揮監督,以免干預其自治自主 權,並避免「權責不符」之情形發生。   3、中央政府就地方自治事項依法只能進行「事後監督」,不得進行「事前監督」:按地方自治團體辦理自治事項 於有違反憲法、法律或法規命令時,中央政府始得進行「事後糾正」,加以函告無效或撤銷、廢止等處分 (地方制度法 第三十條第四項、第四十三條第四項及第七十五條) 。足見依上開地方制度法規定,中央政府就地方自治團體辦理地 方自治事項,依法只能進行「事後的法律監督」,而不得進行「事前的指揮監督」,以「尊重」地方自治團體依法享有 之「自主與獨立之地位」。   4、中央政府就地方自治事項之解釋令函性質上具有「事先指揮監督」功能,應不具拘束力:   按中央政府就法律所定地方自治事項,如事先頒布解釋令函等行政規則,「事先指揮」地方自治團體如何辦理 自治事項,是不僅「不尊重」地方自治,也將剝奪地方自治團體之自主與獨立地位。而且中央政府之解釋令函等行政 規則對於地方自治事項若鉅細靡遺均加以規範,則不僅剝奪地方自治團體的自治立法及法規解釋空間,而且也侵 入自治事項之「妥 (適) 當性領域」,不啻進行「妥 (適) 當性監督」,其結果顯然逾越地方制度法所賦予「合法性監督」 之界限。   5、中央政府就自治事項之監督,僅得採「低密度之監督」方式,頒布解釋令函將變相形成「高密度之監督」效果 為法所不許:依地方制度法第三十條、第四十三條及第七十五條規定,地方自治團體辦理地方自治事項,僅不得違 反「憲法、法律或法規命令」,並未規定不得違反一般行政命令或行政規則。亦即就地方自治團體之「自治事項」,中 央政府僅得採取「低密度之合法性監督」方式,在不違反中央法律或法規命令範圍內,保留地方自治團體有「自主立 法」及「自主解釋」之自治空間。此與上開法律規定自治團體辦理「委辦事項」不得違反「憲法、法律或中央法令」有別, 亦即辦理委辦事項尚必須遵守中央政府之「職權命令」乃至「行政規則」,採取「高密度之合法性乃至妥當性之監督」 方式。故依上開地方制度法規定,並不容許中央政府事先頒布解釋令函等行政規則,進行「事前的高密度之合法性 及妥當性監督」。從而其所頒布之解釋令函等行政規則,除法律另有規定外,對於地方自治團體,即無法律上拘束 效力。   6、中央政府就地方自治事項,事前所頒布解釋令函等行政規則,僅具有建議參考性質:   按地方自治團體或其自治機關,並非行政院或內政部之派出機關,自非行政院或內政部之下級機關,依行政 程序法第一百五十九條規定,解釋函令之行政規則,只有拘束機關內部或其下級機關之效力,並不發生對外拘束 另一公法人即地方自治團體之效力。故中央政府就法律所定地方自治事項,事前所頒布之解釋令函等行政規則,應 僅具有提供建議地方自治團體參考性質,地方自治團體於進行「自主決定」時,仍不受其拘束。亦即地方自治團體對 於行政院以「監督機關」身分所作有關法律所定自治事項之指導性意見,固未可逕行排斥而不用,但仍得依據法律 表示其合法適當之見解 (參照釋字第一三七號解釋)。 <<大法官解釋 551-600 號理由書>>S-link 電子六法全書

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就此,日本行政法學者原田尚彥即謂:「從地方行政的現狀來看,即使就地方公共團體的自治事務的執行,中 央政府也有就法令的解釋等,作成行政規則 (通達) 或表明意見。然而,中央政府對於自治事務的執行,並不享有 指揮監督地方自治團體的權限。因此,此類措施,並不是本於行政監督權所為具有拘束力之職務命令,充其量只是 地方自治法第二百四十五條所稱非權力性質的建議、勸告的性質,故不應單純盲目服從中央的行政規則等,而只有 在認為該行政規則具有合理性的範圍內,宜加以尊重」 (原田尚彥,地方自治法之法與構造,一九九五年全訂二版, 第六十一頁) (附件十一) 。   我國學說也認為「對於地方自治監督權應該如同對人民自由權利之限制一樣,應該有法律保留原則之適用。除 為達成監督目的所必要,且是最後不得已,在最小限度內,始得行使監督手段外,還必須考慮到地方自治團體的 自主性及自立性。同時應該排除以行政規則 (含解釋令函) 對地方自治團體加以監督之方式」 (參見陳樹村,地方自 治監督與行政救濟,收於臺北市政府法規委員會編印,地方自治法二○○一,第四○一頁以下) (附件十二) 。   換言之,「地方自治團體由於具有獨立的法人格,可作為行政權之主體而活動,因此,國家對地方自治團體之 監督,與上級機關對下級行政機關之監督不同,並不包括對自治活動的一般指揮命令權。因為指揮命令,不問其為 一般之訓令或具體之指令,皆是干涉到被監督者的意思決定,上級行政機關得以此對下級行政機關,要求下級行 政機關服從。這種監督方式只能對未具有獨立意思之國家機關實施,不得對獨立意思主體為之」(參見張正修,地方 制度法理論與實用2本論,二○○○年一版,第六五二頁) (附件十三) 。   總之,現代化社會雖有不斷法律化、法典化之要求,但法典化不代表地方自治團體將被削權、擠壓,毋寧,立 法者有義務於各種法律中留下地方之自治 (亦即,自主決定) 空間,地方政府也應享有一定之解釋空間。因此,地 方自治的「監督」,應屬「事後監督」性質,且 保障地方自治,應採「低密度之監督」方式。而不得鉅細靡遺以事先頒 布解釋令函方式,改採「事前監督」及「高密度監督」方式,致壓縮地方自治空間。故行政院及內政部認為地方自治團 體就地方自治事項應受中央解釋令函之拘束,其所持見解顯然牴觸地方制度法第三十條及第七十五條所揭「事後監 督」及「低密度合法性監督」原則。   7、貴院大法官第一一七一次會議決議與本件無關:   關於內政部函示中所指「對於中央法規之解釋,應以中央主管機關之見解為準,地方機關之法律見解與中央主 管機關有異時,應受中央主管機關之見解之拘束,司法院大法官第一一七一次會議著有決議。」乙節 (如附件十四) 實有斷章取義之嫌。查上開決議係指「適用中央法規應行辦理之事務」,而非屬「地方自治團體之自治事項」(參照 鈞 院釋字第五二七號解釋理由書末段) ,則對於中央法規之解釋,原則上應以中央主管機關之見解為準,地方機關之 法律見解與中央主管機關有異時,應受中央主管機關之見解之拘束。此決議乃對於中央法規有關「非屬地方自治團 體之自治事項」規定所作成之解釋,核與本件有關法律所定「地方自治團體之自治事項」規定之情形不同,自不得援 引上述決議見解,作為聲請人應受中央主管機關法律見解之拘束之依據。   關於內政部函示中所指關於「國家統治權整體性」原則及「法律秩序統一性」,並據以主張地方政府應受中央通 案性統一法律見解之拘束乙節 (如附件六、七) ,惟查地方制度法本身即是劃分整體性與因地制宜性的機制,如果 解釋地方制度法時仍要以整體性原則為依歸,則何須要地方自治?至於法律秩序統一性,雖是法治國家的必要原 則,但既然法律授權地方自治,即有因地制宜之必要,絕非統一在中央主管機關的解釋命令下。此由地方制度法第 三十條、七十五條規定可知,中央與地方的法律秩序應該統一在司法權下,而且為了尊重地方自治,還特別提升到 司法院大法官解釋的層次 (見附件十五) 。故中央政府與地方政府就地方自治事項之法律見解之統一,係司法院之 權責範圍,並非地方自治之監督機關之權限。   (三) 聲請人得直接聲請統一解釋   故依 貴院釋字第五二七號解釋理由書意旨,聲請人身為直轄市政府,辦理自治事項,非屬執行中央委辦事項 應受中央主管機關指揮監督之情形,乃為地方自治團體之最高行政機關,應無上級機關,今發生司法院大法官審 理案件法第七條第一項第一款見解歧異,依其性質均無受中央主管機關所表示關於憲法或法令之見解拘束者,依 貴院釋字第五二七號解釋理由書末段之意旨,自得依法不經層轉,逕向 貴院聲請解釋。且本件聲請解釋之標的, 既牽涉行政院干預地方自治團體之決定,內容且涉及地方自治團體之自治權限,中央主管機關或自治監督機關已 成為爭議之一造,自無更由其層轉之理。就此行政院於先前聲請人就全民健保聲請釋憲案中亦表示涉及地方自治事 項,毋須由其層轉聲請解釋 (附件十六) ,亦持相同見解。   二、聲請人對本案所持之立場與見解   (一) 本件地方制度法第八十三條第一項「特殊事故」之解釋權,歸屬地方政府依地方制度法第八十三條之體系 解釋,第一項為關於延選之實體規定,第二項及第三項為關於延選之程序規定,第二項針對直轄市議員、直轄市長 縣市議員、縣市長,為影響較大、層級較高之民意代表公職人員之選舉,其延選或補選需經內政部、行政院核准通過。 而第三項乃為對影響較小、層級較低之民意代表或公職人員之選舉之規定,其延選或補選由各該縣市政府核准後辦 理即可。關於直轄市之里長選舉,法律並無明文規定,是為立法者之疏失。今依體系解釋,應可適用第三項規定, 認為關於影響較小、層級較低之里長公職人員選舉之事項,其延選或補選由直轄市政府核准後辦理即可。   又依地方制度法第八十三條規定,聲請人對於有關里長公職人員之選舉及延期改選事宜,既有法律授權之核 准權,則當然有認定及解釋「特殊事 」之權限。另依地方制度法第十八條第一款第一目規定直轄市公職人員選舉之 實施為地方自治事項,故本件地方制度法第八十三條所定有關里長延選之「特殊事故」之解釋權,歸屬於地方自治 團體。地方自治團體得依權責及實際需要核辦,亦為內政部所承認 (見附件十七) 。故聲請人就特殊事故之解釋,本 於地方自治之意旨,中央政府自應予以尊重,不得以所持法律見解與中央政府不同,亦即只是單純法律見解歧異 <<大法官解釋 551-600 號理由書>>S-link 電子六法全書

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而已,即遽認為違法。   (二) 對於「特殊事故」不確定法律概念之解釋適用,地方自治團體享有地方自治之自主解釋空間,中央政府不 應過度干涉,進行「事前高密度之監督」按在具體情形,是否符合地方制度法第八十三條第一項所定得以延選里長 之「特殊事故」之要件,同條第三項既然已經授權地方政府核准認定,核屬地方自治主管機關本於地方自治職權涵 攝事實、解釋此不確定法律概念之範疇,中央主管機關依法不宜、也不應該越俎代庖,代替地方政府解釋此「特殊事 故」之不確定法律概念,否則不啻取代地方政府行使核准權。再者,此「特殊事故」之要件,係為不確定法律概念, 而所謂不確定概念者,其本質上,需經由具體事實情況之「評價」,而此種評價,其不必然導出一個明確的結果, 是以,於不確定法律概念中,倘有灰色地帶而有是否該當於不確定概念之爭執時,數種可能的決定中之任何一種 , 因其係為該不確定法律概念所涵蓋,故均可認為其為適當,並被視為合法 (參見翁岳生院長編,行政法上冊,二○ ○○年第二版,第一九五頁) (見附件十八) 。   換言之,就此數種可能的決定,乃法律賦予地方自治團體之自治行政機關享有判斷餘地或行政裁量權 (日本學 說所謂要件裁量) ,故聲請人就此不確定法律概念,依法所為之判斷決定,既在該不確定法律概念可得支持之適用 範圍,自皆屬適當且合法。蓋愈是基層的事項,愈應尊重地方之裁量,也就是「層級化自治監督的概念」,內政部以 一紙解釋函來一體適用全國各級地方選舉,將迫使地方自治失去更正彈性空間,已失去立法良善尊重地方之精神 (附件十九) 。因此,行政院及內政部認為里行政區域調整不屬於特殊事故乙案,實際上已經逾越其法律上監督,而 違法干預地方政府解釋地方自治事項法規之權責。 (三)「特殊事故」非僅限於天災及有事實上和其他選舉合併辦理必要之二種情形地方制度法第八十三條第一項所 定「特殊事故」,屬於高度不確定的法律概念,在解釋方法論上得有開闊之具體化可能,並無必要侷限於內政部所 稱之天災、地變或與其他種選舉合併舉行之可能 (見附件二十) 。   1、依文義解釋,特殊事故不以內政部所示二種情形為限:依法條文義解釋,「特殊事故」可包括一切可能妨礙 選舉進行或影響里長與里民法律關係或為阻止公益上危害之發生或其他有正當理由之特殊情事在內,在文字意義 之可能性範圍,有多種解釋可能,並不限於內政部所示二種情形。   2、依立法者意思,特殊事故之範圍授權地方政府自主決定,並不限於內政部所示二種情形:   由地方制度法立法理由探知,參考地方制度法草案第七十九條說明 (相當於現行地方制度法第七十五條) (見 附件二十一) ,並無將「特殊事故」侷限於內政部所指二種情形之考量。且追本溯源地方制度法乃參照直轄市自治法 及省縣自治法規定,依內政部於省縣自治法草擬時向立法院所為之說明,對於「特殊事故」仍需以諸多之不確定法 律概念予以解釋適用,立法者遂未予條列界定,而授權地方自治團體自行認定 (見附件二十一) ,亦即賦予地方自 治團體自主解釋決定,並非委由中央政府進行「妥當性選擇」代為解釋決定。   3、依行政先例,特殊事故包括里行政區域之調整:   以往內政部早在七十七年十二月十六日便作成解釋:「經查因行政區域調整而延期改選或延長任期尚不乏案 例」 (附件十七) ,認可地方政府可衡量實際需要,因行政區域調整而延期改選里長,因此七十八年臺北市第五屆 里長便因行政區域調整而延期改選,並延長里長任期一年。可見以行政區域調整作為特殊事故,已有行政慣例,自 難遽認違法。當年地方自治法制不完備時期,中央尚且有此認知與風度,充分尊重地方自治權限,經過十多年後, 保障地方自治的「地方制度法」已經施行的今天,中央政府更應有保障地方自治的積極作為。再者,就各類地方選舉 因故延期舉行者,迭有行政先例存在 (見附件二十三) ,除上述七十八年本市第五屆里長選舉因行政區域及里區域 調整延後一年之情形外;台北縣第五屆里長選舉,因適逢台灣省第三屆縣市議員普遍改選期間,為避免不同級之 兩種公職人員同時辦理選舉,於選務作業上容易發生弊端而延期改選,計延長任期約八個月;台灣省第九屆省議 員及臺北市第六屆、高雄市第四屆市議員任期原至八十二年十二月屆滿,為配合民選省市長任期而延後一年辦理改 選等。足見本件因里界調整而延期選舉,並非首例。亦足證地方制度法第八十三條第一項所稱之特殊事故,並不限 於內政部所例示之二種情形。   4、依「舉輕明重」之法理,特殊事故應包括為維護重大公共利益所發生之里行政區域調整:   內政部對於特殊事故所作之解釋,認僅限於「重大天然災害、變故或其他不可抗力事件」及「單一種類選舉有與 其他種類選舉合併辦理之可能」兩種情形。然合併選舉屬人為之阻礙性質,是以從解釋法理推知,特殊事故並不侷 限於重大天然災害,亦包括人為障礙因素。本市目前之里區域因都市發展、人口變遷,造成各里之資源分配不均, 亟有變更之必要;而變更後,影響里數甚多,高達六十多里,十八萬多人,為避免選舉後調整里區域影響里長權 益及里民選舉民主權,聲請人決定里長於里區域調整後再行改選。其公益性考量,實大於合併選舉之經濟考量。換 言之,為節省社會資源而辦理合併選舉,既得為特殊事故之範圍,則為公平分配里行政資源,進行調整里鄰編組 , 以維護公共利益,其重要性更大於社會資源之節省,依「舉輕明重」之法理,更應得解釋為特殊事故之範圍。因此, 行政機關為維護公共利益,如有特殊的正當理由情形,便可認為特殊事故。在此牽涉利益衡量問題,畢竟政府應以 追求市民最大福祉為最終目標,因此應進行「成本效益分析」,才能決定是否有正當有理存在。而不得全盤否定里行 政區域調整作為特殊事故之解釋,否則將危害公共利益。   5、依合憲性解釋,特殊事故可包括里行政區域調整:   按里行政區域調整,攸關里行政資源公平合理分配之市民權益至鉅,乃涉及重大公共利益。而里長職務性質上 為奉令執行職務之廣義公務人員性質,並非反映民意、審議法案、預算之民意代表,亦非有決策權責之公職人員, 其任期雖法律規定以四年為原則,但仍可因特殊事故延期選舉而視需要展延任期 (地方制度法第八十三條第四項) , 其任期變更之社會成本 (限制里民及時選舉之權利) ,若小於行政區域之調整所追求之公共利益時,則為維護公益 <<大法官解釋 551-600 號理由書>>S-link 電子六法全書

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而以特殊事故為由,延期選舉,仍符合憲法第二十三條規定,故將特殊事故解釋為包括里行政區域之調整,並不 違反憲法。   (四) 本件特殊事故之解釋,與司法院釋字第四九九號解釋無涉查國民大會代表等中央民意代表之任期,係於 憲法中所明定,核其原因無非係因其為憲政基本秩序之所繫,為國家憲政之根本;然查,里長任期等相關事項, 則係於地方制度法等法律規定中所明定,其本質係為地方自治事項,而憲法就此亦並無任何規定或限制,是更足 見里長任期事項係屬地方自治事項,故聲請人依法律規定處理本件里長延選案,並未涉及國家基本憲政體制或導 致內政部九十一年四月二十三日來函所稱「國中之國」等之問題;內政部函就本件里長延選案,隱喻地方並非「國中 之國」並有「遵循國家整體性政策規範的『憲法義務』」等詞,核其比喻實顯有謬誤。且按司法院釋字第四九九號解釋 乃是針對「全國性中央民意代表」所作成之解釋,而本件里長延選案則涉及擔任「地方性基層公職人員」之里長,其 法定執掌為辦理公務及交辦事項 (地方制度法第五十九條第一項) ,並非負責反映民意、審查法案及預算之民意代 表,也不是負責重大決策之公職人員,自不在該號解釋的適用範圍。換言之,里長固然民選產生,但其畢竟偏重事 務性與細瑣事項,難與立法委員或國大代表相提並論,民主定期改選理論與政治契約理論從而非完全適用。本件只 涉及半年到一年的延任,而且出於里鄰重整必要,也難與先前國大延任案達二年以上者相提並論 (參見黃錦堂教授, 北市里長延選案的法理分析,中國時報九十一年四月二十五日第十五版) (如附件二十) 。   (五) 聲請人就本件特殊事故之解釋,具有民主正當性   按本市議會於審議「臺北市行政區劃及里鄰編組自治條例」時,即已充分討論有關先行調整里鄰編組後再辦理 里長選舉之事宜,經最後審議結果,多數同意三讀通過上述自治條例並自公布之日起立即施行 (在審議過程中有議 員提案主張里長選舉完畢後再辦理里鄰界線調整,因此提議上述自治條例訂定日出條款,亦即自明年一月一日起 才施行,但表決結果未獲得通過) ,亦即已認可台北市政府得先行辦理里鄰編組調整再實施里長選舉,足見本件有 「特殊事故」存在,得以延選,不僅有地方制度法第八十三條之授權依據,且有地方自治團體之最高民意機關之市 議會通過自治條例為基礎,已具有民主正當性,且已發揮民意監督功能。   本市議會於審議「臺北市行政區劃及里鄰編組自治條例」時,業已充分討論並獲多數通過,故本市議員對本案 先行里行政區域之調整顯已有共識,聲請人將盡一切努力積極協調促使本市里區域調整方案能於本市議會本會期 審議通過,再依內政部函釋公告半年,即可立即進行改選,對於內政部疑慮本市第八屆里長任期,將因調整方案 無法及時審議通過致無限期延任乙節,市府將盡一切努力協調即時審議通過,避免發生再次延選。故應不致有內政 部所顧慮之情事發生。   肆、結論   憲法第十章、第十一章對於地方自治已有明確的保障,故中央政府就監督地方自治團體辦理自治事項領域,對 於地方政府解釋、適用、執行法律所定自治事項之法規,應以實現地方自治的本旨為目的,以強化地方自治團體的 自主權及獨立性為終局目標。地方政府依法辦理自治事項有行使核准權者,應認為其有如何適用法律之解釋權。中 央政府僅得為「事後低密度之合法性審查」,而不得為「事前高密度之合法性乃至合目的性審查」。其對於法律所定自 治事項之法規之解釋見解,固可供地方政府參考,但依法並無強制拘束力。地方制度法第八十三條第一項所指里長 延選理由「特殊事故」意義為何,應由有核准權的地方政府即聲請人依權責與事實需要核辦。非僅限於內政部函示之 「重大天然災害、變故或其他不可抗力事件」及「單一種類選舉有與其他種類選舉合併辦理之可能」之二項情形。否則 法律賦予地方政府為辦理地方自治所有之核准權將名存實亡,完全無法獲得確保。   再者,聲請人為因應「臺北市行政區劃及里鄰編組自治條例」之施行,擬先調整里行政區域以公平合理分配里 行政資源,而延選里長,應認為屬地方制度法第八十三條第一項之「特殊事故」情形。今為落實地方自治精神,維護 本市地方自治權,聲請人因行使辦理地方自治事項之職權,於適用地方制度法規定,發生與行政院及內政部對同 一法律之適用有法律見解歧異之情形,爰依司法院大法官審理案件法第七條第一項第一款之規定,聲請 貴院大法 官統一解釋。並為求審議程序及結果之周延審慎,再依司法院大法官審理案件法第十三條規定懇請 貴院准行言詞 辯論程序,同意聲請人到場說明,以確認聲請人核准里長延選之合法性,至為感禱。   伍、附件   附件一:臺北市第五期里區域調整預計增、減里及里鄰調整一覽表。   附件二:臺北市行政區劃及里鄰編組自治條例。   附件三:臺北市政府九十一年四月四日府民二字第○九一○五五三○五○○號函 影本乙份。 附件四:臺北市政府九十一年四月八日府民二字第○九一○五五三○七○○號函 影本乙份。   附件五:內政部九十一年四月十一日台內民字第○九一○○○三七三二號函影本乙份。   附件六:內政部九十一年四月二十三日台內民字第○九一○○六八二一九號函影本乙份。   附件七:內政部九十一年四月三十日台內民字第○九一○○六八二八三號函影本乙份。   附件八:行政院九十一年五月二日院臺內字第○九一○○二一四五三號函影本乙份。   附件九:許志雄,地方自治權的基本課題,月旦法學雜誌,第一期,一九九五年五月,第十三頁。   附件十:訴願法第七十九條第三項。   附件十一:原田尚彥,地方自治之法與構造,一九九五年全訂二版,第六一頁。   附件十二:陳樹村,地方自治監督與行政救濟文章一篇。 <<大法官解釋 551-600 號理由書>>S-link 電子六法全書

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附件十三:張正修,地方制度法理論與實用,二本論,第六五二頁。   附件十四:司法院大法官第一一七一次會議不受理決議影本乙份。   附件十五:參照蘇永欽教授,北市里長延選案以和為貴,何不聲請大法官解釋,聯合報九十一年四月三十日 民意論壇。   附件十六:行政院九十一年三月十一日院臺衛字第○九一○○一○四二四號函影本乙份。   附件十七:內政部七十七年十二月十六日台 (七七) 內密水民字第一四一二四號函影本乙份。   附件十八:翁岳生院長編,行政法上冊,二○○○年第二版,第一九五頁。   附件十九:董保城教授,愈是最基層的愈應尊重地方,聯合報九十一年五月三日第十五版。   附件二十:黃錦堂教授,北市里長延選案的法理分析,中國時報九十一年四月二十五日第十五版。   附件二十一:地方制度法草案第七十九條。   附件二十二:內政部於省縣自治法草擬時向立法院所為之說明影本乙份。   附件二十三:臺北縣、臺北市里長延選理由說明表及台灣省議會議員延選紀錄。 謹 呈 司 法 院 公鑒   聲 請 人:臺北市政府   法定代理人:馬 英 九 中 華 民 國 九十一 年 五 月 七 日 (本聲請書附件略) 【解釋有無違法聲請書】   為聲請人依地方制度法第八十三條第一項及第三項核准里長延選,行政院對其辦理地方自治事項認為不合法 予以撤銷,致其辦理自治事項是否適法發生疑義,爰依地方制度法第七十五條第八項規定,聲請 貴院大法官解釋。   壹、聲請解釋目的   地方自治團體依法辦理地方自治事項,本有本諸權責及實際需要解釋、適用法律之權限。聲請人今為辦理地方 自治事項,即因應「臺北市行政區劃及里鄰編組自治條例」之施行,擬先調整里行政區域以公平合理分配里行政資 源,認為此情形有其必要性、急迫性,屬地方制度法第八十三條第一項之「特殊事故」情形,而依法核准延選里長。 惟內政部認為聲請人辦理上述地方自治事項違背法律,而報行政院予以撤銷。   本件所涉及的僅為地方制度法第八十三條第一項規定「特殊事故」之不確定法律概念的具體化或解釋是否妥當 並不涉及違法問題,地方行政機關於適用該規定時,應有具體化之解釋空間,而行政院及內政部應尊重地方政府 行使其自治行政權。聲請人就「特殊事故」之解釋,縱與行政院暨內政部所持法律見解不同,但只是單純法律見解歧 異之妥當性問題而已,並未逾越解釋空間範圍,自未牴觸現行法律或法規命令,並無違法。有鑑於旨揭地方團體辦 理自治事項有無違法發生疑義,爰依地方制度法第七十五條第八項之規定,懇祈 貴院大法官解釋,以確認聲請人 辦理自治事項之合法性。   貳、本案發生有無違法疑義之經過,及涉及之法律條文   一、按台北市目前之里區域因都市發展,人口變遷,造成各里之行政資源分配不均,因不論里面積大小,里建 設經費一律為二十萬元,基於行政資源分配的平均,有必要重新劃設里界 (見附件一) 。而如錯過此次調整時機, 因里長任期四年之規定,欲調整區里必須再等四年,依近年來都市發展之速度,行政資源分配的不平均,預計將 會與日俱增。   二、 「台北市行政區劃及里鄰編組自治條例」於九十一年四月三日經臺北市議會三讀審議通過,於翌日公布施行, 如依據新修正之臺北市行政區劃及里鄰編組自治條例則應調整之區域將產生重大變動。為避免選舉後調整里區域影 響里長權益及里民選舉民主權 (里民需居住該地區四個月以上才有選舉權) ,聲請人決定里長於里區域調整後再行 改選。   三、聲請人因而依據地方制度法第八十三條第一項及第三項規定,以「特殊事故」為理由,核准里長延選,於九 十一年四月四日以府民二字第○九一○五五三○五○○號函臺北市選舉委員會 (見附件二) ,請其延後辦理選舉及 暫緩發布里長選舉公告;並於九十一年四月八日以府民二字第○九一○五五三○七○○號函通知臺北市選舉委員 會 (見附件三) ,為配合「臺北市行政區劃及里鄰編組自治條例」之公布實施,特將本市第八屆里長任期,依事實需 要延長半年至一年,並送請內政部查照知悉。   四、內政部於九十一年四月十一日以台內民字第○九一○○○三七三二號函聲請人 (見附件四) ,認為聲請人 為辦理里編組調整,而將本市第八屆里長任期依事實需要延長半年至一年,與上開特殊事故之立法意旨顯有不合 , 且認聲請人解釋應受有權解釋之法律中央主管機關意見之拘束,請聲請人再加審慎考量等語;又於九十一年四月 二十三日以台內民字第○九一○○六八二一九號函聲請人 (見附件五) ,認為聲請人無「特殊事故」,而將本市第八 屆里長任期依事實需要延長半年至一年,有明顯重大之瑕疵,違反地方制度法第八十三條第一項規定,請聲請人 儘速為適法之處理等語。內政部並於九十一年四月三十日以台內民字第○九一○○六八二八三號函,報請行政院撤 銷聲請人函臺北市選舉委員會有關請其延後辦理選舉及暫緩發布里長選舉公告以及延長本市第八屆里長任期半年 至一年之決定 (見附件六) ,而行政院竟未給予聲請人答辯說明機會,即逕予採納內政部之意見,並在未事先通知 限期改正之情況下,即於九十一年五月二日以院臺內字第○九一○○二一四五三號函撤銷聲請人之延選決定 (見附 件七) 。 <<大法官解釋 551-600 號理由書>>S-link 電子六法全書

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五、是為落實地方自治精神,執行本市地方自治權,聲請人因辦理地方自治事項即行使核准延選之職權,於適 用地方制度法第八十三條第一項及第三項規定,發生有無違法之疑義,爰依地方制度法第七十五條第八項規定, 聲請 貴院大法官解釋,以確認聲請人辦理自治事項核准里長延選之合法性。   參、聲請解釋之理由及聲請人對本案所持之立場與見解   一、聲請解釋之理由   (一) 核准里長延選屬聲請人辦理地方自治事項範圍   地方制度法第十八條第一款規定,直轄市公職人員選舉罷免之實施為直轄市自治事項。又依同法第八十三條針 對直轄市議員、直轄市長、縣市議員、縣市長職人員之選舉,其延選或補選需經內政部、行政院核准通過。而第三項乃 為對影響較小、層級較低之民意代表或公職人員之選舉之規定,其延選或補選由各該縣市政府核准後辦理即可。關 於直轄市之里長選舉延期辦理改選,法律並無明確規定,是為立法者之疏失。今依同法第八十三條體系解釋,應適 用第三項規定,認為關於影響較小、層級較低之里長公職人員選舉之規定,其延選或補選由直轄市政府核准後辦理 即可。   (二) 發生有無違法之疑義   內政部函示聲請人 (如附件五) ,認為聲請人無特殊事故,而將本市第八屆里長任期依事實需要延長半年至一 年,有明顯重大之瑕疵,違反地方制度法第八十三條第一項規定,請聲請人儘速為適法之處理,且認為聲請人解 釋地方制度法辦理自治事項規定,應受該法律之中央主管機關意見拘束之法律見解,進而報行政院撤銷聲請人之 延選決定。今聲請人辦理自治事項面臨有無違法之疑義,涉及地方自治權限是否合法行使及監督機關有無違法行使 監督權,故依同法第七十五條第八項規定聲請 貴院解釋。   (三) 地方制度法第七十五條第八項規定,創設了除司法院大法官審理案件法規定外,聲請司法院解釋之途徑   1、依地方制度法第七十五條第八項規定,聲請人辦理自治事項有無違背法律發生疑義,得聲請司法院解釋。 雖有學者主張中央對地方法人所為之撤銷屬行政處分,聲請人可依行政訴訟法第四條提起撤銷訴訟以為救濟手段 , 不宜棄現行行政爭訟不顧而逕赴司法院大法官會議。然而,徵諸地方制度法立法理由討論及觀諸同法第七十五條全 條條文,聲請司法院解釋乃立法者特意創設供地方自治團體對於中央違法處理之特別救濟途徑,以衡平中央與地 方權限之武器。應無理由以其他原因排除此法律之明文規定,而限縮地方自治團體尋求救濟之管道。且在我國行政 爭訟過程中,採取執行不停止原則,參見訴願法第九十三條第一項及行政訴訟法第一百十六條第一項,中央之撤 銷處分並不因地方團體之訴願而停止其效力,可見立法者於制定地方制度法時,已預見如本案情形發生時地方自 治團體面對中央政府之窘境,而特意創設此得聲請司法院解釋並停止中央撤銷處分效力之管道,以資救濟。   2、再者,本件行政院之撤銷行為已涉及聲請人辦理自治事項所依據之「臺北市行政區劃及里鄰編組自治條例」 之效力問題,且該自治條例並未經上級主管機關函告無效,無從依地方制度法第三十條第五項聲請解釋,故依 貴 院釋字第五二七號解釋理由書意旨,應得依地方制度法第七十五條第八項規定,逕行聲請 貴院大法官解釋,否則, 若謂只容許自治監督機關行政院聲請解釋,卻不容許地方自治機關聲請解釋,豈不有違憲法第七條所揭平等原則 ? 又本件涉及地方自治團體之自治權限,行政院已成為爭議之一造,自無更由其層轉之理,併予敘明。   二、聲請人對本案所持之立場與見解    (一) 聲請人依法解釋「特殊事故」以行使核准權並無違法按依地方制度法第八十三條第三項規定之體系解釋, 有關直轄市里長公職人員選舉之規定,其延選或補選由直轄市政府核准後辦理即可,此為中央與地方一致之見解。 依地方制度法第八十三條第三項規定,地方政府對於有關里長公職人員之選舉及延期改選事宜有法律授權之核准 權,既有核准權,當然有認定及解釋所謂特殊事故之權限。本件地方制度法第八十三條所定特殊事故,為不確定法 律概念,行政機關於適用時,有予以具體化之解釋空間,地方自治團體應依權責及實際需要核辦,亦為內政部所 承認 (見附件八) 。是聲請人就特殊事故之解釋,縱與行政院暨內政部所持法律見解不同,但只是單純法律見解歧 異而已,並未逾越具體化之解釋空間範圍,自未牴觸現行法律或法規命令,故並無違法。按地方辦理自治事項時, 並無上級機關的存在,僅有自治監督機關得對其辦理自治事項是否合法作合法性審查,不宜作合目的性的審查, 而此合法性審查之密度應在保障地方自治的考量下以低度為宜,不宜輕言認定違法。   (二) 對於地方自治事項法規之「特殊事故」不確定法律概念之解釋適用,地方政府享有行政裁量權,中央政府 不應干涉按在具體情形,是否符合地方制度法第八十三條第一項所定得以延選里長之「特殊事故」之要件,同條第 三項既然已經授權地方政府核准認定,核屬地方自治事項範圍,自應由地方自治機關本於職權涵攝事實並解釋此 不確定法律概念,中央主管機關依法不宜、也不應該越俎代庖,代替地方政府解釋此「特殊事故」之不確定法律概念 及行使核准權。再者,此「特殊事故」之要件,係為不確定法律概念,而所謂不確定概念者,其本質上,需經由具體 事實情況之「評價」,而此種評價,其不必然導出一個明確的結果,是以,於不確定法律概念中,倘有灰色地帶而 有是否該當於不確定概念之爭執時,數種可能的決定中之任何一種,因其係為該不確定法律概念所涵蓋,故均可 認為其為適當,並被視為合法,換言之,就此數種可能的決定,已由法律賦予行政機關判斷餘地或行政裁量權, 故聲請人就此不確定法律概念,依法所為之判斷決定或行政裁量,既在該不確定法律概念可得支持之適用範圍, 應皆屬適當且合法。因此,行政院及內政部認為里行政區域調整不屬於特殊事故乙案,實際上已經逾越其法律上監 督,而違法干預地方政府自主解釋空間之權限。   (三)「特殊事故」非僅限於天災及有事實上和其他選舉合併辦理必要之二項情形按「特殊事故」的範圍,依其文 義解釋,本來就不以天災事變的不可抗力事件為限,內政部九十一年四月十一日函釋也認為特殊事故包括為節省 社會資源而辦理合併選舉的情形。因此,行政機關為維護公共利益,如有特殊的正當理由情形,便可認為特殊事故 <<大法官解釋 551-600 號理由書>>S-link 電子六法全書

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在此牽涉利益衡量問題,畢竟政府應以追求市民最大福祉為最終目標,因此應客觀進行「成本效益分析」,才能決 定是否有正當有理存在。亦即第一項所稱「特殊事故」,屬於高度不確定的法律概念,在解釋方法論上得有開闊之具 體化可能,並無必要侷限於內政部所稱之天災、地變或與其他種選舉合併舉行之可能 (參見黃錦堂教授,北市里長 延選案的法理分析,中國時報九十一年四月二十五日第十五版) (見附件九) 。   再依立法者意思之歷史解釋,由地方制度法立法理由探知,參考地方制度法草案第七十九條說明 (相當於現行 地方制度法第七十五條) (見附件十) ,並無將「特殊事故」侷限於內政部所指二種情形之考量。且追本溯源地方制度 法乃參照直轄市自治法及省縣自治法規定,依內政部於省縣自治法草擬時向立法院所為之說明,對於「特殊事故」 仍需以諸多之不確定法律概念予以解釋適用,立法者遂未予條列界定,而授權地方自治團體自行認定 (見附件十 一) 。足見「特殊事故」並無法令限制於上述二種情形。有關地方制度法第八十三條第一項「特殊事故」規定,內政部對 於特殊事故所作之解釋,雖認僅限於「重大天然災害、變故或其他不可抗力事件」及「單一種類選舉有與其他種類選 舉合併辦理之可能」兩種情形。然合併選舉屬人為之阻礙性質,是以從解釋法理推知,特殊事故並不侷限於重大天 然災害,亦包括人為障礙因素。本市目前之里區域因都市發展、人口變遷,造成各里之行政資源分配不均,亟有變 更之必要;而變更後,影響里數甚多,為避免選舉後調整里區域影響里長權益及里民選舉民主權,聲請人決定里 長於里區域調整後再行改選。其公益性考量,實大於合併選舉之經濟考量。故依「舉輕明重」之法理,行政區域之調 整,自得作為特殊事故。   再者,就各類地方選舉因故延期舉行者,迭有行政先例存在 (見附件十 ) ,如本市第五屆里長選舉因行政區域 及里區域調整延後一年;台北縣第五屆里長選舉,因適逢台灣省第三屆縣市議員普遍改選期間,為避免不同級之 兩種公職人員同時辦理選舉,於選務作業上容易發生弊端而延期改選,計延長任期約八個月;台灣省第九屆省議 員及臺北市第六屆、高雄市第四屆市議員任期原至八十二年十二月屆滿,為配合民選省市長任期而延後一年辦理改 選等。足見本件因里界調整而延期選舉,並非首例。亦足證地方制度法第八十三條第一項所稱之特殊事故,並不限 於內政部所例示之二種情形。    (四) 本件特殊事故之解釋與司法院釋字第四九九號解釋無涉查國民大會代表等中央民意代表之任期,係於憲 法中所明定,核其原因無非係因其為憲政基本秩序之所繫,為國家憲政之根本;然查,里長任期等相關事項,並 非憲法規定之制度,與國民主權原理之憲政秩序無涉,而係於地方制度法等法律規定中所明定,其本質係為地方 自治事項,而憲法就此亦並無任何規定或限制,是更足見里長任期事項係屬地方自治事項,故聲請人依法律規定 處理本件里長延選案,並未涉及國家基本憲政體制或導致內政部九十一年四月二十三日來函所稱「國中之國」等之 問題;內政部函就本件里長延選案,隱喻地方並非「國中之國」並有「遵循國家整體性政策規範的『憲法義務』」等詞, 核其比喻實顯有謬誤。   且按司法院釋字第四九九號解釋乃是針對「全國性中央民意代表」所作成之解釋,而本件里長延選案則涉及擔 任「地方性基層公職人員」之里長,其法定執掌為辦理公務及交辦事項 (地方制度法第五十九條第一項) ,並非負責 反映民意、且有法案及預算審查權之民意代表,也不是負責重大決策之公職人員,自不在該號解釋的適用範圍。換 言之,里長固然民選產生,但其畢竟偏重事務性與細瑣事項,難與立法委員或國大代表相提並論,民主定期改選 理論與政治契約理論從而非完全適用。本件只涉及半年到一年的延任,而且出於里鄰重整之必要,且非由里長本身 決議通過,自難與先前國大自行延任案達二年以上之情形者相提並論 (參見黃錦堂教授,北市里長延選案的法理分 析,中國時報九十一年四月二十五日第十五版) (如附件十三) 。   (五) 本件里長延選,確有正當理由   本件里長延後改選,確有「正當理由」之特殊事故存在。以下以專節分析,里區域調整作為特殊事故而延選里長 之妥當性。   1、先調整里區域,再選里長之效益   本市目前之里區域因都市發展,人口變遷,造成各里之資源分配不均,亟有調整變更之必要;本市此次里區 域重新調整,係因應本次制定之自治條例,而調整變更後,影響里數甚多,以九十一年二月底戶數預估列入調整 里數達計六十五里以上,直接影響里民範圍預估達十八萬人。為避免選舉後調整里區域影響里長任職及里民權益, 並追求公平合理分配各里的行政資源,以提昇服務品質之公益性考量,有必要先行里區域調整後再行改選。又里長 之定位,依地方制度法第五十條第一項規定略以:里長受區長之指揮監督,辦理里公務及交辦事項。另依內政部八 十三年十月十九日台 (八三) 內民字第八三○六七七○號函釋,「里長依自治法規定係屬地方民選公職人員,但非 為民意代表。」故里長為基層公職人員,既非從事政策決定工作,也非反映民意之民意代表,其法定任期四年只是 原則性規定,如遇特殊事故既可延期改選,自可依地方制度法第八十三條第四項規定依事實延長任期,此為法律 授權延選之結果,無關破壞里長與里民之任期四年契約之問題。倘若現在不進行里區域之調整,則於里長選舉後, 因里長任職四年之權益,以及里民享受里長服務四年之權益,均不宜任意加以侵犯,例如小里被合併後原選出之 里長勢必喪失就職權利,又大里分割成數里後,那些新里應補選里長,勢必產生爭議。因此於選後進行里區域調整 有其實際困難,以致里區域調整,勢必延後四年才能加以實施,對於資源分配不公平之里民而言,必須繼續再忍 受四年的犧牲,如此乃有違政府公平照顧里民之行政目的。   2、延後選舉之成本   市民與里長之間的四年任期契約,將因此發生里長延任效果,稍有限制里民即時改選之權益,而產生部分社 會成本。   3、綜合評估 <<大法官解釋 551-600 號理由書>>S-link 電子六法全書

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倘若能儘速調整里行政區域,再儘速辦理改選,亦即里民及時改選里長之權益,不致於受到太大限制的範圍 內,先行調整里行政區域,以合理分配行政資源,則其所追求之公共利益應大於延後選舉所可能產生之社會成本。 因此,綜合評估結果,利大於弊,應認為有延後選舉之「正當理由」。   (六) 本件里行政區域調整,作為特殊事故,具有民主正當性   按本市議會於審議「臺北市行政區劃及里鄰編組自治條例」時,即已充分討論有關先行調整里鄰編組後再辦理 里長選舉之事宜,經最後審議結果,多數同意三讀通過上述自治條例並自公布之日起立即施行 (在審議過程中有議 員提案主張里長選舉完畢後再辦理里鄰調整,因此提議上述自治條例訂定日出條款,自明年一月一日起才施行, 但表決結果未獲得通過) ,亦即已認可聲請人得先行辦理里鄰編組調整再實施里長選舉,足見本件有「特殊事故」存 在,得以延選,不僅有地方制度法第八十三條之授權依據,且有地方自治團體之最高民意機關臺北市議會通過自 治條例為基礎,已具有民主正當性,且已發揮民意監督功能。故應不發生內政部所顧慮之問題,併予敘明。   本市議會於審議「臺北市行政區劃及里鄰編組自治條例」時,業已充分討論並獲多數通過,故本市議員對本案 顯已有共識,聲請人將盡一切努力積極協調促使本市里區域調整方案能於本市議會本會期審議通過,再依內政部 函釋公告半年,即可立即進行改選,對於內政部疑慮本市第八屆里長任期,將因調整方案無法及時審議通過乙節 , 聲請人將盡一切努力協調議會即時審議通過,避免發生再次延選。故應不致發生內政部所顧慮之問題。   肆、結論   憲法第十章、第十一章對於地方自治已有明確的保障,故中央政府就監督地方自治機關辦理自治事項領域,對 於地方政府解釋、適用、執行自治法規,應以實現地方自治的本旨為目的,以強化地方自治團體的自主權及獨立性 為終局目標。地方政府依法辦理法律所定自治事項有行使核准權者,應認為其有如何適用法律之解釋權。中央政府 僅得為「事後低密度之合法性審查」,而不得為「事前高密度之合法性乃至合目的性審查」,其對於法律所定自治事 項之法規之解釋見解,固可供地方政府參考,但依法並無強制拘束力。   地方制度法第八十三條第一項所指里長延選理由「特殊事故」意義為何,應由有核准權的地方政府即聲請人依 權責與事實需要核辦。非僅限於內政部函示之「重大天然災害、變故或其他不可抗力事件」及「單一種類選舉有與其他 種類選舉合併辦理之可能」之二項情形。否則法律賦予地方政府為辦理地方自治所有之核准權將名存實亡,完全無 法落實保障。   再者,聲請人為因應「臺北市行政區劃及里鄰編組自治條例」之施行,擬先調整里行政區域以公平合理分配里 行政資源,而延選里長,應認為屬地方制度法第八十三條第一項之「特殊事故」情形。今為落實地方自治精神,維護 本市地方自治權,聲請人因行使辦理地方自治事項之職權,於適用地方制度法規定,應無違法。今發生內政部認有 違法而報請行政院撤銷,已發生有無違法之疑義,爰依地方制度法第七十五條第八項規定,聲請 貴院大法官解釋。 並為求審議程序及結果之周延審慎,再依司法院大法官審理案件法第十三條規定懇請 貴院准行言詞辯論程序,同 意聲請人到場說明為荷,至為感禱。   伍、附件   附件一:臺北市第五期里區域調整列入增、減里檢討者里行政資源分配分析表。   附件二:臺北市政府九十一年四月四日府民二字第○九一○五五三○五○○號函影本乙份。   附件三:臺北市政府九十一年四月八日府民二字第○九一○五五三○七○○號函影本乙份。 附件四:內政部九十一年四月十一日台內民字第○九一○○○三七三二號函影本乙份。   附件五:內政部九十一年四月二十三日台內民字第○九一○○六八二一九號函影本乙份。   附件六:內政部九十一年四月三十日台內民字第○九一○○六八二八三號函影本乙份。   附件七:行政院九十一年五月二日院臺內字第○九一○○二一四五三號函影本乙份。   附件八:內政部七十七年十二月十六日台 (七七) 內密水民字第一四一二四號函影本乙份。   附件九:參見黃錦堂教授,北市里長延選案的法理分析,中國時報九十一年四月二十五日第十五版。   附件十:地方制度法草案第七十九條。   附件十一:內政部於省縣自治法草擬時向立法院所為之說明影本乙份。   附件十二:臺北縣、臺北市里長延選理由說明表及台灣省議會議員延選紀錄。   謹 呈   司 法 院 公鑒   聲 請 人:臺北市政府   法定代理人:馬 英 九 中 華 民 國 九十一 年 五 月 七 日(本聲請書附件略) 【解釋憲法聲請書】   為聲請人依法定職權核准里長延選,與行政院行使職權,適用法律發生有牴觸憲法之疑義,並引發適用憲法 之爭議,爰依司法院大法官審理案件法第五條第一項第一款之規定,聲請 貴院大法官解釋。   壹、聲請解釋憲法之目的   一、憲法第十章及十一章對中央與地方之權限及地方制度定有明確之保障,原則上就自治事項,地方自治團體 享有立法權與執行權。當地方自治團體決定、執行自治事項時,只要該法規不違反中央法律或國家體制,且地方也 未逾越法律之執行,則中央並無任何就具體個案事前指示之權限,為確保地方自治團體不受過度干擾,上級監督 <<大法官解釋 551-600 號理由書>>S-link 電子六法全書

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機關原則上應採行「事後的低密度合法性監督」,而不得為「事前高密度之合法性乃至合目的性之監督」。此與就委辦 事項,上級委辦機關有合法性與合目的性之監督之情形不同。為確實保障地方自治,上級機關監督權之行使不僅必 須有法律明文規定,且其法律所定監督權行使之構成要件也必須具體明確,俾使地方自治團體具有預測可能性, 並符合憲法民主正當程序及保障地方制度之精神。   二、依地方制度法第七十五條第二項規定:「直轄市政府辦理地方自治事項違背憲法、法律或基於法律授權之法 規者,由中央各該主管機關報行政院予以撤銷、變更、廢止或停止其執行。」此規定涉及地方辦理「自治事項」,其結 果直接影響中央與地方均權制度甚鉅。然而,該條項規定不但「違法」構成要件不明確,對中央如何行使此監督權、 監督權之密度漏未規定,而且也未賦予地方自治團體於行政院行使撤銷處分等監督權時,事先有答辯機會,是不 符合憲法「法治國原則」及「正當程序」原則,應屬違憲。   三、又行政院以「法律監督機關」身分,不考量法律規定地方自治事項已授權地方自治權限,也未給予聲請人任 何答辯機會,草率認定聲請人辦理地方自治事項違法,逕依地方制度法第七十五條第二項撤銷聲請人之里長延選 決定。又行政院擴大解釋適用有違憲疑義之地方制度法第七十五條第二項規定,而架空同法第十八條第一款第一目 所賦予直轄市自治權及第八十三條第三項所賦予地方自治團體之核准權,其所適用之上開法律規定,過度侵犯地 方自治團體辦理自治事項之自治權限,已經牴觸憲法對地方自治之制度保障。   四、關於 貴院釋字第四九九號解釋,聲請人與行政院對其適用對象、範圍發生爭議,即聲請人認為釋字第四九 九號解釋乃是針對「全國性中央民意代表」所作成之解釋,而里長並非反映民意之民意代表,也不是負責重大決策 之公職人員,乃依地方制度法第五十九條規定在區長指揮監督下辦理里公務及交辦事項之「地方性基層公職人員」 自不在該號解釋的適用範圍。換言之,里長固經民選產生,但其偏重事務性與細瑣事項,難與立法委員或國大代表 相提並論,民主定期改選理論與政治契約理論從而無適用之餘地。然而,行政院不同意聲請人之意見,認為本件地 方制度法第八十三條第一項之解釋,仍應適用釋字第四九九號解釋。由於該號解釋具有憲法上之效力,故本件中央 與地方機關於其行使職權,適用憲法 (釋字第四九九號解釋) 發生疑義。   五、依前述之說明,聲請人因辦理地方自治事項行使地方制度法第八十三條第三項之核准權與行政院行使同法 第七十五條之撤銷權,發生適用之法律有違背憲法之疑義,且雙方對釋字第四九九號解釋之適用範圍發生疑義, 爰依司法院大法官審理案件法第五條第一項第一款之規定,懇祈 貴院大法官解釋憲法。   貳、疑義之經過,及涉及之法律條文   一、臺北市政府為調整里行政區域以公平合理分配里行政資源,乃提案制定「臺北市行政區劃及里鄰編組自治 條例」經議會於今年四月三日通過,並於四月四日公布施行。由於依該自治條例所為之里劃分調整案無法於原定六 月八日之里長選舉前及時通過,乃以先行辦理里區域調整為由,依據地方制度法第八十三條第一項及第三項規定 , 以有「特殊事故」為由,核准里長延後選舉,並於九十一年四月四日以府民二字第○九一○五五三○五○○號函臺 北市選舉委員會 (見附件一) ,請其延後辦理選舉及暫緩發布里長選舉公告;並於九十一年四月八日以府民二字第 ○九一○五五三○七○○號函通知臺北市選舉委員會 (見附件二) ,為配合「臺北市行政區劃及里鄰編組自治條例」 之公布實施,特將本市第八屆里長任期,依事實需要延長半年至一年,並送請內政部查照知悉。   二、內政部於九十一年四月十一日以台內民字第○九一○○○三七三二號函聲請人 (見附件三) ,認為聲請人 為辦理里編組調整,而將本市第八屆里長任期依事實需要延長半年至一年,與上開特殊事故之立法意旨顯有不合 , 且認聲請人解釋應受有權解釋之法律中央主管機關意見之拘束,請聲請人再加審慎考量等語,又於九十一年四月 二十三日以台內民字第○九一○○六八二一九號函聲請人 (見附件四) ,認為聲請人無特殊事故,而將本市第八屆 里長任期依事實需要延長半年至一年,有明顯重大之瑕疵,違反地方制度法第八十三條第一項規定,請聲請人儘 速為適法之處理等語。內政部並於九十一年四月三十日以台內民字第○九一○○六八二八三號函,報請行政院撤銷 聲請人函臺北市選舉委員會有關請其延後辦理選舉及暫緩發布里長選舉公告以及延長本市第八屆里長任期半年至 一年之決定 (見附件五) ,而行政院竟未給予聲請人答辯機會,即逕予採納內政部單方之意見,於未事先通知限期 改正之情形下,於九十一年五月二日以院臺內字第○九一○○二一四五三號函撤銷聲請人之延選決定 (見附件六) 。   三、按「直轄市、縣 (市) 之行政機關 (即各該政府) 辦理自治事項,發生司法院大法官審理案件法第五條第一項 第一款之疑義或爭議,且依其性質均無受中央主管機關所表示關於憲法或法令之見解拘束者,基於憲法對地方自 治建立制度保障之意旨,各該地方政府得不經層轉逕向司法院聲請解釋」, 貴院釋字第五二七號解釋理由書末段 著有明文。本案核准里長延選屬臺北市自治事項之權限範圍,依其性質並無受中央主管機關所表示關於憲法或法令 之見解拘束,聲請人爰依法逕向 貴院聲請解釋,以釐清此爭議。   參、聲請解釋憲法之理由及聲請人對本案所持之立場與見解   一、聲請解釋憲法之理由   (一) 聲請人行使職權與行政院行使職權,發生適用法律有牴觸憲法之疑義,及適用憲法之爭議聲請人依地方 制度法第八十三條規定辦理地方自治事項,依事實情況認定有同條所定「特殊事故」情形,而核准第九屆里長延選。 惟內政部函示臺北市政府 (如附件三、四) ,則對於「特殊事故」所作之解釋,認僅限於「重大天然災害、變故或其他 不可抗力事件」及「單一種類選舉有與其他種類選舉合併辦理之可能」兩種情形。但因內政部持不同之法律見解,依 地方制度法第七十五條第二項規定,認為聲請人辦理地方自治事項違法,即報行政院予以撤銷地方政府之行政處 分,此規定涉及地方辦理「自治事項」,其結果直接影響中央與地方均權制度甚鉅。然而,此條項規定不但「違法」之 構成要件不明確,致地方政府毫無預測可能性,且對中央如何行使此監督權,其監督權之密度亦漏未規定,而且 也未賦予地方自治團體於監督機關行使其撤銷處分等之監督權時,事先有答辯機會,是不符合憲法法治國原則及 <<大法官解釋 551-600 號理由書>>S-link 電子六法全書

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正當程序原則,而有違憲之虞。又內政部及行政院擴大解釋適用同法第七十五條第二項之規定已剝奪聲請人實際上 適用同法第八十三條規定,解釋「特殊事故」以行使核准權之地方自治權限,行政院適用此有違憲疑義之法律已侵 犯聲請人享有憲法保障之地方自治權限。再者,行政院暨內政部與聲請人對於里長延選案之特殊事由如何解釋,是 否為釋字第四九九號解釋範圍所及亦有爭議,聲請人面對上述辦理自治事項適用法律發生有牴觸憲法之疑義,及 引發適用憲法之爭議,故有立即依法聲請 貴院大法官為解釋之實益。   (二) 依其性質聲請人無受中央主管機關所表示關於憲法或法令之見解拘束地方自治團體在受憲法及法律規範 之前提下,享有自主組織及對自治事項制定規章並執行之權限。依據地方制度法第二條第二款之規定,所謂自治事 項係指「地方自治團體依憲法或本法規定,得自為立法並執行,或法律規定應由該團體辦理之事務,而負其政策規 劃及行政執行責任之事項。」是以,地方政府就自治事項領域,自得解釋、適用、執行自治法規,並無上級機關之存 在,此與行政機關基於職務分工,上下級機關間基於行政一體有指揮監督及上命下從關係之情形不同。為保障地方 自治權,中央只能為合法性監督,而不能為合目的性監督,訴願法第七十九條第三項規定:「訴願事件涉及地方自 治團體之地方自治事務者,其受理訴願之上級機關謹就行政處分之合法性進行審查決定。」(見附件七) 即本此意旨   按地方制度法係依憲法第一百十八條及憲法增修條文第九條第一項所制定,該法對於地方自治事項,係授權 地方自治團體自行辦理,依法負其責任(地方制度法第二十三條) ,故地方自治團體對於「中央主管機關」所作有關 法律所定自治事項之指導性解釋意見,固未可逕行排斥而不用,但仍得依據法律表示其合法適當之見解。蓋聲請人 並非行政院或內政部之派出機關,自非行政院或內政部之下級機關,依行政程序法第一百五十九條規定,解釋函 令之行政規則,只有拘束機關內部或其下級機關之效力,並不發生對外拘束另一公法人即地方自治團體之效力。故 行政院或內政部認為聲請人解釋地方制度法辦理自治事項規定,應受法律之中央主管機關意見拘束之法律見解, 似與上開行政程序法規定不符。   關於內政部函示中所指「對於中央法規之解釋,應以中央主管機關之見解為準,地方機關之法律見解與中央主 管機關有異時,應受中央主管機關之見解之拘束,司法院大法官第一一七一次會議著有決議。」 (見附件八)實有斷 章取義之虞。上開決議係指適用中央法規應行辦理之事務,非屬地方自治團體之自治事項 (參照 貴院釋字第五二七 號解釋理由書末段) ,則對於中央法規之解釋,原則上應以中央主管機關之見解為準,地方機關之法律見解與中央 主管機關有異時,原則上應受中央主管機關之見解之拘束。此決議乃對於中央法規有關「非屬地方自治團體之自治 事項」規定所作成之解釋,核與本件有關法律所定「地方自治團體之自治事項」規定之情形不同,自不得援引上述決 議見解,作為聲請人應受中央主管機關法律見解之拘束之依據。   乃行政院不查,於作成影響聲請人自治權益至鉅之撤銷處分前,竟未給予聲請人辯論說明澄清之機會,於聽 取內政部片面意見後,即逕行撤銷聲請人之延選決定,是顯然不符正當法律程序,有違程序正義之嫌 (參照行政程 序法第一百零二條) 。且本件聲請人調整里鄰,其目的在公平合理分配各里行政資源,以維護市民權益,故其追求 公益是大於或小於延選的社會成本,內政部及行政院並未進行成本效益分析及利益衡量,在未具體舉證證明聲請 人有違法或顯然欠缺合理性、正當性下,即遽認聲請人之延選決定違法而予以撤銷,顯然不尊重地方自治,逾越法 律監督範圍,而有違憲法保障地方自治權之精神。   故依 貴院釋字第五二七號解釋理由書意旨,聲請人身為直轄市政府,辦理自治事項,屬地方自治團體之最高 行政機關,應無上級機關,今發生司法院大法官審理案件法第五條第一項第一款之疑義或爭議,且依其性質均無 受中央主管機關所表示關於憲法或法令之見解拘束者,自得依法不經層轉逕向 貴院聲請解釋。 二、聲請人對本案所持之立場與見解 (一) 地方制度法第七十五條第二項規定違反憲法「法治國原則」及「正當程序保障原則」地方制度法第七十五條第 二項規定不但構成要件過於抽象、不夠具體明確,且對中央政府如何行使此監督權、其監督權之密度為何漏未規定 而且也未賦予地方自治團體於監督機關行使撤銷處分等之監督權時,事先享有答辯機會,違反憲法法治國原則及 正當程序原則。   憲法將一國事項區分為中央專屬事項 (憲法第一百零七條) 、委辦事項 (中央立法而委託地方執行) 、及地方自 治事項 (即地方自行立法並執行之事項) ,係為完成分權治理的制度。自治事項的本質在於地方自主,其原始意義 在於該類事項即屬於地方,不需上級之授權,也不需上級的干涉。前者即意謂地方以自己作為主體加以負責,後者 類似人民基本權利功能中之防禦權概念 (參見臺北市政府研究發展考核委員會九十年度委託研究案,地方制度法下 地方自治權限之研究,二○○一年期中報告,第一○-一一頁) (見附件九) 。   中央政府行使監督權,不應過度干擾地方自治權。當地方自治團體決定、執行自治事項時,只要該法規不違反 中央法律或國家體制,且地方也未逾越法律之執行,則中央並無任何就具體個案事前指示的權限,為確保地方自 治團體不受過度干擾,上級監督機關原則上必須採行漸進而且是密度較低的合法性之監督,亦即「事後、低密度之 合法性監督」而不得為「事前、高密度之合法性乃至合目的性之監督」。此與就委辦事項,上級有合法性與合目的性之 監督之情形不同。中央政府不應為個案之監督,對於因地制宜的地方自治事項宜作密度較低之審查。然而不同監督 標準與自治界限,到底如何認定,應看影響的層面與範圍。如果地方事務影響的層面較高,為維繫國家整體法律秩 序,地方自主性當受到較多限制,但愈是最基層事項,中央的監督也愈寬鬆,愈尊重地方,以達到高度的自治。中 央主管機關行使監督權時,應尊重地方自治團體之權限。自治事項必須就近照顧、就近解決,亦為一般地方自治法 研究所認可之法理 (參見黃錦堂著,地方自治法治化問題之研究,一九九八年第一版,第一六六頁) (見附件十) 。 愈是最基層的愈應該尊重其裁量,也就是層級化自治監督的概念 (參見董保城教授,臺北市里長延選案,愈是最基 層的,愈應尊重地方,九十一年五月三日聯合報第十五版) (見附件十一) 。 <<大法官解釋 551-600 號理由書>>S-link 電子六法全書

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今地方制度法第七十五條賦予中央主管機關監督地方辦理自治事項之權限,即賦予其有直接撤銷地方政府辦 理自治事項所為之決定,卻對此影響地方自治結果甚鉅之監督權之密度漏未規定,即對此強大之撤銷權如何行使 之構成要件僅以「違法」為前提,至於違法性審查密度為何,則漏未規定。中央主管機關行使監督權本為中央地方分 權制度重要之一環,其如何行使直接影響地方自治權實踐之範圍,應以具體明確之構成要件規範監督權之界限, 特別是其監督權之行使後果對地方自治影響愈深遠,其構成要件應該愈明確,以符合法治國原則及法安定性原則。   地方制度法第七十五條第二項對於影響地方自治結果甚鉅之監督權之密度漏未規定,又未給予地方自治團體 在接受此鉅大影響之撤銷權行使前享有答辯說明機會,是違反憲法保障之正當程序原則。又中央監督機關高密度之 監督權行使,不僅不尊重地方自主及獨立之地位,且地方自治團體也將喪失依地方實際情形因地制宜判斷,而辦 理地方自治之機會,此絕非立憲者當初致力保障地方自治制度之本意。   (二) 司法院釋字第四九九號解釋無關基層公職人員,於本案應不予適用依 貴院釋字第四○五號解釋理由書意 旨, 貴院大法官所為之憲法解釋亦為憲法秩序之一部分,聲請人依法自應遵守。惟釋字第四九九號解釋乃是針對 「全國性中央民意代表」所作成之解釋,而里長並非反映民意之民意代表,也不是負責重大決策之公職人員,乃依 地方制度法第五十九條規定在區長指揮監督下辦理里公務及交辦事項之「地方性基層公職人員」自不在該號解釋的 適用範圍。換言之,里長固經民選產生,但其偏重事務性與細瑣事項,難與立法委員或國大代表相提並論,民主定 期改選理論與政治契約理論從而無適用之餘地。故聲請人認為本件地方制度法第八十三條第一項有關里長延選案之 特殊事故,與釋字第四九九號解釋無涉,不在適用範圍。惟行政院則認為應予適用,致中央與地方機關於其行使職 權適用憲法發生疑義,爰依司法院大法官審理案件法第五條第一項第一款之規定,聲請 貴院大法官補充解釋。   肆、結論   憲法第十章、第十一章對於地方自治已有明確保障,故中央就監督地方機關辦理自治事項領域,對於地方政府 解釋、適用、執行自治法規,應以實現地方自治的本旨為目的,以強化地方自治團體的自主權及獨立性為終局目標。 中央政府僅得為密度較低之「合法性之審查」,而不得為「合目的性之審查」。今地方制度法第七十五條第二項規定, 在實體上對中央主管機關之監督權行使要件未有具體明確規定,致地方自治團體喪失預測可能性,而有侵犯其地 方自治之自主決定權之虞。且在程序上又未賦予地方自治團體享有為其決定辯護答辯之機會,亦即欠缺程序保障, 而逕予中央監督機關撤銷地方自治團體之決定之權限,是違反憲法法治國原則及正當程序原則。而關於司法院釋字 第四九九號解釋,其國民主權原則應僅適用於民意代表,無關基層公職人員里長選舉事件,於本件應無適用之餘 地。   再者,聲請人為因應「臺北市行政區劃及里鄰編組自治條例」之施行,擬先調整里行政區域以公平合理分配里 行政資源,而延選里長,應認為屬地方制度法第八十三條第一項之「特殊事故」情形。今為落實地方自治精神,維護 本市地方自治權,聲請人因行使辦理地方自治事項之職權,於適用地方制度法第八十三條規定,與行政院行使同 法第七十五條第二項之監督權 (撤銷權) 發生有適用憲法之爭議及適用法律有牴觸憲法之疑義,爰依司法院大法官 審理案件法第五條第一項第一款之規定,聲請 貴院大法官解釋。並為求審議程序及結果之周延審慎,再依司法院 大法官審理案件法第十三條規定懇請 貴院准行言詞辯論程序,同意聲請人到場說明,以建立中央與地方合理的均 權制度,維護地方自治權益,至為感禱。   伍、附件   附件一:臺北市政府九十一年四月四日府民二字第○九一○五五三○五○○號函影本乙份。   附件二:臺北市政府九十一年四月八日府民二字第○九一○五五三○七○○號函影本乙份。   附件三:內政部九十一年四月十一日台內民字第○九一○○○三七三二號函影本乙份。   附件四:內政部九十一年四月二十三日台內民字第○九一○○六八二一九號函影本乙份。   附件五:內政部九十一年四月三十日台內民字第○九一○○六八二八三號函影本乙份。   附件六:行政院九十一年五月二日院臺內字第○九一○○二一四五三號函影本乙份。   附件七:訴願法第七十九條第三項。   附件八:司法院大法官第一一七一次會議不受理決議影本乙份。   附件九:參見臺北市政府研究發展考核委員會九十年度委託研究案,地方制度法下地方自治權限之研究,二 ○○一年期中報告,第一○-一一頁。   附件十:黃錦堂著,地方自治法治化問題之研究,一九九八年一版二刷,第一六六頁。   附件十一:董保城教授,臺北市里長延選案,愈是最基層的,愈應尊重地方,九十一年五月三日聯合報第十 五版。   謹 呈   司 法 院 公鑒   聲 請 人:臺北市政府   法定代理人:馬 英 九 中 華 民 國 九十一 年 五 月 七 日  (本聲請書附件略) 回頁首 【解釋字號】 釋字第 554 號 【解釋日期】91/12/27 資料來源:法務部 婚姻與家庭為社會形成與發展之基礎,受憲法制度性保障 (參照本院釋字第三六二號、第五五二號解釋) 。婚 姻制度植基於人格自由,具有維護人倫秩序、男女平等、養育子女等社會性功能,國家為確保婚姻制度之存續與 <<大法官解釋 551-600 號理由書>>S-link 電子六法全書

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圓滿,自得制定相關規範,約束夫妻雙方互負忠誠義務。性行為自由與個人之人格有不可分離之關係,固得自主 決定是否及與何人發生性行為,惟依憲法第二十二條規定,於不妨害社會秩序公共利益之前提下,始受保障。是 性行為之自由,自應受婚姻與家庭制度之制約。 婚姻關係存續中,配偶之一方與第三人間之性行為應為如何之限制,以及違反此項限制,應否以罪刑相加, 各國國情不同,應由立法機關衡酌定之。刑法第二百三十九條對於通姦者、相姦者處一年以下有期徒刑之規定, 固對人民之性行為自由有所限制,惟此為維護婚姻、家庭制度及社會生活秩序所必要。為免此項限制過嚴,同法 第二百四十五條第一項規定通姦罪為告訴乃論,以及同條第二項經配偶縱容或宥恕者,不得告訴,對於通姦罪 附加訴追條件,此乃立法者就婚姻、家庭制度之維護與性行為自由間所為價值判斷,並未逾越立法形成自由之空 間,與憲法第二十三條比例原則之規定尚無違背。 【相關法條】中華民國憲法 第 22~23 條 中華民國刑法 第 239、245 條 【理 由 書】   婚姻與家庭為社會形成與發展之基礎,受憲法制度性保障(參照本院釋字第三六二號、第五五二號解釋)。婚 姻制度植基於人格自由,具有維護人倫秩序、男女平等、養育子女等社會性功能,國家為確保婚姻制度之存續與圓 滿,自得制定相關規範,約束夫妻雙方互負忠誠義務。性行為自由與個人之人格有不可分離之關係,固得自主決定 是否及與何人發生性行為,惟依憲法第二十二條規定,於不妨害社會秩序公共利益之前提下,始受保障。是性行為 之自由,自應受婚姻與家庭制度之制約。   按婚姻係一夫一妻為營永久共同生活,並使雙方人格得以實現與發展之生活共同體。因婚姻而生之此種永久結 合關係,不僅使夫妻在精神上、物質上互相扶持依存,並延伸為家庭與社會之基礎。至於婚姻關係存續中,配偶之 一方與第三人間之性行為應為如何之限制,以及違反此項限制,應否以罪刑相加,因各國國情不同,立法機關於 衡酌如何維護婚姻與家庭制度而制定之行為規範,如選擇以刑罰加以處罰,倘立法目的具有正當性,刑罰手段有 助於立法目的達成,又無其他侵害較小亦能達成相同目的之手段可資運用,而刑罰對基本權利之限制與立法者所 欲維護法益之重要性及行為對法益危害之程度,亦處於合乎比例之關係者,即難謂與憲法第二十三條規定之比例 原則有所不符。   婚姻共同生活基礎之維持,原應出於夫妻雙方之情感及信賴等關係,刑法第二百三十九條規定:「有配偶而與 人通姦者,處一年以下有期徒刑,其相姦者,亦同。」以刑罰手段限制有配偶之人與第三人間之性行為自由,乃不 得已之手段。然刑法所具一般預防功能,於信守夫妻忠誠義務使之成為社會生活之基本規範,進而增強人民對婚姻 尊重之法意識,及維護婚姻與家庭制度之倫理價值,仍有其一定功效。立法機關就當前對夫妻忠誠義務所為評價於 無違社會一般人通念,而人民遵守此項義務規範亦非不可期待之情況下,自得以刑罰手段達到預防通姦、維繫婚姻 之立法目的。矧刑法就通姦罪處一年以下有期徒刑,屬刑法第六十一條規定之輕罪;同法第二百四十五條第一項規 定,通姦罪為告訴乃論,使受害配偶得兼顧夫妻情誼及隱私,避免通姦罪之告訴反而造成婚姻、家庭之破裂;同條 第二項並規定,經配偶縱容或宥恕者,不得告訴,對通姦罪追訴所增加訴訟要件之限制,已將通姦行為之處罰限 於必要範圍,與憲法上開規定尚無牴觸。   大法官會議主 席 翁岳生   大法官 劉鐵錚 吳 庚 王和雄 王澤鑑 林永謀 施文森 孫森焱 陳計男 曾華松 董翔飛 楊慧英 戴東雄 蘇俊雄 黃越欽 謝在全 賴英照 【抄臺灣高雄地方法院(函)】 中華民國八十九年十一月七日  高貴刑大(八九)易四○三二字第四六一八三號   受文者:司法院   主 旨:檢陳釋憲聲請書乙份(附起訴書二份)。謹請 鑒核。   說 明:   一、按憲法之效力既高於法律,法官有優先遵守之義務。法官於審理案件時,對於應適用之法律,依其合理之 確信,認有牴觸憲法之疑義者,得以之為先決問題,裁定停止訴訟程序,並提出客觀上形成確信法律為違憲之具 體理由,聲請司法院 法官解釋,司法院釋字第三七一號解釋著有明文。   二、本院審理八十九年度易字第一○九○號被告洪俊聖、曾薇儒妨害婚姻案件及八十九年度易字第四○三二號 被告林翠萍妨害婚姻案件,認為所應適用之刑法第二百三十九條,有牴觸憲法第二十二條、第二十三條規定之疑義 業已分別裁定停止其訴訟程序。   三、依前述釋字第三七一號解釋,聲請司法院大法官解釋憲法,以求宣告刑法第二百三十九條因違憲而無效, 立即停止適用。   院長 蔡 文 貴 【聲 請 書】   壹、目的   一、按憲法之效力既高於法律,法官有優先遵守之義務。法官於審理案件時,對於應適用之法律,依其合理之 確信,認有牴觸憲法之疑義者,得以之為先決問題,裁定停止訴訟程序,並提出客觀上形成確信法律為違憲之具 <<大法官解釋 551-600 號理由書>>S-link 電子六法全書

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體理由,聲請司法院大法官解釋,司法院釋字第三七一號解釋著有明文。   二、本院審理八十九年度易字第一○九○號被告洪俊聖、曾薇儒妨害婚姻案件(以下簡稱第一案)及八十九年 度易字第四○三二號被告林翠萍妨害婚姻案件(以下簡稱第二案),認為所應適用之刑法第二百三十九條,有牴 觸憲法第二十二條、第二十三條規定之疑義,業已分別裁定停止其訴訟程序(第一案已另依刑事訴訟法第二百九十 七條規定裁定停止審判程序)。   三、依前述釋字第三七一號解釋,聲請司法院大法官解釋憲法,以求宣告刑法第二百三十九條因違憲而無效, 立即停止適用。   貳、疑義   一、第一案被告洪俊聖與告訴人許美滿係夫妻關係,二人自民國八十年間即未繼續同居,被告洪俊聖自八十五 年一月間某日起,在高雄市某處與被告曾薇儒同居發生性行為多次,曾薇儒因而受胎並產下一子洪上評,嗣經告 訴人調閱戶籍謄本發現上情後,訴由臺灣高雄地方法院檢察署檢察官偵查,經認被告涉犯刑法第二百三十九條之 通姦罪嫌而提起公訴。   二、第二案被告林翠萍與告訴人楊清榮原係夫妻關係,然自八十三年間起,二人即未繼續同居,二人於八十九 年三月六日經臺灣高雄地方法院判決離婚。被告林翠萍涉嫌於婚姻關係存續中之八十七年五月間,在台北縣某處, 與不詳姓名之男子發生性行為,並因此產下一子楊育承。嗣因被告提起確認非婚生子女之訴訟,告訴人始知悉上情 亦訴由臺灣高雄地方法院檢察署檢察官偵查,經認被告涉犯刑法第二百三十九條之通姦罪嫌而提起公訴。   三、本院審理結果,認為上開二案之被告洪俊聖、曾薇儒及林翠萍固然涉有刑法第二百三十九條之通姦罪嫌。而 通姦罪之立法理由,一般認為係法律對於婚姻制度之尊重以及對於社會善良風俗之維護,以避免有配偶之人任意 與他人發生性行為,致危及婚姻之基礎。誠然,婚姻外之性行為,其違背婚姻契約上之忠實(含貞 )義務之處甚 明,然其不法內涵是否已達課以刑罰之程度,甚值檢討;且對於婚姻外之性行為課以刑罰,是否足以達成上述立 法目的,本有疑問;而個人對於自己之性行為之自主權,是否因婚姻制度而當然喪失,亦有值懷疑。若課以刑罰之 結果無助於上開立法目的之實現,竟以刑罰加諸其身,即有不當侵害自由權與性自主權而違反憲法第二十三條所 揭示之比例原則之嫌。為此特聲請解釋。   參、理由 對婚姻外性行為課以刑罰(含自由刑及財產刑),其侵害人民自由、財產權部分甚為明確,僅其侵害是否可通過 比例原則之檢驗,係有待商榷而已,此部分容後再述,在此先敘述同時有被侵害之虞的性自主權。   一、性自主權之地位按憲法第二十二條規定:「凡人民之其他自由及權利,不妨害社會秩序公共利益者,均受 憲法之保障。」本條乃對於人民基本自由之概括保障規定。而性自主權,亦即可自由決定是否發生性行為、性行為之 對象以及如何發生性行為等,均與人格不可分離,為受上開憲法規定保障之基本權之一。刑法第十六章之妨害性自 主罪,即屬刑法上落實憲法對於性自主權保障之具體規定,因此性自主權之地位,應以受憲法之保障。   二、性自主權與婚姻關係之關連 性自主權與婚姻關係之關連如何?可以從兩方面來檢討,其一是:對於配偶是否可以主張性自主權?其二是: 性自主權對於婚姻外之第三人可否主張?   (一)配偶方面(消極性自主權) 對於配偶主張性自主權之問題,又可以分為二種型態,即得否強制配偶發生性行為,以及得否拒絕配偶為性行 為之要求?這和婚姻法上所討論的「性行為的協力義務」有密切關連。此部分雖與本案有關,但因非本案重點,故僅 簡要敘述。   1於八十八年四月二十一日刑法修正前,對於夫妻間之強姦是否構成強姦罪(修正前罪名),學說與實務上 固然有所爭議。然其差別僅為罪名不同而已,亦即縱主張不構成強姦罪者,亦認為應構成修正前刑法第二百二十四 條第一項之強制猥褻罪或刑法第三百零四條之強制罪。因此,任何人不得強迫配偶發生性行為至明。而修正後之刑 法第二百二十九條之一規定,對配偶犯第二百二十一條之罪者,須告訴乃論。此一修正顯然明白承認配偶間相互保 有完全之自主權,對之侵害,與對第三人之侵害無異,僅因為顧及家庭生活之和諧與持續,例外採取告訴乃論之 立法而已。   因此,縱使認為婚姻中的雙方相互負有性行為之協力義務,仍然不影響配偶的性自主權,故對配偶強制性交 仍成立強制性交罪甚明,其已達不能維持婚姻之程度者,應可依民法第一千零五十二條第二項請求離婚。   2拒絕配偶為性行為之要求,除依具體情節可認為符合民法第一千零五十二條第一項第三款之「不堪同居之虐 待」,而可由他方配偶請求判決離婚外,並無其他法律責任。   3小結:由以上簡要說明可知,在配偶之間,因有性行為之協力義務存在,雖有可能因拒絕發生性行為而構 成離婚事由,然此僅屬婚姻關係是否因受此影響而結束之私法領域問題,在刑事法之領域,配偶相互間之性自主 權完全不受婚姻之影響。   (二)第三人方面(積極性自主權)   既然配偶間保有完全之性自主權,而不得任意加以侵害,則有配偶之人是否得主張其有與第三人發生性行為 之自主權呢?此點與婚姻法上的「貞操義務」(或稱忠實義務)有關。   在現實生活中,性行為之基礎,無論是出於愛情、出於肉慾,抑或出於金錢,吾人無法否認的是,此等因素均 存在於個人之內心深處,繫於個人之自我認知,而與人格不可分離。刑事法律所能規範者,僅止於客觀之行為,若 某一行為並不對其他個人發生實害或危險,則僅屬婚姻契約上忠實義務之違背問題,法律對之課以刑罰,正如同 <<大法官解釋 551-600 號理由書>>S-link 電子六法全書

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對於不鍾愛他方之配偶課以刑罰一般,實有以刑罰規範人格與意志及侵害人性尊嚴之嫌。吾等若不能認識刑罰之極 限性與謙抑性,徒思以刑罰之威嚇追求婚姻內之忠實,無異緣木求魚,此時刑罰權之行使應屬濫用。   況且,民法與刑法之目的既不相同,在二個法域中對於「不法」所設定之要件,自然也有差異。我們可以在婚姻 法中課以配偶忠實義務,並認為此項義務的違反可以導致損害賠償責任的發生(如民法第一百九十五條第三項後 段),但是,卻未必當然可因此一忠實義務之違反,即逕認其同時具備刑事不法性,而將之評價為犯罪行為。這一 點我們也可以從民法上侵權行為與刑法上犯罪行為之不同標準窺知。因此,婚姻法上的「貞操義務」或「忠實義務」, 亦應理解為僅生私法領域的效力,與刑事責任之基礎並無直接的關連。因此,以婚姻法上的忠實義務作為通姦罪的 基礎,並不具說服力。   又假如配偶一方面因某種生理、心理或感情上之因素,拒絕他方配偶之性行為協力請求,而另一方面刑法(或 配偶)又以通姦罪威嚇他方配偶不得與人發生性行為,此時無異以婚姻為名,變相對個人之性行為之自然需求施 以禁錮,實有違反人性尊嚴之虞。   三、通姦罪對於自由權、財產權及性自主權之限制在比例原則上之檢討   有配偶之人既然保有性自主權,則以刑法第二百三十九條之通姦罪加以處罰,是否符合比例原則,甚值檢討。   (一)立法目的之探求   通姦罪之立法目的在於保護婚姻關係,並維護善良風俗。此等立法目的自形式上觀之固無不當,但其實質意義 為何,有待深究。   1婚姻關係之維護   法律婚姻關係之維護,應不僅是維護一個形式上的婚姻,而是夫妻間良好之感情,並在此一基礎上來維護婚 姻關係之存續,因為一個沒有感情基礎之婚姻,對於當事人及其家庭成員(尤其是子女)而言,反而是一種不利 益,甚或是潛在的危險源(註一)。此亦為近代各國婚姻法從有責主義逐漸改採破綻主義之主要原因。   2善良風俗之維護   善良風俗為一極為抽象,並與特定時空之道德觀念緊密結合的不確定法律概念。而刑法通姦罪之設置,與其說 是維護善良風俗,不如理解為對於婚姻制度及當代道德價值的保護(註二)。   (二)適當性原則   然通姦罪之規定,是否足以達成上述目的?換言之,其是否為追求「婚姻關係之維護」以及「善良風俗之維護」 的有效手段?首先,吾人必須認清的是,刑法上的通姦罪並不以固定的伴侶關係為處罰的要件,因此,無論是具 相當程度持續性的婚姻外性行為(例如婚外情),或者是純粹基於肉慾及金錢交易的買春行為,均為通姦罪處罰 之對象。但事實上,自古以來,無論公權力對於婚姻外性行為施以如何之處罰,從來也沒能改變過婚姻外性行為存 在之普遍現象。這從歷久不衰、春風吹又生的色情行業即可獲得印證。而且,在實務上,也未曾發現因買春而提起之 通姦罪告訴。   至於具相當程度持續性的婚姻外性行為,其發生之原因雖非一致,但配偶間感情基礎的質變或減少,多為婚 外情發生之共同特徵。在婚姻內外的兩段感情關係之間,吾人雖可從道德上區分其正當性的差異,但是不可否認地 無論刑事法律如何介入,均無法代替配偶間相互的溝通、體諒與關心,以彌補婚姻關係實質基礎的缺口。一個幸福 美滿婚姻,除了當事人的自我充實與自我成長外,並沒有其他的替代方法。在自我意識的啟蒙後,任何透過強制的 方式,包括夫妻一方「把自己看作是對方的警察」,或者是透過國家立法製造感情義務,都不是維護感情及婚姻的 適當作法(註三)。誠如英國哲學家羅素所言,如果說你的責任是愛某某人,這會使你恨他。把愛同法律保護結合 在一起的婚姻一定會造成兩頭空。至於一個美好的婚姻,夫妻雙方都應該認識到,無論法律怎麼說,在他們的私人 生活中,他們都必須是自由的(註四)。回到我國實務與個人生活經驗上,吾人亦未曾發現任何案例係事前或事後 藉由通姦罪的威嚇或處罰,而維護或者是挽回了任何一段幸福的婚姻。   因此,通姦罪的存在,對於上開立法目的之達成而言,並無任何實質的幫助。通姦罪之存在,對於婚姻本身之 維護作用,實際上純出於想像,相反地,在大部分的情形中,通姦罪的追訴只有毀滅婚姻的作用。基於這樣的認識 德國在一九六九年廢止通姦罪前,係以通姦行為導致離婚為通姦罪之構成要件(註五),這是相當值得吾人思考 及正視的。因此,通姦罪的設置,並不符合「適當性原則」。   (三)必要性原則(最小侵害原則)   婚姻外性行為之避免,必須從最根本的教育與兩性溝通(註六)加以處理,才可能有效果,刑罰對於婚姻或 感情關係之穩健既無幫助,且易生相反效果,並非達成維護婚姻關係及善良風俗(或一夫一妻制)的有效手段, 因此,自然不是為追求上開立法目的所為對人民基本權利侵害最少且必要之手段,應認為不符合必要性原則。   (四)狹義比例性原則   同前所述,對婚姻外性行為課以刑罰,既不具適當性及必要性,其違反比例原則甚明,已無依狹義比例性原 則之檢討之必要。   (五)小結   刑法第二百三十九條通姦罪的設置,直接限制人民之自由權與財產權,間接限制人民之性自主權,但卻不能 達成其維護幸福婚姻的目的,所追求的善良風俗,又難以還原為可得理解的特定個人法益,論者主張其為「無社會 侵害性」之犯罪,誠有見地(註七)。若從此一觀點論之,將婚姻外性行為定為犯罪行為,其是否符合刑法為「法益 保護法」之性質,更非無疑。無論如何,其既然不是追求幸福婚姻的有效手段,自然已違反比例原則之「適當性原 則」與「必要性原則」,應屬違憲。 <<大法官解釋 551-600 號理由書>>S-link 電子六法全書

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四、非婚生子女之尊嚴與值得我們思考的是,在現行刑法第二百三十九條通姦罪的規定與相關文獻中(包含主 張通姦罪應除罪化的論述),顯然都將討論焦點集中在「被害配偶」之情感利益及不忠配偶之可刑罰性上。提起通姦 告訴之「被害配偶」,也只關心自己因他方不忠所生的心理感受。但是,不可諱言的,在相當數量的案件中(含本件 聲請由來之二案件),婚姻外之性行為可能已使一方受孕並產下非婚生子女,但卻從未見以非婚生子女的立場思 考此一問題的主張,令人遺憾。此種情形正如民法修正前關於夫妻離婚後對於未成年子女權利義務之行使與負擔之 問題如出一轍,僅偏重於考量父母之利益,均足以顯示成人之愚昧與自私。   現實世界的通姦罪案件中,刑法第二百三十九條成為「被害配偶」復仇之工具,此時受刑罰影響者,除雙方配 偶及婚姻外第三人之外,包含因婚姻外性行為所產下之非婚生子女。詳言之,既然若因為「通姦」此一犯罪行為,致 一方受孕並產下子女,此時非婚生子女之出生,似相當於一犯罪結果,此時非婚生子女之存在,常是通姦案件最 有力的犯罪證據。然將非婚生子女之生命評價為其生父、生母自主的婚姻外性行為之犯罪結果,並將其存在視為一 犯罪證據,除有貶低其生命價值之疑慮外,對於未成年子女日後之心理發展將發生不可抹滅的負面作用;況且若 以自由刑加之於其生父、生母(暫且不論罰金刑及易科罰金之宣告,因此種刑罰繫於承審法官個案中之量刑取捨) 顯然亦未正視該非婚生子女受保護管教之權利,使非婚生子女承擔其父母不忠行為之結果與原罪,是否有違憲法 第一百五十六條保護兒童之基本理念,亦值深思。   肆、結論   通姦罪之存在,表面上是對性自主權的不當限制,實際上是刑法嘗試對於人格與內心感情世界所作的無效果 規範。以比例原則加以檢視,本院認為既無助於規範目的的實現,已不符合「適當性原則」與「必要性原則」。在此一 認知下,無論採取何種刑罰手段,均不可能符合「比例性原則」。從而,刑法第二百三十九條顯然違反憲法第二十三 條之規定,應屬無效。   當刑法對於婚姻外之性行為加以處罰時,實際上究竟維護了什麼利益?當婚姻所賴以存在之忠實基礎已不復 存在時、配偶間的性行為已不再創造彼此之愉悅時,刑法對於婚姻內之性行為的肯定,以及對婚姻外性行為之否定 是否就同時維護了「善良風俗」?更有甚者,若婚姻外之性行為已使一方受胎產下非婚生子女(如上開二案之被 告),法律是否應該告訴該子女,其生命之誕生係出於一個犯罪行為?甚至,告訴他(她)其生命之存在,即為 其父母遭法院定罪之最強力的犯罪證據?上述疑問,均非吾人在通姦罪之下得以理性思考加以解釋的。在婚姻外性 行為已受孕生子的情形下,若把非婚生子女的利益一併加以考慮進來,我們可以發現,刑法第二百三十九條的通 姦罪根本是成人世界的醜陋規則。一段不被祝福的關係下所產生的、無辜的新生命不應該,也不需要在這樣殘酷的 遊戲規則下被犧牲。一個不能維護或創造任何實質利益、僅供復仇之用、但卻可能對非婚生子女在人格及心理上造成 損害的刑罰規定,其違憲之處已明。尚祈大院速為刑法第二百三十九條違憲之宣告,以濟法害。   註一:參閱黃榮堅,「論通姦罪的除罪化」,收錄於「刑罰的極限」一書,第十一頁。   註二:林山田著,刑法特論,七十四年四月修訂初版,第七○七頁。   註三:黃榮堅,前揭文,第十二頁。   註四:羅素,「婚姻」,收錄於羅素散文集「真與愛」,第一八三頁,江燕翻譯,志文出版社;轉引自黃榮堅前 揭文,第十二頁。   註五:黃榮堅,前揭文,第三頁。   註六:此處係以較為普遍之異性戀關係之說法,其實,同性戀者之感情關係,亦應獲得法律相同之尊重,此 點尚有待立法上予以加強。   註七:陳志龍,「刑法的法益概念」,收錄於氏著「法益與刑事立法」,第二十七頁。   此 致   司 法 院   聲請人:臺灣高雄地方法院法官 葉啟洲   中華民國八十九年十一月一日 回頁首 民國 92 年 【解釋字號】 釋字第 555 號 【解釋日期】92/01/10 資料來源:法務部 戒嚴時期人民受損權利回復條例第三條規定之適用範圍,其中關於公務人員涵義之界定,涉及我國法制上 對依法令從事公務之人員使用不同名稱之解釋問題。依憲法第八十六條及公務人員任用法規定觀之,稱公務人員 者,係指依法考選銓定取得任用資格,並在法定機關擔任有職稱及官等之人員。是公務人員在現行公務員法制上 乃指常業文官而言,不含武職人員在內。戒嚴時期人民受損權利回復條例施行細則第三條第一項規定:「本條例 第三條第一項第二款所稱公務人員,指各機關組織法規中,除政務官、民選人員及聘僱人員外,受有俸 (薪) 給之 文職人員」,係對該條例第三條第一項第二款所稱「任公務人員、教育人員及公職人員之資格」中有關公務人員涵 義之界定,不包括武職人員,乃基於事物本質之差異,於平等原則無違,亦未逾越母法之授權,與憲法規定尚 無牴觸。至任武職人員之資格應否回復,為立法機關裁量形成範圍,併此敘明。 【相關法條】中華民國憲法 第 86 條 戒嚴時期人民受損權利回復條例 第 3 條 戒嚴時期人民受損權利回復 <<大法官解釋 551-600 號理由書>>S-link 電子六法全書

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條例施行細則 第 3 條 【理 由 書】   戒嚴時期人民受損權利回復條例第三條規定之適用範圍,其中關於公務人員涵義之界定,涉及我國法制上對 依法令從事公務之人員使用不同名稱之解釋問題。又依憲法第八十六條及公務人員任用法規定觀之,稱公務人員者 係指依法考選銓定取得任用資格,並在法定機關擔任有職稱及官等之人員。現行與公務員有關之法規,凡使用公務 人員名稱者,包括上開公務人員任用法,以及公務人員俸給法、公務人員保障法、公務人員陞遷法、公務人員考績法、 公務人員退休法、公務人員撫卹法等,均不適用於武職人員。是公務人員在現行公務員法制上,乃指常業文官(或 稱常任文官)而言,不含武職人員在內。   戒嚴時期人民受損權利回復條例第三條第一項規定:「人民於戒嚴時期,因犯內亂罪、外患罪,經裁判確定、或 交付感化、或提起公訴、或通緝有案尚未結案而喪失或被撤銷之下列資格,有向將來回復之可能者,得由當事人申 請主管機關,依有關法令處理之,其經准許者,溯自申請之日起生效:一、公務人員暨專門職業及技術人員考試及 格之資格。二、任公務人員、教育人員及公職人員之資格。三、專門職業及技術人員執業之資格。四、為撫卹金、退休金 或保險金領受人之資格」,乃對人民於戒嚴時期,因犯內亂罪、外患罪所喪失或被撤銷之各種資格,於符合一定要 件下,得申請回復之規定。其第二款所規定之「公務人員」,與教育人員、公職人員並列,參照前述說明,其適用範 圍限定於文職人員,不包括武職人員在內,與第四款規定回復領受撫卹金、退休金或保險金之資格,不限於文職人 員者有別,同條第五項係僅就文職人員回復該等資格所為之規定,並未排除武職人員回復此等資格之權利,該條 例施行細則第六條「本條例第三條第一項第四款所稱退休金,包括公務人員、教育人員之一次退休金、月退休金及軍 人之退休俸、生活補助費、退伍金、贍養金」,即係本此意旨而為規定。   戒嚴時期人民受損權利回復條例施行細則第三條第一項規定:「本條例第三條第一項第二款所稱公務人員,指 各機關組織法規中,除政務官、民選人員及聘僱人員外,受有俸(薪)給之文職人員」,係對該條例第三條第一項 第二款「任公務人員、教育人員及公職人員之資格」中有關公務人員涵義之界定,不包括武職人員,乃因其從事戰鬥 行為或其他與國防相關之任務,攸關國家安全及軍事需要,且該等人員之養成過程、官階任用資格之年齡限制、陞 遷條件及服從之義務等均與文職人員有別,是基於事物本質之差異,於平等原則無違,亦未逾越母法之授權,與 憲法規定尚無牴觸。至任武職人員之資格應否回復,為立法機關裁量形成範圍,併此敘明。   大法官會議主 席 翁岳生   大法官 劉鐵錚 吳 庚 王和雄 王澤鑑 林永謀 施文森 孫森焱 陳計男 曾華松 董翔飛 楊慧英 戴東雄 蘇俊雄 謝在全 賴英照 【抄曾勝賢聲請書】   茲依司法院大法官審理案件法第五條第一項第二款之規定,聲請解釋憲法,並依同法第八條第一項之規定將 有關事項列明如左:   壹、聲請解釋憲法之目的   按「中華民國人民,無分男女、宗教、種族、階級、黨派,在法律上一律平等」、 「人民之生存權、工作權及財產權, 應予保障」,憲法第七條、第十五條定有明文;又戒嚴時期人民受損權利回復條例第三條第一項規定:「人民於戒嚴 時期,因犯內亂罪、外患罪,經裁判確定、或交付感化、或提起公訴、或通緝有案尚未結案而喪失或被撤銷之下列資 格,有向將來回復之可能者,得由當事人申請主管機關,依有關法令處理之,其經准許者,溯自申請之日起生效 : ……二、任公務人員、教育人員、及公職人員之資格」,上開第二款之公務人員之資格,並未限定為文職人員,乃同 條例施行細則第三條第一項規定:「本條例第三條第一項第二款所稱公務人員,指各機關組織法規中,除政務官、 民選人員及聘僱人員外,受有俸(薪)給之文職人員」。將母法所定之公務人員限縮為文職人員,排除軍職人員之 適用,超越母法之規定,並損及軍職人員依前開條例申請回復任公務人員資格或依施行細則第十一條申請資遣、退 休及請領保險給付之權利,該施行細則第三條第一項顯然牴觸憲法第七條:「中華民國人民……一律平等」及第十 五條「人民之工作權及財產權應予保障」之規定,為此聲請大法官宣告該施行細則第三條第一項之違憲規定無效。   貳、疑義或爭議之性質與經過,及涉及之憲法條文   一、聲請人於民國五十七年畢業於政工幹校法律系第十三期,同年起任職於台北師管區司令部擔任中尉軍法官 因叛亂罪經台灣軍管區司令部於民國六十年十一月判處有期徒刑五年,褫奪公權四年,並經該部以六十一年一月 二十日人令(職)字第○○四號令核定撤職及六十一年四月十一日第○一二號令免官,於六十四年七月十四日減 刑出獄,嗣於八十五年八月二日聲請人依戒嚴時期人民受損權利回復條例及其施行細則相關規定,向國防部申請 復官復職,案經軍管區司令部以八十五年九月二日(八五)尉理字第一七六七號簡便行文表函覆稱:公務人員復 官復職之申請,依「戒嚴時期人民受損權利回復條例」第三條規定,係指「受有俸給之文職人員」而言,認聲請人為 軍職人員,並無上開條例之適用,歉難辦理云云(證一號),聲請人依法提起訴願(證二號)、再訴願(證三號) 皆遭駁回,嗣經聲請人提起行政訴訟,亦遭行政法院八十六年度判字第一六八五號(證四 )及八十六年度判字第 二七八九號判決(證五號),均以同一理由判決駁二、聲請人依戒嚴時期人民受損權利回復條例第三條之規定申請 回復公務人員之資格,行政法院依該條例施行細則第三條第一項之規定:認得回復任公務員資格者限於文職人員 , 軍職人員則不在其內,則同為中華民國人民、同為公務員,文職之公務員受該條例之保障,軍職之公務員則不受保 障,有違憲法第七條「中華民國人民在法律上一律平等」之規定,同時影響軍職人員之工作權及依該條例施行細則 <<大法官解釋 551-600 號理由書>>S-link 電子六法全書

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第十一條申請資遣、退休及請領保險給付之權利,牴觸憲法第十五條人民之工作權及財產權應予保障之規定。   參、聲請解釋憲法之理由及聲請人對本案所持之立場   一、戒嚴時期人民受損權利回復條例第三條所指之任公務人員之資格,應包括文職、軍職之公務人員一體適用 理由如下:   1‧條例第三條所指之公務人員,既未加任何限制,自包括全部公務人員,而非限定為文職公務人員,此為 依照文義之當然解釋。   2‧戒嚴時期受屈之政治犯不僅文職之公務人員,軍職之公務人員亦不在少數,該條例之立法目的既在補償 戒嚴時期之政治犯之受損權利,斷無獨厚文職之公務人員而棄軍職之公務人員於不顧之道理。   3‧本條例原提案立法委員謝聰敏兩度函覆聲請人說明案例之立法原意應包括軍職人員在內(證六號)並致 函行政院表明該條公務人員涵義應包括軍職人員(證七號)。   4‧行政院函覆謝聰敏立法委員(證八號)及以簡便行文表(證九號)致函法務部,皆明確表明該條例第三 條所定公務人員涵義應包括軍職人員。   5‧法務部八十五年一月卅日法八五參○二四六二號函明載關於「戒嚴時期人民受損權利回復條例」之適用對 象確定包括軍人在內,業經行政院於審查本條例之施行細則草案時充分討論後獲得結論,應無疑義,施行細則草 案第六條及第十二條均有相關之明文規定(證十號)。   6‧國防部依據本條例及施行細則訂定:「戒嚴時期國軍人員退除給與(退職金)、撫卹金、保險給付等領受人 資格受損回復作業規定」,辦理戒嚴時期因犯內亂、外患罪致權益受損之原國軍人員與遺族回復請領資格(證十一 號),尤證本條例之公務員包括軍職之公務員。   二、依前項說明:「戒嚴時期人民受損權利回復條例」第三條第一項第二款之公務人員應包括軍職公務人員在內, 極為顯然,乃有關機關及行政法院就聲請人援引該條例申請復官復職,皆宥於該條例施行細則第三條第一項載明 該條例之公務人員限於文職人員之規定,一再駁回聲請人之申請,致聲請人請求救濟之途徑已窮,除非鈞院大法 官作出解釋,宣告該條例施行細則第三條第一項之規定違憲,否則聲請人之平等權、工作權、財產權皆無法依憲法 第七條、第十五條之規定受到保障。   肆、關係文件之名稱及件數   證一號:軍管區簡便行文表影本一紙。   證二號:國防部訴願決定書影本一份。   證三號:行政院再訴願決定書影本一份。   證四號:行政法院判決影本一份。   證五號:行政法院再審判決影本一份。   證六號:謝聰敏立法委員之函影本二紙。   證七號:謝聰敏立法委員致行政院函影本一紙。   證八號:行政院函影本一紙。   證九號:行政院簡便行文表影本一紙。   證十號:法務部函影本一份。   證十一號:剪報影本一份。   謹 呈   司 法 院 公鑒   聲請人:曾勝賢   代理人:蕭顯忠律師   中華民國八十九年九月十八日 (附件四) 【行 政 法 院 判 決】  八十六年度判字第一六八五號 原 告 曾 勝 賢 被 告 軍管區司令部   右當事人間因復職事件,原告不服行政院中華民國八十六年四月八日台八十六訴字第一三五五七號再訴願決 定,提起行政訴訟,本院判決如左: 主 文   原告之訴駁回。 事 實   緣本件原告以其原為台北師管區司令部中尉軍法官,因叛亂罪經台灣軍管區司令部於民國六十年十一月判處 有期徒刑五年,褫奪公權四年,並經該部以六十一年一月二十日人令(職)字第○○四號令核定撤職及六十一年 四月十一日第○一二號令免官。嗣於六十四年七月十四日減刑出獄,依戒嚴時期人民受損權利回復條例及其施行細 則相關規定,得復官復職云云,於八十五年八月二日向國防部申請復官復職。案經被告即軍管區司令部以八十五年 九月二日(八五)慰理字第一七六七號簡便行文表復以原告並非受有俸給之文職人員或戒嚴時期當時各種公職人 員選舉罷免法規所列公職人員,並無戒嚴時期人民受損權利回復條例施行細則第三條及第五條規定之適用;又依 <<大法官解釋 551-600 號理由書>>S-link 電子六法全書

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陸海空軍軍官服役條例施行細則第十一條及陸海空軍軍官士官任職條例第十二條規定,其亦不符回役復職要件, 且其係三十三年五月二十八日出生,業已逾尉級軍官除役年齡,不合服役條件,乃否准所請。原告不服,提起訴願 再訴願,遞遭決定駁回,遂提起行政訴訟,茲摘敘兩造訴辯意旨如次:   原告起訴意旨略謂:一、按:「戒嚴時期人民受損權利回復條例」及其施行細則乃為撫平歷史冤抑,給予政治受 難者補償而訂定之法律,其為一切法令之特別法是不容置疑的。又於條例名稱特別以「人民」兩字為抬頭立法,軍人 是不是中華民國人民?如是當有適用該條例,且牴觸該條例之其他法令,諸如陸海空軍軍官服役條例及公務員服 務法。依特別法優於普通法,後法優於前法之規定,謹能依法論法,勿以政治眼光來論法。二、再按:「戒嚴時期人 民受損權利回復條例施行細則」第三條第一項規定:「所稱公務人員,指各機關組織法規中,除政務官、民選人員及 聘僱人員外,受有俸(薪)給之文職人員。」業已指明各機關組織法規中之有俸(薪)給之文職人員就可適用,國 防部係行政院所轄之一部且有組織法規,軍管區司令部又是國防部轄下一個有組織法規之機關,原告又是屬於該 機關之文職人員,說原告不符上開條例施行細則規定,顯然歪曲法令解釋,不言自明。三、復按:法務部八十五年 一月三十日法八五參○二四六二號書函中強調:「戒嚴時期人民受損權利回復條例」之適用對象確定包括軍人在內 且各報章雜誌之報導亦作相同之報導。可知政府不是不公平的。四、綜上所陳,被告及國防部、行政院對本案所為處 分、訴願、再訴願決定,稱軍職人員依現行法均非公職人員,並無該條例之適用,顯然違誤,爰特訴請判決將原決 定及原處分均予撤銷等語。   被告答辯意旨略謂:一、查原告係五十七年二月三日政工幹校法律系第十三期畢業,五十七年一月二十二日任 官,任職於本部台北師管部軍法室中尉額外軍法官,六十年十一月二十三日因叛亂案判處有期徒刑五年,褫奪公 權四年,六十年十二月十日本部核定撤職停役,六十一年四月十一日奉核免官,六十四年七月十四日自綠島感訓 監獄開釋。二、原告依「戒嚴時期人民受損權利回復條例」第三條規定:「人民於戒嚴時期,因犯內亂罪、外患罪,經 裁判確定……有向將來回復之可能者,得由當事人申請主管機關,依有關法令處理之……」,及其施行細則第九條 規定提出復官復職之申請。案經本部函覆不合規定,歉難辦理:(一)依「戒嚴時期人民受損權利回復條例施行細 則」第三、五條規定,公務人員係指「受有俸給之文職人員」,公職人員係指「戒嚴時期當時各種公職人員選舉罷免法 規所列之公職人員」而言,故原告並無上開條例之適用。(二)依七十六年一月九日「陸海空軍軍官士官任官條例施 行細則」第五十一條第一款規定:「犯懲治叛亂條例之罪……不予復官……」,原告前因叛亂罪判處有期徒刑五年, 褫奪公權四年確定,依上述規定不符復官要件。(三)依八十一年六月十日「陸海空軍軍官服役條例施行細則」第十 一條規定:「撤職停役……於停役原因消滅時,合於復職規定,得核予回役,……但因叛亂、貪污罪,經判刑確定 者,不在此限。」及七十年一月二十一日「陸海空軍軍官士官任職條例」第十二條規定:「軍官、士官撤職後,撤職原 因消滅或屆滿一年,除因叛亂、貪污及其他重大原因不予復職外,……得依申請核予復職……」,依原告所示情節 亦不符上述回役復職要件。(四)又原告係民國三十三年五月二十八日生,目前已逾尉級軍官服役限齡「五十歲) 不合現行服役條件。三、綜上所述,原告復官復職之申請,不符現行法令規定。被告予以否准,並無不合。請駁回原 告之訴等語。 理 由   按人民於戒嚴時期,因犯內亂罪、外患罪,經裁判確定、或交付感化、或提起公訴、或通緝有案尚未結案而喪失 或被撤銷任公務人員、教育人員及公職人員之資格,有向將來回復之可能者,得由當事人申請主管機關,依有關法 令處理之,其經准許者,溯自申請之日起生效;屬於前開喪失公務人員或教育人員任用資格者,得依現行公務人 員或教育人員任用法律再任公務人員或教育人員,為戒嚴時期人民受損權利回復條例(以下簡稱回復條例)第三 條第一項第二款及第四項所規定。所稱公務人員,依同條例施行細則第三條第一項規定,係指各機關組織法規中, 除政務官、民選人員及聘僱人員外,受有俸(薪)給之文職人員。本件原告以其原為台北師管區司令部中尉軍法官 因叛亂罪經被告即台灣軍管區司令部於六十一年十一月判處有期徒刑五年,褫奪公權四年,並經該部於六十一年 核定撤職及免官。嗣於六十四年七月十四日減刑出獄,依回復條例及其施行細則相關規定,得復官復職云云,於八 十五年八月二日向國防部申請復官復職。案經被告以八十五年九月二日(八五)慰理字第一七六七號簡便行文表否 准所請。原告不服,循序提起行政訴訟,訴稱:回復條例施行細則第三條第一項規定,並未排除軍職之文職人員, 其被免官撤職前原為台北師管區司令部中尉軍法官,係軍中文職人員,亦即受有俸給之文職人員,應符合該條例 復官復職之規定云云。惟依回復條例施行細則第三條第一項規定:本條例第三條第一項第二款所稱公務人員,指各 機關(為中央政府及其所屬各機關)組織法規中,受有俸(薪)給之文職人員。又參照訂定回復條例施行細則第三 條之說明,該條所界定之公務人員,不包括政務官、民選人員、臨時人員、無給職人員及軍職人員。卷查原告被免官 撤職前為台北師管區司令部中尉軍法官,係屬軍職身分,並非受有俸(薪)給之文職人員,不在回復條例適用範 圍。另依陸海空軍軍官士官任職條例第十二條規定,軍官撤職後,撤職原因消滅或屆滿一年,除因叛亂、貪污及其 他重大原因不予復職外,經調查確已悔改有據,合於回役規定及相關條件者,始得依申請核予復職。原告既因犯叛 亂罪而遭撤職,依上揭規定亦不得申請復職。且原告係民國三十三年五月二十八日出生,業已逾尉級軍官除役年齡 (五十歲),亦不合服役條件。從而原處分否准其復官復職之申請,於法並無違誤。一再訴願決定遞予維持,亦無 不合。原告起訴意旨,難認為有理由,應予駁回。   據上論結,本件原告之訴為無理由,爰依行政訴訟法第二十六條後段判決如主文。   中 華 民 國 八十六 年 七 月 十 日(本聲請書其餘附件略) 回頁首 【解釋字號】 釋字第 556 號 【解釋日期】92/01/24 資料來源:法務部 <<大法官解釋 551-600 號理由書>>S-link 電子六法全書

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犯罪組織存在,法律所保護之法益,即有受侵害之危險,自有排除及預防之必要。組織犯罪防制條例乃以防 制組織型態之犯罪活動為手段,達成維護社會秩序及保障個人法益之目的。該條例第三條第一項及第三項所稱之 參與犯罪組織,指加入犯罪組織成為組織之成員,而不問參加組織活動與否,犯罪即屬成立,至其行為是否仍 在繼續中,則以其有無持續參加組織活動或保持聯絡為斷,此項犯罪行為依法應由代表國家追訴犯罪之檢察官 負舉證責任。若組織成員在參與行為未發覺前自首,或長期未與組織保持聯絡亦未參加活動等事實,足以證明其 確已脫離犯罪組織者,即不能認其尚在繼續參與。本院釋字第六十八號解釋前段:「凡曾參加叛亂組織者,在未 經自首或有其他事實證明其確已脫離組織以前,自應認為係繼續參加」,係針對懲治叛亂條例所為之釋示,茲該 條例已經廢止,上開解釋併同與該號解釋相同之本院其他解釋 (院字第六六七號、釋字第一二九號解釋 ) ,關於 參加犯罪組織是否繼續及對舉證責任分擔之釋示,與本件解釋意旨不符部分,應予變更。又組織犯罪防制條例第 十八條第一項所為過渡期間之規定,其適用並未排除本解釋前開意旨,與憲法保障人身自由之規定並無牴觸。 【相關法條】中華民國刑法 第 154 條 組織犯罪防制條例 第 18、3 條 【理 由 書】   以犯罪為宗旨或以其成員從事犯罪活動具有集團性、常習性及脅迫性或暴力性之組織,其從事之組織犯罪,與 通常之犯罪行為迥異,對社會秩序、人民權益侵害之危險性,尤非其他犯罪行為可比,自有排除及預防之必要,此 為中華民國八十五年十二月十一日公布組織犯罪防制條例之所由設。但組織係一抽象組合,其本不可能有任何行為 或動作,犯罪宗旨之實施或從事犯罪活動皆係由於成員之參與。該條例所稱參與犯罪組織,指加入犯罪組織成為組 織之成員,而不問參加組織活動與否,犯罪即屬成立,至其行為於追訴權時效完成前是否仍在繼續中,則以其有 無持續參加組織活動或保持聯絡為斷,此項犯罪行為依法應由代表國家追訴犯罪之檢察官負舉證責任。若組織成員 在參與行為未發覺前自首,或長期未與組織保持聯絡亦未參加活動等事實,足以證明其確已脫離犯罪組織者,即 不能認其尚在繼續參與狀態。相關之追訴時效自應分別情形自加入、最後參加活動或脫離組織時起算。本院釋字第六 十八號解釋:「凡曾參加叛亂組織者,在未經自首或有其他事實證明其確已脫離組織以前,自應認為係繼續參加。 如其於民國三十八年六月二十一日懲治叛亂條例施行後仍在繼續狀態中,則因法律之變更並不在行為之後,自無 刑法第二條之適用。至罪犯赦免減刑令原以民國三十五年十二月三十一日以前之犯罪為限,如在以後仍在繼續犯罪 中,即不能援用。」係就參加叛亂組織是否繼續所為解釋,茲該條例已於八十年五月十七日廢止,上開解釋併同與 該號解釋相同之本院其他解釋(院字第六六七號、釋字第一二九號解釋),關於參加犯罪組織是否繼續及對舉證責 任分擔之釋示,與本件解釋意旨不符部分,應予變更。至其參加組織活動而另犯組織犯罪防制條例以外之罪者,則 應依同條例第五條規定處理,乃屬當然。   參與犯罪組織係屬可罰性之行為(參照刑法第一百五十四條),組織犯罪防制條例第十八條第一項:「本條例 施行前已成立之犯罪組織,其成員於本條例施行後二個月內,未發覺犯罪前,脫離該組織,並向警察機關登記者 , 免除其刑。其發起、主持、操縱或指揮者於本條例施行後二個月內,未發覺犯罪前,解散該組織,並向警察機關登記 者,亦同。」旨在鼓勵參與犯罪組織者之自新,其過渡期間之設,復有避免無條件逕為溯及之適用,且該條對成員 參與犯罪組織行為之認定,未排除本解釋前開意旨之適用,與憲法保障人身自由之規定並無牴觸。   大法官會議主 席 翁岳生   大法官 劉鐵錚 吳 庚 王和雄 王澤鑑 林永謀 施文森 孫森焱 陳計男 曾華松 董翔飛 楊慧英 戴東雄 蘇俊雄 黃越欽 謝在全 【抄楊炳南聲請書】   受文者:司法院   主 旨:為最高法院八十九年度台上字第二○四九號刑事確定判決(附件一)所適用之司法院釋字第六十八號 解釋、組織犯罪防制條例第十八條第一項等規定,涉有牴觸憲法第八條保障人身自由,及憲法上正當法律程序、信 賴保護原則、法律不溯既往原則等之疑義,謹呈請解釋事。   說 明:   一、聲請解釋憲法之目的按人民身體自由享有充分之保障,乃行使其憲法上保障其他自由權利之前提,為最重 要之基本人權。是以憲法第八條第一項特對人身自由之保障詳加規定,使對人身自由之限制,僅得依法定程序為之 依司法院釋字第三八四號解釋,該條所稱之「依法定程序」,係指凡限制人民身體自由之處置,均須以法律規定, 且其內容更須實質正當,並符合憲法第二十三條所定相關之條件。因此,最高法院八十九年度台上字第二○四九號 刑事確定判決,援用司法院釋字第六十八號解釋及組織犯罪防制條例第十八條第一項等規定,認定聲請人於組織 犯罪防制條例施行前參加犯罪組織之行為,仍應依該條例論斷,顯已牴觸憲法第八條人身自由保障、正當法律程序 法律不溯既往原則、信賴保護等憲法上規定及原則,為此爰依法聲請鈞院大法官解釋上揭司法院釋字第六十八號解 釋及組織犯罪防制條例第十八條第一項之規定為違憲。   二、疑義或爭議之性質與經過及所涉及之憲法條文   (一)緣原確定判決認定聲請人楊炳南於八十五年四月加入「至尊盟」組織,於八十五年六月廿五日精英電腦 股份有限公司召開股東會時,受命一同出席前揭股東會,並於股東會中發言以壯聲勢。迨於八十六年二月間組織犯 罪防制條例公布之後,為警查獲。嗣經提起公訴,經臺灣高等法院八十八年度上訴字第三○一○號判決援引司法院 釋字第六十八號解釋、組織犯罪防制條例第十八條之規定,認定聲請人之行為應依組織犯罪防制條例論處,判處有 <<大法官解釋 551-600 號理由書>>S-link 電子六法全書

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期徒刑九月,並強制工作三年。聲請人不服提起上訴,後經最高法院八十九年度台上字第二○四九號判決駁回聲請 人之上訴確定。   (二)本件所涉及之憲法條文:   司法院釋字第六十八號解釋使被告須自證其已脫離犯罪組織之事實,否則仍認為係繼續參加,顯已違反刑事 訴訟法上「無罪推定」、舉證責任分配之原則,自與憲法上正當法律程序原則有違。復按組織犯罪防制條例第十八條 第一項之規定使組織犯罪防制條例之效力得溯及生效,顯與憲法上法律不溯既往原則、信賴保護原則相違。末按前 揭司法院釋字第六十八號解釋與組織犯罪防制條例第十八條第一項規定適用之結果,將使人民之人身自由欠缺充 分之保障,亦屬牴觸憲法第八條規定之意旨。   三、聲請解釋憲法之理由及聲請人對本案所持之立場與見解   (一)按「人民身體之自由應予保障,除現行犯之逮捕由法律另定外,非經司法或警察機關依法定程序,不得 逮捕拘禁。非由法院依法定程序,不得審問處罰。非依法定程序之逮捕、拘禁、審問、處罰,得拒絕之。」憲法第八條第 一項定有明文。復按司法院釋字第三八四號解釋亦稱:「……其所稱『依法定程序』,係指凡限制人民身體自由之處 置,……國家機關所依據之程序,須以法律規定,其內容更須實質正當,並符合憲法第二十三條所定相關之條 件。」職是,倘一限制人民身體自由之規定,其內容與憲法上保障人民基本權利之諸多原則有違,亦即不符釋字第 三八四號解釋所揭示之「實質正當」原則,則該規定自與憲法保障人身自由之意旨有違。   (二)司法院釋字第六十八號解釋與該訴訟法上「無罪推定原則」、 「證據裁判主義」、舉證責任分配等規定相違, 自屬違反憲法上正當法律程序原則:   1‧按「犯罪事實應依證據認定之,無證據不得推定其犯罪事實。」刑事訴訟法第一百五十四條定有明文,此即 刑事訴訟制度最根本之「無罪推定原則」與「證據裁判主義」之規定。依此規定,法院僅得依證據以認定被告之犯罪事 實,絕不能以推測擬制之方法,作為有罪裁判之基礎(最高法院廿年上字第九五八號、四十年台上字第八十六號、 五十三年台上字第六五六號判例等參照),且在無證據得證明被告確有犯罪行為之前,自應推定被告為無罪。再者 因被告被推定為無罪,故由「無罪推定原則」可直接導出「檢察官就被告之犯罪事實,有舉證責任」之規定。基此原則 之下,除非檢察官已就被告之犯罪事實盡舉證之責,否則被告即無自證無罪之必要,至為明灼。透過前揭「無罪推 定原則」、 「證據裁判主義」及「檢察官就被告犯罪事實負舉證責任」等三大原則之規範,整體刑事訟訴制度之運作方 能臻於公平合理之理想,亦為憲法上「正當法律程序原則」之要求。   2‧本件最高法院八十九年度台上字第二○四九號確定判決援引司法院釋字第六十八號解釋,認「凡曾參加叛 亂組織者,在未經自首或有其他事實證明其確已脫離組織以前,自應認為係繼續參加。」故聲請人等於組織犯罪防 制條例施行前曾有參加犯罪組織之行為,其既無法證明之後有脫離組織之事實,自應認為係繼續參加,故應依組 織犯罪防制條例第二條第一項後段參與犯罪組織罪論斷云云。惟查:「該號解釋乃成於民國四十五年,時值戒嚴時 期,該號解釋或有其時代背景與意義,惟現今既已解嚴,自應回歸法治原則之正途。   且行為人是否參與犯罪組織,性質上乃構成要件事實,依刑事訴訟法第一百六十一條之規定,自應由檢察官 負舉證之責,於檢察官就此事實盡舉證責任之前,自應推定被告為無罪,方符憲法上「正當法律程序原則」之要求。 詎前開司法院釋字第六十八號解釋竟於無證據可資證明下,逕以擬制、推測之方式推定被告有參與犯罪組織之行為 復要求被告應就自己無罪之事實負舉證之責,顯與「無罪推定原則」、 「證據裁判主義」、 「檢察官就被告犯罪事實應負 舉證之責」等諸多原則不符,自有牴觸憲法上正當法律程序原則之嫌。   (三)組織犯罪防制條例第十八條第一項之規定使組織犯罪防制條例有溯及既往之效力,顯與憲法上法律不 溯既往原則、信賴保護原則有違:   1‧按法安定性乃法律理念之基本要求,其係基於人類對「持續性」、 「穩定性」等價值之要求而來,現亦已成為 法治國之基本原則。又法安定性之內涵在於法律本身應具有持續性、穩定性及明確性,強調法律秩序應維持其客觀 之安定,否則朝令夕改將致人民產生極大之不安全感,甚至使人民無所適從,致對法律產生不信任感。職是,為保 持法律秩序之穩定性,可直接得出「法律不溯既往」之要求,另一方面,法安定性原則亦意謂著對人民就現行有效 法律秩序之主觀信賴之保護,不使人民受到不測之損害,即所謂「信賴保護原則」之意旨。   2‧復按刑事法律係以刑罰或保安處分等法律手段,限制或剝奪行為人之權益,故依罪刑法定主義之要求, 必須在行為人能於事先可預見或可預計之情況下,始得為之。否則行為人之權利即有可能因嗣後不可預見之法律施 行,而遭受侵害,從而「法律不溯既往原則」即成為刑事法律最基本要求之一,學者林山田即認為「刑法之效力只能 及於法律生效後發生之行為,而不得追溯處罰法律生效前業已發生之行為。」 「追溯禁止原則(按即法律不溯既往原 則)乃導自刑法確實安定性之必然結果。此一原則限制立法者之『立法決定權』,使其制定之刑法不致溯及既往而生 效。」(證一)   3‧本件最高法院八十九年度台上字第二○四九號確定判決援引組織犯罪防制條例第十八條第一項前段「本條 例施行前已設立之犯罪組織,其成員於本條例施行後二個月內,未發覺犯罪前,脫離該組織,並向警察機關登記 者,免除其刑。」之規定,認於組織犯罪防制條例施行前已加入犯罪組織者,其若未經脫離組織並向警察機關辦理 登記,則其於組織犯罪防制條例施行前加入犯罪組織之行為,仍應依該條例處斷。惟查:前開見解不啻使組織犯罪 防制條例具有溯及既往之效力,如此將增加人民不可預見之風險,嚴重影響法律之安定性,亦對於人民對法律秩 序之信賴有所損害,顯有牴觸憲法上「法律不溯既往原則」及「信賴保護原則」。   4‧綜上所陳,最高法院八十九年度台上字第二○四九號確定判決所援引之司法院釋字第六十八號解釋,違 反「無罪推定原則」、 「證據裁判主義」、 「檢察官就被告犯罪事實負舉證責任」等原則,自有牴觸憲法上正當法律程序 <<大法官解釋 551-600 號理由書>>S-link 電子六法全書

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原則之疑義;前開確定判決所援引之組織犯罪防制條例第十八條第一項亦有牴觸憲法上「法律不溯既往原則」、 「信 賴保護原則」之嫌,從而該號確定判決自與憲法第八條保障人身自由之意旨有違,為此謹聲請鈞院惠予賜准為違憲 審查,以維持憲法保障人民權益之精神,實感德便。   四、相關文件   附件一:最高法院八十九年度台上字第二○四九號確定判決影本乙份。   附件二:林山田著,刑法通論(上冊)增訂六版,一九九八年一月再刷,第三十四頁至三十六頁影本乙份。   謹 呈   司 法 院 公鑒   聲請人:楊炳南   中 華 民 國 八十九 年 七 月 二十八 日 (附件一) 【最高法院刑事判決】  八十九年度台上字第二○四九號 上 訴 人 余 隴 徽 選任辯護人 徐 國 勇 律師  許 淑 惠 律師  翁 方 彬 律師 上 訴 人 楊 炳 南  蕭 志 文 右 一 人 選任辯護人 邱 群 傑 律師 上 訴 人 顏 建 順  洪 榮 隆 送達代收人:陳 畹 芷 律師  鄧 偉 強 右 一 人 選任辯護人 沈 佩 香 律師   右上訴人等因違反組織犯罪防制條例等案件,不服臺灣高等法院中華民國八十八年十二月十八日第二審判決 (八十八年度上訴字第三○一○號,起訴案號:臺灣臺北地方法院檢察署八十六年度偵字第五一一六、五一一七、 五八一一、一三七七九號),提起上訴,本院判決如左: 主 文   原判決關於鄧偉強部分撤銷,發回臺灣高等法院。   其他上訴駁回。 理 由   一、撤銷發回部分:   原判決認定上訴人鄧偉強於民國八十五年四月加入以犯罪宗旨之「至尊盟」犯罪組織,因而撤銷第一審不當之 科刑判決,改判論處上訴人鄧偉強參與犯罪組織罪刑,固非無見。惟按證據雖已調查而其內容尚未明瞭者,即與未 經調查無異,如遽行判決,仍屬應於審判期日調查之證據未予調查,其判決當然違背法令。原判決係以蕭志文在偵 查中供稱知道至尊盟成員中有上訴人鄧偉強及上訴人自承曾附和龔正春等命令著黑西服至股東會圍勢為其依據; 惟上訴人鄧偉強矢口否認有加入「至尊盟」犯行,辯稱伊僅受雇至尊公司司機,作打掃、接電話工作,且在公司僅工 作二個月,因八十五年六月二十二日奉命參與高興昌鋼鐵公司股東會後,深覺不妥,即於翌日(即六月二十三 日)離開公司等語,則證人蕭志文所稱之成員究係「至尊公司」成員?或「至尊盟」成員?已待研求,況上訴人如屬 「至尊盟」成員,豈能於加入二個月後,因見不妥,即離開公司?詳情究何?即有詳加調查明白審認之必要。上訴意 旨指摘原判決不當,非無理由,應認有發回更審之原因。   二、駁回部分:   按刑事訴訟法第三百七十七條規定,上訴於第三審法院,非以判決違背法令為理由,不得為之。是提起第三審 上訴,應以原判決違背法令為理由,係屬法定要件。如果上訴理由狀並未依據卷內訴訟資料,具體指摘原判決不適 用何種法則或如何適用不當,或所指摘原判決違法情事,顯與法律規定得為第三審上訴理由之違法情形,不相適 合時,均應認其上訴為違背法律上之程式,予以駁回。本件上訴人余隴徽、楊炳南、蕭志文、洪榮隆等上訴意旨均略 稱:上訴人等縱有加入「至尊盟」犯罪組織,亦在組織犯罪防制條例八十五年十二月十一日公布實施之前,而在該 條例公布後,均未再參與任何活動,原判決遽依該條例論罪科刑,即有適用法則不當之違法等語;另上訴人余隴 徽上訴意旨略稱:伊從未參加過股東會,亦未分獲一分錢,與「至尊盟」無關,至扣案之尊帝會名片,係侯廷達等 人之計畫構想與上訴人無涉云云。上訴人楊炳南上訴意旨另稱:上訴人不知有入會儀式、幫規等,更未目睹或參加 「至尊盟」情事,至於參加精英股東會時,亦未恐嚇曾朝宗,證人曾朝宗、許明仁均未指訴上訴人有恐嚇之事實,原 判決顯然採證違法云云。上訴人蕭志文上訴意旨另稱:上訴人僅應徵在公司當司機,期間僅四、五個月,並未加入 「至尊盟」組織,且原判決對於「至尊公司」與「至尊盟」混為一談,顯有未洽云云。上訴人顏建順上訴意旨另略稱:伊 與龔仁義相識,受邀至「至尊公司」聊天,不知身分證被利用領取股東會出席證之事,從未參加「至尊盟」組織。上訴 人洪榮隆上訴意旨另略稱:至尊盟非叛亂組織,原判決引用司法院釋字第六十八號解釋,顯有未當,又未依大法 官解釋意旨,遽宣告保安處分,亦有違誤云云。惟查原判決綜核卷內證據資料,認定上訴人余隴徽、楊炳南、顏建順、 蕭志文、洪榮隆等有加入犯罪組織等犯行,因而撤銷第一審關於渠等之不當科刑判決,改判論處上訴人余隴徽、楊 炳南、顏建順、蕭志文、洪榮隆參與犯罪組織罪刑,已詳敘其調查證據之結果及其證據取捨認定之理由,並說明「按 <<大法官解釋 551-600 號理由書>>S-link 電子六法全書

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凡曾參加叛亂組織者,在未經自首或有其他事實證明其確已脫離組織以前,自應認為係繼續參加」(司法院釋字第 六十八號解釋),依上開解釋,舉凡參加以犯罪宗旨之犯罪組織者,其一經參加,犯罪固屬成立,惟在未經自首 或有其他事實證明其確已脫離該犯罪組織以前,其違法情形仍屬存在,在性質上屬行為繼續之繼續犯,其間法律 縱有變更,但其行為既繼續實施至新法施行後,自無行為後法律變更之可言(見司法院院解字第三八五九號解 釋)。再參與犯罪組織者,其一經參加,犯罪即屬成立,不以有進一步參與不法活動為必要,此觀之該條例第五條 規定,「如犯罪組織成員另犯組織犯罪防制條例以外之罪,而依刑法第五十五條規定,與本條例所規定之罪從一重 處斷者,加重其刑至二分之一。」可明。又組織犯罪防制條例公布施行前後,政府已公告辦理自首或解散之時間,上 訴人等迄未辦理,迨八十六年二月間,組織犯罪防制條例公布之後,始為警查獲,依上揭解釋及判例說明,上訴 人等之行為自應依新公布實施之組織犯罪防制條例論斷。次查上訴人余隴徽為至尊盟分會尊帝會會長,業經侯廷達 龔仁義等證述明 ,並有尊帝機構名片一張可稽,上訴人楊炳南為「至尊盟」會員,並在加入儀式中上香獻果,亦經 證人鈕大剛、龔正春等證述甚詳,上訴人顏建順且介紹朱彥愷入會,上訴人洪榮隆為至尊盟成員,經龔仁義、龔正 春於偵查中供述明確,上訴人蕭志文亦自承由張杓澄帶領入會。再「至尊盟」早經警方於八十五年九月起列冊查報監 控中,亦有大同警察分局搜證之不良幫派組合基本資料可稽。另上訴人顏建順、楊炳南在精英公司股東會中恐嚇及 恐嚇取財部分,亦經證人曾朝宗、陳明村、王正明分別證述甚詳,上訴人等空口否認有加入犯罪組織等犯行,均為 卸責之詞不足採信,分別於判決理由予以指駁及敘明。就形式上觀察,原判決並無違背法令情形。末查採證認事乃 事實審法院之職權,苟其證據之取捨及事實之認定並不違背論理法則及經驗法則,即不容任意指為違法而執為適 法之第三審上訴理由。上訴意旨置原判決之明白論斷於不顧,仍執陳詞,否認犯罪,乃單純事實之爭執,又未依據 卷內訴訟資料對原判決究竟如何違背法令為具體之指摘,徒憑己見就原判決已說明事項或屬原審採證認事職權之 適法行使,任意指摘為違法,自不得據為第三審上訴之合法理由。其上訴違背法律上之程式,應予駁回。   據上論結,應依刑事訴訟法第三百九十五條前段、第三百九十七條、第四百零一條,判決如主文。   中 華 民 國 八十九 年 四 月 二十 日(本聲請書其餘附件略) 回頁首 【解釋字號】 釋字第 557 號 【解釋日期】92/03/07 資料來源:法務部 行政機關、公立學校或公營事業機構,為安定現職人員生活,提供宿舍予其所屬人員任職期間居住,本屬其 依組織法規管理財物之權限內行為;至退休、調職等原因離職之人員,原應隨即歸還其所使用之宿舍,惟為兼顧 此等人員生活,非不得於必要時酌情准其暫時續住以為權宜措施。行政院基於全國最高行政機關之職責,盱衡國 家有限資源之分配,依公教人員、公營事業機構服務人員任用法規、俸給結構之不同,自得發布相關規定為必要 合理之規範,以供遵循。 行政院於中華民國四十九年十二月一日以台四十九人字第六七一九號令,准許已退休人員得暫時續住現住宿 舍,俟退休人員居住房屋問題處理辦法公布後再行處理。繼於五十六年十月十二日以台五十六人字第八○五三號 令,將上開令文所稱退休人員限於依法任用並依公務人員退休法辦理退休之公務人員為其適用範圍。又於七十四 年五月十八日以台七十四人政肆字第一四九二七號函稱:對於事務管理規則修正前配住宿舍,而於該規則修正 後退休之人員准於續住至宿舍處理時為止等語,並未改變前述函令關於退休人員適用範圍之涵義。台灣省菸酒公 賣局為公營事業機構,其職員之任用非依公務人員任用法,其退休亦非依公務人員退休法辦理,自非行政院台 四十九人字第六七一九號令及台七十四人政肆字第一四九二七號函適用之對象。 【相關法條】(廢)事務管理規則 第 246、249 條 【理 由 書】   行政機關、公立學校或公營事業機構,為安定現職人員生活,提供宿舍予其所屬人員任職期間居住,本屬其依 組織法規管理財物之權限內行為;至因退休、調職等原因離職之人員,原應隨即歸還其所使用之宿舍,惟為兼顧此 等人員生活,非不得於必要時酌情准其暫時續住以為權宜措施。行政院基於全國最高行政機關之職責,盱衡國家有 限資源之分配,依公教人員、公營事業機構服務人員任用法規、俸給結構之不同,自得發布相關規定為必要合理之 規範,以供遵循。   行政院於四十六年六月六日以台四十六人字第三○五八號令頒事務管理規則,適用於行政機關、公營事業機構 及公立學校之事務管理,各機關編制內之正式人員,合於申配標準者,均得申請配給單身或眷屬宿舍。受配住宿舍 人員嗣後因退休、調職等原因而離去原任職機關者,即應返還,俾公有宿舍得以循環使用。同院於四十九年十二月 一日以台四十九人字第六七一九號令,准許已退休人員得暫時續住現住宿舍,俟退休人員居住房屋問題處理辦法 公布後再行處理。繼於五十六年十月十二日以台五十六人字第八○五三號令,將上開令文所稱退休人員限於依法任 用並依公務人員退休法辦理退休之公務人員為其適用範圍(五十八年十二月八日台五十八人政肆字第二五七六八 號令及六十一年七月十九日台六十一人政肆字第二○七三三號令亦同),係對事務管理規則及上揭四十九年令所 為之補充規定,均符合首開意旨。至行政院於七十四年五月十八日以台七十四人政肆字第一四九二七號函稱:對於 事務管理規則修正前配住宿舍,而於該規則修正後退休之人員准予續住至宿舍處理時為止等語,並未改變前述函 令關於退休人員適用範圍之涵義。   台灣省菸酒公賣局為公營事業機構,於六十三年一月一日起實施單一薪俸,六十九年一月一日起實施用人費 率,因單一薪俸制已將公營事業機構人員各種生活補助、宿舍供應等因素考量在內,與一般公務人員俸給結構不同 <<大法官解釋 551-600 號理由書>>S-link 電子六法全書

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又公營事業機構人員之任用,依公務人員任用法第三十三條規定,應另以法律定之,在此項法律制定前,依公務 人員退休法第二條及該法施行細則第二條規定,公營事業機構人員無從依公務人員退休法辦理退休(本院釋字第 二七○號解釋參照)。台灣省菸酒公賣局之職員係依據「臺灣地區省(市)營事業機構人員遴用暫行辦法」任用,並 依據「臺灣省政府所屬省營事業機關職員退休辦法」暨「臺灣省政府所屬省營事業機構人員退休撫卹及資遣辦法」辦 理退休。是台灣省菸酒公賣局退休人員既非依公務人員任用法任用,亦非依公務人員退休法辦理退休,自非上開行 政院台四十九人字第六七一九號令及台七十四人政肆字第一四九二七號函之適用對象。   大法官會議主 席 翁岳生   大法官 劉鐵錚 吳 庚 王和雄 王澤鑑 林永謀 施文森 孫森焱 陳計男 曾華松 董翔飛 楊慧英 戴東雄 蘇俊雄 黃越欽 謝在全 賴英照 【抄行政院聲請書】   受文者:司法院   主 旨:有關實施用人費率事業機構退休人員,於退休後能否續住原配住眷屬宿舍,臺灣宜蘭地方法院八十七 年度簡上字第七號民事確定判決適用本院七十四年五月十八日臺七十四人政肆字第一四九二七號函等法令所持法 律見解,與主管機關本院人事行政局、銓敘部、台灣省政府有異,爰依司法院大法官審理案件法第七條第一項第一 款規定,聲請 貴院惠予統一解釋。   說 明:   一、聲請統一解釋法令之目的   按「法官於審判案件時,對於各機關就其職掌所作有關法規釋示之行政命令,或為認定事實之依據,或須資為 裁判之基礎,固未可逕行排斥而不用。惟各種有關法規釋示之行政命令,範圍廣泛,為數甚多。其中是否與法意偶 有出入,或不無憲法第一百七十二條之情形,未可一概而論。法官依據法律,獨立審判,依憲法第八十條之規定, 為其應有之職責。在其職責範圍內,關於認事用法,如就系爭之點,有為正確闡釋之必要時,自得本於公正誠實之 篤信,表示合法適當之見解。」業經 貴院大法官以釋字第一三七號解釋在案。但有關實施用人費率事業機構退休人 員於退休後能否續住原配住眷屬宿舍疑義,臺灣宜蘭地方法院八十七年度簡上字第七號民事確定判決適用本院四 十九年十二月一日臺四十九人字第六七一九號令及七十四年五月十八日臺七十四人政肆字第一四九二七號函所表 示之見解,與主管機關本院人事行政局、台灣省政府適用相同令函時所已表示之見解有異,爰依司法院大法官審理 案件法第七條第一項第一款規定,聲請 貴院惠予統一解釋。   二、命令見解發生歧異之經過及涉及之命令條文   (一)台灣省菸酒公賣局原為台灣省政府轄屬事業機構(因台灣省功能業務與組織調整,於八十八年七月一 日改隸屬財政部),於六十九年一月一日起實施用人費率,依該局民國六十九年九月十八日六九公人一字第三一 五五二號函發「用人費率待遇支給規定」貳-(七)規定:本局暨各分支機構公有宿舍應規劃收回處理,在收回處 理前,應在居住人薪給中扣收宿舍使用費(附件一)。   (二)坐落宜蘭縣宜蘭市宜蘭段坤門小段二四五之四三、四五地號土地及其上門牌號碼宜蘭縣宜蘭市民權街八 十五號一、二樓及一○三號一樓房屋原亦均為台灣省有財產,撥交台灣省菸酒公賣局管理(因台灣省功能業務與組 織調整,上開房地所有權已撥交國有財產局,仍由台灣省菸酒公賣局管理),並於余正心(李素良、余壽康、余家 珍、余家珮之被繼承人)、梁應聲(張玉霞、梁群雄、梁智雄、梁柳影之被繼承人)及黃昺釗等三人任職於台灣省菸酒 公賣局轄屬宜蘭酒廠期間,將上開房屋分別配借與余正心、梁應聲及黃昺釗等三人。嗣後余正心於七十年十二月十 六日退休,於七十三年十月三日死亡,梁應聲於七十八年八月一日退休,於八十三年九月二十五日死亡,黃昺釗 於七十年二月一日退休。按依民法第四百七十條第一項規定「借用人應於契約所定期限屆滿時,返還借用物。未定期 限者,應於依借貸之目的使用完畢時返還之。但經過相當時期,可推定借用人已使用完畢者,貸與人亦得為返還之 請求。」且「因任職關係獲准配住系爭房屋,固屬使用借貸之性質,然其既經離職,依借貸之目的,當然應視為使用 業已完畢,按諸民法第四百七十條之規定,被上訴人自得據以請求交還系爭房屋。」有最高法院四十四年台上字第 八○二號判例可參,另借用人死亡者,貸與人得終止契約,民法第四百七十二條第四款亦定有明文,且已故余正 心之繼承人李素良、余壽康、余家珍、余家珮,已故梁應聲之被繼承人張玉霞、梁群雄、梁智雄、梁柳影,及黃昺釗等 均不符合本院及台灣省政府規定之續住公有宿舍資格,渠等理應將上開房屋返還台灣省菸酒公賣局。然屢次催討交 還未果,台灣省菸酒公賣局乃向臺灣宜蘭地方法院簡易庭提起訴訟,並以起訴狀繕本之送達對之為終止使用借貸 契約之意思表示,訴請李素良等人返還房屋。案經臺灣宜蘭地方法院八十六年度宜簡字第一六二號判決以「原借用 人余正心已於七十三年十月三日死亡,梁應聲亦於八十三年九月二十五日死亡,台灣省菸酒公賣局依民法第四百 七十二條第四款規定終止使用借貸契約,合於法律規定有理由」,及「黃昺釗已自台灣省菸酒公賣局退休離職,黃 昺釗所借用之宜蘭縣宜蘭市民權街一○三號一樓房屋業遭斷水,黃昺釗已經停止使用房屋」等理由,判決李素良、 余壽康、余家珍、余家珮、張玉霞、梁群雄、梁智雄、梁柳影及黃昺釗應將房屋返還台灣省菸酒公賣局(附件二)。   (三)李素良等九人不服,提起上訴,案經臺灣宜蘭地方法院八十七年度簡上字第七號請求遷讓房屋事件審 理結果,二審判決撤銷原判決改判駁回台灣省菸酒公賣局之訴,其判決理由略以:「經查:四、(一)行政院於四 十六年訂定發布之事務管理規則原無有關退休人員得續住之規定,嗣為照顧退休人員生活,行政院於四十九年十 二月一日以台四十九人字第六七一九號令規定各機關退休人員,對於配住公家宿舍准予暫時續住,俟有關辦法公 布後,再行處理。另依被上訴人核發之『臺灣省菸酒公賣局宜蘭酒廠公有宿舍配住證』,足見兩造約定配住宿舍人於 <<大法官解釋 551-600 號理由書>>S-link 電子六法全書

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退休時得暫時繼續居住至明。行政院復於七十四年五月十八日以台七十四人政肆字第一四九二七號函規定:『於【事 務管理規則】修正前退休,而現仍續住修正前規則所定【眷屬宿舍】之退休人員,准以續住至宿舍處理時為止。於【事 務管理規則】修正前配住,而於修正後退休之人員,其所配住宿舍係修正前規則所定之【眷屬宿舍】者,亦准予續住 至宿舍處理為止。』係針對事務管理規則修正前已居住於配住之宿舍者,所為之特別規定,其續住之期限至配住機 關處理該宿舍時為止,當為優先之適用。(二)又行政院於五十八年十二月八日(五八)人政肆字第二五七六八號 令規定:『退休人員死亡後,其親屬可否續住公有宿舍乙節,除退休人員配偶外,原賴其扶養之父母及未成年子女 無獨立謀生能力者,准依照前項院令(按:即行政院四十九年十二月一日台四十九人字第六七一九號令)之規定 , 暫時續住公有宿舍,至房屋處理辦法公布時為止。退休人員死亡,配住之宿舍由配偶獨居,但其子女均已成年就業 另由服務機關配有宿舍居住者,退休人員之配偶不得續住。』再依台灣省政府以七十年十一月二日府人四字第一○ 一二三二號發布之『台灣省政府實施用人費率事業機構眷舍房地處理要點』第八點規定:『依本要點讓售基地改建公 寓住宅,其對象為在該機構實施用人費率前經核准配住有案之眷舍現住人,本人已亡故者,以其仍住於原眷舍之 配偶、父母、子女中一人為限……』,上開處理要點嗣於八十四年四月十八日修正發布之第十六點更明定:『本要點 所稱之眷舍現住人,係指在七十二年四月二十九日事務管理規則修正前及在該機構實施用人費率前經核准配住有 案之左列之一現住人:(二)符合續住之退休、資遣人員或核准配(借)用之原配(借)用人及其遺眷。前項第二 款所稱遺眷係指原配(借)住人之父母、配偶及未成年子女。』足見凡於七十二年四月二十九日事務管理規則修正前 及在臺灣省各事業機構實施用人費率前經核准配住眷屬宿舍之借用人及其配偶、父母、未成年子女,均屬眷舍現住 人之範圍內,故凡借用人有准予續住至『宿舍處理』時之權利,則借用人之配偶、父母及未成年子女亦有續住至『宿 舍處理』時之權利。(三)……至六十二年五月一日被上訴人將系爭宿舍配住予余正心、梁應聲及上訴人黃昺釗後始 發布之法令規定或令函解釋,自不能溯及對上訴人發生效力,而變更兩造約定於借用人退休後可暫繼續居住之使 用借貸內容。五、……況兩造間已約定退休人員得暫予續住至宿舍處理時為止,已如前述,被上訴人以上訴人黃昺 釗退休為由,謂使用目的完成,得請求交還房屋云云,尚非可採。又依民法第四百七十二條第四款規定,借用人死 亡者,貸與人得終止契約,足見借用人死亡,僅為貸與人終止契約之事由,借貸契約非因借用人死亡當然消滅, 故借用人死亡者,該項法律關係自得由其繼承人繼受取得。而依被上訴人於六十二年五月一日將上開眷屬宿舍配住 予上訴人之被繼承人時之約定,續住至宿舍處理時止,係包括借用人之配偶在內,被上訴人事後自不得徒以原借 用人死亡為由,主張終止使用借貸契約。六、綜上所述,兩造約定得繼續居住原配住之宿舍至處理時為止,而被上 訴人就系爭宿舍僅對參加宜蘭段坤門小段二四五之四三地號眷舍辦理就地改建配售人員為資格審查,並未舉證證 明有何拆遷改建之具體計畫,並以此為終止使用借貸之意思表示,則上訴人於所住眷舍經核定辦理『就地改建』需 要報准拆除前,自得繼續居住,尚不負返還系爭眷舍之義務。」等語(附件三)。上開二審判決因屬簡易案件不得上 訴而確定。   (四)臺灣宜蘭地方法院八十七年度簡上字第七號民事判決適用本院四十九年十二月一日臺四十九人字第六 七一九號令及七十四年五月十八日臺七四人政肆字第一四九二七號函暨台灣省政府於八十四年四月十八日修正發 布之「台灣省政府實施用人費率事業機構眷舍房地處理要點」第十六點所表示之見解,與主管機關本院人事行政局、 銓敘部、台灣省政府適用相同令函時所已表示之見解有異。   三、聲請解釋之理由及對本案所持之立場與見解   (一)我國有關行政機關宿舍之管理,始於民國四十六年六月六日由本院訂頒「事務管理規則」訂有專編規定 (附件四);其後於七十二年四月二十九日修正「事務管理規則」全文四百十五條,其中宿舍管理為自第二百四十 五條至第二百六十五條(附件五)。本院於民國八十八年十二月八日及八十九年八月三十一日分別以台八十八人政 四字第三一一八二七號令及台八十九人政住字第三一二七○○號令修正第二百四十九條(附件六)。惟經歷次修正 「事務管理規則」均無有關退休人員得續住宿舍之規定。按行政機關將公有宿舍配予所屬人員居住,係代表公庫將物 無償貸與使用。其間成立者應屬私法上之使用借貸契約關係,此種因任職而獲配住宿舍之使用借貸之期限,如受配 宿舍人員嗣後因調職、離職或退休而離去原任職機關,依民法第四百七十條第一項規定:「借用人應於契約所定期 限屆滿時,返還借用物。未定期限者,應於依借貸之目的使用完畢時返還之。但經過相當時期,可推定借用人已使 用完畢者,貸與人亦得為返還之請求。」及參照最高法院四十四年台上字第八○二號判例所揭示「因任職關係獲准配 住系爭房屋,固屬使用借貸之性質,然其既經離職,依借貸之目的,當然應視為使用業已完畢,按諸民法第四百 七十條之規定,被上訴人自得據以請求交還系爭房屋。」之意旨,應認使用業已完畢,受配宿舍人員即應返還宿舍。   (二)為探究本件本院四十九年十二月一日台四十九人字第六七一九號令及七十四年五月十八日台七十四人 政肆字第一四九二七號函適用範圍,有回溯行政機關處理宿舍配住問題歷史沿革之必要,謹蒐羅歷年來本院與台 灣省政府就此一領域先後發布或下達之行政函令,以察相關規定之變動翔實究竟如何:   1、受配宿舍人員因調職、離職或退休而離去原任職機關,應視為使用業已完畢,返還宿舍,已如前述。其後, 本院為照顧退休人員生活,應銓敘部四十九年十一月十一日四九台特一字第一七四四號函之請,始於四十九年十 二月一日以台四十九人字第六七一九號令示:「查現行公務人員退休法,在立法院重付法制委員會審查期間:因文 武待遇標準,……以及退休人員居住房屋,如何解決等問題……文職人員退休時……如其住屋問題不能與武職人 員同等待遇,此時此地殊值考慮……惟在處理辦法未經兩院核定公布前,為減輕現已退休人員心理負擔起見,即 請大院先行通令各機關,對於是項退休人員現住宿舍,准予暫時續住,俟辦法公布後,再行處理」(附件七),是 令准許「是項退休人員」續住原服務機關之宿舍,而自函文意旨觀之,即指「適用現行(四十九年)公務人員退休法 之文職人員」。 <<大法官解釋 551-600 號理由書>>S-link 電子六法全書

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2、惟上開本院台四十九人字第六七一九號令所稱之「退休人員」係以依公務人員退休法辦理退休之公務人員為 限,對事業機構員工不適用。此觀本院於五十六年十月十二日即以台五六人字第八○五三號令:「查本院秘書處前 曾准臺灣高雄地方法院函為財政部所屬海關人員退休後是否適用一般文職退休人員現住宿舍准予暫時續住之規定 , 經函請銓敘部查核,嗣准銓 部五十二年六月二十一日台特三字第○七五九六號函復:『查本部四十九年十一月十 一日台特三字第一七四四號函請大院通令各機關退休人員對於配住公家宿舍准予暫時續住俟辦法公布後再行處理 一案,係指依法任用並依公務人員退休法辦理退休之公務人員而言,海關人員因非依法任用人員且其退休向依其 單行規章辦理,自不適用上述規定』經由本院秘書處函復臺灣高雄地方法院查照,並經本院令飭財政部知照在案, 至於該部(指經濟部)所屬事業機構員工既非依公務人員退休法辦理退休而係依據『經濟部所屬事業機構員工退休 暫行規則』之規定辦理,其退休人員原配住之服務機構宿舍自亦不適用四十九年十二月一日本院台四十九人字第六 七一九號令准予暫時續住之規定。」即明(附件八)。針對下級機關就前揭本院台四十九人字第六七一九號院令適用 範圍所生疑義,本院於五十八年十二月八日以台五十八人政肆字第二五七六八號令再度釋疑:「關於本院台(四 九)人字第六七一九號令准退休人員暫時續住公有宿舍是否包括退職之雇員一節,查上項院令所指之退休人員, 係以依公務人員退休法辦理退休之公務人員而言。雇員退職係依雇員管理規則辦理,自不得適用上項院令之規定」 (附件九),重申前揭本院台四十九人字第六七一九號院令僅適用於「依公務人員退休法辦理退休之公務人員」。   3、對於省營事業機構退休人員可否續住宿舍問題,本院於六十一年七月十九日以台六十一人政肆字第二○七 三三號函示:「查本院台四十九人字第六七一九號令規定,退休人員准予暫時續住原服務機關宿舍一案,係指依法 任用並依公務人員退休法辦理退休之公務人員而言,該省省營事業機關人員,應不適用准予暫時續住之規定。」 (附件十)亦秉承先前意旨,並具體闡明「省營事業機關人員應不適用」。   4、嗣後,台灣省政府為省營事業機構退休人員得否暫予續住宿舍乙案,又專案函請本院核釋,經本院人事行 政局於六十三年八月九日以六十三局肆字第一九三二二號函復以:「非依『公務人員退休法』辦理退休者,爾後請依 行政院規定不予續住宿舍,以期與中央一致為宜。」(附件十一)明示省營事業機構退休人員既非依公務人員退休 法辦理退休,即「不予續住宿舍」。台灣省政府旋即以六十三年九月十七日府人丁字第九○二九六號通函各省營事業 機關略以:「至院函規定『爾後事業機關退休人員原配住眷舍不予續住乙節,本省事業機關自應照辦,惟其適用範 圍,應以支領單一俸給之事業機構(如各金融事業機關及::菸酒公賣局……暨縣市事業機關支領單一俸給等單 位)為準。』」(附件十二)至此,「支領單一俸給之事業機構退休人員」不予續住,即屬無疑。右揭台灣省政府六十 三年九月十七日府人丁字第九○二九六號函闡明支領單一俸給之事業機構人員退休後不得續住,而對已實施用人 費率待遇之省屬事業機構,台灣省政府再以六十五年六月三日府人丁字第三七二七○號函指示:「仍應遵照本府六 十三年九月十七日府人丁字第九○二九六號函規定,不得續住」(附件十三)。   5、按依公務人員任用法第三十三條:「技術人員、教育人員、醫事人員、交通事業人員及公營事業人員之任用, 均另以法律定之。」明文規定公營事業人員非依公務人員任用法任用,且「公營事業人員之任用,依公務人員任用法 第三十三條,另以法律定之。在此項法律制定前,依公務人員退休法第二條及該法施行細則第二條規定,公營事業 人員無從依公務人員退休法辦理退休。」業經貴院釋字第二七○號解釋在案。查:台灣省菸酒公賣局原為台灣省營事 業機構,於六十三年一月一日起實施單一薪俸,於六十九年一月一日起實施用人費率,基於前揭公務人員任用法 第三十三條及公務人員退休法第二條之規定,台灣省菸酒公賣局職員之任用係依據「臺灣地區省(市)營事業機構 人員遴用暫行辦法」任用,退休則依據「臺灣省政府所屬事業機關職員退休辦法」暨「臺灣省政府所屬省營事業機構 人員退休撫卹及資遣辦法」辦理(附件十四)。是台灣省菸酒公賣局退休員工既非依公務人員退休法辦理退休,即 不適用上開本院台四十九人字第六七一九號令。且台灣省菸酒公賣局六十九年九月十八日六九公人一字第三一五五 二號函發「台灣省菸酒公賣局用人費率待遇支給規定」貳「(七)明訂:「本局暨各分支機構公有宿舍應規劃收回處 理,在收回處理前,應在居住人薪給中扣收宿舍使用費」,足見該局於實施用人費率後,原已配住宿舍應即收回, 惟為顧及同仁搬遷困難,始有准予暫時續住而在薪給中扣收宿舍使用費之規定,至退休無薪給時,即應收回處理。 惟臺灣宜蘭地方法院八十七年度簡上字第七號民事判決竟認本院台四十九人字第六七一九號令亦適用於台灣省菸 酒公賣局,其所持見解顯與本院、人事行政局、銓敘部、台灣省政府等機關適用同一命令時所已表示之見解有異。   6、嗣後,台灣省政府曾請求釋示關於已實施儲金制事業人員申請暫准繼續借住原配住之眷舍,其借住宿舍期 間年資如何計算,因經濟部、財政部等事業機構於其所屬各該事業機構人員退休撫卹及資遣辦法,早已列有宿舍管 理相關規定,如財政部民國六十九年五月三十日(六九)台財人第三四三二一號函發布「財政部所屬國營金融、保 險事業人員退休撫卹及資遣辦法」第二十九條即已規定:「奉准退休之專業人員,其原配住之宿舍應即遷讓,但遷 讓確有困難時,得申請暫准繼續借住,其期間以本辦法施行前結算之年資,每滿一年准予借住一個月為限。本辦法 施行後之新進人員,暫准繼續借住期間,亦以經結算之年資為限。」本院遂於七十三年五月三日以台七十三人政肆 字第○五八一八號函復:「案經本院人事行政局約請財政部、經濟部、本院法規會、台灣省政府、台北市政府及高雄市 政府等有關機關於本(七十三)年四月十七日會商獲致結論:「依現行規定,保留年資結算給與最高以採計三十年 為限,本案計算借住宿舍期間之年資亦宜以三十年為限,每滿一年准予借住一個月,借住宿舍期間最高以三十個 月為限。」」(附件十五)足證事業機構退休人員退休後僅得於搬遷困難時,按年資結算暫時繼續借住宿舍,其借住 宿舍期間最高以三十個月為限,不適用續住至宿舍處理時為止之規定。民國八十八年十二月八日本院修正「事務管 理規則」第二百四十九條爰增列第四、五項為:「實施用人費率事業機構應貫徹實施單一薪給制,除主持人外,不得 供給宿舍,其自(管)有之宿舍,應積極規劃收回處理;在收回處理前,其已配住宿舍之現職員工,應依規定扣 收宿舍使用費。」「實施用人費率事業機構原配住宿舍員工退休後,得依規定期間續住,續住期滿應依規定收回處 <<大法官解釋 551-600 號理由書>>S-link 電子六法全書

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理。」以資明確。   7、七十二年事務管理規則修正後,為兼顧前揭本院台四十九人字第六七一九號令「依公務人員退休法辦理退 休之文職人員」退休後可暫時續住之規定,本院乃於七十四年五月十八日以台七十四人政肆字第一四九二七號函規 定:「於「事務管理規則」修正前退休,而現仍續住修正前規則所定「眷屬宿舍」之退休人員,准予續住至宿舍處理時 為止。於「事務管理規則」修正前配住,而於修正後退休之人員,其所配住宿舍係修正前規則所定之「眷屬宿舍」者, 亦准予續住至宿舍處理時為止。」(附件十六)惟因本院有關准予續住眷舍之公務人員,限於「依法任用並依公務人 員退休法辦理退休之公務人員」之規定始終一貫,故台灣省政府於七十四年五月二十九日以(七四)府人四字第四 ○七○二號函轉頒右揭本院台七十四人政肆字第一四九二七號函核示事項時,於說明三再次明文指示:「至於本省 公營事業機關(構)退休人員原配住之宿舍,仍應依行政院人事行政局六十三局肆字第一九三二二號函規定不予 續住。」(附件十七)且台灣省菸酒公賣局實施用人費率後,已於其「用人費率待遇支給規定」明定該局暨各分支機 構公有宿舍應規劃收回處理。   8、台灣省政府於七十九年七、八月間舉行「眷舍房地處理法規講習會」,並將與會各機關學校所提建議或請釋 事項以七十九年九月十九日(七九)省人四字第一○九八三號函一一整理釋復:「本省已實施用人費率待遇之省屬 事業機構退休人員原配住之宿舍依照省府六十三年九月十七日府人丁字第九○二九六號、六十三年十月三十一日府 人丁字第一一四四三一號函規定均不得續住。」(附件十八)   9、嗣台灣省政府人事處八十三年一月二十八日八三省人四字第四九九號函略以:「二、……行政院人事行政局 同年(六十三年)八月九日六十三局肆字第一九三二二號函規定略以,爾後事業機關退休人員原配住宿舍,應不 予續住,惟其適用範圍以支領單一俸給之事業機構(包括菸酒公賣局)為準。……三、復查本省菸酒公賣局係六十 九年元月一日起實施用人費率待遇,而有關該局實施用人費率待遇後退休人員可否續住宿舍問題,前經省府於六 十九年十一月十四日以六九府人四字第一一○八六九號函復 貴廳略以,應按規定不得續住。本案據函稱,(蕭先 生)係於七十四年五月(菸酒公賣局實施用人費率待遇後)退休,依前述規定自不合續住宿舍,亦無「台灣省政府 實施用人費率事業機構眷舍房地處理要點」第十六點之適用。」(附件十九)更就退休於台灣省菸酒公賣局實施用人 費率待遇(六十九年一月一日實施)後之人員不合續住宿舍之實例具體加以核示。但因不符合續住條件之台灣省菸 酒公賣局退休人員一再陳情,台灣省菸酒公賣局曾多次向台灣省政府請示,案經台灣省政府專案轉准本院人事行 政局八十五年二月三日八十五局給字第○一四六四號書函核復以,「查行政院民國五十六年十月十二日台五十六人 字第八○五三號令規定略以:「經濟部所屬事業機構員工非依公務人員退休法辦理退休,而係依據經濟部所屬事業 機構員工退休暫行規則之規定辦理,其退休人員原配住之服務機構宿舍自亦不適用四十九年十二月一日本院台四 十九人字第六七一九號令准予暫時續住之規定。」貴省菸酒公賣局原配住眷舍有案,而於民國六十九年一月一日實 施用人費率待遇以後退休人員,依上開院函規定,不合續住原配住宿舍」有案。(附件二十)   10、另,於臺灣臺北地方法院受理台灣省菸酒公賣局與退休員工間八十六年度重訴字第一二八九號遷讓宿舍事 件,臺灣臺北地方法院曾函請本院人事行政局就七十四年五月十八日台人政肆字第一四九二七號函所謂「准予續住 至宿舍處理時為止」之規定,是否適用於實施用人費率之公營事業機構之退休離職員工?又是否適用於台灣省菸酒 公賣局六十九年一月一日實施用人費率後之退休離職員工?案經本院人事行政局以八十七年十月三日八十七局住 福字第三一二九九三號函覆:「一、貴院民國八十七年九月廿四日北院義民勇八十六重訴一二八九字第三二七九五 號函,為有關本局民國七十四年五月十八日台七十四人政肆字第一四九二七號函核示事項第三項「於事務管理規則 修正前配住,而於規則修正後退休之人員,所配住宿舍係修正前規則所定之【眷屬宿舍】者,亦准予續住至宿舍處 理時為止」之規定,是否適用於實施用人費率之公營事業機構之退休離職員工,又是否適用於台灣省菸酒公賣局於 六十九年一月一日實施用人費率後之退休、離職員工乙案,敬悉。二、查行政院民國五十六年十月十二日台五十六人 字第八○五三號函規定略以:准以暫時續住宿舍之退休人員,係指依法任用,並依公務人員退休法辦理退休之公 務人員而言;至事業機構員工,既非依公務人員退休法辦理退休之公務人員,不適用准予暫時續住宿舍之規定。三 次查公營事業機構自六十二年起陸續實施用人費率單一薪給以來,因單一薪給已經將各種生活補助、宿舍供應等因 素考量在內。因此,各用人費率事業機構除董事長及總經理外,均不得供給房屋及交通工具,原有之供應制給與亦 應同時取消,以貫徹實施單一薪給制之精神。四、復查(七十二年四月二十九日)修正前「事務管理規則」宿舍管理 編第二十條規定:「調職或離職人員,應在三個月內遷出宿舍,受撤職處分人除獲准者外,應於一個月內遷出,逾 期不遷,以占用公產及交代不清,依法處理」;及修正後「事務管理規則」第二百四十九條第二項亦規定:「宿舍借 用期間,以借用人任職各該機關期間為限。借用人調職、離職及退休時,應在三個月內遷出;受撤職、免職處分時, 應在一個月內遷出。逾期不遷出者,應即依約辦理,其為現職人員者,並應議處。」五、再查「臺灣省政府實施用人費 率事業機構眷舍房地處理要點」第十六點規定略以:「本要點所稱之眷舍現住人,係指在民國七十二年四月二十九 日事務管理規則修正前及在該機構實施用人費率前經核准配住有案之左列之一現住人,惟本人或配偶曾由政府輔 助購置住宅者不包括在內。」六、揆諸上開規定,實施用人費率後之公營事業機構之退休離職員工尚無續住宿舍之規 定。」(附件二十一)是本院人事行政局亦認公營事業機構實施用人費率後之退休離職員工不適用本院七十四年五 月十八日台七十四人政肆字第一四九二七號函,至臻明確。   11、抑有進者,就本院四十九年十二月一日台四十九人字第六七一九號令及七十四年五月十八日台七十四人政 肆字第一四九二七號函適用範圍,是否僅限於「依公務人員任用法任用,並依公務人員退休法辦理退休之公務人 員」?臺灣高等法院前就與台灣省菸酒公賣局同為省屬事業機構之公法人台灣省石門農田水利會與廖永權等人間七 十九年度上字第二一八號遷讓房屋訴訟事件中業有判決先例,在該訴訟案中廖永權等人均為台灣省石門農田水利 <<大法官解釋 551-600 號理由書>>S-link 電子六法全書

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會退休人員,伊等於訴訟中即主張「伊等或其被繼承人生前係被上訴人之退休人員,任職期間受配之房屋自得繼續 居住」,並抗辯「依行政院台四十九人字第六七一九號令及臺灣省政府七四府人四字第四○七○二號函轉頒行政院 台七十四人政肆字第一四九二七號函規定,當可暫續住原配眷舍房地,俟房屋處理辦法公布後再行處理,而被上 訴人並無實際處理宿舍之辦法,伊等自仍可續住」,然渠等上述主張經臺灣高等法院審理結果以:「上開行政院及 臺灣省政府之令函准予暫時續住原受配之宿舍者(即行政院台四十九人字第六七一九號令及行政院台七十四人政 肆字第一四九二七號函),係以依公務人員任用法任用,並依公務人員退休法辦理退休之公務人員為限,被上訴 人水利會係依水利法第十二條規定核准設立推行農業灌溉事業之公法人,而上訴人或其被繼承人生前係依農田水 利會組織通則任用之人員,要無上開行政院及臺灣省政府之令函之適用」,判決准許台灣省石門農田水利會訴請遷 讓房屋之請求,受配人員廖永權等人不服再以相同理由提起第三審上訴,案經最高法院審理後認為原審判決認事 用法並無不當,進而以七十九年度台上字第二六七二號判決駁回廖永權等人之上訴(附件二十二)。此外,對於在 台灣省菸酒公賣局六十九年一月一日實施用人費率待遇後始退休之人員能否續住原配住之宿舍乙節,最高法院八 十七年度台上字第一五二三號確定判決所持見解即與前揭本院人事行政局及台灣省政府意見一致,該案為台灣省 菸酒公賣局與退休之受配宿舍人員林輔民間遷讓房屋訴訟,其判決理由略以:「上訴人退休後得否續住配借之系爭 房屋,仍應依台灣省政府所屬省營事業機關職員退休辦法之規定辦理。再者,行政院六十九年四月十二日臺六十九 人政肆字第八四三四號函,除同意被上訴人(即台灣省菸酒公賣局)六十九年一月一日起實施用人費率待遇辦法 外,並核復「有關員工退休、撫卹、保險部分同意按現行辦法辦理,其餘未規定事項,均請比照本院核定經濟部所屬 事業機構之規定辦理。」而經濟部所屬事業機構用人薪給管理辦法第八條規定各機構人員應貫徹實施單一薪給制, 除董事長及總經理外,均不得供給房屋及交通工具,原有之供應制給與,並應同時取銷,可見實施用人費率事業 機構退休人員,不得續住宿舍,甚為顯然。上訴人既係在被上訴人六十九年一月一日實施用人費率待遇辦法發布施 行後之七十一年四月一日退休,自不得續住原配住之宿舍,且與輔建是否完成無關。」(附件二十三)。綜上,足見 臺灣高等法院七十九年度上字第二一八號民事判決、最高法院七十九年度台上字第二六七二號及八十七年度台上字 第一五二三號民事判決所表示之見解,與前揭銓敘部、本院人事行政局及台灣省政府完全一致,咸認台灣省菸酒公 賣局實施用人費率後退休人員不得續住原配住之宿舍。   12、揆上,臺灣宜蘭地方法院八十七年度簡上字第七號民事判決竟認本院七十四年五月十八日台七十四人政肆 字第一四九二七號函亦適用於台灣省菸酒公賣局,其所持見解顯與本院人事行政局、台灣省政府等機關適用同一命 令時所已表示之見解有異。   四、據上,臺灣宜蘭地方法院八十七年度簡上字第七號民事確定判決適用本院七十四年五月十八日台七十四人 政肆字第一四九二七號函等法令所持法律見解,與主管機關本院人事行政局、台灣省政府歷年來函令釋示見解有異 如未予統一,將造成不同法官因見解不一,而對具有相同資格而同為聲請人機關之退休人員能否續住宿舍,各自 為不同之解釋,則同類案情勢將產生不同之裁判結果,不但對司法威信及部分退休員工權益皆有損害,且公營事 業機關在宿舍管理行政上亦將無所適從。為此,爰依司法院大法官審理案件法第七條第一項第一款規定,函請惠予 統一解釋。   五、檢附關係文件之名稱及件數   附件一:台灣省菸酒公賣局六十九年九月十八日六九公人一字第三一五五二號函一份。   附件二:臺灣宜蘭地方法院八十六年度宜簡字第一六二號民事判決一份。   附件三:臺灣宜蘭地方法院八十七年度簡上字第七號民事判決一份。   附件四:行政院四十六年六月六日台四十六人字第三○五八號令頒布「事務管理規則」第九編宿舍管理節本一 份。   附件五:行政院七十二年四月二十九日修正發布「事務管理規則」第二百四十九條至第二百六十五條節本一份。   附件六:行政院八十八年十二月八日台八十八人政肆字第三一一八二七號令及八十九年八月三十一日台八十 九人政住字第三一二七○○號令各一份。   附件七:行政院四十九年十二月一日台四十九人字第六七一九號令一份。   附件八:行政院五十六年十月十二日台五六人字第八○五三號令一份。   附件九:行政院五十八年十二月八日台五十八人政肆字第二五七六八號令一份。   附件十:行政院六十一年七月十九日台六十一人政肆字第二○七三三號令一份。   附件十一:行政院人事行政局六十三年八月九日六十三局肆字第一九三二二號函一份。   附件十二:台灣省政府六十三年九月十七日六三府人丁字第九○二九六號函一份。   附件十三:台灣省政府六十五年六月三日府人丁字第三七二七○號函一份。   附件十四:「台灣地區省(市)營事業機構人員遴用暫行辦法」、 「台灣省政府所屬事業機關人員退休辦法」、 「台 灣省政府所屬事業機構人員退休撫卹及資遣辦法」各一份。   附件十五:行政院七十三年五月三日台七十三人政肆字第○五八一八號函一份。   附件十六:行政院七十四年五月十八日台七十四人政肆字第一四九二七號函一份。   附件十七:台灣省政府七十四年五月二十九日七四府人四字第四○七○二號函一份。   附件十八:台灣省政府七十九年九月十九日七九省人四字第一○九八三號函一份。   附件十九:台灣省政府人事處八十三年一月二十八日八三省人四字第四九九號函一份。   附件二十:行政院人事行政局八十五年二月三日八十五局給字第○一四六四號書函一份。 <<大法官解釋 551-600 號理由書>>S-link 電子六法全書

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附件二十一:行政院人事行政局八十七年十月三日八十七局住福字第三一二九九三號函一份。   附件二十二:最高法院七十九年度台上字第二六七二號民事判決一份。   附件二十三:最高法院八十七年度台上字第一五二三號民事判決一份。 (以上均為影本)   聲 請 人:行 政 院   法定代理人:張 俊 雄   中華民國八十九年十二月十三日 (附件三) 【臺灣宜蘭地方法院民事判決】  八十七年度簡上字第七號 上 訴 人 李 素 良  余 壽 康 余 家 珮 余 家 珍  張 玉 霞  梁 智 雄 梁 柳 影   兼右七人 梁 群 雄   訴訟代理人 上 訴 人 黃 昺 釗 訴訟代理人 梁 育 純 律師 複代理人 何 兆 龍 律師 被上訴人 臺灣省菸酒公賣局 法定代理人 施 顏 祥 訴訟代理人 許 國 棟 律師 複代理人 林 健 智 律師   右當事人間請求遷讓房屋事件,上訴人對於本院中華民國八十七年一月十三日宜蘭簡易庭八十六年度宜簡字 第一六二號第一審判決提起上訴,本院判決如左: 主 文   原判決命上訴人返還房屋部分,及該部分假執行之宣告與訴訟費用右廢棄部分被上訴人在第一審之訴及假執 行之第一、二審訴訟費用由被上訴人負擔。 事 實   甲、上訴人方面:   壹、李素良、余壽康、余家珮、余家珍、張玉霞、梁智雄、梁柳影、梁群雄部分   一、聲明:求為判決如主文所示。   二、陳述:除與原審判決書所載者相同茲予引用外,補稱:   (一)被上訴人於民國六十二年間,分別將宜蘭縣宜蘭市民權街八五號一樓及二樓房屋(以下簡稱系爭八五 號一、二樓房屋)配住予上訴人李素良、余壽康、余家珍、余家珮之被繼承人余正心,上訴人張玉霞、梁群雄、梁智雄、 梁柳影之被繼承人梁應聲,該房屋符合七十三年間頒行之「臺灣省政府實施用人費率事業機構眷舍房地處理要點」 第五點第一款之要件,應得辦理「已建讓售」,由上訴人之被繼承人余正心、梁應聲優先購買,該二人雖已過世,然 依民法第一千一百四十八條規定,該項優先購買權得由繼承人即上訴人共同繼承,詎被上訴人以系爭八五號一、二 樓房屋不符「中央各機關學校國有眷舍房地處理辦法」規定之要件,拒絕辦理前開讓售手續,更以八十四年四月十 八日修正發布之「臺灣省政府實施用人費率事業機構眷舍房地處理要點」第八點規定及臺灣省政府之函示,認為上 訴人之被繼承人余正心、梁應聲既已退休,自無法參加改建配售,惟梁應聲早於七十三年間即已排定已建讓售,被 上訴人自不得以八十四年修正發布之法令為依據,認定系爭宿舍不符已建讓售之要件。縱本件應適用「臺灣省政府 實施用人費率事業機構眷舍房地處理要點」,惟未規定部分,應回歸上階法源關係之「中央各機關學校國有眷舍房 地處理辦法」,查宜蘭段坤門小段二四五之四三、四五地號土地並未毗連,自不得合而計算,且非屬宜蘭縣宜蘭市 都市計畫商業區,又係分層居住,依八十三年九月十二日頒行之「中央各機關學校國有眷舍房地處理辦法」第十二 條、第九條第一項規定,上訴人自得優先受讓。   (二)又前揭「臺灣省政府實施用人費率事業機構眷舍房地處理要點」及「中央各機關學校國有眷舍房地處理辦 法」內所謂眷舍現住人,僅以仍住於原眷舍之配偶、父母、子女中一人,或以原配住人員之配偶、未成年子女為限。查 上訴人梁群雄、梁智雄、梁柳影於梁應聲過世前即已成年,且戶籍均已遷出,並未居住於系爭八十五號二樓宿舍內 該宿舍未曾由上訴人三人現實支配,且被上訴人所有行政處分均僅函文上訴人張玉霞,足見被上訴人對上訴人梁 群雄、梁智雄、梁柳影起訴實無理由,原審未予審究,實有未洽。   (三)按借用人死亡者,貸與人得終止借貸契約,如貸與人不為終止,而積極表示借用人得繼續其契約時, 此後,貸與人即不得更以原借用人死亡為由,向已繼續借貸契約之繼承人,為借貸契約之終止(最高法院六十九 年度台上字第八五四號裁判參照),被上訴人於上訴人張玉霞、梁群雄、梁智雄、梁柳影之被繼承人梁應聲過世後, 仍准予續住系爭八五號二樓房屋,自不得再以借用人死亡為由,主張上訴人應返還房屋。又本件上訴人之被繼承人 梁應聲退休後仍繼續居住宿舍,並非離職、撤職或遭免職、休職,核與被上訴人所舉最高法院八十二年度台上字第 九四二號判決之情形不同,自不得為相同類比。   (四)被上訴人主張兩造係不定期使用借貸關係,依照宿舍配住證第八條約定,上訴人自得繼續居住系爭房 屋,並援用臺灣臺北地方法院八十六年度重訴字第一二八九號被上訴人與丘日銘等人遷讓房屋等事件判決中有利 <<大法官解釋 551-600 號理由書>>S-link 電子六法全書

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於借用人之認定。三、證據:除援用原審之立證方法外,另提七十三年七月十五日、八十四年四月十八日修正發布之 「臺灣省政府實施用人費率事業機構眷舍房地處理要點」影本各一件、八十三年九月十二日修正發布之「中央各機關 學校國有眷舍房地處理辦法」影本一件、被上訴人八十六年九月十二日八六公人字第三三八八五號函影本一件、臺灣 省政府財政廳八十年七月十五日八十財經字第六五○一○號簡便行文表影本一件、行政院人事行政局八十六年八月 七日八十六局住福住字第二六九二二號函影本一件、陳情書影本一件、再訴願書影本一件、宜蘭酒廠宿舍配住證影本 一紙。   貳、黃昺釗部分   一、聲明:求為判決如主文所示。   二、陳述:除與原審判決書所載者相同茲予引用外,補稱:   (一)查本件上訴人於七十年奉命自台灣省菸酒公賣局宜蘭酒廠(以下簡稱宜蘭酒廠)退休,因上訴人於退 休當時未支領用人費率待遇,故宜蘭酒廠針對上訴人現住宜蘭縣宜蘭市民權街一○三號一樓房屋(以下簡稱系爭 一○三號一樓房屋)曾請示台灣省菸酒公賣局是否應從寬處理,經被上訴人八十五年十一月二十七日八五宜酒總 字第四一○號函覆:「……本案黃員既係支領試行職位分類待遇退休金人員,似得暫予續住至眷舍處理時止」,足 見對於上訴人退休後原配住之宿舍,被上訴人及宜蘭酒廠均認為應從寬處理,且兩造就該使用借貸並未定有期限 , 被上訴人亦有使上訴人繼續使用系爭宿舍之意,上訴人於退休後十餘年來能繼續居住該宿舍,係因其退休時未支 領用人費率待遇,且嗣後未獲配售宿舍,況被上訴人於八十七年四月十七日準備書狀中亦自承行政機關管理公有 宿舍法令規定部分,已配住宿舍之退休人員得繼續居住至死亡時為止,復於八十八年三月三日開庭時自承兩造間 屬於未定期限之使用借貸,則上訴人所獲配住之宿舍,並不當然於七十年退休時即應返還予被上訴人,換言之, 上訴人能否續住系爭房屋,與上訴人已否退休無關。   (二)按借用人應於契約所定期限屆滿時,返還借用物。未定期限者,應於依借貸之目的使用完畢時返還之。 但經過相當時期,可推定借用人已使用完畢者,貸與人亦得為返還之請求,固為民法第四百七十條第一項所明定 , 原審判決亦認上開宿舍由被上訴人借予上訴人使用,已經過相當時期,故「推定」借用人已使用完畢,而應負返還 之責,然民法上之「推定」,乃法律關係之事實不明瞭時,法律將之以一定狀態作為判斷,推定之情形,當事人間 如有相反之證據,仍得推翻之。本件依被上訴人八十五年十二月四日八五公財字第四九二○五號函簡便行文表之意 旨,上訴人得以續住至眷舍處理時止,自應以上開簡便行文表為基礎,判斷上訴人是否仍得使用系爭房屋,原判 決未參酌該簡便行文表之意旨,遽依民法第四百七十條第一項規定為不利上訴人之認定,實有違誤。   (三)又依民法第二十四條之規定,所謂廢止住所必須係依一定之事實,足認以廢止意思離去其住所者,始 足當之,且依民律草案第四十三條之意,廢止之要件,須以法律規定之,雖有廢止住所之意思,而不實行離去, 或雖離去其住所,而無廢止住所之意思,如尚有歸還之意思者,均不得為住所之廢止。上訴人於十五年前配偶黃姜 瑞蘭過世後,為排遣白天空閒時間,大多前往宜蘭市泰山路八十六巷四弄七四號四樓女兒及孫女住處,幫忙打掃、 整理居家環境,並照顧孫女,直至女兒下班回家,一起用餐後,才返回系爭一○三號一樓房屋,被上訴人是否確 實派員查訪,尚屬有疑,況其所派遣之人員如在白天前往查看,當會誤認上訴人已搬離宿舍,又該宿舍僅供上訴 人夜宿之用,簡單之家具炊具即足夠使用,被上訴人之派員查訪結果,不足以證明上訴人已搬離系爭一○三號一 樓房屋,且上訴人之戶籍仍設於系爭一○三號一樓房屋,祖先牌位復置於該宿舍中,以中國人之慎終追遠,注重 孝道之倫理傳統,倘上訴人已廢止該住所,何以未將祖先牌位遷走,且經上訴人極力爭取,始由被上訴人發函允 許得以暫予續住至眷舍處理時止,則上訴人又何以要廢止,況系爭一○三號一樓房屋之民族里里長、管區警員及友 人亦出具證明書證明上訴人確實居住於該址,足證上訴人主觀上絕無廢止住所之意,客觀上又有居住之事實,自 不容被上訴人片面以「派員實地勘查」、 「屋內僅有簡單家具」為由,即認上訴人已遷離系爭宿舍。被上訴人另以系爭 一○三號一樓房屋用電度數均相同,主張上訴人未居住該宿舍云云,惟上訴人俟女兒下班回家後,始返回住處, 則用電量自然不多,自八十四年五月起至今,每次電費均在八十四元至九十二元之間,其中八十七年一、三、五月 所繳電費均為八十四元,被上訴人以電費之多寡主張上訴人未有居住之事實,實有誤會。至系爭一○三號一樓房屋 遭斷水,係上訴人忘記繳水費,且上訴人有時會至台北孫、兒住處小住,甚至赴大陸探親一至二個月,亦可能有漏 繳水費之情形,並非因毋需居住於系爭宿舍而自動申請停水,上訴人發現遭斷水後,已立即補繳水費而復水,況 上訴人仍有繳電費及電話費,原審僅以該宿舍遭斷水,即認定上訴人未有居住之事實,使用借貸物業已使用完畢 , 尚嫌速斷。再者,依被上訴人八十五年十一月二十七日八五宜酒總字第四一○號函之意旨,上訴人僅須有續住之事 實,該函並未明確規定係須以「住所」之意思,抑或僅有「居所」之意思續住,縱使被上訴人認上訴人未設住所於該 處,惟上訴人至今仍使用該屋,自未違反被上訴人上開函釋之續住條件至明。另有關被上訴人主張上訴人書寫之報 告已同意搬遷云云,綜觀該報告書,上訴人係主張其有權續住眷舍,倘若被上訴人要求搬遷,應給付搬遷補償費 , 否則不同意搬離,並非自承無權續住眷舍,或無條件同意搬離,被上訴人顯然誤解上訴人該報告書之真意,其據 以主張上訴人應遷離眷舍,並無理由。   (四)上訴人雖於七十年自宜蘭酒廠退休,惟眷舍之現住人員包含退休人員,故眷舍房地之標售、讓售對象亦 包含退休人員,此觀「臺灣省政府實施用人費率事業機構眷舍房地處理要點」第十六點及其母法「中央各機關學校國 有眷舍房地處理辦法」第十二條規定即知,是退休人員並非不能續住原配住宿舍,從而被上訴人以最高法院四十四 年台上字第八○二號判例主張兩造之使用借貸關係,於上訴人退休時即行終止,洵非的論。又被上訴人處理眷舍, 並無一套標準或規範,其就上訴人所配住之眷舍,於八十五年底尚稱要從寬處理,卻又於八十六年進行催討,且 使不應配售眷舍之人可以獲得配售,而未支領用人費率之上訴人卻要流離失所,其公平正義何在? <<大法官解釋 551-600 號理由書>>S-link 電子六法全書

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(五)被上訴人於另案訴請丘日銘等人遷讓房屋事件中(臺灣臺北地方法院八十六年度重訴字第一二八九 號)主張實施用人費率以後之退休人員,不合續住之規定,有該事件判決影本可參,而上訴人退休時未支領用人 費率,於退休後當得續住系爭宿舍。又被上訴人之請求是否有理由,應視借用人於配住時,台灣省對於各事業機關 眷舍管理之命令或規定而定,上訴人既有權續住至眷舍處理為止,顯知此方為兩造間有關借貸期間之約定,不容 被上訴人以其後之行政解或解釋函變更兩造借貸契約之內容。   三、證據:除援用原審之立證方法外,另提戶籍謄本影本一紙、照片四幀、宜蘭市民族里辦公處八十七年三月十 九日證明書影本一紙、電費收據影本七紙、被上訴人宜蘭地區擬參加宜蘭段坤門小段二四五之四三地號眷舍辦理就 地改建配售人員資格審查名冊影本一紙、宜蘭酒廠八十四年四月二十六日宜酒人字第一一五號函影本一件、八十四 年九月十三日宜酒總字第二六二八號函影本一件、八十四年五月至八十七年五月電費繳費紀錄影本一件、宜蘭酒廠 八十五年十一月二十七日宜酒人字第四一○八號函影本一件、臺灣臺北地方法院八十六年度重訴字第一二八九號判 決影本一件、證明書影本二紙,並聲請向台灣省自來水股份有限公司(以下簡稱自來水公司)及台灣電力股份有限 公司查詢宜蘭縣宜蘭市民權街一○三號住戶之用水、用電繳費情形。   乙、被上訴人方面:   一、聲明:求為判決駁回上訴。   二、陳述:除與原審判決書所載者相同茲予引用外,補稱:   (一)上訴人李素良、余壽康、余家珮、余家珍、張玉霞、梁智雄、梁柳影、梁群雄部分:   1、按「……因任職關係獲准配住宿舍,性質上係使用借貸,既經離職,當然應視為使用業已完畢,分配宿舍 之機關自得依民法第四百七十條第一項前段規定請求返還。準此說明,上訴人既原為被上訴人之職員,因任職獲准 配住系爭房屋,已於七十七年三月一日離職,為原審認定之事實,則被上訴人請求上訴人返還系爭房屋,依民法 第四百七十條第一項前段規定,自應准許。至上訴人具公務員身分,依行政命令規章,於退休後可否續住系爭房屋 或優先承購問題,在被上訴人內部作業未同意上訴人續住或優先承購以前,應於被上訴人本於民法第四百七十條 第一項前段規定請求上訴人返還系爭房屋之權利不生影響……」,此有最高法院八十二年度台上字第九四二號判決 可稽,且被上訴人業於八十六年十月六日八六公人字第三六七八一號函以:「二、本局八十六年九月十二日八六公 人字第三三八八五號諒達。查本局前後曾多次向上級機關建請對原依規定配住眷舍有案,而於六十九年一月一日實 施用人費率待遇後退休人員,准予從寬依「台灣省政府實施用人費率事業機構眷舍房地處理要點」有關規定,辦理 就地改建、已建讓售或給予續住至終老。惟奉台灣省政府八十五年二月廿八日八五府人四字第五○九一號函核復略 以:「依行政院人事行政局八十五年二月三日八十五局給字第○一四六四號書函復略以,菸酒公賣局原配住眷舍有 案,而於六十九年一月一日實施用人費率待遇以後退休人員,不合續住原配住宿舍,不得依「台灣省政府實施用人 費率事業機構眷舍房地處理要點」有關規定辦理」。三、次查台端之夫梁應聲任職本局宜蘭酒廠時配住該廠所經管之 宜蘭市民權街八十五號三層樓眷舍,原列為「已建讓售」戶,因該宿舍房地,經宜蘭市地政事務所丈量,指示建築 線後基地面積(扣除六米道路計畫預定地)為 五九八 m2,建蔽率只有三三‧七六%,未達法定建蔽率五○%, 與上項「眷舍房地處理要點」規定「已建讓售」之要件不合,故無法辦理讓售。四、又查宜蘭酒廠八十三年間辦理之「就 地改建」案,其配售對象,依「處理要點」規定以第一順位該土地上之原配住戶及第二順位奉核定「騰空標售」之配住 戶,優先承購並無不合。另依台灣省政府八十三年三月三十日八三府人四字第一二三七六五號函轉行政院八十二年 十二月二日台八二人政肆字第四八三○九號函規定略以:「各機關學校被非法占用宿舍應於八十三年二月底收回, 如經宿舍管理機關派員勸說,並以正式公文函告遷還期限後,如仍拒不搬遷,即應提起訴訟」,本局眷舍房地之處 理均依有關規定辦理。」在案,上訴人主張符合「已建讓售」或優先承購,於法自有未合。   2、原判決認定上訴人應將因繼承關係而占用之被上訴人所管理之系爭房屋交還被上訴人,並無違誤,上訴人 梁群雄、梁智雄、梁柳影主張起訴不合法,尚有誤會。   3、又使用借貸之借用人死亡時,外國立法例有定為使用借貸關係即因而當然終了者(瑞債三一一條、日民五 九九條),在我民法則僅規定貸與人得終止契約,是貸與人不為終止時,原借用人之繼承人固可繼續契約,不因 借用人死亡而當然終了。惟我民法第四百七十二條第四款所定之終止契約,並無時間之限制,貸與人於借用人死亡 後,未即表示終止契約,延至數年始行為此表示者,仍難指為於法不合(最高法院五十四年度台上字第六○號判 決參照)。上訴人引用之六十九年度台上字第八五四號判決係指貸與人未予終止,而積極表示承諾借用人之繼承人 得繼續其契約而言,究與本件被上訴人並無積極表示承諾借用人之繼承人得繼續其契約,亦無准予續住可言,上 訴人自應返還房屋。   4、查上訴人李素良、余壽康、余家珍、余家珮提出其被繼承人余正心之宿舍配住證,主張就系爭房屋即可暫繼 續居住云云,惟依六十二年五月一日宿舍配住證規定事項第九條:「受配宿舍人員奉准退休依照省令規定可暫續居 住」,受原配舍人員余正心於七十年退休,並於七十三年十月三日死亡,余正心既已死亡,上訴人自難依據上開第 九條請求暫續居住之權利,況第十一條:「除以上各款外應適用本局宿舍管理辦法各項規定及民法使用借貸之規定 如有違反情事受配人應負損害賠償責任」之約定,故原審為:「……而原告主張向原告借用宿舍之借用人余正心已 於七十三年十月三日死亡,梁應聲亦已於八十三年九月二十五日死亡之事實,亦有戶籍謄本可按,其主張依民法 第四百七十二條第四款規定終止使用借貸契約,合於法律規定,自應認為有理由……」之認定,並無違誤。   (二)上訴人黃昺釗部分:   1、依台灣省政府人事處八十三年三月二十一日八三省人四字第一五二五號書函財政廳:「案經省府有關單位 審慎研議獲致結論略以:『本省支領單一俸給之一般事業機關退休人員原配住公有宿舍,應否仍准暫予續住,可由 <<大法官解釋 551-600 號理由書>>S-link 電子六法全書

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各主管單位自行核酌處理』……」在案,惟經本局宜蘭酒廠八十六年一月十六日宜酒人字第四一九一號函通知上訴 人:「二、惟查續住眷舍依規定仍應有居住之事實為要件,本案經本廠派員查訪結果,台端現所配住眷舍已斷水, 雖有簡單家具炊具,但難認定現仍有居住之事實,故仍請依本廠八十五年十一月二十一日宜酒總字第四○四五號 書函所定期限前搬遷歸還」有案,被上訴人並未同意上訴人續住,上訴人自難依據臺灣省政府人事處上開書函辦理 依法自應搬遷。且上訴人現住宜蘭市泰山路八十六巷四弄七十四號四樓,故其八十七年二月四日上訴狀及三月二十 七日補充理由狀之住址均改載上開地址,而系爭一○三號一樓房屋,經宜蘭酒廠派員查訪結果自來水已被斷水, 核與臺灣省自來水股份有限公司宜蘭營業所八十七年四月十五日台水八宜業字第○五二號函:「……後因八十五年 九月、十一月兩期水費未繳,經本公司於八十五年十二月四日執行停水,由黃昺釗於八十六年六月二十一日來所繳 清欠費復用並同時過戶……」等情相符,另依上訴人提出八十六年一月至五月份用電度數均相同,均足證上訴人並 無居住之事實,則其使用借貸物業已完畢,被上訴人自得依民法第四百七十條第一項前段規定,於使用目的完畢 時請求返還借用物。上訴人並於八十六年七月十八日為同意遷出交還原配宿舍之報告,尤其依本局眷舍房屋被占用 業務之處理溝通會議紀錄結論:「仍請切實依照行政院八十二年十二月二日台八十二人政肆字第四八三○九號函及 監察院八十三年三月十九日八十三院台丙字第三三一三號函之規定事項暨本局八十五年七月二十二日八五公財字 第三○七四三號函規定,應於八十六年六月底前完成排除」有案,核與民法第二十四條有無廢止住所,以及上訴人 有無續住之條件無關,原審之認定於法並無不合。至於里長及管區警員簽具之證明書,並無法證明上訴人於上開經 自來水公司於八十五年九月間斷水至上訴人於八十六年六月二十一日繳清欠費之前有居住之事實,況依上訴人之 上訴狀及補充理由狀,其自認居住宜蘭市泰山路八十六巷四弄七十四號四樓,該里長、警員、友人之證明與其自認 不符,自難採信。又被上訴人於八十七年四月十七日準備書狀中並未自承退休人員得繼續居住至死亡時為止,僅就 原審判決之論點予以引述,上訴人之主張,容有誤會。   2、又依行政院台四十九人字第六七一九號令、五十八年十二月八日台五十八人政肆字第二五七六八號令、七十 四年五月十八日台人政肆字第一四九二七號函規定,上訴人於退休後,仍得續住宿舍,依臺灣省政府實施用人費 率事業機構眷舍房地處理要點規定,上訴人對配住宿舍有優先承購權等情。惟查因任職關係獲准配住宿舍,性質上 係使用借貸,既經離職,當然應視為使用業已完畢,分配宿舍之機關自得依民法第四百七十條第一項前段規定請 求返還。準此說明,上訴人既原為被上訴人之職員,因任職獲准配住系爭房屋,已於七十年二月一日離職,為原審 認定之事實,則被上訴人請求上訴人返還系爭房屋,依民法第四百七十條第一項前段規定,自應准許。至上訴人具 公務員身分,依行政命令規章,於退休後可否續住系爭房屋或優先承購問題,在被上訴人內部作業未同意上訴人 續住或優先承購以前,應於被上訴人本於民法第四百七十條第一項前段規定請求上訴人返還系爭房屋之權利不生 影響(最高法院八十二年度台上字第九四二號判決參照)。揆諸上開判決,實施用人費率後退休人員仍應適用民法 四百七十條第一項前段規定,被上訴人自有請求上訴人返還系爭房屋之權利,上訴人主張渠為支領試行職位分類 待遇退休金人員,仍得暫予續住至眷舍處理時止,自嫌無據。   3、臺灣臺北地方法院八十六年度重訴字第一二八九號判決係就被上訴人均核發「臺灣省菸酒公賣局宿舍配住 證」,依配住證第十一條約定:「除以上各款外,應適用本局宿舍管理辦法各項規定及民法使用借貸之規定,如有 違反情事受配人應負損害賠償責任」,堪認兩造合意約定:除配住證上之約定事項外,兩造應遵循民法及原告機關 內部有關宿舍管理辦法之規定,以資作為規範而判決,究與本件不同,自難比附援引外,且上開案件係臺灣臺北 地方法院就個案之見解而判決,並非判例,本件原審引用判例而判決,自無受其判決拘束可言。   三、證據:除援用原審之立證方法外,另提被上訴人八十六年十月六日八六公人字第三六七八一號函影本一件 上訴人黃昺釗八十六年七月十八日報告影本一件、宜蘭酒廠八十四年四月二十六日宜酒人字第一一五○號函影本一 件、宜蘭酒廠八十四年七月十二日宜酒人字第二○三二號函影本一件、宜蘭酒廠八十四年九月十三日宜酒總字第二 六二八號函影本一件、被上訴人八十六年四月二日八六公人字第一一四七三號函影本一件。 理 由   一、本件被上訴人主張門牌號碼宜蘭縣宜蘭市民權街八十五號一、二樓及一○三號一樓房屋,暨坐落之宜蘭縣 宜蘭市宜蘭段坤門小段二四五之四三、四五地號土地均為臺灣省有財產,由伊管理,其中八十五號一樓房屋配住予 上訴人李素良、余壽康、余家珍、余家珮之被繼承人余正心,八十五號二樓房屋配住予上訴人張玉霞、梁群雄、梁智雄 梁柳影之被繼承人梁應聲,一○三號一樓房屋配住予上訴人黃昺釗,余正心、黃昺釗於七十年退休,梁應聲於七十 八年退休,且余正心、梁應聲現均已死亡,原借用人余正心、梁應聲既已死亡,依民法第四百七十二條第四款之規 定,被上訴人自得依法終止系爭使用借貸關係,爰以起訴狀繕本之送達對余正心、梁應聲之全體繼承人李素良、余 壽康,余家珍、余家珮及張玉霞、梁群雄、梁智雄、梁柳影為終止使用借貸關係之意思表示,請求遷讓返還系爭宿舍 而上訴人黃昺釗已退休離職,現居住他處,經被上訴人之宜蘭酒廠派員查訪結果,發現其所配住之宿舍已遭斷水 , 並無居住之事實,則其使用借貸物之目的業已完畢,為此本於民法第四百七十條第一項前段規定,訴請上訴人黃 昺釗遷讓返還房屋。   二、上訴人李素良、余壽康、余家珮、余家珍、張玉霞、梁智雄、梁柳影、梁群雄以被上訴人於六十二年間,分別將 系爭八五號一樓及二樓房屋配住予上訴人李素良、余壽康、余家珍、余家珮之被繼承人余正心,上訴人張玉霞、梁群 雄、梁智雄、梁柳影之被繼承人梁應聲,余正心、梁應聲於退休後仍繼續居住系爭房屋,並離職、撤職或遭免職、休職 且被上訴人於余正心、梁應聲過世後,仍准予上訴人續住宿舍,自不得再以借用人死亡為由,請求返還房屋,況依 照宿舍配住證第八條約定,上訴人自得繼續居住系爭宿舍;上訴人黃昺釗則以伊於於七十年退休當時未支領用人 費率待遇,故宜蘭酒廠針對上訴人現住系爭一○三號一樓房屋曾請示被上訴人是否應從寬處理,經被上訴人八十 <<大法官解釋 551-600 號理由書>>S-link 電子六法全書

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五年十一月二十七日八五宜酒總字第四一○號函覆:「……本案黃員既係支領試行職位分類待遇退休金人員,似得 暫予續住至眷舍處理時止」,上訴人自得續住至眷舍處理時止,且依「臺灣省政府實施用人費率事業機構眷舍房地 處理要點」第十六點及其母法「中央各機關學校國有眷舍房地處理辦法」第十二條規定,眷舍房地之標售、讓售對象 亦包含退休人員,是退休人員並非不能續住原配住宿舍,上訴人於退休後有權續住至眷舍處理時為止,為兩造於 配住系爭宿舍時關於借貸期間之約定,不容被上訴人以其後之行政解釋令或解釋函變更兩造借貸契約之內容等語 , 資為抗辯。   三、本件被上訴人主張系爭八十五號一樓、二樓及一○三號一樓房屋,係屬於臺灣省所有,由被上訴人管理, 於上訴人李素良、余壽康、余家珮、余家珍之被繼承人余正心,上訴人張玉霞、梁群雄、梁智雄、梁柳影之被繼承人梁 應聲,及上訴人黃昺釗在被上訴人宜蘭酒廠任職時,配住與余正心、梁應聲及上訴人黃昺釗借用,嗣訴外人余正心 於七十年十二月十六日退休,並於七十三年十月三日死亡,梁應聲於七十八年八月一日退休,於八十三年九月二 十五日死亡,上訴人黃昺釗於七十年二月一日退休之事實,業據被上訴人提出建築改良物登記簿謄本三件、退休令 影本一紙、公務人員退休金證書影本二紙及戶籍謄本多件為證,且為上訴人李素良、余壽康、余家珮、余家珍、張玉霞 梁智雄、梁柳影、梁群雄、黃昺釗所不爭執,應堪信為真實。   四、上訴人李素良、余壽康、余家珮、余家珍、張玉霞、梁智雄、梁柳影、梁群雄、黃昺釗辯稱:系爭八十五號一樓、 二樓及一○三號一樓房屋為眷屬宿舍,依「臺灣省政府實施用人費率事業機構眷舍房地處理要點」及「中央各機關學 校國有眷舍房地處理辦法」之規定,其等可合法續住或請求改建讓售系爭房屋等語。經查:   (一)因任職關係配住宿舍,係屬使用借貸之性質,則使用借貸物之性質、使用之內容及使用之情形,應由當 事人以合意決定,故除當事人另有約定外,民法並未有因借用人之離職或死亡而當然消滅之規定。行政院於四十六 年訂定發布之事務管理規則原無有關退休人員得續住之規定,嗣為照顧退休人員生活,行政院於四十九年十二月 一日以台四十九人字第六七一九號令規定各機關退休人員,對於配住公家宿舍准予暫時續住,俟有關辦法公布後 , 再行處理。另依被上訴人核發之「臺灣省菸酒公賣局宜蘭酒廠公有宿舍配住證」第八點之規定:「受配宿舍人員奉准 退休依照省令規定可暫繼續居住」,有上訴人李素良、余壽康、余家珮、余家珍、張玉霞、梁智雄、梁柳影、梁群雄所提 系爭八五號一樓房屋之配住證影本附卷可憑,足見兩造約定受配住宿舍人於退休時得暫時繼續居住至明。嗣事務管 理規則於七十二年四月二十九日修正,修正後之事務管理規則將宿舍之種類分為「首長宿舍」、 「單身宿舍」、 「職務宿 舍」三種(已無眷屬宿舍),並於第二百四十九條第二項規定:「宿舍借用期間,以借用人任職各該機關期間為限。 借用人調職、離職及退休時,應在三個月內遷出;受撤職、免職處分時,應在一個月內遷出。」惟為顧及四十九年已 准許退休人員暫住宿舍,行政院復於七十四年五月十八日以台七十四人政肆字第一四九二七號函規定:「於『事務 管理規則』修正前退休,而現仍續住修正前規則所定『眷屬宿舍』之退休人員,准以續住至宿舍處理時為止。於『事務 管理規則』修正前配住,而於修正後退休之人員,其所配住宿舍係修正前規則所定之『眷屬宿舍』者,亦准予續住至 宿舍處理時為止。」係針對於事務管理規則修正前已居住於配住之宿舍者,所為之特別規定,其續住之期限至配住 機關處理該宿舍時為止當為優先之適用。   (二)又行政院於五十八年十二月八日(五八)人政肆字第二五七六八號令規定:「退休人員死亡後,其親屬 可否續住公有宿舍乙節,除退休人員配偶外,原賴其扶養之父母及未成年子女,無獨立謀生能力者,准依照前項 院令(按:即行政院四十九年十二月一日台四十九人字第六七一九號令)之規定,暫時續住公有宿舍,至房屋處 理辦法公布時為止。退休人員死亡,配住之宿舍由配偶獨居,但其子女均已成年就業,另由服務機關配有宿舍居住 者,退休人員之配偶不得續住。」再依臺灣省政府以七十年十一月二日府人四字第一○一二三二號發布之「臺灣省政 府實施用人費率事業機構眷舍房地處理要點」第八點規定:「依本要點讓售基地改建公寓住宅,其對象為在該機構 實施用人費率前經核准配住有案之眷舍現住人,本人已亡故者,以其仍住於原眷舍之配偶、父母、子女中一人為限 ……」上開處理要點嗣於八十四年四月十八日修正發布之第十六點更明定:「本要點所稱之眷舍現住人,係指在七 十二年四月二十九日事務管理規則修正前及在該機構實施用人費率前經核准配住有案之左列之一現住人:(二) 符合續住之退休、資遣人員或核准配(借)用之原配(借)用人及其遺眷。前項第二款所稱遺眷係指原配(借)住 人之父母、配偶及未成年子女。」足見凡於七十二年四月二十九日事務管理規則修正前及在臺灣省各事業機構實施用 人費率前經核准配住眷屬宿舍之借用人及其配偶、父母、未成年子女,均屬眷舍現住人之範圍內,故凡借用人有准 予續住至「宿舍處理」時之權利,則借用人之配偶、父母及未成年子女亦有續住至「宿舍處理」時之權利。   (三)本件被上訴人係於六十二年五月一日將上開眷屬宿舍配住予上訴人李素良、余壽康、余家珮、余家珍之被 繼承人余正心,張玉霞、梁智雄、梁柳影、梁群雄之被繼承人梁應聲,及上訴人黃昺釗,均屬被上訴人於六十九年一 月一日實施用人費率及七十二年四月二十九日事務管理規則修正前配住,其中余正心及上訴人黃昺釗並於該規則 修正前退休,梁應聲則係於該規則修正後退休,依上開說明,上訴人黃昺釗及余正心之配偶李素良、梁應聲之配偶 張玉霞,均得於借用人退休後續住至宿舍處理時為止。又上訴人李素良、張玉霞既有權占有使用系爭眷舍,則分別 為渠等直系血親之上訴人余壽康、余家珮、余家珍及梁智雄、梁柳影、梁群雄,自亦得占有使用系爭眷舍。至於六十二 年五月一日被上訴人將系爭宿舍配住予余正心、梁應聲及上訴人黃昺釗後始發布之法令規定或令函解釋,自不能溯 及對上訴人發生效力,而變更兩造約定於借用人退休後可暫繼續居住之使用借貸內容,上訴人李素良、余壽康、余 家珮、余家珍、張玉霞、梁智雄、梁柳影、梁群雄、黃昺釗抗辯有權繼續居住,洵屬有據。   五、被上訴人雖主張上訴人黃昺釗已退休離職,並無居住系爭一○三號一樓房屋之事實,且依最高法院四十四 年台上字第八○二號判例:「因任職關係獲准配住系爭房屋,固屬使用借貸之性質,然其既經離職,依借貸之目的 當然應視為使用業已完畢。」所示,其使用借貸之目的視為完畢云云。然被上訴人主張上訴人黃昺釗無居住之事實, <<大法官解釋 551-600 號理由書>>S-link 電子六法全書

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無非係以該宿舍遭斷水為據,雖自來水公司第八區管理處宜蘭營運所八十七年四月十五日台水八宜業字第○五二 四號函載有:「……。後因八十五年九月、十一月兩期水費未繳,經本公司於八十五年十二月四日執行停水,由黃昺 釗於八十六年六月二十一日來所繳清欠費復用並同時辦理過戶,於六月二十四日裝表完成。」等語,惟該宿舍於六 十二年二月二十八日申設自來水起至八十五年七月止均按期繳納水費,且於八十六年六月二十四日裝表完成起至 該所八十七年四月十五日函覆止,水費繳納情形均正常等情,上開函文亦記載明確,又經本院函詢該宿舍用電繳 費情形,經臺灣電力公司宜蘭區營業處以八十七年四月二十七日宜區業核字第八七○四「一四八五號函覆:「…… 所詢七十六年以前之用電繳費情形因逾保存年限,業已銷燬,無從查考。惟自七十七年迄今該戶之用電繳費情形, 經查結果均無遲延繳費或因欠費而遭致停電、拆除電表等情形」等情,足見上訴人黃昺釗於退休後有長期居住系爭 宿舍之事實,參以宜蘭酒廠派員查訪結果,上訴人黃昺釗所配住之眷舍內仍有簡單家具、炊具,有該廠八十六年一 月十六日宜酒人字第四一九一號函影本附卷可佐,尚難僅憑系爭眷舍遭斷水六個月,遽認上訴人黃昺釗已未實際 居住,況兩造間已約定退休人員得暫予續住至宿舍處理時為止,已如前述,被上訴人以上訴人黃昺釗退休為由, 謂使用目的完成,得請求交還房屋云云,尚非可採。又依民法第四百七十二條第四款規定,借用人死亡者,貸與人 得終止契約,足見借用人死亡,僅為貸與人終止契約之事由,借貸契約非因借用人死亡當然消滅,故借用人死亡 者,該項法律關係自得由其繼承人繼受取得。而依被上訴人於六十二年五月一日將上開眷屬宿舍配住予上訴人李素 良、余壽康、余家珮、余家珍之被繼承人余正心,及張玉霞、梁智雄、梁柳影、梁群雄之被繼承人梁應聲時之約定,續 住至宿舍處理時止,係包括借用人之配偶在內,被上訴人事後自不得徒以原借用人死亡為由,主張終止使用借貸 契約。   六、綜上所述,兩造約定得繼續居住原配之宿舍至處理時為止,而被上訴人就系爭宿舍僅對參加宜蘭段坤門小 段二四五之四三地號眷舍辦理就地改建配售人員為資格審查,並未舉證證明有何拆除改建之具體計畫,並以此為 終止使用借貸之意思表示,則上訴人於所住眷舍經核定辦理「就地改建」需要報准拆除前,自得繼續居住,尚不負 返還系爭眷舍之義務,被上訴人請求判令上訴人返還各該占用之房屋,洵無依據,應予駁回。又其假執行之聲請亦 失所附麗,應併予駁回。原審為上訴人敗訴之判決,尚有違誤,上訴意旨指摘原判決不當,求予廢棄,為有理由, 應廢棄改判。   七、本件事證已臻明確,兩造其餘攻擊、防禦方法及所為之立證,經本院審酌後,認與本件判決所為上述判斷 不生影響,爰不一一予以論究,併此敘明。   據上論結,本件上訴為有理由,依民事訴訟法第四百三十六條之一第三項、第四百五十條、第七十八條,判決 如主文。   中華民國八十八年九月二十七日  (本聲請書其餘附件略) 回頁首 【解釋字號】 釋字第 558 號 【解釋日期】92/04/18 資料來源:法務部   憲法第十條規定人民有居住、遷徙之自由,旨在保障人民有自由設定住居所、遷徙、旅行,包括入出國境之權利。 人民為構成國家要素之一,從而國家不得將國民排斥於國家疆域之外。於臺灣地區設有住所而有戶籍之國民得隨時 返回本國,無待許可,惟為維護國家安全及社會秩序,人民入出境之權利,並非不得限制,但須符合憲法第 二十 三條之比例原則,並以法律定之。   動員戡亂時期國家安全法制定於解除戒嚴之際,其第三條第二項第二款係為因應當時國家情勢所為之規定, 適用於動員戡亂時期,雖與憲法尚無牴觸 (參照本院釋字第二六五號解釋) ,惟中華民國八十一年修正後之國家安 全法第三條第一項仍泛指人民入出境均應經主管機關之許可,未區分國民是否於臺灣地區設有住所而有戶籍,一 律非經許可不得入境,並對未經許可入境者,予以刑罰制裁 (參照該法第六條) ,違反憲法第二十三條規定之比例 原則,侵害國民得隨時返回本國之自由。國家安全法上揭規定,與首開解釋意旨不符部分,應自立法機關基於裁量 權限,專就入出境所制定之法律相關規定施行時起,不予適用。 【相關法條】中華民國憲法第 10、23 條 中華民國憲法增修條文 第 11 條 國家安全法第 3、6 條  入出國及移民法 第 3、5、7 條 入出國及移民法施行細則 第 4 條 【理 由 書】   本件係臺灣高等法院於審理案件時,認所適用之國家安全法第三條第一項規定:「人民入出境,應向內政部警 政署入出境管理局申請許可。未經許可者,不得入出境。」有違憲疑義,向本院聲請解釋。因違反上開規定者,依同 法第六條第一項規定處三年以下有期徒刑、拘役或科或併科新台幣九萬元以下罰金,此項處罰條款對於受理法院在 審判上有重要關連性,而得為釋憲之客體,合先說明。   憲法第十條規定人民有居住、遷徙之自由,旨在保障人民有自由設定住居所、遷徙、旅行,包括入出國境之權利。 人民為構成國家要素之一,從而國家不得將國民排斥於國家疆域之外。於臺灣地區設有住所而有戶籍之國民得隨時 返回本國,無待許可,惟為維護國家安全及社會秩序,人民入出境之權利,並非不得限制,但須符合憲法第二十 三條之比例原則,並以法律定之,方符憲法保障人民權利之意旨,本院釋字第四五四號解釋即係本此旨趣。依現行 憲法增修條文第十一條規定,自由地區與大陸地區間人民權利義務關係及其他事務之處理,得以法律為特別之規 定,是法律就大陸地區人民進入臺灣地區設有限制,符合憲法上開意旨(參照本院釋字第四九七號解釋)。其僑居 國外具有中華民國國籍之國民若非於台灣地區設有住所而有戶籍,仍應適用相關法律之規定(參照入出國及移民 法第三條第一款、第五條第一項、第七條規定),此為我國國情之特殊性所使然。至前開所稱設有戶籍者,非不得推 <<大法官解釋 551-600 號理由書>>S-link 電子六法全書

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定具有久住之意思。   七十六年公布之動員戡亂時期國家安全法制定於解除戒嚴之際,其第三條第二項第二款係為因應當時國家情 勢所為之規定,適用於動員戡亂時期,與憲法尚無牴觸,業經本院釋字第二六五號解釋在案。但終止動員戡亂時期 及解除戒嚴之後,國家法制自應逐步回歸正常狀態。立法機關盱衡解嚴及終止動員戡亂時期後之情勢,已制定入出 國及移民法,並於八十八年五月二十一日公布施行,復基於其裁量權限,專就入出境所制定之相關法律規定施行 日期。國家安全法於八十一年修正,其第三條第一項仍泛指人民入出境均應經主管機關許可,未區分國民是否於臺 灣地區設有住所而有戶籍,一律非經許可不得入境,對於未經許可入境者,並依同法第六條第一項規定處三年以 下有期徒刑、拘役或科或併科新台幣九萬元以下罰金,違反憲法第二十三條規定之比例原則,侵害國民得隨時返回 本國之自由,國家安全法上揭規定,與首開解釋意旨不符,應自入出國及移民法之相關規定施行時起,不予適用。   大法官會議主 席 翁岳生   大法官 劉鐵錚 吳 庚 王和雄 王澤鑑 林永謀 施文森 孫森焱 陳計男 曾華松 董翔飛 楊慧英 戴東雄 蘇俊雄 黃越欽 謝在全 賴英照 【不同意見書】  大法官 劉鐵錚   多數意見略以中華民國八十一年修正後之國家安全法第三條第一項仍泛指人民入出境均應經主管機關許可, 未區分國民是否於台灣地區「設有住所」而有戶籍,一律非經許可不得入境,對於未經許可入境者,並依同法第六 條第一項予以刑罰制裁,違反憲法第十條、第二十三條,其與解釋意旨不符部分,應自八十九年五月二十一日起停 止適用。本席認為本號解釋對早已部分不適用之舊法(國家安全法第三條第一項),固有事後澄清及宣告部分違憲 之作用,但重要的是,對現行適用之新法(入出國及移民法第五條第一項但書),則有造成如何適用法律及是否 增加住所要件之困惑,至於其肯定立法者得以住所決定對國民入出境是否採取許可制之標準,本席尤難同意。凡此 有從保障人權上倒退之跡象,有失大法官憲法守護者之立場,有不當介入政策制定,侵害立法權之嫌,本席難以 苟同,爰為此不同意見書。   一、憲法第十條所保障之居住遷徙憲法第十條規定人民有居住、遷徙之自由,旨在保障人民有自由設定住居所、 遷徙、旅行,包括入出國境之權利,尤其在現今國際交通發達,國際貿易鼎盛之全球化時代,遷徙自由之外延亦兼 及保障人性尊嚴、一般人格發展自由、言論講學自由、婚姻家庭團聚權以及其他諸如工作權等基本權,因此,遷徙自 由對人權保障之實踐實具有重要意義。   國民入出境權利在解除戒嚴、終止動員戡亂時期後,國家安全法第三條對在台有戶籍國民入出境部分,仍規定 應經主管機關之許可,對未經許可入出境者,予以刑罰制裁,嚴重影響憲法所保障之人民居住遷徙自由,其限制 不僅無必要,手段與目的間也不合乎比例原則,違反憲法第二十三條,自應宣告為無效。 吾人固承認居住、遷徙自由之內涵,包括出境權,國家在防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序或增進 公共利益所必要時,雖非不得限制,但須符合憲法第二十三條之比例原則,並以法律定之。惟國民之返國權(入境 權),應屬憲法第十條居住及遷徙自由之核心內容,蓋一旦國民的返國權被限制,則國民有關國內的遷徙、居留等 其他自由就毫無行使之可能,即使當事人犯內亂外患罪或其他罪行,更應承認其有返國接受國家審判之機會與義 務,若其自願回國接受國家制裁,自不該拒於國境之外,甚且其潛逃國外時,尚需透過外交或其他手段,將其引 渡或押解回國接受審判,故在理念上,國民之返國權應屬上述人權之核心內容,縱令在我國憲法上,尚無所謂基 本權核心內容絕對不可被限制或剝奪之根本內容保障之明文(參見德國基本法第十九條第二項),而仍須受憲法 第二十三條之限制,吾人實難想像該條四個公益條款與限制國民入境有何關聯,有何必要,而能符合比例原則。西 元一九四八年聯合國大會通過之世界人權宣言第十三條第二項後段規定:「人人有權歸返其本國。」一九六六年同機 構通過之公民及政治權利公約第十二條第四項亦規定:「任何人進入其本國之權利不得任意加以剝奪。」想皆係本此 意旨而制定。   二、入出國及移民法之相關規定   民國八十八年五月二十一日公布之入出國及移民法,其第五條第一項但書規定,對居住台灣地區設有戶籍國 民自本法施行一年後,入出國不需申請許可,同法施行細則第四條並規定:「本法第五條第一項但書所稱居住臺灣 地區設有戶籍國民(以下簡稱有戶籍國民),係指現在或原在臺灣地區居住並設立戶籍,且未喪失國籍或未依臺 灣地區與大陸地區人民關係條例第二條第四款規定轉換其身分為陸地區人民之國民。」,是入出國及移民法對有戶 籍之國民入出國,已廢止許可制,也別無所謂設定住所之條件,對有戶籍國民出國之限制,第六條雖有明文之規 定,但對有戶籍國民之返國(入境、入國),則無任何限制(參照第七條)。入出國及移民法上述條文之適用,雖 以有戶籍國民為準,排除無戶籍之國民,此實由於行憲後,國家遭遇重大變故,特殊國情使然,如不作此區分, 必有事實上之困難,與國家安全也屬有礙,應無違憲之虞。(憲法增修條文第十一條參照)。入出國及移民法上述 條文,乃立法機關盱衡國家情勢,考量國家安全後所為之立法裁量,既不違憲,亦符合世界潮流與民主先進國家 之慣例,施行三年以來並無窒礙難行之處,誠屬保障人權進步之立法。   三、本號解釋之效果   國家安全法第三條第一項雖規定人民入出境均應經主管機關之許可,並對未經許可入出境者,予以刑罰制裁 , 惟自入出國及移民法第五條第一項但書規定,於八十九年五月二十一日開始適用時起,有戶籍國民入出境已不需 申請許可,依後法優先於前法之原則,早已無國家安全法第三條第一項之適用。今大法官解釋國家安全法第三條第 一項,以其有無區分國民是否於台灣地區「設有住所」 「而有戶籍」作為是否牴觸憲法之依據,無異認定國家安全法 <<大法官解釋 551-600 號理由書>>S-link 電子六法全書

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第三條第一項,對未在台灣地區設有住所,但有戶籍之國民入出境,採許可制,對違反者予以刑罰制裁,並未牴 觸憲法。由於大法官解釋憲法的效力高於法律,則此號解釋對國民入出國的權利,恐將產生影響,而易引起爭議, 究應適用新出爐的解釋,而仍有國家安全法第三條第一項不違憲部分之適用?抑仍適用入出國及移民法第五條但 書,但須增加住所之要件(參閱解釋理由書文字:其僑居國外具有中華民國國籍之國民若非於台灣地區設有住所 而有戶籍,仍應適用相關法律之規定(參照入出國及移民法第三條第一款、第七條規定))?或一切不變(本席希 望如此)?使在台灣地區未設住所但有戶籍之國民,依入出國及移民法原可享有之入出境不需申請許可之權利, 變得曖昧不明、模糊而不確定,但無論如何,多數大法官至少已作出對「未設住所」之有戶籍國民之入出境採許可制, 並不違憲之結論。使人權之保障,有倒退之跡象,至少有倒退之可能。   入出國及移民法前述條文乃立法院盱衡解嚴及終止動員戡亂時期後之情勢,所為之立法裁量,係進步的法律 , 又不違憲,大法官對國民入出境既不負政策制定與政策成敗的責任,豈可增添入出境之要件?   按國籍乃人民與國家之聯繫,具有中華民國國籍者為中華民國國民(憲法第三條),而中華民國主權屬於國 民全體(憲法第二條),反之,住所係建立人民與地域之關係,需具備心素與體素,人民既可隨時設定住所,也 可隨時廢止住所。設定住所乃居住遷徙自由之內涵,豈可反以有無設定住所,作為限制居住遷徙自由之標準,有無 倒果為因?住所之有無原不應影響人民入出境之權利,解釋理由書雖以「設有戶籍者,非不得推定具有久住之意 思」,以為緩和,但推定若被推翻時如何?國民根本無住所時如何?國民廢棄住所時如何?住所之有無發生爭議時 又如何?大法官的解釋,原應使法律更為明確,執行更為順暢,人民憲法上權利保障,更為落實,但本號解釋呢 ? 對有戶籍無住所國民言,其入出境不需申請許可的權利,變得曖昧不明、模糊不清;對執行機關言,恐也是一頭霧 水,徒增困擾,不知如何適從?職司釋憲保障人權的大法官,不應自失立場,對有戶籍國民入出境不需申請許可 的權利,解釋出較現行適用的入出國及移民法更為嚴格的標準,或作出承諾主管機關未來朝此方向修訂時,並不 違憲的保證。從憲法保障人民居住遷徙自由上看,令人有時空錯置之感覺,爰為不同意見書如上。 【不同意見書】  大法官 董翔飛   一、人民自由權利非不得以法律予以限制,乃憲法明定,非因人民為國家構成要素所能改變。人民享有身體自 由、居住遷徙自由、言論、講學自由、秘密通訊自由、宗教信仰自由、集會結社自由,以及其他自由權利,在不妨害社 會秩序及公共利益之前提下,均受憲法保障,憲法第二章第八條至第二十二條分別定有明文。惟制憲代表基於國家 利益及社會安全之考量,復於第二十三條明定「以上各條列舉之自由權利,除為防止妨礙他人自由、避免緊急危難、 維持社會秩序或增進公共利益所必要者外,不得以法律限制之。」授權立法機關在有以上情形之一,且認有必要者 得制定法律對人民自由權利予以限制。行憲以來,本院循此意旨,對人民自由權利所作之解釋已逾四十餘號,其中 涉及人民居住遷徙自由者,計有釋字第二六五號、第三四五號、第四四三號、第四五四號、第四九七號、第五一七號, 以及第五四二號,而釋字第二六五號解釋:動員戡亂時期國家安全法第一條明示該法係動員戡亂時期為確保國家 安全、維護社會安定而制定。其中第三條第二項第二款關於有事實足認為有妨害國家安全或社會安定之重大嫌疑者 得不予許可入出境之規定,即係對於人民遷徙自由所為之限制,既為維持社會秩序所必要,與憲法並無牴觸。即係 依據憲法第二十三條旨趣,首次對有關限制人民居住遷徙自由權利之法律(動員戡亂時期國家安全法)所為之合 憲性審查,之後解釋亦均本此思維一以貫之。系爭之國家安全法有關入境限制之規定,既已經由本院釋字第二六五 號解釋「與憲法並無牴觸」有案,多數通過的解釋文焉能僅憑「人民為國家構成要素」一語,即足推衍「從而國家不得 將國民排斥於國家疆域之外。於台灣地區設有住所而有戶籍之國民得隨時返回本國,無待許可」,而改變了釋字第 二六五號對同一條文所為之解釋。人民自由權利固不可缺,然其性質,憲法既已明定非不得以法律加以限制,即非 絕對,亦非無限,解釋文對此亦不否認,但前段既已強調國家不得排拒國民於國境之外,無待乎許可,即得隨時 返回本國,後段則又認為人民入出境之權利,並非不得限制,豈非前後矛盾,予人有「不知何者為是」之感。復查國 家安全法立法目的既為確保國家安全及維護社會安定,乃有第三條第一項「人民入出境應向內政部警政署入出境管 理局申請許可。未經許可者,不得入出境。」之入出境的限制規定。而同條第二項第二款所列舉「有事實足認為有妨害 國家安全或社會安定之重大嫌疑者」,得不予許可入出境之規定,應為落實立法目的之必要,顯已符合比例原則, 不知究與憲法第二十三條旨趣有何不符之處,此本席未敢苟同之一也。   二、以法律解釋法律,有違釋憲機制,於傳統慣例亦有未合。入出國及移民法於八十七年送立法院審議時,行 政院版本及三位立法委員提案有關「國民入出國」之規範設計,仍以確保國家安全及維護社會秩序為立法考量,與 國家安全法第一條並無差異,其中第五條第一項「國民入出國應向主管機關申請許可;未經許可,不得入出國。」之 許可限制,亦係源自國家安全法第三條第一項之思維,於內政、外交、僑政、交通、司法等委員會聯席會審查無異議 通過提報大會審查時,因有不同意見,經朝野協商,始於第一項原文之後,增列「但居住台灣地區設有戶籍國民, 自本法施行一年後,入出國不需申請許可」之但書,將具有中華民國國籍之國民區分為在台灣地區設有戶籍之國民 與在台灣地區無戶籍之國民,前者不需申請許可即可出入國境,而後者則需受同法第七條第一項之限制,亦即有 下列情形之一者,應不予許可或禁止入國:一、參加叛亂組織或其活動者,二、參加暴力或恐怖組織或其活動者, 三、涉有內亂罪、外患罪重大嫌疑者,四、涉嫌重大犯罪或有犯罪習慣者,五、護照或入國許可證件係不法取得、偽造 變造或冒用者。依入出國及移民法第一條規定觀之,其立法目的既為確保國家安全與維護社會安全,則凡具有中華 民國國籍之國民,不問其在台灣地區有無設有戶籍或住所,如有第七條第一項所列舉之情形之一,理應一律不予 許可或禁止入國,始屬允當,焉有獨厚設有戶籍之國民,無待許可,而限制甚至剝奪另一群只因旅居海外沒有在 台灣設籍而有住所之國民返國自由。難道就因為在台灣地區設有戶籍,即足以認定不會有第七條列舉情形之虞?相 <<大法官解釋 551-600 號理由書>>S-link 電子六法全書

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反地,難道僑居海外,在台灣地區未設戶籍之國民,就一定係危險人物?人民有無犯罪傾向,有無犯罪習慣,應 視個別犯意、犯行,以及犯罪動機、犯罪事實損及國家利益之輕重密度而為審查,與是否設有戶籍應無必然連帶關 係。入出國及移民法第五條第一項但書本身,是否符合比例原則,有無違背立法目的已有爭議,吾人職司釋憲,何 能以此原已存有爭議之條款,去指摘同屬立法位階,且已經合憲審查之國家安全法第三條第一項「仍泛指人民入出 境均應經主管機關之許可,未區分國民有無在台灣地區設有住所而有戶籍,一律非經許可不得入境,違反憲法第 二十三條規定之比例原則,應自入出國及移民法之相關規定施行時起,不予適用」,此種解釋豈非等於在說:「國 家安全法第三條第一項有關人民入境之限制規定,仍未比照入出國及移民法第五條第一項後段但書規定,區分為 在台灣地區是否設有戶籍,而仍泛指人民入出境均應經主管機關許可,有違憲法第二十三條之比例原則」,釋憲者 行使釋憲,不從憲法層次尋找方向,此種以「甲法律與乙法律規定不符而違憲」的以法律解釋法律的釋憲方法,其 法理容有未當,此乃本席未克同意者二也,爰提出不同意見書如上。 【抄臺灣高等法院函】  中華民國九十年三月一日   院賓刑子字第三二二九號 受文者:司法院 主 旨:檢送本院刑事第四庭解釋憲法聲請書乙份,聲請大法官解釋憲法,謹請 鑒核。 說 明:本院刑事第四庭審理八十九年度上易字第一二六八號被告黃文雄違反國家安全法案件,對於所適用之國家 安全法第三條第一項是否違憲有疑義,爰依司法院大法官審理案件法第五條第二項、第八條第一項之規定及司法院 釋字第三七一號解釋意旨,檢具相關文件聲請釋憲。   院長 吳 啟 賓 【解釋憲法聲請書】   一、聲請解釋憲法之目的   憲法第十條規定:「人民有居住及遷徙之自由。」而國家安全法第三條第一項規定:「人民入出境,應向內政部 警政署入出境管理局申請許可。未經許可者,不得入出境。」本院審理黃文雄君被訴違反國家安全法未經許可入境罪 嫌,黃君認該法第三條第一項關於人民入境應申請許可部分,顯有牴觸憲法第十條規定之疑義。本院審理結果,認 該法是否合憲,確有疑義,爰引述該法牴觸憲法之理由,並依司法院釋字第三七一號解釋,聲請大法官解釋憲法。   二、疑義之性質與經過,及涉及之憲法條文   (一)黃君為具中華民國國籍之吾國國民,於民國八十五年未經向主管機關申請入境許可,即以秘密管道返 國,經臺灣臺北地方法院檢察署檢察官以違反國家安全法第三條第一項規定,提起公訴,並經臺灣臺北地方法院 判決有罪。黃君不服,向本院提起上訴,現經本院以八十九年度上易字第一二六八號審理中。   (二)憲法規定人民有居住遷徙自由。則國民返國,實為國民之基本人權與自由。國家安全法第三條第一項規 定,顯就國民入境返國採「申請許可制」,採此許可制將國民返國視為必須經由政府機關許可之特別權利,其立法 合憲性,顯有疑義。   (三)大法官會議曾就大陸地區人民來臺居留問題,著有釋字第二六五號解釋,認為動員戡亂時期國家安全 法第三條第二項第二款有關入境限制規定符合憲法第二十三條限制範圍而具合憲性。大陸地區人民並未持有中華民 國護照或身分證件,且兩岸五十年來關係特殊,其申請來臺顯異於中華民國國民之入境返國,對其入境加以限制 , 自有必要。惟中華民國國民就其出境事先應提出申請,其目的係為防止其犯罪潛逃出境,或有漏稅情事,固有其必 要。查動員戡亂時期已於民國八十年四月三十日經總統明令終止,一切法律均回歸常態運作,中華民國國民在國外 應有隨時入國之權利,縱令國民在國內犯罪潛逃國外,或在國外犯罪,亦無例外。其應有權返國接受國法制裁,政 府機關不應限制其入境,否則豈非自行放棄司法管轄權?前開釋字第二六五號解釋,顯不足以作為得限制中華民 國國民入境之依據。國家安全法第三條第一項規定國民入境應申請許可,是否合憲,顯有疑義。   三、聲請解釋憲法之理由及聲請人對本案所持之立場與見解 (一)國民有自由返國之權利,國家主權來自國民全體,國民實為國家之主人,國民留在自己國家,就如同個人 進出、留在自己家裡一樣。生而取得我國國籍之國民,其認同斯土斯民,自無限制其入境之理,其道理極為明白, 實無借高深學理說明之必要。憲法第十條之規定,旨在保障人民有自由設定住居所、遷徙、旅行,包括入境或出境之 權利,司法院釋字第四五四號解釋已明示斯旨。國民入國權之保障實為基本人權,且國民入境返國自由亦為國際人 權憲章所肯認。國民入國採申請許可制,無異表示主管機關有權決定誰能入境,誰將被拒,對基本人權之保障似有 未周。 (二)國家安全法第三條第一項之規定已限制,甚至否定了國民返國權。國民既有返國之基本自由權利,立法原 則自應賦予國民自由入境之權,而以限制為例外。如採許可制,則國民在國內享有之一切基本人權無異同遭剝奪! 在現制下我國國民欲返國必先取得許可,一如外國人至我國必先申請入境許可,始得入境。顯然否定了返國為人民 之基本權利,似已嚴重限制國民返國之自由。 (三)國民行使入境自由,並不會侵害他人之自由權利。如其事涉違法,入境時自可將之逮捕、拘禁、處罰。國民入 境採「申請許可制」,並不符合公益。且將例外以原則為之,亦不符合比例原則。而此項入境許可制,違反國際人權 法。基本人權必須於維護公益,且其限制有必要性,始得以法律限制之。國家安全法第三條第一項之「入境申請許可 制」,與憲法保障國民返國權之基本精神似有背馳之處。 <<大法官解釋 551-600 號理由書>>S-link 電子六法全書

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四、民國八十八年五月二十一日公布施行之入出國及移民法第五條第一項但書規定,自民國八十九年五月二十 一日以後入出國不須申請許可,第六條並規定不予許可或禁止出國之事由。足證此新法實採入國為國民之基本權利 說。雖此法第七條規定有不予許可或禁止出國之事由,惟僅限於無戶籍國民。是在我國設有戶籍之國民,政府應無 限制其入國之權。此入出國及移民法立意符合世界先進國家法律標準。亡羊補牢,雖未為晚,唯依新法日出條款之 規定,就八十九年五月二十日以前之違法入境國民,仍應處罰,是在此期間違法入境之國民仍受有被科刑責之危 險,對於新法施行前於八十五年入境之黃君,亦非公平,是否有違憲之疑義,非無可疑。   五、黃君原為戒嚴時期政府管制之海外異議人士,即所謂「海外黑名單」份子。其為中華民國國民,縱涉違法, 亦應令其返國接受審判,方屬正辦。其以生為斯土之住民,本於人情懷土之心,為返鄉居國竟不得堂正入境,必須 行險僥倖以秘密之管道回國,實非文明國家所應有之現象。其於本院審理其違反國家安全法案件中,力陳其係行使 返國之基本人權,堅決否認有何違法可言,並向本院請求向大法官會議聲請釋憲,本院審酌再三,原審判決以大 法官解釋第二六五號解釋文作為不利被告判決理由之一,非無疑義,國家安全法第三條第一項是否合憲,自有詳 酌之必要,爰提請解釋。   六、檢附臺灣臺北地方法院檢察署八十七年度偵字第九二四○號起訴書正本乙份、臺灣臺北地方法院八十七年 度易字第二四七四號判決正本乙份,黃文雄八十九年七月二十七日聲請狀暨所附證物影本乙份,本院八十九年度 上易字第一二六八號停止審判裁定正本乙份。 此 致 司 法 院 中華民國九十年二月二十六日 聲請人:臺灣高等法院刑事第四庭 審判長法官 蔡永昌 法官 徐昌錦 法官 陳榮和 附註: 【蔡庭長永昌不同意見書】   九十年二月二十六日   一、按人民入出境,各國咸有適度管制,為確保國家安全,維護社會安定,制定國家安全法。   二、法官依據法律獨立審判,不得拒絕適用現行有效法律,自無牴觸憲法第十條之疑義。   (本聲請書附件略) 回頁首 【解釋字號】 釋字第 559 號 【解釋日期】92/05/02 資料來源:法務部 基於法治國家之基本原則,凡涉及人身自由之限制事項,應以法律定之;涉及財產權者,則得依其限制之程 度,以法律或法律明確授權之命令予以規範。惟法律本身若已就人身之處置為明文之規定者,應非不得以法律具體 明確之授權委由主管機關執行之。至主管機關依法律概括授權所發布之命令若僅屬細節性、技術性之次要事項者, 並非法所不許。家庭暴力防治法第二十條第一項規定保護令之執行機關及金錢給付保護令之強制執行程序,對警察 機關執行非金錢給付保護令之程序及方法則未加規定,僅以同法第五十二條為概括授權:「警察機關執行保護令及 處理家庭暴力案件辦法,由中央主管機關定之。」雖不生牴觸憲法問題,然對警察機關執行上開保護令得適用之程 序及方法均未加規定,且未對辦法內容為具體明確之授權,保護令既有涉及人身之處置或財產之強制執行者 (參照 家庭暴力防治法第十三條及第十五條) ,揆諸前開解釋意旨,應分別情形以法律或法律具體明確授權之命令定之, 有關機關應從速修訂相關法律,以符憲法保障人民權利之本旨。    行政執行法之執行機關除金錢給付之執行為法務部行政執行署所屬行政執行處外,其餘事件依其性質分由原 處分機關或該管機關為之(參照行政執行法第四條),依上述家庭暴力防治法規定,警察機關有執行金錢給付以 外保護令之職責,其於執行具體事件應適用之程序,在法律未依上開解釋修改前,警察機關執行保護令得準用行 政執行法規定之程序而採各種適當之執行方法。 【相關 法條】 中華民國憲法 第 23 條  行政 執行法 第 4 條  行政 訴訟法第 306 條  家庭暴力防治法 第 13 、15、20、52 條 警察機關執行保護令及處理家庭暴力案件辦法第 19 條 【理 由 書】   基於法治國家之基本原則,凡涉及人身自由之限制事項,應以法律定之;涉及財產權者,則得依其限制之程 度,以法律或法律明確授權之命令予以規範。惟法律本身若已就人身之處置為明文之規定者,應非不得以法律具體 明確之授權委由主管機關執行之。至主管機關依法律概括授權所發布之命令若僅屬細節性、技術性之次要事項者, 並非法所不許,經本院解釋有案。從而家庭暴力防治法第五十二條規定:「警察機關執行保護令及處理家庭暴力案 件辦法,由中央主管機關定之。」尚不生牴觸憲法問題。主管機關內政部依家庭暴力防治法上開授權,於中華民國八 十八年六月二十二日發布之警察機關執行保護令及處理家庭暴力案件辦法,其內容與立法機關授權之本意並無違 背,該辦法第十九條第一、二項規定:「警察機關依保護令執行交付未成年子女時,得審酌被害人與相對人之意見 決定交付之時間、地點及方式。」「前項執行遇有困難無法完成交付者,應記錄執行情形,並報告保護令原核發法 院。」係對執行法院所核發保護令之細節性事項,亦無違法可言。 <<大法官解釋 551-600 號理由書>>S-link 電子六法全書

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家庭暴力防治法所稱之民事保護令係法院為防治家庭暴力,基於保護被害人及其未成年子女或其他特定家庭 成員,而依聲請或依職權對實施家庭暴力者所核發。同法第二十條第一項:「保護令之執行,由警察機關為之。但關 於金錢給付之保護令,得為執行名義,向法院聲請強制執行。」僅規定保護令之執行機關、金錢給付保護令之執行程 序。同法第五十二條雖授權訂定非關金錢給付事件之執行辦法,但對警察機關執行上開保護令得適用之程序及方法 均未加規定,且未對辦法內容為具體明確之授權,保護令既有涉及人身之處置或財產之強制執行者 (參照家庭暴力 防治法第十三條及第十五條 ),揆諸前開解釋意旨,應分別情形以法律或法律具體明確授權之命令定之,有關機關 應從速修訂相關法律,例如在家庭暴力防治法中,就非金錢給付之保護令明定其執行機關及執行程序所依據者為 行政執行法或強制執行法;若授權訂定執行辦法者,應就作為及不作為義務之執行等,如何準用上開法律,作細 節性規定,以符憲法保障人民權利之本旨。行政執行法之執行機關除金錢給付之執行為法務部行政執行署所屬行政 執行處外,其餘事件依其性質分由原處分機關或該管機關為之(參照行政執行法第四條)。按各級法院裁判之執行 以由該管地方法院依強制執行法為之為原則,如法律有特別規定亦得委由行政機關依行政執行法執行(參照行政 訴訟法第三百零六條第一項及第二項)。遇此情形,有執行權限之行政機關,亦屬上開行政執行法第四條所稱之該 管機關。依上述家庭暴力防治法規定,警察機關有執行金錢給付以外保護令之職責,其於執行具體事件應適用之程 序,在法律未依上開解釋修改前,警察機關執行保護令得準用行政執行法規定之程序而採各種適當之執行方法。   大法官會議主 席 翁岳生   大法官 劉鐵錚 吳 庚 王和雄 王澤鑑 林永謀 施文森 孫森焱 曾華松 董翔飛 楊慧英 戴東雄 蘇俊雄 黃越欽 謝在全 賴英照 【抄臺灣高等法院函】   受文者:司法院   主 旨:轉陳臺灣高雄地方法院家事法庭法官陳業鑫釋憲聲請書一份,謹請 鑒核。   說 明:依臺灣高雄地方法院九十一年六月十三日九十一高貴民金九十一家護三六五字第二八五一○號函辦理。   院長 曾 有 田 【聲 請 書】   受文者:司法院   主 旨:為本院於審理本院九十一年度家護字第三六五號通常保護令事件時,適用家庭暴力防治法第二十條第 一項及第五十二條規定,發生牴觸憲法之疑義,依司法院大法官審理案件法第五條第二項及司法院釋字第三七一 號解釋,聲請解釋,請鑒核。   說 明:   一、聲請解釋憲法之目的   依家庭暴力防治法第二十條第一項規定,金錢給付以外內容保護令之執行,由警察機關為之。家庭暴力防治法 就此僅規定警察機關為執行主體,執行程序、方法均未明文規定,亦未明文規定準用強制執行法或行政執行法,同 法第五十二條規定雖授權中央主管機關訂定警察機關執行保護令及處理家庭暴力案件辦法,惟並未就授權目的、內 容及範圍具體明確規定,有牴觸憲法之虞。   二、本件事實經過及涉及之憲法條文、司法院大法官解釋   (一)事實經過:本院受理家庭暴力被害人曾惠美對相對人伍其勇聲請核發暫時保護令,經本院於民國九十 一年三月二十九日准許以九十一年度暫家護字第九○號民事暫時保護令核發(附件一),依家庭暴力防治法第十 五條第四項規定,視為已有通常保護令之聲請。本院於審理九十一年度家護字第三六五號通常保護令時,因被害人 曾惠美聲請命相對人接受處遇計畫鑑定,經本院於九十一年四月二十三日准許以九十一年度暫家護字第一一二號 民事暫時保護令核發(附件二),本院並依職權於主文第四項諭知相對人伍其勇應交付兩造所生未成年之子伍哲 賢予被害人曾惠美,惟該管警察機關即高雄市政府警察局前鎮分局於九十一年四月二十四日十九時許及同年四月 二十五日十二時三十分許,兩度前往相對人住所欲執行前開命相對人交付子女之保護令時,均遭相對人拒絕,無 法執行(附件三)。本院為免再於九十一年度家護字第三六五號通常保護令中諭知相對人交付兩造所生之子伍哲賢 於被害人,而仍無法執行,有損司法威信,爰依司法院大法官審理案件法第五條第二項及司法院釋字第三七一號 解釋,裁定本件九十一年度家護字第三六五號通常保護令事件審理程序停止(附件四),提出本件聲請。 (二)涉及之憲法條文及司法院大法官解釋   憲法第二十三條及司法院釋字第五一四號、第五二二號及第五三五號解釋。   三、聲請解釋憲法之理由及聲請人對本案所持立場及見解   (一)憲法第二十三條及司法院釋字第五一四號、第五二二號及第五三五號解釋意旨:   按憲法第七條至第十七條、第二十一條、第二十二條列舉之自由權利,除為防止妨礙他人自由、避免緊急危難、 維持社會秩序或增進公共利益所必要者外,不得以法律限制之。憲法第二十三條定有明文。又按人民營業之自由為 憲法上工作權及財產權所保障。有關營業許可之條件,營業應遵守之義務及違反義務應受之制裁,依憲法第二十三 條規定,均應以法律定之,其內容更須符合該條規定之要件。若其限制,於性質上得由法律授權以命令補充規定時 授權之目的、內容及範圍應具體明確,始得據以發布命令;對證券負責人及業務人員違反其業務上禁止、停止或限 <<大法官解釋 551-600 號理由書>>S-link 電子六法全書

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制命令之行為科處刑罰,涉及人民權利之限制,其刑罰之構成要件,應由法律定之;若法律就其構成要件,授權 以命令為補充規定者,其授權之目的、內容及範圍應具體明確,而自授權之法律規定中得預見其行為之可罰,方符 刑罰明確性原則;警察勤務條例規定警察機關執行勤務之編組及分工,並對執行勤務得採取之方式加以列舉,已 非單純之組織法,實兼有行為法之性質。依該條例第十一條第三款,臨檢自屬警察執行勤務方式之一種。臨檢實施 之手段:檢查、路檢、取締或盤查等不問其名稱為何,均屬對人或物之查驗、干預,影響人民行動自由、財產權及隱 私權等甚鉅,應恪遵法治國家警察執勤之原則。實施臨檢之要件、程序及對違法臨檢行為之救濟,均應有法律之明 確規範,方符憲法保障人民自由權利之意旨。司法院釋字第五一四號、第五二二號及第五三五號解釋著有明文。依前 開憲法及司法院大法官解釋意旨,公權力行為如涉及侵害人民在憲法上保障之基本自由權利,其執行公權力行為 之要件、程序及救濟方式,均應由法律規定,或由法律授權行政機關以命令規定,其授權之目的、內容及範圍應具 體明確。   (二)金錢給付以外內容保護令之執行,執行程序及方法均未以法律明文規定,授權主管機關訂定行政命令 之法律條文,亦未就授權目的、內容及範圍具體明確規定:   依家庭暴力防治法第二十條第一項、第三項及第四項規定觀之,保護令之執行,除關於金錢給付部分外,均由 警察機關擔任執行主體,惟關於金錢給付部分以外保護令,除同法第二項規定外,其執行程序、方法均未規定,僅 規定關於警察機關執行保護令內容有異議時,當事人或利害關係人得向原核發保護令之法院聲明異議,其程序準 用強制執行法。如引起本件聲請之事實所示,警察機關欲以直接強制方法將該子女取交家庭暴力被害人,涉及侵害 相對人基本權利︵如人身自由、居住自由等基本權︶,而家庭暴力防治法就此僅規定警察機關為執行主體,執行程 序、方法均未明文規定,亦未明文規定準用強制執行法或行政執行法,同法第五十二條雖規定授權中央主管機關訂 定警察機關執行保護令及處理家庭暴力案件辦法,惟並未就授權目的、內容及範圍具體明確規定。正如警察勤務條 例第十一條第三款僅規定臨檢為警察執行勤務方式之一種,臨檢實施之手段:檢查、路檢、取締或盤查等不問其名 稱為何,均屬對人或物之查驗、干預,影響人民行動自由、財產權及隱私權等甚鉅,實施臨檢之要件、程序均應有法 律之明確規範,方符憲法保障人民自由權利之意旨,為司法院大法官以釋字第五三五號解釋在案,是家庭暴力防 治法第二十條及第五十二條規定,有違前開憲法及司法院大法官解釋意旨。   (三)金錢給付以外內容保護令之執行,無強制執行法之適用:   按保護令之執行,由警察機關為之。但關於金錢給付之保護令,得為執行名義,向法院聲請強制執行。家庭暴 力防治法第二十條定有明文。又按民事強制執行事務,於地方法院及其分院設民事執行處辦理之。強制執行法第一 條亦定有明文。是警察執行民事保護令,除法律有特別規定外,並無強制執行法之適用。而家庭暴力防治法僅於第 二十條第三項規定:﹁當事人或利害關係人對於警察機關執行保護令之內容有異議時,得於保護令失效前,向原 核發保護令之法院聲明異議﹂,同條第四項規定:﹁關於聲明異議之程序,準用強制執行法之規定﹂,因此,警 察機關執行民事保護令時,除聲明異議程序外,並無強制執行法之適用(參見附件五,高鳳仙法官著,我國民事 保護令制度之分析研究,臺灣高等法院九十年度研究發展項目研究報告,九十年十二月,第二二一頁)。   (四)金錢給付以外內容保護令之執行,無行政執行法之適用:按行政執行係指公法上金錢給付義務、行為或 不行為義務之強制執行及即時強制。行政執行法第二條定有明文。學說上亦指出行政執行係指行政機關或受其委託 之高權主體,對於不履行行政上具體義務之人民或其他主體,以自己本身力量及法定程序,不必向法院聲請,強 制地要求其履行公法上義務,或產生與義務已履行之相同狀態(參見附件六,蔡震榮教授著,行政執行法,收錄 於翁岳生院長編「行政法」下冊一書,二○○○年七月二版二刷,第九六○頁至第九六一頁)。而民事保護令之強制 執行,係私法性質之強制權,與行政執行之公法性質強制權不同,應無適用行政執行法餘地。   (五)綜上所述,家庭暴力防治法就金錢給付以外內容保護令之執行,除同法第二十條第二項外,僅規定警 察機關為執行主體及異議程序,執行程序、方法均未明文規定,亦未明文規定準用強制執行法或行政執行法,同法 第五十二條規定雖授權中央主管機關訂定警察機關執行保護令及處理家庭暴力案件辦法,惟並未就授權目的、內容 及範圍具體明確規定,違反憲法第二十三條及司法院釋字第五一四號、第五二二號及第五三五號解釋揭示之「法律 保留原則」意旨,爰聲請宣告家庭暴力防治法第二十條第一項及第五十二條規定違憲,或依司法院釋字第五三五號 解釋之例,就金錢給付以外內容保護令之執行程序、方法作成補充性之形成解釋,填補立法不完備之法律漏洞。   四、附件名稱及件數:   (一)本院九十一年度暫家護字第九○號民事暫時保護令一件。   (二)本院九十一年度暫家護字第一一二號民事暫時保護令一件。   (三)高雄市政府警察局前鎮分局高市警前分刑字第○九一○○○七一四六號函一件。   (四)本院九十一年度家護字第三六五號民事裁定一件。   (五)高鳳仙法官著,我國民事保護令制度之分析研究,臺灣高等法院九十年度研究發展項目研究報告,九 十年十二月,第二二一頁,一件。   (六)蔡震榮教授著,行政執行法,收錄於翁岳生院長編「行政法」下冊一書,二○○○年七月二版二刷,第 九六○頁至第九六一頁,一件。   聲請人:臺灣高雄地方法院家事法庭法官 陳業鑫   中華民國九十一年六月十日  (本聲請書附件略) 回頁首 【解釋字號】 釋字第 560 號 【解釋日期】92/07/04 資料來源:法務部 <<大法官解釋 551-600 號理由書>>S-link 電子六法全書

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勞工保險乃立法機關本於憲法保護勞工、實施社會保險之基本國策所建立之社會福利制度,旨在保障勞工 生活安定、促進社會安全。勞工保險制度設置之保險基金,除由被保險人繳納之保險費、雇主分擔額所構成外,另 有各級政府按一定比例之補助在內。依勞工保險條例規定,其給付主要係基於被保險人本身發生之事由而提供之 醫療、傷殘、退休及死亡等之給付。同條例第六十二條就被保險人之父母、配偶、子女死亡可請領喪葬津貼之規定, 乃為減輕被保險人因至親遭逢變故所增加財務負擔而設,自有別於一般以被保險人本人發生保險事故之給付, 兼具社會扶助之性質,應視發生保險事故者是否屬社會安全制度所欲保障之範圍決定之。中華民國八十一年五月 八日制定公布之就業服務法第四十三條第五項,就外國人眷屬在勞工保險條例實施區域以外發生死亡事故者, 限制其不得請領喪葬津貼,係為社會安全之考量所為之特別規定,屬立法裁量範圍,與憲法第七條、第十五條規 定意旨尚無違背。 【相關法條】中華民國憲法 第 15、23、7 條 勞工保險條例 第 1、15、6、62、66、8~9 條 就業服務法 第 43、46 條 【理 由 書】   勞工保險係國家為實現憲法保護勞工、實施社會保險等基本國策所建立之社會福利制度,旨在保障勞工生活安 定,促進社會安全。該勞工保險制度設置之保險基金,依勞工保險條例規定,除由被保險人繳納之保險費、投保單 位之分擔額所構成外,另有各級政府按一定比例之補助在內,保險制度之運作亦由國家以財政支持(勞工保險條 例第十五條及第五章參照)。依同條例規定,其給付主要係基於被保險人本身發生之事由而提供之醫療、傷殘、退休 及死亡等之給付。勞工保險條例第六十二條規定,被保險人之父母、配偶或子女死亡時,可請領一個半月至三個月 之平均月投保薪資,考其意旨,乃就被保險人因至親遭逢變故致增加財務支出所為之喪葬津貼,藉以減輕勞工家 庭負擔,維護其生活安定。該項給付既以被保險人以外之人發生保險事故作為給付之項目,自有別於以被保險人發 生保險事故者,而係兼具社會扶助之性質,立法機關得視發生保險事故者是否屬社會安全制度所保障,而本於前 揭意旨形成此項給付之必要照顧範圍。   八十一年五月八日公布之就業服務法,係為促進國民就業,增進社會及經濟發展而制定。同法第四十三條第五 項規定(九十一年一月二十一日修正公布之就業服務法已改列第四十六條,並刪除此項規定)受聘僱外國人其眷 屬在勞工保險條例實施區域外死亡者,不得請領保險給付,係指該眷屬未與受聘僱之外國人在條例實施區域內共 同生活,而在區域外死亡者,不得請領眷屬死亡喪葬津貼而言。就業服務法上開限制之規定,乃本於社會安全制度 功能之考量,並因該喪葬津貼給付之性質,與通常勞工保險之給付有別,已如前述。就社會扶助之條件言,眷屬身 居國外未與受聘僱外國人在條例實施區域內共同生活者,與我國勞工眷屬及身居條例實施區域內之受聘僱外國人 眷屬,其生活上之經濟依賴程度不同,則基於該項給付之特殊性質,並按社會安全制度強調社會適當性,盱衡外 國對我國勞工之保障程度,立法機關為撙節保險基金之支出,適當調整給付範圍乃屬必要,不生歧視問題。是就業 服務法第四十三條第五項規定符合憲法第二十三條規定之意旨,與憲法第七條平等權、第十五條財產權之保障尚無 違背。   大法官會議主 席 翁岳生   大法官 戴東雄 王澤鑑 黃越欽 謝在全 孫森焱 賴英照 楊慧英 劉鐵錚 吳 庚 陳計男 林永謀 蘇俊雄 【抄魏曉安聲請書】 茲依司法院大法官審理案件法第五條第一項第二款及第八條第一項之規定,聲請解釋憲法,並將有關事項敘明 如左:   壹、聲請解釋憲法之目的   請求解釋最高行政法院八十九年度判字第三二三三號判決所適用之就業服務法第四十三條第五項之規定違憲 , 俾便聲請人依據 大院釋字第一七七號及第一八五號解釋之意旨,提起再審之訴。   貳、疑義或爭議之性質與經過及涉及之憲法條文   一、緣聲請人魏曉安為德國籍人士(附件一號),依據勞工保險條例第六條規定由拜耳遠東聚優股份有限公司 申報加入勞工保險(附件二號),按月繳交勞保費用,與勞工保險局成立勞工保險契約關係。嗣聲請人之母親 Helga Elisabeth MarieWiedenbach 於民國(下同)八十七年元月二十五日於德國過世(附件三號),核係勞工保險 條例第六十二條第一款之勞保事故,聲請人乃依據前開規定向勞工保險局及勞工保險監理委員會請求給付家屬死 亡之喪葬津貼,詎竟經渠等援引就業服務法第四十三條第五項之規定,以聲請人係德國人為由,拒絕聲請人所請 (附件四、五號),聲請人自難甘服,爰循序提請訴願及再訴願,然均未獲有利之決定,最高行政法院八十九年度 判字第三二三三號更依據前揭就業服務法第四十三條第五項之規定,駁回聲請人之訴確定在案(附件六、七、八 號)。   二、查系爭就業服務法第四十三條第五項之規定,僅以國籍為判斷準據,對於依據勞工保險條例參加勞工保險 依法繳交勞保費,並依法繳納所得稅等稅捐,與中華民國國民履行相同義務之外國人,竟於保險事故發生時限制 其請領保險給付之權利,此顯係無正當理由而為差別待遇,並對於聲請人憲法第七條之平等權及第十五條所保障 之財產權造成侵害,爰依法提請 大院解釋。   參、聲請解釋憲法之理由及聲請人對本案所持之立場與見解   系爭就業服務法第四十三條第五項之規定,對於本案聲請人等外籍人士憲法第十五條所保障之財產權以及憲 <<大法官解釋 551-600 號理由書>>S-link 電子六法全書

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法第七條所保障之平等權,形成不當之限制,並違反憲法第二十三條「比例原則」之規定,應屬違憲而無效。茲臚列 其理由如次:   一、外籍人士亦應為憲法基本權利之主體   (一)從 大院大法官以往之解釋意旨以觀   1、大院釋字第三一三號解釋,係由美商西北航空股份有限公司等十三家外國航空公司及 貴國中華航空公司 共同聲請,主張民用航空運輸管理規則第二十九條及第四十六條,牴觸憲法第十五條、第二十三條對「人民」財產權 之保障,應屬無效。   大院大法官於本案中,認定「對人民違反行政法上義務之行為科處罰鍰,涉及人民權利之限制,其處罰之構成 要件及數額,應由法律定之。若法律就其構成要件,授權以命令為補充規定者,授權之內容及範圍應具體明確,然 後據以發布命令,始符合憲法第二十三條以法律限制人民權利之意 ……。」(聲證一號)顯見 大院認為:一、外國 法人亦為憲法基本權利保障之主體;二、外國法人之財產權受 貴國憲法保障;三、外國法人之財產權與本國人之財 產權同受憲法保障,法律上並不當然應有差別待遇。進而言之, 大院是號解釋既肯認「外國『法人』」為 貴國憲法中 所稱之「人民」,應受 貴國憲法基本權利之保障;舉輕以明重,「外籍『自然人』」自當亦為 貴國憲法基本權利保障 之主體,為 貴國憲法上「人民」之概念所含括。   2、大院釋字第四九二號解釋意旨略以:「人民之財產權應予保障,為憲法第十五條所明定。商標專用權屬於人 民財產權之一種,亦在憲法保障之列。……公司法第二十五條規定,解散之公司於清算範圍內,視為尚未解散,即 法人尚未消滅……解散之公司事實上據此規定倘尚在經營業務中,且係繼續原有之經營者,既不能認已廢止營業 , 從而其享有之商標專用權,要亦不能認為已當然消滅。……經濟部……關於『依公司法為解散登記或撤銷登記者』即 係『廢止營業』之函釋部分,其對於人民財產權之限制,顯已逾越上述商標法第三十三條第一款所定之限度,與憲 法保障人民財產權之意旨有違,應不予援用。」(聲證二號)觀諸是號解釋, 大院大法官顯然認為「解散中之法人」 其財產權亦受憲法之保障,亦即肯認「人格消滅中」之法人亦為憲法上權利保障之主體;準此,舉輕以明重,人格 消滅中之法人尚且受憲法上基本權利之保障,又豈有僅因國籍因素即將外籍之「自然人」排除於基本權利保障主體 之外之理? (二)從制憲史料以觀   1、查 貴國憲法之制定,先係有私人發表之憲法草案,以次才有政府、政黨的正式起草。依繆全吉氏所輯,進 入訓政時期之後,最早提出之私人草案有二,一為薛毓津氏提出(聲證三號),一為吳經熊氏所提出(聲證四 號)。日後之中華民國憲法,取材於此二氏之草稿者,均非淺顯,吳氏草案,可謂首開憲法保障人權正確態度先河 的擬議,現今憲法第二十三條等規定,亦顯以吳氏版本為濫觴。其草案係於民國二十二年六月八日起發表,其中第 四條規定「中華民國人民無男女、種族、宗教、出生、階級、職業之區別,在法律上一律平等」,顯亦為現行憲法第七條 之前身。   2、吳氏之草案,係將平等條款列為第一篇「總則」中之一條,而「總則篇」八條條文中,每一條文均有「中華民 國」字樣。嗣後立法院主稿人會議於同年十一月十六日通過之「中華民國憲法草案初稿」中,將吳氏之第四條,改列 為第七條,並納為第二章「人民之權利義務」之首條,次年三月一日,國民政府立法院正式發表之憲法草案初稿第 七條,以及民國二十三年七月九日立法院發表之憲法草案初稿審查修正案第八條,均仍續採用之(聲證五號), 民國二十三年之審查修正稿第三條,則開始使用「國民」之定義,當時列為第八條之平等權規定,則仍使用「中華民 國人民」字樣,此後歷經民國二十三年十月十六日立法院三讀通過之憲法草案(聲證六號),民國二十五年五月五 日之五五憲草(聲證七號),民國二十九年四月二日國民參政會通過之國民參政會憲政期成會五五憲草修正案 (聲證八號),民國三十五年十一月二十三日之政治協商會議提出之憲法草案(聲證九號),以迄制憲國民大會 通過之現行憲法,均未再改變。由此可知,「中華民國」四字無非係吳經熊憲草列為總則條文體系文字安排所致,應 無排除外國人之意思。而且在憲法第三條「國民」定義條文成形之際,亦未嘗改動,也可見「國民」與「人民」應該各有 意義,不能遽作同義詞理解(聲證十號)。   3、由此觀之,現今憲法第七條雖規定「『中華民國』人民,無分男女、宗教、種族、階級、黨派一律平等」,然此無 非係當初制憲條文體系上之安排,並無排除外國人民適用之意,否則第十五條:「人民之生存權……,應予保障」、 第十九條:「人民有依法律納稅之義務」等基本自由權利、義務之規定,亦無從適用於聲請人等外籍人士。   (三)從憲法文義解釋以觀 實則,憲法第七條「中華民國人民,無分男女、宗教、種族、階級、黨派一律平等」之規定,有無「非國民即不受平 等權保障」之意旨,為本案應予正面解釋之問題。憲法第七條所稱「中華民國人民」者,純係制憲之初條文體系上之 安排,並無排除非國民受憲法保障之意,此參酌前開制憲史料甚明。按「國民」一詞,憲法第三條有明文定義,顯與 第七條之「中華民國人民」一詞有所不同。詳言之,「國民」為國家之構成要素,並依憲法第二條規定共同享有國家之 主權;然「人民」者,解釋上尚得包括「非國民」在內,憲法第七條所稱之「中華民國人民」,解釋上可有兩義:一義 可指為「中華民國境內之人民」;另一義則可指為,「就中華民國而言,人民……」。以下分別述之:   1、對照第五條之規定以觀,可知「中華民國人民」當指「中華民國境內之人民」憲法第五條之「中華民國各民族 一律平等」中之「中華民國」顯非指稱國籍之語,蓋民族並無「國籍」之可言,唯一可能之解釋,當係指「中華民國境 內」之意,亦即該條係規定「中華民國境內各民族,一律平等」之意(聲證十一號)。憲法第七條之用語與憲法第五 條「中華民國各民族一律平等」,彼此可以互通,為憲法學界之通說。憲法第五條之「中華民國」既做「中華民國境內」 解,憲法第七條之「中華民國」,基於體系而言,當亦得做相同之解釋。如此關於外國人權利限制之事項,立法者仍 <<大法官解釋 551-600 號理由書>>S-link 電子六法全書

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得循憲法第二十三條規定意旨以適當之立法為之,自屬妥當。亦即憲法第七條及第五條均指在中華民國管轄範圍所 及,各民族一律平等,人民則不分男女、種族、階級、宗教、黨派在法律上一律平等之意。   2、從憲法規範之對象而言,有憲法義務者,為國家,以及組成政府(以代表國家)的憲政機關。憲法總綱第 一條至第六條以及第七條,均在規定「中華民國」做為一個國家對於人民應遵守的義務,亦即應為民主共和國,應 遵守主權在民原則,應確認本國國民,應以固有疆域為領土,應以何者為國旗,以及應平等對待「各民族」及「人 民」,亦即不具本國國籍之人民亦為國家平等對待義務之範圍所及。循此兩種解釋,本案均產生就業服務法系爭規 定違憲之疑義。惟從憲法法理言之,此兩項解釋方法,又應以前者較為妥當。其理由詳述如後。 (四)從憲法論理解釋以觀   1、秉諸「人性尊嚴尊重」之原則,以及「人皆生而平等」之天賦人權之意涵,平等權保護之對象,應當然及於外 國人。人權保障之對象,是否因其為本國人或外國人而有區別,往昔曾為憲法學者探討之重心, 貴國學者劉慶瑞 氏即已主張:「在國際法上,國家有保護外僑生命與財產的義務,而現代國家,又常用國際條約承認外僑得享受與 本國國民相同的自由權與經濟權,在這範圍之內,外國人之得享受與本國人平等的權利,自不待言……且在國內 法上,亦有不少國家,承認外國人得享有公權以外的自由權,以及無關於國家利益的經濟權。所以在不妨害國家利 益的範圍內,當可解釋憲法第七條所保障之平等權,對外國人亦可適用。」(聲證十二號)又晚近以來國際往來交 流頻繁,各國莫不以條約、判例等方式承認外國人民自由權利之平等保護。學者蔡茂寅更進而指出憲法第七條平等 保護對象文義上僅限於「中華民國人民」之理解已被修正,蓋就外國人平等保護而言,由於自近代國家成立以來, 人性尊嚴之尊重即屬普遍被奉行之原理;兼之平等權亦具有「人皆生而平等」之天賦人權的意涵,而與後天取得之 國籍無關;抑且,鑑於國際法上「國民待遇」原則已被普遍接受,凡此均使平等保護之對象應擴大及於外國人之主 張獲得正當性(聲證十三號)。退而言之,縱採限縮性文義解釋,認定憲法第七條既載明「中華民國人民……一律 平等」,從而即僅有中華民國人民方受憲法第七條「平等權」之保障,然反觀憲法第十五條,其文義則係「『人民』之 生存權、工作權及財產權,應予保障」,是純從文義進行觀察,憲法第十五條生存權、工作權及財產權之保障範圍亦 顯不以「中華民國人民」為限,從而外國人民之財產權自亦應屬憲法所保障之範圍,而非立法者得恣意予以剝奪, 如林紀東氏即認為外國人至少亦應享有憲法第十五條對財產權之保障(聲證十四號)。   晚近關於基本權利主體之討論,則傾向於就人權內涵的發展以及基本權具體法制化的樣態以觀,將基本權分 為「普遍性人權」(Jedermann-Grundrecht)以及「國民權」( Nationale-Recht)二端,前者係指任何自然人均得享有之 基本權利,後者則只限具有國民身分之人方能主張;詳言之,基本權中凡直接涉及人性尊嚴等自然人之屬性者, 如生命、身體、信仰、表意自由等事項,應屬普遍性人權,至於基於國家政治、經濟環境所形成之利益,則歸屬於國 民享有。學者蔡宗珍即採此一見解(聲證十五號);此外,學者李震山復區隔出「中間型態之權利」,亦即工作、財 產、受益權等屬之(聲證十六號),大體言之,基本權利係視各國開發程度保障之範圍各有高低,然肯認且強化對 於外國人之基本權利保障乃屬現代國家之趨勢。然無論採何見解,均無僅以國籍因素即斷然排斥外國人民基本權利 之保障者,乃屬當然。   2、詳究 貴國憲法第七條「不分男女、宗教、種族、階級、黨派一律平等之規定」,由其中「男女、種族、階級」之規 範可知,制憲者有意禁止國家基於任何人與生俱來、自己所無法控制之因素而予以差別待遇。詳言之,性別、種族、 階級皆係任何個人與生俱來、自我所無法控制之事項,倘國家基於此等因素而對於人民為差別待遇,自不為憲法所 許。進而言之,種族與國籍在本質上亦有其概念重疊之處,蓋任何個人之國籍亦往往伴隨其出生而決定,且國籍之 取得又往往與其種族具備密切之關連,倘概念上容許國家僅因某一個人不具該國國籍即不承認其基本權利之保障 , 此無異變相容許國家基於種族而為差別待遇,此殊難謂合乎憲法第七條所根築之「人生而平等」之平等權真意,是 憲法第七條所謂「中華民國人民」實不應拘泥於「中華民國」之文義,而應解為「中華民國境內之人民,不分男女、宗 教、種族、階級、黨派一律平等」。   3、退而言之,如竟認定中華民國憲法僅以國民方為保護之對象,亦即外國人不受憲法第七條以及第十五條之 保護,則無異剝奪外國人權利主體之地位,其理論將難以避免外國人之生命、財產亦得為內國政府恣意予以剝奪, 其實無異係以「國籍」作為 貴國憲法下基本權利主體之分界,亦即享有貴國國籍者方得於 貴國憲法下享有人性尊 嚴等作為人之基本權利,不具 貴國國籍者在 貴國憲法下則不被視為「人」,此與美國法制史上曾將黑奴排斥於 「人」外,而不予憲法保障之謬誤,了無不同(詳後)。   4、退步言之,縱認為法律有時仍需以「國籍」為標準,而區分內國與外國人民基本權利之保障,亦應本於合理 差別待遇原則,就各別權利加以檢討內、外國人之保障範圍,而非一律排除其保障。詳言之,基於「人」所得享有之 權利,縱外國人民亦應受憲法之保障,如憲法第十五條之生命權、第八條之人身自由權,以及關於受益權等所謂 「中間型態之權利」,如工作權、財產權……等,至於基本權利中有強烈國家主權意識關連性者,方專屬於本國國民, 如選舉權、參政權、應考試服公職權等;則視各國開發之程度而給予外國人民不同程度之保障,然如前所述,當今 大多數國家均依國際潮流強化對外國人之保障,自不待言。詳言之,國家保障外國人憲法權利所應遵守之原則,其 除「不能低於一般文明標準」外,對於外國人基本權利之限制亦必須符合「合理差別待遇」,亦即國家有義務根據有 關國際條約及一定之國際狀況,區分各種不同外國人種類,賦予其不同的權利義務,此乃基於平等原則中「相同事 件相同處理,不同事件不同處理」之理念而生。在國際關係實務中,對於外國人之待遇最低限制係「互惠待遇或對等 待遇」,亦即視外國對本國人民基本權利保障之態度,而予以同等之保障;進而,則賦予外國人民「國民待遇」,亦 即外國人民所享有之權利與本國國民原則上相同;再者,則係「最惠國待遇」,亦即國家對於外國人民基本權利之 保障,不低於任何第三國公民所得享有之權利(聲證十七號), 貴國於探討外國人民基本權利之保護時,自亦不 <<大法官解釋 551-600 號理由書>>S-link 電子六法全書

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應違背前揭處理原則。 (五)從憲法體系解釋及比較法之觀點以觀   1、聯合國憲章對於普世人權保障之規範亦為 貴國憲法第二章人民自由權利之法源貴國憲法第一百四十一條 明定:「中華民國之外交,應本獨立自主之精神,平等互惠之原則,敦睦邦交,尊重條約及聯合國憲章,促進國際 合作……」。而聯合國憲章明定基本人權、人格尊嚴與價值,以及平等權利為聯合國之基本理念及努力方向,足見依 據憲法第一百四十一條之規定以觀,外國人民基本權利之保障亦屬 貴國憲法之價值。詳言之,聯合國憲章(聲證 十八號)前言首句即明言:「我聯合國人民同茲決心……,重申基本人權、人格尊嚴與價值,以及男女與大小各國 平等權利之信念」,而針對世界各國人民基本權利之保障,復有以下之規範:「聯合國之宗旨為:發展國際間以尊 重人民平等權利及自決原則為根據之友好關係(第一條第二款)」、 「大會應發動研究,並作成建議:『(二)以促 進經濟、社會、文化、教育及衛生各部門之國際合作,且不分種族、性別、語言或宗教,促成全體人類之人權及基本自 由之實現』(第十三條第一款第二目)」,「為造成國際間以尊重人民平等權利及自決原則為根據之和平友好關係所 必要之安定及福利條件起見,聯合國應促進:『三、全體人類之人權及基本自由之普遍尊重與遵守,不分種族、性別、 語言或宗教』(第五十五條第三款)」、 「本理事會為增進全體人類之人權及基本自由之尊重及維護起見,得作成建 議案(第六十二條第二項)」、 「聯合國各會員國,於其所負有或承擔管理責任之領土,其人民尚未臻自治之充分程 度者,承認以領土居民之福利為至上之原則……,且為此目的:『一、於充分尊重關係人民之文化下,保證其政治、 經濟、社會及教育之進展,予以公平待遇,且保障其不受虐待』」,足見普世人類基本自由權利之尊重與平等保障, 實為聯合國憲章之基本精神,並已藉由 貴國憲法第一百四十一條之規定,納為 貴國之法源。進而言之,依據聯合 國於一九四八年通過之「世界人權宣言」(聲證十九號, 貴國當時仍為會員國),其前言首句復強調:「鑑於人類 一家,對於人人固有尊嚴及其平等不移權利之承認,確係世界自由、正義與和平之基礎」,而該宣言更進而對「普世 人權」訂有以下之規範:「人人皆得享受本宣言所載之一切權利與自由,不分……國籍……或他種身分(第二條第 一項)」、 「人人於任何所在有被承認為法律上主體之權利(第六條)」、 「人人在法律上悉屬平等,且應一體享受法 律之平等保護。人人有權享受平等保護,以防止違反本宣言之任何歧視及煽動此種歧視之任何行為(第七條)」、 「任何人之財產不容無理剝奪(第十七條)」、 「『人人不容任何區別,有同工同酬之權利。』 『人人工作時,有權享受 公平優裕之報酬,使其本人及其家屬之生活足以維持人類尊嚴,必要時且應有他種社會保護辦法,以資補益』(第 二十三條第一項至第三項)」、 「『人人於行使其權利及自由時,僅應受法律所定之限制,且此種限制之唯一目的應 在於確認及尊重他人之權利與自由,並謀合民主社會中道德、公共秩序及一般福利所需之公允條件。』 『此等權利與 自由之行使,無論在任何情形下,均不得違反聯合國之宗旨及原則。』(第二十九條)」是外國人民非僅於 貴國應 被承認為自由權利之主體,且其於 貴國之財產權、工作權均應依國際人權宣言受平等之保障,縱以法律限制,其 限制亦不得違反民主社會之道德、公序或聯合國之宗旨。   2、縱以「互惠原則」以觀,參酌德國憲法之規定,聲請人亦應為 貴國憲法基本權利保障之主體退而言之,參 酌前揭 貴國憲法第一百四十一條:「中華民國之外交,應本……平等互惠之原則……,促進國際合作,提倡國際 正義」等語,當可知貴國至少亦基於「互惠原則」而承認對於外國人民基本權利之保障;而參酌德國憲法之規定,其 亦係依基本權利之性質而賦予外國人民不同程度之保障,亦即其除公民權等係專屬於德國國民所有,而定為「德國 人 之 基 本 權 利 ( Deutschen-Grundrechte ) 」 外 , 其 餘 之 基 本 權 利 皆 規 定 為 「 人 之 基 本 權 利 ( JedermannGrundrechte) 」,其中第三條及第十四條即分別將「平等權」及「財產權」列為「人之基本權利」(聲證二十號)。是縱 採取最低限度之「互惠原則」,而判斷外國人民之基本權是否受 貴國憲法之保障者,亦應參酌前開德國基本法保障 外國人民平等權及財產權之規定,而承認敝人即本案聲請人(德國籍人士)之平等權及財產權當亦受到 貴國憲法 之保障,不能由 貴國恣意予以侵奪。   (六)否定外國人基本人權保障適格性具有理論上之重大瑕疵   否定外國人得享受憲法上之平等保障的觀點,至少具有四種難以接受的理論缺陷:適格否定論勢必使用「國 籍」為憲法上基本人權保障之主體立下定義,為缺陷之一;適格否定論易陷入「善盡忠誠、納稅、服兵役等義務為給 予人權保障之前提」的錯誤,為缺陷之二;適格否定論難以解釋參政權是否為基本人權之必要項目的問題,為缺陷 之三;適格否定論易陷入「主權重於人權」、錯置憲法基本目的的誤謬,為缺陷之四,以下分述之(聲證二十一號):   1、國籍為出生即決定之事項,不應作為差別待遇之基準   查美國司法史上曾以種族做為憲法上「人」之區別因素,亦即以種族決定具體個案中的「人」是否為憲法下的 「人」│基本權利之主體,而寫下人類黑暗之憲政史料, 貴國實不應重蹈其覆轍。詳言之,在西元一八五七年的 Dred Scott v. Sandford 一案,美國最高法院認為即使是自由的黑人也並非憲法上「人」權保障的主體,不能和白人一 樣享受憲法基本人權之保障,甚至連向聯邦法院起訴之訴訟權亦不予承認(聲證二十二號);在一八五九年的 Mitchell v. Wells 一案,美國密西西比州之最高法院更拒絕承認在俄亥俄州法下享有公民權之自由黑人,亦為密西 西比州基本人權之主體,認為「如俄亥俄州進一步執著於其特有的慈悲,決定再次降低其所獨持之人道標準,而賦 黑猩猩或猴子部族中最受尊敬者以公民權,莫非未如是瘋狂之其餘各州如本州者,亦要基於『禮讓』之精神,忽略 自身之政策與自尊,降低各自認定公民及人類譜系的標準,而滿足雜種之需要,許其進入聯邦的大家庭?」(聲證 二十三號)前揭荒謬的判決直到美國一八六五年修憲增訂憲法增修條文第十三條禁止奴隸制度、一八六八年修憲增 訂憲法增修條文第十四條、第十五條確保黑人亦得平等享受基本人權、並享有投票權,才終於在制度上矯正了 DredScott 一案認為黑人非憲法上之「人」的謬誤(聲證二十四號)。DredScott 案中以種族等與生俱來、非個人所能決 斷事項作為「人」或「非人」區分標準,其不當至為明顯,蓋此例一開,實有若開啟潘朵拉之盒,而使全體人民均可 <<大法官解釋 551-600 號理由書>>S-link 電子六法全書

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能基於某種因素而不受憲法上基本權利之保障, 貴國又豈能在百餘年後重蹈覆轍,以國籍因素而否定「人」之人權   2、有條件之人權保障觀無法自圓其說   否定論的主張者,當然亦可能不純然基於憲法文義或者是否具備 貴國國籍的純形式主義觀立論,而是憂慮肯 定外國人為憲法上人權保障主體所可能招致之種種顧忌。此中最明顯的因素,厥為國民義務、國籍背後所假設存在 的效忠關係,以及國家經濟資源之維持與分享的問題,然此種種保障基本權利之「條件理論」,皆未必能導出排除 外國人民受 貴國憲法基本權利保障之結論,甚至可能導致部分本國人民也將因此而喪失基本權利主體之地位,此 實無法自圓其說,以下分述之(聲證二十四號):   (1)外國人民未盡國民義務,故不應受憲法基本權利保障之迷思   此說之理論缺陷在於各國民義務本非全體國民之義務,故以外國人民未盡國民義務否定外國人民基本權利之 保障即有未恰。簡言之,納稅與服兵役原本均非所有國民均應負擔之義務,就不須付稅、不須服兵役的國民而言, 與不付稅、不服兵役的外國人並無不同。故誠難從不付稅、不服兵役推導出不得享受基本人權之結論。再者憲法保障 基本人權,其前提在於其為「人」之所以為人之所必需,而不在於其為已盡國民義務之「人」,國民義務與基本權利 原無一種憲法上的對價關係,基本人權所對應者不是國民義務,而是政府對於「人」將以最基本之尊重之義務。若不 察此,無異否定任何未盡納稅、服兵役(或未受國民教育)之人之基本人權保障。退步言之,是否加課外國人納稅 或服兵役之義務,其實出乎執政者之裁量與決定。繳納中華民國稅捐之外國人所在多有,較之許多國民之貢獻或許 更勝;設若立法院立法要求境內之外國人同負國防義務,恐亦非其所拒絕。國民義務與基本權利得享與否無甚關連 其理甚明。必以國民義務為享受基本權利之前提條件,不僅於理不通,其害殊甚,豈可輕忽?   (2)效忠關係無法作為排除外國人民受基本權利保障之基準   國民對於國家具有效忠關係,原是「國籍」觀念裡的一種假設,但也往往成為區別本國人與外國人之一種根據 然而在現實的憲政生活中,並沒有任何具體、常設的機制檢驗效忠關係果然存在於每一個國民與國家之間。簡言之 貴國憲法並未課人民以效忠國家的義務,事實上也無理由設立檢驗國民具備效忠關係之機制。在憲法保障思想自 由、言論自由的前提下,基於愛國思想之前提而普遍課加人民效忠義務之法律,恐怕還會受到嚴格之違憲審查。美 國最高法院在一九八○年代之後兩度宣告禁止焚燒國旗的聯邦法律及州法違憲而拒絕加以適用,即為著例(聲證 二十五、二十六號)。正如美國最高法院一九七六年在 Hampton v.Mow Sun Wong 一案中指出者,就某些高級政府職 位而言,不容分裂的忠誠可能是決定能否擔任公職的重要因素(聲證二十七號),但是,此非謂效忠關係得作為 全面否定外國人為基本人權保障主體的理由。蓋效忠關係即使構成國民義務的一種,也不具有否定基本人權保障適 格的分量,況反言之,如以效忠關係是否受憲法基本權利保障之條件,則非僅本國人將有可能被排除於基本權利 之保障,對於效忠於 貴國之外國人民又如何解釋不予保護?   (3)內國人對於國內經濟資源之優先分配與分享或得作為差別待遇之理由,但非謂得以全面排除外國人民 基本權利主體之適格性,且此一思考實牴觸人性尊嚴之思想適格否定論的一種不言可喻的支持,可能存在於經濟 資源之分配與分享應由國民優先的觀念。此所稱經濟資源,可能指稱土地、可能指稱市場的支配地位、也可能指稱工 作機會。在基本人權的歸類上,經濟資源的分配與分享主張,往往屬於受益權的範疇,從而可能導出外國人基本權 利適格否定之論據。然則,姑不論此一論據本質上無法全面排除外國人基本人權於憲法下之保障,就世界貿易組織 (World Trade Organiza-tion, 簡稱WTO)透過國際貿易法規範要求各國開放市場、掃除貿易障礙的趨勢,就憲法所 保障之受益權而言,所可能涉及者,亦為人之所以為人之基本需求,不因其為生存權、財產權或工作權(憲法第十 五 )而異其性質。國家根據憲法之要求,提供受益權之保障,以免凍餒時,究竟是基於國民愛、同胞愛、抑或是人 類愛?實為不可不思考之問題。人性尊嚴或人的基本需要,究竟取決於「人」,還是「國民」或「同胞」而已?經濟資源 與人性需求,究竟誰主誰從?(聲證二十八號)進而言之,本案中所涉及者非僅受益權之爭議,而係平等權之原 則。姑不論聲請人等外籍人士有無權利主張分享、分配吾國之經濟資源,然系爭就業服務法卻反更是進而剝削聲請 人等外籍人士所享有之經濟資源分配予內國人民。詳言之, 貴國一方面以租稅法課徵外籍人士租稅,另一方面復 課予聲請人等外籍人士繳納勞工保險費之義務,然於勞工保險事故發生時, 貴國又以聲請人之外籍身分排除聲請 人等外籍人士請領保險給付之權利,此實不僅係否定外國人受益權,且係取外國人之經濟資源用以於 貴國之福利 事業,是以雙重之不利益加課於外國人,可知否定外國人為適格之基本權利主體,即可能形成如何不正義之後果。   3、外國人基本權利適格否定論無法提供「基本人權」一個完整的定義或具備說服力的概念   適格否定論的難題,存在於明明認知外國人亦是「人」,但仍不願接受外國人具有基本人權的憲法適格性;其 論理的盡頭,則在於無法提供「基本人權」一個完整的定義或具備說服力的概念。如前所述,基本人權被認為是足以 表彰人性尊嚴的、人之所以為人的基本需求之總稱,傳統的分類,將之區別為自由權、平等權、受益權與參政權等, 大院林永謀大法官於 大院釋字第四四二號解釋之協同意見書中,並指出平等權為其他三種人權之前提(聲證二十 九號)。如將人權與國民權兩相區別,以前者為個人以人的資格所享受的權利,後者為具有本國國民身分之人民始 得享有之權利(聲證三十號),則必須將人權與國民權合起來才能得到「基本權利」之完整定義,亦即形成基本「人 權」的內容並不必然包括國民權(如參政權、受益權或平等權任一部分或全部)在內,然則缺乏參政權、受益權或平 等權的「人權」,又如何可以是人之所以為人或以人為資格所享受之人權?僅具自由權的人,如何享有完整之人性 尊嚴?若謂參政權與受益權必須附麓於國家,只能向本國有所主張,是亦將發生三個基本疑難:一是無國籍人士 勢將難以被認做是可以具備完整人格、享受完整人性尊嚴之自然人,二是任何人均只能在本國享受完整之人格與人 性尊嚴之對待,三是平等權為何要取決於國家的歸屬?簡言之,任何人都只在本國享受完整人格,卻不能在外國 享受完整人格,而要命定地被視為不完整的人(或非人)的理由何在?如果平等權是其他人權的前提,失去了平 <<大法官解釋 551-600 號理由書>>S-link 電子六法全書

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等權的外國人豈非失去了一切人權?   申言之,任何一項基本權利都是人之所以為人所不可或缺的要素,失去了任何一項基本權利保障適格的人, 都不能被認為是享有完整基本人權的人。如果中華民國憲法第二章係要提供基本人權的完整保障,很難找到足夠的 實質理由,支持將憲法第七條的前六個字「中華民國人民」解釋為「中華民國國民」之見解,而使得外國人失去享受 平等原則保障的適格性。否定了外國人基本權利平等保障的憲法適格性,無異否定了外國人的「人」格。憲法果真寓 有此義,恐將不成其為憲法。   4、外國人基本權利適格否定論將主權置於人權之上,違反憲政主義   無可諱言,適格否定論的思考之中,雖然不願否定外國人的「人」之屬性,但每不免具有國家主權重於人權 的傾向與假設,以至不能釋然於「本國人」、 「外國人」詞彙中共同具有的「國」字,畢竟在文字的排列上,無論是「本 國人」或「外國人」的詞彙中,「國」字都在「人」字之前,定義著「國」字之下的「人」。不過,文字語意可以如此,憲法 難道亦當如此設定價值順位?   詳言之,此說於處理外國人民基本權利保障之問題時,本質上係將國家主權優先於人權而加以保障。所成疑問 者,此種說法與憲法存在的目的有無扞格?劉慶瑞氏民國四十六年出版的中華民國憲法要義中已經說明:「憲法可 謂是近代立憲主義的產物,其目的乃在限制政府的權力而保障人民的權利與自由」(聲證三十一號),此項源自於 立憲主義或憲政主義的說明,揭櫫了憲法的目的在於限制權力以保障人權,此不僅在西方早經普遍接受,在 貴國 憲法學界,實亦少有異辭。然則,如果憲法存在的目的是要防止權力的濫用以保障每個個人的基本權利,是否還能 夠得出國家主權優位以界定人權的結論,即值得商榷。申言之,憲政主義是要將政治權力置於憲法的規範之下,以 踐行統治應依被統治者的意思,亦即民意政治的精神(聲證三十二號)。外國人在一國之內,如果已無投票選舉代 表參與政治的權利,即是政治上不被代表的少數族群,他們可能是政府徵稅的對象,卻是無從對統治者表達同意 與否而被孤立的弱勢團體。如果不是囿於「主權重於人權」的思想,無論如何也不能反而得出外國人不具憲法平等保 障適格的結論,使得不能在代議政治程序中護衛自身利益的外國人,連在行政程序或司法程序中尋求平等保障的 機會也要失去。特別是國家對於是否允許外國人入境,原已在國際法對於主權的尊重之下,享有近乎絕對的權力 (聲證三十三號),若是尚要否定入境之後成為少數、缺乏政治發言能力的外國人平等保障的適格,人權觀念受制 於主權至上思想的困境,不僅十分顯然,其與憲法賴以存立之憲政主義有所牴觸,也已不可否認。   二、系爭法律侵害本案聲請人之平等權、工作權、生存權及財產權   (一)系爭法律侵害本案聲請人之平等權   查國家保障外國人憲法權利所應遵守之原則,其除「不能低於一般文明標準」外,對於外國人基本權利之限制 亦必須符合「合理差別待遇」,此業如前述。然系爭就業服務法針對外國人民與本國人民為差別待遇者,其並非基於 「事物本質」之必要而進行合理之不同處置。詳言之,其逕以國籍為系爭限制之區別標準,卻未能詳辨系爭境外眷屬 死亡之勞工保險給付事由,本質上與勞工之國籍並無關連,卻強以國籍為區分標準而排除外籍勞工保險投保人依 據勞保契約請求勞保給付之權利,此亦違反平等權所衍生出平等原則「相同事件相同處理,不同事件不同處理」之 基本原理。是系爭就業服務法第四十三條第五項,規定外國人「其眷屬在勞工保險條例實施區域外,罹患傷病、生育 或死亡時,不得請領各該事故之保險給付」者,實屬違反平等原則而侵害本案聲請人等外國人民之平等權:   1、人性尊嚴之平等要求   平等原則之理論基礎首在於人性尊嚴,其概念中心在於個人存在之價值係因其生而為人,只要其係一個具有 生命的個體,其即具備了人性尊嚴的權利主體適格,不因其身分、年齡、職業、性別、地位、階級、黨派、信仰、種族、能 力而有所不同,亦不因其對於社會之貢獻程度不同而異其評價。易言之,個人之尊嚴與價值乃隨生命之誕生而具來 基於生命等價之原理,人性尊嚴亦有其平等性,反面推論之,則每一個人,無論內國人或外國人均應有其平等性 , 應平等受尊重,蓋平等對待乃人性尊嚴本質的要求(聲證三十四號)。   2、禁止差別待遇為平等原則之基本概念   進而言之,平等原則之最基本概念係「相同事件,相同處理;不同事件,不同處理」,反面言之,即係指「相同 之事務不應有差別待遇」。平等原則所欲禁止者乃恣意的差別待遇,所欲建立者則係一套合理差別待遇之判斷基準。 亦即,依據「事物本質」(Natur der Sache) 概念,平等原則是否容許及在如何程度內容許對於特定事務之秩序做出 差別待遇,當視現存事物範圍之本質而定。又平等原則同時拘束行政、立法、司法三領域,在行政立法,亦即行政規 則之部分,即要求法內容之平等,是 貴國行政程序法第六條即明定:「行政行為,非有正當理由,不得為差別待 遇。」(聲證三十五號)   3、以出生即決定之事項進行差別待遇非憲法所許   況查,憲法第七條主要目的雖在於排除「不合理的差別待遇」,然則法律為差別待遇,必先有區別分類之標準 依憲法所評價者,亦往往即為法律為差別待遇的分類標準。憲法第七條列出「男女」、 「種族」、 「階級」三種應經平等原 則嚴格檢視之分類,其共同之特徵,皆為與生俱來,難以人力改變者。而憲法所以拒斥此等分類標準,實係因為此 等因素既屬與生俱來,而非人力所能改變或挽回,則以之區別權利義務,即有先天的不公平存在,而應受憲法平 等原則之優先適用與嚴格檢驗。   4、「國籍」為「可疑之分類」,非有「重大之原因」,不得作為差別待遇之基準   貴國憲法第七條明文規定排斥以前開區分標準界定人民法律上之權利義務,其用意亦不殊於美國最高法院在 許多案例中所建立「可疑的分類」之觀念(聲證三十六號),亦即凡是先天不合理之分類標準,即受假設為可疑的 分類。而 貴國學者通說,均認為憲法第七條所標舉之五種可疑分類標準,只是例示而非列舉之性質(聲證三十七 <<大法官解釋 551-600 號理由書>>S-link 電子六法全書

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號),是則因拒絕法律根據「出生」而來之特徵作為區別權利義務關係之憲法意旨,自亦不應限於「男女」、 「種族」、 「階級」等項目。實則各國關於「國籍」之原始取得的決定因素,不論係採取「血統主義」或「出生地主義」,均與「出生」 之事實難脫關連,用「國籍」作為區別法律權利義務之標準,自也帶著先天的不公平,而有將之看作一種「可疑的分 類」之理由(聲證三十八號)。亦即「國籍」不但不是憲法第七條當然接受之區分標準,而且是憲法第七條所特意排 斥之可疑的分類,倘非有重大之原因,作為差別待遇之基準即屬違憲。   5、大院以往對於平等權之解釋亦禁止以出生即決定之事項為差別待遇觀乎 大院關於平等權之解釋:「憲法第 七條平等原則並非指絕對、機械之形式上平等,而係保障人民在法律上地位之實質平等,立法機關基於憲法之價值 體系及立法目的,自得斟酌規範事物性質之差異而為合理之區別對待。」 大院釋字第四八五號解釋著有明文(聲證 三十九號),而 大院釋字第四五七號解釋,復曾援引前開「禁止差別待遇原則」之意旨,認定該以「性別」此一因出 生即決定之因素而為差別待遇之行政法規違憲(聲證四十號)。更足見 大院禁止立法權及行政權於無正當理由之 情況下,以性別等出生即決定之因素,逕為差別待遇之處置。   6、系爭法律規定以國籍此一可疑之標準為差別待遇,又無重大之理由,自屬違憲   查本件系爭就業服務法第四十三條第五項之立法原因,係「依勞工保險條例第六十八條及第六十九條規定,辦 理勞工保險所需之經費及其虧損,由勞工保險實施地區人民所繳納之稅捐支應,且該條例實施地區外之醫療等費 用,殊難定其標準,爰設本條例規定」(聲證四十一號);又有以為 貴國之勞工保險屬社會保險,相關之行政經 費支出係由國家編列預算加以執行,並非由所收之保費加以支應,與一般之商業保險有別,是就業服務法特對於 外國人之眷屬在勞工保險條例實施地區外所發生之死亡事故規定不予給付,亦非無據;惟查,前揭理由實不足構 成「合理」之差別待遇原因,蓋就業服務法所謂「辦理勞工保險所需之經費及其虧損,由勞工保險實施地區人民所繳 納之稅捐支應」乙節,其「由勞工保險實施地區人民所繳納之稅捐」即包含本案聲請人所繳納之稅捐,蓋 貴國所得 稅法第二條第一項明定:「凡有中華民國來源所得之個人,應就其中華民國來源之所得,課徵綜合所得稅」,且本 案聲請人亦已依據前開規定繳納稅捐,是以敝人係外國人民未納稅為由排除請領系爭社會保險保險給付之權利, 實屬無稽。況 貴國司法院釋字第三一六號解釋,對於植物人之社會保險給付請求權亦予以保障(聲證五十號), 乃聲請人等在 貴國工作之外國人民,竟較 貴國之植物人更不值得保護?   7、以外籍勞工眷屬發生保險事故所在地作為差別待遇基準,亦欠缺正當理由,而屬違憲   又關於前揭立法理由中所謂「實施地區外之醫療等費用,殊難定其標準」,故因而排險外籍人民眷屬於境外發 生保險事故之請求權者,亦欠缺正當理由,蓋依據「全民健康保險緊急傷病自墊醫療費用核退辦法」第二條 三款之 規定,縱於國外發生之緊急保險事故,亦得請求保險給付(聲證四十二號),故前揭立法理由所謂「該條例實施地 區外之醫療等費用,殊難定其標準」者,於 貴國社會保險實務上業已克服,此益見系爭因之差別待遇實屬無據。   進而言之,就本件喪葬費用之保險事故而言,其本質上即屬定額給付,亦即無論在任何地區發生保險事故, 所給付之保險金均屬相同,根本無前開「該條例實施地區外之醫療等費用,殊難定其標準」理由適用之餘地。況如認 為系爭之差別待遇係屬合理,亦即聲請人之父母於國內死亡即可請求系爭勞保給付,然於國外死亡即不得請求給 付,更令人不明立法目的何在。尤以聲請人之眷屬於國外過世,鑑於往來奔波等因素,聲請人所需花費之費用勢必 較其眷屬於國內過世為高,然系爭法規之適用結果導致聲請人花費較少時可能可以取得保險給付,但花費較多時 反無法取得保險給付,其理何在?   綜此,系爭就業服務法第四十三條第五項之規定,顯係鑑於「國籍」生即決定之客觀因素,於欠缺正當理由下 而為之差別待遇,其侵害聲等權甚明。   (二)系爭法律侵害本案聲請人之工作權及生存權   「憲法第一百五十三條規定國家應實施保護勞工之政策。政府為保障勞工生活,促進社會安全,乃制定勞工保 險條例。又依憲法第二十三條規定限制人民之自由權利,應以法律定之,且不得逾越必要之程度」,大院釋字第四 五六號解釋著有明文(聲證四十三號)。準此,前開透過勞工保險制度以保障勞工之工作權等自由權利之憲法第一 百五十三條,顯已對人民憲法第十五條所保障之工作權及生存權形成制度性之保障,法律侵犯此制度性保障之內 容,即造成違憲之結果。而所謂「制度保障」(Einrichtungsgarantie)之效力,係指憲法之人權規定得以產生一個國家 之客觀秩序與制度,其規範目的不僅在於保障個人權利避免國家的侵犯,而是專門針對立法者所為之拘束,亦即 立法者應積極創設一客觀之秩序與制度,以促成基本權利之保障與發展(聲證四十四號)。   詳言之,勞工保險制度之實施,實與人民之工作權及生存權息息相關,蓋「勞工保險制度屬社會保險之一環, 其係透過保險之原理推行勞工福利政策,並經由立法強制勞工投保,經由立法強制勞工投保,一方面使勞工、團體 乃至於政府成為一危險共同體;另一方面要求勞工必須依法交付保險費始得將其生活上可能遭遇之危險轉嫁予承 保機關,此即所謂之﹄水平式社會安全制度﹃。其與社會救助雖同為社會安全之一環,然其不因政府對社會保險被 保險人在保險費上為補助而得視之為社會福利。社會保險之被保險人與行社會保險之國家間,係處於公法契約關係 雙方互負對待給付義務」( 大院施文森大法官於釋字第四七二號解釋發表之不同意見書,聲證四十五號)。   進而言之,勞工依法加入勞工保險並繳交勞保費,其即取得勞工保險事故發生時請領給付之權利,以避免危 難之發生對其形成過重之負擔,並進而影響其工作及生存,而此自不因國家對勞工在勞保費用上進行補助而得以 逕自加以限制,否則不啻對於勞工形成雙重剝削,更扭曲保險制度下「保險費」與「風險」間之平衡關係。尤以勞工於 傷害、喪葬等保險事故發生時,如無法取得保險給付,勢必更加劣化其生存條件,對於勞工之工作機會亦將產生不 利影響,是系爭法律限制聲請人等外籍人士請領勞保給付之權利,對於吾等之工作權及生存權自有侵害。 大院劉 鐵錚大法官於 大院釋字第四三四號解釋所發表之不同意見書中,對於該案立法者限制人民請領給付之權利,亦認 <<大法官解釋 551-600 號理由書>>S-link 電子六法全書

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為侵害人民之生存權、工作權及財產權,亦可供 大院參考(聲證四十六號)。   (三)系爭法律侵害本案聲請人之財產權   查「基於社會保險而取得之權益應受憲法財產權保障:社會保險為公法關係,基於社會保險而生之權益,屬公 法上財產請求權,而公法上財產請求權又可分為單向施惠式與雙向對待給付式二類,其性質不同,受憲法保障之 程度亦因而有別。社會保險權益屬於後者,其應受憲法財產權保障已無容置疑。德國聯邦憲法法院即……認定社會 保險法上之某些定期金或定期金期待權為財產權,列入憲法財產權保障之範圍。大法官於釋字第三一六號解釋亦指 出限制『植物 』請領殘廢給付之法令,係『增加法律所無之條件,與憲法實施社會保險照顧殘廢者生活,以保障人 民權利之意旨尚有不符,應不再援用。』於釋字第四三四號解釋,大法官更明確釋示:『公務人員保險法於第十六條 第一項關於養老給付僅規定依法退休人員有請領之權,對於其他離職人員則未規定,與憲法第十五條保障人民財 產權之意旨不符。』」此 大院施文森大法官於 大院釋字第四七二號解釋之【不同意見書】中闡述甚詳,是勞工基於社 會保險關係對於保險給付之請求權,自亦屬憲法第十五條財產權保障之範圍(聲證四十五號)。進而言之,本案聲 請人既依據勞工保險條例第六條之規定繳納保險費,而與勞工保險局成立勞工保險契約關係,則於其母親死亡而 發生勞工保險條例第六十二條第一款之保險給付事由時,本案聲請人本得依據前開勞工保險條例之規定請領保險 金之給付,然系爭就業服務法第四十三條第五項之規定,卻明定本案聲請人等外籍人士「其眷屬在勞工保險條例實 施區域外,罹患傷病、生育或死亡時,不得請領各該事故之保險給付」,顯已侵害本案聲請人等外籍人士憲法第十 五條所保障之財產權。   詳言之,本案聲請人既係因在 貴國境內工作方加入勞工保險,是依據 貴國所得稅法第二條第一項「凡有中華 民國來源所得之個人,應就其中華民國來源之所得,課徵綜合所得稅」之規定,其亦須對貴國政府繳納所得稅,而 本案聲請人亦確實有向 貴國政府納稅之事實(聲證四十七號),是縱認本件系爭之勞工保險關係係屬社會保險, 保險經費係由人民稅捐支應,而性質上有異於一般商業保險,亦不能昧於本案聲請人等外籍勞工保險投保人亦有 繳納稅捐之事實,而在本案聲請人繳納勞工保險費以及稅捐之後,仍限制其請領系爭保險給付之財產權,否則不 啻對本案聲請人之財產權形成三度之侵害。 大院釋字第四三四號解釋,於並非公務人員保險法法定之給付事由 (退休)之情況,尚認為不給予其他離職公務人員老年給付有侵害財產權之嫌(聲證四十八號),則舉輕以明重 , 本件於勞保條例明訂之保險給付事項(眷屬死亡),立法者竟驟予排除聲請人請求喪葬給付之權利,系爭條文之 違憲性,當無庸議。   三、系爭法律對於本案聲請人自由權利之限制,違反憲法第二十三條之比例原則   (一)系爭法律規定無法達到立法目的,違反「適當性原則」   如前所述,系爭就業服務法第四十三條第五項排除外籍人士請領系爭保險金之立法理由無非「勞工保險係社會 保險,其虧損係由人民稅捐支應」,又「海外保險事故標準難以核算」云云,然聲請人既然業已繳納勞工保險費及相 關稅捐,前揭社會保險虧損係由人民稅捐支應之理由於此即不具焉,又所謂「海外保險事故」,於現行社會保險實 務上亦已訂定相關標準,況本件系爭之保險給付係屬「喪葬給付」,其本質上屬定額給付,根本無所謂「國外標準殊 難訂定」之問題,是系爭就業服務法第四十三條第五項限制聲請人等外國人民自由權利之立法目的,顯係錯誤而無 理由,而難謂符合憲法第二十三條「比例原則」中「適當性原則」之要求。   (二)系爭法律規定所採取之手段,違反「必要性」即「最小侵害性」原則 又依據「勞工保險失業給付實施辦法」,其第二條雖亦明定「失業給付以……本國籍被保險人為給付適用對象」, 然同辦法第三條第二項亦明定「不適用失業給付之被保險人,自本辦法施行日起,其普通事故保險費率為前項百分 之六點五之費率內扣除失業給付保險費率後之費率」(聲證四十九號),是縱認為外籍人民境外之眷屬不應享有勞 工保險給付之權利,其對外籍保險人損害最小之方式,亦應係透過精算程序核算相當於該事故風險之保險費率, 進而於外籍被保險人所應繳納之保費中予以扣除,而非依法命其一律繳費,又不許其請領保險給付,此亦明顯違 反憲第二十三條比例原則下「必要性」亦即「最小侵害性」原則,而屬違憲。   (三)系爭法律規定既違反「適當性原則」及「必要性原則」,即不符合「比例原則」而屬違憲   本案聲請人等外國籍勞工依法繳納勞工保險之保險費,並依法對 貴國政府繳納稅捐,然於勞工保險所明定之 保險事故發生時,卻因系爭就業服務法第四十三條第五項之規定而不能請領保險金之給付,是系爭法律顯已侵害 外國籍勞工之財產權,亦不符合「合理差別待遇」之準則,而有侵害本案聲請人平等權之情事;又衡諸憲法第二十 三條之規定,立法機關縱得立法限制外國人之財產權及平等權等自由權利,然必須符合「公益原則」及「比例原則」 方得為之。系爭就業服務法之立法理由業如前述,本質上即有未見吾等外國勞工亦同樣繳納稅捐之立法錯誤、疏漏 是其基於錯誤事實(外籍勞工未繳納稅捐,不應與本國人民享有相同勞工保險保障者)而欲追求之公益目的(基 於公平性之考量而「增進公共利益」),即無法達成,是系爭法律顯有違反憲法第二十三條之「比例原則」規定,而 違憲侵害聲請人財產權之情事。   綜據前述,本案聲請人等外籍人士之基本權利顯屬 貴國憲法保障之範圍,而系爭就業服務法第四十三條第五 項之規定,顯已侵害本案聲請人等外籍人士應受憲法第十五條保障,依據勞工保險契約關係所得請求給付保險金 之財產權,並顯係不合理對外籍勞工保險關係進行差別待遇,復侵害本案聲請人之平等權、工作權及財產權,且有 違反憲法第二十三條比例原則及第一百五十三條等情,應屬無效。聲請人既經 貴國之許可前來工作,實難理解何 以聲請人依法繳納稅捐及勞工保險費用後,於家慈逝世亦即法定之保險事由發生時,竟無法請領喪葬之保險給付 , 此非僅對吾等在台工作之外籍人士形成無正當理由之歧視,並亦辱及敝人之父母,使渠等一併遭到 貴國法律之歧 視。貴國古言有云:「此亦人子也,可善遇之」。聲請人雖為外籍人士,但亦為「圓頂方趾」之人,亦係「人子」,實不 <<大法官解釋 551-600 號理由書>>S-link 電子六法全書

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明 貴國系爭法律對吾等外籍人士之歧視所謂為何。爰狀請 大院大法官依聲請事項作成解釋,以維人權,不勝感禱   所附關係文件之名稱及件數:   附件一號:本案聲請人魏曉安之護照(影本)乙份。   附件二號:本案聲請人魏曉安之勞工保險卡乙份(影本)。   附件三號:本案聲請人母親死亡證明書及譯本各乙份(影本)。   附件四號:勞保局八七保給簡字第五二○二六四○六號函乙份(影本)。   附件五號:勞保局監理委員會(八七)保監審字第七六六號函乙份(影本)。   附件六號:行政院勞工委員會台八十七勞訴字第○四三三四八號訴願決定書。   附件七號:行政院台八十八訴字第二二五四八號決定書。   附件八號:最高行政法院八十九年度判字第三二三三號判決。   聲證一號:司法院釋字第三一三號解釋暨部分聲請書。   聲證二號:司法院釋字第四九二號解釋。   聲證三號:繆全吉,中國制憲史資料彙編,國史館,八十一年三版,頁三七九至四○九。   聲證四號:同前附件,頁四一○至四三七。   聲證五號:同前附件,頁四六○、四八二、五○四。   聲證六號:民國二十三年十月十六日憲法草案。   聲證七號:民國二十五年五月五日之五五憲草。   聲證八號:民國二十九年四月二日五五憲草修正案。   聲證九號:民國三十五年十一月二十三日憲法草案。   聲證十號:李念祖,論我國憲法外國人基本人權之平等保障適格,收錄於「國際法論集│邱宏達教授六秩晉五 華誕祝壽論文集」,第一五五至一五七頁。   聲證十一號:林紀東,中華民國憲法逐條釋義(一),民七八年十月修訂五版,第六六頁。   聲證十二號:劉慶瑞,中華民國憲法要義,民六七年修正十版,第五十頁。   聲證十三號:蔡茂寅,「平等權」,月旦法學雜誌第四十六期,民八八年三月,第一一三頁。   聲證十四號:同聲證十一號,第六六頁。   聲證十五號:蔡宗珍,「基本權主體」,月旦法學雜誌第四十六期,民八八年三月,第一○七、一○八頁。   聲證十六號:李震山,人性尊嚴與人權保障,元照出版社,民八九年初版一刷,第三八九頁。   聲證十七號:同前號,第三九四、三九五頁。   聲證十八號:聯合國憲章。   聲證十九號:國際人權宣言。   聲證二十號:德意志聯邦共和國基本法,世界各國憲法大全,第二冊,歐洲非洲國家,國民大會秘書處,八 十五年五月,第七一九至七二四頁。   聲證二十一號:同聲證十號,第一四一至一五三頁。   聲證二十二號:Dred Scott v.Sandford,16 How. 393(1857)   聲證二十三號:37 Miss. 235(1859), see BERNARD SCHWARTZ, A BOOK OF LEGAL LISTS, 170-172(1997)   聲證二十四號:李念祖,「二十一世紀台灣司法改革成效的展望」,收錄於「邁向公義的社會」,第二○一、二○ 二頁。   聲證二十五號:Texas v. Johnson, 491 U.S. 397(1989)。   聲證二十六號:U.S. V. Eichman, 496 U.S. 310(1990)。   聲證二十七號:Hampton v. Mow Sun Wong, 426 U.S. 88, 104(1976)。   聲證二十八號:同聲證十號,第一四八至一五○頁。   聲證二十九號:司法院釋字第四四二號解釋林永謀大法官協同意見書。   聲證三十號:法治斌及董保城合著,中華民國憲法,八十五年版,第九十八至一○○頁。   聲證三十一號:同聲證十二號,第九頁。   聲證三十二號:同前證,第一頁。   聲證三十三號:姜皇池,論外國人之憲法權利│從國際法觀點檢視,收錄於「國際法與台灣│歷史考察與法律 評估」,第五二八、五二九頁。   聲證三十四號:邱基峻及邱銘堂合著,論行政法上之平等原則,收錄於城仲模主編,「行政法之一般法律原則 (二)」,第一一一至一一三頁。   聲證三十五號:同前證,第一○六頁、一二五至一二七頁、一四○至一四一頁。   聲證三十六號:法治斌,「司法審查中之平等權:建構雙重基準之研究」,國家科學委員會研究彙刊,人文及 社會科學,六卷一期(八十五年一月),第三十八至四十頁。   聲證三十七號:同聲證十一號,第九十一至九十三頁。   聲證三十八號:L. TRIBE, THE CONSTITUTIONAL PROTECTION OF INDIVIDUAL RIGHT , 1052-1053(1978)   聲證三十九號:司法院釋字第四八五號解釋。   聲證四十號:司法院釋字第四五七號解釋。 <<大法官解釋 551-600 號理由書>>S-link 電子六法全書

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聲證四十一號:就業服務法第四十三條第五項之立法理由。   聲證四十二號:全民健康保險緊急傷病自墊醫療費用核退辦法。   聲證四十三號:司法院釋字第四五六號解釋。   聲證四十四號:陳新民,中華民國憲法釋論,第一四三、一四四頁。   聲證四十五號:司法院釋字第四七二號解釋施文森大法官不同意見書。   聲證四十六號:司法院釋字第四三四號解釋劉鐵錚大法官之不同意見書。   聲證四十七號:本案聲請人納稅之收據(影本)乙份。   聲證四十八號:司法院釋字第四三四號解釋。   聲證四十九號:勞工保險失業給付實施辦法。   聲證五十號:司法院釋字第三一六號解釋。   此 致   司 法 院   聲請人:魏 曉 安   代理人:陳 長 文 律師  李 念 祖 律師  葉 慶 元 律師   中華民國九十年三月三十日 (附件八) 【最 高 行 政 法 院 判 決】  八十九年度判字第三二三三號 原 告 魏 曉 安 訴訟代理人 陳 長 文 律師 訴訟代理人 李 念 祖 律師 訴訟代理人 南 怡 君 律師 被 告 勞工保險局 代 表 人 郭 芳 煜   右當事人間因勞保事件,原告不服行政院中華民國八十八年六月八日台八八訴字第二二五四八號再訴願決定 , 提起行政訴訟。本院判決如左: 主 文   原告之訴駁回。   訴訟費用由原告負擔。 事 實   緣原告係由拜耳遠東聚優股份有限公司申報加入勞工保險,其於民國八十七年四月十四日向被告申請核發其 母 Helga Elisabeth Marie Wiedenbach 死亡喪葬津貼。案經被告以八十七年四月二十一日八七保給簡字第五二○二六四 ○六號簡便行文表復知拜耳公司,以原告係德國籍,其母於德國死亡,係勞工保險條例實施區域外發生之事故, 依勞工保險條例第七十八條及就業服務法第四十三條第五項規定,所請家屬死亡喪葬津貼不予給付等語,並副知 原告。原告不服,向勞工保險監理委員會申請審議,經該會以八十七年九月十一日(八七)保監審字第七六六號審 定書駁回其審議之申請。原告不服,依法提起訴願、再訴願,遞遭決定駁回,遂循序提起本件行政訴訟。茲摘敘兩造 訴辯意旨如次:   原告起訴意旨略謂:壹、原處分及原決定所依據之就業服務法第四十三條第五項規定違反憲法第七條及第十五 條,應屬無效。鈞院應依照司法院釋字第三七一號解釋之意旨及司法院大法官審理案件法第五條第二項之規定裁定 停止訴訟,聲請大法官解釋。一、就業服務法第四十三條第五項之規定嚴重侵害在台工作外國人之財產權,形成「強 制徵收」外國人財產以補貼國內勞工之結果,應屬無效。(一)人民之財產權應受保障,我國憲法第十五定有明文。 所謂「人民」並無分我國人與外國人,故若限制外國人之財產權,仍應符合憲法有關人民權利限制之規定,例如: 法律保留、比例原則……始得為之。(二)就業服務法第四十三條第五項之規定對依法強制加保、強制繳費之外國勞 工,剝奪其依保險契約本得合法享有之權利,實已構成財產權之重大侵害。此一侵害,雖以就業服務法為其依據, 惟,自該條規定之內容以觀,則仍有違憲之處。該條之規定若不予以目的性限縮,不論在台工作之外國人其所盡義 務是否與我國勞工一致,一律限制其請求部分之保險給付,則並無任何合憲之公益目的?就業服務法前揭規定, 實無異於「徵收」在台工作之外國人之金錢,以補貼本國勞工。蓋,如前所述,勞工保險因外國勞工之加入使總投保 人數增加,在大樹法則之計算下,所有投保勞工之保費得以降低。(三)原處分以違反憲法第十五條人民財產權之 法律為依據,自亦屬違誤、違憲,鈞院應予以撤銷。二、就業服務法第四十三條第五項之規定明顯與憲法第七條平等 權之保障意旨有違。(一)查我國憲法第七條規定「中華民國人民,無分男女、宗教、種族、階級、黨派,在法律上一 律平等」。此一規定,在文義上雖以「中華民國人民」為主體,惟依據學者之見解,「由於近代國家成立以來,人性尊 嚴之尊重已屬普遍被奉行之原理;兼之平等權具有『人皆生而平等』之天賦人權意涵,而與後天所取得之國籍無關 凡此,均使平等權保護之對象應擴大及於外國人」。(二)就本案以言,縱認我國勞工與外國勞工應予不同之對待 例如:不給予眷屬喪葬津貼。但仍不可一面收取該部分之保費,一面拒絕給付。從平等原則(即憲法第七條)之角 度觀之,保險人既已與我國勞工一般對外國勞工收取同額之保費,則理應於保險事故發生時給予相同之保險給付 , 方符平等原則要求「相同者相同處理」之精義。(三)原處分、訴願決定及再訴願決定,誤解平等原則於現今社會所 <<大法官解釋 551-600 號理由書>>S-link 電子六法全書

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應具有之意義,遵循如「鎖國」一般保守的政策思想,違反憲法第七條平等原則之要求,實屬不當,鈞院應即撤銷 之。貳、退萬步言,鈞院若認前揭就業服務法之規定與憲法並無牴觸,原處分及原決定仍有以下違反保險原則及應 予目的性限縮之原因,並請鈞院一併審究。一、原處分顯有違保險之原則及保險法之規定,將造成勞工保險局之不 當得利。(一)所謂「保險」依照學者之分析,係指「當事人約定一方交付保險費於他方,他方承諾於約定之保險事 故發生時,依契約之約定負一定給付義務之法律行為」(保險法第一條參照)。換言之,保險人若已承擔一定之危 險,要保人亦已依約支付保費,一旦危險(保險事故)發生,保險人自有支付約定之保險金於要保人(或受益 人)之義務;反之,保險人若實際上已承擔一定之危險並收取保費,於保險事故發生時卻藉詞推託拒不支付保險 金,不但有違保險契約及保險法之規定,且將造成保險人不當得利之結果。(二)就本件而言,原告雖係外國籍 (德國籍),但其依法仍有參加國內勞工保險之義務(勞工保險條例第六條第三項),且其確實已依照相關規定 加保。保險人(即勞工保險局)在承保時復未為「除外」或「不包括」之保留聲明,則其所承擔之危險範圍當然應與國 內一般勞工相同……即包括「眷屬喪葬津貼」部分。又勞工保險費之決定,係依照勞工保險局所頒布之投保薪資等級 表,故不論外國勞工抑或是本國勞工只要投保薪資相同,其所繳交之保費即屬相同。準此,實難想像勞工保險局在 保費相同之情形下對兩者所承擔之危險有所不同。更有甚者,由於外國勞工之加入,總投保人數因而增加,依照大 樹法則之計算,危險將更為分散,勞工保險之保費亦得以降低。對此一結果,國內勞工亦享其利。是以,勞工保險 局於保險事故發生時焉能拒絕理賠?倘勞保局堅持依照就業服務法之規定,外國人之眷屬於勞工保險施行區域外 死亡者不在給付之範圍內,則勞保局於外國勞工投保之初即應為除外、不包括之聲明並扣除此部分之保費,否則勞 保局不但享有不當之利得,更有詐取投保國外勞工所得之嫌。二、就業服務法第四十三條第五項之規定應作目的性 限縮,於本案並不適用。(一)考諸就業服務法第四十三條第五項之立法理由係以「辦理勞工保險所需之經費及其 虧損,由勞工保險實施地區人民所繳納之稅捐支應,且該條例實施區域外之醫療費用殊難定其標準,爰設本條之 規定」。(二)就本件原告言,其在職期間,依法納稅,所負之義務與勞工保險施行地區內之我國人民並無任何不 同,若仍據前揭就業服務法規定,拒絕原告之給付請求,則顯與就業服務法該條之立法目的有違。又眷屬喪葬津貼 之補助,係以被保險人平均月投保薪資之一定倍數給付,只要確定被保險人之眷屬有死亡之事實,其津貼數額之 計算並無任何困難,此與醫療給付尚須決定醫療費用額大不相同。或有謂外國勞工之眷屬於勞工保險實施區域外死 亡者,其死亡之事實不易查證,故不予給付。然,從前揭就業服務法之反面觀之,本國勞工之眷屬若於國外死亡者 並「不在」 「不」予給付之別。同樣均在國外死亡,何以僅因其係本國勞工抑或係外國勞工之眷屬而有不同(況兩者不 論在保險契約下所盡之義務或對我國依法納稅之義務均無不同)。(三)綜上,就業服務法第四十三條第五項之規 定應作「目的性限縮」解釋,對已與我國勞工盡相同義務之外國勞工應「不再」限制其請領眷屬死亡津貼始符該法之 立法意旨。為此請求撤銷原處分及一再訴願決定並命被告重作成給付原告家屬喪葬津貼之處分等語。   被告答辯意旨略謂:一、依照勞工保險條例第六十二條第一款規定,被保險人之父母、配偶死亡時,按其平均 月投保薪資,發給三個月喪葬津貼。第七十八條規定:「本條例施行區域,由行政院以命令定之。」又行政院六十八 年六月二十九日台六十八勞六三六一號令,指定臺灣省、臺北市、高雄市及福建省之金門、馬祖,為勞工保險條例施 行區域。又依據就業服務法第四十三條第五項規定,雇主聘僱之外國人,其眷屬在勞工保險條例實施區域外,罹患 傷病、生育或死亡時,不得請領各事故之保險給付。二、拜耳遠東聚優股份有限公司被保險人魏曉安(Annette Wiedenbach)之母於八十七年一月二十五日於德國死亡,申請家屬死亡喪葬津貼,查魏女士係德國籍,其母於德 國死亡,係勞工保險條例實施區域外發生之事故,被告依前揭規定,核定所請不予給付,於法並無不合。三、原告 以就業服務法第四十三條第五項規定顯然違背憲法第七條、第十五條平等權、工作權、財產權及生存權之規定;被告 援引違憲之法規所作處分,顯屬不法,提起訴願及再訴願,業經行政院勞工委員會及行政院決定,訴願及再訴願 駁回,理由略以「憲法第七條明定;『中華民國人民,無分男女、宗教、種族、階級、黨派,在法律上一律平等。』至於 外國人,基於政治、經濟、社會及保護本國人民之考量,在合理範圍內限制外國人之權利及利益,並不違反憲法平 等原則之規定,是就業服務法第四十三條第五項規定雖屬限制外國人之權利,尚不生違憲之問題」。綜上所述,本 案行政訴訟顯無理由,請判決駁回原告之訴等語。 理 由   按被保險人之父母、配偶死亡時,按其平均月投保薪資,發給喪葬津貼三個月,固為勞工保險條例第六十二條 第一款所明定。惟「第一項各款聘僱之外國人,其眷屬在勞工保險條例實施區域外,罹患傷病、生育或死亡時,不得 請領各該事故之保險給付。」復為就業服務法第四十三條第五項所規定。次按勞工保險條例第七十八條規定:「本條 例施行區域,由行政院以命令定之。」又行政院六十八年六月二十九日台六十八勞字第六三六一號令,指定臺灣省、 臺北市、高雄市及福建省之金門、馬祖,為勞工保險條例施行區域。本件原告係由拜耳遠東聚優股份有限公司(以下 簡稱拜耳公司)申報加入勞工保險,其於民國八十七年四月十四日向被告申請核發其母 Helga Elisabeth Marie Wiedenbach 死亡喪葬津貼。案經被告以八十七年四月二十一日八七保給簡字第五二○二六四○六號簡便行文表復知 拜耳公司,以原告係德國籍,其母於德國死亡,係勞工保險條例實施區域外發生之事故,依勞工保險條例第七十 八條及就業服務法第四十三條第五項規定,所請家屬死亡喪葬津貼不予給付等語。並副知原告。原告不服,向勞工 保險監理委員會(以下簡稱監理會)申請審議,經該會以八十七年九月十一日(八七)保監審字第七六六號審定 書駁回其審議之申請。本件原告不服被告不予發給家屬死亡喪葬津貼之核定,以其係依據勞工保險條例之規定與被 告簽立勞工保險契約,且其與我國國籍之被保險人所履行之義務相同,則其自得比照我國國籍之被保險人,請領 家屬死亡喪葬津貼三個月,憲法第七條所揭示之平等權及第十五條所揭示之工作權、財產權及生存權均係基本人權 外國人亦應享有,是就業服務法第四十三條第五項規定違背憲法第七條及第十五條規定,勞工保險援引違憲法之 <<大法官解釋 551-600 號理由書>>S-link 電子六法全書

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法規所作處分,顯屬不法,退一步言,縱使就業服務法上開規定不違憲,仍應依該規定之立法目的,就該規定之 適用為目的性限縮,對於已與我國勞工盡相同保險契約義務以及納稅義務之原告,不得限制其請領眷屬死亡津貼 云云。查憲法第七條及第十五條規定之基本權利保障,雖不因國籍而有不同,惟為維持社會秩序、增進公共利益, 並非不得以法律加以合理限制,憲法第二十三條定有明文。次查就業服務法乃為促進國民就業,以增進社會及經濟 發展而制定,該法第一條揭示之立法目的足資參照。因此為保障國民之工作權,如以法律對外國人之工作許可、工 作性質以及福利保障為合理之限制,揆諸上開說明,尚難謂與憲法有何牴觸。就業服務法第四十三條第五項規定, 就雇主聘僱之外國人之眷屬,在勞工保險條例施行區域外,罹患傷病、生育或死亡時,所為不得請領各該事故之保 險給付之限制,其限制之對象以及限制之範圍,均屬合理,乃為維持社會秩序、增進公共利益所必要,符合憲法第 二十三條之意旨。原告主張,該法條規定牴觸憲法第七條及第十五條而無效云云,並無理由;又本院既非確信該法 條有牴觸憲法之疑義,自無聲請司法院大法官解釋之必要。再查因立法疏漏,或因嗣後情事變更,致法律規定有隱 藏性法律漏洞時,本院固非不得於裁判上以目的性限縮解釋方法,予以補充。惟自就業服務法立法目的及相關法律 規定觀之,無從認定該法包含因外籍勞工是否已依法納稅,而區分其勞工保險保障範圍之立法目的,自難謂就業 服務法第四十三條第五項,未依外籍勞工是否已依法納稅而對其勞工保險保障範圍為不同規定為法律漏洞,本院 並無以目的性限縮解釋方法為漏洞補充之餘地。原告主張,本院應以當事人已盡納稅義務,對該條規定作目的性限 縮解釋,亦難謂有理由。末查首開就業服務法規定內容,自民國八十一年該法公布施行以來,未曾修正,依卷附原 告勞工保險卡影本所載,原告係於八十五年十一月二十二日加保,則原告加保時,首開法律規定內容應為原告所 明知,原告指摘被告於外國勞工投保之初,應為除外、不包括之聲明,並扣除相關保費,否則被告即享有不當得利 更有詐取投保外籍勞工所得之嫌云云,亦不足採。綜上所述,本件原處分核與首開法律規定並無不合,一再訴願決 定遞予維持,亦無違誤,均應予維持,原告起訴意旨,難謂有理由,應予駁回。   據上論結,本件原告之訴為無理由,爰依行政訴訟法施行法第二條、行政訴訟法第九十八條第三項前段,判決 如主文。   中華民國八十九年十一月十六日  (本聲請書其餘附件略) 回頁首 【解釋字號】 釋字第 561 號 【解釋日期】92/07/04 資料來源:法務部   台灣省耕地租約登記辦法係基於耕地三七五減租條例第六條第二項授權而訂定,該辦法第六條第二項第三 款規定,出租人依上開條例第十七條第一項第三款申請租約終止登記者,除應填具申請書外,並應檢具租約、欠 租催告書、逾期不繳地租終止租約通知書及送達證明文件,或耕地租佃委員會調解、調處成立證明文件,或法院 確定判決書。此係主管機關基於法律授權發布命令就申請人應檢具證明文件等細節性、技術性次要事項為必要補 充規定,尚非憲法所不許。耕地三七五減租條例第一條規定:「耕地之租佃,依本條例之規定;本條例未規定者, 依土地法及其他法律之規定。」民法第四百四十條第一項關於承租人租金支付有遲延者,出租人得定相當期限, 催告承租人支付租金之規定,於出租人依本條例第十七條第一項第三款終止契約時,亦適用之。是前開耕地租約 登記辦法第六條第二項第三款關於應檢具欠租催告書等規定,並未逾越法律授權,亦未增加法律所無之限制, 與憲法尚無牴觸。   【相關法條】民法 第 440 條 耕地三七五減租條例 第 1、17、6 條 臺灣省耕地租約登記辦法 (新 89.04.26 訂定) 第6條 【理 由 書】   本件聲請人據以聲請解釋之中華民國七十二年修正耕地三七五減租條例第六條規定:「本條例施行後,耕地租 約應一律以書面為之;租約之訂立、變更、終止或換訂,應由出租人會同承租人申請登記。」 「前項登記辦法,由省 (市)政府擬定,報請行政院核定之。」當時之台灣省耕地租約登記辦法係依據此項授權而訂定。該辦法第六條第二 項第三款規定,出租人依上開條例第十七條第一項第三款申請租約終止登記者,除應填具申請書外,並應檢具租 約、欠租催告書、逾期不繳地租終止租約通知書及送達證明文件,或耕地租佃委員會調解、調處成立證明文件,或法 院確定判決書。此乃主管機關基於法律授權發布命令就申請人應檢具證明文件等細節性、技術性次要事項為必要補 充規定,尚非憲法所不許(本院釋字第三六七號、第四四三號及第五四七號解釋等參照)。   耕地三七五減租條例第一條:「耕地之租佃,依本條例之規定;本條例未規定者,依土地法及其他法律之規 定。」所稱「其他法律」包括民法租賃之規定在內。民法第四百四十條第一項:「承租人租金支付有遲延者,出租人得 定相當期限,催告承租人支付租金,如承租人於其期限內不為支付,出租人得終止契約」,即出租人須對承租人定 期催告支付遲延之租金,始有終止租約之權利,其立法目的旨在保護承租人,於出租人依耕地三七五減租條例第 十七條第一項第三款終止契約時,亦應適用之,最高法院本此意旨,著有四十五年台上字第二0五號判例。是前開 耕地租約登記辦法第六條第二項第三款,符合本條例第一條、第十七條、民法第四百四十條等規定意旨,並未增加 法律所無之限制,與憲法尚無牴觸。   至於本件聲請人認最高行政法院八十九年度判字第二七五四號判決所適用之前開耕地租約登記辦法第二條、第 四條、第五條有違憲疑義部分,查係爭執法院認事用法之當否,並未具體指摘該確定終局判決所適用之法令究有何 牴觸憲法之處,核與司法院大法官審理案件法第五條第一項第二款規定不合,依同條第三項規定,應不受理,併 此敘明。   大法官會議主 席翁岳生 <<大法官解釋 551-600 號理由書>>S-link 電子六法全書

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大法官戴東雄 王澤鑑 黃越欽 謝在全 孫森焱 賴英照 楊慧英 劉鐵錚 吳 庚 陳計男 林永謀 蘇 俊雄 【抄高占魁、高占鰲聲請書】 受文者:司法院   主 旨:為因最高行政法院八十九年度判字第二七五四號判決,引用台灣省耕地租約登記辦法第二條、第四條、 第五條、第六條規定,認定聲請人違反耕地三七五減租條例第六條、第二十六條規定而駁回聲請人請求撤銷台南縣 政府所屬歸仁鄉公所逕為核准黃林罔就單獨申請租約變更登記事件,聲請人認為台灣省耕地租約登記辦法第二條、 第四條、第五條、第六條與耕地三七五減租條例第六條、第十七條、第二十六條規定牴觸,依憲法第一百七十二條規 定,命令與法律牴觸者無效,又最高行政法院適用法規顯有錯誤情事,牴觸憲法第十五條、第十六條,謹依司法院 大法官審理案件法第五條第一項第二款之規定聲請解釋,並將有關事項陳明於后。 說 明:   一、聲請解釋憲法之目的   最高行政法院八十九年度判字第二七五四號判決引用台灣省耕地租約登記辦法第二條、第四條、第五條、第六條 規定,認定聲請人依耕地三七五減租條例第六條、第十六條、第十七條、第二十六條規定請求撤銷台南縣政府逕為核 准黃林罔就女士單獨申請租約變更登記為無理由,此判決適用法令顯有錯誤並牴觸憲法第十五條、第十六條、第一 百七十二條規定,為此聲請 鈞院為違憲審查,並賜准解釋如左:   (一)最高行政法院裁判適用無效之法令者,請宣告無效,並准當事人得提再審之訴。   (二)最高行政法院裁判適用法規顯有錯誤者,當事人得提再審之訴。   (三)本件基於人民聲請所為解釋,對於聲請人據以聲請之案件亦有拘束力。   二、本件冤抑事實經過 緣聲請人所有座落台南縣歸仁鄉林子邊段二八九地號耕地,前由聲請人之父租予黃嘉和先生耕作,惟黃君已於 民國八十二年一月三十一日死亡後(附件一),其配偶黃林罔就女士檢附其他繼承人之拋棄繼承之同意書於八十 六年二月十四日向歸仁鄉公所申請續約之變更登記(附件二),經該所通知聲請人於二十日內提出書面意見(附 件三),聲請人立即於八十六年二月二十四日以存證信函表示(附件四)租約已屆期,並將該筆土地收回,且申 請租約終止登記,然該所逕以八十六年九月二十七日八十六所民字第一三六八五號通知書(附件五)通知聲請人 已准黃林罔就女士續約之變更登記,聲請人不服經提訴願、再訴願及行政訴訟均遭駁回(附件六、七、八、九、十、十 一)。   三、對本案所持見解   (一)最高行政法院八十九年度判字第二七五四號判決適用台灣省耕地租約登記辦法第二條、第四條規定顯有 錯誤情事,並牴觸憲法第十五條、第十六條規定。按台灣省耕地租約登記辦法第二條「耕地租約之訂立、變更、終止或 續訂登記,應由出租人會同承租人於登記原因發生日起三十日內,向當地鄉(鎮、市、區)公所申請」,同辦法第四 條第一項第三款「原承租人死亡,由現耕繼承人繼承承租權者,應申請租約變更登記」,本件原承租人黃嘉和於八 十二年一月三十一日死亡,繼承人黃林罔就女士於八十六年二月十四日為繼承租約變更登記,已逾三十日之期限。   (二)最高行政法院八十九年度判字第二七五四號判決引用台灣省耕地租約登記辦法第二條與耕地三七五減 租條例第二十六條規定牴觸,並牴觸憲法第十五條、第十六條、第一百七十二條。   台灣省耕地租約登記辦法第二條「……出租人或承租人不會同申請登記時,得由一方陳明理由,檢附相關證明 文件,單獨申請登記。前項單獨申請登記,除有左列情事之一者得逕行登記外,鄉(鎮、市、區)公所應通知他方於 接到通知之日起二十日內提出書面意見,逾期未提出者,由該管鄉(鎮、市、區)公所逕行登記:一、經判決確定者。 二、經訴訟上和解或調解成立者。三、經耕地租佃委員會調解或調處成立者。前項受通知之他方提出相反意見時,依 本條例第二十六條規定處理。」本件黃林罔就女士單獨申請登記,聲請人也於二十日內提出相反意見,應依耕地三 七五減租條例第二十六條規定處理,依耕地三七五減租條例第二十六條「出租人與承租人因耕地租佃發生爭議時, 應由當地鄉(鎮、市、區)公所耕地租佃委員會調解」,歸仁鄉公所不但不依職權按條例規定「應」移租佃委員會調解 而且又不責令原申請人黃林罔就女士向租佃委員會申請調解,反而曲解法令,要求提出相反意見之人向租佃委員 會提申請。   (三)最高行政法院八十九年度判字第二七五四號判決引用台灣省耕地租約登記辦法第二條、第五條與耕地三 七五減租條例第十六條牴觸並牴觸憲法第一百七十二條。   最高行政法院引用台灣省耕地租約登記辦法第二條、第五條規定,認黃林罔就女士提現耕地切結書、繼承系統 表、非現耕繼承人拋棄繼承證明文件、承租人死亡時及繼承人之戶籍登記簿謄本向歸仁鄉公所申請租約變更登記為 合法有效,然耕地三七五減租條例第十六條「承租人應自任耕作,並不得將耕地全部或一部轉租於他人」,本件承 租人是否自任耕作,為歸仁鄉公所應予審查之要件,繼承人申請繼承若有效,應溯及繼承開始時,即八十二年一 月三十一日,但繼承人黃女士於原承租人死亡後即住於其子設於台北之戶籍內,並無自任耕作之事實存在,本件 祗憑申請時即八十六年二月十四日之切結書即准予登記,於法不合。   (四)最高行政法院八十九年度判字第二七五四號判決引用台灣省耕地租約登記辦法第六條規定,牴觸耕地 三七五減租條例第十七條規定並牴觸憲法第一百七十二條。   查聲請人於八十六年二月二十四日以郵局第四二八號存證信函表示,承租人黃嘉和積欠數年地租,聲請人已 <<大法官解釋 551-600 號理由書>>S-link 電子六法全書

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將土地收回,然最高行政法院判決引用台灣省耕地租約登記辦法第六條規定,要聲請人催告欠租兩年之證明文件 , 但耕地三七五減租條例第十七條規定「耕地租約在地租積欠達兩年之總額時,得終止」,本件已符終止之要件,耕 地三七五減租條例並未有催告之規定,台灣省耕地租約登記辦法第六條之催告規定已逾法律授權為無效。 四、綜上所述,最高行政法院八十九年度判字第二七五四號判決,適用法令顯有,台灣省耕地租約登記辦法第二條 第四條、第五條、第六條與耕地三七五條例第六條、第十六條、第十七條、第二十六條牴觸,並有牴觸憲法十五條十六 條、第一百七十二條之疑義,為此謹聲請 鈞院惠予賜准違憲審查,以憲法保障人民權利之精神,實感德便。   謹 狀   司 法 院 公鑒   聲請人:高 占 魁   高 占 鰲   中華民國八十九年十二月二十一日 (附件十一) 【最 高 行 政 法 院 判 決】  八十九年度判字第二七五四號 原 告 高 占 魁 原 告 高 占 鰲 被 告 臺南縣政府 代 表 人 陳 唐 山   右當事人間因耕地三七五租約事件,原告不服內政部中華民國八十八年三月三十一日台八八內訴字第八八○ 二四六九號再訴願決定,提起行政訴訟。本院判決如左: 主 文   原告之訴駁回。   訴訟費用由原告負擔。 事 實   緣原告所有坐落台南縣歸仁鄉林子邊段二八九號土地(下稱系爭土地)面積○‧三五八四公頃,其中面積○ ‧一八二一公頃出租與黃嘉和。八十五年底租約期滿,被告所屬歸仁鄉公所公告自八十六年一月一日起至同年二月 十四日止受理出、承租人申請收回自耕及續訂租約,原承租人黃嘉和於八十二年一月三十一日亡故,由其配偶黃林 罔就檢附租約書、現耕人切結書及繼承系統表等文件,於公告期間內向被告所屬歸仁鄉公所申請租約變更登記,原 告於八十六年二月十四日以台南郵局存證信函表示租約已到期,原承租人黃嘉和有積欠數年地租等情事,申請終 止租約收回耕地,經歸仁鄉公所分別以八十六年七月四日所民字第八二五五號函及八十六年七月十九日所民字第 一○○○一號函知原告於文到十五日內,依耕地三七五減租條例第二十六條規定向該公所申請耕地租佃爭議調解 , 因原告逾期未提出,該公所乃將該租約變更登記案陳報被告核示,被告遂以八十六年九月二十四日府地權字第一 八二八六一號函同意該租約變更登記案備查,被告所屬歸仁鄉公所於八十六年九月二十七日以八十六所民字第一 三六八五號函知原告准予變更登記。原告不服,提起訴願、再訴願均遭決定駁回,遂提起本件訴訟。茲摘敘兩造訴辯 意旨於次:   原告起訴意旨略謂:一、再訴願機關依據台灣省耕地租約登記辦法第二條、第四條規定,認黃林罔就符合「原承 租人死亡,由現耕繼承人繼承承租權」之條件;惟黃林罔就已八十歲,戶籍登載亦非自耕農,且於黃嘉和亡故後即 遷居臺北市金山南路二段二○三巷五號長男黃正忠戶內,根本不符合現耕繼承人之要件,又黃林罔就亦於八十六 年十二月二十五日死亡,其餘繼承人已拋棄耕地繼承權。二、黃嘉和係於八十二年一月三十一日死亡,依法黃林罔 就應於黃嘉和死亡時即申請租約變更登記,然其遲至八十六年二月十四日始提出申請,其時原租約業已屆滿,故 其申請亦不合程序規定,原告業已就黃林罔就之申請聲明異議,依法被告應為調解,然被告卻逕予准許黃林罔就 之申請,自有違耕地三七五減租條例第二十六條規定。三、依耕地三七五減租條例第六條規定,被告僅有程序登記 之權,對於實體私權爭議並無審定之權限,原告既已聲明異議,依法即應由司法機關審酌。被告答辯意旨略謂:一 按耕地三七五減租條例第六條「本條例施行後,耕地租約應一律以書面為之;租約之訂立、變更、終止或換訂、應由 出租人會同承租人申請登記」。又台灣省耕地租約登記辦法第二條「耕地租約之訂立、變更、終止或續訂登記,應由出 租人會同承租人於登記原因發生日起三十日內,向當地鄉(鎮、市、區)公所申請,出租人或承租人不會同申請登 記時,得由一方陳明理由,檢附相關證明文件,單獨申請登記。前項單獨申請登記,除有左列情事之一者得逕行登 記外,鄉(鎮、市、區)公所應通知他方於接到通知之日起二十日內提出書面意見,逾期未提出者,由該管鄉(鎮、 市、區)公所逕行登記:(1)經判決確定者。(2)經訴訟上和解或調解成立者。(3)經耕地租佃委員會調解或 調處成立者。前項受通知之他方提出相反意見時,依本條例第二十六條規定處理。」同登記辦法第四條第一項耕地租 約有左列情事之一者,應申請租約變更登記,其中第三款「原承租人死亡,由現耕繼承人繼承承租權者。」同辦法第 十條「鄉(鎮、市、區)公所辦理耕地租約登記之申請,應於受理之日起十日內審查完畢,將審查結果報請縣(市) 政府核定後登記之,並將登記結果通知雙方當事人。前項登記應登載於登記簿,並依左列規定辦理後,將租約發還 申請人……(2)租約變更登記,應在原租約後加貼附表,將變更內容予以註記。」依上開法令觀之,原承租人之 合法繼承人可單獨申辦租約變更登記;且依民法第一千一百四十八條規定,繼承人自繼承開始時即承受被繼承人 財產上之一切權利義務,承租權又為財產權之一種,原承租人黃嘉和死亡後,其繼承人繼承承租即為事實,則出、 <<大法官解釋 551-600 號理由書>>S-link 電子六法全書

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承租人雙方應依耕地三七五減租條例第六條第一項規定會同辦理租約變更登記。黃林罔就既為黃嘉和之繼承人,其 因繼承而申辦租約變更登記乃基於既有之租佃關係,原告向被告所屬歸仁鄉公所陳明承租人死亡即喪失租賃權利 而主張收回並請求為終止租約之登記,顯然對於承租權有所誤解,故歸仁鄉公所認其異議無理由而將黃林罔就之 租約變更登記申請案函送被告,經被告核准登記,於法並無不合。二、原告於租期屆滿時,向歸仁鄉公所申請終止 租約登記,並敘明承租人黃林罔就無續約權利乙節,然依台灣省耕地租約登記辦法第二條規定,並非由原告提出 申請終止租約而使租約當然終止,仍需由租約管理機關歸仁鄉公所依照規定通知他方(承租人),如他方(承租 人)於期限內提出書面意見時,則由歸仁鄉公所通知承租人向該所耕地租佃委員會申請租佃爭議調解。而承租人之 合法繼承人黃林罔就既已依照租約期滿相關規定向歸仁鄉公所申請續訂及變更租約在先,自無讓出租人收回土地 之理;且原租約並非由原告提出終止租約登記申請書即當然終止,仍需由歸仁鄉公所審核後送被告核備,然因原 告提出之終止租約登記申請書與附繳之證件不齊全,經歸仁鄉公所函請原告補正,並通知原告應於十五日內申請 租佃爭議之調解,於調解不成立時移由被告耕地租佃委員會調處,如再調處不成再移送司法機關審理。再,租約期 滿之續訂與否,如出、承租人不服時,依司法院釋字第一二八號解釋,亦應循行政訴訟程序請求救濟,非如原告所 稱「私權爭議,應由司法機關予以審定」之程序及「續約之權利,應由司法機關予以審理」之方式辦理。至原告陳稱繼 承人黃林罔就已年八十歲,戶籍記載非自耕農,不符現耕繼承人要件乙節;按租約變更登記,由租約管理機關歸 仁鄉公所就申請人出具之證明文件為書面審核,申請人既出具現耕繼承人切結書,歸仁鄉公所即無實地調查之必 要,如原告認合法繼承人之繼承內容有瑕疵時,應以其原因向歸仁鄉公所申請租佃爭議調解,然原告未向該所申 請爭議調解,亦未出具相關證明文件申請終止租約,依耕地三七五減租條例第十七條規定,耕地租約於租佃期限 未屆滿前,非有左列情形之一者不得終止,且終止時,應依同條例第六條規定檢具相關證明文件,如依第一款「承 租人死亡而無繼承人時」申請者,應檢具承租人死亡時無繼承人之戶籍謄本一份;依第二款「承租人放棄耕作權時」 申請者,應檢具承租人耕作權放棄書一份;依第三款「地租積欠達兩年之總額時」申請者,應檢具欠租催告書、逾期 不繳地租終止租約書及送達文件各一份,或耕地租佃委員會調解、調處成立證明文件或法院確定判決書一份;依第 四款「非因不可抗力繼續一年不為耕作時」申請者,應檢具承租人非因不可抗力繼續一年不為耕作之證明一份;依 第五款「經依法編定或變更為非耕地使用時」申請者,應檢具土地使用分區證明書、終止租約意思表示送達證明文件、 土地登記簿謄本及與當事人達成協議補償或向法院提存補償之證明文件各一份。原告並未依耕地三七五減租條例第 十七條規定之情形,檢具台灣省耕地租約登記辦法第六條規定之證明文件,僅於八十六年二月廿五日郵局存證信 函之書面意見內敘明「承租人黃嘉和積欠數年地租」、 「租約期滿本人收回並不影響承租人之家庭生活依據」、 「經本人 實際查證黃女士年齡八十歲已無力從事耕作,且並無自耕農之身分」、 「該筆土地並有轉租他人耕作之事實存在」等 原因。經歸仁鄉公所函請補足相關證明文件,原告亦未按該所函示補足證明文件,致歸仁鄉公所無法判定系爭土地 由何人耕作及是否屬申請核准之休耕狀態?亦無法認定原告是否已將其所稱之欠租情形(即每年積欠若干金額? 積欠若干年?總積欠金額若干?)催告黃嘉和之繼承人?再,租約期滿出租人收回是否影響承租人之家庭生活依 據,亦非單憑出租人之主觀認定;況違法轉租亦非租約期滿時,出租人據以終止租約之原因。因之,歸仁鄉公所無 從核定是否得由原告收回系爭土地。三、承租人於租期屆滿公告受理申請續訂租約期間內檢具續訂租約申請書向歸 仁鄉公所申請續訂租約,因原承租人死亡,由其合法繼承人先申請耕地租約變更登記,歸仁鄉公所受理耕地租約 變更登記後即予審核,並加註審核意見後,將租約變更登記案件以八十六年八月八日所民字第一一一七一號函送 被告核備在案,作業程序並無不合,亦無違法或不當之情事。原告將「租約申請終止」、 「租約期滿收回自耕」及「租約 變更」等三項應分別辦理之工作誤為單項工作,致原告對於承租人租約變更案件之訴願內容將「租約期滿收回自耕 之事項」及「出租人申請終止租約之事項」混為一談。四、原告狀稱黃林罔就所為租約變更登記之申請,應於原承租人 黃嘉和死亡時即八十二年一月三十一日即申請,然延至八十六年二月十四日原租約已期滿後再申請,程序亦不合 云云;按耕地三七五減租條例第二十條「耕地租約於租期屆滿時,除出租人依本條例收回自耕外,如承租人願繼續 承租者,應續訂租約」。查,原承租人申辦繼承承租之期間究應於原承租人死亡後何時應申辦,法無明文,故原承 租人之合法繼承人如符合繼承及續訂之申請者,行政機關要無拒絕受理之理。另原告又稱其已對租約變更之申請聲 明異議,被告不強制調解而逕為准許,已違反耕地三七五減租條例第二十六條規定乙節,依台灣省政府八十五年 十月六日八五府地三字第一六八四一五號函示:「所敘於租約期滿時,出租人為收回土地之申請,而承租人為續訂 租約之申請,於出租人無減租條例第十九條第一項第一款(不能自任耕作)、第二款(所有收益足以維持一家生 活)之情形,但出租人收回耕地致承租人失其生活依據者,由耕地所在地鄉鎮市區公所耕地租佃委員會依出租人 或承租人之申請予以調處」,該調處應由出、承租人自行申請,並非由鄉鎮市區公所逕予調處,而耕地三七五減租 條例第二十六條「出租人與承租人間因耕地租佃發生爭議時,應由當地鄉鎮市區公所耕地租佃委員會調解」,並未 指「得」或「應」由鄉鎮市公所逕予調解,且依照「台灣省各縣市政府及鄉鎮市區公所耕地租佃委員會調解調處耕地租 佃爭議須知」、 「調解爭議申請人經兩次通知不到會亦未委託代理人到會者,視為撤回申請。對造人經兩次通知不到 會亦未提出答辯書或拒不接受通知者,視為調解不成立」。如原告所敘應由鄉鎮市公所逕予調解者,即發生何人為 申請人何人為對造人之問題,及申請人或對造人不出席時,如何計算申請人或對造人一次未出席或二次未出席問 題。因之,原告如對原承租人之合法繼承人黃林罔就之租約變更有異議,應循上述相關規定檢具租佃爭議調解申請 書及相關證明文件,向歸仁鄉公所申請租佃爭議調解,始能解決原告與承租人間之租佃爭議,被告或歸仁鄉公所 無權代為申請。五、綜上所述,原告本件訴訟為無理由,應予駁回。 理 由   按耕地三七五減租條例第六條「本條例施行後,耕地租約應一律以書面為之;租約之訂立、變更、終止或換訂, <<大法官解釋 551-600 號理由書>>S-link 電子六法全書

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應由出租人會同承租人申請登記」;台灣省耕地租約登記辦法第二條「耕地租約之訂立、變更、終止或續訂登記,應 由出租人會同承租人於登記原因發生日起三十日內,向當地鄉(鎮、市、區)公所申請,出租人或承租人不會同申 請登記時,得由一方陳明理由,檢附相關證明文件,單獨申請登記。前項單獨申請登記,除有左列情事之一者得逕 行登記外,鄉(鎮、市、區)公所應通知他方於接到通知之日起二十日內提出書面意見,逾期未提出者,由該管鄉 (鎮、市、區)公所逕行登記:一、經判決確定者。二、經訴訟上和解或調解成立者。三、經耕地租佃委員會調解或調處 成立者。前項受通知之他方提出相反意見時,依本條例第二十六條規定處理。」同辦法第四條第一項耕地租約有左列 情形之一者,應申請租約變更登記,其中第三款「原承租人死亡,由現耕繼承人繼承承租權者。」同辦法第十條「鄉 (鎮、市、區)公所辦理耕地租約登記之申請,應於受理日起十日內審查完竣,將審查結果報請縣(市)政府核定 後登記之,並將登記結果通知雙方當事人。前項登記應登載於登記簿,並依左列規定辦理後,將租約發還申請人… …二、租約變更登記,應在原租約後加貼附表,將變更內容予以註記。」等相關法令條文觀之,原承租人之合法繼承 人可單獨申辦租約變更登記。次按民法第一千一百四十八條規定,繼承人自繼承開始時即承受被繼承人財產上之一 切權利義務,而耕地承租權係財產權之一種,系爭土地原由黃嘉和承租,嗣黃嘉和於八十二年一月三十一日死亡 , 則其承租權即應由其全體繼承人繼承,則出、承租人雙方自應依照耕地三七五減租條例第六條第一項規定會同辦理 租約變更登記。黃林罔就為黃嘉和之繼承人之一,此有黃林罔就之戶籍登記簿謄本在卷足稽,依上說明自得繼承黃 嘉和就系爭土地之承租權,故其申辦租約變更登記乃基於既有之租佃關係,自無須與原告間另有承租系爭土地之 意思表示合致之必要,原告據以主張其與黃林罔就間無租賃契約存在,自屬誤會。末查,黃林罔就因原告不會同為 租約變更登記之申請,而依臺灣省耕地租約登記辦法第二條、第五條之規定,提出現耕切結書、繼承系統表、非現耕 繼承人拋棄繼承證明文件、承租人死亡時之戶籍登記簿謄本及繼承人戶籍登記簿謄本而向歸仁鄉公所申請租約變更 登記,被告所屬歸仁鄉公所依照有關規定予以審核,並以八十六年二月二十一日八六所民字第二五三一八號函請 原告於二十日內提出書面意見,原告於八十六年二月二十五日始以第四二八號存證信函敘明「承租人黃嘉和先生積 欠數年地租、租約期滿本人收回並不影響承租人之家庭生活依據、經實際查證黃女士年齡八十歲已無力從事耕作且 無自耕農之身分、系爭土地並有轉租他人耕作之事實存在」等原因,原告已將土地收回,並依耕地三七五減租條例 第十六條、第十七條及第十九條規定通知等語;然原告並未依臺灣省耕地租約登記辦法第六條之規定提出有關證明 文件,亦未經主管之歸仁鄉公所核准其收回系爭土地。歸仁鄉公所並分別於八十六年三月七日、同年月二十五日、八 十六年五月十日以八十六所民字第二七一四號、二五五六九號、五五一九號函原告說明並檢送有關規定予原告參考 甚且又於八十六年七月四日、同年月十九日以八十六所民字第八二五五號、第一○○○一號函原告,請其依法申請 租佃爭議之調解,逾期未提出,視為無意見,原告均未為之。至原告存證信函所稱「承租人黃嘉和先生積欠數年地 租、租約期滿本人收回並不影響承租人之家庭生活依據、經實際查證黃女士年齡八十歲已無力從事耕作,且無自耕 農之身分、系爭土地並有轉租他人耕作之事實存在」等事實,僅為原告得否依耕地三七五減租條例有關規定收回系 爭土地之理由,茍承、出租人雙方有爭議,即應依租佃爭議之方式處理,與被告就黃林罔就主張其為承租人黃嘉和 之繼承人而繼承系爭承租權為審核無關;又原告陳稱繼承人黃林罔就已年八十歲,戶籍記載非自耕農,不符現耕 繼承人要件乙節,按租約變更登記,由租約管理機關歸仁鄉公所就申請人出具之證明文件為書面形式上審核,申 請人黃林罔就既已依規定出具現耕繼承人切結書供歸仁鄉公所審核即屬合於程序,如原告認合法繼承人之繼承內 容有瑕疵而有爭議時,亦應向主管之歸仁鄉公所申請租佃爭議調解,然原告始終未申請爭議調解,歸仁鄉公所即 無從就此部分為調解。從而,歸仁鄉公所乃將黃林罔就之租約變更登記申請案件送請被告核定後准為變更登記,被 告於八十六年九月二十四日以八十六府地權字第一六二八六一號函准予備查,依首揭規定並無不合,一再訴願機 關遞予維持,亦無違誤。原告仍執前詞,主張原處分及一再訴願決定違法,訴請撤銷,即非有據,應予駁回。   據上論結,本件原告之訴為無理由,依行政訴訟法施行法第二條、行政訴訟法第九十八條第三項前段、第一百 零四條,民事訴訟法第七十八條、第八十五條第一項前段,判決如主文。   中華民國八十九年九月二十一日  (本聲請書其餘附件略) 回頁首 【解釋字號】 釋字第 562 號 【解釋日期】92/07/11 資料來源:法務部   土地法第三十四條之一第一項規定:「共有土地或建築改良物,其處分、變更及設定地上權、永佃權、地役權 或典權,應以共有人過半數及其應有部分合計過半數之同意行之。但其應有部分合計逾三分之二者,其人數不予 計算。」同條第五項規定:「前四項規定,於公同共有準用之。」其立法意旨在於兼顧共有人權益之範圍內,促進共 有物之有效利用,以增進公共利益。同條第一項所稱共有土地或建築改良物之處分,如為讓與該共有物,即係讓 與所有權;而共有物之應有部分,係指共有人對共有物所有權之比例,性質上與所有權並無不同。是不動產之應 有部分如屬公同共有者,其讓與自得依土地法第三十四條之一第五項準用第一項之規定。內政部七十七年八月十 八日臺(77)內地字第六二一七六七號函頒修正之土地法第三十四條之一執行要點第十二點規定:「分別共有土 地或建物之應有部分為數人所公同共有,公同共有人就該應有部分為處分、變更或設定負擔,無本法條第一項之 適用」,於上開範圍內,就公同共有人公同共有不動產所有權之行使增加土地法上揭規定所無之限制,應不予適 用。【相關法條】民法 第 819~820、828、830 條 土地法 第 34-1 條 【理 由 書】   共有乃一物之所有權由二人以上共同享有之制度,係基於社會生活需要而存在,然各共有人因均享有同一之 <<大法官解釋 551-600 號理由書>>S-link 電子六法全書

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所有權,其權利之行使遂受相互之限制(民法第八百十九條第二項、第八百二十條、第八百二十八條參照),自不 免影響共有物用益及處分之順利進行,甚而有礙共有物之自由流通,致生社會經濟上之不利益。土地法第三十四條 之一第一項至第五項規定:「共有土地或建築改良物,其處分、變更及設定地上權、永佃權、地役權或典權,應以共 有人過半數及其應有部分合計過半數之同意行之。但其應有部分合計逾三分之二者,其人數不予計算。」 「共有人依 前項規定為處分、變更或設定負擔時,應事先以書面通知他共有人;其不能以書面通知者,應公告之。」 「第一項共 有人,對於他共有人應得之對價或補償,負連帶清償責任。於為權利變更登記時,並應提出他共有人已為受領或為 其提存之證明。其因而取得不動產物權者,應代他共有人申請登記。」 「共有人出賣其應有部分時,他共有人得以同 一價格共同或單獨優先承購。」 「前四項規定,於公同共有準用之。」其立法意旨係在於兼顧共有人之權益範圍內,排 除民法第八百十九條第二項、第八百二十八條第二項規定之適用,以便利不動產所有權之交易,解決共有不動產之 糾紛,促進共有物之有效利用,增進公共利益。   按應有部分乃共有人對共有物所有權之比例,性質上與所有權本無不同;而土地法第三十四條之一第一項所 稱共有土地或建築改良物之處分,係與變更及設定地上權、永佃權、地役權或典權併列,是所謂共有土地或建築改 良物之處分,就讓與該共有物言,即係讓與其所有權,共有物其他物權之讓與,亦屬該物權之處分。況公同共有不 動產應有部分之讓與,若得準用土地法上揭第一項規定,亦可便利不動產所有權之交易,或進而減少共有人之人 數或消滅共有關係,促進共有物之有效利用,實現土地法首揭規定之立法意旨。是以,公同共有不動產應有部分之 讓與,自得依土地法第三十四條之一第五項準用第一項之規定。至公同共有人讓與公同共有之應有部分,係消滅該 應有部分之公同共有關係(參照民法第八百三十條第一項),與公同共有人將公同共有變更登記為分別共有,係 公同共有人間調整共有物內部之法律關係,兩者不同,不容混淆。內政部因執行土地法之規定,基於職權固得發布 命令,為必要之釋示,然僅能就執行法律之細節性、技術性次要事項加以規定,其內容更不能牴觸土地法或增加其 所無之限制。內政部七十七年八月十八日臺()內地字第六二一七六七號函頒修正之土地法第三十四條之一執行 要點第十二點規定:「分別共有土地或建物之應有部分為數人所公同共有,公同共有人就該應有部分為處分、變更 或設定負擔,無本法條第一項之適用」,於上開範圍內,就公同共有人公同共有不動產所有權之行使增加土地法上 揭規定所無之限制,應不予適用。   大法官會議主 席翁岳生   大法官王和雄 劉鐵錚 戴東雄 曾華松 賴英照 陳計男 林永謀 楊慧英 施文森 孫森焱 黃越欽 蘇俊雄 董翔飛 王澤鑑 謝在全 【抄黃永添釋憲聲請狀】   茲依司法院大法官審理案件法第五條第一項第二款及第八條第一項之規定,聲請解釋憲法,並將有關事項敘 明如下:   壹、聲請解釋憲法之目的   為內政部訂定之土地法第三十四條之一執行要點第十二點規定,發生牴觸憲法第十五條、第二十三條疑義,聲 請解釋並宣告內政部訂定之土地法第三十四條之一執行要點第十二點規定違憲及違反母法土地法第三十四條之一 而無效。   貳、疑義之性質與經過,及涉及之憲法條文   一、按民國﹙下同﹚七十五年八月十九日內政部訂定發布之土地法第三十四條之一執行要點第十二點規定: 「分別共有土地或建物之應有部分為數人所公同共有,公同共有人就該應有部分為處分、變更或設定負擔,無本法 條第一項之適用。」此項排除土地法第三十四條之一適用之規定,係對人民財產權之限制,應有憲法第二十三條法 律保留原則之適用,內政部以令函限縮土地法第三十四條之一之適用,違反法律保留原則且牴觸母法土地法第三 十四條之一的立法精神,致生命令違法及違憲之疑義。 二、按依司法院大法官審理案件法第五條第一項第二款,人民、法人或政黨於其憲法上所保障之權利,遭受不法 侵害,經依法定程序提起訴訟,對於確定終局裁判所適用之法律或命令發生有牴觸憲法之疑義時,得聲請解釋憲 法。聲請人為原告之臺灣彰化地方法院八十五年度重訴更字第二號與被告間之請求土地所有權移轉登記等事件,業 經最高法院八十九年度台上字第一九八三號駁回上訴確定,嗣因前開確定終局裁判所適用之內政部訂定之土地法 第三十四條之一執行要點第十二點涉及右述違憲爭議,為此,聲請解釋憲法。 參、聲請解釋憲法之理由及聲請人對本案所持之立場與見解 一、按依憲法第二十三條:「人民之自由權利,除為防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序或增進公共 利益所必要者外,不得以法律限制之。」人民之財產權既為憲法明文保障之權利,若要加以限制,自應以法律規定 之,「其內容更須實質正當,並符合憲法第二十三條所定相關之條件」﹙參見司法院釋字第三八四號解釋之解釋 文﹚。右揭內政部訂定之土地法第三十四條之一執行要點第十二點,既屬限制人民對財產權的處分自由,自應受前 述憲法精神所約束。 二、揆土地法第三十四條之一的立法意旨,在促進共有土地有效利用,健全社會經濟發展。蓋因若依民法第八百 十九條第二項「共有土地之處分應得共有人全體之同意」之規定,則共有人中只要有一人不同意或有一人遷徙他鄉 行蹤不明,致難取得其同意時,整筆共有土地即不能處分,亦無法合理使用。 三、按依舉重以明輕之法理,若就整筆土地共有,已會發生前揭難得全體共有人同意,以致整筆共有土地不能處 分作合理使用之疑慮,則在僅就共有土地之應有部分為共有之情況下,共有關係更加複雜,內政部訂定之土地法 <<大法官解釋 551-600 號理由書>>S-link 電子六法全書 100


第三十四條之一執行要點第十二點的限制,勢必讓土地法第三十四條之一的立法意旨無法彰顯,一整筆原可有效 利用的土地,極可能只因應有部分的眾多公同共有人中有一人不同意變更為分別共有,則使整筆土地陷於無法處 分作有效利用之困境﹙按依土地登記規則第三十一條第一項後段之規定,需經繼承人全體同意,才得申請為分別 共有之登記﹚,內政部該執行要點,顯然違反土地法第三十四條之一之立法意旨,且亦違反憲法第二十三條之精 神,該執行要點對人民財產權加以限制,然卻不但未增進公共利益,反而有礙公共利益,為了少數人之利益,而 犧牲大多數人之財產處分權。 四 查內政部該要點乃對就整筆共有土地之應有部分為公同共有時之限制,按此種公同共有之主要發生情形多為 繼承先人祖業之情況,繼承人數經歷數代後,必有增無減,若當最初繼承共有關係尚未如此複雜時,應有部分之 公同共有人就因內政部該要點的限制,而使整筆土地無法處分為有效利用,則日後經歷數代,繼承關係更趨複雜 時,要得全體公同共有人之同意更是難上加難,若公同共有之應有部分比例又占整筆土地之二分之一以上,則即 令依土地法第三十四條之一規定,該等應有部分所屬之整筆土地最後仍勢必產生無法處分之困境,而該整筆土地 無法處分之困境卻可能只是因為數十位公同共有人中其中一人不同意,即可造成該困境,而該不同意之人若真按 繼承比例去繼承該應有部分,卻可能只是整筆土地的數十分之一;內政部該要點,不但違反母法促進土地有效利 用之精神,亦會對社會公共利益造成不利後果,顯然違背憲法第二十三條規定。 五 本件聲請人因確定判決引用內政部該要點而為聲請人敗訴判決,以致本件共有土地移轉登記無法履行,本件 共有土地之實際共有人亦將與地政機關所登記之共有人有所不符,物權所具之公示性,亦將因此而無法展現,對 社會經濟安全之危害可以想見,內政部該要點,除違反母法促進土地有效利用之精神外,亦使當事人間日後法律 關係更趨複雜,增加人民不必要之訟累,產生不必要的社會經濟成本,危害社會經濟安全,此要點,限制人民憲 法第十五條所保障之財產權,增加母法所未列之限制,顯已逾越憲法法律保留之要件,亦逾越憲法第二十三條之 必要程度,欠缺實質正當性,為此,爰依司法院大法官審理案件法第五條第一項第二款聲請解釋,並請宣告前述 執行要點第十二點無效。   肆、關係文件之名稱及件數   一、內政部訂定之土地法第三十四條之一執行要點。   二、臺灣彰化地方法院八十五年度重訴更字第二號民事判決影本。   三、臺灣高等法院臺中分院八十六年度重上字第一三七號民事判決影本。   四、最高法院八十九年度台上字第一九八三號民事判決影本。   謹 狀   司 法 院 公鑒   具狀人:黃 永 添   代理人:吳 榮 昌 律師   中華民國九十年六月七日 (附件四) 【最 高 法 院 民 事 判 決】   八十九年度台上字第一九八三號   上 訴 人 黃 永 添 ﹙送達代收人 吳榮昌律師﹚   被上訴 人 林 位 全  沈 泯 慧 ﹙原姓名沈巧惠﹚  沈 巧 雯   沈 瑾 莉 ﹙原姓名沈富菁﹚  沈 正 一   右二人共同   法定代理人 劉 瓊 茹   被上訴 人 陳傳銘  陳秀吉 林陳秀圭 陳秀奼 游富強 林許鑾 林政雄 林清沛 林美華 林鈞鈞 林婉鈞 林 淳鈞 林才翔   右一人法定代 理 人 劉麗春 被上訴 人 林清龍 詹滋娟 詹呈瑞 詹呈奇 詹森雄   右當事人間請求土地所有權移轉登記等事件,上訴人對於中華民國八十七年十一月二日台灣高等法院台中分 院第二審判決(八十六年度重上字第一三七號),提起上訴,本院判決如左: 主 文   上訴駁回。   第三審訴訟費用由上訴人負擔。 理 由   本件上訴人主張:坐落彰化縣彰化市西勢子段過溝子小段五七及五七之一地號土地,其中應有部分各七二分 之二四,均係登記為被上訴人林位全、詹呈瑞、詹呈奇、詹森雄、詹滋娟、陳傳銘、陳傳榮、陳秀吉、林陳秀圭、陳秀奼及 已死亡之林庚露、林阿公同共有,均未辦理分別共有之登記。而林庚露之繼承人林許鑾、林政雄、林清沛、林美華、 林清龍、林鈞鈞、林婉鈞、林淳鈞、林才翔,及林阿之繼承人沈巧惠、沈巧雯、沈富菁、沈正一應分別就被繼承人林庚 露、林阿所遺系爭土地公同共有七二分之二四部分辦理繼承登記,業經第一審法院更審前判決確定。又坐落同小 段五七之二地號土地,仍登記已死亡之林汝梅應有部分七二之二四,其繼承人同為上開被上訴人,均未辦理繼承 登記。其中林庚露於民國八十二年一月二十一日將繼承上開三筆土地公同共有權利其中之五分之一(即三六○分之 <<大法官解釋 551-600 號理由書>>S-link 電子六法全書 101


二四、合計面積○‧○二八六公頃)其中之二十五坪(三筆土地合計即應有部分二一六○○分之七○)出賣予被上 訴人游富強,被上訴人游富強於同日再以新台幣(下同)一百萬元轉賣與伊。林庚露另於八十二年七月二十二日將 繼承三筆土地其中之三三‧六坪即公同共有應有部分各二一六○○分之九三(即合計○‧○一一一公頃),以一 百六十五萬元出賣與伊。被上訴人詹森雄則於八十二年一月二十一日將其繼承上開三筆土地公同共有七二分之二四 中之五分之一中之四分之一即一四四○分之二四,合計面積○‧○○七一公頃即二一‧四七坪,以八十六萬六千 元賣予伊。被上訴人沈巧惠、沈巧雯、沈富菁、沈正一亦將繼承自林阿由林汝梅所遺之系爭三筆土地公同共有七二 分之二四中之五分之一中之四分之一即一四四○分之二四,合計面積○‧○○七一公頃即二一‧四七坪,由四人 之法定代理人劉玉春(現已更名為劉瓊茹)以四百二十六萬五千元出賣予伊。被上訴人林許鑾、林政雄、林鈞鈞、林 婉鈞、林淳鈞、林才翔、林清沛、林美華、林清龍、沈巧惠、沈巧雯、沈富菁、沈正一及詹森雄應將其所出賣之應有部分辦 理所有權移轉登記與伊,伊並代位請求上開被上訴人向其餘公同共有之被上訴人辦理公同共有變更為分別共有之 登記,且除被上訴人林位全外其餘被上訴人均同意變更,同意之共有人之應繼分已達三分之二,並有逾半數之共 有人同意,已符合土地法第三十四條之一第一項之規定,得將公同共有物由公同共有變更為分別共有,予以有效 之處分。上開出賣人應於辦理為分別共有登記後,再將其賣與伊之應有部分移轉登記與伊,被上訴人林許鑾、林政 雄、林清沛、林美華、林清龍及林鈞鈞、林婉鈞、林淳鈞、林才翔並應將其賣予被上訴人游富強之應有部分二十五坪移 轉登記與被上訴人游富強,再由被上訴人游富強將之移轉登記與伊等情。爰求為命(一)游富強外其餘被上訴人將 坐落彰化縣彰化市西勢子段過溝子小段五七地號建面積○‧○七五七公頃及同小段五七之一地號建面積○‧一五 八四公頃土地各公同共有七二分之二四,均辦理分別共有登記為被上訴人林許鑾、林政雄、林清沛、林美華、林清龍 應有部分各二一六○分之二四,被上訴人林鈞鈞、林婉鈞、林淳鈞、林才翔應有部分各二一六○分之六,被上訴人林 位全應有部分三六○分之二四,被上訴人詹呈瑞、詹呈奇、詹滋娟、詹森雄應有部分各一四四○分之二四,被上訴人 陳傳銘、陳傳榮、陳秀吉、林陳秀圭、陳秀奼應有部分各一八○○分之二四,被上訴人沈泯慧、沈巧雯、沈瑾莉、沈正一 各一四四○分之二四。(二)游富強外其餘被上訴人將其被繼承人林汝梅所遺坐落彰化縣彰化市西勢子段過溝子小 段五七之二地號建面積○‧一九五四公頃土地應有部分七二分之二四,辦理繼承登記為被上訴人林許鑾、林政雄、 林清沛、林美華、林清龍應有部分各二一六○分之二四,被上訴人林鈞鈞、林婉鈞、林淳鈞、林才翔應有部分各二一六 ○分之六,被上訴人林位全應有部分三六○分之二四,被上訴人詹呈瑞、詹呈奇、詹滋娟、詹森雄應有部分各一四四 ○分之二四,被上訴人沈正一、陳傳銘、陳傳榮、陳秀吉、林陳秀圭應有部分各一四四○分之二四之判決(請求辦理 移轉登記部分,第一審更審前判決上訴人勝訴後,未據敗訴之被上訴人聲明不服,已告確定)。   被上訴人林位全則以:林汝梅遺留者為彰化市西勢子段過溝子小段五七、五七之一及五七之二地號土地之應有 部分七二分之二四,按應有部分權利之公同共有不適用土地法第三十四條之一第一項之規定,上訴人所請求者乃 將應有部分權利之公同共有變更為分別共有,自不能依土地法第三十四條之一第一項處分,應依民法之規定經全 體共有人同意始可。且依民法第一千一百五十一條規定,在分割遺產前,各繼承人對於遺產全部為公同共有,將公 同共有變更為分別共有登記,係終止公同共有之關係,須全體繼承人同意。訴訟上之認諾並非民法上處分之意思表 示,不得以部分被上訴人之認諾,推論為處分之同意。劉玉春為被上訴人沈巧惠、沈巧雯、沈富菁、沈正一之法定代 理人並非林阿之繼承人,無權利處分遺產,且父母須為子女之利益,始得處分子女之財產,劉玉春何能代理上 開被上訴人四人移轉登記系爭土地。繼承登記非須全體繼承人為之,繼承人間並無繼承登記請求權存在,上訴人不 能代位其餘被上訴人請求繼承登記。又林汝梅之繼承人林庚露、詹林金、陳林阿甘、林阿均已於三十五年四月二日 拋棄繼承,其繼承人自不得再登記為系爭土地之共有人,更不得再將其應有部分移轉登記與他人等語,資為抗辯。   原審依審理之結果,以﹕上訴人主張坐落彰化市西勢子段過溝子小段五七及五七之一地號土地應有部分各七 二分之二四,均登記為被上訴人林位全、詹呈瑞、詹呈奇、詹森雄、詹滋娟、陳傳銘、陳傳榮、陳秀吉、林陳秀圭、陳秀奼 及已死亡之林庚露、林阿公同共有,未辦理分別共有之登記,而林庚露、林阿之繼承人應就其繼承林庚露、林阿 所遺系爭土地公同共有七二分之二四部分辦理繼承登記,業經第一審法院更審前判決確定。另坐落同小段五七之 二地號土地,仍登記已死亡之林汝梅應有部分七二之二四,其繼承人同為上開被上訴人,均未辦理繼承登記。林庚 露於八十二年一月二十一日將繼承上開三筆土地公同共有七二分之二四其中之五分之一其中之二十五坪出賣予被 上訴人游富強,游富強於同日再以一百萬元轉賣與上訴人。林庚露另於八十二年七月二十二日將繼承上開三筆土地 其中之三三.六坪即應有部分各二一六○○分之九三,以一百六十五萬元出賣與上訴人。被上訴人詹森雄則於八十 二年一月二十一日將其繼承上開三筆土地公同共有七二分之二四中之應有部分五分之一中之四分之一即一四四○ 分之二四,合計面積○‧○○七一公頃即二一‧四七坪,以八十六萬六千元賣予上訴人。被上訴人沈巧惠、沈巧雯、 沈富菁、沈正一亦將其繼承之系爭三筆土地公同共有七二分之二四中之應有部分五分之一中之四分之一即一四四○ 分之二四,合計面積○‧○○七一公頃即二一‧四七坪,由四人之法定代理人劉玉春以四百二十六萬五千元出賣 予上訴人等情,有戶籍謄本、土地登記簿謄本、買賣契約書為證(重訴字卷第一宗十至六五、八五至九一、一四九至 一六二頁、重上字第一三七號卷第一宗一二一、一二二頁),復為被上訴人所不爭執,固堪信為真實。惟按土地法第 三十四條之一第一項,係就數人共有土地或建築物,而為處分、變更或設定負擔時,所為之規定。故於公同共有之 情形,亦僅於數人公同共有土地或建築物時,始得依同條第五項準用第一項之規定,數人如就土地或建築物之應 有部分有公同共有權利時,自無準用該條第一項規定之餘地。此由內政部七十七年八月十八日臺內字第六二一七六 七號函修正之「土地法第三十四條之一執行要點」第十二點規定:「分別共有土地或建築物之應有部分為數人所公同 共有,公同共有人就該應有部分為處分,變更或設定負擔,無本法條第一項之適用。」,益為明瞭(內政部另於八 十三年一月二十四日修正上開執行要點第八、九點,原第十二點並未修正)。準此,於公同共有之情形,僅於數人 <<大法官解釋 551-600 號理由書>>S-link 電子六法全書 102


公同共有土地或建築物時,始得依同條第五項準用第一項之規定,數人如就土地或建築物之應有部分有公同共有 權利時,尚無準用該第一項規定之餘地。本件乃就土地應有部分有公同共有權利,依上述說明,自無依該條第五項 準用第一項之餘地甚明,上訴人請求就游富強外其餘被上訴人公同共有之權利依土地法第三十四條之一第五項準 用同條第一項之規定,為分別共有之登記,自難准許。上訴人雖舉出內政部八十一年三月十七日臺內字第八一七一 七○○號函為證,認該項見解已變更云云。惟由該八一七一七○○號函所載內容(重上字第一三七號卷第二宗三三 頁),足見該函係就土地權利全部經辦妥公同共有之情形而言,與本件係就土地或建築物之應有部分有公同共有 之權利者並不相同,上訴人此部分主張自非可取。爰維持第一審所為上訴人敗訴之更審判決,駁回其上訴。上訴論 旨,就游富強外其餘被上訴人部分,原審取捨證據、認定事實之職權行使,指摘原判決不當,求予廢棄,非有理由 又本件上訴人對被上訴人游富強起訴請求辦理移轉登記部分,經第一審判決上訴人勝訴(八十三年度重訴字第四 八號)後,游富強並未聲明不服,此部分業已確定。游富強外其餘被上訴人不服前開第一審判決其中關於命辦理分 別共有登記及繼承登記部分,提起上訴,台灣高等法院台中分院八十四年度重上字第一○○號第二審判決,就該 上訴部分廢棄發回第一審法院,亦未包括被上訴人游富強部分。第一審法院八十五年度重訴更字第二號更審判決, 又依上訴人之請求,將游富強列為被告,並於判決主文諭知駁回原告之訴,上訴人不服提起上訴後,原審更就被 上訴人游富強部分,判決駁回上訴人之上訴。原審就第一審更審前判決游富強敗訴確定部分,再為判決,固有未合 惟原審就此部分既維持第一審所為上訴人敗訴之更審判決,駁回上訴人之上訴,其結論尚無二致,原判決此部分 仍應予維持。上訴論旨,指摘原判決此部分不當,求予廢棄,亦非有理由。   據上論結,本件上訴為無理由。依民事訴訟法第四百八十一條、第四百四十九條第一項、第二項、第七十八條, 判決如主文。   中 華 民 國 八十九 年 八 月 二十五 日   (本聲請書其餘附件略) 回頁首 【解釋字號】 釋字第 563 號 【解釋日期】92/07/25 資料來源:法務部   憲法第十一條之講學自由賦予大學教學、研究與學習之自由,並於直接關涉教學、研究之學術事項,享有自 治權。國家對於大學之監督,依憲法第一百六十二條規定,應以法律為之,惟仍應符合大學自治之原則。是立法 機關不得任意以法律強制大學設置特定之單位,致侵害大學之內部組織自主權;行政機關亦不得以命令干預大 學教學之內容及課程之訂定,而妨礙教學、研究之自由,立法及行政措施之規範密度,於大學自治範圍內,均應 受適度之限制(參照本院釋字第三八0號及第四五0號解釋)。   碩士學位之頒授依中華民國八十三年四月二十七日修正公布之學位授予法第六條第一項規定,應於研究生 「完成碩士學位應修課程,提出論文,經碩士學位考試委員會考試通過」後,始得為之,此乃國家本於對大學之 監督所為學位授予之基本規定。大學自治既受憲法制度性保障,則大學為確保學位之授予具備一定之水準,自得 於合理及必要之範圍內,訂定有關取得學位之資格條件。國立政治大學於八十五年六月十四日訂定之國立政治大 學研究生學位考試要點規定,各系所得自訂碩士班研究生於提出論文前先行通過資格考核(第二點第一項), 該校民族學系並訂定該系碩士候選人資格考試要點,辦理碩士候選人學科考試,此項資格考試之訂定,未逾越 大學自治之範疇,不生憲法第二十三條之適用問題。   大學學生退學之有關事項,八十三年一月五日修正公布之大學法未設明文。為維持學術品質,健全學生人格 發展,大學有考核學生學業與品行之權責,其依規定程序訂定有關章則,使成績未符一定標準或品行有重大偏 差之學生予以退學處分,亦屬大學自治之範疇;立法機關對有關全國性之大學教育事項,固得制定法律予以適 度之規範,惟大學於合理範圍內仍享有自主權。國立政治大學暨同校民族學系前開要點規定,民族學系碩士候選 人兩次未通過學科考試者以退學論處,係就該校之自治事項所為之規定,與前開憲法意旨並無違背。大學對學生 所為退學之處分行為,關係學生權益甚鉅,有關章則之訂定及執行自應遵守正當程序,其內容並應合理妥適, 乃屬當然。【相關法條】中華民國憲法第 11、23、158、162 條 教育基本法第 2、8 條 大學法第 25 條 大學法第 1 、17、25、25-1 條 學位授予法第 4、6 條 大學法施行細則第 29 條 【理 由 書】   大學自治為憲法第十一條講學自由之保障範圍,大學對於教學、研究與學習之學術事項,諸如內部組織、課程 設計、研究內容、學力評鑑、考試規則及畢業條件等,均享有自治權。國家依憲法第一百六十二條對大學所為之監督 應以法律為之,並應符合大學自治之原則,俾大學得免受不當之干預,進而發展特色,實現創發知識、作育英才之 大學宗旨。是立法機關不得任意以法律強制大學設置特定之單位,致侵害大學之內部組織自主權,行政機關亦不得 以命令干預大學教學之內容及課程之訂定,而妨礙教學、研究之自由,立法及行政措施之規範密度,於大學自治範 圍內,均應受適度之限制,教育主管機關對大學之運作亦僅屬於適法性監督之地位(參照本院釋字第三八○號及 第四五○號解釋)。   大學以研究學術、培育人才、提升文化、服務社會、促進國家發展為宗旨(大學法第一條第一項)。大學作為教育 機構並肩負發展國民道德、培養學生健全人格之任務(憲法第一百五十八條及教育基本法第二條第二項參照)。八 十三年一月五日修正公布之大學法關於大學學生之退學事項未設明文,惟為實現大學教育之宗旨,有關學生之學 業成績及品行表現,大學有考核之權責,其依規定程序訂定章則,使成績未符一定標準或品行有重大偏差之學生 予以退學處分,屬大學自治之範疇;立法機關對有關全國性之大學教育事項,固得制定法律予以適度之規範,惟 <<大法官解釋 551-600 號理由書>>S-link 電子六法全書 103


大學於合理範圍內仍享有自主權。國立政治大學暨同校民族學系前開要點規定,民族學系碩士候選人兩次未通過學 科考試者以退學論處,係就該校之自治事項所為之規定,與前開憲法意旨並無違背。   有關碩士學位之頒授,七十二年五月六日修正公布之學位授予法規定,研究生須「修業二年以上,並完成碩士 學位應修課程及論文,經考核成績及格者,得由該所提出為碩士學位候選人」(第四條第一項),「碩士學位候選 人考試通過,經教育部覆核無異者」,由大學授予碩士學位(同條第二項)。上開規定於八十三年四月二十七日修 正為「大學研究所碩士班研究生,完成碩士學位應修課程,提出論文,經碩士學位考試委員會考試通過者,授予碩 士學位」(第六條第一項),其意旨係免除教育部之覆核程序,提高大學頒授學位之自主權,因而僅就學位之授予 為基本之規定。該條文雖刪除「經考核成績及格者」並將「碩士學位候選人考試通過」修正為「經碩士學位考試委員會 考試通過者」,惟大學自治既受憲法制度性保障,則大學為確保學位之授予具備一定之水準,自得於合理及必要之 範圍內,訂定有關取得學位之資格條件。前開大學法第二十五條第二項規定:「碩士班、博士班研究生修業期滿,經 考核成績合格,由大學分別授予碩士、博士學位」,亦同此意旨。國立政治大學校務會議於八十五年六月十四日通過 之國立政治大學研究生學位考試要點規定,各系所得自訂碩士班研究生於提出論文前先行通過資格考核(第二點 第一項),該校民族學系並於八十五年九月十九日修訂該系碩士候選人資格考試要點,辦理碩士候選人學科考試 , 此項資格考試要點之訂定,未逾越大學自治之範疇,不生憲法第二十三條之適用問題。   學生之學習權及受教育權,國家應予保障(教育基本法第八條第二項)。大學對學生所為退學或類此之處分, 足以改變其學生身分及受教育之權利,關係學生權益甚鉅(本院釋字第三八二號解釋參照)。大學依其章則對學生 施以退學處分者,有關退學事由及相關內容之規定自應合理妥適,其訂定及執行並應踐履正當程序。大學法第十七 條第一項:「大學為增進教育效果,應由經選舉產生之學生代表出席校務會議,並出席與其學業、生活及訂定獎懲 有關規章之會議。」同條第二項:「大學應保障並輔導學生成立自治團體,處理學生在校學習、生活與權益有關事項 並建立學生申訴制度,以保障學生權益」,係有關章則訂定及學生申訴之規定,大學自應遵行,乃屬當然。   大法官會議主 席翁岳生   大法官王和雄 劉鐵錚 蘇俊雄 賴英照 謝在全 曾華松 林永謀 施文森 楊慧英 孫森焱 陳計男 吳 庚 王澤鑑 【協同意見書】  賴大法官英照   大學自治之相關問題,與高等教育之發展及學生切身權益之維護息息相來爭訟不斷,廣受各界關注。本院曾作 成三號解釋,闡明下述意旨:   一、大學法施行細則授權教育部邀集大學相關人員研訂大學共同必修科目,逾越母法規定,係「增加大學法所 未規定之限制」,違反憲法第二十三條之法律保留原則(本院釋字第三八○號解釋)。   二、大學對學生所為退學或類此之處分,學生於用盡校內申訴途徑,未獲救濟者,得依法提起訴願及行政訴訟 (本院釋字第三八二號解釋)。   三、大學於教學研究相關範圍內,就其內部組織享有相當程度之自主權。大學法第十一條有關大學應設置軍訓 室並配置人員之規定,有違憲法保障大學自治之意旨(本院釋字第四五○號解釋)。   本於上開解釋之基礎,本件解釋進一步指明大學學生之畢業條件及退學相關事項均屬大學自治範圍。法律有關 頒授學位之基本規定,並未限制大學為確保學術品質,在合理範圍內所增訂之資格條件。法律對於學生退學有關事 項雖未設明文,亦不妨礙大學依其所訂章則對學生施予退學處分。本件解釋對於闡明大學自治之意涵,自有相當程 度之助益。茲再說明數點如後。   一、本件解釋明確宣示大學自治受憲法制度性保障,國家依法律對大學之監督,應符合大學自治原則。在大學 自治之範圍內,立法及行政措施之規範密度,均受限制。大學法第一條第二項:「大學應受學術自由之保障,並在 法律規定範圍內,享有自治權」,將大學自治限縮於「法律規定」範圍之內,自非妥適 (註1) 。   二、大學有關學生退學之規定,不論係基於學業成績未達標準,或因品行表現有顯著偏差,各校均行之有年, 對於維持學術品質,健全學生人格發展,誠屬必要之措施。本院釋字第三八二號解釋指明:「受理學生退學或類此 處分爭訟事件之機關或法院,對於其中涉及學生之品行考核、學業評量或懲處方式之選擇,應尊重教師及學校本於 專業及對事實真象之熟知所為之決定,僅於其判斷或裁量違法或顯然不當時,得予撤銷或變更」(見解釋理由書末 段),將「品行考核」及「學業評量」所導致之退學處分並列。本件解釋亦同此意旨。引發本件解釋之事實雖為「學業評 量」之退學處分,惟相關解釋原則仍一體適用於「品行考核」之退學處分。憲法第一百五十八條明定發展國民道德為 教育文化之目標,大學法以提升文化為大學宗旨之一,而教育基本法則明定培養健全人格為教育之一項目的。大學 教育誠宜德育與智育並重,俾免因德育之偏廢而影響學生人格之健全發展。此項意旨,值得主事者注意。   三、關於學生之退學事項,大學雖於合理範圍內有訂定規則之自主權,惟退學處分關係學生權益甚鉅,本件解 釋特指明有關章則之內容應合理妥適,其訂定及執行並應踐履正當程序。大學法第十七條第三項明定,大學組織規 程應訂定辦法,讓學生代表出席校務會議及參與訂定獎懲有關有關規章之會議,並建立學生申訴制度。此項規定仍 具相當彈性,使大學得在保障學生權益之合理範圍內,就不同之退學事由設計不同之程序。例如因行為顯著偏差之 退學處分,牽涉違規事實之調查,證據之採認及情節輕重之衡量等,與因學業評量之退學處分所涉之專業認定仍 有相當差異,大學自得衡量事物之性質適用不同之程序 (註2) 。   四、本件解釋以教育基本法為基礎,肯認學生之學習權及受教育權應受國家保障。受退學處分之學生於用盡校 內申訴途徑,未獲救濟者,得依法提起訴願及行政訴訟(本院釋字第三八二號解釋)。大學據以做成退學處分之有 <<大法官解釋 551-600 號理由書>>S-link 電子六法全書 104


關章則,應受正當程序之制約,並接受司法審查,以維護學生之合法權益。大學自治之保障,自無回復大學與學生 間「特別權力關係」之意涵。   註1:參閱陳新民,大學自治的保障與極限,財團法人國家政策研究基金會,國政研究報告憲政類 090-046 號, 2001 年 8 月 13 日,頁 3 至 4 ;黃昭元,二一退學制度的憲法爭議,收錄於新世紀經濟法制之建構與挑戰,2002 年 9 月,頁 81,99 至 101。   註2:參閱 Board of Curators of University of Mo. et al. v. Horowitz, 435U.S. 78, 86 et seq., (1978) ; Cafeteria Workers v. McElroy, 367 U.S.886, 895(1961). 【抄夏允方聲請書】   一、聲請解釋憲法之目的   聲請人夏允方之受憲法保障教育權,受原處分機關國立政治大學以未有法律授權之考試侵害,擬聲請解釋該 確定終局判決所適用之法律或命令牴觸憲法。   二、疑義或爭議之性質與經過,及所涉及之憲法條文   (一)事實:   聲請人夏允方原係國立政治大學民族學系碩士班三年級研究生,於八十五年十一月七日參加「碩士候選人資格 考試」,其中考試科目「中國民族誌研究」成績為六十七分(及格成績為七十分),經八十六年三月二十六日複試該 科目成績為六十六分,民族學系即依「國立政治大學民族學系碩士班碩士候選人資格考試要點」(如附件一)第肆 點報請教務處於八十六年六月六日予以退學處分(如附件二)。聲請人於同年六月十九日向校方提出申訴以資救濟 校方於同月二十四日召開學生申訴評議委員會,決議駁回申訴(如附件三)。經聲請人於同年八月一日向教育部提 起訴願在案(如附件四),惟教育部於同年十一月八日來文告知延期一次後仍未為決定;聲請人遂於八十七年五 月二十日依訴願法第二十一條規定向行政院提起再訴願,經行政院於同年十一月二十日駁回;八十八年九月十八 日行政法院駁回原告之訴,現依 大院大法官審理案件法第五條第一項第二款規定聲請解釋憲法。   (二)理由:   1、八十三年四月二十七日「學位授予法」修正條文經立法院三讀通過、總統公布施行,有關「碩士候選人資格考 試」(即「學科考試」,以下簡稱為「資格考試」)之原條文第四條:「凡在公立或已立案之私立大學或獨立學院研究 所碩士班修業二年以上,並完成碩士學位應修課程及論文,經考核成績及格者,得由該所提出為碩士學位候選人。 碩士學位候選人考試通過,經教育部覆核無異者,由各該大學或獨立學院授予碩士學位。」已修正為第六條:「大學 研究所碩士班研究生,完成碩士學位應修課程,提出論文,經碩士學位考試委員會考試通過者,授予碩士學位。」 由新舊條文對照可知,已廢止碩士候選人資格制度,從八十三年八月十三日自由時報對於教育部研擬「學位授予法 施行細則」草案之相關報導亦可得知(如附件五)。此從新修正之學位授予法第七條第一項、第二項規定:「大學研 究所博士班研究生具有下列條件者,得為博士學位候選人:一、完成博士學位應修課程。二、通過博士學位候選人資 格考核。」 「博士學位候選人提出論文,經博士學位考試委員會考試通過者,授予博士學位。」仍保留博士學位候選人 資格考試之制度,相較二者,碩士班部分已無類似規定;復參照「學位授予法施行細則」第三條部分之規定:「博士 學位候選人資格考核及研究生學位考試除左列規定外,……」後者係指論文學位考試,更可得知碩士候選人資格制 度廢止之修正意旨。   2、在學位授予法未修正前,教育部已體察資格考試之不必要,因此於民國七十九年十二月二十一日教育部台 (七九)高六三七六一號函﹝如附件六﹞中即函告各大專院校:「……原條文﹝即學位授予法施行細則﹞學位考試 中有關學科考試之規定,施行至本(七十九)學年度第一學期止。自七十九學年度第二學期起依本修正條文之規定 辦理……」,教育部此函明白表示,學科考試應辦理至七十九學年度第一學期為止;然而,政治大學卻在八十年一 月十六日七十九學年度第一學期教務會議中,以表決十九票對零票決議「本校各研究所碩士班學生仍維持學科考 試」(如附件七之二);之後雖經政治大學二百九十五名研究生連署籲請停止辦理該考試,教務處亦於八十三年十 一月十九日第八十一次校務會議中提案修正學則第五十六條,擬停止辦理資格考試以符實際,惟校方決議「授權各 系所自行決定」(如附件七之三)。此決議看似尊重「大學自治、學術自主」原則,其實不然,大學法第一條第二項規 定:「大學應受學術自由之保障,並在法律規定範圍內,享有自治權。」此項原則乃在對於進入校園妨礙研究教學者, 命其退出,而非校方、或由校方授權各系所得任意訂定剝奪學生求學資格之規定;學位授予事項既有「學位授予法」 以法律位階明文規定,復有「學位授予法施行細則」以命令位階規定研究生學位授予之程序,豈容校方任意增添, 徒增學生之負擔?並進而剝奪學生求學之資格?   3、學者吳庚教授認為:「傳統之所謂特別權力關係理論,認為公務員、學生、軍人及受刑人等與國家或其他行 政主體間,僅屬內部關係,較諸人民與國家外部關係不同,基本上視此等人員為『行政機器中之小齒輪』,不生侵 害權利之問題,故排除法律保留原則在此一範圍之適用。上述意義之特別權力關係理論,今日已不被接受,公務員 及學生等在任何情形下均屬權利主體,憲法上之基本權利應受保障,故凡攸關相對人之基本權利者,不應排除法 律保留原則之適用,……至於在所謂特別權力關係範圍內,何種事項必須由法律自行規定,德國實務上仍以重要 性理論作為判斷之標準。」吳教授在該段註釋提及:「一九八一年十月二十日聯邦憲法法院關於 Hessen 邦之學校行 政法(Schulverwaltungsgesetz)之判決,認為有關強迫學生退學之條件,應以法律加以規定,而學生降級之條件則 得以命令定之」(見吳庚教授著「行政法之理論與實用」三民書局,民國八十六年八月增訂三版二刷,第八十五頁至 第八十六頁)。另外,大法官解釋釋字第三八二號解釋文中提及:「各級學校依有關學籍規則或懲處規定,對學生 <<大法官解釋 551-600 號理由書>>S-link 電子六法全書 105


所為退學或類此之處分行為,足以改變其學生身分並損及其受教育之機會,自屬對人民憲法上受教育之權利有重 大影響,此種處分行為應為訴願法及行政訴訟法上之行政處分。受處分之學生於用盡校內申訴途徑,未獲救濟者, 自得依法提起訴願及行政訴訟。行政法院四十一年判字第六號判例,與上開意旨不符部分,應不予援用,以符憲法 保障人民受教育之權利及訴訟權之意旨。」聲請人之受教育權利係遭一違反學位授予法及其施行細則規定之行政處 分所侵害,自得依法提請救濟;惟行政院以「大學學生學籍共同處理規則」第十一條第五款規定:「學生有左列情形 之一者應予退學:五、符合各大學自訂之退學標準者。」為理由,認為原政治大學之處分並無違誤,其認定顯有疏漏 之處;蓋因學位授予事項既有「學位授予法」以法律位階明文規定,復有「學位授予法施行細則」以命令位階規定研 究生學位授予之程序,基於「中央法規標準法」第十六條特別法優先於普通法適用之原則,該「大學學生學籍共同處 理規則」所指之「各大學自訂之退學標準」自不應包含學位授予事項或得逾越前二者之規定;至於政大研究生學位考 試要點乃為一不具法律或命令效力之「規定」爾,豈可因「大學學生學籍共同處理規則」此一行政命令中之「無法源依 據之不明確授權」,對抗學位授予法之規定?且由「學位授予法」中對於博士學位候選人資格考核之制度詳予規定觀 之,「資格考試」顯屬法律保留原則適用之範圍,校方實無權、或由校方授權各系所決定辦理「碩士學位候選人資格 考試」。   行政法院於八十八年度判字第三四九○號判決第八頁中指出:「……參酌司法院釋字第三八二號解釋理由書所 載末段意旨。……應尊重教師及學校本於專業及對『事實』真象之熟知所為之決定,僅於其判斷或裁量違法或顯然不 當時,得予撤銷或變更;……」顯然對聲請人訴訟主張之標的認知錯誤,因聲請人從未主張該考試成績之判斷與裁 量違法或顯然不當,而係該考試違法存在,進而侵害聲請人之受教育權利;且該等學校內部間行政規則既已影響 學生之基本求學權利,鑒於行政規則外部化結果,當由司法機關裁判該行政規則之適法性,怎可任由學校假學術 自由之名、行剝奪受教育權利之實?或有人謂,若是所有考試皆要求有法律依據,則老師之評量行為將遭受莫大之 限制。其實不然,蓋一般之測驗係學分取得之必要過程,與本案學位取得規定要件性質有所差異,不可相提並論。   4、現行「資格考試」之考試方式,多為從各研究生已修習過之學科中,選出兩科或兩科以上之科目,做重複之 測驗與評價(如附件一第貳點);這些科目已在修習當時,由各科老師要求完成應做之口頭、書面報告或考試後, 始獲得學分,「資格考試」對已修習之學科再做第二次的檢驗,實為教學資源的浪費,更是對授課老師的不尊重與 不信任。另外,由於「資格考試」係各系所自行決定是否辦理,校方對其行政作業給予系方頗大的權責空間,例如: 「資格考試」之試卷完全由系方處理,無須交回校方;為避免資格考試剝奪研究生申請學位考試之權利,系方多秉 從寬處理之原則,因此,鮮有因「資格考試」而遭退學者,「資格考試」遂漸有流於形式之弊。   5、聲請人在校已修畢應修之三十八學分,經系方遴請林長寬教授指導論文之撰寫,目前業已完成;惟因「資 格考試」未通過而遭受退學處分;雖曾三次與系主任懇談,系主任亦深表同情,願意給聲請人彌補之機會;後由系 上六位教師連署(系上教師共十一名,連署人數已過半)於八十五學年第二學期系務會議提案(如附件八),建 議給予聲請人補救之機會,惟校方已做出退學處分。雖然系方之後已修正「資格考試」之參加次數不限於兩次(如附 件八之一),已無求學資格的聲請人卻無法適用;聲請人平日認真向學(如附件九),為撰寫論文努力耕耘,惟 因蒐集論文資料而未能充分準備資格考試,以至於未能通過;不料竟由此一形式之考試而無法繼續學業,雖經系 上多位教師與論文指導教授以各種方式(如附件十、十一),力求給予聲請人補救機會,然迫於時間與體制的規定 無法在校內獲得一合法、合理、合情之結果,為此懇請 大院予以解釋,再由聲請人依行政訴訟法有關再審之規定 提起再審之訴,俾保護莘莘學子之求學權利。   三、關係文件之名稱及件數:(附件一至十一)   謹 呈   司 法 院 公鑒   中華民國九十年一月三日 【附件】 行 政 法 院 判 決  八十八年度判字第三四九○號 原 告 夏 允 方 被 告 國立政治大學   右當事人間因退學事件,原告不服行政院中華民國八十七年十一月十九日台八七訴字第五六七一六號再訴願 決定,提起行政訴訟。本院判決如左: 主 文   原告之訴駁回。 事 實   緣原告原為被告國立政治大學民族研究所碩士班三年級研究生,民國八十五年十一月七日參加該研究所「碩士 候選人資格考試」,其中考試科目「中國民族誌研究」成績為六十七分,未達及格七十分之標準。嗣原告於八十六年 三月二十六日參加該科複試,成績為六十六分,仍未達及格標準。被告乃依民族研究所碩士候選人資格考試要點第 四點之規定,以八十六年六月六日政教校字第○二四二號函知原告應即退學。原告不服,向被告學生申訴評議委員 會提起申訴,經遭決議駁回申訴,向教育部提起訴願,嗣以該部逾五個月未為訴願決定,故依訴願法第二十一條 規定逕向行政院提起再訴願(教育部嗣於八十七年六月九日作成訴願決定駁回其訴願),經該院為駁回再訴願之 決定。原告不服,遂提起行政訴訟。茲摘敘兩造訴辯意旨如次: <<大法官解釋 551-600 號理由書>>S-link 電子六法全書 106


原告起訴意旨略稱:一、按「學位授予法」中有關「碩士候選人資格考試」(即「學科考試」,以下簡稱「資格考 試」)原條文第四條:「凡在公立或已立案之私立大學或獨立學院研究所碩士班修業二年以上,並完成碩士學位應 修課程及論文,經考核成績及格者,得由該所提出為碩士學位候選人。碩士學位候選人考試通過,經教育部覆核無 異者,由各該大學或獨立學院授予碩士學位。」之規定,已於八十三年四月二十七日經立法院三讀通過、總統公布施 行,修正為第六條:「大學研究所碩士班研究生,完成碩士學位應修課程,提出論文,經碩士學位考試委員會考試 通過者,授予碩士學位。」由新舊條文對照可知,現已廢止碩士候選人資格制度,此從八十三年八月十三日自由時 報對於教育部研擬「學位授予法施行細則」草案之相關報導亦可得知。新修正之學位授予法第七條第一項、第二項之 規定則仍保留博士學位候選人資格考試制度,兩者相較,碩士班部分已無類似規定。二、於學位授予法未修正前, 教育部已體察資格考試之不必要,因此於七十九年十二月二十一日以教育部台(七九)高六三七九一號函知各大 專院校:「……原條文(即學位授予法施行細則)學位考試中有關學科考試之規定,施行至本(七十九)學年度第 一學期止。自七十九學年度第二學期起依本修正條文之規定辦理……」,此函明白表示,學科考試應辦理至七十九 學年度第一學期為止,然被告卻在七十九學年度第一學期教務會議中以表決決議該校各研究所碩士班學生仍維持 學科考試。之後政治大學二百九十五名研究生連署籲請停止辦理該考試,教務處亦於八十三年十一月十九日第八十 一次校務會議中提案修正學則第五十六條,擬停止辦理資格考試,惟校方決議授權各系所自行決定。此決議看似尊 重大學自治、學術自主原則,實則不然。大學法第一條第二項規定:「大學應受學術自由之保障,並在法律規定範圍 內,享有自治權。」此項原則乃在對於進入校園妨礙研究教學者,命其退出,而非令校方或由校方授權各系所得任 意訂定剝奪學生求學資格之規定;學位授予事項既有學位授予法以法律位階明文規定,復有該法施行細則以命令 位階規定研究生學位授予之程序,豈容校方任意增加學生負擔,並進而剝奪學生就學資格?三、學者吳庚教授認為 「傳統之所謂特別權力關係理論,認為公務員、學生、軍人及受刑人等與國家或其他行政主體間,僅屬內部關係,較 諸人民與國家外部關係不同……故排除法律保留原則在此一範圍之適用。上述意義之特別權力關係理論,今日已不 被接受,公務員及學生等在任何情形下均屬權利主體,憲法上之基本權利應受保障,故凡攸關相對人之基本權利 者,不應排除法律保留原則之適用……至於在所謂特別權力關係範圍內,何種事項必須由法律自行規定,德國實 務上仍以重要性理論為判斷之標準。」另大法官解釋釋字第三八二號解釋文中亦提及,「各級學校依有關學籍規則或 懲處規定,對學生所為退學或類此之處分行為,足以改變其學生身分並損及其受教育之機會,自屬對人民憲法上 受教育之權利有重大影響,此種處分行為應為訴願法及行政訴訟法上之行政處分。受處分之學生於用盡校內申訴途 徑,未獲救濟者,自得依法提起訴願及行政訴訟。……」原告之受教育權利係遭一違反學位授予法及其施行細則規 定之行政處分所侵害,自得依法提請救濟。惟再訴願機關以「大學學生學籍共同處理規則」第十一條第五款之規定為 理由,認被告所為之處分符合各大學自訂之退學標準,顯然誤以為本案所涉者為學生學業評量之行政裁量事項, 然原告所爭取者乃碩士候選人資格考試已失其法源依據,被告所為處分應屬違法,再訴願機關之認定顯有違誤。四 學位授予事項既有學位授予法以法律位階明定,復有學位授予法施行細則以命令位階規定研究生學位授予之程序 , 基於特別法優先普通法之原則,該大學學生學籍共同處理規則所指之「各大學自訂之退學標準」自不應逾越上開二 者之規定。至於政大研究生學位考試要點乃為一不具法律或命令效力之規定,豈可因大學學生學籍共同處理規則此 一行政命令中之無法源依據之不明確授權,對抗學位授予法之規定?且自學位授予法就博士學位候選人資格考核 制度之規定觀之,資格考試顯屬法律保留原則適用之範圍,被告實無權或授權各系所決定辦理碩士學位候選人資 格考試。五、現行資格考試之考試方式多為從各研究生已修習過之學科中,擇一或二科以上之科目做重複之測驗評 量。這些科目已於修習當時應授課老師要求完成口頭、書面報告或考試後,始能獲得學分,資格考試對此等科目再 做第二次之檢驗,不僅為教學資源之浪費,更是對授課老師之不尊重。再者,是否辦理資格考試係由各系所自行決 定,為免因資格考試剝奪學生申請學位考試之權利,系方多從寬處理,鮮少有因資格考試而遭退學者,資格考試 遂漸有流於形式之嫌。六、原告在校已修畢應修之三十八學分,經系方遴請林長寬教授指導論文撰寫,目前業已完 成。今竟因未能通過資格考試而遭退學處分,就此系主任願意予原告彌補機會,後有系方過半教授連署於八十五學 年第二學期系務會議提案,建請給予原告補救機會,惟被告已作成退學處分。雖系方嗣後已修正資格考試之參加次 數不限於兩次,然原告已失就學資格致無法適用。原告認真向學,為撰寫論文努力耕耘,惟因蒐集論文資料未能充 分準備考試而未能通過資格考試;雖經系方多位教師、指導教授以各種方式力求給予原告補救機會,然迫於時間與 體制,無法獲得合法、合情、合理之結果。綜上,請撤銷原處分及原決定,否則亦請依據現行資格考試之規定,再予 原告補考機會等語。   被告答辯意旨略謂:一、查原告於八十五學年度因學科考試連續二次不及格經退學在案。二、關於本件退學案, 民族系系務會議曾有詳盡之討論,此有會議紀錄備核。三、民族系修改本案相關條文,廢除「兩次未通過以退學論 處」修改為「在下一學期得再申請複試」,亦指「在修業年限內得要求再考,並不限次數」,所據以修改之用意有以下 兩點:(一)避免遭退學學生引發情緒所製造之干擾。(二)鑑於兩次未通過即退學,致使閱卷老師評分時多所顧 忌,常於勉予及格分數之餘,感嘆學生程度低落,故開會同意修改條文為不限考試次數,俾除去閱卷老師心理壓 力,使學生程度好壞能忠實反映在考卷分數上,亦能督促學生努力向學,用心準備考試。請依校內評議結果,維持 原退學處分等語。 理 由   按學生符合各大學自訂之退學標準者,應予退學,為行為時大學學生學籍共同處理規則第十一條第五款所規 定。「碩士班研究生完成碩士學位應修課程,提出論文,始得申請學位考試;提出論文前,應否先行通過資格考核 由各系所自定。」 「各系所得依本要點自行按大學法及其施行細則、學位授予法及其施行細則之規定訂定章則並執行 <<大法官解釋 551-600 號理由書>>S-link 電子六法全書 107


之。(自訂章則法送教務處備查)」復為被告研究生學位考試要點第二點第一項及第六點所明定。又「本項考試需兩 科同時申請應試,凡未通過之科目,下一學期得再申請複試,但兩次未通過者以退學論處。」行為時被告民族研究 所碩士候選人資格考試要點第四點定有明文。本件被告以原告八十五學年度重考碩士學位資格考試中國民族誌研究 一科,仍不及格,乃命其退學,揆諸首揭規定,尚無不合。原告不服,循序提起行政訴訟,主張:八十三年四月二 十七日修正公布之學位授予法第六條僅規定碩士班研究生完成碩士學位應修課程,提出論文,經碩士學位考試委 員會考試通過者,即得授予碩士學位,不以經過資格考試為必要。且在該法未修正前,教育部七十九年十二月二十 一日台(七九)高六三七六一號函中明白表示,學科考試應辦理至七十九年度第一學期為止;然而被告卻在八十 年一月十六日七十九學年度第一學期教務會議中,決議「本校各研究所碩士班學生仍維持學科考試」;被告嗣仍決 議「授權各系所自行決定。」此項決議有違學位授予法及其施行細則之規定,而剝奪學生求學之資格。至「大學學生學 籍共同處理規則」及被告研究生學位考試要點,均不得逾越該法及其施行細則之規定云云。惟查學位授予法施行細 則第六條於七十九年十二月七日經教育部以台(七九)捎字第六○八三四號令修正發布,固已將原碩士學位考試 中之學科考試予以廢除,惟依大學法第一條第二項所揭示之學術自由及大學自治原則,非謂各校就其碩士學位之 授予,除學位授予法規定之修完應修課程、提出論文及經碩士學位考試委員會考試通過之過程外,不得另行再自訂 資格(學科)考試,原告既係被告之研究生,對該校依大學法及其施行細則、學位授予法及其施行細則訂定之研究 生學位考試要點當知之甚詳,該要點既對碩士班研究生於提出論文前,應否先行通過資格考核,委由各系所自定 , 並以各系所得自行按大學法及其施行細則、學位授予法及其施行細則之規定訂定章則並執行之,原告就讀之被告所 屬民族研究所基於對碩士班研究生素質之要求,自行規定研究生需通過學科考試者始得提報碩士論文口試,學科 考試兩次未通過者以退學論處;又參酌司法院釋字第三八二號解釋理由書所載末段意旨,受理學生退學或類此處 分爭訟事件之機關或法院,對於其中涉及學生之品行考核、學業評量或懲處方式之選擇,應尊重教師及學校本於專 業及對事實真象之熟知所為之決定,僅於其判斷或裁量違法或顯然不當時,得予撤銷或變更;本件原告曾向被告 所屬學生申訴評議委員會提出申訴,該會以該校民族學系對於資格考試中國民族誌研究一科命題及閱卷老師之擬 聘暨有關考試事項之辦理,一秉公正與慎重之立場,並無疏忽及違失,乃予以評議駁回,此有該會評議書影本附 卷可稽;而原告八十五學年度第二學期重考資格考「中國民族誌研究」一科,仍不及格,亦有被告所屬民族系八十 五學年度第二學期第二次系務會議紀錄影本附卷可稽;是被告以原告中國民族誌研究考試連考兩次,均未達及格 標準,乃予處分應即退學,核其判斷,尚無違法或不當情事,自無違誤可言,一再訴願決定遞予維持,俱無不合。 原告起訴意旨所為主張,尚不足採,即為無理由,應予駁回。至於原告請求依據現行資格考試之規定,再予原告補 考機會一節,非屬本院職權範圍,無從准許,併予敘明。   據上論結,本件原告之訴為無理由,爰依行政訴訟法第二十六條後段,判決如主文。   中華民國八十八年九月十七日  (本聲請書其餘附件略) 回頁首 【解釋字號】 釋字第 564 號 【解釋日期】92/08/08 資料來源:法務部   人民之財產權應予保障,憲法第十五條設有明文。惟基於增進公共利益之必要,對人民依法取得之土地所有 權,國家並非不得以法律為合理之限制。道路交通管理處罰條例第八十二條第一項第十款規定,在公告禁止設攤 之處擺設攤位者,主管機關除責令行為人即時停止並消除障礙外,處行為人或其雇主新台幣一千二百元以上二 千四百元以下罰鍰,就私有土地言,雖係限制土地所有人財產權之行使,然其目的係為維持人車通行之順暢, 且此限制對土地之利用尚屬輕微,未逾越比例原則,與憲法保障財產權之意旨並無牴觸。   行政機關之公告行為如對人民財產權之行使有所限制,法律就該公告行為之要件及標準,須具體明確規定 , 前揭道路交通管理處罰條例第八十二條第一項第十款授予行政機關公告禁止設攤之權限,自應以維持交通秩序 之必要為限。該條例第三條第一款所稱騎樓既屬道路,其所有人於建築之初即負有供公眾通行之義務,原則上未 經許可即不得擺設攤位,是主管機關依上揭條文為禁止設攤之公告或為道路擺設攤位之許可(參照同條例第八 十三條第二款),均係對人民財產權行使之限制,其公告行為之作成,宜審酌准否設攤地區之交通流量、道路寬 度或禁止之時段等因素而為之,前開條例第八十二條第一項第十款規定尚欠具體明確,相關機關應儘速檢討修 正,或以其他法律為更具體之規範。   【相關法條】中華民國憲法第 15、23、110 條 中華民國憲法增修條文第 9 條 地方制度法第 19 條  道路交通 管理處罰條例第 3、82、83 條 【理 由 書】   人民之財產權應予保障,憲法第十五條設有明文。惟基於增進公共利益之必要,對人民依法取得之土地所有權 國家並非不得以法律為合理之限制,此項限制究至何種程度始逾人民財產權所應忍受之範圍,應就行為之目的與 限制手段及其所造成之結果予以衡量,如手段對於目的而言尚屬適當,且限制對土地之利用至為輕微,則屬人民 享受財產權同時所應負擔之社會義務,國家以法律所為之合理限制即與憲法保障人民財產權之本旨不相牴觸。   騎樓通道建造係為供公眾通行之用者,所有人雖不因此完全喪失管理、使用、收益、處分之權能,但其利用行為 原則上不得有礙於通行,道路交通管理處罰條例第三條第一款即本此而將騎樓納入道路管制措施之適用範圍。同條 例第八十二條第一項第十款規定在公告禁止設攤之處擺設攤位者,主管機關除責令行為人即時停止並消除障礙外 , 並處行為人或其雇主新台幣一千二百元以上二千四百元以下罰鍰;又依同條例第八十三條第二款,未經許可在道 <<大法官解釋 551-600 號理由書>>S-link 電子六法全書 108


路擺設攤位不聽勸阻者,處所有人新台幣三百元以上六百元以下罰鍰,並責令撤除。上述規定均以限制騎樓設攤, 維護道路暢通為目的,尚屬適當。主管機關依上開條例第八十二條第一項第十款之規定公告禁止在特定路段設攤, 係以提高罰鍰以加強交通管理,雖皆非為限制人民財產權而設,然適用於具體個案則有造成限制人民財產權之結 果。故於衡酌其限制之適當性外,並應考量所造成損害之程度。按上開規定所限制者為所有權人未經許可之設攤行 為,所有權人尚非不能依法申請准予設攤或對該土地為其他形式之利用。再鑑於騎樓所有人既為公益負有社會義務 國家則提供不同形式之優惠如賦稅減免等,以減輕其負擔。從而人民財產權因此所受之限制,尚屬輕微,自無悖於 憲法第二十三條比例原則之要求,亦未逾其社會責任所應忍受之範圍,更未構成個人之特別犧牲,難謂國家對其 有何補償責任存在,與憲法保障人民財產權之規定並無違背國家之行為如涉及限制人民權利之行使者,其要件應 以法律明文定之,如授權行政機關發布相關命令或作成處分行為,其規定應具明確性,迭經本院解釋闡明在案。前 揭道路交通管理處罰條例第八十二條第一項第十款授予行政機關公告禁止設攤之權限,同條例第八十三條第二款 則授予行政機關為道路擺設攤位之許可,是行政機關依上開規定授權公告禁止設攤或許可擺設攤位,既均對人民 財產權之行使有所影響,自應就前開條例維持交通安全秩序之立法目的,具體審酌准否設攤地區之交通流量、道路 寬度、准否之時段(如特定節慶活動)等因素而為之,方副前述解釋意旨。準此,上開道路交通管理處罰條例第八 十二條第一項第十款與第八十三條第一項第二款規定,就作成公告禁止設攤或許可設攤處分之構成要件,尚未達 於類型化之明確程度,為使主管機關從事符合於立法本旨之適當管制,相關機關應依本解釋意旨儘速檢討修正補 充上開條例,或以其他法律為更具體之規定,俾便主管機關維護交通秩序之同時,兼顧人民之權益。又道路交通管 理處罰條例以到案日期為提高罰鍰下限額度之標準,此屬法律授權主管機關就裁罰事宜所訂定之裁量基準,並未 違反法律保留原則,於憲法保障人民財產權之意旨亦無牴觸,業經本院釋字第五一一號解釋在案,併此敘明。   大法官會議主 席 翁岳生   大法官 曾華松 劉鐵錚 賴英照 施文森 吳 庚 黃越欽 王和雄 林永謀 董翔飛 蘇俊雄 王澤鑑 【協同意見書】  大法官 劉鐵錚 賴英照   為維護交通秩序,國家得以法律授權行政機關以公告禁止人民於特定區域擺設攤位,惟其授權應具體明確。道 路交通管理處罰條例之相關規定,授權尚欠明確,應予檢討修正。本件解釋上開意旨固應予以贊同,惟解釋理由及 其相關問題,尚有應闡明之處,爰提出協同意見如下。   一、道路交通管理處罰條例(以下簡稱條例)為維護交通安全秩序之主要法律依據,其立法應力求周延合理。 惟現行規定尚有未盡周延之處,適用疑義仍多。以本件解釋直接牽涉之條文為例,第八十二條及第八十三條明定, 在道路堆積、置放或拋擲足以妨礙交通之物,或利用道路為工作場所(第八十二條第一項第一款、第三款),或未 經許可在道路曝曬物品或擺設攤位者(第八十三條第一款、第二款),均應受罰鍰處分。此處所稱之道路係指「公路、 街道、巷衖、廣場、騎樓、走廊或其他供公眾通行之地方」(第三條第一款),惟並未包括人行道(指「專供行人通行 之騎樓、走廊,及劃設供行人行走之地面道路,與人行天橋及人行地下道」,第三條第三款);是以在人行道堆置 物品或擺設攤位者,能否以違反第八十二條或第八十三條之規定予以處罰?即有疑義。為維護交通安全之必要,本 應予以處罰,惟上開條文之適用均以道路為對象,並不及於人行道,可見規範尚欠周全。此外,同屬騎樓,供公眾 通行之用者,為道路(第三條第一款),專供行人通行者則為人行道(第三條第三款),其間區別亦非涇渭分明。 類此情形於實務適用之際,即難以兼顧「維持交通秩序與保障人民權益」之目的(理由書第三段參照)。是本件解釋 雖僅對特定條文欠缺明確性指示檢討修正,惟主管機關仍宜就條例為通盤檢討。   二、由於規範不盡周延,第八十二條及第八十三條之適用即頗滋疑義。第八十二條第一項第十款規定,在公告 禁止設攤之處擺設攤位者,主管機關除責令行為人及時停止並消除障礙外,並處行為人或其雇主新台幣一千二百 元以上二千四百元以下罰鍰。此一規定,授權行政機關得以公告方式,劃定特定區域,禁止擺設攤位,並對違反規 定者科處罰鍰。另依同條例第八十三條第二款規定,道路不得擺設攤位,有意設攤者,應依規定申請許可;未經許 可在道路擺設攤位不聽勸阻者,處新台幣三百元以上六百元以下罰鍰。二者對違反規定擺設攤位者,均科處罰鍰, 惟輕重有別;其間適用之分際如何?   本件聲請人於中華民國八十九年九月七日下午,在台北縣板橋市南門街七十號前之騎樓,擺設攤位販賣月餅 , 而該處路段業經板橋市公所公告為禁止設攤之區域。台北縣警察局板橋分局乃依第八十二條第一項第十款處聲請人 新台幣二千四百元罰鍰,受理異議及抗告機關亦予以維持(見台灣高等法院交通法庭九十年度交抗字第一五五號 裁定)。惟依上開條例之相關規定觀之,此項裁罰所適用之法條尚有應斟酌之處。   第一,禁止在道路擺設攤位,係條例第八十三條之明文規定,原不待行政機關之公告始發生禁止之效力;且 此處所稱之道路,包含受條例規範之全部道路而言。政府就特定道路為禁止設攤之公告,無異將道路區分為「禁止 設攤」與「不禁止設攤」兩類,明顯違反第八十三條之立法意旨。是以政府依第八十二條第一項第十款為禁止設攤之 公告者,應限於道路以外之區域,其理甚明。政府就特定道路為禁止設攤之公告,僅生提示之作用,使人民知悉在 公告路段,政府不會核准設攤,民眾亦無須提出申請,以免虛耗人力物力。其未經許可在道路擺設攤位者,仍應依 第八十三條第二款之規定處罰,並不因禁止設攤之公告,而使違規設攤者,受第八十二條較重之處罰。   第二,如謂道路經公告禁止設攤後,對違規者應處以較高之罰鍰以加強管理效果。如此解釋將使違反法律明文 禁止設攤之規定者,處三百元以上六百元以下罰鍰,而違反行政機關禁止設攤之公告者,處一千二百元以上二千 四百元以下罰鍰,亦即違反公告者所受之罰鍰,數倍於違反法律規定者。此種情形,使行政命令之效力凌駕於法律 之上,恐導致人民產生輕法律而重公告之觀念,殊違法治精神。第三,依第八十二條第一項第十款規定,「在公告 <<大法官解釋 551-600 號理由書>>S-link 電子六法全書 109


禁止設攤之處擺設攤位者」 應受處罰,惟在何種地區,何種情形,應為禁止設攤之公告,上開規定並無具體標準 且一經公告,違反規定者即應受罰鍰之處分。此種規定,依本院歷次解釋,多以其欠缺明確性而宣告違憲(本院釋 字第三一三號、第三九○號、第四四三號等解釋參照),以防止行政機關之專斷,致侵害人民權利。本件解釋亦以此 指示相關機關檢討修正條例之有關規定。裁罰機關優先適用第八十二條之規定對聲請人科處罰鍰,顯欠妥適。   本院大法官受理釋憲聲請,固無須就具體案件認事用法之當否予以解釋,惟本件解釋理由認第八十二條及第 八十三條之規定,「均以限制騎樓設攤,維護道路暢通為目的,尚屬適當。主管機關依上開條例第八十二條第一項 第十款之規定公告禁止在特定路段設攤,係以提高罰鍰以加強交通管理」(解釋理由書第二段),並未澄清第八十 二條及第八十三條之適用關係,可能使裁罰機關認其現行實務作法正確,如此則不但誤解條例之規定,且與維護 人民權利之釋憲本旨不相符合。或謂街頭無照攤販四處擺設,幾達氾濫之程度,亟待大力整頓,對違規擺設攤販者 自應從嚴處罰。惟以管理交通之法律處理攤販問題,其體例已欠妥適;且政府如有意對妨礙交通之攤位加強取締, 亦應標本兼治,除採行具體措施根本改善管理制度外,並應修法明確訂定違規者之處罰要件及適度調整罰則,然 後據以執行,始為法治國家之正辦。   三、關於縣交通事項,憲法明定應由縣立法並執行之(第一百十條第一項第一款),憲法增修條文並賦予縣議 會行使縣之立法權(第九條第一項第四款)。地方制度法除明定縣道及縣交通之管理屬縣自治事項外(第十九條第 十款第一目及第二 ),並就縣自治規章之訂定設有明文(第二十五條至第三十二條)。是有關縣交通安全秩序之 維護,縣自得訂定自治規章為適當之規範。本件解釋指示相關機關應本於解釋意旨儘速修正補充道路交通管理處罰 條例,或以其他法律為更具體之規定(解釋理由書第三段),俾符合具體明確之要求。依據憲法及地方制度法上開 規定,地方自治團體自得依法定程序訂定法規,就其自治事項作必要之補充及合理之規範。 【抄邱李婀婉聲請書】   依司法院大法官審理案件法第五條第一項第二款及第八條之規定,以聲請書敘明左列事項,向 貴院聲請解 釋憲法:   壹、聲請解釋憲法之目的   人民對於行政處分認為違法或不當致損害其權利或利益者,均得依法提起訴願或行政訴訟,且人民、法人或政 黨於憲法上所保障之權利,遭受不法侵害,經依法定程序提起訴訟,對於確定終局裁判所適用之法律或命令發生 有牴觸憲法之疑義者,得聲請解釋憲法,此乃司法院大法官審理案件法第五條之具體規定,亦為憲法第十六條「人 民有請願、訴願及訴訟權」。本案因違反道路交通管理處罰條例而課於行政罰,但該條例之規定似有違法、不當侵害 人民之財產權,且已盡訴訟程序,故本於憲法第十五條對人民財產權之保障,及前開之相關法律提起聲請 貴院 解釋。   貳、疑義或爭議之性質與經過,及涉及之憲法條文   本案係違反道路交通管理處罰條例第八十二條第一項第十款(於禁止設攤路段設攤)之案件,但該條例似侵 害人民之財產權,且涉及有無適用釋字第五一一號解釋。   一、聲請人於自家門前的騎樓上設攤,經臺北縣警察局板橋分局依違反道路交通管理處罰條例(以下簡稱本 法)第八十二條第一項第十款之規定舉發,惟聲請人不服,乃依本法第八條第二項及通知書上所載,於八十九年 九月二十日向該分局異議(以書面代陳述意見)。   二、經該局以書函回覆(如附件一),認執勤人員依法舉發,並無不當等理由,令聲請人需到案接受裁決才得 聲明異議,故聲請人於次日(八十九年十一月六 )到該局裁決,並於同日作成北縣警裁字第八九│一四九一號裁 決書,但該裁決卻以已逾法定期間而為倍罰,科以最高額。   三、聲請人於接獲該裁決書,對於該裁決仍不服,仍援引向台北縣警察局板橋分局異議之理由(詳如參、聲請 解釋憲法之理由),依本法第八十七條規定向臺灣板橋地方法院聲明異議。   四、臺灣板橋地方法院交通法庭以八十九年度交聲字第五六二號裁定,異議駁回。其理由載明異議人雖具狀辯 稱禁止騎樓設攤違反公平正義並有直接侵害人民權利之虞云云,查係立法政策是否妥適問題,且予以裁處罰鍰新 臺幣二千四百元,並無不當。   五、聲請人依本法第八十七條第三項之規定,向機關(臺灣板橋地方法院)提起抗告。除仍引用相同之理由外 並針對該裁決是否得援用釋字第五一一號解釋,對聲請人倍罰加以論述。   六、因準用刑事訴訟法及道路交通案件處理辦法之規定,由臺灣高等法院受理,並為抗告駁回之裁定。其中理 由認抗告人所指之理由要無可採;且裁決機關已賦予抗告人陳述機會,依本法規定及大法官解釋第五一一號解釋 意旨予以裁處並無不妥,將該抗告駁回。   七、依本法第八十七條第三項,對抗告之裁定不得再抗告。   參、聲請解釋憲法之理由及聲請人對本案所持之立場與見解    一、本法第八十二條第一項第十款之規定:依本法第三條第一項之規定,其所指之道路為:公路、街道、巷衖、 廣場、騎樓、走廊或其他供公眾通行之地方;又同條第三款之人行道:指為專供行人通行之騎樓、走廊……,惟其中 本法對於道路及人行道定義所涵蓋之範圍似乎太過於廣泛且重覆規定,而有直接侵害人民所有權之虞,其理由如 下:   1、違反平等原則   騎樓之設立乃是早期鄰居聯絡情感、曝曬衣物及販賣、陳設商品之處,隨時代進步,騎樓之使用方法雖有些許 <<大法官解釋 551-600 號理由書>>S-link 電子六法全書 110


的改變,但所有權人對其騎樓亦多加以利用,最常見者為停放車輛及展示商品,此使用方法亦無可避免,由於台 灣地小人稠,汽、機車數量遠超於其他國家,在停車位不足時只能利用騎樓停車,諸多行政機關亦是如此,故基同 一法理,在騎樓下設攤有何不可?所有權人使用騎樓來展示商品亦是對於其所有權之使用、收益,若以本法強行規 定並以此為處罰依據,似不符合人民之法感,且對於本法第一條所述之維護交通秩序、確保交通安全並無任何助力 殊不知為何要以法律來強加干涉?我國建築法並未規定人民於建築房屋時應設騎樓並供公眾使用,又隨人口及交 通量的倍增,行政機關常會對於縣市實施都市計畫或為徵收土地而拓寬道路,故常致同一段上可能有不同的建築 物,有的設有騎樓,有的則否,若對於設有騎樓者限制其使用,似對該所有權人不公平。   行政機關常突發奇想的實行某種政策,卻未考量是否會直接侵害人民權利,造成人民財產上之損失,如前所 述,若無法貫徹其平等原則時,將可能使行政機關濫用其行政裁量權,蓋本法之適用範圍應屬一般、全國適用,若 因其他法規之規定,致造成前述之情狀時,相同路段上卻可能造成不同的法律效果,無一放諸四海皆準之依據, 無異是法律授權、放任行政機關限制、侵害人民權利。且於裁定理由中記載,係立法政策是否妥適問題,而與違規之 事實無涉,無礙本件取締勤務之合法性。但如未考量所述之理由及事實,豈非同意員警於取締時,得依﹁惡法亦 法﹂之法理,對人民之權利任意侵害之 使得人民透過司法請求救濟失其意義。   2、違反比例原則(行政程序法第七條)   本法第一條:﹁為加強道路交通管理,維護交通秩序,確保交通安全,制定本條例﹂。其適用範圍於本法第三 條第一款至第四款中羅列道路、車道、人行道、行人穿越道等,惟應限縮於屬於公共或公用之道路(如同公路法第二 條之規定),因本條例之立法目的乃為維護參與交通使用之公眾安全,而於騎樓上停放車輛或設攤位,若未占據 車道充其量僅是影響到行人行的權利,此似與因行政政策致騎樓無法貫通的情形相似,無由將其不利益委由人民 來負擔之,故不應直接將人民私有土地之騎樓及走廊,納入其規範範圍內。於裁定書中認為,該路段全線經板橋市 公所規劃公告為禁止停車暨設攤路段,並設有騎樓專供行人通行,但禁止停車暨設攤應僅限於馬路而不包括騎樓 , 否則停放於騎樓上的機車是否也應一併取締?此於本法第一條之立法目的並無涉;又設騎樓並非完全專供行人通 行︵如前述1︶,況於騎樓及馬路間亦設有紅磚道可供行人通行,何不以此達成相同的行政目的,卻要以本法侵 害人民權利?如此並不符最小侵害之法理,亦浪費設置該紅磚道之目的。因本法第八十二條第一項第十款之規定似 有直接侵害人民財產權之虞,如欲以之為規範或處罰之依據,似應依後述大法官解釋之意旨,對於人民之財產加 以徵收或補償,亦或依其他方法為之,如土地交換使用,由行政機關於道路或紅磚道上設置停車位供人民使用, 而對所有權人使用騎樓或走廊為同比例之限制,始符合立法目的。   3、法理依據   依民法之規定,人民對於其所有權有使用、處分、收益之權,除法律有特別規定外,不得加以侵害,縱欲加以 限制之,亦應對之加以補償,我司法院大法官亦有諸多相關解釋,如釋字第二一五號、第四○○號、第四二五號、第 四四○號、第五一六號解釋中均闡明﹁……國家機關依法行使公權力致人民之財產遭受損失,若逾其社會責任所應 忍受之範圍,形成個人之特別犧牲者,國家應予合理補償。主管機關對於既成道路或都市計畫道路用地,在依法徵 收或價購以前妨礙土地權利人對其權利之行使,致生損失,形成其個人特別之犧牲,自應享有受相當補償之權利 ……﹂。若參照上述之法理,本法將騎樓及走廊納入道路的規範範圍,限制人民對其所有權之使用、收益,亦應採 相同之方式為之︵準徵收侵害或類似公用徵收之限制,而非社會義務之限制︶︵另參都市計畫法第四十二條、第四 十八條及第四十九條︶。   二、釋字第五一一號解釋之適用?   本法第九條規定:本條例所定罰鍰之處罰,行為人接獲違反道路交通管理事件通知單後,應於十五日內,到 達指定處所聽候裁決。又第八條第二項:前項處罰裁決前,應給予違規行為人陳述之機會。聲請人於八十九年九月 七日接獲違反道路交通管理事件通知單後,於八十九年九月二十日︵十五日內︶依本法第八條第二項向該分局提 起異議以代陳述,惟該局僅以書函通知聲請人︵八十九年十月卅日送達︶,並記載仍需到案接受裁決,而聲請人 亦於八十九年十一月六日再度前往裁決,而該局以逾期而加以倍罰,其是否合法?該局未能當場裁決,且經一個 月的審查,若認聲請人無理由者,應逕行裁決而非令聲請人到場後再因逾期而為倍罰之處分︵因聲請人已於法定 期間以異議代陳述,審查期間所生之不利益,無由令聲請人負擔,且現行法第九條亦為相同之修正︶。   釋字第五一一號解釋的效力無庸置疑,但其解釋之內容,頗令學者︵參蘇大法官俊雄,部分不同意見書︶質 疑,例如:   1、均是以到案時間及到案與否為標準   於釋字第四二三號解釋主文即明確指出﹁……僅以當事人接到違規舉發通知書後之﹃到案時間及到案與否﹄ ……﹂;而釋字第五一一號解釋雖未如前者,但也說明﹁……行為人逾指定應到案日期後到案……﹂,均是以 ﹁到案日期﹂為是否提高罰鍰下限額度之標準,但卻產生不同的結果。該解釋更使得行政機關在此次修正中,有恃 無恐的將裁罰標準改為十五日以內、十五日至三十日及三十日以上三種標準。   雖釋字第五一一號解釋認與釋字第四二三號解釋所涉聲請事件尚屬有間︵道路交通管理處罰條例與空氣污染 防制法︶,但所採的標準卻是相同,似可認道路交通管理處罰條例之相關規定,仍違反法律保留原則,但礙於大 法官解釋之效力。   2、為便宜行政機關?   釋字第四二三號解釋認為﹁……以罰鍰倍增之形式而科罰,縱有促使相對人自動繳納罰鍰,避免將來強制執 行困擾之考量……﹂,已在避免此情況;反觀釋字第五一一號解釋﹁……且寓有避免各行政機關於相同事件恣意 <<大法官解釋 551-600 號理由書>>S-link 電子六法全書 111


為不同裁罰之功能……﹂,該裁罰標準係以﹁到案日期﹂為標準,卻非針對違規之事實加以判斷,似有欠公允, 誠如不同意見書中所載﹁……如違規情節非常輕微不致危害交通或有正當理由無法即時到案者……﹂,否則反而 才是恣意地將﹁不同事件為相同處理﹂,便宜行政機關免於依處理細則第四十三條規定之:﹁……應參酌舉發違 規事實、違反情節、稽查人員處理意見及被處分人之陳述……﹂而為裁量,如此一來,將會使人民向原機關所為之 陳述、異議,或向司法機關所為之救濟︵聲明異議、抗告︶失其意義,因法院通常僅就主管機關之裁決是否合法為 審查。 3、釋憲背景   釋字第四二三號解釋時,行政執行法等相關規定並未完善,反觀作成釋字第五一一號解釋時,行政程序法、行 政執行法……等法律均已完成修法,當應於當事人逾越法定期限後,由原處分機關檢附相關文件,逕行移送行政 執行處辦理︵行政執行法第十一條、第十三條︶,而非引用違反法律保留之裁罰標準表及處理細則,對違規者提高 裁罰加以處罰。又參照新制定之地方制度法第二十六條第二項後段﹁……其為罰鍰之處罰,逾期不繳納者,得依相 關法律移送強制執行。﹂相較之下,釋字第五一一號解釋,究是為避免各行政機關於相同事件恣意為不同裁罰,以 便宜行政機關裁量上方便、減少人民申請異議案件?抑或兼有促使相對人自動繳納罰鍰,避免將來強制執行困擾之 考量?在適用上仍不無疑義。   肆、相關文件之名稱及件數   一、臺北縣警察局板橋分局書函影本乙份。   二、臺灣板橋地方法院交通事件裁定影本乙份。   三、臺灣高等法院交通法庭裁定影本乙份。   司 法 院 公鑒   具狀人:邱李婀婉   中華民國九十年七月二十一日 (附件三) 【臺灣高等法院交通法庭裁定】  九十年度交抗字第一五五號 抗 告 人 即受處分人 邱李婀婉   右抗告人因違反道路交通管理處罰條例案件,不服臺灣板橋地方法院中華民國九十年四月二十五日裁定﹙八 十九年度交聲字第五六二號﹚,提起抗告,本院裁定如左: 主 文   抗告駁回。 理 由   一、原裁定意旨以:﹙一﹚按有在公告禁止設攤之處擺設攤位之情形者,除責令行為人即時停止並消除障礙外 處行為人或其雇主新臺幣一千二百元以上二千四百元以下罰鍰,道路交通管理處罰條例第八十二條第一項第十款 定有明文。﹙二﹚查本件受處分人即聲明異議人邱李婀婉於民國八十九年九月七日十六時五十五分許,在台北縣板 橋市南門街七十號前騎樓地設攤製造販賣月餅,該處路段南門街係板橋市通往土城市交通要道,全線經板橋市公 所規劃公告為禁止停車暨設攤路段,該街全路段並均設有騎樓專供行人通行,經警依法舉發等情,為異議人所不 爭,復有臺北縣警察局八十九年九月七日北縣警交字第C○一○六八四四○號舉發違反道路交通管理事件通知單、 臺北縣警察局板橋分局八十九年十月二十七日板警行裁字第二六九八一號函、本件執勤警員陳勇成八十九年十月二 十六日報告書函等件在卷可稽,堪認屬實。異議人雖具狀辯稱禁止騎樓設攤違反公平正義,並有直接侵害人民權利 之虞云云,查係立法政策是否妥適問題,核與異議人在禁止設攤路段,違規設攤製造販賣月餅之事實無涉,且無 礙於本件執行取締員警依法執行取締勤務之合法性。是原處分機關援引上揭道路交通管理處罰條例第八十二條第一 項第十款,裁處異議人罰鍰新臺幣二千四百元,並無不當,本件異議為無理由,應予駁回,經核並無違誤。   二、抗告意旨以:道路交通管理處罰條例對於道路及人行道定義範圍太過廣泛,有直接侵害人民權利之嫌,且 該條例之立法目的係為維護參與交通使用之公眾安全,然於騎樓上停放車輛或設攤位並未占據車道,故應限縮於 公共或公用之道路。而我國建築法並未規定人民於建築房屋時應設立騎樓供公眾使用,則對設有騎樓之建築限制所 有權人使用該騎樓,顯有侵害人民對所有物之使用、處分、收益之權利,有違公平正義。況行政機關於實行政策時, 常有濫用行政裁量權,致相同路段有不同之法律效果,造成人民財產損失。本件案發路段經公告為全線禁止停車暨 設攤,如包括騎樓,顯有直接侵害人民財產權,應比照大法官解釋對於人民之財產加以徵收或補償。再抗告人接獲 違規通知單後,即於八十九年九月二十日向舉發機關提起異議以代陳述,該機關以書函通知抗告人仍需到案接受 裁決。而抗告人前往接受裁決時,原處分機關始因抗告人逾期到案而為裁決,並加倍處罰,與大法官解釋第五一一 號解釋意旨不符,原審認處分機關並無不當,顯有違誤等語。   三、惟查:道路交通管理處罰條例第八十二條第一項第十款就在公告禁止設攤之處擺設攤位者,除責令行為人 即時停止並消除障礙外,處行為人或其雇主新臺幣一千二百元以上二千四百元以下罰鍰之規定,係立法政策,警 員依法取締勤務,自屬合法等情,業經原裁定認定無訛,並詳載理由依據。抗告人猶指道路交通管理處罰條例就禁 止設攤規定,係侵害人民對所有物之使用、處分、收益之權利,有違公平正義,政府應加以徵收或補償等語,要無 可採。再按裁決前,應給予違規行為人陳述之機會;又行為人接獲違反道路交通管理事件通知單後,應於十五日內 <<大法官解釋 551-600 號理由書>>S-link 電子六法全書 112


到達指定處所聽候裁決,道路交通管理處罰條例第八條第二項、第九條第一項前段分別定有明文。查本件抗告人係 於八十九年九月七日接獲舉發機關製作之舉發違反道路交通管理事件通知單﹙下稱舉發通知單﹚,該通知單明確 記載應於八十九年九月二十二日至臺北縣警察局板橋分局聽候裁決,自已給予抗告人陳述機會。而抗告人於八十九 年九月二十日向舉發機關提出書面異議,並經舉發機關函覆:抗告人違規屬實,執勤人員依法舉發,並無不當; 本案未經到案接受裁決,當不適用聲明異議程序等語,有臺北縣警察局板橋分局板警行裁字第二六九八一號函在 卷可稽,顯見抗告人係以書面異議代替本件陳述機會,抗告人指稱:裁決機關未賦予抗告人陳述機會,要非屬實。 又在公告禁止設攤之處擺設攤位者,除責令行為人即時停止並消除障礙外,處行為人或其雇主新臺幣一千二百元 以上二千四百元以下罰鍰,道路交通管理處罰條例第八十二條第一項第十款定有明文;另依大法官解釋第五一一 號解釋意旨:「……至上開細則第四十一條第二項規定,行為人逾指定應到案日期後到案,另同細則第四十四條第 一項規定,違反道路交通管理事件行為人未依規定自動繳納罰鍰,或未依規定到案聽候裁決者,處罰機關即一律 依標準表規定之金額處以罰鍰,此屬法律授權主管機關就裁罰事宜所訂定之裁量基準,其罰鍰之額度並未逾越法 律明定得裁罰之上限,且寓有避免各行政機關於相同事件恣意為不同裁罰之功能,亦非法所不許。上開細則,於憲 法保障人民財產權之意旨並無牴觸。」則本件抗告人既有違反道路交通管理處罰條例第八十二條第一項第十款規定 原處分機關依該條裁處抗告人罰鍰新臺幣二千四百元,並無逾越法律明定得裁罰之上限,自屬適法,亦與大法官 解釋第五一一號解釋意旨相符。抗告人指稱:裁決機關裁罰抗告人新臺幣二千四百元,依法不合,委無可採。足見 本件抗告為無理由,應予駁回。   據上論斷,應依道路交通案件處理辦法第二十六條,刑事訴訟法第四百十二條,裁定 如主文。   中華民國九十年七月六日    (本聲請書其餘附件略) 回頁首 【解釋字號】 釋字第 565 號 【解釋日期】92/08/15 資料來源:法務部   憲法第十九條規定:「人民有依法律納稅之義務。」第七條規定:「中華民國人民,無分男女、宗教、種族、階級、 黨派,在法律上一律平等。」國家對人民稅捐之課徵或減免,係依據法律所定要件或經法律具體明確授權行政機 關發布之命令,且有正當理由而為合理之差別規定者,與租稅法定主義、平等原則即無違背。   財政部於中華民國七十七年十月二十九日以台財稅字第七七0六六五一四0號函發布經行政院核定之證券 交易所得課徵所得稅注意事項第五項規定:「個人出售民國七十八年一月一日以後取得之上市股票,其全年出售 總金額不超過新台幣壹千萬元者,其交易所得自民國七十八年一月一日起至七十九年十二月三十一日止,繼續 停徵所得稅兩年。但停徵期間所發生之證券交易損失,不得自財產交易所得中扣除」,係依據獎勵投資條例(已 於七十九年十二月三十一日因施行期間屆滿而當然廢止)第二十七條授權行政機關視經濟發展、資本形成之需要 及證券市場之狀況,對個人出售證券,在一定範圍內,就其交易所得所採行之優惠規定,與憲法第十九條所定 租稅法定主義尚無牴觸。又此項停徵證券交易所得稅,係行政機關依法律授權,為增進公共利益,權衡經濟發展 階段性需要與資本市場實際狀況,本於專業之判斷所為合理之差別規定,與憲法第七條平等原則亦無違背。【相 關法條】中華民國憲法 第 7、19 條 (廢)獎勵投資條例第 27 條 【理 由 書】   憲法第十九條規定:「人民有依法律納稅之義務。」第七條規定:「中華民國人民,無分男女、宗教、種族、階級、 黨派,在法律上一律平等。」國家對人民稅捐之課徵或減免,係依據法律所定要件或經法律具體明確授權行政機關 發布之命令,且有正當理由而為合理之差別規定者,與租稅法定主義、平等原則即無違背。   獎勵投資條例(已於七十九年十二月三十一日因施行期間屆滿而當然廢止)係以稅捐減免等優惠措施,獎勵 投資活動,加速國家經濟發展而制定。該條例第二十七條規定:「為促進資本市場之發展,行政院得視經濟發展及 資本形成之需要及證券市場之狀況,決定暫停徵全部或部分有價證券之證券交易稅,及暫停徵全部或部分非以有 價證券買賣為專業者之證券交易所得稅。但於停徵期間因證券交易所發生之損失,亦不得自所得額中減除。」財政部 於七十七年十月二十九日以台財稅字第七七○六六五一 ○號函發布經行政院同年月二十日台七十七財字第二八六 一六號函核定之證券交易所得課徵所得稅注意事項第五項規定:「個人出售民國七十八年一月一日以後取得之上市 股票,其全年出售總金額不超過新台幣壹千萬元者,其交易所得自民國七十八年一月一日起至七十九年十二月三 十一日止,繼續停徵所得稅兩年。但停徵期間所發生之證券交易損失,不得自財產交易所得中扣除」,乃基於獎勵 投資條例之授權,為促進資本市場之發展,對個人出售之證券,在一定範圍內,就其交易所得所採行之優惠規定 , 符合前開條例對稅捐減免優惠限於非以有價證券買賣為專業者之立法意旨,與憲法第十九條租稅法定主義尚無牴 觸。   憲法第七條平等原則並非指絕對、機械之形式上平等,而係保障人民在法律上地位實質平等。依租稅平等原則 納稅義務人固應按其實質稅負能力,負擔應負之稅捐。惟為增進公共利益,依立法授權裁量之範圍,設例外或特別 規定,給予特定範圍納稅義務人減輕或免除租稅之優惠措施,而為有正當理由之差別待遇者,尚非憲法第七條規 定所不許。前開課徵所得稅注意事項第五項明定僅停徵一定證券交易金額者之證券交易所得稅,其所採租稅優惠措 施,係行政機關依法律授權,為增進公共利益,權衡經濟發展階段性需要與資本市場實際狀況,本於專業之判斷 所為合理之差別規定,與憲法第七條平等原則亦無違背。 <<大法官解釋 551-600 號理由書>>S-link 電子六法全書 113


大法官會議主 席 翁岳生   大法官 劉鐵錚 吳 庚 王和雄 王澤鑑 林永謀 施文森 孫森焱 陳計男 曾華松 董翔飛 楊慧英 戴東雄 黃越欽 謝在全 賴英照 【抄林永福聲請書】   受文者:司法院   主 旨:為因行政法院八十八年度判字第六八二號判決所適用之財政部七十七年十月二十九日台財稅第七七 ○六六五一四○號函發布之證券交易所得課徵所得稅注意事項第五項,有牴觸憲法第七條、第十五條、第十九條疑 義案,謹依司法院大法官審理案件法第五條第一項第二款及第八條第一項之規定,懇請 鈞院惠予解釋事。   說 明:   一、聲請解釋憲法之目的及涉及之憲法條文   財政部七十七年十月二十九日台財稅第七七○六六五一四○號函發布之證券交易所得課徵所得稅注意事項第 五項:「個人出售民國七十八年一月一日以後取得之上市股票,其全年出售總金額不超過新臺幣(下同)壹千萬元 者,其交易所得自民國七十八年一月一日起至七十九年十二月三十一日止,繼續停徵所得稅兩年。」之規定(詳附 件一),牴觸憲法第七條之實質平等權,同法第十五條保障之人民財產權、第十九條之租稅法律主義,應屬無效。   二、本件疑義之經過 緣聲請人七十八年度綜合所得稅結算申報,財政部臺北市國稅局依該部財稅資料中心之證券交易所得彙計單及 交易清單,核算聲請人該年度賣出七十八年一月一日以後取得之上市開發股票二五、○○○股,金額為一○、二七 五、○○○元,證券交易所得為三、五四五、一四一元,併課聲請人該年度綜合所得稅。聲請人則以永欣證券股份有 限公司之○○○五二三號帳戶賣出之開發股票,其中六張係聲請人之母親之戶頭買進,另聲請人在遠東證券股份 有限公司所買賣之股票,係聲請人之姊開戶利用,一切買賣收入、支出款項均未進出其銀行帳戶,申經復查結果, 財政部臺北市國稅局以聲請人七十八年度出售證券總金額已超過一千萬元,依該部於七十七年十月二十九日以台 財稅第七七○六六五一四○號函頒布之證券交易所得課徵所得稅注意事項第五項及第十項規定,並無免稅之適用 , 原查以後進先出法計算聲請人於證券交易所得為三、五四五、一四一元,併課聲請人七十八年度綜合所得稅,並無 不合而駁回聲請人之復查,此有財政部臺北市國稅局八十五年八月二十九日(八五)財北國稅法字第八五○三九 八○五號復查決定書(詳附件二)可稽,聲請人不服,分別提起訴願、再訴願、行政訴訟,均遭同一理由駁回,而 告確定,凡此亦有財政部八十六年八月十三日台財訴字第八六二二八○九九七號訴願決定書(詳附件三),行政 院八十七年四月八日台八十七訴字第一四七四七號決定書(詳附件四),行政法院八十八年三月二十五日八十八 年度判字第六八二號判決書(詳附件五)足憑。   三、聲請解釋憲法之理由及聲請人對本件所持之見解   (一)鈞院釋字第二一六號解釋:「法官依據法律獨立審判,憲法第八十條載有明文。各機關依其職掌就有關 法規為釋示之行政命令,法官於審判案件時,固可予以引用,但仍得依據法律,表示適當之不同見解,並不受其 拘束,本院釋字第一三七號解釋即係本此意旨;司法行政機關所發司法行政上之命令,如涉及審判上之法律見解 , 僅供法官參考,法官於審判案件時,亦不受其拘束。惟如 法官於裁判上引用者,當事人即得依司法院大法官會議 法第四條第一項第二款之規定聲請解釋。」本件財政部於七十七年十月二十九日以台財稅第七七○六六五一四○號 函所發布之證券交易所得課徵所得稅注意事項第五項,經行政法院於其裁判上引用,侵及聲請人於憲法上所受保 障之權利,因此聲請人謹依司法院大法官審理案件法第五條第一項第二款提出本件解釋聲請,合先陳明。   (二)系爭財政部於七十七年十月二十九日以台財稅第七七○六六五一四○號函所頒布之證券交易所得課徵 所得稅注意事項第五項違反憲法第十九條之租稅法律主義。   1、按,由於租稅係國家以強制且無對價向人民徵取之財源,課稅之作用乃對人民之財產權具侵害性,為合理 保障人民權益,課稅之構成要件與稅捐之稽徵程序均以法律定之,此即租稅法律主義之課稅要件法定原則。   2、次按,行政機關基於職權對於稅法所為之解釋,若涉及法律所定之納稅主體、稅目、稅率、納稅方法及納稅 期間者,應謹守法律所定之範圍,不得增加人民之納稅義務外,兼指納稅及免稅之範圍,均應依法律之明文。至主 管機關訂定之施行細則,僅能就實施母法有關事項而為規定,如涉納稅及免稅之範圍,仍當依法律之規定,方符 上開憲法所示租稅法律主義之本旨, 鈞院釋字第二一七號、第二一○號亦分別著有解釋可供參照。 3、查凡有中華民國來源所得之個人,應就其中華民國之來源之所得,課徵綜合所得稅,又在中華民國境內財產 交易之增益為中華民國來源所得,再凡財產及權利因交易而取得之所得,應合併個人的綜合所得稅額,課徵綜合 所得稅,而證券係財產的一種,故證券交易所得為所得稅法課徵的標的,固為所得稅法第二條、第八條第七款、第 十四條第一項第七類所規定,惟證券交易所得稅經財政部於六十五年十二月十六日財政部﹙六五﹚台財稅字第三 八三一六號函發布之「補充規定證券交易所得暫停課徵所得稅期間有關事項」第一項規定:「非以有價證券買賣為業 者之證券交易所得,業經本部會同經濟部簽報行政院核准,自六十五年一月一日起至六十六年十二月三十一日止 暫行停徵所得稅,上述停徵所得稅對象,除個人外,包括非以有價證券買賣為業之營利事業。」﹙詳附件六﹚故依 該規定自六十五年一月一日起至六十六年十二月三十一日止之證券交易所得即停止課徵交易所得稅,嗣財政部均 以函文表示停止該交易所得稅,惟財政部突於七十七年十月二十九日以台財稅第七七○六六五一四○號函發布之 「證券交易所得課徵所得稅注意事項」第五項規定:「個人出售民國七十八年一月一日以後取得之上市股票,其全年 出售總金額不超過新臺幣壹千萬元者,其交易所得自民國七十八年一月一日起至七十九年十二月三十一日止,繼 <<大法官解釋 551-600 號理由書>>S-link 電子六法全書 114


續停徵所得稅兩年。但停徵期間所發生之證券交易損失,不得自財產交易所得中扣除。」故臺北市國稅局即依該規定 核算聲請人於七十八年度之證券出售金額為一○、二七五、○○○元,證券交易所得為三、五四五、一四一元,併課 聲請人該年度綜合所得稅,財政部、行政院及行政法院亦均以上開注意事項之規定而駁回聲請人之請求。綜上,依 所得稅法第二條、第八條第七款、第十四條第一項第七類之規定,聲請人固原應繳交證券交易所得稅,財政部若欲 免徵證券交易所得稅,依前揭租稅法律主義及 鈞院釋字第二一七號、第二一○號解釋,即應依「法律」規定免稅範 圍,此參諸所得稅法於七十八年十二月三十日即修正增訂四|一條明文規定:「自中華民國七十九年一月一日起, 證券交易所得停止課徵所 稅,證券交易損失亦不得自所得額減除。」即明,惟財政部竟以該函文所發布之注意事項 來規定免稅範圍,該函文顯有違憲法第十九條之租稅法律主義,應屬無效。再財政部既自六十五年一月一日起迄至 七十七年十二月三十一日止合計十三年期間,均以函文表示停止證券交易所得稅,茲竟於十三年後即七十七年十 二月二十九日復以函文表示出售上市股票超過一千萬元者,自七十八年一月一日起至七十九年十二月三十一日止 要課徵交易所得稅,惟事後僅課徵七十八年一月一日起至七十八年十二月三十一日止之交易所得稅,對七十九年 一月一日起至七十九年十二月三十一日止之交易所得則未課徵,該注意事項顯亦違反憲法第十九條之法律平等適 用與合理正當性均具有預見可能之租稅法律主義,應無疑義。   (三)財政部於七十七年十月二十九日以台財稅第七七○六六五一四○號函所發布之證券交易所得課徵所得 稅注意事項第五項違反憲法第七條平等原則並違反憲法第十五條財產權應予保障之原則。   1、按憲法第七條規定:「中華民國人民,無分男女、宗教、種族、階級、黨派,在法律上一律平等。」是為平等權 此平等原則並非指絕對、機械之形式上平等,而係保障人民在法律上地位之實質平等, 鈞院釋字第四八五號亦著 有解釋在案。   2、前開注意事項第五項規定:「個人出售民國七十八年一月一日以後取得之上市股票,其全年出售總金額不 超過壹千萬元者,其交易所得自民國七十八年一月一日起至七十九年十二月三十一日止,繼續停徵所得稅兩年」, 其以出售金額一千萬元為課稅之標準,惟究以何種原則而定前開課稅標準,並無明確之法律依據,且僅籠統以出 售金額一千萬元為課稅標準,惟財政部並無防弊之配套措施,致知悉該注意事項之僥倖之徒得以人頭戶為買賣股 票之方式,而逃漏稅捐,反之,不知有該注意事項者或殷實之人則須依該注意事項繳納交易所得稅,而使財產權 受到侵害,該注意事項顯有違憲法第七條之實質平等原則,亦有違反憲法第十五條之財產權應予保障之原則。   四、綜上所陳,行政法院八十八年度判字第六八二號判決適用之財政部七十七年十月二十九日台財稅第七七○ 六六五一四○號函發布之證券交易所得課徵所得稅注意事項第五項應屬牴觸憲法第七條、第十五條、第十九條疑義 爰謹聲請 鈞院惠予進行違憲審查,以維憲法保障人民權益之精神,俾彰憲政法治,實感德便。   五、附件一:此件財政部七十七年十月二十九日台財稅第七七○六六五一四○號函所發布之證券交易所得課徵 所得稅注意事項。   附件二:財政部臺北市國稅局八十五年八月二十九日(八五)財北國稅法字第八五○三九八○五號復查決定 書。   附件三:財政部八十六年八月十三日台財訴字第八六二二八○九九七號訴願決定書。   附件四:行政院八十七年四月八日台八十七訴字第一四七四七號決定書。   附件五:行政法院八十八年三月二十五日八十八年度判字第六八二號判決書。   附件六:財政部六十五年十二月十六日﹙六五﹚台財稅字第三八三一六號函發布之「補充規定證券交易所得暫 停課徵所得稅期間有關事項」。   聲請人:林 永 福   中華民國八十八年十一月三日 【附件五】 行 政 法 院 判 決  八十八年度判字第六八二號 原 告 林永福 被 告 財政部臺北市國稅局   右當事人間因綜合所得稅事件,原告不服行政院中華民國八十七年四月八日台八七訴字第一四七四七號再訴 願決定,提起行政訴訟。本院判決如左︰ 主 文   原告之訴駁回。 事 實   緣原告民國七十八年度綜合所得稅結算申報,原核定依據財政部財稅資料中心之證券交易所得彙計單及交易 清單,核算其當年度證券賣出總金額為新台幣(下同)一○、二七五、○○○元,財產(證券)交易所得三、五四五、 一四一元,併課原告當年度綜合所得稅。原告不服,申經復查結果,未准變更,經提起訴願、再訴願,亦遞遭駁回 遂提起行政訴訟,茲摘兩造訴辯意旨如次:   原告起訴意旨略謂︰壹、程序上之理由:有逾越法定核課期限之爭議。被告核定原告七十八年度綜合所得稅結 算申報案件,已逾越法定五年核課期間:原告於七十九年四月三日申報七十八年度綜合所得稅,核課期間應於八 十四年四月二日屆滿,惟原告卻於八十四年十月始收到核定稅單,法定期限是否逾越,似有爭議。雖被告稱稅額繳 款書已於八十四年一月十三日由原告父親簽收之,惟原告父親收到核定稅額繳款書並非表示此具合法送達之效力 , <<大法官解釋 551-600 號理由書>>S-link 電子六法全書 115


理由有二:原告父親雖有簽收收到稅額繳款書,但因原告父親並未與原告居住一起,其居住及戶籍地址為板橋 市中山路二段八十一巷七號三樓,故原告父親雖有簽收,但其有無代收之權限,發生合法送達之效力。合法送達 應由原告簽收,若原告無法以郵寄送達,尚可採用公告送達,被告不採令徵納雙方無疑義之法律明文之合法送達 方式,僅由原告父親簽收即謂達合法送達之效力,不無疑義。綜上所述,被告核定原告七十八年度綜合所得稅結算 申報案件,由被告於八十四年十月十四日送達予原告,有否逾越法定五年核課期間,尚有疑義。貳、實體上之理由 一、按當時財政部長郭婉容所宣佈證券交易所得課徵所得稅注意事項,其大意略謂:『個人出自七十八年一月一日 以後取得之上市股票,其全年出售總金額不超過新台幣一千萬元者,其交易所得自七十八年一月一日起至七十九 年十二月三十一日止,繼續停徵所得稅兩年。』原告七十八年度綜合所得稅結算申報,關於證券交易所得部分,即 遭上項規定遭被告財政部台北市國稅局不當核定當年度證券(「開發」股票)出售金額一○、二七五、○○○元、證券 交易所得三、五四五、一四一元,原告於七十八年度自始至終並未從事證券交易,何以有證券交易所得,既無所得 如何繳納高達百萬元以上之稅金,理由請詳下說明。二、原告於七十八年度並無賣出系爭之開發股票二十五張(價 款一○、二七五、○○○元):被告依據財政部財稅資料中心之證券交易所得彙計單及交易清單,核算原告該年度 賣出七十八年一月一日以後取得之上市開發股票二十五張(價款一○、二七五、○○○元),並據以核定原告證券 交易所得三、五四五、一四一元,併課該年度綜合所得稅云云。惟原告於復查、訴願、再訴願階段一再主張『該系爭之 開發股票二十五張並非原告所擁有之股票及財產,而為他人借戶於原告帳戶賣出』之事實,並未受被告積極調查而 予以否准,原處分及決定機關否准之理由概為:原處分及決定機關舉出行政法院三十六年度判字第十六號:「當 事人主張事實,須負舉證責任,倘其所提出之證據,不足為主張事實之證明,自不能認其主張之事實為真實。」, 而依此將舉證責任推由原告,而原告於復查、訴願、再訴願階段提出之證據,又由原處分及決定機關以球員兼裁判 之角色錯置及徵稅優先之心態而否決,一再強調無足夠證據證明之。原處分及決定機關一再強調原告於七十八年 度綜合所得稅結算申報書上已有列載證券交易所得二七五、○○○元,不得推稱非原告本人賣出股票。三、原處分及 決定機關上述之核定理由完全不為原告所認同,因其並未就問題癥結本身去求證,而一味要求原告負舉證責任, 原告提出之相關說明及證據又不受重,此種態度徒增徵納雙方之歧異。詳細理由如下述:原處分及決定機關一 再強調原告於七十八年度綜合所得稅結算申報書上已有列載證券交易所得二七五、○○○元,不得推稱非原告本人 賣出股票。事實為:原告對所得稅申報實為門外漢,每逢報稅季節深感頭痛,故所得稅申報均由他人代理,其算出 應繳多少稅而稅額可以接受亦未加以詳查,故雖七十八年度綜合所得稅結算申報書上有列載證券交易所得二七五、 ○○○元,原告申報時亦不知情。另外,即使七十八年度綜合所得稅結算申報書上有列載證券交易所得二七五、○ ○○元並不能表示及證明原告實際從事股票交易之情況,兩者並無邏輯上之證據關係。法律講究實事求是,是即為 是,非即為非,若證據顯示原告並未出售股票,上項七十八年度綜合所得稅結算申報書上有列證券交易所得二七 五、○○○元之情形尚須更正,而退還原告當年度溢繳之所得稅,方為正辦,並不能謂原告七十八年度綜合所得稅 結算申報書上列載證券交易所得二七五、○○○元即為有出售證券交易之證據。問題癥結在於系爭之永欣證券 000523 帳號所賣出之開發股票二十五張,原處分及決定機關認為係原告實際所有,惟實際上此系爭之賣出開發股 票二十五張係他人所有,而在原告永欣證券 000523 帳號賣出,但原處分及決定機關不察所致。茲列表及說明如下:                 ┌──────┬───────┬───────┬───────┐      │日期  │林永福永欣證券│林陳葉永欣證券│林永福遠東證券│      │ │000523 帳號 │000302 帳號 │10144-3 帳號 │      ├──────┼───────┼───────┼───────┤      │年1月日│ │買進開發張 │ │      ├──────┼───────┼───────┼───────┤      │年1月日│ │ │買進開發張 │      ├──────┼───────┼───────┼───────┤      │年3月日│ │買進開發2張 │ │      ├──────┼───────┼───────┼───────┤      │年9月日│ │ │買進開發7張 │      ├──────┼───────┼───────┼───────┤      │年9月日│ │賣出開發張 │ │      ├──────┼───────┼───────┼───────┤      │年月日│ │賣出開發8張 │ │      ├──────┼───────┼───────┼───────┤      │年月1日│賣出開發張 │ │ │      ├──────┼───────┼───────┼───────┤      │開發結存  │負張    │正6張    │正張 │      ├──────┼───────┼───────┼───────┤      │資料來源  │永欣證券歷史資│永欣證券歷史資│因遠東證券拒不│      │ │料列印報表 │料列印報表 │提供任何資料,│      │ │ │ │故以原告年度│      <<大法官解釋 551-600 號理由書>>S-link 電子六法全書 116


│ │ │ │證券交易清單替│      │ │ │ │代。 │      └──────┴───────┴───────┴───────┘        1、事實:本件被告在七十八年度綜合所得稅核定稅額繳款書列有永欣證券公司○○○五二三號帳戶賣出開發 股票二十五張,惟永欣證券公司○○○五二三號帳戶並無於七十八年買進開發股票之紀錄,此異常狀況之實情為 : 其中六張係受原告母親林陳葉永欣證券○○○三○二帳戶買進之開發股票,借戶原告名義之永欣證券公司○○○ 五二三號帳戶賣出。另外十九張開發股票係非本人親自開戶(據云由原告之姊所開戶)及使用之本人名義之遠東證 券一○一四四之三號帳戶所買進之開發股票,借戶原告名義之永欣證券公司○○○五二三號帳戶賣出。蓋當時買賣 股票都是交付現股,因無集中保管制度,故手中持有股票者,因無限制買進戶頭出售,隨時可用任何親戚朋友之 戶頭出售,宜先明。另外,原告本人親自開戶之永欣證券公司○○○五二三號帳戶亦是受親戚之託意欲借此戶頭 賣出股票而開戶,故方有只賣出而無買進開發股票之異常狀況。由上述事實可證明原告於七十八年度並無賣出系爭 之二十五張開發股票。2、說明:上述三個帳戶其中只有永欣證券○○○五二三號帳戶為原告本人親自開戶之帳 戶,其他兩個帳戶皆非原告本人親自開戶之帳號(林永福遠東證券一○一四四-三帳號雖以原告名字開戶,惟非 原告本人親自開戶,據云由原告之姊開戶),合先明。系爭之林永福遠東證券一○一四四-三帳號雖以原告名義 開戶,但非原告本人親自開戶,實係原告之姊開戶,此即本帳戶實為他人之人頭戶。其證明如下:1、遠東證券一 ○一四四-三帳戶為二十多年以前所開立,原告當年仍為學生,怎可能有經濟能力、時間及專業知識從事證券交易 2、該帳戶為原告之姊所開立,此點可證之於開戶資料非本人親自去簽名開戶(遠東證券已證明非原告親自開戶, 而係由原告之姊林靜江開戶,請詳附件遠東證券存證信函之回函),及帳戶餘額查詢卡非本人簽名(請詳附件帳 戶餘額查詢卡之簽名及本人之簽名格式)等事實。3、當時買賣股票交割款均採用支票開立方式,故可從於本帳戶 買進開發股票及賣出開發股票時之資金流程查證即可知非本人資金。4、既遠東證券買進股票非本人簽發支票付款、 賣出於遠東證券買進之開發股票之所得價款而由遠東證券公司簽發交付之支票亦非存入本人銀行帳戶,且開戶亦 非原告本人親自開戶,則此帳戶為他人人頭戶之事實即一目了解。5、上述證明之證據舉證,原告已積極尋求證據 惟除帳戶餘額查詢卡屬帳戶實際持有人保管尚可找到外,開戶資料存於證券商處,原告一再向券商索取,屢遭券 商以資料不可得予以搪塞,另買進賣出雙方簽發之支票明細資料券商雖有會計記錄亦不願提供,上兩項甚至原告 前已向遠東證券發出存證信函請其提供,遠東證券雖迫於無奈回覆,惟其回函方式亦是避重就輕:其回函大意及 其答覆有所不合之疑點彙總略為:『一、雖遠東證券承認該帳號非由原告本人親自開戶,而由原告之姊林靜江前往 開戶,惟遠東證券諉稱林靜江開戶時有原告委託書之委託,但此種答覆方式有下述不合之疑點:1、本人從未以委 託書委託他人前往遠東證券開戶,委託書從何而來,若有委託書該委託書亦絕非本人筆跡,遠東證券既然宣稱原 告曾以委託書委託他人前往開戶,表示委託書其必留存,故其有義務提示該委託書,以昭實情,而非以誤導方式 諉稱原告有簽委託書即可排除其責任,用以誤導該帳戶是因原告本人意思而開立,此點請鈞院明鑑,並請遠東證 券提示系爭所謂之『委託書』。2、證券商管理法規規定非本人前往開戶不得受理,故除非是原告本人開戶,其餘方 式均不合規定,故其不得諉稱有原告本人委託書。二、遠東證券諉稱原告所需之股票買賣交割款往來明細已逾保存 期限而遭銷除。但證券商資料五年保存期限之規定其所涵蓋之資料並無包含股票進出記錄及股票買賣交割款往來明 細,因其屬帳冊之一種,其保存期限較長,故於本人發存證信函時應未逾越,而且其記錄均是銀行往來記錄及電 腦資料(其資料亦只是磁片不佔空間),為何需要銷除,亦啟人疑竇。』原告判斷遠東證券應是擔心資料提供後會 暴露出其本身執行業務之疏失(即1、委託書非本人簽字無效(且開戶亦不得僅以委託書)。2、非本人親自到場開 戶而該券商仍予以受理,按證券商管理法規規定:非本人親自開戶不得受理),恐對其產生不利影響而不作為。由 上述實情可證:原告已積極尋求證據,惟上述原告無法取得之證據原告實已盡力卻仍不可得,原處分及決定機關 實不能以行政法院三十六年度判字第十六號:「當事人主張事實,須負舉證責任,倘其所提出之證據,不足為主張 事實之證明,自不能認其主張之事實為真實。」為理由而認為原告須負舉證責任。一者、上述證據均非本人所持有, 縱使須負舉證責任亦非原告不提供、此責任在借戶使用者不在原告,應與行政法院三十六年度判字第十六號無。 再者,上述待舉證之資料原處分及決定機關亦有能力取得以驗證之,簽發支票及資金由何人帳戶提領支付之資金 流程資料原處分及決定機關實有權限取得,並非無法取得;開戶資料依行政院台七十七財字第二八六一六號函「證 券交易所得課徵所得稅注意事項」第十九條規定:『投資人資料之建檔,民國七十七年十二月三十一日以前開戶者 其資料應由台灣證券交易所股份有限公司按規定媒體彙送財政部財稅資料中心建檔...』亦須留存於財政部及證 券商處,原處分及決定機關一再強調無足夠證據證明之,而上述原處分及決定機關所謂「足可證明」之證據卻非原 告所有能力提供,但原處分及決定機關卻有能力依其職權取得,若此種實情仍如原處分及決定機關引用行政法院 三十六年度判字第十六號必須強加在原告身上所負責任,其濫用該判例之實情已非常明顯了。綜上說明,原處分及 決定機關實有責任與積極作為調閱上述原告無能為力取得之證據,以查清該帳戶為人頭戶之實情,以昭公正。而非 消極誤用上項判例將舉證責任毫無道理加在原告身上,此實屬不負責任之作為。該帳戶既屬人頭戶,其所得自與原 告本人無關,自不應將該帳號賣出股票之證券交易所得併課原告之綜合所得,其理至明。另關於人頭戶使用情形 在七十八年當時非常普遍,此為時任財政部長之郭婉容政策錯誤,郭部長於七十八年中秋前夕年度超過一半後突 然宣佈從七十八年一月一日起恢復課徵證券交易所得稅,此錯誤政策之適法性時至今日仍猶待爭議,且此一政策 宣示後股市崩盤暴跌十九天,郭部長為彌補此一失信於民之錯誤政策之缺失以平息民怨,猶在電上明示鼓勵用 人頭不超過一千萬元,即為免稅,自此而後大家多用人頭,買賣股票,這是財政部因失信於民在先而允許,這不 能責怪老百姓。其實原告永欣證券○○○五二三帳戶實為受親戚所託而開立,其也是親戚之人頭戶,故發生由親戚 <<大法官解釋 551-600 號理由書>>S-link 電子六法全書 117


借戶在此帳戶賣出開發二十五張而無買入開發股票之異常狀況。政策法令之失信於民,遽予課徵,本就令人難以心 服,更何況原告名義之遠東證券實為他人使用進出,永欣證券帳戶亦為供他人借戶賣出之目的而開戶使用之人頭 戶,原告本人七十八年當時實際並未從事股票交易,上兩個原告本人名義之帳戶均非本人實際使用及進出,實情 非常明顯,證據亦可相當充分,在在顯示原告其實並無從事股票賣出,何來證券交易所得之理。政策法令之課徵失 信於民遽予開徵在先,違法而強行課徵在後,令身為納稅義務人之原告如何心服。林陳葉永欣證券○○○三○二 帳號:該帳戶七十八年買進二十四張,賣出十八張,其餘六張由原告名義之永欣證券○○○五二三帳戶賣出,其 理至明。承說明所述,原告名義之永欣證券○○○五二三帳戶既是為親戚借戶賣出股票以因應全年證券交易所得 不超過一千萬元之目的而開戶,原告母親林陳葉永欣證券○○○三○二帳號賣出十八張開發後為恐超過一千萬元 而借原告名義之永欣證券○○○五二三帳戶賣出,合乎常情。原告一再於復查、訴願、再訴願階段陳明上項事實,原 處分及決定機關曾發文要原告提示所謂「永欣證券賣出開發股票,係由別戶頭買進之證明資料」,原告亦提出申覆 書回覆,原告以為上開證據即足以證明,若原處分及決定機關認為證據不足,為何當時明知有「證券交易課徵所得 稅爭議事項處理要點」之第三條第六項人頭戶之處理方式,不於發文要求原告提示所謂「係由別戶頭買進之證明資 料」時指點原告可參考上項「證券交易課徵所得稅爭議事項處理要點」之規定提示證據,詎逕以上述行政法院三十六 年之判例強徵原告不該繳交之稅負,其處分過程顯有瑕疵。原告若無人指點有「證券交易課徵所得稅爭議事項處理 要點」以依循,怎知何為「足以證明之證據」,且原告若知有此「證券交易課徵所得稅爭議事項處理要點」之規定,早 就提出上所明之證據了,也無須勞心勞力打此冗長之行政救濟程序,原處分及決定機關刻意消極之不作為實已損 及原告應享之權利。時至今日,原告方知有「證券交易課徵所得稅爭議事項處理要點」之規定,準此,謹按該要點第 三條第六項第二款之規定提示「證券交易資料更正通知單」及林陳葉○○○三○二帳戶買進開發之買進報告書,以 為所謂「足以證明之證據」。不是原告不於復查、訴願、再訴願階段提出上項證明,而是原告根本不知(原處分及決定 機關亦未清楚說明)應提出這些證據,使原告不得不進行行政訴訟確保原告權益。或許原處分及決定機關深知原告 在七十八年度證券交易清單所示之賣出開發二十五張,其交易數額若扣除本件系爭六張開發股票之金額以後,當 年度賣出總金額即未超過新台幣一千萬元,則無證券交易所得課徵之依據矣,故為稅收課徵之績效,而在復查等 階段故意不向原告明示已有明文規定如何提示證據之規定。原告之不平之冤,尚請鈞院明鑑之。、綜上析論,被告 所為處分實屬違法失當,懇請判決將原處分及一再訴願決定均予撤銷等語。   被告答辯意旨略謂︰一、按「個人出售民國七十八年一月一日以後取得之上市股票,其全年出售總金額不超過 新台幣壹仟萬元者,其交易所得自民國七十八年一月一日起至七十九年十二月三十一日止,繼續停徵所得稅兩 年。」、 「證券交易所得之計算,以交易時之成交價額減除成本及必要費用後之餘額為所得額。」、 「前條所稱成本,依 左列規定...無取得股票紀錄可查者,依投資人提供之買進成本證明或其他證明為準;投資人未如期提供或 無舉證者,以出售年度之上年度同一公司發行同種上市股票之平均收盤價格為準;無上年度平均收盤價格者,以 公開承銷之銷售價格為準。」為財政部七十七年十月二十九日台財稅第七七○六六五一四○號函發布之證券交易所 得課徵所得稅注意事項第二節第五點及第四節第十點、第十一點所規定。又「當事人主張事實,須負舉證責任,倘其 所提出之證據,不足為主張事實之證明,自不能認其主張之事實為真實。」復為大院三十六年判字第十六號亦著有 判例。二、本件原核定依據證券交易所得彙計單及交易清單,核計原告七十八年度全年度出售證券總金額已超過一 千萬元,並無免稅之適用,乃以後進先出法計算其財產交易所得為三、五四五、一四一元,併課原告當年度綜合所 得稅。復查決定以原告雖主張永欣證券公司中○○○五二三號帳戶所賣出之「開發」股票,其中六張由原告母親之戶 頭所買進,又在遠東證券股份有限公司所買賣之股票,係其姊開戶利用買賣,一切買賣收入、支出款項均未進出原 告銀行帳戶等情。惟原告對其主張未能提示買進賣出報告單、交付清單或其他證明,以實其說,且原告當年度買進 「開發」股數大於賣出股數,亦難以證明係他人利用其帳戶(戶頭)賣出股票;次查原告於當年度綜合所得稅結算 申報書上,列載證券交易所得二七五、○○○元,有券附綜合所得稅結算申報書可稽,尚不得由其推稱被其姊開戶 利用買賣,而仍維持原核定,核諸首揭規定,尚無不合。三、原告訴稱其遲至八十四年十月始收到稅單,已逾課徵 法定時效乙節,按依稅捐稽徵法第二十一條第一項規定:「稅捐之核課期間,依左列規定:依法應由納稅義務人 申報繳納之稅捐,已在規定期間內申報,且無故意以詐欺或其他不正當方法逃漏稅捐者,其核課期間為五年。」查 原告於七十九年四月三日申報七十八年度綜合所得稅,則依上開規定,核課期間應至八十四年四月二日屆止,本 件第一次稅額繳款書於八十四年一月十三日合法送達,有原告父親簽收之掛號郵件收件回執影本附可稽,原告 雖訴稱其父居住及設籍於板橋市中山路二段八十一巷七號三樓,未與其同居,該繳款書未合法送達,惟經查原告 曾於八十四年一月十六日來函聲稱其七十八年度證券交易所得非本人買賣股票所得云云(詳原告八十四年一月十 六日聲請退還書,本局松山稽徵所八十四年一月十八日收文),顯見第一次稅額繳款書已合法送達。則依財政部七 十五年三月二十八日台財稅字第七五三三三五三號函釋規定,本案並未逾核課期間(八十四年四月二日為屆止 日)。又嗣因查對更正,更正後稅額未變更,惟限繳日期展延至八十五年元月十五日,該稅單於八十四年十二月十 五日送達,依財政部七十一年八月三十日台財稅第三六四一九號函規定:「核課期間屆滿後始准更正改訂繳納期間 應不發生核課期間之適用問題」,是原告所稱,顯屬誤解。四、原告訴稱其永欣證券公司帳戶所賣出之六張「開發」股 票,係其母親林陳葉戶頭在永欣證券公司買進,在其戶頭賣出乙節,惟查原告提示之永欣證券公司歷史資料列印 報表,僅顯示其及林陳葉戶頭當年度買賣股票交易紀錄,因原告仍未提示買進賣出報告單、交付清單或其他證明文 件,且原告當年度買進「開發」股數大於賣出股數,難認原告所稱為真實,是原核定並無不合,應予維持。綜上論述: 原處分及所為復查、訴願、再訴願決定並無違誤,請准判決駁回原告之訴等語。 理 由 <<大法官解釋 551-600 號理由書>>S-link 電子六法全書 118


按財產或權利原為出價取得者,以交易時之成交價額,減除原始取得之成本,及因取得、改良及移轉該項資產 而支付之一切費用後之餘額為所得額,合併計課綜合所得稅,為行為時所得稅法第十三條及第十四條第一項第七 類第一款所明定。次按「個人出售民國七十八年一月一日以後取得之上市股票,其全年出售總金額不超過新台幣壹 仟萬元者,其交易所得自民國七十八年一月一日起至七十九年十二月三十一日止,繼續停徵所得稅兩年。」、 「證券 交易所得之計算,以交易時之成交價額減除成本及必要費用後之餘額為所得額。」、「前條所稱成本,依左列規 定...無取得股票紀錄可查者,依投資人提供之買進成本證明或其他證明為準;投資人未如期提供或無舉證 者,以出售年度之上年度同一公司發行同種上市股票之平均收盤價格為準;無上年度平均收盤價格者,以公開承 銷之銷售價格為準。」為財政部七十七年十月二十九日台財稅第七七○六六五一四○號函發布之證券交易所得課徵 所得稅注意事項第二節第五點及第四節第十點、第十一點所規定。又「當事人主張事實,須負舉證責任,倘其所提出 之證據,不足為主張事實之證明,自不能認其主張之事實為真實。」復為本院三十六年判字第十六號著有判例。本件 原告七十八年度綜合所得稅結算申報,被告依財政部財稅資料中心之證券交易所得彙計單及交易清單,核算其本 年度賣出七十八年一月一日以後取得之上市開發股票二五、○○○股金額為一○、二七五、○○○元,證券交易所得 為三、五四五、一四一元,併課其本年度綜合所得稅。原告以永欣證券股份有限公司之○○○五二三號帳戶賣出之開 發股票,其中六張係其母親之戶頭買進,另其在遠東證券股份有限公司所買賣之股票,係其姊開戶利用,一切買 賣收入、支出款項均未進出其銀行帳戶云云,申經復查結果,以原告七十八年度出售證券總金額已超過一千萬元, 依證券交易所得課徵所得稅注意事項第五條及第十條規定,並無免稅之適用,原查以後進先出法計算其證券交易 所得為三、五四五、一四一元,併課其本年度綜合所得稅,並無不合。至主張各節,以其未能提示買進賣出報告單、 交付棈單或其他證明以實其說,且其本年度買進開發股數大於賣出股數,亦難證明係他人利用其帳戶(戶頭)賣 出股票,況原告本年度結算申報書亦列證券交易所得二七五、○○○元,不得推稱係其姊開戶利用買賣,乃未准變 更。原告不服,循序提起行政訴訟,以其八十四年十月始收到稅單,已逾法定五年之核課期間云云。查原告七十九 年四月三日申報七十八年度綜合所得稅,依行為時稅捐稽徵法第二十一條第一項第一款及第二十二條第一款規定 , 核課期間應至八十四年四月二日屆滿,而稅額繳款書依原告戶籍地址於八十四年一月十三日送達,有原告父親簽 收之掛號郵件收件回執影本附原處分可稽,嗣因迭經查對更正,更正後稅額未變更,惟限繳日期展延至八十五 年一月十五日,依財政部七十一年八月三十日台財稅第三六四一九號函,已於核課期間內發單開徵,嗣因更正改 訂繳納期間,不發生核課期間之適用問題,本案並未逾核課期間。原告雖訴稱其父居住及設籍於板橋市中山路二段 八十一巷七號三樓,未與其同居,該繳款書未合法送達一節。查本案繳款書係於八十四年一月十三日送達於原告父 親簽收,為原告所不爭執,而原告於八十四年一月十六日向被告所屬松山稽徵所申請更正及退還繳款書,經該所 於八十四年一月十八日收文並八十四年十月十四日財北國稅松山徵字第二四四七一號函復原告,略以原核定無誤 , 請依限繳納等語,此有原告聲請退還書及該函附原處分可稽,堪認原告之父已實際將繳款書轉交其本人收受, 所訴其父未與其同居並無代收之權,繳款書未合法送達云云,核不足採。又原告訴稱其於永欣證券公司帳戶賣出之 六張開發股票,係其母林陳葉戶頭在永欣證券公司買進,在其戶頭賣出一節。查其提示之永欣證券公司歷史資料列 印報表,僅顯示其及林陳葉戶頭當年度買賣股票交易紀錄,其仍未能提示買進賣出報告單、交付清單或其他證明以 實其說,且其本年度買進開發股數大於賣出股數,所訴不足採。又該證券交易課徵所得稅爭議事項處理要點早經公 布,此為原告所不爭執,而該法令之公布,乃證券交易當事人所應注意之事項,縱被告於復查時,未告知有此法 令,原告亦不能免除其課稅之責任。本件原告既未能就其有利於己之事實,舉證證明,則被告之核定並無違誤,一 再訴願決定遞予維持,亦無不合。原告起訴意旨,難謂為有理由,應予駁回。   據上論結,本件原告之訴為無理由,爰依行政訴訟法第二十六條後段,判決如主文。 中 華 民 國 八十八 年 三 月 二十五 日   行 政 法 院 第 二 庭   審 判 長 評 事 陳 石 獅  評 事 徐 樹 海  評 事 彭 鳳 至   評 事 黃 合 文  評 事 林 茂 權 右 正 本 證 明 與 原 本 無 異   法院書記官 王 福 瀛   中華民國八十八年三月二十五日  (本聲請書其餘附件略) 回頁首 【解釋字號】 釋字第 566 號 【解釋日期】92/09/26 資料來源:法務部 中華民國七十二年八月一日修正公布之農業發展條例第三十一條前段規定,家庭農場之農業用地,其由能 自耕之繼承人繼承或承受,而繼續經營農業生產者,免徵遺產稅或贈與稅。七十三年九月七日修正發布之同條例 施行細則第二十一條後段關於「家庭農場之農業用地,不包括於繼承或贈與時已依法編定為非農業使用者在內」 之規定,以及財政部七十三年十一月八日臺財稅第六二七一七號函關於「被繼承人死亡或贈與事實發生於修正農 業發展條例施行細則發布施行之後者,應依該細則第二十一條規定,即凡已依法編定為非農業使用者,即不得 適用農業發展條例第三十一條及遺產及贈與稅法第十七條、第二十條規定免徵遺產稅及贈與稅」之函釋,使依法 編為非農業使用之土地,於其所定之使用期限前,仍繼續為從來之農業使用者,不能適用七十五年一月六日修 正公布之農業發展條例第三十一條免徵遺產稅或贈與稅之規定及函釋,均係增加法律所無之限制,違反憲法第 十九條租稅法律主義,亦與憲法保障人民財產權之意旨暨法律保留原則有違,應不再適用。 <<大法官解釋 551-600 號理由書>>S-link 電子六法全書 119


【相關法條】中華民國憲法第 19、23 條 土地法第 82、83 條 遺產及贈與稅法第 17、20 條 農業發展條例第 3 、31、38 條 農業發展條例施行細則第 2、21 條 【理 由 書】   本件解釋所由生之具體事件係發生於八十二年及八十五年間,自應適用當時有效之法令。查農業發展條例於七 十二年八月一日修正公布,同條例施行細則亦於七十三年九月七日修正發布,嗣同條例於七十五年一月六日雖修 正公布第二條,惟同條例施行細則並未修正。從而本解釋之適用法令,自應以此為範圍,至八十九年一月二十六日 同條例之再修正及同年六月七日同條例施行細則之再修正,均非本件具體事件所適用之法令,不在本解釋之範圍 , 合先敘明。   憲法第十九條規定,人民有依法律納稅之義務,係指人民有依法律所定之納稅主體、稅目、稅率、納稅方法及稅 捐減免等項目,負繳納稅捐之義務或享受減免稅捐之優惠,主管機關基於法律概括授權而訂定之施行細則,僅得 就實施母法所定納稅義務及其要件有關之事項予以規範,不得另為增減,否則即屬違反租稅法律主義;又有關人 民自由權利之限制,應以法律定之,且不得逾越必要之程度,憲法第二十三條定有明文,如立法機關授權行政機 關發布命令為補充規定者,行政機關於符合立法意旨且未逾越母法規定之限度內,亦得就執行法律有關之細節性、 技術性事項以施行細則定之,惟其內容不得牴觸母法或對人民之自由權利增加法律所無之限制,迭經本院釋字第 三一三號、第三六七號、第三八五號、第四一三號、第四一五號、第四五八號等解釋闡釋甚明。是租稅法律主義之目的, 亦在於防止行政機關恣意以行政命令逾越母法之規定,變更納稅義務,致侵害人民權益。   七十二年八月一日修正公布之農業發展條例第三十一條前段規定:「家庭農場之農業用地,其由能自耕之繼承 人一人繼承或承受,而繼續經營農業生產者,免徵遺產稅或贈與稅」。農業用地經主管機關編定為非農業使用後, 發生繼承之事實,依七十三年九月七日修正公布之農業發展條例施行細則之規定,不能免徵遺產稅,惟依財政部 八十三年十一月二十九日臺財稅字第八三○六二五六八二號函則可按一定條件免稅,此一免稅規定於八十九年六 月七日修正上開施行細則時正式予以納入。就引發本件解釋之事實而言,農業發展條例有關徵免遺產稅之規定並未 修正,行政機關前後行政命令卻已實質變更納稅人之租稅負擔,此種情形難謂與租稅法律主義相符。上開條例第三 十一條所稱「農業用地」,依同條例第三條第十款規定,指「供農作、森林、養殖、畜牧及與農業經營不可分離之農舍、 畜禽舍、倉儲設備、曬場、集貨場、農路、灌溉、排水及其他農用之土地」,立法者並未限定該土地須為經依法編定為一 定農牧、農業用途或田、旱地目,始為農業用地,惟基於法律適用之整體性,該土地仍須以合法供農用者為限,而 不包括非法使用在內。又依土地法第八十三條規定,土地經編為某種使用地之土地,於其所定之使用期限前,仍得 繼續為從來之使用。故土地雖經編為非農業使用,除不得供其他用途之使用外,於所定使用期限前,仍非不得繼續 為從來之使用,如其繼續經營不滿五年者,仍應追繳應納稅賦不予優惠 (參照當時適用之農業發展條例第三十一條 但書 )。前述農業發展條例關於農業用地之認定,除該條例所作之定義性規定外,雖亦應與土地法等相關法律規定 為整體性闡釋,以定其具體適用範圍。惟若逾越此一範圍,任意擴張、縮減法律所定租稅義務或減免之要件,即非 憲法第十九條規定之租稅法律主義所許,縱財政部認該條例第三十一條關於免稅要件及範圍規定過寬,影響財稅 政策或有不合獎勵農業發展之原意,有修正必要,亦應循母法修正為之,殊不得任意以施行細則或解釋性之行政 規則逕加限縮其適用範圍。七十三年九月七日修正發布之農業發展條例施行細則第二十一條後段關於「家庭農場之 農業用地,不包括於繼承或贈與時已依法編定為非農業使用者在內」之規定,以及財政部七十三年十一月八日臺財 稅第六二七一七號函關於「被繼承人死亡或贈與事實發生於修正農業發展條例施行細則發布施行之後者,應依該細 則第二十一條規定,即凡已依法編定為非農業使用者,即不得適用農業發展條例第三十一條及遺產及贈與稅法第 十七條、第二十條規定免徵遺產稅及贈與稅」之函釋,對於向來作為家庭農場之農業用地,因繼承開始前或贈與事 實發生前依法編為非農業使用之土地,而於繼承人死亡或贈與事實發生後,於其所定使用期限前,仍可繼續為從 來之農業使用者,亦不適用當時之農業發展條例第三十一條免徵遺產稅或贈與稅之規定及函釋部分,即令符合獎 勵農業發展之目的,惟其逕以命令訂定,限縮當時有效之同條例第三條第十款「農業用地」定義可適用之範圍,均 為增加法律所無之限制,違反憲法第十九條租稅法律主義,亦與憲法保障人民財產權之意旨暨法律保留原則有違 , 應不再適用(參照本院釋字第二一○號解釋意旨)。至同條例第三條第十一款關於「耕地」之定義,係基於政策考量, 僅在解釋同條例條文中有「耕地」之文字者,例如第三十條(現改為第十六條)關於耕地分割及移轉禁止之情形 (現行條例另增第二十條、第二十一條、第二十二條關於耕地租賃之特別規定),自不能據該款解釋,限縮同條第 十款「農業用地」之意義範圍,併此說明。 大法官會議主 席 翁岳生 大法官 董翔飛 劉鐵錚 曾華松 陳計男 賴英照 王和雄 蘇俊雄 楊慧英 林永謀 謝在全 黃越欽 孫 森焱 王澤鑑 吳 庚 戴東雄 施文森 【不同意見書】 大法官 曾華松 黃越欽   本件多數意見認為中華民國七十三年九月七日修正公布之農業發展條例施行細則第二十一條後段關於「家庭農 場之農業用地,不包括於繼承或贈與時已依法編定為非農業使用者在內」之規定,以及財政部七十三年十一月八日 台財稅第六二七一七號函關於「被繼承人死亡或贈與事實發生於農業發展條例施行細則發布施行之後者,即不得適 用農業發展條例第三十一條及遺產及贈與稅法第十七條、第二十條規定免徵遺產稅及贈與稅」之規定及函釋,對於 依法編為非農業使用之土地,於其所定使用期限前,仍繼續為從來之農業使用者,亦不適用上開條例規定,均係 <<大法官解釋 551-600 號理由書>>S-link 電子六法全書 120


增加法律所無之限制,違反憲法第十九條規定之租稅法律主義與憲法保障人民財產權之意旨暨法律保留原則有所 違背,應不再適用,其結論即解釋文及論點即解釋理由,本席均不同意,茲提出不同意見如左:   一、租稅法律主義   租稅法律主義,強調租稅之課徵,應該要有法律之根據,其內容,兼包括課稅要件法定主義、課稅要件明確主 義及溯及立法之禁止。茲所指課稅要件,係指有關租稅之最重要事項,諸如究竟何人,應該繳納何種租稅、其租稅 額應該依何種基礎計算、所應繳交之稅額又是若干,必定是由法律預先加以規定。所謂課稅要件明確主義,係指由 法律規定之課稅要件,應該具體合理,不得含混籠統。至溯及立法之禁止,則指法律之制定及修正,僅適用於法律 制定或修正公布後之事項為原則,惟法律之制定及修正如為有利益於納稅義務人之規定者,自得溯及立法。租稅法 律主義,旨在租稅之預測可能性,使一般國民有法律安定性之保障,如為溯及立法,自有害於租稅之預測可能性 , 故為一般法治國家所不採,我國亦同。   二、租稅公平負擔之原則   所得稅、財產稅、消費稅,建立在量能課稅之原則為其前提條件上。租稅公平之原則,不但在立法上應該如此, 即就租稅法律之解釋及適用,亦應如此。簡言之,租稅公平負擔之原則,在租稅立法方面,強調應於各納稅群之間 因應其負擔租稅之能力而為公平之課徵。在稅法之解釋及適用上,則重視實質課稅及逃稅及避稅之禁止。   租稅既應公平,在執行稅法方面,尤應採用平等原則,故如稅捐稽徵機關對於是否有民國七十二年八月一日 修正公布之農業發展條例第三十一條:「家庭農場之農業用地,其由能自耕之繼承人一人繼承或承受,而繼續經營 農業生產者,免徵遺產稅或贈與稅」之適用,尤應切實查明,該農業用地,是否已符合依當時同條例第三條第十款 所指農業用地,其所指「用地」,依農業發展條例之立法意旨,係指依區域計畫法編定之農牧用地,或依都市計畫 法編為農業區、保護區之田、旱地目土地,或依土地法編定之農業用地,或未依法編定而土地登記簿所記載田、旱地 目之土地而言之情形,不得僅以其實際供農作、畜牧等為準。因之,依法編定之農業用地,或未依法編定而土地登 記簿所記載田、旱地目之土地,惟於被繼承人死亡,或贈與事實發生時,已依法編定為非農業用地者,因其已不符 合農地農用之免稅要件,縱令對於依法編為非農業使用之土地,於其所定使用期限前,仍得繼續為從來之農業使 用者,亦無不同。蓋其既已非農地,自無以免稅鼓勵農用之必要。   三、租稅法之解釋   租稅法之解釋,原則上應為文理解釋,既不得擴大解釋(釋字第二一○號解釋參照),亦不得縮小解釋(釋 字第四二○號解釋參照)。當然,如果單純為文理解釋而猶有不明者,則當然應依法律條文規定之趣旨及目的加以 解釋,亦即應為目的論之解釋,是為當然(見第二五七號、第四二○號、第四九六號解釋)。申言之,租稅法之解釋, 應該依法之安定性、預測可能性,秉持誠信原則及實質課稅原則,予以解釋,至其適用,則應依負擔公平之原則為 之。   四、一般用語與租稅法   依預測可能性及法安定性的租稅法律主義之下,一般用語固應依一般通用概念,予以解釋,但租稅法上之用 語,依各該租稅法所規定之體系,別有所指之含義者,則應依各該稅法之規定為之解釋。民國七十二年八月一日修 正公布之農業發展條例第三條用辭定義第十款所稱:「農業用地:指供農作、森林、養殖、畜牧及與農業經營不可分 離之農舍、畜禽舍、倉儲設備、曬場、集貨場、農路、灌溉排水及其他農用之土地」,無非在闡明同條第一款「農業:指 利用自然資源及農用資材,從事農作、森林、水產、畜牧等動植物產銷之事業」實際運作之態樣。即旨在說明從事農業 之情形,即說明「農用」之情形。至於作為農用之土地,則依同條第十款之規定,並非毫無限制,此觀該款之規定, 特別在用辭定義中,使用「農業用地」一辭自明。按農業發展條例中關於租稅優惠之規定,旨在獎勵農地農用,若非 農地縱令農用,不在獎勵之列。反之,農地未農用,依同條例規定,亦不予獎勵,即無租稅優惠之適用。此就上揭 同條例體系解釋而言,固係如此,如就租稅政策而言,亦同。查依世界各國租稅政策之潮流,無不秉持,稅率從輕 優惠從少,查緝從嚴之原則進行。若謂「農業用地」之概念,遠較「耕地」之概念為廣,「依法編定為非農業用地」而事 實上供農用土地,雖非屬同條例所稱之「耕地」,然仍屬同條例所稱之「農業用地」,亦即「農業用地」重在實際上是 否供作農用,與該土地都市計畫編定用途,土地地目為何無關云云,難謂有任何合法之根據。就一般經驗法則及社 會通念而言,非農業用地,縱令實際上農用,本於租稅公平之原則,無從享受租稅優惠,其理自明。況土地依法編 定分區使用,或依土地登記地目使用,係對土地使用作合理之規劃,為促進土地及天然資源之充分利用。職是之故 凡編為某種土地用途之土地,即不得供其他用途之使用(土地法第八十二條)。首揭系爭細則及財政部行政釋示, 乃係貫徹上述意旨所得之當然結果,並非增加法律所無之規定及加重人民稅負,自與租稅法律主義、憲法保障人民 財產權及法律保留之原則無違。至對於依法編定為非農業使用之土地,於其所定期限前,依法令規定,得仍為從來 農業之使用者,是否仍應給予租稅優惠,核係立法政策問題,初非能改變依法編定之非農業用地,並非農業發展 條例租稅優惠獎勵之對象。依後揭六所示財政部八十三年一月二十九日函釋及同部八十九年六月七日修正農業發展 條例施行細則,將已編定為非農業用地之土地,予以有條件恢復免稅之規定,核係另一問題。   五、合理之原則   土地法第八十二條規定,凡編為某種使用地之土地,不得供其他用途之使用。但經該管直轄市或縣(市)地政 機關核准,得為他種使用者,不在此限。七十二年八月一日修正公布之農業發展條例第十三條亦規定,耕地及其他 依法供農業用地使用之土地,於劃定或變更為非農業使用時,應先徵得農業主管機關同意。益足證明,所謂「農地」, 在當時適用之土地法及農業發展條例,均係指依法編定或劃定或依農業發展條例第三條第一款末段所稱,未依法 編定而土地登記簿所記載田、旱地目之土地而言。否則即不發生上開「耕地及其他依法供農業用地使用之土地」,「於 <<大法官解釋 551-600 號理由書>>S-link 電子六法全書 121


劃定或變更為非農業使用時,應先徵得農業主管機關同意」之問題,一律由人民私自作為「農用」即可,初不必問其 是否「耕地」或「依法供農業用地」,其理至明。凡此情形,猶如稅捐稽徵機關對於是否有自用住宅用地優惠稅率課徵 土地增值稅之適用,為課徵公平合理,不得僅以戶籍為準然,而應進一步查明該土地於出售前一年內,是否曾供 營業使用或出租之情形。必也「形式」及「實質」,兩者兼顧,始能給予租稅優惠然。申言之,租稅法乃具有高度技術 性之法律,其立法目的,或為財政收入目的,或為發展經濟目的,或平均社會財富目的。無論如何,一律應以客觀 上有預測可能性為前提,絕無法無客觀基準,而單純依人民之主觀意願或動作,即得給予租稅優惠者。農業發展條 例之農地農用政策,亦不例外。苟欲享受同條例之租稅優惠,除「農用」外,尚應有「耕地」或「依法供農業用地」為前 提。否則,奢談農用,擅將「非耕地」或「非依法供農業用地」,予以非法農用,或合法使用,已依法編定為非農業使 用之土地,而僅因其有農用之事實,遽行給予租稅優惠,不但有違反一般常識之不合理情形發生,抑且與土地法 及農業發展條例之立法意旨不符。本件據以聲請解釋之一之行政法院(現改為最高行政法院)八十八年度判字第二 七七號所指系爭土地於被繼承人洪某於民國八十四年死亡前之民國六十年六月二十五日,已依法編定為工業區用 地,按諸農地農用之上揭說明,殊無租稅優惠規定之適用,其理至明。   六、法律成長之原則   法律乃時代之產物,應隨時代之需要,而有所更易。關於監察院九十一年十二月二十五日(九一)院台財字第 ○九一二二○一○二二號函聲請統一解釋意旨,雖指稱:有關七十三年修正之農業發展條例施行細則第二十一條 , 將已編定為非農業用地之土地排除適用,而八十三年十一月二十九日財政部台財稅字第八三○六二五六八二號函 又恢復免稅之規定,並於八十九年六月七日修正農業發展條例施行細則,將該函之規定予以納入,造成前後不一 之差別待遇,違反平時原則部分。依下所述,其所指違反平等原則乙節,核屬對於法令解釋與事實認定,以及法律 適用原則之誤解。茲就本部分,說明首開修正前之七十三年細則及同年解釋函,並無違反平等原則之理由如左:   財政部八十三年十月二十九日台財稅字第八三○六二五六八二號函發布後,遺產土地得否依農業用地規定, 免徵遺產稅,與七十三年農業發展條例施行細則第二十一條修正發布後相同,基本上仍係以「是否依法編定為農業 使用」為認定標準,凡已依編定為非農業使用者,即不得按農業用地規定免稅,除非其符合該函規定要件(即原為 農業用地,經都市計畫變更為非農業用地,且細部計畫尚未完成,並經都市計畫主管機關認定,仍應依原來之土 地使用分區別或用地別管制而視為農業用地)。換言之,上開財政部新函釋,係在都市計畫完成時程,拖延甚久, 就農業用地變更為非農業用地,且變更後細部計畫,尚未完成,無法按變更後用途使用者,予以特別適用,並非 認實際做農業使用之土地,即得認屬農業用地。又財政部七十一年十一月十八日七一台財稅第三八三八四號函釋: 「遺產土地,經都市計畫劃為建築或公共設施用地,以及區域計畫劃為工業區,而目前仍作為農業用地使用者, 准..扣除其土地價值之半數或全數,免徵遺產稅」,係在七十三年九月七日農業發展條例施行細則第二十一條修 正前發布之函釋,僅適用於系爭施行細則發布前發生繼承或贈與之案件,且其免稅範圍,與財政部八十三年十一 月二十九日台財稅第八三○六二五六八二號函及八十九年六月七日修訂之農業發展條例施行細則第二條規定,並 不相同,故無違反平等原則之問題。此外,稅捐係依行為時之稅法規定課徵之,課稅標的,因其他法令變更致性質 改變,自應適用不同之課稅規定,此乃適用法律不溯及既往之當然結果。又本件系爭原細則及原解釋函釋,並不違 法違憲,已如上所述外,依稅捐稽徵法第一條之一以及人民財產權之保障意旨,及首揭有利於當事人之法令制定 及修正,得溯及立法之原則,如果行政處分尚未確定,得依法適用最有利於行為人之新法令及函釋,自得溯及適 用。否則,依本院釋字第二八七號解釋,除前釋示,確有違法之情形外,為維持法律秩序之安定,應不受後釋示之 影七、本院釋字第四○八號解釋   本院釋字第四○八號解釋解釋文及解釋理由,均引用土地法第八十二條前段規定,明白指出:「凡編為某種使 用地之土地,不得供其他用途之使用。」違之者,其既非依法使用,固不得視為合法之使用;若依法於其所定之使 用期限前經核准仍得為他種使用,或依法應完成細部計畫尚未完成,無法依變更後之用地使用,經主管機關認定 , 自仍得依原來農業用地使用。凡此法條規定,就農地是否合法農用,無不介入公權力,依法認定。按農用是否依法 為之,無論新法、舊法、新解釋令或舊解釋令,均無單獨徒憑納稅義務人之意願,即得享受租稅優惠者。良以租稅法, 多具專門性、技術性,其內容又甚複雜,且有反覆發生之特性,故課稅要件或免稅要件,無不「形式」及「實質」兼顧 就農地農用之租稅優惠要件而言,其形式上,依上開說明,自以有依法預先編定之農用土地存在為前提,再次始 能進而實質認定,其有無實際農用。合乎農地農用之要件,始符合免稅要件,亦即形式與實質兼顧才能免稅,並不 因民國七十二年八月一日修正公布之農業發展條例第三條第十款,就農業用地之定義,未加「依法編定之農業用 地」之字樣而有不同。此乃根據同條例及相關土地法規體系解釋及一般常識判斷所得之當然結果。按稅法內容複雜, 使用文字有欠通俗化,行政釋令繁多,致一般人有:「一讀難解、再讀誤解、三讀不解」之嘆。似此情形,端賴執法者 應本於國民之一般觀念,租稅法的目的及其經濟的意義,並考慮其他一切情事,依誠信公平的原則,為實質上的 解釋。申言之,農業發展條例,係為加速農業發展,促進農業產銷,增加農民所得,提高農民生活水準而制定。其 租稅優惠之施行,自以農業主管機關所得監督依法編定之農地為獎勵之對象。不得拘泥於單一法條之文字,以當時 同條例第三條第十款「農業用地」之定義中,並無「依法編定」字樣,而遽認為:原為依法編定之農業用地,嗣編為 非農業用地,於其所定期限前,仍繼續為從來之農業使用者,均在免稅之列。依多數意見,則將形成在原依法編定 之農用土地農作,嗣已編為非農業用地,苟依法仍得繼續農作者,初不問行為時之法令及行政處分確定前之法令 , 有無因環境及政策之改變而有所修正,各該土地如發生贈與或繼承,亦在免徵收贈與稅或遺產稅之列。形成違反一 般經驗法則及社會通念之論斷,莫此為甚,爰提出不同意見如上。 <<大法官解釋 551-600 號理由書>>S-link 電子六法全書 122


【抄洪○○等五人聲請書】   主 旨:為行政法院八十八年度判字第二七七號確定判決所適用之財政部七十三年十一月八日臺財稅第六二 七一七號解釋函,以及七十三年九月七日修正之農業發展條例施行細則第二十一條後段規定暨財政部臺灣省中區 國稅局憑上開解釋函令作成第○六一四○○二四號遺產稅核定通知書之課稅處分,違反憲法第十五條、第十九條及 第二十三條疑義事,呈請解釋。   說 明:依司法院大法官審理案件法第五條第一項第二款及同法第八條之規定聲請釋憲,謹將有關事項敘明 如左:   壹、聲請解釋憲法之目的   財政部七十三年十一月八日臺財稅第六二七一七號解釋函,農業發展條例施行細則第二十一條牴觸憲法第十 五條人民財產權之保障,第十九條人民依法納稅義務、租稅法律主義以及第二十三條「法律保留原則」之精神,應不 再援用,右開遺產稅課稅處分係以該違憲之財政部解釋函及農業發展條例施行細則第二十一條規定為依據,均牴 觸上開憲法規定之意旨,應屬無效,謹請 鈞院大法官予以解釋,以維憲法保障人民權益之精神。   貳、疑義或爭議之性質與經過,及涉及之憲法條文   一、緣聲請人於民國八十五年五月一日向財政部臺灣省中區國稅局辦理遺產稅申報,經該局核定遺產總額為新 台幣(下同)三二、七○三、五八二元,遺產淨額一一、四八四、三一六元。聲請人等以坐落彰化縣溪湖鎮西溪段二九 九、三五五、四○一、五○○、五○四地號等五筆土地係供農業使用或與農業經營不可分離之土地,請免徵遺產稅, 經復查結果,准予增列扣除坐落彰化縣溪湖鎮西溪段二九九地號土地價值六七五、四○○元,重新核定遺產淨額為 一○、八○八、九一六元。聲請人等不服,就坐落彰化縣溪湖鎮西溪段三五五、四○一、五○○、五○四地號等系爭四 筆土地部分,循序提起行政訴訟。 二、聲請人就前開土地不服財政部臺灣省中區國稅局課稅處分,依法申請復查,提起訴願、再訴願及行政訴訟,經 行政法院八十八年度判字第二七七號確定判決予以駁回。經查行政法院判決之主要理由,略謂:   (一)七十三年九月七日修正之農業發展條例施行細則第二十一條後段規定,作為執行農業發展條例第三十 一條規定之細節性、技術性事項,其所稱家庭農場之農業用地,係就農業發展條例第三條第十款規定經營農業之外 之其他農用土地所為之定義,並未牴觸母法。   (二)土地依法編定分區使用或依土地登記地目使用,係對土地使用作合理之規劃,為促進土地及天然資源 之充分利用,故凡編為某種用途之土地,即不得供其他用途之使用,土地法第八十二條亦有明文規定,而農業發 展條例施行細則第二十一條後段規定,係在貫徹上述意旨之當然解釋,並非增加法律所無之規定及加重人民稅負 , 自與租稅法律主義無違。   (三)系爭四筆土地於被繼承人洪○○八十四年死亡前之六十年六月二十五日溪湖鎮都市計畫公布實施時, 即編定為工業區用地,系爭土地已依法編定為農業用地〈按係工業區土地之誤〉,即不得適用農業發展條例第三十 一條及遺產及贈與稅法第十七條免徵遺產稅之規定。本件原處分核無違誤,一再訴願決定遞予維持,亦無不合,原 告之訴核無足採,應予駁回。   三、本案所涉憲法條文:   本案經依復查申請、訴願、再訴願及行政訴訟程序,訴請撤銷前開遺產稅之課稅處分,惟行政法院一再適用有 違憲法疑義之七十三年九月七日修正之農業發展條例施行細則第二十一條後段規定,及財政部七十三年十一月八 日臺財稅第六二七一七號解釋函,逾越法律授權基礎,作為課稅處分之依據,實已違法侵害人民之財產權,並與 憲法第十五條「人民之財產權應予保障」之規定,憲法第十九條「人民有依法律納稅之義務」之「租稅法律主義」,以 及憲法第二十三條「以上各條列舉之自由權利,除為防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序或增進公共利 益所必要者外,不得以法律限制」之「法律保留原則」等意旨發生牴觸。   參、聲請解釋憲法之理由及聲請人對本案所持之立場與見解   一、按財產權為憲法第十五條所保障之人民自由權利,國家公權力之行使,如對人民之財產權有所限制或侵害 依據憲法第二十三條「法律保留原則」之意旨,須有法律明文作為依據始得為之,中央法規標準法第五條第二款亦 規定「關於人民權利義務事項應以法律定之。」此為民主法治國家保障人民基本權利之基本精神。其中關於租稅事項 憲法第十九條特別明文保障「人民有依法律納稅之義務」,亦即國家非依據法律不得核課徵收稅捐,亦不得要求國 民繳納稅捐,僅於其法律所規定之範圍內始得對人民課稅。蓋因國家對人民之課稅處分直接侵害人民之財產權,須 有經民主程序產生之國會所制定之法律作為依據,方可避免國家公權力之濫用,不當侵害人民之財產權,司法機 關則須依據法律審查行政機關之課稅處分是否依法行政,斷無袒護行政機關於法律規定之外,透過行政命令函釋 另行創設法律所未明定之要件,讓行政機關有違法課稅處分、增加人民稅負之餘地,此不僅逾越司法權認定事實解 釋法律之職權範圍,更已明顯牴觸憲法第十九條「租稅法律主義」、憲法第十五條「人民財產權之保障」及憲法第二十 三條「法律保留原則」之精神。   二、本件聲請人所主張者,係聲請人於八十五年五月一日辦理被繼承人洪○○之遺產稅申報時,財政部臺灣省 中區國稅局引用之財政部七十三年十一月八日臺財稅第六二七一七號解釋函及農業發展條例施行細則第二十一條 規定均有違法及違憲之處,查上開規定乃就人民得否適用農業發展條例第三十一條及遺產及贈與稅法第十七條、第 二十條規定免徵遺產稅或贈與稅所新增之規定,係於法律以外規定有關人民權利義務之事項,其適用之對象為一 般人民,直接對外發生效力,性質上屬於行政命令。 鈞院釋字第三九○號、第三九四號及第四○二號解釋曾就行 政命令、行政處分是否違憲予以解釋,則前開財政部臺財稅第六二七一七號解釋函、農業發展條例施行細則第二十 <<大法官解釋 551-600 號理由書>>S-link 電子六法全書 123


一條規定及以該行政命令為依據之課稅處分得為違憲審查之對象,應無疑義,合先敘明。   三、聲請人對本案所持之立場及見解:   (一)農業發展條例施行細則第二十一條後段規定,及財政部七十三年十一月八日臺財稅第六二七一七號解 釋函有違憲法第十九條租稅法律主義:   1、按人民有依法律納稅之義務,為憲法第十九條所明定,所謂依法律納稅,兼指納稅及免稅之範圍,均應依 法律之明文。至主管機關訂定之施行細則,僅能就實施母法有關事項而為規定,如涉及納稅及免稅之範圍,仍當依 法律之規定,方符合上開憲法所示租稅法律主義之本旨( 鈞院釋字第二一○號解釋理由書參照);而農業發展條 例有關農業用地免徵遺產稅之規定,其目的在獎勵繼承人繼續農業發展,使農業用地繼續供農作使用者,得以享 有免徵遺產稅之優惠,若施行細則得任意增減免徵遺產稅之要件,即與租稅法律主義之意旨不符。   2、查農業發展條例第三十一條規定「家庭農場之農業用地,其由能自耕之繼承人一人繼承或承受,而繼續經 營農業生產者,免徵遺產稅或贈與稅。」而農業發展條例第三條第十款關於免徵遺產稅之「農業用地」亦明文規定, 係「指供農作、森林、養殖、畜牧及與農業經營不可分離之農舍、畜禽舍、倉儲設備、曬場、集貨場、農路、灌溉、排水及其 他農用之土地」。依前開法律明文,已足見「供農作使用之土地」可以免徵遺產稅,在財政部七十三年十一月八日臺 財稅第六二七一七號解釋函發布前,財稅主管機關即依「繼續農業使用滿五年」為徵免遺產稅之認定標準。詎農業發 展條例施行細則第二十一條後段竟增設規定,謂「本條例第三十一條所稱之家庭農場之農業用地,不包括於繼承時 已依法編定為非農業使用者在內」,任意增加免徵遺產稅之要件,限縮母法之適用,依前開說明,實有違憲法第十 九條租稅法律主義。   (二)農業發展條例施行細則第二十一條後段規定及財政部七十三年十一月八日臺財稅第六二七一七號函有 違憲法第十五條人民財產權之保障及憲法第二十三條法律保留原則之精神:   1、按財產權之保障為憲法第十五條所保障之人民自由權利,國家公權力之行使,如對人民之財產權有所限制 或侵害,依據憲法第二十三條「法律保留原則」之意旨,須有法律明文作為依據始得為之。中央法規標準法第五條 第二款亦規定:「關於人民權利義務事項應以法律定之」,此為民主法治國家保障人民基本權利之基本精神。   2、查農業發展條例第三條第十款已就何者屬於該條例第三十一條所稱得以免徵遺產稅之農業用地,以明文加 以定義。依該款例示之明文,已足見「供農作使用之土地」即屬該條例所稱可以免徵遺產稅之「農業用地」。參諸農業 發展條例第三條第十一款另將「耕地」定義為「指農業用地中依區域計畫法編定之農牧用地,或依都市計畫法編為農 業區、保護區之田、旱地目土地,或依土地法編定之農業用地,或未依法編定而土地登記簿所記載田、旱地目之土 地」,足見「農業用地」之概念本較「耕地」之概念為廣,「依法編定為非農業使用」而事實上供農作之土地,雖非屬該 條例所稱之「耕地」,然仍屬該條例所稱之「農業用地」,依法仍可以免徵遺產稅。易言之,農業發展條例所稱「農業 用地」重在實際上是否供作農用,與該土地都市計畫編定用途、土地地目為何無關,此由該條例之文義解釋即明, 只要事實上供農作之用,不問其編定用途為何,均可享受免徵遺產稅之優惠,此即為農業發展條例立法時為獎勵 繼承人繼續農業發展而訂立之明文。農業發展條例既係規定「農業用地」可以免徵遺產稅而非規定「耕地」可以免徵遺 產稅,顯係立法者有其獎勵農業發展之考量。矧農業發展條例施行細則第二十一條後段擅自增列限制「……所稱家 庭農場之農業用地,不包括於繼承時已依法編定為非農業使用者在內」,顯係有意違背法律明文,混淆「農業用地」 與「耕地」之區別,以「命令」使「農業用地」無法全部享有免徵遺產稅之優惠,僅「耕地」始得享受免徵遺產稅之優惠 擅自增加法律所無之限制,影響並限制人民財產權,牴觸憲法第二十三條「法律保留原則」之精神。   3、按農業發展條例第三條第十款對農業用地之定義,係採用例示規定與概括規定並存之立法方式,除例示規 定「指供農作、森林、養殖、畜牧及與農業經營不可分離之農舍、畜禽舍、倉儲設備、曬場、集貨場、農路、灌溉及排水使 用之土地」為農業用地外,尚概括規定「其他農用之土地」亦屬農業用地。惟對概括性規定之解釋適用,即必須從相 關例示規定中探尋事物之共同特徵,以確認所欲規範事物類型究竟為何,即何者為「其他農用」之農業用地,然後 再行判斷系爭事實是否具備這些共同特徵而為所欲規範之事物類型所涵蓋,查農業發展條例既未授權主管機關得 以行政命令決定「供農業使用之土地中,何者不得免徵遺產稅」,則主管機關為執行母法所需,就何謂「其他農用之 土地」所為定義,仍應受母法之拘束,亦即主管機關除不得將與母法例示事項中明示事物性質相異之事項,列入免 徵遺產稅之範圍,更不可逾越母法,將母法已明文例示「供農作使用」之土地即可免徵遺產稅,擅以行政命令加以 限制或排除。   4、退而言之,縱認為貫徹土地法第八十二條之精神,使編定為某種用途之土地不得供其他用途之使用,而有 意藉由修改農業用地免徵遺產稅之規定,使「編定為非農業用地使用之土地」,不再享受免徵遺產稅之優惠,依「法 律保留原則」之精神,仍應透過立法程序修改農業發展條例等相關「法律」規定,不得逕以「命令」訂定。其逕以命令 限制、侵害人民財產權,亦屬有違憲法第二十三條「法律保留原則」之規定。   (三)至於農業發展條例第三條有關「農業用地」之定義,雖已於八十九年一月二十六日修正為「農業用地:指 非都市土地或都市土地農業區、保護區範圍內,依法供下列使用之土地:(一)供農作、森林、養殖、畜牧及保育使 用者。(二)供與農業經營不可分離之農舍、畜禽舍、倉儲設備、曬場、集貨場、農路、灌溉、排水及其他農用之土地。 (三)農民團體與合作農場所有直接供農業使用之倉庫、冷凍(藏)庫、農機中心、蠶種製造(繁殖)場、集貨場、檢 驗場等用地。」惟 鈞院釋字第一七七號解釋文第二項明示「本院依人民聲請所為之解釋,對聲請人據以聲請之案件, 亦有效力」,是以請人據以聲請之行政訴訟確定終局裁判所適用之法令,雖已失效,仍有呈請   鈞院解釋之必要,併此敘明。   四、結論 <<大法官解釋 551-600 號理由書>>S-link 電子六法全書 124


綜上所述,行政法院八十八年度判字第二七七號確定判決所適用之財政部七十三年十一月八日臺財稅第六二 七一七號函釋,以及農業發展條例施行細則第二十一條後段規定牴觸憲法第十五條、第十九條及第二十三條之規定 應屬無效。財政部臺灣省中區國稅局憑上開解釋函令作成第○○六一四○○二四號遺產稅核定通知書之課稅處分, 亦牴觸上開憲法之規定。謹懇請 鈞院大法官惠予違憲審查,宣告財政部七十三年十一月八日臺財稅第六二七一七 號函釋、七十三年九月七日修正之農業發展條例施行細則第二十一條後段、財政部臺灣省中區國稅局第○○六一四 ○○二四號遺產稅課稅處分及行政法院八十八年度判字第二七七號確定判決違憲,以維護憲法保障人民權益之基 本精神,無任感禱。   肆:相關文件之名稱及件數   證一:農業發展條例第三條及第三十一條於七十二年八月一日修正條文對照表影本乙份。   證二:農業發展條例施行細則第二十一條於七十三年九月七日修正條文對照表影本乙份。   證三:財政部七十三年十一月八日臺財稅第六二七一七號函影本乙份。   證四:財政部臺灣省中區國稅局第○○六一四○○二四號遺產稅核定通知書影本乙份。   證五:財政部臺灣省中區國稅局復查決定書影本乙份。   證六:財政部訴願決定書影本乙份。   證七:行政院再訴願決定書影本乙份。   證八:行政法院八十八年度判字第二七七號判決影本乙份。   謹 呈   司 法 院 公鑒   聲請人:洪○○  洪○○  李○○  林洪○○  洪○○ 中華民國八十九年十二月十八日 【附件證八】 行 政 法 院 判 決              八十八年度判字第二七七號 原 告 洪 ○ ○ 洪 ○ ○ 洪 ○ ○ 李 ○ ○ 林洪○○  兼共同訴訟代理人  洪 ○ ○  被 告 財政部臺灣省中區國稅局   右當事人間因遺產稅事件,原告不服行政院中華民國八十七年五月十六日台八十七訴字第二三九一一號再訴 願決定,提起行政訴訟,本院判決如左: 主 文   原告之訴駁回。 事 實   緣本件被繼承人洪○○於民國八十四年十一月二十一日死亡,由原告等共同繼承,原告洪○○代表全體繼承 人於八十五年五月一日向被告辦理遺產稅申報,經被告核定遺產總額為新台幣(下同)三二、七○三、五八二元, 遺產淨額一一、四八四、三一六元。原告等以坐落彰化縣溪湖鎮西溪段二九九、三五五、四○一、五○○、五○四地號等 五筆土地係供農業使用或與農業經營不可分離之土地,請免徵遺產稅云云,申經復查結果,准予增列扣除坐落彰 化縣溪湖鎮西溪段二九九地號土地價值六七五、四○○元,重新核定遺產淨額一○、八○八、九一六元。原告等不服 就坐落彰化縣溪湖鎮西溪段三五五、四○一、五○○、五○四地號等系爭四筆土地部分,循序提起行政訴訟。茲摘敘 兩造訴辯意旨如次:原告起訴意旨略謂:一、坐落彰化縣溪湖鎮西溪段三五五、四○一、五○○、五○四地號系爭土 地,現均供農作之用,核屬遺產及贈與稅法施行細則第十一條所稱之農業用地,依遺產及贈與稅法第十七條第一 項第六款之規定,其現值均應自遺產總額中扣除,免徵遺產稅。二、財政部七十三年十一月八日臺財稅第六二七一 七號解釋函及農業發展條例施行細則第二十一條規定均有違法、違憲之處,茲分述如後:(一)農業發展條例第三 條第十款關於免徵遺產稅之「農業用地」已明文規定,係「指供農作、森林、養殖、畜牧及與農業經營不可分離之農舍、 畜禽舍、倉儲設備、曬場、集貨場、農路、灌溉、排水及其他農用之土地」,參諸同條第十一款另將「耕地」定義為「指農 業用地中依區域計畫法編定之農牧用地,或依都市計畫法編為農業區、保護區之田、旱地目土地,或依土地法編定 之農業用地,或未依法編定而土地登記簿所記載田、旱地目之土地」,足見「農業用地」之概念遠較「耕地」之概念為 廣,「依法編定為非農業使用」而事實上供農用土地,雖非屬該條例所稱之「耕地」,然仍屬該條例所稱之「農業用 地」。易言之,該條例所稱「農業用地」重在實際上是否供作農用,與該土地都市計畫編定用途、土地地目為何無關, 此由該條例之文義解釋即明。財政部上開函釋及農業發展條例施行細則第二十一條規定認為已編定為非農業使用者 即不得適用農業發展條例第三十一條及遺產及贈與稅法第十七條、第二十條之規定免徵遺產稅及贈與稅云云,顯然 誤解「農業用地」與「耕地」之區別;且立法者既以法律明文規定「農業用地」可以免徵遺產稅,而非規定「耕地」才可 以免徵遺產稅,自有其立法上之考量。財政部上開函釋及農業發展條例施行細則第二十一條之規定,無異擅自變更 上開法律之規定,使得僅「耕地」可以免徵遺產稅,其餘非屬耕地之農業用地則不得免徵遺產稅,顯然與遺產及贈 與稅法、農業發展條例所規定「農業用地」可以免徵遺產稅之明文相牴觸。(二)況關於人民之權利、義務應以法律定 之,中央法規標準法第五條第二款定有明文,法律雖得授權以命令為補充規定,惟授權之目的、範圍及內容均必須 具體明確,然後據以發布命令,始不違反法律保留原則。依繼承開始時之遺產及贈與稅法施行細則第十一條、農業 發展條例第三條第十款已明文規定可以免徵遺產稅之「農業用地」之定義及要件,並未授權行政機關可以另訂限制 <<大法官解釋 551-600 號理由書>>S-link 電子六法全書 125


農業用地免徵遺產稅之消極資格,則財政部上開函釋及農業發展條例施行細則第二十一條但書增列限制已依法編 定為非農業使用之農業用地,即不得免徵遺產稅云云,已增加法律所未規定之限制,顯與法律保留原則不符(鈞 院八十七年度判字第三九三號判決參照)。(三)且農業發展條例第三條第十款既已就該法所稱「農業用地」明文規 定係「指供農作、森林、養殖、畜牧及與農業經營不可分離之農舍、畜禽舍、倉儲設備、曬場、集貨場、農路、灌溉、排水及 其他農用之土地」,如認此項規定有欠周全,應先修正法律,而在法律未修正之前,行政院於農業發展條例施行細 則第二十一條但書添加法律所無之限制,剝奪人民依法得享免徵遺產稅之優惠,變相增加人民稅負,有違該法獎 勵農業發展之原意,亦屬明顯逾越母法,且有違憲法保障人民權利及憲法第十九條租稅法定主義之本旨,依憲法 第一百七十二條之規定應屬無效而無適用餘地。(四)至再訴願決定機關及訴願決定機關所稱依土地法第八十二條 規定凡編定為某種用途之土地,即不得供其他用途之使用一節。經查土地法第八十三條另設有「編為某種使用地之 土地,於其所定之使用期限前,仍得繼續為從來之使用」之例外規定。查系爭土地雖經編定為工業區用地,惟地目 尚未變更,仍屬農地,有土地登記簿謄本可稽,依前述土地法第八十三條之規定,自仍得繼續為從來之使用。三、 綜上所述,農業發展條例施行細則第二十一條但書規定不僅與法律明文相牴觸、違反法律保留原則並逾越母法,有 違租稅法律主義之本旨,應屬無效。財政部上開函釋爰引農業發展條例施行細則第二十一條但書規定,認為凡已依 法編定為非農業使用者,不得依農業發展條例第三十一條及遺產及贈與稅法第十七條、第二十條規定免徵遺產稅及 贈與稅云云,同有違憲、違法之處。況系爭土地其中五○○、五○四地號土地,對外並無通路可行,此有地籍圖影本 可稽,根本無從依都市計畫編定作為工業使用,且系爭土地向來均供農業使用,現今地目亦未變更,仍屬農地, 依土地法第八十三條規定亦得繼續供農業使用。被告機關不查,罔顧系爭土地迄今仍作農用之事實,遽以系爭土地 已編定為非農業使用而認定不得自遺產總額中扣除其現值云云,實有未當,訴願、再訴願決定遞予維持,亦有未洽 誠難令人甘服。為此,請判決撤銷原處分及一再訴願決定等語。   被告答辯意旨略謂:一、被繼承人洪○○於八十四年十一月二十一日死亡,原告等於八十五年五月一日辦理遺 產稅申報,經被告所屬員林稽徵所核定遺產總額三二、七○三、五八二元,應納稅額一、七二八、九二二元。原告等不 服,主張坐落彰化縣溪湖鎮西溪段二九九、三五五、四○一、五○○、五○四地號等五筆土地係供作農業使用之農業 用地或與農業經營不可分離之土地,應免徵遺產稅等情,申經復查結果,除准予增列扣除坐落彰化縣溪湖鎮西溪 段二九九地號土地價值六七五、四○○元外,至其餘系爭四筆土地,經函請溪湖鎮公所查明,上開土地於六十年六 月二十五日溪湖鎮都市計畫公布實施時,即編定為工業區用地,則於被繼承人死亡時,該四筆土地已依法編定為 非農業用地,即不得適用農業發展條例第三十一條及遺產及贈與稅法第十七條免徵遺產稅之規定,原核定否准自 遺產總額扣除該四筆土地,並無不合。二、經查七十三年九月七日修正之農業發展條例施行細則第二十一條後段規 定,係為執行農業發展條例第三十一條規定之細節性、技術性事項,其內容並未牴觸母法。況且土地依法編定分區 使用或依土地登記地目使用,係對土地使用作合理之規劃,為促進土地及天然資源之充分利用。故凡編為某種用途 之土地,即不得供其他用途之使用,土地法第八十二條亦有明文規定,而農業發展條例施行細則第二十一條後段 規定,係在貫徹上述意旨之當然解釋,並非增加法律所無之規定及加重人民稅負,自與租稅法律主義無違。次查土 地法第八十三條雖規定「編為某種使用地之土地,於其所定之使用期限前,仍得繼續為從來之使用。」惟查系爭四筆 土地於六十年六月二十五日溪湖鎮都市計畫公布實施時,即編定為工業區用地,並無其他細部計畫,是應無土地 法第八十三條之適用,亦不得適用遺產及贈與稅法第十七條第一項第六款免徵遺產稅,所訴其地目尚未變更,仍 屬農地,應免徵遺產稅乙節,尚難採據,請判決駁回等語。 理 由   按遺產中之農業用地及其地上農作物,由繼承人或受遺贈人,繼續經營農業生產者,扣除其土地及地上農作 物價值之全數。但該土地如繼續供農業使用不滿五年者,應追繳應納稅賦,為遺產及贈與稅法第十七條第一項第六 款所規定。次按家庭農場之農業用地,其由能自耕之繼承人一人繼承或承受,而繼續經營農業生產者,免徵遺產稅 或贈與稅,為農業發展條例第三十一條前段所規定,所稱家庭農場之農業用地,不包括於繼承或贈與時已依法編 定為非農業使用者在內,復為同條例施行細則第二十一條後段所明定。查,本件原告等之被繼承人洪○○之遺產中 系爭四筆土地於繼承開始前已編定為工業區用地,非屬供農業使用之農業用地,不適用遺產及贈與稅法第十七條 第一項第六款規定,准自遺產總額中扣除其現值,免徵遺產稅,被告並據以核定課徵遺產稅。原告不服,循序提起 行政訴訟,主張:被告依財政部七十三年十一月八日臺財稅第六二七一七號函釋意旨,及農業發展條例施行細則 第二十一條之規定,作為本件處分之依據,惟上開函釋意旨及施行細則違反法律保留原則,且逾越其母法農業發 展條例第三條第十款之規定,並有違租稅法律主義之本旨,應屬無效。況系爭四筆土地,向來均供農業使用,地目 亦未變更,仍屬農地,依土地法第八十三條規定亦得繼續供農業使用,是其現值均應自遺產總額中扣除,免徵遺 產稅云云。經查,七十三年九月七日修正之農業發展條例施行細則第二十一條後段規定,作為執行農業發展條例第 三十一條規定之細節性、技術性事項,其所稱家庭農場之農業用地,係就農業發展條例第三條第十款規定經營農業 之外之其他農用土地所為之定義,並未牴觸母法。況土地依法編定分區使用或依土地登記地目使用,係對土地使用 作合理之規劃,為促進土地及天然資源之充分利用。故凡編為某種用途之土地,即不得供其他用途之使用,土地法 第八十二條亦有明文規定,而農業發展條例施行細則第二十一條後段規定,係在貫徹上述意旨之當然解釋,並非 增加法律所無之規定及加重人民稅負,自與租稅法律主義無違。又編為工業區用地,並無其他細部計畫存在,自無 土地法第八十三條規定之適用。雖依最高法院六十四年第二次民庭庭推總會決議,於其地目尚未變更前,仍得依土 地法第八十三條之規定,得繼續為從來之使用,惟已不屬家庭農場之農業用地。本件系爭四筆土地於被繼承人洪○ ○八十四年死亡前之六十年六月二十五日溪湖鎮都市計畫公布實施時,即編定為工業區用地等情,業據被告向彰 <<大法官解釋 551-600 號理由書>>S-link 電子六法全書 126


化縣溪湖鎮公所查明,有該函附原處分卷可稽,且為原告等所不爭執。則系爭土地已依法編定為工業區用地,即不 得適用農業發展條例第三十一條及遺產及贈與稅法第十七條免徵遺產稅之規定。原告主張,核無足採。另本院八十 七年度判字第三九三號判決,係有關申請老年農民福利津貼之個案判決,司法院釋字第二一○、二六八、四一三號 解釋意旨,亦與本件免徵遺產稅無涉,均不適用於本案,併此敘明。綜上所述,本件原處分核無違誤,一再訴願決 定遞予維持,亦無不合,原告猶執前詞,聲明撤銷,為無理由,應予駁回。   據上論結,本件原告之訴為無理由,爰依行政訴訟法第二十六條後段,判決如主文。 中華民國八十八年二月五日  (本聲請書其餘附件略) 【抄監察院函】   受文者:司法院   主 旨:函送本院財政及經濟、內政及少數民族、司法及獄政委員會所提:古委員登美、馬委員以工、林委員鉅 鋃調查,新竹科學工業園區第三期徵收用地,因未於法定期間內實施開發,致編定失其效力,又遲不徵收,致部 分務農地主需負擔鉅額遺產稅案,前經本院提案糾正,惟主管機關仍未有效解決問題等情乙案,與行政院所持見 解有異,請惠予統一解釋見復。 說 明:   一、依九十一年十二月十日本院第三屆第四十七次會議決議辦理。   二、檢附關係文書乙份。 院長 錢 復 【聲 請 書】   主 旨:本院調查「新竹科學工業園區第三期徵收用地,因未於法定期間內實施開發,致編定失其效力,又遲 不徵收,致部分務農地主需負擔鉅額遺產稅案,前經本院提案糾正,惟主管機關仍未有效解決問題等情乙案」之調 查意見,與行政院復文所持見解,有適用同一法律所表示之見解相異之情形,聲請司法院大法官作統一解釋。   說 明:   壹、聲請統一解釋之目的 依農業發展條例八十九年一月二十六日修正前第三十一條規定:「家庭農場之農業用地,其由能自耕之繼承人一 人繼承或承受,而繼續經營農業生產者,免徵遺產稅或贈與稅。……」本件被繼承人胡○○於八十一年十一月二十 七日死亡,納稅義務人胡○○君等五人於八十二年二月十一日辦理遺產稅申報時,檢附其於同年二月一日所書立 之承諾書,聲明自繼承之日起就被繼承人所遺新竹縣竹東鎮重埔段三一八之三、三一八之五五地號等二筆土地繼續 經營農業生產,惟臺灣省北區國稅局竹東稽徵所僅以系爭土地之使用分區為「工業區」,核與農業發展條例施行細 則第二十一條後段:「……所稱家庭農場之農業用地,不包括繼承或贈與時已依法編定為非農業使用者在內。」之規 定不符,而否准陳訴人主張所繼承土地應改按農業用地予以減免遺產稅之申請,雖經本院認為臺灣省北區國稅局 竹東稽徵所依據之農業發展條例施行細則第二十一條後段規定與母法第三十一條有違,惟行政院仍認為前揭施行 細則係為使母法第三十一條於適用時更加明確,並合乎該法條之立法意旨,因事關本院與行政機關適用法律見解 有異。爰依司法院大法官審理案件法第七條第一項第一款之規定,聲請大法官統一解釋。   貳、法律及命令見解發生歧異之經過及涉及之法律及命令條文查本案被繼承人胡○○於八十一年十一月二十七 日死亡,所遺新竹縣竹東鎮重埔段三一八之三、三一八之五五地號等兩筆土地,原屬農業用地,納稅義務人胡○○ 君等五人於八十二年二月十一日辦理遺產稅申報時,檢附其於同年二月一日所書立之承諾書,聲明自繼承之日起 就被繼承人所遺新竹縣竹東鎮重埔段二筆土地繼續經營農業生產,惟財政部臺灣省北區國稅局竹東稽徵所依據科 學工業園區管理局簡便行文表所示,以系爭土地之使用分區為「工業區」,核與農業發展條例施行細則第二十一條 「……所稱家庭農場之農業用地,不包括繼承或贈與時已依法編定為非農業使用者在內。」之規定不符,而否准依農 業用地免徵遺產稅。惟依修正前農業發展條例第三十一條規定:「家庭農場之農業用地,其由能自耕之繼承人一人 繼承或承受,而繼續經營農業生產者,免徵遺產稅或贈與稅,並自繼承或承受之年起,免徵田賦十年。但如繼續經 營不滿五年者,應追繳應納稅賦;其須以現金補償其他繼承人者,由農業主管機關協助辦理十五年貸款。」及第三 條第十款規定:「農業用地:指供農作、森林、養殖、畜牧及與農業經營不可分離之農舍、畜禽舍、倉儲設備、曬場、集 貨場、農路、灌溉、排水及其他農用之土地。」核其法條文義,係以土地實際使用予以界定,並無限於「農業區」或「保 護區」內者始有適用之明文。則農業發展條例施行細則第二十一條後段規定將已編定為非農業使用惟實際仍作農業 使用之土地排除適用,乃增加母法所無之限制,而與母法相牴觸。   參、聲請解釋之理由及聲請人對本案所持之立場與見解   一、按我國憲法對於人民自由權利,係採直接保障主義,對於自由權利之限制或課人民以義務,應以法律定之 尤其租稅法律主義為憲法第十九條之本旨,租稅之權義為法律保留中「高密度」之部分,應以較嚴謹之依法行政原 則貫徹之,否則,憲法保障人民應以法律為依據始得課人民納稅義務之精神將因違法之命令或解釋而喪失。且查司 法院大法官對租稅法律主義及命令在何種情形下可限制人民權利,曾著有多號解釋,闡釋甚詳。如釋字第二一○號 解釋理由書略以:「按人民有依法律納稅之義務,為憲法第十九條所明定,所謂依法律納稅,兼指納稅及免稅之範 圍,均應依法律之明文。至主管機關訂定之施行細則,僅能就實施母法有關事項而為規定,如涉及納稅及免稅之範 圍,仍當依法律之規定,方符上開憲法所示租稅法律主義之本旨。」釋字第三六七號解釋理由書略以:「憲法第十九 <<大法官解釋 551-600 號理由書>>S-link 電子六法全書 127


條規定,人民有依法律納稅之義務,係指人民僅依法律所定之納稅主體、稅目、稅率、納稅方法及租稅減免等項目而 負繳納義務或享受減免繳納之優惠,舉凡應以法律明定之租稅項目,自不得以命令作不同之規定,否則即屬違反 租稅法律主義……。若法律僅概括授權行政機關訂定施行細則者,該管行政機關於符合立法意旨且未逾越母法規定 之限度內,自亦得就執行法律有關之細節性、技術性之事項以施行細則定之,惟其內容不能牴觸母法或對人民之自 由權利增加法律所無之限制,行政機關在施行細則之外,為執行法律依職權發布之命令,尤應遵守上述原則。」釋 字第三六九號解釋:「憲法第十九條規定人民有依法律納稅之義務,係指人民有依法律所定要件負繳納稅捐之義務 或享減免繳納之優惠而言。」又釋字第四七八號解釋理由書略以:「財政部函,以﹃須經稽徵機關核准按自用住宅用 地稅率課徵地價稅﹄為申請退稅之要件部分,增加土地稅法第三十五條第一項第一款所無之限制,有違憲法第十 九條租稅法律主義……。」查農業發展條例第三條第十款已就農業用地明文訂定,係以土地實際作農業使用情形予 以界定,且農業發展條例第三十一條既未對家庭農場之農業用地為任何限制規定,亦無授權限制其適用範圍,惟 行政院在修訂系爭施行細則時,卻於該施行細則第二十一條將「依法編定為非農地使用者」排除在家庭農場範圍之 外,其規定明顯違反前揭解釋所示:施行細則應符合立法意旨且不得逾越母法規定之限度,以及其內容不能對人 民之自由權利增加法律所無之限制。是該系爭施行細則違背法律優位與法律保留之二大法治原則之情形,彰彰甚明   二、復查農業用地經主管機關依都市計畫劃為建築或公共設施用地,以及依區域計畫劃為工業區,而目前仍作 為農業使用者,並非即謂非農業用地,此為行政院歷來一貫之立場(詳見財政部七十一年十一月十八日(七一) 台財稅字第三八三八四號函釋及行政院八十三年十一月二十八日台八十三財字第四四五三三號函釋、八十九年六月 七日修訂之農業發展條例施行細則第二條參照)。惟七十三年修正系爭施行細則第二十一條時,卻將已編定為非農 業使用,實際仍作農業使用之土地排除適用,肇致實質上原可免除納稅義務之部分適用對象,即部分務農地主需 負擔鉅額遺產稅,因此之故,行政院為補救此在稅捐法律秩序上之矛盾,遂於八十三年十一月二十八日以台八十 三財字第四四五三三號函釋變更該施行細則之錯誤,恢復免稅之一貫作法,並於八十九年修正施行細則時恢復免 稅之內容,於該施行細則第二條第二項規定:「前項農業用地經依法律變更編定為非農業用地,在依法應完成之細 部計畫尚未完成,無法依變更後之用地使用,經上開法律主管機關認定仍應依原來農業用地使用分區別或用地管 制使用者,得適用本條例第三十七條第一項、第三十八條第一項或第二項規定,不課徵土地增值稅或免徵遺產稅、 贈與稅或田賦。」由此可知系爭施行細則關於系爭問題之規定在七十三年修訂後至八十九年之再修正,有前後不一 致之差別待遇,不但違反平等原則,且在稅捐法律秩序連續性之要求上造成矛盾與不安定,並嚴重剝奪當事人享 受減免遺產稅之權益。且查與本案課稅基準日同在行政院八十三年函令頒布前之同地段同地號土地繼承人胡祺峰之 案件,竹東稽徵所卻核准其申請更正為農業用地而免稅(適用八十三年行政院函釋之理由為上述函令頒布時,該 案尚未確定)。本案與前案所以有不同之處理結果,乃財政部引據涉有逾越母法之施行細則,即依農業發展條例施 行細則第二十一條規定,將已編定為非農業用地惟實際仍作農業使用之土地排除適用,從而否准納稅義務人減免 遺產稅之申請,此不但影響人民依法得以免稅之權益,其違反依法行政原則之法律保留及租稅法律主義,甚為明 確,其不公平之結果,更有違憲法之精神。   三、次查系爭施行細則將「農業用地」限縮為「已依法編定為農業使用者在內」,雖係避免農業用地免稅浮濫,惟 納稅義務人申請農業用地免徵遺產稅,行政機關原即有實質審查之權責,稅捐單位所應審究者,應為土地是否確 有作農業使用,以及是否符合農業發展條例第三條及第三十一條各種條件之限制;至逃漏稅捐之處理,農業發展 條例第三十一條亦已定有明文,如繼續經營農業未滿五年者,應追繳應納稅額。行政機關捨實質審查而不為,卻以 施行細則之規定將農業用地要件之適用範圍設定狹隘的形式界限的作法,無疑排除原農業用地經編定為非農業使 用,惟實際仍作農業使用之土地獲致租稅減免之可能性,顯然防弊過當並違反實質課稅原則。   肆、關係文件之名稱及件數 一、本院調查報告影本。 二、行政院九十一年十月十五日院臺財字第○九一○○五一三二九號函及附件影本。 三、農業用地定義及農業用地免徵遺產稅或贈與稅沿革一覽表。 (附件二) 【行政院函】   受文者:監察院   主 旨:貴院函,為本院處理胡○○遺產稅案,不但違背法律優位與法律保留之二大法治原則,且違反平等 原則,並在稅捐法律秩序連續性之要求上,造成矛 與不安定,以致財政部就相同性質之案件,卻處理兩歧,嚴重 影響人民對租稅公平之信賴,顯有未當,爰依法提案糾正,囑切實檢討並依法妥處見復一案,經交據財政部函報 處理情形,復請 查照。   說 明:   一、復 貴院九十一年八月二十三日(九一)院台財字第○九一二二○○六五六號函。   二、檢附財政部九十一年十月一日台財稅字第○九一○四五五九九八號函及附件影本各乙份。   院長 游 錫  【財政部函】   受文者:行政院 <<大法官解釋 551-600 號理由書>>S-link 電子六法全書 128


主 旨:謹呈本部對於監察院提案糾正胡○○遺產稅案之處理說明乙份(如附件), 請 鑒核。   說 明:復 鈞院九十一年八月二十九日院臺財字第○九一○○四四三二七號函。   部長 李 庸 三 【財政部對於監察院提案糾正胡○○遺產稅案之處理說明】   謹依據監察院糾正案文參、事實與理由,分項逐一說明如次:   一、關於「農業發展條例施行細則第二十一條後段規定將已編定為非農業使用惟實際仍作農業使用之土地排除 適用,乃在增加母法所無之限制,此與母法相牴觸之情形,顯然違背依法行政之法律優位原則」之說明   (一)修正前農業發展條例制定之目的,依該條例第一條規定,在「加速農業發展,促進農業產銷,增加農民 所得,提高農民生活水準」;農業主管機關,依同條例第二條規定,在中央為行政院農業委員會,準此,該條例所 規範之農業用地,為依法編定為農業使用之土地,因此類土地,始為行政院農業委員會主管之範圍,至其他依法 編定為非農業使用之土地,主管機關非行政院農業委員會,本不在農業發展條例規範之範圍。另從同條例第十三條 「耕地及其他依法供農業用地使用之土地,於劃定或變更為非農業使用時,應先徵得農業主管機關同意」之規定, 亦可知農業發展條例所稱之農業用地,為經依法編定為農業使用之土地。因此,修正前農業發展條例第三條第十款 規定之農業用地,係指經依法編定為農業使用之土地,自不待言。   (二)修正前農業發展條例第三十一條訂定之目的,在鼓勵農地農用、擴大農場經營規模,其獎勵之對象,為 農業用地。惟施行以後,發覺許多經編定為非農業使用之土地,例如住宅區土地、工業區土地,因暫作農業使用, 亦得以免稅,非但未能達到獎勵之本旨,更扭曲都市計畫之執行,使都市土地未按編定用途作合理使用,同時造 成遺產土地越多者,只要其土地移作農業使用,反而免繳遺產稅之不公平現象。為闡明修正前農業發展條例第三十 一條之所稱「家庭農場之農業用地」範圍,於七十三年九月七日修正發布之農業發展條例施行細則第二十一條後段 明定農業用地不包括於繼承或贈與時已依法編定為非農業使用者在內,排除本無獎勵適用之非農業用地,使同法 第三十一條於適用時更加明確,並合乎該法條之立法意旨。從而該施行細則規定,應無逾越母法,且使母法規定於 執行時愈加落實。   二、關於「施行細則應符合立法意旨且不得逾越母法規定之限度,以及其內容不能對人民之自由權利增加法律 所無之限制。農業發展條例施行細則第二十一條,將「依法編定為非農地使用者」排除在家庭農場範圍之外,違背法 律保留原則」之說明   (一)憲法第十九條規定「人民有依法律納稅之義務」,為使人民有依法律所定要件需負繳納稅捐之義務或得 享減免稅捐之優惠時,能明確適用法律所定之內容,行政機關本於租稅法律主義之精神,依各該法律之立法目的 , 衡酌經濟上之意義及實質課稅之公平原則,於細則中訂定若干補充本法之規定,與憲法第十九條並無牴觸。此參司 法院釋字第二二一號解釋(遺產及贈與稅法施行細則第十三條補充遺產及贈與稅法第十七條第一項第九款(修正 前為第八款)規定)、第三三○號解釋(遺產及贈與稅法施行細則第二十一條補充遺產及贈與稅法第二十三條規 定)、第三四三號解釋(修正前遺產及贈與稅法施行細則第四十三條補充修正前遺產及贈與稅法第三十條規定)、 第三七五號解釋(修正前農業發展條例施行細則第二十一條補充修正前農業發展條例第三十一條規定),均有相 同看法(附件一)。   (二)查七十三年九月七日修正發布之農業發展條例施行細則,於同年月函送立法院查照,案經立法院交該 院內政及經濟委員會聯席會議於七十四年十一月二十七日審查結果,「認為並無違反、變更或牴觸法律情事,亦非 應以法律規定之事項,依議事規則第八條之規定,提報院會,准予備查」,爰提經院會審查決議「准予備查」在案 (附件二)。   (三)上揭細則既經立法院審查認無違反、變更或牴觸法律情事,亦非應以法律規定事項,則修正前農業發展 條例第三十一條所稱之「家庭農場之農業用地」,不包括於繼承或贈與時已依法編定為非農業使用者在內,應無不 當。   三、關於「農業用地經主管機關依都市計畫劃為建築或公共設施用地,以及依區域計畫劃為工業區,而目前仍 作農業用地使用者,並非即謂非農業用地,此為行政院一貫之立場(財政部七十一年十一月十八日七一台財稅字 第三八三八四號函、行政院八十三年十一月二十八日台八十三財字第四四五三三號函、八十九年六月七日修訂之農 業發展條例施行細則第二條參照),惟七十三年修正之農業發展條例施行細則第二十一條將已編定為非農業使用 實際仍作農業使用之土地排除適用,造成前後不一致之差別待遇,違反平等原則,且在稅捐法律秩序連續性之要 求上造成矛盾與不安定,嚴重剝奪當事人享受減免遺產稅之權益」之說明   (一)鼓勵農地農用,擴大農場經營規模,為修正前農業發展條例第三十一條訂定之本旨,惟施行以後造成 土地實際作農業使用,即可免徵遺產稅之浮濫現象,因此,七十三年九月七日農業發展條例施行細則第二十一條 修正發布,將已依法編定為非農業使用之土地排除於農業用地之範圍外,以符獎勵本旨,已如前述。   (二)行政院八十三年十一月二十八日台八十三財字第四四五三三號函發布後,遺產土地得否依農業用地規 定免徵遺產稅,與七十三年農業發展條例施行細則第二十一條修正發布後相同,基本上仍以「是否依法編定為農業 使用」為認定標準,凡已編定為非農業使用者,即不得按農業用地規定免稅,除非其符合該函規定要件(即原為農 業用地,經都市計畫變更為非農業用地,且細部計畫尚未完成,並經都市計畫主管機關認定,仍應依原來之土地 使用分區別或用地別管制而視為農業用地者)。換言之,上開行政院函係在都市計畫完成時程拖延甚久之考量下, <<大法官解釋 551-600 號理由書>>S-link 電子六法全書 129


就農業用地變更為非農業用地,且變更後細部計畫未完成,無法按變更後用途使用者,予以特別適用,並非實際 作農業使用之土地,即得認屬農業用地。   (三)又本部七十一年十一月十八日七一台財稅第三八三八四號函稱「遺產土地經都市計畫劃為建築或公共設 施用地,以及區域計畫劃為工業區,而目前仍作為農業用地使用者,准……扣除其土地價值之半數或全數,免徵 遺產稅。」係在七十三年九月七日農業發展條例施行細則第二十一條修正發布前之函釋,僅適用於上開細則發布前 發生繼承或贈與之案件(請參附件三,本部七十三年十一月八日臺財稅第六二七一七號函),且其免稅範圍,與 行政院八十三年十一月二十八日台八十三財字第四四五三三號函及八十九年六月七日修訂之農業發展條例施行細 則第二條規定,並不相同,併此陳明。 四、關於「相同性質案件卻有不同之處理結果,乃財政部引據涉有逾越母法之行政命令,即依農業發展條例施行細 則第二十一條規定,否准陳情人減免遺產稅之申請,不但影響陳情人依法得以免稅之權益,其違反平等原則,更 顯明確」之問題   (一)本案被繼承人胡○○於八十一年十一月死亡,所遺新竹縣竹東鎮頭重埔段二筆土地,經編定為工業區 (新竹科學工業園區),已非農業用地,稽徵機關未准予依農業用地規定免徵遺產稅,於作成課稅處分時,適用 當時法令並無錯誤,亦無違法。   (二)按「納稅義務人對於核定稅捐之處分如有不服,應依規定格式,敘明理由,連同證明文件,依左列規定 申請復查:一、依核定稅額通知書所載有應納稅額或應補稅額者,應於繳款書送達後,於繳納期間屆滿翌日起算三 十日內,申請復查。二、……」為稅捐稽徵法第三十五條第一項所明定,本件納稅義務人於八十二年八月三十一日繳 清稅款一、一七八、七○二元,如其對稽徵機關核定稅捐之處分有所不服,雖已繳清稅款,亦可依上開規定申請復 查,其未提起復查表示不服,該案因而確定(並非因稅款繳清而確定)。   (三)嗣行政院八十三年十一月二十八日台八十三財字第四四五三三號函發布時,因本件業已確定,依據司 法院釋字第二八七號解釋「行政主管機關就行政法規所為之釋示,係闡明法規之原意,固應自法規生效之日起有其 適用。惟在後之釋示如與在前之釋示不一致時,在前之釋示並非當然錯誤,於後釋示發布前,依前釋示所為之行政 處分已確定者,除前釋示確有違法之情形外,應不受後釋示之影響」,本案無法依前揭行政院函規定辦理。   (四)行政機關因環境變遷、政策方向改變,就主管之法規,變更解釋時,依據行政院六十一年六月二十六日 台財第六二八二號令,皆本已確定案件不適用之原則。蓋解釋令變更,可能放寬或從嚴,如已確定之案件,亦予適 用,則自該法規發布生效後發生之案件,皆應據以重為審酌,非但處理上有實際困難,於解釋令從嚴之情形,更 將產生極大爭議,且既定之法律關係遭破壞後,法律秩序無從安定。考量法律之安定性及實務上之可行性,採未確 定之案件得以適用之原則,確有其論據。   (五)綜上所述,本件納稅義務人胡○○君對於核課稅捐之處分未提起行政救濟表示不服,該案即告確定。至 另案被繼承人胡○○遺產稅案,因於行政院上開函發布時尚未確定,所遺同地段同地號土地,得以免徵遺產稅。胡 其雄案因其課稅處分於行政院前開函發布前即已確定,基於解釋令適用之一貫原則,無法撤銷其原課稅處分。惟類 似案件,主要癥結,係因都市計畫主管機關,未能依法定時程完成開發所致,根本之道,似宜從都市計畫如何確 實執行著手,否則土地所有權人因都市計畫變更而發生租稅徵免權利受損之類似問題,仍將不斷出現。   附 註:另查本案納稅義務人向管轄稽徵機關財政部臺灣省北區國稅局申請退還系爭稅款,經該局否准後提 起行政救濟,並經臺北高等行政法院九十年度訴字第一○三二號判決(附件四)駁回在案。 (本聲請書其餘附件略) 回頁首 【解釋字號】 釋字第 567 號 【解釋日期】92/10/24 資料來源:法務部   人民身體之自由應予保障,非由法院依法定程序,不得審問、處罰,憲法第八條設有明文。戒嚴時期在戒嚴地 域內,最高司令官固得於必要範圍內以命令限制人民部分之自由,惟關於限制人身自由之處罰,仍應以法律規定 , 且其內容須實質正當,並經審判程序,始得為之。戡亂時期預防匪諜再犯管教辦法第二條規定:「匪諜罪犯判處徒 刑或受感化教育,已執行期滿,而其思想行狀未改善,認有再犯之虞者,得令入勞動教育場所,強制工作嚴加管 訓(第一項)。前項罪犯由執行機關報請該省最高治安機關核定之(第二項)。」未以法律規定必要之審判程序,而 係依行政命令限制人民身體之自由,不論其名義係強制工作或管訓處分,均為嚴重侵害人身自由之處罰。況該條規 定使國家機關僅依思想行狀考核,認有再犯之虞,即得對已服刑期滿之人民再行交付未定期限之管訓,縱國家處 於非常時期,出於法律之規定,亦不符合最低限度之人權保障,與憲法第八條及第二十三條之規定有所牴觸,應 不予適用。   戒嚴時期人民受損權利回復條例第六條第一項第四款規定,人民於戒嚴時期因犯內亂、外患、懲治叛亂條例或 檢肅匪諜條例之罪,於有罪判決或交付感化教育、感訓處分,執行完畢後,未依法釋放者,得聲請所屬地方法院準 用冤獄賠償法相關規定,請求國家賠償,係指於有罪判決或感化教育、感訓處分裁判執行完畢後,任意繼續延長執 行,或其他非依法裁判所為限制人身自由之處罰,未予釋放,得請求國家賠償之情形而言,從而上開規定與憲法 平等保障人民權利之意旨,尚無不符。 【相關法條】中華民國憲法第 8、11、23 條 戒嚴時期人民受損權利回復條例第 6 條 冤獄賠償法第 1 條

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【理 由 書】   憲法第八條第一項規定:「人民身體之自由應予保障。除現行犯之逮捕由法律另定外,非經司法或警察機關依 法定程序,不得逮捕拘禁。非由法院依法定程序,不得審問處罰。非依法定程序之逮捕、拘禁、審問、處罰,得拒絕 之。」揆其意旨,係指關於限制人身自由之處罰,應以法律規定,並經審判程序,始得為之。立法機關於制定法律時, 其內容更須合於實質正當,縱為防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序、或增進公共利益之必要,仍不得 逾越必要之限度,復為憲法第二十三條所明定。我國於動員戡亂時期與戒嚴時期,係處於非常時期之國家體制,國 家權力與人民權利之保障固與平時不可同日而語。但人民身體自由享有充分保障,乃行使其憲法上所保障其他權利 之前提,為重要之基本人權,縱於非常時期,對人民身體自由之處罰仍須合於憲法第八條及第二十三條之規定。   戡亂時期預防匪諜再犯管教辦法第二條規定:「匪諜罪犯判處徒刑或受感化教育,已執行期滿,而其思想行狀 未改善,認有再犯之虞者,得令入勞動教育場所,強制工作嚴加管訓(第一項)。前項罪犯由執行機關報請該省最 高治安機關核定之(第二項)。」依此規定,對匪諜罪犯受徒刑或感化教育已執行期滿者,不予釋放而逕行拘束其 身體自由於一定處所,不論其名義係強制工作或管訓處分,實與剝奪人民行動自由之刑罰無異,性質上均為嚴重 侵害人民身體自由之處罰,依憲法第八條之規定,應由法院依法定程序始得為之。前開管教辦法規定由法院以外之 機關,即該省最高治安機關依行政命令核定其要件並予執行,與憲法第八條之規定顯有牴觸。又限制人民身體之自 由,應由立法機關制定法律加以規範,且其內容須實質正當。前開辦法僅係行政機關自行訂定之命令,即得對已服 刑期滿之人民再行交付未定期限之管訓,不符合憲法第八條及第二十三條規定之意旨,應不予適用。   非常時期,國家固得為因應非常事態之需要,而對人民權利作較嚴格之限制,惟限制內容仍不得侵犯最低限 度之人權保障。思想自由保障人民內在精神活動,是人類文明之根源與言論自由之基礎,亦為憲法所欲保障最基本 之人性尊嚴,對自由民主憲政秩序之存續,具特殊重要意義,不容國家機關以包括緊急事態之因應在內之任何理 由侵犯之,亦不容國家機關以任何方式予以侵害。縱國家處於非常時期,出於法律規定,亦無論其侵犯手段是強制 表態,乃至改造,皆所不許,是為不容侵犯之最低限度人權保障。戡亂時期預防匪諜再犯管教辦法第二條規定國家 機關得以人民思想行狀未改善,認有再犯之虞為理由,令入勞動教育場所強制工作嚴加管訓,無異於允許國家機 關得以強制方式改造人民之思想,違背憲法保障人民言論自由之本旨,亦不符合最低限度之人權保障,併予指明。   戒嚴時期人民受損權利回復條例第六條第一項第四款規定,人民於戒嚴時期因犯內亂、外患、懲治叛亂條例或 檢肅匪諜條例之罪,於有罪判決或交付感化教育、感訓處分,執行完畢後,未依法釋放者,得聲請所屬地方法院準 用冤獄賠償法相關規定,請求國家賠償,係指於有罪判決或感化教育、感訓處分裁判執行完畢後,任意繼續延長執 行,或其他非依法裁判所為限制人身自由之處罰,未予釋放,得請求國家賠償之情形而言,從而上開規定與憲法 平等保障人民權利之意旨,尚無不符。   聲請人認司法院冤獄賠償覆議委員會九十年度台覆字第二六四號及九十一年度台覆字第八五號決定與台灣板 橋地方法院八十八年度賠字第六一號、台灣士林地方法院八十九年度賠字第五六號及台灣台中地方法院八十九年度 賠字第六五號等決定適用同一法令所表示之見解有異而聲請統一解釋部分,經查係屬相同審判機關間裁判所生之 歧異,並非不同審判機關間之確定終局裁判適用同一法律或命令所表示之見解有異,核與司法院大法官審理案件 法第七條第一項第二款之要件不符,依同條第三項規定,應不受理,附此敘明。   大法官會議主席 大法官 翁岳生   大法官 城仲模 林永謀 王和雄 賴英照 余雪明 曾有田 廖義男 楊仁壽 徐璧湖 彭鳳至 林子儀 許宗力 許玉秀 【抄袁○○聲請書】 聲請事項:   一、為聲請人受 大院冤獄賠償覆議委員會九十年度台覆字第二六四號決定書,其適用之法令,即「戡亂時期預 防匪諜與叛亂犯再犯管教辦法」與「戒嚴時期人民受損權利回復條例第六條」,違反憲法第八條、第十六條、第二十三 條與第七條,並有數法院之決定對該辦法是否違憲與該條例之適用有所歧異。茲依司法院大法 審理案件法第五條第一項第二款及第七條第一項第二款,聲請 大院大法官解釋「戡亂時期預防匪諜與叛亂犯再犯 管教辦法」是否牴觸憲法與「戒嚴時期人民受損權利回復條例第六條」適用範圍之違憲與統一解釋。   二、為貫徹有效保障基本人權之原則,允許聲請人就本原因案件得據以提起再覆議以為救濟,俾使 大院冤獄 賠償覆議委員會得據以變更違憲之原決定。 說 明:   壹、聲請釋憲之理由及所引用之憲法條文戡亂時期預防匪諜與叛亂犯再犯管教辦法第二條第一項規定:「匪諜 與叛亂犯判處徒刑或受感化教育已執行期滿,而其思想行狀未改善,認有再犯之虞者,得令入勞動教育場所,強 制工作,嚴加管訓。」第二項復規定:「前項罪犯,由執行機關報請該省最高治安機關核定之。」本條之規定,違反憲 法第八條之「保障人民人身自由」與「正當法律程序」、第十六條之「訴訟權」與第二十三條之「比例原則」。而戒嚴時期 人民受損權利回復條例第六條規定:「人民於戒嚴時期因犯內亂、外患、懲治叛亂條例或檢肅匪諜條例之罪,有下列 情形之一者,得聲請所屬地方法院準用冤獄賠償法相關規定,請求國家賠償:一、經治安機關逮捕而以罪嫌不足逕 行釋放前,人身自由受拘束者。二、於不起訴處分確定前受羈押,或不起訴處分確定後未依法釋放者。三、於無罪判 決確定前受羈押或刑之執行,或無罪判決確定後未依法釋放者。四、於有罪判決或交付感化教育、感訓處分,執行完 畢後,未依法釋放者。」其中將依違憲之法令所為之感化教育與感訓處分所為之羈押,排除於本條例請求國家賠償 <<大法官解釋 551-600 號理由書>>S-link 電子六法全書 131


之範圍之外,其不當區分,違反憲法第七條之「平等原則」。   貳、疑義性質及經過   一、聲請人因叛亂案件,於民國四十二年十二月二日遭前國防部保密局逮捕。經前臺灣省保安司令部以四十三 年九月二十三日(四三)審三字第一○四號判決處有期徒刑五年,於四十七年十二月一日執行期滿。又經國防部以 四十七年十一月六日(四七)心旭字第三一八七號令准於刑滿後,依「戡亂時期預防匪諜與叛亂犯再犯管教辦法」 之規定發交職業訓導第三總隊感訓。復由前臺灣省警備總司令部以四十八年七月二十日(四八)煥輝字第五○三號 令准予繼續管訓,至四十九年四月二十六日始期滿開釋。聲請人受刑之執行完畢後,未依法釋放,受違法羈押總計 五百十二日。   二、 「戒嚴時期人民受損權利回復條例」通過後,聲請人於民國八十九年十二月二十九日依該條例第六條之規定, 向臺灣板橋地方法院刑事庭聲請前述違法羈押之冤獄賠償,經臺灣板橋地方法院以九十年度賠字第六號決定書駁 回(附件一)。後原告向大院冤獄賠償覆議委員會聲請覆議,又遭 大院冤獄賠償覆議委員會以九十年度台覆字第 二六四號決定書駁回確定(附件二)。   三、大院冤獄賠償覆議委員會之決定書中,對事實之認定有所錯誤,誤以為前保安司令部四十三年審三字第一 ○四號判決,聲請人除受有期徒刑五年外,尚受感化處分。惟依原判決書受感化者係聲請人之父袁○○,而非聲請 人。除此之外,該決定書又認聲請人於有期徒刑執行期滿後,係依「當時有效之法令」(即戡亂時期預防匪諜與叛亂 犯再犯管教辦法),另受感訓處分之執行,即與戒嚴時期人民受損權利回復條例第六條規定之情形不符。其駁回聲 請人聲請之法律依據即「戡亂時期預防匪諜與叛亂犯再犯管教辦法」,聲請人認該條例與該辦法係違反憲法保障人 民基本權利之規定,故謹提起本件聲請。   參、聲請人之立場與見解   一、戡亂時期預防匪諜與叛亂犯再犯管教辦法之規定,違反憲法第八條之「保障人民人身自由」與「正當法律程 序」:   (一)憲法第八條規定:人民之身體自由應予保障。除現行犯之逮捕由法律另定外,非經司法或警察機關依法 定程序,不得逮捕拘禁。非由法院依法定程序,不得審問處罰。非依法定程序之逮捕、拘禁、審問、處罰得拒絕之。大 院釋字第三八四號解釋已明確指出憲法第八條揭櫫實質正當法律程序原則,對於人身自由倘以法律限制時,不得 悖離實質正當之法律程序。 「正當法律程序」之功能目的,在於防止政府濫權,而以「正當」之「法律」程序對政府權力 予以限制,以保障人民基本權利。   (二)憲法第八條規定兩種法定程序:審問之法定程序與處罰之法定程序。   1、審問程序包括:(1)審理公開:沒有法律特別允許,審判應公開之。(2)默秘權之保障,強迫不利己 陳述之禁止:被告不得被強迫應答。(3) 訟權充分保障:訴訟程序上應保障作為訴訟當事人相互間之訴訟武器 平等。戡亂時期預防匪諜與叛亂犯再犯管教辦法雖為「當時有效」之行政命令,然其將聲請人交付感訓,未經公開審 理,且未顧及聲請人默秘權之保障,尤有甚者,情治系統對聲請人更有凌虐刑求之情形,更遑論訴訟武器之平等。 戡亂時期預防匪諜與叛亂犯再犯管教辦法顯違反憲法所保障之審問正當程序。   2、處罰程序包括:(1)無罪推定主義:在不能證明被告有罪以前,應推定被告無罪。(2)罪刑法定主義 罪刑法定主義係指法律沒有事先規定某一行為應處罰者,該行為即為不罰。申言之,「無法律,無犯罪;無法律, 無刑罰」。然戡亂時期預防匪諜與叛亂犯再犯管教辦法卻反其道而行,對「認有再犯之虞者」,即可送交管訓。而其以 「辦法」作為限制人民自由之法源,自亦違反罪刑法定主義原則。   (三)憲法第八條規定之法定程序,係指應由刑事訴訟法明確規定而言。此種法定程序屬人民之主觀權利,故 若受到不法之逮捕拘禁,依憲法第八條第三項與第四項規定,事前得拒絕之,事後得請求國家賠償。聲請人依戡亂 時期預防匪諜與叛亂犯再犯管教辦法受違法羈押,應得依憲法之規定請求損害賠償。 二、戡亂時期預防匪諜與叛亂犯再犯管教辦法違反憲法第十六條保障人民之「訴訟權 」:憲法第十六條規定,人民有訴訟之權。人民之訴訟權則包含如下之內容:   (一)接受裁判請求權   任何具體法律爭議之事件,皆得請求接受裁判, 大院已作出釋字第二九五號與第二二○號解釋。如有法令規 定,何種爭議,不得提起爭訟,即屬對訴訟權之侵害。此之請求接受裁判之權,並應包括「法律聽審權利」。蓋訴訟 案件之實體判決應經訴訟當事人之言詞辯論為之。戡亂時期預防匪諜與叛亂犯再犯管教辦法對於人民之羈押與感訓 僅須經治安機關核定,明顯違反憲法所保障人民接受裁判請求權。   (二)接受公平法院之裁判   任何爭議之訴訟案件,制度上至少須有一次的審理可由具有法官資格者所組成之「法庭」審議,否則即有違反 權力分立之原理。公平法院係指「組織及程序」無被疑為不公平之法院狀況,故公平法院,除在制度上要求司法獨立 外,應具備如下之原則:   1、法定法官原則   法定法官原則係由「公平法院」概念導出,係指何案件應由何法官承辦,應事先由法律明定。戡亂時期預防匪諜 與叛亂犯再犯管教辦法對於人民之羈押與感訓,僅須經治安機關核定,其認定甚至非由「法官」為之,明顯違憲。   2、訴訟武器平等原則戡亂時期預防匪諜與叛亂犯再犯管教辦法對於人民之羈押與感訓,僅須經治安機關核定 未經合法程序,更遑論符合憲法訴訟武器平等原則。   三、戡亂時期預防匪諜與叛亂犯再犯管教辦法違反憲法第二十三條之「比例原則」:或謂,戡亂時期預防匪諜與 <<大法官解釋 551-600 號理由書>>S-link 電子六法全書 132


叛亂犯再犯管教辦法係戒嚴時期之法令,於國家特殊情形下,其規定應符合憲法第二十三條之情形。惟查:   (一)戒嚴法第七條至第九條,固擴大了軍事審判機關之職權,惟憲法第二十三條之規定,無論依動員戡亂 時期臨時條款或依戒嚴法,於戒嚴時期仍有適用之餘地。   (二)適用憲法第二十三條之規定,須符合比例原則,即使戒嚴法亦未排除比例原則之適用。廣義之「比例原 則」包括適當性原則、必要性原則與過度禁止原則。   1、適當性原則   適當性原則又稱合目的性原則,此一原則認為,在干涉行政之目的上,須有合憲之依據。而決定干涉行政目的 是否適當,在憲法第二十三條即列舉了四種目的為其標準:「防止妨礙他人自由」、 「避免緊急危難」、 「維持社會秩 序」與「增進公共利益」。某一法令是否符合比例原則之要求,其前提要件係該限制人民基本權利所為達成之目的, 必須本身即為合憲之目的。   2、必要性原則   必要性原則,係指限制某一基本權利固已合乎憲法所揭示之目的,但仍須檢討:(1)達到相同目的之手段 可能有幾種,(2)各種手段對基本權會有如何之限制,(3)選擇一侵害最少的手段。換言之,必要性原則在強 調選擇一侵害最少的手段。如以此原則衡量戡亂時期預防匪諜與叛亂犯再犯管教辦法,則預防叛亂犯之再犯,對其 羈押感訓,使其失去自由,是否為侵害人民權利最少之必要手段?就叛亂犯而言,如能使其維持自由,並擁有正 常之工作及家庭生活,再施以相當之教育,對於防止其再犯,應更為有效。更何況,本案聲請人之叛亂罪,乃係遭 人誣陷所致。 3、過度禁止原則係指採取限制基本權的手段縱然合乎一定目的,且屬必要的最低侵害的手段,但採取此種手段 時,仍然不可太過份,否則仍屬違反比例原則而違憲。如僅因曾受叛亂罪刑或感化教育,執行完畢後﹁認有再犯之 虞﹂,即羈押當事人,限制其人身自由,則顯違反﹁過度禁止原則﹂。 (三)依憲法第二十三條限制人民之基本權利,須以法律為之。然戡亂時期預防匪諜與叛亂犯再犯管教辦法僅為一 行政命令,以其作為羈押、感訓人民之法源,縱使於戒嚴時期,亦未有當時有效﹁法律﹂之授權,顯然不符憲法第 二十三條之規定。   四、戒嚴時期人民受損權利回復條例,將依違憲之法令所為之感化教育與感訓處分所為之羈押,排除於本條例 請求國家賠償之範圍之外,其不當區分,違反憲法第七條之「平等原則」:   (一)平等原則並非要求不得差別對待,而是要求「不得恣意地差別對待」。如果應區別對待而未區別,亦屬違 反平等原則。 大院釋字第四一二號解釋即認為,憲法第七條所定之平等原則,係為保障人民在法律上地位之實質 平等,亦即法律得依事物之性質,就事實情況之差異及立法之目的,而為不同之規範。」戒嚴時期人民受損權利回 復條例,為彌補戒嚴時期違憲、違法之不當羈押,特規定各種情形得請求國家賠償。就其適用對象與範圍,前曾經 大院釋字第四七七號解釋予以擴大,後並經立法院對該條例為修正。惟修正後之戒嚴時期人民受損權利回復條例, 對於依違憲之法令所為之感化、感訓羈押(如本案中之戡亂時期預防匪諜與叛亂犯再犯管教辦法),仍排除於請求 國家賠償之外。其理由不外該等感訓、感化之法令,為「當時有效」之法令。然戡亂時期預防匪諜與叛亂犯再犯管教辦 法之違憲,已如前述,據其所為之羈押,其違憲性與違法性與其他情形之違法羈押並無不同。戒嚴時期人民受損權 利回復條例排除此等受害人之國家賠償請求權,實違反「平等原則」。   (二)平等原則之判斷程序   一項法律或行政處分是否合乎平等,其問題重心在如何判斷「何些事情是相同,何種事情是不相同」   1、制度目的之確定   判斷一個制度是否違反平等原則,須先檢證該有所差別待遇的制度目的何在。戒嚴時期人民受損權利回復條例 之立法目的,應為補償於戒嚴時期,因違憲或違法之不當羈押,而失去自由之受害人。   2、事物本質要素的探求在確定制度上之合憲目的後,則須進一步探討何些事物本質要素可作為差別對待,甚 或應作為差別對待之基準。戒嚴時期人民受損權利回復條例之立法目的已如前述,則其第六條所列舉之各種情形, 與因為違憲行政命令而受感化、感訓之羈押,應具有相同之違法性,二者不應作不同之對待。   3、合理差別之形成   判斷是否合乎平等原則之第三步驟乃是,尋繹出「合理之差別對待」。依戡亂時期預防匪諜與叛亂犯再犯管教辦 法所為之感化、感訓羈押,既不應為差別之對待,則戒嚴時期人民受損權利回復條例將其排除於國家賠償範圍之外 應屬違反憲法第七條之「平等權」。   (三)就依戡亂時期預防匪諜與叛亂犯再犯管教辦法所為之感化、感訓處分,除本件聲請人遭 大院駁回外, 另有類似案件,經臺灣板橋地方法院八十八年度賠字第六一號、臺灣士林地方法院八十九年度賠字第五六號及臺灣 臺中地方法院八十九年度賠字第六五號等決定書,認戡亂時期預防匪諜與叛亂犯再犯管教辦法違憲,並准予賠償 在案(附件三)。就此,有請 大院為法令統一解釋之必。   綜據前述,聲請人鑑於行政救濟程序業已窮盡,又確信系爭法令當有前開違憲情事。   爰狀請大院鑒核,迅賜違憲解釋,以維權益,並符法治,實為德便。   肆、所附關係文件之名稱及件數   一、臺灣板橋地方法院九十年度賠字第六號刑事決定書。   二、大院冤獄賠償覆議委員會九十年度台覆字第二六四號決定書。   三、相關法院決定書(已確定)三件。 <<大法官解釋 551-600 號理由書>>S-link 電子六法全書 133


四、委任狀乙紙。   此 致   司 法 院   聲請人姓名:袁○○   代理人姓名:李若凡律師   中華民國九十年十一月十三日 【附件二】 司法院冤獄賠償覆議委員會決定書  九十年度台覆字第二六四號 聲請覆議人 袁 ○ ○ 身分證統一編號:(略)   右聲請覆議人因叛亂案件,聲請冤獄賠償,不服臺灣板橋地方法院中華民國九十年三月十四日決定(九十年 度賠字第六號),聲請覆議,本會決定如左: 主 文   原決定應予維持。 理 由   本件賠償聲請人以:伊因叛亂案件於民國四十二年十二月二日遭前國防部保密局逮捕,嗣經判處有期徒刑五 年,於四十七年十二月一日執行期滿,乃未依法釋放,未經審判,又將伊移送前職業訓導第三總隊感訓,至四十 九年四月二十六日始予開釋。計受不法羈押五百十二日,以新台幣(下同)五千元折算一日,請求國家賠償二百五 十六萬元(原聲請狀誤載為受羈押五百十日,請求賠償金額二百五十五萬元,業據賠償聲請人聲明更正)。查賠償 聲請人因叛亂案件,經前臺灣省保安司令部以四十三年九月二十三日(四三)審三字第一○四號判決處有期徒刑 五年,於四十七年十二月一日執行期滿,又經國防部以四十七年十一月六日(四七)心旭字第三一八七號令准於 刑滿後依戡亂時期預防匪諜再犯管教辦法之規定發交前職業訓導第三總隊感訓,復由前臺灣省警備總司令部以四 十八年七月二十日(四八)煥輝字第五○三號令准予繼續管訓,於四十九年四月二十六日期滿開釋,有上開判決、 各該令及臺灣省政府警務處證明書可稽。賠償聲請人於有期徒刑執行期滿後,既係依當時有效之法令另受感訓處分 之執行,即與戒嚴時期人民受損權利回復條例第六條第一項各款規定之情形不符,僅為得否依戒嚴時期不當叛亂 暨匪諜審判案件補償條例相關規定,向財團法人戒嚴時期不當叛亂暨匪諜審判案件補償基金會申請給付補償金之 問題,其聲請國家賠償,難認有據,不應准許。原決定予以駁回,經核並無違誤。聲請覆議意旨,以戡亂時期預防 匪諜再犯管教辦法違憲,執此指摘原決定不當,求予撤銷,非有理由,爰為決定如主文。 中華民國九十年七月二十六日(本聲請書其餘附件略) 【抄江○○聲請書】 聲請事項:   一、為聲請人受 大院冤獄賠償覆議委員會九十一年度台覆字第八五號決定書,其適用之法令,即「戡亂時期預 防匪諜與叛亂犯再犯管教辦法」與「戒嚴時期人民受損權利回復條例第六條」,違反憲法第八條、第十六條、第二十三 條與第七條,並有數法院之決定對該辦法是否違憲與該條例之適用有所歧異。茲依司法院大法官審理案件法第五條 第一項第二款及第七條第一項第二款,聲請 大院大法官解釋「戡亂時期預防匪諜與叛亂犯再犯管教辦法」是否牴觸 憲法與「戒嚴時期人民受損權利回復條例第六條」適用範圍之違憲與統一解釋。   二、為貫徹有效保障基本人權之原則,允許聲請人就本原因案件得據以提起再覆議以為救濟,俾使 大院冤獄 賠償覆議委員會得據以變更違憲之原決定。 說 明: 壹、聲請釋憲之理由及所引用之憲法條文   戡亂時期預防匪諜與叛亂犯再犯管教辦法第二條第一項規定:「匪諜與叛亂犯判處徒刑或受感化教育已執行期 滿,而其思想行狀未改善,認有再犯之虞者,得令入勞動教育場所,強制工作,嚴加管訓。」第二項復規定:「前項 罪犯,由執行機關報請該省最高治安機關核定之。」本條之規定,違反憲法第八條之「保障人民人身自由」與「正當法 律程序」、第十六條之「訴訟權」與第二十三條之「比例原則」。而戒嚴時期人民受損權利回復條例第六條規定:「人民 於戒嚴時期因犯內亂、外患、懲治叛亂條例或檢肅匪諜條例之罪,有下列情形之一者,得聲請所屬地方法院準用冤 獄賠償法相關規定,請求國家賠償:一、經治安機關逮捕而以罪嫌不足逕行釋放前,人身自由受拘束者。二、於不起 訴處分確定前受羈押,或不起訴處分確定後未依法釋放者。三、於無罪判決確定前受羈押或刑之執行,或無罪判決 確定後未依法釋放者。四、於有罪判決或交付感化教育、感訓處分,執行完畢後,未依法釋放者。」其中將依違憲之法 令所為之感化教育與感訓處分所為之羈押,排除於本條例請求國家賠償之範圍之外,其不當區分,違反憲法第七 條之「平等原則」。 貳、疑義性質及經過   一、聲請人因叛亂案件,於民國(下同)四十年三月十八日遭情治單位逮捕,嗣經前臺灣省保安司令部以(四 ○)安潔字第三○二九號判決處有期徒刑五年,褫奪公權三年,刑期本應至四十五年三月十七日止執行期滿,然 後卻又經國防部以(四五)典兵字第五一九號令、(四七)心旭字第三六五號令,於四十七年三月十四日依「戡亂 <<大法官解釋 551-600 號理由書>>S-link 電子六法全書 134


時期預防匪諜與叛亂犯再犯管教辦法」之規定發交前臺灣省警備總司令部職訓第三總隊續施以感訓,迄四十八年七 月三十一日始獲釋放,計聲請人受刑之執行完畢後受違法羈押達一千二百三十一日。   二、聲請人就上揭違法羈押情事,前曾具狀向臺灣桃園地方法院刑事庭聲請冤獄賠償,而臺灣桃園地方法院以 八十九年度賠字第十八號決定書(附件一),僅就聲請人於感化教育執行完畢後,未依法釋放受違法羈押一百三 十六日部分准予賠償,後聲請人就受違法羈押壹仟零玖拾伍日未受賠償部分向 大院提起覆議,嗣經 大院以九十 年度台覆字第六八號決定「就原審決定關於駁回聲請人自民國四十五年三月十八日起至四十八年三月十七日止之聲 請賠償部分撤銷」(附件二)發回更審,後再經臺灣桃園地方法院以九十年度賠更字第四號決定書就聲請人受違法 羈押壹仟零玖拾伍日部分准予賠償(附件三),惟該決定卻再遭最高法院檢察署提起覆議,又遭 大院冤獄賠償覆 議委員會以九十一年度台覆字第八五號決定書將原決定撤銷並逕駁回聲請人之賠償聲請確定在案(附件四)。   三、然查 大院上揭九十一年度台覆字第八五號冤獄賠償覆議委員會之決定書中,認聲請人於有期徒刑執行期 滿後,係依「當時有效之法令」(即戡亂時期預防匪諜與叛亂犯再犯管教辦法),另受感訓處分之執行,即與戒嚴 時期人民受損權利回復條例第六條規定之情形不符。其駁回聲請人聲請之法律依據即為「戡亂時期預防匪諜與叛亂 犯再犯管教辦法」,而聲請人認該條例與該辦法係違反憲法保障人民基本權利之規定,故謹提起本件釋憲聲請。   參、聲請人之立場與見解   一、戡亂時期預防匪諜與叛亂犯再犯管教辦法之規定,違反憲法第八條之「保障人民人身自由」與「正當法律程 序」:   (一)憲法第八條規定:人民之身體自由應予保障。除現行犯之逮捕由法律另定外,非經司法或警察機關依法 定程序,不得逮捕拘禁。非由法院依法定程序,不得審問處罰。非依法定程序之逮捕、拘禁、審問、處罰得拒絕之。大 院釋字第三八四號解釋已明確指出憲法第八條揭櫫實質正當法律程序原則,對於人身自由倘以法律限制時,不得 悖離實質正當