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Año  1.  Número  1.  Diciembre  2011.  

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ISSN:  1853-­‐9939            

 

Una   aproximación   a  las  relaciones   internacionales   subnacionales   1    


Trabajos  de  Investigación  en  Paradiplomacia,  Año  1,  No.  1.     Buenos  Aires,  Argentina,  2011.       ISSN:1853-­‐9939     1.  Relaciones  internacionales.  2.  Derecho  internacional  público.     3.  Gobiernos  locales.  4.  Paradiplomacia.  5.  Cooperación  internacional   descentralizada.    

     

 

TIP  (Trabajos  de  Investigación  en  Paradiplomacia).     Revista  académica  de  acceso  libre  y  gratuito.  Disponible  en:  http://www.paradiplomacia.org         Los  trabajos  incluidos  en  este  número  fueron  dictaminados  y  revisados  por  el  Consejo  Asesor  y   el   Equipo   Editorial   TIP.   Las   opiniones   expresadas   en   los   mismos   son   responsabilidad   de   los   autores  y  pueden  no  coincidir  con  aquellas  de  los  integrantes  de  TIP.             Todos   los   derechos   reservados.   Se   autoriza   la   reproducción   y   difusión   de   material   contenido   en   esta   revista   para   fines   educativos   u   otros   fines   no   comerciales   sin   previa   autorización   escrita   de   los   titulares   de   los   derechos   de   autor,   siempre   que   se   especifique   claramente   la   fuente.   Se   prohíbe   la   reproducción   del   material   contenido   en   esta   revista   para   reventa   u   otros   fines  comerciales  sin  previa  autorización  escrita  de  los  titulares  de  los  derechos  de  autor.  Las   peticiones  para  obtener  tal  autorización  deben  dirigirse  al  Director  y  al  Editor  de  TIP,  Charcas   5109-­‐D,   01425   Capital   Federal,   Buenos   Aires   (Argentina)   o   por   correo   electrónico   a   paradiplomacia@paradiplomacia.org.    

   

Diseño  de  portadas:  Federico  Mancini  (2011).    

     

   

Copyright  ©  2011-­‐2012,  Paradiplomacia.org   Buenos  Aires,  Argentina.  

 

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CONTENIDO    

        Presentación     Nicolás  Mancini………..…………………..…………..4       Introducción   Horacio  Rodríguez  Vázquez……………….……….5     Historia  y  actualidad  de  la  acción  exterior  de  los   gobiernos  locales     Esther  Adelaida  Ponce  Adame.…………………10     Concepto  y  alcance  de  la  cooperación   descentralizada     Odile  Inés  Hourcade……………………………..….44     Las  relaciones  internacionales  subnacionales  desde   la  teoría  de  las  relaciones  internacionales     Mariana  Luna  Pont…………………………………..64     La  cooperación  descentralizada  y  el  desarrollo   territorial  en  los  países  latinos,  una  comparación   trasatlántica     José  Luis  Niño  Amézquita…………………………84     La  cooperación  internacional  para  el  desarrollo  de  la   Comunidad  Autónoma  de  Murcia:  El  camino  hacia   su  gobernabilidad     Juan  Pablo  Prado  Lallande  y     Diana  Elizabeth  Tadeo  Villegas…………………99     Las  relaciones  internacionales  de  los  actores   subnacionales:  CRECENEA/CODESUL  y  ZICOSUR     Mariana  Merlo  Blázquez…………………..……118     Veinte  años  de  proyección  internacional  en  Jalisco     Ray  Freddy  Lara  Pacheco,     Germán  Ali  de  la  Torre  Morales,     Carolina  Echave  Bastidas  y     José  David  Fierro  Ruelas…………………………133     Ciudades  como  espacio  de  innovación:  La   cooperación  descentralizada  y  las  TICs     Rafael  Pinto  da  Silva……………………………….155     Semblanzas  curriculares…………………………………….172             3  

   

 

    DIRECTORIO     Nicolás  Mancini   Director     Horacio  Rodríguez  Vázquez   Editor     Gastón  Grizzo   Productor     Ana  Bossler   Asistente  del  Equipo  de  Edición     ISSN:  1853-­‐9939       Consejo  Asesor       Nahuel  Oddone     Tullo  Vigevani     Mark  A.  Menaldo                 www.paradiplomacia.org                

  TIP  (Trabajos  de  Investigación  en  Paradiplomacia).     Charcas  5109-­‐D,  01425  Capital  Federal,  Buenos   Aires,  Argentina.     E-­‐mail:  paradiplomacia@paradiplomacia.org      

 


PRESENTACIÓN    

   

     

La  

sus   principales   resultados,   a   fin   de   abordar   la   temática   desde   una   perspectiva  integral  y  abierta.     Tenemos   el   orgullo   de   estar   entre   los   primeros  que  apuestan  por  una  revista   especializada   en   paradiplomacia.   Hoy   estamos   dando   este   primer   paso   y   queremos  invitarlos  a  ser  parte  de  este   cambio.     Los   invito   a   acompañarnos,   a   debatir   con   nosotros,   a   criticarnos,     a   guiarnos   e   inspirarnos,   pues   su   opinión   será   fundamental   para   que   la   calidad   de   nuestra   revista   se   eleve   número   a   número.  ¡Muchas  gracias!   Cordialmente,     Nicolás  Mancini   Director  TIP   nicolas.mancini@paradiplomacia.org  

información   acerca   de   la   paradiplomacia   es   muy   abundante   en   Internet.  Sin  embargo,  ésta  no  siempre   se   presenta   en   un   formato   amigable   que  nos  invite  a  la  lectura  y  la  reflexión.   Asimismo,   dicha   información   no   siempre   está   respaldada   por   una   base   institucional   que   asegure   la   calidad   académica  y  veracidad  de  la  misma,  un   factor  que  resulta  preocupante.       En   este   contexto,   TIP   surge   como   una   iniciativa  innovadora  para  la  difusión  de   trabajos   de   investigación   sobre   las   relaciones   internacionales   de   los   gobiernos   locales   y   la   cooperación   descentralizada.         Los   trabajos   publicados   en   TIP   son   cuidadosamente   seleccionados   y   editados  para  brindar  información  clara   de   base   sólida,   proveniente   de   centros   de   investigación,   instituciones   académicas,   agencias   de   cooperación   internacional,   consultoras   y   gobiernos   locales.       El   fin   último   de   TIP   es   contribuir   a   delinear   un   marco   teórico   de   las   relaciones   internacionales   subnacionales,   co-­‐operando   mano   a   mano   con   la   cada   vez   más   amplia   gama   de   actores   involucrados   en   la   paradiplomacia.       En  cada  número  se  buscará  plasmar  las   distintas   dimensiones   de   relacionamiento  entre  dichos  actores  y  

 

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INTRODUCCIÓN  

 

      Horacio  Rodríguez  Vázquez  

   

La  

Partiendo  de  lo  anterior,  la  finalidad  de   este   primer   número   de   TIP   es   la   de   contribuir   en   la   construcción   de   un   marco   teórico-­‐conceptual   sobre   la   proyección   internacional   de   los   gobiernos   locales   y   la   cooperación   descentralizada,   que   sirva   como   punto   de   partida   para   futuros   trabajos   de   análisis  en  materia  de  paradiplomacia.    

paradiplomacia   es   un   concepto   que,   si   bien   no   es   nuevo,   todavía   hoy   puede   considerarse   en   un   proceso   constante   de   búsqueda   por   definir   su   ámbito   de   aplicación,   tanto   en   términos   teóricos   como   operativos.   A   grandes   rasgos,   puede   definirse   como   el  conjunto  de  acciones  internacionales   protagonizadas   por   los   gobiernos   no   centrales   y,   por   lo   general,   es   comúnmente   aceptado   que   dichas   acciones   tienen   como   fin   último   la   promoción  del  desarrollo  local.       A  lo  largo  del  tiempo,  la  concepción  de   la   paradiplomacia   se   ha   transformado   bajo   la   influencia   de   los   distintos   enfoques   de   desarrollo,   las   tendencias   marcadas   por   las   coyunturas   y   las   corrientes   de   pensamiento   de   cada   época,   los   cambios   jurídico-­‐ institucionales   al   interior   de   los   Estados,   las   prioridades   de   los   gobiernos   locales   y   nacionales,   así   como   por   la   influencia   de   algunas   directrices   de   las   agencias   de   cooperación   internacional.   No   obstante,   la   falta   de   precisión   en   los   conceptos   y/o   en   las   modalidades   de   ejecución   no   ha   impedido   que   una   amplia   gama   de   actores   subnacionales   hayan   llevado   a   cabo,   durante   décadas,   distintas   acciones   con   características   especiales,   concretas   y   diferenciadas   que   nos   permiten   ubicarlas   bajo   la   etiqueta  de  la  paradiplomacia.      

Los   trabajos   aquí   presentados   fueron   obtenidos   a   través   de   una   convocatoria   abierta   y   sometidos   a   un   proceso   de   selección   y   dictaminación   por   parte   de   los   miembros   del   Consejo   Asesor   de   TIP,   quienes   junto   al   equipo   editorial   se   encargaron   de   asegurar   la   calidad   y   oportunidad   de   los   artículos   publicados,   en   términos   de   su   contribución   al   logro   de   los   objetivos   planteados  para  esta  edición.         Los  tres  primeros  textos  nos  presentan   un   abordaje   téorico-­‐contextual   sobre   la   acción  exterior  de  los  gobiernos  locales   y  la  cooperación  descentralizada.       En   su   artículo,   Esther   Ponce   nos   introduce   a   la   esfera   de   la   paradiplomacia  a  través  de  una  revisión   retrospectiva   de   aquellos   factores   que   han   contribuido   a   su   consolidación   en   el   tiempo,   tanto   a   nivel   internacional   como  al  interior  de  los  Estados-­‐nación.   Después   de   esta   revisión   histórica,   Ponce   nos   sitúa   en   el   contexto   actual   de  la  paradiplomacia  y  pone  la  sobre  la   mesa   una   invitación   abierta   para   5    


Trabajos  de  Investigación  en  Paradiplomacia                                                                                                                      Horacio  Rodríguez  Vázquez  

explorar   cómo   estos   factores,   externos   y   endógenos,   inciden   de   forma   diferente   sobre   actores   subnacionales   concretos   en   contextos   específicos.     Finalmente,   la   autora   resalta   una   contradicción   que   caracteriza   a   la   coyuntura   actual   por   la   que   atraviesa   la   acción  exterior  de  los  gobiernos  locales   y   que   aparece   como   constante   en   los   diferentes   textos   compilados   en   esta   edición  de  TIP:  a  medida  que  avanza  el   proceso   de   descentralización,   es   necesaria   una   mayor   coordinación   entre   los   actores   subnacionales   y   los   gobiernos  centrales,  a  fin  de  armonizar   sus   esfuerzos   para   encaminarlos   hacia   un   mismo   fin:   la   promoción   del   desarrollo  a  nivel  local.       Odile  Hourcade  centra  su  análisis  en  la   cooperación   descentralizada   como   paradigma   de   la   cooperación   internacional   para   el   desarrollo.   La   autora   señala   que,   aún   cuando   es   posible   identificar   acciones   de   cooperación   descentralizada   desde   los   años   posteriores   a   la   Segunda   Guerra   Mundial,   no   fue   sino   hasta   las   últimas   décadas   del   siglo   pasado   cuando   dicha   modalidad   de   cooperación   adquirió   mayor  relevancia.  Entre  los  factores  que   motivaron   el   interés   creciente   por   este   tipo  de  acciones,  Odile  destaca  la  mayor   apertura   de   la   agenda   global,   lo   que   permitió  la  inclusión  de  nuevos  temas  y   una  amplia  gama  de  actores  distintos  a   los  gobiernos  centrales;  los  procesos  de   descentralización   administrativa   al   interior   de   los   Estados   y   la   consolidación   la   paradiplomacia.   La   autora   distingue   a   la   cooperación   descentralizada  del  modelo  “clásico”  de   cooperación   –al   que   denomina   asistencialista-­‐,   señalando   que   las   principales   diferencias   entre   ambos   enfoques   radican   en   la   horizontalidad,   la   reciprocidad   y   la   simetría   de   la  

 

cooperación   descentralizada,   versus   la   verticalidad   de   las   acciones   de   cooperación   tradicionales,   que   consideran   al   Estado   central   como   el   único   promotor   del   desarrollo.   Justamente,   la   autora   resalta   que   el   carácter   más   democrático,   inclusivo   y   participativo   de   la   cooperación   descentralizada   la   ubican   como   una   herramienta   clave   para   promover   la   interacción   entre   gobiernos   subnacionales   en   pos   del   desarrollo   local.       Mariana   Luna   Pont   subraya   que   las   relaciones   internacionales   subnacionales   fueron   consideradas   como  objeto  de  estudio  en  la  teoría  de   las   relaciones   internacionales   en   un   momento   tardío   y   de   manera   segmentada.   Luna   Pont   resalta   que   la   paradiplomacia   es   un   concepto   polisémico   que   ha   estado   sometido   a   un   proceso   de   ajustes   y   revisiones,   a   grado  tal  que  es  posible  encontrar  en  la   literatura  una  multiplicidad  de  términos   que   hacen   referencia   a   la   misma   idea.   La   autora   identifica   dos   enfoques   principales   en   la   literatura   sobre   paradiplomacia:   aquellos   donde   la   acción  exterior  de  los  gobiernos  locales   es   tratada   como   resultado   de   los   cambios   en   la   política   internacional,   y   aquellos   donde   la   paradiplomacia   es   abordada   a   partir   de   su   impacto   para   la   elaboración   e   implementación   de   la   política   exterior.   Un   aspecto   interesante    es  que  la  literatura  muchas   veces   señala   que   la   agenda   internacional   de   los   gobiernos   locales   está   en   conflicto   con   la   política   exterior   del   gobierno   central.   Sin   embargo,   en   palabras   de   la   autora,   “   la   actividad   paradiplomática   algunas   veces   complementa,   otras   desafía   y   a   menudo   duplica   la   conducta   de   los   gobiernos   centrales”,   lo   que   abre   un  

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Año  1.  No.  1.  Diciembre  2011                                                                                                                                                                                                                                Introducción  

  espacio   de   análisis   que   nos   permite   abordar   la   proyección   internacional   de   los   entes   subnacionales   como   complemento   y,   en   algunos   casos,   como   un   instrumento   de   la   política   exterior  de  los  gobiernos  centrales.    

los   centros   urbanos   y   la   cooperación   descentralizada   ha   comenzado   a   tener   el   mismo   comportamiento   en   la   región.   De   ser   así,   nos   encontraríamos   ante   lo   que   Bastiaensen   et   al.   (2001)   denominan  como  “la  conocida  paradoja   del   trabajo   de   desarrollo”,1   en   el   sentido   de   que   las   acciones   de   cooperación  internacional  tienden  a  ser   menos   exitosas   en   donde   son   más   necesarias.       Los   últimos   cuatro   artículos   nos   presentan   estudios   de   caso   sobre   la   proyección   internacional   de   actores   subnacionales  en  diferentes  regiones.       Juan   Pablo   Prado   Lallande   y   Diana   Elizabeth   Tadeo   Villegas   analizan   la   cooperación   internacional   para   el   desarrollo   de   la   Comunidad   Autónoma   de   Murcia,   España.   Los   autores   mencionan   que   la   cooperación   descentralizada   puede   llegar   a   introducir  cierto  ruido  en  el  sistema  de   cooperación   internacional,   si   se   considera   el   gran   número   de   actores   involucrados   y   la   falta   de   un   marco   regulatorio-­‐institucional   que   coordine   este  tipo  de  acciones  a  nivel  global.  De   ahí   que   Prado   y   Tadeo   señalen   la   necesidad   de   promover   la   gobernabilidad  de  la  acción  exterior  de   los   actores   subnacionales   como   medio   para   lograr   el   fin   último   de   la   cooperación   descentralizada:   la   promoción   del   desarrollo   local.   En   ese   sentido,   coinciden   con   las   observaciones   de   Luna   Pont   y   Niño  

En   la   misma   línea   que   Luna   Pont,   José   Luis   Niño   Amézquita   señala   que   la   descentralización   no   necesariamente   implica  un  “debilitamiento”  del  Estado,   sino   que   puede   complementar   a   las   políticas   centrales   en   su   búsqueda   por   la   promoción   del   desarrollo   en   todos   los   territorios   bajo   su   demarcación.   El   autor   señala   que   algunos   territorios   históricamente   rezagados   no   han   podido   responder   a   los   retos   de   la   descentralización   para   promover   su   propio   desarrollo,   debido   a   factores   como  una  institucionalidad  debilitada  y   una   baja   capacidad   administrativa.   En   ese   contexto,   José   Niño   ubica   a   la   cooperación   descentralizada   como   un   instrumento   de   los   actores   subnacionales   para   hacer   frente   a   estas   dificultades.  Sin  embargo,  en  su  análisis   comparativo  sobre  las  implicaciones  de   la   cooperación   para   la   promoción   del   desarrollo   territorial   en   los   países   latinos   de   América   y   Europa,   subraya   que  los  impactos  diferirán  dependiendo   del   grado   de   desarrollo   previo   y   de   las   capacidades   administrativas   de   los   gobiernos   subnacionales.   Si   bien   la   cooperación   descentralizada   puede   promover   que   las   zonas   rezagadas   accedan  a  herramientas  para  optimizar   los   recursos   al   interior   de   sus   fronteras,   también   puede   profundizar   la   brecha   entre   éstas   y   los   territorios   más   desarrollados,   que   cuentan   con   mayor   capacidad  para  gestionar  la  interacción   con   sus   pares   internacionales.   En   ese   sentido,   el   autor   subraya   que   América   Latina   presenta   un   fortalecimiento   descentralizador   que   ha   favorecido   a  

 

                                                                                                                1

  Bastiaensen,   Johan,   Vaessen,   Jos   y   D’Exelle,   Ben   (2001),   “Capital   social   y   financiamiento   para   el   desarrollo   rural   local   en   Nicaragua:   perspectivas   institucionales   sobre   desempeño   e   impacto”   en   Clemens,  Harry  y  Ruben,  Raúl  (eds.),  Nueva  ruralidad   y   política   agraria.   Una   alternativa   neoinstitucional   para   Centroamérica,   Universidad   de   Ámsterdam,   Centro   de   Estudios   para   el   Desarrollo   Rural,   Venezuela,  Nueva  Sociedad,  pp.  211-­‐229.    

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Trabajos  de  Investigación  en  Paradiplomacia                                                                                                                      Horacio  Rodríguez  Vázquez  

Amézquita   sobre   la   complementariedad   –mas   no   la   subordinación–   de   la   cooperación   descentralizada   con   la   política   de   cooperación   del   gobierno   central,   con   la   finalidad   de   ordenar,   coordinar,   estructurar,   sistematizar,   conducir   y   planear   las   actividades   de   cooperación   en   pro   de   la   coherencia,   complementariedad,   armonización   y   apropiación   de   los   programas   o   proyectos   instrumentados   para   promover   el   desarrollo   a   nivel   local.   Juan   Pablo   Prado   y   Diana   Tadeo   destacan   una   serie   de   elementos   que   permiten   la   gobernabilidad   de   la   cooperación   descentralizada,   tales   como   un   marco   regulatorio   ad   hoc;   la   definición   de   objetivos   explícitos,   sectores,   regiones   y   países   prioritarios;   un   marco   institucional   permanente   y   estable;   un   sistema   de   control   y   registro  de  las  acciones  de  cooperación;   asignación   de   recursos   destinados   a   la   colaboración   externa;   establecer   procesos   de   evaluación   sistemática   de   las   actividades   realizadas;   definir   mecanismos  de  rendición  de  cuentas;  y   promover   la   coordinación   de   los   actores  locales  con  la  instancia  central  y   entidades  homólogas  en  el  país  y  en  el   exterior.   Los   autores   concluyen   que,   aún  cuando  la  Comunidad  de  Murcia  ha   avanzado   en   el   camino   hacia   la   gobernabilidad   de   su   cooperación   descentralizada,   aún   le   falta   mucho   por   hacer  para  configurarse  como  un  actor   subnacional   capaz   de   aportar   de   manera   significativa   elementos   proclives   a   favor   de   tal   propósito,   en   pro   de   la   cooperación   española,   en   particular,   y   la   cooperación   internacional  a  nivel  global,  en  general.     Mariana   Merlo   Blázquez   nos   presenta   experiencias   de   proyección   internacional   subnacional   en   América  

 

del   Sur,   en   el   marco   de   CRECENEA/CODESUL   y   ZICOSUR.   La   autora   identifica   estas   instancias   como   una   plataforma   para   el   reposicionamiento   y   re-­‐ empoderamiento   de   los   gobiernos   subnacionales,   quienes   cobran   un   mayor  protagonismo  en  la  formulación   y   ejecución   de   iniciativas   estratégicas   para   el   desarrollo   local   y   regional,   así   como   para   la   consolidación   de   sus   economías.  Merlo  señala  que  en  el  caso   de  figuras  como  CRECENEA/CODESUL  y   ZICORUS,   que   involucran   a   regiones   transfronterizas,  las  acciones  tienen  un   carácter   mayoritariamente   pragmático   y/o   funcional,   pues   responden   a   motivaciones   vinculadas   principalmente   al   desarrollo   económico   y   el   comercio,   la   generación   de   infraestructura  intra-­‐regional,  así  como   la   salud,   el   trabajo,   la   educación   y   la   movilidad   de   los   ciudadanos   en   las   zonas   limítrofes.   De   acuerdo   con   la   autora,  este  tipo  de  procesos  dotan  de   un   nuevo   sentido   a   las   fronteras,   emparentándolas   más   con   la   idea   de   “puente”  que  de  “barrera”.       Ray  Lara,  Germán  de  la  Torre,  Carolina   Echave   y   José   Fierro   nos   relatan   la   acción   exterior   del   Estado   de   Jalisco   durante   las   últimas   dos   décadas,   un   caso   pionero   en   México   sobre   la   proyección   internacional   de   un   gobierno  local.  La  experiencia  de  Jalisco   coincide  con  la  presentada  por  Mariana   Merlo   sobre   CRECENEA/CODESUL   y   ZICOSUR,   en   el   sentido   de   que   las   motivaciones  de  tipo  económico  fueron   las   que   tuvieron   mayor   peso   para   impulsar   el   proceso   de   internacionalización   a   nivel   subnacional.   De   esta   manera,   Jalisco   inicialmente   buscó   posicionarse   como   un   polo   de   atracción   para   la   inversión   extranjera,   a   partir   de   lo   cual   fue  

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Año  1.  No.  1.  Diciembre  2011                     ��                                                                                                                                                                                                          Introducción  

  desarrollando   otro   tipo   acciones   para   lograr  un  reconocimiento  internacional,   como   la   promoción   del   turismo   y   la   realización   de   eventos   internacionales   en  sus  distintos  municipios.  A  pesar  de   que   el   caso   de   Jalisco   representa   una   experiencia   notable   de   internacionalización  en  México,  cuando   se   compara   con   algunas   provincias   de   Canadá,   las   Comunidades   Autónomas   de   España   o   algunas   ciudades   brasileñas,   como   Rio   de   Janeiro   y   São   Paulo,   salen   a   la   luz   una   serie   de   debilidades   en   su   actividad   exterior.   Entre   las   áreas   de   oportunidad   a   mejorar,   los   autores   subrayan   la   proyección   internacional   de   ciertos   sectores   estratégicos,   un   reconocimiento   internacional   que   trascienda   los   íconos   tradicionales   del   Estado   –fundamentalmente,   como   la   cuna   del   mariachi   y   el   tequila-­‐   y,   la   más   importante,   lograr   una   mayor   participación  de  la  sociedad  civil  en  las   estrategias   de   internacionalización   asumidas  por  el  gobierno  local.  

embargo,   al   igual   que   José   Luis   Niño,   Rafael   Pinto   da   Silva   subraya   que   algunas   ciudades   tienen   mayor   capacidad   que   otras   para   afrontar   los   desafíos   de   la   descentralización,.   Bajo   esas   circunstancias,   da   Silva   plantea   que   la   cooperación   descentralizada   en   materia  de  TICs  puede  ser  un  facilitador   del   desarrollo   económico   y   social     a   nivel  local.    En  su  artículo,  el  autor  nos   presenta   la   experiencia   de   la   Comisión   de   Ciudades   Digitales   y   del   Conocimiento  de  CGLU  y  la  Red  Global   Cities   Dialogue   como   ejemplos   concretos   que,   aún   cuando   presentan   retos   relacionados   con   la   implementación  de  la  agenda  entre  sus   distintos   miembros   con   el   mismo   nivel   de   profundidad,   son   exitosos   en   cuanto   promueven  el  desarrollo  de  la  sociedad   informacional   en   un   número   importante   de   ciudades   alrededor   del   mundo.   Los   textos   aquí   presentados,   con   su   amplia   variedad   en   términos   de   enfoque,   diversidad   de   temas   y   áreas   geográficas,   nos   presentan   un   panorama   general   sobre   la   situación   actual   de   la   teoría   y   la   práctica   de   la   proyección   internacional   de   los   gobiernos   locales   y   la   cooperación   descentralizada.   En   ese   sentido,   deben   ser   vistos   como   un   paso   previo   y   una   invitación   para   el   análisis   posterior   de   cómo   los   distintos   actores   subnacionales   llevan   a   la   práctica   el   concepto   de   la   paradiplomacia   en     distintos  contextos  y  realidades.  

Finalmente,   Rafael   Pinto   da   Silva   resalta   el   papel   de   las   tecnologías   de   información   y   comunicación   (TICs)   como  herramientas  de  potencialización   económica   y   proyección   internacional   de   los   actores   subnacionales,   en   general,   y   de   las   ciudades,   en   particular.   En   ese   sentido,   el   autor   menciona   que   las   TICs   deben   considerarse   como   un   elemento   estratégico   de   la   agenda   urbana   e   internacional   de   las   ciudades.   Sin        

   

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Historia  y  actualidad     de  la  acción  exterior     de  los  gobiernos  locales  

               Esther  Adelaida  Ponce  Adame  

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Historia  y  actualidad  de  la  acción  exterior  de  los   gobiernos  locales    

Esther  Adelaida  Ponce  Adame  

    Abstract  

HISTORY  AND  PRESENT  OF  LOCAL  GOVERNMENTS’  FOREIGN  AFFAIRS     This   article   analyses,   with   a   retrospective   approach,   those   transformations   occurring   in   the   international   system,   as   well   as   the   institutional   and   social   changes   in   the   States,   which   are   identified   as   key   factors   that   have   encouraged   foreign   actions   of   local   governments   and   their   recognition   as  players  in  the  international  system.       The   analysis   is   made   using   historical   circumstances   as   the   framework   that   has   shaped   the   evolution   and   transfiguration   of   the   international   action   of   local   governments,  as  well  as  the  cooperation  mechanisms  rising   among  them  and  other  actors.           Key   words:   Paradiplomacy,   federal   diplomacy,   decentralized   cooperation,   local   governments,  international  relations,  subnational  international  management.       Resumo  

HISTORIA  E  ATUALIDADE  DA  AÇÃO  EXTERIOR  DOS  GOVERNOS  LOCAIS  

O   presente   artigo,   desde   uma   visão   retrospectiva,   analisa   as   transformações   ocorridas   no   sistema   internacional   e   as   mudanças   institucionais   e   sociais   dos   estados   que,   em   conjunto,   têm   destacado   fatores   determinantes   no   dinamismo   que   adquire   a   ação   exterior   dos   governos   locais   e   seu   reconhecimento   como   atores   do   sistema   internacional.  Neste  caso,  realizamos  dada  reflexão  desde  as  circunstâncias  históricas   que  estruturam  a  origem  e  dão  o  canal  de  origem,  entre  outros  fatores,  a  evolução  e   transformação   no   momento   de   atividade   exterior   dos   governos   locais   e   os   mecanismos  de  cooperação  que  se  desenvolvem  entre  eles  e  outros  atores.     Palavras-­‐chave:  Paradiplomacia,  cooperação  descentralizada,  diplomacia  federais,   governo  local,  relações  internacionais,  gestão  internacional  subnacionais.

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HISTORIA  Y  ACTUALIDAD  DE  LA   ACCIÓN  EXTERIOR  DE  LOS  GOBIERNOS   LOCALES          

Resumen  

 

 

Esther  Adelaida  Ponce  Adame  

  El   presente   artículo   analiza,   desde   una   mirada   retrospectiva,   aquellas   transformaciones   acontecidas   en   el   sistema   internacional   y   los   cambios   institucionales   y   sociales   de   los   Estados   que,   en   conjunto,   han   significado   factores  determinantes  en  el  dinamismo  que  adquiere  la  acción  exterior  de  los   gobiernos   locales   y   su   reconocimiento   como   actores   del   sistema   internacional.   En   tal   caso,   realizamos   dicha   reflexión   desde   las   coyunturas   históricas   que   enmarcan   el   origen   y   le   dan   cauce,   entre   otros   factores,   a   la   evolución   y   transfiguración  en  el  tiempo  de  la  actividad  exterior  de  los  gobiernos  locales  y   los  mecanismos  de  cooperación  que  se  gestan  entre  ellos  y  con  otros  actores.     Palabras   clave:   Paradiplomacia,   diplomacia   federativa,   cooperación   descentralizada,   gobiernos  locales,  relaciones  internacionales,  gestión  internacional  subnacional.    

 

Frente   a   la   ocurrencia   de   constantes  

sus   gobierno   nacionales,   ya   no   corresponde   a   fines   del   siglo   pasado   y   principios  del  presente.       Es  justo  en  este  marco  donde  se  sitúa  la   creciente   acción   exterior   de   los   gobiernos   locales,   pues   dichas   transformaciones   implican   nuevas   formas   de   relacionarse   con   sus   contrapartes   más   allá   de   las   fronteras   nacionales.       Sobre   el   particular,   una   precisión   que   debe   hacerse   es   que,   pese   a   que   la   dimensión   internacional   de   los   gobiernos   locales   fuera   tratada   como   novedosa   –específicamente   en   el   marco   de   su   participación   en   el   sistema   internacional   y   en   los   diversos   mecanismos   de   cooperación–,   este   tipo  

transformaciones   en   la   realidad   mundial    y  al  interior  de  los  Estados,  el   enfoque   centralista   y   vertical   que   caracterizó   las   relaciones   2 internacionales  durante  varias  décadas   se  transforma.  El  papel  de  protagonista   y   de   interlocutor   único   que   había   correspondido   a   los   Estados,   mediante                                                                                                                   2

 Al  hablar  de  relaciones  internacionales  se  hace  más   que   en   el   sentido   jurídico-­‐técnico   o   estricto   (actos   productores   de   efectos   jurídicos   entre   sujetos   de   derechos   internacional)   sino   como   todas   las   formas   de   interacción   que   tienen   lugar   entre   miembros   de   sociedades   distintas,   sean   o   no   promovidas   por   los   gobiernos.     Desde   la   misma   perspectiva,   su   contenido   va   más   allá   de   la   esfera   tradicionalmente   reservada   a   la   high   politics   (diplomacia,   defensa,   tratados  internacionales…)  y  por  lo  tanto  permite  la   actuación  subestatal  en  la  sin  afectar  a  la  unidad  del   poder  exterior  estatal.    

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Año  1.  No.  1.  Diciembre  2011                                                                                                                    Historia  y  actualidad  de  la  acción  exterior…  

de   interacción   tiene   una   historia   cercana  en  la  constitución  de  la  primera   organización   de   autoridades   locales   y   de   aquellos   hermanamientos   constituidos   en   los   años   de   la   Posguerra.   La   novedad   del   fenómeno   estriba  en  la  amplitud  que  ha  alcanzado   y  en  su  consolidación.       En   la   última   década,   el   número   y   la   diversidad   de   actuaciones   subestatales   en   el   sistema   internacional   permiten   hablar   de   un   fenómeno   recurrente   y   de   una   tendencia   consolidada,   tanto   en   aquellos  países  que  fueron  innovadores   en   esta   actividad   como   en   aquellos   donde   recientemente   se   ha   potenciado.       Este   artículo   procede   al   análisis   histórico   –o   bien   historicista–   de   esta   realidad,   buscando   entender   el   actual   dinamismo   de   la   acción   exterior   de   los   gobiernos   locales   desde   el   origen   mismo   del   hecho;   su   papel   en   los   diversos   momentos   de   las   relaciones   internacionales   del   corto   siglo   XX   (en   términos   de   Hobsbawm)   y   del   siglo   que   transcurre.   Asimismo,   busca   identificar   los   factores   dinamizadores   en   su   desarrollo,   en   sus   distintas   formas   y   manifestaciones:  participación  en  foros   internacionales,   diferentes   mecanismos   de   cooperación   (transfronteriza,   transregional,   descentralizada,   etc.),   lobbying   a   nivel   nacional   e   internacional,  marketing  territorial,  etc.       En   tal   caso,   realizamos   dicho   análisis   desde   las   coyunturas   históricas   que   enmarcan   el   origen   y   le   dan   cauce,   entre   otros   factores,   a   la   evolución   y   transfiguración   en   el   tiempo   de   la   actividad   exterior   de   los   gobiernos   locales   y   los   mecanismos   de   cooperación  que  se  gestan  entre  ellos  y   con   otros   actores.   Esta   reflexión   la  

 

elaboramos   desde   su   dimensión   internacional.     Esta   última   tiene   que   ver   no   sólo   con   cada  uno  de  los  aspectos  y  temas  en  los   cuales   participan   más   allá   de   las   fronteras   nacionales,   sino   también   con   el   nivel   de   implicación   que   lo   externo   juega   en   el   contexto   local.   En   ese   sentido,   esta   dimensión   se   expresa   en   dos   componentes:   la   internacionalización   y   la   cooperación   internacional.       La   primera   se   considera   como   un   objetivo   cada   vez   mayor   en   la   gestión   pública   de   los   diversos   gobiernos   locales   y,   desde   una   perspectiva   de   afuera   hacia   adentro,   con   el   grado   creciente   de   implicación   que   lo   externo   juega   en   el   contexto   local,   pues   el   nuevo   escenario   internacional   impone   a  los  gobiernos  locales  grandes  desafíos   que  demandan  mayor  competitividad  y   eficiencia;   así   como   influye   en   él   por   medio   de   la   transculturización   de   elementos   culturales   globales   y   de   problemas  transnacionales.  La  segunda   dimensión   se   da   por   la   cooperación   internacional.3     A   la   luz   de   dicho   análisis,   también   rescatamos   brevemente   la   explicación   teórica   de   la   acción   exterior   de   los   gobiernos   locales   y   recuperamos   en   el   marco   de   la   evolución   histórica   parte   de   las   transformaciones   de   las   instituciones   formales,   en   particular,   los  cambios  jurídico-­‐institucionales  que   desde  el  derecho  interno  de  los  Estados   se   han   realizado   en   las   últimas   dos   décadas  para  adaptarse  a  esta  realidad.                                                                                                                       3

 Sobre  este  último  punto  no  me  detendré,  pues  ha   sido   un   tema   que   he   tratado   ampliamente   en   otros   documentos,   algunos   de   los   cuales   se   encuentran   en   internet.  

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Trabajos  de  Investigación  en  Paradiplomacia                                                                                                                                    Esther  A.  Ponce  Adame  

Lógicamente,   estas   transformaciones   en   las   instituciones   formales   son   aún   limitadas,   pero   como   vemos   a   lo   largo   de   estas   breves   páginas,   los   avances   más   llamativos   en   cuanto   a   la   participación   de   Estados   y   municipios   no   están   necesariamente   en   el   entramado   jurídico   ni   en   los   cambios   legales,   sino   que   se   manifiestan   de   facto   y   en   el   reconocimiento   efectivo   de   los   gobiernos   locales   como   actores   que   deben   estar   asociados   a   la   construcción  y  ejecución  de  las  políticas   internacionales,  tanto  al  interior  de  los   Estados   como   en   el   sistema   internacional.     De   la   elaboración   del   análisis   se   desprenden   cuatro   grandes   momentos   de  la  actividad  exterior  de  los  gobiernos   locales:     • El   primero   se   ubica   a   principios   del   siglo   XX,   justo   en   la   etapa   del   idealismo   de   las   Relaciones   Internacionales   y   el   periodo   entre   guerras,   en   el   marco   de   la   cual   se   constituye   la   primera   asociación   internacional  de  gobiernos  locales.       • Una  siguiente  etapa  corresponde  al   fin   de   la   Segunda   Guerra   Mundial,   en   cuyo   contexto   surgen   los   primeros   hermanamientos   producto   de   las   relaciones   entre   ciudades   aliadas   y   de   aquellas   que   se   confrontaron   en   la   guerra;   al   tiempo   que   se   da   la   extensión   geográfica   de   este   naciente   dinamismo   local   con   la   emergencia   del  Tercer  Mundo  y  la  participación   de   sus   ciudades   en   las   primeras   organizaciones   mundiales   de   gobiernos  locales.     •  El   tercer   momento   coincide   con   el   inicio   del   fin   del   orden   mundial   de  

 

  •

la   posguerra   en   términos   geopolíticos,   geoeconómicos   y   estatocentristas,   y   la   emergencia   con   ello   de   nuevos   actores   en   el   sistema   internacional,   en   cuyo   marco   los   gobiernos   locales   comienzan   a   formar   parte   de   importantes   debates   internacionales   y   transforman   sus   mecanismos   de   colaboración,   ampliando  las  fronteras  geográficas   y  temáticas.   La   cuarta   etapa   podría   llamarse   de   la   consolidación,   durante   la   cual   factores   como   la   globalización,   los   procesos   de   integración,   descentralización,   democratización   y   valorización   del   desarrollo   local,   permiten  no  sólo  el  reconocimiento   de   los   gobiernos   locales   como   actores   imprescindibles   en   el   sistema   y   la   cooperación   internacional,   sino   que   también   éstos  se  ven  cada  vez  más  obligados   a  incorporar  la  gestión  internacional   como   parte   de   sus   políticas   de   gobierno.  

  Como   vemos   al   momento   de   abordar   cada  una  de  estas  etapas,  las  formas  en   las   que   las   ciudades   y   otros   gobiernos   locales  deciden  participar  en  el  sistema   internacional   y   cooperar   e   interactuar   con   sus   contrapartes   regionales   e   internacionales,   son   indisociables,   por   una   parte,   de   la   evolución   misma   del   sistema   internacional   en   su   conjunto   y   de   la   cooperación   para   el   desarrollo.   Igualmente,  de  los  procesos  de  cambio   y   permanencia   que   experimentan   los   propios  sistemas  nacionales  y,  por  otro   lado,   de   las   formas   en   las   que,   recientemente,   dichas   ciudades,   municipios,  estados,  y  provincias,  entre   otros,  experimentan,  viven  y  responden   a   dichas   transformaciones   desde   sus  

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Año  1.  No.  1.  Diciembre  2011                                                                                                                    Historia  y  actualidad  de  la  acción  exterior…  

contextos   territoriales.   Cabe   señalar   que,   es   justamente   este   último   elemento   sobre   el   cual   se   deberá   ahondar   en   futuros   trabajos,   dado   que   aquí   sólo   hacemos   una   breve   aproximación.    

entre   las   municipalidades   importantes   de   los   diversos   países,   dentro   de   los   límites   estrictos   de   la   soberanía   de   los   Estados,   como   una   nueva   forma   de   cooperación  entre  los  pueblos  y  la  cual   contribuiría   a   la   difusión   de   los   ideales   que  habían  determinado  la  creación  de   la   Sociedad   de   las   Naciones   y   que   inspiraban  su  actividad.     La   ocurrencia   de   la   segunda   guerra   mundial   y   lo   que   ésta   significó   en   términos   económicos,   geopolíticos,   tecnológicos,   sociales;   en   pérdidas   humanas   y   en   participantes,   tanto   al   interior   de   los   países   como   en   el   ámbito   mundial,   será   factor   determinante   para   impulsar   distintas   formas   de   cooperación   entre   Estados-­‐ nación,  pero  también  de  la  que  se  hacía   presente   entre   municipalidades   en   el   periodo  entre  guerra.       En  los  años  posteriores  se  consolida  un   nuevo   orden   internacional   caracterizado  fundamentalmente  por  el   enfrentamiento   ideológico-­‐militar   de   las   dos   superpotencias   surgidas   de   la   conflagración,   en   cuyo   marco,   la   seguridad   nacional   entendida   en   poderío   militar   y   la   organización   internacional   como   recurso   para   asegurar   la   paz   internacional,   la   seguridad   de   las   naciones   y   dirimir   el   conflicto   por   medio   de   la   cooperación   pasan  a  ser  elementos  importantes.       Este   sistema   no   tendría   más   su   centro   de   gravedad   en   Europa   y,   por   la   inclusión   de   nuevos   Estados   y   la   diversificación   geográfica   de   los   mismos,   implicará   en   términos   de   orden   la   globalización   del   sistema.   Europa   compartirá   su   predominio   con   los  Estados  Unidos  y  Japón;  así  como  la   Unión   Soviética   será   una   superpotencia.   Asimismo,   la  

DE  SUS  ORÍGENES  A  SU  

ACEPTACIÓN  Y  FORMALIZACIÓN       La  emergencia  de  la  participación  de  los   municipios   en   la   cooperación   internacional   no   es   fruto   de   la   generación  espontánea.  Su  historia  más   cercana   se   ubica   a   principios   del   siglo   XX   (1913),   cuando   municipios   europeos   crearon   la   International   Union   of   Local   Autohorities   (IULA),   organización   que,   a   partir   de   2004,   conforma   junto   con   la   Federación  Mundial  de  Ciudades  Unidas   la   organización   Ciudades   y   Gobiernos   Locales  Unidos  (CGLU).       Si   bien   la   IULA   se   quedó   en   el   plano   puramente   europeo   en   un   principio,   además   de   que   no   logró   pasar   la   línea   del   deseo   a   la   realidad   hasta   ya   muy   entrado   el   siglo   XX,   sí   es   posible   colocarla  como  el  punto  de  inicio  de  lo   que   a   lo   largo   del   siglo   pasado   se   iría   construyendo   en   torno   a   las   interacciones   entre   entes   locales   pertenecientes   a   distintas   soberanías.   De  hecho,  es  la  primera  organización  de   poderes   locales   que   logra   que   en   un   foro   internacional   se   reconozcan   las   relaciones   directas   entre   municipalidades   de   diversos   países   como  una  nueva  forma  de  cooperación.   En   efecto,   la   Asamblea   de   la   Sociedad   de   las   Naciones   adopta,   el   20   de   septiembre   de   1924,   la   resolución   aprobada   en   el   Congreso   de   Ámsterdam   realizado   por   la   IULA   en   ese   mismo   año,   que   señalaba   el   establecimiento   de   relaciones   directas  

 

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Trabajos  de  Investigación  en  Paradiplomacia                                                                                                                                    Esther  A.  Ponce  Adame  

descolonización   de   Asia   y   África   alejarían   aún   más   a   la   nueva   sociedad   mundial   de   la   anterior   sociedad   eurocéntrica.       En   este   nuevo   escenario,   la   cooperación   internacional   es   revalorada   en   los   distintos   campos   de   la   política   mundial   como   un   medio   fundamental   para   resolver   muchas   de   las  aristas  y  problemas  de  las  relaciones   internacionales   y,   por   tanto,   como   un   instrumento   prioritario   en   la   construcción   del   sistema   internacional   de   la   posguerra.   Ello   ocurre,   en   primer   lugar,   a   través   de   la   reconstrucción   de   las   economías   devastadas   en   aras   del   bienestar   del   régimen   capitalista   mundial   y   en   la   edificación   de   un   orden   multilateral   que   asegurara   la   paz   y   la   estabilidad   mundial.   Posteriormente,   como   un   factor   central   en   la   construcción   de   los   mecanismos   e   instituciones  que,  a  partir  del  diálogo  y   la   concertación   en   el   ámbito   multilateral,   bilateral,   subregional   y   regional,   habrán   de   coadyuvar   a   la   resolución   de   problemas   comunes   de   carácter   económico,   social   y   humanitario;   así   como   a   promover   el   progreso   económico   y   social,     y   elevar   el  nivel  de  vida  de  los  pueblos.       En   dicho   contexto   nacen   los   primeros   hermanamientos   entre   colectividades   locales   de   países   diferentes.   En   su   origen   estos   hermanamientos   respondían   a   dos   imperativos   de   la   posguerra.   Por   un   lado,   se   buscaba   consolidar   los   lazos   creados   entre   países  que  fueron  aliados  en  la  guerra,   llevándose   a   cabo   hermanamientos   entre   ciudades   francesas,   británicas,   norteamericanas   y   canadienses,   especialmente   por   medio   de   los   intercambios  lingüísticos.  En  el  segundo   caso,   estos   hermanamientos   nacieron  

 

de   una   de   vocación   hasta   cierto   punto   humanista,   pues   buscaban   la   paz   internacional   y   contribuir   al   acercamiento   entre   los   pueblos   que   durante  la  guerra  se  habían  enfrentado.   Ciudades   británicas   y   norteamericanas   se   hermanaron   con   algunas   ciudades   alemanas  y  francesas  devastadas  por  la   guerra,   para   asegurar   la   reconciliación   mediante   la   cooperación   de   cara   al   futuro.       En  el  mismo  tenor,  en  plena  Guerra  Fría   se   constituyeron   los   hermanamientos   de   entendimiento   por   parte   de   municipios   de   Europa   Occidental   con   sus   homólogos   de   Europa   del   Este.   En   1959   iniciaron   este   tipo   de   hermanamientos,   como   el   que   se   da   entre  la  ciudad  de  Dijon  en  Francia  y  la   ciudad   rusa   de   Stalingrado.   En   estos   años   también   se   acrecientan   los   vínculos   entre   ciudades   y   pueblos   del   mundo   capitalista   desarrollado.   Ciudades   de   Europa   occidental,   Japón   y   Estados   Unidos   establecen   relaciones   de   colaboración,   las   cuales,   sin   embargo,   en   un   principio   se   sesgaban   al  ámbito  cultural,  que  los  mantenía  en   una  especie  de  relación  platónica,  y  sin   un  real  alcance  de  derecho.       Al   tiempo   que   organizaciones   como   la   IULA   extienden   sus   radios   de   acción,   ampliando  sus  participantes  a  los  países   de   América,   África   y   Asia,   surgen   una   serie   de   nuevas   asociaciones   y   organizaciones   regionales   e   internacionales   de   gobiernos   locales,   como   la   Federación   Mundial   de   Ciudades  Unidas  (FMVJ/UTO),  en  1957;   el  Consejo  de  Municipios  y  Regiones  de   Europa,   en   1951;   la   Unión   Internacional   de   Alcaldes,   en   1948;   y   la   Conferencia   Permanente   de   Poderes   Locales   en   1961,  entre  otros.      

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Año  1.  No.  1.  Diciembre  2011                                                                                                                    Historia  y  actualidad  de  la  acción  exterior…  

Las  formas  incipientes  de  acercamiento   y   colaboración   entre   municipios   de   distintas   soberanías   se   adecuan   al   propio   sistema   y   al   entorno   internacional   de   esos   años,   al   salir   del   contexto   puramente   europeo   e   ir   incorporándose   en   este   tipo   de   relaciones   los   países   del   llamado   Tercer   Mundo,  así  como  se  potencian  los  lazos   de   colaboración   entre   las   municipalidades   de   países   como   Estados  Unidos  y  Japón.       Los   temas   que   se   discuten   no   van   más   allá   de   cuestiones   culturales   o   de   problemas   muy   locales   que   generan   simples   lazos   de   amistad   y   acercamiento;   o   bien,   en   el   caso   del   trabajo   de   las   asociaciones   internacionales,   éste   se   centra   en   su   mayoría   en   la   realización   de   conferencias   que   se   enfocan   a   la   discusión   de   temas   de   interés   local   o   bien  la  discusión  sobre  temas  de  índole   fronterizo.   En   Europa   se   aceleran   los   foros  con  respecto  al  propio  proceso  de   integración   y,   en   tal   caso,   se   crean   las   primeras   instituciones   sobre   este   tipo   de   colaboración,   como   la   Regio   Basiliensis   (Alemania,   Francia   y   Suiza),   que   es   una   organización   suiza   que   promueve   la   cooperación   transfronteriza  en  el  Valle  Alto  del  Rin,   y  la  Euregio  (Alemania-­‐Holanda),  siendo   ésta   la   primera   asociación   transfronteriza   (Blatter   y   Clement,   2000)     Mientras   tanto,   en   el   marco   de   la   cooperación   internacional   –que   en   un   futuro  será  un  contexto  detonante  para   que   se   incrementen   los   lazos   de   colaboración   entre   municipios   del   Sur   y   del  Norte–,  se  niega  o  minimiza  el  papel   y   la   influencia   del   territorio   y,   por   tanto,   de   los   espacios   regionales   y   locales   en   los   procesos   económicos   y  

 

sociales   necesarios   para   alcanzar   el   progreso.  El  territorio  simplemente  era   considerado   como   un   factor   circunstancial   en   el   paradigma   estructural   del   desarrollo,   siendo   el   gobierno  central  el  encargado  absoluto   y   único   de   corregir   las   desigualdades   regionales   y   de   dirigir   los   procesos   de   integración  territorial.       A   comienzos   de   la   década   de   1960,   el   sistema   internacional   tendría   un   cambio   fundamental,   principalmente   en   la   propia   dinámica   como   opera   la   cooperación   y   que   en   parte   determinará  para  el  decenio  de  1970  la   creciente   participación   de   municipalidades   europeas   en   los   debates  sobre  la  desigualdad  y  la  ayuda   al   desarrollo.   En   este   periodo   se   pone   en  marcha  un  proceso  nuevo:  la  ayuda   internacional   para   el   desarrollo,   que   será   el   rasgo   permanente   de   las   relaciones   económicas   internacionales   entre  el  Norte  y  el  Sur  durante  la  guerra   fría.       La  ampliación  del  sistema  internacional   a  los  países  tercermundistas  supuso  un   cambio   notable,   tanto   por   la   multiplicación   de   los   Estados   participantes,   como   al   dirimirse   el   conflicto   hacia   dicha   zona   geográfica   y   encauzarse   la   cooperación   internacional   hacia   una   gran   variedad   de   temas   de   carácter   económico-­‐social.   Esto   implicó   una   transformación   en   la   misma   idea   original   de   las   Naciones   Unidas:   el   sistema   de   San   Francisco   como  concierto  limitado  de  las  grandes   potencias   para   el   mantenimiento   de   la   paz  y  de  la  seguridad  internacionales.       En   1960,   la   Asamblea   General   de   las   Naciones  Unidas  aprueba  la  Resolución   1.515  (XV),  titulada  “Acción  concertada   en  pro  del  desarrollo”;  al  tiempo  que  se  

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Trabajos  de  Investigación  en  Paradiplomacia                                                                                                                                    Esther  A.  Ponce  Adame  

declara  a  1960  como  la  “Década  de  las   Naciones  Unidas  para  el  Desarrollo”.       En  el  marco  de  esta  lógica,  los  primeros   años   de   aquella   década   vieron   el   nacimiento   de   la   Asociación   Internacional   para   el   Desarrollo,   los   bancos   regionales   (Banco   Interamericano   de   Desarrollo,   Banco   Asiático   de   Desarrollo,   Banco   Africano   de   Desarrollo),   el   establecimiento   del   Programa   de   las   Naciones   Unidas   para   el   Desarrollo   (PNUD)   y   el   Programa   Mundial   para   la   Alimentación,   creándose   así,   en   dos   o   tres   años,   una   amplia   maquinaria   multilateral   a   la   cual   también  contribuirían  el  Banco  Mundial   y  el  Fondo  Monetario  Internacional.     En   el   ámbito   bilateral   se   daba   un   proceso   similar.   Los   Estados   Unidos   instrumentaron   su   Agencia   para   el   Desarrollo   Internacional;   Francia,   el   Ministerio   de   la   Cooperación   y   el   Desarrollo;   y   el   Reino   Unido,   el   Ministerio   del   Desarrollo   de   Ultramar.   La   Organización   para   la   Cooperación   y   el   Desarrollo   Económicos   creó,   en   1963,   el   Comité   de   Asistencia   al   Desarrollo  (CAD),  como  “club  donante”.       La   ayuda   al   desarrollo   como   parte   integrante   de   las   relaciones   económicas   Norte-­‐Sur   era,   en   aquel   tiempo,  una  tesis  que  se  extendía  cada   vez  más  en  el  marco  de  la  colaboración   entre   Estados.   Esta   tesis   se   inspiraba   básicamente   en   las   teorías   acerca   del   desarrollo,  el  subdesarrollo  y  el  tránsito   de  uno  a  otro  lado,  englobadas  bajo  el   concepto  central  de  modernización.  En   aquellos   años   se   percibía   al   desarrollo   como   un   proceso   continuo   y,   por   lo   tanto,   los   países   del   Tercer   Mundo   se   encontraban  en  una  situación  previa  al   desarrollo  económico,  en  la  cual  debían   superar   un   conjunto   de   obstáculos  

 

estructurales   para   transitar   adecuadamente   por   la   misma   senda   que   habían   transitado   los   países   industrializados.   En   tal   orden   de   ideas,   se  impulsaba  la  cooperación  en  aras  de   lograr  dicha  modernización.       Para   la   década   de   1970   se   va   generando   un   proceso   de   transformación   en   la   forma   como   participan   los   municipios   en   el   sistema   internacional   y   en   sus   propios   lazos   de   cooperación.   Esto,   concomitante,   con   los   propios   cambios   que   está   experimentado   el   sistema   internacional   y  las  propias  naciones  a  su  interior.     Las   décadas   de   1970   y   1980   son   años   que   se   caracterizan   por   una   serie   de   acontecimientos   que   resumen   tendencias   disruptivas   del   orden   internacional  prevaleciente  desde  1945   y   que   tendrían   como   consecuencias   fundamentales  :     • El   paso   de   un   mundo   bipolar   en   términos   políticos   a   un   mundo   multipolar  en  términos  económicos,   por   el   crecimiento   económico   de   Europa  Occidental  y  Japón.       • Nuevas   realidades   de   carácter   económico   que   determinarán   en   un   futuro   la   importancia   de   los   territorios   locales,   principalmente   ciudades,   en   la   economía   internacional.     • Se  da  también  el  paso  de  un  mundo   dividido   en   unidades   nacionales   a   un   mundo   transnacional,   interconectado   y   afectado   por   realidades   y   problemas   nuevos   y   reformulados:   desequilibrio   Norte-­‐ Sur,  la  crisis  energética,  la  crisis  del   sistema   monetario,   la   contaminación   ambiental,   los  

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Año  1.  No.  1.  Diciembre  2011                                                                                                                    Historia  y  actualidad  de  la  acción  exterior…  

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derechos   humanos,   el   crecimiento   demográfico,  entre  otros.  

departamentos   o   ministerios   de   asuntos  internacionales.       En   ese   sentido,   otro   factor   más   que   incide   en   el   creciente   dinamismo   de   los   gobiernos   locales   en   la   esfera   internacional   es   la   evidencia   cada   vez   más   clara   del   vínculo   necesario   entre   la   política   exterior   e   interior,   con   la   emergencia   en   la   agenda   internacional   de   temas   que   eran   competencia   subestatal  o  que,  en  su  momento,  eran   de   competencia   compartida   entre   los   gobiernos   centrales,   regionales   y   locales,   como   la   protección   del   medio   ambiente,   la   migración,   las   relaciones   laborales,   la   sanidad,   el   bienestar   social,   el   desarrollo   urbano   descontrolado,  etc.       Por   ejemplo,   analizando   el   caso   canadiense,   se   observa   que   algunas   políticas   públicas   –   tales   como   las   de   control   de   los   recursos   naturales   –   compelen  a  los  gobiernos  provinciales  a   mirar   más   allá   de   las   fronteras   canadienses   en   sus   intentos   de   animar   el   crecimiento   de   aquellas   economías   que   están   básicamente   orientadas   hacia   la   exportación   (Michelmann,   1986).   Sobre   este   tema   particular,   también   Robert   Keohane   señalaba   que   las  comunicaciones  trasnacionales,  que   comienzan   a   ser   parte   de   lo   cotidiano   en   estos   años,   refuerzan   tales   efectos,   por   ejemplo,   las   políticas   económicas   externas  alcanzan  más  peso  que  el  que   tenía  la  actividad  económica  interna  en   el  pasado,  borrando  las  fronteras  entre   política  interna  y  externa.     Paralelamente,   la   mayoría   de   los   Estados-­‐nación  también  se  enfrentarían   a   una   serie   de   cambios   internos   que,   para   finales   del   siglo   pasado   y   principios   de   siglo   en   curso,   habrán   de   colocar  a  la  mayor  parte  de  los  Estados  

A   nivel   geopolítico,   el   mundo   también   se   transforma   con   la   paulatina   desaparición   del   Tercer   Mundo   como   fuerza   unida   en   el   sistema  internacional  y  los  cambios   que   se   gestan   al   interior   de   los   países  del  Este.    

  Los   efectos   serán   evidentes   en   el   enfoque   estatocentrista   que   caracterizó   al   sistema   internacional   en   su   conjunto,   pues   cuando   las   cuestiones   de   “alta   política”   (diplomático-­‐militares)   pierden   su   papel   primordial   en   el   sistema,   y   aquéllas   de   carácter   económico,   tecnológico,   social,   humano,   etcétera,   adquieren  gran  relevancia,  entonces,    la   política   exterior   como   coto   vedado   de   las   altas   instancias   centrales   de   la   jerarquía  política  se  debilita.     La  importancia  de  los  temas  de  la  “baja   política”   en   la   agenda   internacional   y   en   las   agendas   de   la   política   exterior   trae   en   consecuencia   la   participación   de   un   mayor   número   de   actores   y   de   una   mayor   heterogeneidad   de   categoría:   los   organismos   y   conferencias   internacionales   interactuarán   de   forma   cada   vez   más   directa   con   los   ministerios   internos   en   materias   especializadas,   debido   a   la   mayor   capacidad   de   éstos   para   entender   y   coordinar   determinados   tipos   de   actividades   al   margen   del   ministerio   de   Relaciones   Exteriores   (García,   1993).   En   la   misma   línea,   se   incrementan   las   relaciones   intergubernamentales   trasnacionales   entre   burocracias   gubernamentales   encargadas   de   tareas   similares,     en   muchas   ocasiones   al   margen   de   los  

 

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Trabajos  de  Investigación  en  Paradiplomacia                                                                                                                                    Esther  A.  Ponce  Adame  

en  un  doble  proceso  de  globalización  y   localización.       Por   otra   parte,   éstos   son   los   años   de   gran   activación   de   la   cooperación   transfronteriza,  frente  a  la  importancia   que  adquiere  la  prestación  de  servicios   públicos   e   infraestructura,   u   otro   tipo   de   problemas   comunes,   para   el   desarrollo   urbano.   Se   acrecientan   entonces   los   lazos   entre   regiones   y   ciudades   fronterizas   mediante   mecanismos   formales   e   informales   de   comunicación   y   colaboración;   por   ejemplo,   entre   las   ciudades   fronterizas   de   Estados   Unidos   y   México,   a   fin   de   llegar   a   soluciones   para   dificultades   mutuas   que   se   enfrentan   en   ambos   lados  de  la  línea  divisoria.       En  Europa,  por  su  parte,  se  da  origen  a   una   gran   cantidad   de   federaciones   de   regiones,   como   la   Asociación   de   Regiones  de  los  Alpes  Centrales  en  1972   y  la  Asociación  de  Regiones  Fronterizas   Europeas   creada   en   1971,   en   el   marco   de  la  impulsión  en  el  Consejo  de  Europa   de   una   política   de   regiones   transfronterizas  en  materia  económica,   al   tiempo   que   desde   las   propias   ciudades   y   regiones   europeas   hay   una   presión   para   que,   en   el   marco   del   proceso   de   integración,   se   generen   los   fondos   necesarios   para   disminuir   las   diferencias   de   desarrollo   entre   regiones.   En   ese   sentido,   en   1975   se   crea   el   Fondo   Regional   Europeo   como   una  política  de  desarrollo  regional  para   la   distribución   de   los   recursos   en   las   regiones   más   pobres   de   la   Comunidad   Económica  Europea.       Las   décadas   de   1970   y   1980   son   los   años,   también,   cuando   las   regiones   y   localidades   europeas   tomaron   conciencia  de  las  ventajas  de  establecer   marcos   de   acción   comunes   para  

 

encarar   problemas   que   les   afectaban   de   manera   global   (por   su   condición   de   administraciones   regionales   y   locales)   o   sectorial   (por   las   características   específicas   de   un   grupo   de   ellas).   Se   lograron   avances   gracias   a   que   se   reconocieron   de   antemano   las   limitaciones   provenientes   de   las   diferencias   en   los   sistemas   políticos   y   en   los   grados   de   desarrollo.   Pero,   a   su   vez,   se   identificaron   intereses   específicos   que   permitieron   establecer   relaciones   para   atender   problemas   del   desarrollo  (Ramos,  1998).     La   importancia   de   los   temas   de   baja   política  también  incide  en  las  relaciones   de   cooperación   Norte-­‐Sur.   Ello   se   hace   evidente   en   los   propios   foros   internacionales,   donde   se   debaten   e   impulsan   iniciativas   que   buscan   atacar   el   subdesarrollo   y   la   pobreza   como   causantes   de   muchos   de   aquellos   problemas   que,   en   estos   años,   ya   adquieren   el   adjetivo   de   global:   contaminación   ambiental,   explosión   demográfica,   migración,   entre   otros.   Problemas   todos   agudizados   a   partir   del  gran  impulso  a  la  industrialización  y   los   avances   tecnológicos   considerables   que  experimentó  el  mundo  en  los  años   de   la   opulencia   y   que   conlleva   a   una   demanda   por   instaurar   un   nuevo   orden   económico   internacional,   que   tuviera   como   objetivos   acelerar   el   ritmo   del   propio   desarrollo   económico   de   los   países  del  Tercer  Mundo  y,  entre  otras   cosas,   cambiar   los   modelos   de   distribución.       En   dicho   contexto,   los   hermanamientos   entre   municipios   del   Sur   y   el   Norte   se   desarrollan.   La   legitimidad   de   dichos     hermanamientos   es   reconocida   al   más   alto   nivel.   En   1971,   la   XXVI   Asamblea   General   de   la   ONU   adopta   una   resolución   que  

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Año  1.  No.  1.  Diciembre  2011                                                                                                                    Historia  y  actualidad  de  la  acción  exterior…  

celebra   los   méritos   de   lo   que   se   ha   llamado   hermanamientos-­‐cooperación.   Estos  hermanamientos  se  extienden  en   cuanto   a   fines   y   temas,   pero   también   en   la   participación   de   más   gobiernos   locales.   Así,   el   carácter   de   los   hermanamientos  se  amplía  más  allá  de   razones   geográficas   o   de   afinidades   políticas   y   culturales,   como   había   sido   la   constante   en   los   años   subsecuentes   al   fin   de   la   Segunda   Guerra   Mundial,   para   incorporarse   otra   razón   más:   la   que   tiene   que   ver   con   el   impulso   al   desarrollo.       De  hecho  la  Conferencia  Permanente  de   Poderes   Locales   y   Regionales   de   Europa   (CPLRE)   estimula   un   nuevo   tipo   de   hermanamientos   que   pretenden   ser   un   instrumento   de   cooperación   y   ayuda  entre  municipios.  Para  la  CPLRE,   la   desigualdad   en   riqueza,   en   número   de   habitantes   y   en   equipamientos,   no   sólo   no   debía   ser   obstáculo   para   establecer  lazos  de  cooperación;  sino  al   contrario,   la   CPLRE   propugna   en   estos   años   para   que   mediante   la   figura   del   hermanamiento,   la   gran   municipalidad   o   el   municipio   más   rico   facilite   cooperación,   ayuda   económica,   técnica,   cultural   y   moral   al   que   tiene   menos   desarrollo.   Es   así   como   en   Europa   toma   mayor   auge   un   movimiento   encaminado   a   la   formulación   de   políticas   de   cooperación   para   el   desarrollo   en   los   ayuntamientos,   que   se   manifiesta,   por   ejemplo,   en   la   conferencia   organizada   en  Florencia  en  octubre  de  1983  por  la   Unión   Internacional   de   Autoridades   Locales,   la   Federación   Mundial   de   Ciudades  Unidas  y  la  UNESCO.  Durante   dicho   evento   se   dio   especial   importancia   a   las   actividades   encaminadas   a   hermanar   ciudades   de   Europa   y   ciudades   del   Tercer   Mundo,   así   como   a   la   sensibilización   de   la  

 

población   local   hacia   los   problemas   de   los   países   en   desarrollo.   El   informe   sobre   la   Conferencia   señala   lo   siguiente:       “El   interés   cada   vez   mayor   por   estos   problemas,   así   como   el   deseo   que   han   manifestado   los   habitantes   de   determinadas   localidades   de   contribuir   de   algún   modo   ellos   mismos   a   su   solución,   ha   obligado   en   muchos   casos   a   los   ayuntamientos   a   enfrentarse   con   estas  cuestiones”.    

  En  ese  sentido,  una  de  las  interacciones   básicas   del   sistema   internacional,   la   cooperación   para   el   desarrollo,   aparece   cada   vez   más   frecuentemente   en   el   orden   del   día   de   las   discusiones   de   los   ayuntamientos.   De   tal   forma,   algunos   países  del  norte  de  Europa  comienzan  a   fomentar   políticas   de   cooperación   con   el  Tercer  Mundo  en  el  plano  municipal.       Por  ejemplo,  en  Bélgica  se  efectuó  una   campaña   para   que   se   nombrara   en   cada   municipio   un   concejal   encargado   de   la   cooperación   para   el   desarrollo   y,   en   ese   caso,   el   concejal   de   Brujas   participó   en   un   comité   para   el   Tercer   Mundo,   a   fin   de   asesorar   a   este   ayuntamiento   en   todo   lo   relativo   a   la   cooperación   para   el   desarrollo   y   se   realizaron  programas  para  sensibilizar  a   la  población  de  Brujas  con  respecto  a  la   ayuda  que  se  debía  de  dar  a  los  países   pobres   (Alger,   1994).   En   los   Países   Bajos,   el   municipio   de   Leiden   decidió   dedicar   10,000   florines   por   año   a   actividades   de   información   sobre   la   evolución   de   la   situación   que   privaba   en   los   países   del   Tercer   Mundo.   En   Tilburg,   otro   municipio   de   los   Países   Bajos,   el   alcalde   y   los   concejales   elaboraron   un   proyecto   de   dictamen   sobre   los   asuntos   exteriores   en   el   que   examinaban   las   formas   en   las   que   las   autoridades   municipales   podían     contribuir  al  fomento  de  una  conciencia   21  


Trabajos  de  Investigación  en  Paradiplomacia                                                                                                                                    Esther  A.  Ponce  Adame  

en   la   población   local   sobre   el   carácter   desigual   de   las   relaciones   entre   los   países   industrializados   y   los   países   en   vías   de   desarrollo.   Se   decidió   también   la   creación   de   un   fondo   para   la   educación   local   y   programas   directamente   relacionados   con   determinadas   situaciones   en   el   Tercer   Mundo  (Alger,  1994).       Otro   factor   más   que   influye   durante   estos   años   en   el   proceso   de   internacionalización   de   los   gobiernos   locales  es  la  acelerada  urbanización  del   mundo.   Ello   se   debe,   principalmente,   al   crecimiento   exponencial   de   las   ciudades   del   Tercer   Mundo,   las   cuales   sufren   de   un   crecimiento   descontrolado   y   una   serie   de   problemas   resultantes   de   la   aplicación   de   medidas   de   industrialización   y   de   modernización   económica   desde   la   década  de  1950.     Con  el  antecedente  de  la  realización  en   1976   de   la   Primera   Conferencia   de   las   Naciones   Unidas   sobre   los   Asentamientos   Humanos   (Vancouver,   Canadá),   se   coloca   en   el   centro   del   debate   internacional   la   diversidad   de   problemas   de   las   ciudades   y,   en   particular,   la   de   los   países   subdesarrollados.   Los   países   se   preocuparán   por   el   entorno   urbano,   hacia  dentro  de  sus  fronteras  y  fuera  de   ellas,   y   los   organismos   internacionales   irán   perfilando   parte   de   sus   políticas   de   cooperación   al   desarrollo   urbano   local,   focalizándose   acciones   directas   de   colaboración  hacia  las  ciudades.       Los   organismos   internacionales   y   multilaterales,   por   su   cuenta,   fortalecen   parte   de   sus   políticas   de   cooperación   en   acciones   directas   hacia   las  ciudades.  Por  ejemplo,  el  Programa   de   Naciones   Unidas   para   el   Desarrollo  

 

(PNUD)   trató   en   una   gama   de   publicaciones   el   tema   urbano   y   llevó   a   cabo   acciones   de   ayuda   directa   a   ciudades   en   un   grupo   de   países   (Rondelli,   1992).   Igualmente,   en   estos   años,   el   Banco   Mundial   impulsa   la   cooperación   urbana   con   el   Programa   de   Gestión   Urbana   implementado   en   1986   (Cohen,   1983;   1991   y,   Becker,   1985).     Asimismo,   se   fomenta   el   desarrollo   urbano   como   punto   de   lanza   entre   ciudades   del   Norte   y   del   Sur.   Esta   cooperación   tiene   que   ver   principalmente   con   dos   cambios   que   se   dan   en   aquella   época.   Por   una   parte,   las   ciudades   del   mundo   subdesarrollado  se  encuentran  sumidas   en   una   verdadera   revisión   doctrinal   en   el  curso  de  la  década  de  1980.  En  este   caso   tenemos   numerosos   trabajos   que   hacen   referencia   al   crecimiento   y   problemáticas   de   las   megalópolis   del   mundo   subdesarrollado,   como   lo   muestra   la   tesis   de   Jérôme   Monnet   sobre  la  imagen  de  México  a  través  de   la   historia   (Monnet,   1993).   Por   otro   lado,   la   descentralización   y   la   democratización   local   en   diversos   países  de  América  Latina  conlleva  a  que   los   gobiernos   locales   tengan   que   gestionar,   ellos   mismos,   la   crisis   urbana   cada  vez  más  grave.       Más   adelante,   con   la   evidencia   de   la   globalización   en   su   poliédrica   realidad,   las   ciudades   asumen   un   papel   central   como  áreas-­‐centro  donde  se  concentra   la   infraestructura   física   y   tecnológica   necesaria   para   la   globalización   financiera,   como   crisol   de   la   diversificación   étnica   y   racial,   como   lugar   de   heterogeneidad   estructural   y   desagregación   social,   como   lugar   de   los   intercambios   económicos,   sociales   y   culturales,  pero  también  como  lugar  de  

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Año  1.  No.  1.  Diciembre  2011                                                                                                                    Historia  y  actualidad  de  la  acción  exterior…  

encuentro   de   problemas   de   carácter   mundial   (migración,   medio   ambiente,   transculturización   de   elementos   culturales  globales).       Ello   provoca   que   los   gobiernos   de   las   ciudades   tengan   que   asumir   mayores   responsabilidades,   tanto   a   la   hora   de   enfrentar  los  costos  como  a  la  hora  de   dar  respuestas,  lo  que  también  conlleva   muchas   veces   a   que   las   mismas   ciudades   amplíen   sus   radios   de   acción   en  búsqueda  de  estas  respuestas.       De   tal   forma,   al   igual   que   las   ciudades   se  dirigen  a  los  actores  nacionales  para   defender   el   bienestar   de   sus   ciudadanos,   se   dirigirán   al   exterior   cuando  es  evidente  que  dicho  bienestar   depende   de   actores   internacionales,   como   sucede   con   los   acuerdos   de   cooperación   entre   ciudades   expulsoras   de   emigrantes   y   las   receptoras,   o   la   conformación   de   redes   y   asociaciones   de  ciudades  y  gobiernos  locales  a  nivel   regional   o   multilateral   con   la   intención   de   propugnar   el   lugar   central   que   corresponde   a   estos   espacios   en   la   atención  a  problemas  internacionales  y   nacionales   que   tienen   su   origen   o   efectos  directos  en  las  urbes.       A   nivel   bilateral,   se   acrecientan   los   hermanamientos   entre   ciudades   del   Norte   y   el   Sur,   principalmente   relacionados   al   crecimiento   de   una   población   migrante   en   las   ciudades   de   los   países   desarrollados   que,   si   bien   llegó   como   fuerza   de   trabajo   temporal   durante   los   tiempos   de   bonanza   económica,   para   estos   años   se   ha   establecido   y   ha   crecido   en   las   urbes   industrializadas.   Lo   anterior   irá   provocando   el   hermanamiento   entre   municipios  de  trabajadores  migrantes  y   los   municipios   de   adopción,   a   fin   de   asegurar   una   mayor   comprensión   y  

 

convivencia   ciudadana   y,   en   último   término,   la   integración   voluntaria   de   los   inmigrantes   en   la   comunidad   local   de   adopción   y   su   aceptación   por   los   pobladores  oriundos.       El   fenómeno   migratorio   será   un   factor   más   para   que   ciudades   receptoras   comiencen   a   desarrollar   programas   de   colaboración   al   desarrollo   con   aquellas   localidades   expulsoras   de   fuerza   de   trabajo.   En   este   caso,   tenemos   los   convenios   de   hermanamiento   que   se   establecieron   entre   ciudades   africanas   y   francesas,   como   el   de   la   ciudad   de   Montreuil  (Seine-­‐Saint  Denis,  Francia)  y   el   “círculo”   de   Yélimané   (Mali),   que   nace   en   1985   tras   la   solicitud   de   la   misma   asociación   de   migrantes.   La   cooperación   que   se   da   en   el   marco   de   este   hermanamiento   es   en   su   modalidad  técnica,  abarcando  desde  la   rehabilitación  del  hospital,  construcción   de  diques  filtrantes  para  agua  de  riego;   así   como   ayuda   financiera   para   bancos   de   cereales   y   cooperativas   (Petiteville,   1993).     A   nivel   interno   y   frente   a   la   transnacionalización   de   la   economía   que  se  gesta  desde  la  segunda  mitad  de   la   década   de   1970   y   se   consolida   con   el   reconocimiento   de   la   globalización   en   el  decenio  de  1990,  las  municipalidades   de   países   desarrollados   como   Estados   Unidos,   Canadá   y   Australia,   toman   en   estos  años  iniciativas  externas  de  forma   regular.   En   este   caso,   en   Estados   Unidos   se   observa   que,   cuando   en   estos   años   se   dio   una   mayor   interpenetración   entre   las   fuerzas   económicas   exteriores   y   la   vida   económica   interna   se   vieron   profundamente   afectadas   por   factores   externos,   a   pesar   de   que   eran   áreas   que   tradicionalmente   se   consideraban   como   competencia   sub-­‐estatal.   Los  

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Trabajos  de  Investigación  en  Paradiplomacia                                                                                                                                    Esther  A.  Ponce  Adame  

Estados   federados   respondieron   con   actuaciones  que  revistieron  un  carácter   internacional   (Kline,   1986).   También   esto  se  motiva  por  los  propios  cambios   que   se   dan   en   diversos   países   desarrollados   frente   al   impulso   al   llamado   nuevo   federalismo   (Barros,   2000).  Por  ejemplo,  en  Estados  Unidos,   si   bien   los   Estados   de   la   federación   y   sus   ciudades   fueron   estableciendo   llamadas   oficinas   off-­‐shore   en   los   años   posteriores   a   la   Segunda   Guerra   Mundial,   es   a   partir   de   las   décadas   de   1970   y   1980   cuando   éstas   fueron   ganando   fuerza   con   el   impulso   del   nuevo   federalismo   de   los   gobiernos   de   Nixon  y  Reagan  (Kincaid,  1990).       Con   base   en   el   análisis   retrospectivo   que  hemos  hecho  de  esta  etapa,  si  bien   es   posible   observar   diversas   modalidades   de   hermanamientos   y     formas   renovadas   en   cuanto   a   tema   y   actores  en  las  asociaciones  de  carácter   internacional,   como   la   IULA   y   la   FMVJ/UTO,   también   es   un   hecho   que   aún   no   se   habla   de   la   participación   de   los   municipios   en   las   relaciones   internacionales   o   como   actores   del   sistema  internacional.       Frente  a  la  presencia  todavía  fuerte  del   gobierno   central   en   las   relaciones   exteriores,   la   sola   evocación   de   la   acción   exterior   de   los   entes   subestatales   significaba   cuestionar   la   soberanía   de   las   instancias   centrales,   concretamente   de   los   ministerios   de   asuntos   internacionales,   en   el   ejercicio   de   las   relaciones   con   el   exterior.   Lo   anterior   surge   a   pesar   de   que,   como   vimos   en   párrafos   anteriores,   la   potenciación   de   esta   dimensión   internacional   de   los   entes   locales   estaba   muy   relacionada   con   lo   que   estaba  pasando  a  nivel  de  otros  actores   del   sistema:   el   crecimiento   en   las  

 

relaciones  transnacionales  de  empresas   y   organizaciones   no   gubernamentales,   las  mayores  relaciones  sectoriales  entre   los   ministerios   de   diferentes   países   y,   en   fin,   la   realidad   de   un   mundo   interdependiente,   transnacional   y   multicentrado.     De   hecho,   como   vemos   en   el   último   apartado  de  este  artículo,  los  primeros   trabajos  que,  dentro  de  la  esfera  de  las   relaciones   internacionales,   se   dedicaron   al   fenómeno   de   la   participación   exterior   subestatal   se   enfocaron   a   su   aspecto   reivindicativo.   Su  papel  se  justificaba  en  el  marco  de  la   propia   dinámica   del   sistema   internacional   y,   no   necesariamente,   debía   identificarse   con   formas   de   balcanización,   voluntades   secesionistas   de   las   unidades   subestatales   o   como   una   especie   de   rebeldía   al   gobierno   central4.   Así,   la   resistencia   a   alterar   la   doctrina   y   los   enfoques   teóricos   corría   paralelamente   a   la   resistencia   política   de   admitir   la   penetración   subestatal   el   ámbito   internacional   y   marcaba   la   línea   de  los  primeros  estudios.      

LA  CONSOLIDACIÓN  EN  SU  ACCIÓN   EXTERIOR   Y   EN   SU   PARTICIPACIÓN   EN  EL  SISTEMA  INTERNACIONAL     Los   años   posteriores   al   fin   del   orden   bipolar  y  los  años  recientes  del  siglo  XXI   han   sido   testigos   de   un   intenso   y   continuo   proceso   de   transformación   a   escala   mundial.   Un   proceso   de   cambio   que   se   ha   convertido   en   una   constante.   Un   proceso   que   pasa   por   la   descomposición   del   sistema   internacional  instituido  en  1945;  por  el   auge   y   cuestionamiento   del   fenómeno                                                                                                                   4

  Alger,   Keohane   y   Nye   (1973);     Mansbach,   Fergurson,   y   Lampert   (1976);   Mansbach   y   Vásquez   (1981).  

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Año  1.  No.  1.  Diciembre  2011                                                                                                                    Historia  y  actualidad  de  la  acción  exterior…  

globalizador;   por   la   crisis   primero   y   luego   la   revaloración   del   multilateralismo  ante  la  emergencia  del   terrorismo;   por   la   respuesta   local/nacional/internacional   al   cambio   climático;   por   los   diversos   procesos   de   integración;   por   la   crisis   económica   internacional  de  los  últimos  tres  años  y   sus   consiguientes   efectos   en   las   sociedades   locales   y   nacionales,   entre   otros  aspectos.  Al  mismo  tiempo,  estos   procesos   de   cambio   se   entrelazan   con   aquellos   que   acontecen   en   las   sociedades   al   interior   de   los   países   y   aquellos   de   carácter   transnacional:   la   importancia  que  adquiere  lo  urbano,  el   nuevo   federalismo,   la   descentralización,   la   democratización,   la   cohesión   social,   la   cuestión   migratoria,  etc.     Dichos   acontecimientos   han   determinado   las   condiciones   no   sólo   para   que   las   relaciones   que   los   gobiernos   locales   sostienen   con   sus   similares  en  otros  países  se  tornen  cada   vez   más   complejas   y   de   mayor   envergadura,   sino   también   para   que   éstos   sean   reconocidos   como   actores   del  sistema  internacional.       Por  ello,  en  las  siguientes  líneas  se  hace   referencia   a   aquellos   otros   factores   que,   en   conjunción   con   los   abordados   en   los   apartados   anteriores,   forman   parte   de   las   condiciones   para   la   dinámica   extensión   de   la   política   internacional   o   la   acción   exterior   de   dichos   gobiernos:   los   procesos   de   globalización   e   integración;   la   descentralización  y  reforma  del  estado;   la   importancia   del   desarrollo   local;   la   cooperación   internacional   como   una   dinámica   multi-­‐actoral   y   con   un   impulso  al  desarrollo  local.    

 

En   tal   caso   encontramos   que,   dando   continuidad   a   la   importancia   que   adquieren   las   ciudades   en   la   era   de   la   globalidad,   éstas   están   llamadas   a   adquirir   funciones   prominentes   en   el   contexto   mundial.   Como   señalaba   Fry   Earl   (1999),   los   gobiernos   subnacionales   de   distintos   países   se   involucrarán   activamente   en   el   sector   internacional;   de   hecho,   el   comercio   internacional,   las   inversiones   y   el   turismo   en   dichas   entidades   representarán  un  porcentaje  récord  de   todos  los  empleos  en  conjunto.       La   causa   de   lo   anterior   tiene   que   ver   con   el   cambio   de   modelos   de   crecimiento  y  desarrollo  que  significó  la   globalización.   En   tal   sentido,   la   tesis   que   se   extendió   durante   la   década   de   1990   y   parte   de   la   primera   década   del   presente  siglo  hacía  referencia  a  que  la   ventaja   competitiva   de   un   país   en   determinados   sectores   suele   estar   concentrada,    geográficamente,  en  una   ciudad  o  región  (Porter,  1990).  Además,   porque  en  el  marco  de  la  globalización   y  ante  la  importancia  que  adquieren  los   enfoques   de   tipo   territorial,   surge   una   nueva   concepción   del   desarrollo   en   la   cual   los   territorios   locales,   como   espacios   de   articulación   de   diferentes   políticas   sectoriales   y   de   convergencia   de   diversos   actores,   son   conmiserados   como   el   vehículo   fundamental   para   lograrlo.       Frente  a  tal  afirmación,  si  por  una  parte   observamos   la   relevancia   de   los   entornos   internacionales   en   la   competencia   económica,   por   otra   se   considera   fundamental   dotar   de   amplia   base  local  a  las  capacidades  nacionales   y   ello   provoca   que   las   mismas   sociedades  locales  y  sus  instituciones  se   vean   enfrentadas   a   diferentes   desafíos   para   incorporarse   a   la   dinámica  

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Trabajos  de  Investigación  en  Paradiplomacia                                                                                                                                    Esther  A.  Ponce  Adame  

económica   de   la   globalización   y   la   integración.   En   concomitancia,   los   ciudadanos   en   diversas   ciudades   del   mundo   reclaman   cada   vez   más   el   acceso   a   los   bienes   y   servicios   disponibles   en   el   mercado.   Dicha   exigencia   aumenta   la   importancia   de   los   gobiernos   locales   en   la   determinación   de   las   políticas   económicas   pues,   ante   los   nuevos   estándares   de   competencia,   el   acceso   al   mercado   mundial   dependerá   ya   no   sólo   de   reglas   nacionales   sino   también   de  infraestructuras  locales  y  regionales   (conexiones   de   cable   y   fibra   óptica,   carreteras,  transporte,  etc.).     En   estas   circunstancias,   diversos   gobiernos   locales   del   mundo   desarrollado  y  del  mundo  en  desarrollo   fomentan   políticas   que   posicionan   ventajosamente   a   sus   espacios   socio-­‐ territoriales  a  nivel  nacional,  regional  y   mundial,  en  áreas  como  la  inversión,  el   comercio   y   la   producción.   Políticas   que,   por  su  propia  naturaleza,  incorporan  la   dimensión   internacional   en   el   accionar   de  diversos  gobiernos  locales:  acciones   de   marketing   territorial   a   nivel   internacional,   participación   en   ferias,   realización   de   viajes   de   promoción,   cooperación  con  otros  gobiernos,  entre   otras.   También   las   instituciones   gubernamentales   incorporan   nuevas   modalidades   de   gestión,   como   lo   demuestra   la   constitución   de   redes   de   ciudades,   cuyo   objetivo   es   facilitar   la   adaptación   de   las   estrategias   de   desarrollo  local  a  la  dinámica  global.     Por   su   parte,   la   consolidación   de   los   bloques   económico-­‐comerciales   en   las   diversas   partes   del   mundo   tienen   un   impacto   inmediato   sobre   los   componentes   de   los   propios   países:   Estados   Unidos,   Canadá   y   México,   en   el   ámbito   del   Tratado   de   Libre   Comercio  

 

de  América  del  Norte  (TLCAN);  o  Brasil,   Argentina,   Uruguay   y   Paraguay   en   el   ámbito   del   MERCOSUR;   así   como   en   Alemania,  Suecia,  Bélgica,  Francia…,  en   el   marco   de   la   Unión   Europea,   entre   otros.       La   importancia   que   el   territorio   y   las   ciudades   están   tomando   en   esta   dinámica   de   integración   trae,   lógicamente,   repercusiones   directas   sobre   los   gobiernos   locales,   pues   no   sólo   los   países   buscan   generar   inversiones  e  intercambios  económicos   y   comerciales   a   nivel   nacional,   sino   también   las   diferente   localidades   en   particular.   Por   ello,   una   de   las   preocupaciones   medulares   en   torno   a   los   procesos   de   integración   en   el   mundo  ha  consistido  en  determinar  las   peculiaridades   de   cómo   dichos   fenómenos   se   externalizan   en   los   espacios   locales   de   los   países   implicados:  la  forma  en  la  que  impactan   positiva   o   negativamente   el   desarrollo   territorial   de   dichos   espacios   y,   en   su   caso,   sobre   los   mecanismos   que   despliegan   los   gobiernos   locales   y   sus   sociedades   para   responder   a   estas   externalidades.   Es   decir,   de   la   manera   en   cómo   los   costes   de   la   integración   (económicos,   institucionales,   políticos,   sociales  y  ambientales,  entre  otros),  las   normas   y   reglas   que   crean   se   internalizan   por   estos   actores,   reformulando   sus   intereses   y   sus   estrategias   de   negociación,   vinculación   y   cooperación,   no   sólo   fuera   de   su   jurisdicción   –   con   los   otros   ámbitos   de   gobierno   y   con   otros   actores   domésticos   –,   sino   más   allá   de   los   límites   territoriales   del   Estado-­‐nación   (Ponce,  2009).     En   tal   sentido,   una   manifestación   en   esta   dicotomía   externalización-­‐ internacionalización,   la   constituyen   los  

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Año  1.  No.  1.  Diciembre  2011                                                                                                                    Historia  y  actualidad  de  la  acción  exterior…  

diversos   mecanismos   institucionales   (formales  e  informales)  de  cooperación   que   los   gobiernos   locales   de   América   del   Norte,   MERCOSUR   y   la   Unión   Europea   impulsan   para   el   establecimiento   o   potencialización   de   esquemas   de   gestión   transregional/   transfronteriza,   como   clusters   biregionales,   cadenas   productivas   regionales,   spillover   metropolitanos,   microrregiones,   regiones   binacionales,   corredores   comerciales   y   de   transporte;   regiones   fronterizas.   En   general,   procesos   de   micro   regionalización   y/o   micro   regionalismo   (Ponce,  2010).     Como  vemos,  con  el  fin  de  alcanzar  sus   objetivos   en   un   sistema   internacional   globalizado  e  integrado  regionalmente,   las   entidades   políticas   subestatales   persiguen   la   prolongación   exterior   de   sus   competencias   internas.   No   se   trata   de   conquistar   poderes   exteriores   que   se   hallan   en   manos   de   los   gobiernos   centrales   de   los   países,   sino   de   posibilitar   la   proyección   exterior   necesaria   para   poder   ser   funcional   en   aquellas   materias   que,   siendo   de   competencia   subestatal,   requieren   una   actuación  exterior.  De  esta  manera,  los   gobiernos   locales   se   promueven   a   sí   mismos,  refiriéndose  cada  vez  menos  a   su   ubicación   nacional   o   estatal   (Gibbins,  1999).     Los  años  que  transcurren  entre  la  crisis   de   la   década   de   1980   provocaron   también   cambios   institucionales.   Dichas   reformas   fueron   producto   del   llamado   “Consenso   de   Washington”,   sobre  el  cual  se  basaron  las  propuestas   de   ajuste   y   modernización   del   estado,   planteadas   a   los   países   en   desarrollo   desde  1980  hasta  los  primero  años   del   presente   siglo.   Lo   importante   de   estas   propuestas   para   el   tema   que   nos   ocupa  

 

radica   en   que,   al   ser   implementadas,   trajeron   consigo   el   colapso   de   la   responsabilidad   casi   única   del   desarrollo   en   el   ámbito   central   de   gobierno.   Las   nuevas   reglas   del   juego   impuestas   por   el   ajuste   estructural   repercutirán   directamente   en   la   actividad   económica   municipal,   así   como   en   las   nuevas   responsabilidades   que   el   gobierno   local   asumirá   en   políticas   que   antes   no   eran   de   su   responsabilidad:   educación,   política   social,  salud,  creación  de  empleos,  etc.       Paralelamente,   la   descentralización   se   convierte   en   una   demanda   que,   al   interior   de   los   Estados-­‐nación,   reclaman   una   diversidad   de   actores   locales   y   movimientos   sociales.   Para   ellos,   la   descentralización   representa   una   de   las   mejores   oportunidades   de   ejercer   un   mayor   control   sobre   las   decisiones   concernientes   al   desarrollo   de   su   territorio.   En   tal   orden   de   ideas,   es   un   hecho   que   con   los   procesos   de   descentralización,   globalización   e   integración,   los   gobiernos   municipales   adquieren   nuevas   responsabilidades,   abarcando   la   atención   a   problemas   que   tradicionalmente   no   eran   de   su   competencia,   como   la   prestación   de   servicios   sociales   básicos   (educación,   salud,   vivienda,   etc.),   la   creación   y   promoción   de   empleo,   así   como   la   generación   de   condiciones   que   hagan   competitivo   a   su   territorio,   por   citar   algunos  ejemplos.       A   lo   anterior   habría   que   sumar   las   transformaciones  que  en  el  marco  de  la   cooperación   internacional   para   el   desarrollo   se   han   dado   en   los   últimos   años,   principalmente   en   la   incorporación  de  enfoques  territoriales   de   desarrollo,   desarrollo   económico   local,   descentralización   y   otro   tipo   de   estrategias   en   las   cuales   los   gobiernos  

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Trabajos  de  Investigación  en  Paradiplomacia                                                                                                                                    Esther  A.  Ponce  Adame  

locales   se   convierten   en   los   actores   fundamentales.   En   ese   sentido,   la   estrategia   de   los   Objetivos   de   Desarrollo  del  Milenio  (ODM)  ha  hecho   clara   referencia   a   que   el   80%   de   la   puesta   en   marcha   de   los     ODM   depende   de   las   administraciones   locales   o   regionales,   lo   cual   da   una   idea   del   peso   que   en     materia   de   cooperación   internacional   se   otorga   a   los   gobiernos   subnacionales.   En   México,   por   ejemplo,   el   estado   de   Chiapas   incorporó   los   ODM   en   su   constitución   y   su   política   de   desarrollo   está   basada   en   el   cumplimiento   de   dichos  objetivos.     De   tal   forma,   aumenta   considerablemente   la   participación   de   los  gobiernos  locales  en  la  cooperación   internacional   para   el   desarrollo,   pues   diferentes   organizaciones   multilaterales,   regionales   y   nacionales   dirigen   parte   de   sus   recursos   para   trabajar   directamente   en   los   espacios   locales,  además  de  que  buscan  generar   incentivos   económicos,   mediante   programas   o   proyectos,   para   impulsar   la   cooperación   descentralizada   y,   en   últimas   fechas   cada   vez   más,   la   cooperación   transfronteriza.   Como   ejemplos   podemos   citar   los   programas   de   cooperación   descentralizada   de   la   Unión   Europea   destinados   a   los   países   ACP   (África,   Caribe   y   Pacífico)   y   los   PVD-­‐ALA   (países   en   vías   de   desarrollo   de   Asia   y   América   Latina).   También   ubicamos   estrategias   como   la   ART-­‐ GOLD,   el   Programa   de   Desarrollo   Humano   Local   que   mediante   una   combinación  de  fuentes  de  recursos  de   distintos   donantes   se   realizó   en   Cuba;   la   Alianza   Mundial   de   las   Ciudades   contra   la   Pobreza   (AMCCP)   creada   con   la   ayuda   del   PNUD,   entre   cuyos   temas   se   encuentran   la   gestión   urbana   con   inclusión   social,   nuevas   organizaciones  

 

de   servicios   públicos,   nuevos   procedimientos   para   la   implicación   de   los   ciudadanos,   mecanismos   de   decisión,  puesta  en  marcha  de  sistemas   de   microcrédito   o   de   redistribución   de   los  medios  financieros,  etc.       En   el   marco   de   la   descentralización,   diversos   programas   de   cooperación   al   desarrollo   se   enfocaron   a   fortalecer   la   capacidad  de  gestión  de  los  municipios   y  en  proveerles  de  nuevos  o  mejorados   mecanismos   para   la   generación   de   sus   propios   ingresos.   En   esta   dirección   encontramos   programas   como   el   Desarrollo  Municipal  de  la  Organización   de   Estados   Americanos   (OEA);   el   de   apoyo   a   la   gestión   pública   local   de   Japón;   o   programas   como   el   de   la   Fundación  DEMUCA.     En   respuesta   a   los   desequilibrios   territoriales   y   a   la   necesidad   de   hacer   frente   a   problemas   locales   desde   los   mismos   espacios   locales,   en   el   marco   de   los   canales   tradicionales   de   cooperación   se   fomentan   iniciativas   locales   de   desarrollo,   tales   como   aquellos   proyectos   promovidos   por   la   cooperación   francesa   en   diversos   países   de   África,   América   Latina   y   Asia   que   abarcaban   diferentes   ramas   económicas:  artesanado,  intercambio  y   cooperación   entre   empresas   pequeñas   y   medianas,   turismo   sustentable,   tecnologías   de   punta,   agroindustria,   servicio   civil   de   carrera,   intermunicipalidad,   etc.   Diferentes   agencias   nacionales   de   cooperación   también   destinan   recursos   para   fortalecer  el  trabajo  a  nivel  local,  como   la   Agencia   Española   de   Cooperación   Internacional   para   el   Desarrollo   (AECID),   la   Deutsche   Gesellschaft   für   Internationale   Zusammenarbeit   (GIZ)   –   antes   GTZ   –,   la   Agencia   Japonesa   de   Ayuda   al   Desarrollo   (JICA)   y   la   Agencia  

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Año  1.  No.  1.  Diciembre  2011                                                                                                                    Historia  y  actualidad  de  la  acción  exterior…  

de   Estados   Unidos   para   el   Desarrollo   Internacional   (USAID),   pues   todas   ellas   señalan   el   papel   central   que   tienen   los   gobiernos   locales   en   muchos   de   los   problemas   torales   que   enfrenta   el   mundo  y  las  sociedades  nacionales.     Por  otra  parte,  la  acción  exterior  de  las   entidades   subestatales   locales   se   ha   beneficiado   de   un   contexto   determinante   de   descentralización   territorial,   que   comprende   modificaciones   en   las   disposiciones   jurídicas,   en   reformas   recientes,   o   la   cesión   progresiva   del   control   estatal   sobre   la   acción   de   los   municipios.   Lo   anterior   ha   aumentado   el   margen   de   autonomía  de  dichos  entes  y  ha  creado,   indirectamente,   las   condiciones   de   la  

dinámica   extensión   de   sus   actividades   más   allá   de   las   fronteras   nacionales.   Esto   nos   remite   necesariamente   a   señalar   las   modificaciones   constitucionales   que,   en   un   marco   de   políticas   de   descentralización,   han   llevado   a   cabo   diversos   países   con   el   objetivo   de   dar   el   reconocimiento   jurídico   de   ciertos   derechos   a   sus   unidades   subestatales   para   llevar   a   cabo   relaciones   más   allá   de   las   fronteras   nacionales   en   campos   de   la   low   politics;   o   bien,   se   ha   dado   una   tolerancia   política   a   la   práctica   transnacional   de   los   gobiernos   locales   en   áreas   de   cooperación   técnica,   cultural,   educativa,   tecnológica,   económica,   etcétera,   tal   y   como   se   observa  en  el  Cuadro  1.  

 

CUADRO  1.   CAMBIOS  EN  LOS  INSTRUMENTOS  JURÍDICOS  QUE  PROMUEVEN  LA  ACCIÓN  EXTERIOR  DE  GOBIERNOS  SUBNACIONALES  EN   DIFERENTES  PAÍSES     En  Italia,  la  Corte  Constitucional  distinguirá  en  su  SENTENCIA  179/1987  tales  actos  de  las  consideradas   “actividades   de   mero   alcance   internacional”   que   no   son,   en   ningún   modo,   reconducibles   al   ámbito   de   las  relaciones  internacionales  en  sentido  estricto,  como  pueden  ser  las  promocionales,  hasta  aquellas   que  tengan  por  objeto  finalidades  de  estudio  o  de  intercambio  de  información  en  materia  técnica,  o   bien   la   previsión   de   actuaciones   dirigidas   a   agilizar   el   progreso   cultural   y   económico   en   el   ámbito   regional,   e   incluso   la   enunciación   de   propósitos   (Blasco,   1998).   Por   su   parte,   la   ley   68   de   1993   ha   permitido   que   las   municipalidades   destinen   un   0.8%   de   los   tres   primeros   capítulos   de   sus   presupuestos   a   las   actividades   de   cooperación   al   desarrollo.   Esta   ley,   así   como   las   leyes   regionales   (por   el   momento   16   de   20   regiones   y   2   provincias   autónomas   han   establecido   leyes   regionales   en   materia   de   cooperación),   han   facilitado   la   evolución   del   compromiso   de   las   autoridades   italianas   locales.  Las  autoridades  locales  están  ahora  trabajando  más  allá  de  acciones  a  corto  plazo.     En   Argentina,   el   artículo   124   de   la   Constitución   Federal   de   1994   señala   que   las   provincias   podrán   crear   regiones   para   el   desarrollo   económico   y   social   y   establecer   órganos   con   facultades   para   el   cumplimiento   de   sus   fines   y   podrán   también   celebrar   convenios   internacionales   en   tanto   no   sean   incompatibles  con  la  política  exterior  de  la  Nación  y  no  afecten  las  facultades  delegadas  al  gobierno   federal   o   el   crédito   público   de   la   Nación;   con   conocimiento   del   Congreso   Nacional.   La   ciudad   de   Buenos  Aires  tendrá  el  régimen  que  se  establezca  a  tal  efecto  (Barros,  2000).  Asimismo,  en  el  Decreto   Nro.1190   del   10   de   julio   de   1992,   incluye   la   creación   de   la   Subsecretaría   de   Relaciones   Institucionales   dependiente   de   la   Secretaría   General   y   de   Coordinación,   entre   cuyos   objetivos   está   la   de   asistir,   instrumentar   y   efectuar   la   coordinación   entre   el   Ministerio   de   Relaciones   Exteriores   y   Culto   y   los   organismos   y   autoridades   de   los   distintos   poderes   del   estado,   en   el   ámbito   nacional,   provincial,   municipal,   entes   regionales,   e   instituciones   intermedias   (Colacrai   y   Zubelzú,   2010).   En   una   reciente   actualización,   en   el   año   2000,   se   hace   referencia   a   formular   los   planes,   programas   y   proyectos   que   contribuyan   al   fortalecimiento   de   las   gestiones   que   en   materia   de   política   exterior   realicen   las   autoridades   nacionales,   provinciales   o   municipales,   ya   se   trate   de   organismos   centralizados   o   descentralizados,  o  instituciones  intermedias  y  aquellos  otros  destinados  a  canalizar  su  participación    

 

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Trabajos  de  Investigación  en  Paradiplomacia                                                                                                                                    Esther  A.  Ponce  Adame  

CUADRO  1.   CAMBIOS  EN  LOS  INSTRUMENTOS  JURÍDICOS  QUE  PROMUEVEN  LA  ACCIÓN  EXTERIOR  DE  GOBIERNOS  SUBNACIONALES  EN   DIFERENTES  PAÍSES    (CONCLUSIÓN)       en   el   diseño   y   ejecución   de   temas   atinentes   a   la   firma   de   acuerdos   o   convenios   internacionales   de   dicha   política”.   Sus   tareas   también   incluyen   el   asesoramiento   y   asistencia-­‐conjuntamente   con   la   Consejería  Legal-­‐  a  los  Poderes  Provinciales.  (Colacrai  y  Zubelzú,  2010).     En   Bélgica,   las   reivindicaciones   autonomistas   de   las   regiones   y   de   las   comunidades   lingüísticas   condujeron   al   Estado   a   reconocer,   paulatinamente,   las   revisiones   constitucionales   sobre   la   acción   exterior  de  las  regiones  y  las  comunidades.  En  la  última  revisión  de  1988,  se  autoriza  la  cooperación   internacional  a  estas  unidades  subestatales,  pero  sólo  en  el  campo  de  sus  competencias  (Petiteville,   1993).     En  Francia,  a  pesar  de  que  se  trata  de  una  estructura  estatal  fuertemente  centralizada,  es  interesante   notar   como   también   se   ha   verificado   una   creciente   actividad   internacional   de   las   administraciones   descentralizadas.   En   particular,   la   ley   de   ordenamiento   no.   92-­‐125   (1992)   ha   insertado   el   Título   IV   sobre  la  cooperación  descentralizada  y  su  Art.  131-­‐1  contempla  que  “las  colectividades  territoriales  y   sus  reagrupamientos  pueden  concluir  convenios  con  colectividades  extranjeras  y  sus  agregaciones,  en   los  limites  de  su  competencia  y  en  el  respeto  a  los  empeños  internacionales  de  Francia”,  además  de   preverse   la   constitución   de   una   Comisión   nacional   –de   carácter   consultivo   –   para   la   cooperación   descentralizada.     En  México,  se  puede  encontrar  cierta  referencia  a  la  actividad  exterior  de  los  municipios  en  el  marco   normativo   interno,   ya   sea   por   medio   de   la   autorización   emanada   de   la   Ley   sobre   la   Celebración   de   Tratados;   o   bien,   desde   las   obligaciones   que   el   propio   Estado   contrae   mediante   la   firma   de   algún   tratado  de  colaboración,  donde  la  participación  de  los  municipios  se  incorpore.  En  concomitancia  a  las   modificaciones  al  artículo  115  constitucional  (primero  en  1983  y  posteriormente  con  las  reformas  de   1999),  que  dieron  mayores  responsabilidades  y  libertades  al  municipio,  colocándolo  ya  no  como  una   entidad  administrativa  sino  como  un  poder  de  gobierno,  también  a  nivel  del  marco  normativo  interno   que  regula  las  relaciones  exteriores  del  país,  el  municipio  ha  encontrado  ciertas  bases  jurídicas  para  su   acción  exterior,  por  medio  de  la  Ley  sobre  la  Celebración  de  Tratados,  publicada  en  el  Diario  Oficial  de   la   Federación   el   2   de   enero   de   1992.   La   Ley   Orgánica   de   la   Administración   Pública   Federal,   en   su   artículo   28,   fracción   I,   concede   a   la   Secretaría   de   Relaciones   Exteriores   la   facultad   de   “promover,   propiciar  y  asegurar  la  coordinación  de  acciones  en  el  exterior  de  las  dependencias  y  entidades  de  la   Administración   Pública…sin   afectar   el   ejercicio   de   las   atribuciones   que   a   cada   una   de   ellas   corresponda,  para  lo  cual  intervendrá  en  toda  clase  de  Tratados,  Acuerdo  y  Convenciones  en  los  que   el  país  sea  parte”.    

  Fuente:  Elaboración  propia.      

Como   vemos,   la   participación   de   los   gobiernos   locales   en   la   esfera   internacional   estará   regulada   por   el   Estado,   ya   sea   por   una   tolerancia   política   con   respecto   a   la   práctica   trasnacional  de  los  gobiernos  locales,  o   por  el  reconocimiento  jurídico  para  que   firmen   acuerdos   interinstitucionales   con   órganos   gubernamentales   extranjeros   u   organizaciones   internacionales.    

Los   cambios   institucionales   ocurridos   junto   con   la   globalización,   la   integración,   los   procesos   de   descentralización   y   la   creciente   autonomía   de   los   distintos   niveles   subnacionales;   así   como   los   procesos   de   urbanización   y   otros   abordados   en   los   apartados   anteriores,   crean   indirectamente   las   condiciones   de   la   dinámica   extensión   de   las   actividades   de   cooperación   internacional   y   de   30  


Año  1.  No.  1.  Diciembre  2011                                                                                                                    Historia  y  actualidad  de  la  acción  exterior…  

vinculación   externa   de   los   niveles   locales.  Como  lo  escribe  Robert  Lafore,   al   ampliar   sus   competencias   y   al   suprimir   en   los   textos   la   tutela   administrativa,   éstas   reformas   contribuyen   a   la   creación   de   un   clima   favorable   a   las   iniciativas   locales   en   materia   de   relaciones   de   colaboración   con   autoridades   o   colectividades   extranjeras.     En  este  marco,  las  últimas  décadas  han   sido   testigos   de   un   aumento   considerable   en   la   acción   exterior   de   los   gobiernos   locales,   tanto   por   su   participación   creciente   en   foros   internacionales   (la   Declaración   del   Milenio   y   los   ODM,   el   Consenso   de   Monterrey  y  la  posterior  Declaración  de   Doha,   la   Cumbre   Mundial   sobre   Desarrollo   Sustentable   en   Johannesburgo,   las   cumbres   sobre   cambio   climático,   etcétera)   o   la   reciente   participación   que   los   gobiernos   locales   tuvieron   mediante   el   multilateralismo   local   de   la  

organización   de   Ciudades   y   Gobiernos   Locales  Unidos  (CGLU)  en  el  IV  Foro  de   Alto   Nivel   sobre   la   Efectividad   de   la   Ayuda,  realizado  en  Busan,  Corea.     Como   se   puede   ver   en   las   Figuras   1   y   2,   los   gobiernos   locales   recurren   a   redes   y   asociaciones   de   carácter   multilateral,   como   CGLU,   u   otras   de   carácter   regional   que   les   permiten   acceder   a   intercambios   de   experiencias   y   conocimientos;   o   bien,   a   fondos   destinados   para   estos   fines;   vigorizándose  con  ello  una  agenda  local   para   el   desarrollo   en   el   marco   de   la   llamada   cooperación   descentralizada,   que   parte   de   necesidades   y   problemas   comunes  entre  ciudades  del  Norte  y  el   Sur,   así   como   Sur-­‐Sur:   infraestructura,   gestión   urbana,   planificación,   vivienda,   migración,   desempleo,   contaminación,   transporte  público,  etc.      

  FIGURA  1  

Redes  y  Asociaciones  de  Gobiernos  Locales   REGIONALES  

INTERNACIONALES  

• GENERALISTAS:   • Unión  Iberoamericana  de  Municipalistas  (UIM)   • Federación  La€noamericana  de  Ciudades,  Municipios  y   Asociaciones  de  Gobiernos  Locales  (FLACMA)   • Organización  La€noamericana  de  Gobiernos   Intermedios  (OLAGI)  

• GENERALISTAS:   • Ciudades  y  Gobiernos  Locales  Unidos  (CGLU)     • TEMÁTICAS:   • Asociación  Muncial  de  las  Grandes  Metrópolis   • Local  Governments  for  Sustainability  (ICLEI)  

• TEMÁTICAS:   • Centro  Iberoamericano  de  Desarrollo  Estratégico   Urbano  (CIDEU)   • Unión  de  Ciudades  Capitales  Iberoamericanas  (UCCI)   • Organización  La€noamericana  y  del  Caribe  de  Centros   Históricos   • Coalición  La€noamericana  y  Caribeña  de  Ciudades   contra  el  racismo,  la  Discriminación  y  la  Xenofobia  

 

Fuente:  Elaboración  propia.  

 

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Trabajos  de  Investigación  en  Paradiplomacia                                                                                                                                    Esther  A.  Ponce  Adame     FIGURA  2  

Importancia  de  las  ANGL     • Rol  protagónico  para  el   desencadenamiento  y   consolidación  de  procesos  de   descentralización.   • Portavoces  legítimos  de  los   municipios.   • Proponentes  de  reformas   legales.   • Dinamizadores  de  los  debates   y  de  la  toma  de  decisiones.   • Ejecutoras  de  programas  de   capacitación  y  asistencia   técnica  financiados  por   organismos  internacionales  y   nacionales.   • Proveedores  de  servicios  de   asesoría  y  capacitación  a  los   gobiernos  locales.   • Comunicadores  y  difusores   de  nuevas  concepciones,   mejores  prácticas.

Federaciones  y  Asociaciones  Nacionales  de   Gobiernos  Locales  (ANGL)  

Entidades  de  gestión  para  intereses   supramunicipales  /  supraestatales  

• • • • • • • • • • • • •

 

Asociación  Nacional  de  Municipalidades  de  la  República  de  Guatemala   (ANAM) Federación  Colombiana  de  Municipios Asociación  de  Municipios  de  Nicaragua  (AMUNIC) Federación  Argentina  de  Municipios Federación  Española  de  Municipios  y  Provincias Asociación  de  Municipalidades  Ecuatorianas  (AME) Organización  Paraguaya  de  Cooperación  Intermunicipal  (OPACI) Federación  de  Municipios  del  Istmo  Centroamericano  (FEMICA) Asociación  de  Municipios  de  México  (AMMAC) Asociación  de  Autoridades  Locales  de  México  (AALMAC) Federación  Nacional  de  Municipios  de  Mexico  (FENAMM) Confederación  Nacional  de  Municipios  de  México  (CONAMM) Conferencia  Nacional  de  Gobernadores  (CONAGO)

Fuente:  Elaboración  propia.    

Las   organizaciones   y   asociaciones   nacionales   aumentan   en   número   y   participantes   y,   desde   la   década   de   1990,  se  convierten  en  piezas  angulares   para   encauzar   recursos   y   proyectos   de   la  cooperación  internacional  en  torno  al   fortalecimiento   de   capacidades   de   los   gobiernos   locales   y   en   el   impulso   a   procesos   de   descentralización,   además   de  jugar  un  papel  dinámico  en  diversos   temas   y   modalidades   de   la   cooperación   descentralizada.   En   la   Figura   2   se   pueden   ver   algunas   de   estas   asociaciones   de   América   Latina.   Asimismo,   en   la   Figura   3   observamos   aquellas   asociaciones   u   organizaciones   de  gobiernos  locales  que  desde  Europa   y   otros   países   se   han   convertido   en   cooperantes.        

En   tales   casos,   apreciamos   una   expansión   de   la   participación   de   los   gobiernos   subnacionales   en   el   campo   de   la   cooperación   descentralizada,   lo   que   ha   contribuido   en   la   sinuosa   ruta   hacia   la   autonomía   y   fortalecimiento   municipal   y   ha   significado,   necesariamente,   un   impulso   a   estrategias   de   desarrollo   local   en   sus   diversos   aspectos:   pobreza   urbana,   cohesión   social,   inseguridad,   infraestructura,   transporte,   equidad   de   género,   entre   otros.   De   igual   manera,   observamos   una   evolución   en   la   forma   como   los   gobiernos   locales   participaban  en  la  esfera  internacional,   al   incorporar   esta   dimensión   en   su   agenda  y  políticas  públicas  de  gobierno,   como   ha   sucedido   con   diversas   ciudades   de   América   Latina.   32  


Año  1.  No.  1.  Diciembre  2011                                                                                                                    Historia  y  actualidad  de  la  acción  exterior…  

  FIGURA  3    

Federaciones  y  Asociaciones  Nacionales  de   Gobiernos  Locales  (ANGL)  con  fondos  para   la  cooperación  para  el  desarrollo  local  y   fortalecimiento  municipal  

• • • • • •

Confederación  de  Fondos  Españoles  de  Cooperación  y  Solidaridad   Asociación  de  Municipalidades  de  los  Países  Bajos  (VNG) Asociación  Nacional  de  Municipios  de  Italia  (ANCI) Alianza  de  los  Gobiernos  Locales  del  Reino  Unido  para  el  Desarrollo   Internacional Asociación  de  Ciudades  Alemanas Cités  Unies  France  (CUF)

 

 

Fuente:  Elaboración  propia.  

    En   cuanto   a   la   conceptualización   se   tiene   que   durante   la   historia   de   esta   actividad,   la   terminología   ha   resultado   vacilante   ante   la   proliferación   de   conceptos   que   califican   al   hecho:   acción   exterior   de   las   colectividades   locales,   la   acción   extranjera,   actividades   promocionales   de   los   gobiernos   no   centrales,   relaciones   internacionales   de   los   gobiernos   no   centrales,   relaciones   exteriores,   relaciones   internacionales,   política   extranjera  de  las  colectividades  locales,   paradiplomacia,   asuntos   internacionales   de   los   gobiernos   locales,   diplomacia   federativa,   actividades   de   relevancia   internacional   de   los   gobiernos   no   centrales,   cooperación   descentralizada,   gestión   internacional   municipal   y,   por   supuesto,   dimensión   internacional   de   los  gobiernos  locales.     En   su   caso,   hay   una   gran   gama   de   actividades   y   acciones   llevadas   a   cabo   por   los   gobiernos   locales   en   la   esfera    

internacional,   con   niveles   de   formalización   muy   diferentes,   tales   como:     • Visitas  de  electos  locales  y  viajes  de   las  autoridades  locales  al  exterior.   • Recepción   de   autoridades   extranjeras.   • Acuerdos   comerciales   gestionados   por  dichas  autoridades.   • Promoción   industrial,   turística   y   comercial,   difusión   cultural   y   lingüística.   • Confrontación   e   intercambio   de   experiencias   en   la   gestión   de   los   servicios  públicos  y  de  las  haciendas   locales.   • Realización   de   intercambios   culturales,   deportivos,   turísticos,   etcétera.     • La   participación   en   ferias   internacionales,   donde   los   actores   locales  promocionan  sus  intereses.   • La   participación   en   la   cooperación   internacional  para  el  desarrollo.  

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Trabajos  de  Investigación  en  Paradiplomacia                                                                                                                                    Esther  A.  Ponce  Adame  

• •

La   organización   de   congresos   internacionales   sobre   temas   de   marcado  interés  local.     Participación   en   conferencias   internacionales.   Relaciones   con   otros   actores   internacionales.  

• • •

  LA  TEORIZACIÓN  DE  LA  ACCIÓN  

concebir   a   la   disciplina   de   las   Relaciones   Internacionales   como   todas   las   formas   de   interacción   que   tienen   lugar   entre   miembros   de   sociedades   distintas,  sean  o  no  promovidas  por  los   gobiernos.      

EXTERIOR  DE  LOS  GOBIERNOS   LOCALES     A   partir   de   la   década   de   1980,   se   generan   una   serie   de   trabajos   teóricos   en   la   disciplina   de   las   relaciones   internacionales   (RRII)   que   estudian   la   emergencia   de   la   actividad   exterior   de   los   ámbitos   subestatales   del   gobierno   mediante   diversos   enfoques.   Mayoritariamente,   parten   de   una   ampliación   del   concepto   clásico   de   actor   internacional   que,   con   base   en   criterios  de  tipo  empírico-­‐funcional,  les   permite  incluir  en  dicha  categoría  a  las   entidades   políticas   subestatales.   En   este   orden,   el   Estado   como   actor   por   antonomasia   de   las   RRII   es   cuestionado,   permitiendo   el   análisis   sobre   la   emergencia   de   otros   actores   que   dentro   y   fuera   de   las   fronteras   jurisdiccionales   del   Estado-­‐nación   actúan  en  la  esfera  internacional.         Estos   trabajos   toman   como   punto   de   referencia   los   efectos   que   la   incorporación   de   nuevos   temas   de   carácter  económico,  comercial,  social  y   medioambientales   tienen   en   la   transformación  de  la  praxis  del  sistema   internacional,   que   va   más   allá   de   la   esfera   tradicionalmente   reservada   a   la   high  politics  y,  en  cuyo  marco,  permiten   explicar   el   papel   de   los   gobiernos   subestatales   como   actores   de   carácter   internacional   o   por   su   actividad   exterior.   En   tal   sentido,   se   basan   en    

Marketing  territorial.   Cooperación  descentralizada.   Cabildeo   nacional   e   internacional   sobre   temas   de   interés   en   materia   exterior.

Al   respecto,   encontramos   primeramente   las   propuestas   de   Mansbach   (1976-­‐1981),   Alger   (1988-­‐ 1990),   Soldatos   (1990),   Duchacek   (1990),   Hocking   ,   Franck   Petitiville   (1995).   Más   recientemente,   identificamos   aquellos   autores   que   hablan   de   la   tendencia   a   estados   multicentrados   (March   y   Olsen,   1999),   de   la   emergencia   de   una   estructura   multinivel   de   gobernabilidad   en   la   acción   internacional   (Payne,   2004;   Morata,  ),  o  Marks  (2004),  que  desde  el   estudio   de   la   integración   europea   se   refiere   a   la   gobernanza   multinivel,   concepto   que   es   cada   vez   más   necesario  para  la  praxis  y  el  análisis  de   la  construcción  de  la  política  exterior  de   diversos   países   como   en   la   acción   misma   de   la   cooperación   internacional   para  el  desarrollo.         En   el   primer   caso,   Mansbach,   se   enfoca   a   la   forma   como   se   les   debiera   denominar   a   los   gobiernos   locales   actuando   en   el   ámbito   internacional,   nombrándolos   actores   gubernamentales   no   centrales.   Estos   actores,   al   ser   afectados   de   forma   periférica   por   la   política   mundial,   pueden   tener   un   impacto   directo   en   ésta   cuando   establecen   contactos   con  

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Año  1.  No.  1.  Diciembre  2011                                                                                                                    Historia  y  actualidad  de  la  acción  exterior…  

otros  actores  o  sus  contrapartes  a  nivel   internacional.       Algunos  autores,  como  Chadwick  Alger,   pugnan   por   la   mayor   participación   de   otros   actores   en   el   ámbito   internacional,   en   particular   de   las   ciudades,   las   cuales   tienen   la   necesidad   de  reaccionar  frente  a  los  problemas  de   carácter   trasnacional   que   las   afectan,   ya   sea   mediante   protestas   abiertas   en   foros   internacionales,   o   influyendo   a   sus   gobiernos   nacionales   para   que   reaccionen   en   dichos   espacios   globales,   o   pronunciándose   de   forma   directa   en   la  esfera  internacional.       De   tal   forma,   también   estaríamos   hablando   de   actividades   paralelas   de   los   gobiernos   locales,   lo   que   autores   como  Panayotis  Soldatos  califican  como   paradiplomacia,   la   cual   puede   ser   coordinada,   complementaria   o   a   veces   entrar   en   conflicto   con   la   diplomacia   que   proviene   del   centro.   Respecto   a   la   paradiplomacia   de   los   gobiernos   locales,   autores   como   Ivo   Duchacek   le   otorgan   distintas   acepciones   dependiendo   de   su   carácter.   Por   ejemplo,   desde   el   aspecto   geopolítico,   dicha   paradiplomacia   está   condicionada   por   la   proximidad   geográfica   y,   por   tanto,   de   compartimiento   de   problemas   comunes,   a   lo   que   se   le   denomina   paradiplomacia   regional   trasfronteriza.   Se   habla   también   de   paradiplomacia   transregional,   referida   a   las   relaciones   entre   gobiernos   locales   no   necesariamente   contiguos   territorialmente,   pero   cuyos   estados   comparten   una   frontera   común.   Finalmente,   es   posible   mencionar   la   paradiplomacia   global,   que   tiene   que   ver   con   los   contactos   político-­‐ funcionales   entre   gobiernos   locales   pertenecientes   no   sólo   a   estados   que  

 

no  son  contiguos  territorialmente,  sino   ubicados   en   otros   continentes,   como   puede  ser  el  caso  de  las  relaciones  que   se   dan   en   el   marco   de   la   Organización   Mundial   de   Ciudades   y   Gobiernos   Locales  (CGLU)  o  del  caso  de  UR-­‐BAL.         Asimismo,  autores  como  Brian  Hocking   señalan   que   ante   la   desaparición   de   la   división   entre   política   exterior   e   interior,   existe   una   mayor   interacción   entre   los   distintos   niveles   de   gobierno   que   actúan   en   estas   dos   esferas   en   el   Estado   para   formular   posturas,   o   bien   responder   a   problemáticas   que   son   pertinentes  en  ambos  ámbitos.     Más   recientemente,   autores   como   Payne   (2004:   117)   señalan   que   es   posible   referirse   a   la   emergencia   de   una   estructura   multinivel   de   gobernabilidad   en   el   ámbito   internacional,   que   ha   desplazado   a   los   métodos   tradicionales   de   negociación   y   toma  de  decisiones.       Se   habla   también   sobre   una   tendencia   que   obliga   a   los   Estados   a   ser   menos   centralizados,   o   bien,   multicentrados,   pues   éstos   han   evolucionado   hacia   formas   menos   unitarias   por   el   tipo   de   convivencia   a   la   que   se   ven   obligados   con  agentes  e  identidades  subestatales   o   supranacionales   que   han   comenzado   a   crear   sus   propios   sistemas   de   reglas.   Así,   esta   nueva   complejidad   institucional,   junto   a   la   coexistencia   de   diferentes   órdenes,   cada   uno   considerado   legítimo   en   su   esfera,   parecen  estar  convirtiéndose  en  rasgos   permanentes   de   la   realidad   internacional.   Con   este   argumento   tenemos  los  trabajos  de  March  y  Olsen     (1999:  306-­‐307).           Desde   la   cooperación   internacional   se   ha  calificado  también  la  acción  exterior  

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Trabajos  de  Investigación  en  Paradiplomacia                                                                                                                                    Esther  A.  Ponce  Adame  

de  los  gobiernos  locales.  Al  respecto,  es   posible  más  bien  hablar  de  cooperación   descentralizada,   al   señalarse   que   las   relaciones   entre   gobiernos   locales   correspondientes   a   distintas   jurisdicciones   nacionales   comprenden   más   el   carácter   de   intercambios   económicos,   culturales,   técnicos,   etcétera.   En   esta   línea   encontramos   la   propuesta   de   Franck   Petiteville,   quien   argumenta   que   más   que   tratar   de   calificar   el   hecho   con   distintas   nociones,   más   bien   se   debe   hacer   referencia   al   término   de   cooperación   descentralizada.       Asimismo,   en   el   marco   del   estudio   de   los   procesos   de   integración   y,   en   particular,  sobre  el  papel  que  tienen  los   gobiernos   locales   en   el   proceso   de   toma  de  decisiones  de  la  integración,  o   bien,   sobre   las   formas   de   cooperación   transfronteriza,   encontramos   otros   estudios   que   pueden   ayudar   también   en   el   análisis   de   la   acción   exterior   de   los   gobiernos   locales,   al   incorporar   nuevas  configuraciones  del  espacio,  así   como   nuevas   articulaciones   institucionales.   En   este   sentido,   el   enfoque   de   gobernanza   desde   el   análisis   institucional   introduce   una   interesante   articulación,   pues   en   el   estudio  de  esquemas  como  el  europeo,   el   TLCAN   o   el   MERCOSUR,   si   bien   prevalece   una   lógica   intergubernamental   de   carácter   vertical,   observamos   en   los   diversos   sectores  y  temas  un    entrecruzamiento   de  actores  de  diversa  índole,  públicos  y   privados,   que   actúan   en   redes   de   trabajo   donde   se   entrelazan   varios   niveles   de   gobierno   y   jurisdicciones,   como  señala  Gary  Marks  (2001).       De  esta  manera,  se  pone  en  marcha  el   proceso   de  rescaling  que  se  está  dando   a   nivel   mundial.   Es   decir,   la  

 

reconfiguración   de   la   jerarquía   del   espacio   geográfico   basada   en   las   estructuras   sociales   e   institucionales   de   un   determinado   sistema   (Brenner,   2004).   Según   Brenner,   el   proceso   de   rescaling   no   implica   una   erosión   o   reducción   del   rol   del   Estado,   sino   una   definición   nueva   del   Estado,   “más   policéntrica,   multiescalar   y   no   isomorfa”  (Brenner,  2004:4)  respecto  a   la  definición  del  modelo  westfaliano.     También   podemos   referirnos   a   los   trabajos   que   en   fechas   recientes   se   han   realizado   sobre   la   conformación   de   redes   interregionales   y   trasnacionales.   Redes   que,   para   algunos   autores,   pueden   conformar   espacios   de   integración   por   encima   del   Estado-­‐ nación   (Morata,   2004),   consolidándose   estados-­‐regiones   caracterizados   por   Ohmae  (1993)  como  zonas  económicas   naturales,   donde   los   lazos   históricos   sobrepasan  las  fronteras;  como  sucede   con   la   comunidad   de   trabajo   Galicia-­‐ Norte   de   Portugal   y   la   Euroregio   Pirineus-­‐Mediterrania;   el   spillover   metropolitano   Tijuana-­‐San   Diego   (Breselin   y   Hook,   2002);   o   el   de   la   región   asociativa   transfronteriza   de   Sonora-­‐Arizona  (Wong,  2005).     Esto   se   constata,   en   el   contexto   reciente,   cuando   en   el   marco   de   las   discusiones   sobre   la   eficacia   de   la   ayuda   –   concretamente   en   el   reciente   IV   Foro   de   Alto   Nivel   sobre   la   Efectividad  de  la  Ayuda  en  Busan,  Corea   –,   se   coincidió   en   la   necesidad   de   que,   para   mejorar   los   resultados   de   la   cooperación,   se   sumaran   a   fórmulas   tradicionales   modalidades   y   maneras   innovadoras   de   cooperación   que   tengan   como   una   condición   sine   qua   non   la   participación   de   la   multiplicidad   de  actores  que  en  dicho  proceso  per  se   tienen   que   ver,   desde   los   gobiernos  

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Año  1.  No.  1.  Diciembre  2011                                                                                                                    Historia  y  actualidad  de  la  acción  exterior…  

nacionales,   las   organizaciones   no   gubernamentales,   el   sector   académico   y  privado  y,  por  supuesto,  los  gobiernos   locales.   Lo   anterior   nos   habla   ya   de   la   generación   de   esquemas   de   gobernanza  también  en  la  construcción   y   la   implementación   de   aquellas   agendas   internacionales   que,   por   los   temas   que   abordan,   requieren   de   la   articulación   y   colaboración   de   una   diversidad   de   actores,   siendo   los   gobiernos   locales   cada   vez   más   relevantes  en  esta  interlocución.     Si   tomamos   como   punto   de   partida   el   análisis   de   estos   enfoques,   hay   tres   cuestiones   que   se   debaten   alrededor   de   la   naturaleza   de   la   dimensión   internacional  de  los  gobiernos  locales.       La   primera,   perteneciente   al   terreno   puramente   teórico   de   las   Relaciones   Internacionales,   tiene   que   ver   en   qué   sentido   se   le   considera   actor   al   gobierno   local   y,   si   al   serlo,   cómo   se   denominan   o,   en   su   caso,   cómo   se   categorizan   aquellas   relaciones   que   sostiene   allende   las   fronteras   nacionales;   es   decir,   si   son   relaciones   intergubernamentales   o   transnacionales.       La  segunda  está  más  ligada  a  la  realidad   política  y  a  la  estructura  de  gobierno    al   interior  de  los  propios  Estados  y,  en  tal   sentido,  se  centra  más  en  el  estudio  de   la   corriente   teórica   sobre   Nuevo   Federalismo   y   su   relación   con   la   actividad   exterior   del   Estado,   refiriéndose   a   la   diversidad   de   actores   que   desde   el   interior   de   un   mismo   Estado   acceden   directa   o   autónomamente   a   la   arena   internacional   como   resultado   de   las   nuevas   dinámicas   del   sistema   internacional   y   de   los   procesos   de   descentralización  al  interior  de  éstos.    

 

  Y,   finalmente,   encontramos   aquellas   que,   partiendo   de   enfoques   institucionalistas  (histórico,  sociológico,   económico)   y   neo-­‐institucionalistas,   se   basan  en  la  idea  del  gobierno  multinivel   y  gobiernos  multicentrados,  explicando   esta   realidad   tanto   desde   una   lógica   estatal  organizada  claramente  en  varios   niveles,   como   también   es   indicativa   de   una   realidad   local   que   se   ve   implicada   por   el   entrecruzamiento   de   diversos   actores   internacionales   y   nacionales   con   racionalidades   y   expectativas   particulares.     En  ese  sentido,  estos  últimos  enfoques   nos   permiten   hacer   aproximaciones   al   estudio   de   esta   realidad   como   un   hecho   de   facto   que   se   da   de   manera   dinámica.   Además,   al   incorporar   en   el   análisis   las   formas   de   interacción   con   los   otros   actores   que   al   interior   de   los   países   tiene   un   papel   que   jugar   en   la   política   exterior   y   con   aquellos   otros   actores   del   sistema   internacional,   nos   permite   entender   de   mejor   forma   las   relaciones   de   gran   complejidad   y   de   mayor   especialización   que   deben   conformar   cada   vez   más   los   gobiernos   locales  en  su  gestión  internacional.     Ahora  bien,  en  el  futuro  será  necesario   continuar   incorporando   en   el   análisis   aquellos  estudios  que,  partiendo  desde   realidades   particulares,   nos   reflejan   de   forma   más   clara   las   diferencias   que   desde   el   ejercicio   mismo   de   su   autonomía   y   las   características   institucionales   (formales   e   informales)   de   sus   territorios   estos   gobiernos   tienen   en   la   manera   como   diseñan,   implementan   y   gestionan   su   acción   exterior.      

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Trabajos  de  Investigación  en  Paradiplomacia                                                                                                                                    Esther  A.  Ponce  Adame  

ALGUNAS  CONSIDERACIONES   FINALES  

locales,   nos   muestra   cuáles   son   los   factores   externos   e   internos,   como   aquellos   de   carácter   endógeno   que   en   determinada   coyuntura   o   etapa   histórica  han  definido  ciertas  formas  de   relacionarse   con   el   exterior;   los   sectores   y   los   temas   que   se   han   privilegiado  en  cada  momento  histórico   y   los   actores   que   participan.   En   este   último   punto,   se   pone   énfasis   especial   en   el   papel   que   han   desempeñado   los   gobiernos   locales   a   través   del   tiempo   en  su  relación  con  sus  similares  allende   sus   fronteras   nacionales   o   en   foros   internacionales   o   con   otros   actores   internacionales.     Ahora   bien,   este   análisis   histórico   que,   si   bien   se   hace   a   nivel   general   partiendo   del   estudio   mismo   de   los   cambios   que   ha   sufrido   el   sistema   y   la   realidad   internacional   en   su   conjunto   y,   en   ese   sentido,   de   las   interpretaciones   y   conceptualizaciones   que   desde   la   disciplina   de   las   relaciones   internacionales  y  desde  otras  áreas  del   conocimiento   se   realiza,   también   pretende   ser   una   invitación   para   hacer   más   estudios   de   caso   que   permitan   observar   el   fenómeno   desde   aquellas   historias  particulares.       En  ese  entendido,  este  artículo  también   es   una   invitación   para   incrementar   los   análisis   desde   los   contextos   locales   determinados,   explicando   los   resultados   diferenciados   que   desde   la   gestión  internacional  hacen  los  diversos   estados,   municipios,   ciudades,   colectividades,   land,   regiones   y   que   permiten   que   algunos   de   ellos   hayan   incorporado   la   acción   internacional   como   parte   de   sus   políticas   públicas   y   agendas   de   gobierno   en   materia   de   desarrollo,   medio   ambiente,   desarrollo   económico,   etcétera;   mientras   que   en   otros   casos   ésta   se   manifiesta   apenas  

  El   análisis   realizado   en   el   presente   artículo   sobre   diversos   procesos   y   acontecimientos   ocurridos   durante   el   corto   siglo   XX   como   en   el   actual   sistema   internacional,   trastocan   de   forma   directa   los   arreglos   institucionales  que  tienen  los  gobiernos   locales   con   la   federación   y/o   con   la   sociedad  civil;  además  de  que  implican   nuevas   formas   de   relacionarse   con   sus   contrapartes   más   allá   de   las   fronteras   nacionales.       El  análisis  histórico  de  este  contexto  en   constante   transformación   nos   abre   la   posibilidad   de   interpretar   el   cambio   como   secuencia   evolutiva   y   no   como   ruptura   específica.   En   tal   caso,   nos   permite   contextualizar   estas   relaciones   exteriores   de   los   gobiernos   locales   mediante   diversos   momentos   históricos   entendiendo   su   transformación,   configuración,   límites   y   alcances  mediante  patrones  evolutivos.   Tales   patrones   están   marcados   tanto   por   los   cambios   en   el   sistema   y   de   la   realidad   internacional   en   su   conjunto   (globalización   económica,   crisis   económica,   cambio   climático,   terrorismo,   temas   globales,   la   emergencia   del   desarrollo   humano,   etcétera),   como   por   factores   más   de   carácter   doméstico   (cambio   en   los   modelos   de   desarrollo   urbano-­‐regional;   reforma   del   estado;   proceso   de   descentralización,   crisis   económica,   seguridad,   democratización,   entre   otros).       La   atención   al   panorama   diferenciado   de   los   impactos   que   en   cada   época   histórica   se   tienen   en   las   diversas   experiencias   de   cooperación   y   relaciones   exteriores   de   los   gobiernos    

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Año  1.  No.  1.  Diciembre  2011                                                                                                                    Historia  y  actualidad  de  la  acción  exterior…  

por   un   mayor   número   de   hermanamientos   y   una   mayor   intención   de   participar   en   los   sistemas   de   cooperación   a   nivel   nacional,   pero   no   se   conciben   como   un   actor   de   las   relaciones   internacionales   en   su   conjunto.     De  la  elaboración  de  este  análisis  de  “la   condicionante   histórica”,   si   bien   nos   hemos   referido   a   los   cuatro   grandes   momentos   de   la   actividad   exterior   de   los   gobiernos   locales,   podríamos   hablar   de   una   siguiente   etapa   que   corresponde   a   la   actual   y   en   la   cual   se   están   marcando   las   tendencias   de   los   próximos   años.   Esta   etapa   está   caracterizada,  entre  otros  factores,  por   procesos  contradictorios:       • Diversos   gobiernos   locales   han   adquirido   mayor   profesionalización   en   su   acción   internacional   y   se   evidencia  también  la  necesidad  que   todavía   tienen   muchos   otros   por   hacer   de   dicha   acción   una   gestión   de   política   pública   y   de   agenda   de   gobierno.       • Los   gobiernos   locales   adquieren   una   mayor   capacidad   de   actuar   autonómicamente   en   la   esfera   internacional,   con   un   reconocimiento   creciente   de   jure   y   de   facto   desde   las   instancias   nacionales   correspondientes   y   de   los  diversos  actores  internacionales.    

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Pero,     a   la   vez   y   con   base   en   la   experiencia   reciente,   obliga   a   estos   gobiernos   locales   a   establecer   procesos   de   mayor   articulación   y   coordinación   con   los   otros   niveles   de   gobierno   y   otros   actores   en   esquemas   de   gobernanza   multinivel   y  territorial.   Los   gobiernos   locales   se   enfrentan   en   diversas   partes   del   mundo,   principalmente   en   algunos   países   de   América   Latina,   a   una   etapa   de   procesos  de  re-­‐centralización,  sobre   todo   en   la   atención   a   temas   medulares   y   donde   un   principio   de   subsidiariedad   y,   por   tanto,   de   concurrencia   de   gobiernos   debía   marcar   la   pauta:   seguridad,   cambio   climático,   cohesión   social,   migración,  etc.   Una   crisis   económica   que   se   ha   convertido   en   la   disminución   de   fondos   de   cooperación   internacional   y   en   la   pérdida   también   de   recursos   propios   y   contribuciones   nacionales   en   los   espacios   locales,   con   la   consiguiente  pérdida  o  decremento   de   autonomía   para   la   consecución   de  políticas,  por  ejemplo,  sociales  o   económicas.   Los   efectos,   lógicamente,   son   mayores   en   los   gobiernos   locales   con   menores   niveles  de  desarrollo.  

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Trabajos  de  Investigación  en  Paradiplomacia                                                                                                                                    Esther  A.  Ponce  Adame   Michelmann   Hans   y   Soldatos   Panayotis   (1990),   Federalism   and   International   Relations:   the   rol   of   subnational   units,  Oxford,  Claredon  Press.   Michelmann,   Hans   (1986),   “Federalism   and   internacional   relations   in   Canada   and   the   Federal   Republic   of   Germany”,  Internacional  Journal,  vol.  XLI,  no.  3,  verano,  pp.  539-­‐571.   Mills,  C.  Becker  (1985),  The  relatonship  between  Urabnisation  and  Economic  Development,  discussion  paper,   World  Bank.     Monnet,  Jérôme  (1993),  La  ville  est  son  double,  la  parabole  de  Mexico,  Nathan,  tesis  doctoral  de  la  Université   de  Paris  IV,  Sorbonne.   Municipal  Development  Group,  Proyecto  del  BID  en  México-­‐  Red  de  Desarrollo  Municipal  Región  2,  disponible   en:  http://www.  Iadp.org/rdm/proyectoS_mdg.cfm?pais=Mexico.   Naciones   Unidas   (1995),     World   Urbanization   Prospects.   The   1994   Revision:   Estimates   and   Projections   of   Urban  and  Rural  Populations  and  of  Urban  Agglomerations.  Nueva  York,  Naciones  Unidas.   Palomares   León,   Humberto,       De   la   planeación   regional   del   desarrollo   a   la   adminsitración   del   ajuste   en   México,  dispoinble  en    http://www.hemerodigital.unam.mx/ANUIES/unam/problems/114/sec_17.html.   Petiteville,   Franck   (1995),   La   coopération   décentralisée:   les   collectivités   locales   dans   la   coopération   Nord-­‐Sur,   Logiques  Politiques,  France,  L’Harmatan.   Piqueras   Candela,   Abel   (2000),   “Reflexiones   y   propuestas   para   la   cooperación   descentralizada   española”,   Revista  Española  de  Desarrollo  y  Cooperación,  no.  6.     Ponce  Adame,  Esther  A.  (2011),  Transregional  and  Trans-­‐border  Cooperation  in  North  America:  Towards  an   Analitycal   Framework,   available   at:     http://citation.allacademic.com/meta/p_mla_apa_research_citation/4/9/9/5/1/p499512_index.html?p hpsessid=e3ea27585741b0a17a71b1933be31d0c     _____   (2010),   Cooperación   internacional   para   el   desarrollo   local   en   México:   aspectos   estructurales,   experiencias,   oportunidades   y   limitaciones,   México,   Instituto   Mora   /   UAM-­‐Unidad   Azcapotzalco   /   Deutsche   Gesellschaft   für   Internationale   Zusammenarbeit   (GIZ,   por   sus   siglas   en   alemán),   antes   InW   GTZ.   _____   (2009),   “La   dimensión   internacional   de   los   municipios:   Marco   teórico,   normativo   y   práctico   de   una   realidad”   en   Velázquez   Rafael   y   Schiavon   Jorge,   Diplomacia   local:   las   relaciones   internacionales   de   las   entidades  federativas  mexicanas,  Universidad  Nacional  Autónoma  de  México.     _____  (2008),  Dificultades  y  posibilidades  de  la  cooperación  internacional  para  el  desarrollo  local,  Granada,   Unión  Iberoamericana  de  Municipalistas  /  Instituto  de  Investigación  Urbana  y  Territorial.     _____   (2008)   ,“Cooperación   descentralizada   y   desarrollo   local”   en   Ayala,   Citlali; 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Año  1.  No.  1.  Diciembre  2011                                                                                                                    Historia  y  actualidad  de  la  acción  exterior…   _____   (1988),   Cooperar   o   perecer:   el   dilema   de   la   comunidad   mundial,   luces,   sombras   y   tormentas   en   los   años  maduros,  Tomo  II,  Argentina,  GEL.   Salomón,   Mónica   (1993),   “Las   ciudades   y   el   desarrollo   de   su   papel   internacional”,   Papers:   Revista   de   Sociología,  España,  no.  41,  pp.  127-­‐141.   Sassen,  Saskia  (1994),  “El  complejo  urbano  es  una  economía  social”,  Revista  de  Ciencias  Sociales,  UNESCO.   _____  (1994),  Cities  in  a  world  economy.  Thousand  Oaks,    Londres,  Pine  Forge  Press.   Toffler,  Alvin  (1990),  El  cambio  del  poder,  España,  Plaza&Janes.   Tomassini,  Luciano  (1991),    La  política  internacional  en  un  mundo  postmoderno,  Buenos  Aires.   Torres,   Blanca,   “La   participación   de   actores   nuevos   y   tradicionales   en   las   relaciones   internacionales   de   México”,  Revista  Mexicana  de  Política  Exterior,  IMRED.   _____   (1999),   “Las   ONG   ambientalistas   en   las   Relaciones   México-­‐Estados   Unidos”,   Foro   Internacional,   COLMEX,  FIXXXIX-­‐4,  oct-­‐dic.   ______   (2007)   “Municipio   y   desarrollo   local   en   la   oferta   de   cooperación   internacional”   en   Rocío   Rosales,   Desarrollo  local:  teoría  y  prácticas  socioterritoriales,  México,  UAM-­‐Iztapalapa/Miguel  Ángel  Porrúa.   _____   (2009)   “La   dimensión   internacional   de   los   municipios:   Marco   teórico,   normativo   y   práctico   de   una   realidad”,  en  Velázquez  Rafael  y  Schiavon  Jorge,  Diplomacia  local:  las  relaciones  internacionales  de  las   entidades  federativas  mexicanas,  Universidad  Nacional  Autónoma  de  México.   Wong,   P.   (2005),   “La   emergencia   de   regiones   asociativas   fronterizas.   Cooperación   y   conflicto   en   la   región   Sonora-­‐Arizona”,  Frontera  Norte  ,  17  (33),  pp.  77-­‐106.   _____   (1999)   “Globalización   y   virtualización   de   la   economía:   impactos   territoriales”,   presentado   en   el   V   Seminario  de  la  Red  Iberoamericana  de  Investigadores  sobre  Globalización  y  Territorio,  Toluca.    

Portales  electrónicos     •

 

Programa  1OO  Ciudades:    http:www.indesol.gob.mx/desuryvi/vivienda/p100c.html                                  

 

 

 

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Concepto  y  alcance  de     la  cooperación  descentralizada  

                                 Odile  Inés  Hourcade  

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Concepto  y  alcance  de  la  cooperación  descentralizada    

Odile  Inés  Hourcade  

    Abstract  

DESCENTRALIZED  COOPERATION:  CONCEPT  AND  SCOPE     At   the   end   of   the   last   century   decentralized   cooperation   paradigm   was   amalgamated,   with   sub-­‐national   entities   as   its   key   players.   Its   consolidation   is   related   to   different   factors,  involving  international  and  domestic  issues;  such  as,   paradiplomacy   and   administrative   decentralization   process   within  States.       Decentralized   cooperation   coexists   with   the   traditional   model  of  cooperation  as  aid/assistance,  even  though  there   are   some   differences   between   the   two   approaches.   Basically,   these   differences   refer   to   the   theoretical   assumptions  of  each  model,  the  key  players,  the  issues  they   address,  and  the  modalities  of  action.           Key  words:  Decentralized  cooperation,  assistance,  development,  paradiplomacy,  local   governments,  international  relations.       Resumo  

CONCEITO  E  ALCANCE  DA  COOPERAÇÃO  DESCENTRALIZADA  

  No   final   do   século   passado   reforça   o   paradigma   da   cooperação   descentralizada,   que   está   levando   os   atores   sub-­‐nacionais.   Sua   consolidação   está   relacionada   a   diversos   fatores   nacionais   e   internacionais,   tais   como   a   paradiplomacia   e   a   descentralização   administrativa  dentro  dos  Estados.     La  cooperação  descentralizada  convive    com  o  paradigma  clássico  ou  assistencialista,   embora   existam   algumas   diferenças   entre   as   duas   abordagens.   Basicamente,   referem-­‐ se  aos  pressupostos  teóricos  diferenças  de  cada  modelo,  os  principais  intervenientes,   as  questões  que  se  referem  e  as  modalidades  de  operação.     Palavras-­‐chave:   Cooperação   descentralizada,   assistência,   desenvolvimento   de   paradiplomacia,  os  governos  locais,  as  relações  internacionais.  

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CONCEPTO  Y  ALCANCE  DE  LA   COOPERACIÓN  DESCENTRALIZADA      

   

Resumen  

 

Odile  Inés  Hourcade  

  A  fines  del  siglo  pasado  se  afianza  el  paradigma  de  la  cooperación  descentralizada,   que  tiene  por  actores  protagonistas  a  los  entes  subnacionales.  La  consolidación  del   mismo  tiene  que  ver  con  factores  y  dinámicas  de  carácter  internacional  y  doméstico,   como  la  paradiplomacia  y  los  procesos  de  descentralización  administrativa  al  interior   de  los  Estados.     La   cooperación   descentralizada   convive   con   el   viejo   modelo   de   cooperación   asistencialista,  aunque  existen  marcadas  diferencias  entre  los  dos.  Básicamente,  las   mismas   se   refieren   a   los   supuestos   teóricos   de   cada   modelo,   a   los   actores   protagonistas,  a  las  temáticas  tratadas  y  a  las  modalidades  de  acción.         Palabras   clave:   Cooperación   descentralizada,   asistencialismo,   paradiplomacia,  gobiernos  locales,  relaciones  internacionales.    

 

INTRODUCCIÓN  

desarrollo,  

cual   se   encuentran   inmersos.   De   hecho,   sus   procedimientos,   principios   y   supuestos   teóricos   guardan   relación   con   las   dinámicas,   fenómenos   y   tendencias   presentes   en   el   mundo   en   un   determinado   momento,   así   como   también   con   las   teorías   de   las   relaciones   internacionales   y   de   desarrollo   vigentes   en   un   período   dado.   También  se  condicen  con  lo  que  sucede   al   interior   de   los   propios   Estados,   en   los   que  se  busca  promover  el  desarrollo.       De   este   modo,   en   esta   investigación   intentaremos   dar   cuenta   de   los   rasgos   principales   de   aquellas   teorías   de   las   relaciones   internacionales   y   del   desarrollo   que   se   encontraban   en   vigencia  al  momento  de  consolidarse  el   paradigma   de   la   cooperación   asistencialista   y   el   paradigma   de   la  

 

En  

esta   investigación   se   intentará   reflexionar   acerca   de   la   cooperación   descentralizada,   como   uno   de   los   grandes   paradigmas   de   la   cooperación   internacional   al   desarrollo.   Comenzaremos   haciendo   una   sintética   aclaración   en   torno   a   los   conceptos   asociados   al   fenómeno   de   la   cooperación   internacional.   Posteriormente,   nos   centraremos   en   dos   de   los   grandes   paradigmas   de   la   cooperación  internacional  al  desarrollo:   el   paradigma   clásico   o   asistencialista   y   el   paradigma   de   la   cooperación   descentralizada.     Como  bien  es  sabido,  los  mismos  no  son   ajenos   al   sistema   internacional   en   el     46  


Año  1.  No.  1.  Diciembre  2011                                                                            Concepto  y  alcance  de  la  cooperación  descentralizada  

cooperación   descentralizada.   También   trataremos  de  dar  cuenta  de  los  rasgos   y   particularidades   del   sistema   internacional   durante   esos   dos   períodos.       Intentaremos   describir   cuáles   han   sido   las   tendencias   y   factores   que   permitieron   que   las   acciones   de   cooperación   descentralizada   crecieran,   se   fortalecieran   y   dieran   lugar   a   la   consolidación   de   un   nuevo   paradigma.   Prestaremos   especial   atención   a   los   procesos   de   descentralización   administrativa   que   se   dieron   al   interior   de  ciertos  Estados,  así  como  también  al   fenómeno  de  la  paradiplomacia.     Finalmente,   describiremos   la   naturaleza   de   las   iniciativas   de   cooperación   descentralizada   e   identificaremos   a   sus   actores   protagonistas   para   luego   mencionar   ciertas   modalidades   típicas   del  nuevo  paradigma.      

para   el   logro   de   objetivos   bélicos   bien   podrían  considerarse  como  acciones  de   cooperación   internacional.   Sin   embargo,   en   este   documento   sólo   nos   centraremos   en   una   de   las   posibles   manifestaciones   de   la   cooperación   internacional,   que   es   la   cooperación   internacional  al  desarrollo.     La   importancia   que   esta   última   ha   adquirido  en  el  ámbito  de  las  relaciones   internacionales   ha   sido   producto   de   la   conjugación  de  fenómenos  y  tendencias   derivadas   del   mismo   sistema   internacional   con   otras   gestadas   en   el   ámbito   doméstico   de   los   Estados.   A   su   vez,  la  yuxtaposición  de  estas  dinámicas   y   tendencias   supuso   que,   a   lo   largo   de   los   años,   las   acciones   de   cooperación   internacional   al   desarrollo   hayan   sido   de   distinta   naturaleza;   es   decir,   se   encuadraban   en   paradigmas   esencialmente  diversos.       Antes   de   detenernos   a   analizar   los   distintos   paradigmas   de   la   cooperación   internacional  al  desarrollo,  nos  interesa   definir   qué   entendemos   por   el   concepto   de   cooperación   internacional   y   cómo   ésta   puede   clasificarse   en   función   de   los   actores   involucrados.   En   un   trabajo   realizado   con   anterioridad,   sosteníamos   que   la   cooperación   internacional  puede  ser  definida  como:      

COOPERACIÓN  INTERNACIONAL  

  Las   acciones   de   cooperación   entre   actores   del   sistema   internacional   han   estado   presentes   desde   tiempos   remotos.   No   obstante,   el   fenómeno   en   cuanto   tal,   se   fue   fortaleciendo   y   potenciando   a   lo   largo   de   los   años,   adquiriendo   una   relevancia   que   antes   no  tenía.  Un  indicador  de  esto  último  es   el   hecho   de   que,   tras   el   comercio   y   el   diálogo   político,   la   cooperación   se   constituye  como  el  tercer  pilar  sobre  el   cual   se   basan   las   relaciones   entre   dos   grandes   áreas   del   mundo:   la   Unión   Europea  y  América  Latina.         La   cooperación   internacional   puede   orientarse  al  logro  de  diversos  objetivos   e   involucrar   a   actores   de   distinta   naturaleza.   En   este   sentido,   acciones   de   cooperación   entre   dos   o   más   Estados    

“acciones   llevadas   a   cabo   por   Estados   Nación   u   organizaciones   de   éstos,   actores   subnacionales,   u   ONGs   de   un   país,   con   otro/s   de   estos   actores   perteneciente/s   a   otro/s   país/es,   para   alcanzar   objetivos   comunes   en   el   plano   internacional  y/o  en  el  nacional  de  uno  o   más   actores”   (Socas   y   Hourcade,   2009:23).  

 

Según   los   actores   participantes   en   acciones   de   cooperación   internacional,   se   puede   decir   que   la   cooperación   se   define  como  bilateral,  cuando  involucra   47  


Trabajos  de  Investigación  en  Paradiplomacia                                                                                                                                                        Odile  I.  Hourcade  

a   dos   Estados,   y   como   multilateral,   cuando   participa   un   organismo   internacional.       A  su  vez,  en  el  marco  del  paradigma  de   cooperación   clásico   o   asistencialista   cuyas   particularidades   esbozaremos   más  adelante,  se  usan  los  conceptos  de   Estado-­‐donante   y   Estado-­‐receptor,   donde   el   primero   es   aquel   que   ha   desarrollado   ciertas   capacidades   o   cuenta   con   ciertos   recursos   financieros   que   se   utilizan   para   facilitar   la   generación   o   fortalecimiento   de   capacidades   del   Estado-­‐receptor,   a   fin   de  que  este  último  pueda  promover  su   propio   desarrollo.   Si   el   país   donante   es   considerado   como   un   país   desarrollado,   el   proceso   recibe   el   nombre   de   cooperación   Norte-­‐Sur   o   vertical,   mientras   que   si   se   trata   de   un   país   subdesarrollado  o  en  vías  de  desarrollo   se  habla  de  cooperación  Sur-­‐Sur.     Otro  concepto  ampliamente  utilizado  es   el   de   cooperación   triangular,   que   se   refiere   a   aquella   modalidad   que   involucra,   por   un   lado,   a   un   país   desarrollado   que   aporta   recursos   financieros   y   a   otro   en   vías   desarrollo   que  posee  una  capacidad  técnica  dada  y   juntos  cooperan  con  un  tercero  que  aún   no  haya  desarrollado  esa  capacidad.     Como  hemos  mencionado,  los  términos   recientemente   descritos   se   asocian   al   paradigma  de  cooperación  clásico  y,  en   la   mayoría   de   los   casos,   han   ido   perdiendo   vigencia.   Ya   es   poco   frecuente   escuchar   hablar   de   Estado-­‐ donante   y   Estado-­‐receptor,   pues   se   trata   de   términos   que   ponen   en  

 

evidencia   asimetrías   que   el   nuevo   paradigma   de   cooperación   descentralizada   intenta   rebatir.   Progresivamente,   estos   términos   han   sido   reemplazados   por   el   de   Estado-­‐ cooperante,   que   hace   referencia   a   cualquiera  de  los  países  involucrados  en   una   acción   de   cooperación   internacional.     Por   otra   parte,   en   el   marco   del   nuevo   paradigma   de   cooperación   internacional,   se   puede   decir   que   cuando   las   acciones   de   cooperación   involucran   a   entes   subnacionales   – municipios,   provincias,   gobernaciones,   comunidades   autónomas,   etcétera   –   u   organizaciones   de   la   sociedad   civil   – fundaciones,   ONGs,   etcétera–,   nos   encontramos   frente   a   prácticas   de   cooperación  descentralizada.       A   su   vez,   y   como   ampliaremos   más   adelante,   esta   cooperación   descentralizada   puede   ser   oficial   o   pública,   o   no   oficial.   Mientras   la   primera   se   refiere   al   conjunto   de   acciones   de   cooperación   internacional   que  realizan  o  promueven  los  gobiernos   locales   y   regionales,   la   segunda   hace   referencia   a   aquellas   acciones   que   involucran  a  organizaciones  privadas  sin   fines  de  lucro.         En   la   Tabla   1   se   presentan   ciertos   términos   asociados   a   la   cooperación   internacional   que   son   de   uso   frecuente.   Cuando  nos  centremos  en  el  estudio  de   la   cooperación   descentralizada,   haremos   un   desarrollo   conceptual   más   profundo   de   los   términos   asociados   a   aquél   paradigma.  

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Año  1.  No.  1.  Diciembre  2011                                                                            Concepto  y  alcance  de  la  cooperación  descentralizada   TABLA  1   TIPOS  DE  COOPERACIÓN  INTERNACIONAL  SEGÚN  ACTORES  INTERVINIENTES  

                                    Cooperación     Internacional   Acciones  llevadas   a  cabo  por   Estados-­‐nación   u  organizaciones   de  éstos,   actores  estatales   subnacionales  u   ONGs  de  un  país,   con  otro/s  de  estos   actores   perteneciente/s   a  otro/s  país/es,  para   alcanzar  objetivos   comunes  en  el  plano   internacional  y/o  en  el   nacional  de  uno  de  los   actores.                      

Centralizada     Siempre  de  carácter   oficial,  llevada  a  cabo   por  Estados-­‐nación   u  organizaciones  de   éstos.                       Descentralizada   Llevada  a  cabo   por  organismos   subnacionales   públicos  u   organizaciones   privadas  sin  fines  de   lucro.                        

Bilateral   Llevada  a  cabo  entre   dos  Estados-­‐nación.                 Triangular   Dos  Estados  se  unen   para  cooperar  con  un   tercero.   Multilateral   Donante:     organización   internacional  oficial.   Oficial  o  pública   Realizada  por   entidades  públicas   subnacionales.                                       No  oficial   Realizada  por   organizaciones   privadas  sin  fines  de   lucro.  

Vertical  o  Norte-­‐Sur   Donante  desarrollado     y  receptor  en     desarrollo.   Horizontal  o  Sur-­‐Sur   Donante  y  receptor  en   desarrollo.                                 Directa   Basada  en  el   establecimiento  de   relaciones  directas   entre  gobiernos   subnacionales  de   diferentes  países.   Indirecta   En  este  caso  las   acciones  no  implican   el  establecimiento  de   una  relación  directa   entre  los  actores.                      

Fuente:  Socas  y  Hourcade,  2009:26.  

   

PARADIGMA  DE  COOPERACIÓN   ASISTENCIALISTA  

así,  se  encuentra  vigente  y  convive  con   el   paradigma   de   la   cooperación   descentralizada.   Su   surgimiento   se   ubica   a   mediados   del   siglo   veinte,   en   pleno  período  de  gestación  de  la  Guerra   Fría  y  del  establecimiento  de  un  sistema   internacional   bipolar,   que   definió   la  

  Durante   largas   décadas,   la   cooperación   internacional  se  rigió  por  los  principios  y   supuestos   del   denominado   paradigma   asistencialista.   En   la   actualidad,   el   mismo   ha   perdido   primacía   pero,   aún    

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Trabajos  de  Investigación  en  Paradiplomacia                                                                                                                                                        Odile  I.  Hourcade  

esencia   y   dinámicas   de   las   relaciones   internacionales  por  casi  medio  siglo.       La   teoría   del   realismo   clásico   se   encontraba   aún   vigente   y   sus   postulados   daban   cuenta   de   una   realidad   internacional   en   la   cual   los   Estados   eran   los   actores   indiscutibles   del  sistema  y  se  relacionaban  entre  si  a   través   de   aquellos   organismos   gubernamentales   especialmente   creados   para   el   manejo   de   la   política   exterior,   es   decir,   los   Ministerios   de   Relaciones   Exteriores.   A   su   vez,   existía   una   jerarquía   sumamente   rígida   de   los   problemas   de   la   política   internacional   que   se   traducía   en   una   agenda   global   que   priorizaba   la   cuestión   de   la   seguridad   nacional   limitada   al   factor   geopolítico.       Con  respecto  a  las  teorías  de  desarrollo,   encontramos   que   aquella   que   mantenía   la   primacía   en   aquel   entonces   era   la   denominada   teoría   de   la   modernización.   La   misma   también   se   consolida   a   mediados   del   siglo   pasado   y,   tal   como   sostiene   Madoery,   se   basaba   en   un   reduccionismo   económico,   donde   el   concepto   de   desarrollo   se   limitaba   al   crecimiento   económico   y   se   concebía   como   un   proceso  de  dinámicas  centralizadas  y  de   remoción   de   barreras   que   impedían   el   despliegue   del   potencial   de   las   sociedades  nacionales  (Madoery,  2005).       Nos   interesa   referirnos   brevemente   a   ciertos   rasgos   de   esta   teoría   de   desarrollo,   en   tanto   guardan   relación   directa   con   el   paradigma   de   cooperación   asistencialista.   En   primer   lugar,  se  debe  señalar  que  se  trataba  de   un   modelo   eurocentrista,   a   partir   del   cual   se   observaban   ciertos   procesos   exitosos   en   países   del   centro   o  

 

industrializados   y   se   intentaba   reproducirlos  en  la  periferia.       En   segundo   lugar,   el   modelo   otorgaba   un   rol   central   a   los   Estados   centrales   en   la   promoción   de   la   modernización   y   desarrollo   de   sus   sociedades.   Madoery   sostiene  que  se  trata  de  un  período  en   el   cual   desarrollo   y   territorio   tuvieron   su  punto  de  encuentro  en  lo  nacional,  el   estímulo   del   desarrollo   venía   de   la   mano   de   iniciativas   nacionales   que   promovían  dinámicas  centralizadas  y  los   sujetos   actuaban   en   función   de   una   lógica  estado-­‐céntrica  (Madoery,  2005).       Para  esta  teoría,  los  entes  subestatales,   actores   claves   de   la   cooperación   descentralizada,   carecen   de   margen   de   maniobra   y   capacidad   de   acción   para   promover  el  propio  desarrollo  y  sólo  se   limitaban  a  ejecutar  políticas  diseñadas   en  otros  niveles  del  Estado.     Finalmente,   en   la   teoría   de   la   modernización   se   establecía   una   identidad   entre   los   conceptos   de   modernización,   desarrollo   y   crecimiento.   Un   indicador   es   el   hecho   de   que   los   índices   de   PBI   y   PBI   per   cápita   eran   considerados   como   indicadores   válidos   para   medir   los   niveles   de   desarrollo   y   crecimiento   de   una   sociedad,   pasando   por   alto   cuestiones   tan   trascendentes   como   el   modo  de  distribución  de  la  riqueza.       La   esencia   del   modelo   de   cooperación   asistencialista  guardaba  coherencia  con   esta   teoría   de   modernización,   en   tanto   los   supuestos   teóricos   eran   básicamente   los   mismos.   Así,   la   naturaleza  del  paradigma  clásico  queda   definida   por   la   verticalidad,   unilateralidad   y   asimetría.   La   premisa   básica   era   que   el   desarrollo   se   daría   desde  arriba  hacia  abajo,  siguiendo  una  

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Año  1.  No.  1.  Diciembre  2011                                                                            Concepto  y  alcance  de  la  cooperación  descentralizada  

lógica   top-­‐down,   a   través   de   acciones   de   tipo   asistencialistas,   paternalistas   o   de  “ayuda”  desde  los  países  ricos  hacia   los   pobres.   Las   relaciones   de   este   tipo   son   asimétricas,   donde   los   países   del   centro   –desarrollados   o   industrializados–   se   constituyen   como   donantes  y  los  países  de  la  periferia  –en   vías   de   desarrollo   o   subdesarrollados–   se   presentan   como   los   beneficiarios   o   receptores.     Con   respecto   a   los   actores   claves   del   paradigma   asistencialista,   vemos   que   los  Estados  centrales  y  sus  órganos  eran   las   contrapartes   privilegiadas,   que   debían   seguir   ciertos   lineamientos   trazados   por   los   donantes   a   fin   de   promover   el   desarrollo.   Cabe   recordar   que,   por   aquel   entonces,   los   Estados   eran   los   protagonistas   indiscutibles   del   sistema   internacional   y   los   gobiernos   centrales   eran   los   sujetos   responsables   del   desarrollo   nacional.   De   esta   forma,   las   organizaciones   de   la   sociedad   civil,   así   como   aquellas   otras   que   representaban   al   sector   privado,   adoptaban   un   rol   marginal   en   las   acciones  de  cooperación.     En   lo   que   se   refiere   a   las   iniciativas   o   prácticas   típicas   derivadas   del   paradigma   asistencialista,   observamos   que   se   caracterizaban   por   un   alto   grado   de   rigidez   en   la   ejecución   de   las   distintas   etapas   del   proyecto   que   eran   establecidas   y   definidas   por   los   países   donantes.   Los   objetivos,   así   como   también  los  medios  implementados  por   la   cooperación,   se   limitaban   al   factor   económico   y   se   materializaban   en   transferencias   de   recursos   a   título   de   subvención   a   fondo   perdido   o   de   donaciones   no   reembolsables   sin   contraprestación.      

 

Estas   acciones   intentaban   reproducir   ciertos   procesos   propios   de   otras   latitudes,   promoviendo   recetas   que   se   creían   de   validez   universal   e   ignorando   particularidades   locales   de   las   zonas   y   economías   que   se   buscaba   promover,   así  como  también  las  potencialidades  y   capacidades   de   los   actores   locales   pasibles   de   ser   involucrados   en   una   estrategia   de   desarrollo   local.   De   este   modo,   las   posibilidades   de   éxito   asociadas   a   este   tipo   de   iniciativas   de   cooperación   al   desarrollo   se   reducían   drásticamente.    

PARADIGMA  DE  COOPERACIÓN   DESCENTRALIZADA  

  Aclaraciones  conceptuales     En  las  últimas  décadas  del  siglo  pasado   se   consolida   el   paradigma   de   la   cooperación  descentralizada  que,  como   ya  hemos  dicho,  convive  con  aquel  otro   de  carácter  asistencialista.  Sin  embargo,   no   se   trata   de   un   fenómeno   enteramente   nuevo   ya   que   ciertas   iniciativas   de   cooperación   descentralizada   pueden   encontrarse   en   la  Europa  de  la  segunda  posguerra.  Por   aquella   época   comienzan   a   florecer   los   hermanamientos   entre   entes   subnacionales   europeos   que   se   orientaban   a   la   reconciliación,   comprensión,   amistad   y   paz.   Si   bien   es   cierto   que   este   tipo   de   prácticas   estaban   también   presentes   en   otras   latitudes,   como   Estados   Unidos,   Canadá,  Japón  y  China,  lo  cierto  es  que   el   fenómeno   fue   creciendo   progresivamente   y   terminó   por   consolidarse  en  las  últimas  décadas  del   siglo  XX.       Lo   anterior   fue   posible   gracias   a   la   yuxtaposición   de   una   serie   de   factores,   como   la   imposición   de   ciertas   51  


Trabajos  de  Investigación  en  Paradiplomacia                                                                                                                                                        Odile  I.  Hourcade  

tendencias   tras   el   fin   de   la   Guerra   Fría   y   la  aceleración  de  algunos  procesos  en  el   ámbito  doméstico  de  los  Estados.  Estas   nuevas   realidades,   internacionales   y   nacionales,   supusieron   el   escenario   ideal   para   que   el   paradigma   de   la   cooperación   descentralizada   pudiera   desplegar  todo  su  potencial.     Antes   de   reflexionar   acerca   del   contexto   en   el   cual   emerge   este   nuevo   fenómeno,  volveremos  a  centrarnos  en   la   cuestión   conceptual   a   fin   de   evitar   posibles  confusiones.       De   acuerdo   a   la   Comisión   Europea   la   cooperación  descentralizada  es:    

siguiendo   al   mencionado   Observatorio,   puede   ser   clasificada   como   indirecta   o   directa.   La   cooperación   descentralizada   pública   indirecta,   también   conocida   como   delegada,   consiste   en   financiar   aquellos   proyectos   o   iniciativas   que   presentan  actores  no  gubernamentales.       Es   importante   resaltar   que   muchas   veces   este   tipo   de   iniciativas   sólo   involucran   a   organizaciones   de   la   sociedad   civil   o   privados,   dejando   a   un   lado   a   aquellos   actores   gubernamentales   locales.   Estos   proyectos   pueden   resultar   exitosos   y   arrojar   resultados   palpables   para   una   población   dada,   aunque   hay   que   resaltar   que   no   contribuyen   a   la   elaboración   de   una   verdadera   política   pública  de  cooperación.       Por   otra   parte,   se   encuentra   la   cooperación   descentralizada   pública   directa,   que   supone   el   establecimiento   de  una  relación  directa  entre  gobiernos   locales   y   regionales.   Si   bien   es   cierto   que   en   algunos   casos   las   iniciativas   de   cooperación   descentralizada   pública   pueden   ser   identificadas   como   directas   o  indirectas,  en  la  mayoría  de  los  casos   sucede  que  un  proyecto  de  cooperación   descentralizada   pública   involucra   a   actores   locales   de   distinta   naturaleza,   generándose   una   especie   de   red   en   la   que   se   sustenta   el   proyecto.   No   obstante,   como   sostiene   Malé,   el   criterio   que   permite   establecer   la   distinción  entre  un  tipo  de  cooperación   directa   o   indirecta   radica   en   que   actor   asume   el   liderazgo   y   bajo   qué   tipo   de   lógica  (Malé,  2006).     Siguiendo   con   las   aclaraciones   conceptuales,  conviene  definir  qué  es  lo   que   se   entiende   por   ente   subnacional,   dado   que   se   trata   del   actor   clave   de   la   cooperación   descentralizada.   De  

“un   nuevo   enfoque   en   las   relaciones   de   cooperación   que   busca   establecer   relaciones   directas   con   los   órganos   de   representación   local   y   estimular   sus   propias   capacidades   de   proyectar   y   llevar  a  cabo  iniciativas  de  desarrollo  con   la  participación  directa  de  los  grupos  de   población   interesados,   tomando   en   consideración   sus   intereses   y   puntos   de   vista   sobre   el   desarrollo”   (Comisión   Europea,  1992,  cit.  en  Romero,  2004:19)  

  Un  término  que  completa  al  anterior  es   el  de  cooperación  descentralizada  local,   el  cual  es  definido  por  Romero  como:     “el   conjunto   de   iniciativas   de   cooperación   oficial   al   desarrollo   que,   bajo  el  liderazgo  de  autoridades  locales,   procura  estimular  las  capacidades  de  los   actores  de  base  territorial  y  fomentar  un   desarrollo  de  carácter  más  participativo”   (Romero,  2006:53).  

  Por   otra   parte,   de   acuerdo   con   el   Observatorio   de   la   Cooperación   Descentralizada   UE-­‐AL,   la   cooperación   descentralizada   pública   hace   referencia   a   aquellas   acciones   de   cooperación   internacional   que   involucran   a   gobiernos  locales  y  regionales;  es  decir,   a   los   entes   subnacionales.   Esta   última,  

 

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Año  1.  No.  1.  Diciembre  2011                                                                            Concepto  y  alcance  de  la  cooperación  descentralizada  

acuerdo   a   Romero,   el   concepto   incluye   a:     • los   municipios   y   las   ciudades,   sea   cual   fuere   su   tamaño,   urbanos   o   rurales,   con   sus   distintas   realidades   socioeconómicas   y   con   diferentes   niveles   de   autonomía,   aunque   siempre   con   una   base   representativa  democrática;     • las   aglomeraciones   urbanas   o   áreas   metropolitanas,  que  engloban  en  su   seno   un   municipio   de   referencia   y   los   núcleos   de   población   colindantes;     • los   departamentos   o   las   provincias,   niveles   territoriales   por   encima   de   los   municipios   que   pueden   ser   desde   simples   divisiones   administrativas   hasta   gobiernos   locales  autónomos;     • las   regiones   o   los   Estados   federados,   que   representan   el   nivel   inmediatamente   inferior   al   Estado   nacional     (Romero,   2006   cit.   en   Zapata,  2007:19)       De   acuerdo   con   la   autora   mencionada,   el   término   de   entidades   subestatales   acepta   como   sinónimos   a   los   términos   de   administraciones   subestatales,   administraciones   territoriales,   gobiernos   locales,   poderes   públicos   locales,  gobiernos  no  centrales.       La  Interdependencia  Compleja  y  el   Desarrollo  Humano:  teorías  que   sustentan  al  paradigma  de  la   cooperación  descentralizada       Durante   un   período   histórico   determinado,   el   paradigma   realista   fue   capaz   de   hacer   inteligibles   ciertos   fenómenos   y   procesos   del   sistema  

 

internacional.   No   obstante,   entró   en   crisis   cuando   sus   conceptos   se   desactualizaron   y   perdieron   capacidad   para  explicar  lo  que  sucedía  en  la  nueva   coyuntura   internacional.   Comienzan   a   surgir   así   nuevas   teorías,   a   esbozarse   hipótesis   y   a   plantearse   supuestos   que   procuraban   dar   cuenta   de   una   realidad   que  se  caracterizaba,  entre  otras  cosas,   por   la   incorporación   de   nuevos   actores   al   sistema   internacional   y   la   flexibilización  de  la  agenda  global.       En  este  contexto,  en  la  década  de  1970   Keohane   y   Nye   inician   una   corriente   teórica   que   derivaría   en   el   paradigma   de   la   Interdependencia   Compleja,   delineado  por  los  autores  mencionados   en  Poder  e  Interdependencia:  la  política   mundial   en   transición   (Keohane   y   Nye,   1988).   Si   bien   los   autores   no   se   refieren   al   fenómeno   de   la   cooperación   al   desarrollo,   consideramos   que   los   supuestos   teóricos   de   la   Interdependencia   contribuyen   a   explicar  ciertos  rasgos  de  aquel  sistema   internacional   en   el   que   luego   se   instalaría   el   fenómeno   de   la   cooperación   descentralizada.   Además,   se   abre   el   camino   para   teorizaciones   posteriores   sobre   fenómenos   más   concretos,  tales  como  la  paradiplomacia   y  el  desarrollo  local.       Así,   uno   de   los   supuestos   básicos   del   paradigma   de   Keohane   y   Nye   es   la   existencia   de   canales   múltiples   que   conectan   a   las   sociedades,   reconociendo   de   este   modo   las   relaciones   transnacionales   y   transgubernamentales,  lo  que  flexibiliza   el   principio   realista   que   reconoce   al   Estado   como   actor   preeminente   del   sistema   internacional.   A   su   vez,   este   reconocimiento   lleva   a   concebir   al   Estado   de   modo   fragmentado,   compuesto   por   diversas   agencias,  

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Trabajos  de  Investigación  en  Paradiplomacia                                                                                                                                                        Odile  I.  Hourcade  

ministerios  y    órganos  que  se  relacionan   con   sus   pares   de   otros   Estados,   estableciéndose   relaciones   entre   distintos   niveles.   Si   bien   los   autores   no   nombran   directamente   a   los   entes   subestatales   como   actores   del   sistema   internacional,   esbozan   una   idea   que   se   dirige   en   aquella   dirección   cuando,   en   referencia   a   los   nuevos   temas   de   agenda,   afirman   que   son   considerados   en   distintos   departamentos   gubernamentales   (no   exactamente   en   Relaciones   Exteriores)   y   en   distintos   niveles.         De   esta   forma,   la   teoría   de   la   interdependencia   compleja,   será   tomada   como   marco   por   aquellos   autores   que   comenzarán   a   teorizar   sobre  el  fenómeno  de  la  paradiplomacia   o   la   internacionalización   de   los   entes   subestatales,   que   supone   el   accionar   de   municipios,   provincias,   regiones   y   departamentos   en   el   ámbito   internacional.   Hacemos   hincapié   en   este   punto,   ya   que   la   paradiplomacia   se   constituye   en   uno   de   los   fenómenos   claves  que  contribuyó  a  la  consolidación   del   paradigma   de   la   cooperación   descentralizada.       Otro   de   los   supuestos   básicos   de   la   interdependencia   es   la   desjerarquización   de   la   agenda   global   que   daría   lugar   a   una   diversificación   temática  de  la  misma,  que  comenzaría  a   incluir   problemáticas   de   índole   ecológica,   ambiental,   social   y   tecnológica,   entre   otras.   Este   supuesto   de   ampliación   de   la   agenda   global   e   inclusión   de   nuevas   temáticas   y   problemáticas   cobra   relevancia   en   el   marco   de   este   estudio,   en   tanto   el   accionar   internacional   de   municipios,   provincias,   y   demás   entes   subestatales   se   centran   casi   exclusivamente   en   temas   que,   de   acuerdo   al   realismo,  

 

deberían  considerarse  de  baja  política  y   tratadas  fronteras  adentro.       Finalmente,   debemos   mencionar   un   último  supuesto  y  es  que  las  relaciones   internacionales   son   conflictivas.   Es   decir,   se   parte   de   la   idea   de   que   el   sistema  internacional  se  caracteriza  por   la   falta   de   armonía   de   intereses   entre   actores,   lo   que   hace   suponer   que   las   relaciones   internacionales   son   esencialmente   conflictivas.   Justamente,   esta   ausencia   de   armonía   de   intereses   en   la   naturaleza   del   sistema   internacional  se  constituye  en  la  razón  y   justificación,   desde   el   punto   de   vista   teórico,  de  la  necesidad  que  encuentran   los   actores   del   sistema   internacional   para  cooperar.       Con   respecto   a   postulados   teóricos   sobre   el   desarrollo,   encontramos   una   pérdida  de  supremacía  de  la  teoría  de  la   modernización   y   un   progresivo   avance   de  la  teoría  del  desarrollo  humano.  Los   supuestos  de  esta  última  teoría  difieren   radicalmente   de   la   anterior   y   son   coherentes   con   los   principios   del   paradigma   de   la   cooperación   descentralizada.   El   viejo   supuesto   que   otorgaba   un   rol   preponderante   a   los   Estados   centrales   en   la   promoción   del   desarrollo   de   sus   sociedades   es   abandonado,   minetras   lo   local   y   lo   regional   adquieren   una   nueva   centralidad   a   partir   de   la   cual   deberían   definirse   las   estrategias   orientadas   a   la   promoción  del  desarrollo.       Lo   anterior   hace   suponer   que   el   seguir   lineamientos   exitosos   en   ciertas   latitudes   no   aseguraría   que   los   mismos   lineamientos   arrojaran   resultados   igualmente   exitosos   en   contextos   diversos.   Las   recetas   de   carácter   universal  orientadas  a  la  promoción  del   desarrollo   pierden   validez.   El   territorio  

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Año  1.  No.  1.  Diciembre  2011                                                                            Concepto  y  alcance  de  la  cooperación  descentralizada  

comienza   a   cobrar   importancia,   así   como   también   los   actores   locales   pasibles   de   ser   involucrados   en   estrategias   de   promoción   del   desarrollo.   De   este   modo,   queda   abierto   el   camino   para   una   revalorización   de   escalas   geográficas   subnacionales,   despreciadas   por   la   teoría   de   la   modernización.   De   este   modo      

Contexto  en  el  que  se  consolida  la   cooperación  descentralizada:   redefinición  del  sistema  internacional   tras  el  fin  de  la  Guerra  Fría  y  procesos   de  descentralización  al  interior  de  los   Estados     El   fenómeno   de   la   cooperación   descentralizada   adquiere   mayor   relevancia   en   las   últimas   décadas   del   siglo   XX,   alentado   por   un   nuevo   contexto   surgido   en   virtud   de   la   confluencia   de   una   serie   de   procesos,   tendencias   y   dinámicas   que   se   dieron   no   sólo   a   nivel   internacional,   sino   también   al   interior   de   los   propios   Estados,   como   la   complejización   de   la   agenda   global,   los   procesos   de   descentralización   administrativa   al   interior   de   los   Estados   y   la   consolidación   del   fenómeno   conocido   como  paradiplomacia.     Con   el   fin   de   la   Guerra   Fría   surge   un   nuevo  sistema  multipolar,  globalizado  e   interdependiente,   en   el   que   se   desdibujaría   la   clásica   distinción   entre   lo  interno  y  lo  externo.  En  este  sentido   Romero   sostiene   que   “la   globalización   subrayó   la   importancia   de   las   interconexiones   mundiales   y   planteó   nuevas   relaciones   entre   procesos   internacionales  y  domésticos”  (Romero,   2005:21).       Entre   los   temas   que   fueron   adquiriendo   relevancia  en  las  últimas  décadas  y  que   se   fueron   incorporando   a   la   agenda   internacional,   podemos   mencionar   a   título   de   ejemplo   la   protección   del   ambiente,  la  erradicación  de  la  pobreza,   la     promoción   de   los   derechos   humanos,   la   política   energética,   la   igualdad   de   género,   la   lucha   contra   el   terrorismo   y   el   narcotráfico,   el   control   de   flujos   migratorios   y   la   promoción   del   desarrollo  económico,  entre  otros.    

“las   ciudades   amplifican   su   protagonismo   como   espacios   donde   cobra   sentido   determinadas   lógicas   ligadas   al   desarrollo:   procesos   productivos   territorialmente   vinculados   a   través   de   eslabonamientos   o   cadenas   de  valor;  rasgos  específicos  de  cultura  y   del   ‘saber   hacer’   local   que   se   refuerzan   como   ‘factores   de   especificidad   territorial’   “   (Boscherini   y   Poma,   2000,   cit.  en  Madoery,  2005:5).  

  Se   abandona   también   el   supuesto   a   partir   del   cual   la   expansión   del   ingreso   nacional   se   traduciría   en   el   desarrollo   de   las   sociedades.   Muy   por   el   contrario,   el   nuevo   paradigma   estipula   que   el   desarrollo  abarca  aspectos  tan  diversos   como   complementarios,   tales   como   cultura,  ambiente,  educación  y  salud.  El   desarrollo,   entonces,   deja   de   estar   limitado   al   aspecto   económico   aunque,   lógicamente,   lo   contiene.     De   este   modo   se   abandona   el   enfoque   netamente   económico   que   se   tenía   del   desarrollo,   el   cual   quedaba   limitado   al   crecimiento   económico   circunscrito   a   una   lógica   top-­‐down.   Al   superarse   la   concepción   lineal   y   escalonada   del   desarrollo  se  amplia  el  ámbito  de  acción   para  promoverlo.              

 

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Trabajos  de  Investigación  en  Paradiplomacia                                                                                                                                                        Odile  I.  Hourcade  

  Es   importante   destacar   que   la   resolución   de   estos   problemas,   que   no   respetan   fronteras   e   incluso   las   perforan,   ha   puesto   en   evidencia   la   necesidad   de   cooperar   para   su   resolución.   Lo   novedoso,   es   que   esta   cooperación   no   se   limita   a   los   Estados   sino   que   se   comienza   a   contemplar   la   participación   de   entes   subestatales,   organismos   internacionales,   ONGs   y   otras   organizaciones   de   la   sociedad   civil.  En  este  sentido,  Malé  sostiene  que   existe      

con   aquella   percepción   que   ubica   al   territorio   como   nuevo   actor   de   desarrollo   y   que   cuestiona   al   rol   de   los   Estados   centrales   como   únicos   promotores   del   desarrollo.   Lo   anterior   condujo   a   que,   hacia   fines   del   siglo   pasado,   los   entes   subnacionales   incorporaran   al   desarrollo   local   en   sus   agendas   públicas.   Fue   la   yuxtaposición   de   ambas   cuestiones   –descentralización   e   incorporación   del   desarrollo   local   en   las   agendas   públicas   de   los   entes   subnacionales–   lo   que   permitió   e   incentivó   a   municipios,   provincias   y   regiones   a   aventurarse   al   escenario   internacional.       Como  bien  es  sabido,  el  fenómeno  que   supone   la   internacionalización   de   los   entes   subestatales   es   conocido   con   el   nombre   de   paradiplomacia,   el   cual   es   definido  por  Cornago  Prieto  como:    

“un   proceso   global   de   auge   del   municipalismo   y   de   afirmación   progresiva   del   peso   de   los   agentes   subestatales   en   la   definición   de   las   estrategias   y   políticas   internacionales   y   en   la   posible   solución   de   determinados   problemas   situados   en   el   nivel   global   y   que   han   sido,   hasta   hace   muy   poco,   el   campo   exclusivo   de   los   Estados-­‐ naciones”  (Malé,  2006:  29).      

“el   involucramiento   de   los   gobiernos   subestatales   en   las   relaciones   internacionales,   por   medio   del   establecimiento   de   contactos   formales   e   informales,   permanentes   o   provisorios  (ad  hoc),  con  entidades  extranjeras,   públicas  o  privadas,  con  el  objeto  de  promover   resultados   socioeconómicos   o   políticos,   tanto   como   cualquier   otra   dimensión   externa   de   su   propia   competencia   constitucional”   (Cornago,   2004:  251).  

  El   proceso   que   permitió   una   mayor   participación   de   los   entes   subestatales   en   el   escenario   internacional   fue   el   de   descentralización   administrativa   que   se   dio   al   interior   de   los   propios   Estados   y   el   cual   supuso   la   ampliación   de   las   facultades   de   estos   actores.   En   este   sentido   Enriquez   señala   que   la   descentralización  es:    

  Muchas   son   las   causas   y   los   factores   que   impulsan   a   los   actores   subnacionales   a   llevar   a   cabo   acciones   paradiplomáticas.   Básicamente,   nos   interesa   señalar   que   uno   de   los   motivos   que  alienta  a  los  entes  subestatales  a  ir   más   allá   de   las   fronteras   nacionales   y   diseñar   estrategias   de   posicionamiento   en  el  mundo  es  la  búsqueda  de  recursos   y   conocimientos   para   promover   el   propio  desarrollo,  lo  que  muchas  veces   se   materializa   en   acciones   de   cooperación  descentralizada.      

“un   proceso   ordenado   y   progresivo   de   transferencias   de   competencias,   responsabilidades,   poder   de   decisión   y   recursos   desde   el   gobierno   central   a   las   entidades   subnacionales   así   como   la   apertura  de  ésta  a  la  participación  activa   de   la   sociedad   civil,   que   incluye,   en   consecuencia,   la   construcción   de   todas   las   capacidades   necesarias   en   las   entidades   subnacionales”   (Enríquez,   2002:21   cit.   en   Gallicchio   y     Camejo,   2005:68).  

  Vale   decir   también   que   estos   procesos   de   descentralización   guardan   relación    

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Año  1.  No.  1.  Diciembre  2011                                                                            Concepto  y  alcance  de  la  cooperación  descentralizada  

En   un   estudio   que   pretende   analizar   la   apertura   al   exterior   de   las   ciudades   latinoamericanas  se  señala  que    

participantes   de   una   acción   de   cooperación   se   clasificaban   en   donantes   y   receptores,   en   donde   los   primeros   transferían   recursos   económicos   a   los   segundos   como   una   especie  de  asistencialismo.       Al   incorporarse   los   factores   sociales,   culturales   y   políticos   como   determinantes   en   los   procesos   de   desarrollo,   las   modalidades   de   la   cooperación   clásica   se   vuelven   obsoletas.   De   hecho,   el   supuesto   de   que   el   crecimiento   económico   no   se   traduce   necesariamente   en   el   desarrollo  de  las  sociedades  invalida  las   acciones   características   de   la   cooperación   clásica,   centradas   en   las   transferencias   de   recursos   económicos   a  los  países  retrasados.  Con  la  inclusión   de   estos   nuevos   factores,   se   deben   reconsiderar   las   herramientas   y   acciones   orientadas   a   la   promoción   del   desarrollo.   Entonces,   se   incorporan   nuevas   modalidades   de   cooperación   como   la   asistencia   técnica,   la   transferencia   de   tecnología,   el   intercambio   de   experiencias   y   de   buenas   prácticas,   la   formación   de   recursos   humanos,   el   desarrollo   institucional,  etc.         A   su   vez,   la   asimetría   es   reemplazada   por   la   reciprocidad   y   la   simetría.   Esto   significa   que   de   una   acción   de   cooperación   descentralizada   todos   los   actores  involucrados  deben  obtener  un   beneficio   o   un   aprendizaje,   ya   que   se   supone   que   todos   tienen   algo   que   aprender.   El   programa   URB-­‐AL   es   un   claro   ejemplo   de   la   materialización   de   esta  idea.  El  mismo  es  un  programa  de   cooperación   descentralizada   de   la   Comisión   Europea,   que   cubre   los   principales   ámbitos   de   las   políticas   públicas   urbanas   y   está   dirigido   a   las   colectividades   locales   –ciudades,  

“el   proceso   de   re-­‐democratización   fue   articulado   con   la   transición   del   modelo   económico   y   propuso   un   papel   político   y   de   gestión   que   daba   más   protagonismo   a   los   gobiernos   locales,   al   mismo   tiempo   en   que   reducía   su   capacidad   financiera   para   cumplirlos.   El   nuevo   modelo   no   proporcionó   recursos   adicionales   para   enfrentar   la   crisis.   Por   el   contrario,   apenas   ofreció   un   Estado   mínimo   y   economía   de   mercado   como   alternativas”   (Batista,   Jakobsen   y   Evangelista,  2008:  14).  

    Según   lo   que   se   menciona   en   la   citada   investigación,   fue   aquella   paradoja   la   que   estimuló   a   las   ciudades   latinoamericanas  llevar  a  cabo  acciones   en   el   ámbito   internacional   a   fin   de   poder   enfrentar   la   crisis   de   transición   del   modelo   de   desarrollo   y   las   consecuencias   negativas   de   la   globalización.     Rasgos  y  particularidades  de  la   cooperación  descentralizada       El   paradigma   de   cooperación   descentralizada   difiere   esencialmente   del   paradigma   asistencialista.   Las   diferencias   entre   uno   y   otro   se   pueden   encontrar   en   los   principios   y   supuestos   sobre   los   que   se   sustentan   ambos   paradigmas,   así   como   también   en   la   naturaleza  de  los  actores  que  participan   y   en   el   concepto   de   desarrollo   en   que   se  basan  las  iniciativas.       Los   principios   rectores   de   la   cooperación   descentralizada   son   la   horizontalidad,   la   reciprocidad   y   la   simetría.   Esto   supone,   en   primer   lugar,   abandonar   el   rasgo   de   verticalidad   característico   del   modelo   asistencialista,   en   donde   los  

 

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Trabajos  de  Investigación  en  Paradiplomacia                                                                                                                                                        Odile  I.  Hourcade  

aglomeraciones   urbanas,   provincias,   regiones,   etcétera–   de   los   países   de   la   Unión   Europea   y   de   América   Latina.   Su   objetivo   es   desarrollar   relaciones   directas   y   duraderas   entre   las   colectividades   locales   mediante   la   difusión,   la   adquisición   y   la   aplicación   de  las  mejores  prácticas  en  el  ámbito  de   las  políticas  urbanas.     Por   otra   parte,   la   unilateralidad   es   reemplazada  por  la  multilateralidad  y  la   pluralidad   de   los   actores.   Los   mismos   participan   de   modo   más   activo   y   se   asumen   como   pares,   generándose   redes   que   incorporan   tanto   a   actores   gubernamentales   como   no   gubernamentales.   Esta   nueva   dinámica   de   funcionamiento   a   partir   de   la   conformación   de   redes   supone   que   cada   uno   de   los   actores   locales   involucrados   contribuye   aportando   no   sólo   la   propia   percepción   de   las   problemáticas   a   resolver,   sino   también   sugiriendo   posibles   alternativas   de   acción.       Con   respecto   a   los   actores   protagonistas   en   las   prácticas   de   la   cooperación   descentralizada,   debemos   aclarar   que   éstos   diferirán   según   se   trate  de  la  cooperación  descentralizada   pública  directa  o  indirecta.  En  el  primer   caso,   los   actores   claves   son   los   gobiernos   subestatales   correspondientes   a   los   diversos   niveles   territoriales   existentes,   tales   como   mancomunidades   de   municipios,   áreas   metropolitanas,   provincias   o   departamentos,   regiones   y   comunidades   autónomas,   entre   otros.   De  acuerdo  a  Malé,  se  trata  de  actores   distintos   a   los   gobiernos   centrales   y   a   organizaciones   de   la   sociedad   civil.   Es   decir,   “actores   políticos   e   institucionales,   gestores   experimentados   de   los   asuntos   locales,  

 

enraizados   en   la   dimensión   local   y   territorial   y   capaces   de   movilizar   a   los   agentes   sociales   y   a   la   sociedad   civil”   (Malé,   2006:31).   De   acuerdo   a   lo   que   sostiene   el   autor,   se   trata   de   instituciones   públicas   con   funciones   y   responsabilidades   propias   que   deben   responder   a   las   demandas   planteadas   por   sus   comunidades   bajo   criterios   de   políticas  públicas.       A   pesar   de   la   aclaración   anterior,   vale   decir   que   en   un   proyecto   de   cooperación   descentralizada   directa   también   participan   otros   actores   locales,   como   organizaciones   de   la   sociedad   civil,   empresas,   universidades   y   sindicatos,   entre   otros.   De   hecho,   la   presencia   de   los   mismos   refuerza   las   acciones   y   hace   sostenibles   los   impactos   y   efectos   de   la   cooperación   descentralizada   (Socas   y   Hourcade,   2009).       Por   su   parte,   la   cooperación   descentralizada   indirecta   puede   incluir   a   cualquier   actor   representante   de   la   sociedad   civil   o   actores   privados   sin   fines   de   lucro,   aún   cuando   en   la   iniciativa   no   participe   ningún   ente   subnacional.   En   este   sentido,   la   financiación  por  parte  de  una  fundación   europea   de   proyectos   diseñados   y   ejecutados   por   alguna   ONG   latinoamericana,  podría  ser  considerada   una   acción   de   cooperación   descentralizada,   y   sus   actores   serían   la   fundación  y  la  ONG.       Con   respecto   a   las   particularidades   de   los   proyectos   de   cooperación   descentralizada,   se   puede   decir   que   dejan   de   ser   rígidos   y   de   aplicación   general,   tal   como   eran   los   proyectos   característicos   del   paradigma   asistencialista.  Muy  por  el  contrario,  las   iniciativas   poseen   un   alto   grado   de  

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Año  1.  No.  1.  Diciembre  2011                                                                            Concepto  y  alcance  de  la  cooperación  descentralizada  

flexibilidad  que  amplía  los  márgenes  de   maniobra   de   los   actores   involucrados,   en   función   de   las   diversas   realidades   locales.       Finalmente,   nos   referiremos   a   las   modalidades   que   pueden   adoptar   las   iniciativas   de   cooperación   descentralizada.   Tal   como   se   señala   en   el   portal   electrónico   del   Observatorio   de   Cooperación   Descentralizada   UE-­‐AL   las  mismas  pueden  ser:     • Relaciones   duraderas   de   ciudad   a   ciudad,  que  adoptarían  la  forma  de   hermanamientos   o   convenio   de   cooperación  a  largo  plazo.     • Relaciones   efímeras   de   ciudad   a   ciudad   (o   de   región   a   región),   que   pueden   tomar   la   forma   de   un   proyecto   o   intervención   puntual,   entendiendo   por   proyecto   aquella   relación   acotada   en   el   tiempo   con   fecha  de  inicio  y  fin.       • Proyectos   comunes,   que   asocian   varios   gobiernos   locales   alrededor   de  una  intervención  concreta.     • Trabajo   en   red   para   el   intercambio   técnico   entre   varios   gobiernos   locales.  Se  entiende  por  el  concepto   de   “red”   a   las   relaciones   horizontales  y  estables  de  múltiples   gobiernos   locales   no   acotada   en   el   tiempo.   A   su   vez,   se   puede   subdividir   en   redes   temáticas   o   redes  por  perfiles.       • Alianzas   estratégicas   que   tienden   a   incidir  sobre  las  agendas  nacionales   y   regionales,   asociando   en   general   diversos   tipos   de   actores   y   niveles   de  la  administración.      

 

Redes   de   representación   política   y   de   lobby,   para   defender   los   intereses   de   los   actores   locales   o   para   fomentar   el   municipalismo   en   el  ámbito  global.  

  Los   hermanamientos   han   sido   una   de   las   primeras   modalidades   que   adoptó   la   cooperación   descentralizada   tras   el   fin   de   la   Segunda   Guerra   Mundial.   Desde   aquellos   años   hasta   la   actualidad,   se   han   incrementado   ampliamente   los   acuerdos   de   hermanamiento   entre   entes   subnacionales   de   todo   el   mundo.   De   acuerdo   a   la   Dirección   de   Asuntos   Federales  y  Electorales  de  la  Cancillería   Argentina,   los   hermanamientos   son   procesos   que   promueven   el   conocimiento   mutuo   y   el   fortalecimiento   de   los   vínculos   entre   ciudades,   provincias   y   regiones,   con   el   propósito  de  intercambiar  experiencias   y   conocimientos   que   coadyuven   a   la   solución   de   problemas   en   común   y   al   progreso   de   la   comunidad   mediante   la   realización   de   proyectos   conjuntos   en   los   distintos   ámbitos   del   quehacer   municipal,   provincial   o   regional   (cultural,   deportivo,   comercial,   educativo,  etc.).     Los  factores  que  promueven  o  facilitan   las   acciones   de   cooperación   descentralizada  son  variados  e  incluyen   desde   lazos   históricos,   que   en   muchos   casos   vienen   de   la   época   de   colonización   europea   en   América   Latina,   hasta   flujos   migratorios   a   partir   de   los   cuales   ciertos   países   latinoamericanos   fueron   receptores   de   inmigración   europea.   También   deben   considerarse   factores   tales   como   la   solidaridad   y   aquellos   otros   como   el   marketing   urbano   y   la   necesidad   de   potenciar   económicamente   al  

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Trabajos  de  Investigación  en  Paradiplomacia                                                                                                                                                        Odile  I.  Hourcade  

territorio,   entre   otros   (Sarraute   y   Théry,  2007).     El   hermanamiento   entre   la   ciudad   argentina   de   Rosario   y   la   italiana   de   Imperia   es   un   claro   ejemplo   de   cómo   los   lazos   históricos   pueden   promover   acercamientos   entre   entes   subnacionales   de   distintas   regiones.   Ambas   ciudades   firman   el   acuerdo   en   1987,   y   encuentran   como   el   origen   de   sus   vínculos   al   hecho   de   que   Imperia   fue   la   cuna   de   los   antepasados   del   General   Don   Manuel   Belgrano.   Así,   a   partir   de   ese   vínculo   histórico,   se   genera   el   acuerdo   de   hermanamiento   que,   en   este   caso,   contempla   acciones   en   el   ámbito   cultural   y   económico-­‐ comercial.    

reconocidos   y   con   más   experiencia   en   materia   de   cooperación   descentralizada,   como   bien   es   el   Observatorio   de   Cooperación   Descentralizada  UE-­‐AL.       Luego   nos   hemos   enfocado   en   el   paradigma   asistencialista,   dado   que   el   mismo   ha   mantenido   su   vigencia   por �� largos   años   e   incluso   convive   en   la   actualidad   con   la   cooperación   descentralizada.   Nos   ha   interesado   señalar  no  sólo  las  particularidades  del   sistema   internacional   vigente   durante   el   período   de   primacía   del   paradigma   asistencialista,   sino   también   los   rasgos   principales   de   las   teorías   de   las   relaciones   internacionales   y   del   desarrollo   de   aquellos   años,   en   tanto   permiten   comprender   la   esencia   de   aquel  paradigma  y  su  consolidación.    A   su   vez,   las   modificaciones   en   aquel   sistema   internacional   y   en   las   teorías   de   las   relaciones   internacionales   y   del   desarrollo  repercutirán,  sin  duda,  en  el   paradigma   de   cooperación   internacional,   lo   cual   también   hemos   mencionado.       Posteriormente   hemos   abordado   el   fenómeno   de   la   cooperación   descentralizada,   poniendo   un   especial   interés   en   describir   el   contexto   histórico   en   el   cual   dicho   fenómeno   surgió   y   se   consolidó.   Creemos   que   carece  de  sentido  intentar  comprender   la   naturaleza   y   esencia   de   la   cooperación   descentralizada   sin   antes   entender   la   realidad   en   la   cual   estas   iniciativas   se   desarrollan.   Por   esta   razón,   hicimos   referencia   a   ciertas   tendencias,   dinámicas   y   procesos   presentes   en   el   sistema   internacional,   así   como   también   en   el   ámbito   doméstico  de  los  Estados,  los  cuales  de   algún   modo   promovieron   el   avance   de  

CONCLUSIONES  

  El  objetivo  de  la  presente  investigación   ha   sido   el   de   realizar   una   primera   aproximación   al   mundo   de   la   cooperación   internacional   al   desarrollo,   fundamentalmente   al   paradigma   de   la   cooperación   descentralizada   como   fenómeno   de   gran   actualidad   y   de   particular  interés  para  los  estudiosos  de   la  paradiplomacia.       En   primer   lugar,   hemos   intentado   abordar  el  fenómeno  desde  el  punto  de   vista   conceptual;   es   decir,   aclarando   y   definiendo   términos   de   uso   frecuente.   Como   bien   es   sabido,   en   las   ciencias   sociales  es  muy  común  que  los  autores   atribuyan   diferentes   significados   a   iguales   términos.   A   fin   de   evitar   posibles   confusiones   y   malos   entendidos,   hemos   definido   qué   entendemos  por  aquellos  términos  más   importantes.   Esta   elección   de   una   definición   dada   por   sobre   otra   no   es   arbitraria,   sino   que   hemos   optado   por   aquellos   autores   y   organismos   más    

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Año  1.  No.  1.  Diciembre  2011                                                                            Concepto  y  alcance  de  la  cooperación  descentralizada  

las   acciones   de   cooperación   entre   entes  subnacionales.     Así,   vimos   como   el   fenómeno   logró   consolidarse  como  un  nuevo  paradigma   de   cooperación   internacional   al   desarrollo   e   incluso   continúa   fortaleciéndose   como   tal.   Un   indicador   de   esto   último   es   el   hecho   de   que   el   fenómeno   moviliza   una   importante   y   creciente   cantidad   de   recursos   financieros,   al   tiempo   que   ocupa   un   lugar   relevante   en   la   agenda   política   de   muchas   administraciones   públicas   regionales  y  locales.         A   modo   de   conclusión   nos   interesa   hacer  hincapié  en  unos  cuantos  puntos   que   resumen   los   rasgos   principales   del   paradigma   de   cooperación   descentralizada.     En   primer   lugar,   se   puede   afirmar   que   si   bien   es   posible   identificar   iniciativas   de   cooperación   descentralizada   desde   la   segunda   posguerra,   lo   cierto   es   que   la   consolidación   del   fenómeno   está   directamente   asociada   a   la   yuxtaposición   de   diversos   factores,   no   sólo   asociados   al   ámbito   internacional   sino   también   al   doméstico   de   los   Estados.   Entre   estos   factores   debemos   destacar   la   flexibilización   de   la   agenda   global   y   consecuente   inclusión   de   nuevos   temas   y   problemáticas,   la   apertura   del   escenario   internacional   a   nuevos  actores  de  diversa  naturaleza  y,   finalmente,   el   avance   de   los   procesos   de   descentralización   al   interior   de   los   Estados   que   posibilitaron   el   fenómeno   de   la   paradiplomacia,   piedra   angular   de   la  cooperación  descentralizada.      

     

En   segundo   lugar,   dadas   sus   especificidades,   hay   que   destacar   que   este   tipo   de   cooperación   se   presenta   como   una   nueva   herramienta   que   los   actores   involucrados   en   el   desarrollo   local  deben  considerar,  en  el  marco  del   nuevo   rol   que   desempeñan   y   en   función   de   los   nuevos   desafíos   que   deben  afrontar.  Esto  tiene  que  ver  con   el   hecho   de   que   la   cooperación   descentralizada   juega   un   papel   determinante   en   ciertas   áreas   que   hoy   en   día   son   claves   para   los   actores   subestatales,   como   la   planificación   urbana,   el   desarrollo   económico,   el   medio   ambiente,   el   transporte,   la   cohesión   social,   la   lucha   contra   la   pobreza,   la   consolidación   del   tejido   social,  etc.     Finalmente,  conviene  recordar  que  este   tipo   de   cooperación   incorpora   nuevas   modalidades   de   acción,   más   democráticas,   inclusivas   y   participativas.   Superando   la   instancia   que   se   limitaba   a   la   transferencia   de   recursos   financieros,   se   pasó   a   incluir   nuevos   mecanismos   y   metodologías,   como   la   elaboración   de   proyectos   más   flexibles,   el   intercambio   de   expertos   y   la   asistencia   técnica,   por   citar   solo   algunas   de   las   modalidades.   A   su   vez,   como   hemos   ya   dicho,   la   misma   naturaleza   de   la   cooperación   descentralizada   alienta   al   establecimiento  de  redes  entre  actores,   lo   que   se   constituye   en   una   herramienta  privilegiada  de  interacción   entre  los  gobiernos  subnacionales,  que   estimula  el  intercambio  de  experiencias   y   la   difusión   y   aplicación   de   buenas   prácticas   en   el   terreno   de   las   políticas   públicas,   permitiendo   el   desarrollo   de   soluciones  a  desafíos  comunes.    

 

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Trabajos  de  Investigación  en  Paradiplomacia                                                                                                                                                        Odile  I.  Hourcade  

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Año  1.  No.  1.  Diciembre  2011                                                                            Concepto  y  alcance  de  la  cooperación  descentralizada   _____   (2005),   “Análisis   de   la   Cooperación   Descentralizada   Local.   Aportes   para   la   construcción   de   un   marco  de  referencia  conceptual  en  el  espacio  de  las  relaciones  Unión  Europea-­‐América  Latina”  en   Anuario  de  la  Cooperación  Descentralizada,  Año  2005,  Montevideo,  Observatorio  de  Cooperación   Descentralizada  UE-­‐AL.   _____  (2004),  Una  aproximación  contextual  y  conceptual  a  la  cooperación  descentralizada,  Valparaiso,   Ilustre  Municipalidad  de  Valparaiso  y  Diputación  de  Barcelona.     Romero,   María   del   Huerto,   Víctor   Godinez,   Gerardo   Caetano,   Antoni   Niubo   (2007),   Aportes   de   la   cooperación  descentralizada  Unión  Europea-­‐América  Latina  a  la  cooperación  territorial  en  América   Latina,  Montevideo,  Observatorio  de  Cooperación  Descentralizada  UE-­‐AL.   Sarraute   Sainz,   Santiago   y   Thery,   Hervé   (2007),   “Análisis   de   las   relaciones   bilaterales   entre   las   administraciones  públicas  sub-­‐nacionales  de  América  Latina  y  la  Unión  Europea”  en  Anuario  de  la   Cooperación   Descentralizada,   Año   2006,   Montevideo,   Observatorio   de   Cooperación   Descentralizada  UE-­‐AL.   Socas,   Nicolás   y   Hourcade,   Odile   (2009),   “La   cooperación   internacional”   en   La   cooperación   internacional:  herramienta  clave  para  el  desarrollo  de  nuestra  región,  Buenos  Aires,  Asociación  Civil   Estudios  Populares  (ACEP).   Ugalde  Zubiri,  Alexander  (2006),  La  acción  exterior  de  los  actores  no  gubernamentales  no  centrales:  un   fenómeno  creciente  y  de  alcance  mundial,  Polítika,  Revista  de  Ciencias  Sociales,  no.  2,  disponible  en   http://bilbaoglocal.org/politika_rcs/bi/cas/politika.org.es_n2_ugalde.pdf   UN-­‐HABITAT   (2009),   Conclusiones   de   la   Conferencia   Internacional   Sobre   Descentralización   y   Fortalecimiento   de   los   Entes   Locales   en   Iberoamérica,   United   Nations   Human   Settlements   Programme,  disponible  en  http://www.dhl.hegoa.ehu.es/recursos/430       Zapata   Garesché,   Eugene   D.   (2007),   Guía   para   la   acción   exterior   de   los   gobiernos   locales   y   la   cooperación   descentralizada   Unión   Europea-­‐América   Latina,   Montevideo,   Observatorio   de   Cooperación  Descentralizada  UE-­‐AL.    

  Portales  electrónicos:     • • • •

•                  

 

Centro  de  documentación  URB-­‐AL:  (http://centrourbal.com/buenas.htm)   Comisión  Europea,  EuropeAid  Development  and  Cooperation:   (http://ec.europa.eu/europeaid/who/index_es.htm)   Glosario  de  la  Unión  Europea:  (http://europa.eu/scadplus/glossary/index_es.htm)     Ministerio  de  Relaciones  Exteriores,  Comercio  Internacional  y  Culto  de  la  República  Argentina:   http://www.cancilleria.gov.ar/dirfe/conta.html   Observatorio  de  Cooperación  Descentralizada,  Unión  Europea-­‐América  Latina:  www.observ-­‐ ocd.org/  

 

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Las  relaciones  internacionales   subnacionales  desde  la  teoría     de  las  relaciones  internacionales  

                             Mariana  Luna  Pont  

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Las  relaciones  internacionales  subnacionales  desde  la   teoría  de  las  relaciones  internacionales    

Mariana  Luna  Pont  

    Abstract  

THE   INTERNATIONAL   RELATIONS   THEORY   RELATIONS  

AND  

SUB-­‐NATIONAL   INTERNATIONAL  

  Sub-­‐national   international   relations   have   an   extensive   background.  Its  study  on  the  field  of  international  relations   was  late,  enabled  by  the  introduction  of  critical  perspectives   to   the   theoretical   hegemonic   approach:   realism.   In   this   article  we  explore  the  literature  that  reviews  this  topic.  The   analysis   is   presented   according   to   the   literature   focus.   First,   we   present   those   works   where   the   dependent   variable   is   the   international   policy   and   the   sub-­‐national   international   affairs  are  treated  as  changes  in  this  area.  Then,  we  present   those   works   where   the   dependent   variable   is   the   foreign   policy   and   sub-­‐national   international   relations   are   approached   from   its   impact   on   the   elaboration   and   implementation  of  foreign  policies.         Key   words:   Sub-­‐national   actors,   paradiplomacy,   federalism   and  foreign  policy,  transnationalism,  global  governance.       Resumo  

AS  

RELAÇÕES   INTERNACIONAIS   SUBNACIONAIS   A   PARTIR   DA   TEORÍA   DAS   RELAÇÕES  

INTERNACIONAIS    

  As   relações   internacionais   subnacionais   reconhecem   extensos   antecedentes.   Sua   abordagem  no  campo  de  estudo  das  relações  internacionais  foi  tardia,  habilitado  pela   introdução   de   perspectivas   críticas   a   teoria   hegemônica:   o   realismo.   Neste   trabalho   exploramos   a   literatura   que   trata   do   assunto,   apresentada   a   partir   do   seu   nível   de   análise:  enfoques  em  que  a  variável  dependente  é  a  política  internacional  e  nos  quais  a   gestão   internacional   subnacional   é   tratada   como   expressão   de   mudanças   operadas   nesse  âmbito;  e  aqueles  em  que  a  variável  dependente  é  a  política  exterior  e  onde  o   dinamismo   subnacional   é   abordado   a   partir   de   seu   impacto   para   a   elaboração   e   implementação  das  políticas  exteriores.     Palavras-­‐chave:  Atores  subnacionais,  paradiplomacia,  federalismo  e  política  exterior,   transnacionalismo,  global  governance.

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LAS  RELACIONES  INTERNACIONALES   SUBNACIONALES  DESDE  LA  TEORÍA  DE   LAS  RELACIONES  INTERNACIONALES          

Resumen  

 

Mariana  Luna  Pont  

  Las   relaciones   internacionales   subnacionales   reconocen   extensos   antecedentes.   Su   abordaje   en   el   campo   de   estudio   de   las   relaciones   internacionales   fue   tardío,   habilitado   por   la   introducción   de   perspectivas   críticas   a   la   corriente   teórica   hegemónica:  el  realismo.    En  este  trabajo  exploramos  la  literatura  que  da  cuenta  del   tema,  presentada  a  partir  de  su  nivel  de  análisis:  aquellos  enfoques  donde  la  variable   dependiente   es   la   política   internacional   y   la   gestión   internacional   subnacional   es   tratada   como   expresión   de   cambios   operados   en   ese   ámbito;     y   aquellos   donde   la   variable  dependiente  es  la  política  exterior  y  el  dinamismo  subnacional  es  abordado   a   partir   de   su   impacto   para   la   elaboración   e   implementación   de   las   políticas   exteriores.             Palabras   clave:   Actores   subnacionales,   paradiplomacia,   federalismo   y   política   exterior,       transnacionalismo,    global  governance.    

 

La  

ser   el   espacio   de   concentración   de   las   actividades   económicas   de   producción   material,   concentrando   las   fábricas   e   industrias   modernas.   Las   actuales   tendencias   ponen   en   evidencia   nuevas   modificaciones  en  este  sentido.     Se   suele   tomar   el   ejemplo   de   ciertas   prácticas   de   estados   canadienses   y   australianos   como   expresiones   de   los   primeros   registros   de   acción   internacional   subnacional   que   apuntaba   a   crear   espacios   propios   de   representación   en   el   exterior.   En   tiempos  de  la  existencia  de  la  Provincia   de   Québec,   dividida   en   el   “Alto   Canadá”   y   el   “Bajo   Canadá”,   las   relaciones   internacionales   quedaban  

proyección   internacional   subnacional     reconoce     extensos   antecedentes.   Es   ampliamente   reconocido   el   hecho   de   que   las   ciudades   poseen   una   larga   trayectoria   de  relaciones  internacionales.  Desde  las   ciudades-­‐estado   griegas   pueden     identificarse   movimientos   transterritoriales   de   ciudades     y   su     actuación   como   núcleos   comerciales   y   en     sistemas   de   redes   urbanas.   En   la   historia     de   occidente   la   naturaleza   de   su   actuación     se   ha   modificado   constantemente.   Si   durante   la   Edad   Media     tuvieron   la   función   de   centro   político-­‐administrativo,   su   papel   sufrió   una   transformación   intensa   desde   la   revolución  industrial,  cuando  pasaron  a     66  


Año  1.  No.  1.  Diciembre  2011                                                                                                        Las  relaciones  internacionales  subnacionales…   “El   rápido   crecimiento   de   las   ciudades   fue  una  de  las  principales  características   del   siglo   XIX.   Ha   dejado   al   siglo   XX   enfrentando   una   serie   de   problemas,   algunos  nuevos,  otros  exacerbados,  que   requieren   plena   atención   por   parte   de   funcionarios,   administradores   y   hombres   de   acción.   La   ciudad   es   ahora   el   lugar   donde   se   desarrollan   todas   las   actividades   del   hombre   moderno,   es   donde   tiene   lugar   la   cooperación   en   todas   sus   formas   y   encuentran   su   mas   completa   expresión   en   una   serie   de   instituciones  y  servicios  organizados  por   la   comunidad   en   beneficio   de   todos   sus   miembros.   El   progreso   general   de   la   civilización   y   los   avances   realizados   por   las   naciones   mas   retrasadas   pone   en   evidencia   que   las   autoridades   de   ciudades   del   mundo   entero   están   enfrentando   los   mismos   dilemas.   Las   soluciones   alcanzadas   por   algunos   de   ellos   pueden   ser   utilizadas   por   los   demás,   si   bien   no   exactamente   de   la   misma   manera   después   de   las   correspondientes   adaptaciones.   De   esto   surge   que   todos   los   interesados   en   las   mejoras   de   las   ciudades,   en   sus   servicios   municipales   y   en   la   vida   municipal   probablemente   cada   vez   se     beneficien   más   compartiendo   sus   experiencias   y   discutiendo   posibles   soluciones   a   la   luz   de   un   compromiso   extensivo.”   (UIV,   5 1914:3).      

contenidas   dentro   de   la   política   imperial   británica.   Sin   embargo,   la   Asamblea   del   Bajo   Canadá   pretendió   establecer   relaciones   primero   con   el   Parlamento  británico  y  después  con  los   Estados  Unidos  y  entre  1816  y  1833  se   estableció   una   agencia   de   la   región   en   la   metrópoli   imperial.     Años   después,   Québec   abrió   su   primera   Agencia   General  en  Paris  en  1882,  aún  antes  de   que   Canadá   como   tal   contara   con   una   delegación   en   el   extranjero.   Poco   tiempo   después   lo   hizo   en   Londres   y   Bruselas     (Balthazar,   2000).   En   la   actualidad  cuenta  con  26  Oficinas  en  el   exterior,     localizadas   en   27   países,   y   Francia   le   confiere   estatus   diplomático   a  la  misión  de  Quebec  en  Paris.     Ya   a   inicios   del   siglo   XX   se   asiste   a   la   conformación   de   la   primera   red   transnacional   de   ciudades   creada   en   1913  en  Bélgica.  En  esa  oportunidad,  y   respondiendo   a   la   iniciativa   de   un   sector   político,   se   celebró   un   congreso   del   que   participaron   más   de   cuatrocientos   delegados   en   representación  de  municipios  de  veinte   países  y  en  cuyo  transcurso  se  fundó  la   Unión  Internationale  des  Villes  (UIV).  El   nuevo   siglo   había   comenzado   con   cambios   profundos   que   muchos   contemporáneos   describían   como   un   mundo     crecientemente   interconectado,   al   tiempo   que   introducían   demandas   de   creación   de   nuevas   instituciones   internacionales   y   de   expansión   del   Derecho   internacional,     en   definitiva,   demandas   de   “organización   del   mundo”,   en   el   que,   entendían,   las   ciudades   debían   tener   un   papel     importante.   Muy   elocuente  de  este  sentir  fue  la  carta  de   invitación   al   Primer   Congreso   internacional   y   Exposición   de   las   Ciudades:            

 

  Con   el   transcurrir   del   siglo   la   conformación   de     redes   de   ciudades   apareció   cada   vez   más   ligada   con   la   idea   de   “hermanamiento”,   particularmente   durante   la   Segunda   Guerra   Mundial,   con   la   intención   de   prevenir   nuevos   conflictos.   Ejemplo   de   ello   son   los   vínculos   establecidos   en   1944   entre   la   ciudad   portuaria   canadiense   de   Vancouver   y   la   recientemente   liberada   ciudad   portuaria   de   Odessa,     Ucrania,   que   sirvieron  para  la  reconstrucción  de  esta   última.   Otro   ejemplo   lo   constituye   la   iniciativa   de   los     50   alcaldes   que   en   1951   estaban   convencidos   de   que                                                                                                                   5

  Traducción   de   la   autora,   francés   en   el   texto   original.    

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Trabajos  de  Investigación  en  Paradiplomacia                                                                                                                                                    Mariana  Luna  Pont  

Europa   no   podría   superar   sus   dificultades   sin   unificar   sus   fuerzas   y   fundaron   el   Consejo   de   Municipalidades   y   Regiones   Europeas   (CMRE),   introduciendo   la   noción   de   “ciudadano   Europeo”,   dotando   con   ello   de   nuevas   connotaciones   a   la   idea   de   “hermanamiento”.   Alemania   y   Francia   tuvieron   un   papel   fundamental,   pues   más   de   la   mitad   de   los   hermanamientos   concluidos   pueden   serles   atribuidos.   Pocos   analistas   dudarían   en   afirmar   que   este   movimiento  fue  uno  de  los  factores  que   contribuyeron   a   evitar   futuros   enfrentamientos   bélicos,   creando   el   clima   que   favoreció   la   convergencia   que   se   materializaría   en   los   acuerdos   que   dieron   origen   a   la   Comunidad   Europea.   En   1957   se   creaba   la   World   Federation  of  United  Cities.       Algunos  relevamientos  indican  que,  a  la   fecha,   existen   por   lo   menos   15   redes   globales   de   ciudades,   a   las   que   se   suman   una   importante   cantidad   de   redes  de  alcance  regional  y  centenares   de   agrupaciones   orientadas   al   tratamiento   de   problemáticas   específicas.   Un   indicador     de   la     dimensión     que   ha   adquirido     este   fenómeno  es  la  creación  de      Ciudades  y   Gobiernos  Locales  Unidos    (CGLU)  en  el   año  2004,  como  principal    organización   portavoz  de  los  gobiernos  locales  en  el   plano   global.   Sus   principales   objetivos   son   promover   la   cooperación   e   integración   de   los   gobiernos   locales,   aumentar   el   papel   y   la   influencia   de   estos  gobiernos  y  de  las  organizaciones   que   los   representan   en   la   gobernanza   global   y       asegurar   una   organización   mundial   democrática   y   eficiente.     Metas  que  hallaron  eco  en  el  entonces   Secretario   General   de   la   ONU   Kofi   Annan,  quien  en  el  año  2005  se  dirigía  a  

las   autoridades   de   CGLU   en   los   siguientes  términos:      “…Las   cuestiones   locales   y   mundiales   están  actualmente  más  en  interconexión   que   nunca.   Al   fin   y   al   cabo,   es   en   las   calles   de   nuestras   ciudades   donde   se   podrá   evaluar   lo   que   (en   las   Naciones   Unidas)   se   decida.   Ustedes   son   unos   socios   esenciales.   Si   bien   nuestros   Objetivos   son   globales,   estos   pueden   alcanzarse   de   manera   mas   eficiente   a   través   de   la   acción   a   nivel   local.”     (CGLU,   2009).  

  Las  actuales  tendencias  internacionales   potencian   en   intensidad   y   profundidad   estas   relaciones,     a   partir   de   lo   cual   la   gestión   internacional   subnacional   adquiere   orientaciones,   significados   y   potencialidades   distintos.     Tal   vez   la   multilateralización   de   dichos   vínculos   y   la   forma   en   que   se   constituyen   en   vehículo   de   la   articulación   de   los   niveles   locales   con     temáticas   que   afectan   la   gobernanza   global   es   lo   que   torna  este  tema  aún  mas  relevante.     Son   muchos   los   ejemplos   que   se   pueden   tomar   para   dar   cuenta   de   la   multiplicidad   de   instrumentos   a   partir   de   los   cuales   se   viabiliza   la   proyección   exterior  subnacional.  Estas  experiencias   expresan  modos  de  articulación  propios   de   la   cultura   urbana   vinculados   a   distintas   coyunturas   internacionales,   a   demandas   de   reconstrucciones   postbélicas;   a   la   conformación   de   coaliciones   en   el   marco   de   la   guerra   fría;   a   respuestas   a   los   condicionamientos     generados   por   las   distintas  fases  de  desenvolvimiento  del   sistema   del   capitalista;     a     adaptaciones     funcionales   inducidas   por   cambios   operados   al   interior   de   los   estados   (procesos   de   urbanización,   regionalización,   descentralización,     desregulación,  entre  otros).      

 

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Año  1.  No.  1.  Diciembre  2011                                                                                                        Las  relaciones  internacionales  subnacionales…  

El   accionar   internacional   de   actores   subnacionales   –sean   estos   municipios,   provincias,   regiones   o   sus   equivalentes   en   denominación–   es   abordado   desde   diversas   disciplinas:   las   relaciones   internacionales,   los   estudios   comparados,   la   administración   pública,   los   estudios   del   desarrollo,   la   economía   política   internacional,   los   estudios   urbanos,  la  nueva  geografía  económica   y   la   nueva   geografía   política,   estudios     desarrollados   en   paralelo   pero   que,   en   algunos   casos,   se   retroalimentan   y   superponen,   agregando   complejidad   a   los   intentos   de   sistematizar   los   modos   de   tratamiento   de   esta   temática   e   introduciendo   divergencias   sustanciales   en   términos   la   calificación   del   actor   y   la   tipificación   de   su   desempeño;   la   identificación   de   contextos   de   surgimiento   y   factores   de   activación;   las   formas   de   ponderación   del   fenómeno;   el   nivel   de   análisis   y   las   variables  explicativas    centrales,    etc.     Las   primeras   surgen   en   el   modo   de   denominación  del  “nuevo”  actor:  suele   mencionárselas   como   unidades   o   entidades   subnacionales,   Gobiernos   no   centrales,   unidades   subestatales,   unidades   infraestatales,   actores   territoriales,   mesogobiernos,   entre   otros;   denominaciones   que   reflejan   distintos   criterios   o   ángulos   de   observación:   en   términos   jurídicos,   funcionales,   de   la   relación   jerárquica     con  el  Estado,  y  aún  el  tipo  de  régimen   político   o   de   configuración   de   la   nacionalidad.  Del  mismo  modo,  difieren   las  formas  de  encuadrar  su  desempeño:   entendido   como   expresión   de   gestión/acción   /actividad/proyección   exterior;   como   una   variante   particular   de   relaciones   internacionales   – relaciones   internacionales   subnacionales–;     como   formas   alternativas   de   diplomacia   –

 

paradiplomacia,   diplomacia   subnacional,   diplomacia   constituyente,   diplomacia   multinivel,   “multi-­‐layered   diplomacy”,   postdiplomacia,   etcétera–;   como   un   tipo   particular   de   política   exterior   –política   exterior   descentralizada,   política   exterior   federativa–   y,   más   recientemente,   como   expresión   de   la   emergencia   de   nuevas   formas   de   gobernanza   (governance)  (Luna  Pont,  2010).     Debe  advertirse  que  la  forma  en  que  ha   sido   abordado   este   fenómeno   en   el   campo   de   estudio   de   las   relaciones   internacionales   está   condicionado   por   cuatro  cuestiones  que  forman  parte  del   mainstream   de   la   disciplina,   a   saber:     tradicionalmente   se   ha   puesto   un   mayor  énfasis  analítico  en  la  dimensión   conflictiva   de   los   asuntos   internacionales   que   en   aquella   cooperativa.   En   segundo   lugar,   la   propia  disciplina  se  ha  definido  a  partir   del   lugar   central   otorgado   a   las   relaciones   interestatales.   En   tercer   lugar,   la   producción   teórica   logró   superar,   sólo   en   una   etapa   avanzada,   los   límites   analíticos   generados   por   el   predominio   de   enfoques   que   establecían   tajantes   divisiones   entre   la   política   interna   y   la   política   internacional,   y   entre   las   dinámicas   políticas   y   aquellas   económicas   y   sociales.     Finalmente,   los   debates   en   torno   del   nivel   de   análisis   más   apropiado   para   abordar   la   acción   estatal  favorecieron  que  la  disciplina  se   organizara   en   torno   de   dos   áreas   analíticas   complementarias   pero   separadas   como   objeto   de   estudio:   los   análisis  de  política  exterior  y  los  análisis   de   política   internacional.6   Todo   ello   ha                                                                                                                   6

  El   debate   en   torno   del   nivel   de   análisis   está   estructurado   a   partir   de   posiciones   reduccionistas   o   de   análisis   desde   la   unidad   (el   Estado)   y   posiciones   sistémicas   o   de   la   estructura   del   sistema   internacional.   El   núcleo   duro   de   la   disciplina  

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Trabajos  de  Investigación  en  Paradiplomacia                                                                                                                                                    Mariana  Luna  Pont  

condicionado     los   tiempos   y   forma   en   que   cobró   interés     y   tratamiento   la   gestión   internacional   subnacional.   No   es   casual   que   su   estudio,   y   el   de   la   paradiplomacia   en   particular,   sea   un   capítulo  que  se  incorporó  al  análisis  en   forma   tardía   y   fuera   abordado   en   forma  segmentada.     Teniendo  esto  en  cuenta,  los  encuadres   teóricos   que   dan   cuenta   de   nuestro   tema   de   estudio   en   el   marco   de   la   teoría  de  las  relaciones  internacionales   pueden   ser   agrupados   en   dos   tipos   de   acuerdo  a  su  nivel  de  análisis:7     • Aquellos   análisis   donde   la   variable   dependiente   es   la   política   internacional   y   la   gestión   internacional   subnacional   aparece   tratada   como   expresión   de   cambios   operados   en   ese   ámbito.   Aquí   ubicamos   dos   perspectivas:       1)   aquellos  abordajes  centrados  en   la   figura   del   actor   internacional  

  •

Aquellos   análisis   donde   la   variable   dependiente   es   la   política   exterior   y   el   accionar   internacional   subnacional   es   abordado   como   expresión   de   cambios   en   este   ámbito.   Aquí   ubicamos   a   los   análisis   que:     1)   establecen   una   vinculación   entre  tipo  de  régimen  y  política   exterior;     2)   los   estudios   de   la   paradiplomacia.  Un  tratamiento   diferenciado   merecen   aquellos   estudios   cuya   variable   dependiente   son   los   procesos   de   integración   regional   que   incorporan   al   análisis     la   dimensión  subnacional.8  

  En   las   siguientes   líneas,   profundizamos   un   poco   más   en   las   características   centrales   de   cada   uno   de   estos   niveles   de  análisis.    

                                                                                                                evolucionó  en  un  sentido  de  priorizar  la  idea  de  que   para   comprender   el   comportamiento   estatal   era   necesario   adoptar   el   nivel   sistémico   y,   por   lo   tanto,   concentrarse  en  las  formas  en  que  las  características   del  sistema  internacional  afectan  el  comportamiento   estatal.  Esto  implica  que  para  comprender  la  política   internacional  es  necesario  tomar  a  los  Estados  como   dados,   no   problematizarlos,   y   orientar   el   estudio   hacia   las   relaciones   interestatales.   El   análisis   de   política   exterior   quedó   asociado   a   enfoques   reduccionistas,   centrados   en   la   unidad,   orientados   primordialmente   a   estudiar   los   atributos   y   las   características   internas   del   Estado   para   obtener   conclusiones   acerca   de   su   política   exterior,                   analíticamente  dejando  fuera  las  interacciones.           7   En   trabajos   anteriores   he   abordado   en   forma   detallada   las   distintas   perspectivas   teóricas   según   un   criterio   temporal   de   aparición   más   que   de   su   ubicación   a   partir   del   nivel   de   análisis   de   partida,   particularmente   en   “Perspectivas   teórico-­‐ conceptuales   de   las   ciudades   y   los   poderes   locales   dentro  de  la  dimensión  subnacional  en  las  relaciones   internacionales”,    en    Martin  López,  Miguel  Angel    y   Oddone,   Nahuel     (coord.)   (2010),   Las   ciudades   y   los   poderes   locales   en   las   Relaciones   Internacionales   contemporáneas,   España,   Unión   Iberoamericana   de   Municipios  /  Diputación  de  Granada.  

 

y   en   la   arquitectura   de   la   política  mundial;  2)  los  enfoques   que   articulan   la   relación   entre   espacialidad,   territorialidad   y   desarrollo.  

ANÁLISIS  DONDE  LA  VARIABLE   DEPENDIENTE  ES  LA  POLÍTICA   INTERNACIONAL  

    Un   primer   tipo   de   abordaje   está   provisto   por   aquellos   análisis   donde   la   variable   dependiente   es   la   política                                                                                                                   8

  En   este   caso   es   preciso   abordar   el   campo   teórico   específico   de   la   integración   regional   articulado   en   torno   de   diversos   niveles   de   análisis,   cada   uno   de   los   cuales   provee   más   o   menos   herramientas   analíticas   para   considerar   a   los   actores   subnacionales,   su   comportamiento   o   incidencia   en   los   procesos   de   integración.   Por   otra   parte,   es   importante   tener   en   cuenta   que,   aún   en   la   literatura   sobre   paradiplomacia,   el   desempeño   de   las   unidades   subnacionales   tanto   en   materia   de   diplomacia   transfronteriza     como   en   el   marco   de   esquemas   de   integración  tiene  un  tratamiento  diferenciado.  

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Año  1.  No.  1.  Diciembre  2011                                                                                                        Las  relaciones  internacionales  subnacionales…  

internacional   y   la   gestión   internacional   subnacional   aparece   tratada   como   expresión  de  cambios  operados  en  ese   ámbito.   Incluimos   aquí   aquellas   aproximaciones   que   abordan   la   acción   internacional   subnacional   en   el   marco   de   las   discusiones   sobre   los   actores   internacionales   y   su   incidencia   en   la   política   mundial;     y     aquellas   que,   a   partir  de  una  preocupación  analítica  en   los  cambios  operados  en  los  criterios  de   espacialidad   y   territorialidad   bajo   el   contexto   de   globalización,   remiten   a   la   reconfiguración   del   papel   de   los   poderes  territoriales.         Desde   la   perspectiva   del   actor   y   la   arquitectura   de   la   política   mundial   fue   la   introducción   del   enfoque   transnacionalista,   en   la   década   de   1970,   la   que   permitió   superar   los   límites   de   las   perspectivas   estatocéntricas   dominantes   en   la   disciplina,   centradas   en   el   modelo   westfaliano   de   vinculaciones   externas   entre   Estados   y   en   el   énfasis   de   las   dimensiones     jurídicas   y   formales   del   fenómeno.   Territorialidad   y   soberanía   constituían  los  rasgos  dominantes  de  la   unidad   política   referente,   atributos   en   torno   de   los   cuales   se     articulaba       la   política   exterior   como   competencia   exclusiva   de   los   gobiernos   nacionales.   El   realismo   en   particular,   como   es   ampliamente   reconocido,   analiza   la   política   mundial   bajo   el   supuesto   de   que   los   Estados   son   los   únicos   actores   significativos,   que   actúan   como   unidades   y   que   sus   objetivos   de   seguridad   dominan   las   demás   metas.   Sobre   esta   base,   las   organizaciones   internacionales   –definidas   como   intergubernamentales–   son   meramente   instrumentos   de   los   gobiernos   y,   por   ende,   no   relevantes   por   sí   mismas,   al   tiempo   que   el  

 

desempeño   de   otros     actores   internacionales  recibe  escasa  atención.     Los  principales  referentes  del  Programa   de   Investigación   Transnacionalista   son   Robert   Keohane   y   Joseph   Nye,   Karl   Kaiser,   James   Rosenau,   Stephen   Krasner,   Henk   Leurdijk,   varios   de   ellos     miembros   del   Transnational   Relations   Study   Group   at   the   Harvard   Center   for   International  Affairs.9     El   transnacionalismo   no   pretende   sustituir  en  sus  análisis  al  Estado  como   actor   internacional,   pero   niega   la   supremacía   y/o   exclusividad   que   le   conceden  los  realistas.  Tampoco  acepta   la   excesiva   compartimentación   realizada   por   el   análisis   sistémico   y   rechaza   frontalmente   las   concepciones   más   radicales   de   los   teóricos   de   la   dependencia,   proponiendo   como   alternativa   un   estudio   de   la   interdependencia.     En   términos   generales,  el  transnacionalismo  aspira  a   recuperar   el   estudio   de   los   flujos   relacionales   que   rebasan   las   fronteras   estatales   y   que   se   desarrollan   entre   grupos  sociales  distintos  de  los  Estados.   Estiman   que   los   cambios   acaecidos   en   la   sociedad   internacional,   tales   como   las   mejoras   de   los   medios   de   comunicación   y   de   transporte,   la   expansión   mundial   de   la   economía   de   mercado,   etcétera,   potencian   el   protagonismo   internacional   de   las   personas   a   través   de   grupos   u   organizaciones   intermedias   que   ,en   gran   medida,   escapan   al   control   centralizado   de   los   gobiernos,   configurando   un   entramado   de                                                                                                                   9

  Formaban   parte   de   este   Centro   otras   figuras   cuya   producción   ha   tenido   un   alto   impacto   en   la   evolución   de   la   disciplina,   entre   ellos   Peter   Katzenstein,   John   Ruggie,   Robert   Russel,   Graham   Allison,   Samuel   Huntington,   Alex   Inkeles,   Hayward   Alker  y  Robert  Dickerman.  

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Trabajos  de  Investigación  en  Paradiplomacia                                                                                                                                                    Mariana  Luna  Pont  

relaciones   con   contornos   de   alta   complejidad.         Todos   estos   grupos   y   las   relaciones   que   mantienen   entre   sí   constituyen   una   red   intersocietaria  en  la  que  se  insertan  los   Estados  y  que  condiciona  directamente   su   capacidad   de   acción   internacional.   En   este   nuevo   “paradigma   político   mundial”   se   distinguen   dos   dimensiones:   1)   la   que   corresponde   a   los     actores   y   2)   la   referente   a   las   interacciones   que   se   generan   entre   ellos.       El  grupo  social  tomado  como  referencia   en   este   Programa   es   el   que   Keohane   y   Nye   denominan   el   Sistema   Transnacional   o   Sistema   Global,   integrado   tanto   por   los   actores   estatales   como   por   otras   categorías   de   actores,   a   quienes   definen   a   partir   de   dos   criterios:     su   carácter   gubernamental   o   no,   y   el   grado   de   control   que   los   Estados   ejercen   sobre   sus   actuaciones.   En   virtud   de   ello   los   clasifican   en   seis   categorías   distintas:   1)   los   estados   como   unidades,   2)   las   subunidades   gubernamentales,   3)   las   organizaciones   internacionales,   4)   las   organizaciones   transnacionales,   5)   las   subunidades   de   las   organizaciones   transnacionales   y   6)   ciertos   individuos.   Las   interacciones   consideradas   relevantes   son   de   tres   clases:   la   relaciones   entre   los   estados;   las   relaciones   transnacionales   y   las   relaciones   transgubernamentales.   Utilizan   el   término   transnacional   para   actores   no   gubernamentales   y   el   término   transgubernamental   para   referirse   los   contactos   burocráticos   entre   subunidades   de   gobiernos   en   aquellas   ocasiones   en   que   actúan   a   nivel   internacional   en   forma   relativamente   autónoma   de   las   autoridades   nacionales   o   que   no   están  

 

guiados  por  las  políticas  de  gabinetes  o   Ejecutivos   centrales   de   su   gobierno.   Transnacional  se  aplica  cuando  se  relaja   el   supuesto   de   que   los   Estados   son   los   únicos   actores   y   transgubernamental   cuando  se  relaja  el  supuesto  de  que  los   Estados   actúan   como   unidades   (Calduch,2000).       Cuestionaban   así   el   modelo   de   actor   unitario,   reconociendo   que   la   política   mundial  transcurría  cada  vez  más  en  un   mundo   caracterizado   por   rasgos   de   interdependencia   y   alta   heterogeneidad,   reflejados   en   nuevos   patrones   de   relaciones   formales   e   informales   entre   actores   de   distinta   naturaleza   que   utilizan   canales   diversificados   de   articulación   y     producen   complejas   dinámicas     en   múltiples  direcciones.  En  sus  palabras:      “Existen   diferencias   en   el   grado   de   participación   gubernamental.   En   muchos   temas   los   actores   no   gubernamentales   dan   cuenta   de   una   porción   mayor   de   actividades   que   atraviesan   las   fronteras.   Al   grado   que   si   ese  es  el  caso,  nos  podemos  referir  a  un   sistema   transnacional.   Cuanto   más   transnacional   es   el   sistema   es   más   probable   que   los   actores   no   gubernamentales  constituyan  las  fuerzas   activas  de  peso.  Esto  no  implica  que  los   gobiernos   estén   ausentes   en   esos   sistemas.   Por   el   contrario,   pueden   ser   actores   muy   importantes.   Pero   sus   acciones   estarán   centradas   principalmente   en   la   regulación   y   control   de   las   actividades   transnacionales”   (Keohane   y   Nye,   1974:   48).    

  En   “Transgubernamental   Relations   and   International   Organizations”,   Keohane   y  Nye    enfatizan  el  hecho  de  que  existe   una   parte   destacable   de   las   relaciones   que   se   desarrollan   entre   los   Estados   que   no   son   decididas   o   ejecutadas   por   los  órganos  centrales  de  sus  respectivas   administraciones,   sino   por   72  


Año  1.  No.  1.  Diciembre  2011                                                                                                        Las  relaciones  internacionales  subnacionales…  

“subunidades”   del   Estado   que,   en   el   contexto   de   los   organismos   internacionales  o  bien  de  modo  directo,   operan   en   el   exterior   sin   una   directa   intervención   del   gobierno   central.   Distinguen   dos   grandes   tipos   de   comportamiento   transgubernamental   de  tipo  cooperativo.  En  primer  lugar,  la   coordinación   política     que   remite   a   la   actividad   orientada   a   facilitar   la   implementación   o   ajustes   de   políticas     en   ausencia   de   directivas   precisas   provenientes   de   la   esfera   nacional.   La   forma   básica   que   asume   es   la   comunicación   informal   y   formal   entre   oficiales   de   distintas   burocracias   que,   una  vez  regularizada,  tiene  la  capacidad   de   afectar   las   expectativas   y   preferencias   de   los   actores   involucrados   y   de   dar   lugar   a   la   formación   de   redes   transnacionales   de   élites.  Por  otra  parte,  la  construcción  de   coaliciones  transgubernamentales  tiene   lugar   cuando   las   subunidades   construyen  coaliciones  con  agencias  de   otros   gobiernos   contra   elementos   de   sus  propias  estructuras  administrativas,   a   los   fines   de   influir   en   las   decisiones   gubernamentales.   Para   mejorar   sus   posibilidades   de   éxito,   las   subunidades   gubernamentales   tratan   de   contar   con   otros   gobiernos   como   aliados.   Para   que   esto   pueda   suceder   los   autores   identifican   una   serie   de   prerrequisitos:   los   contactos   frecuentes,     la   existencia   de   intereses   comunes   entre   las   subunidades   mayor   que   aquella   con   agencias   de   sus   propios   países   y     un   bajo   control   por   parte   del   Ejecutivo   central  para  permitir  tales  contactos.         Si   en   los   enfoques   tradicionales   la   categoría  actor  venía  siendo  definida    a   partir   de   un   criterio   jurídico   formal   – principalmente   a   partir   de   la   soberanía,   el   reconocimiento   y   la   territorialidad–,   estas   reformulaciones   producen   un  

 

deslizamiento   hacia   un   criterio   funcional   según   el   cual   se   definen   los   actores   internacionales   desde   la   perspectiva  de  los  procesos  que  se  dan   en   el   sistema   internacional   y   su   funcionalidad   en   los   mismos.   Lo   que   determinará   tal   calificación   será,   primordialmente,   la   dinámica   del   proceso   por   el   que   la   entidad   es   capaz   de   movilizar   recursos   para   alcanzar   objetivos   y   ejercer   influencia   en   el   sistema   internacional.   En   consecuencia,   la   autonomía   sucederá   a   la   soberanía   como  categoría  de  análisis  y  se  valorará   la   habilidad   de   los   actores   para   provocar   consecuencias   en   la   política   mundial  (García  y  Segura,1993).         Durante  la  década  de  1980  una  serie  de   trabajos   teóricos   sobre   los   actores   internacionales   incorporaron   al   análisis     el   fenómeno   subestatal.   En   los   primeros   años   de   aquella   década   era   usual   presentar   a   las   burocracias   locales   como   marginalmente   afectadas   por   la   política   mundial   y,   por   ende,   se   asumen   sus   contactos   internacionales   en  términos  mas  bien  de  ocasionalidad,   restringidos   temáticamente   y   en   su   alcance.   Ya   avanzada   la   década,   su   dinamismo   internacional   se   suma   al   entramado   de   relaciones   internacionales   altamente   complejo,   descrito   en   términos   de   sistema   conglomerado   complejo,   de   polifonía   de   voces   multívocas   y   soberanías   perforadas,   refiriéndose,   entre   otras   cosas,   a   la   mezcla   de   materiales   y   de   elementos   diversos   que   se   agrupan   sin   asimilarse;   a   la   existencia   de   diversos   tipos   de   actores   que   se   agrupan   según   las   situaciones   específicas   y   forman   distintos   alineamientos   difusos   y   flexibles   con   base   en   objetivos   que   se   pretenden   alcanzar   y   a   los   medios   que   deben  movilizarse  para  ello  (Duchacek,   1986).  

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Trabajos  de  Investigación  en  Paradiplomacia                                                                                                                                                    Mariana  Luna  Pont  

  Asociada  a  la  demanda  de  comprensión   del   “novedoso”   fenómeno   de   globalización  en  sus  diferentes  facetas,   comenzó   a   surgir   una   amplia   bibliografía   que   revisaba   los   cambios   operados   en   la   economía   global,   su   impacto  en  el  sistema  interestatal  y  en   el   papel   del   Estado-­‐nación.   Al   margen   de   las   controversias   sobre   el   origen,   naturaleza   y   alcances   de   este   fenómeno,   existe   acuerdo   en   que,   entre   muchas   otras   cosas,   éste   comporta     cambios   en   el   modelo   estatocéntrico,  orientado  cada  vez  más   hacia   un   sistema   de   relaciones   complejas   en   múltiples   niveles,   caracterizado   por   un   denso   entramado     de  tendencias  que  parecen  marchar  en   sentido   contrario,   de   agregación   hacia   arriba   y   fragmentación   hacia   abajo.   En   paralelo,   ocurre   una   modificación   de   los   términos   de   la   relación   entre   Estados   y   sociedades   civiles   cada   vez   más   activas.   Un   mundo   en   el   cual   los   criterios   para   definir   y   ponderar   la   territorialidad   se   corrigen   a   la   luz   de   los   nuevos   patrones   tecno-­‐productivos   y   comerciales,   de   los   cambios   en   las   articulaciones   entre   los   asuntos   domésticos   y   los   externos,   y   de   la   alteración   de   las   relaciones   entre   Estados,  organizaciones  internacionales   y   actores   no   gubernamentales.   En   suma,   nuevos   procedimientos   para   el   manejo   de   los   asuntos   mundiales   y   domésticos   en   los   cuales,     adaptándose   a   la   lógica   que   los   comanda,   lo   supranacional   y   lo   subnacional   progresan   en   función   de   su   propia   especificidad  y  se  articulan  en  planos  y   de   maneras   diversas,   obligando   a   repensar   el   modelo   westfaliano   y   el   concepto  de  soberanía  estatal.     De   acuerdo   con   algunos   analistas,   la   nueva   oleada   de   acuerdos   regionales  

 

de   integración   y   la   firma   de   innumerables   tratados   de   libre   comercio  a  lo  largo  y  ancho  del  planeta,   la   aparición   de   entes   y   redes   internacionales,   el   peso   de   las   grandes   corporaciones   transnacionales,     la   creciente   movilización   y   visibilidad   de   actores  de  la  sociedad  civil  en  torno  de   temas   y   problemas   de   alcance   global   y   fuerte   impacto   local,   así   como   la   emergencia   de     las   llamadas   ciudades-­‐ regiones   y   aún   de   ciudades   globales   y     de  actores  subnacionales  cada  vez  más   autónomos   en   su   proyección   internacional,   constituían   un   conjunto   de   circunstancias   capaces   de   comprometer   las   formas   tradicionales   de   legitimación   social   de   la   acción   estatal   y   su   capacidad   para   comandar   los  asuntos  mundiales.                     El  concepto  de  política  global,  utilizado   por   muchos   de   estos   analistas,   evoca   la   imagen  de  un  mundo  en  el  que  el  juego   de   poder   y   el   ejercicio   de   la   autoridad   ya   no   son   definidos   al   interior   de   las   fronteras   nacionales,   dando   con   ello   lugar   a   la   emergencia   de   un   sistema   político   global   que   requiere   nuevas   modalidades  de  manejo  de  los  asuntos   agregados.   La   contundente   instalación   del     paradigma   de     global   governance   (gobernanza   global)   intentaba   dar   respuestas   en   este   sentido.   El   concepto   de   governance   describe   un   sistema   de   negociación   y   coordinación   continua   entre   un   conjunto   variado   de   jurisdicciones   territoriales   y   sujetos   para   la   solución   de   problemas   específicos,   la   gestión   y   ejecución   de   políticas.   Alude   a   cambios   en   la   forma   en  que  se  construyen  las  políticas  y  en   las   formas   de   acción   colectiva,     a   una   modalidad   de   coordinación   no   jerárquica,   caracterizada   por   un   mayor   grado   de   cooperación   e   interacción   entre   el   Estado   y   los   actores   no  

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Año  1.  No.  1.  Diciembre  2011                                                                                                        Las  relaciones  internacionales  subnacionales…  

estatales   al   interior   de   redes   decisionales  mixtas  entre  lo  público  y  lo   privado,   nacionales   e   internacionales,   orientadas   a     soluciones   colectivas   de   problemas   (Fergurson   y   Mansbach,   2006;  Rosenau  y  Czempiel,1996).       Se   refuerza   así   la   idea   de   que   los   estados   ya   no   tienen   el   monopolio   sobre   los   temas   globales,   sino   que   lo   comparten   con   otros   actores   creando   un  sistema  complejo  de  gobernanza,  en   el  cual  la  relocalización  y  desagregación   de   la   autoridad   en   múltiples   niveles   y   las  formas  flexibles  de  gestión  vienen  a   reemplazar   a   las   tradicionales   concepciones   y   estructuras   rígidas,   jerárquicas   y   de   base   esencialmente   intergubernamental   de   definición   del   orden   a   nivel   internacional.   Esta   orientación  de  los  estudios    facilitó  una   nueva   ampliación   del   rango   de   los   temas   y   problemas   contemplados   y   la   reconsideración   de   las   formas   de   calibrar   el   nivel   de   impacto   de   los   diversos  actores.10       En   este   contexto   las   unidades   subnacionales   quedan   definitivamente   asumidas  como  actores  relevantes  de  la   política   mundial   y   las   relaciones   internacionales   generadas   desde   esa   escala   comienzan   a   recibir   un   tratamiento   específico   y   pormenorizado.   En   parte   esto   fue   favorecido   por   la   emergencia   de   una     nueva   retórica   acerca   de   lo   local   y   por  

aquellas   perspectivas   que   revisan   las   concepciones   tradicionales   de   espacialidad   y   territorialidad   y   su   incidencia  para  el  desarrollo.         Esta   nueva   retórica   acerca   de   lo   local   exalta   sus   virtudes   y   potencialidades   tanto   al   interior   de   cada   sociedad   – fortalecimiento   de   la   democracia,   participación,   construcción   de   ciudadanía,   capacidad   de   propiciar   un   desarrollo   económico   social   integral   y   verdaderamente   sustentable–,   como   en   su   proyección   hacia   el   mundo   – ampliación   de   la   presencia   internacional,   búsqueda   de   nuevas   oportunidades   e   interlocutores,   entre   otros–.         Desde   las   perspectivas   que   revisan   las   concepciones   tradicionales   de   espacialidad   y   territorialidad   y   su   incidencia   para   el   desarrollo,   una   de   las   mayores   consecuencias   de   la   globalización  es  despojar  de  centralidad   a   la   escala   nacional   de   acumulación,   urbanización   y   regulación   estatal,   en   favor   de   configuraciones   territoriales   subnacionales   y   supranacionales.   Propicia   la   redefinición   de   la   escala   en   que   se   realiza   la   dinámica   del   capital   y   un   nuevo   diseño   territorial   denominado   en   esta   literatura   “proceso   de     “glocalización”   – entendido  como  el  proceso  combinado   de  globalización  y  reconfiguración  local   territorial   que   produce   una   geografía   local   del   capital–.   En   este   proceso   de   deterritorialización  y  reterritorialización   que   afecta   las   relaciones   entre   ciudades   y   Estados   como   modos   interrelacionados   de   organización   socio-­‐económica,   política   y   geográfica,   ambos   niveles   son   esenciales   y   cumplen   funciones   específicas.     Desde   esta     perspectiva,   la   reestructuración   del  proceso  de  acumulación,  los  nuevos  

                                                                                                                10

 Si  bien  el  enfoque  de  global  governance  ocupa  un   lugar   central   en   las   reflexiones   –y   en   la   praxis   política–,   otras   perspectivas   tales   como   la   de   democracia   cosmopolita,   del   orden   transgubernamental    y    las    neomedievalistas,  entre   otras,     también   han   abordado   estos   dilemas   y     propuesto   formas   alternativas   de     articulación   y   balance   entre   Estado-­‐sociedad-­‐mercado,   entre   los   ámbitos   global-­‐   nacional-­‐   local     y   entre   el   sector     público-­‐privado,   requeridos   para   el   manejo   de   este   escenario   complejo   e   incierto.   Excede   el   marco   de   este  trabajo  un  abordaje  detallado  de  las  mismas.  

 

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Trabajos  de  Investigación  en  Paradiplomacia                                                                                                                                                    Mariana  Luna  Pont  

espacios  de  producción  y  consumo  y  las   nuevas   políticas   espaciales   que   emergen  de  la  interface  local/global  en   conjunto  llevan  a  una    redefinición    del   lugar   de   la   localidad,   la   que   pasa   a   ser   un  espacio  de  regulación  y  organización   institucional     cada   vez   más   desconectado   de   las   matrices   territoriales   del   sistema   interestatal   (Brenner,  1999;  Swyngedow,  1989).11     Aquí,   la   globalización   y   los   requerimientos   de   ajuste   funcional   y   adaptación   a   la   misma   –dirigidos   a   aprovechar  las  oportunidades  provistas   por   el   mercado   mundial–,   en   buena   medida     explicarían   el   creciente   dinamismo   internacional   subnacional.   Dicha   acción   exterior   sería   principalmente   una   derivación   de   las   transformaciones   de   los   sistemas   de   intercambio   económico   que   se   traducen   en   nuevas   formas   de   gestión   territorial   que   se   internacionaliza.   Como  sostienen  Castro  Ruano  y  Ugalde   Zubirí,    

competición   mercantilista   –con   sus   derivaciones   conflictivas–   por   la   atracción  de  inversiones  e  inserción  en   el  mercado  mundial,  a  lo  que  se  suman   otros   efectos   de   la   globalización:   los   desequilibrios   territoriales   y   dificultades   para   alcanzar   convergencias   entre   los   mismos,   expresados   en   brechas   entre   espacios   centrales   cada   vez   más   incorporados   a   la   economía   mundial   y   aquellos   espacios   periféricos   cuya   capacidad   para   competir   en   una   economía   más   integrada  y  globalizada  es  escasa  (Luna,   2010).    

ANÁLISIS  DONDE  LA  VARIABLE   DEPENDIENTE  ES  LA  POLÍTICA   EXTERIOR  

  Un   segundo   tipo   de   abordaje   del   accionar  internacional  subnacional  está   provisto  por  enfoques  que  toman  como   variable   dependiente   a   la   política   exterior.   Incluimos   aquí   aquellas   aproximaciones   que   analizan   dicha   proyección   internacional   desde   la   perspectiva   de   indagación   sobre   la   naturaleza   del   fenómeno   y   su   significado   e   implicaciones   para   la   política   exterior   y   las   prácticas   diplomáticas   tradicionales.   En   conjunto,  ofrecen  múltiples  matices  en   términos   de   las   variables   ponderadas   para    explicar  los  cambios  operados  en   el   campo   de   la   elaboración,   gestión   e   implementación  de  políticas  exteriores,   en  la  representación  externa  del  Estado   y   en   el   lugar   que   ocupan   los   actores   subnacionales  en  estas  cuestiones.12    

 “La   reestructuración   del   capitalismo   entraña   a   la   vez   un   proceso   de   afirmación   territorial   al   interior   del   Estado   y   la   creación   de   redes   de   empresas   y   territorios,   fuerza   la   emergencia   de   poderes   territoriales,   la   transnacionalización   de   las   actividades   económicas   y   la   reestructuración   de   las   unidades   subnacionales   en   términos   productivos   y   de   políticas   para   ser   competitivas”     (Castro   y   Ugalde,   2004:   25).

Se   introduce   así   una   imagen   de   ciudades   y   regiones   inmersas   en   una                                                                                                                  

                                                                                                               

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 En  esta  línea  avanzan  estudios  desarrollados  desde   la   economía   política   internacional  –como   subcampo   de   las   estudios   internacionales–   y   aquellos   provenientes   de   otras   disciplinas,   tales   como   la   nueva   geografía   económica,   la   nueva   geografía   política   y   los   estudios   urbanos,   que   se   retroalimentan  y,  en  algunos  casos,  se  hace  difícil  la   diferenciación  de  sus  respectivas  perspectivas.  

 

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  Prácticamente   todos   los   textos   sobre   teoría   de   la   política  exterior  se  interesan  en  las  instituciones,  los   juegos   burocráticos,   los   actores   transnacionales,   la   opinión   pública,   la   psicología   de   los   decisores   para   explicar   los   “resortes”   de   la   acción   externa   e   ingresan   sólo   tangencialmente   en   la   consideración   de   los   actores   subnacionales.   Se   suele   diferenciar   los  

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Año  1.  No.  1.  Diciembre  2011                                                                                                        Las  relaciones  internacionales  subnacionales…  

  Ya   nos   hemos   referido   al   largo   predominio   en   los   estudios   internacionales   de   las   perspectivas   estatocéntricas   que   otorgan   al   Estado   un   papel   primario   y   fundamental   en   los   asuntos   internacionales.   Describen   a   este   actor   como   aquel   que     expresa   el   “interés   nacional”,   bajo     supuestos     de   unidad   y   coherencia   de   la   política   exterior.  Los  estudios  que  se  apartan  de   este  modelo  clásico  de  actor  unificado,   deslizándose   hacia   los   modelos   burocráticos   y   organizacionales,     introducen   variables   analíticas   aptas   para   contemplar   la   fragmentación   burocrática  e  individual  y  las  rivalidades   entre   agencias   del   Estado   y   otras   organizaciones  en  torno  de  la  definición   de   las   orientaciones   externas.   Si   bien   estas   perspectivas   permiten   contemplar   el   papel   de   los   actores   subnacionales   en   los   procesos   decisorios,   en   los   cuales   se   reconoce   que   sus   formas,   niveles   y   capacidades   de   movilización   varían   según   las   áreas   temáticas,   no   aportan   elementos   sustanciales   para   la   compresión   de   la   gestión  externa  directa  subnacional,  en   tanto   la   política   exterior     continúa   siendo   entendida   como   el   campo   de   actuación  exclusiva  del  Estado  nacional.   No   sucede   lo   mismo   con   la   guía   rectora   de   la   acción   externa   estatal:   el   interés   nacional.     Aquí  se  hace  necesario  retomar  algunos   aportes   de   los   enfoques  

transnacionalistas   de   la   política   mundial   respecto   de   cuestiones   que   hacen   a   la   política   exterior   y   que   influyeron  en  los  desarrollos  del  campo   de   estudio   de   la   política   exterior.   Particularmente,   sus   conclusiones   acerca   de   la   trayectoria   del   concepto   de  interés  nacional  bajo  el  contexto  de   interdependencia.   Para   los   referentes   de   este   enfoque,   los   nexos   entre   distintas  partes  de  las  administraciones   públicas   –las   redes   políticas   transgubernamentales–   indudablemente   desdibujan   el   tradicional   papel   unitario   del   poder   estatal.   En   ese   punto   se   cuestiona   el   concepto   de   interés   nacional,   en   la   medida   que   los   intereses   de   los   distintos   organismos   gubernamentales   muchas   veces   son   difícilmente   identificables  con  un  interés  propio  del   Estado.  En  palabras  de  Keohane  y  Nye:     “Cada   burocracia   se   mueve   en   pos   de   sus   propios   intereses   y   aunque   varios   organismos   puedan   llegar   a   compromisos   sobre   cuestiones   que   afectan   a   todos   hallarán   que   es   difícil   mantener   un   patrón   político   consistente.   Parece   pues   que   en   un   mundo   interdependiente   el   interés   nacional   está   condenado   a   la   indefinición   y   ambigüedad.   En   esta   situación,   un   control   centralizado   de   toda   la   administración   será   muy   difícil,   además   sus   distintas   partes   interpretarán   el   interés   nacional   de   distinta   modos   cuando   negocien   con   extranjeros…   Por   otra   parte,   el   peso   ganado   por   los   grupos   internos   de   alcance  internacional  les  ha  permitido  la   posibilidad   de   politizar   temas   en   la   agenda   nacional,   lo   que   dificulta   aún   más   una   definición   concreta   del   interés   nacional.”    (Keohane  y  Nye,  1998:56).  

                                                                                                               

enfoques  según  su  focalización  en  los  “procesos”  de   la   política   exterior   o   en   la   explicación   de   las   “políticas”;   de   acuerdo   a   la   forma   en   que   ponderan   el  papel  explicativo  de  la  agencia  o  la  estructura  y  la   interacción   interno/externo   (Weber   y   Smith,   2002;     Smith,   et   al.,   2008).   Existe   consenso   entre   quienes   estudian   la   proyección   internacional   subnacional   en   que  se  requieren  conceptos  y  variables  adicionales  y   nuevas   teorías   que   permitan   un   tratamiento   pormenorizado  del  tema.    

 

La   consideración   de   los     sistemas   políticos   y   tipos   de   régimen   como   condicionantes   de   la   elaboración,   orientación   y   gestión   de   políticas   exteriores   abrió   nuevos   caminos.     Los     77  


Trabajos  de  Investigación  en  Paradiplomacia                                                                                                                                                    Mariana  Luna  Pont  

hoy   ya   clásicos   estudios   de     Ivo   Duchacek,   Hans   Michelmann   y     Panayotis  Soldatos,      desarrollados  a  lo   largo   de   las   décadas   1980   y   1990   abordaron   el   estudio   sistemático   de   la   relación   entre   federalismo   y     política   exterior   a   la   luz   de   cambios   que   se   venían   operando   tanto   en   el   funcionamiento   interno   de   sistemas   federales,   como   del   manejo   de   la   política  exterior.     Tradicionalmente,   en   los   sistemas   federales  la  política  exterior  es  un  área   de   responsabilidad   exclusiva   de   los   gobiernos   centrales,   donde   el   Estado   más   se   esfuerza   por   ejercer   su   monopolio,   coherencia   y   control.   En   países  con  formas  de  gobierno  unitario   este   tema   no   es   problemático,   porque   los  mayores  poderes  le  pertenecen  y  la   mayor   parte   de   las   políticas   son   conducidas     por   el   gobierno   nacional.   En   los   países   federales,   sin   embargo,   los   poderes   y   responsabilidad     por   la   conducción   de   las   políticas   públicas   están   compartidas   por   el   gobierno   federal   y   las   unidades   constitutivas,   cada   uno   siendo   responsable   de   un   conjunto   de   funciones.   La   separación   entre   política   exterior   como   responsabilidad   del   gobierno   nacional   y   los   asuntos   internos   como   responsabilidad   de   los   gobiernos   constitutivos   no   se   cuestiona   (Michelmann,  2009).     La  creciente  acción  internacional  de  los   estados   federados   representó   un   fenómeno  desconcertante  que  puso  en   evidencia   cambios   operados   en   el   funcionamiento   de   algunos   sistemas   federales   en   materia   de   política   exterior.   Supuso   la   necesidad   de   repensar   la   forma   en   que   debía   abordarse   el   papel   de   las   unidades   constitutivas   en   la   elaboración   e  

 

implementación   de   la   política   exterior,   al  poner  en  cuestión  el  supuesto  de  que   las   relaciones   exteriores   son   el   campo   exclusivo  del  gobierno  central.  Por  otra   parte,   frente   a     la   idea   ampliamente   extendida  de  que    uno  de  los  beneficios   de    la  adopción  del  sistema    federal  es   su   capacidad   para   preservar   la   unidad     en   la   diversidad   –“unidad   externa-­‐ diversidad   interna”–     bajo   el   supuesto   de   que   el   gobierno   nacional   debe   tener   una   sola   voz   en   la   arena   internacional   y   una   política   exterior   unificada,   el   dinamismo   externo   subnacional   contribuyó   a   la   emergencia   de   una   visión   alternativa   según   la   cual   la   política   exterior   debería   también     reflejar  la  diversidad  interna.       En  los  estudios  que  abordan  la  relación   entre   federalismo   y   política   exterior   se   suele  señalar  que  el  "poder  exterior"  de   las  unidades  subnacionales  resulta  de  la   suma  de  las  potestades  de  participar  en   la   formación   de   la   voluntad   de   la   Federación   en   la   política   exterior   (la   llamada  política  exterior  indirecta)  y  de     llevar   a   cabo   relaciones   exteriores   en   los   ámbitos   de   la   propia   esfera   de   competencias   (la   llamada   política   exterior   directa);   vale   decir,   de   la   autonomía   constitucionalmente   garantizada   a   las   unidades   constitutivas.   La   forma   y   alcances   de   este   fenómeno   variará   en   cada   Estado   de   acuerdo   a   los   modos   en   que   se   articulen  las  siguientes  dimensiones:    1)   el   encuadre   de   las   relaciones   internacionales   de   las   unidades   federadas   dentro   de   las   constituciones   y    la  asignación  de  competencias  de  los   distintos  niveles  de  gobierno,  la  división   de   poderes   y   la   locación   de   la   soberanía;   2)   treaty-­‐making:     las   atribuciones   en   materia   de   negociación,   firma   e   implementación   de   tratados/acuerdos   internacionales   y  

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Año  1.  No.  1.  Diciembre  2011                                                                                                        Las  relaciones  internacionales  subnacionales…  

los   correspondientes   mecanismos   de   control   y   balance   entre   los   distintos   niveles  de  gobierno;    y  3)  las  relaciones   intergubernamentales:   la   naturaleza   y   tipos   de   relaciones   entre   los   distintos   niveles   de   gobierno   en   materia   de   elaboración   y   gestión   de   la   política   exterior   –quién   controla   el   proceso,   si   existen   mecanismos   de   consulta   y   negociación,   y   el     grado   de   formalización  de  estos  procedimientos,   su  regularidad  y  flexibilidad,  etc.–.         Ya   en   el   contexto   de   globalización   se   han  señalado  otro  tipo  de  factores  que   aumentan   la   complejidad   del   manejo   de   la   Política   exterior   y   las   alternativas   de  los  gobiernos  subnacionales  en  esta   materia,  a  saber:     • La   creciente   ampliación   de   la   agenda   externa   de   los   gobiernos   centrales   que   lleva   a     que   éstos   aborden   cada   vez   más   temas,   algunos   de   los   cuales   están   bajo   jurisdicción   de   las   unidades   constitutivas.   De   esta   manera   los   gobiernos   centrales   ,en   virtud   de   su   control   sobre   la   política   exterior,   pueden   menoscabar   las   responsabilidades   de   las   unidades   constitutivas  generando  el  riesgo  de   potenciales   conflictos   en   la   lógica   de  división  de  poderes.     • La   permeabilidad   de   las   arenas   políticas   doméstica   e   internacional,   que  pone  en  cuestión  la  noción  del   Estado   como   gatekeeper   entre   las   comunidades   nacionales   y   el   ambiente  internacional.       • La  creciente    incidencia  en  el  plano   doméstico   de   una   serie   de   fuerzas   y   dinámicas   del   ambiente   internacional,   entre   otras   el   aumento   del   volumen   de  

 

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transacciones   externas,   sean   inversiones   externas   directas,   comercio   exterior,   turismo,   migraciones,   etcétera,   que   afectan   en   gran   medida   el   ejercicio   de   las   responsabilidades   constitucionales   de   los   distintos   niveles   de   gobierno.   Dicho   en   otros   términos,   los   procesos   de     interdependencia   e   integración   del   mercado   mundial   pueden   tener   efectos   directos     sobre   la   división   interna   de   competencias,   en   el   balance   en   las   relaciones   entre   la   unión   y   las   unidades   constitutivas   y   en   los   procesos  de  la  política  exterior.       La   internacionalización   de   las   políticas  públicas,  las  nuevas  formas   del   multilateralismo   global   y   la   diseminación   de   redes   transnacionales   que   crean   condiciones   para   que   los   gobiernos   subnacionales  tengan  intereses  que   los   proyectan   a   nivel   internacional.   Muchas   veces   deben   actuar   en   el   plano   global   para   poder   desempeñar   en   forma   eficiente     sus   competencias  y  funciones.   La   creciente   difusión   en   el   manejo   de   las   relaciones   exteriores.   El   denominado   “proceso   de   democratización”     de   la   política   exterior   socava   el   control   exclusivo   de   los   poderes   ejecutivos.   Aún   cuando   los   jefes   de   Estado   conservan   la   facultad   de   conducción   de   la   política   exterior,   generalmente   a   través   de   las   cancillerías,   el   número   de   actores   que   busca   participar   en   las   relaciones   internacionales   en   diferentes   instancias   es   creciente:     las   dependencias   del   ejecutivo   (ya   no   sólo   la   Cancillería),   los   poderes   legislativos   y   aún   judiciales,   los  


Trabajos  de  Investigación  en  Paradiplomacia                                                                                                                                                    Mariana  Luna  Pont  

distintos   órdenes   del   gobierno   y   también   actores   no   gubernamentales,   introducen     cambios   sustanciales   en   la   naturaleza   y   alcances   de   las   relaciones  intergubernamentales.  

estudios   cuya   variable   dependiente   es   ya,  finalmente,  el  accionar  internacional   subnacional,   orientados   a   explicar   sus   orígenes,   naturaleza,   evolución,   consecuencias  y  su  relevancia  tanto  para   la  política  exterior  como  para  la  política   internacional.   La   introducción   del   concepto   de   paradiplomacia   marcó   lo   que  algunos  analistas  entienden  como  el   surgimiento  de  un  subcampo  de  estudio   en   el   ámbito   del   análisis   de   políticas   exteriores,   si   bien   no   existe   consenso   en   el   mundo   académico   al   respecto.   De   hecho,   son   usuales   también   las   aproximaciones   que   le   restan   entidad   analítica   al   fenómeno,   las   cuales   aún   reconociendo   los   cambios   que   conlleva   en  la  gestión  de  los  asuntos  externos,  no   le   otorgan   un   lugar   relevante   en   el   campo  de  estudio  de  la  política  exterior.       Si   se   hace   una   genealogía   del   término   paradiplomacia   encontramos   que   es   un   concepto   polisémico   y,   en   tanto   tal,   ha   estado   sometido   a   reiterados   ajustes   y   revisiones,   al   punto   de   encontrarse   en   esta   literatura   una   multiplicidad   de   términos   que   evocan   el   mismo   fenómeno.   Tal   es   el   caso   de   las   referencias   a   microdiplomacia,   postdiplomacia,   constituent   diplomacy,   diplomacia   plurinacional,   actividades   transoberanas,  entre  otros.13     Si   bien   existen   distintas   definiciones   de   la   paradiplomacia,   una   definición   que   reconoce   las   distintas   facetas   del   fenómeno     es   aquella   que   la   entiende   como:                                                                                                                    

  Este   conjunto   de   factores   marca   una   evolución   de   los   sistemas   federales   hacia   el   aumento   de   la   interdependencia   entre   los   distintos   niveles   de   gobierno,   acompañado   de   un   solapamiento   y   potencial   conflicto   en  materia  de  jurisdicción  y  de  división   de  poder.  Desde  este  punto  de  vista,  la   comprensión  de  los  problemas  relativos   al   manejo   de   la   política   exterior   se   vinculan  cada  vez  más  a  un  campo  que   es   familiar   en   la   literatura   del   federalismo:   las   relaciones   intergubernamentales.   Muchos   analistas   dirán   que   la   esencia   del   problema   no   es   la   demarcación   de   áreas   de   responsabilidad,   sino   la   existencia   o   no   de   medios   a   través   de   los   cuales   los   cada   vez   más   diversos   intereses   orientados   al   ambiente   internacional   que   tienen   las   comunidades   nacionales   puedan   ser   relacionados   entre   si   y   articulados   en   las  formulaciones  externas.  En  el  marco   del   federalismo,   esto   implica   vencer   los   límites   impuestos   por   normas   constitucionales   a   los   procesos   de   cooperación   intergubernamental   y   ésa   es   la   esencia   del   planteo   de   aquellos   que   orientan   el   estudio   hacia   el     federalismo   cooperativo.   Otros   analistas  abordan  la  dimensión  externa   del   federalismo   en   orden   a   determinar   si,  frente  a  la  creciente  complejidad  de   los   asuntos   internacionales,   está   o   no   bien   adaptado   para   la   conducción   de   los  asuntos  externos.       Esta   línea   de   indagación   estuvo   acompañada   por   el   surgimiento   de  

 

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  Iñaki   Aguirre   Zabala   ofrece   un   muy   interesante   estudio   de   la   evolución   del   concepto   en   “¿Qué   sentido   tiene   hablar   de   paradiplomacia?.   Una   encuesta   intertextual   en   torno   a   un   neologismo   polisémico”,   en   Aldecoa,   Francisco   y   Keating,   Michael   (2000),   Paradiplomacia:   las   relaciones   internacionales   de   las   regiones,   Marcial   Pons,   Ediciones  Jurídicas  y  Sociales  S.A.    

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Año  1.  No.  1.  Diciembre  2011                                                                                                        Las  relaciones  internacionales  subnacionales…   “la   implicación   de   los   gobiernos   no   centrales   en   las   relaciones   internacionales,   a   través   del   establecimiento   de   contactos   formales   e   informales,   permanentes   o   ad   hoc   con   entidades   extranjeras,   públicas   o   privadas,   con   el   propósito   de   promover   asuntos   de   carácter   socioeconómicos,   políticos   o   culturales,   así   como   cualquier   otra   dimensión   externa   de   sus   competencias   constitucionales”   (Cornago,  2009:76).      

su  accionar  en  el  marco  de  los  procesos   de   política   exterior,   sino   que   se   introducen,   voluntaria   o   involuntariamente,   supuestos   de   incompatibilidad   de   intereses   entre   ambos   niveles   y   se   acentúan   los   elementos   de   conflicto.   Los   estudios   de   caso   demuestran   que   la   actividad   paradiplomática   algunas   veces   complementa,   otras   desafía   y   a   menudo   duplica   la   conducta   de   los   gobiernos   centrales.   Se   abren   aquí   numerosos   interrogantes   acerca   de   si   estas   practicas   implican   la   segmentación  (temática  y  funcional),    la   fragmentación  o  una  racionalización  de   la  Política  Exterior.     El  enfoque  de  diplomacia  de  doble  nivel   (Robert   Putnam)   pone   el   énfasis   en   la   interrelación   entre   los   ámbitos   domésticos  e  internacionales    y  sugiere   que,  en  orden  a  alcanzar  sus  objetivos,   los   decisores   políticos   nacionales   necesitan   conducir   la   diplomacia   simultáneamente   en   las   dos   arenas,   la   interna   y   la   internacional.   Lejos   de   ser   jugadores   diplomáticos   distintos,   los   actores  subnacionales  están  integrados   en  una  densa  red  diplomática  en  la  cual   son  capaces  de  jugar  distintos  roles  a  lo   largo   de   los   distintos   puntos   del   proceso  de  decisorio.  En  función  de  ello   pueden   ser   opositores   a   los   objetivos   nacionales,  pero  también  pueden  servir   de   agentes   en   la   persecución   de   los   mismos.  Aquí  se  aborda  la  complejidad   de  la  formulación  de  la  política  exterior   que   exige   a   los   negociadores     trabajar   simultáneamente   en   los   dos   planos   en   orden   a   alcanzar   sus   objetivos,   al   tiempo   que   el   “equilibrio”   entre   los   intereses   nacionales   y   aquellos   de   los   diversos   actores   sociales   domésticos   – incluidos   los   subnacionales–   se   constituye   en   un   factor   fundamental.     En   la   medida   en   que   los   resultados   de  

  Un  capítulo  particular  de  estos  estudios   son   aquellas   gestiones   externas   orientadas   por   mensajes   más   o   menos   separatistas   de   cara   a   una   eventual   secesión,   fenómeno   denominado   inicialmente   protodiplomacia   y,   más   adelante   en   el   tiempo,   diplomacia   identitaria   o   diplomacia   plurinacional.   Una   parte   sustancial   de   esa   actividad   está  marcada  por  la  incidencia  de  ideas   y   prácticas   nacionalistas   (particularmente   en   estados   plurinacionales),  a  partir  de  las  cuales  la   definición   y   articulación   de   los   intereses   subnacionales   responde   a   concepciones   específicas   del   bien   común   –definido   en   términos   culturales,  ideológicos  e  identitarios–    o   al   menos   de   identificación   de   ciertos   elementos  que  deben  ser  promovidos  – por   ejemplo,   la   preservación   cultural–.   Esta   forma   de   actividad   diplomática   puede   llevar   a   dinámicas   altamente   conflictivas   –en   relación   al   Estado   y   a   las   demás   fuerzas   no   nacionalistas–   (Luna,  2010).     Una   cuestión   que   aparece   recurrentemente  en  esta  literatura  son   los   intentos   de   identificación   de   las   singularidades   del   accionar   internacional   subnacional   y   sus   diferencias   respecto   de   las   modalidades   diplomáticas   convencionales.   Esto   ha   llevado   a   que   en  algunos  de  los  estudios  no  se  aborde  

 

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Trabajos  de  Investigación  en  Paradiplomacia                                                                                                                                                    Mariana  Luna  Pont  

las   negociaciones   internacionales   dependen   de   distintas   fuerzas   sociales   que   influyen   en   las   posiciones   de   los   gobiernos   o   que   operan   como   fuerzas   de     veto   de   los   acuerdos   alcanzados,   aumenta   la   importancia   de   las   estructuras   e   intereses   domésticos   en   juego   y     de   los   mecanismos   de   coordinación   existentes   entre   los   distintos   niveles   (Putnam,   1998).     Se   abre   así     un   espacio   de   reflexión   que   permite   contemplar   la   proyección   internacional   de   las   unidades   subnacionales   como   un   complemento   o,   incluso,   bajo   algunas   circunstancias,   como   un   instrumento   de   la   política   exterior  de  los  Estados.     Finalmente,   otros   estudios   analizan   la   compatibilidad   entre   distintas   actividades   exteriores   (diplomáticas)   centrales   y   no   centrales.   En   este   caso,   el  punto  de  partida  es  el    rechazo  de  los   marcos   analíticos   que   refuerzan   la      

distinción   –y   aún   el   conflicto–   entre   la   acción   subnacional   y   la   diplomacia   tradicional,  en  virtud  de  lo  cual  apuntan   a  proveer  un  enfoque  mas  global  de  la   problemática     a   través   de   la   redefinición   del   concepto   mismo   de   diplomacia   como   institución     bajo   el   contexto  de  globalización,  y  a  partir  de   allí   calibrar   las   implicancias   de   la   gestión   internacional   subnacional.   Los   enfoques   denominados     diplomacia   de   múltiples   niveles   (multi-­‐level   diplomacy   y  multi-­‐layered  diplomacy)    constituyen   un  buen  ejemplo  de  esta  perspectiva:  la   diplomacia  no  es  considerada  como  un   proceso   separado,   regido   por   guardianes  indiscutibles,  sino  como  una   red   de   interacciones   con   un   reparto   cambiante   de   actores   que   interactúan   de   distintas   maneras   en   función   del   tema,  de  los  intereses  en  juego  y  de  su   capacidad   para   actuar   en   un   medio   político   complejo,   organizado   en   múltiples   niveles   (Hocking,   1990).

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Año  1.  No.  1.  Diciembre  2011                                                                                                        Las  relaciones  internacionales  subnacionales…   Duchacek,  Ivo  and  Stevenson,  Garth  (1988),  Perforated  Sovereignties  and  International  Relations:  Trans-­‐ Sovereign  Contacts  of  Subnational  Governments,  New  York  and  London,  Greenwood  Press.     Fergurson,   Yale   y   Mansbach,   Richard   (1996),   “Political   Space   and   westphalien   status   in   a   world   of   politics:  beyond  inside/outsider”,  Global  Governance,  May-­‐August,  pp.  34-­‐79.   García   i   Segura,   Caterina   (1993),   “La   evolución   del   concepto   de   actor   en   la   teoría   de   las   relaciones   internacionales”,  Papers,  no.  41,  pp.  13-­‐31.   Hocking,   Brian   (1990),   “Bridging   boundaries,   creating   linkages:   non   central   governments   and   multilayered  policy  environments”,  Well  Trends,  no.  11,  pp.  13-­‐46.   _____  (1993),  Localizing  Foreign  Policy.  Non  Central  Governments  and  Multilayered  Diplomacy,  Palgrave   Macmillan. Keohane,   Robert   y   Nye,   Joseph   Nye   (1977),   Power   and   Interdependence.   World   Politics   in   transition,   Boston,  Little  Brown  and  Co.   _____  (1974),  “Transgovernmental  relations  and  International  organizations”,  World  Politics,  vol.  27,  no.   1,  pp  39-­‐62.   Luna   Pont,   Mariana   (2010),   “Perspectivas   teórico-­‐conceptuales   de   las   ciudades   y   los   poderes   locales   dentro   de   la   dimensión   subnacional   en   las   relaciones   internacionales”     en     Martin   López,   Miguel   Angel   y     Oddone,   Nahuel   (coords.),   Las   Ciudades   y   los   poderes   locales   en   las   Relaciones   Internacionales   contemporáneas,   España,   Unión   Iberoamericana   de   Municipios/   Diputación   de   Granada.   Martin  López,  Miguel  Angel  y    Oddone,  Nahuel  (Coord.)  (2010),  Las  Ciudades  y  los  poderes  locales  en  las   Relaciones   Internacionales   contemporáneas,   España,   ed.   Unión   Iberoamericana   de   Municipios/   Diputación  de  Granada.   Michelmann,   Hans   and     Soldatos,   Panayotis   (eds.)   (1990),  Federalism   in   International   Relations.   The   role   of  subnational  units,  Oxford,  Clarendon  Press.   Putnam,   Robert   (1988),   “Diplomacy  and  Domestic  Politics:   The  Logic  of  Two-­‐Level   Games”,   International   Organization,  no.  42,  summer,  pp.:427-­‐460. Rosenau,   James   (1971),   Linkage   politics,   essays   on   the   convergente   of   nacional   and   internacional   system,    New  York,  Free  Press.   Rosenau,   James   and   Czempiel,   Ernest   (1992),   Governance   without   government:   order   and   change   in   world  politics,  Cambridge  University  Press   Smith,   Steve,   Amelia   Hadfield   and   Tim   Dune   (2008),   Foreign   Policy.   Theories,   Actor,   Cases,   Oxford   University  Press.   Swyngedouw,   Erik   (1989),   “The   heart   of   the   place:   the   resurrection   of   locality   in   an   age   of   hyperspace”,   Geografiska  Annaler,  71B,  no.  1,  pp.  31-­‐42.   Union   Internationale   des   Villes   (1914),   Premier   Congrès   International   et   Exposition   Comparèe     des   Villes.  I  Construction  des  villes.  II  Organisation  de  la  vie  communale,  Brussels.   Weber,  Mark  and  Smith,  Micha    

                       

 

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La  cooperación  descentralizada     y  el  desarrollo  territorial  en  los     países  latinos,  una  comparación   trasatlántica  

                             José  Luis  Niño  Amézquita  

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La  cooperación  descentralizada  y  el  desarrollo  territorial   en  los  países  latinos,  una  comparación  trasatlántica    

José  Luis  Niño  Amézquita  

    Abstract  

DECENTRALIZED  COOPERATION   AND   TERRITORIAL  DEVELOPMENT   IN  LATIN  COUNTRIES,  A   TRANSATLANTIC  COMPARISON     Decentralized   cooperation   is   not   a   recent   procedure.   However,  subnational  territories  among  Latin  countries  only   began   to   play   a   key   role   in   this   activity   after   the   political   decentralization   process.   Decentralized   cooperation   appears   as   a   tool   to   promote   development   in   subnational   territories   of   both   Latin   America   and   Latin   Europe,   despite   the  differences  between  the  two  continents.  The  benefits  of   this   practice   are   not   questionable,   but   the   existing   gap   to   access  these  resources  and  the  possible  negative  effects  in   these  two  regions  are  debatable.       Key   words:   Decentralized   cooperation,   territorial   development,   Latin   America,   Latin   Europe,   sub-­‐national   territories.       Resumo  

A   COOPERAÇÃO   DESCENTRALIZADA   E   O   DESENVOLVIMENTO   TERRITORIAL   NOS   PAISES   LATINOS,  UMA  COMPARAÇÃO  TRANSATLANTICA     Embora   a   cooperação   descentralizada   não   seja   um   processo   recente,   foi   depois   da   descentralização  política  que  as  organizações  territoriais,  ao  longo  dos  países  latinos,   começaram   a   desempenhar   um   verdadeiro   papel   neste   tipo   de   transferência   de   recursos.  Por  sua  vez,  sob  as  inegáveis  diferenças  que  marcam  os  dois  continentes,  a   cooperação   descentralizada   costuma   ser   uma   ferramenta   com   a   qual   todas   as   entidades   territoriais   podem   contar.   Para   seguir   desenvolvendo-­‐se,   no   entanto,   a   dúvida  não  está  sobre  os  benefícios  desta  prática  e  sim,  sobre  a  lacuna  existente  para   acessar  esses  recursos  e  os  efeitos  negativos  que  pode  gerar     Palavras-­‐chave:  Cooperação  descentralizada,  desenvolvimento  territorial,  America   Latina,  Europa  Latina,  territórios  subnacionais.

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LA  COOPERACIÓN  DESCENTRALIZADA  Y   EL  DESARROLLO  TERRITORIAL  EN  LOS   PAÍSES  LATINOS,  UNA  COMPARACIÓN   TRASATLÁNTICA        

Resumen  

 

  José  Luis  Niño  Amézquita  

  Aunque   la   cooperación   descentralizada   no   es   un   proceso   reciente,   es   luego   de   la   descentralización  política  que  los  entes  territoriales,  a  lo  largo  de  los  países  latinos,   comenzaron   a   jugar   un   verdadero   papel   en   este   tipo   de   transferencia   de   recursos.   A   su   vez,   bajo   las   innegables   diferencias   que   enmarcan   los   dos   continentes,   la   cooperación  descentralizada  resulta  ser  una  herramienta  con  la  que  cuentan  todas   las  entidades  territoriales  para  seguir  desarrollándose.  Sin  embargo,  la  pregunta  no   se   da   sobre   los   beneficios   de   esta   práctica,   sino   sobre   la   brecha   existente   para   acceder  a  estos  recursos  y  los  efectos  negativos  que  pueda  generar.           Palabras   clave:   Cooperación   descentralizada,   desarrollo   territorial,   América   Latina,   Europa,  países  latinos,  entidades  territoriales  subnacionales.    

 

INTRODUCCIÓN  

implantación   de   ellos   trajo   consigo   nuevas   problemáticas;   ya   que   los   cambios   no   fueron   consolidados   ni   en   el   momento   ni   de   la   manera   correcta   para   desarrollar   las   zonas   rezagadas.   Por   otro   lado,   la   consolidación   de   los   entes   territoriales   subnacionales,   la   disipación  de  las  fronteras  nacionales  y   la   globalización,   generaron   nuevas   formas   de   obtener   respuestas   a   las   prioridades   de   los   gobiernos   territoriales.     Con   este   nuevo   escenario,   la   cooperación   descentralizada   se   enmarca   bajo   un   marco   local   e   internacional.   Además,   se   presenta  

 

Es     innegable   que   a   lo   largo   del   siglo   XX   sucedieron   grandes   cambios,   tanto   políticos   como   económicos,   que   revaluaron   la   importancia   de   la   geografía.   Muestra   de   ello,   es   la   redefinición   de   desarrollo   hacia   adjetivos   territoriales   como   la   consagración   de   la   descentralización   y   el  poder  local,  marcando  cambios  tanto   en   la   práctica   como   en   la   teoría   de   estas  dos  áreas  de  conocimiento.  Estos   cambios   buscaron   responder   de   mejor   manera   las   necesidades   de   la   población.   Sin   embargo,   la  

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Año  1.  No.  1.  Diciembre  2011                                                                                                  La  cooperación  descentralizada  y  el  desarrollo…  

LA  COOPERACIÓN  

como  una  nueva  opción  para  las  zonas   rezagadas   que,   bajo   el   proceso   de   descentralización,   no   han   podido   responder   a   las   responsabilidades   asignadas   para   desarrollar   sus   territorios.   Por   ello,   será   importante   aclarar   los   diferentes   matices   que   la   cooperación   descentralizada   puede   tener,  ya  que  motiva  a  los  territorios  de   forma  diferente.       El   presente   artículo   muestra   una   aproximación   teórica   de   desarrollo   territorial   y   descentralización,   conceptos   que   enmarcan   la   cooperación   descentralizada   que   será   también   definida.     Luego   se   entrara   a   analizar   las   experiencias   de   los   territorios   latino-­‐europeos   y   latino-­‐ americanos.   Con   ello,   se   presenta   el   comportamiento  europeo  al  interior  de   sus   fronteras,   entendiendo   la   ayuda   a   los   territorios   rezagados   y   las   alianzas   entre   los   territorios   desarrollados.   Por   otro  lado,  en  América  Latina  se  muestra   como   se   vinculan   los   territorios   con   este   tipo   de   ayudas,   en   especial   con   los   fondos   de   cooperación   internacional   externos   al   continente   (notablemente   desde   Europa).     Siendo   fondos   que   deberían   ser   gestionados   por   entes   sub-­‐nacionales,   surge   la   duda   si   las   zonas   rezagadas   tienen   la   suficiente   capacidad   administrativa;   y   no   se   esté   favoreciendo   las   zonas   más   desarrolladas.   Al   mismo   tiempo,   dada   la   fragilidad   de   las   zonas   rezagadas,   se   observa   el   papel   que   los   gobiernos   nacionales  están  jugando,  vinculándose   en   la   promoción   de   estos   recursos   tanto  financieros  como  técnicos.    

DESCENTRALIZADA,  UN  FACTOR  DE   DESARROLLO     La   primera   parte   del   texto   intenta   entender   el   proceso   teórico   sobre   el   cual   se   enmarca   la   cooperación   descentralizada.  La  primera  parte  tiene   como   objetivo   explicar   la   descentralización   y   el   desarrollo   territorial,   aspectos   claves   que   fortalecen   la   importancia   de   las   entidades   subnacionales,   tanto   en   la   esfera   política   como   económica.     La   segunda   parte,   expone   la   cooperación   descentralizada,   la   cual   en   principio   se   toma   como   complementaria   a   las   definiciones   de   cooperación   internacional   o   de   ayuda   para   el   desarrollo,   que   históricamente   habían   sido  el  énfasis  de  los  países  donantes  y   fueron   funciones   concentradas   dentro   de  las  estructuras  nacionales.     El  desarrollo  y  la  descentralización     El   último   cuarto   del   siglo   precedente   vio   como   la   estandarización   del   concepto   de   desarrollo   se   fue   resquebrajando;   debido   a   las   falencias   en   la   definición   de   los   factores   que   generaban   que   los   territorios   se   desarrollaran   o   no.   Por   un   lado,   mientras   el   mundo   vivía   el   debilitamiento   de   las   barreras   económicas   entre   los   países,   se   hacía   cada   vez   más   notoria   la   influencia   de   las   fronteras   físicas   que   diferenciaban   la   economía   de   los   territorios,   tal   y   como   lo   mostró   Krugman   (1993).   Esto   trajo   consigo   una   revaloración   del   concepto   de   desarrollo,   rediseñándose   a   una   nueva   escala   y   tomando   en   cuenta  la  influencia  territorial,  como  lo   muestra   la   definición   de   Escobar-­‐ Sánchez  en  sus  documentos  CREDHU:    

     

 

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Trabajos  de  Investigación  en  Paradiplomacia                                                                                                                                    José  L.  Niño  Amézquita  

 

territoriales   vieran   cómo   la   solución   a   sus  problemas  dependía  de  sus  propias   administraciones.     Antes   de   la   redefinición   del   papel   del   gobierno   central,   muchas   zonas   se   encontraban   olvidadas   por   el   gobierno   nacional   que   no   se   interesaba   en   su   desarrollo.   Por   otra   parte,   los   territorios  que  tenían  los  recursos  para   generar   su   propio   desarrollo   se   veían   subordinados   por   órdenes   dirigidas   desde   el   centro.   Así,   luego   de   la   implantación   del   poder   local,   se   vieron   favorecidos   los   territorios   que   contaban   con   los   mecanismos   para   generar   un   desarrollo   endógeno.   Sin   embargo,  las  zonas  rezagadas  se  vieron   de   nuevo   golpeadas,   ya   que   continuaron   con   la   misma   situación   y   con   mayores   funciones   definidas   como   locales.     Por  su  parte,  tanto  la  descentralización   administrativa   (desconcentración)   como   la   descentralización   fiscal   eran   procesos   que   desde   tiempo   atrás   habían   buscado   responder   a   las   necesidades   de   la   población   de   una   manera   eficiente.   Frente   a   esta   asignación   eficiente   de   recursos,   las   transferencias   resultaron   imperativas,   por   lo   que   surgieron   los   conceptos   de   ecualización  vertical  y  horizontal.       Este   tipo   de   transferencias   trata   de   reasignar   recursos   financieros   de   territorios   más   prósperos   hacia   las   zonas  menos  favorecidas.  Sin  embargo,   la   forma   en   la   que   funcionan   es   diferente,   ya   que   la   transferencia   vertical   se   enfoca   en   una   estructura   territorial   donde   se   transfieren   recursos   hacia   un   centro;   y   luego   este  

“Por   desarrollo   territorial   entendemos   procesos  de  transformación  productiva  y   organizativa   en   cuyo   marco   el   conjunto   de   actores   sociales   presentes   en   un   determinado   territorio   mancomunadamente   aprovechan   potencialidades  endógenas”.    

Al   mismo   tiempo,   el   autor   más   adelante   describe   cómo   el   desarrollo   territorial,   bajo   la   dimensión   político-­‐ administrativa,   “establece   el   marco   para   el   conjunto   de   políticas   territoriales   que   busca   promover   la   creación   de   un   entorno   innovador   que   promueva  el  desarrollo  territorial”.     Por  otro  lado,  a  nivel  central,  tanto  por   fuerzas   internas   como   por   presiones   externas,   los   gobiernos   nacionales   se   desvincularon   de   distintas   funciones   para   otorgárselas   a   otros   entes,   sabiendo   que   “un   país   no   puede   ser   fuerte  en  este  mundo  globalizado  si  sus   gobiernos   locales   no   lo   son”   (Carrera,   2008).   Esto   significa   que   la   descentralización  no  es  necesariamente   un   debilitamiento,   per   se,   del   Estado   central  ni  de  la  identidad  nacional,  sino   un   proceso   que   puede   ser   complementario.     Es   importante   entender   que   el   desarrollo   es   el   objetivo   de   todas   las   políticas   estatales   que   se   aplican.   Por   su   parte,   la   descentralización   es   un   mecanismo  que  han  tenido  los  Estados   para   poder   lograr   el   tan   anhelado   desarrollo.   Por   ello,   luego   de   la   implantación   del   poder   local,   los   cambios   efectuados   potenciaron   el   impacto   de   las   descentralizaciones   previas,14   generando   que   los   entes                                                                                                                   14

 El  poder  local  es  definido  como  el  último  paso  de   la   descentralización   y   se   define   como   descentralización   política.   Anteriormente   a   este   proceso,   existió   la   implantación   de   la  

 

                                                                                                               

descentralización  administrativa  (deconcentración)  y   la  descentralización  fiscal.  

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Año  1.  No.  1.  Diciembre  2011                                                                                                  La  cooperación  descentralizada  y  el  desarrollo…  

es  responsable  de  la  reasignación  de  los   mismos,  como  lo  muestra  la  Figura  1.    

verdadera   solución   a   los   inconvenientes   que   tiene   transferir   recursos   hacia   un   centro.   La   ausencia   de   este   tipo   de   herramienta   en   los   Estados   unitarios   se   explica   porque   siempre  se  ha  estado  vinculado  con  una   estructura   jerárquica   que   responde   a   las   voluntades   de   un   centro,   donde   en   repetidas  oportunidades  se  desconocen   las  realidades  territoriales.     Este   tipo   de   transferencias,   denominadas   en   la   teoría   de   la   descentralización   fiscal   como   ecualizaciones,  son  importantes  para  el   presente   artículo   ya   que   la   cooperación   descentralizada   será   vista   como   una   versión  extendida  de  esta  transferencia   de   recursos,   lo   cual   se   mostrara   en   la   siguiente  sección.     La  cuarta  descentralización:  La   cooperación.     Lo  primero  que  se  realizará  para  poder   entender  la  finalidad  de  la  cooperación   descentralizada,   es   definirla.   La   cooperación   descentralizada   es   una   forma   de   cooperación   para   el   desarrollo   como   de   cooperación   internacional.   Sin   embargo,   la   diferencia   que   hace   de   la   cooperación   descentralizada  un  proceso  especial,  es   la   característica   de   vincular   a   los   entes   territoriales.   Para   entender   mejor   lo   que   es   la   cooperación   descentralizada,   ésta  se  define  como:    

FIGURA  1  

 

 

 

Fuente:  elaboración  propia.    

  Por   otro   lado,   la   ecualización   horizontal   (Figura   2)   se   concentra   en   la   transferencia   de   recursos   entre   entidades   territoriales   subnacionales.   Es   decir,   bajo   este   marco   los   entes   nacionales   no   entran   como   participantes   principales,   aunque   pueden   jugar   un   papel   de   promotor   o   coordinador  de  este  proceso.       FIGURA  2  

 

 

“En   un   sentido   estricto,   consiste   en   la   cooperación   realizada   por   las   administraciones   subestatales   (gobiernos   autónomos,   diputaciones,   ayuntamientos)   [...]   En   un   sentido   amplio,  se  trata  de  un  nuevo  enfoque  de   la   cooperación   caracterizado   por   la   descentralización   de   iniciativas   y   de   la   relación  con  el  Sur,  por  la  incorporación   de   una   amplia   gama   de   nuevos   actores   de   la   sociedad   civil,   y   por   una   mayor  

 

Fuente:  elaboración  propia.    

  No   es   sorpresa   que   este   tipo   de   transferencia   sea   aplicado   en   mayor   proporción   por   los   Estados   federales,   en  muchos  casos  convirtiéndose  en  una    

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Trabajos  de  Investigación  en  Paradiplomacia                                                                                                                                    José  L.  Niño  Amézquita   participación  de  los  actores  de  los  países   del   Tercer   Mundo   en   su   propio   desarrollo”.  Dubois  (2000).  

vertical   son   los   fondos   de   cohesión   de   la  Unión  Europea,  donde  la  decisión  de   reasignación  de  recursos  no  se  da  a  un   nivel   nacional.   Esta   reasignación   de   recursos   seria   congruente   con   lo   que   plantearon   Abbot   (1996)   y   Abbot   &   Snidal  (1998).    

  A  su  vez,  desde  una  visión  más  general   es   simplemente   desligar   a   los   entes   centrales   de   la   administración   de   este   tipo  de  recursos.  Muestra  de  ello,  es  el   papel  que  pueden  jugar  los  organismos   multilaterales.  Un  acercamiento  teórico   hacia   el   papel   que   tienen   este   tipo   de   organizaciones   es   descrito   por   Snidal   (1996),   Abbot   y   Snidal   (1998),   donde   promueven   la   intervención   de   este   tipo   de  instituciones;  ya  que  puede  resultar   en   un   sistema   más   eficiente   de   las   transferencias   debido   a   la   ausencia   de   presiones  políticas.     Tal   y   como   lo   habíamos   planteado   anteriormente,   desde   una   visión   de   recursos   financieros,   la   cooperación   descentralizada   se   observa   como   una   nueva   aplicación   del   concepto   de   ecualización   fiscal,   tanto   vertical   como   horizontal  (Figuras  3  y  4).    

FIGURA  4    

 

Fuente:  elaboración  propia.    

    A   su   vez,   la   cooperación   descentralizada   no   es   un   concepto   nuevo,   ya   que   es   un   proceso   que   se   había   iniciado   en   la   postguerra   mediante   el   proceso   de   hermanamiento   entre   las   ciudades   del   hemisferio   norte.   Sin   embargo,   es   una   realidad   que   hasta   principios   del   siglo   XXI  vería  su  verdadero  fortalecimiento,   impulsado   por   las   independencias   territoriales   (descentralización   política)   que   se   desarrollaron   principalmente   desde   la   década   de   1980.   Por   ello,   luego   de   la   implantación   del   poder   local,  la  cooperación  descentralizada  se   vio   como   una   práctica   en   la   que   los   territorios   encontraron   una   nueva   forma   de   interactuar   entre   iguales   y   poder  legitimarse  fuera  de  las  fronteras   nacionales.     Así,  las  transferencias  entre  regiones  no   son   simplemente   financieras,   día   a   día   es  cada  vez  más  frecuente  la  asociación  

FIGURA  3    

 

 

Fuente:  elaboración  propia.    

    Aunque   intuitivamente   la   cooperación   descentralizada   estaría   más   vinculada   con   el   segundo   sistema   de   transferencia,   un   buen   ejemplo   sobre   un   nuevo   sistema   de   transferencia  

 

 

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Año  1.  No.  1.  Diciembre  2011                                                                                                  La  cooperación  descentralizada  y  el  desarrollo…  

o   vinculación   entre   distintos   territorios.   Igualmente,   la   cooperación   se   observa   como   una   nueva   oportunidad   para   las   zonas  rezagadas,  ya  que  se  pueden  ver   beneficiados   en   la   transferencia   de   conocimiento   de   un   territorio   desarrollado   mediante   la   ayuda   descentralizada.   Aunque   esta   es   una   ventana   para   el   desarrollo,   la   cooperación �� descentralizada   no   se   da   exclusivamente   desde   las   zonas   desarrolladas   en   dirección   a   las   rezagadas,   reconociendo   que   puede   jugar   un   papel   contrario   y   reforzar   la   divergencia  territorial.  Para  ejemplificar   esta   situación,   el   documento   mostrará   las  experiencias  en  Europa  Latina  como   en   América   Latina,   analizando   tanto   la   situación   de   las   zonas   rezagadas   como   los   territorios   desarrollados   y   sus   diferentes  vinculaciones.    

Por  otra  parte,  la  región  es  un  concepto   novedoso   que   ha   sido   desarrollado   en   los   países   latino-­‐europeos   como   un   nuevo   nivel   político   administrativo.   Precisamente,   la   función   de   la   región   continúa   con   el   mismo   objetivo   de   los   demás   niveles   territoriales   bajo   la   descentralización,   buscando   responder   de  una  mejor  forma  las  necesidades  de   la  población  al  interior  de  sus  fronteras.   Esta  entidad  territorial  jugará,  luego  de   su  creación,  un  papel  importante  con  el   fortalecimiento   de   la   integración   supranacional.     Aunque   en   sus   inicios   la   Unión   Europea   (UE)   no   le   dio   suficiente   espacio   a   las   entidades   territoriales,   con   el   paso   del   tiempo   la   situación   cambio   dramáticamente,     siendo   en   la   actualidad   indispensable   la   representación   de   las   autoridades   territoriales   (Ayuso,   2008).   En   ese   sentido,   un   buen   ejemplo   del   fortalecimiento   de   las   autoridades   locales   es   la   redefinición   de   las   fronteras   es   la   UE,   la   cual   ayudó   para   que   la   vinculación   de   gobiernos   territoriales  se  volviera  más  simple.  Sin   embargo,   esto   ha   sido   mejor   aprovechado   por   los   territorios   que   cuentan   con   las   suficientes   herramientas   técnico-­‐administrativas.   Precisamente,   el   caso   de   los   países   latinos   en   el   continente   europeo   muestra   cómo,   bajo   una   estructura   unitaria,   ciertas   regiones   (en   el   caso   Italiano   y   Francés)   y   comunidades   autónomas   (España)   poseen   una   gran   independencia   territorial   y   herramientas  para  gestionar  recursos  y   poder  desarrollar  programas  al  interior   de   las   fronteras   europeas   como   al   exterior  de  las  mismas.       No   es   casualidad   que   las   instituciones   subnacionales  de  Italia  y  España,  fueran  

EUROPA  LATINA,  UN  

FORTALECIMIENTO  SUBNACIONAL     BAJO  UN  MARCO  SUPRANACIONAL     El   continente   Europeo   ha   sido   caracterizado   por   la   coexistencia   de   una   gran   variedad   de   realidades   y   formas   de   vivir,   lo   que   ha   contribuido   a   que   dentro   de   un   espacio   pequeño   la   heterogeneidad   de   poblaciones   sea   preponderante.   Sin   embargo,   luego   de   la   postguerra,   las   experiencias   de   integración   nacional   no   han   sido   del   todo   favorables,   como   lo   pueden   mostrar   los   casos   de   España   o   Italia.   Por   ello,   durante   la   última   parte   del   siglo  XX  y  luego  de  la  resolución  de  los   conflictos   al   interior   de   las   naciones,   resultaron   fortalecidos   los   entes   territoriales.  Así,   no   es   de   sorprender   que   los   ajustes   descentralizadores   más   fuertes   y   rápidos   los   hayan   realizado   estos  países.    

 

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Trabajos  de  Investigación  en  Paradiplomacia                                                                                                                                    José  L.  Niño  Amézquita  

las   que   más   desarrollaron   este   tipo   de   instrumentos.   Ejemplo   de   ello,   es   que   para   España   la   ayuda   descentralizada   representaba   el   18%   de   la   asistencia   oficial   para   el   desarrollo   en   2003,   siendo   por   amplio   margen   el   país   con   mayor   participación   de   la   cooperación   descentralizada   (Cornago,   2010).   Asimismo,   se   esperaría   que   en   los   últimos  años  esta  participación  se  haya   incrementado   aún   más,   comportamiento   que   será   compartido   por   los   demás   países   latino-­‐europeos   de   Francia   e   Italia,   en   especial   este   último,   cuyo   comportamiento   durante   los   últimos   treinta   años   muestra   una   tendencia   territorial   similar   a   la   española   y   a   los   Estados   federales   europeos  como  Alemania.       Aunque   el   caso   francés   es   un   poco   diferente,   debido   a   la   perspectiva   unitaria   que   ha   sido   característica   del   Estado  Galo  a  lo  largo  de  su  historia,  la   cooperación   descentralizada   se   ha   observado   como   una   buena   práctica   de   gobernanza   y   de   revaloración   de   las   regiones   –aclarando   que   esta   práctica   no   va   en   detrimento   de   la   identidad   nacional   ni   del   rol   de   los   entes   centrales   encargados   de   la   cooperación–.   Por   otro   lado,   el   caso   español   e   italiano   son   muestras   de   un   proceso  más  espinoso.  En  primer  lugar,   la   construcción   de   estos   Estados   en   el   siglo   XX   ha   sido   golpeada   por   experiencias   centralistas   que   acallaron   las  realidades  territoriales  existentes  al   interior   de   sus   fronteras.   Esto   implicó   que,  luego  de  la  construcción  de  la  UE,   estos   territorios   que   habían   sido   dominados   vieran   un   mecanismo   para   capturar   responsabilidades   que   ya   se   venían   discutiendo   desde   los   diferentes   organismos   multilaterales   y   que   desde   el  interior  de  los  países  se  demandaban   como  obligatorios.  

 

  Luego   de   la   creación   de   la   Unión   Europea,   han   existido   nuevas   transferencias   de   recursos   hacia   las   zonas   rezagadas   de   los   países   miembros  (Fondos  Sociales  Europeos  o   de   cohesión),   que   buscan   cerrar   la   brecha   entre   los   territorios   y   que   han   afectado   directamente   las   realidades   de   los   países   latinos.   Paralelo   a   este   proceso,  la  cooperación  y  transferencia   de   conocimiento   Norte-­‐Norte   se   ha   dado   entre   los   territorios   más   desarrollados.     Por   una   parte,   dentro   de   la   política   de   cohesión   europea   se   destacan   tres   aspectos   que   merecen   ser   estudiados:   los   Fondos   Sociales   Europeos,   la   cooperación   transnacional   y   la   cooperación   transfronteriza.   El   primer   tipo   de   fondos   son   muestra   de   una   política   que   fue   pionera   y   que   se   ha   venido   fortaleciendo   a   la   par   que   la   Unión   Europea   se   desarrolló.   Estos   fondos   vieron   su   origen   en   los   años   1950   y   década   tras   década   fueron   vinculados  con  distintos  objetivos  como   el   desempleo,   la   migración   o   la   mejor   forma   de   afrontar   los   cambios   económicos   (competitividad).   Este   tipo   de   fondos   son   importantes   ya   que,   a   nivel   territorial,   se   encargan   de   disminuir   la   brecha   entre   las   distintas   regiones   y   Estados   dentro   de   la   Unión   Europea.   A   su   vez,   se   observa   que   el   comportamiento   de   estos   fondos   depende   netamente   de   las   características   sociales     y   económicas   de   los   receptores,   eliminando   toda   influencia  de  su  ubicación  geográfica.     Al   mismo   tiempo,   ahora   si   bajo   una   perspectiva   espacial,   existen   dos   tipos   de   fondos   que   buscan   la   cohesión   europea   y   que   dan   un   valor   importante   a   la   ubicación   geográfica   de   las  

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Año  1.  No.  1.  Diciembre  2011                                                                                                  La  cooperación  descentralizada  y  el  desarrollo…  

entidades   receptoras.   En   primer   lugar,   la  cooperación  transnacional  reorganiza   los   territorios   europeos   sin   importar   las   fronteras   nacionales   existentes.   Por   otro   lado,   la   cooperación   transfronteriza   acepta   que   territorios   que   eran   divididos   por   límites   nacionales,   ahora   tengan   la   posibilidad   de   vincularse   con   sus   pares   al   otro   lado   de   la   frontera;   zonas   con   las   que   comparten   no   sólo   actividades   económicas   sino   en   muchos   casos   también   tradiciones.   Así,   estos   ejemplos   muestran   cómo   la   cooperación  descentralizada  refuerza  la   idea   sobre   el   desvanecimiento   de   las   fronteras  nacionales  en  la  actualidad.     Sin   embargo,   este   tipo   de   transferencias   promovidas   y   algunas   veces   ejecutadas   desde   un   nuevo   centro,   no   son   el   único   vínculo   que   se   da   al   interior   de   la   Unión   Europea.     La   vinculación   de   territorios   desarrollados   que  buscan  tomar  ventaja  del  marco  de   integración   europeo   es   un   tipo   de   práctica   que   día   a   día   se   lleva   a   cabo   con   mayor   frecuencia.   Uno   de   los   principales   ejemplos   corresponde   a   los   cuatro   motores   de   Europa,   definida   como   una   unión   de   entidades   subnacionales.   Esta   alianza   fue   creada   por     los  territorios  de  Cataluña,  Rhone-­‐ Alpes,   Lombardía   y   Baden-­‐ Württemberg,   aunque   luego   fueron   agregados   Flandes   y   Gales.   Esta   organización   tiene   como   principal   objetivo   crear   sinergias   para   seguir   desarrollando   sus   territorios   mediante   la   puesta   en   marcha   de   proyectos   de   ciencia,   tecnología   y   demás   sectores   estratégicos.  También,  pone  en  marcha   una   serie   de   políticas   conjuntas   dado   el   caso   que   se   realicen   convenios   al   exterior  de  las  fronteras  europeas.  Otra   característica   de   esta   agremiación   es   que   se   genera   la   construcción   de   una  

 

espacio   de   territorios   que   geográficamente  no  son  continuos.     Por   último,   es   innegable   el   papel   que   juega   Europa   como   donante   dentro   de   la  cooperación  descentralizada,  a  su  vez   homogeneizando   las   acciones   de   los   países   latinos   con   las   de   sus   socios   europeos.   Así   pues,   la   cooperación   descentralizada   ha   jugado   un   importante   papel   para   las   entidades   territoriales   que   buscan   reconocimiento   internacional.   Por   ello,   no   es   de   extrañarse   que   la   región   de   Cataluña   haya   construido   su   propio   centro   de   análisis   para   la   cooperación   para   el   desarrollo,   generando   así   un   intento   por   legitimar   su   identidad,   territorio   y   costumbres.   A   su   vez,   esta   misma  iniciativa  surge  en  el  País  Vasco,   lo   que   muestra   que   en   España   la   cooperación   descentralizada   es   vista   de   distinta   forma   por   cada   uno   de   los   territorios.   Esta   situación   difiere   al   mecanismo   usado   en   Italia,   el   otro   gran   territorio   latino-­‐europeo,   ya   que     esta   nación   ha   visto   cómo   se   pueden   obtener   mejores   resultados   mediante   la   agremiación   de   los   territorios   subnacionales.   Así,   el   Observatorio   interregional   para   la   cooperación   y   desarrollo  (OICS)  reúne  los  esfuerzos  de   las   distintas   regiones   bajo   una   estructura  gremial.     En   conclusión,   Europa   en   general   y   los   países   latinos   en   particular,   han   visto   cómo   día   a   día   sus   entidades   territoriales   juegan   un   papel   más   relevante   en   la   gestión   de   la   ayuda   internacional,   lo   cual   valoriza   las   entidades  territoriales  y  a  su  vez  puede   generar  una  eficiencia  en  el  manejo  de   los   recursos   de   cooperación.  Sin   embargo,   aunque   es   innegable   la   convergencia  que  ha  existido  al  interior   de   las   naciones   europeas,   Davezies  

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Trabajos  de  Investigación  en  Paradiplomacia                                                                                                                                    José  L.  Niño  Amézquita  

(2008)   reflexiona   sobre   las   dinámicas   que   están   existiendo   dentro   de   estas   mismas   naciones.   Con   ello,   su   análisis   muestra  que  el  resultado  es  opuesto  si   se   observa   desde   una   perspectiva   regional;   es   decir,   que   la   convergencia   nacional   se   ha   basado   en   una   divergencia   regional.   Por   ello,   se   observa   el   desempeño   que   tiene   un   ente   central   continental   como   apoyo   a   la   reasignación   de   fondos.   Por   último,   la   UE   se   observa   como   un   claro   ejecutor  y  promotor  de  transferencias  y   vinculación   a   nivel   subnacional,   siendo   esta   organización   un   puente   importante   para   la   legitimación   y   fortalecimiento   de   las   regiones   europeas.    

centralisation"   (Estados   unitarios   no   son   sin   embargo   sinónimo   de   centralización),   los   Estados   unitarios   latinoamericanos   aplicaron   con   mayor   facilidad  y  rigidez  un  tipo  de  estructura   centralista.   Sin   embargo,   la   década   de   1980   dio   cuenta   de   cómo   las   políticas   descentralizadoras  fueron  aplicadas  por   todo   tipo   de   Estados   a   lo   largo   de   América  Latina.     Alrededor   del   mundo,   los   países   denominados   del   Sur   adoptaron   medidas   de   cambios   respondiendo   a   los   incentivos   y   requerimientos   de   las     agencias  multilaterales  (Banco  Mundial   o   los   bancos   regionales   de   desarrollo),   cayendo   en   muchos   casos   en   la   importación   de   un   modelo.   Para   América   Latina,   los   países   respondieron   a   las   influencias   externas   (FMI,   Banco   Mundial,  BID)  como  también  a  modelos   externos.  Por  ello,  siguiendo  un  modelo   europeo,   la   construcción   o   el   fortalecimiento   de   un   segundo   nivel   subnacional   de   administración   resultaba   ser   una   nueva   modalidad   para  controlar  de  mejor  manera  todo  el   territorio   nacional,   fragmentado   históricamente,  tratando  de  obtener  el   tan  anhelado  desarrollo  territorial.     Por   ello,   luego   de   los   cambios   realizados  bajo  la  descentralización,  las   naciones   fortalecieron   –en   cierta   medida–   los   entes   intermedios;   pero   como   principal   cambio   dieron   una   mayor  relevancia  a  los  municipios.  Esto   respondió   a   que   los   municipios,   desde   una   perspectiva   de   federalismo   fiscal,   tienen   un   papel   importante   para   la   eficiencia,   tomando   en   cuenta   la   asignación  de  funciones.     Así   pues,   la   primera   acotación   que   se   debe  hacer  para  América  Latina  es  que   la   cooperación   descentralizada   se  

AMÉRICA  LATINA,  UN  

DEBILITAMIENTO  INTERMEDIO     Una  de  las  características  que  ha  tenido   la   historia   de   los   Estados   latinoamericanos   es   el   centralismo   de   sus   estructuras   estatales,   las   cuales   tampoco   son   completamente   legitimadas   por   la   población   al   interior   de  sus  naciones.  Este  inconveniente  no   sólo   se   presenta   en   países   pequeños   como   los   centroamericanos,   sino   que   las  prácticas  centralistas  fueron  a  su  vez   implantadas   por   los   grandes   Estados,   tanto   unitarios   como   federales.   Bajo   esta   última   denominación,   Argentina   y   México,   territorios   de   mayor   extensión   de  Hispanoamérica,  han  construido  una   estructura   federal   centralizada,   en   detrimento  de  las  voluntades  locales,  y   fortalecida   por   la   inexistencia   de   un   contrapeso   real,   tanto   de   la   sociedad   civil   como   de   las   estructuras   territoriales  intermedias.     Por  otro  lado,  aunque  Chevalier  (1999)   defiende   que   "unitarisme   n’est   cependant   pas   synonyme   de    

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Año  1.  No.  1.  Diciembre  2011                                                                                                  La  cooperación  descentralizada  y  el  desarrollo…  

observa   como   una   herramienta   para   fortalecer   los   procesos   internos,   no   como   una   vinculación   con   territorios   externos.   Los   territorios   de   América   Latina   se   han   concentrado   en   explotar   los   recursos   de   la   cooperación   descentralizada   provenientes   de   otras   partes   del   mundo,   notablemente   Europa,   pero   no   han   visto   la   responsabilidad   que   podrían   tener   al   interior   de   nuestro   continente;   ayudando   a   zonas   menos   favorecidas.   En   resumen,   América   Latina   se   ha   dedicado  a  recibir  pero  no  a  dar.     Freres   (2008)   muestra   que,   aunque   bajo   la   definición   de   cooperación   descentralizada   lo   más   importante   son   los   entes   territoriales,   en   América   Latina   las   entidades   nacionales   han   encontrado   mecanismos   para   influenciar   y   controlar   este   tipo   de   recursos.  Esto  responde  tanto  a  la  falta   de   iniciativa   de   las   entidades   territoriales   como   al   deseo   de   los   gobiernos   nacionales   por   perpetuar   su   influencia.   Una   muestra,   que   el   mismo   autor  da,  es  el  caso  colombiano,  donde   se   observa   que   la   mayoría   de   la   cooperación   descentralizada   es   gestionada  por  la  Nación  a  través  de  la   Alta  Consejería  para  la  Acción  Social  y  la   Cooperación   Internacional;   y   en   una   pequeña   proporción   por   parte   del   Ministerio   de   Relaciones   Internacionales.       A   su   vez,   como   se   explicó   anteriormente,   bajo   el   marco   descentralizador   los   entes   intermedios   cedieron   su   importancia   frente   a   las   municipalidades   que   han   salido   victoriosas,   en   especial   las   de   mayor   tamaño.   Precisamente,   no   es   sorpresa   que   la   cooperación   descentralizada   presente  una  característica  más  urbana   que   rural   en   América   Latina.   En   este  

 

mismo   sentido,   la   cooperación   Norte-­‐ Sur   de   recursos   financieros   y   técnicos   deja   ver   cuáles   son   los   territorios   que   tienen   la   administración   para   gestionarlos,  observándose  que  son  las   zonas   desarrolladas   las   que   se   podrían   verse   mayormente   beneficiadas;   tal   y   como   son,   nuevamente,   las   grandes   urbes.     Por   ello,   en   un   primer   grupo   se   encuentran   las   grandes   capitales   latinoamericanas,  las  cuales  comparten   su   papel   preponderante   dentro   de   las   economías   de   sus   países,   como   la   Ciudad   de   México,   Bogotá,   Caracas,   Lima,   Santiago   o   Buenos   Aires.   Estas   ciudades   toman   la   cooperación   descentralizada   como   una   herramienta   para   internacionalizarse.   Justamente,   el   hermanamiento,   la   atracción   de   ayuda   técnica   y   la   obtención   de   recursos   fiscales,   son   un   atractivo   que   ninguna   de   las   grandes   ciudades   puede   rechazar.   A   su   vez,   desde   una   perspectiva  de  los  territorios  donantes,   significa   el   establecer   vínculos   con   territorios  que  pueden  ser  importantes   para   intereses   tanto   políticos   como   económicos.     Por   otro   lado,   las   ciudades   intermedias,   que  en  algunos  países  latinoamericanos   habían   recibido   el   mismo   trato   de   sus   pares   europeos   (donde   fueron   simplemente   olvidadas   y   explotadas   por  un  centro),  han  venido  gestionando   recursos   extranjeros   para   realizar   programas   para   su   desarrollo.   Estas   ciudades,   al   no   poseer   suficientes   herramientas   como   las   grandes   capitales,   han   sabido   aprovechar   su   capacidad   de   gestión,   tanto   nacional   como   internacional,   llamando   la   atención   de   entes   territoriales   extranjeros   para   desarrollar   programas   conjuntos.  En  ellas,  no  sólo  se  incluye  la  

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Trabajos  de  Investigación  en  Paradiplomacia                                                                                                                                    José  L.  Niño  Amézquita  

cooperación   descentralizada,   sino   que   se  acoplan  con  programas  de  inversión   directa  extranjera.  Un  buen  ejemplo  de   esta   situación   es   el   caso   de   Medellín,   Colombia.  Esta  ciudad  en  conjunto  con   sus   alrededores,   han   conformado   el   Área   Metropolitana   y   el   Valle   de   Aburra.   Esta   área   es   donde   mayores   avances   se   han   hecho   en   la   gestión   de   este   tipo   de   recursos   para   el   caso   colombiano,   ya   que   la   Agencia   de   Cooperación   e   Inversión   de   Medellín   y   el  Área  Metropolitana  (ACI)  tiene  entre   sus   funciones   principales   el   gestionar   la   cooperación   descentralizada   (Olaya   y   Velez,   2008).   Esta   vinculación   del   territorio  subnacional  con  el  extranjero,   no   sólo   se   construye   a   través   de   la   intervención  gubernamental,  ya  que  los   actores   empresariales   son   también   parte  activa  de  este  proyecto.    Además,   Medellín   es   un   digno   ejemplo   del   tan   nombrado   concepto   de   gobernanza   local   aplicado   a   la   cooperación   descentralizada,  ya  que  se  desenvuelve   bajo   una   esfera   de   multiactores   y   multiniveles   creando   un   sistema   de   participación  integrado  y  dinámico.     En  conclusión,  América  Latina  presenta   un   fortalecimiento   descentralizador   que  ha  favorecido  a  los  centros  urbanos   y   la   cooperación   descentralizada   ha   comenzado   a   tener   el   mismo   comportamiento.   Sin   embargo,   las   naciones   también   observan   cómo   pueden   establecer   algún   tipo   de   control   a   estos   recursos   que   llegan   desde   el   extranjero,   lo   cual   puede   ser   visto  desde  dos  diferentes  perspectivas.   Desde   una   perspectiva   negativa,   perpetuaría   el   centralismo   que   ha   sido   constante   en   América   latina,   sin   embargo,   desde   lo   positivo,   se   podría   apoyar  a  los  territorios  que  no  cuentan   con   herramientas   suficientes   para  

 

poder   tener   acceso   a   este   tipo   de   recursos.    

CONCLUSIÓN     En   primer   lugar,   para   la   existencia   de   la   cooperación   descentralizada   debe   existir   un   proceso   descentralizador   donde   los   entes   territoriales   no   sólo   tengan   asignadas   sus   funciones,   sino   que   también   cuenten   con   independencia   para   tomar   decisiones.   Sin   embargo,   todo   tipo   de   políticas   generan  efectos  que  no  han  podido  ser   reconocidos  desde  un  inicio  o  han  sido   calculados   de   forma   incorrecta.   Por   ello,   luego     de   observar   que   la   descentralización   favoreció   en   mayor   medida   algunos   territorios,   se   debe   analizar   si   la   cooperación   descentralizada   está   presentando   el   mismo   comportamiento,   tratando   de   corregir   estas   distorsiones   desde   un   comienzo.     Dentro   de   la   comparación   entre   las   dos   grandes  áreas,  Europa  Latina  y  América   Latina,   se   pueden   observar   tres   principales   diferencias.   La   integración   supranacional,   la   función   principal   de   los  entes  descentralizados  y  por  último   el   nivel   territorial   principal   para   la   gestión  de  los  recursos.       En   primer   lugar,   la   construcción   de   la   Unión   Europea   es   única.   Aunque   en   América   Latina   se   han   tratado   de   establecer   espacios   similares,   aún   no   ha   sido   posible   establecer   consenso.   Esta   estructura   supranacional   ha   jugado   un   papel   preponderante   promoviendo   la   interacción   entre   territorios   subnacionales,   tanto   al   interior   del   continente   europeo   como   hacia  el  exterior.      

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Año  1.  No.  1.  Diciembre  2011                                                                                                  La  cooperación  descentralizada  y  el  desarrollo…  

En   segundo   lugar,   las   entidades   descentralizadas   en   Europa   Latina   juegan   distintos   papeles   dentro   de   la   cooperación   descentralizada,   como   donantes   (hacia   África   o   América   Latina),   como   receptores   (desde   la   Unión   Europea)   y   como   socios   (dentro   del   continente   europeo).   Por   su   parte,   los   entes   subnacionales   de   América   Latina   aún   siguen   viéndose   como   agentes   receptores   de   ayuda,   aunque   en   la   actualidad   han   buscado   establecer   otro   tipo   de   vínculos   con   sus   pares  continentales.       Por  último,  el  nivel  territorial  que  se  ve   favorecido   bajo   la   descentralización   y,   más  precisamente,  bajo  la  cooperación   descentralizada,   es   diferente   dependiendo   del   área   geográfica.   De   nuevo,  la  Unión  Europea  ha  favorecido   a  las  entidades  subnacionales,  como  lo   las   regiones   francesas   e   italianas   o   las   comunidades   autónomas   españolas.   Por   su   parte,   estos   mismos   procesos   promovieron   el   fortalecimiento   de   las   grandes   urbes   latinoamericanas,   las   cuales   se   vieron   favorecidas   en   la   asignación   de   funciones   desde   la   descentralización  de  la  década  de  1980.   Así,   en   América   Latina   la   cooperación   descentralizada   responde   al   fortalecimiento   desde   una   perspectiva   de   descentralización   fiscal,   mientras   que   para   el   continente   Europeo   responde   también   a   una   descentralización  política.     Finalmente,   como   análisis   general,     la   cooperación   descentralizada   puede   ser   una   herramienta   para   el   desarrollo    

pero   también   un   arma   para   la   disparidad.   Por   una   parte,   es   útil   para   las   zonas   rezagadas   que   pueden   encontrar   fondos   y   formas   para   optimizar  los  recursos  al  interior  de  sus   fronteras.   Por   otro   lado,   los   territorios   desarrollados   observan   a   la   cooperación   descentralizada   como   una   vinculación   internacional   que   valora   tanto   su   identidad   territorial   como   los   recursos   técnicos   y   tecnológicos,   los   cuales  se  podrían  optimizar  mediante  la   interacción   con   sus   pares   internacionales.       Todo   lo   anterior,   hace   resurgir   la   pregunta   sobre   quiénes   se   pueden   favorecer   bajo   esta   nueva   descentralización.  Por  ello,  es  necesario   entender   cómo   se   aplican   los   distintos   tipos   de   metodologías   para   asignar   ayudas,   la   responsabilidad   de   los   territorios   donantes   y   cómo   se   están   preparando   los   posibles   receptores   para   gestionar   los   recursos.   Por   ello,   queda   abierta   también   la   discusión   sobre   cómo   se   puede   disminuir   la   disparidad  que  se  puede  crear  entorno   al   uso   de   la   cooperación   descentralizada,   reconociendo   las   responsabilidades   que   los   distintos   niveles   territoriales   deben   tener,   sin   importar   si   son   desarrollados   o   no.   Lo   anterior   hace   recaer   en   la   eterna   pregunta   sobre   cuál   es   el   papel   nacional   –supranacional–;   ya   que,   si   bien   no   es   necesario   un   manejo   directo   de   los   recursos,   su   papel   se   podría   dar   bajo   la   figura   de   monitoreo   o   coordinación.  

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Trabajos  de  Investigación  en  Paradiplomacia                                                                                                                                    José  L.  Niño  Amézquita   Ayuso,  L.  (2008),  Las  comunidades  autónomas  en  el  consejo  de  la  unión  Europea:  La  representación  de   Catalunya,   Generalitat   de   Catalunya.   Disponible   en:   http://www10.gencat.cat/drep/binaris/_reaf8_Elvira_tcm112-­‐99493.pdf       Blundo,   G.   (2006),   “Logiques   de   Gestion   Publique   dans   la   Décentralisation   Sénégalaise   :   Participation   Factionnelle  et  Ubiquité  Réticulaire”,  Le  bulletin  de  l'APAD,  no.  15.   Bosch,   N.   (2009),   “El   sistema   de   nivelación   fiscal   entre   las   Comunidades   Autónomas”,   Revista   de   Estudios  regionales,  no.  VIII.     Carrera,   A.   (2008),   “Autonomía   fiscal   municipal   en   un   marco   de   un   nuevo   modelo,   de   relaciones   intergubernamentales”   en   Montemayor   Marin   et   al.,   Políticas   y   gestión   pública   para   el   estudio   municipal:  óptica  académica,  Málaga,  España:  Universidad  de  Málaga.     Chevallier,  J.  (1999),  L’Etat,  Paris,  Dalloz.     Davezies,  L.  (2008),    La  Republique  et  ses  territoires,  Paris,  Seuil  et  la  Republique  des  idées.     Dubois,  A.  (2000),  “Cooperacion  descentralizada”  en  Pérez,  K  (ed),  Diccionario  de  Acción  Humanitaria  y   Cooperación  al  Desarrollo,  Bilbao,  Hegoa,  Icaria.   Escobar-­‐Sánchez,  M.,  Desarrollo  Territorial  y  Descentralización,  Chile,  CREDHU,  Universidad  Católica  del   Norte,  San  Pedro  de  Atacama.     Finot,  I.  (2001),  Descentralizacion  en  America  Latina:  Teoría  y  Practica,  Santiago  de  Chile,  ILPES.     Freres,  C.  (2008),  “Los  Gobiernos  nacionales  de  América  Latina  y  los  Organismos  Multilaterales  ante  la   Cooperación   Descentralizada”,   ponencia   presentada   en   la   Tercera   Conferencia   Anual   del   Observatorio  de  la  Cooperación  Descentralizada  Unión  Europea-­‐  América  Latina,  Barcelona,  España,   mayo.   Gilligan,   M.   (2009),   “The   Transactions   Costs   Approach   to   Understanding   International   Institutions”   in   Milner,  H.  and  Moravcsik,  A.  (eds.),  Power,  Interdependence  and  Non-­‐State  Actors  in  World  Politics:   Research   Frontiers,   Princeton:   Princeton   University   Press.   Disponible   en:   http://politics.as.nyu.edu/docs/IO/2601/TransactionsCostsApproach.pdf           Krugman,  P.  (1991),  Geography  and  trade,  Cambridge,  MIT  Press.   Mantova,  G.  et  al.  (2008),  The  Impact  of  Decentralized  Cooperation  on  The  Process  of  Decentralization  in   Africa,   UNPAN   -­‐   United   Nations   Public   Administration   Network.   Disponible   en:   http://unpan1.un.org/intradoc/groups/public/documents/un/unpan030281.pdf         Olaya-­‐Barbosa,  S.  y  Vélez-­‐Ramírez,  J.  (2008),  “La  cooperación  descentralizada  en  Colombia:  Una  primera   aproximación  a  la  visión  de  los  Departamentos  y  La  experiencia  de  Bogotá  como  Distrito  Capital”,   Anuario  OCD,  2008.     Page,   E.   and   Goldsmith,   M.   (eds.)   (1987),   Central   and   Local   Government   Relations:   A   Comparative   Analysis  of  West  European  Unitary  States,    London,  Sage.   Piller,   C.   (2008),   La   Coopération   décentralisée   au   sein   du   gouvernement   des   territoires:   se   positionner,   s’affirmer  et  convaincre,  Mémoire  du  Master,  IEP  Lyon.     Randeraad,  N.    (1993),  Authority  in  Search  of  Liberty:  The  Prefects  in  Liberal  Italy,  Amsterdam,  Thesis.     Snidal,   D.   (1996),   “Political   Economy   and   International   Institutions”,   International   Review   of   Law   and   Economics,  no.  16.     Tarrow,  S.G.  (1979),  Tra  centro  e  periferia,  Roma,  Il  Mulino.    

Portales  electrónicos     • • • • • •  

 

Agencia   de   Cooperación   e   Inversión   de   Medellín   y   el   Área   Metropolitana   (ACI):   http://www.acimedellin.org/es/InicioACI.aspx       Observatorio  de  Cooperación  Descentralizada:  http://www.observ-­‐ocd.org/       Osservatorio  Interregionale  Cooperazione  Sviluppo:  http://www.oics.it/index.php/en/home     Politica  regional  Info-­‐regio:  http://ec.europa.eu/regional_policy/atlas2007/index_es.htm     Fondo  Social  Europeo:  http://ec.europa.eu/esf/main.jsp?catId=35&langId=es     Paradiplomacia.org:  http://www.paradiplomacia.org    

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La  cooperación  internacional     para  el  desarrollo  de  la     Comunidad  Autónoma  de     Murcia:  El  camino  hacia  su   gobernabilidad  

                               Juan  Pablo  Prado  Lallande  y    

                                 Diana  Elizabeth  Tadeo  Villegas  

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La  cooperación  internacional  para  el  desarrollo  de  la   Comunidad  Autónoma  de  Murcia:  El  camino  hacia  su   gobernabilidad         Abstract  

Juan  Pablo  Prado  Lallande  y  Diana  Elizabeth  Tadeo  Villegas  

MURCIA’S   INTERNATIONAL   COOPERATION   GOVERNANCE  

FOR  

DEVELOPMENT:   THE  

PATH   TO   ITS  

  Over   the   last   years,   the   inclusion   of   a   wide   range   of   key   players   in   the   international   system   has   led   the   expansion   of   a   new   type   of   international   cooperation   for   development:   decentralized   cooperation   (DC).   DC   actions   involve   joint   efforts   of   actors   different   from   the   central   government,   which  aim  to  promote  local  development  through  different   activities;   such   as,   exchange   of   experiences,   capacity   building,   twinning   agreements,   creation   of   networks,   among   others.   This   article   presents   the   case   study   of   the   decentralized   cooperation   of   the   Autonomous   Community   of   Murcia,   Spain.   The   objective   is   to   discuss   the   increasing   importance  of  DC  in  the  international  arena,  as  well  as  the   path  to  its  governance.       Key   words:   Decentralized   cooperation,   governance,   Autonomous   Communities,   processes.     Resumo   A   COOPERAÇÃO   DESCENTRALIZADA   DA   COMUNIDADE   AUTÔNOMA   DE   MURCIA:   O   CAMINHO  PARA  SUA  GOVERNABILIDADE   Nos   últimos   anos,   a   inclusão   de   uma   ampla   variedade   de   atores   no   sistema   internacional   tem   gerado   um   novo   tipo   de   cooperação   internacional   para   o   desenvolvimento   (CID):   a   cooperação   descentralizada   (CD).   Esta   consiste   em   um   trabalho  conjunto  entre  atores  distintos  ao  governo  central,  cujo  objetivo  é  fomentar  o   desenvolvimento   local   mediante   atividades   diversas:   intercambio   de   experiências,   desenvolvimento  de  capacidades,  parcerias  geração  de  redes,  entre  outras.  O  presente   artigo   analisa   a   crescente   relevância   da   CD   no   mercado   internacional,   assim   como   o   caminho  para  o  que  em  este  texto  é  denominado  “sua  governabilidade”,  mediante  o   estudo   de   um   caso   concreto:   a   CD   da   Comunidade   Autônoma   da   Região   de   Murcia,   Espanha.   Palavras-­‐chave:   Cooperação   Autônomas,  processos.  

descentralizada,  

  100  

governabilidade,  

Comunidades  


LA  COOPERACIÓN  INTERNACIONAL   PARA  EL  DESARROLLO  DE  LA   COMUNIDAD  AUTÓNOMA  DE  MURCIA:   EL  CAMINO  HACIA  SU   GOBERNABILIDAD    

Resumen  

Juan  Pablo  Prado  Lallande  y     Diana  Elizabeth  Tadeo  Villegas  

 

    En   años   recientes,   la   inclusión   de   una   amplia   variedad   de   actores   en   el   sistema   internacional   ha   originado   un   nuevo   tipo   de   cooperación   internacional   para   el   desarrollo   (CID):   la   cooperación   descentralizada   (CD).   Esta   consiste   en   el   trabajo   conjunto   entre   actores   distintos   al   gobierno   central,   cuyo   objetivo   es   fomentar   el   desarrollo   local   mediante   diversas   actividades:   intercambio   de   experiencias,   desarrollo  de  capacidades,    hermanamientos,  generación  de  redes,  entre  otras.   El   presente   artículo   analiza   la   creciente   relevancia   de   la   CD   en   el   concierto   internacional,   así   como   el   camino   hacia   lo   que   en   este   texto   se   denomina   su   “gobernabilidad”,   mediante   el   estudio   de   un   caso   en   concreto:   la   CD   de   la   Comunidad  Autónoma  de  la  Región  de  Murcia,  España.           Palabras   clave:   Cooperación   descentralizada,   gobernabilidad,   Comunidades   Autónomas,  procesos.    

  INTRODUCCIÓN    

La   cooperación   internacional   para   el  

en   sus   casi   siete   décadas   de   existencia   en   múltiples   sentidos.   Por   ejemplo,   de   ser   considerada   en   varios   casos   como   un   instrumento   de   poder   y   persuasión   en  las  relaciones  internacionales,  la  CID   constituye   también   un   mecanismo   de  

desarrollo   (CID)15   se   ha   transformado                                                                                                                   15

  La   CID   puede   ser   entendida   como   “las   relaciones   entre   dos   o   más   actores   internacionales,   sean   públicos   o   privados,   centralizados   o   descentralizados,   caracterizadas   por   acciones   complementarias   a   las   capacidades   nacionales   que   conlleven  a  la  trasferencia  desde  una  o  varias  partes   a   otra   u   otras,   mediante   acciones   por   debajo   del   precio   comercial,   de   recursos   económicos,   conocimientos   técnicos,   científicos,   bienes,   tecnología,   etc.   en   determinados   rubros   de   interés  

                                                                                                                público,   que   contribuyan   a   mejorar   el   nivel   de   vida   en   determinada   población,   en   donde   el   involucramiento   activo   de   las   partes   inmiscuidas   en   el   proceso   constituya   el   eje   fundamental   de   las   acciones  emprendidas”  (Prado,  2011:55).  

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Trabajos  de  Investigación  en  Paradiplomacia                                                                                                          Juan  P.  Prado  y  Diana  E.  Tadeo  

colaboración,   cuyas   acciones   y   efectos     contribuyen   a   la   confección   de   un   entorno   local,   nacional,   regional   y   global,   según   cada   caso,   a   favor   del   mejoramiento   de   vida   de   grupos   poblacionales   en   donde   esta   actividad   es  orientada.       En   años   recientes,   la   creciente   participación  de  gobiernos  no  centrales   en   el   denominado   Sistema   de   Cooperación   Internacional   para   el   Desarrollo   (SCID)16   –principalmente   las   autoridades   locales–   ha   transformado   en   cierta   medida   las   acciones   y   orientaciones  de  la  CID,  generando  una   nueva   modalidad   de   su   actuar:   la   Cooperación  Descentralizada  (CD).   En   el   ejercicio   de   la   CD   participa   una   gran   variedad   de   actores   internacionales   distintos   al   gobierno   capital   realizando   diversas   actividades   que   contribuyen   a   generar   desarrollo   local.   A   la   par   de   este   suceso   o   como   efecto   de   ello,   la   CD   a   su   vez   puede   provocar   cierto   “desorden”   en   el   SCID   debido,   especialmente,   a   la   multiplicidad   de   actores   que   colaboran   y   se   relacionan   entre   sí,   en   especial   si   se   considera   la   ausencia   de   regulaciones   que   emanen   de   alguna   autoridad   superior   o   global   que   rija   la   conducción  de  dicho  sistema.       Por   lo   anterior,   se   estima   que   resulta   conducente     establecer   algunos  

criterios   capaces   de   “ordenar”   a   este   mecanismo   de   colaboración,   dotando   de   gobernabilidad   a   la   CD.   Lo   anterior   no   como   un   fin   en   sí   mismo,   sino   con   objeto   de   dotarle   a   la   CD   de   mayor   capacidad   para   cumplir   con   sus   objetivos   planteados,   mediante   procesos   planeados   y   orquestados   de   manera   tal   que   al   establecer   directrices   propias   y   ordenadas   en   el   seno   de   la   institución   ejecutora,   así   como   tras   coordinarse  con  el  resto  de  actores  del   SCID,   pueda   contribuir   de   forma   más   eficaz  al  fomento  del  desarrollo.     Considerando   lo   anterior,   el   objetivo   principal   de   este   artículo   consiste   en   analizar   las   principales   características   de   la   CD   proveniente   de   la   Comunidad   Autónoma   de   la   Región   de   Murcia,   España,   así   como   evaluar   en   términos   generales   su   instrumentación   a   la   luz   de  los  parámetros  de  gobernabilidad  de   la  CD  propuestos  en  este  ensayo.     Para   conseguir   tal   propósito,   el   presente   artículo   está   dividido   de   la   siguiente  forma:  tras  esta  Introducción,   en   el   apartado   “La   cooperación   descentralizada   y   su   gobernabilidad”   se   hace   una   breve   revisión   conceptual   sobre  la  CD,  incluyendo  los  rasgos  más   representativos   que   inciden   en   la   gobernabilidad   de   dicha   actividad.   El   segundo   apartado   “La   cooperación   descentralizada   española:   Fortalezas   y   elementos   de   oportunidad”   explica   algunos  procesos  a  través  de  los  cuales   las   Comunidades   Autónomas   (CC   AA)   de  España  se  han  insertado  en  el  SCID,   señalando   los   principales   elementos   positivos   y   cuestiones   que   pueden   perfeccionarse   de   su   actuar   a   este   respecto   en   el   citado   país   ibérico.   Enseguida,   el   apartado   “La   CID   de   Murcia   y   su   camino   hacia   la   gobernabilidad”   expone   el   avance   de   Murcia   en   algunos   elementos   clave   a  

                                                                                                                16

  De   acuerdo   con   Prado   y   Ochoa   (2009:42)   el   SCID   se   entiende   como   el   “conjunto   de   actividades   de   colaboración   llevadas   a   cabo   por   los   más   diversos   actores   de   la   sociedad   internacional,   ya   sean   públicos   o   privados,   procedentes   de   países   desarrollados   o   en   desarrollo,   caracterizadas   por   cierto   grado   de   coordinación,   coherencia   y   complementariedad   entre   sí,   en   el   marco   de   determinados   objetivos,   normas,   procedimientos,   reglas   y   procesos   de   decisión   y   acción   no   vinculantes,   mismos   que   dependen   de   la   voluntad   política  y  financiera  de  sus  promotores,  tendientes  a   incentivar   el   bienestar   de   determinado   grupo   poblacional”.  

 

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Año  1.  No.  1.  Diciembre  2011                                                                                              La  cooperación  internacional  para  el  desarrollo…  

favor   de   la   gobernabilidad   de   esta   actividad  en  la  Región.     Por   último,   en   las   “Consideraciones   finales”   se   evalúa   en   términos   generales   en   qué   medida   la   CD   de   Murcia   se   alinea   a   los   elementos   de   gobernabilidad   propuestos,   concluyendo   que   en   este   caso,   dicha   Comunidad  consigue  tal  propósito  en  la   mayoría   de   los     parámetros   estudiados,   aunque   le   falta   aún   camino   por   recorrer   a   este   respecto,   lo   cual   afecta   la  calidad  e  impacto  de  su  colaboración   ofrecida  al  exterior.    

principal  promover  el  desarrollo  local  y,   como   se   ha   señalado,   consiste   en   una   nueva   modalidad   de   CID   que   se   diferencia   de   la   colaboración   tradicional   en   cuanto   a   que   contempla   como   actores   principales   a   los   gobiernos  no  centrales.   Hay   que   decir   que,   a   pesar   de   lo   anterior,   este   autor   no   escapa   de   la   visión  clásica  de  la  CID,  dividida  por  los   cánones   hemisféricos   intergubernamentales   Norte-­‐Sur,   dejando   a   un   lado,   por   ejemplo,   a   la   Cooperación   Sur-­‐Sur,   Triangular   e   inclusive   a   la   Sur-­‐Norte,   así   como   la   colaboración   privada   o   mixta,   cuando   menos.     Por   su   parte,   la   CD   es   definida   por   la   Comisión  Europea  como  un:      

LA  COOPERACIÓN   DESCENTRALIZADA  Y  SU   GOBERNABILIDAD  

  Al   no   existir   una   definición   consensuada   y   única   sobre   la   CD   resulta  adecuado  hacer  una  revisión  de   algunas   conceptualizaciones   a   este   respecto,   a   efecto   de   estar   en   capacidad   de   proponer   una   definición   más  acabada  sobre  dicho  concepto.   Por   ejemplo,   Cardona   (2010:235)   señala   que   la   CD   “significa   una   nueva   tendencia   hacia   una   cooperación   que   abre   un   espacio   nuevo   frente   a   la   cooperación  dirigida  a  nivel  central  y/o   federal”.  Además,  menciona  que:      

“nuevo   enfoque   en   las   relaciones   de   cooperación   que   busca   establecer   relaciones   directas   con   los   órganos   de   representación   local   y   estimular   sus   propias   capacidades   de   proyectar   y   llevar  a  cabo  iniciativas  de  desarrollo  con   la  participación  directa  de  los  grupos  de   población   interesados,   tomando   en   consideración  sus  intereses  y  sus  puntos   de   vista   sobre   el   desarrollo”   (en   Martínez  y  Sanahuja,  2009:42).  

  Como   es   evidente,   la   Comisión   Europea   identifica   a   la   CD   como   una   nueva   forma   de   colaborar   que   incluye   la   participación   tanto   de   las   autoridades   locales   como   de   distintos   actores   interesados   (como   universidades,   sindicatos,   partidos   políticos,   ONG,   etc.)  en  la  promoción  del  desarrollo  en   un   territorio   determinado,   independientemente   de   su   adscripción   geográfica.     Para   Velázquez   y   Schiavon   (2009:5)   la   CD  es:      

“la   CD   debe   ser   vista   como   un   proceso   compartido,   en   el   que   los   gobiernos   subnacionales   del   norte   y   del   sur   fortalezcan   sus   espacios   y   capacidades   de   diálogo   e   intercambio,   para   de   este   modo,   poner   al   desarrollo   local   y   la   descentralización   en   el   centro   de   los   cambios   pendientes…   con   el   objetivo   común   de   construir   sociedades   más   justas”  (Cardona,  2010:244).  

  De   la   definición   de   Cardona   se   puede   rescatar   que   la   CD   es   concebida   como   un   proceso   que   tiene   como   objetivo    

“el   conjunto   de   acciones   que   llevan   a   cabo   principalmente   los   gobiernos   no   centrales   (municipales   y   estatales)   en   el  

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Trabajos  de  Investigación  en  Paradiplomacia                                                                                                          Juan  P.  Prado  y  Diana  E.  Tadeo   ámbito   internacional   que   busca,   como   principal   objetivo,   el   impulso   al   desarrollo  local.  Esta  actividad  puede  ser   desplegada   de   forma   independiente   o   en   coordinación   con   el   gobierno   federal”.  

  La   subsidiaridad   “implica   que   las   decisiones   sobre   políticas   públicas   se   tomen  lo  más  cerca  posible  del  lugar  en   donde   habrán   de   aplicarse”   (Zapata,   2007:22).   Entonces,   este   principio   muestra   la   importancia   de   las   actuaciones   a   nivel   local   mediante   el   fortalecimiento   de   las   capacidades   de   las   autoridades   más   cercanas   a   la   población   para   realizar   acciones   que   impacten   positivamente   a   la   sociedad,   en   donde   la   colaboración   externa   en   este  ámbito  ha  incrementado  su  actuar.       Por   otro   lado,   el   partenariado   puede   entenderse   como   una   relación   de   cooperación   donde   los   actores   involucrados   en   actividades   de   CD   deben   trabajar   en   un   esquema   horizontal  de  colaboración  y  de  diálogo   abierto  entre  las  partes.     Por  último,  el  “desarrollo  recíproco”  es     aquella   “cooperación   entre   entidades   homólogas,   coordinadas   por   las   instituciones  subnacionales  aunque  con   diversos   niveles   de   maduración,   que   comparten   un   objetivo   común   en   un   territorio  definido  y  persiguen  también   resultados   compartidos”   (Rhi-­‐Saussi   y   Conato,   2008:40).   Así,   el   desarrollo   recíproco   se   erige   como   un   principio   fundamental  de  la  CD  debido  a  que  las   acciones   de   colaboración   deben   ejercerse   mediante   el   establecimiento   de   responsabilidades   bidireccionales,   a   efecto   de   conseguir   propósitos   comunes   (aunque   diferenciados)   a   favor  del  desarrollo  local.     Estos   tres   principios   (subsidiaridad,   partenariado   y   desarrollo   recíproco),   rigen   las   acciones   de   CD   y,   por   ende,   constituyen  los  fundamentos  esenciales   de  la  misma.    

  Así,   a   pesar   de   que   como   señalan   los   referidos  autores  la  CD  puede  realizarse   de   manera   autónoma,   se   deduce   que   resulta   importante   que   ésta   se   coordine   –mas   no   se   supedite–   con   respecto  a  las  estrategias  de  la  CID  del   gobierno   central   y   las   actuaciones   de   otros   actores   involucrados,   con   el   objetivo  de  mantener  cierto  “orden”  de   la   cooperación   internacional,   tanto   a   nivel   nacional   como   desde   la   perspectiva   del   SCID.   Dicho   en   otras   palabras,   y   como   se   señala   con   mayor   definición   más   adelante,   lo   anterior   a   efecto   de   dotarle   a   la   CD   mayor   capacidad   para   conseguir   sus   objetivos   planteados,   mediante   el   ordenamiento   y   reforzamiento   de   sus   objetivos   y   de   los   medios   para   lograrlos,   así   como   mediante   su   vinculación   orquestada   con   terceros   actores   nacionales   o   extranjeros.           Ahora  bien,  cabe  señalar  que  en  España   (recordemos  que  nuestro  parámetro  de   análisis  espacial  es  Murcia),  la  CD  es  en   buena   medida   interpretada   como   una   actividad   intergubernamental,   por   lo   que  la  CD  de  dicho  país  es  considerada   como   aquella   realizada   por   las   Comunidades  Autónomas  (CC  AA)  o  por   Entidades  Locales  (EE  LL).17       Es   importante   destacar   tres   principios   fundamentales   de   la   CD,   es   decir,   aquellos   que   representan   el   deber   ser   de   esta   actividad:   a)   subsidiaridad;   b)   partenariado  y;  c)  desarrollo  recíproco.                                                                                                                   17

  Estas   últimas   Ayuntamientos.    

 

conocidas  

también  

como  

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Año  1.  No.  1.  Diciembre  2011                                                                                              La  cooperación  internacional  para  el  desarrollo…  

A   pesar   de   los   referidos   aspectos   positivos   de   la   CD   es   menester   señalar   que   su   ejercicio   deviene   como   efecto   de  la  proliferación  de  una  multiplicidad   de  sus  promotores,  lo  cual  puede  desde   cierta   perspectiva   “desordenar”   al   por   sí   imperfecto   SCID.   Debido   a   ello,   se   considera   necesario   aumentar   –por   decirlo   de   alguna   manera–   la   gobernabilidad18  de  esta  actividad.     Si   se   hace   énfasis   en   la   gobernabilidad   de   la   CD   es   porque   dicho   recurso   permite   ordenar,   coordinar,   estructurar,   sistematizar,   conducir   y   planear  las  actividades  de  colaboración   en   pro   de   la   coherencia,   complementariedad,   armonización   y   apropiación   de   los   programas   o   proyectos   instrumentados   al   amparo   de   su   ejercicio,   con   miras   a   propiciar   con   mayor   margen   de   oportunidad   resultados   predictibles   a   favor   del   desarrollo.     En  este  sentido,  algunos  elementos  que   permiten   distinguir   el   estatus   de   la   CD   hacia   su   gobernabilidad   son   los   siguientes:   a)   legislación   ad   hoc;   b)   definición   de   objetivos   explícitos,   sectores,   regiones   y   países   prioritarios;   c)  institución  permanente  y  estable  que   gestione   la   cooperación;   d)   sistema   de   control   y   registro   de   los   convenios,   programas   y   proyectos   de   CD;   e)   recursos  contabilizados,  destinados  a  la   colaboración   externa;   f)   procesos   de   evaluación   sistemática   de   los   resultados  de  las  actividades  realizadas;   g)   mecanismos   de   rendición   de   cuentas,   con   miras   a,   en   caso  

necesario,   reconducir   decisiones   y   acciones  a  favor  de  mejores  estándares   de   calidad;   y;   h)   coordinación   de   los   actores  locales  con  la  instancia  central  y   entidades  homólogas  en  el  país  y  en  el   exterior   (con   base   en   Prado,   Op.   Cit:   58).19     Considerando   lo   anterior,   la   CD   puede   ser   entendida   como   una   modalidad   dinámica,   novedosa   y   de   creciente   relevancia   de   la   CID,   en   la   que   participan  actores  distintos  al  gobierno   central,   cuyo   objeto   es   contribuir   al   desarrollo   local   mediante   la   puesta   en   práctica   de   proyectos,   programas,   la   generación   de   redes   y   hermanamientos,   intercambio   de   experiencias,   entre   otras   actividades,   que   pretendan   fortalecer   las   capacidades   de   actores   públicos,   privados   o   mixtos   en   las   comunidades   beneficiarias,   mediante   la   formulación   y   aplicación   de   estrategias   incluyentes,   a   través   de   acciones   planeadas   y   coordinadas   al   amparo   del   ejercicio   de   la   gobernabilidad   de   sus   medios   y   procesos   para   conseguir   sus   objetivos   propuestos.    

LA  COOPERACIÓN   DESCENTRALIZADA  ESPAÑOLA:   FORTALEZAS  Y  ELEMENTOS  DE   OPORTUNIDAD  

  En   años   recientes   la   CD   ha   tenido   un   creciente   auge   en   el   escenario   internacional,   especialmente   en   Europa,   ya   que   cada   vez   más   actores   europeos,   especialmente   las   autoridades  locales  –como  las  CC  AA  en  

                                                                                                                18

 La  gobernabilidad,  en  el  ámbito  de  la  CID  se  refiere   a   “la   aplicación   de   normas   o   ejes   rectores   que   orienten  y  definan  la  instrumentación  de  la  CID  hacia   objetivos   definidos,   mediante   la   planeación,   operación   y   seguimiento   sistematizado   de   sus   acciones   y   resultados,   con   miras   a   contribuir   a   un   propósito  superior”  (Prado,  2011:  54).  

 

                                                                                                                19

 Estos  elementos  (con  excepción  del  último  inciso)   se   desprenden   de   un   análisis   anterior   sobre   la   gobernabilidad   de   la   CID   de   gobiernos   centrales,   incluido  en  la  referencia  arriba  citada,  los  cuales  son   extrapolables  a  la  CD.  

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Trabajos  de  Investigación  en  Paradiplomacia                                                                                                          Juan  P.  Prado  y  Diana  E.  Tadeo  

el   caso   español–   emprenden   acciones   de   colaboración   con   entidades   afines   en   terceros   países.   Esto   debido   a   diversos   procesos,   entre   los   que   destacan   la   democratización,   la   globalización,   la   descentralización   y   la   internacionalización   (entre   otros   factores),   los   cuales   en   conjunción   facilitan   que   dichos   actores   locales   e   internacionales   tengan   una   mayor   participación  dentro  del  SCID.     La   democratización   se   refiere   al   proceso   que   permite   la   intervención   y   participación   activa   de   la   sociedad   civil   en   el   gobierno   de   un   Estado   y,   a   su   vez,   de   las   CC   AA   (en   el   caso   español)   en   acciones   que   complementen   el   actuar   en   el   exterior   del   gobierno   central.   Y   ello   en   razón   a   que   la   globalización,   a   pesar   de   ser   un   “fenómeno   de   escala   global   que   acelera   los   ritmos   de   intercambio  económico,  social,  cultural   y   comunicacional   a   nivel   mundial,   sus   manifestaciones   tienen   consecuencias   a   nivel   nacional   y   a   nivel   local”   (Coronel,  2006:28).       Por   su   parte,   la   descentralización   permite   el   debilitamiento   del   papel   de   los   gobiernos   centrales,   al   menos   como   concentradores   de   acción   y   representación   exclusiva   del   país   en   el   exterior,   fortaleciendo   a   su   vez   a   los   entes   no   centrales   en   el   marco   del   ejercicio  de  la  CID.     La   internacionalización   implica,   según   la   Real   Academia   Española   de   la   Lengua,   someter   a   la   autoridad   conjunta   de   varias   naciones,   o   de   un   organismo  que  las  represente,  territorio   o   asuntos   que   dependían   de   la   autoridad   de   un   solo   Estado.20   Así,   se  

entiende   que   el   proceso   de   internacionalización   eleva   asuntos   o   temas   y   actores   locales   a   temas   o   actores  internacionales.       Orientando   el   análisis   sobre   la   CD   en   España,   se   considera   pertinente   tomar   como   punto   de   referencia   a   partir   de   qué   momento   las   CC   AA   en   el   referido   país   empiezan   a   realizar   acciones   de   colaboración.   A   este   respecto,   señalar   que  desde  la  década  de  1990       “   se   garantiza   y   generaliza   la   política   de   cooperación   internacional   de   las   CC   AA,   debido  tanto  a  la  consolidación  de  éstas   como   verdaderos   gobiernos   regionales   como   al   proceso   de   institucionalización   de  dicha  política  en  el  ámbito  nacional  y   su  mayor  relevancia  en  el  internacional,   consecuencia   del   incremento   de   la   presión   social,   vinculada   ésta,   sobre   todo,   al   Movimiento   del   0,7%”   (Ruiz   y   Saniger,  2010:40).  

  Así,   desde   1990   en   España   se   ha   intentado   elevar   la   CID   de   las   CC   AA   a   política   pública,   mostrando   la   existencia   de   voluntad   de   las   autoridades  locales  –indispensable  para   la   puesta   en   práctica   de   programas   y   proyectos   de   cualquier   índole-­‐,   así   como   el   compromiso   de   éstas   a   favor   de  dicha  actividad.     Ahora   bien,   la   CD   en   España21   representa   una   importante   área   de   oportunidad   para   que   las   autoridades   autonómicas  actúen  de  forma  conjunta   con   sus   homólogas   del   exterior   en   la   búsqueda,   por   ejemplo,   de   promover   los   Objetivos   de   Desarrollo   del   Milenio   (ODM).  A  partir  de  entonces,  y  como  se                                                                                                                   http://buscon.rae.es/draeI/SrvltGUIBusUsual?TIPO_ HTML=2&TIPO_BUS=3&LEMA=internacionalizar   21  España  ocupa  el  séptimo  lugar  de  los  donantes  de   Asistencia  Oficial  para  el  Desarrollo  (AOD)  del  Comité   de   Asistencia   para   el   Desarrollo   (CAD)   de   la   Organización   para   la   Cooperación   y   el   Desarrollo   Económicos   (OCDE),   aportando   5,917   millones   de   dólares  en  2010.    

                                                                                                                20

  Real   Academia   de   la   Lengua   Española,   internacionalizar.   Disponible   en:  

 

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Año  1.  No.  1.  Diciembre  2011                                                                                              La  cooperación  internacional  para  el  desarrollo…  

señala   en   párrafos   posteriores,   la   CD   española   ha   registrado   un   incremento   significativo,   lo   cual   le   ha   otorgado   un   estatus   de   creciente   peso   e   influencia   en    el  ámbito  de  la  cooperación  exterior   de  España.     La  CD  española  “alcanza  un  grado  muy   significativo   y   es   aproximadamente   el   equivalente  a  un  pequeño  país  donante   del   CAD,   como   podría   ser   Irlanda   o   Corea   (que   en   2009   destinaron   718   y   586   millones   de   euros   respectivamente,   en   términos   de      

Asistencia   Oficial   para   el   Desarrollo   – AOD-­‐)”  (Alemán,  2011:15).       La  Gráfica  1  muestra  la  aportación  de  la   CD  en  el  citado  país,  la  cual  para  el  año   2009  oscilaba  en  600  millones  de  euros   (13%  de  la  AOD  española  total)  y  donde   las   CC   AA   aportan   la   mayor   cuantía   – comparando   con   las   aportaciones   de   las  EE  LL-­‐  (los  *  indican  que  los  datos  de   2010   y   2011   son   previsiones   presupuestarias,   no   cifras   reales   de   ejecución  o  desembolsos):  

GRÁFICA  1   APORTACIÓN  DE  LA  COOPERACIÓN  DESCENTRALIZADA  ESPAÑOLA,  2006-­‐2011  

 

 

Fuente:  Alemán  (2011),  p.  16.    

  Una  vez  referido  el  importante  peso  de   la   CD   en   España   en   términos   financieros   desde   la   perspectiva   de   la   AOD   con   respecto   al   total   nacional,   es   menester  hacer  referencia,  al  menos  de   manera   breve   y   en   términos   generales   y   en   su   conjunto,   a   sus   principales   fortalezas  y  elementos  de  oportunidad.       Entre  sus  fortalezas  se  destaca  que  esta   actividad  permite  acelerar  los  procesos   de   descentralización   y   proporciona    

cierta   autonomía   a   las   autoridades   locales,  fortaleciendo  su  capacidad  para   elaborar  políticas  y  acciones  propias  en   el   ámbito   de   la   CID,   lo   cual   les   dota   a   las   CCAA   de   presencia   y   visibilidad   política  y  solidaria  en  el  exterior.     Otra  fortaleza  radica  en  que,  al  ser  una   nueva   forma   de   hacer   cooperación,   la   CD   podría   alejarse   de   los   intereses   políticos   o   económicos   del   gobierno   central   que,   en   cierta   medida,   107  


Trabajos  de  Investigación  en  Paradiplomacia                                                                                                          Juan  P.  Prado  y  Diana  E.  Tadeo  

condicionan   en   términos   de   fomento   del   interés   nacional   o   de   objetivos   de   política   exterior   a   las   acciones   de   colaboración;   aunque   tal   fenómeno,   evidentemente,   es   plausible   que   sea   replicado   por   las   CCAA   al   amparo   del   ejercicio  de  su  CD.     La  CD  española  es  fuerte  debido  a  que,   además   de   lo   anterior,   cuenta   con   respaldo   social,22     está   abierta   a   la   inclusión   de   diversos   actores   y   otorga   proyección   internacional   a   los   actores   locales   (organizaciones   de   la   sociedad   civil,   empresas,   universidades,   etc.),   lo   que   les   permite   participar   de   manera   activa   en   el   SCID   y,   por   ende,   internacionalizarse.       En   cuanto   a   los   elementos   de   oportunidad   de   la   CD   en   España,   se   encuentra   la   dispersión   de   los   esfuerzos   y   recursos   ejercidos   por   las   CC   AA   y   el   gobierno   central   y,   sobre   todo,  la  falta  de  suficiente  seguimiento   y   evaluación   de   los   resultados   de   las   acciones   ejercidas   en   el   ámbito   de   dicha  actividad.23    

  Otra   debilidad   consiste   en   los   niveles   de   coordinación   entre   el   gobierno   central   y   las   CC   AA   en   cuanto   a   la   CID   (central)  y  CD  se  refiere.  Esto  reduce  en   varios  casos  las  posibilidades  de  que  la   acción   exterior   española   (política,   comercial,   de   ayuda   al   desarrollo,   etc.)   en   su   conjunto   (independientemente   de   la   procedencia   de   sus   políticas,   recursos   y   acciones)   incida   de   manera   más   determinante   en   términos   de   fomento   al   desarrollo   en   los   ámbitos   a   donde   va   dirigida,   en   razón   al   déficit   de   complementariedad   coherencia   y   cohesión  entre  sus  múltiples  actores.24           Otro   aspecto   perfectible   de   la   CD   española   es   que,   en   varios   casos,   sus   políticas  se  ven  reducidas  a  únicamente   apoyos   vía   convocatorias   de   subvenciones   a   organizaciones   no   gubernamentales  (ONG),  lo  que  implica   que  la  cooperación  sea  indirecta,  y  por   ende,  que  las  CC  AA  se  vean  reducidas   a   “financiadoras”   y   no   gestoras   o   instrumentadoras   de   los   proyectos   de   colaboración.       Debido   a   que   la   CD   española,   al   igual   que   ocurre   en   todo   país,   engendra   diversos   elementos   de   oportunidad,   es   necesario   que   cuente   con   mayores   ámbitos  de  gobernabilidad,  a  efecto  de   reducirlos,   con   miras   a   dotarle   de   mayor   fortaleza   en   sus   diversos   ámbitos   de   su   confeccionamiento   y   ejercicio.   Y   es   que   ello   es  

                                                                                                                22

  En   el   año   2007   (antes   de   la   crisis   económica   por   la   que  España  atraviesa),  según  una  encuesta  realizada   por   la   Fundación   Carolina   y   el   Centro   de   Investigaciones   Sociológicas,   el   53%     de   los   entrevistados   comparten   la   idea   de   que   las   CCAA   y   las  corporaciones  locales  deben  participar  en  la  CID,   dedicando  alguna  parte  de  sus  recursos  para  este  fin.   (Fundación  Carolina,  2008:  60-­‐61).   23   En   detrimento   de   los   Principios   de   la   Declaración   de   París   (apropiación,   alineación,   armonización   y   mutua   responsabilidad).   La   apropiación   consiste   en   que   los   países   socios   puedan   ejercer   una   autoridad   efectiva   sobre   sus   políticas   de   desarrollo   y   estrategias   y   que   puedan   coordinar   acciones   de   desarrollo.   En   el   principio   de   alineación   se   intenta   promover  que  los  donantes  basen  todo  su  apoyo  en   las   estrategias,   instituciones,   y   procedimientos   nacionales   de   desarrollo   de   los   países   socios.   En   cuanto   a   la   armonización,   esta   intenta   que   las   acciones   de   los   donantes   sean   más   transparentes   y   colectivamente   eficaces.   Es   decir,   busca   establecer   acuerdos   comunes,   simplificar   procedimientos   y   compartir   información.   Por   último,   el   principio   de   mutua   responsabilidad   convoca   a   los   donantes   y  

 

                                                                                                               

socios  a  asumir  de  forma  responsable  los  resultados   de  las  acciones  ejercidas.   24   La   coherencia   de   la   CID   es   una   pieza   clave   para   asegurar  el  éxito  de  las  acciones  desarrolladas  en  el   marco   de   esta   actividad,   la   cual   puede   ser   interpretada   como   una   política   cuyos   objetivos,   estrategias   y   mecanismos   de   acción   no   sean   conflictivos  entre  sí,  sino  consistentes  respecto  al  de   otras   políticas   de   cooperación   otorgadas   por   una   gama   más   amplia   de   cooperantes   (Forster   y   Stokke,   1999:  23-­‐24).  

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Año  1.  No.  1.  Diciembre  2011                                                                                              La  cooperación  internacional  para  el  desarrollo…  

Ley   12/200725   de   CID   de   dicha   Comunidad.     El   artículo   1   de   la   Ley   establece   que   el   objeto   de   la   misma   es   “establecer   y   regular   el   régimen   jurídico   de   la   cooperación   internacional   para   el   desarrollo   que   realice   la   Comunidad   Autónoma   de   la   Región   de   Murcia”,   regulando   “las   relaciones   de   coordinación   y   colaboración   en   esta   materia   entre   la   Administración   pública   de   la   Comunidad   Autónoma   y   las   entidades   locales   murcianas   y   la   sociedad  civil”.     Definición  de  objetivos  explícitos,   sectores,  regiones  y  países  prioritarios   de  la  CD     La   citada   Ley,   en   su   artículo   5,   expone   que  el  objetivo  central  de  la  política  de   CID  murciana  es  “contribuir  a  erradicar   la   pobreza   en   el   mundo   en   todas   sus   manifestaciones   y   las   causas   que   la   producen,   y   promover   un   desarrollo   humano  sostenible  en  sus  dimensiones   democrática,   económica,   social,   y  

particularmente   relevante   en   el   marco   del   ejercicio   de   la   CD,   dado   que   al   coexistir   cada   vez   más   cooperantes   subnacionales  financiados  con  recursos   de   diversas   fuentes,   la   tarea   de   coordinar   y   regular   esta   actividad   se   vuelve   particularmente   necesaria,   a   fin   de   disminuir   la   fragmentación   de   la   ayuda,   la   cual   como   se   ha   señalado   impacta   de   forma   negativa   en   la   eficacia  de  las  acciones  en  términos  de   desarrollo.     De   ahí   que   la   gobernabilidad   de   la   CID   constituya   un   proceso   que   puede   contribuir   o   facilitar   el   camino   hacia   la   necesidad   de   ordenar,   coordinar,   estructurar,  orientar  evaluar  y  conducir   las   actividades   de   colaboración   de   actores   centrales   y   descentralizados,   con  miras  a  dotarle  de  mayor  capacidad   para   que   tal   actividad   cumpla   con   sus   propósitos  planteados.    

LA  COOPERACIÓN  

DESCENTRALIZADA  DE  MURCIA  Y   SU  CAMINO  HACIA  LA   GOBERNABILIDAD     Corresponde   ahora   evaluar   la   CD   murciana   tomando   como   eje   de   referencia   los   elementos   que   componen   a   la   gobernabilidad   de   la   cooperación,   a   efecto   de   definir   el   grado  de  convergencia  entre  ambas.       Legislación  ad  hoc     En  cuanto  a  lo  que  corresponde  a  este   rubro,   en   el   caso   de   la   Comunidad   Autónoma   de   la   Región   de   Murcia   (CARM),   es   conducente   señalar   que   el   27   de   diciembre   de   2007   se   elaboró   la  

 

                                                                                                                25

  El   modelo   de   las   Leyes   autonómicas   españolas   es   la  Ley  23/1998,  de  7  de  julio  de  CID,  la  cual  crea  un   marco   institucional   español   de   CID.   De   esta   Ley   se   puede  rescatar  que  en  su  Capítulo  III,  Sección  2ª,  se   establece   la   actuación   de   las   CCAA   y   las   entidades   locales,   especialmente   en   el   artículo   20,   que   hace   referencia   específica   a   la   CID   de   las   CCAA.   Este   artículo   menciona   que   toda   acción   de   colaboración   emanada   de   estos   dos   actores   es   “expresión   solidaria   de   sus   respectivas   sociedades   y   se   inspira   en  los  principios,  objetivos  y  prioridades  establecidas   en  la  Sección  II  del  Capítulo  I  de  dicha   Ley”.  Además,   señala   que   “la   acción   de   dichas   entidades   en   la   cooperación   para   el   desarrollo   se   basa   en   los   principios   de   autonomía   presupuestaria   y   autorresponsabilidad   en   su   desarrollo   y   ejecución,   debiendo   respetar   las   líneas   generales   y   directrices   básicas   establecidas   por   el   Congreso   de   los   Diputados   (…)   y   el   principio   de   colaboración   entre   Administraciones   públicas   en   cuanto   al   acceso   y   participación   de   la   información   y   máximo   aprovechamiento  de  los  recursos  públicos”.  

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Trabajos  de  Investigación  en  Paradiplomacia                                                                                                          Juan  P.  Prado  y  Diana  E.  Tadeo  

medioambiental,   en   los   países   empobrecidos”.26     En   cuanto   a   los   sectores,   regiones   y   países  prioritarios,  el  artículo  6  de  dicha   Ley   señala   que   las   prioridades   geográficas   de   la   cooperación   de   Murcia   son   aquellas   que   están   “orientadas  a  las  regiones  y  países  que   serán   objeto   preferente   de   la   cooperación”;   mientras   que   las   prioridades   sectoriales   se   encuentran   “dirigidas   a   determinados   ámbitos   de   actuación   prioritaria   (…)   dando   preferencia   a   las   metas   establecidas   por   los   Objetivos   de   Desarrollo   del   Milenio  de  la  Organización  de  Naciones   Unidas   (ONU),   y   sus   posteriores   revisiones”.     La   Gráfica   2   muestra   la   concentración   geográfica   de   las   acciones   de  

colaboración   murciana   para   el   año   2009.     Como   se   puede   observar   en   la   Gráfica   2,   las   actividades   de   CD   en   la   CARM   están   concentradas   en   países   de   renta   media-­‐baja,  teniendo  igual  ponderación   los   países   de   renta   media-­‐alta   y   los   países   menos   adelantados.   Esto   muestra   que   Murcia,   al   definir   las   prioridades   “geográficas   en   términos   muy   amplios   (…)   el   proceso   de   planificación   no   ha   servido   para   avanzar   hacia   la   concentración   y   especialización  de  la  ayuda,  (…)  esto  se   ha   traducido   en   una   multiplicación   de   intervenciones   fragmentadas   y   dispersas”  (Hombrado,  2008:  71).       Ahora   bien,   en   España,   la   planificación   de   los   objetivos   explícitos,   sectores,   regiones   y   países   prioritarios   de   la   CID   suele   definirse   en   un   documento   conocido   como   Plan   Director   (PD),   del   cual   existe   una   versión   a   nivel   nacional,   así   como   de   las   provenientes   de   diversas  CCAA.  

                                                                                                                26

  Además,   en   ese   mismo   artículo   se   establecen   nueve   objetivos   específicos   de   la   CID   murciana:   “a)   contribuir  a  la  satisfacción  de  las  necesidades  básicas   de  la  población,  con  especial  incidencia  en  las  capas   más   desfavorecidas   o   excluidas;   b)   mejorar   las   capacidades   de   las   personas   y   las   organizaciones,   y   facilitar   su   acceso   al   conocimiento   científico   y   tecnológico   apropiado;   c)   contribuir   a   la   consolidación   de   la   democracia,   del   Estado   de   Derecho,   al   respeto   de   los   Derechos   Humanos   y   al   fortalecimiento   institucional   en   todas   sus   dimensiones;   d)   fomentar   un   uso   racional   y   sostenible   de   los   recursos   naturales   de   los   países   destinatarios;  e)  fortalecer  las  estructuras  y  procesos   productivos,   y   el   tejido   asociativo   en   los   países   beneficiarios   para   favorecer   su   desarrollo   no   dependiente   y   sostenible;   f)   la   promoción   de   un   crecimiento   económico   duradero   y   social   y   medioambientalmente   sostenible,   acompañada   de   medidas   que   contribuyan   a   una   redistribución   equitativa   de   la   riqueza   y   el   desarrollo   social   para   asegurar   las   necesidades   básicas   y   favorecer   la   mejora   de   las   condiciones   de   vida   de   la   población;   g)   prevenir   y   atender   las   situaciones   de   emergencia   mediante   la   prestación   de   acción   humanitaria;   h)   contribuir   a   un   mayor   equilibrio   en   las   relaciones   políticas,   estratégicas,   económicas   y   comerciales   en   la   comunidad   internacional,   prestando   especial   atención   al   comercio   justo,   promoviendo   así   un   marco   de   estabilidad   y   seguridad   que   garantice   la   paz   internacional   e;   i)   promover   la   educación   y   sensibilización   para   el   desarrollo,   basadas   en   los   valores  de  la  solidaridad  y  la  corresponsabilidad  en  la   lucha  contra  la  pobreza  y  la  exclusión”.  

 

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Año  1.  No.  1.  Diciembre  2011                                                                                              La  cooperación  internacional  para  el  desarrollo…  

   

GRÁFICA  2.     CONCENTRACIÓN  GEOGRÁFICA  DE  LAS  ACCIONES  DE  COOPERACIÓN  DE  MURCIA,  2009  

 

 

Fuente:  Elaboración  propia  con  base  en  Itriago,  Deborah,  “La  ayuda  al  desarrollo  en  2009”,  en  Milleiro,  Irene  (Dir.),   La  realidad  de  la  ayuda  2010,  Intermón  Oxfam,  Barcelona,  2010,  p.  96.  

    Como   se   puede   apreciar   en   la   Tabla   1,   Murcia  es  la  única  de  las  17  CC  AA  que   no   cuenta   hasta   el   momento   con   un   instrumento   de   planeación   de   la   política  de  CID,  como  lo  es  un  PD.27       De   ahí   que   este   elemento   de   gobernabilidad   se   considere   de   cierta   manera  débil,  debido  a  la  imprecisión  y   vaguedad   en   especial   de   los   sectores,  

regiones   y   países   prioritarios,   facilitándose   tras   ello   ejercicios   discrecionales   (es   decir,   no   planeados   ex   ante)   durante   su   ejercicio,   lo   cual   afecta  a  la  coherencia  y,  por  ende,  a  su   impacto  y  eficacia.  

                                                                                                                27

 Aunque  la  Ley  12/2007  del  27  de  diciembre  de  CID   de   la   CARM   establece   en   su   artículo   9,   Capítulo   2   (Planificación,   instrumentos,   modalidades,   coordinación   y   evaluación   de   la   política   regional   de   cooperación  internacional  para  el  desarrollo).  que  la   política  de  cooperación  autonómica  se  establecerá  a   través   de   Planes   Directores   y   Planes   Anuales.   Hay   que  decir  que  los  responsables  de  la  formulación  de   un  Plan  Director  en  Murcia  se  encuentran  trabajando   en  ello,  con  miras  a  crear  un  instrumento  útil  para  su   política  de  CID.  Así,  Itriago  (2010:  107)  menciona  que   el  borrador  del  Plan  Director  de  la  CARM  “recoge  de   manera  acertada  las  prioridades  de  la  cooperación”.  

 

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Trabajos  de  Investigación  en  Paradiplomacia                                                                                                          Juan  P.  Prado  y  Diana  E.  Tadeo  

 

 

TABLA  1    INSTRUMENTOS  DE  PLANIFICACIÓN  DE  LAS  COMUNIDADES  AUTÓNOMAS  

 

Comunidad  Autónoma  

Planes  Directores/  Otros  instrumentos  

Andalucía  

Plan  Andaluz  de  Cooperación  para  el  Desarrollo  2008-­‐2011  

Aragón  

Plan   Director   de   la   Cooperación   Aragonesa   para   el   Desarrollo   2008-­‐2011  

Asturias  

Plan   Director   de   Cooperación   al   Desarrollo   2009-­‐2012   (pendiente  de  aprobación)  

Baleares  

Plan  Director  de  Cooperación  2008-­‐2011  

Canarias  

Plan   Director   de   Cooperación   2009-­‐2012   (prevista   su   aprobación)  

Cantabria  

Plan   Director   de   la   Comunidad   Autónoma   de   Cantabria   2009-­‐ 2012  

Castilla-­‐La  Mancha  

Plan   Estratégico   de   Cooperación   para   el   Desarrollo.   Horizonte   2011  

Castilla  y  León  

Borrador  de  un  Plan  Director  de  la  Cooperación  al  Desarrollo  de   la  Junta  de  Castilla  y  León  2009-­‐2011  

Cataluña  

Plan  Director  de  la  Cooperación  al  Desarrollo  de  Cataluña  2007-­‐ 2010  

Extremadura  

Plan  General  de  la  Cooperación  Extremeña  2008-­‐2011  

Galicia  

Plan   Director   de   la   Cooperación   Gallega   para   el   Desarrollo   2010-­‐2013  

La  Rioja  

Plan   Director   de   Cooperación   para   el   Desarrollo   de   La   Rioja   2008-­‐2011  

Madrid  

Plan   General   de   la   Cooperación   de   la   Comunidad   de   Madrid   2009-­‐2012  

Murcia  

-­‐-­‐-­‐-­‐-­‐-­‐-­‐-­‐-­‐-­‐  

Navarra  

Plan  Director  de  la  Cooperación  Navarra  2007-­‐2010  

País  Vasco  

Plan   Estratégico   y   Director   de   la   Cooperación   para   el   Desarrollo   del  Gobierno  Vasco  2008-­‐2011  

Com.  Valenciana  

Plan  Director  de  la  Cooperación  Valenciana  2008-­‐2011  

Fuente:  Ruiz  y  Saniger  (2010),  p.  51.

   

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Año  1.  No.  1.  Diciembre  2011                                                                                              La  cooperación  internacional  para  el  desarrollo…  

  Institución  permanente  y  estable  que   gestione  la  cooperación     Si,   como   se   ha   argumentado,   es   necesaria   la   existencia   de   una   institución   permanente   y   estable   que   gestione   la   cooperación   para   dotar   de   gobernanza  a  la  CID  murciana,  hay  que   decir   que   en   Murcia   se   cuenta   con   el   Servicio   de   Cooperación   y   Acción   Exterior   (Dirección   General   de   Asuntos   Sociales,   Igualdad   e   Inmigración)   adscrita   a   la   Consejería   de   Sanidad   y   Política  Social,  la  cual  realiza  labores  de   gestión   de   la   cooperación   murciana   de   manera   ordenada   y   permanente.28   Por  

lo  anterior,  la  existencia  de  tal  instancia   propicia  que  la  CC  AA  de  Murcia  cuente   con  este  precepto  de  gobernabilidad  de   su  cooperación.       Sistema  de  control  y  registro  de  los   Convenios,  programas  y  proyectos  de   CD     Murcia   ha   trabajado   en   un   sistema   de   control   y   registro   de   sus   Convenios,   programas     y   proyectos   de   cooperación.   Así,   esta   Comunidad   ha   clasificado   cada   uno   de   ellos   conforme   a   si   se   identifican   como:   a)   convenios,   proyectos  o  programas  de  cooperación   directa   o   indirecta;   b)   su   relación   con   los   ODM   y   con   los   objetivos   estratégicos   del   Plan   Director   de   la   cooperación  española;  c)  los  sectores  a   los   que   pertenecen   de   acuerdo   a   los   estándares   establecidos   por   el   CAD   (conocidos   como   CRS);   d)   los   países   a   quienes  se  dirige  la  cooperación;  e)  los   instrumentos   de   colaboración   para   llevar  a  cabo  los  convenios,  proyectos  o   programas;   f)   los   actores   involucrados   y;   g)   las   acciones   que   se   realizan   en   cada  uno  de  los  proyectos.       Esta   clasificación   es   utilizada   para   tener   un   control   de   cada   una   de   las   actividades   de   CD   murciana   y   así,   facilitar   la   planeación   del   rumbo   que   debe  tomar  la  CID  de  Murcia.     Recursos   contabilizados,   destinados   a   la  colaboración  externa     En  cuanto  a  la  necesidad  de  contar  con   recursos   contabilizados   destinados   a   la   colaboración   externa,   Murcia,   al   igual   que  las  demás  CC  AA,  utiliza  libremente   su  presupuesto,  ya  que  a  cada  gobierno  

                                                                                                                28

 Esta  institución  tiene  como  principales  actividades:   a)   la   planificación,   dirección,   coordinación,   apoyo,   asesoramiento,   impulso   y   supervisión   del   ejercicio   de   las   competencias   atribuidas   a   la   Secretaría   de   Acción   Exterior   en   lo   relativo   a   las   actuaciones   de   proyección   exterior   y   en   materia   de   ayuda   y   cooperación   al   desarrollo;   b)   seguimiento   y   coordinación  técnica  de  la  participación  institucional   de   la   CARM   en   organizaciones   interregionales   de   ámbitos   geográficos   distintos   de   la   Unión   Europea   (UE);   c)   seguimiento   de   proyectos   de   cooperación   exterior   y   cooperación   al   desarrollo   en   ámbitos   geográficos  distintos  de  la  UE,  y  seguimiento  de  sus   políticas   de   cooperación   con   espacios   extracomunitarios  y  asociadas  a  la  creación  futura  de   zonas   de   libre   cambio;   d)   coordinación   técnica   de   las   actuaciones   de   Murcia   en   materia   de   ayuda   y   CID;   e)   coordinación  técnica  e  impulso  de  las  actuaciones  de   la   CARM   en   materias   relacionadas   con   las   políticas   regionales   y   sectoriales   de   la   UE.   f)   organización   de   acciones   de   formación,   información   y   divulgación   dirigidas   a   la   sociedad   murciana,   en   general,   sobre   acción   exterior,   incluyendo   la   realización   de   jornadas,   seminarios   y   cursos   de   formación;   g)   la   coordinación   y   supervisión   de   publicaciones   divulgativas   de   la   actividad   de   acción   exterior   y   cooperación   al   desarrollo;   h)   elaboración   de   anteproyectos  de  disposiciones  de  carácter  general  e   instrucciones   relacionadas   con   las   materias   competencia   del   Servicio;   i)   la   supervisión   de   los   expedientes  de  gasto  tramitados  por  el  Servicio;  j)  la   coordinación   general   de   la   actividad   administrativa   del   Servicio   y   racionalización   administrativa   de   las   unidades   que   integran   el   Servicio.   k)   las   demás   atribuciones   que   el/la   titular   de   la   Secretaría   le   encomiende.   Información   disponible   en:   http://www.carm.es/web/pagina?IDCONTENIDO=22 9&IDTIPO=200&__PLANT_PERSONALIZADA=/JSP/CA RM/nuevoPortal/organigramas/plantillaDetalleOrga

 

                                                                                                               

nigrama.jsp&IDESTRUCTURAJERARQUICA=965&RAST RO=c819$m4800  

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Trabajos  de  Investigación  en  Paradiplomacia                                                                                                          Juan  P.  Prado  y  Diana  E.  Tadeo  

autonómico   le   corresponde   definir   el   monto   de   los   recursos   destinados   a   acciones  de  colaboración.  Así,  la  CARM   aportó   en   el   año   2009   0,09%   de   su   presupuesto   total   (lo   que   equivale   a   poco   más   de   3   euros   por   persona   al   año),  posicionándose  en  el  quinto  lugar   de  las  CC  AA  que  menos  contribuyen  en   la  CD  española.   .      

  A  continuación  se  presentan  dos  tablas   que   muestran   la   cooperación   autonómica  murciana  en  los  años  2008-­‐ 2009   (Tabla   2)   y   la   evolución   del   presupuesto   destinado   a   CID   de   la   CARM  (Tabla  3).  

TABLA  2.     COOPERACIÓN  AUTONÓMICA  MURCIANA,  2008-­‐2009  

  Concepto  

2008  

2009  

5,130.76  

4,744.96  

 

3,728.93  

 

Variación  (%)  presupuesto  total    

-­‐7.52%  

 

%  sobre  total  CCAA  

1.06%  

 

AOD  bruta  (euros)   AOD  bruta  (a)  

 

 

2010  

AOD  %  presupuesto  total  

0.11%  

0.09%  

 

AOD  per  capita  (euros)  (b)  

3.6  

3.28  

 

Presupuestos  AOD  

 

AOD  %  PIB    

  0.02%  

1,946.10   0.02%  

 

   Fuente:  Elaboración  propia  con  base  en  Itriago,  (2010),  p.  93.  

    La   Tabla   2   refleja   cómo   Murcia   ha   disminuido   su   AOD   en   200929   en   relación   con   el   año   2008;   así   como   el   reducido   porcentaje   de   aportación   sobre  el  total  de  las  CC  AA.  Eso  muestra   los  efectos  de  la  actual  crisis  económica   y   financiera   española,   así   como   la   aprobación   del   recorte   a   la   AOD   sustentada   en   la   “disposición   adicional   tercera   de   la   Ley   de   Cooperación   al   Desarrollo   aprobada   en   2007,   que   permitía   no   incrementar   la   AOD  

mientras   el   PIB   no   creciera   con   respecto   a   la   media   nacional.   Sin   embargo,   si   bien   es   cierto   que   el   PIB   de   Murcia   no   ha   recortado   distancias   con   el   PIB   nacional,   la   disminución   del   presupuesto   de   AOD   ha   superado   con   creces   al   recorte   efectuado   en   el   resto   de  la  nación”  (Itriago,  2010:107).     También   se   puede   observar   cómo   el   aumento   en   el   presupuesto   dirigido   a   CID   entre   2004   y   2007   (ver   Tabla   3),   disminuye   en   forma   significativa   a   partir  del  año  2008.  

                                                                                                                29

 Al  igual  que  la  AOD  española  ha  disminuido  en  un   5,9%  en  2010,  respecto  a  2009.  

 

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Año  1.  No.  1.  Diciembre  2011                                                                                              La  cooperación  internacional  para  el  desarrollo…  

 

TABLA  3   EVOLUCIÓN  DEL  PRESUPUESTO  DESTINADO  A  CID  DE  LA  CARM     (EN  MILES  DE  EUROS),  2004-­‐2007    

2004  

2005  

2006  

2007  

2,630.10  

2,793.30  

4,230.30  

5,121.30  

       Fuente:  Ruiz  y  Saniger  (2010),  p.  49.     Por  ello  se  puede  aseverar  que  la  crisis     económica  española  ha  impactado  a  los   Coordinación  de  los  actores  locales   fondos   destinados   a   CID   por   parte   de   la   con  la  instancia  central  y  entidades   Comunidad   Autónoma   de   la   Región   de   homólogas  en  el  país  y  en  el  exterior   Murcia   a   la   par   que   a   los   del   gobierno     del  citado  país  europeo.   Por  último,  en  cuanto  a  la  coordinación     de   las   acciones   de   colaboración   de   Mecanismos  de  rendición  de  cuentas,   Murcia   con   el   gobierno   español   y   con   con  miras  a,  en  caso  necesario,   las   entidades   homólogas   en   el   país   y   en   reconducir  decisiones  y  acciones  a   el   exterior,   es   importante   mencionar   favor  de  mejores  estándares  de   que,   como   se   ha   dicho   en   párrafos   calidad   anteriores,  esta  Región  –al  igual  que  las     otras   CC   AA   españolas–   intenta   recoger   En   Murcia   se   lleva   cierto   control   del   en   sus   planes   de   acción   los   objetivos   seguimiento   de   los   convenios,   estratégicos   y   las   prioridades   proyectos   y   programas   de   CID   sectoriales   y   geográficas   determinados   subvencionados   a   ONG   y   a   por  el  gobierno  central,  con  el  objetivo   universidades,  para  determinar  su  nivel   no   de   duplicar   esfuerzos,   sino   de   de   cumplimiento.   Para   ello,   en   el   año   reforzar  la  política  española  de  CID.   2002   se   creó   un   archivo   que   contempla     los   proyectos   subvencionados   por   Ahora   bien,   las   autoridades   de   Murcia   orden  de  convocatoria  y  que  integra  los   aún   no   establecen   un   esquema   que   siguientes   datos:   a)   número   de   permita   coordinar   sus   acciones   de   expediente;   b)   ONG   o   universidad   colaboración   con   sus   homólogas   en   el   subvencionada;   c)   nombre   del   país  y  en  el  exterior,  aunque  sí  que  está   proyecto;   d)   coste   y   subvención   total;   trabajando   en   ello   mediante   la   e)   fecha   de   inicio   y   término;   f)   aplicación   de   encuestas   que   le   modificaciones   y;   g)   justificaciones   permiten   observar   los   criterios   para   el   (donde   se   anotan   las   etapas   del   desarrollo  de  proyectos  de  cooperación   proyecto,   si   han   sido   subsanados   y   sus   que   han   determinado   cada   uno   de   los   informes  finales).   actores   involucrados   en   la   CID     murciana  (como  sus  ayuntamientos,  las   Este   control   ayuda   a   la   mejora   de   la   ONG   y   universidades),   así   como   su   toma   de   decisiones   basada   en   el   voluntad   para   emprender   acciones   de   cumplimiento   de   los   objetivos   de   los   colaboración,   con   el   objetivo   de   proyectos   por   parte   de   los   actores   orientar  su  política  de  CID.   involucrados.    

 

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Trabajos  de  Investigación  en  Paradiplomacia                                                                                                          Juan  P.  Prado  y  Diana  E.  Tadeo  

CONSIDERACIONES  FINALES  

procesos   de   evaluación   sistemática   de   los   resultados   de   las   actividades   realizadas;   g)   crear   mecanismos   de   rendición   de   cuentas   y;   h)   coordinar   a   los   actores   locales   con   la   instancia   central   y   similares   en   el   país   y   en   el   exterior.     La   Comunidad   Autónoma   de   la   Región   de   Murcia,   a   pesar   de   ocupar   uno   de   los   últimos   lugares   dentro   del   ranking   de  la  cooperación  autonómica  española   –con   una   aportación   de   4.744.959   millones  de  euros  en  2009–  cuenta  con   algunos  rasgos   de   cada  uno  de  los  ocho   elementos   que   permiten   dotar   de   gobernabilidad  a  la  CD;  aunque  hay  que   decir   que   esto   no   es   suficiente   para   promover   la   coherencia,   coordinación   y   complementariedad   de   la   política   de   CID   murciana   con   las   políticas   del   gobierno  central.     Para   concluir,   se   debe   tener   presente   que   si   bien   Murcia   ha   avanzado   en   el   camino   hacia   la   gobernabilidad   de   su   CD,  aún  les  falta  mucho  por  hacer  para   configurarse   como   un   actor   subnacional   capaz   de   aportar   de   manera   significativa   elementos   proclives   a   favor   de   tal   propósito,   en   pro  de  la  CID  española  en  lo  particular  y   global  en  lo  general.  

  España  ha  emprendido  –cada  vez  más  y   con   mayor   frecuencia–   acciones   de   colaboración   emanadas   de   gobiernos   no   centrales,   de   los   que   resalta   la   participación  de  las  autoridades  locales   y,  especialmente,  de  sus  CC  AA.     Las   CC   AA   representaron   en   2009   el   13%   de   la   AOD   española   (casi   600   millones   de   euros),   lo   que   denota   su   presencia   y   fortaleza   como   elemento   inherente  a  la  cooperación  de  este  país.   Por  otro  lado,  ello  implica  la  necesidad   de   que   la   CD   española   cuente   con   distintos   elementos   que   la   doten   de   gobernabilidad,  con  el  fin  de  coordinar,   complementar,  estructurar  y  conducir  a   este   tipo   de   políticas   y   acciones   de   colaboración   autonómica   en   pro   del   desarrollo.     Estos   elementos   de   gobernabilidad   incluyen,   al   menos:   a)   tener   una   legislación   ad   hoc;   b)   definir   objetivos   explícitos,   sectores,   regiones   y   países   prioritarios;   c)   contar   con   una   Institución   permanente   y   estable   que   gestione   la   cooperación;   d)   sistema   de   control   y   registro   de   los   convenios,   programas   y   proyectos   de   CID;   e)   contabilizar   los   recursos   destinados   a   la   colaboración   externa;   f)   establecer    

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Año  1.  No.  1.  Diciembre  2011                                                                                              La  cooperación  internacional  para  el  desarrollo…   Observatorio  de  Cooperación  Descentralizada  Unión  Europea  (UE)-­‐América  Latina,  Montevideo,  pp.   20-­‐43.   Forster,   Jacques   y   Stokke,   Olav   (1999),   “Coherence   of   Policies   Towards   Developing   Countries:   Approaching   the   Problematique”,   en   Forster   Jacques   y   Stokke,   Olav   (eds.),   Policy   Coherence   in   Developing  Co-­‐operation,  EADI,  Book  Series  22,  London,  Frank  Cass.   Fundación   Carolina   (2008),   América   Latina   y   la   cooperación   al   desarrollo   en   la   opinión   pública   española.   Barómetro  2007  de  la  Fundación  Carolina,  Madrid,  Fundación  Carolina-­‐CeALCI.   Gómez,   Carlos   (2008),   “Una   visión   panorámica   de   la   cooperación   descentralizada   de   las   entidades   locales”,  Cuadernos  Bakeaz,  Bilbao,  N°  89.   Hombrado,   Angustias   (2008),   “Coordinación   entre   el   Gobierno   central   y   las   comunidades   autónomas:   asignatura  pendiente  de  la  cooperación  española”,  Documento  de  Trabajo  20/2008,  Madrid.   Itriago,  Deborah  (2010),  “La  ayuda  al  desarrollo  en  2009”  en  Milleiro,  Irene  (dir.),  La  realidad  de  la  ayuda   2010,  Barcelona,  Intermón  Oxfam,  pp.27-­‐120.   Martínez,   Ignacio   y   Sanahuja,   José   (2009),   La   agenda   internacional   de   eficacia   de   la   ayuda   y   la   cooperación  descentralizada  de  España,  Documento  de  trabajo  N°38,  Madrid,  Fundación  Carolina.   Prado  Lallande,  Juan  Pablo  (2011),  “La  gobernabilidad  de  la  cooperación  internacional  para  el  desarrollo   de   México”,   Revista   Española   de   Desarrollo   y   Cooperación,   N°   28,   primavera-­‐verano,   Madrid,   pp.53-­‐65.   Prado   Lallande,   Juan   Pablo   y   Ochoa,   Luis   (2009),   “El   sistema   de   cooperación   internacional   para   el   desarrollo:   frente   a   la   securitización   y   la   crisis   económica   global”,   Revista   de   Relaciones   Internacionales  de  la  UNAM,  N°  105,  septiembre-­‐diciembre,  México,  pp.  37-­‐61.   Rhi-­‐Saussi,  José  y  Conato,  Dario  (2008),  “Cooperación  descentralizada  Unión  Europea-­‐América  Latina  y   desarrollo  económico  local”,  Colección  de  Estudios  de  Investigación,  N°  6,  Montevideo.     Ruiz,   Susana   y   Saniger,   Nieves   (2010),   “Una   primera   aproximación   a   la   cooperación   oficial   descentralizada   de   las   comunidades   autónomas   españolas”   en   De   la   Fuente,   Rosa   (coord.),   Los   nuevos   actores   en   la   cooperación   internacional.   El   papel   de   los   gobiernos   locales   y   regionales,   Madrid,   Instituto   Universitario   de   Desarrollo   y   Cooperación   (IUDC)   /   Los   Libros   de   la   Catarata   /   Agencia  Española  de  Cooperación  Internacional  para  el  Desarrollo  (AECID),  pp.  37-­‐56.   Velázquez,   Rafael   y   Schiavon,   Jorge   (2009),   “Marco   normativo   e   institucional   de   la   cooperación   internacional   descentralizada   de   los   gobiernos   locales   en   México”,   Documentos   de   Trabajo   CIDE,   N°187,  México.   Zapata,  Eugene  (2007),  Manual  práctico  para  internacionalizar  la  ciudad.  Guía  para  la  acción    exterior  de   los   gobiernos   locales   y   la   cooperación   descentralizada   Unión   Europea-­‐América   Latina,   Vol.   1,   Barcelona,  Diputación  de  Barcelona.  

                       

 

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Las  relaciones  internacionales       de  los  actores  subnacionales:   CRECENEA/CODESUL  y     ZICOSUR  

                             Mariana  Merlo  Blázquez  

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Las  relaciones  internacionales  de  los  actores   subnacionales:  CRECENEA/CODESUL  y  ZICOSUR    

Mariana  Merlo  Blázquez  

    Abstract  

INTERNATIONAL   RELATIONS   OF   SUB-­‐NATIONAL   ACTORS:   CRECENEA/CODESUL   AND   ZICOSUR     State   decentralization   processes,   especially   in   economic,   cooperation,   and   security   issues;   have   given   a   greater   prominence   to   sub-­‐national   governments,   thus   expanding   their   faculties   and   capacity   of   action.   Concepts   alluding   to   bounded   spaces   or   socio-­‐geographical   areas   –territories,   regions,   localities–   have   acquired   new   meanings   that   express   the   interactions   between   local,   national   and   international   levels.   In   this   context,   sub-­‐national   governments   are   apparently   joining   other   actors   that   express  their  demands  and  proposals  on  those  international   issues  directly  affecting  them.       Key   words:   Sub-­‐national   actors,   regional   development,   regional  integration.         Resumo  

AS   RELAÇÕES   INTERNACIONAIS   DOS   ATORES   SUBNACIONAIS:   CRECENEA/CODESUL   E   ZICOSUR  

  Os   processos   de   descentralização   estatal,   principalmente   no   campo   da   economia,   da   cooperação  e,  em  menor  escala,  nas  questões  de  segurança,  tem  dado  maior  destaque   aos  governos  subnacionais,  uma  vez  que  ampliaram  suas  faculdades  e  capacidades  de   ação.   Nações   referidas   a   espaços   ou   âmbitos   sociogeográficos   limitados.   –   territorialidade,   região,   localidade   –   adquirem   novos   significados   que   dão   conta   do   quadro   dos   planos   local,   nacional   e   global.   Assim,   os   âmbitos   subnacionais   parecem   somar-­‐se   ao   conjunto   de   atores   que,   com   níveis   variáveis   de   influência,   manifestam   suas   demandas   e   aproximam   propostas   nas   questões   internacionais   que   os   afeta   de   forma  direta.       Palavras-­‐chave:  Atores  subnacionais,  desenvolvimento  regional,  integração  regional.  

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LAS  RELACIONES  INTERNACIONALES  DE   LOS  ACTORES  SUBNACIONALES:   CRECENEA  /  CODESUL  Y  ZICOSUR          

Resumen  

 

Mariana  Merlo  Blázquez  

  Los   procesos   de   descentralización   estatal,   principalmente   en   el   ámbito   de   la   economía,   la   cooperación   y,   en   menor   medida,   en   temas   de   seguridad;   han   dado   mayor   protagonismo   a   los   gobiernos   subnacionales,   a   la   vez   que   ampliaron   sus   facultades  y  capacidades  de  acción.  Nociones  que  aluden  a  espacios  o  ámbitos  socio-­‐ geográficos   acotados   –territorialidad,   región,   localismo–   adquieren   nuevos   significados   que   dan   cuentan   del   entramado   de   los   planos   local,   nacional   y   global.   Así,  los  ámbitos  subnacionales  parecerían  sumarse  al  conjunto  de  actores  que,  con   niveles   variables   de   influencia,   manifiestan   sus   demandas   y   acercan   propuestas   en   aquellos  temas  internacionales  que  los  afectan  en  forma  directa.   .         Palabras  clave:  Actores  subnacionales,  desarrollo  regional,  integración  regional.    

 

El  ingreso  y  la  mayor  visibilidad  de  los  

infraestructura,   la   promoción   de   la   cultura   y   la   preservación   del   medio   ambiente.   Esto   es   aún   más   relevante   cuando   se   trata   de   iniciativas   que   tienden   al   fomento   y   consolidación   de   la   integración   transfronteriza,   destacando   la   cooperación   en   áreas   claves  para  los  territorios  contiguos  que   involucran   el   desarrollo   de   políticas   sociales  activas  centradas  en  la  salud,  el   trabajo,   la   educación   y   la   movilidad   de   los  ciudadanos  en  las  zonas  limítrofes.     En   el   Cono   Sur   conviven   múltiples   iniciativas   subregionales   que,   con   mayor   o   menor   grado   de   incidencia   y   continuidad,   han   logrado   articular   respuestas   locales   a   los   desafíos   y   oportunidades   de   una   globalización   dinámica  y  compleja.  Al  mismo  tiempo,   estas   experiencias   se   dan   en   medio   de  

actores   subnacionales   en   el   campo   de   la   política   internacional   implica,   al   menos,   una   reconfiguración   de   la   concepción   tradicional   de   la   política   exterior;  y  por  ende,  también  del  rol  del   Estado-­‐Nación   como   formulador   y   conductor   de   la   misma.   Las   motivaciones   que   inciden   en   el   desarrollo   de   capacidades   e   iniciativas   para   la   proyección   de   los   gobiernos   subnacionales   son   de   diversa   índole:   económica,  política,  o  bien  cultural.  Sin   embargo,   cuando   se   trata   de   acciones   conjuntas,   que   involucran   a   regiones   trasnacionales,   priman   los   objetivos   de   tipo  funcional  que  enfatizan  problemas   y   oportunidades   vinculados   principalmente   al   desarrollo   económico   y   el   comercio,   la   generación   de  

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Año  1.  No.  1.  Diciembre  2011                                                                                                        Las  relaciones  internacionales  de  los  actores…  

procesos   nacionales   de   integración   regional   más   amplios,   que   los   comprenden   y   abarcan,   donde   las   unidades   subnacionales   han   ido   conformando   verdaderas   redes   de   vinculación   subregionales   y   transfronterizas.     En   un   contexto   de   reorganización   del   espacio   político   mundial,   donde   los   Estados  son  cada  vez  en  menor  medida   los   actores   únicos   o   centrales   de   las   relaciones   internacionales,   las   instancias   territoriales   a   nivel   local   establecen   diversos   vínculos   entre   ellas,   a   la   vez   que   se   relacionan   con   otras   organizaciones   subnacionales   que   trascienden  las  fronteras  estatales.  Así,   se   desdibujan   y   redefinen   los   límites   que   separan   el   ámbito   de   la   política   exterior  de  la  doméstica,  al  tiempo  que   se   yuxtaponen   las   tradicionales   fronteras   entre   las   dimensiones   nacionales,   subnacionales   e   internacionales.   A   medida   que   se   complejiza   y   diversifica   la   agenda   mundial,   también   cobran   relevancia   prácticas   donde   los   gobiernos   locales   van   ganando   mayores   espacios   de   acción   en   términos   de   estrategias   de   desarrollo   y   cooperación   basadas   en   la   proyección   y   el   posicionamiento   externo.     Al  mismo  tiempo,  estas  experiencias  se   dan  en  el  medio  de  procesos  nacionales   de   integración   regional   más   amplios,   que   los   comprenden   y   abarcan,   donde   las   unidades   subnacionales   han   ido   generando   nuevos   espacios   de   relaciones   trasnacionales   conformando   verdaderas   redes   de   vinculación   subregionales   y   transfronterizas.   En   forma   paralela   a   la   conformación   del   Mercado   Común   del   Sur   (MERCOSUR),   las   provincias   argentinas   han   ido   avanzando   en   la   concreción   de  

 

acuerdos  orientados  a  la  promoción  del   desarrollo  socioeconómico,  a  la  vez  que   han   ido   articulando   estrategias   de   posicionamiento   internacional   estableciendo  vínculos  transnacionales.       Este   es   el   caso   de   diversas   iniciativas   impulsadas   desde   el   ámbito   subnacional   sudamericano,   tal   como   la   Comisión   Regional   de   Comercio   Exterior   del   Noreste   Argentino   (CRECENEA   Litoral)   –conformada   en   torno   a   las   provincias   de   la   región   del   Noreste   Argentino:   Corrientes,   Chaco,   Entre   Ríos,   Formosa,   Misiones   y   Santa   Fe–   y   su   vinculación   con   el   Consejo   de   Desarrollo  e  Integración  Sur  (CODESUL),   que  comprende  a  los  estados  brasileros   del   sur:   Paraná,   Rio   Grande   do   Sul,   Santa   Catarina   y   Mato   Grosso   do   Sul.   Más   reciente,   es   la   experiencia   de   la   Zona   de   Integración   del   Centro   Oeste   de   América   Latina   (ZICOSUR)   que   abarca  un  amplio  repertorio  de  actores   subnacionales   de   Argentina,   Brasil,   Bolivia,  Chile,  Paraguay  y  Perú.     De   este   modo,   CRECENEA/CODESUL   y   ZICOSUR   se   presentan   como   alternativas   viables   para   la   articulación   de   estrategias   internacionales   que   buscan  consolidar  el  desarrollo  local  de   los   territorios   que   comprenden.   A   su   vez,   constituyen   procesos   que   se   inscriben  en  una  lógica  de  proximidad  y   cooperación,   resignificando   la   noción   de   territorio   y   dotando   de   nuevo   sentido  a  las  fronteras.  Sin  embargo,  el   desarrollo   de   este   tipo   de   acciones   en   el   plano   internacional   no   suponen   prácticas   disruptivas   o   conflictivas   que   cuestionen  o  contravengan  la  autoridad   y   las   atribuciones   del   Estado   Nacional;   en  este  caso,  distan  de  las  experiencias   de   Canadá,   las   Comunidades   Autónomas   de   España   o   algunas   regiones  de  Bélgica.  

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Trabajos  de  Investigación  en  Paradiplomacia                                                                                                                                Mariana  Merlo  Blázquez  

  Sin   configurarse   como   procesos   de   integración   per   se,   se   construyen   más   bien   en   torno   a   coyunturas   específicas   frente   a   las   cuales   despliegan   estrategias  puntuales  y  delimitadas  que   comprenden   zonas   tradicionalmente   postergadas   con   marcadas   asimetrías,   instando   a   una   participación   más   activa   de  lo  local  en  la  integración  regional.  El     nuevo   regionalismo   da   cuenta   de   este   vínculo  inter-­‐regional  donde  los  actores   subnacionales  han  ido  extendiendo  sus   roles   y   capacidades   en   el   plano   internacional;   incrementando   su   presencia   en   el   mercado   externo,   demandando   mayor   participación   en   las  negociaciones  y  constituyéndose  en   activos   propulsores   del   desarrollo   regional   fomentando   las   industrias   locales.     Las   experiencias   de   CRECENEA/CODESUL  y  ZICOSUR  actúan   como   instancias   de   reposicionamiento   y  re-­‐empoderamiento  de  los  gobiernos   subnacionales,   quienes   cobran   un   mayor  protagonismo  en  la  formulación   y   ejecución   de   iniciativas   estratégicas   para   el   desarrollo   de   sus   comunidades   y  la  consolidación  de  sus  economías.  El   interés   y   la   relevancia   de   este   tipo   de   iniciativas   reside   en   las   connotaciones   que  la  dimensión  subnacional  adquiere   respecto   a   las   cuestiones   de   la   integración   y   el   desarrollo   en   el   marco   de   procesos   subregionales   que   se   insertan  en  una  lógica  de  proximidad  y   cooperación,   dotando   de   un   nuevo   sentido   a   las   fronteras,   actualmente   más   emparentadas   con   la   idea   de   “puente”   que   de   “barrera”30.   Es   precisamente   en   el   espacio   de   las                                                                                                                  

fronteras   donde   entran   en   comunión   las   especificidades   socioculturales   de   cada  uno  de  los  países.  En  gran  medida,   el   papel   de   las   fronteras   ha   sido   abordado   desde   concepciones   marcadamente   centralistas   que   lo   vinculan   al   surgimiento   y   creación   del   Estado-­‐nación,   reduciendo   su   papel   a   un   mero   espacio   de   demarcación   que,   sobre   la   base   de   criterios   geográficos,   jurídicos   y   político-­‐administrativos,   separa   a   un   “nosotros”   de   un   “ellos”.   Cabe   resaltar   que   se   considera   esta   situación   como   propia   y   posible   en   América   del   Sur,   poseedora   de   un   legado   histórico   y   cultural   que   emparenta   a   los   pueblos   y   naciones   que   conforman   la   región;   aunque   subsistan   marcadas   desigualdades   y   asimetrías   en   términos   políticos,   económicos   y   sociales   entre   los   distintos   países   y   al   interior   de   cada   una  de  sus  sociedades.     Si   bien   la   promoción   del   comercio   exterior   ha   sido   la   preocupación   originaria   en   la   mayoría   de   las   iniciativas   provinciales,   existen   otras   áreas   temáticas   que   tempranamente   han   suscitado   el   interés   y   la   iniciativa   provincial,   cuestiones   como:   la   integración   fronteriza,   las   inversiones,   el   turismo,   etcétera.   La   ubicación   geográfica  constituye  aquí  un  factor  de   gran   relevancia   que   incide   sobre   la   demanda   de   acciones   concretas   en   diversas   temáticas   tales   como   migraciones,   sanidad,   obras   de   infraestructura,   seguridad,   manejo   de   recursos   compartidos,   etc.   Pero   en   virtud   de   la   interdependencia   que   domina   la   economía   mundial,   el   comercio   se   vuelve   una   variable   fundamental   para   las   estrategias   y   las   alternativas   de   las   regiones   en   pos   de   optimizar  sus  ventajas  competitivas.      

30

  Vale   rescatar   la   paradoja   que   señala   Grimson   (2005)  en  torno  al  fortalecimiento  de  las  fronteras  y   la   necesidad   de   crecientes   controles,   en   tiempos   donde   se   diluye   la   idea   restrictiva   de   soberanía   y   el   carácter  de  barrera  de  los  límites  nacionales.  

 

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Año  1.  No.  1.  Diciembre  2011                                                                                                        Las  relaciones  internacionales  de  los  actores…  

Desarrollo  del  Extremo  Sur  (BRDE).31  La   creación   del   Banco   se   entiende   en   el   marco   de   los   procesos   de   industrialización  sustitutiva,  impulsados   a   fines   de   la   década   de   1950   y   principios   de   la   década   de   1960   en   la   mayor  parte  de  América  del  Sur,  como   instrumento  de  política  económica  para   la  promoción  de  la  industria  nacional  y   el  fomento  del  desarrollo.     La   primera   instancia   de   vinculación   transfronteriza   sólo   comprendió   al   estado   brasilero   de   Rio   Grande   do   Sul   y   se   fundó   en   la   necesidad   de   impulsar   la   organización   de   Comités   de   Frontera32   como   mecanismos   institucionales   vinculados   a   la   problemática   limítrofe.   La   paulatina   incorporación   de   estados   brasileros   a   los   sucesivos   encuentros   que   se   desarrollaron   y   la   aprobación   de   diversos   protocolos   vinculados   al   fomento   de   la   integración   regional,   el   desarrollo  de  obras  de  infraestructura  y   la   creación   de   corredores   de   exportación   derivó   en   el   principal   antecedente   de   los   próximos   procesos   subnacionales   en   el   ámbito   internacional:   la   firma   del   Tratado   Internacional   entre   Argentina   y   Brasil   del   Protocolo   Regional   Fronterizo   N°23   (1988),   estableciendo   el   marco   legal   para   la   intervención   de   CRECENEA   y   CODESUL.33       Así,   CRECENEA/CODESUL   surge   con   el   objetivo   principal   de   generar   mecanismos   de   vinculación   y   trabajo   conjunto   en   las   áreas   de   frontera,   dado   el   peso   económico   y   social   de   las  

EL  SURGIMIENTO  DE  LAS   INICIATIVAS  SUBNACIONALES:  

CRECENEA/CODESUL  Y   ZICOSUR     CRECENEA/CODESUL   constituye   una   experiencia   pionera   que   precede   a   la   constitución  del  MERCOSUR,  siendo  así   un   antecedente   directo   de   la   Red   Mercociudades   y   del   Foro   Consultivo   de   Municipios,   Estados   Federados,   Provincias   y   Departamentos   del   MERCOSUR   (FCCR),   como   ámbitos   institucionales  para  la  participación  y  la   incorporación   de   los   gobiernos   no   centrales   dentro   de   la   estructura   del   MERCOSUR.     En   1984,   tras   la   reunión   de   los   gobernadores   de   Chaco,   Corrientes,   Entre   Ríos,   Formosa,   Misiones   y   Santa   Fe,   se   crea   CRECENEA   Litoral   con   el   firme   propósito   de   federalizar   el   comercio   exterior,   dotando   a   las   provincias   de   mayores   niveles   de   participación   y   decisión.   Para   ello,   se   considera   necesario   disponer   de   mecanismos   de   decisión   e   instrumentalización   apropiados;   lograr   una   mayor   visibilidad   regional   en   el   plano   nacional   e   internacional   a   través   de   la   participación   en   misiones   comerciales,   ferias   y   exposiciones   que   permitan   posicionar   los   productos   locales.       Los   orígenes   de   su   contraparte   brasilera,   CODESUL,   datan   de   1961,   como   una   iniciativa   conjunta   de   los   estados   de   Rio   Grande   do   Sul,   Santa   Catarina   y   Paraná   destinada   a   mitigar   las   asimetrías   de   los   territorios   del   sur   del   país.   Junto   a   CODESUL   también   se   crea   un   organismo   público   de   financiamiento,   el   Banco   Regional   de  

 

                                                                                                                31

  Mato   Grosso   do   Sul   se   incorpora   en   1992   a   CODESUL  y  en  2009  al  BRDE.   32  Luego  conocidos  como  Comités  de  Integración.   33   El   Protocolo   N°23   reviste   mayor   importancia   en   tanto  se  inscribe  dentro  del  marco  del  Programa  de   Integración   y   Cooperación   Económica   entre   Argentina   y   Brasil,   antecedente   directo   del   MERCOSUR.  

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Trabajos  de  Investigación  en  Paradiplomacia                                                                                                                                Mariana  Merlo  Blázquez  

mismas   y   reconociendo   que   la   coordinación   puede   facilitar   el   desarrollo   de   los   territorios   involucrados.   La   creación   del   Foro   de   Gobernadores   y   los   Grupos   de   Integración   Temática   concretó   una   estructura   organizacional   destinada   a   incrementar   las   instancias   de   participación   de   la   subregión   y   a   afianzar   áreas   de   vital   injerencia   para   los  actores  subnacionales  involucrados.       El   contexto   internacional   influyó   en   forma   directa   sobre   la   creación   y   consolidación   de   ZICOSUR,   desempeñando   un   rol   más   preponderante   que   en   el   caso   de   CRECENEA/CODESUL.  Los  antecedentes   de   la   formación   de   esta   zona   de   integración   convergen   en   torno   a   dos   hechos   específicos:   una   iniciativa   de   integración  regional  impulsada  desde  el   gobierno  de  Antofagasta;  y  un  proyecto   conjunto   ideado   por   economistas   japoneses  con  el  apoyo  de  la  Fundación   OKITA,   dedicada   al   fomento   de   las   relaciones   entre   Argentina   y   las   regiones  de  Asia,  Oceanía  y  la  India.     ZICOSUR   constituye   un   desarrollo   más   cercano   en   el   tiempo,   que   puede   ubicarse   en   la   década   de   1990   y   se   concibe  en  términos  de  un  proyecto  de   complementación   económica,   comercial   y   cultural,   además   de   cooperación   intergubernamental   y   empresarial   que   congrega   a   las   regiones   aledañas   al   Trópico   de   Capricornio   (ZICOSUR,   Manual   Operativo   2007).   Este   proyecto   de   integración   de   tipo   horizontal   enfatiza   la   dimensión   física   de   la   integración,   fomentando   el   desarrollo   de   infraestructura   para   la   comunicación   entre   las   zonas   de   producción   y   los   puertos   fluvio-­‐marítimos   de   la   región;   se   concibe   en   términos   de  

 

complementación   económica,   comercial   y   cultural,   a   la   vez   que   contempla   instancias   de   cooperación   intergubernamentales   y   del   sector   privado.34     Si   bien,   hasta   el   presente,   CRECENEA/CODESUL   no   ha   logrado   una   consolidación   jurídico   institucional,   cabe   destacar   su   actividad   entre   1986   y   2008,   período   en   el   cual   se   alcanzaron   logros   significativos   para   la   región   en   términos   de   comercio,   infraestructura,   educación,   medio   ambiente   y   vinculación  de  cadenas  productivas.  En   la  actualidad,  si  bien  persisten  líneas  de   acción   conjunta,   las   reuniones   y   encuentros   se   han   ido   espaciando   en   el   tiempo  –la  última  reunión  tuvo  lugar  en   Porto   Alegre   (2008)–   hasta   llegar   a   un   aparente   estancamiento   en   las   relaciones.     Finalmente,   es   importante   señalar   que   ZICOSUR   actualmente   lleva   a   cabo   las   gestiones   necesarias   para   lograr   la   personería  jurídica;  hecho  relevante  en   tanto   que   implica   el   reconocimiento   jurídico-­‐normativo   como   sujeto   de   Derecho   con   los   concomitantes   derechos   y   obligaciones   que   ello   supone:   adquisición   y   posesión   de   bienes,   ejercicio   de   acciones   judiciales.35   Asimismo,   consolidó   una   estructura   institucional   que   prevé   múltiples  canales  de  acción  atendiendo   a  la  diversidad  temática  que  interesa  a                                                                                                                   34

  Un   antecedente   institucional   de   suma   relevancia   es   el   Grupo   GEICOS   (Grupo   Empresarial   del   Centro   Oeste   Sudamericano),   creado   en   1974   en   el   marco   de   encuentros   regionales   de   la   región   del   Noroeste   Argentino.   ZICOSUR   incorpora   así   una   faceta   novedosa   en   la   relación   entre   gobiernos   subnacionales  sumando  al  sector  privado  como  actor   clave  en  la  estrategia  de  desarrollo  que  se  propone.   35   Los   gobiernos   no   centrales,   en   tanto   entes   subnacionales,   no   constituyen   sujetos   de   Derecho   Internacional.   Sin   embargo,   se   han   emprendido   diversas  acciones  tendientes  a  revisar  esta  situación   dada   su   relevancia   para   el   acceso   a   fuentes   de   financiamiento  internacional.  

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Año  1.  No.  1.  Diciembre  2011                                                                                                        Las  relaciones  internacionales  de  los  actores…  

los   gobiernos   subnacionales   de   la   subregión   –Comisiones   permanentes   de   trabajo–   y   la   plena   participación   de   todos   los   miembros   a   través   del   Plenario   de   Autoridades,36   órgano   decisor   superior   encargado   de   la   conducción   de   ZICOSUR.   El   Comité   Coordinador   regula   la   implementación   de   las   decisiones   emanadas   del   Plenario  y  reúne  al  presidente  actual,  el   anterior   y   el   próximo   en   asumir;   contribuye  así  a  la  consolidación  de  un   acervo   en   materia   de   recursos,   capacidades   y   experiencias   de   gran   relevancia   para   el   fortalecimiento   y   continuidad   de   la   experiencia   subregional.   La   Secretaría   Ejecutiva   Pro-­‐Témpore   actúa   como   órgano   técnico   desempeñando   acciones   de   apoyo   operativo   y   recae   temporalmente   sobre   representantes   de   los   gobiernos   subnacionales   designados  por  el  Comité.     Es   así   como   puede   interpretarse   la   actividad   paralela   de   CRECENEA/CODESUL   y   ZICOSUR   hasta   el  año  2008.  Pero,  al  mismo  tiempo,  la   mayor   envergadura   de   ZICOSUR   – fomentando   la   unión   con   otros   gobiernos   subnacionales,   extendiéndose   a   los   mercados   del   Pacífico   y   reforzando   los   lineamientos   en   materia   de   infraestructura   ya   presentes   en   CRECENEA/CODESUL–   constituye   un   elemento   viable   para   incrementar  el  involucramiento  en  esta   subregión   en   detrimento   de   la   experiencia   binacional   original.   Así   como  las  provincias  de  CRECENEA,  que   conforman   la   región   Norte   Grande,   se   unen   a   ZICOSUR;   otro   tanto,   realizan   los  estados  de  CODESUL,37  que  también                                                                                                                  

han   iniciado   las   negociaciones   para   incorporarse   a   esta   subregión   plurinacional.    

                                                                                                               

 En  el  Encuentro  Ordinario,  llevado  a  cabo  en  la   ciudad  de  Resistencia,  se  traspasó  la  Presidencia  al   gobierno  de  la  Provincia  del  Chaco.   37   Mato   Grosso   do   Sul   es   el   único   estado   perteneciente   a   CODESUL   involucrado   en   ZICOSUR.  

Si  bien  se  han  iniciado  las  negociaciones  pertinentes   para   la   incorporación   del   resto   de   los   estados,   aún   no   se   ha   formalizado   el   ingreso   de   CODESUL.   Otro   tanto  ocurre  con  los  departamentos  del  sur  de  Perú:   Arequipa,  Moquegua,  Puno  y  Tacna.  

EL  DESARROLLO  REGIONAL  Y  LA   INTEGRACIÓN:  REVALORIZACIÓN   DE  LA  DIMENSIÓN  LOCAL  EN  LOS   PROCESOS  GLOBALES  

  Este   tipo   de   experiencias   constituyen   emprendimientos   trasnacionales   estrechamente   vinculados   con   las   estructuras   productivas   regionales   y   son   de   gran   significación   para   los   procesos   de   desarrollo   e   integración   dentro   de   los   cuales   actúan.   Estos   ámbitos   generan   canales   de   comunicación   entre   las   distintas   instancias   nacionales   de   los   países   miembro   en   pos   de   la   articulación   de   programas   de   acción   coordinados,   como   convenios   de   cooperación   en   áreas   vinculadas   a   infraestructura,   comercio,   salud,   seguridad   y   tecnología,  entre  otras.       La   creciente   internacionalización   del   ámbito   doméstico   ha   incitado   el   accionar   de   otros   actores   en   los   procesos   de   decisión   y   ejecución.   Esta   reconfiguración  del  orden  internacional   supone   la   revalorización   de   los   principales   asuntos   en   la   agenda   internacional,   la   aparición   de   nuevos   temas   y   nuevas   amenazas,   pero   también   la   conformación   de   espacios   de  cooperación  y  coordinación  en  torno   a   cuestiones   de   interés   colectivo   como   el   desarrollo,   el   incremento   de   los   intercambios   comerciales,   la   consolidación   de   estructuras  

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Trabajos  de  Investigación  en  Paradiplomacia                                                                                                                                Mariana  Merlo  Blázquez  

productivas   o   el   aprovechamiento   de   los   recursos   regionales   de   modo   sostenible  y  sustentable.       Al   mismo   tiempo,   la   globalización   financiera   ha   adquirido   una   relevancia   nunca   antes   experimentada,   cuya   fuerza  y  efectos  quedaron  nuevamente   demostrados   en   la   crisis   internacional   del   2008.   La   globalización   de   la   economía  no  sólo  se  puede  apreciar  en   los  niveles  del  comercio  internacional  y   las   corrientes   financieras,   sino   que   se   manifiesta   también   en   las   corporaciones   trasnacionales   (concentradas   en   el   sector   de   manufacturas,   particularmente   en   las   ramas  de  mayor  contenido  tecnológico)   y  los  marcos  regulatorios.  Sin  embargo,   mientras   la   globalización   de   la   producción   (con   la   consecuente   reorganización   geográfica   de   los   factores   de   producción,   relocalización   de   las   industrias   y   ampliación   de   los   mercados)38   y   el   comercio   es   parcial   y   selectiva,   resulta   casi   total   en   el   plano   financiero.     Quienes   abogan   por   una   superación   del   Estado   o   un   progresivo   debilitamiento   y   caducidad   de   sus   principios   rectores   parecerían   perder   de   vista   la   resignificación   que   han   cobrado  la  geografía  y  la  dimensión  de   lo   local   en   los   procesos   de   apertura   hacia   el   exterior.   La   visión   fundamentalista   acerca   de   la   globalización   desestima   al   desarrollo,   en   tanto   proceso   que   se   gesta   y   concibe   dentro   de   las   realidades   de   cada  país  en  estrecha  vinculación  con  la   capacidad   y   las   estrategias   que   despliegue  para  mejorar  su  inserción  en   el   escenario   internacional   (Ferrer,   1997).  

  El  avance  de  las  fuerzas  que  mueven  la   globalización   resignifica   la   idea   de   territorialidad   y   su   influencia   sobre   la   integración   y   el   desarrollo   de   las   sociedades,   adquiriendo   un   mayor   dinamismo39   a   través   del   fortalecimiento   de   capacidades   de   acción   en   el   orden   global   que   incluyen   no  sólo  facultades  jurídicas  en  el  orden   constitucional   o   político,   sino   también   el   establecimiento   de   estructuras   y   mecanismos   que   comprenden,   encauzan   y   direccionan   los   objetivos   de   proyección   hacia   el   exterior,   al   tiempo   que   articulan   demandas   que   redefinen   las  relaciones  centrales  en  términos  de   poder   y   generan   ámbitos   concretos   para   el   debate   y   coordinación   de   políticas,   trascendiendo   las   fronteras   nacionales,   comprendiendo   localismos   y   otros   factores   que   actúan   como   elementos   de   acercamiento   y   emparentamiento:   lazos   históricos   y   culturales,   contextos   socio-­‐económicos   semejantes,   o   bien   la   misma   contigüidad   de   los   territorios   (Sassen,   2007).     El   regionalismo   alude   a   una   construcción  desde  las  regiones  mismas   que,   por   lo   tanto,   comprende   a   sus   propios   actores   en   un   mundo   globalizado,   multicéntrico,   donde   se   relacionan  una  multiplicidad  de  actores   nacionales   heterogéneos,   del   ámbito   público   y   del   sector   privado   (Tussie   y   Trucco,  2010).  Este  nuevo  regionalismo   comprendería   las   iniciativas   políticas   con  miras  a  la  cooperación  económica  y   política   entre   Estados   y   otros   actores   regionales,   mientras   que   la   regionalización  implica  procesos  que  se   dan  en  forma  efectiva  dentro  de  uno  o  

                                                                                                               

                                                                                                               

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  Cabe   considerar   los   procesos   de   migración   hacia   los  principales  centros  de  producción  al  igual  que  el   efecto   de   las   remesas   sobre   los   países   de   origen   y   su   desarrollo.  

 

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  Atendiendo   al   papel   histórico   desempeñado   por   las   ciudades,   bien   podríamos   referirnos   a   una   renovación  del  dinamismo  de  los  territorios.  

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Año  1.  No.  1.  Diciembre  2011                                                                                                        Las  relaciones  internacionales  de  los  actores…  

varios   ámbitos   geográficos   donde   el   carácter   político   y   su   expresión   institucional   bien   pueden   no   estar   presentes.   En   este   sentido,   considera   una  serie  de  temas  que  exceden  la  veta   comercial,   incorporando   nuevos   ámbitos   de   cooperación   en   la   agenda   de   acuerdos   donde   se   destacan   las   cuestiones   vinculadas   a   la   seguridad,   medio   ambiente   e   infraestructura;   lo   cual   es   aún   más   notorio   en   las   relaciones  transfronterizas.     Las   iniciativas   locales   del   Cono   Sur   están   contribuyendo   a   un   re-­‐ empoderamiento   del   territorio,   construyendo   estrategias   de   desarrollo   que   contemplan   y   aprehenden   la   relación  entre  lo  local  y  lo  global.  Estas   estrategias   de   acción   no   pueden   ser   reducidas   a   meras   respuestas   contestatarias   frente   al   avance   de   las   fuerzas   globalizadoras;   más   bien,   se   inscribirían   dentro   de   una   dinámica   que,   comprendiendo   lo   inexorable   de   este   avance,   busca   posicionarse   en   términos   provechosos.   Al   mismo   tiempo,   constituyen   tendencias   que   se   inscriben   dentro   de   prácticas   similares   impulsadas   en   otras   latitudes   del   mundo,   como   los   gobiernos   locales   europeos   en   el   marco   de   la   UE   y   su   expresión  institucional  en  el  Comité  de   las   Regiones,   organismo   consultivo   creado   en   1994   que   reúne   a   autoridades  locales  y  regionales.     Surgen   así   posibilidades   para   el   establecimiento   de   relaciones   y   actividades   internacionales   específicas   que   redefinen/amplían/enriquecen   el   interés  nacional,  buscando  fortalecer  el   posicionamiento   y   la   proyección   subnacional   internacional.   Contribuyen   también  a  la  consolidación  de  espacios   propicios   para   la   formulación   de   demandas   a   los   gobiernos   nacionales,  

 

la   elaboración   de   proyectos   y   la   construcción   de   soluciones   para   problemáticas   que   comprenden   a   territorios  próximos.       Las   iniciativas   transfronterizas   se   constituyen   como   herramientas   valiosas   para   la   superación   y   transformación  de  las  asimetrías  en  los   planos   de   desarrollo   subregionales.   Al   mismo   tiempo,   se   tornan   importantes   canales   de   fortalecimiento   para   los   procesos   de   integración   socioeconómicos   en   los   que   están   inmersos.   Cabe   destacar   también   la   acción   subregional   de   las   Mercociudades   o   el   Grupo   Ad   Hoc   de   Integración  Fronteriza  que  forma  parte   de  los  órganos  del  MERCOSUR.       El   abordaje   de   la   cuestión   subnacional   supone  necesariamente  un  retorno  a  la   idea   de   matriz   de   integración   como   forma   de   promoción   del   desarrollo,   de   una   mejor   inserción   económica   y   de   una   integración   democrática   en   busca   del   consenso   en   torno   a   objetivos   comunes.   Es   aquí   donde   se   torna   imprescindible   la   definición   de   estrategias   que,   atendiendo   a   los   perfiles   productivos   predominantes,   logren   ahondar   en   las   ventajas   comparativas   dinámicas   que   se   pueden   generar   en   la   subregión,   dado   que   “toda   economía   que   sustente   su   estrategia   de   desarrollo   en   el   crecimiento   y   expansión   del   sector   industrial   terminará   por   impulsar   directa   o   indirectamente,   el   crecimiento   y   la   consolidación   de   ciertos   núcleos   de   concentración   territorial”  (Boisier,  1992:17).       Las   experiencias   de   CRECENEA/CODESUL  y  ZICOSUR  actúan   como   instancias   de   reposicionamiento   y  re-­‐empoderamiento  de  los  gobiernos  

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Trabajos  de  Investigación  en  Paradiplomacia                                                                                                                                Mariana  Merlo  Blázquez  

subnacionales,   quienes   cobran   un   mayor  protagonismo  en  la  formulación   y   ejecución   de   iniciativas   estratégicas   para   el   desarrollo   de   sus   comunidades   y  la  consolidación  de  sus  economías.  El   cambio   en   la   concepción   de   las   fronteras   resulta   fundamental   para   la   articulación   de   iniciativas   de   cooperación,   los   Comités   de   Integración   han   desempeñado   un   rol   destacado   en   la   vinculación   entre   territorios   argentinos   que   limitan   con   otros   países.   Los   Comités   expresan   cabalmente   el   debilitamiento   de   las   lógicas   de   conflicto   y   la   adopción   de   nuevas  modalidades  de  vinculación  con   los  territorios  aledaños.    

ampliación   y   diversificación   de   propósitos.   Entre   otras,   acogieron   la   problemática   social,   medioambiental   y   también   de   protección   y   seguridad;   instando  a  la  cooperación  bilateral  en  la   regulación   de   normas   fito   y   zoo   sanitarias;   fomentando   el   rol   de   las   universidades,   la   integración   curricular   y   la   homologación   de   títulos   educativos   y   facilitando   el   tránsito   de   la   personas   que  residen  en  las  áreas  fronterizas.     La   promoción   de   las   producciones   locales   junto   a   las   potencialidades   de   estos   mercados   se   tornó   una   de   las   estrategias   privilegiadas   para   el   acceso   subnacional  a  los  flujos  de  intercambio   internacional.   Así,   se   concibió   como   una   herramienta   valiosa   para   la   gestión   del  desarrollo  local,  buscando  potenciar   las   ventajas   comparativas   de   los   productos   locales   y   subregionales   y   abriéndose   espacio   en   el   mercado   internacional,   detectando   nichos   de   oportunidades.  En  este  sentido,  si  bien   los   patrones   de   inserción   comercial   subnacional   y   subregional   presentan   algunas   diferencias,   sí   es   posible   identificar   ciertas   tendencias   en   lo   que   respecta   a   las   estructuras   productivas   predominantes;   donde   los   bienes   primarios   continúan   liderando   las   exportaciones   (cereales,   algodón,   maderas,   minerales,   hidrocarburos,   carnes).   La   consolidación   de   experiencias   de   vinculación   horizontal   entre  los  gobiernos  subnacionales  de  la   región  debe  ser  comprendida  dentro  de   este   contexto;   donde   la   consolidación   de   mecanismos   de   acción   conjunta   a   nivel   subregional   se   han   orientado   hacia   la   apertura   de   nuevos   mercados   donde   ubicar   sus   productos,   el   posicionamiento  a  nivel  internacional  y   la   cooperación   destinada   a   ampliar   las   capacidades   productivas   de   sus   economías  locales.    

LAS  INICIATIVAS  SUBNACIONALES  Y   SUS  ESTRATEGIAS  DE  ACCIÓN  

  En   gran   medida,   muchas   de   las   acciones   iniciadas   por   CRECENEA/CODESUL   fueron   retomadas,   e   incluso   redefinidas,   en   el   marco   de   procesos   de   integración   como   MERCOSUR,   procesos   de   complementación   como   la   misma   ZICOSUR   o   iniciativas   específicas   como   el  proyecto  geopolítico  y  geoeconómico   de   desarrollo   de   infraestructura   IIRSA.   Resulta   evidente   la   impronta   económico-­‐comercial   en   los   orígenes   de   este   tipo   de   iniciativas   subnacionales  –y,  si  se  quiere,  también   periféricas   de   las   metrópolis   y   los   mayores   centros   de   actividad   nacionales–;   comprensible   por   la   relación   directa   con   la   concreción   de   estrategias   de   crecimiento   viables   fundadas  en  los  recursos  y  capacidades   productivas  regionales.       Sin   embargo,   CRECENEA/CODESUL   y   ZICOSUR   trascendieron   sus   objetivos   iniciales,   incorporando   una   concepción   de   desarrollo   que   se   materializó   en   la    

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Año  1.  No.  1.  Diciembre  2011                                                                                                        Las  relaciones  internacionales  de  los  actores…  

  Desde   sus   inicios,   a   fines   de   la   década   de  1980,  CRECENEA/CODESUL  privilegió   el   incremento   de   las   cadenas   productivas   entre   Argentina   y   Brasil   junto   a   la   implementación   conjunta   y/o   complementaria  de  medidas  tendientes   al   incremento   de   los   niveles   de   comercio,   privilegiando   el   rol   de   las   PyMEs  locales  y  la  consolidación  de  las   relaciones   con   los   países   de   la   región.   Se   abocó   así   a   la   incorporación   del   sector   productivo,   principalmente   en   los  sectores  de  alimentos,  alcoquímica,   maderas   y   textil   con   el   propósito   de   incrementar   los   niveles   de   intercambio   comercial.   Al   mismo   tiempo,   se   fomentó   el   desarrollo   de   obras   de   infraestructura   que   permitieran   la   creación   de   corredores   de   exportación   –iniciativa   retomada   por   IIRSA   y   ZICOSUR  con  el  Corredor  Bioceánico–  y   la  reconversión  del  complejo  de  cargas.     Es   en   el   nuevo   contexto   internacional   donde   cobra   relevancia   el   accionar   subregional   de   ZICOSUR   como   proceso   de   complementación   económico.   Aquí,   resulta  fundamental  la  participación  de   las   regiones   chilenas,   dada   su   posición   geográfica   estratégica   que   permite   la   comunicación   directa   con   el   Arco   del   Pacífico   y   sus   estrechas   relaciones   con   diversos   países   asiáticos,40   con   el   objetivo   de   aprovechar   las   ventajas   comparativas   regionales.   Teniendo   en   cuenta   los   productos   demandados   por   los   mercados   de   Asia-­‐Pacífico,   la   complementación   de   intereses   que   supone   ZICOSUR   resulta   comprensible.                                                                                                                  

En   este   marco,   las   instancias   subnacionales   han   encontrado   importantes   mercados   donde   colocar   gran   parte   de   su   producción   primaria,   especialmente   soja   (y   sus   derivados)   y   minerales   (cobre,   estaño,   mineral   de   hierro).       Asimismo,   resulta   imprescindible   la   existencia   de   un   sector   privado   fuerte   y   organizado   que   permita   la   consolidación   y   continuación   de   las   iniciativas   subnacionales   en   el   campo   internacional.   Las   cámaras   exportadoras   contribuyen   al   establecimiento  de  lazos,  promueven  la   organización   de   actividades,   la   generación   de   contactos   con   grupos   empresariales   y   reposicionan   al   sector   como   un   actor   necesario   dentro   del   campo   de   las   políticas   públicas.   También   es   destacable   la   progresiva   conformación   de   espacios   no   gubernamentales   a   nivel   subnacional,   como   las   cámaras   empresariales   – generalmente  sectoriales–,  las  agencias   de   promoción   y   los   consejos   asesores   para   el   comercio   exterior,   las   cuales   significan  una  valiosa  herramienta  para   el   incremento   en   los   niveles   de   intercambio.41       En   forma   paralela,   el   mejoramiento   de   la   infraestructura   ha   sido   una   de   las   necesidades  más  acuciantes  para  vastas   áreas   de   la   región;   especialmente   tratada   en   los   ámbitos   subnacionales.   La  integración  física  de  estos  territorios   resulta   esencial   en   términos   sociales   y   económicos,  en  tanto  implica  no  sólo  la   efectiva   vinculación   de   las  

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  Chile   participa   en   el   Consejo   de   Cooperación   Económica   del   Pacífico   desde   el   año   1991   y   es   también,   miembro   pleno   en   el   foro   de   Cooperación   Económica   del   Asia-­‐Pacífico   (APEC)   desde   1994.   Ha   firmado   acuerdos   de   comercio   con   Singapur,   Nueva   Zelanda  y  Brunei  Darussalam  (2005)  y  Japón  (2007).   Suscribió   Tratados   de   Libre   Comercio   con   Corea   del   Sur   (2003)   y   China   (2005);   y   posee   un   Acuerdo   de   Alcance  Parcial  con  India  (2007).  

 

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  El   grupo   GEICOS,   como   motor   de   las   economías   subregionales,  constituye  una  experiencia  pionera  en   la   relación   entre   el   sector   empresarial   y   los   gobiernos   subnacionales   limítrofes.   También   fue   un   actor   destacado   en   las   demandas   por   el   mejoramiento   de   la   infraestructura   física   y   la   interconexión  subregional.  

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Trabajos  de  Investigación  en  Paradiplomacia                                                                                                                                Mariana  Merlo  Blázquez  

comunidades   sino   también   la   consolidación   de   un   espacio   geoeconómico   con   efectos   directos   sobre   el   desarrollo   y   el   crecimiento   económico   de   estas   sociedades.   CRECENEA/CODESUL   y   ZICOSUR   concentraron   gran   parte   de   sus   esfuerzos   en   la   modernización   y   la   generación   de   infraestructura   vial,   ferroviaria   y   portuaria,   así   como   desarrollo   de   proyectos   energéticos,   destacándose   la   construcción   de   puentes   internacionales,   la   creación   y   mejora   de   pasos   fronterizos,   la   ampliación   del   sistema   carretero   y   el   desarrollo   de   complejos   multimodales   (hidro-­‐férreo-­‐viales).     La   Hidrovía   Paraná-­‐Paraguay   es   otra   obra  fundamental  para  la  consolidación   de   los   corredores   de   transporte   regionales,   comprendiendo   más   de   3,000   kilómetros   entre   territorios   de   Argentina,   Bolivia,   Brasil,   Paraguay   y   Uruguay,   constituyendo   una   vía   esencial   para   la   comunicación   fluvial   y   el  transporte  a  nivel  regional.  Al  mismo   tiempo,   este   sistema   hídrico   implica   el   acceso   a   gran   parte   de   los   puertos   hacia   el   Atlántico,   reduciendo   los   costos   para   la   salida   de   los   productos   subregionales.   ZICOSUR   ha   participado   activamente   en   la   concreción   de   este   proyecto,   propiciando   instancias   de   debate,   análisis   y   formulación   de   demandas   para   la   optimización   y   mejoramiento   de   las   condiciones   de   navegabilidad  en  la  subregión.42  En  este   sentido,   el   estrechamiento   de   lazos   y   la   cooperación   con   IIRSA   es   un   paso   significativo   para   el   foro   en   pos   de   la   promoción   de   la   integración   física   de  

sus  comunidades  y  el  desarrollo  de  una   visión   estratégica   a   nivel   subregional.   Asimismo,   la   integración   energética   ha   sido  otra  cuestión  presente  en  los  foros   subnacionales   y   un   obstáculo   a   vencer   desde  mediados  de  la  década  de  1980,   cuando  CRECENEA  y  Rio  Grande  do  Sul   empezaron   las   negociaciones   para   participar   en   la   construcción   de   la   represa   de   Garabí   y   llevar   adelante   los   estudios   de   impacto   socioeconómico   y   ambiental  de  la  iniciativa     El   papel   de   los   espacios   de   concertación   y   cooperación   como   CRECENEA/CODESUL   y   ZICOSUR,   en   tanto   mecanismos   de   vinculación   subnacional,   resulta   acotado   en   ámbitos  que  requieren  necesariamente   la   participación   de   los   Estados   Nacionales,   como   en   el   caso   del   desarrollo   de   infraestructura   transnacional.   Sin   embargo,   las   iniciativas   impulsadas   desde   estas   subregiones   no   pueden   ser   menospreciadas,   en   tanto   significaron   la   incorporación   de   las   demandas   locales   y   la   consideración   de   las   problemáticas   subregionales   en   la   formulación  y  ejecución  de  importantes   obras   concebidas   dentro   de   proyectos   de   integración   más   amplios   que   comprenden,   y   exceden,   los   mecanismos  de  acción  subnacionales.    

En  síntesis,  el  abordaje  de  dimensiones   como   la   integración   transfronteriza,   el   comercio   exterior   y   la   infraestructura   refleja   la   progresiva   transformación   o   reconfiguración   de   las   partes   intervinientes   en   actores,   privilegiando   no   sólo   una   perspectiva   de   análisis   estratégico   sino   particularmente   fáctica.   En   sus   orígenes,   éstas   experiencias   subnacionales   parecían   próximas   a   la   idea   de   agente,   siempre   más   vinculado   a   la   actividad  

                                                                                                                42

  Contemplando   también   el   acondicionamiento   de   la   infraestructura   portuaria,   el   Megapuerto   de   Mejillones   (Chile)   es   uno   de   los   mayores   logros   que   contó   con   el   impulso   de   ZICOSUR   en   el   marco   del   proyecto   de   IIRSA   y   el   desarrollo   del   Eje   de   Capricornio.  

 

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Año  1.  No.  1.  Diciembre  2011                                                                                                        Las  relaciones  internacionales  de  los  actores…  

económica,   con   capacidad   de   acción   por   cuenta   de   otro,   sea   éste   un   individuo,  una  estructura  o  un  proceso.   El   actor,   en   cambio,   es   un   sujeto   (individual   o   colectivo)   con   capacidad   de   acción   estratégica.   El   devenir   de   experiencias   como   CRECENEA/CODESUL  y  ZICOSUR,  refleja   una   cristalización   de   la   noción   de   actor,   estos   gobiernos   subnacionales   manifiestan  la  capacidad  de:  identificar   sus   propios   intereses,   su   correspondiente   traducción   en   objetivos   concretos   y   el   diseño   de   cursos   de   acción   que   permitan   alcanzarlos;   todo   ello,   en   un   marco   de   cierta   autonomía   que   permite   la   implementación  de  estas  estrategias  de   acción.         Las  iniciativas  subnacionales  responden   a   contextos   favorables,   nacionales   e   internacionales,   para   el   despliegue   de   acciones   que   redunden   en   el   mejoramiento   de   la   calidad   de   vida   de   sus   ciudadanos,   la   apertura   de   nuevas   oportunidades   para   el   crecimiento   económico   y   la   realización   de   obras   esenciales   para   la   incorporación   de   vastos   territorios   a   las   dinámicas   de   intercambio   socio-­‐económicas.   CRECENEA/CODESUL   y   ZICOSUR   constituyen   experiencias   de   asociación   coyunturales;   en   un   caso   responden   al   cambio  de  perspectivas  más  próximas  a   la  cooperación  entre  países  vecinos;  en   el   otro,   vislumbran   las   oportunidades   que   reportan   una   mayor   proyección   internacional   hacia   nuevos   mercados.   En   ambos   casos,   la   coordinación   de   acciones   entre   instancias   subnacionales   traspasa   las   fronteras   estatales   y   vincula   realidades   compartidas   que   no   se   ciñen   a   límites   jurisdiccionales,   sino   que   responden   a   la   necesidad   de   encontrar   soluciones   conjuntas   a   problemáticas  comunes.  

 

 

CONCLUSIONES     La   creciente   actividad   de   los   actores   subnacionales   en   el   ámbito   internacional   constituye   una   respuesta   local  –y  por  lo  tanto,  acotada–  frente  a   los   cambios   políticos,   sociales   y   económicos   mundiales.   El   impulso   que   adquirieron   distintas   experiencias   de   cooperación,   concertación   y   coordinación   gubernamentales   a   nivel   subregional   permitió   la   consolidación   de   espacios   de   participación   y   decisión   para   diversos   actores   (tanto   del   sector   público  como  del  privado  y  la  sociedad   civil   en   general),   quienes   adquirieron   así   un   papel   relevante   en   la   formulación   de   iniciativas   y   proyectos   tendientes   a   la   generación   de   condiciones   necesarias   para   el   crecimiento   y   desarrollo   de   sus   pueblos.     Es   en   este   contexto   donde   encuentran   experiencias   como   las   de   CRECENEA/CODESUL   y   ZICOSUR,   manifestando   la   necesidad   de   considerar   las   realidades   más   complejas   de   latitudes   alejadas   de   los   tradicionales   centros   políticos   de   decisión   y   poderío   económico   de   sus   respectivos   países.   Uno   de   los   principales   desafíos   es   lograr   el   fortalecimiento   de   estas   capacidades   de   acción,   generar   un   acervo   de   recursos   sociales   y   económicos   que   permitan  dar  continuidad  a  este  tipo  de   experiencias   que   aunaron   esfuerzos   frente   a   los   desafíos   que   planteaba   la   nueva   lógica   internacional.   Porque   la   globalización   abría   economías   que   dejaban   afuera   a   vastas   regiones   nacionales.   Unía   mercados   y   fragmentaba  sociedades.    

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Trabajos  de  Investigación  en  Paradiplomacia                                                                                                                                Mariana  Merlo  Blázquez  

La   complejización   del   escenario   internacional,   inmerso   en   la   diversificación  de  vínculos  económicos,   sociales   y   políticos,   plantea   nuevas   opciones   y   nuevos   retos   para   la   realidad   sudamericana   y,   en   especial,   para   las   unidades   subnacionales,   influyendo   en   los   modos   de      

posicionarse   y   actuar   dentro   del   sistema   internacional.   Estos   espacios   subnacionales   hablan   de   una   integración   palmariamente   real   aunque   menos   reconocida.   Una   intersección   dinámica,   de   “fronteras   vivas”   que   se   expanden   y   contraen,   según   los   pueblos   –a   su   tiempo–     lo   decidan.  

BIBLIOGRAFÍA    

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Veinte  años  de  proyección   internacional  en  Jalisco  

                           Ray  Freddy  Lara  Pacheco,      

                             Germán  Ali  de  la  Torre  Morales,                                  Carolina  Echave  Bastidas  y                                  José  David  Fierro  Ruelas  

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Veinte  años  de  proyección  internacional  en  Jalisco         Abstract  

Ray  Freddy  Lara  Pacheco,  Germán  Ali  de  La  Torre  Morales,     Carolina  Echave  Bastidas  y  José  David  Fierro  Ruelas    

TWENTY  YEARS  OF  JALISCO’S  INTERNATIONAL  PROJECTION       This   article   aims   to   identify   the   main   motivations   behind   Jalisco’s   international   projection,   with   political,   economic   and   socio-­‐cultural   issues   being   the   central   drivers   of   its   internationalization.   The   last   twenty   years   (1991-­‐2011)   of   Jalisco’s   international   activities   are   reviewed   in   this   paper:   1)   Political   motivation:   creation   of   DAI,   signing   of   twining   agreements,   and   international   activities   of   state’s   government  agencies.  2)  Economic  promotion:  investments,   international  trade,  and  multinational  business  in  Jalisco.  3)   Marketing   positioning:   promotion   of   state’s   identity   and   culture,  and  international  events  held  in  Jalisco.         Key   words:   Federal   diplomacy,   Jalisco,   Mexico,   political   motivation,  economic  promotion,  marketing  positioning.         Resumo  

VINTE  ANOS  DE  PROJEÇÃO  INTERNACIONAL  EM  JALISCO    

O   presente   artigo   tem   como   objetivo   identificar   as   principais   motivações   de   Jalisco   para   projetar-­‐se   internacionalmente,   sendo   as   questões   política,   econômica   e   sociocultural   os   eixos   centrais   de   sua   internacionalização.   Para   comprovar   estas   motivações,   os   últimos   vinte   anos   (1991-­‐2011)   da   atividade   internacional   de   Jalisco   serão   revisados   em   três   partes:   1)   Motivação   política;   criação   da   DAI,   estabelecimento   de  parcerias,  atividade  internacional  das  secretarias  do  governo  estatal.  2)  Promoção   econômica;  inversões,  comercio  internacional,  localização  de  empresas  transnacionais.   3)   Posicionamento   mercadológico;   promoção   de   fatores   de   identidade   do   estado   e   difusão   da   nova   realidade   de   Jalisco,   sede   de   eventos   internacionais   temporários   e   permanentes.     Palavras-­‐chave:   Diplomacia   federativa,   Jalisco,   México,   motivação   política,   promoção   econômica,  posicionamento  mercadológico.  

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VEINTE  AÑOS  DE  PROYECCIÓN   INTERNACIONAL  EN  JALISCO        

  Resumen  

Ray  Freddy  Lara  Pacheco,   Germán  Ali  de  la  Torre  Morales,   Carolina  Echave  Bastidas  y   José  David  Fierro  Ruelas      

 

    El   presente   artículo   tiene   como   objetivo   identificar   las   motivaciones   principales   de   Jalisco  para  proyectarse  internacionalmente,  siendo  la  cuestión  política,  económica  y   sociocultural   los   ejes   centrales   de   su   internacionalización.   Para   comprobar   estas   motivaciones,   se   revisarán   en   tres   apartados   los   últimos   veinte   años   (1991-­‐2011)   de   la  actividad  internacional  de  Jalisco:  1)  Motivación  política;  creación  de  la  DAI,  firma   de   acuerdos   de   hermanamiento,   actividad   internacional   de   las   secretarías   del   gobierno   estatal.   2)   Promoción   económica;   inversiones,   comercio   internacional,   localización   de   empresas   trasnacionales.   3)   Posicionamiento   mercadológico;   promoción  de  los  factores  identitarios  del  estado  y  difusión  de  la  nueva  realidad  de   Jalisco,  sede  de  eventos  internacionales  temporales  y  permanentes.           Palabras  clave:  Diplomacia  federativa,  Jalisco,  México,  motivación  política,  promoción   económica,  posicionamiento  mercadológico.      

   

INTRODUCCIÓN    

por   los   mercados   nacionales   e   internacionales   que   ha   orillado   a   los   gobiernos   locales   a   mantener   una   mayor  presencia  en  el  ámbito  mundial;   3)   una   gradual   apertura   democrática   del   sistema   político   mexicano;   4)   una   mayor   descentralización   de   las   políticas   públicas   del   gobierno   federal,   especialmente   en   las   áreas   de   promoción   económica   y   turística   en   el   exterior;    5)  el  incremento  de  los  flujos   de   migración   de   mexicanos   hacia   el   exterior,   particularmente   a   Estados   Unidos   de   América   (EE.UU.);   y   6)   las   relaciones   transfronterizas   con   estados   de  EE.UU.,  Guatemala  y  Belice.    

Los   especialistas   en   el   tema   de   la   paradiplomacia,   diplomacia   local   o   diplomacia   federativa   en   México   – como   Rodríguez   (2006);   Schiavon   (2006,   2008,   2009);   Arámbula   (2008);   Martínez   (2010);   Moreno   (2008);   Velázquez   (2008,   2009,   2010);   Barba   (2009);   Zeraoui   (2009);   Hernández   y   Leco   (2010);   y   Villarruel   (2010)–   argumentan  que  en  los  últimos  años  las   diferentes   entidades   de   la   República   Mexicana   han   incrementado   su   presencia   internacional   debido   a   los   siguientes   factores:   1)   una   creciente   globalización   e   interdependencia   económica;   2)   una   mayor   competencia     135  


Trabajos  de  Investigación  en  Paradiplomacia                                                                                                          Ray  Freddy  Lara  Pacheco  et  al.  

A  pesar  de  la  diversidad  de  factores  de   internacionalización   de   las   entidades   federativas  en  México,      

internacionales   de   sus   funcionarios;   c)   enviar   misiones   de   corto   plazo   al   extranjero;   d)   participar   en   ferias   y   demás   eventos   para   promover   productos,   servicios,   tecnología,   turismo   o   cultura;   e)   participar   en   las   delegaciones   nacionales   en   el   extranjero  y  en  conferencias  o  misiones   especiales,   temporales   o   permanentes,   sobre   temas   globales   o   específicos;   f)   procurar   ser   sede   de   eventos   internacionales   que   permitan   promocionar   el   turismo   y   el   comercio   de   la   localidad,   y   que   representen   una   derrama   económica   muy   importante;   g)   realizar   hermanamientos   en   el   extranjero   para   promover   intereses   comunes   o   complementarios   de   carácter   histórico,   político,   económico   o  cultural;  h)  participar  en  asociaciones   de   gobiernos   locales,     ya   sea   nacionales,   regionales   o   internacionales,   que   hayan   desarrollado  esquemas  de  gestión  para   la   cooperación   externa   a   los   gobiernos   locales   (INAFED,   2004,   cit.   en   Rodríguez,  2006:  144-­‐145).     La   Entidad   Federativa   de   Jalisco   se   caracteriza   por   tener   un   alto   grado   de   proyección   internacional,   antes   y   después   del   reconocimiento   de   la   importancia   de   una   diplomacia   federativa  en  México.  Debido  a  ello,  es   un   caso   muy   importante   para   el   entendimiento   de   la   proyección   internacional   de   los   estados   en   México,   ya   que   es   el   parteaguas   de   este   fenómeno.   Autores   que   han   revisado   el   caso   jalisciense   como   Luna   y   Ballesteros   (2005),   Schiavon   (2006),   Moreno   (2008)   y   Villarruel   (2010),   plantean  que  la  internacionalización  de   Jalisco,   desde   la   década   de   1990,   es   la   más   destacada   de   los   31   estados   y   el   Distrito   Federal   al   asumir   diversas   estrategias.    

“la  constitución  faculta  exclusivamente  a   los   poderes   federales   para   conducir   – Ejecutivo-­‐   y   analizar   –Legislativo,   particularmente   el   Senado-­‐   la   política   exterior   mexicana,   así   que   se   puede   afirmar  que  los  esfuerzos  de  los  estados   de   la   federación   en   sus   relaciones   internacionales,   desde   un   punto   de   vista   legal,   no   forman   parte   de   una   política   exterior  propia”  (Schiavon,    2006:  87).    

  Sin  embargo,  esto  ha  cambiando  en  los   últimos  seis  años.  Por  un  lado,  desde  la   Secretaría   de   Relaciones   Exteriores   (SRE)   en   2004   se   crea   la   Dirección   General   de   Coordinación   Política,   que   da  inicio  a  una       “etapa   de   reconocimiento   para   estos   actores   subnacionales,   que   si   bien   ya   habían   incursionado   en   la   escena   internacional   por   lo   menos   desde   principios   de   los   años   noventa   del   siglo   pasado,   no   se   les   había   prestado   la   atención   ni   el   apoyo   debidos.   Por   lo   tanto,   con   el   Programa   Mexicano   de   Hermanamientos   y   Cooperación   Internacional   Descentralizada   (PROMEHCID)   se   establece   un   nuevo   mecanismo   de   diálogo   y   cooperación   federativa   entre   la   Unión,   los   estados   y   los   municipios   en   materia   internacional,   ya   que   su   objetivo   es   contribuir   a   impulsar   y   coordinar   mejor   su   participación   en   el   ámbito   exterior”   (Barba,  2009:  18).  

  Por   otro   lado,   según   el   Instituto   Nacional   para   el   Federalismo   y   el   Desarrollo   Municipal   (INAFED),   órgano   desconcentrado   de   la   Secretaría   de   Gobernación,   dentro   de   lo   permisible   por   el   marco   jurídico   las   entidades   federativas   como   los   municipios,   pueden:   a)   establecer   oficinas   permanentes  en  capitales  o  en  centros   industriales   o   comerciales   en   el   extranjero;   b)   organizar   giras    

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Año  1.  No.  1.  Diciembre  2011                                                                                          Veinte  años  de  proyección  internacional  en  Jalisco  

MOTIVACIÓN  POLÍTICA  

  Por   una   parte   están   las   estrategias   tradicionales,   centradas   en   la   motivación   económica   y   política:   creación   de   una   dirección   de   asuntos   internacionales,   concreción   de   acuerdos   de   hermanamientos   y   cooperación,   giras   internacionales   del   gobernador   junto   con   empresarios,   promoción   económica,   vinculación   con   grupos   de   migrantes   al   exterior,   entre   las   más   destacadas   para   considerar   al   estado   como   generador   de   relaciones   internacionales  (Schiavon,  2006).43       Por   otra   parte,   se   han   implementado   otro   tipo   de   estrategias   más   innovadoras   para   el   caso   de   México   y   América   Latina,   que   potencializan   las   motivaciones   de   corte   sociocultural   e   identitario,  siendo  la  mercadotecnia  de   lugares   la   estrategia   central   para   posicionar   a   Jalisco   como   imprescindible   para   la   localización   de   empresas   trasnacionales   y   realización   de   negocios,   sede   de   eventos   internacionales   de   organismos   intergubernamentales,   no   gubernamentales   y   subnacionales;   es   decir,   atractiva   a   turistas,   inversores,   académicos,  estudiantes,  políticos,  etc.    

  La   motivación   central   del   gobierno   del   entonces  Gobernador  Alberto  Cárdenas   Jiménez,   al   ser   el   primer   gobierno   de   oposición  en  la  entidad,  era  reflejar  una   nueva   forma   de   gobierno   y   hacer   política.   En   otras   palabras,   aplicó   una   suerte   de   "bono   democrático"   al   "promover   la  imagen  de  credibilidad  de   un   gobierno   democráticamente   electo"  para   darle   proyección   internacional   al   estado   y   así   incentivar   el   turismo,   las   inversiones   y   nuevas   tecnologías   (Moreno,   2008:   212),   sectores   económicos   fundamentales   para  posicionar  al  estado  en  el  mundo.   En   el   discurso   oficial,   se   ofrecía   esta   idea:       “el   Gobierno   del   estado   de   Jalisco   consciente   de   la   importancia   del   seguimiento   en   materia   internacional   y   del   aprovechamiento   de   los   vínculos   establecidos   con   otras   regiones   del   mundo   en   el   pasado,   ha   decidido   profundizar   en   las   relaciones   internacionales   existentes   para   establecer   acciones   de   cooperación   internacional   en   los   ámbitos   económicos,   agrícolas,   sociales,   educativos,   tecnológicos,   de   salud,   turismo,  cultura  y  seguridad  entre  otros”   (Chavolla,  2007:  6).  

  Para   ello,   se   centró   principalmente   en   la  creación  de  una  dependencia  dentro   de   la   estructura   gubernamental   dedicada   exclusivamente   a   coordinar   las   relaciones   del   estado   con   el   exterior.   Esta   dependencia   obedecería   directamente  al  ejecutivo  estatal  y  se  le   denominó   Dirección   de   Asuntos   Internacionales   (DAI),   la   cual   se   estableció   en   el   mes   de   junio   de   1997.   Es   importante   considerar  que   cuando   inició   la   gestión   de   Cárdenas   Jiménez   aún   no   había   en   el   Gobierno   Federal   una   oficina   que   atendiera   los   vínculos  

                                                                                                                43

  Para   Schiavon,   Jalisco   cumple   con   las   condiciones   que  se  especifican  para  considerarlo  como  un  estado   que   lleva   a   cabo   relaciones   internacionales.   Entre   las   más   importantes:   1)   El   gobierno   de   Jalisco   quien   además   de   tener   altos   ingresos   fiscales   posee   una   importante  población  emigrante.  2)  Cuenta  con  una   oficina   que   depende   directamente   del   ejecutivo   estatal,  que  se  encarga  de  coordinar  la  actividad  del   gobierno   en   el   extranjero.   Claro   propósito   de   centralizar   la   acción   en   este   terreno   y   seguir   una   línea   más   o   menos   homogénea.   3)   La   presencia   al   exterior  no  se  ha  reducido  a  la  búsqueda  de  nuevos   mercados   o   de   inversiones,   sino   que   ha   logrado   expandir  su  interés  hacia  otro  tipo  de  temas  con  un   contenido   más   político.   4)   La   entidad   forma   parte   de   organismos   a   nivel   internacional   cuya   razón   de   ser   trasciende   las   problemáticas   que   se   presentan   a   nivel  local  o  regional  (problemas  de  carácter  global)   (Schiavon,  2006:126-­‐127).  

 

137  


Trabajos  de  Investigación  en  Paradiplomacia                                                                                                          Ray  Freddy  Lara  Pacheco  et  al.   Jaliscienses  en  el  Extranjero  y  Protección   a  Jaliscienses  en  el  extranjero”  (Chavolla,   2007:  7).    

internacionales   de   gobiernos   estatales   y   municipales   y   a   la   cual   hubiera   que   darle   a   conocer   lo   que   se   estaba   haciendo   (dicha   oficina  a   nivel   federal   se  creó  durante  el  gobierno  de  Vicente   Fox,   en   el   2000).   Este   es   un   ejemplo   claro   de   la   idea   de   nuevo   gobierno   de   oposición   frente   al   gobierno   federal;   en   pocas   palabras,    el   gobierno   de   Jalisco   sentó   un   precedente   que   sirvió   de   marco  para  la  creación  de  dicha  oficina   a  nivel  federal.44     La   DAI   fue   creada   con   la   encomienda   de   coordinar,   conjuntamente   con   las   secretarías   estatales,   la   agenda   de   trabajo   del   gobernador   en   sus   giras   internacionales,   así   como   promover   el   acercamiento   con   organismos   internacionales,   Estados   y   regiones   del   mundo,  buscando  consolidar  proyectos   de   cooperación   bilateral.   Sin   embargo,   habría   que   destacar   que   la   internacionalización   de   Jalisco   comienza   a   surgir   desde   el   año   1990   con   la   firma   del   primer   hermanamiento   de   la   entidad   con   el   Estado   de   Wisconsin,   EE.UU.   El   hermanamiento   fue   signado   entre   el   Lic.   Guillermo   Cosío   Vidaurri,   Gobernador   del   Estado   de   Jalisco   y   el   Sr.   Tommy   Thompson,   Gobernador  de  Wisconsin.   Una  de  las  fortalezas  de  esta  dirección,   aparte   de   estar   en   el   despacho   del   gobernador,   corresponde   a   las   atribuciones  que  ha  asumido  a  lo  largo   del  tiempo.    

  En   el   último   sexenio,   con   Emilio   González   Márquez,   se   reestructuró   la   Dirección   en   Asuntos   Internacionales   y   Asuntos   para   Migrantes,   contando   con   las   siguientes   coordinaciones:   1)   Coordinación   de   Asuntos   Internacionales;   2)   Coordinación   de   Hermanamientos   y   3)   Coordinación   de   Cooperación   Internacional   Descentralizada.   Esta   dinámica   ha   provocado   que   la   DAI   sea   el   enlace   directo   del   ejecutivo   y   la   proyección   internacional  del  estado.     De   acuerdo   con   Moreno   (2008),   la   promoción   del   estado   de   Jalisco   durante   los   primeros   periodos   se   enfocó   en   realizar   giras   al   exterior   con   los   objetivos   principales   de:   1)   buscar   un   acercamiento   con   migrantes   en   los   EE.UU.;   2)   promoción   turística;   3)   difusión   cultural;   4)   promoción   económica,   comercial   y   atracción   de   inversiones  y  5)  cooperación  académica   e  intercambio  educativo.  En  los  últimos   años,   esto   ha   cambiado   con   la   generación   de   1)   acuerdos   de   cooperación   en   áreas   estratégicas   y/o   sectoriales  con  países  o  regiones  claves   para   el   Estado;   2)   promoción   de   sectores   estratégicos   mediante   giras   sectoriales,   especialmente   agroindustrial   y   electrónica;   3)   realización   de   grandes   eventos   internacionales   para   la   promoción;   4)   generación  de  derrama  económica  para   el   Estado   y   5)   aprovechamiento   de   la   cooperación   internacional   para   el   fortalecimiento   institucional   (DAI,   2011:  5).     En   la   actualidad,   Jalisco   cuenta   con   doce   acuerdos   de   hermanamiento   firmados   con   distintas   localidades   del  

“Al   inicio,   la   Dirección   estaba   integrada   por   una   sola   coordinación   y   ante   el   incremento   en   la   intensidad   de   la   actividad   internacional,   en   el   Gobierno   de  Francisco  Ramírez  Acuña,  la  Dirección   se   conformó   en   cuatro   coordinaciones:   Asuntos   Internacionales,   Hermanamientos,   Atención   a  

                                                                                                               

44   Agradecemos   a   la   Dra.   Raquel   Moreno   por   sus   comentarios  en  este  apartado.  

 

138  


Año  1.  No.  1.  Diciembre  2011                                                                                          Veinte  años  de  proyección  internacional  en  Jalisco  

mundo   (ver   Tabla   1)   y   29   acuerdos   internacionales   sectoriales   (Villarruel,   2010:   48)45   que   se   regulan   a   través   de   la  Coordinación  de  Hermanamientos  de   la   DAI,   entre   los   que   destacan   el   Acuerdo   de   Cooperación   en   los   Sectores   Agropecuario   y   Forestal   entre   Jalisco  y  el  Ministerio  de  Agricultura  de   Nueva   Zelandia   (2007);   el   Convenio   de   Colaboración   entre   el   Instituto   Jalisciense   de   la   Juventud   y   la   Oficina   de   Quebec   (2006);   entre   otros.   Además,   “el   Gobierno   de   Jalisco   concursó  ante  el  Gobierno  Británico  en   el   marco   del   programa   ‘Global   Opportunities   Found’   (GOF)   con   el   proyecto   ‘Nuevas   Estrategias   para   mejorar   la   Competitividad   de   Jalisco’,   aprobado   con   un   fondo   de   £209,600   para  ejecutarse  en  el  transcurso  de  tres   años  (2009)”  (DAI,  2011:  14).     En   términos   de   la   dinámica   internacional,   la   mayoría   de   los   acuerdos   de   hermanamiento   se   suscriben   con   la   región   de   América   del   Norte,   principalmente   con   estados   de   EE.UU.   Esto   se   debe   principalmente   al   número   de   jaliscienses   que   emigran   hacia  el  vecino  país  del  norte.  Según  lo   presentado   en   el   Documento   Estratégico   de   Cooperación   Internacional   Descentralizada   (2009),   lanzado   por   el   Gobierno   de   Jalisco,   las   relaciones   con   algunos   de   los   estados   hermanos   han   sido   muy   intensas,   derivando   en   algunas   ocasiones   en   alianzas   de   cooperación   muy   exitosas   como   en   los   casos   de   la   Provincia   de   Alberta,46   Canadá   y   el   Estado   de                                                                                                                  

Washington,   EE.UU.   Sin   embargo,   se   destaca   que   los   demás   hermanamientos   signados   por   Jalisco   se   presentan   con   poco   o   nulo   dinamismo  y  sólo  se  representan  como   acuerdos   de   buenas   intenciones.   Para   solventar   este   problema,   se   encomendó  a  la  iniciativa  privada  y  a  la   sociedad  civil  la  creación  del  Consejo  de   Estados   Hermanos   de   Jalisco   como   un   órgano   coordinador   de   las   actividades   de   los   Convenios   de   Hermanamiento,   con   los   objetivos   de   1)   fortalecer   las   actividades   de   los   convenios;   2)   asesorar   y   consultar   a   las   instituciones   de   gobierno;   3)   coadyuvar   en   la   integración  de  programas  de  trabajo  de   los   comités,47   y   4)   difundir   las   oportunidades   de   cooperación   de   los   acuerdos   con   la   sociedad   de   Jalisco   (CEHJ,   2007:8;   Contreras   y   Fierro,   2007:25).     La   DAI   trabaja   en   coordinación   con   las   diferentes   dependencias   del   gobierno   estatal   para   establecer   acuerdos   de   cooperación  con  sus  contrapartes  en  el   exterior,   y   con   esto   lograr   que   se   potencialicen  los  proyectos  de  acuerdo   al  área  competente  y  el  desarrollo  de  la   entidad.   Sin   embargo,   no   siempre   existe   la   coordinación   debida   entre   las                                                                                                                  

la   firma   del   hermanamiento.   Tesis   para   obtener   el   grado   de   Licenciado   en   Relaciones   Internacionales.   Guadalajara:  Universidad  del  Valle  de  Atemajac.   47   Comités   de   trabajo   integrados   por   personas   representativas   de   diferentes   sectores   de   nuestra   comunidad   que   coadyuvan   en   lograr   una   participación   activa   de   la   sociedad   de   Jalisco   dentro   de   los   convenios   de   hermanamientos   (CEHJ,   2007:   7).   Cada   Comité   de   Hermanamiento   está   conformado   por   un   Presidente   y   un   Suplente,   quienes   son   los   principales   promotores   de   las   actividades   de   su   respectivo   acuerdo   de   hermanamiento   por   parte   de   la   sociedad   civil.   Asimismo,   cada   Comité   podrá   contar   con   participación   de   especialistas   de   aquellas   áreas   en   las   que   sus   respectivos   acuerdos   generen   mayores   oportunidades   de   cooperación;   y   de   esta   manera   incentivar  proyectos  dentro  del  programa  de  trabajo   establecido  para  cada  acuerdo.  

45

  Acuerdos   internacionales   sectoriales   hacen   referencia   a   los   firmados   por   las   secretarías   y   dependencias  del  estado  de  Jalisco  con  instituciones   extranjeras  y  organismos  internacionales.               46  Para  conocer  la  trascendencia  del  hermanamiento   entre   Alberta   y   Jalisco   existe   el   estudio   de   Echave,   C.   (2011).   La   internacionalización   de   las   entidades   subnacionales   en   el   caso   de   México   y   Canadá:   Análisis  de  la  relación  de  Jalisco  y  Alberta  a  partir  de  

 

139  


Trabajos  de  Investigación  en  Paradiplomacia                                                                                                          Ray  Freddy  Lara  Pacheco  et  al.  

diferentes   secretarías   y   la   DAI,   o   bien   las   propias   secretarías,   optan   por   establecer   sus   propios   organismos    

internacionales,   lo   que   puede   llegar   a   representar  un  reto  importante.    

TABLA  1   ACUERDOS  DE  HERMANAMIENTO  DE  JALISCO  

  Ciudad/Estado/Región  

Fecha  de  firma  

Áreas  de  Colaboración*  

Wisconsin  

4/oct/1990         (renovado  en  2005)  

Agroindustria/Ganadería,   Educación,   Negocios/Comercio,  Turismo  

Maryland  

12  /oct/1993  

Ciencia  y  Tecnología,  Seguridad  Pública,   Negocios,  Agricultura  

Missouri  

17/jul/  1995  

Negocios/Industria,   Desarrollo   Rural,   Medio  Ambiente,  Tecnología  

Idaho  

26/feb/1996  

Comercio/Negocios,   Desarrollo   Municipal,  Agricultura,  Educación  

Washington  

1/jul/1996  

Educación,   Salud,   Desarrollo   Municipal,   Desarrollo  Rural  

Alberta  

25/jun/1999  

Educación,   Desarrollo   Agricultura,  Salud  

Manitoba  

7/feb/1995  

Comercio/Negocios,   Educación,   Medio   Ambiente,  Cultura  

Región  del  Maule  

15/ago/2000  

Cultura,   Desarrollo   Familiar   y   de   la   Mujer,  Industria  Forestal,  Agricultura  

Shanghái  

18/nov/1998  

Economía,  Turismo,  Educación,  Ciencia  y   Tecnología  

Provincia   de   10/mar/1997   Gyeongsangnam-­‐do  

Industria   y   Comercio,   Educación,   Tecnología,  Medio  Ambiente  

Estado  Libre  de  Baviera  

26/oct/2000  

Cooperación   Empresarial,   Economía,   Capacitación   Profesional,   Ciencia   y   Tecnología  

Andalucía  

31/oct/2001  

Educación,   Industria   Rural   y   Agroindustrial,   Cultura   y   Patrimonio   Histórico,  Turismo  

Forestal,  

Fuente:  Elaboración  propia  con  datos  de  DAI  (2009)  y  el  Consejo  de  Estados  Hermanos  de  Jalisco  (2007).                                *  Sólo  se  enlistan  las  cuatro  areas  principales  del  acuerdo.    

   

 

140  


Por   su   parte,   las   diferentes   secretarías   también   han   contribuido   para   lograr   posicionar   a   Jalisco   en   un   plano   internacional   sobresaliente,   por   ejemplo:       • La   Secretaría   de   Promoción   Económica  (SEPROE)  con  la  creación   del   Instituto   de   Fomento   al   Comercio   Exterior   del   Estado   (Jaltrade),   que   tiene   como   objetivo   aprovechar   las   oportunidades   derivadas   del   proceso   de   la   globalización   de   las   economías   y   con   esto   fomentar   el   comercio   exterior   y   la   inversión   extranjera   directa   en   el   Estado   de   Jalisco.   Dicho   órgano   surge   a   partir   de   que   el   sector   privado   promovió   su   restructuración   en   1998   y   el   Congreso   del   Estado   de   Jalisco   aprobó   la   creación   de   Jaltrade,48   que   sustituyó   al   organismo   Casas   Jalisco  en  el  Extranjero.     • La   Secretaría   de   Educación   Jalisco   (SEJ)   cuenta   con   una   Dirección   de   Relaciones   Internacionales   que   realiza   un   importante   trabajo   por   mejorar  el  sistema  de  educación  en   la   entidad,   estableciendo   mayores   vínculos   con   contrapartes   en   el   extranjero   para   impulsar   el   intercambio   académico   entre   Jalisco   y   la   comunidad   internacional.   Sin   embargo,   se   menciona  que  a  pesar  de  que  existe   una   coordinación   entre   la   DAI   y   la   oficina  de  la  SEJ,  todavía  se  necesita   un   mayor   apoyo   por   la   parte                                                                                                                  

                                                                                                               

  Dentro   de   las   estrategias   de   dicho   organismo   se   encuentra   el   establecimiento   de   oficinas   de   representación  en  el  exterior,  entre  ellas  se  destaca   la   Casa   Jalisco   en   Medio   Oeste   (Casa   Jalisco   en   Chicago)  que  se  estableció  en  febrero  de  2011  con  la   finalidad   de   representar   los   intereses   generales   de   los  jaliscienses;  además  de  establecerse  como  enlace   para   el   desarrollo   de   actividades   de   negocios,   culturales,  educativas  y  sociales.      

  Un   estudio   que   revisa   los   pormenores   de   la   internacionalización   de   los   municipios   en   Jalisco   es:   De  la  Torre,  G.  y  Fierro,  D.  (2011).  Gobiernos  Locales:   La   presencia   de   municipios    urbanos   pequeños   de   Jalisco   en   el   ámbito   internacional,   por   medio   de   Acuerdos   de   Hermanamiento.   Caso   de   Tamazula   de   Gordiano.  Tesis  para  obtener  el  grado  de  Licenciado   en   Relaciones   Internacionales.   Guadalajara:   Universidad  del  Valle  de  Atemajac.  

  •

estatal,   en   este   caso   representada   por  la  DAI.   La   Secretaria   de   Turismo   de   Jalisco   (SETUJAL).   “Por   definición   también   esta  secretaría  lleva  a  cabo  distintas   acciones   internacionales   como   programas  de  promoción  turística  y   atracción   de   inversiones.   Ya   que   Jalisco   cuenta   con   importantes   centros   turísticos,   este   sector   ha   ocupado   un   lugar   importante   dentro   de   la   promoción   internacional  del  estado”  (Villarruel,   2010:46),   como   se   observará   en   el   apartado  tres  del  presente  artículo.  

  Por  su  parte,  los  gobiernos  municipales   en   Jalisco,   están   incluyendo   en   sus   agendas   de   gobierno   la   proyección   internacional,   a   pesar   de   los   inconvenientes   en   formación,   presupuesto,   recursos   humanos,   etcétera.49   Algunos   municipios   como   Guadalajara,   Zapopan   y   El   Grullo   han   establecido   sus   propias   oficinas   de   asuntos   internacionales   denominadas   Dirección   de   Asuntos   Internacionales   y   Ciudades   Hermanas,   que   apuestan   a   lograr   una   proyección   internacional   de   su   municipio   con   el   fin   de   establecer   vínculos   de   cooperación   con   otras   entidades,   organismos   o   ciudades   en   distintos  temas.          

PROMOCIÓN  ECONÓMICA  DE   JALISCO    

48

49

  141  


Trabajos  de  Investigación  en  Paradiplomacia                                                                                                          Ray  Freddy  Lara  Pacheco  et  al.  

Jalisco   es   uno   de   los   principales   aportadores   al   Producto   Interno   Bruto   (PIB)   de   la   República   Mexicana,   sólo   detrás   del   Distrito   Federal,   Estado   de   México  y  Nuevo  León.    Desde  la  década   de  1990  hasta  la  fecha  se  ha  mantenido   con   un   porcentaje   del   6.54%   del   total   nacional   (ver   Tabla   2).   La   entidad   federativa   mexicana     tiene   como   una   de   sus   principales   actividades   económicas   a   la   industria   electrónica.   Además,  Jalisco  destaca  a  nivel  nacional   como   el   primer   productor   de   lácteos,   maíz   forrajero,   cera,   pasto,   agave   tequilero,   aves,   ganado   porcino,   leche   (bovino),   huevo,   bebidas,   confitería,   calzado   para   dama   y   joyería   (AMITI,   2006).   En   materia   turística,   tiene   el   primer   lugar   nacional   en   cuanto   a   establecimientos  disponibles  y  bares,  a   pesar   de   que   sólo   recibe   el   6.86%   en   cuanto   inversión   en   este   sector   a   nivel   nacional.   .    

  A   partir   del   sexenio   de   Cárdenas   Jiménez   se   comienzan   una   serie   de   giras  al  exterior,  con  las  que  se  buscaba   atraer   inversiones   y   promocionar   productos   de   Jalisco,   principalmente   el   tequila   y   la   confitería.   Las   primeras   misiones   tuvieron   como   destino   el   continente   asiático   y,   con   el   paso   del   tiempo,  se  llegó  a  diferentes  partes  del   mundo.   De   la   misma   manera,     se   recibieron   misiones   extranjeras   en   el   estado.  En  el  mismo  sexenio  se  creó  un   organismo   dedicado   a   brindar   información   confiable   a   las   empresas,   el   Sistema   Estatal   de   Información   Jalisco   (SEIJAL).   Con   ello   se   favorecía   que   tanto   empresas   mexicanas   como   extranjeras  realizaran  sus  inversiones  y   negocios   de   manera   segura.   Así,   se   establecerían   las   bases   de   lo   que   llevaría   a   Jalisco   a   buscar   una   promoción   económica   internacional

TABLA  2   PARTICIPACIÓN  EN  EL  PIB  NACIONAL  DE  LAS  PRINCIPALES  ENTIDADES  FEDERATIVAS,  1993-­‐2009  

  Entidad/Año  

1993  

1997  

1999  

2000  

2003  

2005  

2007  

2008  

2009  

Distrito  Federal  

23.93%  

22.78%  

22.77%  

22.81%  

18.50%  

18.25%  

18.15%  

18.04%  

18.10%  

Estado  de  México  

10.34%  

10.46%  

10.20%  

10.23%  

9.02%  

9.16%  

9.30%  

9.35%  

9.44%  

Nuevo  León  

6.41%  

6.72%  

6.79%  

7.05%  

7.28%  

7.50%  

7.87%  

7.88%  

7.61%  

Jalisco  

6.56%  

6.32%  

6.48%  

6.40%  

6.71%  

6.70%  

6.74%  

6.68%  

6.64%  

Veracruz    

4.56%  

4.48%  

4.10%  

3.97%  

4.38%  

4.44%  

4.58%  

4.51%  

4.79%  

Otras  

48.20%  

49.24%  

49.66%  

49.54%  

54.11%  

53.95%  

53.36%  

53.54%  

53.42%  

100%  

100%  

100%  

100%  

100%  

100%  

100%  

100%  

100%  

Total  

Fuente:  SEIJAL  con  base  en  datos  proporcionados  por  INEGI  y  Sistema  de  Cuentas  Nacionales  de  México.   Nota:  Los  porcentajes  1993-­‐2003  tienen  como  año  base  1993.      

  Para   el   año   de   1997   se   tendrían   funcionando   quince   Casas   Jalisco   en  

diferentes  países,50    que  dedicaban  sus   actividades   a   la   promoción   de   los                                                                                                                   50

  Ubicadas   en   EE.UU.,   Chile,   Perú,   Guatemala,   El   Salvador,  Alemania  y  España.  

 

142  


Año  1.  No.  1.  Diciembre  2011                                                                                          Veinte  años  de  proyección  internacional  en  Jalisco  

productos   del   Estado   y   que   en   1998,   como   se   comentó,   fueron   sustituidas   por   el   Jaltrade   en     el   exterior.   En   ese   año   se   crea   también   el   Centro   de   Información   y   Difusión   de   la   Unión   Europea   (CIDUE)   que   fue   el   primer   centro   de   este   tipo,   como   un   organismo   desconcentrado,   que   pretendía  asesorar  a  los  ciudadanos  de   Jalisco   sobre   las   ventajas   que   ofrece   dicho   acuerdo   de   asociación   entre   la   Unión   Europea   y   México,   aunque   fue   desaparecida   en   2009   y   parte   de   sus   funciones  se  trasladaron  a  Jaltrade.     Instituciones   como   SEIJAL   y   Jaltrade   hoy   en   día   continúan   facilitando   el   comercio  con  el  exterior  a  las  pequeñas   y   medianas   empresas,   pero   ahora   se   unen   también   asociaciones   como   la   Cadena   Productiva   de   la   Electrónica   A.C.   (CADELEC),   el   Instituto   Jalisciense   de   Tecnologías   de   la   Información   (IJALTI)   y   la   Cámara   Nacional   de   la   Industria   Electrónica   (CANIETI).   Éstas   organizaciones   no   pertenecen   al   gobierno   del   estado,   pero   colaboran   en   el   desarrollo   de   las   industrias   electrónica  y  del  software,  así  como  de   las   empresas   que   se   unen   a   la   cadena   de  producción  y  al  trabajo  en  conjunto   con   las   instituciones   educativas.   Un   ejemplo  de  las  actividades  que  realizan   en   conjunto   estas   instituciones   es   la   página   de   Internet   www.investguadalajara.com,   que   promociona   las   ventajas   de   invertir   en   Jalisco     a   partir   de   la   infraestructura   existente   en   todo   el   territorio51   y,  

principalmente,   en   la   zona   metropolitana   de   Guadalajara,   conocida   como   el   Valle   del   Silicio   Mexicano  (o  del  Sur).     Jalisco   aprovecha   también   los   tratados   internacionales   de   libre   comercio   que   ha   firmado   México,   donde   mantiene   relaciones   con   la   llamada   “Triada”   que   comprende   la   Unión   Europea,   el   Tratado   de   Libre   Comercio   de   América   del   Norte,   y   el   Acuerdo   de   Asociación   Económica  con  Japón.  Para  la  SEPROE,       “Jalisco   es   la   segunda   economía   en   importancia   en   México.   Siendo   el   principal   productor   agropecuario   y   de   bienes   de   alta   tecnología,   así   como   el   quinto  productor  industrial,  la  economía   del   estado   se   ha   vinculado   de   forma   importante  tanto  al  sector  interno  como   al   externo,   erigiéndose   como   el   nodo   económico   centro-­‐occidental   del   país   y   siendo  uno  de  los  principales  receptores   de  inversión  extranjera  directa  y  una  de   las   entidades   con   mayor   dinamismo   comercial   e   industrial,   manteniendo   un   creciente  intercambio  nacional  así  como   internacional”  (SEPROE,  2011).  

 

Jalisco   ha   evolucionado   de   manera   exponencial  en  los  últimos  diez  años  en   la   cuestión   económica.   Desde   la   entrada  del  siglo  XXI,  la  economía  de  la   entidad  ha  cambiado  gracias  a  diversos   factores,   pero   entre   los   más   importantes   se   encuentra   la   inversión   extranjera   directa   y   la   balanza   comercial  (ver  Tablas  3  y  4).  En  el  caso   de   la   primera   variante,   se   nota   que   desde   el   año   2001   al   2011   se   ha   incrementado   casi   en   un   100%   la   cantidad   de   inversión,   pero   fue   en   el   año   2006   cuando   llegó   a   su   máximo   nivel   gracias   a   los   407.596   millones   de   dólares   invertidos   en   el   estado

                                                                                                                51

  En   2010,   se   logro   que   la   capital   jalisciense   apareciera   como   el   mejor   lugar   para   invertir   de   América  Latina  en  el  ranking  de  Best  to  Invest  2010.   Cabe   destacar   que   para   el   2012   se   comenzará   una   nueva   ruta   aérea   comercial   a   Hong   Kong   y   Europa,   de   esta   manera   se   conectará   a   la   capital   jalisciense   con   una   de   las   principales   ciudades   financieras   en   Asia   y   ciudades   estrategias   europeas.   Por   otro   lado,   se   busca   también   ser   la   subsede   o   centro   de   operaciones  de  la  nueva  Agencia  Espacial  Mexicana.  

 

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Trabajos  de  Investigación  en  Paradiplomacia                                                                                                          Ray  Freddy  Lara  Pacheco  et  al.  

 

TABLA  3   INVERSIÓN  EXTRANJERA  EN  JALISCO,  2001-­‐2011  

 

Año  

Millones  de  dólares  

2001  

347.174  

2002  

381.663  

2003  

299.914  

2004  

206.917  

2005  

250.992  

2006  

407.596  

2007  

472.13  

2008  

771.62  

2009  

217.35  

2010  

676.35  

2011  (Ene-­‐Jun)  

                                               241.22  

Fuente:  Elaboración  propia  con  datos  de  SEIJAL.     TABLA  4   BALANZA  COMERCIAL  DE  JALISCO,  2006-­‐2011    

Cantidad*  

Año  

Balanza   Comercial  

Exportaciones  

Importaciones  

2006  

18,545.62  

24,270.98  

-­‐5,725.36  

2007  

27,062.58  

33,937.68  

-­‐6,875.10  

2008  

28,266.41  

37,197.53  

-­‐8,931.12  

2009  

24,498.14  

29,972.04  

-­‐5,473.90  

2010  

30,285.77  

37,119.77  

-­‐6,834.00  

Ene-­‐jun  2011  

15,197.29  

18,750.25  

-­‐3,552.96  

Fuente:  Elaboración  propia  con  datos  de  SEIJAL.      

En  cuanto  a  la  situación  comercial,  las   exportaciones  del  estado  han  seguido   la  misma  dinámica  que  la  inversión   extranjera:  se  ha  aumentado  en  un   100%  pero  su  diferencia  es  que,  en  lo   que  respecta  a  las  exportaciones,  el   avance  fue  en  tan  solo  cinco  años.  La    

distribución  de  las  exportaciones  se  ha   inclinado  a  países  miembros  del   Tratado  de  Libre  Comercio  de  América   del  Norte  (TLCAN),  la  cual  representa   más  de  tres  cuartas  partes  del  total;  le   siguen  América  Latina  y  Europa  como  

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Año  1.  No.  1.  Diciembre  2011                                                                                          Veinte  años  de  proyección  internacional  en  Jalisco  

los  principales  destinos  de  productos   jaliscienses.       Las   importaciones   siguen   siendo   mayores   a   las   exportaciones   en   el   transcurso   del   mismo   periodo   quinquenal,   por   lo   que   se   demuestra   que   el   estado   sigue   dependiendo   del   mercado   extranjero   como   uno   de   sus   principales   socios   económicos.   En   lo   que   respecta   con   las   importaciones   se   da   la   misma   tendencia   que   en   las   exportaciones:   América   del   Norte   es   el   principal   proveedor   de   bienes   y   servicios   para   el   estado;   seguido   de   Europa   y   Asia   como   los   principales   mercados.     Uno   de   los   factores   por   lo   que   han   aumentado   estos   indicadores   es   por   el   posicionamiento   de   grandes   empresas   transnacionales  en  Jalisco,52  la  mayoría   del   sector   de   electrónica,   microelectrónica   y   computación,   además  el  gobierno  estatal  también  ha   realizado   su   propia   labor,   ya   que   ha   generado   las   condiciones   de   infraestructura   necesarias   para   que   dichas   empresas   consideraran   a   la   entidad  federativa  el  lugar  ideal  para  su   establecimiento.   La   ubicación   geográfica   de   dichas   empresas   se   encuentra   dentro   de   la   Zona   Metropolitana   de   Guadalajara   (ZMG),   la   cual   se   ha   convertido   en   una   excelente   opción   por   su   situación   geográfica   así   como   por   su   dinamismo   comercial   e   industrial,   creando   clústeres  de  electrónica  y  software.53  Lo  

anterior   ha   ocurrido   a   tal   grado   que   la   reputación  de  Jalisco  como  el  “Valle  del   Silicio   Mexicano”   se   adoptó   desde   mediados  de  la  década  de  1990.  Hoy  en   día   dicha   imagen   se   ha   establecido   como   una   marca   formal   que   ha   redituado   con   una   mayor   cantidad   de   inversión   y   presencia   de   Jalisco   en   el   ámbito  internacional.     Los   demás   sectores   economico-­‐ productivos     presentan   una   imagen   estable  y  con  poco  margen  de  variación   en   cuanto   a   su   crecimiento.   Por   lo   tanto,  la  internacionalización  de  Jalisco   no   puede   ser   considerada   como   el   factor   que   ha   modificado   a   las   demás   industrias,   sino   que   las   industrias   han   proyectado   a   Jalisco   en   el   ámbito   internacional.   En   la   actualidad,   la   imagen   de   Jalisco   como   una   zona   estable   en   el   mundo   para   hacer   negocios   es   lo   que   está   atrayendo   inversión   a   diversos   sectores   productivos  como  el  turismo,  alimentos   y   bebidas,   entre   otros   distintos   a   la   industria   electrónica,   en   gran   medida   por  su  posicionamiento  mercadológico.    

EL  POSICIONAMIENTO  DE  JALISCO  

  El   marketing   territorial   o   de   lugares   es   un  fenómeno  antiguo,  pero  después  de   la   década   de   1980   experimenta   un   auge   gracias   a   varios   factores.   En   específico,   la     rivalidad   y   la   competencia   entre   las   ciudades,   las   entidades  federativas,  las  comunidades   autónomas,   provincias,   regiones   y   los   Estados-­‐nación.   Para   Benko   (2000),   es   la   renovación   de   las   estrategias   de   comunicación   y   de   los   fundamentos   económicos   y   sociales;   la   mundialización   y   la   extensión   de   la   competencia;   la   puesta   en   valor   de   lo   local;   la   evolución   rápida   de   las   herramientas   de   comunicación   y  

                                                                                                                52

 Desde  la  década  de  los  setenta  se  han  posicionado   empresas  como:  Jabil,  Kodak,  Flextronics,  Intel,  Dell,   HP,   Foxconn,   Sanmina-­‐SCI,   Festo,   Technicolors,   Siemens,  Continental,  Molex,  IBM,  Tata,  etc.   53  Para  ahondar  más  en  el  tema  se  recomienda:  Lara,   R.   (2009).   Guadalajara   como   medio   innovador   y   su   proceso  de  conformación  hacia  una  tecnópolis.  Tesis   para   obtener   el   grado   de   Maestro   en   Ciencias   Sociales.   Guadalajara,   México:   Universidad   de   Guadalajara.  

 

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Trabajos  de  Investigación  en  Paradiplomacia                                                                                                          Ray  Freddy  Lara  Pacheco  et  al.  

finalmente   la   evolución   misma   del   marketing,   lo   que   provoca   la   intensificación   de   la   mercadotecnia   de   lugares.   Para   Kotler,   Haider   y   Rein   (1994),   cada   lugar   debe   preguntarse:   ¿por   qué   quiere   vivir   alguien,   trasladarse,   visitar,   invertir,   o   empezar   o  ampliar  una  empresa  allí?  ¿Qué  tiene   este  lugar  que  las  personas  necesitan  o   deben   querer?   Desde   una   perspectiva   mundial,   ¿qué   ventajas   competitivas   brinda   este   lugar   que   otros   no   lo   hacen?   Cada   comunidad   puede   y   debe   considerar   estas   preguntas   si   quiere   ejercitar   el   control   de   su   futuro,   a   tal   grado   que   se   ha   propuesto   que   "la   diplomacia   tradicional   está   desapareciendo,   54   o   transformándose   hacia   sectores   antes   no   considerados   por  este  tipo  de  diplomacia".     Así,   en   la   década   de   1990,   se   instaló   entre   la   agenda   de   los   gobiernos   subnacionales   desarrollar   marcas   poderosas   para   impactar   en   la   imagen   gestada   entre   los   potenciales   inversores,   visitantes   o   nuevos   residentes   de   esos   lugares.   La   estrategia   era   crear   un   plan   de   mercadotecnia,   que   principalmente   ayudara     a   atraer   y   conservar   la   inversión,   el   talento,   los   consumidores   y   las   visitas,   así   como   la   generación   de   ingresos   simultáneamente   para   apoyar   las   políticas   públicas   del   lugar   (Perello,   2006).   Dentro   de   este   plan,   existen   estrategias   para   consolidar   la   imagen   del   territorio   que   se   quiere   proyectar  

internacionalmente   y   que   se   conoce   como   desarrollo   de   atractivos:   1)   creación   de   valor   (marca);   2)   calidad   de   vida;   3)   modelos   de   gestión   del   centro   urbano  (zonas  específicas);  4)  atracción   de   visitantes;   y   5)   organización   de   grandes   eventos.   Estas   estrategias   tienen   como   objetivo   atraer   el   mayor   número   de   turistas,   inversores,   negocios,  académicos  pero,  en  especial,   que   el   habitante   se   sienta   identificado   con  su  entorno.     En   Jalisco   el   uso   de   la   mercadotecnia   territorial   ha   sido   utilizado   de   manera   cotidiana   desde   el   año   2000.   El   único   antecedente  en  la  década  de  1990  que   se   tiene   es   la   imagen   de   la   ZMG   como   el  Valle  del  Silicio  Mexicano  (o  del  Sur),   por  la  industria  electrónica  y  productos   manufacturados   intensivos   en   capital   que   se   han   desarrollado   desde   la   década  de  1970.       Con   relación   a   los   atractivos   para   proyectar  internacionalmente  a  Jalisco,   a   continuación   se   presentan   las   acciones  a  las  que  ha  recurrido  en  esta   última  década.     1)   Creación   de   valor   (marca).   Se   considera   a   las   marcas   de   ciudades,   aunque   puede   ser   aplicable   a   Estados-­‐ nación,  regiones,  entidades  federativas,   provincias,   prefecturas,   municipios,   etcétera,  como:  a)  una  combinación  de   recursos     tangibles   e   intangibles   destinados   a   mejorar   la   imagen   de   la   ciudad;  b)  un  recurso  de  competitividad   para  la  ciudad;  c)  un  diseño  a  partir    de   los   valores,   creencias   y   cultura   que   transmite   a   los   destinatarios   un   factor   no   reproducible   en   otras   ciudades;   d)   una   herramienta   de   construcción   de   una   cultura   ciudadana   participativa;   donde   es   preciso   construir   una   cultura   de   marca;   es   decir,   crear   la  

                                                                                                                54

  Para   Peter   Van   Ham   (2001)   "Para   hacer   bien   su   trabajo   en   el   futuro,   los   políticos   tendrán   que   capacitarse   para   administrar   el   capital   de   su   marca-­‐ país,  marca-­‐región,  marca-­‐ciudad.  Y  entre  sus  tareas   tendrán   que   encontrar   un   segmento   [de   consumidores],   comprometerse   en   un   mercado   competitivo,   asegurar   la   satisfacción   del   cliente   y,   sobre   todo,   crear   lealtades".   La   "diplomacia   del   marketing"  comienza  a  decidir  la  suerte  de  los  países   en  el  nuevo  y  competitivo  mercado  global  (Sabogal  &   McCluskey,  2006).  

 

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Año  1.  No.  1.  Diciembre  2011                                                                                          Veinte  años  de  proyección  internacional  en  Jalisco  

organización   integrada   por   todos   los   actores   sociales   que   estará   encargada   de   gestionar   y   conducir   a   la   marca;   e)   un   producto   derivado   de   la   aplicación   sistemática  de  métodos  destinados  a  la   generación   de   campos   creativos   sinérgicos   para   el   diseño   de   signos   de   identidad   urbana   (Fernández   y   Paz,   2005).  Jalisco  en  los  últimos  cinco  años   ha   comenzado   a   usar   este   tipo   de   estrategias   para   posicionarse,   en   específico,   a   los   turistas   y   a   los   residentes  del  estado  (ver  Tabla  5).       2)   Calidad   de   vida.   Consolidar   a   Jalisco   como   entidad   líder   a   nivel   nacional   e   internacional,  a  través  de  operación  de   estrategias   de   promoción   y   difusión   productiva,   deportiva,   social,   cultural   y   turística,   ha   sido   fundamental   para   aumentar   la   calidad   de   vida   de   los   habitantes   del   estado.   Si   bien   existen   grandes   proyectos   en   materia   cultural,   movilidad   urbana   y   reducción   de   la   brecha   tecnológica,   queda   mucho   por   hacer   y   sigue   siendo   asignatura   pendiente   para   el   desarrollo   de   la   entidad  la  difusión  de  estos  programas   en   las   diversas   regiones   de   Jalisco.55  

Entre   los   proyectos   más   importantes   se   encuentran:     • Vía   RecreActiva.   En   el   2004,   tomando   como   ejemplo   otras   iniciativas   de   ciudades   latinoamericanas,   se   decidió   crear   el   Parque   Lineal   acondicionado   transitoriamente,   donde   los   espacios   públicos   y   las   principales   calles   de   Guadalajara,   Zapopan   y   Tlaquepaque   (más   de   cuarenta   kilómetros)   se   convierten   en   un   festival   deportivo,   cultural   y   recreativo   todos   los   domingos   del   año   y   lunes   feriados,   con   la   intención   de   que   los   ciudadanos   y   turistas   que   quieran   conocer   y   disfrutar   de   la   ciudad   puedan   utilizar   los   espacios   públicos   para   realizar   diversas   actividades.   El   programa   tiene   además   los   objetivos  de  promover  la  activación   física   creando   hábitos   de   vida   saludable,   generar   un   sentido   de   pertenencia   por   la   ciudad,   convivencia   familiar   y   aprovechamiento   de   los   espacios   públicos   y   del   tiempo   libre.   El   seis   de   marzo   del   2011,   se   rompió   el   record  de  asistencia  con  más  de  204   mil   usuarios   sólo   en   Guadalajara   (viarecreactiva.org,   2011).   Junto   con   ello,   la   infraestructura   generada   por   los   juegos   panamericanos   dinamizaron   los   hábitos  que  busca  promover  la  vía.     • Red   Estatal   e-­‐Jalisco.   Establecido   en   el   2010   como   el   proyecto   de   conectividad   que   se   integra   a   las   redes   estatales   de   e-­‐México   de   la   Secretaría   de   Comunicaciones   y   Transportes  (SCT),  tiene  la  finalidad   de  acortar  la  brecha  digital  a  través   del   acceso   a   servicios   de   comunicación   de   banda   ancha   a  

                                                                                                                55

  Las   regiones   de   Jalisco   quedaron   conformadas   en   el  Programa  de  Descentralización  De  Jalisco    de  1997   de  la  siguiente  forma:  (1)  Norte;  (2)  Altos  Norte;  (3)   Altos  Sur;  (4)  Ciénaga;  (5)  Sureste;  (6)  Sur;  (7)  Sierra   de  Amula;  (8)  Costa  Sur;  (9)  Costa  Norte;  (10)  Sierra   Occidental;   (11)   Valles;   (12)   Centro.   Este   programa   es   considerado   por   la   CEPAL   y   especialistas   en   la   materia   (Ruiz,   2000;   Alburquerque,   2004;   Palacios,   2008)   como   único   –en   su   momento   de   creación-­‐   para  la  descentralización  territorial,  no  se  detuvo  en   el   traspaso   de   recursos   y   competencias   para   la   mejora   de   la   gestión   municipal,   sino   que   incorporó   una   clara   dimensión   productiva,   al   tratar   de   fortalecer   las   ciudades   medias   del   estado   y   atender   al  fomento  de  las  industrias  tradicionales  y  las  pymes   locales  (Alburquerque,  2004:161).  De  este  modo,  no   se   trata   únicamente   de   un   proceso   de   descentralización   fiscal,   sino   de   una   forma   de   reorganizar  el  estado  a  través  del  fortalecimiento  de   sus   diferentes   niveles   de   gobierno   y   la   construcción   de  espacios  de  diálogo,  participación  y  concertación   de  los  diferentes  actores  locales  (Ruiz,  2000:1-­‐2).  

 

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Trabajos  de  Investigación  en  Paradiplomacia                                                                                                          Ray  Freddy  Lara  Pacheco  et  al.  

 

Internet   y   aplicaciones   de   e-­‐ educación,   e-­‐salud   y   e-­‐Gobierno.   Busca   atender   a   dos   millones   más   de   jaliscienses   en   los   próximos   tres   años,   duplicando   la   cifra   actual   estimada   en   2.13   millones   de   internautas   en   todo   el   estado,   convirtiendo  a  Jalisco  en  uno  de  los   estados   líderes   en   México   y   Latinoamérica.   Con   el   objetivo   de   “que   Jalisco   sea   la   locomotora   digital   de   México,   y   que   sea   el   estado  que  empuje  a  México  a  una   nueva   era   digital”,   se   estableció   la   primera  agenda  digital  de  un  estado   de   la   República   Mexicana:   La   Agenda   Digital   Jalisco   2013   v1.1,   que   define   estrategias,   acciones   y   compromisos   en   materia   de   tecnologías   de   la   información   y   comunicación   para   instrumentarse   por  sociedad  y  gobierno,  en  el  corto   y   mediano   plazos   (Gobierno   de   Jalisco,   2011).   Actualmente   está   en   su  primera  etapa  de  desarrollo.     3)   Modelos   de   gestión   del   centro   urbano   (zonas   específicas).   La   ciudad   de   Guadalajara   y   su   zona   metropolitana   es   conocida   como   el   Valle   del   Silicio   Mexicano.   Desde   1990   es   reconocida   como   uno   de   los   clústers   tecnológicos   más   importantes   del   país   y   uno   de   los   más   respetados   a   escala   mundial.   Es   conocida   así   debido   a   su   fuerte   industria   electrónica.   Últimamente,   el   gobierno   estatal   ha   promovido   a   la  ciudad  como  la  Capital  Mexicana   de  la  Informática  y  de  Desarrollo  de   Software,   ya   que   desde   el   2004   se   consolidó   esta   industria.   Para   ello,   durante   los   tres   últimos   sexenios   del  gobierno  jalisciense  (1995-­‐2012)   “se   favoreció   el   proceso   de   formación   de   la   identidad   contemporánea   de   Guadalajara,  

  •

que   insisten   en   que   ésta   es   una   urbe   integrada   al   mercado   mundial,   por  encima  de  cualquier  otra  escala   geopolítica”  (García,  2007:  118).56  Si   bien   Jalisco,   “es   una   entidad   que   ha   logrado  combinar  lo  tradicional  con   la   modernidad,   como   en   todo   proceso   de   industrialización   latinoamericano,   la   región   cuenta   con  un  megacentro  que  crea  un  alto   nivel   de   desigualdad   en   el   desarrollo   territorial”   (Ruiz,   2000:41).  

4)   Atracción   de   visitantes.   Como   se   observó  en  el  punto  sobre  la  marca   del   estado   de   Jalisco,   se   ha   enfocado   en   la   generación   del   turismo   nacional   e   internacional   explotando   las   ventajas   competitivas   que   tiene   el   territorio   jalisciense;   es   decir,   la   vasta   oferta   de   atractivos   que   incluyen   no   únicamente   sol   y   playa   (Puerto   Vallarta,  Costaalegre),  sino  también   zonas   de   montaña,   cultura   (Guadalajara,   Tlaquepaque,   Tonala);   ciudades   coloniales,   aventura   y   ecoturismo;   diferente   rutas  (Ruta  del  Tequila  en  el  Paisaje   Agavero,  Corredor  Turístico                                                                                                                     56

  Un   ejemplo   claro   de   la   visión   internacional   de   la   ZMG,   se   observó   en   2007,   el   Foreing   Direct   Investment   Magazine   (fDi,   revista   impresa   en   Londres   que   se   distribuye   a   escala   mundial,   editada   por   el   Grupo   Financial   Times)   consideró   a   Guadalajara,   como   la   ciudad   mexicana   con   mejor   56 potencial   económico   para   hacer   negocios ,   la   clasificación   ubica   a   Guadalajara   como   la   quinta   ciudad   (detrás   de   Chicago,   Toronto,   Pittsburgh,   Atlanta  y  delante  de  Baltimore,  Montreal,  DF,  Boston   y   Miami)   con   “mayor   futuro”   en   América   del   Norte   y   la   segunda   con   “más   potencial   económico”.   Otros   resultados  donde  la  ZMG  ha  sido  considerada  como   una   de   las   ciudad   principales   para   realizar   negocios   es   el   índice   de �� competitividad   sistémica   de   las   ciudades   mexicanas   realizado   por   la   firma   aregional.com   así   como   el   ranking   de   “Las   mejores   ciudades  para  hacer  negocios  en  América  Latina”  de   la  revista  América  Economía,  y  desde  el  año  2000  la   ZMG   se   ha   situado   entre   las   cuarenta   ciudades   principales  de  América  Latina  (Lara,  2009:  316-­‐317).  

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Año  1.  No.  1.  Diciembre  2011                                                                                          Veinte  años  de  proyección  internacional  en  Jalisco     TABLA  5   IMAGEN  DEL  ESTADO  DE  JALISCO,  2007-­‐2011  

  Motivación  mercadológica  

Marca  

Segmento  de  mercado  

En  Jalisco,  todo  el  mundo  se  puede   llevar  una  síntesis  de  lo  que  es   México:1-­‐  Puede  saborear  el  tequila,   que  prácticamente  se  ha  convertido  en   la  bebida  nacional  y  en  un  ícono  que  nos     identifica  en  cualquier  rincón  del   planeta.  2-­‐  Escuchar  un  buen  mariachi,   Turismo  Nacional  e   símbolo  máximo  de  la  fiesta  y  la  alegría   Internacional   mexicanas  y  que,  además,  nos  emociona     oír  cuando  estamos  en  lugares  tan   lejanos  como  Europa  o  Asia.  3-­‐  La   charrería,  que  es  originaria  del  estado  y     que  sin  duda,  es  también  un  estandarte   que  da  fama  y  reconocimiento  a  nuestro   país  en  el  mundo.  (Campaña  2007-­‐2011)   Jalisco  es  Uno  significa  cuatro  cosas  por   lo  menos:  1-­‐Líder  en  muchas  cosas   como  en  el  deporte  juvenil;  2-­‐Marca  la   pauta  a  nivel  nacional;  3-­‐Único,  que  no   Ciudadanos  y  habitantes   hay  ningún  Estado  como  nosotros  por   Jaliscienses   sus  iconos  y  tradición;  4-­‐  Su  realidad  y     progreso  debe  estar  unificado  en  torno   a  proyectos  comunes.  (Campaña  2008-­‐ 2011)   Programa  de  concientización  “Yo  soy   panamericano”,  con  miras  a  los  Juegos   Panamericanos  Guadalajara  2011.  El   Estado  más  representativo  del  país  se   Ciudadanos  y  habitantes   encuentra  listo  para  recibir  a  todos  los   Jaliscienses   competidores  y  visitantes  que  además   de  entregar  lo  mejor  de  ellos  en  las     diversas  categorías  a  llevarse  a  cabo.   (Campaña  2011)   Jalisco  es  mi  tierra  y  hoy  más  que  nunca   me  siento  orgulloso  de  ella.  Jalisco  es  el   lugar  donde  nací,  el  lugar  donde  aprendí   que  una  sonrisa  devuelve  miles  de  ellas.   Jalisco  es  México  y  puedo  sentirlo  y   Turismo  Nacional  e   vivirlo.  “Jalisco,  sucede  dentro  de  ti”,   Internacional   donde  se  pueden  disfrutar  los  diversos   segmentos  de  turismo  que  ofrece   nuestra  Entidad  por  medio  de     experiencias  a  través  de  los  sentidos.   (Campaña  2011)   Fuente:  Elaboración  propia  con  datos  de  SETUJAL  y  páginas  oficiales  de  las  campañas.  

    Ecológico   –Costaalegre-­‐,   Ribera   de   Chapala,   Altos   de   Jalisco);   turismo   religioso   (Talpa,   San   Juan   de   los   Lagos,  

 

Zapopan,   mágicos”  

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Totatiche);   “pueblos   (Tequila,   Mazamitla   y  


Trabajos  de  Investigación  en  Paradiplomacia                                                                                                          Ray  Freddy  Lara  Pacheco  et  al.  

Tapalpa);   haciendas   y   casas   rurales   de   Jalisco.57     Debido   a   ello,   en   el   segundo   semestre   del   2011   se   presentó   la   campaña   de   promoción     y   el   lanzamiento   de   una   nueva   imagen   de   marca   bajo   el   concepto   “Jalisco   sucede   dentro   de   ti”   en  la  Feria  Internacional  de  Turismo  de   las   Américas   (FITA).   A   través   de   esta   estrategia,  la  SETUJAL  tiene  la  intención   de   impulsar   los   destinos   turísticos   alineados   al   plan   de   las   rutas   turísticas   de   Jalisco,   además   de   que   la   Dirección   General   de   Fomento   a   Zonas   Estratégicas   tiene   el   propósito   de   impulsar   la   inversión   privada   en   todos   los   corredores   turísticos.   Dicha   campaña   incluyó   la   renovación   del   diseño   de   los   materiales   promocionales   que   se   envían   a   módulos   estatales   y   municipales   en   los   eventos   y   ferias   nacionales  e  internacionales,  un  “stand   sensorial”   y   en   el   Portal   Turístico   de   Jalisco.   Como   resultado   de   esta   dinámica   turística,   según   datos   de   la   SETUJAL   (2011),   los   visitantes   nacionales   que   recibió   el   estado   en   el   2010  ascendieron  a  18  millones  387  mil   974   visitantes,   contra   17   millones   612   mil   408   visitantes   en   el   2009,   lo   que   representa   un   aumento   del   4.40%.   En   lo   que   se   refiere   a   visitantes   extranjeros,   en   el   2010   el   turismo   internacional  llegó  a  los  3  millones  459   mil   41,   contra   3   millones   296   mil   965   del   2009,   lo   que   representa   un   4.92%   de  incremento.     5)   Organización   de   grandes   eventos.   Durante   la   última   década,   la   estrategia   más   importante   que   ha   realizado   Jalisco   en   cuanto   a   promoción   es   la                                                                                                                  

organización   de   eventos   nacionales   e   internacionales,58   de   carácter   permanente59   y   temporal,   uno   de   sus   objetivos  centrales  ha  sido  posicionar  a   la  entidad  en  el  contexto  internacional.   Entre   los   eventos   internacionales   más   importantes,   de   carácter   multilateral,   regional  y  multiregional  se  encuentran:   I   Cumbre   Iberoamericana   de   Jefes   de   Estado   y   de   Gobierno   (1991);   Reunión   Ministerial   de   Responsables   de   Comercio   del   Foro   de   Cooperación   Asia-­‐Pacífico;   II   Reunión   Ministerial   de   Mujeres   Líderes   del   Mecanismo   de   Cooperación   Asia   Pacífico   (APEC)   (2002);   III   Cumbre   América   Latina   y   Caribe-­‐Unión   Europea   (ALCUE);   Conferencia   sobre   Partenariado   Local   Unión   Europea   Latinoamérica   (2004);   Cumbre   de   Líderes   de   América   del   Norte   y   Reunión   Ministerial   del   Foro   del   Arco   del   Pacífico   Latinoamericano   (2009);  Conferencia  Plenipotenciaria  de   la   Unión   Internacional   de   Telecomunicaciones   (UIT);   Foro   Mundial   sobre   Migración   y   Desarrollo;   Foro   de   Parlamentarios   de   Turismo   (2010).     Ha   sido   tal   la   importancia   de   esta   estrategia   que   en   la   última   administración   de   González   Márquez,   se  creó  la  Dirección  de  Grandes  Eventos   con  la  siguiente  intención:                                                                                                                     58

  Entre   los   eventos   internacionales   se   encuentra   el   Congreso   Eucarístico   (2004);   III   Seminario   Iberoamericano   Vías   Verdes   (2008);   II   Encuentro   Internacional   de   Rectores   UNIVERSIA,   Festival   Food   and   Wine   (2010);   Mundial   Sub-­‐17,   XVI   Juegos   Panamericanos  y  18  eventos  internacionales,  Global   Public  Policy  Summit  (GPPS)  (2011).   59   Entre   los   eventos   permanentes   que   se   organizan   en   Jalisco   en   materia   sociocultural  y   deportiva   son   la   Muestra   de   Cine   Mexicano   o   Festival   Internacional   de   Cine   en   Guadalajara   –FICG-­‐   (1986),   Feria   Internacional   del   Libro   de   Guadalajara   —la   FIL—   (1987),     Encuentro   Internacional   del   Mariachi   y   la   Charrería   en   Guadalajara   (1994),   Feria   Regional   “Jalisco   es   Turismo   para   Todos”   (1996),   Concierto   Jalisco   en   Vivo,   Concierto     212   RMX,   Lorena   Ochoa   Invitational  (2010).  

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  Se   diseño   la   aplicación   móvil   “Recorre   Jalisco”   desarrollada   por   SETUJAL   que   cuenta   con   información   turística   del   estado,   gratuita   y   disponible   para   iPhone,   iPod   y   para   otras   plataformas  a  través  de  www.recorrejalisco.com.mx.  

 

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Año  1.  No.  1.  Diciembre  2011                                                                                          Veinte  años  de  proyección  internacional  en  Jalisco  

 

  Vale  la  pena  destacar  que  el  dinamismo   internacional   de   Jalisco   se   presenta   en   distintos   momentos,   como   la   creación   de   la   primera   dirección   de   asuntos   internacionales,   la   internacionalización   y   proactividad   de   las   secretarías   estatales,  la  creación  de  organismos  de   fomento   económico   en   el   exterior,   así   como   la   atención   a   los   jaliscienses   que   habitan   en   el   exterior,   principalmente   en   EE.   UU.,   y   el   establecimiento   de   oficinas   de   asuntos   internacionales   en   municipios   de   la   entidad.   Asimismo,   llama   la   atención   que   únicamente   dos   de   los   doce   hermanamientos   vigentes   son  los  que  trabajan  de  manera  activa.         Por   otro   lado,   la   celebración   de   numerosos   eventos   de   talla   internacional,   como   la   Primera   Reunión   de   la   Asociación   Mexicana   de   Oficinas   de   Asuntos   Internacionales   de   los   Estados   (AMAIE)   en   2009   y   la   celebración   de   la   XVI   Edición   de   los   Juegos   Panamericanos   2011   en   Guadalajara,   son   acciones   que   contribuyen  de  manera  importante  a  la   proyección  internacional  del  estado.     No   obstante,   las   acciones   a   nivel   internacional   de   Jalisco   más   dinámicas   tienen   que   ver   con   aspectos   económicos,   entre   las   que   se   destacan   la   realización   de   diversos   programas   y   proyectos  con  contrapartes  extranjeras   que   han   traído   beneficios   a   la   entidad   en   varios   sectores.   En   ese   sentido,   la   economía   jalisciense   se   potencializó   primeramente   con   la   creación   de   instituciones   que   fomentaron   la   productividad  y  la  inversión  extranjera,   junto   con   el   triángulo   de   trabajo   entre   el   sector   público,   privado   y   educativo.   Un   ejemplo   claro   es   la   dinámica   del   clúster   de   la   electrónica   y   el   software,   donde   la   inversión   proveniente   de  

“La   cultura   que   nos   representa   a   nivel   mundial,  se  vive  con  intensidad  y  pasión   en  Jalisco.  Por  ello  Jalisco  es  una  manera   de   ser,   un   lugar   donde   las   emociones   y   los   valores   mexicanos   se   funden   con   el   cariño   y   la   hospitalidad   de   su   gente,   proyectando   el   futuro   de   México   con   éxito   y   pasión.   Jalisco,   una   vez   más,   el   anfitrión  de  uno  de  los  grandes  eventos   reconocidos   a   nivel   internacional”   (SETUJAL,  2011).    

  Y   que,   en   palabras   del   secretario   de   turismo,   “nos   ha   permitido   cerrar   el   círculo   mejor   producto   -­‐   mayor   promoción.   Aderezarle   la   creación   de   motivos   únicos   especiales   y   muy   puntuales   para   que   la   gente   visite   nuestros   Estado”.   Este   tipo   de   eventos   son   considerados   los   foros   idóneos   para  difundir  la  cultura,  la  belleza  y  las   características   particulares   que   tiene   Jalisco   y,   en   específico,   su   Capital,   Guadalajara,   y   su   zona   metropolitana,   conocida  a  nivel  nacional  como  la  ‘Perla   de   Occidente’   o   la   ‘Ciudad   de   las   Rosas’,   e   internacionalmente   como   la   ‘Tierra   del   Mariachi   y   del   Tequila’   – aunque   geográficamente   no   sea   correcto–;   así   como   Puerto   Vallarta,   que   es   la   segunda   ciudad   con   mayor   importancia   turística   del   estado.   Por   otro   lado,   se   ha   impulsado   tener   presencia   en   varios   eventos   nacionales   e   internacionales   con   la   intención   de   enfocarse   en   los   mercados   extranjeros   estratégicos  para  Jalisco.    

CONCLUSIONES  

  Jalisco   se   considera   como   un   caso   de   éxito   en   la   internacionalización   de   los   gobiernos   locales.   Por   un   lado,   ello   se   debe   a   que   ha   logrado   ser   una   de   las   entidades   mexicanas   con   mayor   proyección   internacional,   convirtiéndose  en  una  de  las  entidades   más  “paradiplomáticas”  de  México.      

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Trabajos  de  Investigación  en  Paradiplomacia                                                                                                          Ray  Freddy  Lara  Pacheco  et  al.  

dichas   industrias   han   dado   como   resultado   el   aumento   de   casi   un   100%   de   la   inversión   extranjera   directa   en   el   estado.   La   inversión   extranjera   ha   sido   respaldada   por   los   hermanamietos   generados,  e  igualmente  ha  provocado   la  creación  de  empresas  locales  para  la   industria   electrónica,   diseño   de   software,   así   como   la   apertura   de   ofertas  académicas  relacionadas  con  el   giro   por   parte   de   las   universidades   locales.     Si   bien   dentro   de   México   puede   considerarse   a   Jalisco   como   el   estado   más   internacionalizado;   al   compararlo   con  provincias  como  Alberta  y  Quebec,   en   Canadá,   con   comunidades    

autónomas  como  Cataluña  y  Andalucía,   en  España,  o  con  entidades  federativas   como  Río  de  Janeiro  y  Sao  Paulo;  sale  a   relucir  diferentes  áreas  de  oportunidad   a   mejorar.   Por   ejemplo,   la   proyección   en   sectores   específicos   o   estratégicos,   una   imagen   que   trascienda   los   íconos   tradicionales  y,  la  más  importante  para   los   autores   de   este   artículo,   la   participación   de   la   sociedad   civil,   pues   el   desconocimiento   de   los   resultados   de   la   proyección   internacional   puede   generar   una   falta   de   interés   en   las   estrategias   asumidas   por   el   gobierno   local   y   una   falta   de   apoyo   en   la   promoción,   difusión   e   internacionalización   de   su   propio   estado.  

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Año  1.  No.  1.  Diciembre  2011                                                                                          Veinte  años  de  proyección  internacional  en  Jalisco   Hernández,   J.   y   Leco,   C.   (2010),   “La   migración   en   la   agenda   de   la   paradiplomacia   del   estado   mexicano  de  Michoacán  y  la  provincia   canadiense  de  Alberta”,   Revista  mexicana  de  estudios   canadienses,  no.  20,  otoño-­‐invierno  2010-­‐2011,  Ciudad  de  México,  AMEC,  pp.  12-­‐55.     Jaltrade  (2011),  Informe  Anual  de  Actividades,  Guadalajara,  Gobierno  de  Jalisco.   Kotler,  P.,  Haider,  D.  and  Rein,  I.  (1994),  Marketing  Places,  New  York,  Free  Press.   Lara,  R.  (2011),  “La  conformación  de  clústeres  en  la  Zona  Metropolitana  de  Guadalajara  y  su  inserción   en   la   economía   global”   en   Hernández,   E.   Y   Chapa,   J.,   Transformaciones   recientes   en   la   zona   metropolitana   de   Guadalajara.   Economía,   gobierno   y   resistencia   social,   Universidad   de   Guadalajara,  México,  pp.  43-­‐86.     Lara,   R.   (2009),   “Guadalajara   como   medio   innovador   y   su   proceso   de   conformación   hacia   una   tecnópolis”   tesis   de   Maestría   en   Ciencias   Sociales,   Guadalajara,   México,   Universidad   de   Guadalajara.   Luna,   J.C.   y   Ballesteros,   H.   (2005),   “Actualidad   de   los   hermanamientos   mexicanos”,   Revista   mexicana   de   política  exterior,  no.  74,  Ciudad  de  México,  IMR-­‐SRE,  pp.  11-­‐38.     Martínez,  M.  (coord.),  Estudios  comparados  de  Diplomacia  Local  en  las  Entidades  Federativas  del  Centro   de  México,  Ciudad  de  México,  UNAM.   Moreno,   R.   (2008),   “La   vinculación   internacional   del   gobierno   de   Jalisco”   en   Dávila,   C.,   Schiavon,   J.   y   Velázquez.   R.,   Diplomacia   local.   Las   relaciones   internacionales   de   las   entidades   federativas   mexicanas,  Ciudad  de  México,  UNAM,  pp.  205-­‐246.     Palacios,   J.   J.   (2008),   Alianzas   público-­‐privadas   y   escalamiento   industrial.   El   caso   del   Complejo   de   alta   tecnología  de  Jalisco,  México,  Serie  estudios  y  perspectivas,  98,  Ciudad  de  México,  CEPAL.   Perello,  J.  (2006),  “Una  herramienta  poderosa  para  ciudades  y  marcas”,  Brandweek,  vol.  47,  Nueva  York,   pp.  24-­‐25.     Rodríguez,  S.  (coord.)  (2006),  La  paradiplomacia:  las  relaciones  internacionales  de  los  gobiernos  locales,   Ciudad  de  México,  Gobierno  de  Chiapas-­‐MAP.   Ruiz,  C.  (2000),  “Esquema  de  regionalización  y  desarrollo  local  en  Jalisco,  México:  el  paradigma  de  una   descentralización   fundamentada   en   el   fortalecimiento   productivo”   en   Proyecto   CEPAL/GTZ.   Desarrollo  económico  local  y  descentralización  en  América  Latina,  Santiago,  CEPAL.   Sabogal,  H.  y  McCluskey,  I.  (2005),  “Una  marca  llamada  país”,    Revista  América  Economía  Intelligence.   Schiavon,   J.   (2006),   La   proyección   internacional   de   las   entidades   federativas:   México   ante   el   mundo,   Ciudad  de  México,  IMR-­‐SRE.   Van   Ham,   P.   (2001),   “The   Rise   of   the   Brand   State”,   Foreign   Affairs,   vol.   80,   no.5,   Council   on   Foreing   Relations,  pp.  1-­‐6.     Villarruel,   D.   (2010),   Paradiplomacia.   La   actividad   internacional   del   Gobierno   del   Estado   de   Jalisco,   Guadalajara,  CUNORTE-­‐UDEG.   Zeraoui,   Z.   (coord.)   (2009),   Regionalización   y   Paradiplomacia.   La   política   internacional   de   las   regiones.   Ciudad  de  México,  ITESM.    

Portales  electrónicos    

• • • • • • • • • • • •

 

Cadena  Productiva  de  la  Electrónica  A.C.  (CADELEC):  http://www.cadelec.com.mx/.     Cámara  Nacional  de  la  Industria  Electrónica  (CANIETI):  http://www.canieti.org/.     Dirección   de   Asuntos   Internacionales   del   Gobierno   de   Jalisco   (DAI):   http://asuntosinternacionales.jalisco.gob.mx/index.html.     Gobierno  de  Jalisco:  http://www.jalisco.gob.mx.     Instituto  Jalisciense  de  Tecnologías  de  la  Información  (IJALTI):  http://www.ijalti.org.mx/.     Invest  Guadalajara  http://www.investguadalajara.com/.     Jalisco  es  México  http://www.jaliscoesmexico.mx/.     Instituto   de   Fomento   al   Comercio   Exterior   del   Estado   de   Jalisco   (JALTRADE):   http://www.jalisco.gob.mx/wps/portal/jaltrade.     Secretaria   de   Promoción   Económica   (SEPROE):   http://www.jalisco.gob.mx/wps/portal/sriaPromocionEconomica/.     Secretaria   de   Turismo   de   Jalisco   (SETUJAL):   http://www.jalisco.gob.mx/wps/portal/sriaTurismo/.     Sistema  Estatal  de  Información  Jalisco  (SEIJAL):  www.seijal.gob.mx.     Portal  turístico  de  Guadalajara:  http://vive.guadalajara.gob.mx/.  

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Trabajos  de  Investigación  en  Paradiplomacia                                                                                                          Ray  Freddy  Lara  Pacheco  et  al.  

• •  

Portal  turístico  de  Jalisco,  Visita  Jalisco:  http://visita.jalisco.gob.mx/wps/portal/portalturistico/.   VíaRecreactiva:  http://www.viarecreactiva.org/.  

 

 

 

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Ciudades  como  espacio  de   innovación:  La  cooperación   descentralizada  y  las  TICs  

                               Rafael  Pinto  da  Silva  

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Ciudades  como  espacio  de  innovación:     La  cooperación  descentralizada  y  las  TICs    

Rafael  Pinto  da  Silva  

    Abstract  

CITIES  AS  INNOVATION  SPACES:  DECENTRALIZED  COOPERATION  AND  ICTS       This   article   aims   to   discuss   the   role   of   Information   and   Communication  Technologies  (ICTs)  in  positioning  the  cities   as   leaders   in   territorial   innovation,   and   the   role   of   decentralized   cooperation   as   means   for   the   cities   to   transform   these   technologies   into   efficient   tools   for   the   solution  of  local  problems.  It  can  be  concluded  that  the  ICTs   are   a   very   important   topic   on   the   international   agenda   of   the   cities   and   they   own   strategic   function   for   the   urban   processes   of   innovation,   which   justifies   the   recent   attention   drawn  to  this  theme  by  some  mechanisms  of  decentralized   cooperation.     Key   words:   Decentralized   cooperation,   informational   society,   information   and   communication   technologies,   paradiplomacy.         Resumo  

CIDADES  COMO  ESPAÇO  DE  INOVAÇÃO:  A  COOPERAÇÃO  DESCENTRALIZADA  E  AS  TICS     Este   artigo   tem   como   objetivo   discutir   o   papel   das   Tecnologias   da   Informação   e   Comunicação  (TICs)  para  o  posicionamento  das  cidades  como  lideres  nos  processos  de   inovação  territorial  e  o  papel  da  cooperação  descentralizada  como  meio  para  que  as   cidades   possam   transformar   estas   tecnologias   em   ferramentas   eficientes   para   a   solução   de   alguns   de   seus   problemas   locais.   Assim,   chega-­‐se   a   conclusão   de   que   as   TICs   são   cada   vez   mais   um   importante   tópico   na   agenda   internacional   das   cidades   e   possui   função   estratégica   para   os   processos   de   inovação   urbana,   o   que   justifica   a   atenção   recente   de   alguns   mecanismos   de   cooperação   descentralizada   para   esse   assunto.     Palavras-­‐chave:   Cooperação   descentralizada,   paradiplomacia,   sociedade   Informacional,  tecnologias  da  informação  e  comunicação.  

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CIUDADES  COMO  ESPACIO  DE   INNOVACIÓN:  LA  COOPERACIÓN   DESCENTRALIZADA  Y  LAS  TICS        

Resumen  

 

  Rafael  Pinto  da  Silva  

  El  artículo  tiene  el  objetivo  de  discutir  el  papel  de  las  Tecnologías  de  la  Información  y   Comunicación   (TICs)   para   el   posicionamiento   de   las   ciudades   como   líderes   en   los   procesos  de  innovación  territorial  y  el  papel  de  la  cooperación  descentralizada  como   medio   para   que   las   ciudades   puedan   transformar   dichas   tecnologías   en   herramientas  eficientes  para  la  solución  de  algunos  de  sus  problemas  locales.  Así,  se   llega   a   la   conclusión   que   las   TICs   son   cada   vez   más   un   importante   tópico   en   la   agenda   internacional   de   las   ciudades   y   poseen   función   estratégica   para   los   procesos   de  innovación  urbanos,  lo  que  justifica  la  atención  reciente  de  algunos  mecanismos   de  cooperación  descentralizada  en  este  ámbito.         Palabras   clave:   Paradiplomacia,   diplomacia   federativa,   cooperación   descentralizada,   gobiernos  locales,  relaciones  internacionales,  gestión  internacional  municipal.    

                                                                                                               

INTRODUCCIÓN    

en  la  sociedad”  y  el  término  informacional  indica  “el   atributo   de   una   forma   específica   de   organización   social   en   que   la   generación,   el   procesamiento   y   la   transmisión   de   información   se   vuelve   en   fuentes   fundamentales   de   productividad   y   poder   en   consecuencia   de   las   nuevas   condiciones   tecnológicas   que   surgen   en   este   período   histórico”.   Castells   (2000)   apunta   que   la   sociedad   informacional   presenta   las   siguientes   características   mercantes:   la   penetrabilidad  alta  de  los  efectos  de  las  tecnologías,   la   lógica   de   su   estructura   en   red   y   la   flexibilidad   de   diversos  procesos  sociales.  Por  estar  en  acuerdo  con   el  autor  en  que  la  información  ha  sido  un  elemento   crucial   para   varias   otras   sociedades   a   lo   largo   del   tiempo  y  que  lo  que  hace  la  sociedad  actual  distinta   de   las   demás   son   las   formas   sociales   y   tecnológicas   informacionales,   en   el   texto   será   siempre   utilizada   la   expresión   sociedad   informacional.   En   el   ámbito   de   las  relaciones  internacionales,  es  posible  observar  un   movimiento   de   inclusión   gradual   de   la   sociedad   informacional   como   un   tópico   de   la   agenda   internacional.   En   este   sentido,   se   puede   mencionar   la  Cumbre  Mundial  sobre  la  Sociedad  de  Información   (CMSI)   convocada   por   las   Naciones   Unidas,   organizada   por   la   Unión   Internacional   de   Telecomunicaciones   (UIT)   y   por   la   Organización   de   Naciones   Unidas   para   la   Educación   y   la   Cultura  

El   avance   tecnológico   de   las   últimas   décadas   ha   direccionado   a   la   sociedad   en   prácticamente   todos   sus   sectores   para   lo   que   se   denomina   como   Sociedad  Informacional60    (Silva  y  Ávila,                                                                                                                   60

  Las   expresiones   “sociedad   de   la   información”   y   “sociedad   informacional”   son   copiosamente   utilizadas   por   autores   contemporáneos   para   definir   la   fase   actual   de   la   sociedad.     Para   autores   como   Werthein   (2000),   el   concepto   de   sociedad   de   información   surge   para   sustituir   el   complejo   concepto   de   sociedad   post-­‐industrial   y   como   forma   de   señalar   la   emergencia   de   un   nuevo   paradigma   técnico-­‐económico  potenciado  por  el  uso  intenso  de   las   tecnologías   de   la   información   y   de   la   comunicación   en   las   actividades   cotidianas,   así   como   por  el  énfasis  en  la  flexibilidad  como  idea  central  de   las   transformaciones   sociales.   Castells   (2000:46)   hace   una   importante   diferenciación   entre   los   conceptos   de   sociedad   de   información   y   sociedad   informacional.    Para  este  autor,  el  término  sociedad   de   información   “enfatiza   el   papel   de   la   información  

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Trabajos  de  Investigación  en  Paradiplomacia                                                                                                                                              Rafael  Pinto  da  Silva  

2011).   Las   tecnologías   de   esta   nueva   sociedad  permean  actividades  como  las   de   producción,   consumo,   gobierno,   finanzas   y   educación,   revelando   la   necesidad   emergente   de   diversos   sectores   de   la   actividad   humana   en   hallar   sus   procesos   para   ingresar   en   forma   proactiva   a   la   actual   sociedad   (Finquelievich,  2001a).     Frente   este   escenario   de   explosión   cuantitativa   de   información   y   de   nuevas   posibilidades   de   comunicación,   las   ciudades   han   dado   más   énfasis   a   las   Tecnologías   de   la   Información   y   Comunicación   (TICs)   como   forma   de   resaltar   el   papel   del   espacio   de   innovación   y   de   flujos61   en   la   conformación   de   la   sociedad   contemporánea  (Souza,  2007).     El   artículo   tiene   el   objetivo   de   discutir   la   contribución   de   las   TICs   para   el   posicionamiento   de   las   ciudades   como   líderes   en   los   procesos   de   innovación   territorial   y   el   papel   de   la   cooperación   descentralizada  como  medio  facilitador   para   que   las   ciudades   puedan   transformar   estas   tecnologías   en   herramientas  eficientes  para  la  solución   de  algunos  de  sus  problemas  locales.     En   la   primera   parte   se   discute   la   relación  entre  las  ciudades  y  las  TICs,  a   partir   de   la   discusión   de   cómo   las   ciudades   asumen   atribuciones   tecnológicas,  de  la  definición  de  ciudad   informacional   y   de   la   proposición   de   un   concepto  más  amplio  para  las  ciudades   en  cuanto  proceso  y  espacio  de  flujos.    

  En   la   segunda   parte   se   hace   una   discusión  sobre  la  conjetura  actual  de  la   cooperación   descentralizada,   abordando   las   modalidades   en   que   puede   ocurrir,   su   reacción   frente   a   la   inclusión  de  nuevos  temas  en  la  agenda   urbana   y,   sobretodo,   a   la   temática   de   sociedad   informacional   que   ha   sido   mejor   tratada   en   el   ámbito   de   algunas   redes  internacionales  de  ciudades.     Por   último,   se   presenta   un   análisis   sobre  los  desafíos  y  las  potencialidades   técnico-­‐políticas   de   cooperación   en   el   marco   de   la     Comisión   de   Ciudades   Digitales   y   del   Conocimiento   de   Ciudades   y   Gobiernos   Locales   Unidos   (CGLU)   y   de   la   Red   Global   Cities   Dialogue,   como   forma   de   ejemplificar   algunas  de  las  perspectivas  actuales  de   la   cooperación   descentralizada   sobre   las  TICs.    

CIUDADES,  EMPOWERMENT62  Y   SOCIEDAD  INFORMACIONAL  

  En   el   viraje   del   siglo   XX   para   el   XXI   un   conjunto   de   transformaciones   sociales,   económicas   y   políticas   se   tradujo   en   nuevas   formas   de   acumulación   económica,   producción   y   de   ejercicio   del   poder,63   fortaleciendo   el   discurso                                                                                                                   62

  La   expresión   empowerment   aquí   se   refiere   al   fenómeno   causado   por   la   mayor   posibilidad   de   interacción   entre   lo   global   y   lo   local,   conducida   por   los   procesos   de   globalización   y   por   el   proceso   de   redefinición   actual   del   papel   del   Estado   en   las   relaciones   internacionales   y   en   la   esfera   interna,   que   permiten   la   valorización   de   las   ciudades   en   cuanto   dínamos  del  desarrollo  económico  y  tecnológico,  de   la   evolución   política   y   de   formas   inéditas   de   convivencia  social.  La  principal  característica  de  este   fenómeno   es   el   empoderamiento   de   las   ciudades   que   asumen   nuevas   responsabilidades   y   crean   estrategias   para   proyectarse   internacionalmente,   entre   ellas   la   cooperación   descentralizada,   como   será  visto  en  la  discusión  que  sigue.   63   Tradicionalmente,   los   análisis   y   explicaciones   sobre   las   definiciones   del   poder   estuvieron  

                                                                                                                (UNESCO)   en   2003   y   2005,   en   la   cual   participaron   casi  180  países.       61  Los  flujos,  como  afirma  Castells  (2000),  son  la   expresión  de  los  procesos  que  dominan  la  vida   económica,  política  y  simbólica.  Así,  pueden  ser   caracterizados  como  flujos  de  capital,  de     información,  de  tecnología,  de  imágenes,  de  sonidos,   de  símbolos,  entre  otros.  

 

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Año  1.  No.  1.  Diciembre  2011                                                                                                                                      Ciudades  como  espacio  de  innovación…  

de   que   la   información64   y   el   conocimiento65   se   convirtieron   en  

elementos   centrales   de   la   sociedad   (Castells,   2000)   e   importantes   para   cualquier   proceso   de   toma   de   decisión   en   las   organizaciones   (Braman,   2006).   Así,   es   notable   una   interdependencia   cada   vez   más   estrecha   entre   aquello   que   es   material   y   aquello   que   es   inmaterial  (Boutang,  2011).       La   información   parece   no   tener   “en   sí   misma   la   simple   función   de   informar   una  innovación  o  cualquier  otro  asunto,   pero   tiene   la   potencialidad   latente   de   producir   conocimiento”66   (Xavier   y   Costa,   2010:80).   La   misma   pasa   a   ser   analizada   desde   el   punto   de   vista   estratégico   por   distintos   agentes   del   sector   privado,   del   sector   público   y   de   la   esfera   social   cuando   se   toman   en   consideración   los   crecientes   emprendimientos   en   dirección   a   la   informatización   de   los   procesos   burocráticos,   tales   como   la   implantación   de   sistemas   de   gobierno   electrónico67     (e-­‐government68,   m-­‐                                                                                                                

                                                                                                               

orientados   por   las   tres   diferenciaciones   que   fueron   inauguradas   por   Weber:   legal,   tradicional   y   carismático.   Weber   define   poder   como   “la   posibilidad   de   un   hombre   o   un   grupo   de   hombres   de   realizar   su   propio   deseo   en   una   acción   comunitaria,   mismo   contra   la   resistencia   de   otros   que   participan   de   la   acción”   (Weber,   1982:211).   Braman   (2006),   a   su   vez,   analiza   el   poder   a   partir   de   cuatro   perspectivas:   el   poder   instrumental,   estructural,   simbólico   e     informacional.   Este   último   se   ha   destacado   en   la   sociedad   informacional   y   modela   el   comportamiento   humano   a   través   de   la   manipulación   de   las   bases   informacionales   del   poder   instrumental,   simbólico   y   estructural.   El   artículo   trata   del   poder   a   partir   del   concepto   weberiano,   considerando   las   contribuciones   de   Braman   (2006)   sobre   las   formas   de   poder   y,   sobretodo,   la   idea   de   poder  informacional  para  caracterizar  los  cambios  en   el  ejercicio  del  poder  en  la  sociedad  actual.   64   El   término   información   está   siendo   ampliamente   usado   en   los   estudios   de   las   más   diversas   áreas   científicas,   lo   que   permite   una   multiplicidad   de   conceptos   que,   muchas   veces,   son   empleados   de   modo   equivocado.   Braman   (2006)   promueve   una   importante   discusión   respecto   de   este   fenómeno   y,   para   esto,   lista   seis   diferentes   definiciones   de   información:   información   como   recurso,   como   commodity,   como   percepción   de   un   padrón,   como   agente,   como   recipiente   de   posibilidades   y   como   fuerza   constitutiva   de   la   sociedad.   Para   la   discusión   que   sigue,   es   tomada   como   referencia   la   definición   de   información   como   recurso;   es   decir,   cuando   la   información  es  tratada  como  algo  que  una  entidad   – una   persona,   una   organización   o   una   comunidad–   debe   poseer   para   su   funcionamiento.   Cuando   es   un   input  (insumo)  para  cualquier  proceso  productivo,  de   toma  de  decisión  o  burocrático.     65  Como  argumentan  Álvares  y  Batista  (2007),  desde   la   antigüedad   se   buscan   definiciones   para   el   término   conocimiento.  Así,  se  pueden  destacar  los  esfuerzos   de   Sócrates   (470-­‐399   A.c.)   en   indagar   lo   que   puede   ser   conocido   y   si   es   o   no   posible   un   conocimiento   absoluto;   los   trabajos   de   Nicolau   Cusa   (1401-­‐1464)   en   el   siglo   XV   sobre   hasta   dónde   puede   llegar   el   conocimiento   humano;   el   estudio   del   conocimiento   como  un  elemento  fundamental  para  transformar  el   trabajo  en  algo  gratificante  en  La  Utopia  de  Thomas   Morus   (1478-­‐1535);   los   cuestionamientos   de   John   Locke  (1632-­‐1704)  sobre  el  origen  del  conocimiento;   la   Teoría   del   Conocimiento   de   Emanuel   Kant   (1724-­‐ 1804)  y  las  reflexiones  de  Francis  Bacon  (1561-­‐1626)   y   de   René   Descartes   (1596-­‐1650)   sobre   conocimiento   y   método   científico.   Contemporáneamente,  el  término  conocimiento,  así   como   el   término   información,   forman   parte   de   un   lenguaje   artificial   de   varias   ciencias   (Xavier   y   Costa   1980)   y   su   entendimiento   se   encuentra   compartimentalizado.  Para  este  artículo,  se  recurre  a   la   Ciencia   de   la   Información   y   se   toma   como  

 

referencia   el   concepto   que   trata   el   conocimiento   como,   simultáneamente,   causa   y   efecto   de   la   información,   de   modo   que   “información   es   el   conocimiento   fragmentado   para   su   mejor   asimilación   y   diseminación,   principalmente   en   los   medios  electrónicos  y  conocimiento  es  todo  el  saber   existente   en   los   seres   y   en   la   naturaleza   que   es   explicitado   a   través   de   su   fragmentación   en   información”  (Sirihal  y  Lourenço,  2007:12).   66   Original   en   portugués:   em   si   a   simples   função   de   informar   uma   inovação,   ou   qualquer   outro   assunto,   mas   tem   a   potencialidade   latente   de   produzir   conhecimento.   67   En   “E-­‐gov   -­‐   Gobierno   Electrónico   en   las   ciudades   del   Mercosur”,   Finquelievich   (2003:1)   define   gobierno   electrónico,   e-­‐gobierno   o   gobierno   digital   como   “el   conjunto   de   procesos   o   métodos   de   administración   basados   en   sistemas   electrónicos,   fundamentalmente   en   Internet,   para     mejorar   la   manera  en  que  un  gobierno  realiza  sus  operaciones,   para   que   los   ciudadanos   puedan   efectuar     trámites   en   línea,   y,     aún     más     importante,   para     proporcionar   la   información   […]   que   los   ciudadanos   necesitan    y  merecen  para  evaluar  el  desempeño  de   sus   funcionarios   y   oficinas   gubernamentales,   así   como    para    participar  en  diversos  grados  y  maneras   en  decisiones  que  los  atañen”.  Dicho  de  otra  forma,   un  “incremento  [electrónico  o  virtual]  de  la  facilidad   de   acceso   a   los   servicios   y   menores   costos   para   el  

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Trabajos  de  Investigación  en  Paradiplomacia                                                                                                                                              Rafael  Pinto  da  Silva  

government69   e   t-­‐government70),   de   servicios   en   el   espacio   cibernético,71   como   el   Internet   Banking72   y   la   digitalización   de   los   procesos   de   circulación   de   la   información   en   las   empresas,   es   decir,   el   aumento   de   la   penetrabilidad   de   las   nuevas   tecnologías   y   de   sus   efectos   (Castells,   2000).   Estos   son   factores   que   legitimizan   el   término   informacional   para   describir   la   sociedad   contemporánea.     Para   las   ciudades,   que   a   lo   largo   de   la   historia   han   sido   palco   de   importantes   procesos   de   innovación   política,   económica,   social   y   tecnológica,   la   sociedad   informacional   puede   ser   considerada  una  de  las  fuerzas  motrices   de   su   gradual   movimiento   ascendente   hacia   el   exterior,   que   es   posibilitado   por   transformaciones   recientes   en   las   relaciones   internacionales   que,   siguiendo  a  Keohane  y  Nye  (1998),  han   permitido   el   aumento   del   número   de   canales   de   interacción   y,   con   esto,   la   emergencia   de   nuevos   actores73   en   el  

sistema   internacional.74   En   las   ciudades,   las   TICs   se   presentan   como   herramientas   de   potencialización   económica   y   su   inserción   resulta   en   la   alteración   de   las   relaciones   económicas   y   sociales   para   una   sociedad   vinculada   a   la   producción   de   información   como   un   producto   generador   de   riquezas   (Souza,  2007;  2005a).           Las  ciudades  pasan  a  ser  entendidas  no   sólo  como  el  territorio  físico  donde  vive   la   mitad   de   la   población   mundial,75   o   como   núcleos   de   la   actividad   política   y   económica,  sino  también  como  actores   políticos   (Borja   y   Castells,   1996b)   complejos   y   de   múltiples   dimensiones,   en   la   medida   en   que   realizan   y   propician   la   articulación   local   e   internacional   y   son   productoras   de   innovación   que   integran   tecnología   y   sociedad   (Borja   y   Castells,   1996a;   Finquelievich,  2001b).     La   incorporación   de   atribuciones   tecnológicas   por   la   ciudad   está   asociada  a  su  capacidad  de  convertirse   y   proyectarse   (internacionalmente)   como   medio   de   innovación,   o   sea,   de   proyectarse  como    

                                                                                                                ciudadano,   y   mayor   productividad   y   desburocratización  de  la  administración    local”.   68  Gobierno  electrónico  por  Internet.   69  Gobierno  electrónico  por  telefonía  móvil.   70  Gobierno  electrónico  por  televisión.   71   En   acuerdo   con   Levy   (1999:7),   el   espacio   cibernético  “es  el  nuevo  medio  de  comunicación  que   surge   de   la   interconexión   mundial   de   los   computadores.   El   término   especifica   no   sólo   la   infraestructura   material   de   la   comunicación   digital,   sino  también  el  universo  oceánico  de  informaciones   que   el   abriga,   así   como   los   seres   humanos   que   navegan  y  alimentan  el  universo”   72   También   conocido   como   Homebanking,   Netbanking   o   Banco   On-­‐line   “permite   a   los   clientes   bancarios   ejecutar   un   amplio   conjunto   de   transacciones   financieras   a   través   de   medios   electrónicos”  (Teo  et.  al.,  en  Tavares,  2008:41).   73   Para   la   discusión   sobre   la   perspectiva   de   las   relaciones   internacionales   que   permite   pensar   la   emergencia   de   nuevos   actores   internacionales,   se   sugiere   ver   “La   Teoría   de   la   Interdependencia   Compleja”   de   Robert   Keohane   y   Nye   en   Keohanne,   Robert   y   Nye,   Joseph   (2001),   Power   and   Interdependence,  New  York,  Longman,  3a.  Ed.  

 

“un   sistema   de   estructuras   sociales,   institucionales,   organizacionales,   económicas   y   territoriales   que   crean   las   condiciones   para   una   generación  

                                                                                                                74

  De   acuerdo   con   Jakcson   y   Sorensen   (2007:31),   el   sistema  internacional  está  definido  por  las  relaciones   entre   agrupamientos   humanos   organizados   políticamente  en  territorios  distintos  y  que  no  están   sometidos   a   ningún   poder   o   autoridad   superior,   disfrutando   y   ejerciendo   una   determinada   interdependencia  entre  ellos”.   75  El  informe  Situación  de  la  Población  Mundial  2010   del   Fondo   de   Populación   de   las   Naciones   Unidas   apunta   que   la   mitad   de   la   populación   mundial   (aproximadamente   3.45   mil   millones   de   personas)   vive   en   áreas   urbanas.   El   mismo   informe,   en   2007,   estimó  que  hasta  2030,  la  población  mundial  urbana   llegará   a   casi   5   mil   millones   de   personas,   lo   que   corresponde   a   aproximadamente   el   60%   de   la   población  mundial.    

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Año  1.  No.  1.  Diciembre  2011                                                                                                                                      Ciudades  como  espacio  de  innovación…  

en  Barcelona,77  la  ciudad  de  Amberes78   en  Bélgica,  Newcastle79  en  Reino  Unido,     Tsukuba   en   Japón   y   Bangalore   en   India,   que   ilustran   modelos   de   polos   de   atracción   de   la   producción   local   de   bienes   y   servicios   con   alto   valor   agregado  en  tecnologías  de  la  sociedad   informacional,   dirigidos   tanto   para   el   comercio   como   para   alimentar   el   proceso   de   informatización   de   las   organizaciones.     La   literatura   producida   por   un   grupo   interdisciplinario   de   ciencias   ha   explicitado   con   eficiencia   conceptos   necesarios   para   entender   la   relación   entre   las   TICs   y   las   ciudades   contemporáneas.   No   obstante,   estos  

continúa   de   sinergias,   tanto   para   las   unidades   de   producción   que   son   parte   de   este   medio   innovador,   como   para   el   76 medio  en  su  conjunto”  (Castells  y  Hall,   1998  en  Finquelievich,  2001b:4).      

  Esta   proyección   de   las   ciudades   puede   ser  lograda,  aunque  no  sea  tan  simple  y   resulta  difícil  de  implementar,  con  altos   niveles   de   concentración,   uso   y   producción   de   TICs.   Estos   niveles   podrán   ser   indicados   a   través   de   los   grados  de  concentración  de  actividades   en  Ciencia  &  Tecnología,  de  la  cantidad   de   centros   de   estudios   avanzados   y   de   inversiones   públicas   y   privadas   en   educación   superior   tecnológica,   del   consumo   individual   y   colectivo   de   bienes   y   servicios   intensivos   en   TICs,   del   grado   de   implementación   de   diferentes   tipos   de   gobiernos   electrónicos,   de   la   emergencia   de   nuevas   formas   sociales   que   utilizan   las   TICs   para   el   desarrollo   local   y   de   los   niveles   de   accesibilidad   de   los   ciudadanos     a   las   TICs   (Finquelievich,   2001b).     Desde  esta  perspectiva,  se  observa  que   las   ciudades   pasan   a   estructurarse   de   tal   forma   para   poder   dar   un   mayor   énfasis  a  las  TICs,  asumiendo  la  función   de  dínamos  de  la  nueva  economía  en  la   creación   de   conocimiento   de   alta   calidad  y  como  espacios  donde  se  usan   las   TICs   como   soporte   y   medio   de   organización   de   la   nueva   ciudadanía   (Souza,   2007;   Finquelievich,   2001b).   Este   es   el   caso   de   la   ciudad   de   Seattle   y   el   Valle   del   Silicio   en   los   Estados   Unidos,   la   Sociedad   Municipal   22@bcn  

                                                                                                                77

  La   política   pública   22@bcn   puede   ser   descrita   como   un   proyecto   que   transforma   aproximadamente   200   hectáreas   localizadas   en   la   región   de   Poblenou,   un   antiguo   bario   industrial   perteneciente   al   Distrito   de   Sant   Martí,   en   una   innovadora  área  que  ofrece  espacios  modernos  para   la  concentración  estratégica  de  actividades  con  foco   en   la   producción   de   conocimiento.   El   22@bcn   establece   un   modelo   de   ciudad   basado   en   la   conexión   internacional   entre   la   administración   pública,   las   empresas   y   las   instituciones   de   información   y   en   el   desarrollo   de   transferencia   tecnológica   y   de   universidades   para   atraer   los   sectores   emergentes   de   la   economía   global   y   los   sectores   estratégicos   para   el   posicionamiento   internacional   de   la   región   metropolitana   de   Barcelona.       78   El   modelo   de   políticas   públicas   relacionadas   a   las   TICs  de  la  ciudad  belga  de  Amberes  es  un  ejemplo  de   cómo   la   reciente   emergencia   de   ciudades   informacionales   en   Europa   ha   sido   usada   como   estrategia   para   el   desarrollo   tecnológico   local.   La   experiencia  de  Amberes  está  basada  en  una  política   integral  liderada  por  un  modelo  de  agencia  pseudo-­‐ independiente   del   poder   público   a   partir   de   una   organización  municipal  en  formato  de  Telepolis,  que   permite   la   conexión   mediante   el   uso   de   TICs   entre   los   distritos   para   facilitar   la   administración   de   las   ciudades   y   una   serie   de   proyectos   e   iniciativas   sociales   de   inclusión   digital   de   los   ciudadanos   (Firmino,  2003).   79   Como   apunta   Firmino   (2003),   Newcastle   ilustra   una  situación  común  de  las  ciudades  Europeas,  y  en   especial   del   Reino   Unido,   donde   la   lucha   contra   el   declive   industrial   coexiste   con   la   adopción   de   proyectos   e   iniciativas   que   involucran   tecnologías   avanzadas   consideradas   fundamentales   para   aumentar  la  competitividad  local.  

                                                                                                                76

 Original  en  portugués:  o      sistema      de      estruturas       sociais,       institucionais,       organizacionais,     econômicas   e   territoriais   que   criam   as   condições   para   uma   geração   contínua   de   sinergias   (...)     tanto   para   as   unidades   de   produção   que   são   parte   deste   meio  inovador,  como  para  o  meio  em  seu    conjunto.  

 

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Trabajos  de  Investigación  en  Paradiplomacia                                                                                                                                              Rafael  Pinto  da  Silva  

conceptos,   casi   siempre   construidos   para   un   fin   específico,   no   logran   contextualizar   el   proceso     de   incorporación   de   las   TICs   en   diversos   segmentos   urbanos   como   una   estrategia   de   las   ciudades   para   maximizar   sus   posibilidades   de   desarrollo   económico   y   de   generación   de   respuestas   más   eficientes   a   los   desafíos  locales,  con  ganas  de  favorecer   el   discurso   de   empowerment   de   las   ciudades   frente   a   la   reducción   de   la   centralidad   del   Estado80   en   el   sistema   internacional.     Por  lo  tanto,  para  la  comprensión  de  las   ciudades     como   causa   y   efecto   del   actual   paradigma   socio-­‐tecnológico,   es   necesario  un  concepto  más  amplio  que   abrigue   los   ya   existentes   y   sea   capaz   de   incorporar  procesos  más  recientes  de  la   influencia   de   las   ciudades   en   los   direccionamientos   políticos,   económicos   y   sociales   del   mundo   globalizado.   Es   en   este   sentido   que   se   revisa   la   obra   de   Castells   (2000)   para   proponer   el   concepto   de   ciudades   como   proceso   y   como   espacio   de   flujos.81       Las   ciudades   son   procesos   en   los   cuales   se   estructuran   redes   de   interacción   entre   agentes   de   naturaleza   pública,   privada   y   cívica,   locales   o   extranjeros,   que   permiten   la   innovación   en   las   formas   de   conectar   servicios,   productos,   mercados   y   acciones  

políticas  de  toma  de  decisión  en  escala   global,   con   el   propósito   de   desarrollar   diferentes  sectores  de  la  sociedad.     Las   ciudades   también   son   espacios   de   organización   social   en   los   cuales   flujos   de  diferentes  tipos  convergen  gracias  a   la   combinación   entre   la   dispersión   espacial   e   integración   global.   Estos   espacios   son   verdaderas   aldeas   globales   que   concentran   nuevos   transcursos  de  acumulación  del  capital,   de  comunicación,  de  expresión  cultural   y   del   ejercicio   del   poder,   además   de   los   circuitos   electrónicos   que   permiten   la   conexión   entre   centros   estratégicos   de   organización   económica   y   gestión   política.       Por  lo  anterior,  la  ciudad  es  un  espacio   de   flujos   y   de   innovación;   un   actor   internacional   y,   más   que   nunca,   una   nueva   arquitectura   para   la   actividad   económica   o   para   las   relaciones   políticas   y   sociales   entre   los   ciudadanos,   pues   incluye   la   ciudad   informacional   (Castells,   1989;   Lemos,   2004;   2007)   pensada   para   definir   la   interacción   entre   las   ciudades   contemporáneas,   el   espacio   virtual,   la   información   y   las   tecnologías   (Lemos,   2007).       Sin   embargo,   el   ejercicio   de   proponer   una   conceptualización   más   amplia   que   permita   incorporar   la   idea   de   ciudad   como   un   actor   de   las   relaciones   internacionales   y   la   idea   de   ciudad   informacional,   puede   ser   confundido   con   una   tentativa   ambiciosa   de   pretensiones   generalizadoras.   Es   necesario   subrayar   y   reconocer   las   limitaciones   de   esta   nueva   proposición   que   no   incluye   ni   consigue   ser   aplicada,   por   completo,   a   todas   las   ciudades,   pues  tanto  los  grados  de  incorporación   de   TICs   como   los   de  

                                                                                                                80

  Se   entiende   por   Estado   “la   organización   político-­‐ jurídica  de  una  sociedad  para  realizar  el  bien  público,   con   gobierno   propio   y   territorio   determinado”   (Azambuja,  2005:6).   81   Para   elaboración   de   la   definición   de   ciudad   como   proceso   y   como   espacio   de   flujos   se   ha   tomado   como   referencia   el   capítulo   “O   Espaço   de   Fluxos”   del   libro   Sociedade   em   Rede   de   Castells   (2000),   la   obra   Local   and   global:   the   management   of   cities   in   the   information   age     de   Borja   y   Castells   (1996a)   y   el   capítulo  “Megadiplomacia”  del  libro  Como  Governar   o  Mundo  de  Parag  Khanna  (2011).  

 

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Año  1.  No.  1.  Diciembre  2011                                                                                                                                      Ciudades  como  espacio  de  innovación…  

internacionalización   son   diferentes   entre   las   ciudades,   lo   que   genera   grandes   desafíos   y   categorías   de   desarrollo   disímiles.   La   discusión   sobre   una  de  las  estrategias  para  la  inserción   internacional   de   las   ciudades   y   para   facilitar   el   uso   de   las   TICs   como   herramientas   para   el   desarrollo   económico   y   social   urbano   es   el   tema   de  la  próxima  sección.    

permanecer  a  los  márgenes  del  sistema   (Finquelievich,  2001b).       Por  lo  tanto,  no  es  exagerado  pensar  en   un   nuevo   mapa   de   centralidades   y   periferias   urbanas   a   partir