__MAIN_TEXT__

Page 1

Riitta Särkelä

JÄRJESTÖT JULKISEN KUMPPANISTA MARKKINOIDEN PURISTUKSEEN Sosiaali- ja terveysjärjestöjen muutos sosiaalipalvelujen tuottajana vuosina 1990–2010


Ensi- ja turvakotien liiton julkaisu 40 ISSN 0789-0583 (painettu) ISSN 2343-4961 (verkkojulkaisu) ISBN 978-951-9227-80-1 (nid.) ISBN 978-951-9227-81-8 (PDF) © Ensi- ja turvakotien liitto ry ja Riitta Särkelä Kielenhuolto: Pirjo Tiippana Kustannustoimitus: Essi Lehtinen Ulkoasu ja taitto: Ready Ky / Jyrki Mäki Paino: Lönnberg Print & Promo / 2016


3

Riitta Särkelä JÄRJESTÖT JULKISEN KUMPPANISTA MARKKINOIDEN PURISTUKSEEN Sosiaali- ja terveysjärjestöjen muutos sosiaalipalvelujen tuottajana vuosina 1990–2010


3

Sisällys Tiivistelmä . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5 Abstract . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13 Esipuhe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20 1. Johdanto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22 2. Hyvinvointivaltion muutos ja järjestöjen asema sosiaalipalveluissa . . . . . . . . . . . . 30 2.1 Hyvinvointivaltion muutos ja monituottajamallien nousu . . . . . . . . . . . . . . . . 31 2.2 Järjestöt sosiaalipalvelujen tuottajina . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 36 2.3 Raha-automaattiyhdistyksen avustusten muutos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 51 3. Muutos, valta ja todellisuuden tulkinnat . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 56 3.1 Muutos ja sen tutkiminen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 57 3.1.1 Yhteiskunnallinen muutos ilmiönä, agendan asettaminen ja kehystys . . . . . 57 3.1.2 Muutos paradigman muutoksena ja tulkintakehykset sen tulkinnan välineinä 66 3.2 Valta ja hallinnan muutos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .71 4. Tutkimustehtävä ja tutkimuksen toteuttaminen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 80 4.1 Tutkimustehtävä ja tutkimuskysymykset . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 81 4.2 Tutkimuksen toteuttaminen ja aineistot . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 85 4.3 Aineiston analysointi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 96 4.4 Vaikuttajasta tutkijaksi ja eettiset kysymykset . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 104 5. Palvelujärjestelmän hajauttamisen ja ETA-sopimuksen vaihe 1990-luvun alussa . . . . .110 5.1 Poliittiset linjaukset 1990-luvun alussa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 111 5.2 Palvelujärjestelmän hajauttaminen ja järjestöjen asema palvelujen tuottajana . . . . 118 5.2.1 Valtionosuusuudistukset ja muuttunut kunta-järjestösuhde . . . . . . . . . .118 5.2.2 Järjestöjen palvelut ja julkinen palvelujärjestelmä . . . . . . . . . . . . . . . 125 5.2.3 Eri toimijoiden väliset suhteet palvelujärjestelmän hajauttamisen vaiheessa 130 5.3 ETA-sopimus ja EY-jäsenyyden aktivoituminen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 132 5.4 Ensimmäinen hankintalainsäädäntö ja siihen liittyvät valinnat . . . . . . . . . . . .141 5.5 Eri toimijoiden tulkintakehykset ja paradigmat . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 148 6. EU-jäsenyys ja järjestöjen aseman muutos 1990-luvun jälkipuoliskolla . . . . . . . . . .152 6.1 Poliittiset linjaukset muutosvaiheessa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 153 6.2 RAY:n avustuspolitiikka ja rahoituslinjaukset 1990-luvun jälkipuoliskolla . . . . . . .159 6.3 EU-jäsenyys 1995 muuttaa päätöksenteko- ja valtarakenteita . . . . . . . . . . . . . 164 6.4 Euroopan unionin sosiaalipolitiikka 1990-luvun jälkipuoliskolla . . . . . . . . . . . 168 6.5 Eri toimijoiden arviointia jäsenyydestä ja reagoimattomuus muutokseen . . . . . . .174 6.6 Raha-automaattiyhdistyksen yksinoikeus haastetaan . . . . . . . . . . . . . . . . . .178 6.7 Kritiikin kasvu RAY:n avustusten kilpailua vääristävistä vaikutuksista . . . . . . . . 186 6.8 Eri toimijoiden suhteet, tulkintakehykset ja paradigmat . . . . . . . . . . . . . . . . 189 7. Järjestöjen asema palveluntuottajana haastetaan vuosituhannen alkuvuosina . . . . . . 198 7.1 Poliittiset linjaukset muutosvaiheessa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 199 7.2 EU:n sosiaalipolitiikan laajeneminen ja pehmeä ohjaus . . . . . . . . . . . . . . . . 205 7.3 RAY:n avustusten kyseenalaistaminen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .212 7.4 Eri toimijoiden tulkintakehykset ja paradigmat vuosituhannen alkuvuosina . . . . . 223 7.4.1 Raha-automaattiyhdistyksen lainsäädännön muutos . . . . . . . . . . . . . 223


7.4.2 Järjestöjen toiminta ja keskinäinen yhteistyö . . . . . . . . . . . . . . . . . 234 7.4.3 Sosiaali- ja terveysministeriön rooli ja arviot sen toiminnasta . . . . . . . . 238 7.4.4 Kauppa- ja teollisuusministeriön rooli ja arviot sen toiminnasta . . . . . . .244 7.4.5 Eri toimijoiden tulkintakehykset ja paradigmat . . . . . . . . . . . . . . . . 248 8. Järjestöt markkinoiden puristuksessa vuoden 2005 jälkeen . . . . . . . . . . . . . . . . .252 8.1 Poliittiset linjaukset muutosvaiheessa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .253 8.2 Kamppailu yleishyödyllisyyden tulkinnasta . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .258 8.3 Hankintalain uudistaminen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 270 8.4 Euroopan unionin suunta ja yleishyödylliset palvelut . . . . . . . . . . . . . . . . . 286 8.5 RAY:n vetäytyminen palvelujen rahoituksesta ja järjestöjen selviytymisstrategiat . . 296 8.6 Eri toimijoiden suhteet, tulkintakehykset ja paradigmat . . . . . . . . . . . . . . . . 305 9. Johtopäätöksiä järjestöjen muutoksesta sosiaalipalvelujen tuottajana 1990–2010 . . . . 316 9.1 Järjestöjen palveluntuottaja-aseman muutosta vauhdittaneet tekijät . . . . . . . . . .319 9.2 Muutosprosessin käännekohdat, paradigmojen muutokset ja niiden kehystäminen 330 9.3 Valta- ja toimivaltatekijät järjestöjen muutoksessa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 334 9.4. Näkökulmia tutkimukseni pohjalta käynnissä oleviin uudistuksiin . . . . . . . . . . 342

LÄHTEET LIITE 1 TUTKIMUKSEN TAULUKOT JA KUVIOT Kuvio 1.

Yksityisten sosiaalipalvelujen palveluyksiköiden määrät vuosina 1998–2010. . 42

Kuvio 2.

Järjestöjen ja yritysten osuudet palveluyksikköjen määrällä mitattuna lastensuojelussa vuosina 2002–2008. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 45

Kuvio 3.

Järjestöjen ja yritysten osuudet palveluyksikköjen määrällä mitattuna päihdepalveluissa vuosina 2002–2008. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 46

Kuvio 4.

Järjestöjen ja yritysten osuudet palveluyksikköjen määrällä mitattuna vammaispalveluissa vuosina 2002-2008. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 47

Taulukko 1. Julkisten palveluntuottajien, järjestöjen ja yritysten prosenttiosuudet sosiaalipalveluissa kustannuksilla mitattuna vuosina 2000–2008 . . . . . . . 48 Kuvio 5.

Raha-automaattiyhdistyksen sosiaali- ja terveysjärjestöille myöntämien avustusten kehitys avustuslajeittain vuosina 1990–2015. . . . . . . . . . . . . . 52

Kuvio 6.

Politiikkaprosessi, muutos ja politiikan musta laatikko. . . . . . . . . . . . . . 63

Taulukko 2. Järjestöjen palveluntuottaja-aseman muutosvaiheet 1990–2010 ja niitä perustelevat asiakirjat. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 86 Taulukko 3. Tutkimuksen aineistot. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 88 Kuvio 7. Paradigman, agendan asettamisen ja kehystämisen sekä tulkintakehysten suhde. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 102 Kuvio 8.

Sosiaali- ja terveysjärjestöjen palveluntuottaja-aseman muutosta vauhdittaneet tekijät. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 320

4


5

Tiivistelmä Riitta Särkelä Järjestöt julkisen kumppanista markkinoiden puristukseen. Sosiaali- ja terveysjärjestöjen muutos sosiaalipalvelujen tuottajana 1990–2010 Tutkimuksen tarkoituksena oli analysoida, millaiset tekijät ja valinnat ovat muuttaneet sosiaali- ja terveysjärjestöjen aseman sosiaalipalvelujen tuottajana vuosina 1990–2010 ja miten sosiaali- ja terveysjärjestöt, Rahaautomaattiyhdistys ja sosiaali- ja terveysministeriö ovat tulkinneet muutosta ja reagoineet siihen. Tutkimus pohjautuu asiakirja-aineistoihin ja asiantuntijahaastatteluihin. Politiikkaprosessien tutkimisessa se kiinnittyy vallan ja hallinnan muutoksiin teoreettisesti ja hyödyntää agendan asettamista, kehystämistä sekä kehysanalyysia aineistojen tulkinnassa. Osoitin tilastoilla yritysmuotoisten palvelujen merkittävän kasvun sosiaalipalveluissa 1990-luvun puolivälin jälkeen ja ohi järjestöjen erityisesti 2000-luvulla. Eri palveluntuottajien keskinäisten suhteiden muutoksen seuraaminen edellyttää jatkossa tilastoinnin kehittämistä. Politiikan muutos hyvinvointivaltiollisesta julkisen vallan vahvaa roolia korostavasta ajattelusta markkinaehtoisiin palveluratkaisuihin, joka on järjestöjen muutoksen taustalla oleva poliittinen prosessi, tehtiin Suomessa kansallisin päätöksin ja ideologisista syistä. Se kehystettiin käytännön sanelemaksi välttämättömyydeksi. ETA-sopimuksella, Euroopan unionilla ja niiden vaatimuksilla legitimoitiin kansallisia päätöksiä. Politiikan muutoksen mahdollisti lama ja sen tarjoama otollinen yhteiskunnallinen tilanne. Polkuriippuvuuksista johtuen markkinaistamiskehitys ei ollut täysin käännettävissä eikä siihen ollut poliittista tahtoakaan. Poliittiset painotukset saivat myös järjestöjen tärkeyden tunnistavia ja niiden aseman parantamiseen liittyviä sisältöjä Lipposen (13.4.1995–15.4.1999) ja Vanhasen (24.6.2003–19.4.2007) hallitusten aikana, mutta politiikan suunta ei muuttunut. Euroopan unionin sisämarkkinoiden kehittäminen vahvisti tarkastelujaksoni lopulla aiemmin kansallisilla valinnoilla käynnistettyä kehitystä. Suomessa tuudittauduttiin aina 2000-luvun taitteeseen asti ajatteluun, että sosiaali- ja terveyspolitiikka on kansallista päätöksentekoa. Muilla politiikkalohkoilla tehtyjen päätösten sosiaalipoliittisia vaikutuksia ei riittävästi arvioitu. Määrittelin tutkimuksessani neljä muutosvaihetta, joissa tehtiin merkittäviä lainsäädännöllisiä tai muita päätöksiä järjestöjen palveluntuottaja-ase-


man kannalta: Palvelujärjestelmän hajauttamisen ja ETA-sopimuksen vaihe (1990–1995), EU-jäsenyyden ensimmäisten vuosien vaihe (1995–2000), järjestöjen palveluntuottaja-aseman haastamisen vaihe (2000-luvun alkuvuodet) ja järjestöt markkinoiden puristuksessa -vaihe (2005–2010). Paikansin järjestöjen muutosta vauhdittaneiksi tekijöiksi kuntien valtionosuusuudistukset, 1984 VALTAVAN ja 1993 uudistuksen. Niissä kuntien itsehallinto vahvistui, normeja purettiin ja siirryttiin puitelainsäädäntöön. Huomattava osa järjestöistä oli aikaisemmin saanut suoria valtion avustuksia palveluihinsa, mikä loppui. Järjestöt alkoivat kehittää palvelutoimintaa, jota kunnat ostivat. Aiempaa valtion rahoitusvastuuta siirrettiin Raha-automaattiyhdistykselle. Kehitys oli järjestöjen, valtion, kuntien ja Raha-automaattiyhdistyksen yhteinen intressi. Se koettiin yhteiskunnan kokonaisedun mukaiseksi. Yksityiset palveluntuottajat ja markkinamekanismi nostettiin uudistuksissa julkisten palvelujen rinnalle. Muutos merkitsi julkisen palvelutuotannon erityisaseman murtumista. Järjestöt ja yritykset rinnastettiin toisiinsa. Järjestöjen suurta merkitystä hyvinvointijärjestelmässämme ei otettu uudistuksissa huomioon. Sosiaalipolitiikka alkoi korvautua palvelupolitiikalla. Aikaisempi kuntien ja järjestöjen kumppanuus alkoi hiipua. Muutosta vauhditti Suomen ensimmäisen hankintalain säätäminen hyvin kattavaksi. Se saatettiin tietoisesti koskemaan myös sosiaali- ja terveyspalveluja ideologisista syistä. EU- jäsenyyden ensimmäisinä vuosina käynnistyi Raha-automaattiyhdistyksen rahapelien yksinoikeuden kyseenalaistaminen. EY-tuomioistuin antoi myönteisen päätöksen RAY:n yksinoikeuden oikeutuksesta. Tästä huolimatta arvioitiin, että rahapelien yksinoikeuden haastaminen ei päättyisi. Arvio merkitsi RAY:n erittäin suurta varovaisuutta avustustoiminnassa ja yksinoikeusaseman turvaamisen nousua kaikkea sen toimintaa ohjaavaksi periaatteeksi. RAY alkoi aktiivisesti vetäytyä palvelujen rahoituksesta. Rahaautomaattiyhdistyksen merkitys palveluissa on liittynyt erityisesti erityisryhmien palveluihin. Monet sosiaalipalveluista ovat järjestöjen kehittämiä ja siirtyivät usein kuntien toiminnaksi. Toisessa tarkastelemassani muutosvaiheessa järjestöjen kehittämien toimintamallien siirtyminen kunnille pysähtyi. Muutos on sosiaalipoliittisesti merkittävä, sillä talousvaikeuksissa olevissa kunnissa ei ollut resursseja toimintatapojen kehittämiseen. Vuosina 1997–1998 käynnistyi sosiaalialan yrittäjien, Suomen Yrittäjien ja Kilpailuviraston aktiivinen toiminta, jonka kärkenä oli, että Rahaautomaattiyhdistyksen avustukset järjestöille vääristävät kilpailua estäen palvelumarkkinoiden kehittymistä. Yrittäjäjärjestöjen vaatimus oli, että RAY:n oli vetäydyttävä alueilta, joilla toimii yrittäjiä tai joille yritystoimintaa voisi tulla. Myös kauppa- ja teollisuusministeriö aktivoitui asiassa yrittäjien

6


7

rinnalla. EU-jäsenyys ja sisämarkkinasäännökset antoivat sosiaali- ja terveyspalvelujen markkinaistamista ajaville kansallisille tahoille uusia, tehokkaita välineitä. Järjestöjen aikaisempi asema kuntien kumppanina murtui myös kuntien lisääntyneen kilpailutuksen vuoksi. Helppo valitusmahdollisuus kilpailuttamiseen liittyvistä ratkaisuista ilman seuraamuksia vauhditti myös järjestöjen joutumista aikaisempaa ahtaammalle palvelujen tuottajana. Järjestöjen kannalta kehitys huipentui Raha-automaattiyhdistystä koskevan lainsäädännön muutoksessa 2001. Uuden avustuslain mukaan avustusta voidaan myöntää, jos sillä ei ole muita kuin vähäisiä kilpailua ja markkinoiden toimintaa vääristäviä vaikutuksia. RAY alkoi aktiivisesti vetäytyä palvelujen rahoituksesta. Lain mahdollistamaa harkintaa ei juuri käytetty. RAY:n vetäytymistä erityispalvelujen rahoittamisesta olisi voinut rajoittaa, sillä monissa erityispalveluissa ei ollut yksittäisiä järjestöjä lukuun ottamatta muita tuottajia. Sen tueksi ei kuitenkaan saatu poliittisia tai STM:n linjauksia. Verottajan ohje yleishyödyllisten yhteisöjen verotuksesta 2005 oli erittäin merkittävä järjestöjen palvelutuottaja-aseman muutoksen ja järjestöjen palvelutoiminnan yhtiöittämisen vauhdittaja. Se havahdutti järjestöt lopullisesti siihen, että niiden asema sosiaalipalvelujen tuottajana oli oleellisesti muuttunut. Vuonna 2007 voimaan tullutta hankintalakia uudistettaessa sosiaali- ja terveyspalveluja ei enää edellisestä laista johtuen voitu sulkea kokonaan ulkopuolelle. Sitä ei myöskään poliittisesti haluttu. Järjestöjen erityispalvelujen huomioimista hankintalaissa vaikeutti, ettei sosiaali- ja terveysministeriöltä ja järjestöiltä tullut siitä konkreettisia ehdotuksia. Muuttunut tilanne tuotti uudenlaisia rajoja eri toimijoiden yhteistyöhön ja aikaisempia synergiaetuja katosi. Se näkyi ennen kaikkea kuntien ja järjestöjen suhteiden muutoksena ostopalvelusuhteeksi. Kilpailullinen neutraalisuusperiaate oli korvannut periaatteen, joka korosti kansalaisyhteiskunnan erityisluonnetta palvelujen tuottajana. Suomessa jätettiin käyttämättä erityispalveluissa vaihtoehtona myös SGEI-määrittely, julkisen palvelun velvoitteen antaminen tietylle taholle palvelun saatavuuden turvaamiseksi, jos markkinat eivät sitä pysty turvaamaan. Se olisi voinut tuoda lisäarvoa erityisesti tilanteissa, joissa oli vain yksi tai muutama palvelun tuottaja. SGEI-määrittely poikkeusmenettelynä ei olisi ratkaisevasti yleisesti parantanut järjestöjen asemaa palvelujen tuottajana. Se olisi ratkaissut järjestöjen vastuulla olevien joidenkin erityisen vaativien sosiaalipalvelujen saatavuuden, jotka toistuvasti ovat vaarassa. Tutkimusjaksoni lopussa järjestöt olivat palveluntuottajina jo selkeästi markkinoiden puristuksissa. Ne oli asetettu samaan asemaan voittoon tähtäävien yritysten kanssa aluksi kansallisin


päätöksin tutkimusjaksoni alussa. Sittemmin sitä oli edelleen vahvistanut EU:n sisämarkkinoiden lähtökohta, ettei toimijan juridisella asemalla ole merkitystä niiden kohtelussa sisämarkkinoilla. Muutosprosessissa oli tunnistettavissa käännekohtia, jossa kehityksen suunta oleellisesti muuttui. Ensimmäinen käännekohta oli 1990-luvun alkuvuodet. Ahon hallituksen (26.4.1991–13.4.1995) poliittinen agenda ajoittui samaan aikaan suuren 1990-luvun laman kanssa. Lama antoi perinteiseen hyvinvointivaltion toimintalogiikkaan nähden mahdollisuuden tehdä julkisen sektorin supistamiseen ja markkinaistamiseen liittyviä ratkaisuja, joita olisi ollut muuten vaikea saada läpi. Kriisin varjolla voitiin toteuttaa ideologisia muutoksia, vaikka asioilla ei olisi ollut mitään tekemistä olemassa olevien ongelmien kanssa. Ahon hallituksen aikana tapahtui selkeä ajattelutavan, paradigman muutos. Aikaisemmasta hyvinvointivaltion korostamisesta siirryttiin markkinaistamisen ja julkisen sektorin sopeuttamisen paradigmaan. Sen rakentamista kehystettiin uusin käsittein. Liian suureksi paisuneen julkisen sektorin sanottiin olevan ongelmien syynä ja sitä oli supistettava. Sosiaali- ja terveysministeriö kritisoi markkinaistamislinjauksia katsoen, ettei kilpailuttaminen sopinut sellaiseen kunnalliseen palvelutuotantoon, jota ohjattiin lainsäädännöllä. Kritiikki ei kuitenkaan muuttanut kehityksen suuntaa. Kysymys oli poliittisesta ja ideologisesta arvovalinnasta. Lipposen hallitus (13.4.1995–15.4.1999) oli kiinnittynyt samaan markkinaistamisen ja julkisen sektorin sopeuttamisen paradigmaan. Sen politiikan kehystämisessä oli kuitenkin selkeä ero Ahon hallitukseen verrattuna: kilpailukyvyn ja talouskasvun lisäämiseen kytkeytyi työllisyyden parantaminen, köyhyyden ja eriarvoisuuden vähentäminen sekä palvelujen yhdenvertaisen saatavuuden turvaaminen. Toinen käänne järjestöjen aseman muutoksessa tapahtui 2000-luvun taitteessa. Sosiaali- ja terveyspoliittiset tavoitteet ja toimijat alistuivat kilpailunäkökulmalle. Kehitys tuli sinetöidyksi Raha-automaattiyhdistystä koskevan lainsäädännön muutoksessa 2001. Lipposen II hallituksen (15.4.1999–17.4.2003) paradigmana oli edellistä hallituskautta selvemmin Hyvinvointiyhteiskunnan ja kilpailukyvyn paradigma. Hyvinvointivaltio korvautui poliittisessa puhunnassa hyvinvointiyhteiskunta-käsitteellä. Ensisijaisena nähtyjen julkisten palvelujen rinnalla nähtiin järjestöt ja yritykset. Politiikassa korostettiin Ahon hallitusta enemmän hyvinvointiyhteiskunnan turvaamisen tärkeyttä, julkisten palvelujen ensisijaisuutta ja muiden tuottajien täydentävää roolia. Lipposen hallitus halusi rakentaa sisämarkkinoita ja perusoikeuksia rinnan. Tavoitteena oli saada EU:n perussopimukseen muotoilu, jonka mukaan muilla politiikkalohkoilla tehtyjen

8


9

päätösten sosiaalipoliittiset vaikutukset tuli arvioida ja ottaa huomioon. Siinä ei onnistuttu. Se olisi merkinnyt mahdollisuutta rajoittaa sisämarkkinoiden ylivaltaa muihin politiikkalohkoihin, kuten sosiaalipolitiikkaan. Vanhasen hallituksen aikana oli myös vallalla hyvinvointiyhteiskunnan ja kilpailukyvyn paradigma. Hyvinvointiyhteiskunnan turvaamista ja kehittämistä kehystettiin kilpailukyvyn ja kasvun lisäämisellä ja palvelumarkkinoiden kehittämisellä. Uutena Vanhasen hallituksen puhunnassa nousi esiin järjestöjen toimintaedellytysten turvaaminen, mutta se nähtiin alisteisena kilpailuttamiselle. Hallituksen toimia järjestöjen aseman parantamiseksi olivat muun muassa kansalaisvaikuttamisen politiikkaohjelma, kansalaisjärjestöjä koskeva periaatepäätös ja Kansalaisyhteiskuntapolitiikan neuvottelukunnan KANE:n perustaminen. Periaatepäätös ja KANE olivat poliittisesti yrityksiä korjata järjestöjen vaikeaksi muuttunutta asemaa. Järjestöjen ahtaalle joutumiseen palveluntuottajana havahduttiin, mutta oleellisia muutoksia niiden aseman parantamiseksi ei tehty. Poliittisesti Vanhasen hallituksen ja Vanhasen II hallituksen välillä tapahtui käänne. Suunta kääntyi hyvin vahvasti markkinoita ja yritysten merkitystä korostavaksi. Yrityksille haluttiin luoda maailman paras toimintaympäristö. Merkille pantavaa on, että yhdestä hyvinvointimallimme perusperiaatteesta universalismista - palvelujen ja tuen kuulumisesta kaikille - haluttiin siirtyä niiden turvaamiseen eniten tarvitseville. Vanhasen II hallituksen paradigma oli Kilpailukyky-yhteiskunnan ja markkinoiden paradigma. Kilpailukyvyn parantaminen ja taloudellisen kasvun luominen nousivat keskeisiksi. Sitä kehystettiin sillä, että Suomen menestymiseksi yrittäjyyden kehittyminen oli ratkaisevaa. Järjestöjen palveluntuottaja-asemalle paradigmojen muutoksissa oli oleellista se, että kansallisin päätöksin irtauduttiin hyvinvointivaltiollisesta paradigmasta ja lähdettiin markkinoiden avaamisen ja rakentamisen tielle. Puhunta muuttui hyvinvointivaltiosta hyvinvointiyhteiskunnaksi ja julkisen vastuu pieneni. Valtaan ja toimivaltaan liittyvät kysymykset olivat tärkeitä sosiaali- ja terveysjärjestöjen muutoksen kannalta. Hallitusten rooli päätöksenteossa eri muutosvaiheissa oli keskeinen. Valtaetu oli hallituksessa olevilla puolueilla, joiden tavoitteet ja intressit määrittivät poliittisen agendan. Ahon hallituksessa markkinoiden avaaminen, kilpailukyky ja talouden tasapainottamiseen liittyvät tavoitteet ohittivat muut tavoitteet. Se näkyi määrätietoisina toimina yritysten aseman vahvistamiseksi ja kilpailun lisäämiseksi. Hallituspuolueiden peruseetos ei muuttunut koko tarkastelujaksoni aikana. Kaikki kolme suurinta puoluetta, keskusta, kokoomus ja sosialidemokraatit, olivat eri hallituskoalitioissa tekemässä päätöksiä, jotka


hiipien muuttivat järjestöjen aseman sosiaalipalvelujen tuottajana kuntien kumppanista markkinoiden puristukseen. Merkittävimmät päätökset palvelujen markkinaistamiseksi tehtiin porvarihallitusten aikana. Ne eivät nähneet julkisia palveluja muihin tuottajiin nähden ensisijaisina eivätkä korostaneet sosiaalisia perusoikeuksia markkinoiden rakentamisen rinnalla. Politiikalla ja arvovalinnoilla oli järjestöjen aseman muutoksen kannalta väliä. Valtiovarainministeriölle rakentui keskeinen ja vahva rooli. Myös kauppaja teollisuusministeriön, loppuvaiheessa työ- ja elinkeinoministeriön, valta kasvoi. Sosiaali- ja terveysministeriön valta heikkeni muiden ministeriöiden vallan kasvaessa. Kehitystä vahvisti EU:n vahva toimivalta sisämarkkinoiden alueella ja heikko toimivalta sosiaalipolitiikassa. Järjestöjen muutoksessa EU-jäsenyyden ensimmäisistä vuosista lähtien yrittäjien ja yrittäjäjärjestöjen merkitys kasvoi. Niiden tavoitteet olivat yhteneviä hallitusten poliittisten tavoitteiden -markkinaistamisen, kilpailun ja palvelumarkkinoiden kehittämisen- kanssa. Se antoi niille valtaedun sosiaali- ja terveysjärjestöihin nähden. Yrittäjäjärjestöjen vahva asema näkyi niiden haastaessa RAY:n avustustoiminnan markkinoiden vääristämisestä. Prosessin tuloksena syntyi RAY:n ja Suomen Yrittäjien sopimus avustustoiminnan periaatteista ja se oli taustalla myös RAY-lainsäädännön muuttamisessa. Yrittäjäjärjestöille EU:n sisämarkkinasäännöt tarjosivat vahvan vaikuttamiskeinon. Eri ministeriöiden vastuualueen EU-asiat etenivät omina sektoroituneina ”putkinaan”. Sen ulkopuolella tehtävien EU-linjausten vaikutuksia ei otettu huomioon. Tämä korostui ennen kaikkea tutkimukseni kolmen ensimmäisen muutosvaiheen aikana ja sosiaali- ja terveysministeriön toiminnassa. Tulevaisuudessa muiden hallinnonalojen päätöksiä tehtäessä tulisi tehdä sosiaalisten vaikutusten arviointi. Päätöksiä valmisteltaessa tulisi arvioida niiden vaikutukset ihmisten perusoikeuksien ja kansallisen sosiaali- ja terveyspoliittisten tavoitteiden toteutumiseen. Lipposen II -hallitus ajoi muutosta Euroopan unionin perussopimukseen, jonka mukaan talouspolitiikan ja muilla politiikkalohkoilla tehtävissä päätöksissä on otettava huomioon niiden vaikutukset mahdollisuuksiin toteuttaa kansallista sosiaalipolitikkaa, mutta siinä ei onnistuttu. Tämän muotoilun saaminen EU:n perussopimukseen olisi tärkeää. Se antaisi mahdollisuuden rakentaa nykyistä parempaa tasapainoa sosiaalisten perusoikeuksien ja sisämarkkinoiden välille. Sisämarkkinoiden ja sosiaalipolitiikan toimivaltojen ero vaikutti välillisesti merkittävästi sosiaali- ja terveysjärjestöjen aseman muuttumiseen palvelujen tuottajana. Järjestöjen kannalta kriittistä oli myös se, ettei sisämarkkinoilla tehdä eroa toimijoiden juridisen aseman mukaan. Sääntelyssä puhutaan yrityksistä, mikä kattaa myös järjestöt. EU-

10


11

asioiden valmistelussa ei osattu Suomessa ennakoida ja ottaa huomioon, mikä merkitys sisämarkkinoiden kehittämisellä tulisi olemaan sosiaali- ja terveyspalveluille ja järjestöille. Vaikutus tapahtui palvelumarkkinoiden kehittämisen kautta. Se sivuutti kansallisessa toimivallassa olevat sosiaali- ja terveyspolitiikan tavoitteet ja myös sosiaali- ja terveyspoliittisina toimijoina sosiaali- ja terveysministeriön ja sosiaali- ja terveysjärjestöt. Suomen EU-jäseneksi liittymisvaiheessa lähtökohtana oli, että sosiaalipolitiikka on kansallinen kysymys. Toimivallan vähäisyydestä huolimatta EU:n vaikutus suomalaiseen sosiaalipolitiikkaan on ollut välillisesti erittäin suuri. Järjestöjen palvelutuottaja-aseman muutos on yksi konkreettinen osoitus näistä välillisistä, hiipien tapahtuvista muutoksista. Ns. subsidiariteetin paradoksi näkyy tuloksissani: kansalliset päättäjät vetosivat sosiaalipolitiikkaa purkaessaan siihen, että EU vaatii, vaikka kysymys olikin kansallisesta valinnasta. Nykyinen jännite eri politiikkalohkojen välillä olisi ratkaistavissa määrittämällä selkeä toimivalta EU:lle ja kansalliselle tasolle. EU-tasolla on tärkeää käynnistää uudelleen kansalaisjärjestöjen ja niiden aseman määrittely. Kansalaisjärjestöt tarvitsevat konsultatiivisen aseman EU:ssa työmarkkinajärjestöjen tapaan. Se on oleellista kansalaisyhteiskunnan keskeisen merkityksen vuoksi demokratian kehittymisessä. Ei ole kestävää, että järjestöt tulevat rinnastetuksi EU:ssa yrityksiin. Sillä on merkitystä kansalaisyhteiskunnan toimintaedellytysten, kansalaisten osallisuuden ja demokratian kannalta. Sosiaali- ja terveysjärjestöt eivät ole monoliittinen, vaan erilaisia tavoitteita ajava monimuotoinen ja -arvoinen toimijakenttä. Järjestöjen välillä on erilaisia näkemyksiä tulevaisuuden kehityssuunnasta. Järjestöjen palvelutoiminnan näkemisellä elinkeinotoimintana ja palvelumarkkinoiden rakentamisella oli myös järjestöjen keskuudessa kannattajansa. Kilpailuttaminen merkitsi myös sitä, että samoilla alueilla toimivista järjestöistä tuli kilpailijoita keskenään. Tarkastelemissani muutosvaiheissa järjestöt eivät toimineet yhteisenä rintamana. Mikäli sosiaali- ja terveysjärjestöt haluavat tulevaisuudessa onnistua vaikuttamisessaan ihmisten oikeuksien ja järjestöjen aseman puolustamisessa, se edellyttää, että vaikuttaminen pohjautuu hyvään sisällölliseen asiantuntemukseen, ihmisten tarpeista lähtemiseen, yhteisesti muodostettuun tavoitetilaan ja yhdessä samojen tavoitteiden eteen toimimiseen. Järjestöjen aseman muutos ja järjestöjen joutuminen ahtaalle sosiaalipalvelujen tuottajana ei ole ollut päättäjien julkilausuma tavoite. Se oli useiden vuosien aikana tapahtunut hiipivä muutos, jolle viivoitettiin tie muilla kuin järjestöihin liittyvillä päätöksillä. Päätösten vaikutuksia sosiaali- ja terveys-


järjestöihin ei tunnistettu riittävästi ennen kuin 2000-luvulla. Tuolloinkaan ei ollut poliittista tahtoa tehdä ratkaisuja, joilla olisi voitu varmistaa järjestöjen vastuulla olevien erityispalvelujen saatavuus ja rahoituspohja. Sitä ei ollut nähtävissä järjestömyönteisestä puheesta ja linjauksista huolimatta. Markkinaistamiseen ja markkinoiden laajentamiseen liittyvät ratkaisut tehtiin kansallisin päätöksin. EU:n sisämarkkinasäännökset ovat niitä sittemmin edelleen betonoineet. Viimeisten kahdenkymmenen vuoden aikana kilpailukyvyn lisääminen ja kilpailuneutraliteetin korostaminen ovat olleet suomalaisen yhteiskuntapolitiikan johtotähtenä ja se on muuttanut järjestöjen aseman. Suomalaisen yhteiskunnan hyvinvoinnin perusrakenteiden kannalta järjestöjen aseman muutoksen merkitys on sosiaalipoliittisesti suuri. Sosiaalija terveysjärjestöillä on ollut tärkeä merkitys hyvinvointijärjestelmämme uudistajana, kehittäjänä ja sosiaalipalvelujen, erityisesti erityispalvelujen tuottajana. Vuoden 1990 jälkeen tapahtunut ja analysoimani hiipivä, pienten askelten kautta tapahtunut muutos on vaurioittanut tuota hyvinvointimme perusrakennetta. Tulevaisuudessa oleellista on se, onko poliittista tahtoa nostaa järjestöjen toiminta uudelleen arvokkaaksi ja omanlaatuiseksi osaksi hyvinvoinnin kokonaisuutta. Avainsanat: sosiaali- ja terveyspolitiikka, sosiaali- ja terveysjärjestöt, järjestöt, sosiaalipalvelut, hyvinvointivaltio, hyvinvointiyhteiskunta, hyvinvointivaltion muutos, politiikkaprosessit, agendat, kehystäminen, paradigmat, tulkintakehykset, EU, sisämarkkinat, kilpailuttaminen, hankinnat, toimivalta, valta

12


13

Abstract Riitta Särkelä NGOs: from public partnership to the mercy of the markets How the NGOs in social and health care changed as providers of social services in 1990–2010 The aim of the study was to analyse what kinds of factors and decisions changed the status of nongovernmental organisations, NGOs, in social and health care as providers of social services in 1990–2010, on the one hand, and how these NGOs, Finland’s Slot Machine Association (RAY), the key funder of NGOs and the Ministry of Social Affairs and Health have construed this change and reacted to it, on the other. The study is based on documents and expert interviews. It is theoretically linked to changes in power and administration in the research of political processes and exploits agenda-setting, framing and frame analysis in the interpretation of data. I demonstrated with statistics the significant growth of enterprises compared to NGOs as producers of social services after mid-1990s and particularly in the 2000s. The status of NGOs as service providers changed dramatically between the years 1990 and 2010. In future, the monitoring of changes in the relationships between various service providers will require further development of statistics. In Finland, the change in policy from the welfare state orientation that emphasises the strong role of public authority into market-determined service solutions was made with national decisions and for ideological reasons. It was framed as a necessity dictated by practice. National decisions were legitimised with the EEA Agreement, the European Union and their demands. The change in policy was enabled by the social circumstances created by the recession of the 1990s. Owing to path dependences, this development could not be reversed later nor was there political will to reverse it. In the political context, the significance of NGOs was recognised and goals were set for the improvement of their status during the governments of Lipponen (13 April 1995 to 15 April 1999) and Vanhanen (24 June 2003 to 19 April 2007), but the direction of policy remained unchanged. Until the beginning of the new millennium, it was generally believed in Finland that social and health policy was based on national decision-making and EU has no competencies in this area. The sociopolitical effects of decisions made in other political sectors were not assessed sufficiently.


In my study, I defined four phases of change where legislative or other changes significant for the service provider status of NGOs were made: service system decentralisation and the EEA Agreement (1990–1995); the first years of EU membership (1995–2000); challenging the service provider status of NGOs (early 2000s); and NGOs at the mercy of the markets (2005–2010). As factors spurring the change, I identified the state subsidy reforms of 1984 and 1993. These reforms intensified municipal autonomy, increased deregulation and introduced framework legislation. A significant number of NGOs had earlier received direct government funding for their services, which was no longer possible. As a result, NGOs started to develop their service activities that municipalities then purchased. Part of the funding responsibility was transferred from government to RAY. This development was in the interests of NGOs, the state, municipalities and RAY. It was also seen to benefit the Finnish society. During the reforms, private service providers and the market mechanism were brought into the area of public services. In short, this change shattered the special status of public services. NGOs were paralleled to businesses. The great significance of NGOs in our welfare system was not taken into account in the reforms. Social policy was gradually replaced with service policy in municipalities. The earlier partnership between municipalities and NGOs began to fall apart. The change was further sped up by the first Finnish act on public procurement that was enacted quite comprehensive. It was deliberately made also to concern social and health services, purely for ideological reasons. During the first few years of EU membership, RAY’s gaming monopoly was questioned. The EU Court of Justice finally issued a favourable opinion on RAY’s entitlement to the monopoly. In Finland, however, it was considered that the gaming monopoly would continue to be questioned. This led to RAY being extremely careful in granting its subsidies and making the safeguarding of its monopoly as the leading principle of its operations. RAY began to actively withdraw from financing the services. RAY used to be particularly important in funding the services for the groups with special needs. Many of our social services were largely developed by the NGOs and only later became municipal activities. In the second phase of change, the transfer of the activities developed by NGOs to municipalities came to an end. This change was sociopolitically significant, as the municipalities that were already struggling financially had limited resources to further develop these activities. In the years 1997 and 1998, the federation of businesses in the field of social and health care TESO, the Federation of Finnish Enterprises and Finnish Competition and

14


15

Consumer Authority began actively to promote the idea that RAY’s subsidies to NGOs were distorting competition and hampering the development of the service market. The business federations demanded that RAY pull out from subsidising areas where there is or can in future be business activity. The Ministry of Trade and Industry also supported this demand. EU membership and the internal market regulation provided new, effective tools to the various national actors that were promoting the commercialisation of social and health services. The earlier status of NGOs as partners of municipalities was also shattered as a result of increasing competitive tendering by municipalities. It was easy to complain about the decisions based on tendering without consequences in Finland and enterprises actively used it. Municipalities became very careful in tendering and tried to avoid all the risks. NGOs became even more hard-pressed as service providers. The change in status of NGOs reached its peak with the legislative reform concerning RAY in 2001. According to the new law, subsidies may only be granted if their impact on competition and market conditions is very low. RAY started to actively withdraw from financing various services. The right to consideration provided by law was not really exercised. RAY could have continued subsidising services for groups with special needs as many of those services have no other providers but individual NGOs. But there was no political support for this, even if it would have been highly needed. The guidance for the taxation of non-profit organisations in 2005 considerably spurred on the change in the service provider status of NGOs. This was the final wakeup call for the NGOs to realise that their status as providers of social services had changed dramatically. As the act on public procurement from 2007 was reformed, social and health services could no longer be completely left out, owing to the earlier act. Nor was there political will for it. In the beginning of my research period, NGOs had been positioned parallel to profit-seeking organisations by national decisions. This had been further intensified by the premise in the EU internal market that the legal status of a service provider has no significance to its treatment in the internal market. At the end of my research period, NGOs as service providers were at the mercy of the markets. The new situation created new boundaries in the cooperation between various actors, and earlier synergy benefits were lost. This was particularly apparent when the partnerships between municipalities and NGOs turned into outsourcing service partnerships. The principle of competitive neutrality had replaced the principle that emphasised the special nature of civil society as the provider of services. In social services Finland also ignored the identification of Services of General Economic Interest (SGEI) where a public


task can be given to a certain actor in order to ensure the supply of services. As an exceptional measure, the SGEI identification would not have greatly improved the position of NGOs as service providers in general. But it would have ensured the supply of certain particularly demanding social services provided by NGOs that are repeatedly at risk. In the process, there were turning points when the earlier direction of development changed essentially. The first turning point took place in the early 1990s. The political agenda of Aho’s government (26 April 1991 to 13 April 1995) coincided with the great recession of the 1990s. With regard to the operative logic of a traditional welfare state, the recession provided the opportunity to make decisions on the reduction and commercialisation of the public sector that otherwise would have been difficult to get through. The crisis was a good excuse for ideological changes. During Aho’s government, there was a fundamental change in thinking, a real paradigm shift. The emphasis was shifted from welfare state to commercialisation and public sector adaptation. New concepts were created. The inflated public sector was seen as the core of all problems and would have to be reduced. The Ministry of Social Affairs and Health tried to criticise commercialisation by saying that competitive tendering did not work in municipal service production steered by law. This made no difference. It was all based on political and ideological values. Lipponen’s government (13 April 1995 to 15 April 1999) shared the same view. But there was a difference from Aho’s government: the increase in competitiveness and economic growth was linked with the improvement of the employment situation, alleviation of poverty and of inequality as well as securing the equal availability of services. Another turning point in the change of the position of NGOs took place in the early 2000s. Both the goals and actors in social and health policy were submitted to the competitive approach. This development was clinched with the legislative reform concerning RAY in 2001. More than the previous one, Lipponen’s 2nd government (15 April 1999 to 17 April 2003) was based on the paradigm of welfare society and competitiveness. In political discourse, the concept of welfare state was replaced with welfare society. NGOs and business organisations were seen parallel to public services that were still considered primary. More than Aho’s government, this one emphasised the importance of securing the welfare society, the primary nature of public services and the complementary role of other service providers. Lipponen’s government wanted to build the internal market and basic human rights at the same time and have balance between them. The aim was to have a clause included in the Treaties of the European Union saying that the sociopolitical

16


17

impact of decisions made in other political sectors should always be assessed and taken into account. This was not successful. It would have meant the possibility to restrict the domination of the internal market over other political sectors, such as social policy. During Vanhanen’s government (24 June 2003 to 19 April 2007), the securing and development of the welfare society was framed with the increase of growth and development of the service market. A new aspect in the discourse was the safeguarding of the prerequisites for NGO operations, but it was considered to depend on competitive tendering. The measures taken by the government to improve the position of NGOs included the Citizen Participation Policy Programme and the establishment of KANE, the Advisory Board on Civil Society Policy. Politicians were more aware of the tight spot NGOs were in, but no notable changes were made to improve their situation. There was a political twist between Vanhanen’s two governments. The second one strongly supported the markets and the role of businesses. The government wanted to create the best business environment in the world. It is noteworthy that they wanted to discard one of the basic principles of our welfare model, universalism, in which services and support are meant for everyone to secure services for those most in need. The paradigm of Vanhanen’s 2nd government was the paradigm of competitive society and markets. Boosting competitiveness and economic growth became their main agenda. It was framed with the belief that the development of entrepreneurship was crucial for Finland’s success. What was essential for the service provider status of NGOs in this paradigm shift was that by national decisions, the country withdrew from the welfare state and took the road towards opening and constructing markets, and the public responsibility diminished. Questions related to power and competency were central during the change in the status of NGOs as service providers. The ruling parties had the greatest power. Their goals and interests set the political agenda. In Aho’s government, opening the markets, competitiveness and goals related to the balancing of economy outstripped all other goals. This was evident in the determined actions to boost the role of businesses and increase competition. The basic ethos of the ruling parties remained the same throughout my research period. All the three biggest parties, the Centre Party, the National Coalition Party and the Social Democratic Party, were in various coalition governments making decisions that furtively pushed the NGOs, former partners of municipalities in the provision of social services, to the mercy of the markets. The most significant decisions on the construction of the service market were made by right-wing governments. These governments did


not consider public services primary in regard to other service providers or emphasise basic social rights alongside the construction of markets. Politics and values made a difference in the change of the NGO status. The Ministry of Finance had a strong central role. The Ministry of Trade and Industry, today the Ministry of Economic Affairs and Employment, also received more power. While other ministries gained more power and control, the Ministry of Social Affairs and Health grew weaker. This development was further boosted by the fact that while EU has strong competency in the area of the internal market, its competency in social policy is rather weak. Since the early years of Finland’s EU membership, entrepreneurs and business federations became all the more significant. They shared the same political goals with the governments: the development of competition and the service market. This gave them an edge over NGOs in social and health care. EU’s internal market regulation also provided a powerful tool for the business federations. The EU matters within the scopes of various ministries were processed in their respective “pipelines”. The impact of the EU decisions made outside these pipelines was not considered. This was particularly apparent during the first three phases of change in my study. The difference between the competencies of the internal market and social policy had a major indirect impact on the change of the status of NGOs in the provision of social services. In the preparation of various EU matters, Finland could not anticipate or consider the effects of the development of the internal market on social services as well as NGOs. The effects took place through the development of the service market. In the process, the goals in social and health policy were ignored, as were the Ministry of Social Affairs and Health and the NGOs. In future, when making decisions in other administrative areas, an assessment of their social impact should always be carried out. When preparing decisions, one should assess their impact with regard to the realisation of basic human rights and the national goals in social and health policy. This would enable a better balance between basic social rights and the internal market. When Finland joined the EU, social policy was regarded as a national issue. But the impact of the EU in Finnish social policy has been huge, but happened indirectly. The change in the status of NGOs as service providers is one tangible proof of these indirect, furtive changes. The paradox of the so-called subsidiarity principle is unmistakable in my results: when eroding social policy, the Finnish decision-makers blamed the EU, even if it was purely a national choice. The tension between various political sectors could now be removed by making a clear division of competencies between the EU and its Member States. From the viewpoint of NGOs, it is also critical

18


19

that the legal status of a service provider has no significance to its treatment in the internal market. The EU regulation talks about businesses which also include the NGOs. It is therefore crucial to redefine NGOs and their status at the EU level. NGOs will need a consultative status in the EU in the same way as labour organisations now have. It is essential, considering the significance of civil society in the democratic development. NGOs cannot be paralleled with businesses in the EU. This is paramount for the operation of civil society, citizen participation and democracy. NGOs in social and health care are not monolithic but a multiform, pluralist field of actors. They also have different views about desirable future development. There are also people within NGOs, who support the view of NGOs as commercial operators and the construction of the service market. Competitive tendering made NGOs also compete against one another. In the phases of change I studied, the NGOs did not form a uniform front. If the NGOs in social and health care wish to succeed in defending human rights and the status of NGOs in future, their efforts and lobbying will have to be based on high expertise, human-needs orientation, shared strategic intent and working together for a common goal. The change in the NGO status and their tight spot as the providers of social services was never a proclaimed goal by decision-makers. Instead it happened furtively during the years as a by-product of other decisions. The impact of these decisions on the NGOs in social and health care were not sufficiently recognised before the 2000s. Despite all the positive talk about NGOs, even then Finland lacked the political will to make decisions to secure the availability and financing of the special services that were the responsibility of the NGOs. The change in NGO status has had a major sociopolitical impact on the basic structures of the welfare of the Finnish society. The NGOs in social and health care have had a central role in the reform and development of our welfare system and in the provision of social services, special services in particular. The furtive change since 1990 that I have analysed in my study has seriously damaged the basis structures of our welfare. It remains to be seen whether there is political will in future to restore the NGOs as a valuable and original part of the whole of our welfare. Keywords: social and health policy, NGOs in social and health care, nongovernmental organisations, NGOs, social services, welfare state, welfare society, political processes, agendas, framing, paradigms, interpretive frames, the EU, internal market, competitive tendering


Esipuhe Väitöskirjan tekeminen ei koskaan ollut vakavissa suunnitelmissani. Vuonna 2010 tienoilla minua alkoi askarruttaa, miksi sosiaali- ja terveysjärjestöjen asema sosiaalipalvelujen tuottajana oli muuttunut paljon järjestömyönteisestä puhunnasta huolimatta. Tuolloin käynnistyi myös kolmen keskusjärjestön, Sosiaali- ja terveysturvan keskusliiton, Sosiaali- ja terveysjärjestöjen yhteistyöyhdistys YTY:n ja Terveyden edistämisen keskuksen yhdistymisprosessi, mikä merkitsi työni keskittymistä hallinnollisiin prosesseihin. Sisällöllinen intohimoni, sosiaalipolitiikka, näytti väkisin jäävän sivuun. Samaan aikaan professori Anneli Pohjola houkutteli minua Helsingissä alkavaan jatkokoulutusryhmään. Oli aika lunastaa joskus antamani lupaus alkaa hommiin, kun ryhmä tulee Helsinkiin. Vuonna 2011 hain jatko-opiskeluoikeutta. Väitöskirjan tekemisen kiinnostava salapoliisimatka käynnistyi vuonna 2012. Väitöskirjan tekeminen on ollut huikea oppimismatka. Siinä on ollut uusien asioiden oppimisen riemua, tuskailua ja epävarmuutta. Se on merkinnyt myös uutteraa lukemista, pohdintaa ja koneen äärellä istumista. Siihen kuului innostavien haastattelujen tekemistä, mistä lämmin kiitos kaikille haastateltavilleni! Tunnen syvää kiitollisuutta siitä, että valmistauduitte haastatteluihin ja paneuduitte pitkän ajanjakson aikana olleiden prosessien avaamiseen kanssani. Olitte rohkeita ja itsekriittisiä pohdinnoissanne, mikä mahdollisti politiikan ”mustan laatikon” avaamista. Siihen ei olisi löytynyt aineistoa dokumenteista. Eri organisaatioiden sisäisiä dokumentteja ei välttämättä arkistoista löydy. Iso kiitos merkittävästä avusta erilaisten dokumenttien jäljittämisessä ja saamisessa Jorma Kaakkuriniemelle, Pekka Mykrälle ja Hilppa Tervoselle Rahaautomaattiyhdistyksestä. Ilman teitä osa avaamistani prosessien kuluista olisi jäänyt salaisuudeksi. Kiitos Veli-Pekka Nummikoskelle, että lupasit kaikki tarvitsemani RAY:n aineistot käyttööni. Tutkimuksen edistymisen kannalta korvaamattomia keskustelukumppaneita, hyvien kysymysten esittäjiä ja tiukoissa paikoissa rohkaisijoita ovat olleet työni ohjaajat professori Anneli Pohjola ja dosentti Reijo Väärälä. Ilman teitä tutkijan matkani olisi ollut paljon tuskaisempi ja kivikkoisempi. Kiitän teitä lämpimästi tutkimusprosessin elämisestä kanssani ja rohkaisuista karikoissa! Ystävät, työtoverit entiset ja nykyiset ja monet muut ihmiset, joita en tässä pysty yksilöimään, ovat olleet tärkeitä keskustelukumppaneita. Jokainen kohtaaminen ja keskustelu ovat olleet tärkeitä ja olen niistä kiitollinen. Viisaita ja tärkeitä palautteita väitöskirjani parantamiseksi sain työni esitarkastajilta professori emeritus, dosentti Pentti Arajärveltä ja dosentti Raija Julkuselta. Sydämellinen kiitokseni, että autoitte minua työni loppuun saatta-

20


21

misessa. Ilman teidän kriittisiä ja rakentavia kommenttejanne väitöskirjani olisi vajavaisempi. Tiivistämään sitä en toiveestanne huolimatta paljoa pystynyt. Lämmin kiitos professori Anneli Pohjolalle, että tulet toimimaan väitöstilaisuudessani kustoksena ja professori emeritus Pentti Arajärvelle vastaväittäjäksi lupautumisesta. Teidän kanssanne tulen kokemaan prosessin huipennuksen. Juha Peltosalmi auttoi työtäni merkittävästi työstämällä tilastotietoja ja tekemällä niistä käyttökelpoisia kuvioita. Omat taitoni eivät olisi siihen riittäneet – kiitos Juha! Pirjo Tiippanaa kiitän lämpimästi tekstieni kielellisten koukeroiden oikomisesta ja Essi Lehtistä julkaisun taittoon ja painatuksen hoitamiseen liittyvien asioiden mallikkaasta hoitamisesta. Kiitän puheenjohtaja Tuula Haataista ja Ensi- ja turvakotien liittoa väitöskirjani julkaisemisesta. Uskon, että näin se tavoittaa paremmin järjestöt ja toivottavasti myös päätöksentekijät. Parhaillaan käynnissä olevien uudistusten valmisteluissa on paljon sellaista, mihin voi peilata tutkimukseni havaintoja. Tutkimuksen tekemisen alkuvaiheissa sain Invalidiliitolta ja Kuurojen Palvelusäätiöltä kummaltakin kuukauden työskentelyn mahdollistavan apurahan. Suomen Kulttuurirahaston apuraha mahdollisti pidemmän jakson työstä vapaana olemista ja vain tutkimukseen keskittymistä. Parhaat kiitokseni saamistani apurahoista. Suurimman osa tutkimusmatkastani olen tehnyt työn ohessa. Lomat ja viikonloput olen hautautunut alakertaan kirjojeni ja aineistojeni kanssa. Se on vaatinut perheeltä ja etenkin puolisoltani Jussilta paljon. Hän on koko prosessin ajan kannustanut, huolehtinut kodin arjesta ja mahdollistanut keskittymiseni väitöskirjaan. Myös silloin, kun en ole ollut hautautuneena alakertaan, olen varmasti ollut henkisesti poissa. Nyt työn valmistuttua lupaan palata takaisin luoksesi. Kiitos tuesta ja siitä, että olet olemassa, Jussi! Mona, Juhana ja Rosa, teille rakkaat aikuiset lapsemme, kiitos rohkaisuistanne ja kysymyksistä ” kuinkas väikkäri etenee”. Kohta on taas mahdollisuus viettää enemmän aikaa teidän ja perheidenne kanssa. Kun on tuntunut, että puhti on poissa ja ajatukset solmussa, rakkaiden pikku miestemme Jonatanin ja Fransin kanssa puuhailu on antanut uutta voimaa. Se on myös koko ajan auttanut pitämään mielessä, mikä loppujen lopuksi tärkeää: te, rakas perheeni mukaan lukien sisareni Lea, Hellen, Hilkka ja Karoliina. Omistan väitöskirjani äidilleni Katrille ja isälleni Eerolle, jotka ette pääse tätä iloa kanssani jakamaan. Teiltä opin monen muun asian lisäksi sitkeyttä ja pitkäjänteisyyttä, jota tässä työssä on tarvittu. Vantaalla elokuun kuutamossa 2016 Riitta Särkelä


22

1. Johdanto


23

1 Johdanto Sosiaali- ja terveysjärjestöjen tehtävät ja rooli suomalaisessa yhteiskunnassa ovat muuttuneet vuosien varrella. Suurimmat muutokset ovat aina kytkeytyneet yhteiskunnallisiin muutoksiin. Järjestöjen tehtävät on yleensä ryhmitelty seuraavasti: mahdollisuuksien tarjoaminen osallistumiselle ja vapaaehtoistoiminnalle, ihmisten keskinäisen avun ja tuen tarjoaminen, palvelutoiminta sekä vaikuttaminen ja edunvalvonta. Osallistumismahdollisuuksia tarjotessaan järjestöt ovat vaikuttaneet merkittävästi demokratian rakentumiseen. Tehtävien merkitys ja painoarvo ovat vaihdelleet järjestöjen välillä ja myös samassa järjestössä eri aikoina (Helander & Laaksonen 1999; Rönnberg 1999; Harju ym. 2001; Särkelä ym. 2005; OM 2007; Järjestöbarometrit 2006–2010.) Tutkin sosiaali- ja terveysjärjestöjen aseman muutosta sosiaalipalvelujen tuottajana ja siihen vaikuttaneita tekijöitä ajanjaksolla 1990–2010. Tavoitteenani on analysoida, mitkä päätökset ja tekijät ovat vaikuttaneet siihen, että sosiaali- ja terveysjärjestöjen asema sosiaalipalvelujen tuottajana on muuttunut. Paikannan ja analysoin tutkimuksessani muutosvaiheita, joissa on tehty sosiaali- ja terveysjärjestöjen palvelutuottaja-aseman kannalta merkittävää uutta lainsäädäntöä, linjauksia tai muita ratkaisuja. Analysoin tutkimuksessani ennen kaikkea kansallisia valintoja, mutta arvioin myös sitä, millainen vaikutus Euroopan unionin sääntelyllä Suomen jäseneksi liittymisen jälkeen on ollut sosiaalipalveluihin ja järjestöjen aseman muuttumiseen palveluntuottajana. Sosiaali- ja terveysjärjestöt toimijoina tekevät myös omia valintojaan. Analysoin tutkimuksessani caseiksi valittujen järjestöjen kautta sitä, miten järjestöt ovat tulkinneet toimintaympäristön muutosta ja miten ne ovat reagoineet sopeutuakseen muutokseen. Tähän mennessä systemaattista analyysiä sosiaali- ja terveysjärjestöjen aseman muutoksesta sosiaalipalvelujen tuottajana ei ole tehty siitä näkökulmasta, millaiset tekijät ja valinnat tuota muutosta ovat tuottaneet. Tutkimukseni pureutuu juuri siihen. Tarkoitan sosiaali- ja terveysjärjestöillä tässä tutkimuksessa järjestöjä, joiden tarkoituksena on joko jonkin erityisryhmän, oman jäsenistön tai hyvinkin laajan väestönosan hyvinvoinnin tukeminen tai edistäminen. Keskityn tutkimuksessani valtakunnallisiin sosiaali- ja terveysjärjestöihin sosiaalipalvelujen tuottajina. Suomalaiset ovat aktiivisia järjestöihmisiä. Yhdistysrekisterissä oli 2010-luvulle tultaessa yli 170 000 yhdistystä, joista aktiivisia on arviolta noin 80 000–90 000. Rekisteröimättömiä yhdistyksiä on noin 30 000.


Järjestöissä on yhteensä noin 15 miljoonaa henkilöjäsentä eli kolminkertaisesti Suomen väestömäärä. Noin 75 prosenttia suomalaisista on elämänsä aikana jonkin yhdistyksen jäsen, noin kolmannes kuuluu jatkuvasti vähintään yhteen yhdistykseen ja kahdeksan prosenttia useampaan kuin viiteen yhdistykseen. Suomessa on rekisteröity vuoteen 2010 mennessä noin 13 000 sosiaali- ja terveysjärjestöä ja uusia yhdistyksiä perustetaan enemmän kuin niitä lakkautuu.(Harju 2007; Siisiäinen & Kankainen 2009; Järjestöbarometri 2007; 2011; Arajärvi 2007.) Kansalaisyhteiskunta rakentuu ihmisten omaehtoisuuden, aktiivisuuden, vapaaehtoisuuden ja yhteisöllisyyden varaan. Se vahvistaa aktiivista kansalaisuutta, lisää sosiaalista pääomaa ja synnyttää yhteisöllisyyttä. Ne puolestaan ovat tärkeitä edellytyksiä inhimilliselle, sosiaaliselle ja taloudelliselle hyvinvoinnille sekä demokraattiselle yhteiskuntajärjestelmälle.(OM 2005, 7.) Kansalaisjärjestöjen taustalla on perustuslain 13 §:ssä säädetty yhdistymisvapaus. Sen mukaan jokaiselle yksilölle kuuluu sekä positiivinen että negatiivinen yhdistymisvapaus, oikeus ilman lupaa perustaa yhdistyksiä ja oikeus osallistua yhdistyksen toimintaan. Yhdistymisvapaus on välttämätön edellytys demokraattiseen oikeusvaltioon kuuluville poliittisille oikeuksille. Yhdistymisvapaus turvaa yhteiskunnan jäsenten autonomiaa eli itsemääräämisoikeutta. (OM 2007.) Rakentamalla verkostoja ihmisten välille järjestöt edistävät sosiaalista integraatiota sekä ehkäisevät yhteiskunnan äärimmäisiä vastakkaisuuksia ja hajoamispaineita. Luomalla, ylläpitämällä ja siirtämällä arvoja sekä rakentamalla ihmisten välistä keskinäistä luottamusta ne toimivat myös sukupolvien yli. Järjestöt rakentavat yhteiskuntaan sosiaalista pääomaa. Ne ovat keskeisessä asemassa myös identiteettien luomisessa. Tämä rooli on tärkeä etenkin silloin, kun useat perinteiset samastumiskohteet ovat menettäneet merkitystään. Järjestökiinnittymisellä on havaittu olevan selkeä yhteys myös poliittiseen osallistumiseen. (Möttönen 2002; Möttönen & Niemelä 2005; OM 2007.) Osallistumalla ja vaikuttamalla ihminen kokee olevansa osallinen omassa yhteisössään ja yhteiskunnassa (OM 2005). Yhdistystoiminnalla on poikkeuksellisen suuri merkitys Suomessa ihmisille, koska muita kiinnittymisen ja osallistumisen vaihtoehtoisia väyliä on vähän (Siisiäinen & Kankainen 2009). Näin ollen on entistä tärkeämpää, mitä yhdistyksille ja niiden erilaiselle toiminnalle Suomessa tapahtuu. Raha-automaattiyhdistyksen (RAY) pelitoiminnalla hankittuja tuottoja on vuodesta 1938 lähtien käytetty järjestöjen kautta terveyden ja sosiaalisen hyvinvoinnin edistämiseen. RAY on sosiaali- ja terveysjärjestöjen keskeisin rahoittaja. Raha-automaattiyhdistyksen tuella toimivat järjestöt ovat täyden-

24


25

täneet palveluillaan julkisyhteisöjen vastuulla olevaa palvelujärjestelmää. Monissa tapauksissa se on perustunut verkostomaiseen yhteistoimintaan kuntien kanssa, mutta järjestöt toimivat myös ostopalvelusopimusten pohjalta palvelujen tuottajina. Yhteistoiminta kuntien ja järjestöjen välillä on syntynyt vuosien kuluessa käytännön tasolla. Raha-automaattiyhdistyksen avustustoiminta kytkeytyy arpajaislain ja avustuslain perusteella julkiseen sosiaali- ja terveyspoliittiseen palvelujärjestelmään. (Romppainen 2007, 249–250.) Suomen EU-jäsenyys vuonna 1995 on yksi merkittävä muutoskohta suomalaisen yhteiskunnan kehityksessä. Koko 1990-luvun ajan Euroopan integraation syveneminen ja Suomen sosiaalipolitiikan murros nähtiin pitkälti toisistaan erillisinä ilmiöinä. Valtioneuvoston tiedonannot toistivat aina vuoteen 2000 asti samaa perusviestiä, jonka mukaan Euroopan integraatioon ei sisälly sellaisia sosiaalipoliittisia kysymyksiä, joita kansallisilla toimenpiteillä ei voitaisi hillitä tai ratkaista. Päätösvalta sosiaalipolitiikassa pysyy kansallisissa käsissä. (Saari 2003, 9.) Myöhemmin on osoittautunut, että Euroopan integraatiolla on sosiaalipoliittisia vaikutuksia ja että se vaikuttaa jäsenvaltioiden sosiaalipoliittisiin järjestelmiin. Oletuksena oli ollut, ettei unionitason säädöksillä ole kansallisten prioriteettien kannalta oleellista merkitystä. EU:n merkitystä on vähätelty ja tähän on Elina Palolan ja Riitta Särkelän (2006,126) mukaan liittynyt suuri ja epärealistinen luottamus siihen, että Suomi voisi itse määritellä, miten EU-lainsäädäntöä tulkitaan ja että tarvittaessa voidaan turvautua erilaisiin poikkeamiin. Euroopan unionin sisämarkkinalainsäädäntö, erityisesti hankintojen sääntely, on vaikuttanut paljon suomalaiseen sosiaalipolitiikkaan ja ennen kaikkea sosiaali- ja terveyspalveluihin. (Ulkoministeriö 2008, 9; Palola & Särkelä 2006, 7; Saari 2003,11.) On esitetty arvioita, että myös sosiaali- ja terveyspalvelujen markkinaistuminen ja siihen kytkeytynyt järjestöjen aseman muutos, ovat olleet seurausta EU:n lainsäädännön vaatimuksiin vastaamisen velvoitteesta. Toisaalta on esitetty, että onkin kyse kansallisista valinnoista, joiden legitimoimiseen on käytetty EU:ta. Sen enempää EU kuin globalisaatiokaan eivät näiden näkemysten mukaan velvoita Suomea markkinaistamaan hyvinvointipalvelujaan. Paineet tähän ovat nousseet kansalliselta tasolta, talouden ja sosiaalisen suhteesta ja laajasta talouden uusliberalistisesta kehityksestä, joka perustuu ensisijaisesti markkinoiden toiminnalle ja lähtökohdille.( Palola & Särkelä 2006, 14.) Olen tutkimuksessani kiinnostunut, miten kansalliset valinnat ja EU:n sääntely ovat kietoutuneet yhteen.


Aikaisemmista tutkimuksista temaattisesti hyvin lähelle omaa tutkimustani tulee Esko Romppaisen oikeustieteen alaan kuuluva väitöskirja (Romppainen 2007), jossa hän tutki sosiaali- ja terveysjärjestöjen oikeudellista asemaa hyvinvointipalvelujen järjestämisessä ja siinä erityisesti julkista avustusta saavan yhdistyksen asemaa hankintasääntöjen näkökulmasta. Romppaisen tarkastelu kiinnittyi myös arvioimaan järjestöjen oikeudellista asemaa suhteessa hankintasääntelyyn ja Raha-automaattiyhdistyksen toiminnan sääntelyyn. Tutkimuksen kohteena oli raha-automaattiavustusta saavien sosiaali- ja terveysjärjestöjen oikeudellinen asema kuntien järjestäessä asukkailleen sosiaali- ja terveyspalveluja. Yksi Romppaisen peruskysymyksistä oli, millä edellytyksillä julkisia avustuksia saavat järjestöt voivat olla sosiaali- ja terveyspalvelujen tuottajina verkostomaisessa yhteistyössä kuntien kanssa siten kuin ne olivat voineet toimia vuosikymmenet. Kysymys on julkisen ja yksityisen rajanvedosta, mutta samalla rajaa vedetään myös yksityiseen yritystoimintaan. Hän toteaa pyrkineensä tutkimuksensa avulla luomaan myös järjestöjä koskevaan päätöksentekoon ennakoitavuutta ja oikeusvarmuutta siten, ettei järjestöjen tarvitsisi pelätä jatkuvaa rahoittajan tulkintojen muuttumista. (Romppainen 2007, 19–25.) Romppaisen tarkastelu oli juridinen. Oma tutkimukseni on sosiaalipoliittinen. Tarkastelen eri vaiheissa tehtyjä poliittisia valintoja, eri tahojen intressejä ja niiden merkitystä. Olen kiinnostunut siitä, miten järjestöjen asemaan palveluntuottajana vaikuttaneet keskeiset ministeriöt, Rahaautomaattiyhdistys ja järjestöt ovat tulkinneet muutosta ja reagoineet siihen. Tarkastelen tutkimuksessani osittain samaa ilmiötä ja muutosta kuin Romppainen poliittisena ja yhteiskunnallisena kysymyksenä, siihen liittyvinä valintoina ja erilaisten intressien kamppailuna. Tarkastelen muutosta järjestöjen kannalta. Lähtökohtani on se, että kyse on myös siitä, miten lainsäädäntöön liittyvää liikkumatilaa käytetään ja millaisia asioita painotetaan lainsäädännön valmistelussa. Kyse on aina myös valinnoista erilaisten vaihtoehtojen välillä. Tutkimukseni aineisto koostuu poliittisista ja lainsäädäntöön sekä sen valmisteluun liittyvistä asiakirjoista ja keskeisten toimijoiden sosiaali- ja terveysministeriön, kauppa- ja teollisuusministeriön (vuoden 2009 jälkeen työ- ja elinkeinoministeriö), Raha-automaattiyhdistyksen sekä caseiksi valittujen järjestöjen avainhenkilöiden asiantuntijahaastatteluista. Avaan haastattelujen avulla erityisesti eri muutosvaiheissa tehtyjä valintoja, esillä olleita muita vaihtoehtoja sekä arvioita ja tulkintoja. Järjestöjen toimintaa rahoitetaan sekä julkisista varoista että yksityisin avustuksin. Sosiaali- ja terveysjärjestöjen tärkein rahoittaja on Raha-

26


27

automaattiyhdistys (RAY). Kilpailulainsäädäntöön läheisesti liittyvä valtiontukisääntely vaikuttaa siihen, missä määrin RAY voi rahoittaa järjestöjen erilaista toimintaa. Yksityisten markkinatoimijoiden kasvava asema sosiaalija terveyspalvelujen tuottamisessa ja EU:n kilpailu- ja valtiontukisäännöksiä koskeva kansallinen tulkinta ovat muokanneet RAY:lle kokonaan uuden avustuslinjan. Se on näkynyt RAY:ta koskevan lainsäädännön muutoksissa ja myös sen omissa avustusstrategioissa. RAY on luopunut järjestöjen ja säätiöiden tuottamien palvelujen avustamisesta. (OM 2007; Särkelä ym.2005; Palola & Särkelä 2006,113; Koskiaho 2008; Narikka 2008, 164– 167; Romppainen 2007, 370–386.) Raha-automaattiavustus on juridisesti valtiontukea. Tätä kautta tutkimuksella on liittymäpinta myös valtiontukisääntelyn muutokseen. Yhteiskunnallinen muutos on heijastunut järjestöjen yleishyödyllisen toiminnan ja elinkeinotoiminnan rajankäyntiin. Euroopan unionin hankintadirektiivit ja niiden pohjalta laadittu hankintalainsäädäntö velvoittavat kunnat ja muut julkisyhteisöt kilpailuttamaan palvelujen tuottajia silloin, kun ne hankkivat palveluja oman organisaationsa ulkopuolelta. Tämä koskee myös järjestöjä eikä niillä ole erityisasemaa suhteessa muihin palveluntuottajiin. (Romppainen 2007, 495–497.) Palvelujen kilpailuttamisen tulo myös sosiaali- ja terveyspalveluiden alueelle on muuttanut kuntien ja sosiaali- ja terveysjärjestöjen suhteita. Kilpailuttaminen on tuonut järjestöille monia ongelmia, vaikka ne ovat menestyneetkin melko hyvin tarjouskilpailuissa. (Sosiaalibarometri 2013.) Keskityn tutkimuksessani EU-sääntelyssä ennen kaikkea palvelujen vapaata liikkuvuutta varmistamaan säädetyn kilpailulainsäädännön, hankintadirektiivien ja niiden kansallisen implementaation vaikutuksiin sosiaali- ja terveysjärjestöjen toimintaan. Lisäksi tarkastelen kilpailulainsäädäntöön läheisesti liittyvää valtiontukisääntelyä siltä osin kuin sillä on yhteyksiä sosiaali- ja terveysjärjestöjen tärkeimmän rahoittajan Raha-automaattiyhdistyksen mahdollisuuksiin avustaa sosiaali- ja terveysjärjestöjen erilaista toimintaa. Aikaisemman tiedon valossa näyttää siltä, että sosiaali- ja terveysjärjestöjen toimintamahdollisuudet sosiaalipalvelujen tuottajana ovat vaikeutuneet tarkasteltavana ajanjaksona (ks. esim. Särkelä ym. 2005). Kansallisesti poliittiset päättäjät eivät ole julkilausutusti halunneet vaikeuttaa sosiaali- ja terveysjärjestöjen mahdollisuuksia toimia sosiaalipalvelujen tuottajina. Kyse lienee ollut näennäisesti yksittäisistä linjauksista ja päätöksistä, jotka ovat pitemmällä aikavälillä vaikuttaneet samaan suuntaan. Näin ne ovat voineet käytännössä saada aikaan merkittävän muutoksen sosiaali- ja terveysjärjes-


töjen mahdollisuuksissa tuottaa sosiaalipalveluja ilman, että kukaan olisi julkilausutusti tätä muutosta asettanut tavoitteeksi. Tutkin politiikkaprosesseja ja hallinnan muutosta. Kiinnityn tutkimuksessani myös Ulrich Beckin (1995, 14) teesiin hiipivästä muutoksesta. Ajattelun mukaan radikaalikaan muutos ei edellytä radikaaleja toimenpiteitä, vaan pienten askelten ja hiipivien muutosten tuloksena syntyy merkittävä muutos, tässä tapauksessa tarkastelemassani ilmiössä, sosiaali- ja terveysjärjestöjen mahdollisuuksissa tuottaa sosiaalipalveluja Suomessa. Raija Julkunen (2001) on tarkastellut teoksessaan ”Suunnanmuutos.1990luvun sosiaalipoliittinen reformi Suomessa” samasta näkökulmasta hyvinvointivaltion muutosta. Tässä tutkimuksessa sovellan lähestymistapaa sosiaali- ja terveysjärjestöjen toimintaedellytysten muutoksen analyysiin sosiaalipalvelujen tuottajana. Tutkimuksen toinen luku käsittelee järjestöjen palveluntuottaja-aseman muutoksen taustaksi hyvinvointivaltion muutosta ja hyvinvointipluralismia sekä järjestöjä sosiaalipalvelujen tuottajana ja niiden aseman muutosta palveluntuottajana tilastojen valossa tarkastelujaksoni aikana. Kolmas luku koskee tutkimuksen teoreettisia ja metodologisia lähtökohtia, muutosta ja sen tutkimista, valtaa, agendan asettamista ja kehystämistä sekä todellisuuden tulkintoja paradigmojen ja kehysanalyysin avulla. Neljäs luku käsittelee tutkimuskysymyksiä ja tutkimuksen toteuttamista. Se sisältää myös johdantoa tarkemmin tutkimuksessani tehdyt rajaukset sekä tutkimuseettisten kysymysten pohdinnan. Luvuissa viisi, kuusi, seitsemän ja kahdeksan analysoin aineistojeni pohjalta sosiaali- ja terveysjärjestöjen aseman muutoksen taustalla olevia tekijöitä, muutoksen mustaa laatikkoa. Nostan esiin yhteiskunnallista muutosta, poliittisia linjauksia ja myös näkymättömämmissä olevia tekijöitä, toimijoita ja niiden tavoitteita, jotka ovat sysänneet muutosprosessia eteenpäin. Näissä neljässä luvussa avaan yhteiskunnallista muutosta toimintakontekstina, poliittisia linjauksia sekä järjestöjen ja muiden toimijatahojen reaktioita tilanteeseen. Analysoin kussakin muutosvaiheessa, millaisia merkittäviä päätöksiä, linjauksia tai lainsäädäntöä on tehty. Keskeistä on, mitkä tavoitteet ovat olleet esillä ja miten jokin/jotkin niistä ovat saaneet vallitsevan aseman. Analysoin myös eri toimijoiden roolia ja kullakin toimijataholla olleita tulkintakehyksiä sekä tulkintakehysten mahdollisia jännitteitä ja muuntumisia. Suhteutan asiakirja-aineistojeni ja haastattelujen kautta muodostuvaa kuvaa muutosprosessista myös aikaisempaan tutkimukseen.

28


29

Tutkimukseni viimeisessä luvussa, luvussa yhdeksän, kokoan keskeiset johtopäätökset sosiaali- ja terveysjärjestöjen aseman muutoksesta sosiaalipalvelujen tuottajana yhteen. Arvioin myös sitä, miksi tietyt valinnat saivat valtaedun suhteessa toisiin ja olisiko ollut mahdollista myös valita toisin. Tarkastelen myös sitä, mikä merkitys sosiaali- ja terveysjärjestöjen aseman muutoksella sosiaalipalvelujen tuottajana on sosiaalipoliittisesti. Kytken tarkastelemaani muutosta myös nyt käynnissä oleviin uudistuksiin ja pohdin sitä, mitä tarkastelemastani muutosprosessista voisi hyödyntää niissä. Nostan esiin myös teemoja, joihin tutkimukseni ei antanut vastauksia ja jatkotutkimuksen tarpeita.


30

2. Hyvinvointivaltion muutos ja järjestÜjen asema sosiaalipalveluissa


31

2 Hyvinvointivaltion muutos ja järjestöjen asema sosiaalipalveluissa Tarkastelen tässä luvussa aluksi lyhyesti hyvinvointivaltion muutosta ja ennen kaikkea hyvinvoinnin sekataloutta, welfare mixiä. Hyvinvointivaltio on sosiaali- ja terveysjärjestöjen toiminnan tärkeä konteksti. Toiseksi tarkastelen järjestöjä palvelujen tuottajana ja sitä, miten järjestöjen asema sosiaalipalvelujen tuottajana on muuttunut tilastojen ja aikaisempien selvitysten mukaan vuosina 1990–2015. Analysoin muutosta taustaksi tutkimukseni varsinaiselle tehtävälle eli sen analyysille, millaiset tekijät ja valinnat muutoksen ovat saaneet aikaan. Yksityisten palveluntuottajien, järjestöjen ja yritysten, aseman muutos merkitsee myös kuntien aseman muutosta, mutta jätän sen sosiaalipalveluihin liittyvän tilastotiedon puutteellisuuden vuoksi tarkastelematta. Palvelut on tarkoitettu ihmisiä varten. Tästä näkökulmasta olisi perusteltua ja kiinnostavaa tarkastella myös asiakasmäärien muutosta eri palveluntuottajilla. Tämä ei kuitenkaan ole mahdollista olemassa olevan tilastoinnin puutteellisuuden vuoksi. Luvun lopussa käyn läpi myös Raha-automaattiyhdistyksen, sosiaali- ja terveysjärjestöjen tärkeimmän rahoittajan roolia, ja sen myöntämien eri avustusten muutosta vuosina 1990–2015. Näissä järjestöjen aseman muutokseen ja RAY:n rahoituksen muutokseen liittyvissä tilastollisissa tarkasteluissa olen ajallisesti ottanut mukaan viisi vuotta tutkimukseni varsinaisen ajallisen tarkastelun päättymisen 2010 jälkeen eli vuoteen 2015 asti. Näin on nähtävissä, että kyse on merkittävästä, pitkäjänteisestä ja kiihtyvästä muutoksesta.

2.1 Hyvinvointivaltion muutos ja monituottajamallien nousu Hyvinvointimallimme ydintä on universaalisuus, mikä merkitsee tavoitetta, että kaikki maassa asuvat ovat oikeutettuja palveluihin ja tulonsiirtoihin. Universalismi perustelee sosiaalisen yhteenkuuluvuuden ja yhdenvertaisuuden ideologiana hyvinvointivaltion lupausta kaikkien kansalaisten tasa-arvoisuudesta. Kaksi muuta keskeistä periaatetta ovat julkisen vallan vastuu hyvinvoinnin takaamisessa ja verorahoitteisuus. Ajattelu lähtee siitä, että kaikki saavat ja kaikki maksavat. Julkinen sektori on tärkeä toimija sekä sosiaalivakuutuksessa että sosiaali- ja terveyspalveluissa. Julkinen sektori on käytännössä tarkoittanut kuntia ja niiden yhteenliittymiä. Valtio on toiminut verovarojen siirtäjänä ja niiden jakautumisen tasoittajana. Tasa-arvo tulonjaossa ja sukupuolten välillä on hyvinvointimallissamme keskeistä. Lisäksi


tavoitteena on ollut korkea työhön osallistumisaste, jopa täystyöllisyys. Suomalaisen hyvinvointivaltion eetokseen on kuulunut näkemys siitä, että elämisen edellytysten tulee olla kaikkialla yhtäläiset. Hyvinvointivaltioteoriat perustuvat ajatteluun, jonka mukaan valtio on oikeudenmukaisuuden turvaaja ja lakisääteisten sosiaali- ja terveyspalvelujen ja laajemminkin hyvinvointipalvelujen varmistaja. Hyvinvointivaltion sosiaalipolitiikan eetos nojautuu talouskasvuun ja elintason nousuun. (Kosonen, 1998, 104–111, 144; Hänninen 2004, 270; Julkunen 2006,39–42; Arajärvi 2002; Kautto 2002, 89; Niiranen 2010, 90; Helne ym. 2003; Ahponen 2008.) Hyvinvointivaltion kehitys oli Suomessa muita Pohjoismaita hitaampaa. Etenkin palvelujärjestelmän laajentaminen jatkui muista Pohjoismaista poiketen vakaana vielä 1980-luvulla. Kasvu kiihtyi 1990-luvun alun taitteeseen saakka, kunnes päädyttiin poikkeuksellisen syvään lamaan. Lama pysäytti hyvinvointivaltion kasvun. (Kosonen 1998, 123; 143; Kaukonen 2002, 160; Julkunen 2006; Sipilä 2014, 148–154; Kiander 2014, 28.) Suomea on kutsuttu pohjoismaisen mallin vaatimattomaksi seurailijaksi ja hyvinvointivaltiotamme pohjoismaisen mallin halpaversioksi (Julkunen 2006). Monet tutkijat ovat arvioineet hyvinvointivaltion muutosta ja ennen kaikkea 1990-luvun laman vaikutuksia siihen. Heikkilän ja Uusitalon (1997) arvion mukaan hyvinvointivaltio selvisi lamasta vähäisin vaurioin. Heidän mukaansa leikkauksia tehtiin, mutta rakenteita muuttamatta eikä ihmisten hyvinvoinnissa tapahtunut radikaalia repeämistä. Lehtosen mukaan (1999) tapahtui rakenteellisiakin muutoksia. Anttosen ja Sipilän mukaan (2000) suomalainen hyvinvointivaltio oli laman ja sen muutosten seurauksena kuin vanha puutalo, joka oli sinänsä viehättävä, mutta rapistunut. Julkusen (2001) mukaan oli tapahtunut suunnanmuutos, joka oli syntynyt vähittäisten muutosten kautta. Julkunen näki muutoksen nimenomaan mentaalisissa malleissa, tavoissa ajatella hyvinvointivaltiosta ja sen roolista hyvinvoinnin ja tasa-arvon turvaamisessa. Myös Pekka Kosonen (1998) on samoilla linjoilla puhuessaan pohjoismaisen normatiivisen perinteen heikkenemisestä. Suomalainen hyvinvointimalli joutui kritiikin kohteeksi 1990-luvun laman yhteydessä ennen kaikkea taloudellisen kilpailukyvyn näkökulmasta. Julkisen sektorin kokoa, veroja ja myös tuloerojen tasaamista pidettiin taloudellisen menestyksen esteenä. Samalla mallia moitittiin jäykäksi. Se ei luonut kritiikin mukaan riittävästi kannusteita työnteolle. Näin ollen hyvinvointivaltiota oli syytä purkaa. (Kantola 2002; Kosonen 1998, 160.) Tässä suhteessa korostus oli hyvin erilainen kuin Pekka Kuusen ajattelu sosiaaliturvasta taloudellisen menestyksen synnyttäjänä (Kuusi 1961).

32


33

Kansalaisjärjestöjen merkitykseen sosiaali- ja terveyspalvelujen tuottajana on eri aikoina suhtauduttu eri tavoin. Hyvinvointivaltion rakentamisen kaudella kansalaisyhteiskunnasta ei juuri puhuttu. 1990-luvulla, jolloin hyvinvointimalleja muotoiltiin uudelleen, kansalaisjärjestöihin liittyvällä keskustelulla tuotiin yhteiskunnalliseen keskusteluun uusia ihanteita. Kansalaisyhteiskuntaa ja järjestöjä haluttiin elvyttää, koska sen ajateltiin tarjoavan mahdollisuuksia kansalaisten aktivoimiseen ja hyvinvointivaltion kulujen kasvun hillintään. (Koskiaho ym. 1999.) 1980-luvulla alkaneella ja 1990-luvulla voimistuneella hyvinvointipluralismin tavoitteella tarkoitettiin sitä, että vahvan valtion roolin korostamisen sijaan kansalaisten hyvinvoinnin edellytysten toteuttaminen oli laajempi yhteiskunnallinen tehtävä. Valtion rinnalle kaivattiin sekä yrityksiä että kansalaisjärjestöjä jakamaan hyvinvointivastuuta. Hyvinvointipluralismilla oli monia ideologisia juuria. Perhe, vapaaehtoisuus ja moraaliset siteet vetosivat konservatiiveihin, jotka ajattelivat hyvinvointivaltion syrjäyttäneen muita toimijoita ja ihmisten kykyä auttaa itseään. Markkinat vetosivat uusliberaaleihin ja paikallinen itsemäärääminen punavihreisiin. (Anttonen & Sipilä 1992; Dahlberg 2005; Julkunen 2006, 105.) Hyvinvoinnin sekatalouden pilareiden välillä on oleellisia eroja: julkinen nojaa demokratiaan ja sosiaalisiin oikeuksiin, järjestöt vapaaehtoisuuteen ja markkinat voittoon ja kuluttajuuteen (Julkunen 1992, 93). Silti niiden on ajateltu toimivan toistensa funktionaalisina vastikkeina ja jossain määrin myös toisiinsa vaihdettavina. Idealistisimmassa ajattelussa niiden ajatellaan kukoistavan yhdessä. Toisaalta voidaan ajatella, että niillä kullakin on oma roolinsa, ne täydentävät toisiaan ja keventävät julkisen taakkaa. Järjestöt ovat itse halunneet korostaa erityislaatuisuuttaan ja sitä, että ne eivät voi ottaa vastuuta julkisista hyvinvointipalveluista. (Julkunen 2006, 105; Särkelä ym. 2005.) Aila-Leena Mathies (1994) on kuvannut järjestöjen suhdetta hyvinvointivaltioon täydentävyydellä, erityisyydellä ja yhteistyöllä. Gösta EspingAndersen (2003) puhuu kolmesta hyvinvoinnin pilarista markkinoista, perheestä ja valtiosta. Hän ei nosta erikseen näkyväksi hyvinvointipluralismissa yleensä mukaan otettua järjestökenttää. 1990-luvulla hyvinvoinnin sekataloudesta alkoi myös tulla käytäntöjä. Julkinen sektori toteutti erilaisia järjestelyjä mm. valtionosuusuudistuksia sosiaali- ja terveyspalvelujen tuottamisvastuun jakamiseksi kuntien, järjestöjen ja yritysten kesken. Monet järjestöt omaksuivat julkisen palvelujärjestelmän kumppanin ja täydentäjän roolin ja painottivat toimintaansa palvelujen tuottamiseen. Usein se perustui julkisen vallan kanssa solmittuihin sopimuksiin.(Julkunen 2001.)


Kolmas sektori oli erityisesti 1990-luvulla käytetty käsite, jolla haluttiin korostaa järjestöjen roolin erilaisuutta suhteessa kahteen muuhun sektoriin, julkiseen ja markkinoihin (Helne ym. 2003). Talouskriisi muutti Suomessa suhtautumista järjestöihin ja aikaisemmin näkymättömästä kolmannesta sektorista tuli näkyvä sosiaalipoliittisena toimijana. Ilmiössä on kyse laajemmasta siirtymisestä hyvinvointivaltiollisesta projektista kansalaisyhteiskuntaprojektiin. Järjestöiltä ja kirkolta alettiin odottaa suurempaa sosiaalipoliittista tehtävää, vastuuta palvelujen tuottamisesta, työllistämisestä sekä syrjäytyneiden osallistamisesta ja sosiaalisesta tuesta. (Koskiaho ym. 1999; Julkunen 2006, 120.) Järjestöjen sosiaalipoliittinen rooli on monitahoinen. Niiden erityinen merkitys painottuu ennen kaikkea huono-osaisiin, mutta toisaalta ehkäisevään ja kuntouttavaan toimintaan. Kunnat ovat siirtäneet väliinputoajaryhmien ja huono-osaisten ryhmien erityispalveluja lisääntyvässä määrin järjestöjen ja kirkon diakoniatyön vastuulle. ( Myllymäki & Tetri 2002.) Keskellä vilkkainta hyvinvointipluralismin buumia sen tutkija ja puolestapuhuja Adalbert Evers (1998) varoitti luottamasta liikaa kolmanteen sektoriin. Hänestä kansalaisyhteiskunnan organisaatiot ovat hauraita ja riippuvaisia julkisesta rahoituksesta. Vapaaehtoistoimintaa ei myöskään voi luoda käskien, sillä muuten se tuhotaan. Vastaavalla tavalla myös suomalainen järjestösektori on korostanut omaleimaisuuttaan ja itsenäisyyttään. Järjestöt eivät ole halunneet tulla alistetuiksi julkishallinnon jatkeiksi eivätkä sen tulosohjaukseen. ( Julkunen 2006; Särkelä ym. 2005; Möttönen & Niemelä 2008.) Erityisesti Ison-Britannian niin sanotun kolmannen tien ideologia valjasti kumppanuuden agendansa välineeksi. Kumppanuuden ideologia osoittautui toimivaksi välineeksi hälventää vanhaa jakoa hyvinvointivaltion, sitä kannattavan vasemmiston ja uusliberalismin ja sitä kannattavan uuden oikeiston välillä. (Giddens 2000.) Kumppanuuden avulla on purettu hyvinvointivaltiota ja samalla keynesiläiset arvot solidaarisuus, tasa-arvo ja kollektiivinen hyvinvointi ovat tehneet tilaa tuottavuudelle, tehokkuudelle, omavastuulle ja moraalille. Jako julkisen ja yksityisen välillä on hämärtynyt. Kun julkisen ja yksityisen suhteet ovat muuttuneet, hyvinvoinnista on tullut kollektiivisten sopimusten sijaan yhä enemmän yksilöllinen sopimus. Markkinat ovat korvanneet poliittisen kädenväännön ja ristiriitojen ratkaisut on käännetty yhteisiksi, käytännöllisiksi kumppanuuden haasteiksi. (Palola ym. 2010, 75–76.) Pisimmälle kehitys on edennyt Isossa-Britanniassa. Sosiaalipolitiikka on siirtynyt siellä julkisen vallan harjoittamasta ja rahoittamasta toiminnasta entistä enemmän vapaaehtoisten, yhteisöjen, verkostojen ja yhteiskunnallis-

34


35

ten yritysten tuottamaksi toiminnaksi. Kritiikki kehityksen suuntaa kohtaan on siellä kuitenkin alkanut kasvaa, koska valtiolta tuleva rahoitus toimintaan on käytännössä ollut niukkaa. On syntynyt epäilyjä, että kysymys onkin vain julkisen sosiaalisen vastuun vähentämisestä ja siirtämisestä ihmisille itselleen ja heikoille ryhmille. Julkiset säästöt kohdistuvat juuri näihin ryhmiin ja osallistumismahdollisuudet vähenevät. Samaa kehitystä on nähtävissä myös Suomessa. (Koskiaho 2014, 78;118.) Briitta Koskiaho (2014, 66–69) analysoi edellä todettua kehitystä niin, että julkisia sosiaali- ja terveyspalveluja alettiin tarkastella taloudellisesta, erityisesti liiketaloudellisesta tehokkuusnäkökulmasta ja vasta toissijaisesti sosiaalisesta näkökulmasta. Kehitys johti siihen, että sosiaali- ja terveyspalvelujen kokonaisuudesta muodostui epäselvä kuva, jossa vastuu avunsaajasta hämärtyi. Julkinen sektori alkoi tukea verovaroin markkinoiden tiettyjä osia, jotka tuottivat palveluja ilman markkinoille tyypillistä riskiä. Siirryttiin näennäis- eli kvasimarkkinoihin. Julkinen sektori otaksui voivansa säännellä markkinayritysten toimintaa ostaessaan niiltä palveluja. Syntyi riski yksityisistä monopolituottajista. Isossa-Britanniassa hallitus astui uusliberalismin palvelijaksi toteuttaessaan manageralismia ja ulkoistaessaan julkisia palveluja. Kansalaisesta tuli kuluttaja. Pohjoismaissa ja myös Suomessa on seurattu samoja jalanjälkiä. Julkisten palvelujen kilpailuttamista ja yksityisten palvelujen entistä laajempaa käyttöä alettiin korostaan 1990-luvulla. Sitä pidettiin yhtenä ratkaisuna julkisten palvelujen tehostamiseen ja laadun parantamiseen. Yksityisten palvelujen käyttöä suositeltiin mm. siksi, että ne lisäisivät kilpailua ja parantaisivat palvelujen laatua ja kirjoa. Kunnat ovat hankkineet järjestöiltä palveluja ostopalvelusopimuksin, neuvottelumenettelyin ja joskus myös toiminta-avustuksin. Sosiaali- ja terveysjärjestöjen yhteistyöyhdistys YTY:n jäsenistölleen tekemässä kyselyssä vastaajien näkemykset kilpailuttamisen soveltumisesta sosiaalipalveluihin vaihtelivat laidasta laitaan. Suurimmat huolet koskivat palvelujen laadun huomioon ottamista kilpailuttamisessa ja pitkäjänteisten auttamissuhteiden vaarantumista. (Kittilä 2004). Brittiläisten tulosten mukaan kilpailuttamiseen liittyvät ideologiat ja käytännöt ovat muuttaneet enemmän järjestöjen asemaa kuin julkista sektoria itseään. Kilpailuttaminen voi terävöittää järjestön johtamista ja palvelutuotantoa, mutta riskinä on niiden aatteellisen, itsenäisen ja kriittisen roolin kapeneminen. Järjestöjen toiminta voi myös ohentua. Suuntautuessaan tilaajien määrittämiin ehtoihin järjestöjen aloitteellisuus voi kadota. Järjestöjen kilpailukyky yritysten rinnalla ei kenties myöskään


riitä, vaan osa eliminoituu yritysten vallatessa markkinoita. (Riikonen ym. 2002; Koskiaho 2008.) Liiketaloudellinen palvelujen tuottaminen johtaa kilpailumenettelyn käyttöön, jolloin vaarana on laadullisten tekijöiden ja myös palvelujen käyttäjien oikeusturvan heikkeneminen. Markkinaistamisen tuleminen vahvaksi osaksi yhteisten palvelujen tuotantoa on hyvinvointivaltion perusrakenteen -markkinoista riippumattomuuden - vastaista ja haastaa koko hyvinvoinnin perusrakenteen. Vastavoimana markkinoille voi toimia oikeusturvan korostaminen, pyrkimys tosiasialliseen yhdenvertaisuuteen ja vaatimus hyvästä hallinnosta. (Arajärvi 2013, 250–253; Mäenpää 2003, 48–51.) Markkinaistamisajattelun mukaan hyvinvointivaltion tarjoamat julkiset palvelut on mitoitettava niin, etteivät ne estä yksityisten hyvinvointipalvelujen tarjontaa. Kehitystä ei tulkita hyvinvointivaltion purkamiseksi vaan sen uudelleen rakentamiseksi tehokkaalla tavalla. (Hänninen 2010, 105.) Raija Julkunen arvioi (2006, 127), että järjestöt ovat orgaaninen osa suomalaista sosiaali- ja terveysturvaa. Niihin kohdistuu niin monelta suunnalta muutospaineita, että järjestöt harkitsevat joidenkin toimintojensa ja palvelujensa lopettamista. Tilanne on ongelmallisempi palvelujen tarvitsijoille kuin järjestöille. Avun tarvitsijat jäävät ilman apua eikä kunnilla ole mahdollisuutta eikä valmiutta tuottaa kyseisiä palveluja. Kuntien on siis vaikea korvata järjestöjä. Pohjoismaita on kehuttu siitä, että ne kykenevät menestyksekkäästi yhdistämään menestyvän talouden ja hyvinvointivaltion sekä luomaan niiden välille hyvän kehän. Pohjoismaat ovat olleet monien kansainvälisten vertailujen kärkisijoilla ihmisten onnellisuudessa, sosiaalisissa saavutuksissa ja talouden kilpailukyvyssä (Kiander ym. 2005, Saari 2006b; Schubert & Martens 2005). Hyvinvointivaltion muutoksessa myös tämä hyvän kehä on riskissä murtua.

2.2 Järjestöt sosiaalipalvelujen tuottajina Sosiaali- ja terveysjärjestöt ovat syntyneet vaiheittain vastaamaan yhteiskunnassa esiin nousseisiin tarpeisiin. Sillä, että ihmiset ovat liittyneet yhteen ja organisoituneet toimimaan erilaisissa järjestöissä ja tuottamaan tukea, on erittäin suuri merkitys sosiaalipoliittisesti ja myös demokratian kannalta Suomessa. Järjestöjen toiminta on vähitellen rakentunut osaksi suomalaista hyvinvoinnin infrastruktuuria. Järjestöjen synty kytkeytyy yhteiskunnan kulloiseenkin kehitysvaiheeseen. Ensimmäiset sosiaali- ja terveysjärjestöt perustettiin 1800-luvun lopulla auttamaan vaikeimmassa tilanteessa ja

36


37

erityisesti ilman omaa syytään vaikeaan tilanteeseen joutuneita ihmisiä. Suomeen oli syntynyt laaja sosiaali- ja terveysjärjestöjen kenttä 1960-luvun loppuun mennessä. Se piti sisällään monipuolisen valtakunnallisen toiminnan ja sen rinnalla alueellisen ja paikallisen toiminnan. (Helander & Laaksonen 1999; Rönnberg 1999; Harju ym. 2001; Särkelä ym. 2005.) Sosiaali- ja terveysjärjestöt kehittyivät palvelujen tuottajina ja ammatillistuivat erityisesti 1980-luvulla. Järjestöt alkoivat tuottaa erityispalveluja omalle jäsenistölleen ja toisaalta huolehtia oman jäsenistönsä tarpeiden esille tulosta. Eri sairausryhmiä edustavia järjestöjä syntyi useita muun muassa sydänsairaille, neurologisille potilaille ja mielenterveyskuntoutujille. Kehitys merkitsi myös sitä, että samoja elämäntilanteita kokeneiden vertaistuki ja sen organisoituminen tulivat aikaisempaa vahvemmin esille. (Rönnberg 1999; Harju ym.2001; Särkelä ym. 2005.) Kansalaisjärjestötoiminnan oleellisena tekijänä on aatteellisuus. Aatteellisuudella ymmärretään sitä, että toiminnan tarkoitus on muu kuin voiton tai muun välittömän taloudellisen edun hankkiminen toimintaan osallistuville. Aatteellisuuden rinnalla on usein käytetty yleishyödyllisyyden käsitettä. Yleishyödyllisyydestä Esko Romppainen (2007, 73) toteaa, että sitä määritellään eri laeissa toisistaan poikkeavalla tavalla. On ylivoimainen tehtävä määritellä yleishyödyllisyys siten, että se olisi kaikissa säädöksissä sisällöltään sama. Samaan päätyi myös selvitysmies Pentti Arajärvi kansalaisyhteiskuntaan liittyvässä valtioneuvoston periaatepäätöksessä (OM 2007). Yleisinä periaatteellisina tunnuspiirteinä yleishyödyllisyydelle on pidetty toiminnan yhteisvastuullisuutta ja universaalia luonnetta, aatteellisuutta ja järjestöjen sääntöjen määrittämää toiminnan tarkoitusta (Narikka 2008, 159–162). Järjestöillä on oma itsenäinen toimintatila ja se eroaa selkeästi ominaispiirteidensä vuoksi niin julkisesta kuin yritysmuotoisestakin toiminnasta. Kansalaisjärjestötoiminta ilmentää yhteisvastuullisuutta ja yhteistä tekemistä. Se luo koko yhteiskuntaan sosiaalista pääomaa, jonka keskeiset elementit ovat sosiaaliset verkostot ja luottamus. (Rönnberg 1999,80; Romppainen 2007,73.) Järjestöt käynnistävät myös mahdollisen taloudellisen toimintansa sen sosiaalisen ja yhteistä hyvää edistävän arvon vuoksi, eikä niiden toiminta tähtää voittoon. Toimintoja ylläpidetään, koska niillä on yleistä yhteiskunnallista tai yhteisöllistä merkitystä. Talous on mahdollistamassa jonkin sosiaalisen tarkoituksen toteutumista ja päämääränä on ihmisten hyvinvointi. Julkishallinnon tehtävät perustuvat yhteiskunnallistuneisiin, riittävän yleisiksi koettuihin tarpeisiin, ja ne pohjautuvat usein lainsäädäntöön ja saavat


rahoituksensa verovaroista. Järjestöjen toiminta toteuttaa yhteiskunnallista intressiä julkista rajoitetummassa mielessä. Toimintaa ei tehdä kaikkien kansalaisten tarpeiden ja niihin kattavasti vastaamisen vuoksi. Järjestöjen toiminta saa motiivinsa yleensä kapeammasta sosiaalisesta lähtökohdasta ja toiminta voi koskea hyvinkin pieniä väestöryhmiä. Yrityksiin liittyy kiinteästi se, että niiden tarkoituksena on tuottaa voittoa omistajilleen. (Romppainen 2007, 41–50; Rönnberg 1999, 80.) Järjestöjen toiminnat monipuolistuivat ja julkiselle sektorille myytävä palvelutoiminta laajeni 1980-luvulta lähtien. Järjestöistä tuli kuntien yhteistyökumppaneita. Perinteisiin sosiaali- ja terveysjärjestöihin alettiin myös kohdistaa kritiikkiä, että ne ovat etääntyneet ihmisistä ja ovat julkisen sektorin jatkeita. Järjestöjen alue- ja paikallistoiminta sai aikaisempaa suuremman merkityksen 1990-luvulla tuen ja palvelujen tuottamisessa. Kehitys on suorassa suhteessa siihen, että julkisen palvelujärjestelmän puolella tapahtui iso muutos valtion ohjaavassa roolissa valtionosuusjärjestelmän muuttuessa. Kunnille tuli hyvin itsenäinen rooli sosiaali- ja terveyspalvelujen järjestämisessä laskennallisen sosiaali- ja terveydenhuollon valtionosuusjärjestelmän kautta. Huono-osaiset väestöryhmät olivat 1990-luvun laman maksajia: päihdeongelmaiset, moniongelmaiset lapsiperheet, työttömät ja toimeentulotuen saajat ja yleensä ihmiset, joilla oli samanaikaisesti monenlaisia palvelutarpeita. Järjestöihin kohdistui kasvavia odotuksia laman lisätessä ihmisten hätää, ja samanaikaisesti kuntien resurssit pienenivät niihin vastaamiseksi. Lama myös lisäsi järjestöjen merkitystä paikallisessa sosiaalitaloudessa. (Rönnberg 1999; Murto 2003, 66–72; Särkelä ym. 2005,19; Sosiaalibarometri 2010, 51–58; Möttönen 2002.) Yksityiset palveluntuottajat käsitteenä tarkoittaa Suomessa järjestöjä ja yrityksiä. Yritykset tulivat järjestöjen rinnalle sosiaalipalvelujen tuottajina vahvemmin 1990- luvulla. Järjestöjen ja yritysten osuuksista yksityisissä sosiaalipalveluissa ei ole vuosilta 1990 -2015 kaikilta osin käytettävissä luotettavia, eri vuosien suhteen vertailukelpoisia tilastotietoja. Tilastoissa olevat ongelmat liittyvät ensinnäkin siihen, että tarkastelujakson alkupuolelta ei ole tilastotietoa, joka erittelisi yksityisessä palveluntuotannossa järjestöjen ja yritysten keskinäiset osuudet. Tätä ongelmaa vähentää se, että aikaisempien selvitysten pohjalta tiedämme, että yksityinen palvelutuotanto 1990-luvulla tarkoitti käytännössä järjestöjen tuottamia palveluja ja yritysten rooli oli hyvin pieni. (Kauppinen & Niskanen 2003, 47; Hartman 2012, 23–25.) THL tuotti virallista tilastotietoa 2000-luvulla yksityisistä palveluntuottajista, mutta tilastointi päättyi vuoteen 2010, jolloin se siirtyi Valviralle. THL:n ja Valviran tilastoinnissa on myös eroja. Lisäksi Valviran tilastoissa on paljon

38


39

puuttuvaa tietoa, mikä on ongelmallista (ks. tarkemmin Järjestöbarometri 2013). Analysoin järjestöjen ja yritysten tuottamien sosiaali- ja terveyspalvelujen suhdetta ja kustannuksia myös Tilastokeskuksen yritys- ja toimipaikkarekisteri YTR:n ja julkisten hankintojen HILMA-ilmoituskanavaan perustuvilla tiedoilla (ks. Lith 2013), vaikka tiedot kuvaavat järjestöjä hieman laajemman joukon, kolmannen sektorin yhteisöjen, tuottamia palveluja. Tieto sisältää kuitenkin pääosin juuri aatteellisten yhdistysten ja säätiöiden tuottamat palvelut. Muodostan kuvaa järjestöjen toiminnan laajuudesta ja sen muutoksesta edellä todetun vuoksi hyödyntämällä eri vuosilta ja hieman eri näkökulmista saatavissa olevia tietoja. Tarkasteluni tärkeimpinä lähteinä ovat Terveyden ja hyvinvoinnin laitoksen keräämät tilastotiedot sosiaali- ja terveyspalvelujen yksityisistä palveluntuottajista, työ- ja elinkeinoministeriön selvitykset 2000-luvulla Tilastokeskuksen yrittäjärekisteritietojen pohjalta (YTR) ja Valviran tilastotiedot. Sosiaali- ja terveysturvan keskusliiton ( vuodesta 2012 lähtien SOSTEn) julkaisemissa Järjestöbarometreissä on vuodesta 2006 lähtien analysoitu sosiaali- ja terveysjärjestöjen aseman muutosta palvelun tuottajana useina vuosina. Järjestöbarometrin tulokset ovat myös tärkeä lähteeni. SOSTE julkaisi elokuussa 2016 selvityksen järjestöjen ja säätiöiden sekä niiden omistamien yhtiöiden koko maassa tuottamista sosiaali- ja terveyspalveluista eri tilastolähteiden pohjalta koottuna (Lindholm 2016). Hyödynnän kokonaiskuvan muodostamisessa myös sitä. Koska tarkastelun tavoitteena on ennen kaikkea luoda laaja kokonaiskuva sosiaali- ja terveysjärjestöjen aseman muutoksesta sosiaalipalvelujen tuottajana varsinaisen tutkimustehtäväni, muutokseen vaikuttaneiden tekijöiden ja ratkaisujen tutkimukselle, olen rajannut tässä luvussa käytetyt tutkimukset ja taustatilastot vain kaikkein keskeisimpiin lähteisiin. Kunnilla on lainsäädäntömme mukaan järjestämisvastuu sosiaali- ja terveyspalveluista. Ne voivat hoitaa järjestämisvastuutaan tuottamalla palvelut itse, yhteistyössä toisten kuntien kanssa, hankkimalla ne ostopalveluina yksityisiltä palveluntuottajilta eli järjestöiltä tai yrityksiltä. (Laki sosiaali- ja terveydenhuollon suunnittelusta ja valtionosuudesta 733/1992.) Vuonna 2004 tuottamisvalikoimaan tuli myös palveluseteli. Yksityisten sosiaalipalveluntuottajien toimintaa säätelee laki yksityisistä sosiaalipalveluista (992/2011). Kyseisen lain mukaan yksityisen palveluntuottajan, joka antaa ympärivuorokautisia sosiaalipalveluja, on saatava viranomaiselta lupa ennen toiminnan aloittamista tai sen olennaista muuttamista. Lupa haetaan siltä aluehallintoviranomaiselta, jonka alueella toimintaa harjoitetaan. Jos toiminta ulottuu useamman aluehallintoviranomaisen alueelle, lupaa haetaan


Valviralta. Muuta kuin ympärivuorokautista palvelua tuottavan on tehtävä ennen toiminnan aloittamista tai olennaista muuttamista ilmoitus sen kunnan toimielimelle, esimerkiksi perusturvalautakunnalle, jossa palvelua tarjotaan. Kunnan on arvioitava tuolloin, että toiminta täyttää lain vaatimat edellytykset. (Laki yksityisistä sosiaalipalveluista 992/2011.) Vastaava säätely on ollut voimassa koko tarkasteluajanjaksoni ajan, mutta ennen vuotta 2011 lupaviranomaisia olivat lääninhallitukset. Järjestöjen palvelutoiminnalla on ollut vahva asema Suomessa erityisesti sosiaalipalveluissa. Ne ovat toteuttaneet palvelutoimintaansa tiiviissä kumppanuussuhteessa kuntiin. Järjestöjen palvelutoiminta kasvoi erityisesti 1980-luvulta lähtien. Järjestöt alkoivat muun toiminnan ohessa tuottaa palveluja ensin omalle jäsenistölleen ja sen jälkeen myös muille. Monesti palveluja kehitettiin alueille, joissa muita toimijoita ei ollut. Näin ovat syntyneet monet pienten erityisryhmien palvelut. Osa palveluista on kehittynyt järjestöjen vapaaehtoistoiminnasta saatujen kokemusten pohjalta. Järjestöjen palvelutoiminta lähtee järjestömäisestä toimintalogiikasta, jossa palvelujen tuottaminen ei ole erillinen järjestötoiminnan kokonaisuudesta. Se on osa järjestön sääntöjen mukaista tarkoitusta ja perustehtävää. Järjestötoiminta tuo lisäarvoa palvelutoiminnalle ja järjestöjen välitön yhteys jäsenkenttään luo tiiviit yhteydet ihmisten tarpeisiin. Järjestöjen palveluilla on arvioitu olevan lisäarvoa erityisesti, kun on kyse mutkikkaista palvelukokonaisuuksista ja monimutkaisista ongelmista. Niissä järjestöt voivat tuoda erityisosaamista ja myös vertaistukea, eli saman elämäntilanteen kokeneiden tukea toisilleen, osaksi palvelua. Parhaimmillaan järjestöt saavat yhteyden myös niihin ihmisiin, joiden ääni tulee muuten heikosti kuulluksi ja jotka voivat muuten jäädä palvelujen ulkopuolelle. Järjestöjen palvelutoiminta on yleishyödyllistä ja mahdollinen toiminnasta syntyvä ylijäämä käytetään toiminnan kehittämiseen tai jäsenten elinolosuhteiden parantamiseen. Järjestöt ovat pitäneet yllä palveluja myös sellaisilla sisältöalueilla, joilla palvelujen kysyntä on vähäistä tai satunnaista. Järjestöt ovat linkittyneet tiiviisti kuntien palvelujärjestelmään toimien valtakunnallisesti ja paikallisesti merkittävinä palvelujen kehittäjinä ja tuottajina. (Kauppinen & Niskanen 2005, 38–39; Murto 2003, 64–75; Möttönen 2002; Arrhenius ym. 2000; Peräkylä & Klemola 2003.) Sosiaali- ja terveysjärjestöt ovat reagoineet jäsenistönsä erilaisiin ja usein myös yhteiskunnassa laajemmin oleviin uusin tarpeisiin. Kyse on usein ollut tilanteista, joissa julkiset palvelut eivät ole pystyneet vastaamaan näihin tarpeisiin. Sosiaali- ja terveysjärjestöille on muodostunut palvelujen ja uusien tuen muotojen kehittäjän rooli. Monet nykyiset sosiaalipalvelut ovat syntyneet tällä tavalla. Esimerkiksi nykyisin kuntien vastuulla oleva neuvola-

40


41

toiminta ja Kelan jakamat äitiyspakkaukset olivat sosiaali- ja terveysjärjestön, Mannerheimin Lastensuojeluliiton, kehittämää toimintaa, jotta lapsikuolleisuutta saataisiin vähennettyä ja raskaana olevien naisten hyvinvointia parannettua. Perheväkivaltaa kokeneiden tilanteen parantamiseksi ja kriisitilanteessa palvelun tarpeeseen vastaamiseksi Ensikotien liitto (nykyisin Ensi- ja turvakotien liitto) käynnisti RAY:n tuella kokeilun ja sittemmin turvakotitoiminta vakiintui sen jäsenyhdistysten vastuulle. Vastaavalla tavalla sosiaali- ja terveysjärjestöt kehittivät pitkäaikaissairaiden ja vammaisten tarpeisiin erilaisia kuntoutus- ja muita palveluja. Sosiaalipalvelujen kehittämistyö tapahtui pitkälti Raha-automaattiyhdistyksen kehittämishankkeisiin suunnatulla tuella. Sen jälkeen, kun palvelumuoto oli kehitetty, se siirtyi usein kuntien hoitamaksi tai kunnat hankkivat tarvitsemansa erityispalvelut kuntalaisilleen ostopalveluina järjestöiltä. Kuntien ja järjestöjen välille rakentui vuosien kuluessa Suomessa tiivis kumppanuussuhde. Yhteistyö oli usein pitkäjänteistä. Järjestöjen tarjoamia erityispalveluja ja niiden edellyttämää erityisasiantuntemusta ei kuntien omassa toiminnasta ollut ja ne hankittiin järjestöiltä. (Rönnberg 1999;Särkelä ym. 2005;Särkelä 2013, 11–18.) Sosiaali- ja terveysjärjestöjen toiminta kehittyi tärkeiksi koettuihin asioihin vastaamistarpeen ja järjestöjen autonomisen aseman pohjalta. Ne kehittivät toimintaansa julkisen vallan päätöksenteosta riippumattomasti. Se on merkinnyt järjestöjen ja palvelujen monimuotoisuutta. Järjestöjen palvelut ovat myös jäsentyneet eri tavalla kuin julkinen valta ne jäsentää. Ne ovat huolehtineet monissa tapauksissa palveluista, joita ilman järjestöjen aktiivisuutta ja resurssien niukkuuden takia ei kenties olisi syntynyt lainkaan. (Romppainen 2007, 335–343.) Kuntien, järjestöjen ja yritysten osuuksissa sosiaalipalvelujen tuottajana on tapahtunut suuri muutos vuosien 1990–2015 aikana. Pelkistäen voidaan todeta, että järjestöjen osuus on pienentynyt ja yritysten osuus on merkittävästi kasvanut suhteessa järjestöihin. Kokonaiskuvan muodostamiseksi seuraavassa kuviossa on kuvattu yksityisten palveluntuottajien, järjestöjen ja yritysten, osuuksia sosiaalipalvelujen palveluyksiköiden määrillä 1990–2010. Tässä kokonaistarkastelussa kuvio päättyy vuoteen 2010, jolta on käytettävissä THL:n viimeinen tilasto. Muissa tilastoissa olevien epävarmuustekijöiden ja tilastointien erilaisuuden vuoksi en jatka kuviota vuoteen 2015 asti, vaan täydennän kokonaiskuvaa myöhemmin tässä luvussa muiden lähteiden pohjalta.


42

5000 4500

Palvelutoimintayksiköiden määrä

4000 3500 3000 2500 2000 1500 1000 500 0 1990 -97 -98 -99 -00 -01 -02 -03 -04 -05 -06 -07 -08 -09 -10 Yksityinen yhteensä

Järjestöt

Yritykset

Kuvio 1. Yksityisten sosiaalipalvelujen palveluyksiköiden määrät vuosina 1998–2010. ( Lähde SVT, kuvio Juha Peltosalmi 15.8.2014, jolloin tiedot luettu.)

Yksityisten sosiaalipalvelujen tuottajien, joiksi lasketaan sekä järjestöt että yritykset, palveluyksiköiden määrän kasvu oli erittäin suurta ja nopeaa vuodesta 1990 (yli 740 toimintayksikköä) vuoteen 2010 (lähes 4500 toimintayksikköä). Yksityisten sosiaalipalvelujen tilastointi tuli kattavammaksi vasta vuonna 1997, kun laki yksityisten sosiaalipalvelujen valvonnasta tuli voimaan. Kuviossa on otettu lähtökohdaksi vuosi 1990, josta tieto on olemassa ja vuosittainen tarkastelu alkaa sen jälkeen vuodesta 1997 lähtien. Sari Kauppisen ja Tapani Niskasen (2003, 47) tutkimus kertoo, että vuonna 1990 yksityisiä sosiaalipalvelujen toimintayksiköitä oli yhteensä 741 ja yritysten osuus oli tuolloin erittäin pieni. Yksityisten sosiaalipalvelujen toimintayksiköiden määrä on lähes kaksinkertaistunut vuosien 1998 ja 2010 välillä. Jos lähtökohdaksi otetaan vuosi 1990, yksityisten sosiaalipalvelujen toimintayksiköiden määrä on noin kuusinkertaistunut. Erityisen vahvaa kasvu on ollut koko 2000-luvun ajan. Tilastoissa yksityisten palveluntuottajien erittely järjestöihin ja yrityksiin on käytettävissä vuodesta 2002 lähtien. Järjestöjen osuus oli vuonna 2002 vähän yli puolet sosiaalipalvelujen toimipaikoista. Vuosi 2004 on


43

taitekohta järjestöjen ja yritysten toimipaikkojen määrän keskinäisissä suhteissa. Siihen asti järjestöjen osuus yksityisistä sosiaalipalveluyksiköistä oli suurempi kuin yritysten. Vuonna 2005 yritysten osuus oli jo hieman yli puolet yksityisten sosiaalipalvelutoimipaikkojen määrästä. Samana vuonna järjestöjen toimipaikkojen määrä sosiaalipalveluissa oli suurimmillaan (1726 toimipaikkaa) ja on sen jälkeen tasaisesti laskenut. Vuonna 2010 järjestöjen sosiaalipalvelujen toimipaikkoja oli enää 1509, kun yritysten toimipaikkojen määrä oli tuolloin lähes kaksinkertainen (2824 toimipaikkaa) järjestöjen toimipaikkoihin nähden. Järjestöbarometrissä 2011 analysoitiin samaa kehitystä ja todettiin, että yleisestä kehityksestä huolimatta useissa erityispalveluissa järjestöjen asema oli edelleen merkittävä. Pientä osaa järjestöjen ja yritysten määrän muutoksesta selittää se, että osa järjestöistä oli yhtiöittänyt sosiaalipalvelutoimintansa vuosien 2004–2010 aikana ja järjestöjen omistamat yritykset näkyvät tilastoituna muiden yritysten joukossa. Järjestöbarometriin vastanneista valtakunnallisista järjestöistä (N= 155) 23 oli yhtiöittänyt palvelutoimintaansa vuosina 2004–2010. (Järjestöbarometri 2011;2014.) Vuonna 2016 järjestöjä, jotka tuottivat sosiaalipalveluja suoraan itse tai omistamiensa yhtiöiden kautta, oli SOSTEn selvityksessä käytetyn Valviran rekisteritietojen mukaan 822 järjestöä. Eniten niitä oli Uudellamaalla, Pirkanmaalla ja Kymenlaaksossa. Yleisimpiä järjestöjen tuottamia sosiaalipalveluita olivat päivätoimintapalvelut, ympärivuorokautiset asumispalvelut, ei-ympärivuorokautiset asumispalvelut ja lasten päivähoito. Harvinaisempia ovat laitospalvelut ja muut luvanvaraiset palvelut, joka sisältää esimerkiksi ammatillista perhehoitoa, ensi- ja turvakotipalveluita, ensisuojia ja selviämisasemia ja perhekuntoutusta. Järjestöomisteisia sosiaalipalveluja tuottavia yrityksiä puolestaan oli 49. Järjestöjen sosiaalipalveluja tuottavista yksiköistä yhtiöitettyjen osuus vuonna 2016 oli 19 prosenttia. (Lindholm 2016, 5-8.) Sanna Hartmanin (2012, 23–25) tutkimuksen mukaan ennen vuotta 1995 sosiaalipalveluyritysten toiminta oli erittäin pienimuotoista ja keskittyi harvoille toimialoille ja maantieteellisille alueille. Yritykset olivat toimineet lapsi- ja nuorisotyössä jo kymmeniä vuosia, mutta vanhustenhuollon sekä mielenterveys- ja päihdehuollon aloille yritykset tulivat käytännössä vasta 2000-luvun aikana. Järjestöillä on palvelutuotannossa pitempi historia. Vuosituhannen vaihteessa yrityksiä toimi jo lähes kaikilla sosiaalipalvelualoilla. Sosiaalipalvelujen kehitystä 2000-luvulla kuvaa Hartmanin mukaan yritysten nopea kasvu sekä yritystoiminnan maantieteellisen alueen laajeneminen. Sosiaalipalvelualalla on hänen mukaansa havaittavissa keskittymistä: suuret toimijat ostavat hyvin menestyviä pieniä yrityksiä ja laajentavat toi-


mintaansa koko Suomeen. Myös ulkomaiset pääomasijoittajat ovat monen suuren yrityksen taustalla. On perusteltua tarkastella myös sosiaalipalvelujen toimipaikkojen kehitystä tilastojen valossa eri toimialoilla tarkastelujaksolla. Koska järjestöjen ja yritysten sekä niiden keskinäisten suhteiden muutos on ollut suurinta 2000-luvulla, tarkastelen jatkossa syvemmin tätä muutosta vain 2000-luvun aikana. Järjestöjen osuus oli vuonna 2002 suurin päihdehuollossa, jossa esimerkiksi kaikki yksityiset a-klinikat ja melkein kaikki asumispalveluyksiköt olivat järjestöjen ylläpitämiä. Myös yksityisistä ensi- ja turvakotien toimipaikoista yli 90 prosenttia oli järjestöjen ylläpitämiä. Järjestöillä oli väestöön suhteutettuna eniten toimipaikkoja Kymenlaakson, Keski-Pohjanmaan, Uudenmaan, Itä-Uudenmaan ja Etelä-Savon maakunnissa. (Kauppinen & Niskanen 2005, 47–48.) Yksityisen palvelutuotannon, järjestöjen ja yritysten, osuus oli vuonna 2010 sosiaalipalveluissa suurin ensi- ja turvakotitoiminnassa, lasten ja nuorten laitos- ja perhehoidossa, päihdehuollon laitos- ja asumispalveluissa sekä palveluasumisessa. Näissä kaikissa palveluissa yritykset ja järjestöt tuottivat vähintään puolet palveluista. Yritysten osuus oli suurimmillaan lasten ja nuorten laitos- ja perhehoidossa. Yksityisten sosiaalipalveluntuottajien merkittävimmät asiakkaat olivat kunnat, jotka ostavat valtaosan sekä yritysten että järjestöjen tuottamista sosiaalipalveluista. ( THL 2012.) Tutkimukseni sisällöllisestä rajauksesta johtuen tarkastelen seuraavaksi toimintayksikköjen määrän kehitystä lastensuojelussa, päihdepalveluissa ja vammaispalveluissa eriytettynä järjestöjen ja yritysten osuuteen vuodesta 2002–2008, miltä ajalta tarkastelu on tilastojen pohjalta luotettavasti tehtävissä.

44


45

900

Palvelutoimintayksiköiden määrä

800 700 600 500 400 300 200 100 0 2002

2003

2004

2005 Järjestöt

2006

2007

2008

Yritykset

Kuvio 2. Järjestöjen ja yritysten osuudet palveluyksikköjen määrällä mitattuna lastensuojelussa vuosina 2002–2008. (Lähde SVT, kuvio Juha Peltosalmi 15.8.2014, jolloin tiedot luettu.)

Lastensuojelun alueella kehitys on ollut muista tässä tarkasteltavista toimialoista vahvinta yritysten eduksi palveluyksikköjen kehityksessä 2000-luvulla. Kun kokonaisuutena yritysten osuus kasvoi ohi järjestöjen 2004, kuviosta ilmenee, että lastensuojelussa se tapahtui jo vuotta aikaisemmin. Tuolloin molempien toimijoiden osuus palveluyksiköistä oli vähän yli 500 toimipaikkaa. Järjestöjen osuus oli laskenut vuoteen 2008 mennessä lähes sadalla palveluyksiköllä. Osaa tästä muutoksesta selittää Nuorten Ystävät ry:n vuonna 2007 toteuttama palvelujen yhtiöittäminen. Yritysten palveluyksikköjen määrä oli vuonna 2008 noin 850 palveluyksikköä lastensuojelun alueella, eli se oli lähes kaksinkertainen, verrattuna järjestöjen vastaavaan määrään nähden. Mielenkiintoista on se, että yritysten merkitys on kasvanut näin rajusti juuri lastensuojelun alueella. Kyse on huostaan otetuista ja usein erittäin monitarpeisista lapsista, joiden huollosta ja kasvatuksesta julkisella on vahva vastuu. Sanna Hartman (2012, 23–25) totesi omassa tutkimuksessaan, että yrityksillä on ollut iso merkitys erityisesti lastensuojelupalvelujen alueella jo vuodesta 1995 lähtien.


46

180

Palvelutoimintayksiköiden määrä

160 140 120 100 80 60 40 20 0 2002

2003

2004

2005 Järjestöt

2006

2007

2008

Yritykset

Kuvio 3. Järjestöjen ja yritysten osuudet palveluyksikköjen määrällä mitattuna päihdepalveluissa vuosina 2002–2008. (Lähde SVT, kuvio Juha Peltosalmi 15.8.2014, jolloin tiedot luettu.)

Päihdepalveluissa kehitys on ollut täysin erilainen verrattuna lastensuojeluun. Järjestöjen palveluyksikköjen määrä on jatkanut kasvuaan vielä koko 2000-luvun. Se oli päihdepalveluissa vuonna 2002 noin 130 ja vuonna 2008 noin 160 palveluyksikköä. Yritysten osuus päihdepalveluissa oli pieni vuodesta 2002 vuoteen 2008. Vaikka pientä kasvua oli vuodesta 2007 lähtien, yritysten palveluyksikköjen määrä oli 2008 edelleen vain vähän yli 20. Voidaan sanoa, että tuossa vaiheessa päihdepalveluita ei yrityksissä nähty alueeksi, joka olisi ollut tuottojen tekemisen mielessä kiinnostava ja houkutteleva.


47

30

Palvelutoimintayksiköiden määrä

25

20

15

10

5

0 2002

2003

2004

2005 Järjestöt

2006

2007

2008

Yritykset

Kuvio 4. Järjestöjen ja yritysten osuudet palveluyksikköjen määrällä mitattuna vammaispalveluissa vuosina 2002-2008. (Lähde SVT, kuvio Juha Peltosalmi 15.8.2014, jolloin tiedot luettu.)

Myös vammaispalveluissa järjestöjen osuus palveluyksiköiden määrässä suhteessa yritysten vastaaviin on pysynyt suurena vuosina 2002–2008. Vuonna 2002 järjestöjen palveluyksiköitä oli 14 ja korkeimmillaan vuonna 2006 27. Yritysten osuus oli vuonna 2002 5 palveluyksikköä ja vielä 2008 alle kymmenen palveluyksikköä. Yksityisten palveluntuottajien keskinäistä suhdetta voidaan tarkastella myös kustannusten ja henkilöstön avulla. Vuonna 2008 järjestöjen osuus sosiaalipalvelujen kustannuksista oli 16,3 prosenttia ja henkilöstöstä 17,5 prosenttia. Järjestöjen sosiaalipalveluissa oli asiakkaita 94 350 ja niissä työskenteli 32 500 työntekijää. (THL 2011; Järjestöbarometri 2011.) Järjestöjen sosiaalipalveluissa työskentelevien määrä näyttää vähentyneen, sillä niissä työskenteli vuonna 2011 enää 27 700 työntekijää (Lith 2013; Järjestöbarometri 2013). Vuonna 2015 SOSTEn Tilastokeskuksen tietoihin pohjautuvan selvityksen mukaan järjestöjen tuottamissa sosiaalipalveluissa työskenteli noin 26 200 henkilöä ja järjestöomisteisissä sosiaalipalveluja tuottavissa yhtiöissä 4 600 henkilöön (Lindholm 2016).


Kuten edellä on käynyt ilmi, muutos järjestöjen ja yritysten keskinäisissä suhteissa on tapahtunut ennen kaikkea 2000-luvulla. Kuvan tarkentamiseksi tarkastelen seuraavassa taulukossa eri palveluntuottajien suhteita kustannuksilla arvioituna vuosina 2000–2008. Tilastoinnin muutoksiin liittyvistä suurista epävarmuustekijöistä johtuen en tarkastele taulukossa muutosta enää vuoden 2008 jälkeen. Taulukko 1. Julkisten palveluntuottajien, järjestöjen ja yritysten prosenttiosuudet sosiaalipalveluissa kustannuksilla mitattuna vuosina 2000–2008 (STV. Tiedot poimittu 15.8.2014.) Julkiset palveluntuottajat

Järjestöt

Yksityinen yhteensä (järj.+ yrit.)

Julkinen ja yksityinen yhteensä

2000

78

17

2002

76

17

5

22

100

7

24

100

2004

75

17

8

25

100

2006

72

17

11

28

100

2007

74

15

11

26

100

2008

70

16

14

30

100

Yritykset

Markkinoilla toimiva elinkeinoelämä on vahvistanut asemaansa suhteessa järjestöihin. Kokonaisuutena yksityisten palveluntuottajien osuus kasvoi vuoden 2000 viidenneksestä 30 prosenttiin vuoteen 2008. Tarkempi tarkastelu osoittaa, että järjestöjen osuus pienentyi ja kasvu oli yritysten osuuden kasvua. Yritysten osuus kasvoi vuoden 2000 viidestä prosentista vuoteen 2008 mennessä 14 prosenttiin. Kyseisenä vuonna järjestöjen osuus kustannuksilla mitaten oli vielä hieman yritysten osuutta suurempi, vaikka laskua olikin. Järjestöjen osuus oli 16 prosenttia. Työ- ja elinkeinoministeriö on seurannut omissa raporteissaan yritystoiminnan kehitystä sosiaali- ja terveyspalveluissa 2000-luvulla. Niiden mukaan yksityisen palvelutuotannon merkitys on kasvanut 2000-luvulla ripeästi sosiaalipalveluissa. Vuonna 2009 yksityinen toiminta sosiaalipalvelujen alueella oli lähes kolmasosa tuotettujen sosiaalipalvelujen arvosta. Julkisen palvelutuotannon merkitys on puolestaan vähentynyt, kun kunnat ovat ulkoistaneet palvelujaan. Erityisesti tämä on koskenut asumisen sisältäviä sosiaalipalveluja vanhuksille ja vammaisille. Yhteensä kuntien ja kuntayhtymien sosiaalipalvelujen ostot olivat tuolloin noin 1,75 miljardia euroa. Yritysten osuus sosiaalipalvelujen kokonaistuotoksesta kasvoi 2000-luvulla yhdeksän prosenttiyksikköä. Vastaavasti julkisen osuus putosi kokonaistuotoksesta kahdeksan prosenttiyksikköä ja järjestöjen yhden prosenttiyksikön verran. (TEM 2011, 59–67.)

48


49

Tilastokeskuksen YTR vuositilaston mukaan sosiaalipalveluyritysten määrä on kymmenkertaistunut vuodesta 1993 lähtien. Sosiaalipalveluissa yritysten määrä on yli kaksinkertaistunut 2000-luvulla. Muutoksen nopeudesta kertoo se, että yli 70 prosenttia vuonna 2009 toiminnassa olleista yrityksistä aloitti toimintansa 2000-luvulla. Yritysten määrän nopeasta kasvusta kertoo se, että sosiaalipalveluissa oli vuonna 2009 yhteensä 3940 yritystoimipaikkaa. Järjestöillä niitä puolestaan oli 2 630. Edellisestä vuodesta yritysten henkilöstö ja liikevaihto kasvoivat yli kymmenen prosenttia. Luvut kertovat myös siitä, että yritysten toimipaikkojen koko kasvoi. Toimiala on myös ketjuuntumassa osittain suurten kansainvälisten yritysten ympärille. (TEM 2011, 69–75.) Toimipaikkojen koon kasvuun liittyvä kehitys on päinvastainen suhteessa sosiaalipoliittisiin tavoitteisiin, joissa korostetaan avopalveluja ja yksiköiden kodinomaisuutta. TEM:n raportissa (2011, 61–74) arvioidaan, että yritysmuotoinen liiketoiminta ohittanee 2010-luvulla järjestöjen toiminnan yhä useammilla sosiaalipalvelujen toimialoilla. Järjestöjen osuus asumisen sisältävien yksityisten sosiaalipalvelujen liikevaihdosta ja henkilöstöstä oli vuonna 2009 yhä noin 50 prosenttia. Avopalveluissa vastaava osuus oli yli 60 prosenttia. Suuntauksena raportin mukaan kuitenkin on, että järjestöjen markkinaosuudet palvelutuotannossa ovat supistumassa. Kehitystä selittää yhtäältä hiukan se, että osa järjestöistä on yhtiöittänyt palvelutoimintaansa. Suurempi selittävä tekijä on se, että järjestöt ovat saaneet pienemmän osuuden markkinoiden kasvusta kuin yritykset. Pekka Lith (2013, 66–75) toteaa, että järjestöjen palvelutuotanto ei ole enää lisääntynyt 2010-luvulla, minkä johdosta yritystoiminta on kasvanut niitä suuremmaksi. Yritysmuotoiset palvelut ovat lisääntyneet enemmän kuin järjestömuotoinen yhtiöittämätön palvelutoiminta monissa sosiaalipalveluissa 2000-luvun aikana. Hän arvioi, että jatkossa järjestöjen rooli vähenee edelleen asumista sisältävissä sosiaalipalveluissa yritysten kasvavan roolin takia. Järjestöjen rooli on edelleen vahvaa vammais- ja päihdepalveluissa sekä muissa tarkemmin erittelemättömissä avopalveluissa. Myös yritysten koko on kasvanut, mutta suurten yritysten joukossa on myös järjestöomisteisia yrityksiä kansainvälisten yritysten rinnalla. Palvelujen kysynnän kasvusta huolimatta moni pienyrittäjä on lopettanut toimintansa kannattamattomana, jäänyt eläkkeelle tai myynyt yrityksensä suuremmalle toimijalle. Tästä johtuen vähintään 50 työntekijän tai suurten yritysten asema on vahvistunut etenkin asumisen sisältävissä sosiaalipalveluissa. Parissa vuodessa niiden osuus toimialan henkilöstöstä ja liikevaihdosta on kasvanut 7–9 prosenttia.


Kehityksessä on myös palvelutoiminnan suurille tuottajille keskittymisen riski. (TEM 2011, 76–77.) Sosiaali- ja terveysjärjestöistä 23 oli yhtiöittänyt palvelutoimintansa vuoteen 2010 mennessä (Järjestöbarometri 2011, 122) ja muut järjestöt ovat jatkaneet sosiaalipalvelujen tuottamista yleishyödyllisinä toimijoina. Vuonna 2015 yhtiöitettyjä sosiaalipalveluja oli 49 järjestöllä eli määrä on viidessä vuodessa kaksinkertaistunut. Järjestöjen omistamista sosiaali- ja terveyspalveluja tuottavista yhtiöistä noin joka kymmenes on mikroyritys eli työllistää alle kymmenen henkilöä. (Lindholm 2016, 20.) Järjestöt ovat joutuneet miettimään omat sopeutumisstrategiansa toimintaympäristön muutokseen. Lasse Murto (2003, 68) toteaa, että jotkut järjestöt ovat muutoksesta huolimatta säilyttäneet järjestömäisyytensä, mutta osa on luopunut yleishyödyllisten palvelujen tuottajan roolista. Järjestöjen palvelutuotanto on näissä tapauksissa hänen mukaansa eriytymässä markkinatalouden mukaiseksi. Järjestöjen yhtiöitetyt palvelut ovat toimintalogiikaltaan erilaisia kuin yleishyödyllisen toimijan tuottamat palvelut. Muutosta voidaan tarkastella myös lopetettujen palvelujen määrällä. Vuonna 2015 sosiaalipalveluja lopetti 39 järjestöä. Se tarkoitti sosiaalipalveluissa 55 toimintayksikön lopettamista ja se koski yhteensä 76 sosiaalipalvelua. Sosiaalipalveluja tuottavia yhtiöitä lopetti kahdeksan. Sosiaalipalveluissa lopetettiin eniten ympärivuorokautisia ja ei-ympärivuorokautisia asumispalveluja ja sosiaalialan muut palvelut –luokan palveluja. (Lindholm 2016, 16.) Järjestöjen roolin muutosta palvelujen tuottajana voidaan kuvata myös sen avulla, millaisen painoarvon järjestöt näkevät palvelujen tuottamisella olevan omassa toiminnassaan. Järjestöbarometrin mukaan järjestötoiminnassa on 2000-luvulla tapahtunut jatkuvaa muutosta palvelutuotannosta kohti kansalaisjärjestötoimintaa. Järjestöjen palvelutoiminta oli edelleen laajaa vuonna 2009. Ne tuottivat palveluja, joita muut eivät tuota, mutta palvelutuotannon merkitys järjestötoiminnan kokonaisuudessa on vähentynyt. Kun vuonna 2004 lähes 70 prosentissa järjestöjä arvioitiin, että palvelutoiminnalla on suuri merkitys niiden toiminnassa, vuonna 2009 näin arvioineiden osuus oli enää puolet järjestöistä. Muutos näkyy myös palvelujen myynnistä saatujen tulojen vähenemisenä järjestöjen taloudessa. Muutos on merkinnyt järjestöissä selvästi siirtymää kohti vapaaehtois-, vertais- ja vaikuttamistoimintaa. (Järjestöbarometri 2009, 64.)

50


51

2.3 Raha-automaattiyhdistyksen avustusten muutos Vuonna 1938 perustettu Raha-automaattiyhdistys (RAY) harjoittaa Suomessa raha-automaatti- ja kasinopelitoimintaa yksinoikeudella vuonna 2016. Se kerää rahapelitoiminnalla varoja suomalaisten sosiaali- ja terveysjärjestöjen toimintaan. Raha-automaattiyhdistys on kansainvälisestikin arvioiden ainutlaatuinen innovaatio, jota ei muualta löydy. Nykyisen kaltainen suomalainen monimuotoinen sosiaali- ja terveysjärjestöjen kenttä ja niiden palvelujen sekä sosiaalisen tuen tarjonta ei olisi lainkaan ollut mahdollista ilman Rahaautomaattiyhdistystä. (Särkelä ym. 2005, 100; Romppainen 2007.) Raha-automaattiyhdistyksen tuotto käytetään terveyden ja sosiaalisen hyvinvoinnin edistämiseen. Tuotto jaetaan harkinnanvaraisina avustuksina sosiaali- ja terveysjärjestöille. Laki raha-automaattiyhdistyksen avustustoiminnasta (23.11.2001/1056) säätelee avustusten myöntämisen perusteita ja menettelytapoja. RAY-avustusta myönnetään vain yleishyödyllisille yhteisöille, järjestöille ja säätiöille, ei voittoa tavoitteleville yrityksille. Lainsäädännössä Raha-automaattiyhdistyksen avustustoiminta kytkeytyy arpajaislain (1047/2001) ja avustuslain perusteella julkiseen sosiaali- ja terveyspoliittiseen järjestelmään. Avustusten jakoa ohjaavat avustusstrategia, sosiaali- ja terveysministeriön kanssa tehty tulossopimus ja Rahaautomaattiyhdistyksen hallituksen linjaukset. Harkinnanvaraiset avustukset jaetaan vuosittain sosiaali- ja terveysjärjestöille hakemusten perusteella. RAY ja sosiaali- ja terveysministeriö käyvät vuosittain neuvottelut, joiden pohjalta avustustoiminta niveltyy maassa harjoitettavaan sosiaali- ja terveyspolitiikkaan. Avustustoiminnassa korostetaan hakijoiden tasapuolista ja yhdenvertaista kohtelua. Avustustoiminnan suunnittelussa ja koordinoinnissa pyritään jatkuvuuteen ja suunnitelmallisuuteen. Lopullisen päätöksen avustusten jakamisesta Raha-automaattiyhdistyksen hallituksen laatiman esityksen pohjalta teki tarkastelujakson 1990–2010 aikana valtioneuvosto. (RAY lyhyesti 2014; Särkelä ym. 2005, 60–61; Romppainen 2007, 249–252.) Raha-automaattiyhdistys myöntää kolmenlaisia avustuksia: toimintaavustusta, joka jakaantuu yleisavustukseen (AY) ja kohdennettuihin toiminta-avustuksiin (AK), investointiavusta (B) ja projektiavustusta (C), joka jakaantuu kehittämisprojekteihin sekä kokeilu- ja käynnistämisprojekteihin ja muihin määräaikaista rahoitusta tarvitseviin erillisprojekteihin. (RAY Hakuopas 2010.)


16

52

14 12 10

Miljoonaa euroa

8 6 4 2

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015

0

Yleisavustus (Ay) Investointiavustus (B)

Kohdennettu toiminta-avustus (Ak) Projektiavustus (C)

Kuvio 5. Raha-automaattiyhdistyksen sosiaali- ja terveysjärjestöille myöntämien avustusten kehitys avustuslajeittain vuosina 1990–2015. (lähde Raha-automaattiyhdistyksen avustustilastot luettu 23.11.2015, kuvio Juha Peltosalmi.)

Raha-automaattiyhdistyksen sosiaali- ja terveysjärjestöille myöntämissä avustuksissa vuosina 1990–2015 näkyy selkeitä trendejä. Järjestöjen saamat yleisavustukset eli järjestöjen perustoimintaan tarkoitetut avustukset kasvoivat selkeästi vuoteen 2010 asti, jolloin niiden määrässä tapahtui selkeä lasku. Yleisavustukset jäivät tälle matalammalle tasolle vuoteen 2013 asti, jonka jälkeen niissä tapahtui pientä nousua. Yleisavustukset eivät enää vuoteen 2015 mennessä palanneet vuoden 2010 tasolle, jolloin ne olivat korkeimmillaan. Toiminta-avustusten sisällä tapahtui selvää siirtymää siten, että kohdennetut, tiettyyn toimintaan myönnetyt, toiminta-avustukset ovat kasvaneet selkeästi yleisavustuksia enemmän. Kohdennettujen avustusten osuus ja myös määrällinen kasvu alkoi vuonna 1994 Suomen vielä toipuessa lamasta. Tuolloin RAY otti käyttöön uuden avustuslajin, koska se ei halunnut lopettaa lukuisia aikaisemmin projekteina olleita toimintoja, kun kunnat eivät enää pystyneet ottamaan entiseen tapaan vastuuta järjestöjen kehittämistä uusista toimintatavoista ja palveluista. Vuoden 1993 jälkeen kohdennettujen toiminta-avustusten, ns. AK-avustusten, määrä yli kuusinkertaistui vuoteen 2007 mennessä. Tuolloin kohdennettujen toiminta-avustusten määrän


53

kasvu hieman hidastui ja 2010 jopa hiukan laski vuoteen 2007 verrattuna. Vuodesta 2011 niiden määrä alkoi jälleen uudelleen kasvaa ja oli vuonna 2015 lähes 140 miljoonaa euroa. Vuonna 2010 kohdennettujen toimintaavustusten määrä oli jo lähes kaksinkertainen järjestöjen yleisavustuksiin verrattuna. Projektiavustukset alkoivat puolestaan voimakkaasti kasvaa vuonna 1993 ja niiden kasvu oli melko tasaista pieniä notkahduksia lukuun ottamatta aina vuoteen 2007 asti (noin 85 miljoonaa euroa). Sen jälkeen niiden määrä putosi vuoteen 2010 asti, jolloin se oli yli 20 miljoonaa vähemmän kuin vuonna 2007. Investointiavustukset, jotka on tarkoitettu toimitila- ja laitehankintoihin kasvoivat 1990-luvun kahtena ensimmäisenä vuonna ja olivat korkeimmillaan tuolloin lähes 100 miljoonaa euroa. Sen jälkeen niiden osuus ja määrä on merkittävästi pienentynyt lukuun ottamatta vuosien 2001–2004 nousua. Sen jälkeen niiden lasku on ollut erittäin nopeaa vuoteen 2015 asti. Tuolloin investointiavustusten osuus oli enää noin 30 miljoonaa euroa. RAY on rahoittanut vanhusten ja vammaisten palveluasuntojen rakentamista 1990-luvun alusta lähtien. Suurin osa asunnoista on rakennettu huonokuntoisille vanhuksille, osa vammaisille ja 1990-luvun lopusta lähtien myös mielenterveyskuntoutujille. Toimintaympäristön muuttuessa ja erityisesti vuoden 1995 jälkeen Suomessa on noussut voimakkaasti esiin vapaan kilpailun lähtökohta avustustoimintaan liittyvänä tekijänä. Kilpailupolitiikan kärki on myös kohdistunut Raha-automaattiyhdistykseen ja sen rahoituslinjaukset ovat muuttuneet. Käytännössä RAY on vetäytynyt rahoittajana monilta sellaisilta alueilta, joilla se on aikaisemmin toiminut. Merkittävimmät alueet, joilta avustukset ovat päättyneet, ovat kotipalvelut ja palveluasuminen. Kotipalvelujen avustaminen aloitettiin 1990-luvun vaihteessa, kun kotipalvelujen tarve oli ikääntymisen ja palvelurakenteen muutoksen vuoksi voimakkaassa kasvussa. Toisaalta kuntien mahdollisuudet tarvetta vastaavaan palvelujen tuottamiseen olivat taloudellisesta niukkuudesta johtuen rajalliset. Perinteisen kotipalvelun avustaminen lopetettiin kokonaan vuonna 2004 ja tehostetun kotipalvelun avustaminen vuotta myöhemmin. Myös vanhusten ja vammaisten palveluasuntojen rakentamisessa 2000- luvun alusta lähtien varmistettiin se, ettei kyseisellä paikkakunnalla ollut yritystoimintaa. RAY-avustuksilla käynnistyvien uusien palveluasuntojen määrä oli vuonna 2005 enää muutamia kymmeniä, kun se muutamia vuosia aikaisemmin oli vielä useita satoja. (Särkelä ym. 2005, 63–65; Raha-automaattiyhdistysten muistio 2005.) RAY on tehnyt järjestöjen toiminnan rahoittamisessa uudelleen määrittelyä vuoden 1990 jälkeen ja erityisesti 2000-luvulla kahteen suuntaan.


Rahoituksen mahdollisuutta on arvioitu suhteessa julkisiin palveluihin ja julkiseen vastuuseen. Toisaalta arviointia ja linjauksia on tehty suhteessa yritysmuotoiseen palvelutuotantoon ja palveluyrityksiin. Muutos on ollut merkittävä. 1990-luvun alussa tehtiin paljon kiinteistöinvestointeja ja käynnistettiin uutta palvelutoimintaa, mikä 2000-luvulla oli jo lähes täysin loppunut. Kunnat olivat vaikuttamassa uusien palvelujen syntyyn. Rahaautomaattiyhdistys edellytti, että järjestöjen investointiavustusten ehtona oli kuntien kanssa tehdyt ostopalvelusopimukset tai muut selkeät sopimukset kuntien kansa ja että järjestö tarjoaa palveluja omissa tiloissa. (Särkelä ym. 2005, 64–66.; Romppainen 2005.) Tämän tutkimuksen yhtenä tarkoituksena on analysoida sitä, millaisia linjauksia, intressejä, toimijoita näiden muutosten taustalta löytyy. Raha-automaattiyhdistyksen avustuksia on vähin erin alettu siis suunnata vain sellaisille alueille, joilla avustusten ei ole nähty aiheuttavan ongelmia markkinoiden toimivuudelle ja kilpailulle. Järjestöjen suhtautuminen tähän kehitykseen ei ole ollut kritiikitöntä. Järjestöt ovat olleet sitä mieltä, että markkinalogiikka uhkaa hävittää osan järjestökentästä, kuten on tapahtunut eräissä Euroopan unionin jäsenmaissa. (Romppainen 2007, 15; Särkelä 2005, 7.)

54


55


56

3 Muutos, valta ja todellisuuden tulkinnat


57

3. Muutos, valta ja todellisuuden tulkinnat Tässä luvussa käsittelen tutkimukseni teoreettisia lähtökohtia ja metodologisia välineitä. Tutkimukseni ytimessä on yhteiskunnallinen muutos ilmiönä. Tarkastelen luvussa yhteiskunnallista muutosta ilmiönä ja muutoksen tutkimista erilaisten teoreettisten käsitteiden kautta. Tarkastelen muutoksen tutkimista yhtäältä paradigman muutoksena ja toisaalta agendan asettamisen ja kehystämisen kautta. Toimintaympäristön muutoksen tulkinnassa erilaiset tulkintakehykset ovat keskeisiä. Luku päättyy vallan ja hallinnan muutoksen tarkasteluun. Tutkimuksessani on kyse eri toimijoiden ja organisaatioiden suhteiden muutoksesta. Tässä oleelliseksi tulee myös valta ja hallinnan muutos.

3.1 Muutos ja sen tutkiminen 3.1.1 Yhteiskunnallinen muutos ilmiönä, agendan asettaminen ja kehystys Olen tutkimuksessani kiinnostunut sosiaali- ja terveysjärjestöjen aseman muutoksesta sosiaalipalvelujen tuottajana ja siitä, millaiset valinnat ja tekijät eri vaiheissa ovat vaikuttaneet palvelutuottaja-aseman muutokseen. Yksinkertaisimmillaan muutos voidaan määritellä siten, että se tarkoittaa tarkasteltavan asian tai systeemin tilaa siirryttäessä hetkestä T0 hetkeen T1. Muutoksen määritelmä ei ota kantaa siihen, mitä näiden ajankohtien välillä on tapahtunut ja mikä on muutoksen suunta. (Häkli ym. 2009, 139.) Yhteiskunnallinen muutos on monimutkainen, erilaisista tapahtumista muodostuva prosessi. Se konkretisoituu vähitellen ja vaiheittain. Muutosta rytmittävät tasapainotilojen väliset, varsin voimakkaat muutosjaksot ja niihin liittyvät käännekohdat ja valintatilanteet. Voimakasta muutosjaksoa edeltää muutoksen vähittäinen rakentuminen, uudenlainen tapa ajatella ja toimia. Muutoksen voi myös aiheuttaa jokin poliittisessa tai yhteiskunnallisessa mielessä merkittävä mullistus, joka edellyttää nopeita toimenpiteitä. Käännekohdat tai murrokset vauhdittavat muutosten etenemistä ja edistävät uusien näkökulmien esilletuloa. Näennäisesti nopeasti esiin tulevien, mutta hitaasti ja usein piilossa kypsyneiden tekijöiden tunnistaminen on yhteiskunnallisen muutoksen tutkimisessa olennaista. Jarkko Tirronen (2011, 26) korostaa, että muutosprosessi kypsyy hitaasti ja sen syntyminen sekä kehittyminen ovat muutoksen analyysin näkökulmasta tärkeää. Muutoksen aikana voidaan hahmottaa, miten ja miksi muutos kasautuu muutosvaihei-


siin. Muutosprosessin realisoituminen ja esiin tuleminen odottavat tavallaan oikeita olosuhteita ja oikeaa aikaa. Tutkin muutosta ja politiikkaprosesseja. Kiinnityn tutkimuksessani Ulrich Beckin (1995, 13) teesiin hiipivästä muutoksesta. Siirtyminen yhdestä yhteiskunnallisesta ajanjaksosta toiseen voi hänen mukaansa toteutua suunnittelematta ja epäpoliittisesti, jolloin kaikki yhteiskunnallisen päätöksenteon foorumit ja taistelu- ja puoluerintamat tulevat sivuutetuiksi. Ajattelun mukaan radikaalikaan yhteiskunnallinen muutos ei edellytä radikaaleja toimenpiteitä, vaan pienten askelten ja hiipivien muutosten tuloksena syntyy merkittävä muutos esimerkiksi tarkastelemassani ilmiössä, sosiaali- ja terveysjärjestöjen mahdollisuuksissa tuottaa sosiaalipalveluja Suomessa. Sovellan tutkimuksessani lähestymistapaa sosiaali- ja terveysjärjestöjen toimintaedellytysten muutoksen analyysiin sosiaalipalvelujen tuottajana. Ulrcih Beck (Beck 1995, 14) toteaa hiipivästä muutoksesta seuraavasti:

Juuri siksi, että tällaiset vähäiset, mutta laajoihin seurausvaikutuksiin johtavat toimenpiteet eivät ilmaannu fanfaarien, tiukkojen eduskuntaäänestysten ja puoluepoliittisten vastakkainasettelujen saattelemina tai vallankumouksellisten lippujen liehuessa, teollisen yhteiskunnan reflektiivinen modernisaatio etenee vähin äänin, ikään kuin kissantassuin niin, että sosiologit eivät edes huomaa sitä kootessaan tietoja vanhoihin kategorioihinsa. Muutosten vähäpätöisyys, tuttuus ja monesti myös toivottavuus kätkevät näkyvistä niiden yhteiskuntaa muuttavan perinpohjaisuuden.”

Sosiaali- ja terveyspoliittinen uudistaminen ei tapahdu suurina harppauksina, vaan pikemminkin vaivalloisena taisteluna yksityiskohdista, jotka poliittinen päiväjärjestys määrittää (Hellsten 2000, 91). Raija Julkunen (2001, 29) toteaa, että ”tänä päivänä hyvinvointivaltion reformointi on väistämättä asteittaista, askelittaista ja kokeilevaa. Linjanmuutos voi kertyä vain pienistä paloista… Uudet regiimit on rakennettava ja voidaan rakentaa pienin askelin. Mikään ei juuri muutu ja silti kaikki muuttuu.” Tästä lähtökohdasta paikannan tutkimuksessani niitä päätöksiä, linjauksia ja valintoja, jotka sysäävät eteenpäin sosiaali- ja terveysjärjestöjen kannalta niiden toimintaedellytysten muutosta sosiaalipalvelujen tuottajana. Tarkastelen sitä, mitkä ovat olleet kriittisiä käännekohtia prosessin kannalta, avaan politiikkaprosessien sisältöä eri toimijoiden näkökulmista ja nostan esiin erilaisia intressejä näissä muutosvaiheissa.

58


59

Politiikkaprosessien kannalta erityisen kiinnostavia ovat politiikka-agendan asettavat, harvinaiset ”mahdollisuuksien ikkunat”, joissa yhteiskunnalliset ongelmat, politiikkalinjaukset ja intressiryhmät nivoutuvat toisiinsa uudistukset mahdollistavasti. (Kingdon 1995). Agendan asettamista koskevissa teorioissa kysytään ja arvioidaan, miten poliittiset tavoitteet ja asiat muotoutuvat, miten jotkin asiat nousevat politiikan asialistalle, miten asioita priorisoidaan ja mitkä tekijät vaikuttavat tavoitteenasetteluun. Agendan asettaminen liittyy prosessiin, jossa eri ryhmät, organisaatiot ja toimijat asettavat politiikan prioriteetteja ja toteuttavat valittua politiikkaa. Agendan asettaminen on altis konflikteille ja kilpailulle. Agendan asettamisvaiheessa tärkeää on se, millä tavoin ongelma ja sen ratkaisemiseen tarvittavat keinot määritellään. Huomio kiinnitetään itse ongelman muotoiluun ja siihen, mitä ratkaisuja ja keinoja ongelman ratkaisemiseksi tarjotaan. Kamppailut liittyvät siihen, miten ongelmat määritellään ja keinoihin, joilla ongelmiin pyritään puuttumaan. Politiikan asialistan muotoutumisen edellytys on se, että kiinnostus osataan kohdistaa tiettyyn ongelmaan oikea-aikaisesti. Mahdollisuuksien ikkuna avautuu silloin, kun aika, paikka ja edellytykset ovat oikeita. Ne ovat kriittisiä käännekohtia, joiden aikana politiikan suunnasta ja tavoitteenasettelusta sovitaan. Näiden aikana politiikassa tapahtuu yleensä merkittäviä siirtymiä. Poliittinen prosessi voidaan nähdä koko ajan muuttuvana mosaiikkina, jossa jotkin asiat saavat vähän huomiota ja jotkin toiset nousevat huomion sekä poliittisen kamppailun kohteeksi.(Tirronen 2011, 34–36; Niemelä 2011, 100; Ylikännö 2011, 221.) Agendan asettaminen voi tapahtua useilla erilaisilla tavoilla. Aloite voi tulla ulkopuolisilta tahoilta esimerkiksi eri järjestöiltä ja kansalaisryhmiltä. Asiat nostetaan ensin julkiseen keskusteluun ja niiden toivotaan päätyvän sitä kautta poliittiselle agendalle. Aloite voi tulla hallituksen tai sen lähipiirin sisältä, jolloin asialla on jo vahva asema poliittisella agendalla. Haluttuihin tavoitteisiin pääsemiseksi joissakin tilanteissa tarvitaan myös julkinen hyväksyntä ennen kuin asia voi edetä. Kolmanneksi aloite voi tulla hallituksen tai sen lähipiirin sisältä, mutta sille ei ole tarkoituskaan hakea suuren yleisön tukea. Hallitusohjelmaan kirjatut tavoitteet on tosiasiallisesti jo nostettu poliittiselle agendalle, sillä hallitusohjelma itsessään on jo sellainen. Jonkin asian noustessa politiikan asialistalle, sille on usein olemassa jo tietyt reunaehdot. Ne nousevat hallituspuolueiden aate- ja arvomaailmasta, talouden realiteeteista tai puoluepolitiikan ylittävistä asenteista ja arvoista. Politiikkaprosessien polkuja ohjaavat siten hyvin vahvat ja ajassa vähän muuttuvat tekijät, aatteet ja arvot. (Ylikännö 2011, 210–211.)


Politiikan asialistalla käsiteltävien asioiden priorisoinnilla ja kehystämisellä eli sillä, miten asiat esitetään ja perustellaan, on keskeinen osa politiikkaprosesseissa. Kehystäminen on poliittisten asioiden valinnan, perustelun ja korostamisen strategia. Kehystäminen on läheisessä yhteydessä lobbaamiseen ja agendan muodostamiseen. Keskeistä on se, miten asiat esitetään, tulkitaan ja kehen vaikutetaan. Kehystämisellä, asian esittämisellä ja sen perusteluilla vaikutetaan vastaanottajan mielipiteisiin ja niiden muodostumiseen. Kehystäminen on olennainen edellytys politiikkaidean hyväksymiseksi. Politiikan asialistan asettuessa valmiiksi politiikkaprosessin yleissuunta lukittuu.( Tirronen 2001, 36–37.) Kehystäminen on olennainen osa poliittista kamppailua, jossa kielelliset käsitteet antavat asioille merkityksen ja ohjaavat poliittista keskustelua. Niinpä sillä, joka nämä käsitteet määrittelee, on huomattava valta. Keskeisin asia on, että kehystys liittyy ”prosessiin, jossa ihmiset kehittävät asioille erityisen käsitteistön tai suuntaavat ajattelua käsiteltävästä asiasta” (Chong & Druckman 2007,104). Kehystämiseen liittyy se, millaisia attribuutteja päätöksenteon kohteena olevat asiat saavat, miten niitä perustellaan ja ketkä toimivat asioiden kehystäjinä. Antonio Gramsci (1971) puhui hegemoniasta, jolla tarkoitetaan sitä, että jokin asia tai ajattelutapa on saavuttanut sellaisen aseman, että siihen liittyviä kaikkia asioita pidetään itsestäänselvyyksinä. Se, mitä ei tarvitse selittää, on kaikille itsestään selvää. Se legitimoi huomaamatta ja salakavalasti valtaa. Hallitseva ajattelun kehys rajaa myös sitä, mikä on poliittisesti mahdollista tai mahdotonta. Kehykset määrittelevät yhteiskunnallisten ongelmien lisäksi myös niiden ratkaisuja. Juuri tähän liittyy poliittisen retoriikan voima. Asioiden tulkitseminen tosiksi riippuu siitä kehyksestä, joissa asioita tulkitaan. Politiikka on jatkuvaa kamppailua siitä, kenen tulkintaraamista asioista puhutaan ja politiikkaa tehdään. Kehykset ovat eräänlaisia totuusregiimejä, joissa on annettu sekä käytettävät käsitteet että niihin liittyvät politiikkavaihtoehdot. Poliittisen agendan ja retoriikan tasolla on vältettävä asioiden vaikeatajuista ja monipuolista esittämistä. On yksinkertaistettava. Tosiasiaväittämien lisäksi tehokkaan poliittisen agendan on esitettävä moraalisia kannanottoja. Kehysten voima on suuri ja poliittisia päätöksiä tehdään harvoin täydellisen informaation perusteella. Asiat voidaan saada näyttämään toisilta etenkin silloin, kun ne kehystetään hegemonistisen kehyksen mukaisesti. (Kangas 1997, 492; Kangas 2002, 739; Kangas 2011, 144–147 ; 170–171 ; Kangas 2014, 1; Kangas 2015, 12; Goffman 1986, 2.) Päätöksentekoa voidaan suunnata erilaisilla kehyksillä ja varjostaa toisilla. Kehysten muutos on siksi mielekäs muutoksen eri vaiheissa. Olli Kankaan,

60


61

Mikko Niemelän ja Sampo Varjosen (2011, 144–146) mukaan kehystys on olennainen osa poliittista kamppailua muutoksissa. Kehystämisen kautta kielelliset käsitteet antavat asioille merkityksen ja ohjaavat poliittista keskustelua. Kehystämisen keskeisin oletus on kehysten liittyminen prosessiin, jossa toimijat kehittävät asioille erityisen käsitteistön tai suuntaavat ajattelua käsiteltävästä asiasta. Tärkeäksi tulee se, millaisia ominaisuuksia päätöksenteon kohteena olevat asiat saavat, miten niitä perustellaan ja ketkä toimivat asioiden kehystäjinä. Daniel Belandin (2005, 27–28) mukaan ideologisella kehystämisellä on kaksi tavoitetta. Kehystäminen on yhtäältä strateginen prosessi, jonka tehtävänä on luoda pohjaa tuleville päätöksille ja helpottaa päättäjiä tai poliitikkoja perustelemaan tai ”myymään” päätöksensä suurelle yleisölle. Sillä luodaan myös sosiaalinen tarve tarttua johonkin asiaan ja muuttaa sitä. Tutkimuksessani on kyse siis yhteiskunnallisen muutoksen analyysista ja tulkinnasta. Yhteiskunnallinen muutos rakentuu tapahtumaketjuista, jotka etenevät vähitellen ja vaiheittain. Voimakkaita muutosjaksoja rytmittävät tasapainotilat, joissa muutoskehitys tasaantuu. Yhteiskunnallinen muutos on monimutkainen, usein erilaisista prosesseista muodostuva kokonaisuus, joka muotoutuu vaiheittain. Muutosprosessiin, tässä tapauksessa sosiaali- ja terveysjärjestöjen sosiaalipalvelujen tuottaja-aseman muutokseen liittyvät ja muutosta eteenpäin sysäävät ratkaisut ja valintatilanteet ovat oleellisia. Erilaiset murrokset vauhdittavat muutosta tai nostavat esiin vaihtoehtoisia kehityssuuntia ja uusia näkökulmia. Näiden muutosvaiheiden tunnistaminen edellyttää katseen suuntaamista merkityksellisiin tapahtumiin. (Saari 2011a, 9–11; Tirronen 2011, 26–43.) Muutoksen tutkimisessa keskeistä on politiikkaprosessin avaaminen ja muutosprosessin dynamiikan jäsentely. Politiikan muotoutumista tutkitaan politiikkaprosessin sisällä. Haasteeksi voikin tulla, kuinka laajasti näitä määrittävään tietoon, materiaaleihin ja asiakirjoihin on mahdollista päästä tutustumaan ja kuinka paljon asiakirjat itse asiassa kertovat tilanteessa vaikuttavista intresseistä ja vaihtoehtoisista valinnoista. Muutosta voidaan hahmottaa monimutkaisesti etenevänä prosessina. Tirrosen (2011, 27–29) mukaan on tärkeä tunnistaa muutosprosessin rakenne ja hahmottaa, mitä muutosprosessissa tapahtuu. Tapahtumilla, niiden välisillä sidoksilla ja järjestyksellä on keskeinen merkitys. Kiinnostavaa on se, mitkä tekijät vaikuttavat tapahtumien esilletuloon, mitkä edistävät niitä ja mikä sosiaalis-organisatorisen toimintaympäristön osuus on tapahtumien etenemisessä. Tärkeää on havaita kehityksen kannalta keskeisiä muutostilanteita. Kiinnostavaa on,


mitkä tekijät, ketkä, miten, missä, milloin ja miksi vaikuttavat muutoksen ja prosessin etenemiseen. Politiikkaprosessin ja muutoksen vakiintumista voidaan selittää tietyllä aikavälillä myös polkuriippuvuuden käsitteellä. Polkuriippuvuudessa on keskeistä muutoksen asteittaisuuden, vaiheittaisuuden ja lukittumisen selittäminen. On tärkeää erottaa käänne- tai muutoskohtia, joissa muutos lukittuu ja tunnistaa mekanismit, jotka edistävät sitä. Muutosprosessin laukaisevat hetket ovat tilanteita, joiden aikana prosessin tavoitteet ja yksityiskohdat muotoutuvat nopeasti ja olennaisella tavalla. Nämä ovat päätöksentekotilanteita, joiden perusteella prosessi syventyy ja vahvistuu. Polkuriippuvuus liittyy jaksoittaisen tasapainon teoriaan, jonka mukaan yhteiskunnallinen ja poliittinen muutos toteutuu ajallisesti varsin lyhyiden, mutta voimakkaiden muutosjaksojen ja tasaisen muutoksen välisenä vuorotteluna. Kriittiseen käännekohtaan liittyy interventio, joka rajaa päätöksentekoa muutoksen edetessä. (Mahoney 2000; Tirronen 2001, 30–31.) Tarkastelen muutosta muutosvaiheita analysoimalla. On mahdollista, että joissakin tilanteissa tehdyt päätökset merkitsevät myös sitä, että tulevien päätösten kannalta valinnat rajautuvat ja kehityksen suunta tavallaan lukittuu. Jarkko Tirronen (2011, 32) toteaa, että polkuriippuvuusteorian avulla on vaikea selittää monimutkaisia sosiaalisia muutosprosesseja ja näiden dynaamista muutosta ja kehitystä. Muutosprosessin dynaamisuuden havaitsemiseksi on tärkeää, että analyysissa otetaan huomioon muutoksen niveltyminen laajempaan sosiaaliseen, taloudelliseen ja poliittiseen toimintaympäristöön eli muutoksen kontekstuaalisuus. Politiikkaprosesseissa päätöksenteko ja päätöksentekijät ovat rajallisesti rationaalisia. Sen mukaan päätöksentekijät keskittyvät valintatilanteissa tekemään optimaalisten päätösten sijaan itsensä ja organisaationsa kannalta riittävän hyviä päätöksiä. Mitä monimutkaisemmasta asiasta on kysymys, sitä todennäköisempää on, että päätös rakentuu ajattelutapojen ja uskomusrakenteiden varaan rationaalisten valintojen sijaan. (Saari 2011, 11.)

62


63

Intressit ja agendat

Resurssit

POLITIIKAN MUSTA LAATIKKO

Instituutiot/ toimijat

Linjaukset, valinnat

Lait, strategiat, ohjelmat, toiminta

Politiikan/toiminnan muutos Kuvio 6. Politiikkaprosessi, muutos ja politiikan musta laatikko. (mukailtu Saari 2009, 366 pohjalta)

Politiikkaprosesseissa on hyvinvointivaltion ja sosiaalipolitiikan tutkimuksessa perinteisesti kiinnitetty huomiota tapahtumaketjun alussa oleviin intresseihin, niiden käyttöä suuntaaviin resursseihin ja instituutioihin ja sen lopputuloksiin, esimerkiksi syntyneisiin lakeihin. Prosessin alkuvaiheen ja lopputuloksen väliin jää kuitenkin usein tutkimatta jäävä alue, jota Juho Saari kutsuu politiikan mustaksi laatikoksi (Saari 2011b, 12–13.) Yhteiskunnassa olevat erilaiset intressit välittyvät instituutioiden ja resurssien kautta. Lait, strategiat ja ohjelmat eli lopputulokset ovat yleensä helposti analysoitavissa. Varsinainen päätöksenteko, mitä valintoja ja ratkaisuja tehdään, mitkä ideat nousevat vallitseviksi, jää prosessina, kuten Saari toteaa, mustaksi laatikoksi. Usein ei tiedetä, mitä tuossa prosessissa itse asiassa tapahtuu. Punninnan ja valintojen kamppailun tuloksena syntyy erilaisia linjauksia ja valintoja, jotka vaikuttavat strategioihin, ohjelmiin, lakeihin ja toimintaan. Myös tässä vaiheessa voi olla intressieroja ja niiden välisiä kamppailuja eri tahojen välillä. Muutosta voidaan tarkastella myös historiallisesti, jolloin se korostaa erilaisia, ainutkertaisia tapahtumia ja lähdeaineistojen syvällisen tuntemuksen merkitystä. Tässä tutkimuksessa olen kiinnostunut siitä, mitä tuossa politiikan mustassa laatikossa on tapahtunut eri vaiheissa: millaisia intressejä ja ajattelutapoja on ollut, millaisia kamppailuja niiden välillä on käyty ja mitkä toimijat ovat olleet keskeisiä valintojen ja kehityksen suunnan määrittelyssä.


Saaren mukaan (2011b, 14–19) politiikkaprosessissa on usein nopeiden ja hitaiden muutosten jaksoja. Myös olosuhteet ja toimijat vaihtuvat useita kertoja prosessin kuluessa. Usein muutosten tai uudistusten tutkimuksessa ei olla niinkään kiinnostuneita siitä, mitä poliittisen prosessin alussa tavoiteltiin tai mitä prosessin kuluessa on tapahtunut, vaan ratkaisevaa usein on ollut lopputuloksen selittäminen voimasuhteilla, resursseilla ja instituutioilla. Samalla kiinnitetään enemmän huomiota intressien organisoitumiseen suhteessa esimerkiksi luokkarakenteeseen kuin toimijoiden ja erilaisten intressiryhmien vuorovaikutukseen, neuvottelukykyyn ja syntyviin kompromisseihin. Eri toimijoiden rakenteelliset taustaintressit ovat usein selkeitä ja luettavissa esimerkiksi puolueiden tai etujärjestöjen asiakirjoista. Tämä merkitsee myös sitä, että politiikkaprosessien sisällä tehtävä työ on muuttunut aikaisempaa keskeisemmäksi politiikan muutosta selittäväksi tekijäksi. Myös käytettävissä olevalla tiedolla, sen muokkaamisella ja tavallaan yhdenmukaistumisella voi olla merkitystä. Muutosprosessi voi kiteytyä eri tavoin ja kehittyä eri suuntiin. Muutosta tutkittaessa on tärkeää huomata ne tapahtumat, jotka vaikuttavat muutoksen suunnan muotoutumiseen. Tärkeää on myös, millainen toimijarakenne prosessissa on. Muutosta on tärkeää tarkastella kokonaisuutena, löytää siihen liittyvät tapahtumaketjut ja sitä rytmittävät muutos- tai murroskohdat. Muutoksen tutkimuksen yksi suurimmista haasteista Tirrosen (2011, 38–43) mukaan on se, miten hyvin on mahdollista päästä näkemään valmisteluprosessin taakse siihen sosiaaliseen tilanteeseen, jossa neuvotellaan muutosprosessin yksityiskohdista. Kun muutoksessa tutkitaan siihen liittyviä tapahtumia, on syytä tehdä jako tärkeisiin ja ei-tärkeisiin tapahtumiin. Tarkastelun kohteeksi siis valitaan ilmiön kannalta keskeiset tekijät ja muut jätetään tarkastelun ulkopuolelle. Tutkijan haaste muutoksen tutkimuksessa on pystyä tekemään perusteltu raja näiden kahden välillä. Yhteiskunnallisen muutoksen tutkimuksessa tapahtumia taaksepäin katsovan tutkimuksen sekä heikkous että vahvuus on jälkikäteinen rationalisointi. Vahvuus on se, että muutoksen analyysissä voidaan pitäytyä toteutuneisiin tapahtumiin ja analysoida niitä tavalla, joka ei olisi osallistujille tapahtumahetkellä mahdollista. Heikkous puolestaan liittyy siihen, että vaihtoehtoiset todellisuudet voivat jäädä tarkastelematta. Muutoksen tutkimisessa on tärkeää havaita se, että eturyhmät edustavat intressejään instituutioiden ja resurssien antamissa rajoissa. Erilaisissa muutoksissa lopputuloksen yksityiskohtainen tarkastelu osoittaa, että edellä mainittujen ulkoisten rajoitteiden puitteissa on kuitenkin huomattavasti liikkumatilaa. Olennaista on keskeisten toimijoiden kyky neuvotella moniulotteisista

64


65

asiakokonaisuuksista kaikkien kannalta siedettäviä ratkaisuja, yhdistellä tietoja ja hyödyntää satunnaisesti vastaan tulevia hetkiä (ks. Saari 2011c, 72–73; 94–97.) Muutoksessa olevat vaiheet ovat tavallaan kiintopisteitä ympärillä olevien ilmiöiden analysoimiseksi. Ne tarjoavat näkökulmia, joiden varassa tutkimuskohteesta voidaan saada irti muutakin kuin aikaisempien fraasien toistelua (Fay & Moon 1998, 185–187). Vaiheet liittyvät ajan ymmärtämiseen syklinä. Tapahtumat ovat myös valintoja, jotka synnyttävät polkuriippuvuuksia: tehty valinta vaikuttaa myöhempien valintojen sisältöön ja käytettävissä oleviin vaihtoehtoihin. Tapahtumaketjun lopputulosta ei voi ymmärtää ilman historiallista kontekstia. (Yliaska 2014, 15–17; Hyrkkänen 2002, 213; Saari 2010, 3–5.) Suunnanmuutos ei tapahdu totaalisesti ja yhtäkkiä, vaan tapahtumat elävät lomittain (Yliaska 2014,70). Muutosprosessiin sisältyy keskeisenä myös sen toimijarakenteen analyysi eli se, ketkä vaikuttivat prosessin etenemiseen ja millaisten valmistelu- ja päätöksentekoprosessin kautta. Keskeistä on pystyä määrittelemään prosessin eri toimijat: kuka tai ketkä toimivat prosessin subjekteina, mikä oli tavoitetila, mikä sysäsi asian liikkeelle, kuka oli asian vastaanottaja, ketkä puolestaan olivat asian vastustajia ja ketkä toimivat näiden kummankin apuna prosessissa. On tärkeää tarkastella eri toimijoiden merkitystä ja asemaa siinä. Keskeinen kysymys on, millaisia vastakkainasetteluja eri tahojen välillä prosessissa on löydettävissä ja mikä merkitys näillä vastakkainasetteluilla on lopputuloksen kannalta. (Tirronen 2011, 39–41, Tarasti 1990, 74–75.) Tämän tutkimuksen kannalta keskeisiä toimijoita ovat ainakin poliittisista päättäjistä valtioneuvosto, eduskunnan eri valiokunnat, virkamiespäätöksentekijöistä sosiaali- ja terveysministeriön ja kauppa- ja teollisuusministeriön virkamiehet, järjestöjen keskeisin rahoittaja Raha-automaattiyhdistys sekä erilaiset intressiryhmät ja luonnollisesti myös sosiaali- ja terveysjärjestöt. Mielenkiintoista tutkimukseni kannalta on se, mitkä tekijät ovat saaneet kilpailuedun ja tulleet vallitsevaksi ajatteluksi. Muutoskohdissa ja suunnan vaihdoksissa merkittäviä ovat kriittiset tapahtumat. Nämä kriittiset tapahtumat tai muutosvaiheet ovat niitä, joiden aikana prosessin tavoitteet ja yksityiskohdat muotoutuvat nopeasti ja olennaisella tavalla. Näissä päätöksentekotilanteissa prosessi syventyy ja vahvistuu. Kriittiseen käännekohtaan liittyy interventio tai valinta, joka vaikuttaa prosessin etenemiseen liittyvään päätöksentekoon rajaavasti. Se ohjaa muutoksen suuntaa niin vahvasti, että suunnan muuttaminen prosessin seuraavissa, myöhemmissä vaiheissa on vaikeaa. (Pierson 2004, 134–135.)


Erityisen kiinnostavia sosiaali- ja terveysjärjestöjen aseman muutoksen kannalta ovat alkuvaiheen kriittiset muutosvaiheet, jotka ohjaavat myöhempää kehitystä. Tämä johtuu siitä, että alkuvaiheessa on olemassa monia vaihtoehtoisia valintoja. Kun tietty valinta on tehty, se suuntaa tulevia valintoja ja rakentaa tavallaan ”muutoksen uraa”. Kiinnostavaa on se, mitkä tekijät käynnistivät muutosprosessin ja miten muutos prosessoitui jatkossa. Tästä näkökulmasta kiinnostavaksi tulee myös se, millaisia tavoitteita on haluttu saavuttaa sosiaali- ja terveysjärjestöjen palveluntuottaja-aseman muutoksella. On myös mahdollista, että järjestöjen aseman muuttamiseksi palveluntuottajana ei ole ollut julkilausuttuja tavoitteita lainkaan, vaan muutos on vain vaiheittain Ulrich Beckiä mukaillen hiipinyt eteenpäin erilaisten ratkaisujen seurauksena. Etsinnän kohteena ovat siis tekijät, jotka mursivat vakiintuneen ajattelun. Samalla selvitetään muutosta eteenpäin vieviä tekijöitä ja voimia, jotka avasivat mahdollisuuksien ikkunan. (Tirronen 2011, 41.) 3.1.2 Muutos paradigman muutoksena ja tulkintakehykset sen tulkinnan välineinä Muutosta voi tarkastella myös paradigman muutoksena. Paradigmalla tarkoitetaan Thomas Kuhnin (1994, 185) mukaan kokonaista uskomusten, arvojen, tekniikoiden ja käytäntöjen joukkoa, jonka tietyn yhteisön jäsenet jakavat. Toisaalta se tarkoittaa myös erilaisia ongelmanratkaisuja, joihin niiden pohjalta päädytään. Kuhnin ajattelua soveltanut Simo Säätelä (1987, 9–10) korostaa sitä, että tiettyyn paradigmaan sitoutuminen ja yhteisymmärrys tarkoittavat pikemmin yhteisiä malleja ja näkemis- ja toimintatapaa kuin dogmeja. Termi ”paradigma” on saanut hänen mukaansa laajan käytön ja sillä viitataan suoraan tai epäsuorasti tarkoittamaan jonkinlaista ”maailmakatsomusta” tai abstraktia periaatetta tai periaatteiden joukkoa, joka määrittää tutkimuksen tai muun toiminnan kehykset ja mahdollisen liikkuma-alan. Joseph Rouse (2003, 103) puolestaan näkee, että paradigma tarjoaa kattavan maailmankäsityksen (worldview) niille, jotka hyväksyvät sen. Paradigmat kuvaavat keskeisimmät kyseisen toiminnan uskomukset ja osoittavat toiset ei-hyväksyttäviksi. Paradigmaa pidetään itsestään selvänä, eikä toimijan tarvitse rakentaa alaansa uudelleen perusperiaatteista lähtien ja perustella kunkin käsitteen oikeutusta. Vakiintuneet näkemykset usein tukahduttavat perusteisiin liittyviä uutuuksia, koska ne ovat perusolettamusten vastaisia. Ajatteluun sopimattomia ilmiöitä ei nähdä lainkaan. Paradigmaa on vaikea syrjäyttää ja sen kantavia ajatuksia on vaikea kääntää. (Kuhn 1994, 19–37; 65–77; 109.)

66


67

Tutkimuksessani sovellan paradigman käsitettä toimintaan ja sen perustana olevaan ajatteluun. Vakiintuneessa vaiheessa asioita pidetään itsestään selvänä ja se voi estää jopa käynnissä olevan toimintaympäristön muutoksen havaitsemisen. Oman paradigman kannalta ristiriitaiset havainnot on helppo torjua tai niitä voidaan jättää merkityksettöminä huomiotta. Paradigman muutos alkaa kasvavasta käsityksestä, että olemassa oleva paradigma on lakannut toimimasta kunnolla. Toisiaan seuraavien paradigmojen erot ovat sekä välttämättömiä että sovittamattomia. Paradigmojen muuttuessa tapahtuu myös merkittävä siirtymä kriteereissä, joilla määritetään ongelmien ja ratkaisujen oikeutus. Uuden paradigman voi ajatella myös merkitsevän toiminnan muutosta merkittävällä tavalla. Mitä ihminen näkee, riippuu siitä, mitä kokemukset ovat opettaneet hänet näkemään. Rakenne on läsnä välittömissä ilmenemismuodoissaan yhteiskunnallisten järjestelmien jäsentymisprosessissa. Se on olemassa vain toiminnan yhteydessä, sovellutuksissaan ja tekee samalla toiminnan mielekkääksi. (Kuhn 1994, 104–120; 124; Säävälä 1987, 113.) Kukin toimija käyttää omaa paradigmaansa sen puolustamiseen. Näin ollen voi syntyä ja todennäköisesti väistämättä syntyykin eri paradigmojen yhteentörmäyksiä tai jännitteitä. Sitä kautta voi syntyä tarve muuttaa vakiintuneiden ja tuttujen käsitteiden merkitystä. Uusi rakentuva paradigma voi syrjäyttää tai korvata vakiintuneita paradigmoja. Traditio kirjoitetaan uudelleen niin, että se näyttäytyy koherenttina ja legitimoi uudenlaisen käytännön. (Kuhn 1994, 89–108.) Tutkimukseni kannalta mielenkiintoista on se, liittyykö sosiaali- ja terveysjärjestöjen aseman muutokseen palveluntuottajana myös paradigman muutosta. Toisiaan seuraavien tai kilpailevien (lisäys RS) paradigmojen erot ovat Thomas Kuhnin (Mt., 114). mukaan sovittamattomia. Kilpailevien paradigmojen kannattajat epäonnistuvat väistämättä toisen osapuolen näkökannan täydellisessä ymmärtämisessä. Tämä pohjautuu usein siihen, että kilpailevien paradigmojen kannattajat ovat usein eri mieltä ratkaistavista ongelmista. Mielenkiintoista tutkimukseni kannalta on se, ovatko eri toimijat ratkaisemassa erilaisia ongelmia. Uudessa paradigmassa vanhat termit ja käsitteet joutuvat uuteen keskinäiseen suhteeseen. Kilpailevien paradigmojen kannattajat harjoittavat toimintaansa tavallaan eri maailmoissa. He näkevät eri asioita ja asiat erilaisessa suhteessa toisiinsa. Jonkin ryhmän on koettava kääntymys, jota Kuhn (Mt., 67; 159–160) kutsuu paradigman muutokseksi. Muuten he eivät voi täysipainoisesti keskustella keskenään. Muutoksen on tapahduttava kertakaikkisesti tai ei lainkaan, mutta ei välttämättä hetkessä. Muutos ei tapahdu


yhteisymmärryksessä. Yritykset määrittää tarkasti uuden löytämisen päivämäärä, ovat Kuhnin mukaan väistämättä mielivaltaisia, koska kyseessä on monimutkainen tapahtuma. Tämä merkinnee sitä, että jos tutkimustehtäväni kannalta on löydettävissä paradigman muutoksia, tarkkaa ajankohtaa voi olla vaikea paikantaa. Enemmänkin lienee kyse siitä, että jossain vaiheessa on todettavissa asioiden merkittävällä tavalla muuttuneen aikaisemmasta. Joseph Rousen (2003, 107–108) mukaan paradigmoja ei pidä ymmärtää uskomuksina, joihin yhteisön jäsenet uskovat, vaan käsitteellistämisen tapoina ja toiminnan tapoina tietyissä tilanteissa. Paradigman hyväksyminen tarkoittaa enemmänkin sitä, että käytetään tiettyjä käsitteitä ja taitoja kuin sitä, että uskotaan tiettyyn väittämään. Oletettavaa on, että esimerkiksi tutkimukseni keskeiset toimijat sosiaali- ja terveysjärjestöt, sosiaali- ja terveysministeriö, kauppa- ja teollisuusministeriö ja Raha-automaattiyhdistys ovat omissa päätöksissään ja linjauksissaan ratkaisemassa lähtökohtaisesti eri ongelmia ja asioita. Paradigmojen muutokseen ja poliittiseen kamppailuun liittyy olennaisena osana edellä tarkastelemani kehystys, jossa kielelliset käsitteet antavat asioille merkityksen ja ohjaavat poliittista keskustelua. Sillä, joka saa määritellä käytettävät käsitteet, on huomattava valta (Fairclough 2000.) Tästä lähtökohdasta ei ole yhdentekevää, millä käsitteillä asioista puhutaan. Kehysten analyysissä voidaan keskittyä siihen, miten kehykset muodostuvat poliittisessa keskustelussa eli millaisia attribuutteja päätöksenteon kohteena olevat asiat saavat, miten niitä perustellaan ja ketkä toimivat asioiden kehystäjinä. Jossain vaiheessa jokin ajatustapa ja ajattelun kehys voi saavuttaa sellaisen aseman, että kaikkia asioita pidetään itsestäänselvyytenä. Se, mitä ei tarvitse selittää, legitimoi huomaamatta valtaa. Vallitsevalla ajattelutavalla on Olli Kankaan ym. (2011, 145) mukaan kotikenttäetu ja sen kyseenalaistajalla on todistusvelvollisuus. Hän joutuu tekemään työtä kyseenalaistamisen onnistumisen eteen. Toimintamme ymmärrettävyys ja järjellisyys rakennetaan samalla, kun toimimme. Eri toimijat, tutkimukseni tapauksessa poliittiset päättäjät, sosiaali- ja terveysministeriö, työ- ja elinkeinoministeriö, Raha-automaattiyhdistys ja sosiaali- ja terveysjärjestöt eivät tulkitse tilanteita, linjauksia ja päätöksiä yhdensuuntaisesti eivätkä välttämättä myöskään toimi yhdensuuntaisesti. Jaettu tulkinta jostakin tilanteesta saavutetaan vasta viime kädessä tilanteeseen osallistuvien yhteisen toiminnan kautta. (Vrt. Dingwall 1981, 124) Käytän aineistoni tulkinnan apuna kehysanalyysiä. Sovellan sitä perinteisestä yksilöiden vuorovaikutuksen tarkasteluun keskittyvästä tavasta poikkeavasti organisaatioiden tarkasteluun. Erving Goffmanin kehysanalyysi

68


69

lähtee siitä, että asioiden tulkitseminen tosiksi riippuu siitä tulkintakehyksestä, josta asioita tulkitaan (Goffman1981, 2). Teoksessaan Frame analysis (Goffman 1974) Goffman eritteli sitä, miten kontekstit rakentavat käsitystämme ympärillämme olevasta maailmasta ja miten sosiaalinen elämä on kehystetty tavalla, joka luo perustan tilanteiden merkityksestä toimijalle. Yrittäessään ymmärtää tapahtumia toimijat tarkastelevat näitä tapahtumia erilaisten tulkintakehysten kautta. Ne määrittelevät sen, millaisesta tapahtumasta on kyse ja miten tilanteessa tulisi toimia. (Goffman 1974, 10–27.) Koska tulkintakehys viittaa kaikkiin sosiaalisen elämän rakentumisen elementteihin, sille on Annamaija Puroilan (2002, 45) mukaan osoitettavissa seuraavat determinantit: tilanteen määrittely eli sen merkitys toimijoille, tilanteen organisoitumisen periaatteet ja osallistujien subjektiivinen sitoutuminen tapahtumiin. Tulkintakehykset toimivat jonkinlaisena yhdistävänä elementtinä yksilön ja yhteisön välillä. Ne ovat siis kulttuurisesti rakentuneita, yhteisön jäsenten jakamia tapoja ymmärtää erilaisia ilmiöitä (Heiskala 1997; Puroila 2002, 46–48.) Erwin Goffmanin kehysanalyysiä tutkinut Risto Heiskala (1991, 100) nostaa esiin tulkintakehysten moninaisuuden, muuttuvuuden ja niiden vaihtelut. Ne luovat järjestystä elämään, mutta samanaikaisesti niiden moninaisuus ja muuntuvuus merkitsevät järjestyksen haavoittuvuutta ja sosiaalisen elämän vaihtelevuutta sekä monikerroksisuutta. Tulkintakehykset mahdollistavat tapahtumien ymmärtämisen. Annamaija Puroila (2002, 49) korostaa sitä, että todellisuus ilmenee toimijalle tietystä perspektiivistä tulkintakehyksen välityksellä. Tulkintakehykset ovat ankkuroituneet tietyn kulttuurisen yhteisön jäsenten jakamaan intersubjektiiviseen tietoisuuteen. Kehysanalyysissa kehykset edustavat sosiaalisen elämän järjestäytyneisyyttä, jatkuvuutta ja pysyvyyttä. (Goffman 1974, 22–39.) Sosiaalisen elämän peruspiirre on ihmisten yhteisymmärrys. Tulkintakehykset voivat olla epäselviä, jolloin tilanteessa olevat eivät välttämättä löydä vastausta siihen, mitä on tapahtumassa. Tapahtumat voivat olla niin epämääräisiä, että toimija ei kykene hahmottamaan, mitä on tapahtumassa. Tilanteessa voi olla sovellettavissa useampia mahdollisia määrittelyjä, jolloin ei tiedetä, mitä niistä olisi hyvä soveltaa. Tulkintakehysten epäselvyys voi johtaa siihen, että epäselvässä tilanteessa valitaan toimintaympäristön muutokseen reagoinnissa tavallaan epärelevantti vaihtoehto. Se voi johtaa käyttäytymiseen, jolla ei voi saavuttaa toivottua lopputulosta. Epärelevantti tulkintakehys ja tavallaan ”virheellinen” tulkinta voivat olla systemaattisia ja perustavaa laatua. (Goffman 1974, 311–324.) Tämä voi tarkoittaa jopa sitä, että jokin toimija pitää sinnikkäästi kiinni omasta tulkintakehyksestään, vaikka


toimintaympäristöstä tulisi kasvavassa määrin sen kannalta ristiriitaista tietoa. Toimijan tulkintakehys syrjäytyy uudella ja kilpailevalla tulkintakehyksellä, kun lopulta tulee mahdottomaksi pitää yllä omaa tulkintakehystä. Mielenkiintoista on, löytyykö tutkimukseni keskeisiltä toimijoilta jossakin sosiaali- ja terveysjärjestöjen palvelutuottaja-aseman muutokseen liittyvässä muutosvaiheissa tulkintakehyksiä, jonka voi arvioida johtaneen tavallaan virheelliseen tulkintaan ja myös tilanteen kannalta epärelevanttiin toimintaan. On olemassa tapahtumia, jotka voidaan tulkita monella, jopa toisistaan ristiriitaisilla tavoilla. Vastakkaisiin tulkintalinjoihin Erwin Goffman viittaa termillä kehysten ristiriidat. Kehysten ristiriidoissa voi olla kyse hyvinkin erilaisista vastakkainasetteluista. Ristiriitatilanteet voivat ratketa sillä, että joku osapuoli pystyy vakuuttamaan toisen argumenteillaan ja saa tämän muuttamaan tulkintaansa. Toisaalta voi olla tilanteita, joissa on vaikea osoittaa eri näkökulmia täysin oikeiksi tai virheellisiksi. Esimerkkinä tästä voi olla rikollisuuden näkeminen sairautena tai moraalisena rikkomuksena. ( Goffman 1974, 321–338.) Toimijan kokemus todellisuudesta voi haavoittua, jos tilanteessa relevantin tulkintakehyksen ylläpito epäonnistuu. Silloin kehys murtuu. Se tarkoittaa sitä, että jostain syystä alkuperäinen kehys ei ole enää relevantti, koska tilanne on jollakin tavalla muuttunut. Ihmisillä on kyky uudelleenorientoitua ja vaihtaa kehystä tapahtumien mukaan. Yhteisön jokainen jäsen omaksuu tulkinnallisten kehysten joukon, joiden perusteella hän kykenee toimimaan ja ymmärtämään tapahtumien merkityksen myös nopeasti muuttuvissa tilanteissa. (Mt., 345–378; 440–441.) Erilaiset tulkintakehykset pitävät siis yllä erilaisia todellisuuksia, säätelevät ja jäsentävät toimijan pyrkimyksiä. Toisin sanoen tilanteiden ja päätösten tulkinnat ja määrittelyt ovat eri kehyksissä erilaisia. Kukin kehys siis tavallaan virittää oman todellisuutensa. (Peräkylä 1990, 155.) Kukin tulkintakehyksen mukainen todellisuus saa ominaispiirteensä siitä, että koko joukko asioita suljetaan huomion ulkopuolelle. Kehys on myös siinä mielessä toimintaan liittyvä käsite, että kukin kehys määrittää toimijan tekemisiä ja aktualisoituu vain tekemisessä. Kehys viittaa siis siihen, mitä osapuolet tekevät ja miten he sen tuloksena syntynyttä tilannetta määrittelevät. Eri kehykset voivat olla rinnakkaisia ja ne voivat vaihtua, olla päällekkäisiä. Kehysten välisiin suhteisiin liittyy myös kehyksen murtaminen. Tämä tarkoittaa sitä, että jokin toiminnan osapuoli voi toimia niin, että pakottaa toisia osapuolia tai kaikki osalliset siirtymään toiseen tulkintakehykseen. (Peräkylä 1990, 153–158.)

70


71

Olen tutkimuksessani kiinnostunut myös mahdollisista tulkintakehysten murtumista eli siitä, voiko joku toiminnan osapuoli pakottaa tai saada toiset siirtymään joko kokonaan tai osittain toiseen tulkintakehykseen. Ja jos näin tapahtuu, millaisia näiden murtumien vaikutukset ovat sosiaali- ja terveysjärjestöjen mahdollisuuksiin toimia sosiaalipalvelujen tuottajina. 3.2 Valta ja hallinnan muutos Kun tutkin sosiaali- ja terveysjärjestöjen aseman muutosta palvelujen tuottajana, kysymys on myös eri toimijoiden suhteista ja niiden muutoksesta. Zygmund Baumanin (1997,142–155) mukaan se, että toiset ovat vapaampia kuin toiset tekemään valintojaan ja päättämään, merkitsee sitä, että toisilla on enemmän valtaa kuin toisilla. Hän puhuu ennen kaikkea ihmisten keskinäisistä suhteista, mutta toteaa saman pätevän myös organisaatioihin. Valta voidaan Baumanin mukaan määritellä mahdollisuudeksi valita vapaasti jokaisen teon tavoitteet ja hallita keinoja, jotka tekevät tavoitteet realistisiksi. Jos valtaa ei ole tai sitä on vähemmän kuin toisilla, toimija joutuu rajoittamaan omaa valinnanvapauttaan toisten tekemien päätösten takia. Vallassa on kyse myös kyvystä valjastaa toisten teot keinoiksi päästä omiin tavoitteisiin. Organisaatiolla oleva auktoriteetti pelkistyy lopulta todennäköisyydeksi siitä, että toiset hyväksyvät heidän auktoriteettinsa ja noudattavat heidän päätöksiään. Valta ei ole yksilön, ryhmän tai organisaation ominaisuus ja niille kuuluva asia, vaan sosiaalisen suhteen piirre (Rainio 1968, 20). Valta muuttaa ja säätelee instituutioiden suhteita, mutta ei yksiselitteisesti ja yksisuuntaisesti. Valta tuotetaan sosiaalisessa tilassa, jossa eri osapuolet pyrkivät vaikuttamaan toistensa toimintaan omaksi edukseen. Osa toimijoista pääsee vallan keskuksiin, osa päätyy marginaaleihin. Valtasuhteet eivät ole pysyviä (Pietikäinen 2010, 7–8). Vallassa olevat korostavat vallankäyttönsä laillisuutta, esiintyvät yhdenmukaisena rintamana ja painottavat toimivansa yhteiseksi hyväksi (Stark ym. 2010, 86). Vallankäytön mekanismit ovat monimutkaisia. Ne voivat olla myös piilossa. Vallan käyttäjät ja sen kohteet eivät aina ole tietoisia valtasuhteestaan. Valta ei pysy, ellei sitä koko ajan uusinneta (Haapala 2010, 21). Vallankäyttäjän ei välttämättä tarvitse olla aktiivinen. Jo mahdollisuus puuttua asioihin voi saada vallan kohteet varovaisiksi. Valta ei siis aina ole päätöksentekoa, vaan se voi olla myös tekemättömyyttä. (Lapintie 2010,109.) Valta ymmärretään usein ylhäältä alaspäin suuntautuvana, sääntöihin perustuvana hallintana, joka rajoittaa, määrää ja on kamppailua vastapuolen nujertamiseksi. Vallan voi myös ymmärtää kekseliäänä pragmaattisena


toimintana, jossa etsitään saman mielisiä ja tehdään liittoumia. (Heiskala & Kantola 2010, 124.) Valta ei välttämättä perustu vain instituutioihin ja niiden antamaan asemaan, vaan myös epävirallisilla asioilla, kuten kyvyillä, taidoilla ja karismalla on merkitystä valtaresursseina. Tätä kautta tullaan vaikutusvallan käsitteeseen. Organisaatiolla on vaikutusvaltaa siinä määrin kuin toimija kykenee tarkoituksellisesti vaikuttamaan toisen toimijan käyttäytymiseen riippumatta siitä, tietääkö tämä olevansa vaikuttamisen kohteena (Ruostetsaari 2010, 171). Suomalainen yhteiskunta ja sen valtajärjestelmä ovat muutoksessa. Toisen maailmansodan jälkeen Suomessa vakiintui talous- ja yhteiskuntapoliittinen päätöksentekojärjestelmä, korporatiivinen konsensus. Tuolloin valta jakautui eri yhteiskuntaluokkien poliittisten ja etujärjestöedustajien kesken. Ajatuksena oli löytää kohtuullisia kompromisseja, jotka vastaisivat kaikkien yhteiskunnallisten ryhmien perusintressejä kohtuullisessa määrin. Suomi on nykyisin sitoutunut vahvasti Euroopan unioniin, yritykset ovat kansainvälistyneet, talouselämä on globalisoitunut, kansakunta on vaurastunut ja kulttuuri on kehittynyt moniarvoiseksi. Suuret hallinto- ja valtapoliittiset päätökset on tehty Suomessa usein ilman laajaa julkista keskustelua. (Pietikäinen 2010, 10–13; Julkunen 2001; 2006.) Vallankäyttö muuttaa maailmaa. Talouden globalisaatio, finanssimarkkinoiden kasvu ja markkina-ajattelu ovat muuttaneet yhteiskuntaa monin tavoin. Yritykset ovat ottaneet yhteiskunnassa johtavan aseman ja niiden malleja kopioidaan niin politiikassa kuin järjestöissäkin. (Kantola 2014, 9.) Suomessa taloudellinen globalisaatio on merkinnyt uudenlaisten vallankäytön tapojen ja perustelujen sisäänajoa. Tämän uuden mentaalisen paradigman tunnuspiirteitä ovat markkinamekanismin arvostaminen, kilpailun, tehokkuuden ja kasvun korostaminen, uusien teknologioiden nousu ja kansalaisten ymmärtäminen asiakkaina. Kilpailukykyä on alettu käyttää politiikan yleisperusteluja monilla politiikan alueilla. (Heiskala & Kantola 2010, 137–141; Heiskala & Hämäläinen 2007, 84–88.) Nykyisessä globaalissa markkinataloudessa valta näyttää siirtyneen suuryritysten johtajille ja suurille osakkeenomistajille (Pietikäinen 2010, 13). Valtateorian näkökulmasta modernin vallankäytön painopiste on siirtynyt pakosta ja kurista suostutteluun ja kutsumiseen. Johonkin kohdistuva valta on kykyä muuttaa asioiden tilaa. Uudet vallan tekniikat perustuvat nopeudelle ja keveydelle. Pakeneminen, keveys ja liikkuvuus ovat korvanneet kaikkialla läsnä olevan hallinnan. Vallankäyttö on luonut yhteiskuntaan valtahierarkioita, joiden ylin huippu pystyy liikkumaan nopeasti ja lyhyellä varoitusajalla. (Kantola 2014, 27;163.)

72


73

Asiantuntijatieto on vain yksi tiedon muoto, jolle on tyypillistä vahva muodollisuus ja sitoutuminen tietyn profession tapaan määritellä todellisuutta. Jos tällaisesta rajoitetusta näkökulmasta jokin ratkaisu näyttää ainoalta oikealta, näin välttämättä ei ole muista näkökulmista ja muille osallisille. Asiantuntijat ovat muiden yhteiskunnallisten toimijoiden lailla myös oman etunsa ajajia ja riippuvaisia mahdollisuuksistaan määritellä todellisuutta haluamallaan tavalla. Professioon kuuluville asiantuntijoille on edullista esiintyä neutraaleina ja rationaalisina yleisen edun puolustajina. Päätöksentekijät eivät myöskään tee päätöksiä asiantuntijoiden tuottaman tiedon perusteella, vaan he käyttävät tietoa saadakseen jo etukäteen päättämänsä asiat näyttämään järkeviltä. (Lapintie 2010, 103–107.) Valta nousee esiin instituutioissa silloin, kun vaihtoehtoja työstetään ja oleellisissa kysymyksissä kilpailevien asiantuntijaryhmien näkemykset törmäävät toisiinsa (Beck 1995, 72). Valtasuhteista riippumatonta subjektia ei ole olemassa. Vallankäyttö vakiintuu hallinnaksi, kun käytännöt synnyttävät ja pitävät yllä pitkäjänteisiä valtasuhteita. Kun valtasuhteet vakiintuvat käytännöissä hallinnaksi, ne tulevat suhteellisen riippumattomiksi siitä, keitä valtasuhteen osapuolet ovat ja mihin he pyrkivät (Alhanen, 2007, 121–128.) Tutkimukseni tarkastelujaksolla 1990–2010 hallinta, governance, on muuttunut merkittävästi. Bob Jessop (1995, 317) määrittelee hallinnan siten, että se tarkoittaa pyrkimystä saavuttaa yhteisiä päämääriä ja tavoitteita hallinnollisten organisaatioiden, taloudellisten toimijoiden ja kansalaisjärjestöjen yhdessä muodostamien menettelytapojen ja käytäntöjen avulla. Hänen mukaansa hallintoa luonnehtii kapeasti toteutuva poliittinen ja hierarkkinen sääntely ja hallinnassa toteutuu laajempi yhteiskunnallisten toimijoiden koordinaatio, jonka tavoitteena on päästä kohti toiminnalle asetettuja tavoitteita. Governance korostaa julkisen, yksityisen ja vapaaehtoissektorin vastavuoroisuutta sosiaalisten ongelmien ratkaisussa, sosiaalisten mahdollisuuksien luomisessa ja näkee yhteiskunnallisten toimijoiden täydentävän toisiaan (Rose 1999,168; Niskanen 2000, 271). Julkisia ja ei-voittoa tuottamattomia organisaatioita alettiin ohjata kuten pieniä yrityksiä (Rose 1999, 151–152). Hallinnan yleistyminen on merkinnyt julkisen ja yksityisen sektorin toimintatapojen lähentymistä. Julkisen vallankäytön muodot ovat saaneet runsaasti piirteitä yksityisen sektorin toiminnasta ja osin kokonaan siirtyneet noudattamaan liiketaloudellisia periaatteita. Muutosta on kuvattu siirtymänä uuteen julkisjohtamiseen. (Häkli ym. 2009, 128–129.) Hallinnan ytimenä voi pitää hallinnan eetosta, hallinnan tapaa perustella ja oikeuttaa toimintansa (Rose 1999, 28). 1990-luvun talouskriisin suomalaisissa päättäjissä synnyttämää hallinnan eetosta voi kutsua managerialismiksi. Managerialismi liittyy 1990-luvun


markkina-ajatteluun. Äärimmilleen vietynä managerialismin eetos merkitsee sitä, että jokainen työntekijä pyritään muuttamaan omaksi pieneksi yrityksekseen. Manageri pyrkii vain asioiden käytännölliseen ratkaisemiseen mahdollisimman tehokkaasti puuttumatta intressiristiriitoihin. Sillä ei näennäisesti ole mitään tekemistä politiikan kanssa. Syntyy uusi markkinalähtöinen poliittisen hallinnan tapa ilman, että se herättäisi juurikaan poliittista keskustelua, poliittisesta vastarinnasta puhumattakaan. Suomalaisten päättäjien puhetapojen perusteella 1990-luvun talouskriisi on ajankohta, jolloin markkinatalous ja -lähtöisyys alkavat ohjata laajasti yhteiskuntaa. Markkinat haastavat politiikan ja asettavat sen uuteen tilanteeseen tai politiikka voi myös perustella itsensä markkinoilla ja sen vaatimuksilla. (Kantola 2002, 252–267.) Laman myötä syntynyt kriisikeskustelu avasi tien julkisen sektorin toimintatapojen uudistamiselle. Useiden tutkimusten mukaan suomalainen hallinnon uudistuspolitiikkaa koki intensiivisimmän vaiheensa vuosina 1987–1995 (Tiili 2008; Karhu 2006; Temmes & Kiviniemi 1996; Yliaska 2014, 24.) Nämä tutkimukset kertovat siitä, ettei lama ole uudistusten selitystekijä, vaan lama antoi mahdollisuuden sellaisten uudistusten läpiviennille, jotka muuten eivät olisi olleet mahdollisia tai ainakin olisivat olleet vaikeammin perusteltavissa ja toteutettavissa. Monet päättäjät alkoivat kohdistaa kansalaisiin, julkiseen sektoriin ja muihin toimijoihin sekä laajasti yhteiskuntaan markkinoiden sanelemaa kurinpitoa. Kun päättäjät näkevät yhteiskunnan markkinoiden ohjaamana järjestelmänä, he voivat samalla itse vetäytyä vastuusta. Markkinat tekevät päättäjien puolesta likaisen työn päättämällä, ketkä voittavat ja ketkä häviävät. Suomessa laman jälkeen muutos markkinavetoiseen järjestelmään ei juurikaan synnyttänyt ideologista tai poliittista kamppailua suomalaisten päättäjien välillä, vaan ratkaisut perusteltiin ulkoisilla pakoilla. Samalla poliittinen vallankäyttö katosi ja mahdollisti vastuusta vetäytymisen markkinavoimien selän taakse. (Kantola 2002, 147–155.) Markkinavetoinen ajattelu turvautuu hyvin pitkälle meneviin erilaisiin hallinnan tekniikkoihin ja strategioihin. Hyvin erilaiset elämänalueet ja toiminnot pyritään saattamaan markkinaohjauksen piiriin ja rahalla mitattavaan muotoon. Yhteiskuntaan laajasti levinneet tulosohjauksen muodot edustavat tätä. (Rose 1996, 50–60.) Raija Julkusen (2001,13) tulkinta on, että 1990-luvun talouskriisissä tapahtui varsin mittava suunnanmuutos, jossa ennen kaikkea politiikan reunaehtoja pyrittiin muuttamaan. Muutokset tapahtuivat pienen askelin ja hallinnollisina päätöksinä, jolloin ne eivät nousseet poliittisen keskustelun kohteeksi. (Mt.,13). Osakkeenomistajien etu tuli entistä tärkeämmäksi ja se syrjäytti vanhat kasvutavoitteet (Kiander 2001,5). Talouspolitiikan kään-

74


75

teessä 1990-luvulla harjoitettu talouspolitiikka oli kilpailukykypolitiikkaa. Valtiovallan tavoitteena oli tehdä tilaa yritystoiminnalle ja kannustaa sitä. Se otti tehtäväkseen purkaa aktiivisesti markkinoiden vapaan toiminnan tiellä olevia esteitä. Inhimillisen ja sosiaalisen pääoman merkityksen korostamisesta huolimatta omistajalähtöisen kilpailukykypolitiikan keskeinen piirre oli tasa-arvon merkityksen vähättely. Tämän talouspolitiikan seurauksena tulo- ja varallisuuserot ovat kasvaneet nopeasti 1990-luvun puolenvälin jälkeen. (Hänninen 2010, 93.) Kun talous alkaa säännellä kasvavassa määrin julkisen vallan toimeenpanoa, se antaa julkisille toimijoille tai niiden tehtävää hoitaville yksityisille mahdollisuuden jopa ensisijaisesti kustannussäästöihin perustuvien menettelyjen käyttämisen sekä mahdollisuuden siihen, että hyvinvointipalvelujen tärkeänä funktiona pidetään elinkeinotoimintaa (Arajärvi 2013, 248; Jämsä 2010, 42–44). Kun politiikassa siirrytään markkinavetoiseen ajatteluun, kovimmat aatteelliset kamppailut käydään päättäjien ”sisimmässä”, ei heidän välillään, eikä päätöksiä tuoda laajaan poliittiseen keskusteluun (Kantola 2002, 284). Jaakko Nousiainen (2000, 6) toteaa, että Suomen poliittisesta ilmapiiristä tuli 1990-luvulla konsensushakuinen. Hallitukset alkoivat istua kokonaisia vaalikausia ja puolueiden väliset poliittiset erot näyttävät haalistuvan. Talousglobalisaatio vahvisti markkinoiden asemaa ja heikensi muiden kuin voiton maksimointiin perustuvien poliittisten interventioiden mahdollisuutta. Globalisaatio rajoittaa valtioiden toiminnan alaa. Tämä heikensi hyvinvointivaltioita ja jarrutti sosiaalipolitiikan kehitystä. (Stephens 2005, 52–53.) Useimpien Suomessa toteutettujen kunnallishallinnon uudistusten taustalta tarkastelujaksoni aikana löytyvät samansuuntaiset tavoitteet ja arvot. Julkisella sektorilla näkyvät voimakkaasti managerialismia korostavat uudistukset ja johtamissuuntaukset, kuten tulosjohtamisideologia ja New Public Management -oppi (NPM). Ajattelun tavoitteena oli hyödyntää yksityisen sektorin ja liiketaloustieteen lähestymistapaa ja arvoperustaa julkisella sektorilla. (Niiranen 2002, 75.) Kunnissa on toteutettu koko NPM:n arsenaalia eli yhtiöittämistä, yksityistämistä, tulosyksiköittämistä, ulkoistamista, kilpailuttamista sekä yhteistyötä kolmannen sektorin kanssa (Julkunen 2001, 120). NPM:n taustalla vaikuttaa julkisen valinnan teoria, joka näkee politiikan markkinajärjestelmänä. Sen mukaan julkisten palvelujen tuotantoa voidaan parantaa lisäämällä palvelujen tuottajien kilpailua, yksityistämällä palveluja sekä kehittämällä tulospalkkausjärjestelmiä. (Lähdesmäki 2003, 45.) New Public Managementin eli uuden julkisjohtamisen uudistuksissa julkisia laitoksia yksityistettiin ja toiminnan puitteita muutettiin yritysmäisiksi siten,


että julkiset organisaatiot asetettiin kilpailutilanteeseen. Pyrkimyksenä oli julkisten menojen kasvun pysäyttäminen ja työvoimaosuuden supistaminen. Sen peruspiirre oli, että markkinamallin uskottiin soveltuvan julkiseen organisaatioon. (Hood 1991, 3–6; Yliaska 2014, 11.) Kuntien johtamista on 1980-luvun lopulta lähtien uudistettu pitkälti NPM-oppien mukaisesti. Tuloksellisuutta, innovatiivisuutta ja vaikuttavuutta on kunnissa haluttu lisätä ottamalla käyttöön yritysten johtamis- ja budjetointitapoja, korostamalla kilpailua ja toimintojen yhtiöittämistä. 1990-luvun lopulta lähtien hallinta eli governance nosti keskiöön kunnan suhteet muihin toimijoihin. Kuntien tuli liittoutua ja luoda kumppanuussuhteita eri toimijoiden kanssa, yksityissektorin toimijat mukaan lukien. Se merkitsi markkina- ja kilpailuorientoituneita hallintasuhteita, joiden keskeisin muoto oli palvelujen ja tavaroiden hankinta kunnan ulkopuolelta. Kuntien toiminta keskittyi yhä enemmän markkinoiden ja markkinamekanismien hyödyntämiseen palvelujen tuottamisessa. (Haveri & Anttiroikko 2009, 200–203.) New Public Managementin tavoitteet olivat kaksitahoiset. Sillä toivottiin saatavan valtiolle säästöjä leikkausten ja menojen kasvun pysäyttämisen avulla. Tässä sen keinot toimivat. Toinen sen lupaus oli, että kilpailu lisäisi tehokkuutta ja laatua sekä vähentäisi byrokratiaa. Uudistuksilla ei onnistuttu parantamaan tehokkuutta. Ulkoistaminen ei toiminut pitkällä aikavälillä juuri missään, koska aitoa kilpailua ei ollut. Markkinamekanismit toimivat yleisesti vain hyvin yksinkertaisissa ja teknisissä palveluissa. Professionaalisissa ja ihmiskontakteja sisältävissä palveluissa ne toimivat erittäin huonosti. (Yliaska 2014, 502–503.) Ei ole todisteita siitä, että kilpailuttaminen ja uudet johtamismetodit olisivat lisänneet tehokkuutta ja laatua. Oleelliseksi nouseekin kysymys, miten näin mittavat uudistushankkeet voitiin viedä läpi, jos ei missään vaiheessa ollut tietoa niiden vaikutuksista. Syyksi on nähty vahva usko, jossa symboliarvot moderni, antibyrokraattinen, ja enemmän vähemmällä -slogan toimivat uudistusten markkinoinnissa. Lisäksi taustalla oli ylikansallisten organisaatioiden, erityisesti OECD:n, hienovarainen painostus ja kehotus. Uuden retoriikan mukaan kansalaisille ei ole väliä kuka palvelut tuottaa. Markkinamekanismi näytti kuitenkin olleen itseisarvo uudistuksissa. Suomessa hallinnon tutkijat korostivat lisäksi uudistusten välttämättömyyttä, sillä muuten Suomi olisi jäämässä muiden maiden kehityksestä jälkeen. (Pollit & Dan 2011, 46–59; Yliaska 2014, 504.) Markku Temmeksen (1998, 435) mukaan Pohjoismaista Suomi on ollut kärkimaita NPM-reformien toteuttajana. Sami Karhu (2007, 323) korostaa 1990-luvun hallintouudistusten kansainvälistä taustaa sekä Suomen sisä- ja ulkopoliittisten muutosten ja laman vaikutusta uudistusten läpiviennissä.

76


77

Christopher Pollittin (2000, 159) mukaan NPM:llä on kaksi keskeistä tavoitetta: julkisen sektorin pienentäminen ja toiminnan tehostaminen. Sen nousu liittyi voimistuneeseen uusoikeiston nousuun ja hyvinvointivaltion kritiikkiin. Toisen tulkinnan, modernisaatio-tulkinnan mukaan globaalisaatio oli voima, joka vaati valtioita uudistamaan toimintatapojaan. Tämä selitys näki NPM:n ideologiattomana parantamisprojektina. Ydinidea oli, ettei julkisten organisaatioiden johtaminen eronnut yksityisten yritysten johtamisesta ja kilpailun avulla niistä oli mahdollista luoda tehokkaampia. (Yliaska 2014, 30–31.) Yhtenä aloitteentekijänä monet tutkijat pitävät OECD:tä. Sen hallintoasiantuntijoiden mukaan mitään uudistuksia ei saataisi läpi, jos juututtaisiin kysymykseen, pitäisikö julkista sektoria pienentää vai ei. Koko kysymys oli ohitettava ja otettava lähtökohdaksi julkisen sektorin liian suuri koko. Kysymys asettuikin, miten sitä voidaan pienentää. Korjauskeinoksi tarjottiin markkinamekanismin soveltamista, yksityistämistä ja julkisten menojen parempaa kontrollia. Alusta alkaen julkisella hallinnolla viitattiin Suomessa koko julkiseen sektoriin palveluineen, ei vain hallintoon. Elinkeinoelämän valtuuskunta, EVA, vaati aktiivisesti julkisen sektorin pienentämistä. Kaikki yhteiskunnalliset ongelmat olivat sen mukaan palautettavissa julkisen sektorin kasvamiseen ja verotus sekä byrokratia olivat saavuttaneet äärirajansa. EVA avasi aktiivisesti keskustelua julkisen palvelutuotannon yksityistämisestä ja yritysten toimintamallien soveltamisesta julkisessa hallinnossa. Valtiovarainministeriön roolia pidettiin myös tärkeänä, mutta ongelmana nähtiin se, että sillä oli liian vähän valtaa. Aloille, jotka olivat alun perin kilpailun ja markkinoiden puutteessa asetettu valtion hoidettavaksi, oli nyt valtion avulla luotava kilpailua. (Yliaska2014, 103–128; 198.) Matti Heikkilä, Mikko Kautto ja Juha Teperi (2005, 17) arvioivat, että Suomessa ei ollut selkeää visiota, joka olisi ohjannut julkisen sektorin muutosta. Uudistukset toteutettiin erilaisten ajankohtaisten ja objektiivisiksi tulkittujen tarpeiden ja poliittisten kompromissien kautta. Haverin (2000, 33–34) mukaan NPM syntyi uusliberalistisen valtiokäsityksen jatkoksi siten, että taloudellisuus ja tehokkuus nostettiin hegemoniseen asemaan. Pragmaattisuutta korostava tulkinta syntyi heti 1990-luvun alussa. NPM sai hegemonisen aseman. Se korosti, että markkinamekanismit ja yksityisen sektorin johtamismallit julkisen sektorin toimintaan olivat pragmaattisia ja järkeviä. Sille ei nähty vaihtoehtoja ja se neutralisoi ilmiön perustan. Yhteisymmärrys perustui laveisiin päämääriin, joilla tavoitteita kuvattiin hyvin yleisellä tasolla korostaen rationalisointia, tehostamista, parantamista ja kehittämistä, joita oli vaikea vastustaa. Oman näkökulman nimeäminen


käytännölliseksi merkitsi myös esitettyjen tavoitteiden siirtämistä poliittisen keskustelun ulkopuolelle. (Yliaska 2014, 34–37.) Kehitystä voidaan selittää vain sillä, että markkinausko oli niin syvää, ettei sitä mikään voinut pysäyttää. Suomessakin todetut toistuvat epäonnistumiset kuitattiin vain johtamistaitojen tai hankinta- ja kilpailuttamisosaamisen puutteina, ei järjestelmän ongelmina.(Mt., 38–39; 85.) Leena Eräsaaren (2006,90) mukaan uudistuksia kuvattiin usein matkana huonosta hyvään kuten tuottajakeskeisyydestä käyttäjäkeskeisyyteen, yhdenmukaisuudesta monipuolisuuteen tai riippuvuudesta itsenäisyyteen. Uusliberalisointi on Jamie Beckin (2010,18–34) mukaan markkinaistamisajattelua ja kriittistä suhtautumista hyvinvointivaltioon, keynesiläisyyteen ja taloussuunnitteluun. Se perustui markkinoiden rakentamiseen ja tavoitteena oli vahva valtio, joka toimi markkinoiden rakentajana ja suojelijana. Markkinaistaminen tarkoittaa julkisen sektorin toiminnan muuttamista markkinoiden muotoon kilpailua tavoitellen (Ahonen & Virta 1995,10). Julkisia ja voittoa tuottamattomia organisaatioita alettiin ohjata kuin pieniä yrityksiä (Rose 1999, 151–152). Suomessa hyvinvointipalvelujen tilasta ei nykyisin saada kokonaiskuvaa, koska vastuu on siirtynyt kunnille. Muutokset ovat myös heikentäneet hyvinvointipalvelujen poliittista merkitystä eduskunnan näkökulmasta, koska kansallisissa vaaleissa ei enää voida hahmottaa palvelujen tilaa tai niiden suuntaa. NPM-uudistukset ovat siten heikentäneet myös suomalaisen hyvinvointivaltion läpinäkyvyyttä.(Heiskala & Kantola 2010, 134.) Hyvinvointipalvelujen kokonaisuus ei ole riittävästi kenenkään hallinnassa. Julkisten palvelujen luoma vakaus menetetään. Palvelujen yhtenäisyys, tasaarvoisuus ja johdonmukaisuus ovat vaarassa. (Arajärvi 2013, 261.) NPM-oppia on Aimo Ryynäsen ja Asko Uotin (2009, 229–231) mukaan pidettävä hallinnollisena käytäntönä, joka on varsin vieras perinteiselle kuntaa ja sen tarkoitusta koskevalle ajattelulle. Sen sijaan kuntapalvelujen toteuttamisessa verkostojen hyödyntämiseen kytkeytyvä uusi paikallinen hallintotapa, new governance, edellyttää yhteistyötä ja kumppanuusperiaatteella toimimista sekä luottamukseen perustuvaa yhteistyötä ilman, että kyse on markkinamekanismiin perustuvasta osto- ja myyntisuhteesta (Möttönen & Niemelä 2005, 88–91.) NPM-oppi toi toiminnan kehittämisen avainkäsitteiksi kumppanuuden lisäksi EU:n, tieto-ohjauksen, verkostomaisuuden, laadun ja vertailuanalyysin. Nykyisessä post-managerismissa keskeisiä käsitteitä ovat palvelujen modernisaatio, ohjelmat ohjausvälineenä, vaikuttavuus, arviointi ja hyvät käytännöt. (Seppänen-Järvelä 2006, 21.) Huomion kohteeksi julkisjohtamisessa on tullut hallinnointi politiikan sijaan (Rajavaara 2007, 127–128).

78


79

Uusliberalismi hyvinvointivaltion kritiikkinä halusi elvyttää yksilöiden autonomian ja yrittelijäisyyden. Tavoitteena on liikkeenjohdollistaa asiantuntijoiden käyttäytyminen siten, että ne muuttavat itse itseään ja omia ajattelu- ja toimintatapojaan. Puolueettomuuteen ja tieteellisyyteen vetoavalla asiantuntijatiedolla on siinä keskeinen asema. (Hänninen & Karjalainen 1997, 21;Miller & Rose 1997, 132–133.)Uusliberalismia voidaan pitää kansainvälisessä hyvinvointipoliittisessa keskustelussa ehkä keskeisimpänä käsitteenä, kun pyritään kuvaamaan hyvinvointipolitiikan taustaehdoissa tapahtuneita muutoksia. Uusliberalismi liikkuu käsitteenä kansallisten rajojen yli ja siihen vedotaan erilaisissa yhteyksissä. (Selkälä 2013, 37.) Nikolas Rosen (1999, 141–144) mukaan uusliberalismi on muuttanut sekä organisatorisia että subjektiivisia olosuhteita. Organisaatiomuutokset ovat korostaneet julkisesti omistettujen yritysten yksityistämistä ja markkinoiden vapauden puolesta toimimista. Uusliberalismi muutti myös sosiaalisen käyttäytymisen muotojen käsitteellistämistapaa taloudelliseksi. Uusliberalistit korostivat kilpailun ensisijaisuutta markkinoiden toimivuudessa ja perustelivat, että kansalaisten suojeleminen markkinoiden haittatekijöiltä ei ollut enää tarpeen. (Donzelot 2008, 122–123). Markkinamekanismin tuli laajentua koskemaan kaikkia elämänalueita (Olssen 2003, 198). Uusliberalismi näkyy hyvinvointipoliittisten järjestelmien hallinnollisissa ratkaisuissa muun muassa siten, että julkisten palvelujen monopolin korvaamista vaaditaan markkinatehokkuuteen perustuvilla tarjontamuodoilla (Clarke 2004, 31). Tehokkuutta voidaan pitää pääomamarkkinoiden liberalisoinnin perusarvona. Uudet vapaat, kansainväliset markkinat luovat tilanteen, jossa kaikki lähtevät samalta viivalta ja jossa vain tehokkaimmat pärjäävät. Tehokkuuden nimissä perustellaan myös laajoja yhteiskunnallisia uudistuksia. Tehokkuusajattelua aletaan soveltaa erityisesti suhteessa julkiseen sektoriin ja hyvinvointivaltioon. Kun tehokkuuden puhe leviää politiikan eri lohkoille, se saa erilaisia merkityksiä. Kun päättäjät katselevat yhteiskuntaa markkinavetoisesti, julkinen sektori saa päättäjiltä yli puoluerajojen tuomion jäykistyneenä ja tehottomana. Markkinoihin perustuva tehokkuuden määrittely lähtee siitä, että markkinat ovat paras tapa taata toiminnan tehokkuus. (Kantola 2002, 162–180; Uusikylä 1999, 21.) Michel Foucault (1981, 131) korostaa, että modernissa hallinnassa on tärkeää kyetä tuottamaan totuuksia, joiden avulla todellisuus voidaan käsitteellistää hallinnan periaatteellisten tavoitteiden mukaisesti. Taloudellinen tehokkuus on poliittisen hallinnan tekniikka, jonka avulla poliittinen hallinta pystyy muokkaamaan todellisuutta omien tavoitteidensa mukaisesti.


80

4. Tutkimustehtävä ja tutkimuksen toteuttaminen


81

4 Tutkimustehtävä ja tutkimuksen toteuttaminen 4.1 Tutkimustehtävä ja tutkimuskysymykset Tutkimukseni tarkoituksena on analysoida, millaiset päätökset, valinnat, intressit ja mitkä toimijat ovat vaikuttaneet sosiaali- ja terveysjärjestöjen aseman muutokseen sosiaalipalvelujen tuottajana vuodesta 1990 vuoteen 2010. Olen kiinnostunut siitä, millaisten vaiheiden kautta muutos on tapahtunut ja myös siitä, millä tavalla kansalliset päätökset ja Euroopan unionin sääntely kietoutuvat muutoksessa yhteen. Analysoin muutosta ensisijaisesti sosiaali- ja terveysjärjestöjen näkökulmasta. Haen tutkimuksessa vastauksia kahteen pääkysymykseen: 1. Mitkä päätökset, valinnat ja toimijat ovat eri muutosvaiheissa vaikuttaneet sosiaali- ja terveysjärjestöjen aseman muutokseen sosiaalipalvelujen tuottajana ajanjaksolla 1990–2010? 2. Miten sosiaali- ja terveysjärjestöt, Raha-automaattiyhdistys ja sosiaali- ja terveysministeriö ovat tulkinneet muutosta ja reagoineet siihen? Tutkimuksessani on tarkoitus tehdä analyysi sosiaali- ja terveysjärjestöjen sosiaalipalvelujen tuottaja-aseman muutokseen liittyvistä politiikkaprosesseista ja muutosta vauhdittaneista tekijöistä sekä eri toimijoiden erilaisista intresseistä. Analysoin tutkimuksessani sitä, millaisia vaiheita muutoksessa on nähtävissä ja mitkä ovat olleet niitä tekijöitä ja valintoja, jotka ovat mahdollisesti pientenkin muutosten kautta vaikuttaneet merkittävästi sosiaalija terveysjärjestöjen toimintaedellytyksiin ja asemaan sosiaalipalvelujen tuottajana. Paikannan tarkasteluajanjaksolla ne vaiheet, jolloin lainsäädäntö, poliittiset linjaukset tai muut valinnat ovat vaikuttaneet merkittävästi muutokseen. Avaan kutakin muutosvaihetta tarkemmin saadakseni esiin, mitkä toimijat, tekijät ja intressit ovat vieneet muutosta eteenpäin, millaisia mahdollisia kamppailuja kehityksen suunnasta on käyty ja millaisia mahdollisia kompromisseja eri toimijat ovat tehneet ja miksi. Kiinnostukseni kohteena on myös se, mitkä tahot ovat olleet eri vaiheissa aktiivisia järjestöjen palveluntuottajaaseman muutoksessa ja millaisia tavoitteita ja intressejä kullakin taholla on ollut.


Euroopan unioni on muuttanut kansallista sosiaali- ja terveyspolitiikan toimintaympäristöä Suomen liityttyä EU:n jäseneksi. Jo ennen jäseneksi liittymistä implementoitiin silloin voimassa oleva EU:n hankintalainsäädäntö Suomen lainsäädäntöön ja tehtiin tarvittavat muutokset osana vuonna 1994 voimaan tullutta ETA-jäsenyyttä. Jäseneksi liittymisen yhteydessä arvioitiin laajasti, että sosiaali- ja terveyspolitiikka kuuluu kansalliseen toimivaltaan ja ettei EU:lla tule olemaan vaikutuksia Suomen tapaan järjestää sosiaaliturvansa. Sittemmin on käynyt selväksi, että EU:n sisämarkkinasäännökset, erityisesti kilpailu- ja hankintasäädökset, ovat vaikuttaneet sosiaali- ja terveyspalvelujen tuottamisen ehtoihin. Tutkimukseni ensimmäisen pääkysymyksen kannalta on kiinnostavaa, miten kansalliset valinnat ja toisaalta EU:n säännökset ovat vaikuttaneet muutoksessa ja miten ne ovat kietoutuneet yhteen. Sosiaali- ja terveysjärjestöt ovat kehittyneet ja niiden toiminta on muuttunut aina yhteiskunnallisissa murrosvaiheissa. Järjestöt ovat tulkinneet muutosta, reagoineet ihmisten tarpeisiin ja muuttaneet omaa toimintaansa vastaamaan kulloisenkin toimintaympäristön haasteita. Kiinnostukseni kohteena toiseen tutkimuskysymykseeni liittyen on, miten sosiaali- ja terveysjärjestöt ovat tulkinneet käynnissä olevaa muutosta ajanjaksolla 1990–2010 ja miten ne ovat siihen reagoineet sopeutuakseen muutokseen. Järjestöjen reagoinnissa on kiinnostavaa myös se, millaisia autonomisia vaihtoehtoja järjestöillä on ollut muutokseen sopeutumisessa ja missä määrin ne ovat joutuneet tekemään valintojaan ulkoisten pakkojen vuoksi. Raha-automaattiyhdistys on tärkein sosiaali- ja terveysjärjestöjen rahoittaja. Sen rahoituslinjaukset ovat muuttuneet vuosina 1990–2010, millä on ollut suuri vaikutus järjestöjen toimintaan ja toimintaedellytyksiin. Analysoin toiseen tutkimuskysymykseeni liittyen Raha-automaattiyhdistyksen tulkintoja toimintaympäristön muutoksesta ja miten se on omissa rahoituslinjauksissaan reagoinut toimintaympäristön muutokseen. Analysoin rahoituslinjauksia, niiden muutoksia ja linjausten taustalta löytyviä tekijöitä ja intressejä sekä sitä, millainen vaikutus niillä on ollut sosiaali- ja terveysjärjestöjen palveluntuottaja-asemaan ja järjestöjen muutokseen sopeutumiseen. Sosiaali- ja terveysjärjestöjen toiminta kytkeytyy suomalaiseen sosiaalija terveyspolitiikkaan. Valtioneuvosto määrittelee hallitusohjelmatasolla kunkin hallituskauden sosiaali- ja terveyspoliittiset tavoitteet. Sosiaali- ja terveysministeriö on tärkein toimija sosiaali- ja terveyspolitiikan strategisten linjausten tekijänä, lainsäädännön valmistelijana ja niiden kautta myös sosiaali- ja terveysjärjestöjen asemaan vaikuttajana. Lisäksi Rahaautomaattiyhdistyksen toiminnan ohjaus, valvonta ja tarkastelujaksollani

82


83

myös rahoituspäätösten esittely valtioneuvostossa olivat sosiaali- ja terveysministeriön vastuulla. Sosiaali- ja terveysministeriöllä on myös tulosohjausvalta Raha-automaattiyhdistykseen nähden, minkä kautta raha-automaattirahoitus kytkeytyy osaksi sosiaali- ja terveyspolitiikan kokonaisuutta. Toiseen tutkimuskysymykseeni liittyen analysoin sosiaali- ja terveysministeriön tulkintoja yhteiskunnallisesta muutoksesta, sen sosiaali- ja terveyspalveluihin ja ennen kaikkea sosiaali- ja terveysjärjestöihin liittyviä strategisia valintoja sekä sosiaali- ja terveysministeriön toimintaa suhteessa sosiaali- ja terveysjärjestöjen asemaan palvelujen tuottajana. Aikaisemmin analyysia sosiaali- ja terveysjärjestöjen palveluntuottajaaseman muutoksesta ja sen taustalla olevista tekijöistä ei ole tehty. Teen tutkimuksessani mahdollisimman kattavan analyysin muutoksesta ja siihen vaikuttaneista tekijöistä. Arvioin myös sitä, miten tarkoituksellisesta ja tavoitteellisesta muutoksesta on ollut kyse, vai onko ollut kyse vähittäisestä muita tavoitteita palvelevasta muutoksesta, jonka sivutuotteena sosiaali- ja terveysjärjestöjen asema sosiaalipalvelujen tuottajana on merkittävästi muuttunut. Olen tehnyt tutkimuksessani seuraavia rajauksia: 1) Rajaan tarkasteluni sosiaalipalveluissa lastensuojelupalveluihin, vammaisten asumispalveluihin ja päihdepalveluihin. Järjestöjen merkitys on näissä palveluissa ollut merkittävä. Tarkastelun ulkopuolelle jäävissä vanhuspalveluissa järjestöillä on myös ollut tärkeä merkitys, mutta vanhuspalvelujen alueelle markkinaehtoinen toiminta tuli jo varhain ja yritysten rooli on niissä merkittävä. Tarkastelen vanhuspalveluja ainoastaan siltä osin, kun sillä alueella tapahtuneilla muutoksilla on laajemminkin merkitystä järjestöjen ja niiden palveluntuottaja-aseman muutoksen kannalta. Olen rajannut tutkimukseni ulkopuolelle eri palveluihin liittyvän sisällöllisen, substanssitarkastelun. Sosiaalipalveluja koskeva erityislainsäädäntö on muuttunut useissa eri vaiheissa tarkastelujaksoni aikana, mutta ne jäävät tarkasteluni ulkopuolelle ja ovat korkeintaan viittauksenomaisesti tarkastelussani mukana. 2) Terveyspalvelut olen rajannut tutkimukseni ulkopuolelle siksi, että sosiaali- ja terveysjärjestöjen merkitys on niissä pieni verrattuna julkisen ja yritysten rooleihin.


3) Sosiaali- ja terveyspalvelut toteuttavat perustuslain suojaamia perusoikeuksia. Rajaan perusoikeuksien ja perustuslain uudistuksen 1995 tutkimukseni ulkopuolelle, vaikka sillä onkin ollut vaikutusta lainsäädäntöön ja sen kehitykseen, koska tutkimukseni on sosiaalipoliittinen, ei juridinen. 4) Koska kiinnostukseni kohteena ovat ennen kaikkea kansalliset poliittiset valinnat ja linjaukset sekä niiden avaaminen, tutkimuksessani ei luodata sitä, miten sosiaali- ja terveysjärjestöjen asema on muuttunut muissa EU-maissa. Lisäksi rajaukseen vaikuttaa se, että hyvinvointimallit eri EU-maissa ovat erilaiset ja myös järjestöjen asema ja merkitys jo lähtökohtaisesti on erilainen. Tarkasteluni on siis kansallinen. Muiden maiden kehitykseen liittyvät havainnot ovat lähinnä viittauksenomaisia. 5) Järjestöillä on monia erilaisia tehtäviä ja rooleja. Rajaan tutkimukseni tarkastelun järjestöjen palveluntuottajarooliin. Järjestöjen muut roolit ovat tutkimuksessani vain hyvin rajatusti mukana. Järjestöjen koko toiminnan ja kaikkien roolien muutoksen tarkastelu olisi ollut yhdessä tutkimuksessa kohtuuton ja mahdotonkin tehtävä. 6) Järjestöjen yleishyödyllisellä asemalla ja siihen liittyen verotuskohtelulla on kytkentä järjestöjen palvelutoimintaan, järjestöjen toimintaan ja valintoihin. Verotus on oma laaja kokonaisuutensa ja rajaan sen pääosin tutkimukseni ulkopuolelle. Sivuan verotusta ainoastaan siltä osin, kun sillä näyttää olevan merkitystä järjestöjen tekemien valintojen ja selviytymisstrategioiden kannalta. 7) Taloudellinen kehitys ja harjoitettu talouspolitiikka luovat reunaehtoja sosiaalipolitiikalle ja myös järjestöjen toiminnalle. Suomen EMUjäsenyys toteutui tarkastelujaksoni aikana ja sillä on ollut merkitystä Suomen talouden ja kehityksen kannalta. Myös pääomamarkkinat vapautuivat tarkastelujaksoni aikana. Rajaan näiden talouspolitiikkaan liittyvien kysymysten tarkastelun tutkimukseni ulkopuolelle, vaikka kyseisillä tekijöillä onkin yleisessä mielessä merkitystä tarkastelemani ilmiön kannalta. Niiden tarkastelu olisi laajentanut tutkimusta kohtuuttomasti.

84


85

8) Ajallisesti olen rajannut tutkimukseni vuosiin 1990–2010. Tutkimusta suunnitellessani aioin rajata sen alkamaan vuonna 1995 eli Suomen EU-jäseneksi liittymisen ajankohtaan. Tutkimuksen aikana osoittautui, että kansallisesti oli tehty erittäin merkittäviä valintoja ja linjauksia jo 1990-luvun alussa. Tästä syystä tarkasteluajanjaksoni alkaa vuodesta 1990. Se päättyy vuoteen 2010, koska sen lähempänä olevaa ajanjaksoa olisi vaikea tutkia aineistojen saatavuuden vuoksi ja myös siksi, että tutkijana elän liian läheisesti muutoksessa mukana. 9) Kuntien rooli on tarkastelujaksoni aikana muuttunut valtionosuusuudistusten vuoksi merkittävästi. Niiden käytännön ratkaisuilla hyvinvointipalvelujen järjestämisessä ja kilpailuttamiskäytännöillä on luonnollisesti suuri merkitys palveluja tuottavien järjestöjen kannalta. Tarkastelen tutkimuksessani kuntia ja niiden roolia vain rajatusti. En tarkastele kuntien kilpailuttamiskäytäntöjä ja niihin liittyviä ongelmia tutkimuksessani kuin viittauksenomaisesti, koska olen rajannut tutkimukseni koskemaan valtakunnallisia sosiaali- ja terveysjärjestöjä ja valtakunnallista toimintaa. Paikallisen kuntien toiminnan tarkastelu olisi laajentanut tutkimustehtäväni kohtuuttoman suureksi.

4.2 Tutkimuksen toteuttaminen ja aineistot Paikansin sosiaali- ja terveysjärjestöjen palveluntuottaja-aseman muutosvaiheet karkeasti ajanjaksolla 1990–2010 asiakirjojen kautta syntyneen ymmärryksen pohjalta. Määrittelen muutosvaiheen ajanjaksoksi, jossa tehdyillä päätöksillä, linjauksilla tai lainsäädännöllä on merkittävä vaikutus tulevaan kehitykseen ja sen suuntaan. Hyödynsin muutosvaiheiden paikantamisessa tarkastelujaksollani ensinnäkin hallitusohjelmia. Hallitusohjelmissa määritellään poliittiset linjaukset Suomessa kansallisesti harjoitettavalle politiikalle ja myös suuntaviivat EU:n tulevan kehityksen poliittisiksi tavoitteiksi. Eri ministeriöiden strategiat tai vastaavat linjausasiakirjat täsmentävät edelleen hallitusohjelmia ja kuvaavat konkreettisemmin niin sosiaalipalvelujen, järjestöjen ja niiden rahoituksen, tulevan lainsäädännön valmistelun ja myös EU:hun liittyvien tavoitteiden strategisia linjauksia. Näin ollen tutkimustehtäväni kannalta erityisesti sosiaali- ja terveysministeriön strategiat olivat merkittäviä muutosvaiheiden paikantamisessa. Sosiaali- ja terveysministeriön strategiat ovat tärkeitä paitsi sosiaali- ja terveyspolitiikan myös Raha-automaattiyhdistyksen vuoksi, kos-


ka STM on RAY:n avustustoimintaa ohjaava ministeriö. Lisäksi hyödynsin sosiaali- ja terveysministeriön järjestöstrategioita. Lainsäädäntö ja sen valmisteluun liittyvät työryhmät ja tausta-aineistot määrittelevät ja normittavat sosiaalipalveluja, palvelujen tuottamisen tapoja ja niiden rahoittamisen mahdollisuuksia sekä järjestöjen asemaa ja niiden rahoitusta. Suomen EU-jäsenyyden alkamisesta lähtien huomattava osa lainsäädännöstä tulee myös EU:n kautta. EU-lainsäädäntö on kansallisesti toimeenpantava ja implementoitava kussakin jäsenmaassa annettuna määräaikana, usein kahden vuoden kuluessa sen säätämisestä. Tarkemman asiakirja-aineiston analysoinnin ja suunnittelemieni haastattelujen jäsentämisen pohjaksi määrittelin tarkasteluajanjaksolle 1990–2010 muutosvaiheet. Niiden paikantamiseksi analysoin tärkeimmät poliittiset muutostekijät, lainsäädännölliset uudistukset ja keskeiset yhteiskunnalliset tekijät. Taulukossa 2 on kuvattu tutkimuksessa käytetyt ja myös aineiston keruuta ja analyysiä jäsentävät muutosvaiheet sekä kutakin muutosvaihetta perustelevat keskeiset tekijät. Taulukko 2. Järjestöjen palveluntuottaja-aseman muutosvaiheet 1990–2010 ja niitä perustelevat asiakirjat. Järjestöjen palvelutuottaja-aseman muutosvaiheet vuosina 1990–2010 1990-luvun alkuvuodet

EU-jäsenyyden alkuvuodet 1995–

2000-luvun alkuvuodet

2005–2010

Ahon hallituksen hallitusohjelma 1991–1995

Lipposen hallituksen hallitusohjelma 1995–1999

Lipposen II hallituksen hallitusohjelma 1999–2003

Vanhasen hallituksen hallitusohjelma 2003–2007

Valtionosuusuudistus 1993 ja suuri lama

Suomen Euroopan unionin jäsenyys 1995

Laki raha-automaattiavustuksista 1056/2001

Hankintadirektiivit 2004/18/ E4 ja laki julkisista hankinnoista 30.3.2007/348

ETA-jäsenyys 1994

EY-tuomioistuimen päätös RAY:n yksinoikeusjärjestelmän oikeutuksesta 1997

Arpajaislaki 1046/2001

Kansalaisjärjestöjä kokeva valtioneuvoston periaatepäätös 2007

Laki julkisista hankinnoista 1505/1992

Sosiaali- ja terveysministeriön strategia vuoteen 2005

Sosiaali- ja terveysministeriön strategia vuoteen 2010

Sosiaali- ja terveysministeriön strategia vuoteen 2020

Päädyin tutkimuksessani määrittelemään neljä muutosvaihetta. Ensimmäisen muutosvaiheen nimesin 1990-luvun alkuvuosien muutosvaiheeksi. Arvioin, että tämä ensimmäinen muutosvaihe ajoittuu vuosiin 1990–1995. Luonnollisesti muutokset eivät ole ajallisesti näin tarkkarajai-

86


87

sia. Ensimmäinen muutosvaihe määrittyi näin siksi, että tuossa vaiheessa hallitus vaihtui (Ahon hallitus) ja hallitusohjelman pohjalta oli nähtävissä selkeää politiikan muutosta verrattuna edelliseen Holkerin hallitukseen. Suuri lama ajoittui näihin vuosiin vaikuttaen sosiaali- ja terveyspalveluihin ja eri toimijoiden keskinäisiin suhteisiin. Lisäksi sosiaali- ja terveyspalvelujen järjestämisestä vastuussa olevien kuntien rooli muuttui merkittävästi vuoden 1993 valtionosuusuudistuksessa. Suomi valmisteli ETA-jäsenyyttä ja jäsenyys tuli myös voimaan tässä muutosvaiheessa vuonna 1994. Tutkimuksen toinen vaihe, EU-jäsenyyden alkuvuodet, rajautuu vuosiin 1995–2000. Tätä muutosvaihetta perustelen sillä, että suuri lama oli päättynyt, mutta lamasta toivuttiin edelleen. Tuolloin tapahtui hallituksen vaihdos ja Lipposen hallituksen painotukset poikkesivat osittain edellisen hallituksen linjauksista. Tuohon vaiheeseen ajoittuu myös Suomen EUjäsenyys vuonna 1995. Lisäksi järjestöjen tärkeimmän rahoittajan Rahaautomaattiyhdistyksen yksinoikeusasema tuli haastetuksi tuossa vaiheessa EY- tuomioistuimessa vuonna 1997. Se synnytti aikaisempaan verrattuna uudenlaisen ja epävarman tilanteen järjestöjen tulevaan rahoitukseen. Tutkimukseni kolmas vaihe, 2000-luvun alkuvuodet, ajoittuu ennen kaikkea vuosiin 2000–2004. Muutosvaihetta perustelen hallituksen vaihdoksella (Lipposen II hallitus) ja siihen liittyvällä aikaisempaa vahvemmalla pyrkimyksellä EU:n ”ytimiin” sekä EU:n integraation syvenemisellä. Erityisen merkittävä lainsäädännöllinen asia oli tuossa vaiheessa Rahaautomaattiyhdistystä koskevan keskeisen lainsäädännön muutos. Sillä oli erittäin suuri merkitys järjestöjen palveluntuottaja-aseman muutoksen kannalta. Tutkimukseni viimeisen vaiheen nimesin muutosvaiheeksi 2005–2010. Tuolloin Vanhasen hallitus oli hallitusvastuussa. Hankintalainsäädäntöä uudistettiin vuonna 2007. Samana vuonna valtioneuvosto teki myös historian ensimmäisen järjestöjä koskevan periaatepäätöksen ja poliittisten päättäjien huoli järjestöjen asemasta nousi uudella tavalla esiin. Ajanjaksolle ajoittuu myös Vanhasen II hallitus, jonka linjaukset poikkesivat merkittävästi edeltäjästään. Tuolloin on nähtävissä jälleen politiikan muutos, mutta sen vaikutukset eivät ehdi vielä näkyä ennen tutkimusjaksoni päättymistä. Analysoin muutosvaiheita ja niihin sisältyviä politiikkaprosesseja tarkemmin kuhunkin muutosvaiheeseen sisältyvien politiikka-asiakirjojen, uudistusten asiakirja-aineistojen ja haastattelujen tuottaman tiedon avulla. Taulukossa 3 on kuvattu tutkimuksen aineistot. Liitteessä 1 on luettelo tutkimuksessa käytetystä asiakirja-aineistosta.


Taulukko 3. Tutkimuksen aineistot.

88

Aineiston luonne

Aineiston kuvaus

Hallitusohjelmat

Ahon hallituksen hallitusohjelma Lipposen hallituksen hallitusohjelma Lipposen II hallituksen hallitusohjelma Vanhasen hallituksen hallitusohjelma

Keskeisiin uudistuksiin liittyvät asiakirjat

Valtionosuusuudistuksen 1993 valmisteluasiakirjat Hankintalain 1992 valmisteluasiakirjat ja valiokuntien lausunnot ETA-jäsenyyden valmisteluasiakirjat ja valiokuntien lausunnot EU-jäsenyyden valmisteluasiakirjat ja valiokuntien lausunnot RAY-lainsäädännön valmisteluasiakirjat Hankintalain 2007 valmisteluun liittyvät asiakirjat ja valiokuntien lausunnot

Strategia-asiakirjat

Sosiaali- ja terveysministeriön strategiat tarkastelujaksolla (4) STM:n kansalaisjärjestöstrategiat (2)

Euroopan unionin asiakirjat

Perussopimukset Komission palveluihin liittyvät tiedonannot

Raha-automaattiyhdistyksen aineistot

Muistiot yrittäjien ja RAY:n neuvotteluista Muistiot RAY:n ja STM:n välillä avustamisesta ja kilpailuhaitoista

Avainhenkilöiden haastattelut

Haastatteluja 17. Haastateltuja henkilöitä oli yhteensä 19, joista 7 naista ja 12 miestä. Heistä 6 edusti sosiaali- ja terveysministeriötä, 3 kauppa- ja teollisuusministeriötä, 6 Raha-automaattiyhdistystä ja 4 järjestöjä. Sanasanaisesti litteroituja haastatteluja oli 567 sivua

Keskusjärjestöjen hallitusten pöytäkirjat vuosilta 1995–2000

Sosiaali- ja terveysturvan keskusliiton ja Sosiaalija terveysjärjestöjen yhteistyöyhdistys YTY.n yhteensä 72 hallitusten kokouksen pöytäkirjat

Asiakirja-aineistojen avulla analysoin sitä, millaisia päämääriä ja valintoja järjestöjen palveluntuottaja-aseman muutosprosessin eri vaiheissa oli löydettävissä. Tärkeimpiä asiakirja-aineistoja politiikkaprosessien avaamiseksi ja poliittisen tahtotilan ymmärtämiseksi olivat hallitusohjelmat. Niiden avulla analysoin poliittiset tavoitteet ja intressit kussakin muutosvaiheessa sekä tavoitteiden ja intressien muutokset näiden muutosvaiheiden välillä. Hallitusohjelmien poliittisia linjauksia täydensivät sosiaali- ja terveysministeriön strategiat ja kansalaisjärjestöstrategiat. Eri muutosvaiheissa on toteutettu erilaisia lainsäädäntö- ja muita uudistuk-


89

sia. Tarkasteluajanjaksollani uudistukset, joiden valmisteluasiakirjat ovat osa tutkimukseni aineistoa, ovat valtionosuusuudistus 1993, hankintalait 1992 ja 2007, Raha-automaattiyhdistystä koskeva lainsäädäntö 2001, ETAjäsenyys 1994 ja EU-jäsenyys 1995. Järjestöjen tulkintoja, arvioita ja toimintaan liittyvää analyysiä täydensin myös käymällä läpi kahden sosiaali- ja terveysjärjestöjen keskusjärjestön, Sosiaali- ja terveysturvan keskusliiton ja Sosiaali- ja terveysjärjestöjen yhteistyöyhdistys YTY:n, hallituksen arkistoituja pöytäkirjoja vuosilta 1995–2010. Muutoksen tutkimisessa on tärkeää, että katse suunnataan merkityksellisiin tekijöihin ja tapahtumiin. Huomio keskitetään prosessin eri vaiheissa oleviin tapahtumiin, sosiaalisten prosessien rakentumiseen, toimijoihin ja niiden suhteisiin sekä toimintaympäristön muutostekijöihin. (Tirronen 2011, 26.) Asiakirja-aineistojen avulla pystyy muodostamaan kuvan, mitä tapahtui ja mikä muuttui. Asiakirjat eivät välttämättä kuitenkaan anna vastausta tutkimukseni kannalta hyvin oleelliseen kysymykseen, miksi näin tapahtui, mitkä intressit ja tahot vaikuttivat siihen, että muutos tapahtui juuri kuvatulla tavalla. Avasin kutakin muutosvaihetta ja siihen liittyviä valintoja myös toimijakeskeisesti yhdessä politiikkaprosessiin koko tarkastelujaksoni ajan eri organisaatioissa osallistuneiden henkilöiden kanssa (ks. tästä van den Ven 2007). Politiikkaprosessien avaamiseksi avainhenkilöiden asiantuntijahaastattelut muodostivat tärkeimmän osan tutkimusaineistoani. Avainhenkilöillä tarkoitan tutkimukseni kannalta keskeisten toimijatahojen henkilöitä, jotka ovat oman työtehtävänsä kautta olleet vaikuttamassa tai joilla on ollut mahdollisuus vaikuttaa muutosprosessiin sen eri vaiheissa. Valitsin haastateltavani esiymmärrykseni ja alustavan suunnitelmani pohjalta, joka perustui siihen, että olen työroolissani ollut vaikuttajana tekemisissä tässä tutkimani ilmiön ja muutosten kanssa. Lisäksi olen käyttänyt apuna ns. lumipallomenetelmää. Tämä tarkoittaa sitä, että kysyin ennakkotietoni pohjalta nimeämiltäni avainhenkilöiltä järjestöjen edustajia lukuun ottamatta aina haastattelun lopuksi, ketkä muut henkilöt heidän omassa organisaatiossaan voisivat täydentää saamaani tietoa. Näin olen varmistanut, että saan tutkimusongelmani kannalta keskeiset asiantuntijat haastatteluun ja haastateltavien joukko on siten täydentynyt. (Hirsijärvi & Hurme 2001, 59.) Menettelytavalla olen varmistanut, ettei haastateltavien valintaan sisälly systemaattista harhaa. Lisäksi olen haastatteluja tehdessäni arvioinut sitä, alkavatko haastatteluissa toistua ja kertaantua samat asiat, jolloin uudet haastateltavat eivät enää tuo ratkaisevasti uusia asioita esiin. ( Hirsijärvi & Hurme 2001, 60.)


Sosiaali- ja terveysministeriö (STM) on taho, joka linjaa kansallisesti sosiaali- ja terveyspoliittisia tavoitteita, toteuttaa kunkin hallituksen sosiaali- ja terveyspoliittisia linjauksia ja osallistuu sosiaali- ja terveyspoliittisten tavoitteiden näkökulmasta Suomen EU-politiikkaan liittyvien kantojen määrittelyyn. Sosiaali- ja terveysministeriö on avaintaho Raha-automaattiyhdistyksen rahoituslinjauksissa, rahoituspäätöksissä ja sitä kautta myös sosiaali- ja terveysjärjestöille. Keskityin ministeriön virkamiesten haastatteluihin, koska virkamiehet edustavat ministeriöissä asiantuntijoina pitkää toimintalinjaa ja voimassa olevaa lainsäädäntöä. Valitsin haastateltavaksi sellaisia sosiaali- ja terveysministeriön virkamiehiä, joilla on oman työtehtävänsä kannalta ollut tärkeä tai laaja-alainen mahdollisuus vaikuttaa sosiaali- ja terveysministeriössä tehtyihin linjauksiin ja valintoihin. Haastateltavia valitessani painotin sitä, että näin tuli katetuksi mahdollisimman kattavasti koko tarkasteluajanjakso 1990–2010. Osa STM:n virkamiehistä on tutkimusajanjakson aikana ollut eri tehtävissä ja siksi pystyneet seuraamaan, vaikuttamaan ja arvioimaan suurimman osan tarkastelujaksostani sosiaali- ja terveysministeriön toimintaa. Edellä mainituilla kriteereillä sosiaali- ja terveysministeriöstä haastateltuja henkilöitä oli kuusi. Kaksi haastateltavista on työskennellyt osan tarkastelujaksostani keskeisessä roolissa sosiaali- ja terveysministeriössä, mutta siirtyneet tarkastelujaksoni aikana toisiin, tutkimukseni kannalta keskeisiin organisaatioihin, ja heidät haastateltiin siellä. Kirjasin heidät kuitenkin sosiaali- ja terveysministeriön haastateltavien lukumäärään. Paikansin vastaavalla tavalla haasteltavia avaintoimijoita kauppa- ja teollisuusministeriössä (KTM). Käytän tutkimukseni teksteissä selkeyden vuoksi systemaattisesti nimeä kauppa-ja teollisuusministeriö, vaikka ministeriön nimi muuttuikin vuonna 2009 työ- ja elinkeinoministeriöksi. Kyseinen ministeriö oli päävastuussa Suomen elinkeino- ja kilpailupoliittisten linjausten määrittelyssä. KTM oli myös valmisteluvastuussa kansallisesta hankintoihin liittyvästä lainsäädännöstä. Siellä lähestyin aluksi kansliapäällikköä, joka ohjasi minut haastattelemaan niitä virkamiehiä, joilla hän arvioi olevan syvällistä tietoa tutkimukseni teeman kannalta. KTM:stä haastateltavia henkilöitä oli yhteensä kolme. Raha-automaattiyhdistyksen rahoitus ja siihen liittyvät linjaukset ja muutokset ovat merkittäviä sosiaali- ja terveysjärjestöille. Kolmannen haastateltavien joukon muodostivat RAY:n päätösten valmistelun kannalta keskeiset työntekijät vuosina 1990–2010. Raha-automaattiyhdistyksestä haastateltavia oli yhteensä kuusi. Tutkimukseni kannalta hyvin tärkeä informantti, entinen avustusjohtaja, kuoli muutama vuosi ennen tutkimukseni toteuttamista. Tästä syystä haastattelin ryhmähaastatteluna avustusosastolta kolmea hen-

90


91

kilöä, jotka olivat tehneet työtä läheisesti hänen kanssaan ja olleet mukana muiden tahojen kanssa käydyissä neuvotteluissa. Arvioin, että he pystyisivät pitkään RAY:ssa olleina paikkaamaan sitä aukkoa, ettei kyseistä avustusjohtajaa ollut mahdollista enää haastatella. Sosiaali- ja terveysjärjestöt ovat tulkinneet muutosta ja reagoineet siihen eri tavoilla. Sosiaali- ja terveysjärjestöjen toiminnanjohtajat ovat roolinsa ja tehtävänsä kautta tärkeässä asemassa arvioimassa toimintaympäristön muutosta ja sen mahdollisia vaikutuksia oman järjestön toimintaan. Tätä muutosta arvioin case-järjestöjen tuottaman tiedon avulla. Koska halusin tutkimuksessa avata ennen kaikkea muutosvaiheita ajanjaksolla 1990–2010, valitsin caseiksi vain ne sosiaali- ja terveysjärjestöt, joissa sama henkilö on toiminut toiminnanjohtajana suurimman osan tarkasteluajanjaksosta ja jotka ovat sosiaalipalvelujen tuottajia päihde-, lastensuojelu- ja vammaispalveluissa. Näillä kriteereillä caseiksi valikoituneet neljä järjestöä olivat sattumalta myös suurimmat ja merkittävimmät palvelujen tuottajat omalla toimialallaan. Informantteja olivat näiden järjestöjen ylimmät toimihenkilöt. He kertoivat järjestöjen muutokseen liittyvistä tulkinnoista, muutokseen vaikuttamisesta ja järjestöjen erilaisista sopeutumistavoista toimintaympäristön muutokseen yleisessä mielessä, eivät ensisijaisesti tai vain oman järjestönsä näkökulmasta. Tarkastelussa en siis pureudu syvällisesti minkään yksittäisen järjestön tilanteeseen erityisesti, vaan tarkastelen asioita järjestöjen kannalta yleisessä mielessä. Haastattelut olivat luonteeltaan asiantuntijahaastatteluja, joilla tarkoitetaan tilannetta, jossa haastateltavilta pyritään hankkimaan tietoa tutkittavasta ilmiöstä tai prosessista. Kiinnostuksen kohteena ei ole haastateltu henkilö sinänsä, vaan häntä haastetallaan sen tiedon vuoksi, jota hänellä oletetaan olevan. Haastateltavien valinta tapahtuu silloin heidän institutionaalisen asemansa vuoksi, koska aineiston keruun tavoitteena on tuottaa tietoa jostakin ainutkertaisesta tapahtumakulusta. Haastattelussa kerätään tällöin materiaalia ja tietoa, joka kertyy haastateltaville kokemuksen kautta. Muihin haastatteluihin verrattuna asiantuntijahaastatteluihin liittyy se, että asiantuntijoiden joukko on usein rajallinen ja heikosti vaihdettavissa. Haastateltavat ovat kiinnostavia, koska he ovat tuon historiallisen erityisen tapahtumakulun todistajia ja osallisia. (Alastalo & Åkerman 2010, 372–375.) Haastattelutieto on aina vuorovaikutuksessa tuotettua tietoa (ks. tarkemmin Ruusuvuori & Tiittula 2005). Tuon vuorovaikutuksen helpottamiseksi olin teemoitellut haastattelut etukäteen erikseen kullekin vastaajataholle, koska halusin tutkijana eri muutoskohdissa saada esille juuri haastateltavien tiedot, näkemykset ja tulkinnat tapahtumien kulusta ja prosessista.


Asiantuntijahaastatteluissa on tyypillistä räätälöidä haastattelurunko sen mukaan ketä haastatellaan. Haastatteluihin on myös tärkeää valmistautua etukäteen käymällä läpi asiakirja-aineistoja tai muita dokumentteja. Huolellinen valmistautuminen on tärkeää, koska haastateltavat saattavat kertoa asioista hyvin yleisellä tasolla ilman yksityiskohtaisia ja konkreettisia kysymyksiä. (Koskinen ym. 2005, 118–120.) Pohjatöiden tekeminen auttaa haastattelijaa keskittymään kysymyksiin, asioihin ja vaiheisiin, joita on dokumentoitu niukasti tai ei juuri lainkaan. Mitä rajatummasta asiantuntijaalueesta on kyse, sitä tärkeämpää haastattelujen onnistumisen kannalta on se, että haastattelija osoittaa asiantuntemusta ja perehtyneisyyttä aiheeseen. Tutkimuksessani oli suuri apu siitä, että asiantuntijan ja vaikuttajan roolieni kautta tunsin haastatteluissa käsitellyt sisällöt hyvin. Haastattelurunko on tärkeä myös haastateltavien muistin rajallisuuden vuoksi. Haastattelurunko auttaa haastateltavaa valmistautumaan haastatteluun tutustumalla omiin taustamateriaaleihinsa tai arkistoihinsa. Mitä vanhemmasta tai pidemmästä prosessista on kyse, sitä hankalampaa haastateltavan voi olla palauttaa mieleensä tapahtumien yksityiskohtia. (Alastalo & Åkerman 2010, 379.) Haastattelussa kaikki osapuolet osallistuvat tiedon tuottamiseen. Haastattelu on aina haastattelijan ja haastateltavan välistä vuorovaikutusta ja haastattelu syntyy osallistujien yhteisen toiminnan tuloksena. Näin ollen myös haastattelijan puhe on merkityksellistä ja sillä on vaikutusta keskustelun kulkuun. Se on otettava huomioon merkityksellisenä asiana analyyttisiä päätelmiä tehtäessä. Haastateltavan oletetaan olevan se, joka tietää eniten tutkimuksen kohteena olevasta asiasta. Edellä todettu tarkoittaa myös tutkijan asemoinnin ja refleksiivisyyden vaatimusta (Tiittula & Ruusuvuori 2009, 11–20; Hirsijärvi & Hurme 2001, 47–48.) Haastatteluja oli yhteensä 17, jotka tein yhtä lukuun ottamatta yksilöhaastatteluina. Haastateltuja henkilöitä oli yhteensä 19, koska yhdessä ryhmähaastattelussa oli mukana kolme henkilöä. Kyseiset haastateltavat arvioivat ennakkoon, että ryhmänä keskustellen he pystyvät paremmin täydentämään toisiaan ja mahdollistamaan mahdollisimman kattavan tiedon tutkimukseni kannalta. Haastatteluun pyytämistäni henkilöistä yhtä lukuun ottamatta kaikki suostuivat haastateltaviksi. Haastattelusta kieltäytynyt henkilö ohjasi minut pyytämään haastateltaviksi toisia organisaationsa henkilöitä, koska hän arvioi, että he ovat tutkimukseni kannalta parempia informantteja. Kaikki haastatellut suhtautuivat tutkimushankkeeseeni myönteisesti ja pitivät sitä yhteiskunnallisesti merkittävänä, koska aikaisempaa tutkimustietoa asiasta ei ole. Haastatteluun suostumiseen ja myönteiseen suhtautumiseen vaikutti todennäköisesti myös se, että olin haastateltaville työroolin kautta

92


93

entuudestaan tuttu. Tällä on ollut todennäköisesti myös myönteistä vaikutusta luottamuksen ja yhteisyyden rakentumiseen. Tutkimuseettisesti on välttämätöntä, että jokainen tutkimukseen osallistuva tietää, millaiseen tutkimukseen hän on osallistumassa ja mitkä ovat tutkimuksen tavoitteet, mihin kerrottua tietoa käytetään ja millä tavalla (Silverman 2006, 324; Kuula 2011, 104–108). Kysyessäni haastateltaviani tutkimukseen sähköpostitse, jokainen heistä sai etukäteen lyhennetyn version tutkimussuunnitelmastani, jolla informoin haastateltavia tutkimuksen tarkoituksesta ja toteuttamistavasta. Siinä oli kuvattu, mitkä ovat tutkimuksen tavoitteet, millaista aineistoa sitä varten kerätään ja miten aion käyttää aineistoja. Kerroin sähköpostipyynnössä myös, että haastattelujen tuottama tieto on luottamuksellista ja haastateltavien anonymiteetti tulee suojatuksi. Haastateltavat saivat myös noin viikkoa ennen haastattelua käyttöönsä haastattelun teemarungon, jonka avulla toivoin haastateltavien valmistautuvan haastatteluun. On perusteltua antaa haastattelun teemat tiedonantajille tutustuttavaksi jo hyvissä ajoin ennakkoon tutustuttavaksi (Ruusuvuori ym. 2001, 73). Se antaa osallistujalle lyhyttä esittelyä tarkemman kuvan tutkimuksesta, mahdollisuuden vielä arvioida halukkuuttaan osallistua ja myös mahdollisuuden haastatteluun valmistautumiseen. Jokaisen haastattelun aluksi kertasin lyhyesti tutkimuksen tavoitteet ja tarkistin, haluaako haastateltava tietää jotakin tarkemmin tutkimuksestani. Haastateltavista kaksi esitti tarkentavia kysymyksiä. Kävin lisäksi heidän kanssaan vielä uudelleen läpi tutkimuseettiset kysymykset, erityisesti haastateltavien anonymiteetin raportoinnissa ja haastattelujen luottamuksellisuuden. Jokainen haastateltava osallistui tutkimukseen vapaaehtoisesti, hänelle sopivana ajankohtana ja hänen valitsemassaan paikassa. Nauhoitin haastattelut haastateltavien luvalla. Kerroin heille, että nauhoitukset säilytetään asianmukaisesti luottamuksellisuus turvaten ja että ne litteroidaan sanasanaisesti. Tutkijan tulee tehdä kaikkensa, että tutkimuksessa mukana olleiden henkilöiden henkilöllisyys säilyy suojattuna. Kysymys haastateltavien tunnistettavuudesta tulee asiantuntijahaastatteluissa esille eri tavalla ja suurempana haasteena kuin niin sanotuissa tavallisten ihmisten haastatteluissa. Lupaus anonymiteetistä rohkaisee haastateltavia puhumaan rehellisesti ja suoraan, mikä helpottaa oleellisten tietojen keräämistä tutkimukseen. (Mäkinen 2006, 114–116; Alastalo & Åkerman 2010, 386.) Tein haastattelut joko haastateltavien taustaorganisaatioiden tiloissa (6), haastattelijan taustaorganisaation kokoushuoneessa (8) ja kolme haastattelua haastateltavien kotona, koska se oli käytännössä heille helpointa. Haastattelupaikat olivat rauhallisia, häiriötekijöitä ei ollut ja ne valittiin aina


haastateltavan toivomuksen mukaisesti. Haastatteluista kaksi kesti 1,5 tuntia ja muut 2–3 tuntia, jolloin haastattelun välillä pidettiin myös lyhyt tauko. Haastateltavat puhuivat avoimesti. He olivat kahta lukuun ottamatta myös valmistautuneet etukäteen haastatteluun palauttamalla asioita mieleensä käymällä omia ja organisaationsa dokumentteja sekä muita materiaaleja läpi. He perustelivat hyvää valmistautumistaan sillä, että tarkasteltava ajanjakso on pitkä ja he halusivat palauttaa asioita mieleensä, jotta muistaisivat mahdollisimman oikein, miten asiat ovat menneet. Nauhoitin kaikki haastattelut haastateltavien luvalla. Haastattelut litteroitiin sanasanaisesti kokonaisuudessaan. Se mahdollisti monipuolisen ja monitasoisen haastattelujen tulkinnan analyysivaiheessa sekä haastattelijan roolin reflektoinnin haastattelussa. Riittävien haastattelujen määrän arviointiin vaikutti niille ennalta asetettujen kriteerien (ks. aikaisemmin tämä luku) lisäksi se, että aineiston riittävyys ratkaistiin saturaation eli kyllääntymisen avulla. Saturaatiolla tarkoitetaan sitä, että aineisto alkaa toistaa itseään ja informantit eivät enää tutkimusongelman kannalta tuota uutta tietoa. Saturaatiossa siis haetaan samuutta ja samuus voi tulla esiin siten, että samat asiat alkavat toistua. Erilaisuuden suhteen saturaatiota ei samaan tapaan ole määriteltävissä. Ajatuksena on, että tietty määrä aineistoa riittää tuomaan esiin oleellisen tiedon, jota tutkimuskohteesta on mahdollista saada. (Ruusuvuori ym. 2001, 87–89.) Haastatteluilla oli tietty päämäärä ja tutkimukseni tutkimuskysymykset määrittivät niiden teemat. Haastattelujen avulla halusin saada tietoa siitä, miten muutoksessa mukana olleet keskeisten tahojen toimijat näkivät muutokseen liittyvät tapahtumat eli mitä oli tapahtunut, miten he tulkitsivat muutosta, millaisia merkityksiä he niille antoivat. Tätä ei ole mahdollista saada riittävästi esiin asiakirja-aineistojen avulla. Tutkijana minulla oli tietty etukäteistietoa muutoksesta ja tutkimuskysymyksiini pohjautuva tiedonintressi, joka ohjasi kysymyksenasettelujani ja keskusteluja haastattelujen aikana. Oma aikaisempi asiantuntemukseni auttoi myös siinä, että pystyin kysymään haasteltavilta konkreettista lisätietoa tapahtumista. Näin ollen haastattelut eivät päässeet jäämään liian yleiselle tasolle. (ks. tarkemmin Ruusuvuori & Tiitula 2009, 23; Alastalo & Åkerman 2010.) Syvällisemmän tiedon saamiseksi siitä, mitä muutoksessa tapahtui, muutokseen vaikuttaneista tekijöistä, tahoista, intresseistä ja tulkinnoista päätöksenteon kannalta keskeisessä asemassa olleet asiantuntijahaastateltavat olivat tärkein tiedonlähteeni. David Silverman (2000, 88–91 ; 2006, 113–114) toteaa, että haastattelu on ekonominen metodi saada syvempää tietoa ilmiöistä kuin asiakirjoista

94


95

tai kyselyillä. Laadullisen tutkimukset metodit, jollainen haastattelukin on, voivat tarjota syvemmän ymmärryksen sosiaalisista ilmiöistä kuin kvantitatiivisella tutkimuksella olisi mahdollista saada. Haastattelu on siinä mielessä ainutlaatuinen tiedonkeruumenetelmä, että siinä ollaan suorassa kielellisessä vuorovaikutuksessa niiden henkilöiden kanssa, joilta tietoa halutaan saada. Haastattelun suurimpia etuja on joustavuus aineistoa kerättäessä. Sen suuri etu on myös se, että siinä voidaan säädellä aineiston keruuta joustavasti, tilanteiden edellyttämällä tavalla ja käydä keskustelua tiedonantajan kanssa. Aiheiden järjestystä on mahdollista säädellä haastateltavan mukaan ja haastattelu antaa enemmän mahdollisuuksia tulkita vastauksia. Haastateltava on subjekti, tietoa ja merkityksiä luova aktiivinen osapuoli. Haastattelu soveltuu tiedonhankintaan erityisesti sellaisissa tutkimusaiheissa, joissa kysymyksessä on aikaisemmin vähän kartoitettu, tuntematon alue. (Ruusuvuori ym. 2001, 72–73.) Tutkimukseni kysymyksenasettelusta ja siitä, miten muutos eteni ja mitkä tekijät, intressit ja valinnat ovat vaikuttaneet muutoksen suuntaan, ei juuri ole entuudestaan tietoa. Tästä syystä haastattelut ovat tärkein tiedonhankintamenetelmäni. Tutkijana on vaikea tietää etukäteen, mitkä asiat ovat merkityksellisiä ja mihin suuntaan on tärkeä edetä. Haastattelu antaa mahdollisuuden syventää haastateltavan esiin nostamia asioita, mikä omassa tutkimuksessani oli erittäin tärkeää. Samoin haastattelut antoivat lisäaineksia asiakirja-aineistojen analysointiin. Tässä mielessä tutkimukseni aineistot myös trianguloituvat keskenään (Alasuutari 1994). Monista eduistaan huolimatta haastatteluun sisältyy myös ongelmia, jotka tutkijana on syytä tiedostaa. Haastattelu vie aikaa, se edellyttää huolellista suunnittelua ja valmistelua. Erityisen tärkeää huolellinen valmistautuminen on asiantuntijahaastatteluissa, joissa haastattelijan asiantuntemus on tärkeä osa haastattelijan uskottavuutta (Alastalo & Åkerman 2010, 378–379.) Haastatteluun voi sisältyä myös monia haastattelijasta, haastateltavista tai haastattelutilanteesta johtuvia virhelähteitä. Haastattelun luotettavuutta saattaa heikentää myös se, että haastattelussa ihmisillä on taipumus antaa sosiaalisesti suotavia vastauksia, kuvata toimintaansa parhain päin tai määritellä ratkaisuille jälkikäteen järkiselityksiä. (Alastalo & Åkerman 2010, 384; Hirsijärvi ym.2004, 193–196.) Palaan näihin mahdollisiin virhelähteisiin ja erityisesti omaan rooliini tutkijana ja haastattelijana myöhemmin tässä luvussa. Haastattelujen kautta syntynyt aineisto oli monipuolinen, rikas ja laaja. Tutkimukseni kannalta tärkeää oli se, että haastatellut henkilöt puhuivat hyvin suoraan keskustelluista teemoista ja reflektoivat myös kriittisesti oman organisaationsa toimintaa tutkimukseni eri muutosvaiheiden kannalta.


Haastatteluissa ei näkynyt pyrkimystä selittää tapahtunutta muutosta ja oman organisaation toimintaa parhain päin. Tutkijana minua yllätti haastateltavien avoimuus ja arvioiva ote muutokseen liittyvien tekijöiden ja valintojen pohdinnoissa. Vaikka haastateltavat tulivat eri organisaatioista, heidän analyysinsä eri muutosvaiheiden tapahtumista, eri tahojen intresseistä, valinnoista sekä toimijoista ja niiden rooleista olivat hyvin samansuuntaisia, tukivat hyvin toisiaan ja myös täydensivät yksityiskohdiltaan toisiaan. Edellä olevan pohjalta arvioin, että haastattelujen kautta kertynyt tutkimusaineistoni on laadukas ja pystyy antamaan monipuolisen ja rikkaan kuvan sosiaali- ja terveysjärjestöjen palveluntuottaja-aseman muutosprosessista.

4.3 Aineiston analysointi Tutkimukseni on laadullinen tutkimus. Laadulliselle tutkimukselle on tyypillistä, että siinä käytetään hyväksi useita erilaisia aineistoja, kuten haastatteluja ja erilaisia asiakirja-aineistoja, eikä tutkija luota vain yhdenlaisen aineiston mahdollisuuteen antaa riittävän monipuolinen ymmärrys tutkittavasta ilmiöstä. (Creswell 2009,175.) Niin on myös tässä tutkimuksessa. Kuten edellä totesin, keskeiset aineistoni ovat erilaiset asiakirja-aineistot ja avainhenkilöiden haastattelut. Laadullista aineistoa tarkasteltaessa huomiota kiinnitetään vain siihen, mikä on tutkimuksen teoreettisen viitekehyksen ja tutkimuskysymysten kannalta olennaista. Samaa aineistoa voidaan eri kerroilla tarkastella monesta eri näkökulmasta. Aineisto tematisoidaan aina yhdestä teoreettismetodologisesta viitekehyksestä tai näkökulmasta kerrallaan. Laadullinen tutkimusprosessi on teoreettinen seikkailu. Laadullisen aineiston analyysissä on kysymys merkityksellisen toiminnan tutkimisesta ja tavallaan arvoituksen ratkaisemisesta. Laadullista aineistoa tarkastellaan aluksi kokonaisuutena. Havaintoja pelkistetään tarkastelemalla sitä vain tietystä teoreettis-metodologisesta näkökulmasta ja haetaan sitä, mikä on olennaista. Tuotetut havainnot ovat vasta erilaisia vastauksia mitä-kysymyksiin. Pelkistämisen toisessa vaiheessa karsitaan havaintojen määrää havaintoja yhdistämällä. Lähtökohtana on ajatus siitä, että aineistossa on esimerkkejä tai näytteitä samasta ilmiöstä. Toinen vaihe analyysissä on arvoituksen ratkaiseminen eli tulosten tulkinta. Aineistosta opitaan uusia asioita, saadaan ennalta tuntematonta tietoa tutkittavasta asiasta ja miksi- kysymyksiä, jota ei olisi voinut kuvitella ennen aineistoon ja tutkittavaan ilmiöön perehtymistä (Alasuutari 1994, 29–38.).

96


97

Laadullisessa tutkimuksessa arvoituksen ratkaiseminen merkitsee sitä, että aineistossa olevien johtolankojen ja vihjeiden pohjalta tehdään merkitystulkinta tutkittavasta ilmiöstä. Mitä enemmän arvoituksen ratkaisemisessa on käytettävissä ratkaistavana olevaan mysteeriin liittyviä vihjeitä, sitä paremmin tutkija voi luottaa siihen, että rakentunut arvoituksen ratkaisu on mielekäs, eikä vain yksi monista mahdollisista. Selitysmallin tulee pohjautua mahdollisimman hyvin empiiriseen aineistoon, olla sisäisesti looginen ja mahdollisimman monien aineiston analyysin johtolankojen tulee puhua sen puolesta. (Mt., 187–189, 215.) Yksi tutkimuksen ja aineiston analyysin tärkeä lähtökohta on, että tutkija kyseenalaistaa omia oletuksiaan koko ajan ja tekee analyysia tavalla, joka antaa aineistolle mahdollisuuden yllättää tutkijaa (Alasuutari ym. 2009,6). Edellä todettuja asiakirja-aineistoja lukemalla hain vastauksia tutkimuskysymyksiini. Luin aineistooni kuuluvat asiakirjat useita kertoja kokonaisuudessaan läpi, muodostaakseni mahdollisimman hyvän kokonaiskuvan ja ymmärryksen kunkin sisällöstä suhteessa tutkimuskysymyksiini. Sen jälkeen useiden lukukertojen kautta syvensin ymmärrystäni. Näin toimien mahdollistui tutkimukseni kannalta keskeisten teemojen esiin nostaminen aineistosta. Etsin asiakirja-aineistosta tutkimukseni kannalta keskeisiä teemoja ja kutakin teemaa kuvaavia sisältöjä, linjauksia ja näkemyksiä. Aineiston syventävää analyysiä voi verrata sipulin kuorimiseen kerros kerrokselta. Tein myös koko ajan muistiinpanoja havainnoistani. (vrt. Creswell 2009, 183–187.) Kiinnostuksen kohteenani politiikka-asiakirjojen eli hallitusohjelmien ja strategioiden, analyysissä oli myös se, mitä samaa niissä näkyi eri muutosvaiheissa ja toisaalta, mitä erilaisuutta niissä eri muutosvaiheiden välillä ilmeni, mikä muuttui. Lisäksi hain niistä nousevaa peruslogiikkaa ja isoa agendaa. Suhteutin näin syntyneitä analyysejä ja tulkintoja myös aikaisempiin tutkimustuloksiin aina kun se oli mahdollista. Keskeisimpiä asiakirja-aineistoja politiikkaprosessien avaamiseksi ja poliittisen tahtotilan ymmärtämiseksi olivat hallitusohjelmat. Niiden avulla analysoin poliittisen agendan, tavoitteet ja intressit kussakin muutosvaiheessa sekä tavoitteiden ja intressien muutokset muutosvaiheiden välillä. Hallitusohjelmissa olin kiinnostunut ennen kaikkea niiden isosta poliittisesta agendasta, sosiaali- ja terveyspoliittisista tavoitteenasetteluista, sosiaali- ja terveyspalvelujen järjestämiseen ja tuottamiseen liittyvistä linjauksista sekä siitä, miten hallitusohjelmissa näkyivät järjestöt ja toisaalta yritykset sekä näiden molempien toimijoiden tukeminen. Kansainvälistyminen ja erityisesti Euroopan yhdentyminen olivat oleellinen osa politiikkaprosessia tarkasteluajanjaksoni aikana. Analysoin hallitusohjelmista myös sitä, miten


kukin hallitus määritteli EU:iin liittyvät tavoitteensa ja millaisia hallituksen linjaukset ja arviot olivat suhteessa EU:n toimivaltaan eri politiikkalohkoilla. Täydensin hallitusohjelmien synnyttämää analyysiä kussakin muutosvaiheessa sosiaali- ja terveysministeriön strategioiden analyysillä. Niissä olin kiinnostunut ennen kaikkea sosiaali- ja terveyspalveluihin, eri tahojen vastuisiin, järjestöihin ja niiden asemaan sekä Euroopan unionin vaikutuksiin liittyvistä linjauksista. Sosiaali- ja terveysministeriöllä oli tarkastelujaksoni aikana myös kaksi kansalaisjärjestöstrategiaa. Niistä analysoin erityisesti sitä, millaiseksi niissä oli linjattu sosiaali- ja terveysjärjestöjen tehtävä ja asema yleisesti ja erityisesti palveluihin liittyen. Analysoin järjestöstrategioista myös sitä, miten niissä oli määritelty eri toimijoiden keskinäisiä suhteita ja Raha-automaattiyhdistyksen roolia sosiaali- ja terveysjärjestöjen keskeisimpänä rahoittajana. Taulukossa 3 todettujen uudistusten valmisteluasiakirjoista analysoin sitä, oliko niissä nähty sosiaali- ja terveyspalvelut ja niiden erityisyys. Jos oli, millä tavalla se ilmeni, miten niissä linjattiin eri toimijoiden roolia, oliko valmisteluasiakirjoissa mainintoja järjestöistä, mitä maininnat tai linjaukset pitivät sisällään sekä missä määrin ja miten valmisteluasiakirjoissa oli analysoitu uudistusten vaikutuksia sosiaali- ja terveyspolitiikkaan, sosiaali- ja terveyspalveluihin, niitä käyttävien ihmisten oikeuksien toteutumiseen ja järjestöihin. Järjestöjen tulkintoja, arvioita ja toimintaan liittyvää analyysiä täydensin käymällä läpi kahden sosiaali- ja terveysjärjestöjen keskusjärjestön Sosiaalija terveysturvan keskusliiton ja Sosiaali- ja terveysjärjestöjen yhteistyöyhdistys YTY:n hallitusten arkistoituja pöytäkirjoja vuosilta 1995–2010. Pöytäkirjoissa olin kiinnostunut erityisesti siitä, millaisia kannanottoja ja lausuntoja oli annettu keskeisistä kansallisista lainsäädäntöprosesseista, EU-jäsenyydestä ja sen merkityksestä järjestöille sekä järjestöjen asemasta ja palveluntuottaja-asemasta. Analysoin myös, miten ja millaisena pöytäkirjoista ja niiden liitteistä näkyi järjestöjen tulkinta yhteiskunnallisesta muutoksesta ja siihen sopeutumisen keinoista.

Haastattelujen analyysi Sosiaali- ja terveysministeriön, kauppa-ja teollisuusministeriön, Rahaautomaattiyhdistyksen ja caseiksi ennakolta asetettujen kriteerien pohjalta valikoituneiden järjestöjen asiantuntijoiden haastattelut litteroitiin sanasanaisesti. Haastatteluaineistojen analyysin ensimmäinen vaihe oli kunkin informanttitahon haastateltavien haastattelujen lukeminen kokonaisuu-

98


99

dessaan läpi kokonaiskuvan ja alustavan ymmärryksen synnyttämiseksi. Tämä ensimmäinen vaihe muodostui viidestä peräkkäisestä lukukerrasta. Sitä kautta minulle muodostui ensimmäinen, alustava ymmärrys siitä, miltä tutkimuskysymyksissäni hakemani muutos näytti kyseisen toimijatahon näkökulmasta ja miten siihen eri vaiheissa reagoitiin. Tätä kautta syntyi myös käsitys siitä, että muutosprosessi näyttäytyi eri toimijatahoille hyvin erilaisena ja ne elivät siinä suhteessa tavallaan ”eri todellisuutta”. Seuraavaksi jäsensin eri toimijatahojen haastatteluja tutkimuskysymysteni keskeisten teemojen mukaisesti siten, että hain kunkin toimijatahon haastateltavien vastauksista, miten he kuvasivat kutakin teemaa, mitä oli tapahtunut ja miten sekä erittelin ne koskemaan kutakin paikantamaani muutosvaihetta. Annoin kullekin haastattelulle tunnisteeksi ko. tahoa kuvaavan tunnisteen ja juoksevan numeron. Muodostin kunkin toimijatahon haastateltavien vastauksista teemojen mukaisen taulukon ja sijoitin suorina sitaattina kyseisen haastateltavan vastaukset taulukkoon kunkin teeman ja muutosvaiheen kohdalle. Niiden avulla analysoin seuraavaksi teemoitettujen toimijatahokohtaisten vastausten sisältöjä, niissä olevia tapahtumia ja niiden merkityksiä, kuvasin sen ja suhteutin analyysin tulosta aikaisempiin tutkimustuloksiin niissä kohdin, joissa se oli mahdollista. Haastatteluaineistojen analyysissa jäsensin teemoja hakien kussakin tilanteessa sitä, ketkä olivat aktiivisia toimijoita, millaisia tavoitteita ja intressejä eri toimijoilla oli ja mikä oli toimijatahon agenda, millaisia näkökulmia kukin toimija nosti esiin eri tapahtumista ja miten tapahtumia sisällöllisesti kuvasi, miten kukin toimija toimi tilanteessa, miten eri toimijat kuvasivat eri vaiheissa eri tahojen yhteistyötä ja valtasuhteita, miten kuvasivat ja analysoivat järjestöjä, niiden merkitystä ja ennen kaikkea järjestöjä palvelujen tuottajina, miten eri tahot näkivät sosiaalipalvelut, mitkä olivat eri vaiheissa tärkeitä uudistuksia ja minkä merkityksen eri toimijat näkivät niillä olevan järjestöjen palveluntuottajaaseman kannalta, EU- jäsenyys ja sen merkitys eri vaiheissa, millaisia poliittisia linjauksia ja valintoja oli tehty eri vaiheissa, mitä vaikutuksia toimijatahot näkivät EU-sääntelyllä ja EU:lla olevan, kilpailutus ja hankintalait ja niiden merkitys, RAY:n merkitys ja yksinoikeusasema, yhteiskunnallinen ilmapiiri ja tärkeät arvot, järjestöjen tulevaisuuteen liittyvät arviot, eri havaintojen pohjalta muodostunut käsitys kunkin toimijatahon tulkintakehyksistä eri vaiheissa, vallitseva todellisuuden tulkinta ja mahdollisia muita havaintoja tutkimuskysymyksiin liittyen. Käytin haastatteluaineiston analyysissä ja raportoinnissa kyseisen organisaation lyhennettä STM, TEM, RAY ja järjestö sekä juoksevaa haastateltujen numerointia: esimerkiksi STM1, TEM3, RAY4 tai Järjestö1. Vaikka tutki-


mukseni varsinaisessa tekstissä olen käyttänyt koko raportissa kauppa- ja teollisuusministeriön nimeä haastattelujen sitaateissa olen käyttänyt työ- ja elinkeinoministeriön lyhennettä TEM. Haastattelut tehtiin pääosin loppuvuodesta 2013 ja muutama vuoden 2014 alussa. Haastateltavat puhuivat haastattelussa luontevasti TEM:stä, koska ministeriön nimen muutoksesta oli jo useita vuosia aikaa. Tästä johtuen en ole haastattelusitaateissa lähtenyt muuttamaan viittauksia ministeriöön KTM:ksi. Käytin tuloksissa apuna myös haastateltavien suoria sitaatteja, jotta saisin mahdollisimman hyvin esille haastateltavien näkemykset. Sitaateissa huolehdin siitä, että haastateltavat eivät ole niistä tunnistettavissa. Tämän varmistamiseksi poistin sitaateista nimet ja muut asiat, joista tunnistaminen voisi tapahtua. Merkitsin aina kyseiseen sitaattiin sulkuihin näkyviin, että olen tehnyt poiston, esimerkiksi nimi poistettu tunnistamisen estämiseksi/ rs. Koska sitaatit ovat osa isompaa kokonaisuutta, on joissakin sitaateissa ollut tarpeen tehdä lisäys sitaatin ymmärtämiseksi: esimerkiksi sitaatissa oleva sana ”se” (hankintalain uudistaminen/lisäys rs). Muuten sitaatit on säilytetty sellaisenaan. Edellä olevilla keinoilla varmistin yhtäältä, että tutkimusraportissa jokaisen vastaajan anonymiteetti säilyy ja kenenkään haastatellun yksittäiset vastaukset tai arviot eivät ole yhdistettävissä asianomaiseen henkilöön. Toisaalta halusin, että haastateltavien ääni ja esiin nostamat näkökulmat välittyisivät mahdollisimman autenttisina.

Agendan asettaminen, kehystäminen, tulkintakehykset ja paradigman muutos analyysin käsitteellisinä välineinä Politiikkaprosessin kannalta erityisen kiinnostavia ovat politiikka-agendan asettavat, harvinaiset ”mahdollisuuksien ikkunat”, joissa yhteiskunnalliset ongelmat, politiikkalinjaukset ja intressiryhmät nivoutuvat toisiinsa uudistukset mahdollistavasti. (Kingdon 1995). Analysoin sitä, miten agendan asetanta muuttui tutkimusjaksoni aikana ja ketkä sen asettamisessa kussakin vaiheessa toimivat aktiivisina toimijoina. Kehystäminen liittyy oleellisena asiana agendan asettamiseen. Muutosta voidaan kehystää erilaisilla käsitteillä. Kielelliset käsitteet antavat asioille merkityksen ja ohjaavat poliittista keskustelua. Sillä, joka saa määritellä käytettävät käsitteet, on huomattava valta. Analysoin haastatteluista tulkintakehyksiä ja niiden mahdollisia eroja. ( Fairclough 2000.) Kehykset määrittävät yhteiskunnallisiksi ongelmiksi koettujen asioiden määrittelyn lisäksi myös niiden ratkaisuja. Kehykset hyväksyttyinä totuuksia luovat käytetyt käsitteet ja niihin liittyvät politiikkavaihtoehdot. Kaikki

100


101

päätökset tehdään jossakin institutionaalisessa kontekstissa ja se edistää toisia ratkaisuja ja rajaa toisia ulkopuolelle. Yhteiskunnalliset instituutiot ovat yhteiskunnallisia pelisääntöjä.(Saari 2011, 9.) Sovelsin haastattelujen analyysiin Erving Goffmanin kehysanalyysiä, joka lähtee siitä, että asioiden tulkitseminen tosiksi riippuu siitä kehyksestä, josta asioita tulkitaan (Goffman1981,2). Goffmanilaista kehysanalyysiä on perinteisesti sovellettu yksilöiden väliseen vuorovaikutukseen ja sen analysointiin. Perustaltaan se on sosiaalipsykologinen. Tässä tutkimuksessa käytin kehysanalyysia edellisestä poikkeavalla tavalla ja hyödynsin sitä toimijatahojen eli organisaatioiden tarkastelussa aineiston analysoinnin ja tulkinnan apuvälineenä. Tulkinta kunkin toimijatahon tulkintakehyksestä muodostui tutkimuksessani useiden haastattelujen kautta. Yrittäessään ymmärtää tapahtumia, toimijatahot tarkastelevat näitä tapahtumia erilaisten tulkintakehysten kautta. Ne määrittelevät sen, millaisesta tapahtumasta on kyse ja miten tilanteessa tulisi toimia. Kukin tulkintakehys siis tavallaan virittää oman todellisuutensa. Olen tutkimuksessani kiinnostunut tulkintakehysten eriytymisestä ja mahdollisista kehysten murtumista eli siitä voiko joku toiminnan osapuoli pakottaa tai saada toiset siirtymään joko kokonaan tai osittain toiseen tulkintakehykseen. Ja jos näin tapahtuu, millaisia näiden murtumien vaikutukset ovat sosiaali- ja terveysjärjestöjen mahdollisuuksiin toimia sosiaalipalvelujen tuottajina. (Goffman 1974,10; 321–338.) Muutosta voi tarkastella myös paradigman muutoksena. Paradigmalla tarkoitetaan Thomas Kuhnin (1994, 185) mukaan kokonaista uskomusten, arvojen, tekniikoiden ja käytäntöjen joukkoa, jonka tietyt yhteisön jäsenet jakavat. Kyse on siis jaetuista ajattelutavoista. Toisaalta se tarkoittaa myös erilaisia ongelmanratkaisuja, joihin niiden pohjalta päädytään. Arvioin tutkimuksessani myös sitä, onko paikannettavissa paradigman muutoksia tarkastelujaksoni aikaa. Haastatteluaineistojeni analyysi on siis muodoltaan teoriaohjaavaa analyysia. Teoriaohjautuvalla analyysilla tarkoitetaan sitä, että aineiston analyysissä teoria tai teoreettiset käsitteet toimivat analyysin etenemisen apuvälineenä. Teoriaohjautuvan analyysin logiikkana on usein abduktiivinen päättely, jolloin tutkijan ajatteluprosessi on aineistolähtöinen, mutta sitä ohjaavat teoreettiset käsitteet tai mallit. (Ruusuvuori ym. 2001, 97.) Näin on myös tässä tutkimuksessa. Eri toimijatahojen lähtökohtaerot tulkinnoissa, valinnoissa ja linjauksissa näkyvät myös tutkimuksen aineistona olevissa asiakirjoissa. Aineistojen analyysissä tarkastelin sitä, mitä nämä lähtökohdat kunkin toimijatahon kannalta ovat, miten ne näkyivät asiakirjoissa ja miten tulivat esille haastatteluissa. Analysoin myös sitä, miten ne mahdollisesti näkyivät kunkin toi-


mijatahon toiminnassa, millaisia jännitteitä näiden erilaisten lähtökohtien välille syntyi ja oliko eri toimijatahojen lähtökohtaisesti erilaisiksi oletetuilla tulkinnoilla vaikutuksia toisiin toimijoihin ja millaisia nämä vaikutukset olivat. Toisin sanoen tarkastelin myös sitä, tapahtuiko eri muutosvaiheiden välillä ja toisaalta eri toimijatahojen välillä muutosprosessin aikana paradigman muutosta ja jos tapahtui, millainen muutos oli. Muodostin kussakin muutosvaiheessa kokonaiskäsityksen poliittisesta agendasta ja siihen liittyvästä kehystämisestä. Tarkastelin myös sitä, millaisen tulkintakehyksen kautta eri toimijatahot – kauppa- ja teollisuusministeriö, sosiaali- ja terveysministeriö, Raha-automaattiyhdistys ja järjestöt – yhteiskunnallista tilannetta tarkastelivat. Olin kiinnostunut siitä, näyttäytyivätkö tulkintakehykset erilaisina ja kilpailevina ja näkyikö jossain vaiheessa tarkasteluajanjaksoa tulkintakehysten lähentymistä tai korvautumista toisen toimijatahon tulkintakehyksellä. Oletukseni oli, että tutkimukseni eri toimijatahoilla olisi useita erilaisia ja omalta kannaltaan relevantteja tulkintakehyksiä. Oletin myös, että kukin toimijataho tulkitsee todellisuutta omista tulkintakehyksistään käsin. Tavoitteenani oli paikantaa näitä tulkintakehyksiä, niiden sisältöjä, keskinäistä dynamiikkaa ja ennen kaikkea sitä, millaisia vaikutuksia eri tulkintakehyksillä oli toisiinsa, kunkin toimijatahon toimintaan ja toimintaympäristön muutokseen sopeutumiseen sekä sosiaali- ja terveysjärjestöjen mahdollisuuksiin toimia sosiaalipalvelujen tuottajina. Seuraavassa kuviossa olen hahmotellut sitä, miten tutkimukseni kannalta edellä toteamani teoreettiset käsitteet liittyvät toisiinsa.

Tulkintakehyksen mukainen toiminta

Kilpaileva tulkintakehys Epävarmuus toiminnassa ja tulkinnassa

Sen mukainen toiminta

Tulkintakehys Kilpaileva tulkintakehys vahvistuu Uusi tulkintakehys Paradigma 1

Agendan asettaminen ja kehystäminen Epävarmuus toiminnassa kasvaa

Paradigma 2 Agendan asettaminen ja kehystäminen

Tulkintakehys murtuu

Kuvio 7. Paradigman, agendan asettamisen ja kehystämisen sekä tulkintakehysten suhde.

102


103

Yhteiskunnallisen muutoksen aikaansaamiseksi tapahtuu agendan määrittelyä ja sitä tuetaan tietyillä käsitteillä kehystämisellä. Yhteiskuntaan syntyy tietty paradigma. Kukin toimijataho toimii tietyn paradigman mukaan ja sillä on tietty tulkintakehys. Sen avulla toimijataho arvioi ja jäsentää, mitä on tapahtumassa ja millaisia merkityksiä tapahtuma saa. Kyseinen taho toimii sen pohjalta, mitä se arvioi olevan tapahtumassa. Jossakin vaiheessa toimintaympäristöön tulee kilpaileva tulkintakehys. Se synnyttää tilanteen, jossa toimijataho tulee epävarmaksi siitä, miten tässä tilanteessa pitäisi toimia, koska on epäselvää, mitä on tapahtumassa. Oman tulkintakehyksen kannalta voi tulla ristiriitaista tietoa ja oma tulkintakehys voi tavallaan ”vääristyä”. Vääristymisellä tarkoitan tässä sitä, että tulkintakehyksen ja toimintaympäristöstä tulevan tiedon välille syntyy ristiriita, jota on vaikea sovittaa yhteen. Se saattaa synnyttää pahimmillaan tilanteen, jossa olemassa olevaa todellisuutta ja toimintaympäristön muutosta ei osata tulkita riittävällä tavalla. Se puolestaan voi synnyttää tilanteen, jolloin toimijan kannalta alkuperäinen tulkintakehys heikkenee. Se ei enää auta aikaisemmassa määrin tapahtumien ymmärtämisessä ja tulkinnassa. Epävarmuus kasvaa edelleen ja syntyy epäilyksiä, onko kilpailevassa tulkintakehyksessä sittenkin perää. Se kasvattaa edelleen toimijatahon epävarmuutta siitä, mikä on järkevä tapa toimia. Jossakin vaiheessa ristiriita kasvaa niin suureksi, että alkuperäisen tulkintakehyksen voimaan ei enää uskota ja oma tulkintakehys murtuu. Vanhan tulkintakehyksen tilalle tulee kilpaileva tulkintakehys joko sellaisenaan tai muuttuneena eli syntyy uusi tulkintakehys. Toimijataho alkaa hahmottaa tapahtumia ja tulkita niitä muuttuneesta, uudesta tulkintakehyksestä. Se saa aikaan muutoksia toiminnassa. Jokin taho alkaa kehystää muutosta tai tilannetta uusin käsittein ja määrittää uuden agendan. Se merkitsee sitä, että vähitellen syntyy uusi paradigma. Sovelsin tutkimuksessani edellä kuvattua analyysitapaa sosiaali- ja terveysjärjestöjen aseman muutoksessa 1990–2010 paikantamiini muutosvaiheisiin. Avasin kussakin muutosvaiheessa poliittista agendaa, miten sitä kehystettiin, ketkä olivat agendan tukijoita, ketkä vastustajia. Analysoin eri toimijoiden tulkintaa toimintaympäristöstä ja sen muutoksista ja muodostin kokonaiskäsityksen pohjalta kunkin toimijatahon tulkintakehyksen. Tavoitteenani oli arvioida, millaisia eroja eri toimijoiden tulkintakehyksissä oli, millaisia muutoksia niissä tapahtui ja korvautuivatko jossain vaiheessa jonkin tai joidenkin toimijoiden tulkintakehykset jollakin toisella tulkintakehyksellä. Tarkastelin myös sitä, merkitsikö tämä muutos jossain muutosvaiheessa myös vallitsevan paradigman muutosta.


Olin kiinnostunut löytämään tulkintakehyksiä, joita eri toimijatahoilla oli, mutta jotka heille itselleen olivat kenties tiedostamattomia tai heikosti tiedostettuja. Tutkijana en ennakkoon tiennyt, millaisia tulkintakehyksiä eri toimijoilla, sosiaali- ja terveysministeriöllä, kauppa- ja teollisuusministeriöllä, Raha-automaattiyhdistyksellä ja järjestöillä oli. Ymmärrys eri tahojen tulkintakehyksistä eri vaiheissa syntyi kunkin toimijatahon eri vastaajien tuottaman tiedon heuristisen tulkinnan kautta. Kohdensin kiinnostukseni kunkin toimijatahon jakamiin ajattelu- ja toimintatapoihin. Kiinnitin huomiota siihen, millaiset asiat toistuivat eri haastateltavien vastauksissa ja millaisia säännönmukaisuuksia löytyi heidän tavassaan jäsentää ja tulkita todellisuutta. ( vrt. Puroila 2002, 153–155.)

4.4 Vaikuttajasta tutkijaksi ja eettiset kysymykset Tutkijana on heikoilla jäillä, jos ei tiedosta omaa rooliaan tutkimuksen toteuttamisessa. (Tienari ym. 2009, 123–124). Tutkijan on ymmärrettävä olevansa oman aikakautensa ”tuote”. Tämä merkitsee oman position reflektoinnin välttämättömyyttä. Kyse on hermeneuttisesta kehästä, jossa tutkija käy vuoropuhelua käyttämiensä teorioiden, metodien ja aineistonsa kanssa. Tutkimus on usein yhteyksien erittelyä, jonka voi ymmärtää vain kokonaisuuksien kautta. Muutoksessa tapahtumat ovat myös valintoja, jotka synnyttävät polkuriippuvuuksia. Se tarkoittaa, että tehty valinta vaikuttaa myöhempien valintojen sisältöön ja käytettävissä oleviin vaihtoehtoihin. Suunnanmuutos ei tapahdu totaalisesti ja yhtäkkiä, vaan tapahtumat elävät myös lomittain (Yliaska 2014,70). Muutosprosessin lopputulosta ei voi ymmärtää ilman historiallista kontekstia ja lopputuloksesta ymmärryksen rakentaminen edellyttää tutkijalta tulkintojen tekemistä. (Yliaska 2014, 15–17; Hyrkkänen 2002, 213; Saari 2010, 3–5.) Tämä merkitsee ajallisesti läheisten asioiden tutkimuksessa tutkijalle haastetta oman position ja sen tuottamien vaikutusten tarkasteluun sekä julkilausumiseen. Tutkija joutuu tekemään tutkimuksessaan jatkuvasti valintoja ja valintoihin puolestaan liittyy myös eettinen ulottuvuus. Tutkijan merkitys päätöksenteossa nostaa myös vaatimusta vastuulliseen tutkimuksen tekemiseen. Sosiaalipoliittisen tutkimuksen alueella tutkijan tulee huolehtia luottamuksesta ja luotettavuudesta sekä tutkimukseen osallistuvien ihmisten, tieteellisen yhteisön että suuren yleisön näkökulmista. Se edellyttää joustavuutta ja sensitiivisyyttä sekä tasapainoa tutkimuksen sisällön, tutkijan vastuun ja tutkimukseen osallistuvien ihmisten ainutkertaisten odotusten suhteen. (Fisher & Anushko 2009, 95–97,106.) Henriikka Clarkebumin ja Arto

104


105

Mustajoen (2007, 52, 101–102) mukaan eettiset kysymykset ovat aina osa tutkijan arkipäivää, vaikka niitä ei aina eettisiksi miellettäisikään. Yleiset tieteelliset periaatteet velvoittavat, että kaikki se, mikä voi vaikuttaa tutkimuksen tuloksiin, on tuotava julki. Erityisen tärkeää on kertoa se, mikä vaikuttaa tutkimuksen seurattavuuteen ja tulkintaan. Tutkimukseni kannalta oman roolini reflektointi on hyvin tärkeää myös siksi, että olen työroolissani ollut toimijana ja vaikuttajana osallisena tarkastelemassani muutoksessa. Olen työskennellyt sosiaali- ja terveysjärjestöjen kattojärjestöissä erilaisissa johtavissa tehtävissä vuodesta 1993 lähtien. Omaa perustehtävääni voi kuvata vaikuttajan ja asiantuntijan rooliksi. Tutkimukseni tarkasteluajanjaksolla 1990–2010 työskentelin suurimman osan Sosiaali- ja terveysturvan keskusliiton (STKL) kehitysjohtajana ja toiminnanjohtajana. Noissa työrooleissa sosiaali- ja terveyspalvelujen yhdenvertainen saatavuus yhtenä perusoikeutena ja palvelujen ihmislähtöisyys oli strateginen vaikuttamisen kohde. Sosiaali- ja terveysturvan keskusliitto rakensi sosiaali- ja terveysjärjestöjen EU-yhteyksiä ja tuki sitä kautta järjestöjen valmistautumista Suomen EU-jäsenyyteen vuodesta 1992 lähtien. Työtä tehtiin tuolloin ennen kaikkea järjestöjen Eurooppa-projektin kautta. Vuodesta 1994 lähtien työtehtävääni kuului myös EU:ssa tehtyjen sosiaali- ja terveyspolitiikkaan liittyvien asioiden valmistelun seuranta ja vaikuttaminen niihin sekä EU-tasolla että kansallisesti. Käytännössä tämä tarkoitti EU:n perussopimusten valmisteluun, sisämarkkinasääntelyn valmisteluun ja siihen liittyvän lainsäädännön kansalliseen implementaation vaikuttamista. Pelkistäen voi sanoa niin, että omassa työroolissani olen ollut yksi niistä henkilöistä, joka on tiiviisti seurannut ja vaikuttanut päätöksentekijöihin niissä asioissa, joita nyt tutkijana tutkin. Vaikka tutkimuksen tematiikka oli minulle näihin asioihin vaikuttajaroolini vuoksi tuttu, tutkijana olin uudella ja tuntemattomalla maaperällä, kun tavoitteeni oli avata eri muutosvaiheissa olevia politiikkaprosesseja ja kunkin toimijatahon tavoitteita sekä tulkintakehyksiä. Aikaisemmalla vaikuttajan roolillani on sekä myönteisiä että myös mahdollisia kielteisiä vaikutuksia tutkimukseeni ja tutkijan rooliini. Pyrin tutkimukseni tekemisessä ottamaan ne mahdollisimman tietoisesti huomioon. Tarkastelen tässä niistä keskeisimpiä ja myös sitä, miten olen yrittänyt ratkoa niitä toiminnassani tutkijana. Myönteistä työkokemuksessani tutkimukseni kannalta on ensinnäkin se, että tuskin olisin tarttunut näin haastavan ja monimutkaisen asian tutkimiseen, ellei minulla olisi ollut asiasta entuudestaan tietoa. Erityisesti sisämarkkinasääntelyyn liittyvien, mutta myös muutenkin tutkimukseeni liittyvien, erilaisten asiakirjojen määrä on erittäin laaja. Aikaisempi tämän


tematiikan tuntemukseni mahdollisti täysin asiaa tuntemattomaan tutkijaan verrattuna sen, että moninaisuudesta voin helpommin ja luotettavammin paikantaa asian kannalta merkittävät ja oleelliset asiakirjat, koska olin niitä jo seurannut vaikuttajan roolissani. Vaikuttajan roolini helpotti tutkimukseni tekemistä myös siinä mielessä, että pääsääntöisesti ne henkilöt, jotka olivat olleet sosiaali- ja terveysjärjestöjen palveluntuottaja- aseman muutokseen vaikuttaneissa isoissa linjauksissa eri toimijatahoilla avainrooleissa, olivat henkilökohtaisesti minulle entuudestaan tuttuja. Tämä helpotti haastateltavan kohdejoukon valintaa. Avainhenkilöiden tuttuus merkitsi myös sitä, että he suostuivat helposti tutkimukseeni haastateltaviksi. Usein haastateltavat kommentoivat ennen haastattelua, että ”tutkimus on tärkeä, koska siitä ei ole ennakkoon tietoa”. Useat totesivat myös niin, että ”hyvä, että olen tarttunut tähän vaikeaan aiheeseen, koska asiaa entuudestaan tuntemattomalle se voisi olla mahdoton tehtävä”. Daphne Keats (2000, 23) toteaa, että haastattelijan ensimmäinen tehtävä on luoda hyvä suhde vastaajaan ja miellyttävä yhteistyösuhde. Sitä kautta on kyse myös yhteisen työskentelypohjan luomisesta. Varsinaisessa haastattelutilanteessa entuudestaan tuttuudella oli se merkitys, että tietty luottamus haastattelijan ja haastateltavan välillä oli olemassa ilman, että luottamuksen rakentamiseen olisi tarvinnut erikseen kiinnittää suurta huomiota. On mahdollista, että haastateltavat kertoivat suoremmin ja avoimemmin havainnoistaan ja ajatuksistaan kuin mitä he olisivat tehneet täysin tuntemattomalle tutkijalle. Aikaisempi vaikuttajan roolini ei ole pelkästään myönteinen tutkimukseni kannalta, vaan se voi tuottaa myös virhelähteitä ja ongelmia. On riski, että aikaisempi asiaan liittyvä tietämykseni vaikuttaa ja ohjaa liikaa toimintaani ja havaintojani tutkijana. Olen pyrkinyt välttämään tätä tietoisesti kaikissa tutkimukseni vaiheissa jatkuvan kyseenalaistamisen ja reflektoinnin avulla. Vaikka minulla olikin ennakolta tietoa vaikuttajan roolini kautta kokonaismuutoksesta ja sen tuottamasta kehityksestä, sen yksityiskohdat olivat jääneet minulle vieraaksi ja oma näkökulmani rajoittui aikaisemmin toimijana vain oman taustaorganisaationi ja järjestöjen intresseihin. Tutkimukseni kannalta kiinnostavia ovat eri toimijatahojen tulkintakehykset, intressit ja toiminta. Vaikuttajana en ollut mukana luonnollisestikaan keskeisten toimijatahojen sisäisissä keskusteluissa, enkä päässyt tuntemaan muutosvaiheissa vaikuttaneita erilaisia intressejä ja valintoja, enkä myöskään valinnoissa esillä olleita eri vaihtoehtoja. Niitä tarkoitukseni oli tavoittaa tässä tutkimuksessani erityisesti haastattelujen, mutta myös muiden aineistojen avulla. Tässä mielessä minulla oli aidosti mahdollisuus asettua ja pitäytyä

106


107

tutkijan roolissa ja antautua salapoliisimatkalle politiikkaprosessien avaamiseksi. Pertti Alasuutari (Alasuutari 1994, 30) toteaa samansuuntaisesti, että laadullisessa tutkimuksessa analyysissä on kysymys kahdesta asiasta havaintojen pelkistämisestä ja arvoituksen ratkaisemisesta, jotka aina käytännössä nivoutuvat toisiinsa. Haastattelutilanteissa pidin tietoisesti huolen siitä, että haastattelut etenevät haastateltavan ehdoilla, vaikka varmistinkin, että kaikki eri teemat tulevat katetuiksi. Haastatteluissa lähdin tiukasti haastateltavien arvioinneista ja näkemyksistä ja vältin omien arviointieni ja näkemyksieni esille tuomista edes haastateltavan niitä kysyessä. Jotkut haastateltavat totesivat haastattelujen aikana, että ”sinähän tunnet tämän asian”. Niissä tilanteissa totesin systemaattisesti, että vaikka minulla olisikin työroolini kautta joitakin havaintoja, ne eivät ole oleellisia, vaan olen kiinnostunut juuri hänen arvioinneistaan ja näkemyksistään. Korostin myös sitä, että vain haastateltavat voivat tuoda esiin oman organisaationsa ja taustatahonsa kannalta oleellisia asioita. Haastattelutilanteissa tämä riitti palauttamaan minut haastattelijana omine havaintoineni taustalle ja varmisti sen, että haastateltavat olivat pääroolissa arvioimassa asioita omasta ja oman organisaationsa näkökulmista. Sillä, että tunsin haastattelussa tarkasteltavina olevia asioita, oli myös myönteinen merkitys. Se antoi minulle mahdollisuuden kysyä lisää ja tarkemmin eri asioista siten, etteivät haastellun henkilön vastaukset päässeet jäämään liian yleiselle tasolla, vaan sain tapahtumien kulusta riittävän konkreettista tietoa. Vaikuttajan roolissani lähdin selkeästi sosiaali- ja terveyspalvelujen erityisen merkityksen ja aseman puolustamisesta suhteessa sisämarkkinoiden kehittämisen tavoitteeseen sekä myös sosiaali- ja terveysjärjestöjen erityisen roolin ja merkityksen tunnistamisen tavoitteesta osana suomalaista hyvinvoinnin kokonaisuutta. Suomen EU-jäsenyyttä valmisteltaessa ja EU- jäsenyyden alkuvuosina olin sisäistänyt Suomessa laajasti vallalla olleen käsityksen, että sosiaali- ja terveyspolitiikka ja sen osana sosiaali- ja terveyspalvelut ovat kansallisen päätöksenteon asia. Erityisesti Euroopan köyhyyden ja syrjäytymisen vastaisen verkoston, EAPN:n, hallituksen jäsenyyden 1994–1997 ja varapuheenjohtajuuden 1997–2000 aikana keskusteluissa muiden kansallisten verkostojen edustajien kanssa sekä STKL:ssa asiantuntijaryhmissä tehtyjen arviointien pohjalta minulle alkoi kirkastua, että tilanne ei ole niin yksioikoinen, että sosiaali- ja terveyspolitiikka olisi kansallisen päätöksenteon asia. EU ilmiselvästi vaikutti epäsuorasti hankintojen sääntelyn kautta sosiaali- ja terveyspolitiikassa erityisesti sosiaali- ja terveyspalvelujen tuottamiseen liittyviin ratkaisuihin silloin, kun kunnat eivät tuottaneet niitä itse. Tällä puolestaan oli vaikutusta myös sosiaali- ja terveysjärjestöihin, joilla


oli tärkeä asema sosiaalipalvelujen tuottamisessa. Aloin nähdä jännitteen sisämarkkinoiden kehittämisen tavoitteiden ja hyvinvointitavoitteiden ja ihmisten perusoikeuksien toteutumisen välillä. Arviointeihini ja ajatteluuni liittyvä muutos näkyy esimerkiksi STKL:n julkaisussa Hyvinvointi United – FC sisämarkkinat. Reilu peli (Palola & Särkelä 2006) seuraavasti: ”Euroopan unionin sisämarkkinoiden tiivistyminen ja kilpailuvaatimusten laajentuminen määräävät entistä enemmän jäsenmaiden sosiaaliturvajärjestelmien kehittämistä ja rajoittavat kansallista toimivaltaa. Mitä vaihtoehtoisia mahdollisuuksia voisi olla sisämarkkinatavoitteiden ja hyvinvointitavoitteiden välisen jännitteen ratkaisemiseksi ja nykyistä paremman tasapainon rakentamiseksi näiden kahden välille”. Minulle alkoi olla selvää 2000-luvun ensimmäisellä vuosikymmenellä, että sosiaali- ja terveyspalvelut olivat markkinoistumassa nopeaa vauhtia. Palvelutuotannossa oli merkkejä sen keskittymisestä suurille kansainvälisille toimijoille ja järjestöjen haastamisesta palveluntuottajana (ks. tarkemmin esim. Lith 2010). Missään en kuitenkaan ollut paikantanut sellaista poliittista tahtotilaa, ettei sosiaali- ja terveysjärjestöjä tarvittaisi palvelujen tuottajana. Hallitusohjelmissa päinvastoin korostettiin järjestöjen tärkeää merkitystä suomalaisessa yhteiskunnassa ja niillä nähtiin rooli myös palvelujen tuottajana (esimerkiksi Lipposen hallituksen ohjelma ja Matti Vanhasen hallituksen ohjelma). Minua alkoi suuresti kiinnostaa, miten tässä näin kävi ja millaisten päätösten tai ratkaisujen kautta tähän uuteen tilanteeseen ja järjestöjen vaikeuksiin palvelujen tuottajana oli tultu. Tutkimuksessani eettinen näkökulma liittyi vaikuttajasta tutkijapositioon siirtymisen lisäksi myös haastatteluihin ja haastateltaviin. Noudatin tutkimuksessani yleisiä tutkimuksen eettisiä periaatteita ja varmistin, että haastateltavat tiesivät mihin tutkimukseen he osallistuivat, miten heidän tuottamaansa tietoa käytetään. Huolehdin haastattelujen luottamuksellisuudesta ja siitä, ettei haastateltavia voi tunnistaa sitaattien perusteella. Lisäksi olen varmistanut, että haastatteluaineistoja säilytetään vain vastaajan henkilöllisyyden häivyttävillä tunnistetiedoilla merkittyinä. Tutkimuseettiset kysymykset korostuvat tutkimukseni tapauksessa erityisesti siksi, että tutkimukseni tematiikkaan liittyviä avaintoimijoita on rajallinen määrä ja Suomen kaltaisessa pienessä maassa heidän anonymiteettinsä säilymiseen on kiinnitettävä erityisen suurta huomiota.

108


109


110

5 Palvelujärjestelmän hajauttamisen ja ETAsopimuksen vaihe 1990-luvun alussa


111

5 Palvelujärjestelmän hajauttamisen ja ETA-sopimuksen vaihe 1990- luvun alussa Poliittisen agendan asettamisen kannalta tärkein asiakirja-aineisto, jota kussakin muutosvaiheessa tarkastelen, on hallitusohjelma. Sillä asetetaan kunkin hallituskauden poliittiset painopisteet ja tavoitteet eli hallituksen agenda. Siinä määritellään myös hallituskauden aikana toteutettavat uudistukset ja linjataan niiden toteuttamista. Saman hallitusohjelman sisällä eri politiikkalohkoilla olevat tavoitteet voivat myös olla jännitteisessä suhteessa keskenään. Oman tutkimukseni kannalta sosiaalipoliittisten ja muiden tavoitteiden keskinäinen suhde on kiinnostava. Palvelujärjestelmän hajauttamisen ja ETA-sopimuksen vaihe ajoittuu Ahon hallituksen kauteen. Tässä luvussa alaluvut, jotka koskevat poliittisia linjauksia, valtionosuusuudistusta, VALTAVAa, ja ETA- ja EU-jäsenyyksiä pohjautuvat asiakirja-analyyseihini ja muut alaluvut haastatteluaineistojen tuottamaan tietoon.

5.1 Poliittiset linjaukset 1990-luvun alussa Palvelujärjestelmän hajauttamisen ja ETA-sopimuksen vaihe ajoittuu Ahon hallituksen kauteen (26.4.1991–13.4.1995). Suomen Keskusta sai eduskuntavaaleissa historiallisen suuren vaalivoiton ja Ahon johdolla Suomeen muodostettiin porvarihallitus. Ahon hallitus tuli valtaan tilanteessa, jossa Suomen talous oli ollut laskevassa kierteessä jo vuoden. Valtiovarainministeriön näkemys oli, että Suomen talous oli jyrkässä laskussa. Se ei ollut tavanomainen suhdanneheilahdus, vaan vakavampi rakenteellinen ongelma. Valtiovarainministeriö lähti siitä, ettei ongelmia voitu ratkoa perinteisellä elvytyspolitiikalla, vaan tarvittiin pitkäaikaisia rakennepoliittisia supistusohjelmia. Ahon hallitus omaksui tämän näkemyksen tulkiten tuotannon romahduksen ja työttömyyden kasvun ensi sijassa kilpailukykykriisiksi. Rakenteellisiksi ongelmiksi nähtiin tuolloin erityisesti yritysten tehottomuus ja kilpailun puute, korkeat verot, liian suuri julkinen sektori, ylimitoitettu sosiaaliturva ja jäykät työmarkkinat. (Kiander 2001, 23–24,132.) Ahon hallituksen ohjelmassa painottuivat vahvasti talous- ja kilpailumahdollisuudet. Elinkeinoelämän kilpailuedellytysten turvaaminen ja kilpailukyvyn vahvistaminen olivat selkeä lähtökohta myös hallitusohjelman ulkopolitiikka-luvussa, jossa on linjattu Suomen suhdetta Eurooppa-politiikkaan: ”Hallitus pyrkii Euroopan talousaluetta koskevissa neuvotteluissa sovitussa aikataulussa tasapainoiseen ETA-sopimukseen. Tavoitteena on sen avulla turvata suomalaisille henkilöille ja yrityksille mahdollisimman tasavertainen


asema eurooppalaisilla sisämarkkinoilla sekä EFTA-maille riittävät vaikutusmahdollisuudet talousaluetta koskevan säännöstön kehittämistyössä. Kansainvälisissä taloussuhteissa hallitus pyrkii turvaamaan Suomen elinkeinoelämälle tasavertaiset kilpailuedellytykset mahdollisimman selkeiden yhteistyötä koskevien sääntöjen puitteissa.” (Ahon hallituksen ohjelma 1991, 1–2.) Kuten lainauksesta ilmenee, Ahon hallitus lähti Euroopan yhteisön kanssa tehtävässä yhteistyössä ja ETA-sopimuksen valmistelussa liikkeelle taloudellisesta yhteistyöstä, yrityksille mahdollisimman tasavertaisen aseman turvaamisesta eurooppalaisilla sisämarkkinoilla sekä Suomen elinkeinoelämälle tasavertaisten kilpailuedellytysten mahdollistamisesta. Ainut viittaus sosiaalipolitiikkaan suhteessa Euroopan yhdentymiseen liittyi siihen, että hallitusohjelman mukaan ”hallitus selvittää pikaisesti Euroopan yhdentymisen vaikutukset suomalaiseen työelämään pitäen lähtökohtanaan lainsäädäntömme tason sekä sopimusjärjestelmien toiminnan turvaamista” (Ahon hallituksen ohjelma 1991,14). Jäsenyyden valmistelussa oli taustalla myös turvallisuuspolitiikka ja Neuvostoliiton hajoaminen. Ahon hallituksen ensimmäinen merkittävä talouspoliittinen päätös oli Suomen markan kytkeminen Euroopan unionin laskennalliseen rahayksikköön ecuun. Päätös korosti Suomen läntisiä integraatiopyrkimyksiä. (Kiander 2001, 25.) Kilpailukyvyn parantaminen oli lähtökohtana myös hallitusohjelman talouspoliittisessa osiossa. Siellä se kytkettiin julkisen talouden säästötoimiin, rakenteellisten vinoumien korjaamiseen, kilpailulainsäädännön uudistamiseen ja markkinatalouden toimivuuden parantamiseen. Hallitusohjelmassa nostettiin esiin toimet, joita tarvittiin ihmisten perusturvallisuuden ja sosiaalisen oikeudenmukaisuuden takaamiseksi tehostuvan markkinatalouden vastapainoksi, mutta niitä ei mitenkään yksilöity ja ne jäävät viittauksenomaiseksi. (Ahon hallituksen ohjelma 1991, 3–4.) ”Kotimaista hintatasoa pyritään alentamaan ja tarjontaa monipuolistamaan lisäämällä kuluttajan eduksi koituvaa kilpailua uudistamalla kilpailulainsäädäntö. Asetettuihin taloudellisiin ja yhteiskunnallisiin päämääriin pyritään parantamalla markkinatalouden toimivuutta. Tehostuvan markkinatalouden vastapainoksi tarvitaan toimia ihmisten perusturvallisuuden ja sosiaalisen oikeudenmukaisuuden takaamiseksi. Hallituksen talouspolitiikka suosii teollisuutta ja muuta avointa sektoria. Erityistä huomiota kiinnitetään myös yrittäjyyden edellytysten parantamiseen sekä pienten ja keskisuurten yritysten toimintamahdollisuuksien turvaamiseen.” (Ahon hallituksen ohjelma 1991, 3–4.)

112


113

Taloudelliset painotukset näyttäytyivät myös sosiaali- ja terveydenhuoltoon liittyvässä hallitusohjelman osiossa ja siellä ne oli kirjattu muotoon: ”Palvelujen toimivuutta ja käyttäjien vaihtoehtoja lisätään palveluiden porrastuksella, kotihoidontukijärjestelmiä sekä avo- ja lähipalveluja kehittämällä väestövastuuperiaatteen mukaisesti. Palvelujärjestelmän tuottavuutta, tehokkuutta ja taloudellisuutta lisätään.” (Ahon hallituksen ohjelma 1991, 11.) Sosiaali- ja terveyspalvelujen kannalta tärkeä linjaus hallitusohjelmassa oli kuntien valtionosuusjärjestelmän uudistaminen vuoden 1993 alusta laskennalliseksi. Uudistuksen tavoitteena oli lisätä kuntien itsenäistä päätäntävaltaa, edistää toimintojen taloudellisuutta ja tehokkuutta sekä turvata ja säilyttää kuntien velvollisuutena kaikissa kunnissa sosiaali- ja terveydenhuollon, koulutuksen sekä kulttuurin peruspalvelujen järjestäminen joko kunnan omana tai ostopalvelutoimintana. Samoin linjattiin, että julkisen ja yksityisen sektorin välistä tehtäväjakoa arvioidaan palvelukyvyn ja taloudellisuuden perusteella. (Ahon hallituksen ohjelma 1991, 16–17.) Tämä kirjaus ja koko hallitusohjelman henki viittaavat yritysten aseman merkityksen lisäämiseen palvelujen alueella. On nähtävissä, että poliittinen tahto oli tuolloin hyvin yritys- ja elinkeinoelämämyönteinen. Ainut viittaus kansalaisjärjestötoimintaan löytyy hallitusohjelman sivistys-, tiede- ja teknologia -osiosta, jossa todetaan, että hallitus tukee vapaaehtoista kansalais- ja seuratoimintaa (Ahon hallituksen ohjelma 1991, 13). Tässä todennäköisesti viitataan tekstin paikan perusteella ennen kaikkea urheilu- ja liikuntajärjestöihin. Ihmisten hyvinvoinnin kysymyksissä tai sosiaali- ja terveyspalvelujen yhteydessä hallitusohjelmassa ei nosteta esiin sosiaali- ja terveysjärjestöjä ja niiden merkitystä. Julkisten palvelujen yksityistäminen ja markkinoistaminen sekä säännöstelyn purkaminen nähtiin luontevaksi muiden Pohjoismaiden näyttäessä esimerkkiä. On myös havaittavissa, että viiteryhmä vaihtui 1980-luvun lopulla ja 1990-luvun alussa siten, että OECD-maista ja Euroopan unionista tuli vähitellen Pohjoismaita tärkeämpiä esikuvia ja vertailukohtia. (Ks. myös Kantola 2006.) Jo Holkerin hallituksen (30.4.1987–26.4.1991) ohjelmassa oli selkeä visio, jonka mukaan julkista sektoria oli pienennettävä. Lisäksi julkinen sektori oli sosiaalipolitiikan sijaan saatava edistämään taloudellista kilpailukykyä. Muu oli sille alisteista. Suomella ei ollut tuon hallitusohjelman mukaan hyvinvointivaltioon varaa. Julkinen sektori oli hyväksyttävä, mutta olisi noudatettava markkinalogiikkaa. (Holkerin hallituksen hallitusohjelma 1987.)


EVA tuki Ahon hallitusta julkisen sektorin markkinaistamisessa. Uusoikeistolaisen ajattelun läpimurto johtui osaksi siitä, että se tarjosi poliittisen ohjelman, jonka sanottiin ratkaisevan taloudellisen kriisin. Talouden kriisi voitiin ajattelun mukaan voittaa säännöksiä purkamalla, veroalennuksilla, sosiaalipoliittisilla leikkauksilla ja siirtymällä innovaatio- ja tietotalouteen. Sosiaalipolitiikan vastustus oli myös moraalista ja puhuttiin esimerkiksi moraalia höllentävistä ja riippuvuutta lisäävistä avustuksista. Lisäksi Suomessa painotettiin 1990-luvun lamassa riippumattomuutta ulkomaisista velkojista, millä perusteltiin julkisten palvelujen leikkaukset. (Yliaska 2014, 37, 79–80, 239.) Julkisessa keskustelussa talous esitettiin maskuliinisilla arvoilla: riippumattomuudella, kovuudella ja täsmällisyydellä. Julkinen sektori puolestaan esitettiin yksinhuoltajaäitinä, joka eli miehisen yksityisen sektorin siivellä (Borris 2007, 599–601). Vähitellen yksityistäminen ja markkinaistaminen esitettiin vastauksina kaikkiin ongelmiin. Uudistusten perusteluissa lähdettiin myös siitä, että kaikki halusivat parantaa julkisen sektorin laatua ja siksi uudistuksia oli tehtävä. Vaihtoehtoa ei ollut. (Yliaska 2014,94.) Valtionvarainministeriön asettama hallinnon kehittämisen selontekoryhmä (VM 1989) vaati julkisen sektorin toimintojen ulkoistamista, kilpailuttamista, maksullistamista ja markkinaistamista. Ryhmä muistutti, ettei valtion tai kuntien tarvinnut tuottaa kaikkia palveluja itse. Kilpailuttamisen, maksullisuuden ja yksityistämisen puolesta vaikuttivat aktiivisesti Keskuskauppakamari ja Suomen Yrittäjien Keskusliitto. (Mt., 267–268.) Ville Yliaska (2014, 336–343) arvioi, että Ahon hallitus menetti otteensa politiikan johdosta jo ennen syntymäänsä, kun VM:n virkamiesjohto toimi poikkeuksellisesti ja julkaisi ehdotuksensa kansantalouden tervehdyttämisohjelmasta (VM 1991) ilman poliittista aloitetta juuri ennen hallituksen syntyä. Lama antoi virkamiesten näkökulmasta heille oikeutuksen puuttua hallitusneuvotteluihin julkisuuden kautta. Ohjelmaan sisällytettiin kaikki markkinaistamis- ja vallankeskittämissuunnitelmat, jotka oli aikaisemmin osittain jo hylätty. Hallintouudistukset saivat vauhtia talouden lamasta. Julkiset organisaatiot muuttuvat usein juuri kriiseissä. Kriisi luo momentumin, jolloin on mahdollista toteuttaa radikaalimpia uudistuksia kuin ilman kriisiä (Rochet ym. 2008, 66–68). Kriisin varjolla toteutetaan uudistuksia, vaikka väitetyillä rakenneongelmilla ei olisi mitään tekemistä olemassa olevien ongelmien kanssa (Klein 2008, 3–21). Myös Suomessa lama mahdollisti

114


115

sellaisten uudistusten läpiviennin, jotka eivät olleet demokratian keinoin aiemmin onnistuneet (Yliaska 2014, 243). Laman leikkausten puolustajien mukaan niille ei ollut mitään muuta vaihtoehtoa. Näkemys vaihtoehdottomuudesta syntyi ulkoisten tekijöiden korostamisesta ja Suomen näkemisenä ulkoisten tekijöiden, globaalin talouden ja idänkaupan romahtamisen, ajopuuna. Korostettiin, että talouspoliittinen eliitti ja valtiovarainministeriö tekivät sen, mikä oli välttämätöntä ja ryhtyivät sopeuttamaan Suomen kansantaloutta maailmanlaajuiseen kilpailuun. Ongelmien syynä ei päättäjien mielestä ollut kriisin aikainen talouspolitiikka, vaan muiden tahojen ennen kriisiä tekemät väärät päätökset. Tulkintakehyksenä oli, että julkinen sektori oli liian suuri ja välttämättömiä leikkauksia oli edellisellä vuosikymmenellä jätetty tekemättä. Lama nosti aikaisempaa tiukemmin esille kysymyksen siitä, mikä on julkisen sektorin tehtävä. Valtiovarainministeriö korosti sitä, että julkisen sektorin tuli joutua laajasti uudelleenarvioinnin kohteeksi. Se korosti myös, että markkinamekanismia oli mahdollista käyttää totuttua enemmän hyväksi myös julkisten palvelujen tuotannossa. (Mt., 353–361.) Pekka Ojala julkaisi 1992 raportin ”Yksiportaiseen keskushallintoon”, jonka yksi keskeinen ehdotus oli purkaa koko keskusvirastojärjestelmä päällekkäisyyksien estämiseksi. Ehdotuksen radikaalein, usein huomaamatta jäänyt laajempi osa, koski markkinamekanismien toteuttamista koko julkisen sektorin toiminnassa. Hänen visiossaan koko julkinen sektori oli matkalla kohti avoimia markkinoita. Omistajalla ei enää saanut olla väliä, sillä koko julkinen palvelu- ja tavaratuotanto oli asetettava vapaaseen kilpailuun. Myös kuntien tuli kilpailla palveluissa. Markkinamekanismilla demokratialle oli asetettava rajat. Ojala vaati myös kaikkien sisäisten markkinoiden esteiden poistamista. Valta piti keskittää valtiovarainministeriölle, jolla Ojalan mukaan ainoana olisi mahdollisuus ja erityinen intressi varmistaa avoimen sektorin kehityksen edellytyksenä oleva julkisen sektorin sopeuttaminen talouskehitykseen. Yleisen tehokkuusvaatimuksen lisäksi Ojala käytti perusteluissaan ETA-uudistusta, joka hänen mukaansa edellytti markkinaohjattavuutta. (Ojala 1992, 2–8; Yliaska 2014, 375–377.) Näissä tulkinnoissa oli tarkoituksenmukaisuuskysymys, mitkä palvelut julkinen sektori tuotti itse ja mitkä hankki ostopalveluina. (KM 1992:28, 8–9; 58–61). Ahon hallitus julkaisi oman julkisen sektorin uudistusohjelmansa (Halke 6/92) toukokuussa 1992. Sen tavoitteena oli toteuttaa tulosohjaus, julkisten hankintojen kilpailuttaminen, liikelaitosten yhtiöittäminen, valtionosuusuudistus sekä palvelujen maksullistaminen. Julkisella sektorilla tuli hallituksen mielestä lisätä markkinaohjausta. Erityisesti sosiaali- ja


terveysministeriö, STM, kritisoi markkinaistamiseen liittyviä ehdotuksia. STM katsoi, että se sisälsi epäselviä käsitteitä, joiden avulla hanketta haluttiin viedä läpi ilman vastarintaa. Sosiaali- ja terveysministeriön arvion mukaan epämääräisyydellä ja nopealla aikataululla haluttiin peittää se, että kyseessä oli koko hallinnollisten perusteiden uudistaminen. Vaihtoehtoisia toimintamalleja ei tarjottu. Maksupolitiikka ei STM:n arvion mukaan ollut hallinnollinen kysymys, vaan sosiaali- ja terveys- ja tulonjakopoliittinen. Se katsoi myös, ettei tulosohjaus sopinut sellaiseen kunnalliseen palvelutuotantoon, jota ohjattiin lainsäädännöllä. Useimmat ministeriöt epäilivät markkinamekanismien toimivuutta. Myös valtiovarainministeriö katsoi, ettei aivan kaikkia toimintoja voitu avata kilpailulle ja liikelaitostaa. Ne piti toteuttaa vain sellaisilla alueilla, joissa oli kilpailua. ( STM kirje Halkelle 10.9.1992; STM 18.1.1993; Yliaska 2014, 377–383.) OECD suositteli markkinaoppeja ja kehotti verorahoitteisen järjestelmän romuttamiseen ja sen korvaamiseen käyttäjämaksuilla, ostopalveluilla, palveluseteleillä ja kilpailuttamisella. (Maailman paras julkinen sektori 1993, 82–83.) Markkinaideologia näkyi myös uudessa kuntalaissa, jossa kunnille annettiin mahdollisuus ratkaista itse, miten ne palvelut tuottivat. Kansalaisten osuutta maksuissa oli lisättävä, sillä heidät oli saatava harkitsemaan, tarvitsevatko he palvelua. Näillä talouteen liittyvillä perusteluilla hallituksen mukaan oli tarkoitus turvata suomalaisen hyvinvointiyhteiskunnan perusteet ja periaatteet uuden joustavan itsehallintoajattelun pohjalta. (HE 192/1994vp.) Lama oli vedenjakaja, joka lopullisesti erotti hyvinvointivaltion rakentamisen ja sen purkamisen kauden. Esitettiin myös, että Suomen tuli siirtyä holhousvaltiosta yhteisvastuun ja yrittäjyyden yhteiskuntaan. (Julkunen 2001.) Valtio ajoi kuntia kilpailuttamiseen myös uuden hankintalain avulla, jota perusteltiin säästämisen lisäksi ETA-jäsenyydellä. (Yliaska 2014, 387–390.) Valtiontalouden tarkastusvirasto kritisoi tulosohjausta erityisesti tyydyttävien mittareiden puuttumisen vuoksi. Tavoitteet ja tulosohjaus olivat käytännössä epämääräisiä. Tarkastusvirasto antoi hyvin kriittisen arvion valtionhallinnon uudistuksista myös kokonaisuutena. Asiakaspalvelu ei ollut parantunut, säästöjä ei ollut syntynyt, keskushallinto ei ollut keventynyt eikä toimintoja ollut delegoitu. (Valtiontalouden tarkastuskertomus 198/54/1994, 10–12.) Ville Yliaska (2014, 405–406.) arvioi, että kehysbudjetin nimeäminen tulosohjaukseksi oli helpottanut resurssien leikkauksia. Varsinainen tulosohjaus ei toiminut juuri missään. Mittareiden kehittämisellä yritettiin peittää sitä, että pohjimmiltaan tavoitteena oli ollut budjettikehysten luominen. Niiden tavoitteena puolestaan oli pakottaa kunnat resurssivajeella kokeilemaan ostopalveluja.

116


117

Hallitus noudatti talouskriisissä vahvan markan politiikkaa. Koska kriisiä pidettiin rakenteellisena, politiikan ensisijaisena tavoitteena ei ollut talouden elvyttäminen tai työllisyyden hoito, vaan kustannustason ja julkisten menojen alentaminen. Politiikan tavoitteena oli vientivetoinen kasvu. Hallitus torjui kaikki kotimarkkinoiden elvytysehdotukset eikä työttömyyden alentamista nähty mahdolliseksi valitussa talouspoliittisessa linjassa. Työttömyys kasvoi aina 1993 loppuun asti. Lama ja suurtyöttömyys johtivat julkisen talouden vakavaan rahoituskriisiin. Hallitus asetti yhä selvemmin tavoitteekseen julkisen talouden tasapainottamisen. Se näkyi veroperusteiden kiristämisenä ja menopuolen isoina leikkauksina. Suomen taloudessa tapahtui käänne vuoden 1993 lopulla, koska voimakas viennin kasvu veti kokonaistuotannon kasvuun. Jälkikäteen on esitetty arvioita, etteivät lama ja talouden elpyminenkään johtuneet rakenteellisista tekijöistä, vaan makrotaloudellisista korkojen ja valuuttakurssien muutoksista. (Kiander 2001, 32–36, 132.) Julkisten menojen leikkaukset ja hyvinvointivaltion palvelujen ja etuuksien karsinta olivat olennainen osa suomalaista lamapolitiikkaa (Kiander 2001,86). Suomessa pysäytettiin tuolloin noin 30 vuotta jatkunut sosiaalipolitiikan ja hyvinvointivaltion laajenemisen kausi (Julkunen 2001). Periaatteessa hyvinvointivaltion olisi pitänyt olla turvassa leikkauksilta, koska se nautti kansalaisten keskuudessa laajaa suosiota ja sen turvaamiseksi oli halukkuutta maksaa veroja jopa enemmän. Suosituimpia sosiaalipoliittisia järjestelmiä ovat universaalit etuudet, joihin kaikki ovat oikeutettuja. Niiden ongelma on, että ne eivät ole minkään erityisryhmän intressissä. Talouskriisin vaikutuksia voidaan tulkita pysyvänä käänteenä pitkäaikaisessa hyvinvointivaltion kehityksessä. (Kiander 2001, 90–91; Julkunen 2006.) On arvioitu, että puhetavat muuttuivat laman ansiosta. Jo ennen lamaa oli politiikkatasolla katsottu palvelujärjestelmän tulleen valmiiksi ja oltiin kääntämässä kurssia kohti palvelujärjestelmää, joka ei enää kasva. (Lehto & Blomster 1999.) Akuutti rahoituskriisi tarjosi mahdollisuuden ja oikean hetken leikkauksille. Ihmisten oli helppo uskoa päättäjien vakuuttelut siitä, että velaksi ei voi elää. Leikkaukset perusteltiin tuolloin hyvinvointivaltion säilyttämisellä. Lama antoi päättäjille oikeutuksen tehdä ihmisten muuten vaikeasti hyväksymiä muutoksia. Lamapuhe kytkeytyi taloudelliseen vaihtoehdottomuuspuheeseen, jossa valtiovallan ratkaisut esitettiin ainoina oikeina. (Julkunen 2001; Heikkilä 1997; Ilmonen 1993.) Talouskriisi antoi lisää aineksia hyvinvointivaltiokritiikille ja siihen liittyvälle keskustelulle. Elinkeinoelämän valtuuskunta, EVA, arvioi hyvinvointivaltion vanhanaikaiseksi ja joustamattomaksi. Sen mukaan julkisen sektorin


suuruus ja toimintatapa pakottavat poikkeuksellisen ankaraan verotukseen ja estävät uudistumista. Valtion ja kuntien ylikorostunut rooli toimintojen säätelijänä ja valvojana rajoitti sen mukaan yrittämistä. EVA näki julkisen sektorin ja sen laitosmaisuuden osavastuulliseksi lamasta. (EVA 1994.) Jälkikäteen arvioituna hyvinvointivaltiokritiikkiä voi pitää yliampuvana ja ainakin osin perusteettomana. Pohjoismaiset hyvinvointivaltiot olivat ongelmallisia markkinaliberalistisen näkemyksen todistusvoimaisuuden kannalta. Hyvä taloudellinen kehitys oli niissä mahdollista hyvinvointivaltioina, vaikka sen ei olisi pitänyt markkinaliberalismin mukaan olla mahdollista. (Kiander 2001, 104.105.)

5.2 Palvelujärjestelmän hajauttaminen ja järjestöjen asema palvelujen tuottajana 5.2.1 Valtionosuusuudistukset ja muuttunut kunta-järjestösuhde Suomessa sosiaali- ja terveyspalvelujen suunnittelu ja normiohjaus ovat pitkään olleet kattavia ja keskitettyjä. Siten on ajettu läpi alueellista tasoitusta ja luotu palveluja myös syrjäseuduille. (Kosonen 1998, 149.) Pohjoismaisen perinteen heikkeneminen eli keskeisistä hyvinvointimallin periaatteista tinkiminen alkoi Suomessa 1980-luvulla ja kiihtyi 1990-luvun alussa. Universalismin, tasa-arvon ja julkisen vastuun periaatteita ei tyystin kuitenkaan haudattu. Niiden kilpailijoiksi nousi uusina päämäärinä monetaristinen ja uusliberaali ajattelu. Samalla keynesiläinen, valtion aktiviteettia tähdentävä näkemys alkoi väistyä. Vaikka ulkoiset rajoitteet kavensivat talous- ja sosiaalipolitiikan liikkumavaraa, päätösten perustana säilyi kuitenkin maakohtainen sosiaalinen, poliittinen ja ideologinen punninta. (Kosonen 1998, 321–331; Loukola 2014, 72–75; Hiilamo 2014, 89–92; Pohjola 2014, 100–103; Ahokas 2014, 192–195.) Tutkimukseni kannalta kiinnostavaa on juuri tuo suomalainen poliittinen ja ideologinen punninta ja sen sisältö. Hyvinvointivaltiossa valtion vastuu on toteutunut ennen kaikkea valtionosuuksien ja normiohjauksen kautta. Sosiaali- ja terveysjärjestöjen palveluntuottaja-aseman kannalta tämän muutosvaiheen aikana valtionosuusjärjestelmässä tapahtui merkittävä muutos. Se oli jatkoa vuonna 1982 tehdylle edelliselle valtionosuusjärjestelmän muutokselle, ns. VALTAVAuudistukselle, joka tuli voimaan vuoden 1984 alusta. Julkisen talouden kiristyminen 1990-luvun alussa vaikutti monin tavoin valtionosuuslainsäädäntöön. 1990-luvun alun lama nopeutti sitä, että kunnille annettiin lisää vastuuta tehtävien hoitamisesta ja rahoittamisesta.

118


119

Lama lisäsi myös kiinnostusta yksityisen palvelutuotannon hyödyntämiseen. (Kiander 2001, 90–106.) Tutkimukseni on ajallisesti rajattu vuosiin 1990–2010. Tutkimusta tehdessäni kävi hyvin selväksi, että tästä huolimatta en voi jättää tarkastelusta kokonaan pois edelliselle vuosikymmenelle ajoittuvaa VALTAVA-uudistusta sen suuren merkityksen vuoksi. Koska järjestelmien uudistamisessa voidaan nähdä polkuriippuvuus eli aikaisempien ratkaisujen tulevia rajaava vaikutus, VALTAVA-uudistuksen esiin nostaminen ja analysointi ovat tutkimukseni kannalta relevanttia. Uudistus oli lähtölaukaus palvelujen markkinaistamiskehitykselle ja se tapahtui puhtaasti kansallisin päätöksin ja politiikkalinjauksin. (Polkuriippuvuudesta Mahoney 2000, 512; Saari 2006, 265.) VALTAVA-uudistuksesta ja hallinnon hajauttamisesta alkoi kuntien itsehallinnon vahvistaminen sekä normien purkaminen ja siirtyminen puitelainsäädäntöön. Tuolloin valittiin tietoisesti vähittäisten muutosten tie, joka toteutettiin kokeilujen, erityisesti vapaakuntahankkeen kautta. (Niemelä 2008, 21–22.) VALTAVA-uudistus koski sekä suunnittelujärjestelmiä että kuntien valtionosuuksia. Suunnittelu- ja ohjausjärjestelmien uudistusta perusteltiin sillä, että olemassa oleva järjestelmä oli yksityiskohtaisuuden, monimutkaisuuden ja vanhentuneiden menettelytapojen vuoksi raskas ohjauskeino, jossa päätöksenteko oli tarpeettoman korkealla tasolla ja jossa kunnilla ei ollut tarpeeksi liikkumavaraa. (Mt.,19.) VALTAVA-uudistuksen yhteydessä pyrittiin tasaamaan sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämiskustannuksista suoritettavia valtionosuuksia ja yhtenäistämään valtionosuusperusteita. Aikaisemmin erisuuruisina sosiaali- ja terveydenhuollon toimintoihin suoritetut valtionosuudet olivat johtaneet siihen, että kunnat ja kuntainliitot pyrkivät kehittämään toimintoja erityisesti niillä aloilla, joilla valtionosuus oli suurin. Ongelma koski erityisesti sosiaalihuoltoa, jossa eri toimintojen valtionosuuksissa oli merkittäviä eroja. Uudistuksen perusteluissa valtionapulainsäädäntöä arvosteltiin hajanaiseksi ja hallintokustannuksiltaan kalliiksi. (HE 101/1981.) Kuntapäättäjien nähtiin valtion rahojen toivossa lisäävän menojaan valtionosuuksien kasvattamiseksi. Tulkittiin, että ainoastaan valtiovarainministeriö yritti kantaa kokonaisvastuuta, mutta sillä ei näkemyksensä mukaan ollut riittävästi keinoja. Valtiovarainministeriön tavoitteena oli saada kunnat kuriin keskittämällä resurssivalta valtiovarainministeriöön, mitä sosiaalija terveysministeriö ja kunnat vastustivat. Kunnat halusivat autonomiaa ja valtiovarainministeriö valtaa ja kuntien resurssien rajoittamista. Ville Yliaska (2014, 290–298) nostaa esiin myös Holkerin hallituksessa sosiaalija terveysministerinä toimineen Tarja Halosen näkemyksen, jonka mukaan


ehdotus oli puhtaasti finanssipolitiikkaa palveleva hanke, joka oli naamioitu suureksi kunnallis- ja sosiaalipoliittiseksi uudistukseksi. Ehdotus romuttaisi sosiaali- ja terveyspolitiikan ja mitätöisi eduskunnan ja hallituksen vaikutusmahdollisuudet sosiaali- ja terveyspolitiikkaan keskittämällä valtaa taloushallinnolle kunnissa ja valtiolla. Sosiaali- ja terveysministeriön, opetusministeriön ja Kunnallisliiton kritiikit ohitettiin vakuuttelulla, että kyse oli vain hallinnollisesta uudistuksesta, joka ei romuttaisi opetus- ja sosiaali- ja terveydenhuoltojärjestelmiä. (Mt.2014, 290–298.) VALTAVA-uudistuksessa kuntien palvelutuotanto avattiin yksityisille palveluntuottajille. Valtionapua myönnettiin nyt myös kuntien ostopalveluista, mikäli palvelun tuottaja oli valtionapuun oikeutettu ja valtakunnallisesti merkittäväksi arvioitu yksityinen palvelun tuottaja. (Yliaska 2014, 189–193; Oulasvirta ym. 2002, 75; Niemelä 2008, 20.) VALTAVA-uudistuksen myötä kunnille siis annettiin mahdollisuus ostaa sosiaali- ja terveydenhuollon palveluja yksityisiltä toimijoilta. Uudistuksella ajateltiin turvattavan yksityisten yhteisöjen taloudellinen asema siten, että kunnilla olisi velvollisuus suorittaa täysi korvaus asukkaittensa saamista palveluista. Näin kuntien ja yksityisten toimintayksiköiden yhteistoiminta laajenisi. (HE 101/1981; Niemelä 2008, 20.) On kiinnostavaa, että yksityisten toimintayksiköiden aseman vakiinnuttaminen palvelutuotantoon perusteltiin nimenomaan yksityisten yhteisöjen rahoituksen turvaamisella. Hallituksen esityksessä ja sen perusteluissa ei tehty eroa yksityisistä toimijoista puhuttaessa järjestöjen ja yritysten välille. On toki muistettava, että tuossa vaiheessa yksityiset palveluntuottajat olivat ennen kaikkea järjestöjä, sillä yrityksiä sosiaalipalvelujen alueella toimi hyvin vähän, kuten tutkimusta taustoittavassa tilastotarkastelussa totesin. VALTAVA-uudistuksessa kuntien rinnalle nostettiin yksityiset palveluntuottajat ja markkinamekanismi. Kun erottelua järjestöjen ja yritysten välillä ei tehty, voi väittää, että järjestöt ja yritykset tulivat ensimmäistä kertaa rinnastetuksi toisiinsa. Uudistuksen asiakirjat ja tämän tutkimuksen haastattelut vahvistavat selvästi sen, että palvelujen yksityistämiselle avattiin mahdollisuudet ensi kertaa VALTAVA-uudistuksella. Sosiaali- ja terveyspalvelujen yksityistämisen juuret ovat kansallisissa valinnoissa. VALTAVA-uudistukseen liittyvää lakia sosiaali- ja terveydenhuollon suunnittelusta ja valtionosuudesta on myös aikaisemmassa tutkimuksessa arvioitu ensimmäisenä yksityistämiseen viittaavana lakina. (Romppainen 2007, 262; Oulasvirta 1996, 45.) VALTAVA-uudistuksesta ja hallinnon hajauttamisesta alkanut kuntien itsehallinnon vahvistaminen, normien purkaminen ja suunnittelujärjestelmien kehittäminen jatkuivat 1980-luvun lopulla (Niemelä 2008, 22).

120


121

Kaikki erityispalvelut sidottiin kunnalliseen suunnittelujärjestelmään ja valtionosuuksien tasoitusjärjestelmään. Valtion budjettiavustukset järjestöjen palveluille käytännössä loppuivat. (Kaukonen 2002, 151.) Uudistuksella poistettiin järjestöjen ylläpitämille laitoksille suoraan valtion varoista annettu tuki (Romppainen 2007, 262). Järjestöistä tuli sosiaalipalveluissa tuossa vaiheessa ostopalvelujen tuottajia kunnille. Tässä muutosvaiheessa toteutettiin valtionosuusuudistus, jota oli valmisteltu jo edellisellä hallituskaudella. Se astui voimaan 1993 ja jatkoi VALTAVAuudistuksen viitoittamaa tietä. Laskennalliset valtionosuudet asetettiin opetus- ja kulttuuritoimeen sekä sosiaali- ja terveydenhuoltoon muuttamatta kuntien ja valtion välistä kustannustenjakoa. Vasta laman aiheuttama shokki mahdollisti uudistuksen läpiviemisen. (Yliaska 2014, 299–302.) Sosiaali- ja terveysministeriö vastusti valtionosuusuudistukseen liittyvää esitystä. Sen mukaan esitys oli hylättävä, sillä se oli ennalta arvaamaton ja keskitti valtaa taloushallinnolle niin kunnissa kuin valtiollakin. Se ei turvannut sosiaali- ja terveysministeriön mielestä tasaisesti hyvinvointipalveluita. Sosiaali- ja terveysministeriön arvion mukaan oltiin luomassa puhtaasti taloudellisin periaattein toimivaa yhteiskuntaa. (STM muistio 1989; Yliaska 2014, 288.) Myös eduskunnan talousvaliokunta huomautti toukokuussa 1990, että valtionosuusuudistusta oli ajettu harhaanjohtavasti hallinnollisena rationalisointina ilman, että sen terveys- ja hyvinvointipoliittiset vaikutukset olisi otettu huomioon (Talousvaliokunnan lausunto hallintoselonteosta n:o 3, 1990 Vp.). Ahon hallitus toteutti Holkerin hallitukselta kesken jääneen valtionosuusuudistuksen, joka oli olemukseltaan muuttunut puhtaaksi säästöpolitiikaksi ja sopi uuden hallituksen lamapolitiikkaan. Lama pehmitti valtionosuusuudistuksen vastustusta, vaikka valtion ja kuntien tulonjako pysyi edelleen kiistanalaisena. Valtionosuusuudistus merkitsi sitä, että kunnat saivat päättää yhä itsenäisemmin yhä vähemmästä. Käytännössä kuntien tehtäväksi jäi pohtia pienennettyjen resurssien kohdentamista. Informaation lisäksi kunnille tarjottiin keskushallinnon ohella markkinamekanismeja resurssileikkauksista selviämiseen ja tilaaja-tuottajamallia, joka oli välimalli puhtaan markkinatalouden ja julkisen tuotannon välillä. Sillä yritettiin saada aikaan kilpailua ilman poliittisesti vaikeasti toteutettavaa yksityistämistä. Tilaajatuottajamalliin liittyi paljon erilaisia teknisiä ongelmia, mutta sen leviämistä esti myös kunnallispolitiikka, sillä vasemmistopuolueet vastustivat sen käyttöä. Kilpailuttaminen, tilaaja-tuottajamallit ja ostopalvelusopimukset esitettiin ulkopuolelta tulevana välttämättömänä muutosvoimana, johon


kannatti sopeutua. Kunnille esitettiin, että kilpailu poistaa kaikki ongelmat. (Yliaska 2014, 408–427; 431–441.) Samaan aikaan kuntien uuden valtionosuuslain kanssa 1993 uudistettiin sosiaali- ja terveydenhuollon suunnittelua koskeva lainsäädäntö. Uudistusta perusteltiin yhtäältä toimintaympäristön muutoksilla ja toisaalta tehtäväkohtaisen lainsäädännön sisältämillä ongelmilla. Palvelunäkökulman nähtiin korostuneen toimintaympäristössä yhteiskunnallisen muutoksen myötä. Katsottiin, että oli tärkeää, että olemassa olevaa palvelurakennetta voitiin suunnata uudelleen kulloistenkin tarpeiden mukaisesti. (HE 216/1991, 7). Yksityiskohtainen suunnitteluohjaus ja sääntely eivät olleet enää tarpeen. Tehtäväkohtaisen suunnittelu- ja valtionosuusjärjestelmän ongelmana pidettiin sen erillisyyttä ja kirjavuutta. Järjestelmän ei nähty korostavan riittävästi kuntien omaa vastuuta järjestää palvelut paikalliset olot huomioon ottaen parhaalla mahdollisella tavalla. Valtion ohjauksen katsottiin olevan yliorganisoitunutta ja se koettiin hallinnollisesti raskaaksi ja taloudellisesti tehottomaksi. (HE 216/1991; myös Niemelä 2008, 25.) Vuoden 1993 valtionosuusjärjestelmän uudistuksen yhteydessä luovuttiin yksityisten yhteisöjen tuottamista palveluista perittävistä korvauksista ja mahdollistettiin kunnille ohjata näiden palvelujen käyttöä maksusitoumuksilla ja muilla sopimuksilla. Kuntien tehtäviä uudistettaessa tuotiin yksityisiltä markkinoilla tuotettavat palvelut vaihtoehtona korostetusti esiin. Järjestöistä kyseisen uudistuksen valmisteluasiakirjoissa ei ole erityistä mainintaa. Vastaavia arvioita omissa tutkimuksissaan yksityisten yritysten aseman korostumisesta ja järjestöjen näkymättömyydestä ovat tehneet myös Mikko Niemelä ja Esko Romppainen (Niemelä 2008, 26–30; 49; Romppainen 2007, 263). Vuoden 1993 valtionosuusuudistus merkitsi sitä, että luovuttiin korvamerkitystä rahasta sosiaali- ja terveyspalvelujen käyttötalouteen ja siirryttiin menoperusteisesta laskennalliseen valtionosuuteen. Käytännössä sen jälkeen palvelujen tuotantokustannuksissa tapahtuneet nousut tai laskut rasittivat tai helpottivat kunnan taloutta. Omaksuttiin myös käsitys, että koko julkista taloutta tuli katsoa kokonaisuutena. Vaikka yhteisöverojen tuotto, erilaisten maksujen mahdollisuus ja velvoitteissa tapahtuneet helpotukset kasvattivat kuntien liikkumatilaa, valtionosuuksien leikkaukset samanaikaisesti lähes vuosittain 1990-luvulla tekivät palvelujen rahoituspohjan epävakaaksi ja herkäksi suhdannevaihteluille. Suhdannevaihtelut kohtelivat kuntia myös eri tavoin. Kun valtionosuuksien käytölle ei enää ollut sosiaalipoliittisia ehtoja, palvelut joutuivat kilpailemaan muiden julkisten menojen kanssa toimintaedellytyksistään. Voidaan myös arvioida, että sosiaalipolitiikka

122


123

alkoi korvautua palvelupolitiikalla. (Kosonen 1998, 364; Kaukonen 2002, 152–154.) Mirjam Kalland toteaa (1996) tutkimuksessaan, että hyvinvointipalveluista tuli lamatalouden joustovara. Vuonna 1993 voimaan tullut valtionosuusuudistus lisäsi merkittävästi kuntien mahdollisuuksia hyvinvointipalvelujen toteuttamisessa (Laamanen ym. 2002, 19–20). Vanhasta valtionosuusjärjestelmästä luopuminen oli periaatteessa lisännyt kuntien itsenäisyyttä, vaikka rahoituksen supistuminen oli samanaikaisesti toiminut päinvastaiseen suuntaan (Anttonen & Sipilä 2009, 172). Muutoksen tarkoituksena oli kuntien toiminnan tehostaminen, kannustaminen taloudellisuuteen, valtionapumenojen vähentäminen ja valtion menojen hallittavuuden lisääminen (Julkunen 2001,117; Karila 1998, 137). Tämä merkitsi myös sitä, että kunnat alkoivat etsiä palvelutuotantoonsa yhteistyökumppaneita yksityiseltä sektorilta ja järjestöistä (Pyykkönen 2010,121). Näillä kahdella valtionosuusuudistuksella, vuonna 1984 voimaan tulleella VALTAVA-uudistuksella ja vuoden 1993 valtionosuusuudistuksella viitoitettiin uudenlainen tilanne järjestöjen palveluntuottamisen mahdollisuuksille ja kuntasuhteille. Aikaisemmin kuntien, valtion ja palveluja tuottavien järjestöjen intressit yhdistyivät ja myös järjestöjen tuottamat erityispalvelut kytkettiin aikaisemmin suunnittelu- ja valtionosuusjärjestelmään. Aikaisempi valtionosuusjärjestelmä oli ollut kustannusperustainen eli mitä enemmän kunta käytti varoja sosiaalipalveluihin, sitä suurempi oli myös valtionosuus. Järjestöjen ylläpitämistä palveluista tuli tuolloin tiivis osa palvelujärjestelmän kokonaisuutta. Vaikka järjestöt ovat olleet paikallisesti hyvinkin aloitteellisia ja aikaansaavia, niiden resurssit eivät ole riittäneet valtakunnallisesti kattavaan palvelutarjontaan. (Kaukonen 2002, 142; 149–154, 160–161.) VALTAVA-uudistus, vuoden 1993 valtionosuusuudistus ja palvelujärjestelmän hajauttaminen olivat uudistuksia, joilla oli suuri merkitys järjestöjen ja yritysten aseman muuttumiselle sosiaalipalveluissa. Jälkikäteen arvioiden ne olivat tavallaan ensimmäinen askel sosiaali- ja terveyspalvelujen markkinaistamiseksi. Voidaan myös sanoa, että markkinavaikutusten kannalta vuoden 1993 valtionosuusuudistus oli radikaali. Kuntia rajoittaneet palvelujen hankintarajoitukset poistuivat. Valtionosuusuudistuksen markkinavaikutukset koskivat sosiaali- ja terveyspalvelujen tuottajia mukaan lukien järjestöt ja säätiöt. Muutokset merkitsivät palvelujen yhteisvastuullisuuden merkittävää kaventumista, palvelumarkkinoiden muotoutumista ja ennen muuta julkisen palvelutuotannon erityisaseman muutosta. Sosiaali- ja terveyspalvelut avattiin kilpailulle ja niiltä poistettiin markkinoiden muodostumisen rakenteelliset esteet. Uudistus viimeisteli kansallisesti käynnistetyn


kehityksen, jonka lopputuloksena kunnallista päätöksentekoa rajoittaneet normit purettiin, luovuttiin kuntien yksityiskohtaisesta ohjauksesta sekä saatettiin kunnalliset ja yksityiset palveluntuottajat lähes samanarvoiseen asemaan keskenään. (Ohtonen 1999, 70–74.) Voi sanoa, että puhtaasti kansallisin päätöksin vauhditettiin sosiaali- ja terveyspalvelujen markkinoiden syntymistä ja markkinaistamiskehitystä. Näiden uudistusten suuren merkityksen nosti esiin huomattava osa haastateltavista taustaorganisaatiosta riippumatta. Näkemyksenä oli, että nämä uudistukset olivat puhtaasti kansallista alkuperää ja markkinaistaminen tehtiin kansallisista intresseistä. Haastateltavat arvioivat myös, että tarkoituksena ei niinkään ollut vaikuttaa järjestöjen asemaan, vaan ennen kaikkea luoda edellytyksiä ja markkinoita yrityksille. Haastateltavat arvioivat myös, että tuossa vaiheessa ei kaikilta osin osattu arvioida, mitä näistä päätöksistä pitkällä aikavälillä seuraisi. On kuitenkin syytä huomata, että sosiaali- ja terveysministeriö esitti valtionosuusuudistuksiin liittyvissä lausunnoissaan vahvaa kritiikkiä ja korosti sitä, että markkinaistaminen ei sovi julkisiin hyvinvointipalveluihin, jotka ovat lainsäädännöllä ohjattuja, kuten edellä totesin. Nämä kriittiset äänenpainot ja muutosten vaatimukset kuitenkin sivuutettiin, koska ne eivät sopineet ajattelun valtavirtaan ja vallalla olevaan paradigmaan.

1993 paikkeilla tuli lakiin tämä kuntien varsin kattava mahdollisuus järjestää palveluja eri tavalla mm. hankkimalla ne yksityisiltä tuottajilta. TEM näki varmaan enemmänkin, että sillä voitaisiin saavuttaa tehokkuutta ja kustannushyötyjä. STM oli vähän passiivisempi ja me ei ainakaan yllytetty hankkimaan palveluja yksityisiltä.” (STM3)

Yksi iso juttu, mikä näky tossa paitsi lama, niin samaan aikaan valtionosuusjärjestelmän muutos vaikutti kauheen paljon sillon 90-luvun alussa. Koko järjestöjen kehittämistoiminnan ympäristön se saattoi uusiksi. Ennen kunnat otti sen (järjestössä kehitetyn toimintamallin/ lisäys rs) hoitaakseen, mutta sitten laskennallisen valtionosuuden aikana sai hakemalla hakea sellaisia kehittämistuloksia, jotka järjestöt on pystynyt jotenkin saamaan sinne palvelujärjestelmään.” (RAY3)

Se VALTAVA-lainsäädäntö ja 1993 kun tuli se valtionosuusuudistus, jossa todettiin, että kunnalla on järjestämisvelvollisuus ja siellä tuottamistavoissa luetellaan hännänhuippuna myös yritykset. Sehän on sitten ollut parissa hallitusohjelmassa ja taitaa nytkin olla.” (TEM2)

124


125

Se (valtionosuusuudistus/lisäys rs) avasi periaatetasolla yksityisen markkinan mahdollisuuden, mikä nyt on ongelma. Se oli puhtaasti sisäsyntyinen. Siinä ratkottiin omia ongelmia. Ei siinä haluttu kurittaa järjestöjä, vaan katsoa valtion rahojen käytön kannalta se juttu.” (RAY5)

Myös järjestöjen edustajat arvioivat, että 1990-luvun alun valtionosuusuudistus oli erittäin tärkeä muutos järjestöjen palvelutoiminnan kannalta. Kuntien itsehallinto kasvoi merkittävästi sosiaali- ja terveydenhuollossa ja aikaisemmin osalle järjestöistä kuntien kautta tulleet korvamerkityt valtionosuudet olivat historiaa.

Se iso juttu oli VOS 1993, tavoite oli pirun kovaan kunnalliseen itsehallintoon. Järjestöjen asema ei noussut millään tavalla tuossa uudistuksessa. Se muutti koko ideologian.” (Järjestö4)

Valtionosuusuudistus oli erittäin iso juttu meille, kun sitä ennen valtio maksoi nämä palvelut kunnille.” (Järjestö3)

Vuoden 1993 alusta voimaan tullut valtionosuusuudistus ja vuosikymmenen alkupuoliskon taloudellinen lama vaikuttivat ratkaisevasti yritysten merkityksen kasvamiseen sosiaali- ja terveyspalvelujen tuottamisessa. Ne kannustivat kuntia kustannustietoisuuteen. Monissa kunnissa palvelujen järjestäminen ja tuottaminen erotettiin toisistaan ja alettiin soveltaa erilaisia tilaaja–tuottaja-malleja. (Myös Hartman 2012, 23–25.) Valtionosuusuudistuksen läpimeno vasta laman aikana selittyy sillä, että poliitikot, virkamiehet ja hallintotieteilijät, jotka olivat väittäneet julkista sektoria liian suureksi, eivät aikaisemmin saaneet ajatuksilleen riittävää poliittista tukea. Laman turvin valtionosuudet voitiin lopulta leikata. Valtiovarainministeriö sai uudistusten myötä vahvan aseman, jota se oli pitkään havitellut. Se alkoi korostaa vahvasti sitä, ettei Suomella ollut varaa sosiaalipolitiikkaan tai hyvinvointivaltioon. (Yliaska 2014, 524–529.) 5.2.2 Järjestöjen palvelut ja julkinen palvelujärjestelmä Raha-automaattiyhdistys ei rahoittanut ennen 1980-lukua järjestöjen palvelutoimintaa, sillä huomattava osa järjestöistä sai valtion suoria avustuksia. VALTAVA-uudistuksen myötä järjestöt alkoivat kehittää omaa palvelutoimintaa, jota kunnat ostivat. Voidaankin sanoa, että järjestöjen valtionapujärjes-


telmän purkamisen takia aikaisempaa valtion rahoitusvastuuta siirrettiin käytännössä Raha-automaattiyhdistykselle. Tällaisia olivat mm. eläkeläisjärjestöjen, lomajärjestöjen, päihdejärjestöjen sekä aistivammajärjestöjen avustukset. Myös valtio alkoi siirtää valtion budjetista aikaisemmin maksettuja kohteita, muun muassa A-klinikkasäätiön rahoitusta, rahoitettavaksi RAY-tuotoista. (Romppainen 2007, 265–267.) Raha-automaattiyhdistyksen päätöksenteko tapahtui siten, että avustusten valmistelussa yhdistyksen hallituksessa päätösvallan tuli olla hallituksen valtionhallinnon edustajilla ja varsinaisen jaon päätti valtioneuvosto sosiaali- ja terveysministeriön esittelystä. Täten sekä avustusten valmistelu että varsinainen päätöksenteko olivat valtionhallinnon edustajilla. Tällä päätöksentekorakenteella RAY:n varoja on voitu suunnata valtion säästötarpeiden mukaan muihin valtiollisesti merkittäväksi koettuihin kohteisiin. (Ohtonen 1999, 9.) Budjetin ulkopuolisen, mutta silti julkisen RAY-rahoituksen jatkuminen ja voimistuminen on merkinnyt sitä, että järjestöjen palvelut tulivat entistä tiukemmin osaksi universaalia palveluverkkoa (Kaukonen 2002, 154). 1990-luvun alussa voimassa olleessa raha-automaattiasetuksessa (676/1967) avustuksia voitiin myöntää vain sosiaali- ja terveysalan yhteisöille ja säätiöille, ei julkisyhteisöille. Asetuksen 29§:ssä todettiin, ettei avustusta tule myöntää menoihin, joiden suorittaminen kuuluu lakisääteisesti tai muuten valtiolle, kunnalle tai uskonnolliselle yhdyskunnalle. Asetuksen tämän kohdan alkuperäisen tarkoituksen tulkintaa on kuitenkin lievennetty vuosien kuluessa tarkoituksenmukaisuussyistä. Taustalla oli raha-automaattituottojen merkittävä kasvu, mikä mahdollisti myös palvelujen rahoittamisen. Raha-automaattiyhdistyksen turvin järjestöt laajensivat toimintaansa palvelujen alueelle. Samalla avustukset helpottivat kuntien taloudellista rasitetta. Asetuksen tulkinta erkaantui säädöksen alkuperäisestä tarkoituksesta. Kehitys oli avustusta saaneiden järjestöjen, valtion, kuntien ja myös Rahaautomaattiyhdistyksen yhdensuuntaisessa intressissä. Myöskään yritykset eivät pitäneet sitä tuolloin ongelmana. RAY-varojen käytön laajentaminen palveluihin koettiin yhteiskunnan kokonaisedun mukaiseksi. (Romppainen 2007, 264–265.) Arpajaislain 22§:n (1047/2001) mukaan raha-automaattien, kasinopelien ja pelikasinotoiminnan tuotto käytetään avustusten myöntämiseen oikeuskelpoisille yleishyödyllisille yhteisöille ja säätiöille. Tästä perussäännöstä on tehty neljä poikkeusta, joiden mukaan valtion talousarvioon otetun määrärahan rajoissa voidaan tuottoja käyttää myös rintamaveteraanien kuntoutuksesta annetussa laissa (1184/1988), eräissä Suomen sotiin liittyneissä tehtävissä palvelleiden kuntoutuksesta annetussa laissa (1039/1997)

126


127

ja sotilasvammalaissa (4040/1948) säädettyihin menoihin. Lisäksi varoja voidaan käyttää myös näkövammaisten kirjastosta annetun laissa 638/1996) tarkoitettujen toimitilojen perustamismenoihin. (Romppainen 2003, 27.) RAY:n tuottoja on vuodesta 1993 lähtien ohjattu rintamaveteraanien kuntoutukseen ja sotainvalidien sairaskotien käyttömenoihin. Vuoteen 1998 asti RAY-varoja sairaskotien käyttömenoihin ohjattiin myöntämällä ne avustuksina sairaskoteja ylläpitäville yhdistyksille ja säätiöille. Sen jälkeen kyseiset varat on ohjattu Valtiokonttorille, joten ne sisältyvät RAY:n tuotosta valtiolle meneviin varoihin. Raha-automaattiyhdistyksen perustehtävän ja tarkoituksen kannalta edellä kuvattu RAY:n tuotosta valtiolle menevistä varoista muodostunut käytäntö on ongelmallinen. (Särkelä ym.2005, 60–61.) Raha-automaattiyhdistys aloitti kotipalvelujen avustamisen 1990-luvun vaihteessa. Kotipalvelujen tarve oli väestön ikääntymisen takia voimakkaassa kasvussa. Kuntien mahdollisuudet vastata palvelutarpeeseen olivat rajallisen taloudellisen tilanteen vuoksi. Järjestöjen toteuttamia kotipalveluhankkeita avustamalla haluttiin edistää uusien toimintamallien kehittämistä ja täydentää kunnallisten palvelujen kehitystä. Kotipalvelujen avustamista aloitettaessa ajatuksena oli, että kokeiluvaiheen toimiviksi osoittautuneet toimintamallit siirtyvät asteittain kuntien rahoittamiksi ja RAY-avustukset voidaan niistä lopettaa. Kuntien ajauduttua laman vuoksi kasvaviin taloudellisiin vaikeuksiin RAY:n alkuperäistä rahoitussuunnitelmaa muutettiin niin, että avustamista päätettiin jatkaa, kunnes kuntien taloudellinen tilanne paranisi. Kotipalvelujen lisäksi RAY rahoitti vanhusten ja vammaisten palveluasuntojen rakentamiseen liittyviä investointeja lähes koko 1990-luvun. Puolet Suomeen rakennetuista palvelutaloista sai Rahaautomaattiyhdistyksen investointiavustusta ja alkurahoituksen toiminnan aloittamiseen. Valtioneuvoston päätösten mukaisesti RAY rahoitti määrätietoisesti palveluasuntojen tuotantoa. Kunnat olivat puolestaan vaikuttaneet sellaisten yhdistysten syntyyn, jotka voivat saada RAY:n tukea palveluasuntojen rakentamiseen. Suurin osa asunnoista on rakennettu huonokuntoisille vanhuksille, osa vammaisille ja osin myös mielenterveyskuntoutujille. (Särkelä ym. 2005, 64–65; Ohtonen 1999, 117–119.) Raha-automaattiyhdistyksen rooli oli tuossa vaiheessa merkittävä erilaisten investointien rahoittajana. Vuosina 1992–1993 Raha-automaattiyhdistys rahoitti järjestöjen erilaisia investointeja 185,5 miljoonalla. Kaikki järjestöhaastateltavat korostivat sitä, että on täysin virheellinen käsitys, että RAY olisi tukenut suoraan järjestöjen tuottamia palveluja suuressa mittakaavassa. Sen sijaan investointiavustuksilla oli järjestöille niiden palvelujen syntymisessä erittäin suuri merkitys. Investointiavustukset mahdollistivat järjestöjen


perusinfrastruktuurin rakentamisen, mikä koski myös palvelutoiminnan kehittämistä, koska investointeja saatiin eri puolille maata.

RAY ei missään vaiheessa rahoittanut meidän myytäviä palveluja. Investointeihin saatiin RAY-rahaa ja sillä oli valtavan suuri merkitys. Ja ne investoinnit suuntautui eri puolille maata.” (Järjestö1)

Investointiavustuksia saatiin ja ne oli tosi tärkeitä. Kaikki investoinnit on tehty, kun on saatu RAY-avustusta. Rahiksella oli viisas linja, kun se rahoitti näitä investointeja. Sai niitä paikkoja joskus korjatakin. Se henki oli vähän se, että Rahis investoi ja kunnat maksoi ihmisten palvelut.”(Järjestö2)

VALTAVA-lainsäädännön jälkeen oli Rahiksen linjaus, että ne lähtee niinkin massiivisesti tukemaan niitä investointeja, joihin kunnissa oli tarve sosiaalipalveluihin liittyvien investointeihin. Silloseen kontekstiin se sopi hyvin. Tää oli kuntien kannalta hyvä diili. Se oli iso päätös. Yhdistys haki ja kunta antoi lausunnon, että oli tarve. Kunnathan lähti siihen mukaan, niillä ei ollut rahaa laittaa seinään ja ne lähti mukaan yhdistykseen. Siinä kunta samalla sitoutui ostamaan.” (TEM2)

Järjestöillä oli tässä tutkimuksessa tarkasteltavilla kaikilla sosiaalipalvelujen alueilla, lastensuojelussa, päihdehuollossa ja vammaisten asumispalveluissa, tarkastelujaksolla erittäin merkittävä asema. Mitä vaativammasta palvelusta oli kyse, sitä suurempi oli järjestöjen osuus. Taustalla oli se, että kunnilla ei käytännössä ollut omia palveluja riittävästi. Erityisesti palveluja ja osaamista ei ollut kaikkein haastavimpiin asiakastilanteisiin.

Vaikeavammaisille ei ollut mitään muuta kuin meidän palvelut. Se vaihtoehto oli vanhainkodit tai terveyskeskuksen vuodeosastot. Tämä kantoi pitkälle.” (Järjestö 4)

Oli se tietysti aikaisemmin turvallisempi tilanne, kun kuntien oli käytettävä rahat juuri tähän palveluun, kun ne oli korvamerkitty. Meillä oli huoli, että kunnat alkaa leikkaamaan meidän palveluista, mutta ne leikkaskin omistaan. Yllättäen ne rupes lisäämään niitä ostopalveluita ja siirsivät (lamassa/lisäys rs) vastuuta järjestöille.”(Järjestö2) Meillä oli vahva asema palvelujen tuottajana, ei yrityksistä edes unta tuolloin nähty, saati miljoonabisneksistä. Merkitys oli iso etenkin vaikeimpien kohdalla. Palveluihin luotettiin ja pitkäaikaiseen kokemukseen. Sitä ammatillista osaamista arvostettiin erityisesti.” (Järjestö1)

128


129

1990-luvun alku oli sellasta, että oli tavallaan itsestään selvää se, että me tehdään kaikki se, mikä meidän järjestön perustehtävään kuuluu ja mikä meidän asiakkaille kuuluu. Ei sitä kukaan asettanut kyseenalaiseksi.” (Järjestö3)

Haastatteluissa korostui se, että järjestöjen palvelujen erityisyyttä luonnehti vahva arvopohja. Järjestöt lähtivät palveluissaan liikkeelle siitä, että tarjotaan sellaista palvelua, jota ihminen tarvitsee ja joka mahdollistaa hänelle mahdollisimman suuren itsenäisyyden ja autonomian. Vahva arvopohja yhdistyi ammatilliseen osaamiseen. Osassa järjestöjä, jotka tarjosivat asumis- tai muita laitospalveluja, ammatillisuuteen yhdistyi se, että samalla tarjottiin yhteisö, johon kuulua. Yhteisöissä oli tarjolla vertaistuki eli saman elämäntilanteen kokeneiden tuki toisilleen. Tuossa vaiheessa järjestöillä oli haastattelujen pohjalta arvioituna hyvä ja vahva imago. Järjestöillä oli myös mahdollisuus ja varaa asettaa tavallaan omia ehtoja ja olla suostumatta kuntien sellaisiin vaatimuksiin, joiden ei nähty olevan asiakkaan edun mukaisia.

” ”

Me tarjottiin sellainen palvelu, jota juuri se ihminen tarvitsi.” (Järjestö4)

Asiakassuhteet oli pitkiä ja satsattiin siihen hoitoon enemmän ja jotkut kunnat olis halunnut, että olis satsattu vähemmän, että vähän hoitoa useammalle, mutta kun se on sitä asiakaslähtöisyyttä vastaan. Ei me siihen suostuttu.” (Järjestö2)

” ”

Se järjestön arvopohja, oma imago ja vahva ammatillinen osaaminen on sitä erityistä.” (Järjestö1)

Ne palvelut lähtee ihmisestä, mitä se tarvitsee. Ihmisissä tapahtuu hurjan iso muutos muutamassa kuukaudessa, saati vuodessa, kun ne pääsee yhteisöön. Niistä ihmisistä tulee aktiivinen ja toisenlainen. Se yhteisöön kuuluminen on se iso juttu.” (Järjestö3)

Kunnissa lähdettiin 1990-luvun alkuvuosina järjestöjen kokemuksen mukaan vahvasti asiakkaiden tarpeista ja oikeuksista liikkeelle. Tässä suhteessa kuntien ja järjestöjen näkemykset ja intressit kohtasivat. Järjestöt lähtivät palveluissaan ihmisten yksilöllisistä tarpeista ja pyrkimyksenä oli räätälöidä palvelut juuri kyseisen ihmisen tilanteeseen. Haastatellut järjestöjohtajat kuvasivat myös hyvin yhdensuuntaisesti tilannetta niin, että sosiaalijohtajat ja sosiaalityöntekijät olivat tavallaan asiakkaan asialla ja hänen asianajajiaan. Se merkitsi, ettei järjestöjen tarvinnut taistella siitä, mitä asiakkaan palvelu sai sisältää.


” ”

Se oli mun mielestä järjestöjen palveluille hyvää aikaa.”(Järjestö4)

Vaikka pienissä kunnissa ois ollu vähän rahaakin, niin se ajattelu oli sellasta, että kyllä sen (asiakkaan/ lisäys rs) pitää se saada se palvelu, kun se sille kuuluu. Sitä ihmisen oikeutta korostettiin. Monet kunnat oli hurjan iloisia, että saatiin ihmisen asioita kuntoon. Oltiin tervetulleita, vaikka se maksoi. Me pelastettiin niitä (kuntia/ lisäys rs) sellasesta, mihin ne ei itse pystynyt.”(Järjestö 3)

Katsantotavasta riippuen voi sanoa, että se oli sosiaalipalveluja tuottavien yhdistysten kulta-aikaa vähän yli 90-luvun puoliväliin asti.” (TEM2)

Kunnat toivottivat järjestöt erittäin tervetulleiksi, koska järjestöillä oli tarjota palveluja ja osaamista sellaisiin tilanteisiin, mistä kunnat eivät selvinneet. Vaikka lama koetteli kuntia, se ei vaikeuttanut merkittävästi järjestöjen asemaa. Tätä helpotti myös se, että suurilla palveluja tuottavilla järjestöillä oli ostopalvelusopimukset lukuisten kuntien kanssa. Suurimmillaan case-järjestöissä se tarkoitti sopimuksia yli sadan kunnan kanssa. Järjestöt pystyivät laman aikana myös tulemaan kuntien rinnalle erilaisilla kehittämishankkeilla, joissa kehitettiin uudenlaista tukea uusiin tarpeisiin. Näiden hankkeiden rahoittaja oli Raha-automaattiyhdistys. 5.2.3 Eri toimijoiden väliset suhteet palvelujärjestelmän hajauttamisen vaiheessa Eri toimijoiden suhteet vaihtelivat suuresti tarkasteltavassa ensimmäisessä muutosvaiheessa. Järjestöjen ja kuntien suhde oli tuossa vaiheessa tiivis ja monipuolinen kumppanuus. Molemmat osapuolet hyötyivät toisistaan ja suhteita luonnehti keskinäinen luottamus. Kunnat olivat myös aktiivisesti tukemassa yhdistysten perustamista omaan kuntaan ja sitä kautta RAY:n rahoituksen kanavoitumista paikkakunnalle. Kuntien sosiaali- ja terveysjohdon ja järjestöjen välillä oli myös henkilökohtaisia suhteita ja tuttuus. Tämä näkyi esimerkiksi siinä, että kun tämän tutkimuksen case- järjestöillä oli palveluyksiköitä eri puolilla maata eri kunnissa, näiden palveluyksiköiden johtajilla oli tärkeä rooli yhteistyön ja suhteiden rakentamisessa kuntiin. Järjestöt pitivät huolen siitä, että kunnat tunsivat järjestöt ja niiden palvelut. Järjestöt tekivät myös aktiivisia kuntakierroksia ja tapasivat kuntapäättäjiä. Konkreettien palvelutarpeiden ja asiakastilanteiden esille tullessa kunnat osasivat ottaa yhteyden asianomaiseen järjestöön tai palveluyksikköön ja kysyä kuntalaiselleen sieltä paikkaa. Kunnat ottivat järjestöjen kokemuksen mukaan järjestöt voimavarana.

130


131

Me tehtiin pitkälti kumppanuusmallilla yhteistyötä kuntien kanssa. Siihen liittyi myös se, että me tuotiin merkittävää asiantuntemusta kuntiin ja sitä arvostettiin.”(Järjestö2)

” ”

Jotenkin kunnat otti meidät lisävoimavarana ja yhdessä sitä kehitettiinkin toimintaa.”(Järjestö1) Talojen johtajilla oli hyvät suhteet kuntiin ja luottamus. Kunnat tiesi x:n yksiköstä ja jos niille tuli sellanen henkilö, joka tarvitsi sitä palvelua, niin ne otti yhteyttä. Ne makso, mitä tarvitsi.” (Järjestö4)

Järjestöjen keskinäisestä yhteistyöstä piirtyy kahtalainen kuva. Yhtäältä näyttää siltä, että järjestöjen yhteistyö etenkin yli oman sisältöalueen oli vähäistä eikä sitä myöskään juuri kaivattu. Tässä vaiheessa tehdyssä selvityksessä järjestöjen yhteistyön tarpeesta nousivat esille lähinnä yhteiset tilat ja kopiokoneiden ja muiden laitteiden yhteiset hankinnat alueilla (Viirkorpi 1992). Sen sijaan samalla sisältöalueella, esimerkiksi lastensuojelussa, työskentelevien järjestöjen välillä oli erimuotoista yhteistyötä. Konkreettisesti se tarkoitti yhteisiä koulutuksia, neuvotteluja ja myös yhteisiä kehittämishankkeita. Niissä järjestöt kokivat olevansa toisilleen avuksi ja opiksi sekä yhteistyöstä olevan kaikille hyötyä. Sen sijaan palvelujen tuottamisessa järjestöt toimivat itsenäisesti eikä järjestöjen välistä yhteistyötä ollut. Suhteet järjestöjen ja RAY:n välillä näyttävät tuolloin haastattelujen pohjalta mutkattomilta ja hyvään luottamukseen perustuvilta. Eri ministeriöiden järjestöihin suhtautumisesta ja järjestötuntemuksesta piirtyy kuva, että järjestöjä ei laajassa mielessä tunnettu. Niiden merkitystä pidettiin myös pienempänä kuin mitä se todellisuudessa oli. Sosiaali- ja terveysministeriön ja järjestöjen suhteet olivat asialliset, mutta melko etäiset ja vähäiset yksittäisiä asioita lukuun ottamatta. Suurilla, jo etabloituneilla järjestöillä oli mahdollisuus päästä mukaan asioiden valmisteluun, mutta se ei koskenut koko sosiaali- ja terveysjärjestöjen kenttää.

Jotenkin minusta tuntuu, että se suhde oli aika etäinen. Oli tietysti ne (järjestöt/ lisäys rs), jotka oli sitä kokoluokkaa, että ne pääsivät mukaan valmisteluun ja ne alko ministeriötä kiinnostaa. Se etäisyys johtu siitä, että järjestöjen merkitys arvotettiin alemmas kuin jonkin ajan päästä.” (RAY4)

Ei sitä yhteistyötä juurikaan tuolloin järjestöjen kanssa STM:llä ollut.” (Järjestö4)


Kauppa- ja teollisuusministeriö ei vilahdellut ensimmäiseen muutosvaiheeseen liittyen järjestöhaastateltavien puheessa lainkaan. Sama koski myös kyseisen ministeriön edustajien arvioita järjestöistä. Kauppa- ja teollisuusministeriö ei kiinnittänyt sosiaali- ja terveysjärjestöihin huomiota.

Järjestöjen rooli palvelujen tuottajana ei noussut oikein mitenkään aikaisemmin esille. Ei järjestöjä mielletty mitenkään.” (TEM1)

Sosiaali- ja terveysministeriön ja kauppa- ja teollisuusministeriön keskinäisistä suhteista puolestaan syntyy kuva, että suhteet olivat periaatteessa asialliset, mutta etäiset. Rivien välistä välittyy kuitenkin se, että kauppa- ja teollisuusministeriön ei koettu piittaavan sosiaali- ja terveysministeriön vastuualueelle kuuluvista asioista.

Ne (ministeriöt/lisäys rs) toimi niin erillään ja jokainen hoiti omaa tonttiaan… Niiden (TEM:in/ lisäys rs) filosofia on sellanen, että ei ne välitä sosiaaliturvasta yhtään mitään. Ne lähtee siitä omalta markkinakannalta.”(STM5)

Ministeriöt näyttävät toimineen tuolloin hyvin erillään toisistaan ja keskinäistä yhteistyötä oli vähän. Jos yhteistyötä oli, se oli kitkaista. Kukin ministeriö puursi vain omaa projektiaan eikä yhteistä kokonaisuutta. (Ks. myös Lindstedt 1991.)Tämä on mielenkiintoista, sillä ne olivat toteuttamassa samaa hallitusohjelmaa. Erillään toimiminen antoi mahdollisuuden siihen, että kunkin ministeriön toiminnassa voi painottua erilaiset ja myös keskenään ristiriitaiset tavoitteet. Keskinäinen koordinaatio oli erittäin vähäistä, vaikka kansliapäälliköiden tapaamisia oli jo olemassa. Niiden merkitys näyttää olleen kuitenkin käytännössä vähäinen. Huomionarvoista tutkimukseni teeman kannalta on tässä muutosvaiheessa keskeiseksi kasvanut valtiovarainministeriön rooli. 5.3 ETA-sopimus ja EY-jäsenyyden aktivoituminen Markkinavoimien vapauttaminen oli Suomen talouspolitiikan johtavia teemoja tässä muutosvaiheessa. Markkinatalouden ensisijaiseksi asettaminen ilmeni monin eri tavoin kilpailulainsäädännön uudistamisena ja säännöstelyvaltuuksien purkamisena. Kauppasuhteiden avaaminen ja kehittäminen sekä taloudellisen vuorovaikutuksen esteiden poistaminen mahdollisimman laajasti oli tärkeä tavoite. (Arajärvi & Skinnari 1990, 15–18.)

132


133

Taloudelliseen yhdentymiseen liittyvä ensimmäinen hallituksen selonteko annettiin marraskuussa 1988 ja siinä näkyi talouspoliittisen ajattelun ensisijaisuus. Muut kysymykset olivat vain hyvin ohuesti esillä ja se herätti kritiikkiä. Vuotta myöhemmin hallitus antoi eduskunnalle tiedonannon, josta käyty keskustelu koski kauppapolitiikan lisäksi eduskunnan asemaa yhdentymisessä, kansalaisvapauksia ja -oikeuksia sekä sosiaali- ja koulutuspolitiikkaa. ( Arajärvi & Skinnari 1990, 22–23.) Eduskunta käsitteli kevään 1990 aikana hallituksen selonteon pohjalta eurooppalaisen talousalueen muodostamista Suomen kannalta. Ensimmäisiä seikkaperäisiä Suomen integraatiotavoitteiden kartoituksia on eduskunnan ulkoasianvaliokunnan mietintö, jonka liitteenä olivat kaikkien muiden 12 valiokunnan lausunnot (UaVM n:o 7/ 1990 vp). Sen mukaan hallituksen oli huolehdittava siitä, että sosiaaliturvamme säilyttää nykyisen tasonsa ja sen kehittämiselle luodaan riittävät edellytykset. Tämä linjaus pohjautui sosiaalivaliokunnan lausuntoon. (SoVL2/1990 vp.) Ulkoasiainvaliokunta totesi mietinnössään, että osallistuminen Euroopan talousalueeseen olisi omiaan lisäämään kansantalouden tehokkuutta ja kokonaistuotantoa sekä mahdollisuuksia kohottaa elintasoa. Integraation arvioitiin avaavan ulkomaankaupalle ja tuotannolle uusia mahdollisuuksia, mutta niiden hyödyntämisen edellyttävän riittävää yritysten ja kansantalouden kilpailukykyä. Suomi oli pohjoismainen hyvinvointivaltio, jonka sosiaaliturva ja palvelut olivat korkealla tasolla. Julkisen sektorin osuus oli Suomessa hieman Euroopan yhteisön maiden keskimääräistä tasoa korkeampi. Integraatiokehityksen arvioitiin tuovan mukanaan julkiseen sektoriin kohdistuvia rationalisoimis- ja sopeutumispaineita. Eri puolilla Eurooppaa oli nähtävissä paineita julkisen sektorin osittaiseen yksityistämiseen. Lisääntyvä kilpailu myös julkisella sektorilla voisi johtaa palvelujen heikkenemiseen. Ulkoasiainvaliokunta lähti siitä, että yhdentymisneuvottelujen lähtökohtana oli oltava Suomen kehittäminen pohjoismaisena hyvinvointivaltiona. (UaVM 7/1990,7.) Suomen kansainvälistymiskehityksessä Euroopan talousalueesta tehdyn sopimuksen, ETA-sopimuksen, hyväksyminen oli tärkeä vaihe. ETAsopimuksen tavoitteena oli luoda yhtenäinen Euroopan talousalue toteuttamalla neljää vapautta eli tavaroiden, henkilöiden, palvelujen ja pääomien vapaata liikkuvuutta yhtä täydellisesti kuin niitä toteutetaan Euroopan Yhteisössä (EY) yhteisön sisämarkkinaohjelman mukaisesti. Yhteistyö Euroopan talousalueella toteutettiin ottamalla käyttöön yhteiset säännöt. Sopimus Euroopan talousalueesta tuli voimaan Suomessa 1.1.1994. (HE 95/1992vp,1.)


Sosiaalipolitiikka oli ETA:ssa jäsenvaltioiden toimivaltaan kuuluva asia. Tästä syystä sovellettavat säännöt olivat toissijaisia ja tavoitteena oli tehdä mahdolliseksi maasta toiseen siirtyminen ilman sosiaaliturvan menetyksiä. ETA-sosiaalipolitiikka oli etuuksien koordinointia ja se korvasi aikaisemmin useiden maiden kanssa olevat sopimukset. (Arajärvi & Skinnari 1993,31, 91.) ETA-sopimuksen 36–39 artiklat sisälsivät palvelujen vapaata liikkuvuutta koskevat määräykset. Niillä pyrittiin luomaan palvelujen tarjoamisen ja vastaanottamisen yhteismarkkinat sopimusosapuolten välillä. Palvelujen tarjoamisen vapaus merkitsi EY-jäsenvaltioiden ja EFTA-valtioiden oikeutta tarjota ja vastaanottaa palveluja toisen jäsenvaltion alueella. Vapaus käsitti markkinoille pääsyn, oleskeluoikeuden ja elinkeinon harjoittamisen samoilla edellytyksillä kuin paikalliset luonnolliset ja oikeushenkilöt. Palvelut määriteltiin sopimuksessa vastikkeellisiksi suorituksiksi. Palveluihin kuuluivat erityisesti teollinen ja kaupallinen toiminta sekä käsityöläisten ja ammatin harjoittamiseen liittyvä toiminta. Palvelujen tarjoaja sai harjoittaa toimintaansa syrjimättömyysperiaatteen mukaisesti. (HE 95/1992vp., 42.) Sopimuksessa korostettiin kilpailusääntöjen tarvetta, ettei palvelujen ja tavaroiden liikkuvuutta estetä yritysten välisillä kilpailurajoituksilla tai käyttämällä väärin määräävää markkina-asemaa. (Mt., 48). ETA-sopimuksen 65 artiklassa viitataan liitteeseen XVI, jonka mukaan EY:ssä voimassa olevat yhdeksän julkisten hankintojen direktiiviä sisällytetään ETA-sopimukseen. Nämä direktiivit koskivat tavarahankintoja, julkisia rakennusurakoita, eräiden viranomaisten ja toimilupalaitosten hankintoja (telepalvelut, vesi- ja energiahuolto ja liikenne) sekä hankintatoimen valvontaa. Hankintamenettelyjä koskevat määräykset ulottuivat valtion viranomaisten ohella myös kuntien viranomaisiin ja eräisiin yrityksiin ja direktiivien soveltamisalan laajuus ja valvontasäännöstä edellyttävät laintasoista sääntelyä niiden voimaansaattamisessa. (Mt., 52.) Sopimuksen artiklat 61–64 koskivat puolestaan valtiontukea. Artiklat liittyivät oleellisesti neljän vapauden toteuttamiseen. Valtiontukea koskevilla määräyksillä pyrittiin eliminoimaan elinkeinoelämälle myönnettävän tuen kilpailua vääristävä vaikutus Euroopan talousalueella. Määräyksillä asetettiin yhtenäiset kriteerit sallituille tuille. Valtiontuki tulkittiin sopimuksessa laajasti, eivätkä annetun tuen muoto ja nimike olleet ratkaisevia. Valtiontukena pidettiin kaikkea julkisista varoista annettavaa tukea. (Mt., 50.) ETA-vaiheessa valmisteltiin aktiivisesti sosiaaliturvan koordinaation kysymyksiä. Sosiaaliturvan koordinoinnilla tarkoitettiin jäsenvaltioiden sosiaaliturvajärjestelmien ns. 1. pilarin sosiaaliturvan yhteensovittamista siten, että jäsenmaasta toiseen liikkuvat työntekijät, yrittäjät ja heidän perheensä

134


135

saavat kaikissa tilanteissa sosiaaliturvaa yhdestä jäsenmaasta ja että kussakin maassa ansaitut sosiaaliturvaoikeudet voidaan siirtää myös kaikkiin muihin jäsenmaihin. Maasta toiseen liikkuvan työntekijän sosiaaliturva oli aina sen maan sosiaaliturvaa, jonka piiriin hän koordinaatiosääntöjen mukaan kuului. Sosiaaliturvan koordinointi perustui asetuksille, jotka olivat välittömästi jäsenvaltioita sitovaa oikeutta. Asetukset olivat osa Euroopan talousaluetta, ETAa koskevaa lainsäädäntöä. Suomi liittyi järjestelmään vuoden 1994 alusta, kun ETA-sopimus tuli voimaan. (Kari 1997, 114–116.) ETA-sopimuksen neuvotteluvaiheen aikana Suomessa syntyi varsin laajasti mielipide, jonka mukaan Suomen edut turvattaisiin parhaiten EYjäsenyydellä (Arajärvi & Skinnari 1993,174). Suomen EY-suurlähettiläänä vuosina 1990–1994 toiminut Erkki Liikanen kuvasi EY-jäsenyyden hakemisen valmistelua Brysselin ajan päiväkirjoissaan. Hän arvioi (6.1.1991), että Suomen hallinnossa olisi organisoitava Eurooppa-kysymysten käsittely uudelleen ja tarvittaisiin uudenlaista ajattelutapaa. EY-kysymykset eivät enää voineet olla minkään kansainvälisen toiminnan erillinen osa, vaan normaalia arkipäivää. Kaikki vastuulliset virkamiehet joutuisivat ottamaan työssään huomioon eurooppalaisen kehityksen. Hän kuvasi hyvin tarkasti samaan aikaan jäsenyyden hakemiseen valmistautuvien maiden – Suomen, Ruotsin, Norjan ja Itävallan – erilaisia lähestymistapoja ja kantoi huolta siitä, ettei Suomi jäisi kansallisten erimielisyyksien takia ulos tästä jäsenyydenhakuaallosta. (Liikanen 1995, 25, 44–45.) Syksyllä 1991 EY:n laajeneminen oli tosiasia, johon Suomenkin tuli Liikasen mukaan varautua. Hän nosti esille päiväkirjassaan sen, ettei EY:n instituutioilla eikä instituutioiden sisälläkään ole välttämättä yhteistä linjaa laajenemiseen. Liikanen totesi, että vierailullaan komissiossa syyskuussa 1991 pääministeri Esko Aho jätti selvän viestin. Suomi oli käynnistänyt selvitykset EY-jäsenyyden eduista ja haitoista. Tämä tulkittiin Brysselissä askeleeksi EY-jäsenyyden suuntaan. Liikanen kirjoitti (26.9.1991), että merkit puhuivat nopeamman jäsenyysaikataulun puolesta, vaikka paniikkiin ei ollut aihetta. Liian moni oli hänen mukaansa vetämässä rajaa 14 maan kohdalle, mikä merkitsi, että Suomen piti olla tarkkana. Komission suunnalta tuli päiväkirjojen mukaan kehotus kiirehtiä jäsenhakemusta. Turvallinen aikataulu olisi vuoden 1992 maaliskuun tienoo, jos Suomi halusi olla Ruotsin ja Itävallan kanssa samassa matkassa. (Liikanen 1995, 50–51, 53; Lipponen 2014, 410, 435–437.) Hallitus antoi tammikuussa 1992 eduskunnalle selonteon EY-jäsenyyden vaikutuksista Suomelle. Selonteko keskittyi ennen kaikkea ulko- ja turvallisuuspolitiikkaan, talous- ja yhteiskuntapolitiikkaan sekä jäsenyyden vai-


kutuksiin oikeusjärjestykseen ja poliittiseen päätöksentekojärjestelmään. Talous- ja yhteiskuntapolitiikassa hallitus käsitteli kauppapolitiikkaa, jossa se toteaa EY:n olevan suurvalta. EY:n osana Suomi saisi tällä alueella suojaa, voisi käyttää hyväkseen sen rakenteita, mutta joutuisi uudistamaan kauppapoliittisia järjestelyjään. Maatalous- ja veropolitiikkoihin, jotka eivät olleet mukana ETA-sopimuksessa, arvioitiin olevan suuret vaikutukset ja muutospaineet. Muun talous- ja yhteiskuntapolitiikan todettiin jo suurimmaksi osaksi olevan vaadittavassa määrin jo yhdenmukaistettu ETA-sopimuksella. Suomen EY-jäsenyyden arvioitiin vaikuttavan jo ETAan kuuluvissa asioissa eniten siinä, että jäsenenä Suomi voi paremmin ja täysivaltaisemmin vaikuttaa EY-säännösten muotoutumiseen. EY-jäsenyys vaikuttaisi lainsäädäntö-, täytäntöönpano- ja tuomiovallan siirtymiseen ylikansallisille toimielimille. Eduskunnan toimivaltaa siirtyisi EY-toimielimille, mihin voitiin vaikuttaa lisäämällä eduskunnan vaikutusmahdollisuuksia Suomen EY-toimintaan. (Valtioneuvoston selonteko eduskunnalle EY-jäsenyyden vaikutuksista Suomelle 1992.) Eduskunnan ulkoasiainvaliokunta laati hallituksen selonteosta mietinnön (UaVM6/1992vp.), jonka liitteenä olivat kaikkien muiden erikoisvaliokuntien lausunnot. Ulkoasiainvaliokunta totesi pontenaan, että Suomen jäsenyysneuvotteluissa hallitus varmistaisi Suomen kansalliset edut mm. maan taloudellisen hyvinvoinnin, täystyöllisyyden, sosiaalisen turvallisuuden, kulttuurin omaehtoisuuden, ekologisen vastuullisuuden, maaseudun elinvoimaisuuden ja alueellisen tasapainon suhteen. Jäsenyyssopimus oli alistettava neuvoa-antavaan kansanäänestykseen. Sosiaali- ja terveysvaliokunta huomautti omassa lausunnossaan talouden ja sosiaalisen turvallisuuden läheisestä yhteydestä. Se kiinnitti huomiota Suomen sosiaaliturvajärjestelmän pohjoismaiseen perustaan ja siitä seuraaviin kansallisiin vahvuuksiin. Sosiaaliturvan rahoitusta se piti mahdollisena ongelmana EY-jäsenyydessä varsinkin verotuksen yhtenäistyessä. Sosiaaliturvan vähimmäistason sääntelyä valiokunta ei pitänyt ongelmana. Ponsinaan sosiaali- ja terveysvaliokunta edellytti hallituksen huolehtivan sosiaali- ja terveysturvan säilymisestä: palveluista, toimeentulon perus- ja ansioturvasta ja niiden kehittämisen edellytyksistä. Sosiaali- ja terveyspoliittisen päätöksenteon oli säilyttävä kansallisella pohjalla. Toiminnassa oli otettava huomioon pohjoismaisen sosiaali- ja terveydenhuollon mallin toimivuus ja suhteellinen halpuus. (UaVM6/1992vp, liite.) Jokaisessa maassa oli ennen sen liittymistä Euroopan unioniin käyty keskustelua siitä, mitä jäsenyys merkitsisi sosiaaliturvalle. Pääsääntöisesti jäsenyyden pelättiin alentavan etuuksia. Näin oli siitä huolimatta, että jo

136


137

Rooman sopimuksesta lähtien sosiaaliturvassa on korostettu subsidiariteetti- eli läheisyysperiaatetta. (Välimäki 2002,104.) Ruotsissa ennen jäseneksi liittymistä oli kriittistä keskustelua EY- jäsenyyden vaikutuksista. Erityisesti kannettiin huolta jäsenyyden vaikutuksista hyvinvointimalliin. Arvioitiin kriittisesti ruotsalaisen hyvinvointivaltion ja EY-jäsenmaiden hyvinvointimallien eroja. Jäsenyyden pelättiin heikentävän hyvinvointivaltiota yhdentyvän talouspolitiikan kautta ja ennen kaikkea pakottavan laskemaan etuuksien tasoa. Hyvin suuri kritiikin ja huolen aihe oli se, mitä jäsenyys merkitsisi tasa-arvon, erityisesti naisten tasa-arvon kannalta. Lisäksi kriittisessä keskustelussa pohdittiin sitä, mitä jäsenyys merkitsee demokratialle. Sen arvioitiin kasvattavan hallituksen ja virkamiesten valtaa suhteessa eduskuntaan ja sitä kautta kansanvallan heikkenevän. Myös Ruotsissa painotettiin ennen jäsenyyttä ja jäsenyyden alkuvuosina olleessa keskustelussa sitä, että sosiaalipolitiikka on kansallisessa päätösvallassa. Jäsenyyden vaikutusten arvioitiin olevan epäsuoria, mutta niiden pelättiin silti olevan merkittäviä hyvinvointivaltion ja sen periaatteiden kannalta (Tallberg ym. 2010, 17; 29; 110–119; Bengström 1993; Ekengren & Sundelius 1997; Klein 1994.) Johannes Pakaslahti (1992, 3-5; 160) teki sosiaali- ja terveysministeriölle selvityksen, jossa hän arvioi ETA-sopimuksen sekä mahdollisen jäsenyyden merkitystä ja vaikutuksia kansalliseen sosiaalipolitiikkaan. Hän arvioi, että keskeiset sosiaaliturvaa koskevat ratkaisut oli tehty Suomessa ETA-sopimuksella ja siirtyminen tästä sopimusjärjestelystä EY-jäsenyyteen ei sinänsä toisi mitään uusia suoria vaikutuksia. EY:ssä ei myöskään ollut määräyksiä sosiaaliturvasta siltä osin, kun on kysymys järjestelmistä tai etuuksien tasosta. Näin ollen jäsenyys ei merkitsisi enää mitään välittömiä muutoksia kansalliseen sosiaaliturvaamme. Arvioitiin, että ajan mittaan vaikeaksi kysymykseksi voisi muodostua sosiaaliturvan rakenteellinen erilaisuus. EY-maiden sosiaaliturva perustui keskeisesti ansiotyöhön, kun taas Pohjoismaissa tärkeänä perustana oli maassa asuminen. Hyvinvointimalli Pohjoismaissa perustuu julkisen vallan vahvaan rooliin. EY-maiden hyvinvointimalli puolestaan on konservatiivinen ja korporatiivinen. Myös rahoitusperiaatteissa on merkittäviä eroja. Asumiseen perustuva sosiaaliturvamme ja julkinen palveluverkosto takaavat alueellisen ja sosiaalisen kattavuuden paremmin kuin monessa EY-maassa. Esitettiin arvioita, että Euroopan yhdentyessä ilmeisesti myös sosiaalipoliittinen lainsäädäntö yhdentyy. ETA-sopimukseen arvioitiin sisältyvän vaaran, että yhtenäistymiskehitys johtaisi paineeseen harmonisoida sosiaaliturvaa alaspäin. Harmonisointivaatimukset saattaisivat johtaa maassa-asumisjär-


jestelmästä luopumiseen, mikä olisi taka-askel suomalaisen järjestelmän kannalta. (Pakaslahti 1992, 3–5, 47; Arajärvi & Skinnari 1990, 242–243, Arajärvi & Skinnari 1993, 197–199.) Elinkeinoelämän tutkimuslaitos teki arvioita EY-jäsenyydestä ja sen vaikutuksista ja myös vaikutuksista, joita syntyisi jäsenyyden ulkopuolelle jäämisestä. EY-jäsenyys lisäisi pitkällä ajalla koko kansantalouden hyvinvointia. Kaikille kansantaloudellisille arvioille oli yhteistä, että taloudellinen hyvinvointi kasvaisi EY:ssa. Jäsenyyden ei katsottu romuttavan pohjoismaista hyvinvointivaltiota, vaan pikemminkin jäsenyyden arvioitiin parantavan taloudellisen toimeliaisuuden lisääntymisen kautta mahdollisuutta sen ylläpitämiseen. EY:n toimivallan sosiaalipolitiikassa arvioitiin olevan varsin rajattu ja sosiaalipolitiikan olevan edelleen käytännössä kansallisen tason politiikkaa. Sisämarkkinaohjelman edetessä EY-tason sosiaalipolitiikkaa oli pyritty edistämään sitomalla sosiaalipoliittinen päätöksenteko entistä tiiviimmin sisämarkkinalainsäädäntöön. Selvityksessä arvioitiin, että pohjoismaisen hyvinvointivaltion suuri julkinen sektori, sen kasvu ja hallinta oli yhä suurempi ongelma. Arvioitiin, että jäsenyys voimistaisi markkinatalouden rakenteita pysyvästi ja antaisi toiveen julkisen sektorin suuremmasta hallittavuudesta. (Alho & Widgren 1994, 27–55, 68–69, 130–132.) EY-jäsenyydestä esitettiin Suomessa myös paljon kritiikkiä ja huolenaiheita. Ne liittyivät ennen kaikkea kansalliseen suvereniteettiin, demokratiaan, kansalaisten vaikuttamismahdollisuuksiin, riippumattomuuteen ja maatalouden asemaan. Kriittisissä arvioissa korostettiin myös sitä, ettei riitä, että tutustutaan siihen, mitä EY on ollut tähän asti, sillä se tulee jatkossa olemaan ihan muuta. Tärkeä kritiikin kohde oli se, että EY:n sisämarkkinoiden korkein tavoite oli taloudellisen kasvun jatkuminen ja liiketoiminnan menestys. Sen arvioitiin merkitsevän myös kovenevaa kilpailua, eriarvoisuuden pahenemista, kulutuksen jatkuvaa lisääntymistä, luonnonvarojen tuhlausta, saasteiden lisääntymistä ja tahallista ilmastonmuutoksen vauhdittamista. (Pietilä 1992, 4–20.) Maastrichtin sopimuksen (Maastrichtin sopimus 1992) myötä EY:ssä keskeiseksi käsitteeksi tuli subsidiariteetti, läheisyysperiaate, joka tarkoitti päätöksenteon porrastamista ja vallan hajauttamista alaspäin kunkin asian tarkoituksenmukaiselle tasolle. Käsitteen nähtiin tuovan jokaiselle ensisijaisen vastuun omasta itsestään. Sen arvioitiin olevan pohjoismaiselle hyvinvointivaltioajattelulle vieras. Hyvinvointivaltiossa oli luotu pitkän kehityksen tuloksena turvaverkko erilaisine muotoineen ihmisten ja perheiden tueksi. Pohjoismaisen ajattelun mukaan valta on kansalla, joka voi sitä harkintansa mukaan delegoida valitsemilleen edustajille. Arvioitiin, että ainoa tie, min-

138


139

kä kautta jäsenyys voisi parantaa suomalaisten yritysten kilpailukykyä, oli palkkojen alentaminen, lomien lyhentäminen, sosiaaliturvan ja julkisten palvelujen leikkaukset. Todettiin, että markkinat eivät ota vastuuta mistään, eivätkä tunnusta kansanvaltaa. Syntyvän poliittisen ristiriidan nähtiin olevan juuri kansanvallan ja rahavallan välillä. (Pietilä 1992, 20–36, 106.) Arvioinneissa nostettiin esiin myös järjestöjen asema. Niiden vaikuttamismahdollisuuksissa päätösten valmisteluun nähtiin paljon parannettavaa. Erityisen tärkeiksi nähtiin työmarkkinajärjestöjen vaikuttamisen mahdollisuudet. Samalla nostettiin esiin kansalaisjärjestöjen keskeinen asema eräillä alueilla. Järjestöt olivat tärkeitä toimijoita ihmisten hyvinvoinnin kannalta ja olivat usein aloittaneet sosiaaliturvan katvealueilla toimintoja, jotka olivat levinneet yhteiskunnan ylläpitämiksi. Ei-kaupallisten yksityisten järjestöjen ja yhteisöjen sosiaalisen toiminnan arvioitiin nousevan arvoonsa. Kansalaisjärjestötkin voivat vaikuttaa Suomen politiikkaan kansainvälisen kautta. Nähtiin tärkeäksi, että kansalaisjärjestöt ovat mukana ja voivat siten vaikuttaa kansainväliseen yhteistyöhön. Tarvittaessa valtiovallan toimin oli parannettava järjestöjen kansainvälisen toiminnan mahdollisuuksia avustuksin. (Arajärvi & Skinnari 1993, 134–136.) Tasavallan presidentti Mauno Koivisto asettui valtiopäivien avajaispuheessaan helmikuussa 1992 tukemaan Suomen EY-jäsenyyttä: ”Me käytämme valinnanvaramme parhaiten hakemalla EY-jäsenyyttä niin sanotun lyhemmän kaavan mukaan ja lähtien siitä, että eduskunta pidetään hyvin informoituna neuvottelujen kulusta” (Tasavallan presidentti Koiviston puhe valtiopäivien avajaisissa 7.2.1992). Ahon hallitus teki 27.2.1992 periaatepäätöksen ja ilmoitti Suomen hakevan EY-jäsenyyttä, jos eduskunta hyväksyisi asiaa koskevan hallituksen tiedonannon. Hallitus antoi 10.3.1992 Euroopan yhteisön jäsenyyttä koskevan tiedonannon eduskunnalle. Tiedonannon lopussa todetaan, että ennen jäsenyyteen johtavan neuvottelutuloksen lopullista hyväksymistä on tarkoitus järjestää neuvoa-antava kansanäänestys. (VNT 1/1992.) Keskustelujen ja äänestyskierrosten jälkeen valtioneuvoston tiedonanto hyväksyttiin 18.3.1992. Samana päivänä Tasavallan presidentti Mauno Koiviston ja pääministeri Esko Ahon allekirjoittama EY-jäsenyyshakemus jätettiin EY:n ministerineuvostolle. (EY-jäsenyyshakemuskirje 18.3.1992.) Tuolloin arvioitiin, että sisämarkkinoiden täydentyminen, kilpailun vapautuminen ja liikkuvuus lisäävät taloudellisten ja yhteiskunnallisten syiden vuoksi tarvetta koordinoida eri politiikkalohkoja keskenään. Nähtiin tarve syventää talouspolitiikan ja sosiaalipolitiikan keskinäissuhteiden arviointia osana Suomen integraatiostrategiaa. Jatkossakin mahdollisen EY-jäsenyyden oloissa keskeisissä ratkaisuissa olisi kyse ensisijaisesti suomalaisista pää-


töksistä. Niiden sisältö riippui poliittisesta harkinnasta ja viime kädessä yhteiskunnallisista ja moraalisista arvovalinnoista. Pidettiin selvänä, että integraation edetessä kansallinen liikkumatila tulisi kapenemaan. (Pakaslahti 1992,143 –156.) Vuonna 1992 arvioitiin, että EY:n integraatio ja jäsenvaltioiden sosiaalipolitiikka kulkevat omia toisistaan etäällä olevia teitä. Sosiaalipolitiikkaa koskevat päätökset yhteisötasolla olivat olleet suhteellisen vaatimattomia. Toisaalta lähtökohtana EY:ssä oli ollut se, että sosiaalipolitiikkaa toteutetaan ensi sijassa kansallisella tasolla omine rakenteineen, sovellutuksineen ja rahoitusratkaisuineen. Tältä pohjalta pääteltiin, että mahdollisen EYjäsenyyden vaikutukset suomalaiseen sosiaalipolitiikkaan olisivat vähäiset. Sosiaalipolitiikalla oli yhteisötason keskustelussa myös suppeampi tulkinta kuin Suomessa. Useissa EY-maissa keskusteltiin kuitenkin siitä, että integraation vaikutukset sosiaalipolitiikkaan ja sen rahoitukseen voivat liittyä sisämarkkinoiden toteuttamiseen ja suuntautumiseen kohti talous- ja rahaunionia. Arvioi oli, että ETA-sopimus ja mahdollinen EY-jäsenyys eivät rajoittaisi Suomen poliittisia mahdollisuuksia ylläpitää ja kehittää sosiaaliturvaa ja julkisia palveluja. Kyse olisi enemmänkin poliittisesta tahdosta ja taloudellisista mahdollisuuksista suunnata voimavaroja sosiaalipolitiikkaan yhteiskunnallisesti kovenevassa kilpailussa. Vaikka koveneva taloudellinen kilpailu vaikuttaa sosiaalipolitiikkaan ja sen rahoituspohjaan, oli myös nähtävä tehokkaasti ja kustannustietoisesti hoidetun sosiaalipolitiikan mahdollisuudet kilpailuasemia vahvistavana tekijänä. (Mt.1992,1–5.) Haastattelujen mukaan perusorientaationa oli se, että ETA-sopimuksella ei tule olemaan vaikutusta Suomen sosiaalipolitiikkaan ja järjestelmäämme. ETA-sopimusvaihe ja EY-jäsenyyden valmistelu olivat monessa mielessä opettelua. Ennen kaikkea se tarkoitti sen opettelua, mikä EY on ja mistä siinä on kysymys. Tutustuminen EY:öön oli virkamiesyhteistyötä, Brysseliin tutustumismatkoja ja kouluttautumista. Haastatteluissa nousi esiin myös se, että sosiaali- ja terveysministeriö ja järjestöistä Sosiaaliturvan keskusliitto tekivät tätä koulutustyötä yhdessä. Jäsenyyteen valmistautumiseen heijastui vahvasti myös se, että poliittisesti EY-jäsenyyttä ei pidetty mitenkään varmana vaihtoehtona, koska erityisesti Keskustapuolueen kannattajissa oli erittäin paljon jäsenyyden vastustajia. Haastattelujen mukaan ETA-vaiheessa ja jäsenyyden valmistelussa iso tehtävä oli suomalaisen asumisperusteisen sosiaaliturvajärjestelmän tutuksi tekeminen muille maille, joiden järjestelmät perustuivat työsuhteeseen. Valmisteluissa oli mukana eri ministeriöissä vain hyvin pieni joukko asiantuntijoita. Muille koko asia oli vieraampi.

140


141

” ”

Kyllä se kotikutoisuus tässä paljastuu ja se valmistelu oli vain muutaman asiantuntijan varassa.” (STM1) Se oli niinku opettelua, että mikä se EU on ja sosiaaliturvan koordinointia… Me tehtiin hirveesti koulutuspuuhaa ja Sosiaaliturvan keskusliitto oli hyvin aktiivinen näissä asioissa ja x erityisesti siellä. Meillä oli näissä asioissa tosi tiivis yhteistyö ja opeteltiin asioita yhdessä. Mutta kyllä se pääajatus oli, että EU:lla ei ole toimivaltaa, vaan sosiaaliturva on jokaisen maan omassa hoidossa.” (STM5)

Se vastaus on hyvin pitkälle, että jos se Suomen liittyminen EU:hun on hyvää taloudellisen kehityksen kannalta, niin se on myös sosiaalipolitiikan kannalta. Ja siinä vaiheessa oli vahvasti esillä se läheisyysperiaate.” (STM4)

Sosiaali- ja terveysjärjestöjen suhtautuminen yhdentymiskehitykseen oli lähtökohtaisesti myönteinen ja sen uskottiin tarjoavan uusia mahdollisuuksia. Sosiaali- ja terveysjärjestöt olivat Sosiaali- ja terveysturvan keskusliiton (tuolloin Sosiaaliturvan keskusliitto, STKL) johdolla ja tuella aktiivisesti vaikuttamassa ETA- ja EY-jäsenyysvalmisteluihin. STKL käynnisti 1991 sosiaali- ja terveysjärjestöjen Eurooppa-projektin, jonka tavoitteena oli sosiaali- ja terveysjärjestöjen yhteistoimintaverkoston rakentaminen Euroopassa suomalaisten ja muiden maiden järjestöjen välillä sekä eurooppalaisten sosiaali- ja terveysjärjestöjen yhteistoiminta Euroopan yhteisöön ja Euroopan neuvostoon suuntautuvassa toiminnassa. Projektin kautta lisättiin sosiaali- ja terveysjärjestöjen EY-asioihin liittyvää tietämystä useiden julkaisujen avulla, koulutuksilla, konsultaatioilla ja tutustumismatkoilla, joilla perehdyttiin EY:n eri toimielinten toimintaan ja eurooppalaisiin verkostoihin. Keskusjärjestönä STKL:ssä oli tehty arvio, että mahdollinen liittyminen Euroopan yhteisöön olisi mittasuhteiltaan itsenäistymiseen verrattavissa oleva muutos Suomelle. Projektin aikana STKL liittyi jäseneksi useisiin eurooppalaisiin verkostoihin ja loi sitä kautta vaikuttamiskanavia jäsenistölle. Huomattavan monet sen jäsenjärjestöt rakensivat myös yhteydet oman alansa sisältöverkostoihin. (Sosiaali- ja terveysjärjestöjen Eurooppa-projektin loppuraportti 1997.) 5.4 Ensimmäinen hankintalainsäädäntö ja siihen liittyvät valinnat Ensimmäisen julkisia hankintoja koskevan lain tausta liittyy kiinteästi Euroopan yhdentymiseen. Suomen Euroopan talousaluetta koskeva ETA-


sopimus sisälsi monia julkisia hankintoja koskevia määräyksiä. Vuonna 1994 voimaan tullutta lakia julkisista hankinnoista perusteltiinkin ensi sijassa sillä, että lailla täytettäisiin ETA-sopimuksesta aiheutuvat velvoitteet. ETA-sopimus edellytti, että sopijaosapuolten välisen tavara- ja palvelukaupan esteet poistetaan. Sopimuksessa hyväksytyksi tulleiden julkisia hankintoja koskevien direktiivien tarkoituksena oli yhdenmukaistaa julkisia hankintoja koskevat menettelysäännöt siltä osin kuin niillä oli merkitystä jäsenvaltioiden väliselle kaupalle. Tavoitteeksi asetettiin markkinoiden avaaminen aikaisempaa laajemmalle kilpailulle. Riippumatta hankintojen suuruudesta hankinnoissa oli noudatettava avoimuuden ja syrjimättömyyden periaatteita. Lain toisena päätarkoituksena oli lisätä kilpailua julkisen hallinnon hankinnoissa. Lain perusteluissa arvioitiin, että julkisten hankintojen markkinat olivat olleet puutteellisesti kilpailutettuja, mikä oli osaltaan kasvattanut julkisen sektorin menoja. Julkisten hankintojen kilpailuttamisen tavoitteena nähtiinkin kustannusten säästö ja sen oletettiin saavan aikaan tuotannon tehokkuutta. (HE 154/1992, 1; Niemelä 2008, 32.) ETA-sopimuksen määräysten ja säännösten huomioon ottaminen erosi aiemmista valtiota sekä kuntia ja niiden toimintoja koskevien uudistusten perusteluista. Lakiesityksen yleisperusteluissa todettiin, että julkishallinnon hankinnoista ei ollut valtion hankintoja lukuun ottamatta voimassa yhtenäisiä, eri viranomaisia koskevia säännöksiä ja menettelysäännötkin olivat hajanaisia. Lakia tehtäessä voimassa olleiden säännösten ja määräysten mukaan tavara- ja palveluhankinnat oli tehtävä valtiontalouden kannalta edullisesti. Niissä korostettiin myös sitä, että hankinnoissa oli otettava huomioon kotimaisen tuotannon edistäminen ja työvoiman käyttö, jollei ulkomaankauppaa koskevista sopimuksista muuta johdu. Määräyksissä korostuivat tasapuolinen kohtelu ja luottamuksellisuus. Tarjouksista tuli hyväksyä kokonaisvaikutuksiltaan valtiolle edullisin. Yleisperusteluissa nousi esille se, että tehdyissä hankinnoissa oli kiinnitetty huomiota hankintojen kotimaisuusasteeseen. Kunnatkin olivat usein pyrkineet suuntaamaan hankintoja oman kunnan yrityksille työllisyyden tukemiseksi ja sen varmistamiseksi, että mahdollisimman suuri osa kuluista palautuisi verotuloina kuntaan. (HE 154/1992, 2.) Säännösten ja menettelytapojen hajanaisuuden vuoksi hankintojen uuden sääntelyn keskeiseksi tavoitteeksi nähtiin hankintayksikköjen edun turvaaminen parhaalla mahdollisella tavalla. Tarjoajien oikeuksia ei säännelty yhtä laajasti. Todettiin kuitenkin, että yrittäjien taloudellinen ahdinko oli voimistanut vaatimuksia säännellä julkisia hankintoja, jotta voitiin turvata yrittäjien tasapuolinen kohtelu. Yleisperustelujen hengestä ja erilaisista

142


143

sisällöistä näkyy selkeästi se, että lakia säädettäessä mielessä ovat olleet erityisesti teollisuuden, rakentamisen, energiatalouden, liikenneratkaisujen ja teleliikenteen kysymykset. Yleisperusteluissa esimerkiksi tarkasteltiin sitä, mikä merkitys julkisen sektorin hankinnoilla oli kotimaiselle teollisuudelle ja työvoimapolitiikalle. (HE 154/1992,1.) Sama asia näkyi talousvaliokunnan mietinnössä laiksi julkisista hankinnoista siten, että valiokunta piti tärkeänä kotimaisuuden puolesta kampanjointia säännösten ja määräysten antamissa puitteissa. Valiokunnan kuultavina olivat kauppa- ja teollisuusministeriö, Kilpailuvirasto, Suomen kaupunkiliitto, Suomen Kunnallisliitto, Sisu Auto Oy, Suomalaisen Työn Liitto ja Suomen konsulttitoimistojen Liitto. (TaVM 39/1992 vp.) Myös kuultavista ja heidän lausunnoistaan näkyy, että lain säätämisessä olivat mielessä ennen kaikkea suuret, edellä mainitut elinkeinopolitiikan alueet. Lain soveltamisala koski valtion ja kuntien viranomaisia sekä sellaisia oikeushenkilöitä, joiden katsotaan kuuluvan julkiseen hallintoon. ETAsopimukseen sisältyvien direktiivien keskeisiä periaatteita olivat avoimuus ja syrjimättömyys. Kaikilla ETA-alueen yrityksillä oli siten tasavertaiset mahdollisuudet tehdä tarjouksia. Muissa maissa olevia yrityksiä ei saanut syrjiä, minkä estämiseksi tärkein keino oli vaatimus tarjouspyynnön julkistamisesta. Hankintayksikkö sai asettaa haluamiaan ehtoja tarjoajiksi kelpuutettaville yrityksille, kunhan ehdot eivät olleet kansallisuuden vuoksi syrjiviä. Tarjouksen valintaperusteena tuli olla joko yksinomaan alin hinta tai taloudellisesti edullisin tarjous, jolla tarkoitettiin esimerkiksi tuotteen laatua, teknisiä ratkaisuja, huollon saatavuutta ja toimitusaikaa. Direktiivit velvoittivat jäsenvaltiot valvomaan tehokkaasti hankintaviranomaisten toimenpiteitä. (HE 154/1992, 2.) Lain yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan, että lain kannalta tärkeimmät hankintayksiköt hankintojen määrän perusteella olivat valtio, kunnat ja kuntainliitot (HE 154/1992, 2§). ETA-sopimukseen sisältyvän palveludirektiivin todettiin koskevan yksiköitä, jotka tuottavat, kuljettavat ja jakelevat juomavettä, sähköä sekä kunnallisia energialaitoksia, jotka jakelevat kaasua tai lämpöä kunnallisten viranomaisten luvalla, yksiköitä, jotka voivat luovuttaa valtion maaomaisuutta ja tuloa, valtionrautatietä, kunnallisia liikennelaitoksia, ilmailulaitoksen lentokenttiä, satamia ja Saimaan kanavaa ja teletoimintalain toimiluvalla toimivia yksiköitä. Palvelujen piiriin luettiin kaiken tyyppiset palvelut, kuten kunnossapito- ja puhtaanapitopalvelut, konsulttipalvelut ja mainospalvelut. (HE 154/1992.) Luettelo antaa selkeän kuvan siitä, että palveluilla ei tässä yhteydessä julkilausutusti tarkoitettu meillä nykyisin peruspalveluiksi sosiaali- ja terveydenhuollossa tai opetuk-


sessa ymmärrettäviä palveluja. Hankinta-asetuksen liite A sisältää luettelon esisijaisista palveluista ja liite B toissijaisista palveluista, jonka 25 ryhmään sisältyvät myös terveydenhoito- ja sosiaalipalvelut. Julkisen hankintayksikön palvelu- ja tavarahankinnat kuuluivat Suomen hankintalain soveltamisen piiriin hankinnan arvosta tai niiden laadusta riippumatta säädöksissä erikseen mainituin poikkeuksin. Suomen hankintalaki oli lähtökohdaltaan hankintadirektiiveihin verrattuna tiukka. Palveludirektiivit edellyttivät hankintojen kilpailuttamisen tai sen sisällön mukaisen muun menettelyn vain ns. kynnysarvon suuruisissa tai niitä suuremmissa hankinnoissa. Ne korostivat myös tarpeettomien muodollisuuksien välttämiseksi sitä, että direktiiviä ei sovellettaisi pieniin, tietyn kynnysarvon alittaviin sopimuksiin. (Romppainen 2003,106.) Kauppa- ja teollisuusministeriö asetti helmikuussa 1992 työryhmän, jonka tehtävänä oli valmistella ehdotus julkisia hankintoja koskevaksi asetukseksi. Työryhmän muistion mukaan hankintojen ryhmittely kahteen luokkaan palveluhankintadirektiivissä perustui siihen, että ensisijaiset palvelut soveltuivat direktiivin mukaiseen kilpailuttamiseen ja joissa mahdollisuudet ovat suuret myös rajat ylittävään kilpailuun. Toissijaisissa palveluista tai niiden hankintakäytännöistä ei ollut riittävästi tietoa, jotta olisi voitu arvioida, oliko näiden palvelujen yksityiskohtaisempi sääntely tarkoituksenmukaista. Useat toissijaisista palveluista edellyttivät maantieteellistä läheisyyttä tai kielellisiä erityisvaatimuksia. Kyse voi olla myös erityispalveluista, joissa tarjoajia ei ole niin paljon, että tarjouspyyntömenettely olisi tarkoituksenmukainen. Työryhmä ei pitänyt ulkomaisten yritysten tuloa Suomen markkinoille kovin todennäköisenä muun muassa kielestä johtuvista syistä. Ryhmä piti muun muassa sosiaali- ja terveyspalveluja sellaisina, että niiden tarjoaminen ja myyminen valtiosta toiseen oli hankalaa. (Palveluhankintatyöryhmän muistio 1993, 10.) Suomen hankintalaki edellytti kilpailuttamaan myös kynnysarvon alittavat julkiset hankinnat sekä hankinnat, jotka oli direktiivissä rajattu ulkopuolelle. Lain keskeisenä tarkoituksena olikin lisätä kilpailua ja tehostaa julkisia hankintoja. Työryhmä totesi, että vuoden 1993 alusta voimaan tulleen sosiaali- ja terveydenhuollon suunnittelusta ja valtionosuudesta annetun lain (733/92) mukaan kunta voi järjestää sosiaali- ja terveydenhuollon alaan kuuluvat tehtävänsä myös hankkimalla niitä kunnalta, kuntayhtymältä, muulta julkisesta toimijalta tai yksityiseltä palvelujen tuottajalta. Tällä tavoin hankitut palvelut kuuluivat sosiaali- ja terveysministeriön käsityksen mukaan direktiivin soveltamispiiriin, mutta ostopalvelujen laajuudesta ei ollut vielä tietoa. Sosiaali- ja terveysministeriö arvioi työryhmän raportin

144


145

mukaan tuolloin, että erikoissairaanhoidossa voi tulla jatkossa yksilöidympää laskutusta. Ministeriön todettiin selvittävän direktiivin soveltuvuutta näihin tilanteisiin edelleen EY:n komissiolta. (Palveluhankintatyöryhmän muistio 1993, 5–19, 39.) Sosiaali- ja terveysministeriön lausunnossa palveluhankintalakityöryhmän muistiosta todettiin palveluhankintadirektiivin määräysten tulevan sovellettavaksi vain, jos hankinta perustuu sopimuksiin. Ulkopuolella jää palvelun harjoittaminen lakien, määräysten tai työsopimusten perusteella. Tämän soveltamisalan rajauksen todettiin koskevan myös sosiaali- ja terveyspalveluja. Lausunnossa todettiin myös, ettei direktiiviä sovellettaisi kynnysarvon alittaviin hankintoihin. Soveltamisalan rajaukset huomioon ottaen ei pystytty arvioimaan, kuinka suuri merkitys direktiivillä on sosiaalija terveyspalvelujen hankinnoissa. Lausunnossa todettiin, että sosiaalipalveluissa tilanteita, joissa direktiiviä sovellettaisiin palvelujen hankintaan, lienee harvoin. (Sosiaali- ja terveysministeriön lausunto 16.11.1992, 1–2.) Lainsäädännön valmisteluasiakirjat osoittavat, että valmisteluvaiheessa oli varsin vähäisessä määrin tietoa säädösten vaikutuksista käytännössä sosiaalija terveyspalveluihin. Tähän voi osaltaan vaikuttaa se, että tuolloin kunnat tuottivat huomattavan osan näistä palveluista itse. Vasta uuden valtionosuuslainsäädännön soveltamisen myötä tilanne alkoi muuttua. Tämä voi merkitä sitä, ettei sosiaali- ja terveyspalvelujen kannalta direktiiviä ja sen tuomia muutoksia nähty mitenkään relevanttina asiana. Ideologisesti hankintalain lähtökohta oli kuitenkin selkeästi se, että kaikki on kilpailutettava. On tehtävissä se johtopäätös, että Suomen ensimmäinen hankintalaki haluttiin laatia hyvin kattavaksi siitä syystä, että sillä periaatteellisesti haluttiin saattaa kaikki julkiset hankinnat kilpailutuksen piiriin. Hankintalaki saatettiin tietoisesti myös koskemaan sosiaali- ja terveyspalveluja ideologisista syistä, vaikka laissa niitä ei erikseen mainittukaan. Käytännössä oletettiin kuitenkin, että lainsäädännön vaikutus sosiaali- ja terveyspalveluihin tulisi olemaan lähes olematon tai ainakin hyvin pieni. (Ks. myös Romppainen 2003, 110.) Tammikuun alusta 1994 tuli voimaan ensimmäinen laki julkisista hankinnoista (HE 154/1992vp.) Lakiehdotus valmisteltiin silloisessa kauppa- ja teollisuusministeriössä. Hallituksen esityksessä ei perusteltu erityisesti sitä, miksi EY:n palveluhankintadirektiivistä poiketen hankintalaissa päädyttiin kilpailuttamisvaatimukseen kynnysarvoista tai hankinnan laadusta riippumatta. Direktiivin tarkoituksenahan oli yhdenmukaistaa julkisia hankintoja koskevia menettelyjä vain siltä osin kuin niillä oli merkitystä jäsenvaltioiden välisessä kaupassa. (Myös Romppainen 2003, 107.)


Ennen Suomen Euroopan talousalueeseen liittymistä vuoden 1994 alusta, julkisista hankinnoista oli vain hyvin vähän määräyksiä eikä niitä ollut etenkään kunnallishallinnossa. ETA-sopimus ja sen nojalla annettu kansallinen lainsäädäntö julkisista hankinnoista järjestivät uudelleen Suomen aikaisemmat julkisen hankintatoimen säännökset. Ennen ETA-sopimuksen voimaan saattamista Suomi oli sitoutunut noudattamaan lähinnä kahta vapaaseen maailmankauppaan liittyvää sopimusta, GATT:n sopimusta julkisista hankinnoista ja EFTA-sopimukseen sisältynyttä kaupallista järjestelyä ja syrjinnän kieltoa. (Romppainen 2003, 79; Romppainen 2007, 121.) Julkisia hankintoja sääntelevän lain tarkoituksena oli vastata ETAsopimuksen velvoitteisiin, mutta myös aikaansaada säästöjä ja tehostaa kilpailua. Taloudellisuus- ja säästöretoriikka näkyi kaikkein voimakkaimmin ensi kertaa juuri julkisia hankintoja koskevan lainsäädännön perusteluissa. Se lähti vahvasti liikkeelle kilpailun aikaansaamisesta.(Niemelä 2008, 48.) On syytä huomata se, että kansallisesti Ahon hallitus ja valtiovarainministeriö ajoivat vahvasti julkisen sektorin supistamista. Keskeisenä keinona tähän nähtiin markkinaistaminen ja kilpailun lisääminen, kuten totesin aikaisemmin tässä luvussa. Hyvinvointipalveluja ei näissä kaavailuissa jätetty millään tavalla ulkopuolelle. Haastattelujeni mukaan ensimmäisellä lailla julkisista hankinnoista ei nähty olevan vaikutuksia tai edes liittymäpintaa sosiaali- ja terveyspalveluihin. Haastateltavat nostivat esille, että sosiaalipalvelut olivat direktiivissä ns. B-palveluja, joihin ei ollut liitetty erikseen mitään määritelmiä. Direktiivissä todettiin B-palveluista vain, että niissä pitää noudattaa syrjimättömyyttä ja soveltaa teknisiä eritelmiä. Sosiaali- ja terveyspalvelut eivät nousseet esille myöskään siitä syystä, että niiden alueella ei ollut jäsenvaltioiden rajat ylittävää kauppaa. On tärkeää huomata, että haastattelujen mukaan kauppa- ja teollisuusministeriössä arvioitiin, että sosiaali- ja terveyspalvelut oli tarkoituksella otettu mukaan ja tavallaan odottamassa markkinoiden vahvistumista.

Sosiaali- ja terveyspalveluja ei sinänsä ollut suljettu ulkopuolelle, vaan olivat ikään kuin odottamassa kun alkaa tulla rajat ylittävää kauppaa. Se oli siis astetta kevyempi sääntely ja odotuslista.” (TEM1)

Poliittinen ilmapiiri oli hyvin kilpailumyönteinen, eikä hankintojen sääntelyn valmistelussa ollut sosiaali- ja terveyspalveluja puolustavaa otetta. Päättäjät halusivat Suomen pois suojatusta taloudesta ja mennä Eurooppaan ”täysillä”. Tavoitteeksi nähtiin myös se, että haluttiin saada vientiyrityksille mahdollisuuksia ja kasvua. Kilpailun ajateltiin myös laskevan hintoja.

146


147

Suhtautuminen kilpailuun oli siis poliittisilla päätöksentekijöillä lähtökohtaisesti Suomessa erittäin myönteinen. Kiinnostuksen kohteena tuossa vaiheessa oli ennen kaikkea tavarakauppa, mutta myös palvelukaupan alueella nähtiin mahdollisuuksia. Myös sosiaali- ja terveysministeriö suhtautui myönteisesti hankintalakiin, eikä lailla katsottu olevan merkitystä omalle hallinnonalalle. Näin siitä huolimatta, että sosiaali- ja terveysministeriö oli aikaisemmin esittänyt kriittisiä arvioita kilpailuttamisen ja markkinaistamisen soveltuvuudesta hyvinvointipalvelujen alueelle.

1992 hankintalaista. Ei me sitä otettu mitenkään vakavasti. Ajateltiin, ettei se meitä koske ollenkaan. Eikä me oikeastaan sitä lainsäädäntöäkään luettu. Sitä jotenkin katsottiin, ettei sitä vakavasti tarvitse ottaa.” (STM2)

” ”

STM suhtautui myönteisesti, kun ajateltiin, ettei koske meitä ja siitä tehtiin oma lausuntokin TEM:lle ja taustamuistio.” (STM4)

1992 laissa otettiin yleinen kilpailuttamisvelvollisuus.Silloin lähdettiin, että kaikki on kilpailutettava. Se oli poliittinen ratkaisu. Kilpailua pidettiin hyvänä ja sen ajateltiin myös laskevan hintoja. Ei siinä sosiaali- ja terveyspalvelut olleet mitenkään esillä.” (TEM1)

En muista, että keskustelu julkisista hankinnoista olis ollut mitenkään laajaa. Meidän puolelta me ainakin ajateltiin, että julkiset hankinnat eivät voi koskea sellaisia palveluja, joita me tuetaan”.(RAY2)

Järjestöt eivät kiinnittäneet ensimmäisen hankintalain tuloon mitään huomiota. Jos siitä oli kuultukin, sillä ei ajateltu olevan minkäänlaista liittymäpintaa sosiaali- ja terveyspalveluihin, saati oman järjestön toimintaan.

Meillä ja kaikissa muissakin järjestöissä usko oli vahva, että sosiaali- ja terveysasiat eivät kuulu tähän asiaan yhtään mitään, että tämä(hankintalaki/ lisäys rs) ei vaikuta palvelutoimintaan.” (Järjestö4)

Se, että hankintalakien säätämisellä tuli olemaan niin suuri vaikutus sosiaalipalveluita tuottaville järjestöille, tuli järjestöille tavallaan yllätyksenä. Samansuuntaisen arvion voi esittää myös sosiaali- ja terveysministeriöstä. Myöskään siellä ei osattu riittävästi ennakoida tulevaa kehitystä ja hankintalain heijastumista sosiaali- ja terveyspalveluihin.


5.5 Eri toimijoiden tulkintakehykset ja paradigmat Eri tahojen, järjestöjen, sosiaali- ja terveysministeriön, kauppa- ja teollisuusministeriön, Raha-automaattiyhdistyksen sekä Euroopan unionin voidaan katsoa heijastelevan erilaisista lähtökohdista lähteviä, kilpailevia paradigmoja todellisuuden tulkinnassa ja sen pohjalta tehtävissä toiminnallisissa valinnoissa. Kukin toimija käyttää omaa paradigmaansa sen puolustamiseen. Näin ollen voi syntyä, ja todennäköisesti väistämättä syntyykin, eri paradigmojen yhteentörmäyksiä tai jännitteitä. Sitä kautta voi syntyä vakiintuneiden ja tuttujen käsitteiden merkityksen muuttamisen tarve. Uusi rakentuva paradigma voi syrjäyttää tai korvata vakiintuneita paradigmoja. (Kuhn 1994, 89–108.) Paradigmoissa on kysymys myös erilaisista todellisuuden ja ilmiöiden tulkinnoista, jotka suuntaavat kyseisen toimijan toimintaa ja valintoja. Yrittäessään ymmärtää tapahtumia, toimijat tarkastelevat näitä tapahtumia erilaisten tulkintakehysten kautta. Tulkintakehykset määrittelevät sen, millaisesta tapahtumasta on kyse ja miten tilanteessa tulisi toimia. (Goffman 1974,10.) Kuten aikaisemmin totesin, tässä tutkimuksessa kehysanalyysiä käytetään perinteisestä, yksilöiden välisen vuorovaikutuksen tarkastelusta poikkeavalla tavalla. Sovellan sitä organisaatioiden analyysin ja niiden tapaan tulkita asioita. Kehysanalyysi toimii siis tutkimuksessani analyysin apuvälineenä. Hyvinvointivaltiollinen paradigma muuttui tässä muutosvaiheessa Ahon hallituksen markkinaistamisen ja julkisen talouden sopeuttamisen paradigmaksi. Sitä kehystettiin sillä, että julkinen sektori oli liian suuri ja se oli yhteiskunnassa olevien ongelmien syy. Ongelmien ratkaisuksi määriteltiin paisuneen julkisen sektorin supistaminen ja kilpailukyvyn parantaminen. Kilpailukyvyn parantamisen kannalta oli välttämätöntä parantaa yritysten toiminta-edellytyksiä ja tehokkuutta. Ahon hallituksen toiminnassa se näkyi julkisen sektorin laajamittaisina supistamistoimina, tehokkuuden korostamisena ja vaatimuksina sekä yritysten toimintaedellytysten parantamisena. Markkinaistaminen ja kilpailun lisääminen nähtiin ratkaisuna lähes kaikkiin ongelmiin. EY-jäsenyyden korostettiin avaavan uusia mahdollisuuksia Suomelle ja ihmisten hyvinvoinnin turvaamiselle. Se olisi myös keino vahvistaa kilpailukykyä. On nähtävissä, että kauppa- ja teollisuusministeriöstä ja valtiovarainministeriöstä tuli hallituksen uuden paradigman tukijoita ja kantajia. VM kehysti muutosta hyvin aktiivisesti sillä, että liian suuri julkinen sektori on ongelmien syy. Sitä kautta niille alkoi muodostua tärkeä ja keskeinen rooli tulevan kehityksen suunnan määrittelyssä.

148


149

Sosiaali- ja terveysministeriö oli kiinnittynyt hyvinvointivaltiolliseen paradigmaan, jossa keskeistä oli universaalisuus, verorahoitteisuus ja vahva julkisen vallan vastuu ihmisten oikeuksien toteutumisesta. Se näkyi myös politiikkaa hallitsevan markkinaistamisen kritiikkinä. Myös järjestöt olivat kiinnittyneet hyvinvointivaltiolliseen paradigmaan. Ne toimivat siitä lähtökohdasta, miten turvata ihmisten ja erityisesti erityisryhmien palvelut. Keskeisillä toimijoilla on yhteiskunnallisesta muutoksesta muutosvaiheessa erilaiset, toisistaan poikkeavat tulkintakehykset. Ahon hallituksen tulkintakehyksessä tiivistyi edellisten vuosikymmenten tavoite markkinaistamisesta. Oli saatu läpi muutos, joka ei aikaisemmin ollut kansallisesti poliittisesti mahdollinen. Julkisen vastuun korostamisesta ja siihen sitoutumisesta oli siirrytty markkinaistamisen ja kilpailukyvyn korostamisen paradigmaan. Kauppa- ja teollisuusministeriön ensisijainen tulkintakehys oli markkinoiden avaaminen, kilpailun tehostaminen yritysten toimintaedellytysten parantamiseksi ja säästöjen aikaansaamiseksi. Toisaalta yhteiskunnallista muutosta tulkittiin myös siitä tulkintakehyksestä, että ETA-sopimuksen velvoitteet tulee täyttää. KTM:n toiminnassa edellä mainitut tulkintakehykset näyttäytyivät aktiivisina toimenpiteinä kilpailun tehostamiseksi. Konkreettisesti se näkyi muun muassa ensimmäisen julkisia hankintoja koskevan lain valmisteluna. Etenkin KTM:n tulkintakehyksessä näkyivät Ahon hallituksen vahvat tulkintakehykset elinkeinoelämän ja yritystoiminnan vahvistamisesta sekä suojatuista ja suljetuista markkinoista avoimille markkinoille pääsemisestä. Julkisen sektorin suuri koko nähtiin ongelmien syynä. Toiminnallisesti nämä näkyivät kilpailun tehostamisena, tätä tukevana lainsäädäntönä sekä ETA-sopimuksen ja EY-jäsenyyden valmisteluina. Näiden yhteydessä korostettiin kansallisia etuja ja kansallista intressiä. Avoimeen kilpailuun ja markkinaistamiseen suhtauduttiin hyvin myönteisesti ja sillä nähtiin saavutettavan ennen kaikkea myönteisiä vaikutuksia. Sosiaali- ja terveysministeriön ensisijainen tulkintakehys yhteiskunnallisen muutoksen suhteen oli palvelujen yhdenvertainen saatavuus. Tulkintakehyksenä lähdettiin siitä, että julkinen valta oli vastuussa sosiaalija terveyspalveluista, joihin markkinaistaminen ei sovi. STM oli kriittinen markkinaistamisen suhteen ja korosti sosiaali- ja terveyspoliittisten tavoitteiden merkitystä. Lisäksi tulkintakehyksenä oli palvelurakenteen uudistaminen avopalvelupainotteiseksi, mikä näkyi RAY:n avustuspolitiikkaan vaikuttamisena. EY-jäsenyyden valmistelu ja ETA-sopimus olivat kiinnostuksen kohteena. Tulkintakehyksenä oli kuitenkin se, ettei ETA-sopimuksella ole


merkitystä, koska sosiaalipolitiikka on kansallisen päätöksenteon kysymys. Tämä tulkintakehys ei ollut esteenä aktiiviselle otteelle kansainvälistymisessä ja suhteiden rakentamiselle muiden jäsenmaiden kanssa. Oman asumisperustaisen järjestelmän tunnetuksi tekemistä pidettiin tärkeänä, jotta sitä tarvittaessa voitaisiin omilla päätöksillä suojata. Raha-automaattiyhdistyksen tulkintakehyksenä näyttäytyi velvoite osallistua lamatalkoisiin, vaikka se ei ollutkaan RAY:n oman tahdon mukaista. RAY rahoitti toimintaa, jonka rahoittamisessa kunnat olivat vaikeuksissa. RAY osallistui aktiivisesti lamatalkoisiin vahvistamalla palvelutoiminnan sekä kuntien selviämistä tukevien järjestöjen kehittämishankkeiden rahoitusta. Tämä näkyi ennen kaikkea palveluasumiseen liittyvien mittavien investointien rahoittamisena koko vuosikymmenen. Järjestöillä yhteiskunnallisen muutoksen tulkinnassa ja sitä kautta oman toiminnan suuntaamisessa oli kolme tulkintakehystä. Tärkeimpänä tulkintakehyksenä järjestöillä oli muutosten tulkinta lähtien siitä, mitä ne merkitsivät ihmisten tarpeiden ja oikeuksien toteutumiselle sekä asiakaslähtöiselle palvelulle. Julkinen vastuu nähtiin ensisijaisena ihmisten hyvinvoinnille. Ihmisten tarpeista ja oikeuksien turvaamisesta liikkeelle lähteminen merkitsi järjestöjen toiminnassa sitä, että omaa palvelutoimintaa laajennettiin. Omilla palveluilla haluttiin vastata kuntien toiminnan supistuksiin ja varmistaa, että oma jäsenistö saisi tarvitsemansa yksilölliset palvelut. Sekä sosiaali- ja terveysministeriön että järjestöjen tulkintakehyksenä oli, että sosiaalipolitiikka on kansallista päätöksentekoa. Kansainvälistymiseen liittyen tulkintakehys oli se, ettei sillä ole sosiaalipolitiikan kannalta merkitystä. Kansainvälistymiseen suhtauduttiin myönteisesti ja sen nähtiin tarjoaman mahdollisuuksia. Näin ollen ei ollut myöskään tarvetta kiinnittää huomiota ETA-säännösten vuoksi säädettyyn lakiin julkisista hankinnoista. Siitä ei edes tiedetty tai jos tiedettiin, sillä ei katsottu olevan järjestöille merkitystä. Myöskään RAY ei nähnyt EY-jäsenyydessä uhkia. Kansainvälistymiskehityksen arvioitiin tarjoavan mahdollisuuksia, mutta sillä ei uskottu olevan vaikutuksia sosiaali- ja terveyspolitiikkaan ja palveluihin. Yhteenvetona tästä muutosvaiheesta voidaan todeta, että Suomessa Ahon hallitus teki selkeän suunnanmuutoksen julkisten palvelujen markkinaistamiseksi. Muutos toteutettiin puhtaasti kansallisin päätöksin ja linjauksin. ETA-jäsenyydellä ei tässä suhteessa ollut ratkaisevaa merkitystä, sillä markkinaistamiseen liittyvissä linjauksissa Suomi meni pidemmällä kuin mitä ETA-jäsenyys olisi edellyttänyt. Jäsenyyden vaatimuksilla legitimoitiin tehtyjä päätöksiä.

150


151


152

6 EU-jäsenyys ja järjestöjen aseman muutos 1990-luvun jälkipuoliskolla


153

6 EU-jäsenyys ja järjestöjen aseman muutos 1990-luvun jälkipuoliskolla Tarkastelen tässä muutosvaiheessa asiakirja-aineistojen avulla poliittisia linjauksia ensin hallitusohjelman avulla, joka luo raamit eri politiikkalohkoilla tehtäville valinnoille. Niitä konkretisoivat sosiaali- ja terveyspolitiikan alueella sosiaali- ja terveysministeriön strategiset valinnat. Tällä muutoskaudella tehtiin ministeriön ensimmäinen varsinainen strategia. Suomi liittyi Euroopan unionin jäseneksi 1995. Sen tuomat muutokset päätöksenteko- ja valtarakenteisiin sekä Euroopan unionin sosiaalipolitiikkaan liittyvät linjaukset muodostavat toisen suuren asiakirja-aineistojen pohjalta tekemäni analyysin. Raha-automaattiyhdistys on järjestöjen tärkein rahoittaja. Tämän muutosvaiheen aikana sen rahoituslinjaukset muuttuivat ja myös sen yksinoikeusasema tuli haastetuksi. Näiden merkitystä järjestöjen palveluntuottaja-asemalle ja eri toimijoiden suhteelle tarkastelen niihin liittyvien asiakirja-aineistojen ja aikaisemman tutkimuksen pohjalta. Se, miten näitä asioita ja eri toimijoiden suhteita eri toimijat arvioivat, pohjautuu ennen kaikkea haastatteluihin. Luku päättyy edellisen muutosvaiheen tavoin eri toimijoiden tulkintakehysten ja paradigmojen tarkasteluun.

6.1 Poliittiset linjaukset muutosvaiheessa Suomi oli 1990-luvun puolivälissä vielä toipumassa syvästä lamasta. Se oli heijastunut laajasti suomalaiseen yhteiskuntaan. Se näkyi yksittäisten ihmisten ja perheiden vakavina taloudellisina ongelmina ja velkaantumisina, laajamittaisena työttömyytenä ja eri teollisuuden alojen, erityisesti tekstiiliteollisuuden, erittäin merkittävänä supistumisena. Talouden kehitystä luonnehti kasvun vientivetoisuus. Kotimainen kysyntä pysyi aina vuoteen 1999 asti lamaa edeltäneen tason alapuolella. Laman vaihtumiseen nousukaudeksi liittyi suuria yhteiskunnallisia muutoksia. Merkittävin niistä oli Suomen liittyminen 1995 alusta Euroopan unionin jäseneksi. Lamavuosien tiukkaa valuuttakurssi- ja finanssipolitiikkaa oli perusteltu pyrkimyksillä integroitua Eurooppaan ja huolella siitä, että Suomea ei hyväksyttäisi jäseneksi, jos talouspolitiikka olisi rempallaan.(Kiander, 2001, 32, 61–63; Lipponen 2014, 371–374.) Tasavallan presidentti vaihtui vuoden 1994 alussa. Se merkitsi myös linjan muutosta. Tasavallan presidentti Mauno Koivisto oli profiloitunut Ahon hallituksen tiukan talouspolitiikan tukijaksi. Martti Ahtisaaren vaalikampanja pohjautui laman ja työttömyyden aiheuttamalle laajalle tyytymättömyydelle. Hän lupasi ryhtyä toimiin työttömyyden alentamiseksi. Tasavallan president-


tinä hän asetti arvovaltaisen Matti Pekkasen työryhmän miettimään keinoja työttömyyden alentamiseksi. Se nosti työllisyystavoitteen kannalta välttämättömäksi jatkuvan viiden prosentin talouskasvun. Nopean talouskasvun aikaansaaminen puolestaan edellytti hyvästä kilpailukyvystä huolehtimista. (Kiander 2001, 62–65; Lipponen 2014, 485–486.) Martti Ahtisaari arvioi 1996, että pohjoismainen hyvinvointimalli oli selviytymiskriisissä ja se oli uudistettava 21. vuosisadan tarpeisiin. Taloudelliset ongelmat eivät hänestä johtuneet Euroopan unionista tai EMU-kuriin valmistautumisesta, vaan näitä ratkaisuja edeltäviltä ajoilta. Suurimmat ongelmat olivat seurausta liian hitaasta talouden tuotantopohjan muutoksesta ja idänmarkkinoiden äkillisestä romahduksesta. Lisäksi hyvinvointivaltion päätöksentekomalli oli hänestä tullut tiensä päähän, eikä muutostarpeisiin ollut valmistauduttu riittävästi. Joukkotyöttömyys ja epävarmuus lisääntyivät, vaikka yritysten tulokset olivat hyviä. Epäonnistuminen Euroopan yhdentymisessä loisi Ahtisaaren arvion mukaan uusia taloudellisia ja turvallisuuspoliittisia vastoinkäymisiä. Hyvinvointivaltion perusta heikkenisi entisestään. (Merikallio & Ruokanen 2011, 353.) Vuoden 1995 eduskuntavaaleja on luonnehdittu säästövaaleiksi. Kun puolueet yleensä lupaavat äänestäjille verohelpotuksia, tulonsiirtoja ja muita etuja, nyt ne kilpailivat siitä, mikä puolue säästää eniten ja ihmisille luvattiin ”verta, hikeä ja kyyneleitä.” (Mt., 326.) Sosialidemokraattinen puolue saavutti vaaleissa selkeän voiton. Muodostettiin Paavo Lipposen sateenkaarihallitus (13.4.1995–15.4.1999). Lipposen hallitusohjelman kantavana teemana oli ”Työllisyyden ja yhteisvastuun hallitus”. Hallituksen ohjelmassa korostettiin sitä, että se toimii yhteistyön ja luottamuksen vahvistamiseksi koko yhteiskunnassa. Nopeiden muutosten maailmassa tulevaisuudelle oli annettava suunta ja sisältö. Suunnaksi asetettiin erityisesti, että vuosituhannen vaihteeseen mennessä: - työllisyys parantuu oleellisesti talouden vahvan kasvun ja vakaan rahanarvon perusteella - julkisen velan kansantuoteosuus kääntyy laskuun - kansalaisten omiin ponnistuksiin ja yrittämiseen kannustava hyvinvointi turvataan myös ansiotulojen verotusta keventämällä - sosiaalista tasa-arvoa lisäävät palvelut ovat kattavia ja tehokkaasti järjestettyjä - kansallinen hyöty toteutuu ja kansalaisten hyvinvointi turvataan Euroopan unionin jäsenyydessä ja unionin kehittämisessä, johon Suomi antaa oman vahvan panoksensa. (Lipposen I hallituksen ohjelma, 1.)

154


155

Hallitus näki Suomella aktiivisen roolin Euroopan unionin jäsenenä unionin yhtenäisyyden lisäämiseksi. Unionia haluttiin kehittää itsenäisten valtioiden yhteenliittymänä. Hallituksen talouspolitiikka tähtäsi siihen, että Suomi täyttää Euroopan unionin talous- ja rahaliiton kriteerit. Hallitusohjelman Euroopan unionia koskevassa osiossa ei käsitellä sosiaalipolitiikkaa lainkaan. Sen sosiaalipoliittisessa osiossa todetaan, että Suomi osallistuu EU:n työ- ja sosiaalinormiston kehittämiseen ja sen kansalliseen soveltamiseen pitäen lähtökohtana jatkuvasti paranevaa suojelun tasoa koko yhteisön piirissä ja Suomessa. Hallitusohjelman tärkeimmät unioniin liittyvät linjaukset koskivat talous- ja rahaliiton toimeenpanoa. EMU:un liittyen painotettiin työllisyyden asemaa ja unionin mahdollisuuksia tasata ulkoisista syistä poikkeavaa suhdannekehitystä eri jäsenmaissa. (Lipposen hallituksen ohjelma, 2–10; Saari 2003, 301–302.) Valmistauduttaessa hallitusten väliseen konferenssiin, joka päättyi Amsterdamin sopimukseen kesäkuussa 1997, Lipposen hallitus linjasi, että taloudellisen ja sosiaalisen yhdentymisen tasapainoiseen kehitykseen tulee kiinnittää aikaisempaa suurempi huomio ja vahvistaa EU:n sosiaalista ulottuvuutta. Sosiaalipolitiikkaa koskeva pöytäkirja ja liitesopimus tuli hallituksen linjauksen mukaan sisällyttää kaikki jäsenvaltiot kattavasti unionin perussopimukseen. Sosiaalipolitiikkaa koskeva päätöksenteko tuli jatkossakin säilyttää kansallisella tasolla. (Valtioneuvoston selonteko eduskunnalle 27.2.1996, kohta 1.4.) Hallituksella oli sosiaalisen ja taloudellisen yhdentymisen tasapainoisen kehityksen korostamisessa selkeästi erilainen painotus edelliseen, Ahon hallitukseen verrattuna, joka korosti vain kilpailukykyä. Työllisyyden parantaminen oli asetettu hallituksen keskeiseksi tavoitteeksi. Sen todettiin edellyttävän tuotantorakenteen monipuolistamista ja kasvun ulottamista myös työvoimavaltaisiin palveluihin. Markkinoiden toimivuus ja kilpailun edistäminen nähtiin keinoiksi kansainvälisen talouden ja Euroopan unionin jäsenyyden tarjoamien mahdollisuuksien hyödyntämisessä. Hallitus sitoutui edistämään yritysten reaalista kilpailukykyä erilaisin keinoin. Uusien työpaikkojen synnyttämiseen pyrittiin pienissä ja keskisuurissa teollisuus- ja palveluyrityksissä. Kasvun edellytykseksi nähtiin hyvä kilpailukyky. Nopean kasvun lisäksi työttömyyden puolittaminen edellytti hallitusohjelman mukaan elinkeinopolitiikkaa, jolla luodaan edellytykset korkeaan osaamiseen perustuvalle teollistumiselle ja pk-yritysten toiminnan kehittymiselle. Kilpailulainsäädäntöä päätettiin tehostaa monopolisoitumisen ehkäisemiseksi. Menoleikkaukset koskivat kaikkia talousarvion menoja ja ne oli tarkoitus tehdä etupainotteisesti. Lipposen hallitus jatkoi kuntiin suhtautumisessa edellisten hallitusten


linjaa. Vastuun peruspalvelujen saatavuudesta ja laadusta nähtiin säilyvän kunnilla ja ne saivat itse päättää palvelujen tuotantotavasta. (Lipposen hallituksen ohjelma, 4–6; 11.) Paradoksaalista oli, että valtionosuusuudistuksia ja markkinaistamista erittäin aktiivisesti eteenpäin vieneen Ahon hallituksen vetäjä Esko Aho (1996,126) nosti presidentinvaalikampanjassaan vahvasti esiin sitä, että peruspalvelujen tuottamista ei pitänyt päästää markkinavoimien temmellyskentäksi. Markkinamekanismit olivat Lipposen hallitukselle tärkeitä edellisen hallituksen tavoin. Paavo Lipponen toteaa (2014, 480) muistelmissaan, että hyvinvointivaltio oli pelastettavissa vain asettamalla valtion ja kuntien palvelut tärkeysjärjestykseen sen mukaan, mitkä niistä kuuluvat julkisen sektorin tuotettaviksi ja mistä myös yksityinen voisi huolehtia. Hallitus kirjasi 1996 talousarvioesitykseen, että asiakkaiden valinnanvapauteen ja tuottajien väliseen kilpailuun perustuvia julkisten palvelujen tuotantotapoja lisätään. Samoin korostettiin sitä, että palvelutuotannossa lisätään tilaajan ja tuottajan erottavien organisaatiomuotojen käyttöä. (Valtion talousarvioesitys 1996, yleisperustelut.) Valtiovarainministeriö käynnisti 1995 kilpailukykyiseen palvelutuotantoon tähtäävän tutkimus- ja kehittämishankkeen, jonka tavoitteena oli edistää markkinaperusteisia mekanismeja palvelutuotannossa. Erityisesti korostettiin tilaaja-tuottajamallia ja palvelusetelikäytäntöjen laajentamista. Loppuraportissa todettiin, että hyvinvointiyhteiskunnan peittävyys ja etuuksien taso olivat saaneet aikaan menoasteen, johon korkealla verotuksellakaan ei ollut varaa. Tämän vuoksi julkinen sektori oli sen mukaan ajautunut hallitsemattomaan velkaantumiseen, mikä vaati menojen alentamista markkinamekanismilla. Todettiin, ettei tutkimustietoa markkinaratkaisujen kustannuksista ja hyödyistä juuri ole. Sen mukaan oli kuitenkin selvää, että suomalaisessa palvelujärjestelmässä oli löysää, mikä näkyi alueellisissa kustannuseroissa. Ongelmista ja hyötyjen näyttöjen puuttumisesta huolimatta suositeltiin markkinatiellä etenemistä myös hyvinvointipalveluissa. (VATT 1995, 1–2; 39–41, 94–95.) Hyviä kokemuksia ei ollut, mutta kilpailu määriteltiin silti keinoksi, josta olisi apua. Huomionarvoista on se, ettei vuonna 1995 enää puhuttu lamasta velkaantumisen aiheuttajana, vaan syy oli liian suuressa julkisessa sektorissa (myös Yliaska 2014, 482). Lipposen hallituksen hallitusohjelman sosiaali- ja terveyspoliittisessa osiossa todetaan, että sosiaali- ja terveyspalvelut, ansiosidonnainen sosiaaliturva ja vähimmäisturva muodostavat hyvinvointiyhteiskunnan ytimen. Samalla kuitenkin lähdettiin siitä, että niiden turvaamiseksi tarvitaan sosiaali- ja terveysturvassa vaalikauden aikana merkittäviä rakenteellisia muutoksia

156


157

ja menojen karsintaa. Yhteiskunta sitoutui turvaamaan peruspalvelut kaikille väestöryhmille. Julkinen palvelujärjestelmä nähtiin sosiaali- ja terveydenhuollon palvelujen perustana. Sitä täydentävät yritykset, sosiaali- ja terveysjärjestöt sekä omais- ja lähimmäistyö. Palvelurakenteen uudistamiseksi painotettiin avohoitoa. Erityistä huomiota haluttiin kiinnittää syrjäytymisen ehkäisemiseen ja heikoimmassa asemassa oleviin ihmisryhmiin. Palvelujärjestelmän kehittämisessä pidettiin tärkeänä asiakasnäkökulman edistämistä ja kustannustehokkuutta. Vastuu peruspalvelujen saatavuudesta ja laadusta säilyi kunnilla ja lähtökohtana oli, että ne itse päättävät palvelujen tuottamistavasta. (Lipposen hallituksen ohjelma, 7–10.) Sosiaali- ja terveysministeriö julkaisi ensimmäisen varsinaisen strategiansa ”Sosiaaliturvan strategiat – viisi vuotta 2000-luvulle” vuonna 1995. Strategiassa muistutettiin siitä, että sosiaaliturvamme ei ollut ylimitoitettu keski- ja pohjoiseurooppalaisiin kilpailijoihin nähden, vaan kokonaismenot olivat kohtuulliset. Keskustelu säästöistä näytti sosiaali- ja terveysministeriön mukaan rakentuvan virheelliselle käsitykselle, että Suomi olisi poikkeuksellisen avokätinen sosiaaliturvassa. Sosiaali- ja terveyspolitiikka vastasi strategian mukaan lähivuosien haasteisiin, tuki talouden elpymistä sekä auttoi kansalaisia viidellä eri strategisella linjauksella. Sen mukaan ongelmien ehkäisy oli edullisin toimintamalli. Sosiaaliturvan taso voitiin turvata. Sosiaaliturvasta haluttiin kasvun tukipilari, sillä sosiaaliturvan rahoitusratkaisuilla voitiin tukea yhteiskunnan aktivoitumista. Työllistämisen uusien mallien kehittämisessä sosiaali- ja terveyspalvelut voivat olla työvaltaisena alana edelläkävijä. (STM 1995, 4–5) STM:n strategiassa esitettiin arvio, että jatkossa säästöt kohdistuisivat yhä useammin järjestelmän perusrakenteisiin. Palvelujen järjestämisvelvoite kunnilla oli pysynyt ennallaan, mutta valtion ohjauksen luonne oli muuttunut ja vähentynyt. Kunnilla oli entistä suuremmat mahdollisuudet päättää itse tavoistaan järjestää palveluja. Kuntien itsenäisyyden kasvamisen riskiksi strategiassa nähtiin alueellisten erojen kasvu. Kunnat olivat laman aikana pystyneet pysäyttämään sosiaali- ja terveydenhuollon menojen kasvun ja kääntämään sen laskuun. STM arvioi, että palvelujärjestelmän kannalta ratkaisevaa oli, miten hyvin palvelujen tuottajat saadaan toimimaan yhteiskunnan määrittämien voimavarojen puitteissa. Ongelmaksi todettiin kapeiden intressien toteuttaminen ja se, että kokonaiskustannusten hallinnan sijaan jokainen pyrkii minimoimaan omaa osuuttaan kustannuksista. Sen arvioitiin johtavan epätarkoituksenmukaisiin ja kalliisiin ratkaisuihin. (STM 1995, 9–21.)


Kunnallinen palvelujärjestelmä oli pystynyt vastaamaan kohtuullisen hyvin kiristyneeseen taloudelliseen tilanteeseen ja lisääntyneeseen palvelujen kysyntään. Peruspalvelut arvioitiin voitavan tulevaisuudessakin turvata kehittämällä ja tehostamalla palvelujärjestelmää ja palvelujen tuottamistapoja. STM:n strategissa lähdettiin siitä, että ihmisten omatoimisuutta edistetään ja heidän mahdollisuuksiaan osallistua palvelujen järjestämiseen parannetaan. Julkisia palveluja haluttiin täydentää yksityisen sektorin toiminnalla: Julkisen ja yksityisen sektorin palvelujen yhteensovittamista haluttiin parantaa. Lisäksi todettiin, että kolmas sektori, jolla tarkoitettiin vapaaehtoistoimintaa, voittoa tuottamatonta toimintaa ja osuustoimintaa, oli ollut harvoja dynaamisesti kasvaneita alueita Euroopassa. (STM 1995, 32–34.) Tässä yhteydessä sosiaali- ja terveysministeriön strategiassa ei todettu eksplisiittisesti suomalaisten sosiaali- ja terveysjärjestöjen merkittävää asemaa sosiaalipalvelujen alueella, vaikka se näkyi Lipposen hallituksen hallitusohjelmassa. Valtioneuvoston hyväksymässä valtakunnallisessa sosiaali- ja terveydenhuollon suunnitelmassa oli joitakin mainintoja yhteistyöstä järjestöjen kanssa. Suunnitelmassa nostettiin esiin yhteistyö järjestöjen kanssa lasten ja nuorten tasapainoisen kehityksen tukemisessa, etsivää työtä, kriisipalveluja ja muista nuorten helposti saavutettavia palveluja kehitettäessä. Yhteistyötä järjestöjen kanssa haluttiin myös pitkäaikaistyöttömyyden torjunnassa ja työttömien aloitteellisuuden lisäämisessä. (STM 1994.) Vuonna 1997 julkaistussa Sosiaaliturvan suunta Suomessa 1997–1998 -raportissa ei puhuta myöskään mitään sosiaali- ja terveysjärjestöistä, niiden asemasta tai Raha-automaattiyhdistyksestä niiden rahoittajana. (STM 1997). STM:n asiakirjoissa järjestöt olivat tässä vaiheessa melko näkymättömiä. Lipposen hallituksen säästöpolitiikka oli tavallaan Ahon hallituksen jatkoa, mutta sen keinot poikkesivat merkittävästi edellisestä. Ahon hallitus oli kiristänyt palkansaajien verotusta, keventänyt pääoma- ja yritysverotusta, leikannut eläkkeitä, julkisen sektorin palkkoja ja julkisia palveluja sekä yrittänyt leikata ansiosidonnaista sosiaaliturvaa. Lipposen hallitus kohdensi säästöjä perusturvaan, kuntien tukeen ja yritystukiin. Julkiset palvelut ja ansiosidonnainen sosiaaliturva jätettiin leikkausten ulkopuolelle. (Kiander 2001, 64–65.) Suomessa 1990-luvun puolivälissä tehdyt valinnat eivät olleet ainutlaatuisia muihin maihin verrattuna. Samansuuntaista kehitystä näkyi esimerkiksi brittiläisissä ratkaisuissa. Tätä ajattelua edusti erityisesti Anthony Giddensin kolmannen tien sosiaalipolitiikka (Giddens 1998; 1999). Kolmannen tien sosiaalipolitiikan ytimet on tiivistettävissä muutamaan keskeiseen asiaan. Ajattelu lähti siitä, että julkinen sektori oli uudistettava ja että sen kokoa ei

158


159

tule kasvattaa. Kansalaisyhteiskunnan roolia oli korostettava. Oikeudet tuli kytkeä velvollisuuksiin. Tavoitteena nähtiin täystyöllisyyden yhteiskunta. Tasa-arvoisen yhteiskunnan tavoitteesta ei pidä luopua. Hyvinvointivaltion uudistaminen olisi välttämätöntä. Sosiaali- ja talouspolitiikka tulisi kytkeä entistä tiiviimmin toisiinsa. Vastuulliselle kapitalismille olisi luotava kehykset. Giddens nosti esiin myös ympäristökriisin vastaisen politiikan kehittämisen. (Giddens 2001.) Lamavuodet koskettivat laajasti suomalaista yhteiskuntaa. Köyhyys palasi näkyvänä ilmiönä katukuvaan ja yhteiskunnalliseen keskusteluun. Vuonna 1994 perustettiin Suomen köyhyyden ja syrjäytymisen vastainen verkosto, EAPN-Fin, joka oli osa eurooppalaista verkostoa. Se nosti vahvasti esille köyhyyden vastaisten toimien välttämättömyyden. Talouden nopea kasvu merkitsi tulojen ja työllisyyden kohenemista, mutta myös tuloerojen kääntymistä nousuun. Köyhyys ei myöskään poistunut, vaan näytti jopa syvenevän. Merkittävä tekijä tässä oli pitkäaikaistyöttömyyden kasvu ja huomattavan osan työttömistä tippuminen ansiosidonnaisen työttömyysturvan piiristä. Eletty murros merkitsi yhteiskunnallisten jakojen syvenemistä suomalaisessa yhteiskunnassa. Tulonjaon muutoksessa ja siihen liittyvässä köyhyyden kasvussa näkyi laman varjo. (Heikkilä & Karjalainen 2000; Kiander 2000; Riihelä 2001; Jäntti 2001; Lehtonen 2001; Julkunen 2001, Särkelä & Eronen 2007.) Järjestöille vaikea yhteiskunnallinen tilanne sekä köyhyyden ja huonoosaisuuden laajamittainen lisääntyminen merkitsivät kasvavaa haastetta vastata palveluin ja erilaisin tuen muodoin vaikeuksissa olevien ihmisten tilanteeseen ja tarpeisiin.

6.2 RAY:n avustuspolitiikka ja rahoituslinjaukset 1990-luvun jälkipuoliskolla Raha-automaattiyhdistyksen avustustoiminnan linjauksissa korostui erityisesti ehkäisevän toiminnan kehittäminen ja palvelurakenteen muuttaminen avohuoltopainotteiseksi. Avustuksia esitettiin myönnettäväksi laitoshoidon ja avohuollon välimaastoon asettuviin palveluihin. Kansalaisten erimuotoisiin omatoimisiin ratkaisuihin ja tuki- ja palvelutoiminnan kehittämiseen myönnettiin myös rahoitusta. Ehkäisevässä toiminnassa korostettiin toimia, joilla pyrittiin vähentämään sosiaalista hyvinvointia uhkaavia riskejä, syrjäytymistä ja huono-osaisuutta. Tätä toimintaa tuettiin erityisesti kehittämishankerahoituksella. Painotettiin myös tiedotusta, neuvontaa, koulutusta ja muuta järjestötoimintaa Sosiaalipoliittisiksi väestöryhmittäisiksi painopisteiksi oli määritelty ikääntyvä väestö, erityisesti huonokuntoiset vanhukset,


vaikeasti vammaiset, mielenterveys- ja päihdeongelmaiset, moniongelmaperheet ja työttömät nuoret. (RAY 1997, 4.) Yleisavustusten taso kasvoi muutosvaiheen aikana. Esimerkiksi vuodelle 1997 yleisavustukset kasvoivat 16,3 prosenttia, koska suuri osa aikaisemmin kehittämishankkeina olleesta toiminnasta siirtyi uutena avustuslajina käyttöön otettuun kohdennettuun toiminta-avustuksekseen. Rahamääräisesti suurimpia kohdennettuja toiminta-avustuksia olivat sopeutumisvalmennus, kuntoutusohjaus, kotipalvelu ja lomatoiminta. Investointiavustusten suhteellinen osuus jaettavasta pieneni koko ajan. Valtioneuvoston työllisyys- ja julkisten rakennusten peruskorjausohjelmaan liittyen avustuksia esitettiin aiempaa enemmän erilaisiin peruskorjauksiin. Muutoin investointiavustukset kohdistuivat pääosin tuki- ja palveluasuntojen rakentamiseen.(RAY 1997,5.)

Silloin näkyi, mitä lama aiheuttaa. Ne (projektiavustukset projektien päättyessä/lisäys rs) muutettiin silloin kohdennetuksi avustukseksi uutena avustuslajina. Päätettiin, että koska lama vielä pahentaa tilannetta, me ei lopeteta niitä projekteja, vaan me muutetaan ne jatkuvaluonteiseksi ja siihen tarkoitukseen tuli se kohdennettu toiminta-avustus.” (RAY3)

Samalla piti alkaa vetäytyä niistä investointiavustuksista. Samalla oli merkittävästi enemmän rahaa muuhun. Piti ruveta rakentamaan kehikkoa sille, mitä se on, mitä halutaan ja toivotaan. Se tiivisti yhteistyötä STM:n kanssa.” ( RAY4)

Tämä jakso oli palveluissa vielä aika tasaista. Ainoa, mikä alkoi näkyä kaikessa, oli yleinen talouden kiristyminen.” (Järjestö4)

Avustusta saavien järjestöjen määrä kasvoi muutosvaiheen aikana. Vuosille 1998- 2000 olleessa ohjeellisessa avustussuunnitelmassa avustuksia suunniteltiin kasvatettavan vuosittain 3–4 prosenttia. Lisäksi suunniteltiin, että avustusta jo saavien järjestöjen avustusten tasoa tarkistettiin kustannustasoa vastaavaksi (4–5 prosenttia). Avustuksia haluttiin suunnata erityisesti avohuollon ja erilaisten välimuotoisten palvelujen kehittämiseen. Samoin korostettiin ennalta ehkäisevää toimintaa. Taustalla oli oletus, ettei valtio kasvattaisi rintamaveteraanien kuntoutuksen määrärahaa. (RAY 1997,10.) Raha-automaattiyhdistyksen rahoituspolitiikkaa arvioinut Jukka Ohtonen (1999, 8–12; 123–125) totesi, että vuodesta 1993 lähtien investointiavustus-

160


161

ten osuutta oli karsittu tuntuvasti. Toiminta-avustusten sekä kehittämishankkeiden avustamista oli tuntuvasti lisätty. Vuodesta 1993 vuoteen 1999 toiminta-avustusten suhteellista osuutta nostettiin 11 ja projektiavustusten 12 prosenttiyksikköä. Investointiavustusten osuutta puolestaan laskettiin 24 prosenttiyksikköä. Toiminta-avustusten osuus nousi ensimmäistä kertaa investointiavustuksia suuremmaksi. Rahoitus oli edellisen 20 vuoden aikana kohdistunut ensisijaisesti investointien rahoitukseen. Ohtonen arvioi, että RAY oli toteuttanut tämän muutosvaiheen aikana ja aikaisemminkin yhteiskunnallisista ajankohtaisista tarpeista lähtevää ja niihin nopeasti vastaavaa avustuspolitiikkaa. Oli nähtävissä rakenteellisia pyrkimyksiä, muun muassa sosiaali- ja terveyspalvelujen tukeminen avohuollon suuntaan. Lisäksi rahoituksessa oli nähtävissä valtiollisen sosiaalipolitiikan täydentäminen ja sen toteutukseen osallistuminen. Valtio oli käyttänyt RAY-rahaa lakisääteisten tehtäviensä hoitamiseen, erityisesti veteraanikuntoutukseen sekä erityisryhmien ja väliinputoajien tukemiseen. Ohtosen mukaan oli riski, että RAY:n avustuslinjaukset voisivat alkaa liikaa ohjata järjestöjen autonomiaa ja suunnata niiden toimintaa siihen suuntaan, mihin rahaa saa. Hän esitti myös kysymyksen, missä määrin kuntien vastuulle kuuluvien tehtävien hoitaminen kuuluu järjestöille ja RAY:n rahoitettavaksi. Palvelumarkkinat olivat kehittymässä ja alan yritystoiminta vilkastumassa. Ohtonen arvioi, että RAY joutuisi tulevaisuudessa ottamaan avustustoiminnassaan huomioon vallitsevan markkinatilanteen ja arvioimaan avustustoiminnan vaikutusta palvelumarkkinoihin. Myös haastatteluissa nousi esille se, että Raha-automaattiyhdistyksen rahoitusta käytettiin tietoisesti avuksi palvelurakenteen uudistamisessa.

Me lähdettiin laman aikana siitä, että RAY:n tuottoja kohdistetaan palvelurakenteen muutosta tukeviin hankkeisiin. Se on ollut meillä koko ajan sen lähtökohta, että RAY tukee hankkeita, jotka muuttuvat sitten käytännöiksi.” (STM1)

Syksyn 1997 lisätalousarviossa valtioneuvosto päätti, että aiemmin jakamatta jätetyistä raha-automaattivaroista voitaisiin jakaa 60 miljoonaa markkaa erilliseen ohjelmaan. Sen tavoitteena oli pitkäaikaistyöttömyyden ja muiden lamasta aiheutuneiden seurausvaikutusten lieventäminen ja homevaurioiden ehkäiseminen ja korjaaminen. Käynnistyvillä hankkeilla tuli lisäksi olla julkisia menoja vähentäviä vaikutuksia. Avustuksina myönnettiin tässä lisäjaossa rahoitusta vuosille 1998–2000 yhteensä 64 järjestölle 73 projektiin. Toiminta- tai investointiavustuksia lisäjaosta ei myönnetty lainkaan.


Hankkeita valittaessa kiinnitettiin huomiota suunnitelmassa esitettyihin arvioihin laman seurausvaikutusten lieventämisestä ja hankkeiden julkisia menoja vähentäviin vaikutuksiin. (Järviö ym. 2002, 3–4.) Lisäjako oli selkeä ja konkreettinen osa Lipposen hallituksen julkisten menojen säästötalkoita, joihin myös Raha-automaattiyhdistys ja järjestöt valjastettiin. Lisäjaolla oli myös kytkentä Valtakunnalliseen sosiaali- ja terveydenhuollon suunnitelmaan vuosille 1995–1998, jossa korostettiin kuntien ja järjestöjen yhteistyötä (ks. STM 1994).

Kyllähän siinä koko ajan oli taipumusta siirtää sitä Rahiksen rahaa budjettipuolelle ja siitä ei järjestöt tykänneet.” (STM1)

Järjestöjen toimintaan kohdistuvissa odotuksissa oli myös havaittavissa muutos. Monet julkisen sosiaali- ja terveydenhuollon tehtävistä olivat järjestöjen alulle panemia. Ajatteluna oli ollut se, että järjestöjen kokeilemat ja kehittämät toimintamallit siirtyisivät kuntien toiminnaksi. Kuntien kiristynyt talous johti pikemminkin palvelujen ulkoistamiseen kuin uusien palvelutehtävien vastaanottamiseen. Uudistukset alkoivat entistä enemmän jäädä järjestöjen omaksi toiminnaksi, siirtyivät yritysten käyttöön tai jäivät kokonaan hyödyntämättä. (Ohtonen 1999, 23–24.) Raha-automaattiyhdistyksen rooli palvelujen saannin turvaamisessa liittyi ennen muuta erityisryhmien palvelujen kehittämiseen ja turvaamiseen. Tältä osin RAY:n tukemat järjestöt olivat aina olleet edelläkävijöitä. Monet erityisryhmät olivat jo tässä muutosvaiheessa hyvin selkeästi vain järjestöjen tarjoamien palvelujen varassa, kuten aikaisemmin totesin. Nämä palvelut eivät myöskään olleet helposti muulla rahoituksella korvattavissa. Sosiaalija terveysjärjestöjen perustaminen ja toiminta tietyissä palveluissa voidaan nähdä myös seurauksena primäärissä sosiaali- ja terveysturvassa olevista puutteista. Järjestöjen palvelutoiminta lähti ihmisten arjessa olevista tarpeista. Järjestöt pystyivät kehittämään palveluja tilanteisiin, joissa yritysmuotoiselle palvelutoiminnalle ei ollut edellytyksiä. Sosiaali- ja terveysjärjestöjen palvelujen vertaaminen kunnallisiin tai yritysten palveluihin on ongelmallista. Järjestöjen palvelutoimintaan voi liittyä myös vapaaehtois- ja vertaistoimintaan perustuvaa toimintaa. (Särkelä ym. 2005, 30; Ohtonen1999, 45–46, 128.)

Tässä meidän strategiassa annetaan järjestöille se edelläkävijän rooli, kokeilut ja sitten nämä erityisryhmien palvelut. Mahdollisuus täydentää julkisia palveluja.” (STM1)

162


163

Järjestöjen rooli nähtiin yleisesti sanottuna itsenäisenä ja täydentävänä palvelujärjestelmänä. Ainut poikkeus oli se, kun alkoi taistelu niistä veteraanirahoista ja niiden palauttamisesta järjestöille mahdollisimman nopeasti.” (STM2)

Muutosvaiheen aikana tuettiin edelleen vanhusten asumista. RAY oli tukenut vuoden 1988 jälkeen kaikkiaan 390 vanhusten palvelutalon rakentamista tai peruskorjausta ja 9300 asunnon rakentamista vanhuksille. Yli puolet 1990-lopussa olleista vanhusten palveluasunnoista oli rakennettu RAY:n tuella. Valtion rahoitettaviin kuuluvia lakisääteisiä toimia kustannettiin RAY:n varoista yhteensä 468 miljoonalla markalla vuonna 1998. Niistä 190 mmk käytettiin Valtiokonttorin kautta rintamaveteraanien kuntoutukseen ja 278 mmk sellaisiin järjestöjen avustuksiin, joita valtio oli aikaisemmin rahoittanut. (Ohtonen 1999, 76, 97–98.)

Siitä käytiin hirveän kova taistelu silloin laman aikana, kun VM olisi halunnut ne RAY-rahat yleiskatteelliseksi. Monena yönä siitä tapeltiin ja miehet x ja y huusivat toisilleen naamat punaisina, kun ne isot rahat houkutteli valtiota. Mutta me saatiin torjuttua se (RAY rahojen siirto yleiskatteellisiksi/ lisäys rs) sillä, että veteraaneihin luovutettiin yli sata miljoonaa. Se näkyy edelleenkin veteraanijuttuna.” (STM2)

Valtiovalta käytti edellisessä ja tässä muutosvaiheessa RAY:n rahoitusta sosiaalipalvelujen rakennemuutoksen edistämiseen siirrettäessä painopistettä laitoshoidosta avohoitoon. Päätökset toimintapolitiikasta teki valtioneuvosto. Se käytti tietoisesti Raha-automaattiyhdistystä valtiollisen sosiaalipolitiikan välineenä ja kunnallisen sosiaalitoimen tukena. Kritiikin tehdyistä ratkaisuista esimerkiksi palveluasuntoverkoston rakentamisesta ja järjestöjen aseman vahvistamisesta tällä alueella, joita sittemmin tulkittiin markkinoiden vääristämiseksi, tulisikin kohdistua valtioneuvostoon, ei Raha-automaattiyhdistykseen, koska valtiolla oli näitä päätöksiä tehtäessä määräysvalta. (Ks. myös Ohtonen 1999, 30–33.). Näistä linjauksista myöhemmin peräännyttäessä järjestöt ovat joutuneet toiminnallisen vastuun kantajina hankaluuksiin.


6.3 EU-jäsenyys 1995 muuttaa päätöksenteko- ja valtarakenteita Euroopan talousyhteisön syveneminen ja laajeneminen olivat muokanneet alkuperäistä vapaakauppa-aluetta yhtenäismarkkinoiksi ja edelleen kohti tiiviimpää poliittista yhteisöä. Mitä pidemmälle integraatio oli edennyt, sitä herkemmäksi sen luonne oli muuttunut jäsenvaltioiden kannalta. Vuoden 1995 alun laajenemisvaihe, jolloin Suomi, Ruotsi ja Itävalta liittyivät jäseniksi, merkitsi ennen muuta sisämarkkinoiden alan laajenemista ilman sektoripolitiikkojen ja institutionaalisten ratkaisujen eli EU:n rakenteiden välitöntä uudistamistarvetta. (Valtioneuvoston tulevaisuusselonteko eduskunnalle 1996, 56–57.) Euroopan yhteisön oikeus ei sisällä erikseen yhdistyksiä koskevia säännöksiä. Jäsenmaiden kansallisten erojen vuoksi Euroopan unionin komissio totesi vaikeaksi luokitella yhdistyksiä ja säätiöitä, kun se 1990-luvun alussa teki selvitystä yhdistys- ja säätiölainsäädännöstä ja niihin liittyvästä jäsenvaltioiden verotuksesta. Yhdistyksiin liittyvä lainsäädäntö on siis kansallista. Komissio katsoi tuolloin, että sääntelyn tulee jatkossakin tapahtua kansallisesti ja tarvittaessa myös alue- ja paikallistasolla. Toisaalta komission tiedonannossa ”Yritysten ja säätiöiden tukemisesta Euroopassa” ymmärretään järjestöjen ja yritysten toiminnan perustavanlaatuinen ero sekä nähdään välttämättömänä järjestöjen tukeminen ja vahvistaminen. Tuolloin tarkastelun näkökulma oli ennen kaikkea EU:n ja kansalaisten vuorovaikutuksessa ja sen vahvistamisessa. (KOM (1997)214.) Euroopan unionin toimivalta määräytyy perustamissopimusten mukaisesti. Toimivalta on nimenomaista eli jos perustamissopimuksissa jotakin sanotaan, sen EU voi tehdä. Jos jotakin ei sanota, sitä ei myöskään voi tehdä. Yleensä unionille annetun toimivallan katsotaan olevan pois jäsenvaltioiden toimivallasta. Ne ovat luopuneet omasta suvereniteetistaan EU:n hyväksi. (Kari 2002, 66.) Suomen Euroopan unioniin liittymisen aikaan, vuonna 1995, voimassa ollut yhteisön toimivalta ja poliittiset visiot eivät juuri antaneet aihetta laajaan sosiaalipoliittiseen keskusteluun (Saari 2002, 3). Sosiaali- ja terveysministeriön strategisissa linjauksissa pohdittiin sitä, muuttaako EU Suomen sosiaalipolitiikan. Päädyttiin siihen, että yhtenäistä eurooppalaisen sosiaaliturvan mallia ei ole ja rahoitusmallit ovat myös erilaiset. Suomi painotti kansallista toimivaltaa sosiaaliturvan rahoituksessa ja järjestämisessä. Suomi voi silloin toteuttaa omilla päätöksillään sosiaali- ja terveyspolitiikan perustavoitetta: ongelmien ennaltaehkäisyä, etuuksien ja palvelujen kattavuutta, perus- ja ansioturvan säilyttämistä ja rahoituksen

164


165

oikeudenmukaisuutta. Suomi korosti kansallisen päätösvallan säilyttämistä myös EU-lainsäädännön kehittämisessä. (STM 1995, 22.) Suomi lähti siitä, että tulisi erottaa perinteinen pohjoismainen sosiaalipolitiikka EU:n pääosin työpolitiikkaa sisältävästä käsitteestä. Suomi tuki komission näkemyksiä, että hyvällä ja tehokkaalla sosiaalipolitiikalla on myönteinen vaikutus yhteiskuntien, talouden ja EU:n toimivuuteen. Samalla kuitenkin todettiin, että sosiaalipolitiikka oli alistettu talouspolitiikalle. Siinä vaiheessa, kun Suomen jäsenyys Euroopan talous- ja rahaunionissa toteutuisi, talouden sopeuttamisstrategia ei voisi nojata enää entisille keinoille. Sosiaali- ja terveysministeriö arvioi, että EU-jäsenyys edellyttäisi kansallisten ja yhteisöllisten strategioiden välistä arviointia. (STM 1995, 22.) EU-asioiden seurannassa, valmistelussa, Suomen kannanottojen määrittelyssä ja yhteensovittamisessa lähtökohtana olivat hallitusmuodon (HM 33 ja 33a §), valtiopäiväjärjestyksen (48,52 ja 53 §, 4a luku), valtioneuvostolain (3a§) ja valtioneuvoston ohjesäännön (5 ja 15a, 6 luku) säännökset, joista suurin osa tuli voimaan vuoden 1995 alussa. Valtioneuvoston ohjesäännön kokonaisuudistus tuli voimaan vuoden 1996 alussa (Murto 1996, 35.) EUasioita varten luotiin oma koordinointijärjestelmä, joka oli moniportainen. Koordinoinnissa olivat mukana eduskunta, ennen kaikkea suuri valiokunta, mutta myös ulkoasiainvaliokunta, valtioneuvosto keskeisenä elimenään EU-ministerivaliokunta ja lisäksi ulko- ja turvallisuuspoliittinen valiokunta, jonka johdossa oli presidentti, ulkoasiainministeriö (EU-asioiden komitea ja EU-sihteeristö), ministeriöt ja niiden alaiset jaostot sekä Suomen Brysselin EU-edustusto. Suomen jäsenyyden alkuvuosina 1995–2000 EU-asioiden yhteensovittamisesta vastaava sihteeristö oli sijoitettu ulkoministeriöön. (Murto 1996, 33–35; Saari 2003, 309–310.) Valtioneuvoston EU-asioiden komitea voi asettaa jaostoja ja jaoston puheenjohtajaksi ja sihteeriksi komitea kutsui virkamiehen siitä ministeriöstä, jonka toimialaan jaoston asiat pääasiallisesti kuuluivat. EU-jaostoja oli 40. Jaostojärjestelmä oli ja on edelleen EU-asioiden virkamiesvalmistelun perusrakenne. Jaostot kokoontuivat joko suppeassa tai laajassa kokoonpanossa. Suppeaan kokoonpanoon kuuluivat toimivaltaisten ministeriöiden virkamiesten lisäksi muiden ministeriöiden ja keskusvirastojen edustajat. Laajassa kokoonpanossa jaostoon kuuluivat myös etujärjestöjen ja muiden intressitahojen edustajia. Muiden ministeriöiden jaostoissa oli myös sosiaali- ja terveysministeriön edustus. (Saari 2003, 309.) Sosiaali- ja terveysministeriössä oli kuusi jaostoa, joista keskeisimmät tämän tutkimuksen kannalta ovat sosiaaliasioita käsittelevä jaosto EU25 ja terveysjaosto EU 33. Nämä ovat alusta lähtien kokoontuneet laajassa kokoonpanossa ja niissä oli


tuolloin myös sosiaali- ja terveysjärjestöjen edustus, jaosto EU25:ssä Sosiaalija terveysturvan keskusliitto ja jaosto EU33:ssa Terveyden edistämisen keskus. Tämän tutkimuksen tematiikan kannalta keskeiset jaostot KTM:n vastuualueella olivat kilpailujaosto (EU12) ja sisämarkkinajaosto (EU 14). (Saari 2003, 306–310.) Ne kokoontuivat vain suppeassa kokoonpanossa ja niihin ei yrityksistä huolimatta sosiaali- ja terveysjärjestöillä ole ollut pääsyä. Asioita valmisteltaessa eri ministeriöiden rooli on keskeinen. Vastuu Euroopan unionin asioiden seurannasta, valmistelusta ja Suomen kantojen määrittelystä on yleensä sillä ministeriöllä, jonka toimialaan kyseessä oleva asia kuuluu. Kun Suomen kannan määrittelyä vaativa, EU:ssa päätettävä asia tulee esille, kyseinen ministeriö selvittää siihen liittyvät sisällölliset, taloudelliset, oikeudelliset ja muut mahdolliset näkökohdat, sekä määrittelee ja perustelee Suomen kannan. Jaostot avustavat vastuuministeriötä ja koordinoivat eri tahojen näkemyksiä. Ne olivat luonteeltaan neuvoa-antavia. Toimivalta ja valmisteluvastuu säilyivät aina ministeriöllä. Esittelevän ministeriön oikeutta ja velvollisuutta päätöksentekoon ja siihen liittyvää vastuuta ei voinut sivuuttaa jaostokäsittelyllä. Jaostojen tärkein tehtävä olikin toimia informaatiokanavana muille ministeriöille. Ministeriöiden välillä oli vahvaa reviiriajattelua, mikä näkyi asioiden valmistelussa ja keskinäisessä yhteistyössä. Ongelmana oli, että EU-asioiden hoito ja siten EU-asiantuntemus kasautui määrällisesti kapealle joukolle virkamiehiä. Suomen poliittinen EU-eliitti oli suppea. (Murto 1996, 15, 34–52, 70–77; Saari 2003, 306–310.) EU-tason päätöksenteossa keskeinen toimija on Euroopan unionin komissio. Komissiolla on oikeus tehdä lainsäädäntö- ja politiikka-aloitteita. Se on myös toimeenpaneva elin, joka huolehtii siitä, että hyväksytyt säädökset, talousarvio ja ohjelmat pannaan täytäntöön. Se on myös perussopimusten täytäntöönpanon valvoja, joka huolehtii yhdessä EY-tuomioistuimen kanssa siitä, että yhteisön oikeutta noudatetaan. Komissiolla on EU-hallinnossa hyvin suuri valta. (Kari 1997, 65–66; Saari 2003, 44.) Neuvostolla on keskeinen rooli jäsenvaltioiden näkökulmasta laeista ja linjauksista päätettäessä. Se on EU:n tärkein päätöksentekoelin ja lainsäädäntöelin. Neuvostossa kokoontuvat säännöllisesti jäsenmaiden ministeritason edustajat asioiden mukaisissa kokoonpanoissa. Se käyttää lainsäädäntövaltaa joko yksin tai yhteispäätösmenettelyssä Euroopan parlamentin kanssa. Se huolehtii myös jäsenvaltioiden talouspolitiikan koordinoinnista sekä jakaa budjettivallan parlamentin kanssa. Päätöksentekijöinä ovat käsiteltävän asian ministerit avustajineen jäsenmaista sekä EU-edustustosta pysyvien edustajien komitean, Coreperin, edustajat ja työryhmätyöstä vastaava virkamies. Neuvostossa etsitään poliittista konsensusta, jolla komission ehdotus voitaisiin hyväksyä.

166


167

Sosiaali- ja terveyspolitiikan alueella poliittisuus on erittäin korostunutta. Samoin päätöksenteko määräenemmistöllä tai yksimielisesti on usein ratkaisevaa hyväksymisen kannalta. Usein on kysymys pienimmän yhteisen nimittäjän hakemisesta. (Kari 1997, 67–68; Saari 2003, 44.) Tämän tutkimuksen tematiikan kannalta on tärkeää huomata, miten erillisesti eri ministeriöt toimivat valmistellessaan Suomen kantoja omalla vastuualueellaan. Lisäksi kukin ministeriö antaa omassa toimivallassaan olevista asioista neuvotteluohjeet valmistelevan työryhmän Coreperin edustajalle. Ministeriöllä ei valmisteluvaiheessa ole mahdollisuutta vaikuttaa muiden ministeriöiden toimialalla olevien asioiden valmistelun ohjeistuksiin. Eri ministeriöiden vastuualueeseen liittyvät asiat etenevät omina sektoroituneina ”putkinaan”. Merkittäväksi tämä valmistelumekanismi tulee tämän tutkimuksen kannalta siksi, että muilla hallinnonaloilla tehtävien EU-tason linjausten vaikutuksia ei välttämättä osata ottaa lainkaan huomioon sosiaalija terveyspolitiikan ja palvelujen kannalta tai ne eivät tule ehkä arvioiduksi riittävän varhaisessa vaiheessa. Euroopan parlamentti oli Suomen jäseneksi liittymisvaiheessa enemmänkin ”varsin erityislaatuinen neuvoa-antava toimielin kuin varsinainen parlamentti” (Nugent, 1991, 65). Sen tehtävä oli edustaa EU-kansalaisia. Sen merkitystä ei ole kuitenkaan syytä aliarvioida. Parlamentin roolista käytiin 1990-luvun puolivälissä keskustelua ja esitettiin arvioita, että Euroopan parlamentin rooli tulisi tulevaisuudessa vahvistumaan, kun yhteiset teemat ja asiat voimistuvat kansalaisten tietoisuudessa. Arvioitiin, että yhteispäätösmenettelyn piiriin tulee uusia alueita ja parlamentin mahdollisuus muiden instituutioiden valvonnassa lisääntyisi, jolloin se palvelisi kansalaisten edustamista ja kuroisi umpeen demokratiavajetta. (Antola 1996.) Matti Kari (1997, 81–82) arvioi, että ainakin sosiaali- ja terveyspolitiikan alueella Euroopan parlamentin toiminta oli hyvin myönteistä ja sen valiokuntien raportit olivat hyvin korkeatasoisia. Parlamentin muutosesitykset toivat valtaosin parannuksia komission esityksiin ja varsinkin neuvoston kantaan, jossa usein painoivat suurten jäsenmaiden itsekkäät lähtökohdat. Sittemmin parlamentin rooli onkin vahvistunut ja se käyttää yhteispäätösmenettelyssä yhdessä neuvoston kanssa lainsäädäntö- ja budjettivaltaa. Lisäksi se valvoo komission toimintaa. (Saari 2003, 54.) Euroopan yhteisöjen tuomioistuin huolehtii siitä, että yhteisöjen oikeutta sovelletaan ja tulkitaan yhdenmukaisesti. Tuomioistuimella on toimivalta käsitellä riita-asioita, joiden osapuolina voivat olla jäsenmaat, yhteisöjen toimielimet, yritykset ja yksityishenkilöt. Sillä on tärkeä rooli Euroopan neljän vapauden, pääomien, työvoiman, palveluiden ja tavaroiden vapaan


liikkumisen ja sosiaalipolitiikan yhteensovittamisessa. EY-tuomioistuimen päätökset ovat jäsenmaita sitovaa lainsäädäntöä ja monissa tilanteissa niiden on arvioitu laajentavan sisämarkkinoiden alaa markkinamyönteisesti. (Saari 2003, 54.)

6.4 Euroopan unionin sosiaalipolitiikka 1990-luvun jälkipuoliskolla Suomen liittyessä EU-jäseneksi selkeänä lähtökohtana oli, että liikkuvien työntekijöiden sosiaaliturvan koordinointi on EU-tason kysymys, mutta muuten sosiaaliturva on kansallisella tasolla päätettävä asia (STM 2001/3, 35). Valtioneuvoston tiedonannot toistivat perusviestiä, ettei Euroopan integraatioon sisälly sellaisia sosiaalipoliittisia kysymyksiä, joita kansallisilla toimenpiteillä ei voitaisi ratkaista. Päätösvalta olisi ja pysyisi kansallisissa käsissä. Integraation tuoman kasvun ja Euroopan talous- ja rahaliiton, EMUn, tuoman vakauden katsottiin tukevan suomalaista sosiaalipolitiikkaa vahvistamalla sen rahoituspohjaa. (Välimäki 1999; Välimäki 2002, 107; Saari 2003,9.). Jaetun toimivallan luonne on johtanut siihen, että Euroopan unionilla ja sen jäsenmailla on katsottu olevan omat sosiaalipolitiikkansa (ks. Kari 1997). Aina vuoteen 2003 asti jokainen yksittäinen sosiaalipoliittisen toimivallan muutos perussopimuksissa oli vähäinen. Jäsenvaltioiden toimivalta on ollut sosiaalipolitiikassa hyvin suojattu. (Saari 2003,89,119.) Sosiaalipolitiikan toimivallan laajentamisyritysten sijaan yhteisötasolla on käyty keskustelua integraation sosiaalisesta ulottuvuudesta. Alueellinen ja sosiaalinen yhteenkuuluvuus oli noussut yhteisön asialistalle sisämarkkinoiden perustamisen yhteydessä 1987. Sosiaalisella ulottuvuudella ymmärrettiin tuolloin laajasti kaikkia niitä työmarkkinoiden sääntelyyn ja sosiaaliturvan uudistamiseen liittyviä toimia, jotka rajoittavat ja suuntaavat markkinoiden toimintaa jäsenvaltioiden välillä ja sisällä. Sosiaalisen ulottuvuuden kehittäminen ei kuitenkaan tuolloin ollut mahdollista oikeudellista toimivaltaa vahvistamalla ennen kaikkea Ison-Britannian vastustuksen takia. Komissio valitsikin parhaaksi keinoksi sosiaalisen ulottuvuuden vahvistamiseksi poliittisen yhteistyön, sitä tukevat kommunikaatiot ja muut pehmeän ohjauksen keinot. (Pakaslahti 1992, 74; Saari 2003, 183; Savio 2001, 29.) Vuonna 1993 julkaistiin sosiaalipolitiikan vihreä kirja (KOM (1993)551 lopullinen), jossa pohdittiin laajasti ajankohtaisia sosiaali-, työllisyys- ja tasa-arvopoliittisia kysymyksiä. Sen tarkoituksena oli toimia pohjana keskusteluille EU:n sosiaalipolitiikan tulevasta linjasta. Komissio esitti vihreässä kirjassa unionin käytössä olevat toimintatavat erottamalla lainsäädännön

168


169

siitä sosiaalipolitiikasta, jota tehdään EU:n jäsenmaiden välisenä yhteistyönä. Toimivalta ja yhteistyö kohtasivat asiakirjassa uudenlaisella tavalla. Ohjelmallinen yhteistyö, verkostoituminen, kokemusten vaihto ja parhaat käytännöt tulivat omina toimintatapoina esille. (COM(1993)551, 34; Savio 2001, 31–32.) Kun ETA-sopimus oli tullut voimaan 1994 alusta, myös Suomi pääsi osallistumaan tähän keskusteluun. Sosiaali- ja terveysministeriö kommentoi vihreää kirjaa ja korosti muun muassa sitä, että ministeriö olisi valmis jatkossa osallistumaan aktiivisesti keskusteluun. Sosiaalipolitiikan perustana tulisi säilyttää kansallinen päätöksenteko ja yhteisön tasolla tulisi kiinnittää erityistä huomiota siihen, ettei yhteisötason talouspoliittisilla toimilla viedä mahdollisuutta harjoittaa sosiaalipolitiikkaa ensisijaisesti kansallisella tasolla. Sosiaalipolitiikan olisi oltava yhtäläisten mahdollisuuksien luomista ja sosiaaliturvajärjestelmissä tulisi olla tulevaisuudessakin mahdollisuus korostaa universaalisuutta, yhteisten palvelujen tärkeyttä hyvinvointierojen tasaamisessa, eri tahojen vastuuta ja mukanaoloa päätöksenteossa (esimerkiksi työmarkkinajärjestöt ja muut järjestöt) sekä läheisyysperiaatetta, esimerkiksi kunnallista autonomiaa. (Asiakirja 30.3.1994, 3/336/94, 1,5–7.) Poliittisissa asiakirjoissa esitetty unionin sosiaalipolitiikan määrittely toissijaiseksi ei saanut kansalaisia ja kansallisen tason sosiaalipolitiikan toimijoita vakuuttuneiksi unionin sosiaalipolitiikan toissijaisuudesta. Euroopan unionin komissiolle toimitettiin keväällä 1994 yli 30 lausuntoa unionin sosiaalipolitiikan vihreästä kirjasta. Lausunnoissa selitettiin pohjoismaisen hyvinvointivaltion piirteitä ja normatiivista arvoperustaa. Niissä kuvattiin sosiaaliturvan institutionaalisia järjestelyjä ja tuotiin voimakkaasti esiin Suomen sitoutuminen asumisperusteiseen sosiaaliturvaan. Lausunnot olivat reagointia epävarmuuteen ja siihen, mitä unionin sosiaalipolitiikka oikeastaan on ja mitä se on suhteessa kansalliseen sosiaalipolitiikkaan. (Savio 2001, 75.) Heinäkuussa 1994 komissio antoi vihreän kirjan keskustelujen pohjalta sosiaalipolitiikan valkoisen kirjan (KOM(1994)333 lopullinen). Siinä tuotiin esille asioita, joita komissio aikoi ottaa huomioon lähivuosina sosiaalipolitiikan kehittämisessä. Valkoisessa kirjassa korostettiin työn ja työpaikkojen merkitystä kaiken sosiaalipolitiikan perustana. Vihreän kirjan laajoihin näkökulmiin nähden valkoinen kirja oli täysin erilainen. Valkoisen kirjan käsittely oli hämmennys suomalaisille, koska jäsenmaat vain lausuivat lyhyesti käsityksensä. Sosiaali- ja terveysministeriö esitti kirjallisesti kantansa komissiolle tuoden varovasti esiin tyytymättömyytensä asiakirjan suppeaan tulkintaan. Valkoinen kirja herätti kysymyksen siitä, missä EU:n yleisiä so-


siaalipoliittisia linjauksia koskeva poliittinen keskustelu käydään. Asiakirjat pehmittivät jäsenmaita sosiaalipoliittiselle keskustelulle, mutta suurempaa merkitystä niillä ei arvioitu olevan. (Kari 1997, 101–102; Saari 2003, 184.) Komission keskipitkän aikavälin sosiaalinen toimintaohjelma vuosille 1995–1997 (KOM(1995) 134 lopullinen) oli puhtaasti komission oma työsuunnitelma. Suomi toi ministerineuvostossa aiempaa selkeämmin esille kantansa ja vaatimuksensa talouspolitiikan ja sosiaalipolitiikan rinnakkaisuudesta. Suomen kannalta kehitys oli menossa huonompaan suuntaan. Asian käsittely herätti suomalaisissa uudelleen kysymyksen, missä ja miten Suomi voisi vaikuttaa EU:n sosiaalipolitiikan muotoutumiseen. (Kari 1997, 103.) Leuvenin katolisen yliopiston professori Danny Pieters julkaisi 1995 Dialogi-lehdessä (Dialogi 3/1995) kirjoituksen ”Uusia tuulia sosiaalipolitiikkaan – enemmän Eurooppaa ja kansallista vastuuta”. Hän kuvasi EU:n sosiaalipolitiikkaa ja sen epämääräisyyttä. Kansalliset päättäjät vetoavat Pietersin mukaan sosiaalipolitiikkaa kehittäessään tai purkaessaan siihen, että EU vaatii tai kieltää. Samalla EU-tasolla vedotaan siihen, että päätäntävalta on kansallisella tasolla eikä riittävän selkeitä valtuuksia EU-tasolla ole saatu aikaan. Kysymys EU:n sosiaalipolitiikasta olisi ratkaistavissa määrittämällä selkeä toimivalta EU:lle ja kansalliselle tasolle. Näin kumpikaan ei voisi mennä toisen selän taakse piiloon omia päätöksiään tai päättämättömyyttään. Pieters nosti esille myös ajatuksen subsidiariteetin paradoksista. Paradoksin mukaan kysymys toissijaisuudesta eli subsidiariteetista ei ole niin yksinkertainen, että sosiaalipolitiikka voitaisiin siirtää yksinomaan kansalliselle tasolle ja EU hoitaisi muita asioita. EU:ssa tehdään jatkuvasti laintasoisia päätöksiä, joilla on välillisiä tai välittömiä vaikutuksia kansalliseen sosiaalipolitiikkaan. Erityisesti talouden alueen päätökset sivuavat väistämättä sosiaalipolitiikkaa. Sosiaalipolitiikan paradoksin mukaan EU:lle olisi annettava sosiaalipolitiikassa lisää toimivaltaa, jotta sosiaalipolitiikan tekeminen kansallisella tasolla olisi mahdollista. (Pieters 1995.) Myös Niklas Bruun totesi 1995 kansallisten ratkaisujen ajan sosiaalipolitiikassa olevan ohi, koska kansalliset ratkaisut saavat yhteensovittamisen kautta myös kansainvälisen ulottuvuuden (Bruun 1995,13). Suomen linjauksissa vaatimukseksi vahvistui, että EU:ssa tulisi sosiaalipolitiikan ja talouspolitiikan päätöksenteon olla aina rinnakkaista. Suomi esitti hallitusten välisessä konferenssissa 1996 perussopimusta uudistettaessa, että perussopimukseen olisi saatava määräys, jonka mukaan kaikkien talouspolitiikan ja muun alueen päätösten yhteydessä olisi erikseen arvioitava niiden sosiaalipoliittiset seurausvaikutukset. Mallina tässä kehittelyssä oli

170


171

ympäristöpolitiikan vastaava lauseke, joka oli toteutettu direktiivin kautta. Suomen tavoitteena oli, että lauseke pakottaisi ottamaan sosiaalipolitiikan huomioon talouspoliittisessa ja muussa päätöksenteossa. Tässä tavoitteessa ei kuitenkaan onnistuttu. (Kari 1997, 105–106.) Komissio järjesti 1996 ensimmäisen sosiaalipoliittisen foorumin. Sen keskusteluissa korostettiin sosiaalipolitiikan vahvistamisen tarvetta EUtasolla. Nähtiin, että EU:n tulevaisuuden kannalta on välttämätöntä ottaa sosiaalipolitiikka paremmin huomioon. Italialainen professori Maurizio Ferrera toisti foorumissa subsidiariteetin paradoksin, jota kuvasin edellä. Vain lisäämällä toimivaltaa sosiaalipolitiikassa EU-tasolla voitaisiin sosiaalipolitiikkaa kansallisella tasolla hoitaa ilman rajoituksia, jotka seuraavat EU-tason talouspoliittisista ja muiden alueiden päätöksistä. Myös Viisaiden komitea oli korostanut sosiaalipolitiikan merkitystä EU:n kehityksessä ja teki konkreettisia ehdotuksia siitä, miten EU:n toimivaltaa sosiaalipolitiikassa voisi lisätä. Komitea halusi myös vahvistaa kansalaisjärjestöjen asemaa EU:ssa ja saada niille konsultatiivisen aseman työmarkkinajärjestöjen tapaan. (Kari 1997, 107–108.) Kumpikaan ehdotus ei ole edennyt. Sosiaaliturvan kannalta merkittävä asiakirja EU-tasolla oli vuoden 1997 tiedonanto sosiaaliturvan nykyaikaistamisesta ja parantamisesta (COM(1997)102). Tiedonannon linjausten mukaan jäsenmaita yhdistävät yhteiset haasteet sosiaalipolitiikan toimintaympäristössä. Uusi toimintaympäristö edellytti komission mukaan muutoksia työllisyys- ja sosiaalipoliittisissa järjestelmissä. Sosiaalipoliittista järjestelmää tulisi rakentaa työllisyyttä korostavampaan suuntaan eli ”työllisyysystävälliseksi sosiaalipolitiikaksi”. Komissio tuki myös sisämarkkinanäkökulman huomioonottamista terveyspalveluja kehitettäessä. Lisäksi siinä korostettiin sosiaaliturvaan liittyvien oikeuksien individualisointia, jota keskieurooppalaisessa perinteessä ei ollut, vaan oikeudet johdettiin työssä olevan puolison sosiaalivakuutuksesta. (COM(1997)102.) 1990-luvun puolivälissä komissio korosti jäsenmaiden aseman ensisijaisuutta sosiaalipoliittisissa kysymyksissä. Kukin jäsenmaa oli vastuussa oman sosiaaliturvajärjestelmänsä organisoinnista ja rahoituksesta. Komissio totesi toistuvasti olevansa vastuullinen työvoiman vapaan liikkuvuuden takaamiseen liittyvistä toimista. Lisäksi komissio tarjoutui foorumiksi, jotta voidaan saavuttaa parempi yhteinen ymmärrys pitkän aikavälin perspektiivistä ja määritellä jäsenmaiden yhteisiä haasteita. Myös tässä yhteydessä komissio korosti sitä, että välineet yhteisiin haasteisiin vastaamisessa olivat kansallisesti päätettävissä. (Saari 2003, 186.) Samanaikaisesti jäi kuitenkin piiloon se, että talouspoliittisilla ja sisämarkkinoiden kehittämiseen liittyvillä


ratkaisuilla, joissa EU:n toimivalta on vahva, on suuri merkitys kansalliselle sosiaalipolitiikalle ja sen liikkumatilalle. Sosiaaliturvan modernisointi oli komission ylläpitämä prosessi. Sisämarkkinahankkeen sosiaalisten haittojen poistoon tähdättiin määräysten avulla ja EMUn sosiaalisia haittoja pyrittiin poistamaan yhteistyön avulla. Merkittävää on myös se, että kansalaiset otettiin tässä vaiheessa mukaan ja heidän äänensä (civil dialoque) ymmärrettiin komissiossa resurssiksi uudistusten läpiviennille. Sisämarkkinoiden puolella työmarkkinajärjestöillä (social dialoque) oli ollut jo aikaisemmin vastaava rooli. EU-yhteistyö asettuikin EU-määräyksiä tärkeämmäksi sosiaalipoliittiseksi välineeksi. Euroopalle sopivaa sosiaaliturvamallia onkin rakennettu Euroopan unionin virallisen toimivallan ulkopuolella. Savion mukaan Euroopan unionin sosiaalipolitiikka on ollut ”sosiaalisen hallinnointia” (Savio 2001, 16–19.) Hallinnoinnissa tieto ja valta kytkeytyvät toisiinsa ja hallinnoinnissa vallan voidaan ymmärtää tarkoittavan suhteita. Kysymys siitä, kenellä valta on, jää sivuun. (Rose & Miller 1992,175; Hänninen 1997.) Annikki Savio totesi väitöskirjassaan (2001), että Suomessa Euroopan unionin sosiaalipolitiikkaa on lähestytty juridis-hallinnollisesti etsimällä Euroopan unionin sosiaalipolitiikasta normeja vastineeksi kansallisille normeille. EU-politiikka on myös asetettu Euroopan unionin sosiaalipolitiikan edelle. Nämä tarkastelut jättävät unionin valtaa näkymättömäksi. Unioni on siirtynyt kovasta pehmeään sääntelyyn. Savio arvioi myös, että hyvinvointivaltiollisella lähestymistavalla on rajoituksensa tuoda esiin unionin sosiaalipoliittista valtaa. Tämä on johtanut siihen, että Euroopan unionin sosiaalipolitiikkaa on alettu lähestyä hallinnan kysymyksenä. Hallinnoinnin lähestymistavassa kielellä ja käsitteillä on kyky tuottaa todellisuutta. Pehmeät keinot olivat analogisia EU-suosituksille siinä mielessä, että ne siirsivät rajaamansa kohdealueen pois kansallisesti määräytyneestä sääntelystä unionin toiminnan piiriin, mutta ilman varsinaista määräämistä. Pehmeät keinot merkitsivät käytännössä jäsenmaiden sitoutumista unionin odotusten lunastamiseen. Savio arvioi, että samalla unionin sosiaalipolitiikka laajeni yli toimivaltajaon. (Savio 2001, 22–27; 32–35.) EU:hun juuri liittynyt Suomi tarkasteli sosiaalipolitiikkaa toimivaltakysymyksenä ja korosti sen työvoiman liikkuvuuteen liittyviä kysymyksiä lukuun ottamatta olevan kansallisen toimivallan kysymys. Toisaalta unionin sosiaalipolitiikkaa tarkasteltiin hyvinvointivaltiollista järjestelmää koskevin kysymyksenasetteluin. Pian jäseneksi liittymisemme jälkeen EU:ssa alkoi sosiaaliturvan modernisointiin tähtäävä prosessi. Tätä 1995 maaliskuussa alkanutta prosessia ei Suomessa juuri eritelty tai arvioitu sitä, mitä seura-

172


173

uksia komission sosiaaliturvan modernisaatiohankkeella voisi olla täällä harjoitetulle sosiaalipolitiikalle. Sen sijaan analysoitiin talous- ja rahaliiton, EMUn, vaikutuksia sosiaaliturvajärjestelmän ylläpitoon (Kosonen 1998; Pakaslahti 1999; Saari 1999.) Komission voi nähdä valinneen toimivallan puuttumisesta johtuvan sääntelyn sijaan toisen strategian Euroopan unionin sosiaalipolitiikan rakentamisessa. Se pohjautui jäsenvaltioiden yhteistyölle ja sen vahvistamiselle. Komission ja jäsenmaiden välinen sosiaalipoliittinen yhteistyö määriteltiin informaatio-ohjaukseksi ja unionin sosiaalipolitiikka muuttui toimivallasta ohjaukseksi. Euroopan unioni ja Suomi olivat molemmat alkaneet säännellä hyvinvointia informaatio-ohjauksella. EU:ssa se ymmärrettiin integraation kuuluvaksi edistykseksi ja jäsenmaiden yhteiseksi pyrkimykseksi. Unionin sosiaalinen ulottuvuus sai poliittisen tuen ja hyväksynnän, vaikka samanaikaisesti unionin sosiaalipolitiikkaa karsastettiin ja korostettiin kansallista toimivaltaa. Savio arvioikin, että unionin sosiaalipolitiikkaa on itse asiassa tehty koko ajan unionin sosiaalipoliittisen toimivallan ulkopuolella. Vuonna 1995 alkanut jäsenmaiden sosiaaliturvajärjestelmien modernisointi on ollut osa tätä työtä. (Savio 2001, 45–61; Pakaslahti 1996, 83–84; Pakaslahti & Pakaslahti 1998, 26–29.) Euroopan unioni ja sen sosiaalipolitiikka alkoivat merkitä verkottumista, osallistumista EU-hankkeisiin ja EU-ohjelmiin, kokemusten vaihtoa ja osallistumista parhaiden käytäntöjen tuottamiseen. Nämä osallistumisen muodot tekivät unionin enenevästä yhteistyöstä voimavaran myös kansalliselle sosiaalipolitiikalle. Unionin sosiaalipolitiikka näyttäytyi myös unionin päätöksentekoon osallistumisena, EU-ohjelmien täysimääräisenä avautumisena ja pääsynä unionin rakennerahastojen piiriin. (Savio 2001, 75–86.) Yhteenvetona totean, että EU:lla ei arvioitu olevan vaikutuksia suomalaiseen sosiaaliturvaan eikä Suomen tapaan järjestää ja rahoittaa sosiaali- ja terveysturvajärjestelmäänsä. Muiden hallinnonalojen päätösten vaikutuksia ei otettu huomioon tai arvioitu. Tässä suhteessa tärkeä poikkeus oli Suomen ajama sosiaali- ja talouspolitiikan rinnakkaisuus ja talouspoliittisten päätösten arviointi kansallisen sosiaalipolitiikan kannalta osana perussopimuksen uudistamista, missä ei onnistuttu. Samoin EU-tason pehmeän ohjauksen merkitystä kansallisten järjestelmien lähentymiselle ei vakavasti arvioitu tai ryhdytty asettamaan sille ehtoja.


6.5 Eri toimijoiden arviointia jäsenyydestä ja reagoimattomuus muutokseen Sosiaalibarometrissä kysyttiin vuonna 1995 kuntien sosiaalijohdolta ja valtakunnallisten sosiaali- ja terveysjärjestöjen johdolta, millaisia vaikutuksia EU:iin liittymisellä arvioitiin olevan. Noin puolet vastaajista arvioi tuolloin, että EU:lla ei tule olemaan vaikutuksia. Järjestöt arvioivat EU-jäsenyyden kauttaaltaan positiivisemmin kuin sosiaalijohto. Reilu kolmannes järjestöistä ja kuudesosa kuntavastaajista arvioi liittymisen tuovan mukanaan myönteisiä vaikutuksia. Kielteisiä vaikutuksia puolestaan ennakoi neljännes kuntavastaajista ja kymmenesosa järjestöistä. Sosiaalijohdon kielteisinä ennakointeina korostuivat eniten maatalouteen liittyvät kerrannaisvaikutukset ja työllisyyteen liittyvät huolet. Sosiaalijohto ennakoi myönteisinä vaikutuksina nuorten parempia työllistymis- ja kouluttautumismahdollisuuksia, vaikutuksia hintoihin ja EU-tukien antamia mahdollisuuksia. Järjestöt uskoivat talouden elpymiseen, hintojen laskuun, kansainvälistymiseen ja asennemuutoksiin. Suoremmin järjestöjen toimintaan liittyvinä muutoksina nostettiin esille yhteistyön lisääntyminen, erilaiset hankkeet ja rahoitusmahdollisuuksien laajeneminen. Huolta kannettiin alkoholihaittojen kasvusta ja sosiaalisten ongelmien kärjistymisestä kovan kilpailun ja perusturvan heikkenemisen vuoksi. (Sosiaalibarometri 1995, 28–31.) Sosiaali- ja terveysministeriön edustajien haastatteluissa nousi esiin sama kuin virallisissa poliittisissa linjauksissa eli EU:lla ei uskottu olevan vaikutusta suomalaiseen sosiaali- ja terveyspolitiikkaan. STM:n otetta luonnehdittiin puolustavaksi ja haluttiin pitää kiinni siitä, että kansallinen toimivalta ja itsenäisyys sosiaalipolitiikan alueella säilyisivät jatkossakin. Jäseneksi liittymisvaiheessa tunnistettiin hyvin selkeästi se, että pohjoismainen, verorahoitteisuuteen, universaaleihin etuuksiin ja palveluihin sekä asumisperusteisuuteen pohjautuva järjestelmä oli poikkeuksellinen muiden maiden malleihin verrattuna. Erityisesti tämä korostui vanhoihin jäsenmaihin nähden, joissa työperusteisuus ja siitä johdetut oikeudet olivat keskeisiä. Erosta huolimatta sosiaali- ja terveysministeriössä oltiin luottavaisia sen suhteen, että Suomi pystyy omin päätöksin tulevaisuudessakin huolehtimaan sosiaalipoliittisista ratkaisuistaan.

” ”

Kyllä se lähtökohta oli koko ajan, että tää on kansallinen systeemi ja me itsenäisesti päätetään.” (STM4) Arvioitiin, että jäsenyys edellyttää kansallisten ja yhteisöllisten strategioiden välistä arviointia. Piti olla aloitteellinen muiden Pohjoismaiden kanssa. Lähdettiin siitä, että Suomi tulee olemaan aktiivinen niin kuin meillä oli aktiivinen ote silloin alkuvaiheessa. Lipponenhan tuki sitä.” (STM1)

174


175

Kyllä se meidän ajattelu oli vahvasti, ettei meillä ole mitään huolta, koska EU:lla ei ole toimivaltaa puuttua sosiaaliturvaan. Se on jokaisen maan omassa hoidossa. Tää asumisperusteinen järjestelmä oli se erikoisuus, mitä joutui siellä puolustamaan, kun muissa maissa sellaista ei juuri ollut.” (STM5)

EU-jäsenyyshän ei tuonut mitään selviä muutospaineita sosiaalipolitiikkaan. STM:stä kävi paljon virkamiehiä Brysselissä, mutta se liittyi enemmän tarpeisiin yhdenmukaistaa kansallista lainsäädäntöä liikkuvuuteen liittyen. (STM3)

Sosiaali- ja terveysministeriön haastatteluista välittyi myös kuva siitä, että jäsenyyden alkuvaiheessa ministeriöt toimivat hyvin erillään. Ne keskittyivät vain omaan sisältöalueeseensa liittyviin kysymyksiin. Jälkikäteen arvioitiin, että jäseneksi liittymisvaiheessa ei osattu ennakoida, että muilla politiikkalohkoilla tehdyillä päätöksillä olisi vaikutuksia kansalliseen sosiaalipolitiikkaan ja sen järjestämistapoihin. Enemmänkin ajateltiin, että jäsenyys tervehdyttää taloutta ja saa aikaan kasvua, joka luo aikaisempaa parempia edellytyksiä kansallisen sosiaalipolitiikan toteuttamiselle. Oli nähtävissä myös jännitettä ministeriöiden välillä. Se koski jäsenyyden alkuvaiheessa ennen kaikkea valtiovarainministeriön vahvaa roolia.

Ministeriöt oli tosi sektoroituneita tuolloin. Siellä ministeriöt jurottivat omissa oloissaan. Mentiin oman toimivallan asioissa, niin ei siinä juurikaan yhteistyötä löytynyt.” (STM1)

Jokainen sektori hoiti itsenäisesti ja valmistautui EU:iin liittymiseen. Me hypättiin liikkuvaan junaan ja vähän eri raiteille eri puolilla. Ei sitä keskustelua ministeriöiden välillä ollut. Meillä ei ollut varmasti riittävän tarkkaa kuvaa, mihin EU tulee kehittymään tämän kilpailulainsäädännön suhteen. Se oli TEM:n heiniä ja sitä vuoropuhelua ei ollut. Ei osattu edes sen tyyppistä pelkoa harkita, että ne (sisämarkkinat/ lisäys rs) tulee tänne palvelujen tuotantopuolelle.” (STM4)

Se ajattelu oli niin, että Suomen linja on tämä, että VM sanoo näin ja KTM sanoo näin. Törmäsin usein siihen, että ne sanoi, että Suomen linja on tämä, että siinä sosiaalipolitiikka ei ole merkittävää. Osittain siihen vaikutti se, ettei sitä toimivaltaa EU:lla sosiaalipolitiikassa ollut.” (STM5)

Asiat sujui hyvin, paitsi ne, mitkä oli VM:n vastuulla. Ne ei halunneet ketään muuta siihen mukaan.” (STM4)


Kauppa- ja teollisuusministeriön haastatteluista välittyi kuva, että jokainen ministeriö keskittyi jäseneksi liittymisvaiheessa omaan toimivaltaansa liittyviin kysymyksiin. Sen kannalta sisämarkkinasääntelyyn ja hankintoihin liittyvät kysymykset olivat keskeisiä. Niiden tärkeimmät asiat olivat tulleet jo kansallisesti ratkaistua ETA-jäsenyyden aikana. Sosiaalipolitiikan nähtiin olevan STM:n vastuulla, eikä EU:n vaikutuksia tai merkitystä siihen arvioitu. Myöskään järjestöt ja niiden merkitys eivät nousseet Suomen EU-jäseneksi liittymisen vaiheeseen kytkeytyen mitenkään esille lukuun ottamatta rahapelien yksinoikeusjärjestelmää.

Meillä fokus oli yritystoiminnassa ja EU:n ajateltiin vaikuttavan yritysten markkinoille pääsyyn. Ehkä 1990-luvun lopussa oli elinkeinopoliittista ajattelua ja ajattelua ulkoistamisesta.” (TEM1)

Me oltiin silloin Suomessa aika sisäänpäin käpertyneitä. Oltiin yhteiskunta, jossa muutamien toimialojen suuri yritys vastasi ulkomaankaupasta.” (TEM2)

Järjestöjen haastatteluista välittyi niin ikään kuva, että EU-jäseneksi liittymisellä ei uskottu olevan vaikutuksia suomalaiseen sosiaali- ja terveyspolitiikkaan saati järjestöjen asemaan tai omaan asemaan palvelujen tuottajana. Järjestöjen suhtautuminen EU-jäsenyyteen oli myönteinen ja kansainvälistymisen uskottiin tuovan omalle jäsenistölle ja laajemminkin oman toiminnan kohderyhmälle uusia mahdollisuuksia. Järjestöillä oli jo aikaisempia kokemuksia kansainvälisestä toiminnasta, mutta enemmänkin globaalisti toimiviin omaa kohderyhmää edustaviin järjestöihin. Järjestöt nostivat esille jälkikäteen nousseen pettymyksen, että vakuuttelut sosiaalipolitiikan kansallisen päätösvallan riittävyydestä ja siitä, ettei EU:lla olisi vaikutuksia, eivät olleetkaan totta. Osa nosti esille epäilyjä siitä, oliko jossain tietoisesti suunniteltu markkinaistamista ja sen tuloa sosiaalipolitiikan alueelle muiden politiikkalohkojen kautta. Sitä haastateltavat eivät arvioineet, missä tällaisia suunnitelmia eteenpäin vieneitä tahoja Suomessa olisi ollut.

Minä halusin uskoa, että sosiaali- ja terveydenhuollon palvelut ovat sitä kansallista. Pidin kaikkia muita ratkaisuja järjettöminä, ettei sellaiseen mennä, että edes se EU olisi sellainen kone, joka haluaisi laajentua kansallisen sosiaalipolitiikan alueelle.” (Järjestö2)

Aina kun kysyttiin, tuleeko EU:lla olemaan vaikutusta palveluihin ja järjestöihin, niin aina vastattiin, että ei tule. Vakuutettiin, että sosiaali- ja

176


177

terveyspolitiikka on sitä kansallista päätösvaltaa. Ihan kun meitä olisi vedetty nenästä. Joku suunnitteli siellä jossain jotakin muuta.” (Järjestö1)

Me tai ainakin minä olin ihan naiivi ja sinisilmäinen ja ymmärtämätön jälkeenpäin ajatellen. Luotin sokeasti siihen, että ei sillä EU:lla ole sosiaali- ja terveyspolitiikkaan merkitystä, se on sitä kansallista. Meillä pidettiin vaan hyvänä, kun ihmisille avautuu uusia mahdollisuuksia.” (Järjestö3)

Raha-automaattiyhdistyksen haastateltavien vastauksissa nousi esille, että jäseneksi liittymiskeskustelua hallitsivat aivan muut kysymykset kuin sosiaalipolitiikka. Raha-automaattiyhdistykselle keskeisin kysymys oli rahapelien yksinoikeusjärjestelmän turvaaminen ja säilyminen. Siihen Raha-automaattiyhdistyksessä valmistauduttiin erityisesti pelitoiminnan puolella. Kansallisesti oli poliittisesti sitouduttu kansallisten rahapelien yksinoikeusjärjestelmän säilyttämiseen ja turvaamiseen jäseneksi liityttäessä.

Ei sitä silloin 1995 ajateltu ihan oikeesti varmasti, että tässä (rahapelimonopolissa/lisäys rs) voisi tulla mitään sen kummempaa. Eiköhän se alkoholikysymys ollut se, josta valtio tappeli.… Mulla on sellainen tunne, että se oli ihan pikku juttu ja että siinä vaiheessa Euroopassa rahapelimarkkinat oli hyvin off-line markkinaa”. (RAY4)

Kauppa- ja teollisuusministeriön edustajat pohtivat eri näkökulmista Raha-automaattiyhdistyksen asemaa ja rahoitusjärjestelmää Suomen EU:hun liittymisvaiheessa. Esille tuli pohdinta siitä, että Suomi halusi säilyttää perinteiset monopolinsa, mutta RAY ei niinkään ollut esillä. Toisaalta esitettiin arvioita siitä, että RAY:n avustusjärjestelmä olisi kenties pitänyt notifioida eli ilmoittaa komissiolle sallittuna valtiontukena liittymisvaiheessa. Monelta ongelmalta olisi silloin kenties säästytty.

Jäsenyysvaiheessa haluttiin säilyttää rahapelimonopolit, mutta siinähän ei ollut kysymys rahanjakojutusta, vaan siitä keruusta. Vanhat monopolit haluttiin säilyttää. Luulen, että RAY pääsi siinä vähän kuin porukan mukana. Tuskin silloinkaan kukaan aktiivisesti ajatteli sitä. Silloin paljon oleellisempaa oli se, että voitiin säilyttää Veikkauksen ja Alkon monopolit. RAY oli marginaalisempi.” (TEM2)

Olis ehkä pitänyt notifioida tää rahoitussysteemi, ehkä jos se olis tehty taitavasti, mutta Rahis pelkäs sitä.” (TEM1)


Eri tahojen haastatteluista käy selkeästi ilmi, että missään vaiheessa ei vakavasti harkittu sitä, että RAY:n avustusjärjestelmä olisi valtiontukena notifioitu eli ilmoitettu sallittuna valtiontukena komissiolle. Välittyy enemmänkin kuva, että olemassa olevat monopolit haluttiin säilyttää ja niistä yksi oli rahapelien yksinoikeus. Haastateltavat korostivat myös sitä, että koska ei voitu olla varmoja, miten notifioinnissa olisi käynyt, haluttiin mieluummin olla ”hissukseen” avustusjärjestelmästä. Siitä oli olemassa kansallinen intressi ja laman aikana Raha-automaattiyhdistyksen tuotoista oli siirretty resursseja valtion menojen katteeksi erityisesti veteraanikuntoutukseen. Haastateltavat näkivät, että valtiolla oli järjestöjen rahoitusmekanismin turvaamisen lisäksi oma fiskaalinen intressi siihen, miten pelituottoja voitaisiin käyttää erilaisiin tarkoituksiin.

6.6 Raha-automaattiyhdistyksen yksinoikeus haastetaan EU-jäsenyys toi järjestöille uusia mahdollisuuksia, mutta jo jäsenyyden ensimmäisinä vuosina kyseenalaistettiin Raha-automaattiyhdistyksen yksinoikeus rahapeleihin. Tälle muutosvaiheelle ajoittuvan arpajaislain muutoksen yhteydessä (HE 274/1994) todetaan, että Euroopan unionissa ei ole annettu rahapelitoimintaa koskevia normeja. Myöskään Euroopan talousalueesta tehdyssä sopimuksessa (ETA-sopimus) ei ollut rahapelitoimintaa koskevia määräyksiä. Euroopan yhteisöjen tuomioistuin oli antanut joitakin rahapelitoimintaa koskevia ratkaisuja. Tärkeänä rahapelitoiminnan asemaa koskevana ratkaisuna pidetään tuomioistuimen 24.3.1994 antamaa ratkaisua tapauksessa 275/92 (Ison-Britannian tullilaitos vs. Gerhart ja Jörg Schindler). Suomi oli ETA-sopimuksen kautta sidottu tähän ratkaisuun. Päätöksessä todetaan, että rahapelitoiminnat, joilla jutussa oli tarkoitettu vaikutukseltaan laajoja arpajaisia, olivat Rooman sopimuksen soveltamisalaan kuuluvia palveluita. Kansalliset oikeussäännökset, jotka kieltävät arpajaisten toteuttamisen yhdessä jäsenmaassa, merkitsevät palvelujen vapaan liikkumisen rajoittamista. Tuomioistuin totesi palvelujen vapaan liikkumisen rajoitusten olevan oikeutettuja sosiaalipoliittisten sekä vilpin ja väärinkäytösten ehkäisemiseen liittyvien näkökohtien nojalla. Kansalliset säännökset eivät saa kuitenkaan olla luonteeltaan syrjiviä. ( HE 274/1994.) Rahapeleissä liikkui huomattavia rahasummia ja niihin kohdistui suurta kiinnostusta. Suomalainen ratkaisu, jossa rahapelien yksinoikeus oli rajattu tietyille kansallisille toimijoille, Raha-automaattiyhdistykselle, Veikkaukselle ja Fintotolle, herätti muissa rahapeleistä kiinnostuneissa toimijoissa kritiikkiä. Suomeen perustettiin yritys Oy Transatlantic Software Ltd, joka käynnisti

178


179

Suomessa yhteistyössä englantilaisen Cotswold Microsystems Ltd -yhtiön kanssa peliautomaattitoiminnan viimeksi mainitun yhtiön kehittämillä automaateilla siten, että Transatlantic Software hoiti pelitoiminnan. (ASIA C-124/97 Läärä, kohta 7). Sisäasianministeriö puuttui asiaan ja kyseisen yhtiön puheenjohtajana toimineelle Markku Läärälle vaadittiin Jyväskylän käräjäoikeudessa arpajaisrikoksista rangaistusta siksi, että hän oli kyseisen yhtiön vastaavana henkilönä luvattomasti pitänyt Suomessa pelattavana rahapeliautomaatteja, joista yksinoikeus Suomessa oli Raha-automaattiyhdistyksellä. Läärä kiisti syytteen muun muassa siksi, että kyseisten rahapelien voiton määrittyminen oli erilainen kuin RAY:n peleissä. Automaatteja ei hänen mukaansa voitu pitää Suomen lainsäädännössä tarkoitettuina raha-automaatteina. Lisäksi esitettiin, että Suomen lainsäädäntö oli näiltä osin ristiriidassa tavaroiden ja palvelujen vapaata liikkuvuutta koskevien Euroopan yhteisön oikeussääntöjen kanssa. Käräjäoikeus ei kuitenkaan hyväksynyt näitä perusteluja, vaan se tuomitsi Läärän sakkorangaistukseen ja peliautomaatit valtiolle menetetyiksi. Läärä, hänen yhtiönsä ja englantilainen kumppaniyhtiö valittivat tuomiosta Vaasan hovioikeuteen, joka lykkäsi asian ratkaisemista ja esitti EY-tuomioistuimelle ennakkoratkaisukysymykset, joiden avulla haluttiin varmistaa, että suomalaisen tuomioistuimen päätös oli sopusoinnussa EUlainsäädännön kanssa. (Mt., kohta 7.) Raha-automaattiyhdistyksen toiminta perustui tuolloin Suomessa vuoden 1965 arpajaislakiin (Arpajaislaki 491/1965) ja vuoden 1967 rahaautomaattiasetukseen (Raha-automaattiasetus 676/1967) ja niihin myöhemmin tehtyihin muutoksiin. Tuomioistuinten käsittelyssä sovellettiin päätöksiä tehtäessä tätä lainsäädäntöä. Arpajaislailla annettiin yksinoikeus rahapelien järjestämiseen Fintotolle, Raha-automaattiyhdistykselle ja Veikkaukselle niille kullekin erikseen määritellyillä toimialoilla. Rahaautomaattiyhdistyksellä oli lakiin perustuva yksinoikeus raha-automaatti- ja kasinopelitoiminnan harjoittamiseen Suomessa varojen hankkimiseksi terveyden ja sosiaalisen hyvinvoinnin edistämiseen. Arpajaislain mukaan arpajaiset saatiin toimeenpanna ainoastaan viranomaisen luvalla varojen hankkimiseksi hyväntekeväisyyttä varten tai muuhun aatteelliseen tarkoitukseen. Arpajaislain mukaan arpajaisista säädetty koski muun muassa pelikasinotoimintaa sekä peliautomaattien ja muiden pelilaitteiden tai pelien pitämistä maksua vastaan käytettävänä niin, että pelaaja voi saada voittona rahaa, tavaraa tai muun rahanarvoisen etuuden tai niihin vaihdettavissa olevia pelimerkkejä. (Arpajaislaki 491/1965.)


Kutakin arpajaislaissa mainittua toimintaa varten saatiin samaksi ajaksi myöntää ainoastaan yksi lupa. (Arpajaislaki 491/1965.) Lupa oli annettu Raha-automaattiyhdistykselle raha-automaattiasetuksen (676/1967) nojalla. Raha-automaattiasetuksen mukaan RAY:n tarkoituksena oli hankkia varoja arpajaislaissa mainittuihin tarpeisiin. Raha-automaattiasetuksessa säädettiin siitä, miten RAY:n toiminnastaan saama puhdas tuotto valtion tulo- ja menoarvioon kuuluvana eränä oli tilitettävä sosiaali- ja terveysministeriölle jaettavaksi sellaisille yhteisöille ja säätiöille, joiden toimialana oli edellä tarkoitettujen tarpeiden tyydyttäminen. (Raha-automaattiasetus 676/1967.) Arpajaislain mukaan se, joka luvattomasti toimeenpanee arpajaiset, joiden järjestämiseen tarvitaan viranomaisen lupa, oli tuomittava arpajaisrikoksesta sakkoon tai enintään kuudeksi kuukaudeksi vankeuteen (Arpajaislaki 491/1965). Järjestöille RAY:n yksinoikeusjärjestelmän joutuminen EY-tuomioistuimen arvioitavaksi oli järkytys. Sosiaali- ja terveysjärjestöjen yhteistyöyhdistys YTY käsitteli asiaa hallituksen pöytäkirjojen mukaan lähes kaikissa kokouksissaan vuosina 1997–1998 ja vielä 1999 alkukuukausina. Pöytäkirjoista välittyy kuva, että tilanne herätti erittäin suurta huolta järjestöjen keskuudessa. Osin se oli suurta pettymystä siksi, että EU:n oli ennakoitu tuovan järjestöille uusia mahdollisuuksia ja jäsenyyteen oli suhtauduttu myönteisesti. Nyt EU näyttäytyikin isona riskinä järjestöjen tärkeimmän rahoittajan, Rahaautomaattiyhdistyksen, tulevaisuuden ja sitä kautta järjestöjen toimintaedellytysten kannalta. YTY organisoi jäsenilleen tilaisuuksia asiasta ja kävi vuoropuhelua RAY:n ja sosiaali- ja terveysministeriön johdon kanssa. (YTY:n hallituksen pöytäkirjat 1997–1998.) Raha-automaattiyhdistyksen yksinoikeuden joutuminen haastetuksi heti EU-jäsenyyden alkuvuosina nousi selkeästi esille haastatteluissa. Järjestöt nostivat päällimmäisenä esille järkytyksen ja shokin, miten näin voi käydä. Toisaalta uusi tilanne herätti erittäin suurta pelkoa järjestöjen tulevaisuudesta. Asiaa käsiteltiin myös niiden hallituksissa ja mietittiin, miten varautua mahdolliseen uuteen tilanteeseen, jos Raha-automaattiyhdistyksen yksinoikeusasema vaarantuu.

Kyllä meillä oli se pelko päällimmäisenä. Meillä, jotka oltiin tietoisia, oli pelko. Varmaan perusjärjestöt eivät mitenkään osanneet varautua tai ajatella. Kyllä se olis ollut yks rysäys sekin.” (Järjestö1)

Kun se yksinoikeus ensimmäisen kerran asetettiin kyseenalaiseksi, niin se oli varmaan sellanen shokki. Kun oli pidetty, että raha-automaatilla tehdään

180


181

hyvää, niin miten voi olla mahdollista, että sitä hyvää ei voisi tehdäkään. Kyllä me oltiin tyrmistyneitä, mitä tämä tuomioistuinasia tarkoittaa.” (Järjestö4)

Minä luulen, että se oli pienen valikoidun järjestöjohtajapiirin tiedossa. Ei se vanhempi järjestöjohtajakunta voinut edes kuvitella, että joku voisi kaapata tällaisen rahakoneen. Sitä pidettiin ihan mahdottomana ajatuksena.” (Järjestö2)

Myös sosiaali- ja terveysministeriön edustajien vastauksissa nousi esiin samansuuntaista hämmennystä, mutta myös pohdintaa siitä, olisiko ministeriön pitänyt olla jotenkin aktiivisempi ja jämäkämpi Rahaautomaattiyhdistyksen monopoliaseman suhteen. Haastateltujen mukaan mihinkään erityisiin toimiin ei kuitenkaan ryhdytty. Ote oli enemmänkin reaktiivinen asioihin, jotka tulivat vastaan.

Sitten se oli vähän reaktiivista tähän tuomioistuin caseen Rahikseen liittyen ja sisäistä pohdintaa, tehtäiskö jämäkämpiä linjauksia, mutta käsittääkseni niitä ei silloin tehty.” (STM3)

Luulen, että oltiin aika passiivisia tuon tuomioistuin casen suhteen meillä. Näin jälkikäteen ajateltuna ihmettelen, miten siitä ei enempää sitten keskusteltu, koska just oli nuo sopimukset ja liittyminen ollut. Sehän oli aukaista koko homman uudestaan, se tuli niin nopeasti koko juttu.” (STM2)

Raha-automaattiyhdistyksen edustajien haastatteluissa nousi esille se, ettei rahapelien järjestämisen yksinoikeuden haastaminen tullut ihan yllätyksenä. RAY:ssa oli havaittu ulkomaisten yhtiöiden kiinnostus Suomen markkinoihin. RAY:n haastateltavat näkivät hyvin yhdensuuntaisesti, että Suomessa oli tuohon aikaan hyvin vankka rahapelimonopolin kannatus ja sen takana olivat kaikki puolueet. Arvioitiin, että järjestelmän oikeutuksen turvaaminen oli viranomaisten tehtävä ja toisaalta poliitikkojen, joiden tuki yksinoikeusjärjestelmälle oli yksituumainen. RAY:n rooliksi nähtiin lähinnä viranomaisten ja päättäjien informointi RAY:n toiminnan luonteesta ja merkityksestä.

En minä voi sanoa, että se tuli yllätyksenä. Kyllä nää muutamat yrittäjät sitä keskustelua oli viritelleet jo jonkin aikaa. Se yksi toimija toi muutaman automaatin Englannista tänne. Totta kai RAY:n kenttä näki ne ja siitä otettiin yhteyttä viranomaisiin. Siitä käynnisty ensin suomalainen prosessi


arpajaislain rikkomisesta ja sitten se muuttui Suomen lainsäädäntöä vastaan. Tässä asiassa RAY ei ollut toimija, vaan UM. RAY vaan koetti valistaa viranomaisia ja kyllähän tässä STM ja RAY olivat samoilla linjoilla. Ei ollut mitään rakoilua.” (RAY2)

Kyllä sitä yksityistä yritteliäisyyttä oli, se ei yllättänyt, mutta se ehkä yllätti se tilanteen vakavuus. Tuskin kukaan oli ajatellut, että kukaan voisi sitä rahapelimonopolia heiluttaa. Vakavuusaste oli ihan todellinen ja kyllä me X:n kanssa (vastaajan tunnistamisen mahdollistava sana poistettu/rs) mietittiin myös varautumista huonoon ratkaisuun. Jälkikäteen arvioiden tahtotila Suomessa säilyttää rahasampo ja kehittää sitä oli kova.” (RAY4)

Vastauksista näkyy se, että kaikkia muutoksia ja asioita arvioitiin rahapelitoiminnan yksinoikeuden säilyttämisen tulkintakehyksestä. Kaikki toimet tai toisaalta toimimattomuus olivat alisteista sille, että yksinoikeus säilyy. Avustustoimintaa pidettiin tärkeänä, mutta sen nähtiin olevan mahdollista entisen kaltaisesti vain, kun rahapelien yksinoikeusjärjestelmä säilyy. Ensisijainen huoli kohdistui RAY:lle kuuluvien pelien yksinoikeuden säilymiseen, ei avustustoiminnan tulevaisuuteen. Huoli teki Rahaautomaattiyhdistyksestä erittäin varovaisen toimijan. Kaikin keinoin vältettiin sellaisia ratkaisuja myös avustamisessa, jotka voisivat aiheuttaa vaaraa yksinoikeusjärjestelmälle.

Siinä (RAY tuomioistuincasessa/lisäys rs) huolena oli koko ajan se, miten tälle koko talolle käy, mutta käytännön avustustoimintaan sillä ei ollut mitään yhteyttä. Tietysti me työpaikkamme puolesta pelättiin. Kyllä se sillä tavalla vaikutti, että johdolta tuli viesti, ettei pidä herättää nukkuvaa karhua. Varottiin tekemästä mitään radikaalia toimenpiteitä, jotta se ei herätä minkään tahon huomiota. Se oli sellainen varovaisuuslinja, että saatais säilytettyä tämä (yksinoikeus/lisäys rs).” (RAY3)

Kyllä se suomalainen yhteinen intressi oli pärjätä siinä. Tahtotila oli säilyttää se rahasampo ja kehittää siitä todella kova. Se oli puolueesta riippumatta hyvin yhtenäinen.” (RAY4)

Rahiksen monopoliaseman säilyttäminen on aina ollut STM:n intressissä. Siitä on ollut vahva kansallinen yksituumaisuus.” (STM1)

182


183

Suomessa heräsi vakava huoli maaliskuun alussa 1999 siitä, miten tuomioistuimen käsittelyssä käy. EY-tuomioistuimen julkisasiamies Antonio La Pergola esitti kannanotossaan Raha-automaattiyhdistyksen yksinoikeuden purkamista. Sen arvioitiin merkitsevän EU:n piirissä kannanmuutosta siihen, ettei kansallinen lainsäädäntö olisikaan enää ensisijainen pelitoiminnan sääntelyssä. Päätös heijastuisi samalla kaikkiin EU-maihin. Toisaalta sosiaali- ja terveysjärjestöt halusivat edelleen uskoa, että EY-tuomioistuin sallii pelitoiminnan yksinoikeuden. (YTY muistio 28.4.1999.) Epävarmassa tilanteessa ei kuitenkaan tuudittauduttu siihen, että päätös olisi Suomelle myönteinen. Haastattelujen mukaan RAY:ssa myös varauduttiin siihen, että asiassa kävisi huonosti.

Kyllä aidosti ja vakavasti sitäkin vaihtoehtoa harkittiin, että se tuomioistuincase hävitään ja tehtiin suunnitelmia sen varalle. Pohdittiin sitä, miten se kilpailukyky säilytetään ja miten organisaatio pilkotaan, mitä pidetään ja mitä laitetaan ulkopuolelle. Aina pitää olla plan B. (RAY4)

Sosiaali- ja terveysministeri Sinikka Mönkäre otti asiassa aktiivisen otteen ja totesi, että RAY:n ja järjestöjen asema on turvattava. Hallituksen oli Mönkäreen mukaan käytettävä kaikki voimansa RAY:n ja järjestöjen aseman turvaamiseksi. (STM tiedote 5.3.1999.) Lehdissä oli myös aktiivista RAY:n asemaa puolustavaa kirjoittelua, esimerkiksi Helsingin Sanomissa (Helsingin Sanomat 7.3.1999) ja Demarissa (Demari pääkirjoitus 8.3.1999). RAY nähtiin rahapeliautomaattien hyvänä isäntänä ja EY-tuomioistuimen julkisasiamiehen kannan Raha-automaattiyhdistyksen monopolin murtamiseksi mullistavan rahapelien sääntelyn. Kirjoituksissa arvioitiin, että RAY:n toimintaa pystytään valvomaan tehokkaasti. Jos ala vapautuisi, tilanne muuttuisi täysin. Ennakoitiin myös, että ulkomaiset yhtiöt tuskin tulouttaisivat tuotoistaan 70 prosenttia valtiolle. RAY:n aseman heikkenemisen arvioitiin merkitsevän myös monen suomalaisen vähäosaisen aseman huononemista. Arvioitiin, että harvoin näkee niin yhdenmukaista reaktiota yli puoluerajojen, minkä EY-tuomioistuimen julkisasiamiehen kielteinen kanta Raha-automaattiyhdistyksen yksinoikeusasemaan rahapelitoiminnassa aiheutti. Kirjoituksissa todettiin myös, että jos päätös on kielteinen, Suomen on aloitettava työ EU-sääntöjen muuttamiseksi. (Mt.) Edellä oleva kertoo selkeästi siitä, että Suomessa rahapelien yksinoikeusjärjestelmällä oli hyvin laaja tuki. Jopa tavalliset suomalaiset kolikkopelejä pelatessaan tunnistivat sen, että he pelaavat kansanterveydelle.


Arvioitiin, että raha-automaattiyhdistyksen monopolin purkaminen olisi vähentänyt noin 750 000 suomalaisen saamia palveluja ja sosiaalista tukea. Samalla pelitoiminnan yhteiskunnallisten haittojen arvioitiin lisääntyvän sekä ongelmapelaamisena että rikollisuuden uhkana. Rahaautomaattiyhdistys oli kasvattanut pelitoiminnan tuottoja hyvin maltillisesti. Pelitoiminnan monopolin purkamisesta arvioitiin hyötyvän muutamien suomalaisyrittäjien ja joidenkin suurien pelilaitteita myyvien ja vuokraavien kansainvälisten yritysten. Vapaa pelitoiminta toisi pelitoimintaan väistämättä laillisuuden rajamailla liikkuvia lyhytaikaisia yrityksiä, jotka metsästävät nopeita voittoja. Tämä edellyttäisi valvonnan kehittämistä ja tehostamista. (YTY tiedote 8.4.1999.) Koska kyse oli tuomioistuinkäsittelystä, vaikuttamisen mahdollisuuksia järjestöillä ei asiassa ollut. Kaikesta huolimatta järjestöt pitivät tärkeänä sitä, että EU:n komissio tuntisi Raha-automaattiyhdistyksen ja sen ainutlaatuisuuden mahdollisimman hyvin. Sosiaali- ja terveysturvan keskusliiton EU-kontaktien avulla järjestettiin tapaamiset komission kilpailuosaston, sisämarkkinaosaston ja työllisyys- ja sosiaaliosaston edustajien kanssa. Tapaamisia pidettiin onnistuneina ja tärkeinä tulevaisuuden kannalta, vaikka suoranaista vaikutusta tulevaan tuomioistuimen ratkaisuun niillä ei ajateltu olevankaan. (YTY:n hallituksen pöytäkirja 9.6.1999.) Suomen, Belgian, Saksan, Espanjan, Irlannin, Luxemburgin, Alankomaiden, Itävallan, Portugalin, Ruotsin ja Yhdistyneen kuningaskunnan hallitukset sekä komissio katsoivat, että perustamissopimuksen määräykset eivät ole esteenä sellaiselle Suomen lainsäädännön kaltaiselle kansalliselle lainsäädännölle, jossa annetaan raha-automaattitoiminnan harjoittamiseen yksinoikeuksia. Kaikki kyseiset hallitukset olivat sitä mieltä, että kyseessä olevan kaltaiset pelit, joissa tarjotaan maksua vastaan mahdollisuus rahavoittojen saantiin, ovat rahapelejä. Ne ovat verrattavissa arpajaisiin, joista yhteisöjen tuomioistuin on todennut, että kunkin jäsenvaltion asiana oli yhteiskunnalliset ja kulttuuriset erityispiirteensä huomioon ottaen harkita, onko arpajaistoimintaa sen yhteiskuntajärjestyksen suojaamiseksi rajoitettava tai onko tämä toiminta tästä syystä jopa kokonaan kiellettävä. (ASIA C-124/97 Läärä, kohta 12.) Yhteisöjen tuomioistuin korosti Suomea koskevassa päätöksessään aikaisemman tuomionsa, Schindler-tuomion (Asia C-275/92 Schindler) moraalisia, uskonnollisia ja kulttuurisia näkökohtia, joita jokaisessa jäsenvaltiossa liittyy arpajaisiin ja muihin rahapeleihin. Kansallisessa lainsäädännössä pyritään yleensä rajoittamaan rahapelien pelaamista tai jopa kieltämään rahapelit sekä estämään se, että rahapeleistä tulee yksityisen voitontavoit-

184


185

telun keino. Yhteisöjen tuomioistuin korosti myös, että arpajaisia järjestämällä saatujen rahamäärien ja niistä saatavien voittojen suuruuden vuoksi arpajaisiin liittyy suuri rikosten ja petosten vaara. Lisäksi niillä yllytetään sellaiseen rahan käyttöön, jolla voi olla vahingollisia henkilökohtaisia ja yhteiskunnallisia seurauksia. Arpajaistoiminnalla voidaan merkittävällä tavalla rahoittaa aatteellista tai yleisen edun mukaista toimintaa, kuten yhteiskunnallista toimintaa, hyväntekeväisyystyötä, urheilua tai kulttuuria. Tuottojen käyttäminen yleishyödyllisiin tarkoituksiin on rajoitusten kannalta tosiasiallisesti merkittävä peruste, vaikka sitä ei voi pitää objektiivisena oikeuttamisperusteena. Kullakin jäsenvaltiolla on riittävästi harkintavaltaa päättää, mitä vaatimuksia arpajaisten järjestämistavoissa, pelipanosten suuruudessa ja arpajaisista saatavien tulojen käytössä on oltava pelaajien suojaamiseksi ja kunkin jäsenvaltion yhteiskuntajärjestyksen suojaamiseksi. Näiden perusteiden nojalla tuomioistuin katsoi, että kullekin jäsenvaltiolle kuuluu sen arvioiminen, onko arpajaistoiminnan rajoittaminen tarpeen, myös sen arvioiminen, onko tällainen toiminta kiellettävä kokonaan, kunhan tällaiset rajoitukset eivät ole syrjiviä. (ASIA C-124/97 Läärä, kohdat 13–18.) EY-tuomioistuin antoi asiassa syyskuussa 1999 päätöksen: ”palvelujen tarjoamisen vapautta koskevat EY:n perustamissopimuksen määräykset eivät ole esteenä sellaiselle Suomen lainsäädännön kaltaiselle kansalliselle lainsäädännölle, jossa yhdelle ainoalle julkiselle toimielimelle annetaan raha-automaattitoiminnan harjoittamiseen yksinoikeuksia, kun huomioon otetaan ne yleisen edun mukaiset päämäärät, joiden vuoksi tätä lainsäädäntöä on pidettävä perusteltuna.” (ASIA C-124/97 Läärä, kohdat 32, 42–44.) Syyskuussa EY-tuomioistuimen antama myönteinen päätös RAY:n yksinoikeuden oikeutuksesta ja kansallisen sääntelyn mahdollisuudesta oli suuri helpotus Suomessa. Samalla oltiin kuitenkin tietoisia siitä, että rahapelien yksinoikeuden haastaminen ei pääty tähän. Arviotiin myös, että ulkomaiset rahapeliyhtiöt jatkavat suunnitelmia ja valmistelua päästä Suomen pelimarkkinoille (Helsingin Sanomat 21.8.2005). Haastatellut arvioivat, että käytännössä tämä tarkoitti sitä, että ne hakevat aktiivisesti mahdollisuutta ja perusteita murtaa suomalaiset rahapelimonopolit.

Vaikka se oli selkeä voitto, maailma oli muutoksessa jo siinä vaiheessa. Rahapelit alkoi elää. Silloin alkoi eka kerran tulla internet-pelitoimintaa. Oli selvää, että tämä ei todellakaan loppunut tähän.”(RAY4)


6.7 Kritiikin kasvu RAY:n avustusten kilpailua vääristävistä vaikutuksista Tämän muutosvaiheen viimeisinä vuosina 1997–1998, alkoi Suomessa nousta julkista keskustelua ja aktiivista toimintaa, jonka mukaan Rahaautomaattiyhdistyksen tuki vääristää sosiaalipalvelujen alueella kilpailua ja estää palvelumarkkinoiden kehittymistä. Aktiivisina toimijoina olivat alan yrittäjät, niiden järjestöt sekä Kilpailuvirasto kilpailuneutraliteettia valvovana viranomaisena. Yrittäjät eivät haastaneet vain järjestöjä ja RAY:n avustustoimintaa, vaan Kilpailuvirastolta haluttiin myös kanta siihen, estävätkö kunnat omalla toiminnallaan palvelumarkkinoiden syntymistä ja yrittäjien toimintaa tuottamalla palvelut itse. Myös ammattijärjestöt reagoivat järjestöjen palvelutoiminnan ja kuntien ammatillisen palvelutoiminnan rajankäyntiin. Esimerkiksi STTK totesi, että kolmas sektori ei voi paikata kuntien säästöjä. Sen näkemyksen mukaan järjestöjä tarvitaan kuntien palvelujen täydentäjinä ja erityispalvelujen tarjoajina, mutta niiden merkitys ei voi enää laajentua. Kolmas sektori ei voinut olla kuntien rahoitusongelmien ratkaisu, eikä järjestöjen palvelutoiminnan kasvattaminen STTK:n mukaan ollut ratkaisu myöskään työttömyyteen. Hyvää ammattitaitoa vaativiin tehtäviin ei voitu työllistää kouluttamattomia henkilöitä. STKK nosti esiin myös, että julkisin varoin subventoitu palvelutarjonta voi aiheuttaa vakavia kilpailuhäiriöitä suhteessa yksityisiin palvelun- tuottajiin. STTK:n mielestä olisi kiireellisesti selvitettävä, mikä oli se peruspalvelujen määrä, laatu ja saatavuus, joka olisi säilytettävä kaikissa kunnissa. Vapaaehtoistoiminta tulisi selkeästi erottaa palkkatyönä tehtävästä kolmannen sektorin toiminnasta. (STTK tiedote 11.6.1998.) STTK:n reaktio lähtee hyvin vahvasti julkisten palvelujen puolustamisesta ja ennen kaikkea siellä työskentelevien ammattilaisten edunvalvonnasta. Kannanotossa ei tunnisteta sitä, että palvelutoiminta järjestöissä on ammatillista työtä ja joissakin tilanteissa sellaista erityisosaamista vaativaa, jota julkisista palveluista ei löydy. Mielenkiintoinen on myös vaatimus siitä, että vapaaehtoistoiminta tulisi erottaa palkkatyönä tehtävästä toiminnasta. Siinä ei tunnisteta sitä järjestöjen palvelujen erityispiirrettä, jossa ammattilaiset, vapaaehtoiset ja vertaisauttajat toimivat luontevasti rinnan, mutta ei toisiaan korvaten. Keskustelun nousu ajoittuu samaan ajankohtaan, jolloin EYtuomioistuimessa oli vireillä selvittely, onko RAY:n rahapelitoiminnan yksinoikeusjärjestelmä sopusoinnussa EU-sääntelyn kanssa. Rahaautomaattiyhdistyksen ja sosiaali- ja terveysjärjestöjen kannalta uhattuina

186


187

näyttivät olevan sekä rahapelimonopoli että avustusjärjestelmä. Molemmat kytkeytyivät kilpailulainsäädännön ja RAY:n suhteeseen. Rahapelitoiminnan yksinoikeuden arvioinnissa oli selkeä kytkentä EU-sääntelyyn. Yrittäjien haastaessa avustustoimintaa vedottiin ennen kaikkea kansalliseen hankintalainsäädäntöön ja kilpailulainsäädäntöön, joiden taustalla olivat vastaavat EU-direktiivit. Yksityiset terveys- ja sosiaalialan yrittäjät alkoivat vuoden 1997 lopulla laajamittaisen kampanjoinnin järjestöjen palvelutoimintaa vastaan. Kohteena olivat erityisesti vanhusten ja vammaisten saamat kotipalvelut ja vanhustenpalvelut. Uutisoinnissa puhuttiin kuitenkin laajemmin ja yleisesti järjestöistä palveluntuottajina. Järjestöissä arvioitiin, että kyse ei ollut toimittajien epätarkasta ilmaisusta, vaan tietoisesti annetusta mielikuvasta. Uutisoinnin taustalla oli yrittäjien tekemä kysely. Uutisissa todettiin pääosan yrittäjistä olevan sitä mieltä, että RAY:n tuki järjestöille vääristää kilpailua ja annetulla tuella on vaikutusta kuntien palvelujen ostopäätöksiin. Uutisoinnissa nostettiin esille myös, että tuki on epäoikeudenmukaista, koska sitä saavat vain järjestöt, eivät yritykset. Korostettiin, että palveluntuottamisessa kunnat ovat tehottomia ja yritykset pystyvät tuottamaan palvelut edullisimmin. Järjestöt olivat edullisia palveluntuottajia uutisoinnin mukaan vain siksi, että ne saavat RAY:n tukea. (YTY:n tiedotussuunnitelma 1998.) RAY:n avustusjohtaja käynnisti yhdistyksessä pohdinnan siitä, miten yrittäjien aktivoitumiseen pitäisi reagoida ja mitä toimia uusi tilanne voisi edellyttää RAY:ltä. (RAY:n avustustoiminnan sisäiset muistiot 1997). RAY tilasi myös sisäiseen käyttöön tarkoitetun oikeustieteellisen arvion RAY:n avustustoiminnasta ja kilpailulainsäädännöstä, joka koski silloisen tilanteen ja yksityistämiskehityksen vaikutusten ennakointia, kiellettyjä kilpailunrajoituksia sekä niiden potentiaalista merkitystä sosiaali- ja terveydenhuollossa. Muistion tavoitteena oli sellaisen pohjamateriaalin tuottaminen, johon RAY voisi tukeutua avustuspolitiikan linjanvedoissa ja jotta yksittäisten avustuspäätösten valmistelussa voitaisiin ottaa huomioon kilpailulainsäädännön ja kilpailupolitiikan merkitys. Tilatussa muistiossa (Timonen 1997, 2–4.) päädyttiin siihen, ettei kilpailulainsäädännön merkityksestä voitu sanoa mitään täsmällistä. RAY:n kahden edellisen vuoden jakopäätökset eivät näyttäneet kohdistuvan sellaiseen kilpailunrajoituslaissa tarkoitettuun elinkeinotoimintaan, että niistä voisi aiheutua kiellettyjä kilpailunrajoituksia. Selvityksen tekijä arvioi kuitenkin, että RAY:n myöntämä tuki rinnastuu muihin elinkeinotukiin ja siksi tuella voi olettaa olevan kilpailuvaikutusta aina silloin, kun tuen saaja harjoittaa elinkeinotoimintaa. Johtopäätöksenä oli myös, että kilpailuviranomaiset eivät voi puuttua jakopäätökseen tai vaa-


tia saajaa palauttamaan tukea, koska RAY:n toiminta perustuu sosiaali- ja terveyspoliittiseen sääntelyyn. RAY:n tukitoiminnan kohdealueella oli selvästi havaittavissa yksityistämistendenssi, jonka voi ennustaa voimistuvan ja laajenevan. Sen seurauksena samoja palveluja tuottavat rinnan voittoa tavoittelevat yrittäjät, voittoa tavoittelemattomat yleishyödylliset palveluntuottajat ja julkiset palveluntuottajat. Selvityksen tekijä ennakoi myös, että alalle syntyvät markkinat olivat varsin heterogeeniset ja yhteisten pelisääntöjen syntyminen tulisi viemään pitkähkön ajan. Siirtymävaiheen aikana alalla toimivat yritykset ja myös kilpailuviranomaiset tulisivat kiinnittämään erityistä huomiota tukijärjestelyihin, jotka kohdentuvat valikoivasti vain osalle palveluntuottajista. Tämän vuoksi myös RAY:n jakotoiminta voi odottaa saavansa osakseen erityistä huomiota. (Mt., 6–7.) Kilpailunrajoituksia joudutaan tulkitsemaan myös EU-kontekstissa. Sosiaaliala on kuitenkin erityinen EU:n politiikkalohko, jolla alan oma sääntely ei ole ollut kilpailuoikeudellisesti relevanttia. EU:n kannalta oleellista oli, ettei kilpailua rajoittavalla järjestelyllä ole vaikutusta jäsenvaltioiden väliseen kauppaan. (Rissanen & Korah 1991, 46–50.) RAY:n tukea voitiin tarkastella tämän vuoksi yksinomaan kansallisena kysymyksenä. Useissa EU:n jäsenmaissa oli voitu havaita, että jäsenyyden alkuvaiheessa jäsenyysvelvoitteita pyritään tulkitsemaan tarkoitushakuisesti tai jopa virheellisesti omien tavoitteiden edistämiseksi. Sen vuoksi ei voitu poissulkea sitä, että joku saattaisi viedä RAY:n tukitoiminnan komission arvioitavaksi. Näkemyksenä oli, että tällainen arviointi ei johtaisi mihinkään, koska tuella ei voida osoittaa olevan vaikutusta jäsenvaltioiden väliseen kauppaan. Kilpailupolitiikalla ja kilpailulainsäädännöllä on sekä kilpailua säilyttävä että sitä edistävä tehtävä. Jos RAY:n tukea käytetään sellaisen palvelun tuottamiseen tai kehittämiseen, joka ei ole lainkaan markkinaehtoista, tuki ei voi olla kilpailuoikeudellinen ongelma. Jos tukea käytetään vasta muodostumassa olevilla markkinoilla tai tavoitellaan uusia markkinoita, tuki voi olla kilpailupoliittisesti kannatettavaa eikä se voi olla kilpailuoikeudellisesti ongelmallista. Ongelmia syntyy silloin, jos tukea käytetään sellaisen palvelun tuottamiseen, joka on jo markkinaehtoista. Silloin tuki rinnastuu muuhun yritystukeen. Sillä ei ole merkitystä, onko tuen saaja voittoa tavoitteleva vai voittoa tavoittelematon. Merkitystä on vain sillä, onko kyse markkinaehtoisesta ja kilpaillusta palvelutoiminnasta, jossa toimii voittoa tavoittelevia elinkeinonharjoittajia. Tuolloin tuki on kilpailupoliittisesti ongelmallista. Tämän vuoksi arvioitiin, että RAY:n jakotoiminnan valmistelussa ja myönnettyjen tukien seurannassa tulisi kiinnittää erityistä huomiota siihen, minkälaisessa markkinaehtoistumisen vaiheessa

188


189

tuen kohteena oleva toiminta on sekä pyrkiä kohdistamaan tukea toimintoihin, jotka eivät ole markkinaehtoisia tai kilpailtuja. (Timonen 1997, 12–17.) RAY:n sisäisessä muistiossa 1998 alussa todettiin, että tilanne oli vielä avoin, eikä kilpailulainsäädännön merkityksestä terveydenhoito- ja sosiaalisektorilla voitu sanoa mitään täsmällistä. Tilanteen kuitenkin arvioitiin kehittyvän koko ajan niin, että kilpailulla olisi merkitystä. Kilpailuviranomaiset voivat kiinnittää huomiota ongelmiin ja vaatia jakopolitiikkaa muutettavaksi niin, että kilpailupoliittisia ongelmia vähennetään tai poistetaan. Jakopäätöksiin voitiin asettaa tarvittaessa ehtoja, esimerkiksi toimimista tietyllä alueella tai pidättäytymistä tiettyjen palvelujen tarjonnasta. Muistiossa todettiin myös, että tilannetta oli jo helpotettu avustustoiminnan antamin ohjein, jotka koskivat kirjanpitoa, toiminnan eriyttämistä tai liiketoimintafunktion käyttämistä. (RAY:n sisäinen muistio H.S/22.1.1998.)

6.8 Eri toimijoiden suhteet, tulkintakehykset ja paradigmat Uusi yhteiskunnallinen tilanne, jossa laman vaikutuksista toipuminen ja toisaalta EU-jäsenyys olivat keskeisiä, muutti eri tahojen suhteita ja suhtautumista toisiinsa. Kuntien ja järjestöjen suhdetta luonnehdittiin edellisessä muutosvaiheessa tiiviiksi kumppanuudeksi. Järjestöt olivat tervetulleita kuntien avuksi omalla erityisosaamisellaan. Kunnilla ja järjestöillä oli myös yhteinen intressi, palveluja tarvitsevien ihmisen oikeuksien turvaaminen. Siinä suhteessa kuntien ja järjestöjen yhteistyö säilyi entisellään ja kunnat ostivat edelleen järjestöjen palveluja, joihin annettiin maksusitoumuksia. Joidenkin järjestöjen palvelutoiminta laajeni lamasta huolimatta ja uusia yksiköitä perustettiin. Kuntien taloudellisen tilanteen tiukkuus alkoi kuitenkin selkeästi näkyä ja määrärahojen riittävyydestä alettiin keskustella toiseen sävyyn. Järjestöjen keskustelukumppaneina eivät enää olleet entiseen tapaan välttämättä sosiaalijohtajat ja sosiaalityöntekijät, vaan talousjohtajat ja kamreerit. Järjestöt olivat edelleen tervetulleita kuntaan – etenkin, jos ne pystyivät tarjoamaan jotakin sellaista, missä kunta säästää rahaa. Talousjohtajat ja kamreerit eivät ensisijaisesti olleet kiinnostuneita asiakkaiden saamasta avusta ja heidän oikeuksiensa toteutumisesta, kuten sosiaalijohtajat olivat olleet.

Kun ennen kunnissa korostettiin, että ihmisen kuuluu saada palvelut, nyt korostettiin sitä, että ei ole määrärahoja. Siinä tapahtui sellainen muutos, ettei se ihmisen tarve ollut enää määräävä, vaan kunnan rahat ja niitä alettiin varjelemaan.” (Järjestö3)


” ” ”

Kunnat katsoivat vaan, miten selviävät halvemmalla, kun rahat olivat vähissä.” (Järjestö2) Oltiin me silloinkin tervetulleita kuntiin me järjestöt, jos pystyttiin purkamaan kunnan kustannuksia.” (Järjestö1) Jos meidän palveluja ei olisi ollut, kunnat ei olisi siitä selvinnyt. Ihmiset olis olleet vanhainkodeissa tai sairaalan pitkäaikaisosastolla tai semmosella.” (Järjestö4)

Palvelujen kilpailutus ei vielä tässä vaiheessa näkynyt juurikaan kuntien ja järjestöjen keskinäisissä suhteissa hankintalain voimassaolosta huolimatta. Järjestöjen keskinäisessä yhteistyössä ei tapahtunut mitään merkittävää muutosta verrattuna edelliseen muutosvaiheeseen. Jonkin verran järjestöjen yhteistyö alkoi lisääntyä kehittämishankkeissa.

Kunnissakin oli sellainen yleinen näkemys, että kilpailuttaminen on turhanpäiväistä, että ei me sille aleta. Me lähdettiin myös siitä, että emme osallistu kilpailutuksiin, kun emme tee mitään voittoa. Se oli meidän hallituksen tiukka ja yksimielinen päätös, että me ei kilpailla, kun ei ole kenen kanssa kilpailla. Me haluttiin olla siitä irti niin pitkälle kuin mahdollista. Kunnat teki suorahankintoja juuri sille ihmiselle ja määrättyihin tarpeisiin. Se oli räätälöity se palvelu.” (Järjestö3)

Homma pyöri maksusitoumuksin, kuten ennenkin. Kyllä me jo mietittiin, että miten se kilpailutus oikein näissä asioissa tapahtuu. Ei se ollut hälyttävää aikaa minun mielestäni.”(Järjestö4)

Ne kuntakierrokset sitten loppui, kun siitä kilpailuttamisesta alettiin jo puhua.” (Järjestö1)

Raha-automaattiyhdistyksen ja järjestöjen suhde oli haastattelujen mukaan melko mutkaton ja asiallinen. Vähitellen järjestöille alkoi näkyä se, että RAY oli muuttamassa avustuslinjaansa. Se herätti järjestöissä epävarmuutta ja myös jonkin verran kritiikkiäkin.

Iso homma oli purkaa sitten se valtion määräämä vanhustentaloverkoston rakentaminen ja investointirahoitus. Se alkoi silloin 1990-luvun lopulla. Se pakotti myös avustuksen saajat miettimään omaa rooliaan suhteessa palvelutuotantoon.” (RAY4)

190


191

Kyllä se perushenki oli myönteinen. Joittenkin järjestöjen osalta oli kritiikkiä ja joittenkin yltiömyönteinen. Kyllä se suhde oli suhteellisen avoin ja luottamuksellinen. Jotkut yksittäiset järjestöt haastoivat meitä, erityisesti avustustoimintaa, eivätkä tyytyneet päätöksiin ja omaan kohteluunsa.” (RAY2)

Sosiaali- ja terveysministeriö näytti toimivan RAY:n kanssa rinnan ja samojen tavoitteiden eteen. Sosiaalipoliittinen yksimielisyys oli laajaa ja STM näki RAY:n tärkeän merkityksen järjestöjen rahoittajana ja myös erityispalvelujen alueella. Tämän muutosvaiheen aikana STM alkoi myös tehdä tulosohjausta tiiviimmin RAY:n suuntaan. Haastateltavat korostivat kautta linjan, että kyse ei ollut varsinaisista tulossopimuksista muiden STM:n alaisten laitosten tapaan. Molemmat sopijaosapuolet halusivat pitää sopimuksen väljänä ja yleisenä. Erityisesti RAY varjeli sitä, ettei sopimus yltäisi kovin operatiivisiin asioihin.

Kyllä se STM sen kohdennetun avustuksen hyväksyi. Oltiin samaa mieltä, että heikommassa asemassa olevia väestöryhmiä pitää auttaa. Jos palvelujärjestelmä ei auta, niin järjestöt auttaa. Tässä mielessä sosiaalipoliittinen yksimielisyys oli täydellistä.” (RAY3)

STM:n ekat tulossopimukset tuli ehkä -97. Me huolehdittiin siitä, ettei siinä ollut mitään meidän operatiivisesta toiminnasta. Se oli yleisellä tasolla. Ei niillä tulossopimuksilla ollut juuri merkitystä -90-luvulla. Tarvittaessa ollaan itsenäisiä, mutta tarvittaessa saadaan valtion tuki. Kannatti siksi se tulossopimus hyväksyä.” (RAY4)

Se, että valtiovalta toistuvasti kävi Raha-automaattiyhdistyksen ”rahapussilla” ja otti varoja valtion vastuulla olevien menojen katteeksi, harmitti sekä RAY:tä että sen tukea saavia järjestöjä. Myös tässä asiassa näytti siltä, että STM puolusti viimeiseen asti RAY:n rahoja valtionvarainministeriötä vastaan, mutta joutui myös tekemään kompromisseja turvatakseen järjestöjen rahoituksen.

Ei siinä, että valtio käy RAY:n kukkarolla ole sinänsä mitään, valtion rahojahan ne on. Tässä on kuitenkin se fiskaalinen intressi ja sitä siellä ei saisi olla. Mitä enemmän rahaa ammottaviin aukkoihin tarvitaan, looginen seuraus on se, että sitä enemmän sitä pitäisi tulla ja tehdä.” (RAY4)


Tässä muutosvaiheessa uutena ja vahvana vaikuttajana ja toimijana suhteessa Raha-automaattiyhdistykseen ja järjestöjen toimintaan tulivat yrittäjäjärjestöt ja myös Kilpailuvirasto. Niiden toiminta oli hyvin aktiivista ja osittain myös aggressiivistakin. Keskeinen viesti oli, että Raha-automaattiyhdistyksen avustukset tuottavat kilpailuhaittaa, estävät palvelumarkkinoiden rakentumista ja yrittäjien toimintaa. Yrittäjäjärjestöt vaativat RAY:n vetäytymistä sellaisilta alueilta, joilla toimii myös yrittäjiä tai joille yritystoimintaa voisi tulla. Myös kauppa- ja teollisuusministeriö aktivoitui yrittäjien rinnalla ja teetti selvityksiä RAY:n tuista ja niiden vääristävästä vaikutuksesta. RAY alkoi valmistella vetäytymistä näiltä alueilta ja kävi aktiivista neuvottelua yrittäjäjärjestöjen kanssa kriittisistä alueista hakien yhteistä ratkaisua. Uusi tilanne synnytti järjestöissä ja myös Raha-automaattiyhdistyksessä suurta epävarmuutta. Asiaa alettiin tietoisesti ja aktiivisesti RAY:ssä työstää ja miettiä ratkaisuvaihtoehtoja sekä omassa keskuudessa että yhteistyössä yrittäjäjärjestöjen kanssa. Merkille pantavaa haastattelujen mukaan oli se, että myös RAY:n sisällä oli erilaisia kantoja ja painotuksia markkinoiden laajenemisesta sosiaali- ja terveyspalveluihin. Haastattelujen pohjalta syntyi kuva, että yksittäisen, mutta keskeisessä asemassa olevan henkilön myönteinen kanta alan yrittäjyyden tuloon vaikutti merkittävästi RAY:n nopeaan ja laajaan vetäytymiseen palvelujen alueelta.

Suomen Yrittäjät otti yhteyttä, että pitäis alkaa pikku hiljaa luopua näistä palvelujen rahoittamisesta. Se kiista alkoi kotipalveluista ja niistä me sitten asteittain alettiin vetäytyä.” (RAY2)

Niissä keskusteluissa oli aina Suomen yrittäjät, TESO, RAY, STM, KTM ja Kuntaliitostakin edustaja mukana. Se x oli yrittäjistä hyvin hyökkäävä ja hankala. KTM:n puolelta oli työrukkasena y ja hän oli paljon sovittelevampi henkilö. Hän pystyi meidän puheet kääntämään sille x:lle ja päinvastoin, että ymmärrettiin toisiamme. Siinä sovittiin se työtapa, että haistellaan, onko yrittäjyyttä. Sillä rakennettiin sellaista yhteistyötä ja rauhaa. KTM:ssä oli y:llä sellainen näkökulma, että se paimensi myös yritystukia, ettei myöskään se tule näille alueille.” (RAY3)

Se henki oli välillä tosi kiivas. Sitä yritettiin löytää jonkinlaista konsensusta. Kaikki ymmärsi, että nyt oli alkanut uusi aikakausi ja että tuoltahan tulee puhdas markkinayrittäjyys tälle sektorille. Markkinat oli kehittymättömät ja ei sieltä mitään äkkipoistumista voitu tehdä. Siinä vaiheessa ne oli aika kovia ideologisia kannanottojakin. Toisten mielestä oli loistavaa, että yrittäjyyttä syntyi, toisen mielestä ei pitäis ikinä syntyä sosiaali- ja terveysalalle.” (RAY4)

192


193

Kyllä se RAY yritti ottaa huomioon sen tasapuolisuuden ja tietysti myös nämä sosiaalipoliittiset tarpeet ja odotukset. Niitä siinä sitten koetettiin risteyttää, mutta ei se helppoa ollut.” (RAY2)

Ei sitä välttämättä ajateltu, pitääkö niitä palveluja olla vai ei. Peikkona siellä polun päässä oli riski, että saatetaan menettää yksinoikeus. Siksi vedettiin hihnoja kiinni ja suunnattiin muualle.” (RAY4)

Yhteistyö Raha-automaattiyhdistyksen ja KTM:n välillä alkoi rakentua aikaisempaa tiiviimmäksi tässä vaiheessa. Osa haasteltavista arvioi, että tähän oli merkittävästi vaikuttamassa uuden avustusjohtajan rooli, jolla oli kyseiseen ministeriöön aikaisempia yhteyksiä. Yhteistyötä ja suhdetta luonnehdittiin myönteiseksi ja keskinäinen ymmärrys alkoi lisääntyä. RAY:n edustajat arvioivat myös, että hankintoihin ja kilpailutukseen liittyvissä kysymyksissä KTM:ltä sai tukea ja neuvoja asioiden työstämisessä.

” ”

Julkisen tuen jakajina oltiin tavallaan samassa veneessä. Ne piti huolen, että myöskään yrittäjät eivät hyötyneet tuista.” (RAY3) Ei sieltä mitään painostusta ollut tai muuta. Enemmänkin sieltä pyrittiin kysymään ohjeita ja neuvoja, miten asioita sovelletaan. Siihen aikaan kenelläkään ei ollut tietoa, mikä kaikki voi muuttua yritystoiminnaksi. Kun kaikki uskoi siihen, että palvelumarkkina laajenee voimakkaasti, niin silloin varmaan ajateltiin, että kaikki nämä avustukset lopetettaisiin, että palvelumarkkinat saisi kukoistaa.” (RAY2)

Yhteydet TEM:iin ja yrittäjiin alkoi rakentua vauhdikkaasti, kun x tuli vetäjäksi avustustoiminnan puolelle. Hänellä oli tietysti omat intressinsä näin jälkikäteen ajateltuna, että yritetään pitää peli selvänä, ettei tule esteitä yrittäjyydelle. Jos siellä ollaan ja jos siellä olo muodostaa uhkan rahapelimonopolille, niin vikkelästi sieltä pois.” (RAY4)

Kauppa- ja teollisuusministeriön suhtautuminen järjestöihin värittyi palveluntuottaja-aseman kautta. Muussa mielessä järjestöjä ei juuri tunnettu ja niihin suhtautuminen oli neutraalia. KTM tuki omissa linjauksissaan palvelujen tuottamisessa tilaajan ja tuottajan erottamista ja palvelumarkkinoiden rakentumista. Siellä oli myös kriittistä arvioita RAY:n roolista palvelujen alueella, lähinnä investoinneissa. Merkille pantavaa on myös KTM:n haastateltavien arvio siitä, että ilman RAY:n aktiivista roolia palvelujen


rahoittamisessa ja järjestöjen tulemista kuntien rinnalle ei olisi ollut mahdollista saada sosiaali- ja terveyspalvelujen markkinoita avautumaan. Kun järjestöt olivat tulleet kuntien rinnalle palvelujen tuottajina, oli helpompi vaatia yrityksille samaa kohtelua ja tilaa kuin järjestöille.

Se tilaaja–tuottaja-malli alkoi muualla maailmalla nousta ja me alettiin sitä myös TEM:ssä kehittelemään. Katsotaan siinä myös se järjestöjen rooli. Järjestöillä on perinteisesti tää järjestötyö ja ne tukee heikompiosaisia. Yrittäjien rooliksi me katsottiin palvelutuotanto.” (TEM2)

Järjestöjen rooli ei noussut oikein mitenkään aikaisemmin esille. Sitten oli ne piispainkokoukset (RAY:n ja yrittäjien väliset neuvottelut/lisäys rs), joita RAY järjesti. Silloin oli nämä palvelutalot erityisesti esillä. Välillä siellä äänet nousi. Oli tekemisen meininki ja yhteistä näkemystä haettiin. Ei me muuten järjestöjä mielletty miksikään.” (TEM1)

Tappeluhan siitä tuli. Ei ne yritykset järjestöjen rahoja halunneet, vaan halusi olla linjaamassa, mihin niitä käytettiin. Se seinien mittava rakentaminen oli RAY:lta harha-askel. Voi myös sanoa, että tuskin palvelutuotanto olisi samassa määrin avautunut, jos Rahista ei olisi olut. Se Rahiksen toiminta (palvelujen rahoittaminen/lisäys rs) itse asiassa nopeutti tästä prosessia ( yritysten tuloa sosiaalipalveluihin/lisäys rs).” (TEM3)

Kyllä TEM:ssä oli tavoitteena edistää pk-yritysten roolia sosiaali- ja terveyspalveluissa. Se oli pienten yritysten pääsyn edistämistä markkinoille elinkeinopoliittisin toimin. Silloin oli kampanjoitakin siitä.” (TEM1)

Lipposen hallitus jatkoi edellisen hallituksen tavoin talouskasvun ja kilpailukyvyn korostamista, mutta tähän liittyi vahvasti edellisestä hallituksesta poiketen myös työllisyyden parantaminen. Hallitusohjelmassa puhunta muuttui hyvinvointivaltiosta hyvinvointiyhteiskunnaksi, jossa julkisilla palveluilla nähtiin olevan päävastuu ja sitä täydentävinä järjestöt ja yritykset. Poliittista agendaa kehystettiin myös eriarvoisuuden ja köyhyyden vähentämisen tavoitteilla ja ne näkyivät hallituksen agendalla. Hallituksen pyrkimyksenä oli aktiivinen vaikuttaminen EU:n kehitykseen ja siinä myös taloudellisen ja sosiaalisen kehityksen keskinäisen tasapainon luominen. Näistä tekijöistä johtuen määrittelen tämän vaiheen poliittista toimintaa määrittäväksi paradigmaksi hyvinvointiyhteiskunnan ja kilpailukyvyn paradigman.

194


195

STM, RAY ja järjestöt kiinnittyivät tässä muutosvaiheessa edelleen hyvinvointivaltiolliseen paradigmaan. Se näkyi RAY:n osallistumisena lamatalkoisiin ja järjestöjen palvelujen rahoittamisena, kun kunnat olivat taloudellisesti vaikeuksissa. Lipposen hallituksen ensisijaisena tulkintakehyksenä oli kilpailukyvyn, talouskasvun ja työllisyyden parantaminen. Sen rinnalle nousi edellisestä hallituksesta poiketen eriarvoisuuden ja köyhyyden vähentämisen tulkintakehys. Kolmantena tulkintakehyksenä hallituksella tässä vaiheessa oli aktiivinen vaikuttaminen EU:n kehityssuuntaan Suomen kansallisten intressien turvaamiseksi. KTM:n tulkintakehyksinä voimistuivat palvelumarkkinoiden kehittäminen, kilpailun lisääminen, kilpailua vääristävien avustusten poistaminen ja eri toimijoiden yhdenvertainen kohtelu markkinoilla. Sen toiminnassa jatkui edellisen hallituksen käynnistämä suunnan muutos. Yrittäjäjärjestöt ja Kilpailuvirasto tulivat vahvasti uusina toimijoina mukaan. Yrittäjäjärjestöillä oli intressi laajentaa yrittäjyyttä sosiaali- ja terveyspalvelujen alueella. Heillä se merkitsi tulkintakehystä, vääristääkö eri tahojen toiminta ja tuet kilpailua. RAY:n tulkintakehyksessä uutena tuli esiin laman vaikutusten helpottaminen. Se on yhteneväinen STM:n tulkintakehyksen kanssa. Rahaautomaattiyhdistyksen vahvimpana tulkintakehyksenä oli edelleen RAY:n monopoliaseman puolustaminen. Se näkyi toiminnallisesti myös ratkaisuissa, kun alettiin arvioida RAY:n roolia palvelujen rahoittajana ja tarvetta vetäytyä palvelujen alueelta yksinoikeuden suojaamiseksi. Tämä näkyi riskien välttämisen tulkintakehyksenä. Järjestöjen tulkintakehyksessä korostui edellisen muutosvaiheen tapaan ihmisten palvelujen saatavuuden varmistaminen. Kun Rahaautomaattiyhdistyksen monopoliasema tuli haastetuksi EY-tuomioistuimessa, järjestöjen uudeksi tulkintakehykseksi nousi RAY:n monopoliaseman puolustaminen. Tässä suhteessa järjestöjen ja RAY:n tulkintakehykset yhtenivät. RAY:lla tähän tulkintakehykseen liittyi pelitoiminnan puolustamisen lisäksi avustustoiminnan legitimiteettiin liittyvä ulottuvuus. Järjestöt mielsivät tässä vaiheessa yksinoikeuden puolustamisessa oleellisemmaksi avustustoiminnan, eivät niinkään pelitoimintaa ja rahojen ”hankkimista”. Järjestöjen tulkintakehyksessä erityispalvelujen tuottamisen näkökulma nousi tulkintakehyksissä aikaisempaa vahvemmin esille, kun suhteet kuntiin alkoivat muuttua. Järjestöt eivät myöskään horjuneet tulkintakehyksessään, että sosiaalipolitiikka on kansallista päätöksentekoa. Tässä järjestöjen ja sosiaali- ja terveysministeriön tulkintakehykset olivat yhteneväisiä. KTM:n ja yrittäjien palvelumarkkinoiden luomisen ja kilpailun vääristämisen tulkintakehykset olivat selkeästi kilpailevia tulkintakehyksiä erityis-


palvelujen turvaamisen kehyksen ja RAY:n monopoliaseman puolustamisen kanssa, jotka olivat keskeisiä järjestöille ja RAY:lle. Järjestöt pyrkivät turvaamaan järjestöjen asemaa erityispalveluissa ja yrittäjäjärjestöt puolestaan laajentamaan yrittäjien asemaa sosiaalipalvelujen alueella. KTM:n tulkintakehys ja intressi parantaa yrittäjien asemaa sosiaalipalveluissa tuli lähelle yrittäjäjärjestöjen tulkintakehystä. Arvioin, että tässä muutosvaiheessa syntyi tavallaan kaksi tulkintakehysten poolia. Näistä toisen muodostivat järjestöt, RAY ja STM ja toisen puolestaan KTM ja yrittäjäjärjestöt. Näiden kahden poolin välillä on nähtävissä selkeästi jännite ja tulkintakehykset olivat kilpailevia. Kilpailevien tulkintakehysten jännite ei kuitenkaan ollut niin suuri, että se olisi vielä aiheuttanut kummankaan poolin tulkintakehysten murtumista ja sitä kautta uudelleen orientoitumista toiminnassa suhteessa toimintaympäristön muutokseen. Yhteenvetona tästä muutosvaiheesta totean, että järjestöjen asema palvelujen tuottajana muuttui aikaisempaa epävarmemmaksi. Aikaisempi tavallaan itsestään selvä asema kuntien kumppanina ja yhteinen intressi kuntien kanssa turvata asiakkaiden tarvitsemat palvelut murtui. Sen taustalla olivat Ahon hallituksen aloittamat ja Lipposen hallituksen jatkamat mittavat säästöt, jotka näkyivät kuntien toiminnassa. Myös sosiaali- ja terveysjohtajat olivat päättäjinä joutuneet antamaan tilan kamreereille, joille ensisijaista oli säästöjen aikaan saaminen, ei sosiaalijohdon tapaan ihmisten oikeuksista huolehtiminen. Myös RAY:n yksinoikeusasema kyseenalaistettiin tässä muutosvaiheessa. Se herätti RAY:n avustustoiminnassa aikaisempaa suuremman varovaisuuden ja myös käynnisti vetäytymisen palvelujen rahoittamisesta, jotta yksinoikeus voidaan turvata. On nähtävissä, että RAY:ssa oltiin valmiita tekemään kaikki tarvittava yksinoikeuden suojaamiseksi. Toisaalta RAY:ssa tulkittiin edelleen sosiaali- ja terveysministeriön tapaan, että sosiaali- ja terveyspolitiikka on kansallista päätöksentekoa. Järjestöjen palveluntuottaja-aseman muutosta vauhditti se, että EU- jäsenyys antoi markkinaistamista ajaville tahoille mahdollisuuden vedota siihen, että EU- jäsenyys velvoittaa Suomea markkinaistamiseen. Tämä näkyi esimerkiksi edellä kuvaamanani yrittäjäjärjestöjen kampanjointina järjestöjen palvelutoimintaa vastaan. On tärkeää muistaa, että markkinaistamiseen liittyvät periaatteelliset ratkaisut oli tehty täysin kansallisista lähtökohdista Ahon hallituksen aikana. Erittäin merkittävää oli myös se, että EU:lla ei arvioitu olevan vaikutuksia suomalaiseen sosiaaliturvaan eikä Suomen tapaan järjestää ja rahoittaa sosiaali- ja terveysturvajärjestelmäänsä. Tästä lähtökohdasta pidettiin tiukasti kiinni ja erilaisia EU-ratkaisuja arvioitiin tästä lähtien. Muiden hallinnon-

196


197

alojen päätösten vaikutuksia sosiaali- ja terveyspolitiikkaan ja erityisesti palveluihin ei otettu huomioon tai arvioitu. EU-asioiden valmistelun ja EU-päätöksenteon sektorittaisuus ja sektoreiden toimiminen täysin erillään toisistaan vahvistivat sitä, ettei sosiaali- ja terveysministeriössä oltu hereillä sisämarkkinasääntelyn sosiaali- ja terveyspalvelujen kansalliseen järjestämistapaan heijastuvista vaikutuksista. Kauppa- ja teollisuusministeriö valmisteli omalla vastuualueellaan sisämarkkinoiden kehittämiseen liittyviä asioita itsenäisesti, toki jaostossa muita ministeriöitä kuullen, mutta ottamatta huomioon sisämarkkinoiden kehittämisen sosiaali- ja terveyspoliittisia seurauksia. Tässä muutosvaiheessa on jo nähtävissä orastavan jännitteen syntyminen markkinaistamisen ja sisämarkkinoiden kehittämisen sekä sosiaali- ja terveyspoliittisten tavoitteiden välillä. Sen merkitystä ei kuitenkaan kukaan osannut ottaa huomioon. Johannes Pakaslahti (Pakaslahti 1992) oli sosiaalija terveysministeriölle tekemässään selvityksessä EY-jäsenyyden vaikutuksista viitannut eri sektoreiden yhteistyön ja perinteisten hallinnonalarajojen ylittämisen tarpeeseen, mutta se jäi tässä vaiheessa enemmänkin vielä reunahuomautukseksi kuin syvälliseksi ymmärrykseksi arvion merkityksestä.


198

7 JärjestÜjen asema palveluntuottajana haastetaan vuosituhannen alkuvuosina


199

7 Järjestöjen asema palveluntuottajana haastetaan vuosituhannen alkuvuosina Tässä kolmannessa muutosvaiheessa, joka koskee vuosituhannen alkuvuosia, tarkastelen aikaisempien lukujen tapaan aluksi kansallisia poliittisia linjauksia. Koska kiinnostuksen kohteena on myös se, miten EU ja sen linjaukset vaikuttavat sosiaali- ja terveysjärjestöjen aseman muutokseen palvelujen tuottajana, tarkastelen EU:n keskeisiä linjauksia ja ennen kaikkea EU:ta sosiaalipoliittisena toimijana. Muutosvaiheessa tehtiin erittäin merkittävä Raha-automaattiyhdistystä koskevan lainsäädännön muutos. Siihen, sen taustoihin ja muutokseen vaikuttaneisiin toimijoihin pureudun kolmanneksi. Lainsäädännön muutoksista seuraa RAY:n avustuspolitiikan muutos ja vetäytyminen palvelujen rahoituksesta vauhdittuu. Järjestöt joutuvat vaikeuksiin sosiaalipalvelujen tuottajana ja eri järjestöt reagoivat muutokseen erilaisilla selviytymisstrategioilla. Luku päättyy eri toimijoiden reagointien, suhteiden ja tulkintakehysten sekä paradigmojen tarkasteluun. Analyysini kolmea viimeistä eri toimijoiden reagointia, suhteita sekä tulkintakehyksiä ja paradigmoja käsitteleviä alalukuja lukuun ottamatta luku pohjautuu asiakirjoihin. Viimeksi mainituissa analyysini luku pohjautuu ennen kaikkea haastatteluaineistoon.

7.1 Poliittiset linjaukset muutosvaiheessa Tässä muutosvaiheessa hallitusvastuussa oli Lipposen II hallitus (15.4.1999– 17.4.2003), jonka kantavana teemana oli ”Oikeudenmukainen ja kannustava – sosiaalisesti eheä Suomi”. Hallituksen aloittaessa talouden kasvunäkymät olivat hyvät ja työllisyys oli vahvistumassa. Hallitusohjelmassa korostettiin, että 2000-luvulle voitiin siirtyä luottavaisella mielellä, koska julkisen talouden velkataakka oli vähentymässä. Hallitus näki, että kansalaisten mahdollisuudet edistää omaa ja myös kanssaihmistensä hyvinvointia vahvistuvat. Tärkeäksi nähtiin myös se, että edellytykset kantaa yhteisesti huolta vähäosaisimmista lisääntyvät. (Lipposen II hallitusohjelma 1999, 1.) Suomella nähtiin EU:n kehittämisessä ja yleensä kansainvälisessä yhteistyössä aktiivinen rooli. Hallitusohjelmassa todettiin, että Suomi käyttää täysipainoisesti hyväkseen Euroopan unionin tarjoamia mahdollisuuksia edistää eurooppalaista yhteistyötä demokratian, ihmisoikeuksien, oikeusvaltion ja markkinatalouden periaatteiden mukaisesti. Hallitus tuki Euroopan unionin toimintakyvyn vahvistamista siten, että unioni kykenee entistä paremmin edistämään turvallisuutta, vakaata talouskehitystä, työllisyyttä,


tasa-arvoa, ympäristönsuojelua ja sosiaalista oikeudenmukaisuutta. Hallitus halusi myös toimia sen puolesta, että unionin päätöksentekoa ja hallintoa kehitetään avoimuuden, vastuullisuuden ja tehokkaan hallintokäytännön periaatteiden mukaisesti. Hallitusohjelman mukaan se toimii unionin talouspoliittisen yhteistyön ja työllisyyspolitiikan vahvistamiseksi. EU-asioiden valmistelun ja yhteensovittamisen tehostamiseksi EU-sihteeristö päätettiin siirtää ulkoministeriöstä valtioneuvoston kansliaan. (Lipposen II hallitusohjelma 1999, 3 ja 37.) Hallituksen talouspolitiikan päätavoitteena oli työllisyyden parantaminen, minkä katsottiin edellyttävän vakaan talouskasvun turvaamista. Hallitus pyrki talouspolitiikassaan edistämään eri väestöryhmien ja maan eri alueiden tasa-arvoa. Se linjasi kiinnittävänsä erityistä huomiota köyhyyden ja syrjäytymisen torjumiseen. Työssäkäyvien osuuden kasvu oli Paavo Lipposen hallituksen ohjelman mukaan paras keino taata hyvinvointipalvelujen ja sosiaaliturvan rahoitus. Se linjasi myös, että hallitus pitää yllä hyviä julkisia palveluja. (Mt., 4–6.) Kuntien peruspalvelujen turvaamiseksi ja tuloveroprosentin nousun estämiseksi hallitus päätti vahvistaa kuntien tulopohjaa vero- ja maksupoliittisin toimenpitein. Hallitus piti tärkeänä, että elinkeinopoliittiset toimenpiteet kohdistuvat markkinoiden toimivuuden parantamiseen, mikä antaa valmiuksia menestyä kansainvälisessä kilpailussa. Keskeisiä painopisteitä olivat kilpailuympäristöä ja markkinoille pääsyä tehostavat toimenpiteet sekä säädösympäristön keventäminen. Hallitus korosti kuitenkin sitä, että julkisia palveluja kilpailulle avattaessa huolehditaan siitä, ettei heikennetä palvelujen laatua ja saatavuutta. Elinkeinopoliittisilla toimenpiteillä haluttiin vahvistaa yrittäjyyttä sekä pk-yritysten kasvua ja kilpailukykyä. Kansalaisten sosiaalisten, sivistyksellisten ja taloudellisten perusoikeuksien toteutumista haluttiin edistää perustuslain kokonaisuudistuksella. (Mt., 7–17.) Hallituksen sosiaalipolitiikan lähtökohtana oli pohjoismaisen hyvinvointiyhteiskunnan säilyttäminen. Tavoitteena oli yhteiskunta, joka takaa kaikille mahdollisuuden oman elämän hallintaan ja aktiiviseen osallistumiseen. Hallituksen painopistealueena oli edistää toimia, joilla ehkäistään ja vähennetään vakavia köyhyysongelmia, syrjäytymistä ja huono-osaisuuden kasautumista. Sosiaali- ja terveyspalvelujen laatu ja saatavuus haluttiin turvata koko maassa. Sosiaalipoliittisissa linjauksissaan hallitus korosti työn ensisijaisuutta. Julkisen vallan järjestämisvastuulla olevien sosiaali- ja terveyspalvelujen tuli olla kaikkien saatavilla ja ne tuli kustantaa pääosin verovaroin. Niitä täydentävinä nähtiin yksityiset palvelut, kolmas sektori sekä omais- ja lähimmäistyö. Hallitus korosti, että otetaan huomioon varsinkin

200


201

erityispalveluja tarvitsevien ryhmien palvelutarpeet. Hallitusohjelmassa linjattiin, että valtionosuusjärjestelmän tarkistamisessa mahdollistetaan palvelurakenteen ja tuotantotapojen vaihtoehtoja sekä lisätään kuntien mahdollisuuksia ottaa käyttöön erilaisia palvelujen tuottamismalleja sekä palveluseteli- ja sitoumusjärjestelmiä. (Lipposen II hallitusohjelma 1999, 24–32.) Järjestöt mainitaan Lipposen II hallituksen hallitusohjelmassa kolmessa kohdassa: sosiaalipoliittisessa osuudessa ja kuntapolitiikkaan liittyvässä osuudessa kahdessa kohdassa. Sosiaalipoliittisessa osuudessa järjestöt sekä omais- ja lähimmäistyö nähtiin julkisia palveluja täydentävinä yksityisen palvelujen rinnalla. Kuntapolitiikkaan liittyvässä kohdassa hallitus linjasi, että turvataan Raha-automaattiyhdistykseltä järjestöille tuleva rahoitus. Lisäksi kansalaisten osallisuutta lisäämällä ja syrjäytymistä ehkäisemällä vahvistetaan kansalaisyhteiskuntaa. Kuntien, järjestöjen ja yksityisen sektorin yhteistyömahdollisuuksia haluttiin edistää. (Mt., 25, 32.) Hallitus jatkoi hyvin pitkälle Ahon hallituksen käynnistämää markkinaistamisen ja monituottajuuden linjaa. Tämä näkyi esimerkiksi siinä, että hallitus piti tärkeänä painopisteenä kilpailuympäristöä ja markkinoille pääsyä tehostavia toimenpiteitä sekä säädösympäristön keventämistä. Kilpailuttamisen lähtökohta oli selkeä, vaikka hallitus korostikin sitä, että julkisia palveluja kilpailulle avattaessa huolehditaan siitä, ettei heikennetä palvelujen laatua ja saatavuutta. Lipposen II hallituksen painotuksissa näkyivät kuitenkin edellisiä hallituksia enemmän julkisten palvelujen keskeisyys, palvelujen saatavuuden turvaaminen koko maassa, verorahoitteisuus sekä köyhyyden ja syrjäytymisen vähentämisen tavoitteet kilpailun edistämisen ja erilaisiin palvelujen tuottamismalleihin kannustamisen rinnalla. Tähän olivat vaikuttamassa suomalaisessa yhteiskunnassa raskaana näkyvät laman jäljet ja tarve parantaa vaikeuksissa olevien ihmisten tilannetta. Järjestöjen merkitystä korostettiin hiukan edellisiä hallituksia enemmän, mutta myös tässä hallitusohjelmassa ihmisten vapaaehtoinen panos nousi esiin omais- ja lähimmäisavun muodossa. Lipposen II hallituksen ohjelmassa näkyy myös hyvin aktiivisen roolin hakeminen EU- ja laajemminkin kansainvälisessä politiikassa ja pyrkimys vaikuttaa kehityksen suuntaan kansainvälisesti. Sosiaali- ja terveysministeriö julkaisi vuonna 2001 ”Sosiaali- ja terveyspolitiikan strategiat 2010 – kohti sosiaalisesti kestävää ja taloudellisesti elinvoimaista yhteiskuntaa”. Se korosti ennakoinnin ja ongelmien ehkäisyn sekä omavastuun tärkeyttä. Se linjasi, että ihmisten toimintakyvyn edistäminen ja säilyttäminen sekä yhteiskunnan dynaamisuuden varmistaminen olivat hyvän yhteiskunnan ja kestävän sosiaaliturvan ehtoja. Tulevaisuudessakin


tarvitaan hyvä ja kattava sosiaaliturva, ja sosiaaliturvajärjestelmän perustana oli kattava yhteisvastuu. Strategian mukaan julkinen valta luo sääntelyn ja voimavarojen uudelleenjaon kautta edellytykset sille, että perhe-, työ-, lähija paikallisyhteisöt sekä kolmas sektori voivat kantaa osuutensa ihmisten hyvinvoinnin yhteisvastuusta. Se linjasi myös, että palvelujen saatavuutta ja laatua parannetaan strategiakaudella lisäämällä alueellista yhteistyötä. Kuntien valtionosuusjärjestelmää haluttiin kehittää niin, että väestön tarvitsemat hyvinvointipalvelut voidaan turvata myös taloudellisesti taantuvilla alueilla ja väestökatokunnissa. (STM 2001, 5–17.) Toimivat palvelut ja kohtuullinen toimeentuloturva oli yksi strategisista painopisteistä. Sen alla korostettiin sosiaali- ja terveydenhuollon asiakkaan ja potilaan asemaa turvaavia lakeja ja sitä, että ne ovat perusta käyttäjän aseman parantamiseksi. Strategiassa linjattiin, että sosiaali- ja terveyspalvelujen perustan muodostavat kuntien järjestämät verorahoitteiset toiminnat, jotka ovat kaikkien saatavilla sosiaalisesta, taloudellisesta ja yhteiskunnallisesta asemasta riippumatta. Valtion tehtäväksi nähtiin huolehtia siitä, että kansalaiset saavat sosiaali- ja terveyspalveluja tasavertaisesti asuinpaikasta riippumatta. Palvelujen järjestämis- ja tuottamisvastuu haluttiin eriyttää selkeämmin toisistaan. Yksityisten sosiaali- ja terveyspalvelujen, jotka tarkoittavat juridisesti sekä järjestöjen että yritysten tuottamia palveluja, nähtiin täydentävän kunnallisia palveluja ja tarjoavan niille vaihtoehtoja. Strategiassa linjattiin myös, että tavoitteena on lisätä yksityisen ja julkisen palvelutuotannon kilpailua. Sosiaali- ja terveysjärjestöistä todettiin lisäksi, että ne ovat tärkeitä vaikuttajia ja yhteistyön edistäjiä. (STM 2001. 8–9,18–19.) Sosiaali- ja terveysministeriön strategiassa näkyy selkeä muutos edelliseen strategiaan verrattuna sikäli, että vaikka se korosti julkisten palvelujen ensisijaisuutta ja universaalia palvelujärjestelmää, se nosti selkeästi esiin myös yksityiset palvelut ja ennen kaikkea kilpailun lisäämisen tavoitteen julkisten ja yksityisten palvelujen välillä. Sosiaali- ja terveysministeriön strategiassa nostettiin aikaisemmasta poiketen esiin myös, että kansallisen tason ohella sosiaali- ja terveyspolitiikan viitekehyksenä on Suomen jäsenyys EU:ssa, kansainväliset sitoumukset sekä yhteistyö kansainvälisten järjestöjen kanssa. Suomi oli strategian mukaan rakentamassa eurooppalaista sosiaalipolitiikkaa yhtenä unionin jäsenmaana. Samalla todettiin, että Suomi arvioi muutoksia omista kansallisista lähtökohdistaan. Suomen tavoitteena sanottiin olevan sellainen eurooppalainen hyvinvointimalli, joka on kansalaisten kannalta legitiimi ja kilpailukykyinen. Liiallista yhteisötason sääntelyä tulisi välttää. Euroopan sosiaaliselle mallille

202


203

ominaisena nähtiin, että taloudellinen suorituskyky ja sosiaalinen kehitys kuuluvat erottamattomasti yhteen. (STM 2001, 25–26.) Valtioneuvosto asetti kesällä 2000 keskushallinnon kehittämishankkeen. Sen osahanke ”Kuule kansalaista” ehdotti, että kaikkiin ministeriöihin tulisi luoda systemaattiset menettelytavat sen varmistamiseksi, että kansalaisia ja kansalaisjärjestöjä kuullaan. Osana tätä työtä kaikkien ministeriöiden tulisi laatia vapaaehtoisjärjestöstrategia omalle vastuualueelleen. (VM 2000.) Sosiaali- ja terveysministeriön hallinnonalalla kansalaisjärjestöjen tekemä työ oli laajaa ja paljon moninaisempaa kuin pelkkä vapaaehtoistoiminta. STM päätti lähestyä asiaa kansalaisjärjestötoiminnan strategian näkökulmasta. Järjestöt olivat ministeriön hallinnonalalla aktiivisia sosiaali- ja terveyspolitiikan toimijoita, joiden rooleihin kuuluivat edunvalvonta, kehittäminen sekä palvelujen tuottaminen. STM päätyi laajempaan tarkasteluun myös siksi, että hyvinvoinnin tuottamisen rakenne oli muuttumassa ja valtio oli sitoutunut edistämään sosiaali- ja terveysalan yrittäjyyden syntymistä. Sen arvioitiin voivan vaikuttaa eräillä toimialoilla merkittävästi järjestöjen toimintoihin. (STM 2003, 9,16.) Sosiaali- ja terveysministeriö nosti kansalaisjärjestöstrategiassaan esiin sen, että järjestöt tuottavat tärkeää tietoa kansalaisten ja viranomaisten kohtaamisesta. Julkisen sektorin tuli siksi tukea järjestöjä ja hakea niistä vahva kumppani. STM arvioi omat suhteensa sosiaali- ja terveysjärjestöihin vuosituhannen alussa erittäin tiiviiksi. Sen 50:stä neuvottelu- ja lautakunnasta vajaassa kolmessakymmenessä oli järjestöjen edustajia. Työryhmissä ja ohjausryhmissä, joita oli noin 90, 40:ssä oli järjestöjen edustus. Lisäksi järjestöiltä pyydettiin lausuntoja ja kuultiin muillakin tavoilla. (STM 2003, 16.) Järjestöstrategiassa viitattiin STM:n sosiaali- ja terveyspoliittiseen strategiaan, jossa järjestöt nähtiin monessa mielessä tärkeinä. Järjestöstrategiassa arvioitiin kuitenkin, että samanaikaisesti kuntia ohjataan ulkoistamaan palvelutuotantoaan, lisäämään vaihtoehtoista palvelutuotantoa ja kilpailua myös sosiaalihuollossa. Osana tätä kehitystä vaadittiin myös, että kilpailluilla markkinoilla toimivien järjestöjen palvelutuotannon perusperiaatteita ja raha-automaattiavustusten kohdentamisperusteita selkiytetään. Samanaikaisesti toivottiin, että kansalaisyhteiskunta vahvistuu ja sille asetettiin paljon toiveita. Järjestöstrategian mukaan STM:n oli myös valittava, pyrkiikö se myötävaikuttamaan siihen, että osa kuntien ja järjestöjen palvelutoiminnasta siirtyy elinkeinotoiminnan piiriin. (STM 2003, 17–18.) Sosiaali- ja terveysministeriön järjestöstrategia tunnisti järjestöjen erityisen merkityksen. Siinä todettiin, että järjestöt käynnistävät ja ylläpitävät erityispalveluja sellaisille ihmisryhmille, joita valtiollinen palvelujärjestelmä ei


tarpeeksi nopeasti huomioi tai joille yksittäinen kunta pienen asiakasmäärän ja erityisosaamisen tarpeen vuoksi ei itse voi tarjota palveluja riittävässä määrin. Arvioitiin myös, että järjestöt tuottavat lisäarvoa täydentävin palveluin siksi, että toiminta on luotettavaa. Järjestöillä on vahva ja kestävä arvopohja. Järjestöt toimivat pitkäjänteisesti, eivätkä tavoittele taloudellista voittoa. Strategian mukaan pitkälle viedyn ammatillisen erikoistumisen lisäksi järjestötyössä voidaan sovittaa yhteen vertais- ja maallikkotyö. Merkittävää elämänlaadun paranemista saavutetaan usein pienillä taloudellisilla panostuksilla. (STM 2003, 19.) Sosiaali- ja terveysministeriön järjestöstrategia sisälsi hyvin monia järjestöille myönteisiä linjauksia. Siinä todettiin muun muassa, että kansalaisyhteiskunnan toimivuudella ja elävyydellä oli itseisarvonsa. Samalla se tuotti konkreettisia taloudellisia hyötyjä ehkäistessään ja vähentäessään sairauksia, sosiaalisia ongelmia sekä niihin kohdistuvaa palveluntarvetta. Peruslinjaus palveluista oli, että yleishyödyllinen eli järjestöjen toiminta erityisryhmille varmistetaan. Samanaikaisesti järjestöstrategiassa kuitenkin eksplisiittisesti todetaan, että sosiaali- ja terveysministeriö ohjaa omilla päätöksillään hallinnonalansa julkisten, yleishyödyllisten ja yksityisten palveluntuottajien työnjaon selkiytymistä. Sosiaali- ja terveyspalvelujen lähtökohtana tuli olla kansalaisen saama palvelu ja ehjät palvelukokonaisuudet. Sosiaali- ja terveysministeriö tuki järjestöstrategian mukaan palvelutuotannon kilpailuttamista ja tuotteistamista, jotta saataisiin aikaan kustannustietoisuutta, laatua ja hyviä käytäntöjä. Palvelutuotannon yhtiöittämistä suositeltiin järjestöille silloin, kun toimialueella oli vastaavaa yrityspohjaista toimintaa ja kun palvelu ei järjestöpohjaisena tuota lisäarvoa. Linjattiin myös, että raha-automaattituotoin tapahtuvaa palvelutoiminnan tukemista vähennetään silloin, kun toimialueella on muita palveluntarjoajia. Tukien käytössä huomioidaan hankintalain vaatimukset. (Mt.,15.) Järjestöstrategiassa lievennettiin kilpailuun liittyvää vaatimusta muistuttamalla, että vain osassa hallinnonalan toimialoista oli löydettävissä useita palveluntarjoajia, mikä vasta mahdollistaisi oikean kilpailun. Ulkoistaminen ja kilpailuttaminen eivät toimineet kunnolla tarjoajien ja kilpailuttamisosaamisen puutteen vuoksi. Sektorin markkinat eivät siten olleet täydelliset ja niiden kehittyminen veisi aikaa. Lukuisilla aloilla markkinoiden toimivuus ei ole edes mahdollista. Eräissä tapauksissa, joita ei yksilöity, palvelutuotanto voi olla mielekästä erityisvaatimusten vuoksi järjestää suoraan sosiaali- ja terveysjärjestöjen kautta. (Mt., 20.) Edellä olevista linjauksista heijastuu yhtäältä se, että STM:ssa ajattelu oli muuttunut kilpailuttamiselle ja markkinaistamiselle aikaisempaa myön-

204


205

teisemmäksi. Toisaalta näkyy myös huoli siitä, etteivät markkinaistaminen ja kilpailuttainen rikkoisi toimivia palveluketjuja. On myös nähtävissä, että oli havahduttu uudella tavalla järjestöjen merkitykseen erityispalvelujen tuottajana ja järjestöjen palveluntuottaja-asema nostetaan aikaisempaa selkeämmin esiin.

7.2 EU:n sosiaalipolitiikan laajeneminen ja pehmeä ohjaus Vuonna 2000 hyväksyttiin Lissabonin Eurooppa-neuvostossa Euroopan tulevaa suuntaa hahmotteleva kasvustrategia. Se oli sosiaalipoliittisesti merkittävä, sillä ensimmäistä kertaa EU:ssa tunnustettiin poliittisesti talous-, työllisyys- ja sosiaalipolitiikkalohkojen samanarvoisuus ja samalinjaisuus kasvupolitiikan osina. Eurooppa-neuvoston näkemyksen mukaan kasvustrategian tuli olla talous-, työllisyys- ja sosiaalipoliittisesti tasapainoinen. (Saari 2002a, 9.) Lissabonin strategian mukaisesti EU katsoi, että sosiaalipolitiikka oli keskeinen tekijä Euroopan taloutta rakennettaessa ja yhtenäistä yhteiskuntamallia kehitettäessä. Näiden linjausten jälkeen EU:ssa alettiin virallisesti puhua Euroopan sosiaalisesta mallista. Kyse oli merkittävästä muutoksesta, sillä yhteisötason sosiaalipolitikkaa oli poliittisesti arka aihe. (Pakaslahti 2002, 49.) Lissabonin strategia oli enimmäkseen muuta kuin sosiaalipolitiikkaa, mutta merkittävää on, että sosiaalipolitiikkaa ylipäätään tarkasteltiin tässä yhteydessä. Kari Välimäki (2002, 117) arvioi, että komissio oli tehnyt erinomaista työtä siinä, että sosiaalipoliittiset kysymykset oli pystytty nostamaan talous- ja työllisyyskysymysten rinnalle Lissabonin kasvustrategiassa ja siihen liittyvässä seurannassa. On syytä huomata, että EU:n toimivalta erosi näillä kolmella alueella merkittävästi. Sisämarkkinoilla Euroopan unionin toimivalta on haastamaton. Talouspolitiikassa on vahva ja jaettu toimivalta. Vakaus- ja kasvusopimus ja talouspoliittiset suuntaviivat suuntaavat merkittävästi jäsenvaltioiden tekemiä valintoja. Toimivalta on melko merkittävä myös työllisyyspolitiikassa. Sen sijaan toimivalta on vähäinen sosiaali- ja terveyspolitiikassa, joka ymmärretään pitkälti jäsenvaltioiden toimivaltaan kuuluvaksi. Jäsenvaltioiden sitoutuminen työllisyys- ja sosiaalipoliittisiin linjauksiin on luonteeltaan poliittista. (Saari 2002a, 16.) Euroopasta piti saada kymmenessä vuodessa maailman voimakkain ja kilpailukykyisin alue. EU:n tuli linjausten mukaan pystyä ylläpitämään kestävää talouskasvua, luomaan uusia ja parempia työpaikkoja ja lisäämään yhteenkuuluvuutta. Lissabonin päätöksissä korostettiin talouden, työllisyyden


ja sosiaalipolitiikan keskinäissuhdetta ja sitä kuvattiin EU:n kansainvälistä kilpailukykyä vahvistavaksi kolmioksi. Sosiaalipolitiikka nähtiin selkeästi taloutta vahvistavana tekijänä. (Pakaslahti 2002,49.) Lissabonin strategian logiikka merkitsi taloudellisen, sosiaalisen ja poliittisen uudenlaista yhdistämistä ja niiden välisten jakojen purkamista. Tuolloin Elina Palolan mukaan (2010, 29–51) alkoi kokonaan uusi puhunnan tapa. Hän arvioi, että sosiaalipolitiikan sitominen talouden ja työllisyyden rinnalle ilman, että unionilla on vastaavaa juridista toimivaltaa, oli sosiaalipolitiikan omien sisältöjen kannalta pitkällä aikavälillä huono ratkaisu. Sosiaalipolitiikan lähtökohtana oli työllisyyden ja sitä kautta myös talouden turvaaminen, mikä edellytti sosiaalisen sisältöjen ja keinojen muokkaamista suojelusta investointeihin. Tuolloin tulleissa komission tiedonannoissa oli tavoitteena osallisuutta edistävä Eurooppa. Erityisiksi haasteiksi nostettiin paremman avun tarjoaminen syrjäytyneille ja aktiivinen puuttuminen sosiaalista integroitumista haittaaviin rakenteellisiin seikkoihin. Sosiaalipolitiikka hahmottui omana kokonaisuutenaan omine lähtökohtineen. Komissio painotti hyvinvointijärjestelmien vastuuta ja sitä, että jäsenvaltioiden kattavat järjestelmät varmistavat hyvinvoinnin jakamisen kaikkien kesken. Se korosti myös yhteiskunnan velvollisuutta järjestää kaikille yhtäläiset mahdollisuudet. Komission huolena oli yhteiskunnallisten erojen kasvu ja yhteenkuuluvuuden heikkeneminen. (KOM(2000)79, 4.) Samanaikaisesti komissio loi perustan sosiaalipolitiikan modernisoimiselle (KOM(2000)82, 11–12). Sen tärkeänä osana olivat kaikkien väestöryhmien osallistuminen ja hoivasta sekä etuuksista riippuvuuden kysymykset. Näkemys aktiivisesta sosiaalipolitiikasta oli vahva. Se rikkoi sosiaalisen suojelun ja talouden perinteistä rajanvetoa ja liitti ne hyvin tiiviisti työllisyyspolitiikkaan. Ytimenä oli työssäkäynnin näkeminen keskeisenä yhteiskuntaan integroitumisen väylänä. Kaikkien osallisuudella taattaisiin parhaiten yhteiskunnan ja talouden tuottavuus sekä tehokkuus. Lisäksi strategisena ajatuksena oli poliittista yhteistyötä ja toimijuutta laajentamalla syventää työllisyyden, talouden ja sosiaalisen yhteyksiä. Tavoitteena oli sitouttaa mahdollisimman laaja toimijajoukko ajamaan yhteisiä tavoitteita. Kyse oli hallinnan muutoksesta, jolla tavoiteltiin eurooppalaisten politiikkauudistusten toimeenpanoa ja unionin legitimiteetin parantamista. Hyvinvointijärjestelmät nähtiin tuottavina tekijöinä, joiden tulisi uudistua väestörakenteen ja ennen kaikkea talouden muuttuessa. Komissio näki tarpeen tehostaa toimia jäsenmaiden sosiaaliturvajärjestelmien uudistamiseksi. (Palola 2010, 35–43.)

206


207

Sama linjaus ja lähestymistapa vahvistettiin Sosiaalipoliittisessa toimintaohjelmassa (KOM(2000)379) vuosille 2000–2005. Sillä pyrittiin varmistamaan talous-, työllisyys- ja sosiaalipolitiikan positiivinen ja dynaaminen vuorovaikutus. Lisäksi haluttiin saada aikaan poliittinen sopimus, jolla aktivoitaisiin kaikki tahot toimimaan päämäärän saavuttamiseksi. Sosiaalipoliittisessa toimintaohjelmassa nostettiin esiin vahvasti myös Euroopan sosiaalinen malli. Euroopan sosiaalisen mallin käsite saavutti 2000-luvun alussa kiistattoman ja dominoivan aseman sosiaalipoliittisessa keskustelussa. (Saari 2001, 25.) Euroopan sosiaaliselle mallille nähtiin olevan luonteenomaista korkeatasoiset sosiaalisen suojelun järjestelmät, sosiaalisen vuoropuhelun merkitys ja yleishyödylliset palvelut. Sen todettiin rakentuvan jäsenvaltioiden sosiaalijärjestelmien eroista huolimatta yhteiselle arvoperustalle, mitä ei kuitenkaan eksplisiittisesti avattu. (Nizzan päätelmien 1. liite kohta 8.) Ilkka Kajaste (2002, 167–168) arvioi, että Euroopan sosiaalisella mallilla tarkoitetaan ensisijaisesti sosiaalisen koheesion vahvistamista ja syrjäytymisen ehkäisyä työllisyyden kautta. Käynnissä oli muutos, joka otti etäisyyttä perinteiseen, universaalisuuteen perustuvaan pohjoismaiseen sosiaalipolitiikkaan ja merkitsi osin uutta toimintaohjelmaa, joka tähtäsi Lissabonissa kaavailtuun sosiaalisen suojelun nykyaikaistamiseen. Sosiaalipolitiikan asema EU:ssa vahvistui myös siksi, että unionin perussopimuksissa Amsterdamin sopimus (1999) ja Nizzan sopimus (2000) laajensivat unionin toimivaltaa sosiaalipolitiikan alueella. Ne toivat myös käyttöön uusia välineitä jäsenvaltioiden välisen yhteistyön tiivistämiseen silloin, kun EU:lla ei ollut toimivaltaa. Kehitys oli kulkenut lainsäädäntömenettelyissä yksimielisyyspäätöksistä määräenemmistöpäätöksiä kohti. Amsterdamin sopimuksessa määräenemmistöpäätöksiin liitettiin yhteispäätösmenettely Euroopan parlamentin kanssa. Yhteispäätösmenettelyssä Euroopan parlamentilla oli veto-oikeus lainsäädäntökäsittelyn lopussa päätöksen hyväksymisessä. Neuvosto ei voinut hyväksyä lakia ilman, että parlamentti antoi siihen hyväksymisensä. (Kari 2002, 81–82.) Vuonna 2000 komissio ei enää korostanut entiseen tapaan jäsenvaltioiden oikeutta organisoida sosiaaliturvansa haluamallaan tavalla, vaikka unionin toimivallan toissijaisuus näkyykin edelleen. Muutos heijastelee Amsterdamin sopimuksen antamaa uutta toimivaltaa ja Nizzan sopimukseen liittyneitä odotuksia. (Saari 2002b, 135.) Amsterdamin sopimuksessa (1999) toimivaltaa laajennettiin erityisesti työllisyyspoliittisissa kysymyksissä. Lisäksi sopimuksen 137 artiklassa todettiin, että neuvosto voi toteuttaa sosiaalisen syrjäytymisen torjumiseksi


toimenpiteitä jäsenvaltioiden välisen yhteistyön lisäämiseksi aloittein. Nizzan sopimuksen (2000) 137 artiklassa todettiin muun muassa, että yhteisö tukee ja täydentää jäsenvaltioiden toimintaa sosiaalisen syrjäytymisen torjumisessa ja sosiaalisen suojelun järjestelmien nykyaikaistamisessa. Se ei kuitenkaan antanut suoraa lainsäädännöllistä toimivaltaa, vaan vakiinnutti uuden sosiaalisen suojelun prosessin. Lisäksi Nizzan perussopimukseen tuli kokonaan uusi artikla 144, jolla perustettiin sosiaalisen suojelun komitea, Social Protection Committee eli SPC. Sosiaalisen suojelun komitea oli neuvoa-antava ja sen tehtävänä oli edistää yhteistyötä sosiaalisen suojelun alueella jäsenvaltioiden kesken ja komission kanssa. Juho Saaren (2002a, 9) mukaan sosiaalisen suojelun komitean vakinaistamisen jälkeen sosiaalipolitiikka oli komiteajärjestelmässä samalla institutionaalisella tasolla talousja työllisyyskomiteoiden kanssa. Sovittu työjärjestys kohdistui kansallisen sosiaaliturvan ytimeen liittyviin asioihin, kuten eläkkeisiin, sosiaaliseen syrjäytymiseen ja terveyteen. (Pakaslahti 2002, 56.) Muutos EU:n sosiaalipoliittisessa toimivallassa on ollut vähittäistä ja pienten askelten politiikkaa. Vaikka EU:n suora lainsäädännöllinen ohjaus sosiaalipolitiikassa oli vähäistä, Euroopan tuomioistuimen (European Court of Justice) epäsuoralla, unionin lainsäädännön tulkintaan perustuvalla ohjauksella oli vaikutusta. Pääsääntöisesti tuomioistuimen toiminta ei pohjaudu sosiaalipoliittisiin näkökohtiin, vaan markkinoiden vapauttamiseen. Ydinongelma oli siinä, että tuomioistuin vyöryttää omaa vaikutustaan ja tulkintaansa alueille, joiden tulisi olla yksiselitteisesti jäsenvaltioiden oman toimivallan piirissä. Tuomioistuin luo omaa tapauskohtaista lainsäädäntöä, jota jäsenvaltioiden on noudatettava sellaisenaan. Vaikka tuomioistuin hyväksyy periaatteen, että sosiaalipolitiikka on kansallisen toimivallan piirissä, se tulkitsee sisämarkkina- ja kilpailulainsäädäntöä niin, että sosiaaliturvan kansallisen lainsäädännön tulee olla sopusoinnussa unionin lainsäädännön kanssa. (Pakaslahti 2002, 62; Bosco 2000; Palola & Särkelä 2006.) Tuomioistuimen päätökset osoittavat, että EU:n vapaan kilpailun periaatteilla mitätöidään kansallista sosiaalipolitiikkaa. Kari Välimäki (1999, 257) esitti jo vuonna 1999 kysymyksen, onko sosiaalipolitiikan pehmeä ohjaus riittävä vastaus sisämarkkinoiden vapaata kilpailua tukevaan kovaan lainsäädäntöön. Tuomioistuimen sosiaalipoliittiset linjaukset jakavat kansallisen sosiaaliturvan kahtia siten, että oli olemassa sosiaaliturvan sisältöä ja rahoitusta koskeva, yksinomaisesti kansalliseen toimivaltaan kuuluva taso ja sosiaaliturvan hallinto ja käytännön järjestelyt, joita voitiin arvioida sekä säädellä sisämarkkinoiden ja muun vapaan kilpailun yhteisölain pohjalta (Bosco 2000). Johannes Pakaslahti esitti vuonna 2000, että tuomioistuimen toimi-

208


209

valtaa tulisi vakavasti täsmentää tai rajoittaa hallitusten välisessä konferenssissa, jossa muutetaan unionin perussopimusta. Siten tuomioistuin ei voisi operoida alueilla, jotka kuuluvat jäsenvaltioiden yksinomaisen toimivallan piiriin. (Pakaslahti 2000, 76–84.) Myös sosiaali- ja terveysjärjestöissä nostettiin esiin huoli tuomioistuimen roolista ja todettiin, ettei ole viisasta antaa EU:n tuomioistuimelle tilaa tulla sosiaali- ja terveyspalveluihin liittyvillä päätöksillään linjaamaan kansallisia sosiaalipoliittisia ratkaisuja ja valintoja (Särkelä & Rönnberg 2002, 236). Lissabonin Eurooppa-neuvosto saavutti vuonna 2000 yksimielisyyden myös niin sanotusta avoimen koordinaation menetelmästä, josta Suomessa käytettiin lyhennettä AKM. Se oli työväline jäsenvaltioiden yhteistoiminnalle ja komission aloitteellisuudelle. Se nähtiin tärkeäksi välineeksi erityisesti niillä politiikkalohkoilla, joilla yhteisöllä ei ollut toimivaltaa lainsäädännölle tai olemassa olevan toimivallan käyttöä esti jäsenvaltioiden erimielisyys. Avoimen koordinaation menetelmässä oli kyse jäsenvaltioiden välisestä yhteistyöstä, jota komissio tuki. Avoimen koordinaation menetelmään kuului suuntaviivojen määrittäminen unionille ja tarkat aikataulut jäsenvaltioiden asettamien lyhyen, keskipitkän ja pitkän aikavälin päämäärien saavuttamiseksi. Ajatuksena oli näiden eurooppalaisten suuntaviivojen soveltaminen kansallisessa ja alueellisessa politiikassa ottaen huomioon kansalliset ja alueelliset erot. Tarvittaessa siihen voi liittyä määrällisten ja laadullisten indikaattorien määrittäminen. Lisäksi siihen kuului keskinäiseksi oppimisprosessiksi tarkoitettujen määräaikaisen seurannan, arvioinnin ja vertaisarviointien järjestäminen. Jäsenvaltiot voivat asettaa sen avulla yhteisiä tavoitteita myös sosiaalipolitiikan alueella. Näin tehtiin muun muassa köyhyyden ja sosiaalisen syrjäytymisen vastaisen toiminnan alueella. (Saari 2002a, 30.) Avoimen koordinaation menetelmä herätti kritiikkiä raskautensa ja nopeiden aikataulujensa takia ja siksi, että se näytti muodostuvan vain EU:n ja kansallisten viranomaisten väliseksi toiminnaksi, johon muilla tahoilla, esimerkiksi parlamenteilla, ei ollut mahdollisuutta vaikuttaa. Esitettiin myös kysymyksiä, oliko uusi sosiaalipoliittinen toimeliaisuus luonteeltaan jäsenvaltioiden välistä yhteistoimintaa vai ylikansallista informaatio-ohjausta. Uuden välineen nähtiin olevan toimintatapa, joka puuttui voimakkaasti jäsenmaiden sosiaaliturvajärjestelmiin ja sosiaalipolitiikkaan ja ohjasi niiden kehitystä. Tiivistyvän yhteistyön arvioitiin luovan sosiaalista painetta, joka teki yhteisen toimintamallin vastustamisen vaikeaksi. Toimijat tavallaan suljettiin yhteiseen hallintajärjestelmään. Yhteinen kieli, yhteiset käsitteet, yhteinen tietopohja tilastoineen, vertailut ja arvioinnit sekä niiden jakaminen tekivät avoimen koordinaation menetelmästä varsin tehokkaan hallinnan


välineen. Parhaissa käytännöissä ei ollut kysymys yksittäisistä teknisistä ratkaisuista, vaan usein myös tärkeistä poliittisista linjauksista. Kansalliselle sosiaalipolitiikalle esitettiin arvioiden mukaan erilaisia vaatimuksia, joilla voi olla suuri merkitys kansallisten järjestelmien kehittämiselle. EU:n harjoittaman sääntely voikin olla hyvin pehmeää ja kaukana normien asettamisesta. Unioni voi säännellä myös yhteisen tiedon avulla. ( Pakaslahti 2002, 58–61; Palola & Särkelä 2006, 38–41; Savio 2001, 155.) Myös sosiaali- ja terveysjärjestöt kantoivat Sosiaali- ja terveysturvan keskusliiton johdolla huolta siitä, että eri toimielinten tasapaino järkkyy, hallintatavan avoimuus pienenee ja läpinäkyvyys prosessin sulkeutuneisuuden takia vähenee. Nostettiin esiin myös se, että Suomessa tarvittiin kansallisesti keskustelua universaalin palvelu- ja tukijärjestelmän tulevaisuudesta uusissa olosuhteissa. (Särkelä & Rönnberg 2002, 235–236.) Kun avoimen koordinaation tavoitteenasettelua tuolloin verrataan sosiaali- ja terveysministeriön strategiaan (STM 2001), yhtymäkohdat ovat suuret. Kari Välimäki (2002, 111) päätyi siihen johtopäätökseen, että yhteisötasolla tapahtuva sosiaalipoliittinen tavoitteenasettelu näytti tukevan myös Suomen omia tavoitteita. Yhteinen tavoitteenasettelu tuki myös sitä, että EU pystyi kansallisvaltioita vahvempana toimijana edistämään sosiaalisten kysymysten esiin nostamista globaalilla tasolla. Yhtäläisyys komission työllisyys- ja sosiaaliasian pääosaston sosiaalipoliittisissa linjauksissa 2000-luvun alussa ja STM:n strategian välillä on nähtävissä. STM:n strategia kattoi kaikki komission mainitsemat teemat. Komissiolla oli kuitenkin selvä pyrkimys yhteisölainsäädännön vahvistamiseen. Komission argumentaatio näytti sivuuttavan jäsenvaltioiden näkemykset vetoamalla sisämarkkinoiden toimintaedellytyksiin, kansalaisiin ja arvoihin. (Saari 2002b, 143–144.) Amsterdamin sopimuksen antamaa lainsäädännöllistä toimivaltaa ei käytetty sosiaalipolitiikan alueella. Lainsäädännön tekeminen oli vaikeaa, kun yksimielisten päätösten aikaansaaminen 15 jäsenvaltion kesken merkitsi loputtomia kompromisseja ja lisäksi parlamentin osallistuminen lainsäädäntöön vaikeutti sitä. Sosiaalisen mallin johdonmukainen rakentaminen lainsäädännön kautta ei ollut mahdollista. Vaihtoehtoisena tienä avoimen koordinaation menetelmä oli huomattavasti tehokkaampi ja helpommin hallittavissa kuin lainsäädäntö. Sen toteuttamista eivät häirinneet demokratiayrityksetkään, koska Euroopan parlamentti, talous- ja sosiaalikomitea ja alueiden komitea oli suljettu prosessin ulkopuolelle. Jäsenmaiden sosiaaliministeriöiden korkeat virkamiehet ja komission jäsenet tekivät yhteisiä politiikkalinjauksia ilman häiritseviä tahoja. Demokratian ja läpinäkyvyyden puute olivat uuden toimintatavan suurin ongelma. (Kari 2002, 84–85.)

210


211

Ennen euroalueen jäsenyyttä monet jäsenvaltiot, myös Suomi, tervehdyttivät julkista talouttaan saavuttaakseen talous- ja rahaliiton kriteerit ja kääntääkseen velkaantumisen alenevalle uralle. Talous- ja rahaliitto ei merkinnyt hyvinvointivaltion alasajoa, mutta lukuisissa jäsenmaissa tehtiin muutoksia sosiaalipoliittisiin järjestelmiin. On esitetty arvioita, että vakaus- ja kasvusopimuksen seurauksena talouden ylivalta sosiaalipolitiikkaan nähden muodostui pysyväksi. (Saari 2002a, 38–39; Kajaste 2002, 151–153; Pakaslahti 2001; Pakaslahti 1999, 32.) Vuonna 2000 Nizzan sopimuksen yhteydessä hyväksyttiin myös EU:n perusoikeuskirja (EYVL 18.joulukuuta 2000/C364/01). Perusoikeuskirja hyväksyttiin vain poliittisena julistuksena. EU:n perusoikeusasiakirjan hyväksymisen arvioitiin olevan merkittävä edistysaskel siksi, että samassa asiakirjassa on turvattu sekä traditionaalisia vapausoikeuksia että sosiaalisia perusoikeuksia. Peruskirjan hyväksyminen arvioitiin merkittäväksi osoitukseksi siitä, ettei EU:ssa ollut enää kysymys pelkästään taloudellisen yhteistyön turvaamisesta ja sen esteiden poistamisesta. Perusoikeuskirjan merkitys oli käytännössä siinä, että komission tuli ottaa huomioon sen säännökset lainsäädäntöaloitteita tehdessään. Se oli merkityksellinen myös siksi, että se turvasi oikeuksia myös työvoimaan kuulumattomalle väestölle. (Nieminen 2002, 87–89.) Arvioitiin myös, että perusoikeusasiakirja voisi korjata EUoikeuteen ja yhteisön perussopimukseen sisältyvää rakenteellista vinoumaa. Sisämarkkinoiden oikeudet olivat niissä hyvin suojattuja, mutta samaa ei voinut sanoa sosiaalisista oikeuksista. (Bruun 2001, 217.) Perusoikeuskirjan 34.1 artiklan mukaan unioni tunnustaa oikeuden sosiaaliturvaetuuksiin ja sosiaalipalveluihin kansallisten lainsäädäntöjen mukaisesti sekä kunnioittaa tätä oikeutta. ( Nieminen 2002, 96–97). Sosiaali- ja terveysjärjestöissä toivottiin, että perusoikeuksilla ja perusoikeuskirjalla voisi tulevaisuudessa olla merkittävä tehtävä unionin taloudellisten perusvapauksien rajoittajana ja tasapainottajana (Palola & Särkelä 2006, 28). Yhä harvempi sosiaalipolitiikan asiantuntija korosti enää tässä muutosvaiheessa sosiaaliturvan olevan puhtaasti kansallinen kysymys. Enää ei kiistetty sitä, että useilla yhteisötason päätöksillä oli joko välittömiä tai välillisiä vaikutuksia kansalliseen sosiaaliturvaan. Yhteisötason päätöksenteko oli vahvistunut erityisesti rahapoliittisissa kysymyksissä. Talouspoliittisilla päätöksillä oli väistämättä vaikutuksia sosiaalipolitiikkaan. Pääoman, työvoiman, tavaroiden ja palvelujen vapaata liikkuvuutta koskevilla sisämarkkinasäännöksillä vaikutetaan sosiaaliturvan toimintaympäristöön. Jäsenmaita koskevat samat ja yhteiset rakenteelliset haasteet olivat perusteltu syy lisätä


tiedon ja kokemusten vaihtoa. Sillä on pitkällä aikavälillä jäsenvaltioiden sosiaaliturvajärjestelmien eroja kaventava vaikutus. (Välimäki 2002, 104.) Täysin avoimet markkinat ilman yhteisötason sosiaalisia pelisääntöjä aiheuttavat suuria sopeutumisvaikeuksia yksittäisissä jäsenmaissa. Sosiaalipolitiikan ja muillakin sektoreilla oli tullut esille yhä selkeämpi tarve selkiyttää työnjakoa yhteisötason ja kansallisen tason välillä. Se merkitsi yhteisötason aseman vahvistumista sosiaalipolitiikassa. Arvioitiin, ettei yhteisön toimivallan lisäämisellä olisi haittavaikutuksia Suomen kaltaiselle kehittyneelle hyvinvointivaltiolle. Suurimpana uhkana suomalaiselle sosiaaliturvajärjestelmälle on se, että päätösvalta lipuu hiljaa yhteisötasolle päätöksillä, joiden välittömiä tai välillisiä vaikutuksia ei nähdä. (Välimäki 2002, 117–119.)

7.3 RAY:n avustusten kyseenalaistaminen Sosiaali- ja terveyspalvelujen markkinaistaminen tapahtui Suomessa puhtaasti kansallisin päätöksin ja valinnoin. Suomen liityttyä Euroopan unionin jäseneksi kilpailupoliittisen keskustelun kärki kohdistui Rahaautomaattiyhdistyksen avustustoimintaan. Näyttää siltä, että EU-jäsenyys ja sisämarkkinasäännökset antoivat markkinaistamista haluaville kansallisille tahoille uusia, tehokkaita välineitä, joilla viedä kilpailuttamis- ja markkinaistamistavoitetta eteenpäin. Yrittäjäjärjestöt ja Kilpailuvirasto olivat jo edellisessä muutosvaiheessa aktivoituneet ja voimistaneet kritiikkiään RAY:n avustuksia kohtaan, väittäneet niiden vääristävän kilpailua, heikentävän yrittäjien asemaa ja estävän uuden yrittäjyyden syntymistä. RAY:n, yrittäjäjärjestöjen, STM:n ja KTM:n välillä käytiin neuvotteluja ja haettiin keinoja ratkaista jännitteinen tilanne. Tässä muutosvaiheessa kamppailu RAY:n avustusten oikeutuksesta kiihtyi ja väitteet niiden kilpailua vääristävästä vaikutuksesta kovenivat. Tammikuussa 1999 Suomen Yrittäjät ry jätti valtioneuvostolle aloitteen, jossa se kiinnitti huomiota sosiaali- ja terveysjärjestöjen saamien avustusten kilpailuvaikutuksiin ja pyysi RAY-avustusten kilpailuvaikutusten selvittämistä. Sen mielestä korkea tukitaso vaikeuttaa huomattavasti yritysten toimintaa, alalle pääsyä ja markkinoiden kehittymistä. Esimerkkinä se mainitsi avustukset kotipalvelutoimintaan. STM pyysi Raha-automaattiyhdistykseltä selvitystä asiasta ja etenkin siitä, millä tavoin kilpailuun liittyvät näkökohdat oli otettu huomioon vuoden 1999 kotipalveluavustuksia harkittaessa. Samalla todettiin, että raha-automaattiavustusten jaon valmistelua varten tulee laatia dokumentoidut pelisäännöt, joissa kilpailunäkökulma oli otettu

212


213

huomioon. RAY totesi lausunnossaan, että kotipalvelutoimintaa on avustettu vuodesta 1989 alkaen, koska kunnallinen kotipalvelutoiminta ei ole pystynyt vastaamaan kysyntään. Lisäksi oli arvioitu, että väestön ikääntyessä kuilu kysynnän ja tarjonnan välillä kasvaisi entisestään. RAY totesi jo aikaisemmin kiinnittäneensä huomiota kotipalveluavustusten mahdollisesti aiheuttamiin kilpailuhaittoihin. Asiasta oli käyty keskusteluja järjestöjen, alan yrittäjien ja kuntien edustajien kanssa. Erityisesti oli tarkasteltu sitä, minkälaisessa toiminnassa ja millä alueilla erilaista tarjontaa ylipäänsä on olemassa. Raha-automaattiyhdistyksen hallitus oli linjannut avustusten jaon yhteydessä 1999 kotipalvelun avustamista siten, että avustukset kohdistetaan toimintoihin, joissa tukea järjestetään erityisesti runsaasti apua tarvitseville. Lisäksi avustuksia kohdennettiin toimintoihin ja kohderyhmille, joissa muuta tarjontaa ei juuri ollut, esim. yöpartiotoimintaan ja kyläpiikatoimintaan. Perinteiseen kotipalvelutoimintaan ei vuoden 1999 jaossa enää esitetty uusia avustuksia eikä aiempien avustusten korotuksia. Tarkoituksena oli asteittain pienentää perinteiseen kotipalvelutoimintaan myönnettäviä avustuksia. Tarkastelussa otettiin huomioon myös alueellinen ja paikallinen tarve sekä kilpailutilanne. Lisäksi RAY totesi, että vuosien 1998 ja 1999 kotipalveluavustuksiin liittyi erityisehto, jonka mukaan avustusta ei saa käyttää kunnan järjestämän tarjouskilpailun perusteella toteutettavaan toimintaan. (RAY lausunto 30.3.1999.) Tuossa vaiheessa avustettua kotipalvelua oli lähes sadalla järjestöllä 160 paikkakunnalla. Jos tarkastelusta jätettiin pois Mannerheimin Lastensuojeluliiton puolivapaaehtoisten työntekijöiden voimin järjestetty lastenhoitopalvelu, paikkakuntien määrä väheni noin 70:een. Avustuksella katettiin noin 35–45 prosenttia toiminnan kustannuksista, jotta voitiin turvata asiakasmaksujen kohtuullisuus. Ensi- ja turvakotien liitolla ja sen jäsenyhdistyksillä oli kotipalveluavustusta saavaa toimintaa, Alvari-perhetyötä, vakavissa vaikeuksissa oleville lapsiperheille 14 paikkakunnalla. Väestöliiton avustettu kotipalvelutoiminta oli vaativaa lastenhoitopalvelua asiakkaiden erityistarpeiden takia. Sitä oli kahdeksassa pääkaupunkiseudun kunnassa (Mt.) Raha-automaattiyhdistys totesi STM:lle antamassaan lausunnossa, että se piti tärkeänä kilpailuneutraliteettinäkökulman huomioon ottamista sosiaalija terveyssektorilla. Se kuitenkin muistutti, ettei apua tarvitsevien ihmisten palvelujen saantia pidä vaikeuttaa kaavamaisten toimintamallien pohjalta esimerkiksi haja-asutusalueilla ja erityisissä palvelutarpeissa. Muitakin yhteiskunnallisia päämääriä oli kuin pelkästään kilpailun ja taloudellisen tehokkuuden vaatimuksia. RAY korosti myös sitä, ettei kunnallisten avus-


tusten uskottu lähivuosina kasvavan. Oli tärkeää, että sosiaali- ja terveysalalla on käytettävissä monipuolinen palvelujen tarjoajien verkko, joka koostuu sekä kolmannesta sektorista että yrityksistä. RAY:n avustamien järjestöjen palvelutarjonta kattoi vain murto-osan koko kotipalvelutuotannosta, josta suurin vastuu kuuluu kunnille. Sosiaali- ja terveyssektorin kilpailuehtoja luotaessa olisi RAY:n näkemyksen mukaan otettava huomioon koko järjestelmä. RAY totesi lausunnossaan olevansa valmis edelleen tarkentamaan omalta osaltaan pelisääntöjä ja kuulemaan yrittäjien järjestöjä, kuntia sekä sosiaali- ja terveysministeriötä. (Mt.) Myös tiedotusvälineissä käytiin kevään 1999 aikana vilkkaasti keskustelua RAY:sta, sen monopoliasemasta ja avustustoiminnasta. Sähköisen median puolella esimerkiksi MOT-ohjelma oli hyvin aktiivinen selvittelemään RAY:n toimintaa esittäen kovaa kritiikkiä RAY:ta kohtaan. MOT:n mukaan järjestökenttää tukemalla Raha-automaattiyhdistys oli saanut vahvan otteen suomalaisessa yhteiskunnassa ja sen talutusnuorassa kulkivat poliitikot, virkamiehet ja julkinen sana. Sisäministeriö puolusti ohjelmassa RAY:tä todeten, että tehtäviä, joita Raha-automaattiyhdistyksen varoilla hoidettiin, pitäisi rahoittaa muuten budjetista suoraan ja että järjestelmä oli 60 vuotta osoittautunut erinomaisen tehokkaaksi tavaksi. Ohjelman mukaan kaikkein ongelmallisinta RAY:n monopolissa oli se, että sen rahanjako oli alkanut vaikeuttaa sosiaali- ja terveysalan yksityistä palvelutuotantoa. RAY korosti sitä, että avustusta saavien järjestöjen asiakkaina oli satoja tuhansia suomalaisia ja monet väestöryhmät olivat täysin riippuvaisia näistä palveluista. (MOT käsikirjoitus 12.4.1999, luettu 25.7.2015.) Sosiaali- ja terveysministeriö oli esittänyt kirjattavaksi vuoden 2000 valtion talousarvioon RAY-momenttiin periaatteen, jonka mukaan yksityisen yrityspohjaisen palvelutuotannon lisääntymistä ja kilpailutilanteen kehittymistä eri toimintasektoreissa seurataan ja kehitys otetaan huomioon avustuksia myönnettäessä. Kesäkuussa 1999 Suomen Yrittäjät ry:n edustajat olivat vaatineet ministeri Eva Biaudetilta työryhmän asettamista RAY-avustusten kilpailupelisääntöjen aikaansaamiseksi ja kuntien oman palvelutuotannon asteittaista avaamista kilpailulle etukäteen laaditun ohjelman mukaisesti. STM ei pitänyt työryhmän asettamista tarpeellisena. STM ilmoitti vaikuttavansa siihen, että RAY saa aikaan tarkennetut pelisäännöt kilpailunäkökulman huomioon ottamiseksi. Kuntien sosiaali- ja terveydenhuollon asteittainen avaaminen kilpailulle oli sen mukaan täysin mahdollista, eikä siihen ollut lainsäädännöllistä estettä. Päätösvalta asiassa kuului kunnille. STM:n rooliin ei katsottu kuuluvan erityisten ohjelmien laatiminen kilpailun avautumiselle. (STM muistio 5.7.1999.)

214


215

Suomen Yrittäjät ry antoi positiivista palautetta RAY:n selvityksen seikkaperäisyydestä. Tilastotietoihin sillä ei ollut huomautettavaa, mutta keskiarvoluvut eivät sen mukaan tuoneet esille ongelmien syvyyttä. Yrittäjäjärjestöjen mukaan tyypillistä oli, että kilpailuhaitat olivat usein alueellisia, jopa paikallisia. Yrittäjien järjestö olisi toivonut RAY:n käsittelevän laajemmin toiminta-avustusten myöntämiseen liittyviä periaatteita. Se kritisoi sitä, etteivät kilpailuhaitoista käydyt keskustelut järjestöjen ja alan yrittäjien kanssa olleet johtaneet vielä tulokseen. Suomen Yrittäjien mielestä oli hyvä, että RAY suhtautui myönteisesti kilpailusääntöjen aikaansaamiseen. Se ei pitänyt riittävänä, että niitä valmisteltaisiin vain RAY:n ja jäsenjärjestöjen yhteistyönä. Säännöt tulisi valmistella laajemmalla pohjalla, koska sen mukaan yhteiskunnan intressi tähän oli huomattava. Sosiaali- ja terveysala oli erittäin potentiaalinen uuden yrittäjyyden ja uusien työpaikkojen muodostumisen kannalta. Yrittäjien järjestö esitti, että kilpailusääntöjen aikaansaamiseksi asetettaisiin STM:n johdolla toimikunta, johon RAY:n lisäksi kuuluisivat edustajat kauppa- ja teollisuusministeriöstä, Kilpailuvirastosta, Suomen Yrittäjistä, Terveys- ja Sosiaalialan Yrittäjät-TESOsta, Suomen Kuntaliitosta ja Vanhustyön Keskusliitosta. Välimietintö tulisi saada aikaan joulukuussa 1999. (Suomen Yrittäjien lausunto 9.9.1999.) Käsitellessään vuoden 2000 avustusvalmistelun periaatteita RAY:n hallitus arvioi, että oli liioiteltua puhua sosiaali- ja terveyspalvelujen markkinoiden ja aidon kilpailun syntymisestä. Sen mukaan kilpailutilanne ei pääse kehittymään kvasimarkkinoita pidemmälle, koska kunnat ovat palvelujen pääasiallisia ostajia. Se totesi hyväksyvänsä kilpailuneutraalisuuden ja kilpailun edistämisen vaatimuksen. (RAY muistio 8.10.1999.) RAY:ssa laadittiin tammikuussa 2000 muistio avustustoiminnan lähtökohdista sosiaali- ja terveydenhuollon kilpailutilanteeseen. Muistiossa todettiin, että palvelujen markkinaehtoistuminen edellyttäisi maksukykyistä ja kuluttajapoliittiselta asemaltaan riittävän vahvaa asiakaskuntaa. Sosiaali- ja terveyspalvelujen asiakaskunnissa sen ei nähty kuitenkaan joitakin kapeita sektoreita lukuun ottamatta olevan mahdollista. Hyvinvointijärjestelmän suurimmaksi ongelmaksi nähtiin se, miten saada avun tarpeessa olevat hakeutumaan avun ja palvelujen piiriin riittävän ajoissa. Vaikeimpana ongelma nähtiin huonoimmassa asemassa oleville asiakkaille. RAY:n mukaan odotukset sosiaali- ja terveyspalvelujen piiriin syntyvien markkinoiden ja aidon kilpailutilanteen syntymisestä olivat osin liioiteltuja niin kauan kuin suomalaisen hyvinvointipolitiikan peruslähtökohdat pysyvät entisellään. (RAY muistio 24.1.2000.)


Julkista keskustelua RAY:n avustusten kilpailua vääristävästä vaikutuksesta nostatti ja viranomaisten toimia edellytti Terveys-ja sosiaalialan yrittäjät Suomessa ry, TESO. Se pyysi Kilpailuvirastoa selvittämään, aiheuttavatko RAY:n asema ja avustukset kotipalveluita tuottaville yhdistyksille ja säätiöille kilpailuetua. Yksilöidymmin se pyysi Kilpailuviraston kantaa seitsemään kysymykseen, muun muassa RAY:n ja järjestöjen rooliin elinkeinonharjoittajina, olivatko kotipalveluja tuottavat järjestöt määräävässä markkina-asemassa ja onko RAY:n avustuksilla kotipalveluihin ollut vaikutusta kotipalvelumarkkinoiden rakenteeseen ja kilpailuolosuhteisiin. Lisäksi se vaati Kilpailuvirastoa ryhtymään väliaikaisiin toimenpiteisiin kilpailunrajoituslain vastaisen toiminnan poistamiseksi. (Kilpailuviraston toimenpidepyyntö Dno 96/61/99.) TESO toimitti tammikuussa 2000 lisäselvityksen ja aineistoa Kilpailuvirastolle, joilla se halusi osoittaa avustusten kilpailua vääristävää vaikutusta. Sen näkemyksen mukaan oli kiistatonta, että kotipalveluja tuottavat järjestöt olivat elinkeinonharjoittajia. Se viittasi kilpailunrajoituslakiin, joka ei sen näkemyksen mukaan erottele toimijoiden oikeudellista muotoa, vaan vain sen sovellettavuutta tulkitaan elinkeinonharjoittajan käsitteen kautta. Selvityksen mukaan Raha-automaattiyhdistyksen avustusten seurauksena kotipalveluyritysten kynnys tulla markkinoille oli kasvanut. Avustusten seurauksena yhtä tehokkaat tai tehokkaammat yritykset ovat joutuneet poistumaan markkinoilta. TESO esitti selvityksessään, että useilla paikkakunnilla ei ole yksityistä palvelutarjontaa Raha-automaattiyhdistyksen avustusten takia. TESOn näkemyksen mukaan avustukset estivät yritysten pääsyn markkinoille. Se arvioi myös, että vaikka RAY antoi ymmärtää selvittävänsä avustuksia myönnettäessä kilpailutilanteen alueella ja toimialalla, siinä ei huomioitu yritysten toimintaa. TESOn näkemyksen mukaan RAY:n avustukset oli rinnastettavissa yritystukiin. (TESO 11.1.2000.) TESOn selvityksestä uutisoitiin Helsingin Sanomissa. Uutinen oli otsikoitu ”RAY:n rahaa käytetty ohjeiden vastaisesti. Miljardi avustuksista on puhdasta yritystukea” (HS 10.1.2000). STM:ssä tehtiin arviota tilanteesta, selvityksestä sekä TESOn roolista. STM:n arviossa todettiin, että Suomen Yrittäjät oli tukenut jäsenjärjestönsä TESOn näkemyksiä, mutta se oli ollut linjassaan huomattavasti maltillisempi ja puhunut erityisesti kuntien sosiaali- ja terveyspalvelujen tuottamisen avaamisesta kilpailulle. STM:n sisäisessä muistiossa todettiin, että TESOn selvitys oli sekava ja tarkoitushakuinen. Muistiossa todettiin myös, että Kilpailuvirastossa oli käynnissä laaja selvityshanke julkisen tuotannon murrosvaiheen vaikutuksista markkinoihin ja kilpailuun. Hankkeen osana pohdittiin myös RAY:n roolia

216


217

palvelutuotannon rahoituksessa. STM oli ohjannut RAY:ta laatimaan avustustoiminnalle dokumentoidut pelisäännöt, joissa kilpailunäkökulma on otettu huomioon. Lisäksi se oli vaikuttanut siihen, että keskusteluyhteyksiä yrittäjiin, Kilpailuvirastoon ja KTM:öön kehitettäisiin. Arvioitiin, että RAY:n neuvotteluyritysten tulokset olivat jääneet vielä vähäisiksi, mutta neuvottelujen arvioitiin kuitenkin etenevän. (STM muistio 17.1.2000.) RAY:n sisäisistä muistioista käy ilmi siellä käyty aktiivinen keskustelu kilpailun vääristämisen väitteistä. TESO:n väitteissä esitettiin, että RAY ei selvitä markkinatilannetta avustuksia harkitessaan ja kunnat irtisanovat sopimuksiaan yrittäjien kanssa, kun tilalle tulee avustettu yhdistys. RAY lähti siitä, että palvelutoiminnan avustamisen lähtökohtana on avun tarpeessa oleva ihminen. Muun palvelutoiminnan selvittäminen on olennainen osa tavanomaista avustusvalmistelua. Väite, että kunnat olisivat sanoneet yritysten sopimuksia irti järjestöjen vuoksi, todettiin perättömäksi. Kaikissa väitetyissä tapauksissa oli tehty järjestöön tarkastus, eikä avustusehtojen rikkomisesta löydetty näyttöä. RAY:ta syytettiin myös siitä, ettei se valvo avustusten käyttöä. RAY osoitti avustusten käytön tarkan valvonnan ja lisäksi sen, että STM valvoo, että valvonta on riittävän tehokasta. Tiedotusvälineissä esitettiin myös, että järjestöt ovat 20–40 prosenttia tehottomampia kuin vastaavat yritykset. Väitteen yhteydessä viitattiin tutkija Harri Melinin RAY:lle tekemään tilastoselvitykseen, josta mitään perusteluja väitteelle ei ollut löydettävissä. (RAY muistio 24.1.2000a.) RAY:n avustustoimintaan kohdistuva kritiikki oli kovaa ja tarkoitushakuista. Näyttää siltä, ettei siinä välitetty siitä, että esitettyjen väitteiden pitäisi pohjautua tosiasioihin. RAY:n ja järjestöjen oli vaikea puolustautua niiden synnyttämää kielteistä mielikuvaa vastaan. RAY:n hallitus totesi, että kilpailuneutraliteettinäkökulma oli otettava huomioon myös sosiaali- ja terveyspalveluissa tiettyjen ehtojen täyttyessä. Näitä ehtoja nähtiin olevan kolme: jos palveluja voidaan helpommin tuotteistaa yksityiseen tuotantoon ja markkinointiin sopivaksi, jos oli syntynyt riittävän suuri tarjonta ja kilpailutilannetta tarkasteltaessa tulisi aina varmistaa, että kilpailun kohteena ovat saman sisältöiset palvelut. Toimivien markkinoiden synnyttäminen nähtiin ensisijaisesti julkisen vallan tehtäväksi. RAY:n hallitus totesi linjauksessaan, että apua tarvitsevien ihmisten palvelujen saantia ei saa vaikeuttaa kaavamaisten toimintamallien takia. Se katsoi myös, ettei avustuksia saa käyttää kilpailun alaiseen toimintaan, jossa avustuksen saaja voisi päästä vastaavia palvelun tarjoajia edullisempaan asemaan. Avustuskäsittelyn aikana tehtiin tarkennus, ettei perinteisiin kotipalveluihin esitetty uusia avustuksia ja aiemmin myönnettyjen toimintojen avustus pysyi edellisvuoden suuruisena. Muutaman, pääosin pääkaupun-


kiseudulla toimivan järjestön kotipalveluavustuksia pienennettiin merkittävästi. Perinteiseen kotipalveluun kohdistuvia avustusosuuksia päätettiin pienentää vuodesta 2001 alkaen vuosittain 10 prosenttiyksikköä ja vuonna 2004 luopua kokonaan. Vastaavia avustustoiminnan kiristyksiä oli tehty loma-, kurssi- ja leiripaikkojen investointiavustuksissa. Niitä ei hallituksen linjauksen mukaan yksittäisiä poikkeuksia lukuun ottamatta myönnetty enää lainkaan. Tehdyt peruslinjaukset olivat hallituksen mukaan osoittautuneet tarkoituksenmukaisiksi. (RAY muistio 24.1.2000b.) Kilpailuvirasto pyysi RAY:ltä lausuntoa TESOn selvityksestä helmikuussa 2000. RAY totesi lausunnossaan pitävänsä tärkeänä, että kilpailuneutraliteettinäkökulma otetaan huomioon sosiaali- ja terveyssektorilla. Apua saavien ihmisten palvelujen saantia ei tule kuitenkaan vaikeuttaa. Sosiaali- ja terveydenhuollon alueella on muitakin yhteiskunnallisia päämääriä kuin pelkästään kilpailun ja taloudellisen tehokkuuden vaatimuksia. On tärkeää, että alalla on tulevaisuudessa käytettävissä monipuolinen palvelujen tarjoajien verkko, joka koostuu sekä kolmannesta sektorista että yksityisistä yrityksistä. RAY totesi ottavansa markkinoita selvittäessään yritykset huomioon. Se piti myös tärkeänä jatkaa hyvin alkanutta keskusteluprosessia Kilpailuviraston kanssa. (RAY selvitys 29.2.2000.) Kilpailuvirasto totesi päätöksessään TESOn toimenpidepyyntöön, että se oli käynnistänyt selvitystyön, jonka tarkoituksena oli yhdessä RAY:n, Suomen Yrittäjien ja sosiaali- ja terveysministeriön kanssa aikaansaada RAY:n avustustoiminnalle menettelysäännöt, joilla voitiin poistaa tai ainakin mahdollisimman paljon lieventää avustustoiminnan aiheuttamia kilpailua vääristäviä vaikutuksia tai niiden uhkaa. Kilpailuvirasto totesi, että vaikka RAY on elinkeinonharjoittaja pelitoiminnassaan, se ei merkitse sitä, että yhdistystä olisi pidettävä elinkeinonharjoittajana avustusten myöntäjänä. RAY:n päätöksenteko määräytyi sen toimintaa koskevan erityislainsäädännön perusteella. Määräytyvän tukimäärän jakoi valtioneuvosto sosiaali- ja terveysministeriön esittelystä. RAY oli luonteeltaan julkisoikeudellinen yhteisö, joka hoiti viime kädessä poliittiseen päätöksentekoon perustuvien päätösten valmistelua, toimeenpanoa ja valvontaa. RAY:n varoista kustannettiin myös eräitä valtion rahoitettaviin kuuluvia lakisääteisiä tehtäviä. RAY ei osallistunut tukemiinsa toimintoihin palveluntuottajana. Kilpailuvirasto katsoi, ettei RAY harjoittanut avustuksia myöntäessään elinkeinotoimintaa ja ettei siihen voida siten suoraan soveltaa kilpailunrajoituslakia. Koska RAY:n avustustoiminnassa ei ollut kysymys elinkeinotoiminnasta, ei Kilpailuviraston mukaan TESOn esittämä väliaikainen toimenpidekielto avustusten myöntämiselle

218


219

kilpailunrajoituslain pohjalta voinut edes periaatteessa tulla kysymykseen. (Kilpailuvirasto 24.3.2000 Dnro 96/61/99.) Kilpailuvirasto totesi päätöksessään, että RAY:n avustuksilla saattaa olla merkittävää kilpailuvaikutusta eivätkä kilpailuvaikutukset tule riittävän systemaattisesti otetuiksi huomioon RAY:n senhetkisessä avustustoiminnassa. Se ilmoitti arvioivansa RAY:n myöntämän julkisen tuen mahdollista kilpailua vääristävää vaikutusta osana laajempaa Julkinen valta markkinoilla -hankettaan. (Mt.) Keskustelu RAY:n ja Suomen Yrittäjien välillä jatkui vuonna 2000. Suomen Yrittäjät teki pohjaesityksen otsikolla ”RAY:n avustukset ja kilpailusäännöt”. Sen lähtökohtana oli, että dokumentoidut kilpailusäännöt tarvitaan. Suomen Yrittäjät asetti omalta osaltaan tavoitteita sääntöjen sisällöksi. Avustusten jaon lähtökohdaksi haluttiin markkinapuutteen korjaaminen sekä kilpailuvinoumien minimoiminen avustusten tasoa laskemalla ja tarkemmalla suuntaamisella. Se esitti, että avustuksia suunnattaisiin jatkossa ensisijaisesti tutkimukseen, tuotekehitykseen ja koulutukseen. Avustusten läpinäkyvyyttä tulisi lisätä, eikä avustuksia voisi myöntää niille palvelualoille, joilla jo oli yksityisten yritysten tarjontaa. Palvelujen tuottajat tulisi saattaa samanarvoiseen asemaan avustuksia jaettaessa. Avustusten saajien liiketoiminta tulisi eriyttää aatteellisesta toiminnasta. Esityksessä ehdotettiin myös yhteistyö- ja sovitteluelimen perustamista, jossa eri palveluntuottajat olisivat mukana keskustelemassa alan kehittämisestä ja mahdollisten epäkohtien poistamisesta. Perustelluksi nähtiin myös siirtyminen osittain avustusten vastikkeellisuuteen. Se korosti myös tilaaja-tuottajamallin tehokkaampaa käyttöönottoa sekä palvelusetelijärjestelmän käyttöönottoa tai laajentamista. Muina kehittämisajatuksina yrittäjien järjestö nosti esille sen, voisiko RAY olla myös yksityisten yritysten rahoittajataho. Se ehdotti yhteistyön lisäämistä alan yritysten ja järjestöjen välillä. (Suomen Yrittäjien pohjaesitys 2000.) Omassa vastineessaan RAY korosti sitä, että avustustoiminnassa painotetaan erityisesti heikommassa asemassa olevien väestöryhmien tukea, palveluja ja omaehtoisen aktiivisuuden lisäämistä. Palvelutoimintaan esitettävillä avustuksilla tuetaan moniongelmaisten sekä väliinputoajaryhmien palvelujen saatavuutta sekä tuetaan uusien palvelumallien ja toimintamuotojen kehittämistä. Avustaminen perustuu tällöin vastaavan palvelutarjonnan selkeästi todennettavissa olevaan puutteeseen. Avustuksia suunnataan erityisesti kokeilu- ja kehittämistoimintaan, jossa kiinnitetään huomiota arviointiin, toimintojen vertailuun sekä tulosten ja kehitettyjen toimintamallien hyödyntämiseen ja levittämiseen. RAY korosti myös sitä, että avustustoiminnan ja avustusten avoimuus ja läpinäkyvyys olivat lähtökohta.


Avustustoiminnan säädökset, linjaukset sekä yksittäiset avustuspäätökset vuosilta 1990–2000 oli nähtävissä RAY:n kotisivuilla. Samoin periaattein avustetaan myös yhteistoimintaan ja eri toimijoiden kumppanuuteen perustuvia hankkeita. Avustusten saajien oli pidettävä liiketoimintansa erillään aatteellisesta toiminnasta. Merkittävän liiketoiminnan yhtiöittämistä RAY piti suositeltavana. ( RAY muistio 17.3.2000.) Prosessi päätyi siihen, että RAY ja Suomen yrittäjät antoivat 17.4.2000 yhteisen suosituksen kilpailunäkökohtien huomioon ottamisesta Rahaautomaattiyhdistyksen avustustoiminnassa. Suosituksen perusteluissa todetaan, että sosiaali- ja terveysalan palvelujen kysynnän kasvua on ennakoitavissa seuraavien 10–15 vuoden aikana ja ala on potentiaalinen uudelle yrittäjyydelle. Suosituksen allekirjoittajatahot, Raha-automaattiyhdistys ja Suomen Yrittäjät ry, pitivät tärkeänä, että alan palvelutuotannolle luodaan sen kulloinkin tarvitsemat kehittymisedellytykset. Eräs keino tähän tavoitteeseen pääsemiseksi oli poistaa ja minimoida avustuksista mahdollisesti johtuvat kilpailuvinoumat. (RAY:n ja Suomen Yrittäjien suositus kilpailunäkökohtien huomioon ottamisesta 17.4.2000.) Suosituksessa todettiin, että RAY:n avustustoiminnan lähtökohtana on markkinapuutteiden korjaaminen ja sen kohteena ovat moniongelmaiset ja väliinputoajat. Avustaminen perustuu vastaavan palvelutarjonnan selkeästi todennettavissa olevaan riittämättömyyteen tai puuttumiseen. Avustustoiminnan tarkoituksena ei ole saattaa palvelujen tuottajatahoja eriarvoiseen asemaan. Lähdettiin siitä, että mikäli alalle on syntymässä uutta yritystoimintaa, avustuksilla tuettua palvelutoimintaan vastaavasti vähennetään. Avustuksia ei saanut käyttää toiminnoissa ja hankkeissa, joilla osallistutaan tarjouskilpailuihin. Tarjouskilpailuun osallistumisen sääntelyn oli kuitenkin oltava suosituksen mukaan yhdenmukainen vastaavien yritystukien ehtojen kanssa. Avustusten saajien oli pidettävä liiketoimintansa erillään aatteellisesta toiminnasta. Suosituksessa todettiin myös, että merkittävän liiketoiminnan yhtiöittämistä pidetään suositeltavana. Jos kilpailuongelmia havaitaan, avustamisesta voitiin kokonaan luopua. Suosituksessa sitouduttiin markkinoiden seuraamiseen ja aktiiviseen selvittämiseen palvelutoimintaan haettujen avustusten kilpailuvaikutuksista kunta- ja seutukuntakohtaisesti pyytämällä kunnilta, työvoima- ja elinkeinokeskuksilta ja yrittäjäjärjestöiltä lausuntoja. Avustustoiminta oli suosituksen mukaan avointa ja läpinäkyvää. Sopijaosapuolet sitoutuivat myös pysyvään keskusteluyhteyteen ja mahdollisten epäkohtien poistamiseen. RAY ja Suomen Yrittäjät sopivat seuraavansa suositusten toteutumista käytännössä ja tekevänsä yhdessä

220


221

tarvittaessa siihen muutoksia. (Suositus kilpailunäkökohtien huomioon ottamisesta Raha-automaattiyhdistyksen avustustoiminnassa 17.4.2000). Kilpailun laajemmasta avaamisesta oli keskustelua myös Suomen Kuntaliiton ja Suomen Yrittäjien välillä. KTM ja Suomen Yrittäjät esittivät toivomuksen, että he voisivat kommentoida avustusehdotusta ennen kuin RAY:n esitys menisi valtioneuvostolle. RAY ei pitänyt asiaa mahdollisena ja totesi, että markkinatilanteeseen liittyvät lausunnot ovat vain yksi kriteeri avustamisessa muiden joukossa. (RAY muistio 21.9.2000.) RAY:n ja Suomen Yrittäjien välisen suosituksen jälkeen oli sovittu, että Kilpailuvirasto tutkii RAY:n myötävaikutuksella tukien myöntämiskäytäntöjä perehtymällä eräiden tukea saaneiden yhteisöjen haku- ja tukipäätösasiakirjoihin ja prosesseihin. Se pyrkii siten arvioimaan kilpailunäkökohtien todellista osuutta RAY:n päätöksenteossa. Se totesi, että RAY:n tuki ei ole tarkoitettu aikaansaamaan keinotekoisia kilpailuetuja eikä vääristämään palveluntuottajien välistä kilpailua, vaan viime kädessä luomaan uusia ja elinvoimaisia markkinarakenteita. Tukea saaville yhteisöille voitiin sen mukaan kohtuudella asettaa velvollisuus selvittää toimialansa kilpailutilannetta tuen hakuprosessissa ja käytössä. Kilpailuviraston näkemyksen mukaan kilpailun vinoutumien estäminen edellyttää kilpailunäkökohtien systemaattista mukanaoloa koko RAY:n tukiprosessin ajan tuen hakemisesta, tukipäätöksen tekemisestä aina saajan käyttäytymisen raportointiin, tuen käytön seurantaan ja valvontaan asti. (Kilpailuvirasto lausuntopyyntö RAY:lle 4.12.2000 Dno 216/61/2000.) RAY kuvasi lausunnossaan Kilpailuvirastolle avustustoiminnan tavoitteet terveyden ja sosiaalisen hyvinvoinnin edistämiseksi ja niitä säätelevän lainsäädännön. Se painotti, että valmisteltaessa RAY:n avustusehdotusta valtioneuvostolle ensisijaisena harkintaperusteena ovat sosiaali- ja terveyspoliittiset näkökohdat. Se arvioi, että markkinat alalla ovat olleet kehittymättömät, eikä kilpailulla ole ollut aiemmin merkitystä tarpeellisuus- ja tarkoituksenmukaisuusharkinnassa. Kilpailunäkökulmaa merkityksellisempänä on pidetty kansalaisten tarpeita avustusten sosiaali- ja terveyspoliittisessa harkinnassa. RAY totesi, että Kilpailuviraston esittämät näkemykset kilpailun arvioinnin periaatteista voidaan ottaa huomioon avustusten hakemis- ja raportointivaiheessa. Avustuksen hakijoilta voitiin edellyttää myös aikaisempaa analyyttisempää selvitystä toiminnan kilpailuvaikutuksista. Järjestöiltä voitiin edellyttää aikaisempaa laajempaa raportointia ja seurantaa. Se piti hyvänä myös viraston esittämää lausuntomenettelyn kehittämistä. RAY korosti kuitenkin, että käytännön avustusvalmistelussa tarvekartoituksessa ja avustusvarojen suuntaamisessa yhteistyö kuntien kanssa on keskeisin. Se


arvioi lausunnossaan, että sen suorittama avustusten valvonta on riittävää eikä ole tarpeen luoda uusia valvontamekanismeja. Avustetuille kohteille ei voida myöskään jälkikäteen asettaa uusia ehtoja. Kilpailuviraston esittämää kaavamaista menettelyä RAY piti monimutkaisena ja työläänä ja arvioi, ettei sillä saavutettaisi tavoiteltuja kilpailuoikeudellisiakaan vaikutuksia. Näistä syistä RAY ei nähnyt mahdolliseksi eikä tarpeelliseksikaan sitoutua lausuntopyynnössä kuvattuun menettelyyn. (RAY lausunto 22.12.2000.) Kilpailuvirasto esitti loppuarviossaan ”Kilpailunäkökohdan tehokkaampi huomioon ottaminen Raha-automaattiyhdistyksen toiminnassa”, että RAY ei avustuksia myöntäessään toimi elinkeinonharjoittajana, eikä siihen voida soveltaa suoraan kilpailunrajoituslakia. Sen sijaan avustusta saavat järjestöt voivat olla elinkeinonharjoittajan asemassa, minkä lisäksi myös RAY:n myöntämillä tuilla voi olla merkittäviä kilpailuvaikutuksia. Kilpailuvirasto totesi, että RAY:n avustuspäätökset ovat luonteeltaan poliittisia päätöksiä, koska valtioneuvosto viime kädessä vahvistaa järjestöille jaettavan rahamäärän ja avustuskohteet. Kilpailuvirastolla ei siten ole oikeudellista perustaa puuttua RAY:n avustustoimintaan sinänsä, mutta tuen kilpailuvaikutusten vuoksi on tärkeää pyrkiä tunnistamaan ja poistamaan yleishyödyllisten avustusten saajien ja muiden palveluntuottajien välisen kilpailutilanteen vääristymistä. (Kilpailuviraston loppuarvio 4.1.2000 Dnro 216/61/2000.) Kilpailuvirasto totesi yleisenä arvionaan, että sosiaali- ja terveysala oli muuttumassa kilpailulle myönteisempään suuntaan. Alalle oli tulossa entistä enemmän yrittäjyyttä palvelujen kysynnän kasvaessa. Samalla kilpailu RAY:n avustuksia saavien yleishyödyllisten yhteisöjen ja yritysten sekä kuntien välillä lisääntyy. Kilpailun esiin tuomat kilpailun vääristymät edellyttivät toimenpiteitä tasavertaisten kilpailuasetelmien takaamiseksi samalla alalla toimiville erilaisille palveluntuottajille. Kilpailuvirasto totesi, että RAY oli ottanut varsin myönteisesti kantaa Kilpailuviraston ehdotukseen kilpailua koskeviksi menettelysäännöiksi RAY:n avustustoiminnassa. Pahimmat sosiaali- ja terveysalan kilpailuongelmat voitaisiin ehkäistä tai niiden vaikutuksia ainakin lieventää ottamalla avustustoiminnassa käyttöön RAY:n esittämiä kilpailun arvioinnin periaatteita. Kilpailuvirasto päätyi siihen, ettei se pääsääntöisesti enää käsittele yksittäisiin avustuspäätöksiin liittyviä toimenpidepyyntöjä. Vaikutuksiltaan alueelliset ja paikalliset RAY:n tukimenettelyä tai kilpailuvaikutuksia koskevat toimenpidepyynnöt Kilpailuvirasto päätti siirtää toimivaltaisen lääninhallituksen käsiteltäväksi. (Mt.) Edellä oleva analyysi osoittaa, että tässä muutosvaiheessa RAY:n avustustoiminnan taustalla olevat sosiaali- ja terveyspoliittiset tavoitteet ja perusteet joutuivat vakavaan ja aikaisempaa suurempaan ristiriitaan kilpailupoliit-

222


223

tisten tavoitteiden kanssa. Tässä vaiheessa aktiivisesti RAY:n avustusten oikeutusta haastoivat kansallisten toimijat: yrittäjät, yrittäjäjärjestöt ja Kilpailuvirasto. Tätä kilpailumyönteistä ja markkinoistamiseen tähtäävää ajattelua tukivat selkeästi myös median ulostulot. Raha-automaattiyhdistys ja sosiaali- ja terveysministeriö vastasivat avustustoimintaan liittyvään kritiikkiin sosiaali- ja terveyspoliittisilla argumenteilla ja korostivat ihmisten tarpeisiin vastaamisen tärkeyttä. Merkille pantavaa on, että niiden molempien kannanotoissa tunnustettiin kilpailunäkökohtien huomioon ottamisen ja kilpailuneutraliteetin välttämättömyys. Tulkitsen, että tässä muutosvaiheessa tapahtui oleellinen käänne kilpailumyönteisyydessä ja markkinaistamisessa. Sosiaali- ja terveyspoliittiset toimijat tavallaan alistuivat kilpailunäkökulmalle. Tämän kehityksen voi arvioida huipentuneen ja tulleen sinetöidyksi Raha-automaattiyhdistystä koskevan lainsäädännön muutoksessa. Uuden avustuslain 4§ sisältää yleiset määräykset avustuksen myöntämisestä. Avustuksia voitiin myöntää valtion talousarvion puitteissa, jos tarkoitus oli yhteiskunnallisesti hyväksyttävä, ja avustuksen myöntäminen oli perusteltua ja avustuksen myöntämistä oli pidettävä tarpeellisena. Nämä kohdat sisälsivät useita lisätäsmennyksiä. Tämän tutkimuksen kannalta oleellisin asia sisältyy kyseisen 4§:n viidenteen momenttiin. Siinä todetaan, että avustusta voidaan myöntää, jos avustuksen myöntämisellä ei arvioida olevan muita kuin vähäisiä kilpailua ja markkinoiden toimintaa vääristäviä vaikutuksia Euroopan talousalueeseen kuuluvassa valtiossa. (HE 75/2001 vp.) Merkittävää lain muotoilussa on, että avustuksella ei ole muuta kuin vähäistä kilpailuhaittaa. Se antaa mahdollisuuden myös harkinnan ja arvioinnin tekemiseen.

7.4 Eri toimijoiden tulkintakehykset ja paradigmat vuosituhannen alkuvuosina 7.4.1 Raha-automaattiyhdistyksen lainsäädännön muutos Eri toimijat arvioivat muutosvaihetta eri tavalla ja omista lähtökohdistaan. Merkille pantavaa on se, että kaikki haastatellut henkilöt taustayhteisöstä riippumatta arvioivat tämän muutosvaiheen olleen sosiaali- ja terveysjärjestöjen palveluntuottaja-asemassa käännekohta.

Tää 2000-luvun taite oli sellanen käännekohta, koko jutussa käännekohta.” (Järjestö 4)


Tämä oli se käännekohta. Ei se ollut rahoittajaan nähden, vaan näille ulkopuolisille piti alkaa perustella olemassaolon oikeuttaan. Kaupallinen sektori rupesi vaatimaan järjestöjä framille siitä, mitä ne tekee, niiden piti päästä meitä kontrolloimaan.” (Järjestö 3)

” ” ”

Tää 2000-luvun taite on se todellinen iso muutos, kulminaatiokohta.” (STM2)

Se rytinä siellä rakenteissa oli koko ajan. RAY-rahan merkitys alkoi tässä nousta keskusteluun yhä uudelleen ja uudelleen.” (RAY4) Ulkoistamisbuumi alkoi todella 2000-luvun alussa ja sosiaali- ja terveyspalvelut tuli kunnolla mukaan tähän (kilpailuttamiseen/lisäys rs) (TEM1)

Kaikkien haastateltujen tahojen edustajat arvioivat edellä kuvattua Rahaautomaattiyhdistykseen liittyvää muutosta niin, että se oli hyvin selkeästi kansallinen valinta. Arvioitiin myös, että yrittäjyyttä sosiaali- ja terveysalalle oli alkanut tulla ja yhteiskunnallinen tilanne oli tavallaan ”kypsynyt” käytännön muutoksen kautta tähän. Haastatellut henkilöt arvioivat, että jos tässä muutosvaiheessa EU:sta puhuttiin, sitä käytettiin lähinnä muutoksen legitimoijana.

” ” ”

Kyllä se oli ihan kansallinen intressi se yksityisen sektorin aseman nostamisen tavoite.” (Järjestö3) Kyllä se oli ihan kansallinen valinta, sitä EU:ta vaan saatettiin käyttää perusteluna.” (Järjestö2)

Porukat liian paljon vetosi siihen EU:hun ja direktiiveihin, vaikka siellä ei vaadittais sitä ehdottomasti, niin ne sanoo, että juu kun EU vaatii, niin meidän täytyy tehdä tällain.” (STM5)”

Sitä tuotiin esille näissä yrittäjäjärjestöissä ja ehkä poliittisen kentän oikeistopuolueissa. Se oli kansallisen suunnan muutosta. Ei EU ajanut Suomea johonkin.” (TEM3)

Rahiksen toiminnan suhteen pidän itse käänteentekevänä sitä, että RAY oli ollut vuoteen 2001 asti se suomalainen SGEI:hin (yleistä taloudellista etua koskeva palvelu/ lisäys rs)verrattava järjestely ja itse sen otimme pois käytöstä.” (TEM1)

224


225

Muutosta perusteltiin ja sen nähtiin kytkeytyvän Suomessa useisiin eri asioihin. Kilpailuttaminen oli kunnissa lisääntynyt. Kunnat lähtivät entistä enemmän siitä, että sosiaali- ja terveyspalvelut eivät olleet kilpailuttamisessa mitenkään poikkeavassa asemassa. Se muutti myös merkittävällä tavalla kuntien ja järjestöjen keskinäistä suhdetta ja myös suhtautuminen tarjottuihin palveluihin muuttui. Järjestöjen arvion mukaan tilanne muuttui myös sikäli, että kunnista tuli hyvin varovaisia markkinaoikeuden pelosta. Pelon vuoksi kunnat toimivat kilpailuttamisessa viimeisen päälle tarkasti. Arvioina oli myös, että yrittäjien intressit olivat hyvin vahvoilla Suomessa.

Me oltiin ennen samalla yhteiskunnallisella asialla. Se alkoi muuttua. Kunnat olivat aivan liian herkkiä tämän (kilpailuttamisen/lisäys rs) suhteen. Kumppanuudesta alettiin luopua. Jääviyspelosta jättivät yhdistysten johtokuntiakin. Kuntien viranhaltijat alkoivat hirveesti pelätä kaikkea.” (Järjestö4)

” ”

Suhde kuntiin muuttui ihan oleellisesti. Sitä piti perustella olemassaolon oikeuttaan kunnille.” (Järjestö3)

Kunnat ei osanneet käyttää neuvottelumenettelyä. Ne oli turhankin tarkkoja, kun ne ei osannut. Ne pelkäs sitä markkinaoikeutta. Niiden kannatti mennä sitä tietä, joka oli varma.” (Järjestö1)

Kunnat alkoivat entistä enemmän korostaa ja hankkia yksittäisiä suoritteita palvelukokonaisuuksien sijaan. Järjestöille tämä ajattelu oli vierasta. Ne halusivat edelleen pitää kiinni palvelukokonaisuuksista, joissa lähtökohtana olivat asiakkaiden tarpeet. Järjestöt miettivät ja kehittelivät myös erilaisia keinoja, joilla puolustaa asiakkaiden oikeuksia muuttunutta kuntien ajattelu- ja toimintatapaa vastaan.

Me ei myydä suoritteita, vaan kokonaisvaltaisia räätälöityjä paketteja kunkin asiakkaan tarpeiden mukaan. Me tehdään asiakkaan elämää helpommaksi ja sen mittaaminen suoritteilla on täysin absurdia.” (Järjestö2)

Sitä me hirveesti kamppailtiin, että ihmiset itse määrittelee, mitä ne tarvitsee.Kuntien suhtautuminen oli, että hieno juttu, mutta ei me siitä makseta. Me sitten päätettiin, että kirjataan sinne palvelusuunnitelmaan tarpeet, että tämän ihmisen kohdalla kunta ei halua osallistua niihin vastaamiseen. Se vähän hillitsi kuntia.” (Järjestö3)


Haastateltavat näkivät hyvin merkittävänä RAY:n lainsäädännön ja tilanteen muuttumisessa yrittäjyyden lisääntymisen ja kasvavat jännitteet yrittäjien ja yleishyödyllisen toiminnan välillä. Yrittäjät aktivoituivat myös tekemään paljon valituksia RAY-avustusten kilpailuhaitoista ja sitä kautta sosiaali- ja terveysjärjestöjen kilpailua vääristävästä roolista. Paikallisten yrittäjien rooli valitusten tekijänä nähtiin hyvin tärkeänä muutoksen aikaan saamisessa. Yrittäjien keskusjärjestö, Suomen Yrittäjät, lähti aktiivisesti puolustamaan yrittäjyyttä ja toimimaan muutoksen puolesta. Myös Kilpailuviraston nähtiin kiinnostuneen asiasta. Näiden tekijöiden arvioitiin valtionosuuslainsäädännön rinnalla olleen vaikuttamassa merkittävästi siihen, että raha-automaattiavustuksia säätelevään lakiin sisällytettiin ilmaus, että avustukset eivät saaneet tuottaa vähäistä suurempaa kilpailuhaittaa. Haastatellut henkilöt eri tahoilta arvioivat hyvin samansuuntaisesti, että muotoilulla oli selkeä yhteys Raha-automaattiyhdistyksen ja yrittäjien välillä käytyyn neuvotteluprosessiin, jota kutsuttiin piispainkokouksiksi. Haastatteluissa esitettiin myös epäilyjä, että RAY:n avustusmahdollisuuksien muuttamista ajavia tahoja oli muitakin yrittäjien lisäksi, mutta tätä ei pääsääntöisesti yksilöity tarkemmin. Muutamassa haastattelussa taustalla nähtiin olleen myös Sosiaalialan työnantajien ja Elinkeinoelämän Keskusliiton aktiivisuus elinkeinopoliittisten intressien eteenpäin viemiseksi. Myös valtiovarainministeriön rooli nostettiin esille, mutta sen ajateltiin toimivan säästöjen tavoittelun lähtökohdista.

Se lainsäädännön muutos lähti siitä, että oli joitain paikallisia palveluntuottajia, jotka kiinnittivät huomiota siihen, että nyt heidän elinkeinotoiminta on uhattuna Raha-automaatin kautta. Tavallaan valittiin pienemmän pahan tie. Se oli X:n ( keskeinen henkilö RAY:ssä/lisäys rs) junailema juttu.” (Järjestö4)

Rajankäynti yritystoiminnan kanssa oli jatkuva keskustelu. Koko ajan oltiin vähän varpaisillaan. Ei meille ( RAY:n/ lisäys rs) hallituksen jäsenille kerrottu, mutta kyllä me epävirallisesti tiedettiin, että se yrittäjäpuoli lobbasi jatkuvasti Rahiksen johtoon päin.” (Järjestö2)

Valtava paine tuli sieltä yrittäjistä. Ne jatkuvasti soitteli sinne Rahikseen jostakin järjestöjen hommista… ei sillä Rahiksella ollut muuta mahdollisuutta kuin taipua. Niillä yrittäjäjärjestöillä oli niin kovat voimat takana.” (Järjestö1)

Kyllä se lainmuutos liittyi osaltaan siihen, että se oli konsensus yrittäjien kanssa.” (RAY2)

226


227

Yrittäjien aktivoitumisella ilman muuta oli vaikutusta siihen, että tämä kilpailuhaitta-asia tuli sinne meidän lainsäädäntöön. Siellä oli aktiivisia, hyvin fiksuja ihmisiä, jotka teki paljon taustatöitä. Heillä oli tiivis yhteistyö TEM:n kanssa tässä vaiheessa.” (RAY4)

Se yhteiskunnan kehitys vaan tiivistyi siihen lakiin. Kyllä minä näen selkeästi niiden piispainkokousten yhtymäkohdan siihen lakiin raha-automaattiavustuksista 2001. Tarkoitus oli, että loppuu tää yritysten pommittaminen. Se oli niin voimakasta se paine tännepäin.” (RAY3)

Kyllä me pienessä porukassa niissä piispainkokouksissa uskallettiin nostaa kissa pöydälle. Kyllä ne kipupisteet sitten löytyi tuohon tasapuoliseen tuottajan rooliin, että siellä pitää olla yrittäjäpuolellakin tasapuoliset edellytykset. Kyllä se (ei vähäistä suurempaa kilpailuhaittaa/lisäys rs) sieltä piispainkokouksista tuli.” (TEM2)

Kyllä se paine tuli lähinnä siitä, että syntyi enemmän näitä riitatilanteita ja kysymyksiä käytännön elämässä. Yritykset tiedosti varmaan paremmin asemansa ja alkoi syntyä näitä isompia yrityksiä. Ja heillä oli sitten enemmän resursseja alkaa erilaisia riitajuttuja nostamaan.” (STM3)

Tuo ei vähäistä suurempaa kilpailuhaittaa on jo siellä valtionavustuslaissa. En muista, että siitä olisi suurempaa skabaa ollut. Se oli tavallaan jo siellä mietitty.” (RAY4)

Samaan aikaan tehtiin arpajaislakia ja minulle soitti x VM:stä ja sanoi, että täällä ei ole kilpailutilannetta millään tavalla otettu huomioon.VM katsoi, että pitää ottaa kilpailuttaminen huomioon ja kilpailutilanne yleisesti. Ei vain kilpailuttaminen sinänsä, vaan sen tuomat säästöt. Heidän esityksestään hallituksen esitystä täydennettiin aivan viime metreillä. Se oli poliitikoille ota tai jätä tilanne. Ei sen merkitystä kukaan arvannut tai edes miettinyt.” (TEM1)

Haastatteluissa nousi esiin se, että Suomessa oleva edullinen valitusmahdollisuus oli oleellinen tekijä sen kannalta, ettei yleishyödyllisille toimijoille ollut tullut pysyvämmin erityistä asemaa. Näin oli käynyt Isossa-Britanniassa, jossa valittaminen oli kallista ja oli valittu direktiiveistä piittaamatta se tie, että järjestöille haluttiin vahva asema sosiaalipalvelujen tuotannossa (Koskiaho 2014). Tämä esimerkki kertoo osuvalla tavalla sen, että kaikissa maissa ei


oteta vakavasti direktiivien velvoitteita, vaan katsotaan, mikä on omalle maalle edullista.

Suomi on maa, jossa on helppo valittaa. Esimerkiksi UK:ssa saa ulkoistaa palveluja voittoa tavoittelemattomille. Ne on vaan ulkoistaneet, vaikka se ei ole direktiivien mukaista. Siellä ei ole halpa valitusmenettely ja sille yritykset eivät ole voineet mitään.” (TEM1)

Raha-automaattiavustusta koskevassa laissa olevaa ilmaisua ”ei vähäistä suurempaa kilpailuhaittaa” pidettiin epämääräisenä. Epämääräisyyttä pidettiin hyvänä sikäli, että lakiin ei tullut ehdottomampaa kirjausta, ettei kilpailuhaittaa saisi olla lainkaan. Myöskään yrittäjien ja heidän järjestöjensä puolelta ei tullut painetta ehdottomampaan kirjaukseen. Haastattelujen mukaan sillä puolella oli myös ymmärrystä, ettei tilannetta pidä vetää liian tiukalle järjestöjen kannalta. Lisäksi oli ymmärrystä siitä, ettei kaikille palvelualueille syntyisi yrittäjyyttä ja järjestöjä sekä RAY:n roolia tarvittaisiin. Asian tuleminen lain tasolle koettiin Raha-automaattiyhdistyksessä ja STM:ssä helpottavana, koska nyt voitiin sanoa, että asia oli korjattu. STM myös velvoitti Raha-automaattiyhdistystä tulossopimuksessaan huolehtimaan tämän säännöksen huomioonottamisesta hakemuksia käsitellessään, päätöksiä tehdessään sekä seurannassa ja valvonnassa.

Mitä ´ei vähäistä suurempaa kilpailuhaittaa tarkoitti´, jäi epäselväksi. Luulen, että jos ois selkeämmin se määritelty, olisi käynyt järjestöille huonommin.” (Järjestö4)

Kyllä se helpotti hirveesti sen jälkeen, kun se laki tuli voimaan. Sen jälkeen me pystyttiin sanomaan, että tämä asia on korjattu”. (RAY5)

RAY:ta koskeva lainsäädäntö uudistettiin ja siitä tuli laintasoinen. Sinne tuli se ei vähäistä suurempaa kilpailuhaittaa. Se oli sellainen tulkinnallinen käsite. Ei sitä nollaksi voinut haittalinjaa vetää.” (RAY2)

Se ei vähäistä suurempaa kilpailuhaittaa pitää sisällään sen, että se ei ole ihan ehdoton. Kyllä siellä TEM:ssä x ja muut ymmärsi, ettei se voi olla ihan ehdoton. Se tyydytti Suomen Yrittäjiä, koska siitä tuli selkeästi RAY:n avustusvalmisteluun yksi kriteeri. Kilpailuhaitat pitää arvioida.” (RAY4)

228


229

Haastatteluissa nousi esiin myös se, että järjestöissä ei ollut osattu ennakoida ja varautua niin vahvaan yrittäjien ja heidän järjestöjensä reaktioon RAY:n avustustoimintaa ja järjestöjä kohtaan. Sosiaali- ja terveysjärjestöjen yhteistyöyhdistys YTY, jonka tehtävänä oli järjestöjen toimintaedellytyksistä huolehtiminen, oli edustettuna piispainkokouksissa. Sen toiminta oli kokousten muistioiden mukaan yrittäjien näkemyksiä myötäilevää ja konsensushakuista. Kriittiset kommentit kohdistuivat lähinnä kuntien kilpailuttamisosaamisen puutteisiin. YTY:n hallituksen pöytäkirjoista puolestaan ilmeni, että hallitusta informoitiin piispainkokouksista, mutta mitään varsinaista strategiaa tai vastareaktiota järjestöjen kannalta ei suunniteltu. Päällimmäisenä näyttäytyy huoli, miten järjestöille palveluntuottajina käy.

Kyllä se yrityksistä tuli se paine. Yrityskentän sanoma oli, että se vääristää kilpailua tällainen kohtelu. Me ei oltu järjestökentällä varauduttu sellaiseen edunvalvontaan. Oltiin liian kilttejä ja me ei tiedetty, että siellä takana jyllää vahva yrityssektori. Ei me oltu varauduttu ja ennakoitu tällaista kovaa peliä ollenkaan.” (Järjestö1)

Haastateltavat arvioivat Raha-automaattiyhdistyksen toimintaa yrittäjien paineessa useasta näkökulmasta. Yleisimpänä ja kaikilta eri haastateltujen tahojen edustajilta tulevana arviona, myös RAY:tlä itseltään, oli, että RAY oli tilanteessa erittäin varovainen. Sen toimintaa luonnehdittiin myös niin, että kaikki RAY:n toiminta tähtäsi siihen, ettei mikään vaarantaisi sen yksinoikeusasemaa. Tämän vuoksi sen arvioitiin olleen valmis hakemaan ratkaisuja ja konsensusta jopa sosiaalipoliittisista seurauksista piittaamatta. Pelkoa arvioitiin sekä aiheelliseksi että ylireagoinniksi. Haastatelluilla oli myös organisaatiosta riippumatta hyvin samansuuntainen arvio, että yksittäisellä henkilöllä, silloisella avustusjohtajalla, oli hyvin keskeinen rooli ratkaisujen hakemisessa ja konsensuksen tavoittelussa yrittäjien kanssa. Osa haastatelluista arvioi jopa, että hänellä saattoi olla myös halua markkinoiden laajentamiseen sosiaalipalveluissa. RAY:n, STM:n ja järjestöjen yhdensuuntainen arvio oli, että kaikki mahdollinen tehtiin yksinoikeuden varjelemiseksi. RAY:ssä oli huoli tilanteesta ja oli halu varmistaa yksinoikeuden säilyminen kaikin keinoin. Sitä kuvastaa esimerkiksi se, että erään haastateltavan mukaan neuvotteluissa nostettiin esiin jopa koko RAY:n roolin muuttava idea, joka olisi avannut rahoituksen järjestöjen lisäksi myös yrityksille. Asia ei kuitenkaan edennyt.


Kyllä RAY:n henkilöt käyttäytyivät tässä varovaisesti vähintään. Pelkäsivät sitä ja saattoihan se olla oikeakin pelko, että jos tässä käyttäydytään huonosti, niin menetetään se koko yksinoikeus.” (Järjestö4)

Kyllä se Rahiksen strategia tässä muuttui. Kyllä X:n (nimeää henkilön RAY:n sisältä/lisäys rs) merkitys tässä muutoksessa oli iso. Kyllä hän sen aika pitkälti määritteli. Saattoihan se olla, että hän pyrki hyvään lopputulokseen.” (Järjestö3)

Kyllä se x (nimeää henkilön RAY:n sisältä/lisäys rs) oli silloin yksi toimija, kun se tuli sieltä y:n (nimeää ministerin/lisäys rs) ministerin avustajan paikalta ja oli siellä Rahiksessa muitakin yritysmyönteisesti ajattelevia.” (Järjestö3)

Tehtiin enemmän ratkaisuja yksinoikeuden menettämisen pelosta ja se oli suurempi kuin sosiaalipoliittinen arviointi, että tarvitaanko kyseiset palvelut ja otetaanko riski.” (RAY4)

” ”

Ei vähäistä suurempaa kilpailuhaittaa. Kun tätä kokonaisuutta katsoo, niin ei siinä Rahikselle paljon vaihtoehtoja jäänyt.” (RAY5 Kyllä siellä X:ssä (paikka poistettu/lisäys rs) ihmeteltiin aina joskus tätä ylivarovaisuutta. Kyllä se Rahiksen virkamiesjohto ja avustuspuoli oli hyvin aktiivinen tästä muistuttamaan. Kyllä sitä protestoitiin, kun lähdetään vetäytymään erityispalveluista. Onko se näin, että ollaan paavillisempia kuin paavi itse. Ei siinä oikeastaan mitään suuria erimielisyyksiä ollut. Me uskoimme kaikki kuuliaisesti.” (STM1)

Siellä (yrittäjät – RAY neuvotteluissa/lisäys rs) oli sellainenkin episodi, että X Rahiksesta ehdotti, että tehtäisiin Rahiksesta sellainen Tekesin kaltainen viranomainen. En tiedä, miten paljon se oli hänen omaa yksityisajatteluaan, mutta ei se ilmeisesti ottanut tuulta. Se olisi tarkoittanut sitä, ettei se järjestelmä olisi voinut olla vain järjestöille.” (TEM1)

Raha-automaattiyhdistykseen arvioitiin kohdistuvan kova paine monesta eri suunnasta, järjestöistä, yrittäjistä ja heidän järjestöistään, KTM:stä, STM:stä ja poliittisilta päättäjiltä. Paineet ja odotukset olivat hyvin erisuuntaiset ja ristiriitaiset. Tässä ristipaineessa RAY:n arvioitiin tulleen hyvin varovaiseksi rahoituspäätöksissään ja toimineen varman päälle valmistellessaan

230


231

linjauksia ja palvelujen rahoituksessa vetäytymistä. Mieluummin tehtiin liian rajua palvelujen rahoituksesta vetäytymistä kuin jätettiin tilaa jatkuvalle avustustoiminnan oikeutuksen haastamiselle. Raha-automaattiavustuksia koskevan lainsäädännön muuttumisen jälkeen STM:n ja RAY:n välisessä tulossopimuksessa korostettiin haastateltujen mukaan sitä, että RAY vastaa siitä, että kilpailunäkökohta tulee otetuksi huomioon hakemuksia käsiteltäessä, päätöksiä tehtäessä, seurannassa ja valvonnassa. Siinä suositeltiin myös, että järjestöt joko yhtiöittäisivät palvelutoimintansa tai eriyttäisivät sen kirjanpidollisesti muusta toiminnastaan. Raha-automaattiyhdistyksen edustajien haastatteluissa nousi kovaa kritiikkiä sosiaali- ja terveysministeriötä kohtaan. Ongelmia jouduttiin RAY:ssä ratkomaan tapaus tapaukselta yrittäjien valitusten takia. STM:stä odotettiin linjauksia päätösten tueksi ja ennen kaikkea sen varmistamiseksi, että päätökset olisivat myös sosiaalipoliittisesti perusteltavissa. Ajateltiin, että linjausten turvin olisi voitu ottaa isompia riskejä palvelujen avustamisessa. RAY:ssa oltiin pettyneitä siihen, että näitä linjauksia ei heidän kokemuksensa mukaan pyynnöistä huolimatta saatu. RAY:ssä koettiin jäädyn yksin asian ja sen ratkaisemisen kanssa. STM:n haastateltavat puolestaan esittivät arvioita, että RAY oli ehkä liiankin ankara palveluista vetäytyessään. Tämä näkökulmien ja kokemusten erilaisuus osoittaa puutteellista vuoropuhelua ja yhteisten näkemysten puutetta STM:n ja RAY:n välillä.

Tehtiin niin kuin varman päälle. Mä ymmärrän hyvin, että virkamiehet on varovaisia näissä asioissa, sillä niistä voi syntyä isojakin prosesseja. Suomalainen virkamies on tunnollinen ja tarkka. Olisi ollut varmasti mahdollista ottaa silloin suurempia riskejä avustustoiminnan puolella, mutta se linja oli selvä, että varmistellaan sitä yksinoikeutta.” (RAY3)

Mistään ei tullut ohjausta. Se oli vain case by case katsottava ja suhteutettava ne valitukset kokonaisuuteen. Ei siitä, mitään systemaattista dataa ollut. Suomen Yrittäjät sitä tietoa keräsi ja TEM:ltä tuli sitten niitä toimialakatsauksia.” (RAY4)

Ne piispainkokoukset (yrittäjät – RAY neuvottelut/selvennys rs) oli Rahiksen omaa valmistelua ja ideointityötä ennen kun ne vei asiat hallitukseen. Heillä oli paineita joka suunnasta. Poliitikot painosti, monet ministerit myös ja tietty järjestöt. Rahiksen herrat oli kovassa paineessa.” (TEM2)


Se tuli tulossopimukseen kirjattua, että RAY:n tehtävänä on linjata, että palvelutoiminta joko yhtiöitetään tai eriytetään. Sitten pantiin sinne selkeästi, että kun RAY käsittelee hakemuksia, on sen vastuu selkeästi arvioida tää kilpailunäkökohta. Rahis oli loppuvaiheessa aika ankara ja tulkinnut välillä tiukemmin kuin tarvitsisikaan.” (STM2)

Raha-automaattiyhdistyksen linjauksia pidettiin oikeansuuntaisina. RAY sai haastatteluissa myönteistä palautetta johdonmukaisesta linjastaan järjestöiltä, STM:ltä ja KTM:ltä. Järjestöt arvioivat, että jos lainsäädäntöön ei olisi tullut muotoilua ”ei vähäistä suurempaa kilpailuhaittaa” ja jos RAY ei olisi sitä systemaattisesti vienyt eteenpäin, järjestöille olisi voinut käydä vielä huonommin. Haastatteluissa ei yksilöity tarkemmin, mitä tämä huonommin käyminen olisi ollut. Esille nostettiin kuitenkin se, että nyt olisi mahdollisuus avustaa edes jotakin. Koska investointeihin ei enää voitu suunnata rahaa, resursseja vapautui ennen kaikkea kehittämistoimintaan, mikä näkyi projektiavustusten määrän kasvuna (ks. tarkemmin luku 2). Lainmuutoksen arvioitiin selkiyttäneen tilannetta siitäkin huolimatta, että jotkin palvelut saattoivat siitä kärsiä. Järjestöille muutos oli kova paikka, sillä ne oli ensin valtiovallan päätöksin saatu ryhtymään palvelujen tuottajaksi erityisesti vanhusten ja vammaisten palveluasumisessa sekä kotipalveluissa. Nyt RAY olikin vetäytymässä niiden rahoittamisesta. Järjestöt pitivät kuitenkin hyvänä sitä, että palvelujen rahoittamisesta vetäydyttiin asteittain avustuksia pienentämällä, mikä antoi järjestöille mahdollisuuden sopeutua muutokseen. KTM:n puolelta arvioitiin, että RAY tuskin koki joutuneensa antamaan periksi joutuessaan luopumaan palvelujen rahoituksesta lain muutoksen takia. Järjestöille se loi tilanteen, että asia oli vain hyväksyttävä.

” ”

Kyllä se linjaus oikea oli, koska tähän jouduttiin. Ihan systemaattisesti sitä on siellä viety.” (Järjestö1) Että kunnille myytäviä palveluja ei tueta, se oli iso linjanmuutos. Kyllä se monille järjestöille oli iso juttu, kun ne oli ensin saatu tekemään niitä palveluja. Silloin Rahis hoiti sen järjestömyönteisesti, että annettiin esimerkiksi pari vuotta aikaa.” (Järjestö1)

Tää oli se ikään kuin konsensus, että yleensä voitiin avustaa jotain juttuja.” (Järjestö3)

232


233

Kun investointeihin ei enää mennyt niin paljon rahaa, niin siellä toiminnallisella puolella oli sitten kasvua. Projektirahoituksen kasvu oli erittäin voimakasta vuosituhannen alussa.” (RAY2)

Kyllä minä pidin sitä hyvänä asiana ylätasolla, että se haitta-asia tuli lakitasolle. Se selkiytti sitä hommaa ja päästiin pohtimaan, miten se rahankäyttö siellä muualla… Kyllä jotkin palvelut saattoivat oikeasti kärsiäkin, että vetäydytään sieltä. Se saattoi aiheuttaa sen, että vetäydyttiin liian nopeasti. Kyllä se vahva tahtotila oli, että vetäydytään, ettei tule uhkaa.” (RAY4)

En mä sano, että X ja Y Rahiksesta varmaan kokeneetkaan, että ne joutui periksi antamaan siinä (kilpailuhaitta-asiassa/lisäys rs).Kyllä se varmaan avitti järjestöihmisiä hyväksymään realismin.” (TEM2).

Raha-automaattiyhdistyksen avustustoiminnan ilmoittamista komissiolle eli notifiointia mietittiin uudelleen tässä muutosvaiheessa. Edellisen kerran asiaa oli mietitty Suomen EU:iin liittymisen vaiheessa, jolloin siitä arvioidun riskin vuoksi luovuttiin. Myös nyt riskit arvioitiin Rahaautomaattiyhdistyksessä ja sosiaali- ja terveysministeriössä liian suuriksi. Parempana ja turvallisempana pidettiin sitä, että RAY vetäytyy avustamasta kaikkea sitä, mikä voisi olla valtiontukimielessä ongelmallista. Silloin notifioinnin tarve poistuisi. KTM:ssä olisi oltu enemmän notifioinnin kannalla, jotta tilanne olisi saatu selväksi kerralla.

Tässä 2000-luvun alussa mietittiin avustustoiminnan notifiointia, mutta silloin ei tullut yksituumaisuutta ministeriön ja Rahiksen kanssa. Ajateltiin, että notifiointiin liittyy riski ja siksi sitä ei tehty. Silloin ajateltiin, että vetäydytään kaikesta, mikä on tukimielessä ongelmallista. Ollaan puhdasoppisesti yleishyödyllisen toiminnan rahoittaja ja silloin sitä notifiointia ei edes tarvita.” (RAY3)

” ”

Totesimme, että avustusjärjestelmää ei pidä päästää komission syyniin, vaan se pitää laittaa kestävään kuntoon.” (RAY5)

Kyllä tähän vaiheeseen liittyi se avustusten notifiointi-pohdintakin. Että kannattaako notifioida vai ei. Kyllä sitä meillä mietittiin, miksi sitä ei tehdä. Loppuis tämä ainainen vääntö ja narina näistä, onko tää oikein vai ei.” (TEM2)


Kun tuli se ei vähäistä suurempaa kilpailuhaittaa, niin siinä tuli se pelko, että kun valitetaan näistä ja viedään se komissioon ja hävitään se. Siinä oli äärimmäinen isonveljen pelko eli meiltä viedään monopoli. Sitten siitä tuli hätävarjelun liioittelua ja vetäydyttiin sellaisestakin, mistä ei olisi tarvinnut.” (STM1)

Vuonna 2001 ministeriöiden ja Raha-automaattiyhdistyksen keskinäiset suhteet muuttuivat merkittävästi. Tuohon asti Raha-automaattiyhdistyksen hallituksessa ministeriöitä olivat edustaneet kansliapäälliköt eli edustus oli korkeimmalla mahdollisella tasolla. Taustalla olivat ministeriöiden isot intressit Raha-automaattiyhdistyksen tuottoihin, jotka olivat muuta rahaa vapaammin liikuteltavia ja suunnattavia. Se näkyi edellisissä tarkastelemissani muutosvaiheissa siten, että tuottoja oli suunnattu valtion vastuulla olevien asioiden rahoittamisen katteeksi budjetin kautta. Kansliapäälliköiden poistumisella jääviyssyistä RAY:n hallituksesta arvioitiin olleen se vaikutus, että RAY:een ja järjestöihin ei ollut samanlaista kiinnostusta, eikä myöskään kiinnostusta huolehtia niistä yhtä korkea-arvoisella tasolla.

Kannattaa ehkä noteerata, että ennen Rahiksen hallituksessa oli kansliapäälliköt, siis ylimmät virkamiehet näistä keskeisestä kolmesta ministeriöstä.2001 tuli sitten linjaus oikeuskanslerilta, että ne on jäävejä olemaan siellä. Se vaikutti ministeriöiden ja Rahiksen suhteeseen, että ne oli siellä. Nehän ei olis halunneet jäädä sieltä millään pois.” (STM1)

7.4.2 Järjestöjen toiminta ja keskinäinen yhteistyö Haastatellut järjestöt arvioivat järjestöjen palveluja muutosvaiheessa hyviksi, jopa liian laadukkaiksi hintatasoon nähden. Järjestöt kokivat, että palvelujen laadun ja niitä käyttävien ihmisten tarpeiden tuli olla palvelutoiminnan lähtökohta. Järjestöille oli haastattelujen mukaan vaikeaa se, että palvelujen laadusta olisi pitänyt tinkiä kilpailutusten takia. Järjestöt kokivat yksityisen voitontavoittelun tulon sosiaalipalveluihin uhkana, mutta eivät alan pienyrittäjiä. Aika koettiin järjestöissä hyvin epävarmaksi.

Kun 2000-luvulle tultiin, järjestöjen palvelut oli liian laadukkaita hintatasoon ja tilanteeseen nähden. Palveluista oli äärimmäisen vaikea irtautua. Oli vaikea määritellä, mitä siitä laadusta antaa pois ja sitten tuntui, että ei tästä enää tule mitään.” (Järjestö1)

234


235

Se muutos- ja uhkatekijä oli yksityisen voitontavoittelun tulo palveluihin. Silloin me alettiin tehdä vaihtoehtoisia pohdintoja. Mitkä on tärkeimpiä juttuja, mistä me ei luovuta, mistä pidetään kiinni, jos jostain joudutaan luopumaan.” (Järjestö3)

Kun ne kilpailutukset alkoi, niin sydämessä oli se näkemys, että nyt mennään paljon huterammalle pohjalle kohti epävarmuuden aikaa, joka on siitä lähtien ollut tähän päivään.” (Järjestö1)

Ei pienyrittäjistä koskaan mitään haittaa järjestöille ole ollut, päinvastoin.” (Järjestö3)

Tilanteeseen suhtautumisessa oli järjestöjen välillä haastattelujen mukaan eroja. Osa järjestöjohtajista oli tyytyväisinä mukana käynnissä olevassa muutoksessa ja näki kilpailuttamisen tulon kentälle hyväksi ja sitä uudistavaksi. Näin ajattelevat pitivät toisin ajattelevia järjestöjä vanhanaikaisina ja arvioivat, että kentän oli syytä pysyä yhteiskunnan muutoksessa mukana ja uudistua. Osa järjestöistä alkoi miettiä yhtiöittämistä vaihtoehtona. Osa järjestöistä ei tervehtinyt lainkaan ilolla käynnissä olevaa muutosta. Huolta kannettiin erityisesti siitä, mitä kilpailuttaminen merkitsee palveluja käyttäville ihmisille. Jakolinja näissä erilaisissa suhtautumistavoissa ei haastattelujen mukaan mennyt puhtaasti sen mukaan, oliko kyse palveluntuottajajärjestöstä vai ei. Järjestöt olisivat myös toivoneet, että muutostilanteessa olisi käyty yksilöidympää keskustelua siitä, mitkä palvelut kuuluvat kategoriaan, jossa niitä ei voi kilpailuhaittaa tuottamatta avustaa ja mitkä eivät. Tässä järjestöjen näkemys oli yhteneväinen edellä kuvatun RAY:n ajattelun ja odotuksen kanssa. Järjestöt eivät kohdistaneet odotuksiaan selkeästi sosiaali- ja terveysministeriöön, vaan enemmänkin Raha-automaattiyhdistykseen tämän määrittelyn ja linjauksen aikaansaamiseksi.

Silloin osa järjestöistä alkoi puhumaan, että pitäiskö yhtiöittää ja tää rakenne on vanhanaikainen. Ennen ajateltiin, että nää on ihmisten tarpeet ja jumaliste niiden on hoiduttava. Lähdettiin siitä, miten ne hoituu. Tavallaan annettiin periksi tai ruvettiin kattomaan, että joo joo mutku maailma on muuttunut, että nyt pitää tehdä toisenlaisia ratkaisuja.” (Järjestö3)

Olisin toivonut, että tässä yrittäjäkeskustelussa nähtäis, että on sellaisia palveluja, jotka on naurettavaa asettaa sinne (markkinoille/lisäys rs). Ei kaikki ole kiinnostavaa yritystoimintaa, mutta siitä on vaan lähdetty. Ei


näitä ole kunnolla analysoitu, vaan palveluista puhuttiin isona möykkynä. Ei se Rahiksen johto tätä koskaan meille myöntänyt. Sama se oli TEM:nkin kanssa.” (Järjestö2)

Sitä toimitusjohtaja-ajattelua alkoi tulla järjestöihinkin. Kyllä se näkemys oli, että maailma muuttuu ja pitää muuttua sen mukana. Jotkut katsoi, että kannattaa olla eturintamassa tekemässä niitä ratkaisuja, mitä muutenkin yhteiskunnassa tehdään ja sitä kautta hakea hyvää asemaa omalle järjestölle. Eikä se tietysti pieleen mennyt. Järjestöjen yhtiöt näyttävät pärjäävän hyvin.” (Järjestö3)

Muutostilanteessa järjestöt eivät toimineet yhteisessä rintamassa. Järjestöjen välillä oli erilaisia näkemyksiä ja myös erimielisyyksiä. Jälkikäteen ajatellen järjestöt arvioivat, että olisi ollut syytä käydä enemmän keskusteluja järjestöjen kesken, tehdä enemmän yhteistyötä ja käyttää julkisuutta hyväksi. Järjestöjen yhteinen arvio oli, että järjestöt tavallaan kääntyivät uhkaavaksi koetussa tilanteessa sisäänpäin miettimään kukin omaa selviytymistään. Osa haastateltavista kuvasi kilpailutuksen vähentäneen järjestöjen välistä yhteistyötä ja tuoneen järjestöjen välille jopa kyräilyä. Tämä on sikäli luonnollista, että osa järjestöistä toimi samalla kentällä ja ne olivat uudessa tilanteessa kilpailijoita myös keskenään, eivät vain yritysten kanssa. Edellä kuvatulla järjestöjen keskinäisen yhteistyön puutteella ja erilinjaisuudella oli merkittävä vaikutus siihen, etteivät järjestöt pystyneet käynnistämään yhteistä vaikuttamista muutostilanteessa. Näin muutos voi edetä hyvin pitkälti yrittäjien ja heidän järjestöjensä määrittämistä lähtökohdista. Merkittävästi tähän vaikutti myös se, ettei STM ottanut vahvaa roolia tilanteessa sosiaalipoliittisista lähtökohdista ja perusoikeuksien toteutumisen näkökulmasta eikä tehnyt linjauksia kilpailutuksen ulkopuolelle rajattavista palveluista tai RAY:n rahoituksen piiriin jäävistä palveluista.

Onhan niitä (järjestöjen erimielisyyksiä muutoksesta/lisäys rs) ollut, kun osa on pitänyt kauheasti kiinni siitä, että Rahiksen tukea täytyy saada.” (Järjestö2)

Näin jälkeenpäin ajatellen ehkä olis voitu enemmän käydä keskusteluja järjestöjen kesken. Kaikki vaan meni omiin poteroihinsa pähkäilemään, miten tästä mylläkästä selvitään. Ois ehkä pitänyt hyökätä tuonne julkisuuteen, että meillä tuotot eivät mene osakkeiden omistajien taskuun.” (Järjestö1)

236


237

” ”

Jotenkin minusta tuntuu, että tässä vaiheessa se järjestöjen yhteistyö olisi ollut aktiivisempaa keskusjärjestöjen STKL:n ja YTY:n kautta.” (Järjestö4)

Se järjestöyhteistyö alkoi hiipua, kun tuli se kilpailutus. Se muuttui kyräileväksi tämä homma. Omissa lokeroissaan kyräiltiin toisia.” (Järjestö3)

Järjestöt kokivat myös, että uudessa tilanteessa suhtautuminen järjestöihin yleisemminkin muuttui. Se koski kuntia, jotka järjestöjen mukaan yrittivät muutenkin vaikuttaa ja kontrolloida järjestöjä. Se näkyi myös siinä, että niin kuntien kuin valtionkin virkamiehet vetäytyivät järjestöjen luottamuselimistä jääviyden pelosta. Aikaisemman kaltainen tiivis vuorovaikutus arjen tilanteissa ei enää ollut mahdollinen. Järjestöihin suhtautumisessa oli haastattelujen mukaan isoa vaihtelua. Toisessa ääripäässä olivat KTM:n haastateltujen näkemykset, joiden mukaan järjestöihin ei suhtauduttu juuri mitenkään tai korkeintaan niitä pidettiin STM:n suosikkeina ja tukien saajina. Toisessa ääripäässä olivat RAY:sta esitetyt arviot, että järjestöt olivat tulleet osaavammiksi ja ammatillisemmiksi. Järjestöjen odotettiin myös reagoivan aikaisempaa paremmalla yhteistyöllä ja muodostamalla liittoutumia uudessa tilanteessa sekä keskenään että yrittäjien kanssa. Tätä ei kuitenkaan tapahtunut. Tiukoissa paikoissa toimittiin tiiviisti yhteistyössä Raha-automaattiyhdistyksen kanssa.

” ”

Siinä tuli sellainen ilmapiiri, että sosiaali- ja järjestöalalla tulee niinku jääviksi. Ei saa olla poliitikkoja ja virkamiehiä järjestöissä.” (Järjestö3) Me ei suhtauduttu järjestöihin oikein mitenkään. Se oli sitä STM:n erityisoikeuksilla varustettua joukkoa. Ehkä järjestöt oli liikaakin leimautuneet. Sosiaali- ja terveysjärjestöt miellettiin vain tuen saajiksi eli niitä ei arvioitu potentiaalisina yrityksinä. Ehkä ne meillä leimautui suotta `tukipossuiksi`. Ei niitä vakavasti katsottu.” (TEM1)

Järjestöjä varmaa ärsytti meidän ajatuksissa eniten se, ettei nää ymmärrä, miten hyvää työtä järjestöissä tehdään ja ei ymmärretä sitä järjestöjen merkitystä.” (TEM2)

Ulkopuolelta katsoen järjestöt ovat tulleet yhä osaavimmiksi ja ammatillisemmiksi. Ne osaa paremmin ja ovat pysyneet ajassa mukana. Ei voi sanoa, että järjestöt olisi jääneet mitenkään yritystoiminnasta, päinvastoin.” (RAY1)

Vaikka järjestöt pelasi niillä sosiaalipoliittisilla argumenteilla, niin oli niillä oma lehmä ojassa eli sitä omaa bisnestä haluttiin varjella mahdollisimman


pitkään. Mä olen odottanut, milloin alkaa järjestöjen rakenteelliset muutokset. Pitäisi muodostaa koalitioita, jotta siellä olisi poweria ja riittävästi paukkuja. Sitten pitäisi uskaltaa valita, kumpi haluaa olla palveluntuottaja vai kansalaisjärjestötoimija.” (RAY4)

Perustasolla oltiin järjestöjen kanssa samassa rintamassa, kun tuli oikein paha paikka ja järjestöt tuli mukaan. Esimerkiksi kirjoittivat lehtiinsä asiasta. Eli pahassa paikassa toimittiin yhdessä, mutta arjessa, kun piti jakaa avustuksia, oli tietenkin erimielisyyksiä. Avustusjohtaja koki varmaan eniten sitä kritiikkiä ja siitä keskusteltiin, oliko ne ylimielisiä ja kuunteliko ne.” (RAY1)

Osa haastateltavista nosti myös esiin sen, että järjestöillä oli oma intressi ja tarve puolustaa omaa olemassaoloaan ja palvelujaan, vaikka tämä kenties peittyikin sosiaalipoliittisten argumenttien alle. Arvioin myös, että samalla tavalla kuin yritykset puolustivat yritystoimintaa, samalla tavalla järjestöt puolustivat oikeutustaan toimia yleishyödyllisinä toimijoina palveluntuottajina. Tämä intressi oli selkeästi näkyvissä. 7.4.3 Sosiaali- ja terveysministeriön rooli ja arviot sen toiminnasta Haastateltavien mukaan sosiaali- ja terveysministeriössä jouduttiin mukautumaan muuttuneeseen tilanteeseen. Sopeuduttiin siihen, että kilpailuttaminen ja kilpailuhaitta-näkökulma tuli ottaa huomioon. Ei koettu olevan syytä lähteä vastustamaan kilpailuttamista. Toisaalta ei nähty myöskään syytä ottaa aktiivista roolia lisätä yritysten osuutta palvelutuotannossa. Merkille pantavaa on myös se, että STM:ssä ei koettu olleen juurikaan erityisosaamista kilpailuttamisesta. STM:n rooli nähtiin rajoittuneena, mutta joltakin osin näkyi myös puolustava näkökulma, ettei kilpailuttamisen tulisi koskea sosiaalipalveluita samalla tavalla kuin muita palveluja. Toivottiin, että hankintalain kansallinen linjaus olisi ollut sosiaali- ja terveyspalveluille reilumpi.

Ehkä se perusasetelma oli sellainen, että meidän on mukauduttava näihin EU-tason normeihin tai ei ole mitään syytä ryhtyä vastustamaan tätä kilpailuttamisperiaatetta, mutta ei ollut mitään erityistä intressiä lähteä viemään sitä siihen suuntaan, että kovin laajasti ja aktiivisesti pitäisi lisätä yksityisen palvelutuotannon osuutta.” (STM3)

STM:n puolella me ei ehkä koettu sitä (kilpailuttamista/lisäys rs) edelleenkään sellaisena kysymyksenä, että STM:llä olisi selvä erityisosaaminen ja

238


239

STM:ssä tähän asiaan liittyen osaamista ei ollut kovin paljon. Se kokonaistilanne ei siellä näkynyt kovin selvästi.” (STM3)

STM:n puolella ei ollut sellaista aktiivista tarvetta ryhtyä edistämään tätä. Kyllähän siellä TEM:n puolella oli yksittäisiä henkilöitä, jotka nosti sen esiin sellaisena ideologisena kysymyksenä ja siitä käytiin joskus väittelyitä.” (STM3)

Se puolustava näkökulma meillä oli, ettei koske kilpailuttaminen meitä. Kilpailupuolen asiantuntemus on meillä ollut STM:ssä äärimmäisen ohutta aina.” (STM1)

Sitä mentiin yleisen kilpailuttamisen ehdoilla. Kaikki oli vähän hajallaan, yksinään ja erillään, ettei ollut sellaista yhteistä ponnistusta. Ehkä ei ollut samalla tavalla tiedostettu sitä vakavuutta. Järjestöillä alkoi olla sellaista pelkoreaktiota, joka on ihan luonnollista. Kansallinen linjaus olisi pitänyt olla vahvempi ja reilumpi.” (STM2)

Osa haastateltavista arvioi, ettei STM ollut oikein ajan tasalla eikä hahmottanut riittävästi sitä, miten iso muutos oli käynnissä. RAY ja järjestöt kritisoivat haastatteluissa STM:ä siitä, että se jätti tavallaan mahdollisuudet käyttämättä ja eikä nostanut riittävästi yleiseen keskusteluin sosiaali- ja terveyspalvelujen erityisluonnetta. STM ei niiden mukaan toiminut riittävän näkyvästi. STM:n nähtiin enemmänkin yrittävän rakentaa kompromissia tilanteessa. Järjestöt epäilivät myös sitä, että KTM otti aktiivisen roolin markkinoiden rakentamisessa eikä STM pystynyt toimimaan omalta osaltaan vastavoimana. Markkinoiden rakentamisen intressi tuli vallitsevaksi. KTM:n suunnasta puolestaan esitettiin arvioita, että RAY:n palvelujen rahoituksesta vetäydyttiin STM:n tuella ja myötävaikutuksella. Arvioiden mukaan myös STM:öön vaikutti merkittävästi, että sillä oli huoli RAY:n yksinoikeuden menettämisestä, jollei tilannetta korjata.

Tuntui, että tässä vaiheessa STM jätti kortit käyttämättä. Olisi kaivannut sosiaali- ja terveyspalvelujen erityispiirteiden esiin nostamista yleiseen keskusteluun. Minulla on kauhean vähän mielikuvia, että STM olisi tässä näkyvästi toiminut. Suurta ihmetystä se meissä järjestöissä herätti, ettei se STM lähtenyt siihen (keskusteluun/lisäys rs), vaikka siellä olisi pitänyt nähdä, että tässä on vahva järjestöjen tuki, jos lähdetään.” (Järjestö4)


Me kysyttiin, missä se riski otetaan. Sitten ne katseet kääntyi STM:öön, että kertokaa, mihin järjestykseen nää laitetaan, että vedetään raja johonkin. Se vastaus oli, että ei sitä sillä tavalla voi arvottaa. Silloin se menee siihen, että tasaisesti vetäydytään pois. Koskaan ei sitä ohjausta tullut sieltä, mistä olisi pitänyt. Minusta STM:n olisi pitänyt sanoa, että ette lähde mihinkään sieltä lastensuojelusta ja vammaispalveluista. Tämän tyyppinen ohjaus jäi kokonaan tekemättä.” (RAY4)

” ” ”

Minusta tuntui, että se (STM/lisäys rs) oli ihan yhtä pihalla ellei pahemmin pihalla kuin me.” (Järjestö1) Yritti kai se STM tässä vähän jotain kompromissia rakentaa, kun yrittäjät ja TEM painoivat päälle.”(Järjestö3) Yhteiskunnassa oli jotenkin sellainen virtaus, että bisnes ja yrityselämä on jotenkin arvokkaampaa kuin sosiaali- ja terveys. Ei siinä STM:n paukut ehkä riittäneet valtavirtaa vastaan.” (Järjestö4)”

Tässä tuli sellainen ideologinenkin ja poliittinen paine, että pitäisi tehdä enemmän yksityissektoria kiihdyttäviä toimia. Varmaan TEM ajatteli, että STM ei tätä roolia handlaa riittävän hyvin, että he tulevan vähän niin kuin avuksi. Ottavat apupojan roolista pääpuskijan roolin.” (Järjestö3)

Rahiksen vetäytyminen palveluista silloin 2000-luvun taitteessa tapahtui varmasti STM:n hyvällä ymmärryksellä ja avustuksella. STM varmaan säikähti, että sitä avustusjärjestelmää ei ollut notifioitu. Siitä muodostui STM:lle sellainen ahdistuksen paikka. Ne teki sen arvion, että RAY ei saa mennä markkinoille, ettei tule näitä laittomuusarviointeja. Se halusi varmistaa, että avustustoiminta, jota ei oltu notifioitu, eikä haluttu notifioida. Ne arvioivat, että RAYlle riittää tonttia ei-kaupallisella puolella” (TEM1)

Haastateltujen hyvin yhteinen arvio oli, että muutosvaiheen aikana RAY vetäytyi liikaakin palvelujen avustamisesta. Erityispalveluissa olisi pitänyt jarruttaa merkittävästi vetäytymistä. STM:n rooliin ja toimintaan nähtiin vaikuttavan lukuisat käynnissä olevat sosiaali- ja terveysalan uudistukset. Niiden vuoksi sillä ei ollut riittävästi aikaa ja resursseja perehtyä näihin kysymyksiin. Niitä ei kenties myöskään nähty merkitykseltään ja suuruusluokaltaan isoina. STM:n myös arvioitiin ottaneen tukea ja ohjausta KTM:ltä kilpailuttamiseen ja avustustoiminnan kilpailua vääristäviin vaikutuksiin

240


241

liittyvissä asioissa. Haastateltavat tahosta riippumatta arvioivat, että STM:stä myös puuttui henkilö, joka olisi riittävästi omistautunut näille kysymyksille, olisi ollut valmis laittamaan itsensä likoon ja tekemään työtä asiassa palvelujen käyttäjien ja järjestöpalveluntuottajien puolesta. STM:llä oli rahallinen intressi RAY:n tuottoihin. KTM:ssä oltiin tyytyväisiä avustustilanteen muuttumiseen, koska se avasi yrittäjyydelle mahdollisuuksia.

Päihde- ja mielenterveyspuolella olisin kyllä jarrutellut sitä vetäytymistä. Mutta kun sitä ohjausta ei STM:stä tullut, sitten se lähti purkautumaan, sen mukaan, mitä valituksia tuli eniten sieltä Suomen Yrittäjien jäsenten kautta.” (RAY4)

Kyllä se tiukka linja oli STM:stä, että totaalinen vetäytyminen palvelutuotannosta (rahoituksesta/selvennys rs). Meillä y otti minut puhutteluun ja antoi meille määräyksen lähteä muuttamaan rahoitusta.” (RAY3)

Me olimme kyllä kovin iloisia siitä, kun RAY vetäytyi niiden seinien rakentamisesta. Me puhuttiin, että mikä tuloutuu Rahikselle rahaa, niin on käytettävä tähän perinteiseen niin kuin edunvalvontaan ja hankkeisiin, joita emme voi kaupallistaa.” (TEM2)

Siinä (lainsäädännön uudistamisessa/lisäys rs) STM otti vahvaa ohjausta sieltä ( TEM/lisäys rs) valtiontuki-ihmisiltä, että ei vähäistä suurempaa kilpailuhaittaa.” (RAY4)

” ”

Kyllä se STM:llä oli myös se rahaintressi. Kun omalla sektorilla on tällainen rahamasiina, niin sen rahat kiinnostaa.” (RAY4)

Kyllä se linja muuttui aina sen mukaan, mikä oli hallitus. Ne on olleet aina niin syvällä eri uudistuksissa, ettei aikaa riitä muuhun itsenäiseen ajatteluun. Siellä (STM:ssä/ lisäys rs) on hirveen hyviä virkamiehiä, mutta ei ketään, joka pistäisi oikein kunnolla tuulemaan, kuten x TEM:ssä.” (RAY1)

Sosiaali- ja terveysministeriön asenne oli myös edelliseen muutosvaiheeseen verrattuna muuttunut myönteisemmäksi kilpailuttamiselle ja markkinoiden mahdollisuudelle myös sosiaali- ja terveysalalla. Toisaalta sen haastatellut esittivät myös itsekriittisiä arvioita oman ministeriön toiminnasta tuona aikana. He arvioivat, että STM:n tehtävä olisi ollut asettaa raja, mikä ei ole markkina-aluetta ja käyttää tässä sosiaalipoliittisia perusteluja.


Opeteltiin kilpailuttamiseen liittyvää säännöstöä eikä riittävästi pohdittu tilannetta sosiaali- ja terveysjärjestöjen kannalta. Näyttää myös siltä, että STM:n sisällä virkamiehillä oli erilaisia näkemyksiä ja tavoitteita markkinaistamisesta, mikä näkyi ministeriön yhteisen selkeän linjan puutteena. KTM:in edustajia ärsytti haastattelujen mukaan tässä muutosvaiheessa se, että STM:ssä mentiin sen taakse, ettei markkinaistamista haluttu, mutta hankintalaki vaatii niin. Pidettiin henkisenä laiskuutena, ettei analysoitu tilannetta omista lähtökohdista tarkemmin ja ryhdytty sen pohjalta toimiin.

Me on koko ajan tähän mantraan pitäydytty, ettei saa koskea sosiaali- ja terveyspalveluja, mutta kyllä se ote kilpailuttamiskuvioon on meillä koko ajan pehmentynyt.” (STM1)

Se on meidän tehtävä asettaa se raja, että touhutkaa markkinoilla, mutta ei tän yli, koska on kyse sosiaalipolitiikasta, joka ei ole markkina-aluetta ja me vedetään raja tuohon. Tehkää rajan tuolla puolella mitä vaan, mutta ette tuu tälle puolelle.” (STM5)

Siellä ne yrittäjät ja yrittäjäjärjestöt olivat hyvin aktiivisia. Ne puolusti yrittäjyyttä. Kyllä meillä oli se kanta, että me ei lähdetä yrittäjien kelkkaan. Toki meillä talon sisälläkin oli erityisavustajia ja valtiosihteereitä, jotka taustansa vuoksi oli kallellaan vähän sinne päin. Nehän oli hyvin vahvoja vaikuttajia.” (STM1)

Se lähtökohta oli yleinen kilpailulainsäädännön oppiminen ja tiukka noudattaminen. Tätä soten ja sotejärjestöjen erityisyyttä ei siinä riittävästi pohdittu. Siinä olis pitänyt olla valmiutta hakea enemmän joustoja ja tämän sektorin erityispiirteitä, jotta olisi myöhemmin monelta kinalta ja varuillaan ololta vältytty.” (STM3)

Ei siellä STM:ssä tuolloin ollut oikein ketään ihmistä, joka näitä hankintaasioita olis tuntenut ja välittänytkään. Kukaan ei halunnut puuttua eikä uskaltanutkaan puuttua, mitä KTM teki. Siellä STM:ssä ei ollut mitään yhteistä linjausta.” (STM4)

Ärsytti se, että STM kuittasi asiat sillä, että eihän me, mutta tuo paha hankintalaki. Se oli minusta henkistä laiskuutta, kun ei viitsitä katsoa, mistä mikin johtuu. Mutta annettakoon se heille anteeksi.” (TEM1)

242


243

Järjestöissä epäiltiin myös, että STM:n virkamiehet ottivat annettuina EU-asiat ja että siellä ei vakavasti mietitty erilaisia vaihtoehtoja. STM:n haastatteluissa nousi esiin se, että kilpailuttamisessa oli mukauduttava EU-tason normeihin, eikä ollut mitään syytä ryhtyä niitä vastustamaan. Toisaalta ei nähty mitään erityistä intressiä lähteä vahvasti viemään kehitystä yksityisen palvelutuotannon lisäämisen suuntaankaan.

” ”

Virkamiehet piti pitkälti annettuina näitä EU-asioita, että näin se vaan on. Ei ne oikeasti miettineet vaihtoehtoja.” (Järjestö2) Perusasetelma oli sellainen, että meidän on mukauduttava näihin EUtason normeihin tai ei ole mitään syytä ryhtyä vastustamaan tätä kilpailuttamisperiaatetta, mutta ei ollut mitään erityistä intressiä lähteä viemään siihen suuntaan, että kovin laajasti ja aktiivisesti pitäisi lisätä yksityisen palvelutuotannon osuutta.” (STM3)

Se toimivallan ristiriita on kasvanut koko ajan sisämarkkinoiden ja sosiaaliturvan välillä. Kun siitä (sosiaaliturvasta/lisäys rs) ei ole lainsäädäntöä, niin se on sellaista ideatason keskustelua.” (STM5)

Vielä 2001 oltiin aktiivisesti rakentamassa eurooppalaista sosiaalipolitiikkaa yhtenä jäsenmaana, mutta muutoksia arvioitiin omista kansallisista lähtökohdista.” (STM1)

Ei sillä Lissabonin sopimuksella todellisuudessa ollut mitään merkitystä sosiaalipolitiikan kannalta. Se meni kuitenkin omaa rataansa se EU. Sellaisena kuin se on, sisämarkkinoita. Mitä tehtiin sosiaalisen Euroopan puolella, se oli erillään eikä mitään valtaa puuttua siihen oikeaan toimintaan, sisämarkkinoiden kehittämiseen.” (STM5)

Tää sosiaalisen suojelun komitean perustaminen ja että yhteistoiminta jäsenmaiden välillä alkoi, oli hyvä juttu. Se vaati paljon opettelua ja aktiivisuutta kaikilta ministeriön ihmisiltä. Se joukko, joka rupesi sitä STM;n sosiaalipolitiikkaa viemään eteenpäin, se pystyi rakentumaan tavallaan tämän sosiaalisen suojelun komitean ympärille.” (STM5)

Ministeriössä nähtiin kasvava ristiriita sisämarkkinoiden ja sosiaaliturvan välillä viimeksi mainitun alueella puuttuvan lainsäädännön ja sen alueella EU:n toimivallan puutteen vuoksi. Aikaisemmin tässä luvussa analysoidulla


Lissabonin strategialla ei nähty olevan sosiaalipolitiikan kannalta todellista merkitystä. Sen sijaan sosiaalisen suojelun komitean perustamista ja sen mahdollistamaa yhteistyötä jäsenmaiden välillä pidettiin hyvänä. Haluttiin olla aktiivisesti rakentamassa eurooppalaista sosiaalipolitikkaa, mutta arvioida muutoksia koko ajan kansallisista lähtökohdista. 7.4.4 Kauppa- ja teollisuusministeriön rooli ja arviot sen toiminnasta Haastatellut näkivät kauppa- ja teollisuusministeriön roolin sen haasteltuja lukuun ottamatta keskeisenä Suomessa markkinoiden rakentamisen intressin eteenpäin viejänä ja mahdollistajana. Arvioitiin, että sillä oli selkeä rakennemuutoksen intressi. Tätä perusteltiin sillä, että KTM:n edustajat aktiivisesti esiintyivät seminaareissa eri puolilla Suomea markkinoiden luomisesta ja tuotteistamisesta. Esitettiin myös yksittäisiä arvioita, että siellä olisi ollut valmiutta luopua myös RAY:n yksinoikeusjärjestelmästä. KTM organisoi muita vahvemmin kilpailuttamiseen liittyvän osaamisensa. Toisaalta arvioitiin, että se hoiti perustehtäväänsä, jotta direktiivit tuli asianmukaisesti otettua huomioon ja pantua täytäntöön. Tätä tehtävää sen katsottiin hoitavan neutraalisti ja osaavasti ilman omia intressejä. Ministeriön sisällä kuitenkin nähtiin olevan vahvoja markkinoistamista eteenpäin vieviä toimijoita ja asenneilmapiirin myös muuttuneen markkinoistamiselle myönteisemmäksi. Ministeriössä arvioitiin olleen vahva elinkeinopoliittinen intressi, mikä näkyi myös palvelumarkkinoiden rakentamisen tavoitteena.

” ”

TEM katsoi sitä kilpailutusta ja markkinoita.” (Järjestö2)

Kyllä se TEM:llä oli se rakennemuutoksen intressi. Kyllä siellä joidenkin mielestä olisi voinut sen yksinoikeusjärjestelmän muuttaa. Toisaalta kyllä siellä yrittäjissäkin ja TEM:ssä ymmärsivät jotenkin tämän oudon yksinoikeusjärjestelmän ja yrittivät peilata asioita siihen.” (RAY4)

Kyllä ne TEM:n edustajat kävivät aktiivisesti eri seminaareissa puhumassa näiden palvelujen tuotteistamisesta ja markkinoiden luomisesta. Se lähti markkinoiden luomisesta ja ei se STM tässä ollut niin aktiivinen.” (RAY2)

2000-luvun alussa alettiin myös poliittisissa puolueissa vapautuneemmin ajattelemaan sitä, että mikä on se kansalaisen oma rooli ja se yksityisen yrityksen rooli.” (TEM3)

244


245

” ”

TEM aktivoitui tässä kilpailujutussa ja siellä organisoitiin vahvemmin tämä osaaminen ja yksikkö.” (STM2) TEM:n puolella ne piti huolta siitä, että direktiivien kautta tulevat näkökohdat piti ottaa huomioon. Kyllä ne minusta aika neutraalisti sitä työtä hoiti sillä puolella. Vastuuhenkilö x oli minusta sellainen asiaorientoitunut henkilö, että ei hänellä minusta ollut mitään sellaista poliittista linjaa tai halua, että tätä perusrakennetta pitäisi jotenkin muuttaa. Siellähän toki oli myös näitä vahvoja kilpailun edistämiseen liittyviä toimijoita.” (STM3)

” ”

Ne paineet kilpailuttamiseen tulivat sieltä TEM:n puolelta.” (STM4)

Ei meillä mitään ketunhäntää ollut kainalossa silloin. Tässä lyötiin kortit pöytään ja lämmittelyvaiheen jälkeen katsottiin, mitä on tehty ja mitä pitäis.” (TEM2)

Sosiaali- ja terveysministeriön ja kauppa- ja teollisuusministeriön suhteiden arvioitiin tuossa vaiheessa olleen vaikeat. Ministeriöt työskentelivät erillään ja yhteyksiä niiden välillä oli vähän. Näyttää jopa siltä, että välimatkaa haluttiin tässä muutosvaiheessa molemmin puolin kasvattaa ja päästä huolehtimaan mahdollisimman itsenäisesti omasta vastuualueesta. Haluttiin huolehtia, ettei toinen ministeriö päässyt sotkeutumaan omalla vastuulla oleviin asioihin. KTM:n koettiin saaneen valta-aseman asioiden valmistelussa. Tämän vuoksi STM joutui vähitellen rakentamaan uudelleen yhteyksiä ja yhteistyötä KTM:n suuntaan. Motiivina oli estää sen tulo liian vahvasti sosiaali- ja terveyspalvelujen alueelle omilla hankkeillaan ja ohjelmillaan. RAY:ssa nähtiin myös ero näiden kahden ministeriön valmistelemien uudistusten tulosten näkymisessä. KTM:n uudistusten tulokset näkyivät nopeasti yritystoiminnassa. Sen sijaan STM:n isojen uudistusten vaikutukset tulivat esiin vasta vuosien kuluttua. Tällä uskottiin olevan myös merkitystä näiden kahden ministeriön valtasuhteisiin.

STM-TEM -suhteet oli tuossa vaiheessa aika vaikeat. Yhdessäkin kokouksessa oli niin paljon erimielisyyksiä, miten pitäisi toimia tämän järjestötoiminnan ja yritystoiminnan suhteen eli avata palvelumarkkinoita .X (henkilö TEM:stä/lisäys rs) sanoi, että ei tästä tule mitään. Aika menee hukkaan. Tehdään me omia juttuja ja tehköön STM omiaan.” (TEM3)

Se TEM oli omassa lokerossaan. Meillä ei tässä vaiheessa ollut juurikaan yhteyksiä. Me oltiin molemmat vähän niin kuin omissa oloissamme. Kyllä


me koettiin myös, että hallitaan nämä asiat eikä anneta niiden rakentaa meidän puolta. Sitten TEM alkoi rakentaa isoja projekteja Tekesin ja Sitran kanssa ja sitten myös ihan ministeriövetoisia.” (STM2)

STM:n ja KTM:n yhteistyötä alettiin 2000-luvun alussa kehittämään. Se aloite tuli meidän puolelta pitkälti, kun me oltiin huolestuneita, että TEM tulee meidän sektorille. Se halusi tuoda elinkeinopoliittista näkemystä esiin.”(STM4)

” ”

Kyllä ne TEM:n näkökulmat sai aina vaan suuremman vallan asioiden valmistelussa.” (STM1)

TEM:n toimialueella on semmonen, että siellä on nopeempaa. Jos on lama, niin heti alkoi kannustukset kasvaa ja yritykset kukoistaa. Se on toisen tyyppistä STM:ssä. Kun tehdään siellä hyvä uudistus, niin kestää vuosia nähdä ne hyvät seuraukset.” (RAY1)

Kauppa- ja teollisuusministeriön tutkimussarjassa ilmestyi vuonna 2000 tutkimus ”Markkinoiden avaaminen ja kilpailun edistäminen sosiaalisektorin hyvinvointipalveluissa”. Tutkimus on hyvä esimerkki työ- ja elinkeinoministeriössä olleesta ajattelusta ja sen yrittäjien kanssa käymästä keskustelusta. Siinä hahmoteltiin yrittäjien näkemysten pohjalta mallia, miten markkinoiden toimivuutta ja kilpailuttamista voitaisiin edistää. Sosiaalipalvelujen kilpailuttaminen olisi järjestettävä vastaavalla tavalla kuin kuntien teknisten palvelujen. Siinä kritisoitiin, ettei kukaan tiennyt, miten laajasti kunnat kilpailuttavat ja mitä kokemuksia niillä siitä oli. Ei myöskään tiedetty kolmannen sektorin toiminnasta. Tiedon puute nähtiin myös keinona manipuloida toimialoja koskevaa päätöksentekoa ja resurssointia. Mittavaa palvelutuotantoa oli tutkimuksen mukaan vaikea hallita muuten kuin antamalla markkinaohjaukselle suurempi valta. Tutkimus päätyi siihen, että yrityksillä ei näyttänyt olevan muuta keinoa saada jalkaansa oven väliin kuntiin kuin hinta. (Jääskeläinen 2000, 2–23; 49–53.) RAY:n avustusten markkinoita vinouttava vaikutus korostui tutkimuksessa esteenä suurten toimijoiden alalle tulolle. Mielenkiintoinen oli myös tutkimuksen tulkinta, että markkinaohjaus ja kolmannen sektorin vapaaehtoistyön edistäminen edustivat samaa tavoitetta, koska ne edustivat kumpikin ei-julkista palveluntuotantoa. Yksityinen yritystoiminta ja vapaaehtoistyö olivat tutkimuksen mukaan toisiaan täydentäviä monitahoisen markkinan osapuolia. Toimivien palvelumarkkinoiden luomisessa kolman-

246


247

nella sektorilla nähtiin olevan kahtalainen rooli. Järjestökenttä toimi yhtenä kilpailijana julkiselle sektorille. Järjestöjen palvelutoiminta ja tuotekehitys olivat osaltaan luoneet uusia palvelutuotteita ja raivanneet tilaa yritysten palvelutuotannolle. Toisaalta järjestöjen nähtiin erityisrahoitusmahdollisuuksineen toimivan esteenä aitojen palveluyritysten alalle tulon esteenä. Sitä mukaa kuin yksityinen palvelutoiminta laajenee, voisi tutkimuksen mukaan ennustaa yleishyödyllisten yhteisöjen ja yritysten markkinoiden törmäävän lähes kaikilla sosiaali- ja terveydenhuollon alueilla. (Mt., 67–82.) Vastaavia arvioita järjestöjen palvelutuotannon ja RAY-rahoituksen roolista markkinoita avaavana tekijänä tuli myös esille tämän tutkimuksen KTM:n edustajien haastatteluissa. KTM:n tutkimuksen mukaan yritystahoilta tuleva kilpailu ikään kuin saastutti yleishyödyllisen yhteisön vastaavat palvelut. RAY:n todettiin noteeranneen kilpailuneutraliteettiperiaatteet suorastaan kiltin koululaisen tavoin. Asiakaslähtöisen palvelukehityksen kannalta pidettiin valitettavana, jos RAY ylireagoisi kilpailukeskusteluun epäämällä avustuksensa yhteisöiltä, jotka menestyivät myös elinkeinotoiminnassa. Kilpailupoliittisesti ongelma olisi ratkaistavissa toimintojen eriyttämisellä. Tutkimuksessa esitettiin mielenkiintoinen näkemys kunnan ja järjestöjen työnjaosta: oliko kunta luonteva taho toimimaan erityisesti kapeiden erityisryhmien tuessa palvelujen järjestäjänä vai olisiko järkevämpää luoda palvelutuotanto tältä osin kyseisen kohderyhmän järjestön kautta. Markkinoiden avaamisessa ja kilpailuttamisessa olisi tutkimuksen mukaan syytä varoa, ettei tahattomasti haitata vapaaehtoistyön arvoympäristöä. Aito vapaaehtoistyö oli tutkimuksen mukaan ihmisten tarpeista lähtevää markkinaehtoisuutta. (Jääskeläinen 2000, 83–93.) Vapaaehtoistoiminnan tulkitseminen ihmisten tarpeista lähteväksi markkinaehtoisuudeksi poikkeaa täysin järjestöjen ja järjestötutkijoiden vapaaehtoistoiminnan tulkinnasta. Siinä lähdetään ajatuksesta, että vapaaehtoistoiminta on ihmisten vapaata, omaehtoista toimintaa, jonka motiivina on usein auttamishalu ja vapaaehtoistoiminnasta saa myös itse. Järjestöille oman erityisen aseman turvaaminen kapeiden erityisryhmien vaativissa palveluissa on sen sijaan ratkaisu, joka voisi olla käyttökelpoinen niiden saatavuuden turvaamiseksi. Myönteistä on se, että markkinoiden avaamisen ei haluttu vaarantavan vapaaehtoistyötä.


7.4.5 Eri toimijoiden tulkintakehykset ja paradigmat Lipposen II hallituksen aikana paradigma oli edellisen vaiheen tapaan hyvinvointiyhteiskunnan ja kilpailukyvyn paradigma. Sitä kehystettiin hyvinvointiyhteiskunnan turvaamisen sekä eriarvoisuuden ja köyhyyden vähentämisen puheella. Kilpailukyvyn ja talouskasvun korostamisesta huolimatta hallitus lähti siitä, että julkiset, verorahoitteiset palvelut ovat ensisijaisia. Suomi halusi ottaa hyvin aktiivisen Euroopan unionin rakentajan roolin. Tavoitteena oli pääsy EU:n ytimiin. Sen nähtiin vahvistavan EU:n asemaa globaalina toimijana ja edesauttavan sitä kautta myös kansallisten intressien toteutumista. Hallituksen linjauksissa näkyi se, että haluttiin rakentaa sisämarkkinoita ja perusoikeuksia rinnan. Tämä tasapainopyrkimys näkyi myös siinä, että kilpailukyvyn ja kilpailuttamisen rinnalla pidettiin esillä köyhyyden ja eriarvoisuuden vähentämistä sekä palvelujen yhdenvertaisen saatavuuden turvaamista. Myös EU:n perustamissopimuksen uudistamisen yhteydessä Suomi ajoi ilman menestystä muiden alueiden päätösten arvioinnin välttämättömyyttä sosiaalipolitiikan kannalta. KTM:llä oli nähtävissä markkinoistamisen paradigman vahvistuminen sikäli, että ote oli edellistä muutosvaihetta aktiivisempi palvelumarkkinoiden rakentamisessa pelkästään niiden avaamisen sijaan. Lisäksi KTM toimi yritysten toimintaedellytysten vahvistamiseksi. Tässä muutosvaiheessa sosiaali- ja terveysministeriön paradigma murtui. STM:n hyvinvointivaltiota ja julkista vastuuta korostavan puhunnan tilalle tuli puhe hyvinvointiyhteiskunnasta hyvinvointivaltion sijaan. Julkisella vallalla nähtiin edelleen olevan vastuu sosiaali- ja terveyspalveluista, mutta sen rinnalle täydentävänä oli aikaisempaa aktiivisemmin nostettu järjestöjen ja yritysten asema palveluntuottajina. Aikaisempaa enemmän korostettiin myös ihmisten oman toiminnan ja vapaaehtoistoiminnan merkitystä hyvinvoinnin rakentamisessa. Hyvin selkeästi nämä asiat näkyivät sekä STM:n varsinaisessa strategiassa että sen järjestöstrategiassa. Selkein muutos STM:ssä tapahtui siinä, ettei enää korostettu lähtökohtaisesti sosiaalipolitiikkaa kansallisessa päätösvallassa olevana asiana. Tunnistettiin ja tunnustettiin, että sisämarkkinasääntelyllä oli välillisesti vaikutusta sosiaali- ja terveyspalveluihin ja niihin liittyviin kansallisiin linjauksiin. On nähtävissä, että kansallisen sosiaalipoliittisen päätöksenteon korostus palveluissa sai väistyä sen tieltä, että sisämarkkinasäännöksiin oli sopeuduttava. RAY:n yksinoikeuden puolustaminen oli tärkeää sosiaali- ja terveysministeriölle, mutta se ei tarkoittanut niinkään aktiivista toimintaa EU:n suuntaan, vaan RAY:n aseman suojaamista. Haluttiin varmistaa, että

248


249

RAY aktiivisesti vetäytyy palvelujen rahoittamisesta, jottei avustuksista synny kilpailua vääristäviä vaikutuksia. Näiden tekijöiden vuoksi olen nimennyt STM:n uuden paradigman sopeutuvan hyvinvointiyhteiskunnan paradigmaksi. STM:n osalta merkille pantavaa on kahdessa edellisessä muutosvaiheessa olleen erittäin vahvan tulkintakehyksen, sosiaalipolitiikka on kansallisessa päätösvallassa, katoaminen ja murtuminen. Se oli muuttunut tulkintakehykseksi ”EU-sääntelyyn on sopeuduttava”. Se merkitsi kansallista sosiaalipoliittista päätösvaltaa aktiivisesti puolustavan otteen hiipumista ja tavallaan alistumista EU:n sisämarkkinoiden vaikutuksiin realiteettina. Sisämarkkinoiden rooli nähtiin merkittävänä ja sosiaali- ja terveyspolitiikan olevan sille alisteisessa asemassa Lissabonin strategiasta huolimatta. STM:n strategisissa linjauksissa näkyi myös aikaisemmasta poiketen se, että palvelujen tuottamisessa haluttiin eriyttää tilaaja ja tuottaja sekä kilpailuttaminen nostettiin mekanismina aikaisempaa vahvemmin esiin. Järjestöt ja yritykset nähtiin julkisia palveluja täydentävinä. STM:n tulkintakehyksissä nousi uutena tässä muutosvaiheessa esiin myös RAY:n yksinoikeusaseman puolustaminen. Tätä selittää RAY:n avustustoiminnan joutuminen yrittäjien vahvan kritiikin vuoksi, joka korosti avustusten kilpailua vääristävää vaikutusta. Myös KTM:n tulkintakehyksessä kilpailuttamisen ja markkinoiden suhteen oli tapahtunut muutosta. Edellistä muutosvaihetta selkeämmin ja vahvemmin tulkintakehykseksi oli noussut palvelumarkkinoiden luomisen tulkintakehys, mikä suuntasi vahvasti myös KTM:n aktiivista toimintaa. Sitä tukevaksi tulkintakehykseksi nousi uutena tulkintakehyksenä kilpailua vääristävien avustusten poistaminen. Myös yrittäjäjärjestöillä oli vahvana tulkintakehyksenä palvelumarkkinoiden luominen. Sitä tukevana tulkintakehyksenä toimi kilpailua vääristävien avustusten poistaminen. Yrittäjäjärjestöillä näkyi myös kolmas tulkintakehys, joka oli yrittäjyyden ja yrittäjien aseman puolustaminen. Näytti siltä, että tämä viimeksi mainittu tulkintakehys oli vahvin ja muut tulkintakehykset tukivat sitä. Merkille pantavaa on se, että osan toimijoiden tulkintakehyksissä tapahtui tässä muutosvaiheessa edelliseen muutosvaiheeseen verrattuna muutosta. Joltakin osin muutamien toimijoiden tulkintakehykset olivat lähentyneet toisiaan. Järjestöillä oli edelleen tulkintakehyksenä asioiden tarkastelu ihmisten oikeuksien toteutumisen näkökulmasta. Sen rinnalle oli tässä muutosvaiheessa noussut selkeästi järjestöjen palveluntuottaja-aseman ja järjestöjen tuottamien erityispalvelujen aseman puolustaminen. Tätä tulkintakehystä ei vielä ilmennyt edellisessä muutosvaiheessa. Järjestöjen


palveluntuottaja-aseman puolustamisen tulkintakehyksen ilmestyminen kertoo siitä, että sosiaali- ja terveysjärjestöt kokivat jo oman palvelutuottajaasemansa uhatuksi ja joutuneensa palveluntuottajina ahtaalle. Erityisesti se koski järjestöjen vastuulla olevia erityispalveluja, joissa ei juurikaan ollut muita palveluntuottajia. Edellisen muutosvaiheen tapaan järjestöillä oli edelleen kolmantena tulkintakehyksenä RAY:n yksinoikeuden puolustaminen. RAY:n erittäin vahvaksi tulkintakehykseksi tällä muutoskaudella nousi jo edelliselläkin kaudella ollut sen yksinoikeusaseman puolustaminen. Toiseksi, mutta edellistä tukevaksi tulkintakehykseksi nousi varovaisuus avustamisessa ja avustamisen riskialueiden paikantaminen. Sitä tukeva tulkinkehys oli yhteistyön tarve yrittäjien kanssa. On selkeästi havaittavissa, että vallitseva tulkintakehys RAY:ssa oli yksinoikeuden turvaaminen, mistä lähtökohdasta arviointiin eri tilanteita ja tehtiin ratkaisuja. Kaikki oli tavallaan alisteista yksinoikeuden turvaamiselle ja sosiaalipoliittiset tavoitteet saivat vähitellen väistyä vallitsevan tulkintakehyksenä sen tieltä. RAY oli valmis tekemään kaikkensa yksinoikeuden turvaamiseksi jopa siitä aiheutuvien ratkaisujen sosiaalipoliittisista vaikutuksista välittämättä. Yhteenveto tästä muutosvaiheesta on se, että järjestöjen asema palveluntuottajana haastettiin selkeästi. Se näkyi yrittäjäjärjestöjen aktiivisena toimintana niin julkisuudessa kuin RAY:n suuntaan. RAY:n avustustoimintaan kohdistuva kritiikki oli kovaa ja tarkoitushakuista. Kamppailu RAY:n avustusten kilpailua vääristävistä vaikutuksista näkyi RAY:n ja yrittäjäjärjestöjen keskinäisinä neuvotteluina, ”piispainkokouksina” ja Kilpailuviraston RAY:n avustustoimintaan liittyvinä selvityksinä. Suomessa oli helppo valittaa ilman seuraamuksia kilpailuttamiseen liittyvistä ratkaisuista, mikä omalta osaltaan vauhditti järjestöjen joutumista aikaisempaa ahtaammalle palvelujen tuottajana. Järjestöjen palveluntuottaja-aseman haastaminen huipentui tässä muutosvaiheessa Raha-automaattiyhdistyksen ja Suomen Yrittäjien yhteiseen suositukseen keinoista, joilla RAY-avustusten kilpailua vääristäviä haittoja voitaisiin vähentää. RAY:n aktiivinen rooli yhteisen ymmärryksen aikaansaamiseksi yrittäjäjärjestöjen kanssa kertoo siitä, että RAY oli valmis käyttämään kaikki keinot yksinoikeusasemansa turvaamiseksi. Sosiaali- ja terveysministeriön suhtautuminen järjestöihin muuttui tässä vaiheessa oleellisesti. Järjestöt nähtiin aikaisempia muutosvaiheita tärkeämpinä toimijoina, mikä näkyi sekä ministeriön omassa että sen järjestöstrategiassa. Suhtautuminen ja linjaukset olivat kuitenkin keskenään ristiriitaisia. Yhtäältä korostettiin järjestöjen tärkeyttä. Toivottiin, että kansalaisyhteiskunta vahvistuu ja ottaa aikaisempaa enemmän vastuuta ihmisten hyvin-

250


251

voinnista. Kuitenkin kuntia ohjattiin lisäämään järjestöille vaihtoehtoista, yritysmuotoista palvelutuotantoa myös järjestöjen omimmalla alueella, sosiaalipalveluissa. Järjestöstrategiassa esitettiin myös vaatimus siitä, että järjestöjen palvelutuotannon perusperiaatteita ja raha-automaattiavustusten kohdentamisperusteita selkiytetään. Järjestöstrategian mukaan STM:n oli myös valittava, pyrkiikö se myötävaikuttamaan siihen, että osa kuntien ja järjestöjen palvelutoiminnasta siirtyy elinkeinotoiminnan piiriin. Peruslinjaus oli, että yleishyödyllinen eli järjestöjen toiminta erityisryhmien osalta varmistetaan. Palvelutuotannon yhtiöittämistä suositeltiin järjestöille silloin, kun toimialueella oli vastaavaa yrityspohjaista toimintaa ja kun palvelu ei järjestöpohjaisena tuota lisäarvoa. Linjattiin myös, että palvelutoiminnan tukemista raha-automaattituotoin vähennetään silloin, kun toimialueella on muita palveluntarjoajia ja tukien käytössä huomioidaan hankintalain vaatimukset. Arvioin, että näiden keskenään ristiriitaisten linjausten toteuttaminen oli erittäin vaikeaa, mikä näkyi STM:n toiminnan pidättäytyväisyytenä suhteessa järjestöihin ja RAY:n linjausten tukemiseen. Tutkimukseni kannalta on erittäin merkityksellistä se, että EU:n toimivalta erosi merkittävästi sosiaalipolitiikan, talouspolitiikan ja sisämarkkinoiden kehittämisen alueilla. On nähtävissä, että tässä muutosvaiheessa EY-tuomioistuimen päätöksissä EU:n vapaan kilpailun periaatteilla mitätöitiin kansallista sosiaalipolitiikkaa. Arvioin, että sosiaali- ja terveyspalvelujen kansallisen liikkumatilan kannalta olisi välttämätöntä, että EU:lla olisi myös tällä alueella toimivaltaa ja että EU:n ja kansallisen toimivallan rajat olisi määritelty. Tässä muutosvaiheessa tapahtui myös sikäli merkittävä muutos, että yhä harvempi sosiaalipolitiikan asiantuntija korosti enää sosiaaliturvan olevan puhtaasti kansallinen kysymys. Juurikaan ei kiistetty enää sitä, että useilla yhteisötason päätöksillä oli joko välittömiä tai välillisiä vaikutuksia kansalliseen sosiaaliturvaan. Tulosteni pohjalta voin perustellusti esittää arvion, ettei STM ollut riittävän aktiivinen sosiaali- ja terveyspoliittisten tavoitteiden puolustamisessa jännitteisessä tilanteessa. EU-sääntely otettiin tässä muutosvaiheessa tavallaan annettuna. Jälkikäteen arvioituna erityispalveluissa olisi pitänyt jarruttaa merkittävästi RAY:n vetäytymistä niiden rahoittamisesta. Kun EU-asiantuntemusta oli vain harvoilla, STM:n toiminnassa on nähtävissä suurta varovaisuutta Euroopan unionin suhteen.


252

8 Järjestöt markkinoiden puristuksessa vuoden 2005 jälkeen


253

8 Järjestöt markkinoiden puristuksessa vuoden 2005 jälkeen Tässä tutkimukseni viimeisessä muutosvaiheessa analysoin aikaisempien muutosvaiheiden tapaan aluksi asiakirja-aineistojen avulla poliittisia linjauksia hallitusohjelmassa, sosiaali- ja terveysministeriön strategiassa ja verotukseen liittyvää yleishyödyllisyyskäsitteen uudenlaista tulkintaa. Merkittäviä uudistuksia tutkimuskysymykseni kannalta muutosvaiheessa olivat hankintalain uudistaminen ja komission linjaukset yleishyödyllisistä palveluista. Näihin pureudun ennen kaikkea asiakirja-aineistojen avulla. Raha-automaattiyhdistys vetäytyi selvästi palvelujen rahoittamisesta tämän muutosvaiheen aikana. Sitä, eri toimijoiden suhteiden, tulkintakehysten ja paradigmojen muutosta analysoin luvun lopuksi. Nämä tarkastelut painottuvat haastatteluaineistooni.

8.1 Poliittiset linjaukset muutosvaiheessa Lipposen II hallitusta seurasi lyhyeksi jäänyt Suomen ensimmäisen naispääministerin Anneli Jäätteenmäen hallitus (17.4.2003–24.6.2003). Jäätteenmäen hallituksen erottua pääministeriys siirtyi Matti Vanhaselle (24.6.2003–19.4.2007). Sen hallitusohjelmassa ”Työllä ja yrittämisellä uuteen nousuun” työllisyyden parantaminen nostettiin hallituksen kärkitavoitteeksi. Monessa suhteessa Vanhasen hallitus jatkoi edellisen hallituksen linjaa ja korosti sosiaali- ja terveyspalveluissa julkista vastuuta sekä verorahoitteisuutta. Se asetti tavoitteeksi myös sosiaali- ja terveydenhuollon tiiviin yhteyden. Hallitus halusi vahvistaa Euroopan unionin toimintakykyä ihmis- ja perusoikeuksien, hyvinvoinnin ja turvallisuuden parantamisessa. Se ei kuitenkaan unohtanut kilpailukyvyn ja taloudellisen kasvun parantamista. Vanhasen hallitus käynnisti uutena välineenä koko hallituskauden kestävät politiikkaohjelmat työllisyyden, yrittäjyyden, tietoyhteiskunnan ja kansalaisvaikuttamisen alueilla. Viimeksi mainitussa pyrittiin äänestysaktiivisuuden lisäksi vahvistamaan kansalaisjärjestöjen asemaa kansalaisvaikuttamisen ja yhteiskunnallisen vuorovaikutuksen kanavana sekä demokratian ylläpitäjänä. (Vanhasen hallituksen hallitusohjelma). Loppuosa osa tästä muutosvaiheesta ajoittuu Vanhasen II hallituksen kauteen. Tarkastelen aluksi Vanhasen hallituksen linjauksia perusteellisemmin ja lopuksi lyhyesti Vanhasen II hallituksen ohjelmaa, joka poikkeaa hänen ensimmäisen hallituksensa ohjelmasta ja edeltäjistään linjauksiltaan selkeästi. Vanhasen hallitus halusi vahvistaa Euroopan unionin toimintakykyä ihmis- ja perusoikeuksien, hyvinvoinnin ja turvallisuuden parantamises-


sa. Se näki, että Euroopan unionia on kehitettävä sekä jäsenvaltioiden että kansalaisten yhteisönä. Laajentuvan unionin toimintakyvyn takaamiseksi Vanhasen hallitus tuki määräenemmistöpäätöksenteon lisäämistä ja toimielinten välisen yhteistyön selkeyttämistä. Se kannatti unionin talouspoliittisen koordinaation vahvistamista ja vakaus- ja kasvusopimukseen sekä Lissabonin strategiaan nojaavaa talous- ja työllisyyspolitiikan uudistamista unionin kilpailukyvyn parantamiseksi (Vanhasen hallituksen ohjelma, 6.) Hallituksen talouspolitiikan tärkeimpänä tavoitteena pidettiin työllisyyden lisäämistä vähintään 100 000 hengellä vaalikauden loppuun mennessä. Maailmantalouden kasvunäkymät nähtiin tavanomaista heikompina ja epävarmoina. Suomen talouskasvu oli hidasta ja työllisyysaste laskussa. Hallituksen talouspolitiikka perustui osaamisen, yrittäjyyden ja muiden kasvun edellytysten vahvistamiseen. (Vanhasen hallituksen ohjelma, 8–9.) Vanhasen hallitus korosti sosiaali- ja terveydenhuollon entistä parempaa yhteensovittamista. Julkisten sosiaali- ja terveyspalvelujen oli oltava kansalaisten saatavilla tasa-arvoisesti ja ne oli rahoitettava pääosin verovaroin. Palvelujen järjestämisvastuun tuli säilyä kunnilla ja rahoituksen pääosin perustua valtionosuuteen ja kuntien omiin verotuloihin. Kuntien palvelutuotantoa täydentäviksi määriteltiin yksityinen ja kolmas sektori sekä omais- ja lähimmäistyö. Tavoitteena oli edistää uusia palvelujen tuotantotapoja sekä sosiaali- ja terveydenhuollon teknologia- ja tuotekehitystä. Hallitus piti tärkeänä, että julkisten palveluiden tuottamistavan arvioinnissa ja säädöksissä otetaan huomioon julkisten palvelujen erityisluonne: korkeat vaatimukset palveluiden laadusta, turvallisuudesta, saatavuudesta ja jatkuvuudesta. Hallituksen elinkeinopolitiikan tavoitteena oli edistää talouskasvua ja työllisyyttä, monipuolistaa tuotantorakennetta, tukea vakaata aluekehitystä ja turvata Suomen talouden kilpailukyky. Kilpailun vääristymiä haluttiin vähentää ja kilpailun ja markkinoiden toimivuuden tutkimusta tehostaa. Avattaessa julkisia palveluja kilpailulle hallitus halusi huolehtia siitä, ettei palvelujen saatavuus ja laatu heikkene. Kilpailulainsäädännön uudistamisesta linjattiin, että turvataan toimivat markkinat myös pk-yritysten kannalta. (Vanhasen hallituksen ohjelma 15; 32–33; 38.) Järjestöihin liittyvät maininnat Vanhasen hallituksen ohjelmasta löytyvät sen kulttuuriosiosta, jossa todetaan, että kansalaisjärjestöissä tehtävä vapaaehtoistyö on yhteiskunnan tärkeä voimavara. Kansalaistoiminnan edellytyksiä vahvistetaan purkamalla sen esteitä. Raha-arpajaisten sekä veikkaus- ja vedonlyöntipelien tuoton käyttämisestä annettu laki otettaisiin käyttöön vuoden 2004 alusta. Järjestöihin liittyviä linjauksia on hallitusohjelmassa lisäksi Kansalaisvaikuttamisen politiikkaohjelman yhteydessä,

254


255

jonka tavoitteena oli vahvistaa kansalaisten osallisuutta ja demokratian toimivuutta. Siellä todetaan, että kansalaisten osallisuuden vahvistamiseksi ja demokratian toimivuuden parantamiseksi kehitetään kansalaisten osallistumismahdollisuuksia ja -muotoja, pyritään lisäämään äänestysaktiivisuutta, lisätään demokratiakasvatusta ja muutoinkin vahvistetaan edustuksellista demokratiaa. Hankkeessa pyritään vahvistamaan kansalaisjärjestöjen asemaa kansalaisvaikuttamisen ja yhteiskunnallisen vuorovaikutuksen kanavana sekä demokratian ylläpitäjänä. ( Vanhasen hallituksen ohjelma, 26; 46–56.) Vuoden 2007 huhtikuussa aloitti työnsä Vanhasen II sinivihreä hallitus (19.4.2007–22.6.2010). Hallitusohjelman teemana oli ”Vastuullinen, välittävä ja kannustava Suomi”. Hallitusohjelman mukaan Suomessa tarvittiin uutta yhteisöllisyyttä ja hallitus halusi hyvinvointiyhteiskunnan rakentamisessa selkiyttää oman vastuun, yhteisen vastuun ja yhteiskunnan vastuun välistä suhdetta. Se linjasi myös, että yhteiskunnan sosiaalisia tukia ja palveluita pitää kohdentaa huolenpitoa eniten tarvitseville. (Vanhasen II hallituksen ohjelma, 3–4.) Tässä suhteessa sen linjaus erosi aikaisemmista hallituksista, koska se ei korostanut universaalisuutta samalla tavalla kuin aikaisemmat hallitukset. Vanhasen II hallitus tavoitteli talousennusteita vahvempaa talouskasvua. Se linjasi, että vahva talouskasvu edellytti hyvää hintakilpailukykyä. Hallitusohjelmassa linjattiin, että Suomi oli aloitteellinen ja aktiivinen Euroopan unionin jäsenmaa ja toimii unionin uudistamisen ytimessä. Suomi tuki unionin kilpailukyvyn vahvistamista kasvun ja työllisyyden ohjelman pohjalta sekä sisämarkkinoiden edelleen kehittämistä myös kansalaisten tarpeet huomioon ottaen. Hallitus linjasi toimivansa aktiivisesti Euroopan unionista käytävän kansalaiskeskustelun syventämiseksi ja vilkastuttamiseksi. (Mt., 10-12.) Hallitusohjelman mukaan palvelujen turvaaminen edellytti vahvaa taloudellista perustaa ja uusia palvelujen järjestämis­ja tuottamistapoja. Hallitus linjasi edistävänsä julkisen, yksityisen ja kolmannen sektorin kumppanuutta palvelutuotannossa, päätti kannustaa tilaaja-tuottajamallien käyttöönottoa sekä laajentaa palvelusetelijärjestelmän ja kotitalousvähennyksen käyttöalaa. Näiden avulla haluttiin edistää toimivien palvelumarkkinoiden syntyä. (Mt., 17–24.) Osiossa ”muu sosiaali- ja terveyspolitiikka” todettiin, että järjestöjen mahdollisuuksia tarjota hyvinvointia tukevaa ja syrjäytymistä ehkäisevää toimintaa parannetaan. Järjestöjen tukea päätettiin suunnata niin, että se ei ole ristiriidassa kilpailulainsäädännön kanssa ja että se kohdentuu voittoa


tavoittelemattomaan toimintaan. Hallitusohjelma linjasi, että varmistetaan järjestöjen mahdollisuus toimia yleishyödyllisinä voittoa tavoittelemattomina toimijoina. Hallitus päätti selvittää mahdollisuudet parantaa kansalaisjärjestöjen toimintaedellytyksiä muuttamalla niille annettavat lahjoitukset verovapaiksi tiettyyn rajaan asti. (Mt., 57.) Järjestöjen tärkeyttä korostettiin, mutta niiden tukeminen asetettiin alisteiseksi kilpailulainsäädännölle. Järjestöihin liittyviä mainintoja oli myös oikeuspolitiikan sekä kulttuuri-, liikunta- ja nuorisopolitiikan osioissa. Hallitus päätti uudistaa yhdistyslakia, erityisesti hallintoa ja tilintarkistusta sekä päätöksentekoon osallistumista koskevia osia siten, että laki vastaisi paremmin nykyaikaisen järjestö­ja kansalaistoiminnan vaatimuksia. Hallitus päätti myös ryhtyä tarpeellisiin toimiin rahapelaamiseen liittyvien sosiaalisten ongelmien rajoittamiseksi ja rikollisuuden torjumiseksi. Hallitus linjasi myös, että se ryhtyy toimenpiteisiin rahapelien yksinoikeusjärjestelmän säilyttämiseksi muuttuvassa kansainvälisessä toimintaympäristössä. (Mt., 21 ja 31.) Raha-automaattiyhdistyksestä ja sen rahoittamista sosiaali- ja terveysjärjestöistä ei sen sijaan hallitusohjelmassa mainita mitään. On toki tulkittavissa, että hallitusohjelman ilmaisu ”rahapelien yksinoikeusjärjestelmä” pitää sisällään kaikki järjestelmään sisältyvät kolme toimijaa, myös Raha-automaattiyhdistyksen. Hallitusohjelman kirjaukset osoittavat kuitenkin selvästi sen, että hallituspuolueissa ensisijainen huoli ja kiinnostus kohdistuivat Veikkaukseen. Yrittäjyyden ja yritysten kilpailukyvyn edistäminen olivat vahvasti esillä Vanhasen II hallituksen ohjelmassa. Hallituksen tavoitteena oli tarjota yrittäjyydelle ja innovaatiotoiminnalle Suomessa maailman paras toimintaympäristö. Hallitusohjelma linjasi, että hallitus varmistaa kilpailupolitiikan keinoin yksityisen ja julkisen palvelutuotannon tasavertaiset edellytykset. Tämä linjaus poikkeaa merkittävästi aikaisempien hallitusten linjauksista, joissa julkinen palvelutuotanto oli nähty ensisijaisena erityisesti sosiaali- ja terveydenhuollossa. Tällä linjauksella hallitus tavallaan asetti yksityiset palvelut ja julkiset palvelut samaan asemaan. Hallitus päätti ohjelmassaan kiinnittää erityistä huomiota aktiiviseen vaikuttamiseen EU:n sisämarkkinoita koskevan lainsäädännön saamiseksi entistä toimivammaksi sekä huolehtia palveludirektiivin tehokkaasta täytäntöönpanosta. Hallitusohjelmassa päätettiin koota keskeiset hallinnon kehittämistehtävät valtiovarainministeriöön ja perustaa työ­ja elinkeinoministeriö.(Vanhasen II hallituksen ohjelma, 41–69.) Sosiaali- ja terveysministeriö uudisti strategiansa vuonna 2006. Strategiassa nostettiin esiin arvojen muutos. Siinä todettiin, että mielipidetiedustelujen mukaan suomalaiset tukivat nykyistä tapaa organisoida

256


257

sosiaaliturva. Sosiaaliturvaa käytettiin laajassa merkityksessä, jolloin se kattaa myös palvelut. Suomalaiset suhtautuivat strategian mukaan varsin myönteisesti merkittäviinkin muutoksiin palvelujen tuottamisessa, esimerkiksi yksityisten palvelujen merkityksen kasvattamiseen. Ihmisten arvojen todettiin eriytyneen ja sen arvioitiin voivan heikentää kansallisen ja paikallisen solidaarisuuden ja sosiaaliturvan perustaa. (STM 2006, 47.) Talouskasvun todettiin jatkuneen muita EU-maita nopeampana ja myös lähivuosien kehityksen arvioitiin olevan valoisa. Kuntatalouteen syntyneen vakavan rahoitusvajeen arvioitiin korjautuvan hitaasti. Köyhyyden todettiin syventyneen ja pitkittyneen. Strategiassa arvioitiin, että pohjoismaisen sosiaaliturvan peruspilarit - ansiosidonnainen turva, kaikille tarkoitettu perusturva, pienituloisille tarkoitetut erityiset tulonsiirrot ja samanlaiset hyvinvointipalvelut kaikille asuinpaikasta riippumatta - muodostaisivat jatkossakin perustan, jolle köyhyyden ja syrjäytymisen ehkäisy nojaa. Tarvittiin kuitenkin erityisiä toimia, jotta ongelmat pysyisivät hallinnassa. (Mt., 44.) Sosiaali- ja terveysministeriön strategiassa lähdettiin siitä, että pohjoismaisen hyvinvointiyhteiskunnan malli on sosiaaliturvaa koskevien uudistusten perustana tulevinakin vuosina. Suomen sosiaaliturvalla oli taloudellisesti, poliittisesti ja sosiaalisesti hyvät mahdollisuudet selvitä toimintaympäristön muutoksista myös keskipitkällä aikavälillä. Sosiaaliturva nähtiin tuottavana tekijänä. Sen nähtiin mahdollistavan sopeutumisen yhteiskunnallisiin rakennemuutoksiin, vakauttavan yhteiskunnan kehitystä ja vahvistavan sosiaalista koheesiota tarjoamalla turvaa elämän riskitilanteissa. Euroopan unionin merkityksen nähtiin kasvaneen. Erilaisten poliittisten prosessien sekä sisämarkkina- ja kilpailulainsäädännön toimeenpanon arvioitiin vaikuttavan unionitason ja jäsenvaltioiden sosiaali- ja terveyspoliittisiin linjauksiin ja tavoitteenasetteluun. Strategiassa arvioitiin, että erityisesti sisämarkkinoiden toimivuuden tehostaminen ja kilpailulainsäädännön toimeenpano luovat uudet puitteet kansallisille sosiaali- ja terveyspalveluille. Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen päätösten nähtiin määritelleen uudelleen markkinoiden ja sosiaaliturvan rajapintoja. Aikaisemmin perusteltu vetoaminen suhteellisuus- ja läheisyysperiaatteisiin ei enää strategian mukaan toteudu uskottavalla tavalla. (Mt.,29.) On merkillepantavaa, että tämän ja edellisen vuonna 2001 tehdyn strategian välillä on EU:n vaikutusten arvioinnissa merkittävä ero. Nyt ei enää korostettu kansallista määräysvaltaa sosiaali- ja terveyspolitiikassa, vaan tunnustettiin selkeästi sisämarkkinasääntelyn tunkeutuminen myös tälle alueelle. Strategiassa nostettiin esiin myös kansalaisjärjestöjen toimintaedellytysten vahvistaminen, jotta ne voivat tukea syrjäytyneitä ryhmiä. Kansalaistoiminta


nähtiin tärkeänä hyvinvoinnin edistäjänä. Kansalaisjärjestöjen panos heikoimmassa asemassa olevien ryhmien ja väliinputoajien tarvitseman tuen ja palvelujen tuottajana nähtiin merkittävänä. Järjestöt nähtiin tärkeänä toimijana myös ongelmien ehkäisyssä ja uusien toimintamallien soveltamisessa kuntatasolla. Kansalaisjärjestöjen pitkäjänteisen rahoituksen nähtiin varmistavan niiden toiminnan. Strategiassa todettiin, että suomalainen malli, jolla tuettiin sosiaali- ja terveysjärjestöjä, on osoittautunut toimivaksi. Jotta kansallinen rahoitusmalli voitaisiin säilyttää, rahapelijärjestelmän yksinoikeusperusteita olisi vahvistettava. Strategiassa linjattiin, että rahaautomaattivaroista osoitetaan pitkäjänteisesti voimavaroja yleishyödyllisille yhteisöille terveyden ja sosiaalisen hyvinvoinnin edistämiseen. Avustuksilla haluttiin turvata järjestöjen keskeiset toimintaedellytykset. Lisäksi nähtiin tärkeäksi vahvistaa kuntien ja kolmannen sektorin yhteistyötä vertaistuki- ja vapaaehtoistyössä. (Mt., 15–17.) Sosiaali- ja terveysjärjestöt ja niiden merkitys ja erityisesti niiden asema palvelujen tuottajana on nostettu tässä strategiassa edellisiä strategioita huomattavasti vahvemmin esiin. Samoin on nostettu esiin RAY:n asema ja sen turvaaminen sosiaali- ja terveysjärjestöjen rahoittajana. Tämä muutos johtunee siitä, että myös STM oli edellisessä muutosvaiheessa ollut miettimässä sitä, missä määrin RAY:n avustukset aiheuttivat kilpailuhaittaa. Järjestöt ja RAY olivat joutuneet hyökkäyksen kohteeksi. Yhteiskunnassa oli vahva tendenssi yrittäjyyden vahvistamiseen myös sosiaali- ja terveydenhuollossa. Sosiaali- ja terveysministeriössä oli selvästi huoli järjestöistä ja RAY:sta sekä niiden tulevaisuudesta, mikä näkyi muuttuneina strategian nostoina ja linjauksina. Sosiaali- ja terveyspalvelujen saatavuus ja laatu linjattiin turvattavan koko maassa vahvistamalla asiakkaan asemaa ja täsmentämällä kuntien palvelujen järjestämisvelvollisuutta. Yksityisiltä palveluilta edellytettiin vähintään samaa laatua kuin kunnalliselta toiminnalta. Strategian mukaan sosiaali- ja terveydenhuollon palvelujen perustan muodostivat kuntien järjestämät kaikkien saatavilla olevat verorahoitteiset palvelut. Yksityiset, järjestöjen ja yritysten, tuottamat palvelut täydentäisivät julkisia palveluja ja tarjoaisivat niille vaihtoehtoja. Strategiassa linjattiin myös, että huolehditaan niiden ryhmien asemasta, jotka eivät saa riittävästi palveluja. (Mt., 18.)

8.2 Kamppailu yleishyödyllisyyden tulkinnasta Yleishyödyllisyys on järjestöjen kannalta keskeinen käsite. Järjestöt ovat lähtökohtaisesti yleishyödyllisiä toimijoita. Raha-automaattivaroja koskevassa

258


259

arpajaislaissa (1047/2001) ja sen mukaisessa avustusten jakokäytännöissä ei ole ollut tarvetta määritellä yksityiskohtaisesti sitä, mitä yleishyödyllisyydellä tarkoitetaan. Kansallisesti yleishyödyllisyyttä määritellään useissa eri laeissa. Avustuslain sisältämän yleishyödyllisyyden määrittelyssä voitaisiin soveltaa samoja periaatteita, jotka ovat tuloverolain 22 §:n yleishyödyllisten yhteisöjen verovapauden edellytyksenä. Tämä ei kuitenkaan tarkoita sitä, että säännökset kiinnitettäisiin kiinteästi toisiinsa. Yleishyödyllisyys tarkoittaisi, ettei hyöty kohdistuisi vain tiettyjen henkilöiden ja rajattujen henkilöpiirien hyväksi. Hyödyllistä toiminta on silloin, kun toiminnan tarkoitus on hyödyllinen sekä yleisesti hyväksytty yleistä hyvää edistäväksi. Yleishyödyllisyyden käsitettä ei voida Romppaisen mukaan pitää kiinteänä ja jatkuvasti samana, vaan yhteiskunnan kehityksen vuoksi se on koko ajan kehityksenalaisena. (Romppainen 2007, 65–74.) Verolainsäädännössä yleishyödyllisyyttä määrittelevät säädökset ovat tuloverolain 21 ja 22 pykälissä. Tuloverolain 22.1§:n mukaan ”yhteisö on yleishyödyllinen, jos se toimii yksinomaan ja välittömästi yleiseksi hyväksi aineellisessa, henkisessä, siveellisessä tai yhteiskunnallisessa mielessä, sen toiminta ei kohdistu vain rajoitettuihin henkilöpiireihin ja se ei tuota toiminnallaan siihen osallistuville taloudellista etua osinkona, voitto-osuutena taikka kohtuullista suurempana palkkana tai muuna hyvityksenä.” Kaikkien mainittujen edellytysten tulee täyttyä samanaikaisesti. (Tuloverolaki 1535/1992.) Järjestöjen kannalta merkittävä yleishyödyllisyyden määrittelyyn ja ennen kaikkea sen tulkintaan liittyvä kiista käynnistyi, kun verohallitus antoi uuden verotusohjeen yleishyödyllisille yhdistyksille ja säätiöille kesäkuussa 2005. Kyseisessä ohjeessa todettiin, että yhteisön sääntöjen oli täytettävä edellä mainitun pykälän edellytykset, vaikka pääpaino arvioinnissa olikin yhteisön tosiasiallisen toiminnan luonteen arvioinnissa ja ratkaisu tehtiin kokonaisarvioinnin perusteella. Ohjeen mukaan yhteisön toiminnasta olisi löydettävä seuraavia piirteitä, jotta se voitaisiin tulkita yleishyödylliseksi: yhteisön hyväksi tehdään palkatonta tai vapaaehtoistyötä, yhteisö tarjoaa ilmaispalveluja tai -hyödykkeitä, se tarjoaa niitä alle omakustannushinnan tai sen toimintaa tuetaan vapaaehtoisin lahjoituksin. Ohjeessa todettiin myös, että sosiaali- ja palvelusektorin kohderyhmän erityispiirteet saattavat vaikuttaa siihen, miltä osin toiminta katsotaan elinkeinotoiminnaksi. Vaikka toiminnan kohteena olisivatkin erityisryhmät, esimerkiksi vähävaraiset, vammaiset tai vanhukset, yhteisö voisi menettää yleishyödyllisyytensä, jos toiminnan painopiste on siirtynyt elinkeinotoiminnan harjoittamiseen. Lähtökohtana ohjeessa oli siis se, että kohderyhmän erityispiirteet tai tarpeet eivät takaa yleishyödyllisyyttä. Jäsenmäärän pienuus puolestaan ei pelkästään estä yleishyödyllisyyttä, jos


toiminta on ulospain suuntautuvaa ja yhteisö on avoin kaikille tai ainakin suurelle joukolle eikä jäsenyyttä pyritä aktiivisesti rajoittamaan. Ohjeessa todettiin kategorisesti, että yleishyödyllisten yhteisöjen tarjoamat palvelut ovat lähtökohtaisesti yhteisön elinkeinotoimintaa, jos yleiset elinkeinotoiminnan tunnusmerkit täyttyvät. Raskauttavina tekijöitä ohjeen mukaan voitiin pitää muun muassa toimimista kilpailuolosuhteissa, toiminnan ulospäin suuntautumista, toiminnan vaatimaa erityistä asiantuntemusta tai osaamista, jatkuvuutta, ammattimaisuutta ja palkattua henkilökuntaa. Lieventävänä seikkana puolestaan voitiin pitää yhteiskunnalta saatavaa tukea ja toiminnan läheistä liityntää yhteisön yleishyödylliseen tarkoitukseen. Jos palvelua puolestaan tarjottaisiin kertaluonteisesti tai se suoritettaisiin talkootyönä, ei olisi lähtökohtaisesti kysymys elinkeinotoiminnasta. (Verohallituksen ohje Dnro 753/32/2005.1.6.2005). Ohjeen mukaan elinkeinotoiminnan tuli aina olla tietyllä tavalla alisteista yleishyödylliselle toiminnalle, jotta yhteisöä voitaisiin pitää yleishyödyllisenä. Yleishyödyllistä toimintaa tuli olla vähintään 1/3 kaikesta toiminnasta. Jos elinkeinotoimintaan puolestaan sitoutuisi huomattava osa yhteisön varallisuudesta, se voisi johtaa siihen, että yhteisöä ei verotuksessa enää pidettäisi yleishyödyllisenä. Ohjeessa todettiin myös, että noudatetaan ns. luottamussuojan periaatetta, jonka mukaan asian ollessa tulkinnanvarainen tai epäselvä ja jos verovelvollinen oli toiminut vilpittömässä mielessä viranomaisen ohjeiden mukaisesti, asia oli ratkaistava tältä osin verovelvollisen eduksi. Verovelvollisen tuli ohjeen mukaan voida luottaa veroviranomaisen toimivan lainmukaisesti, pysyvän päätöksissään ja noudattavan omaksumaansa tulkintalinjaa johdonmukaisesti eikä muuttavan sitä takautuvasti. Selkeästi vastoin lakia toimitettu verotus oikaistaisiin ohjeen mukaan aina, eikä se saisi luottamuksen suojaa. (Mt.) Verotusohje oli sosiaali- ja terveysjärjestöille ongelmallinen myös siksi, että ne eivät olleet olleet mukana ohjeen valmistelussa eivätkä olleet voineet vaikuttaa sen sisältöön. Urheilu- ja liikuntajärjestöt olivat olleet mukana, mikä näkyi ohjeessa niille myönteisinä asioina esimerkiksi talkootyön esiin nostamisena. Arvioin myös, että urheilujärjestöt eivät tunteneet riittävästi sosiaali- ja terveysjärjestöjen toimintaa ja tulivat siksi hyväksyneeksi ohjeeseen sellaisia muotoiluja, jotka olivat sosiaali- ja terveysjärjestöille erittäin pulmallisia. Sosiaali- ja terveysjärjestöjen välisen yhteistyön todettiin edellisissä luvuissa olleen niukkaa. Vielä suurempi etäisyys ja yhteistyön puute oli tämän esimerkin valossa nähtävissä sosiaali- ja terveysjärjestöjen ja urheilu- ja liikuntajärjestöjen välillä.

260


261

Tilanne tuli sosiaali- ja terveysjärjestöille yllätyksenä. Ne kokivat, että verottaja oli ryhtynyt tulkitsemaan hallinnollisella ohjeella yleishyödyllisyyttä aikaisempaa tiukemmin, vaikka verolainsäädäntö ei ollut muuttunut. Koska yhtenäistä tulkintaa yleishyödyllisyydestä ei ollut, eri tahot määrittelivät toisistaan riippumatta sen, mikä on yleishyödyllistä toimintaa, mikä ei. Jotkin alueverotoimistot olivat ohjeen jälkeen tulkinneet yleishyödyllisyyttä niin, että elinkeinotoimintaa on kaikki toiminta, jossa raha liikkuu. Yleishyödyllisyyden lähtökohdaksi ei riittänyt se järjestötoiminnan lähtökohta, että kaikki toiminnan mahdollinen tuotto käytetään toiminnan tukemiseen ja kehittämiseen eikä se päädy koskaan yksittäisen omistajan hyväksi voitonjakona. (Särkelä & al. 2005, 82.) Ohje käynnisti hyvin vilkkaan keskustelun. Mielipidekirjoituksia oli esimerkiksi Helsingin Sanomissa ja Kotimaa-lehdessä. Niissä nostettiin esiin ohjeen tulo yllätyksenä sosiaali- ja terveysjärjestöille, todettiin ohjeen tiukentaneen verotuskäytäntöä ja korostettiin järjestön toiminnan olevan aina aatteellista toimintaa. Lisäksi nostettiin esiin, että järjestöjen ei ole tarkoituskaan tuottaa voittoa, vaan luoda palveluja sinne, missä niitä tarvitaan. Sosiaali- ja terveysjärjestöt informoivat tilanteesta myös kansanedustajia, ja se herätti huolta myös eduskunnassa. Vihreiden kansanedustaja Rosa Meriläinen teki asiasta kirjallisen kysymyksen lokakuussa 2005. Hän totesi ohjeen tulkintojen yleishyödyllisyydestä olevan aikaisempaa tiukempia. Hän nosti esille myös, että sosiaali- ja terveysjärjestöt joutuvat ahtaalle palvelujen tarjoajina, mikä merkitsee vaikeuksissa olevien ihmisten avunsaannin mahdollisuuksien heikkenemistä. Meriläinen kysyi, miten hallitus aikoo taata yleishyödyllisten sosiaali- ja terveysjärjestöjen toiminnan verohallinnon tiukentuneiden säännösten tullessa käyttöön. (KK 811/2005 vp. - Rosa Meriläinen/vihr.) Veroasiat kuuluivat valtiovarainministeriön vastuualueeseen ja toinen valtiovarainministeri Ulla-Maj Wideroos vastasi kysymykseen 27.10.2005. Hän korosti vastauksessaan verotuksen yhtenäisyyden edellyttävän, että samanlaisia tapauksia verotetaan samalla tavalla. Neutraalisuussyistä pelkästään se, että toimintaa harjoitetaan yhdistys- tai säätiömuodossa, ei tee elinkeinotoimintaa verovapaaksi. Verotuksen tuli olla neutraalia ja perustua tosiasiallisiin olosuhteisiin. Yhdistyksen säännöt ja tosiasiallinen toiminta olivat verotuksessa ratkaisevia. Ministeri korosti, että yhdistys- ja säätiömuodossa harjoitetun toiminnan luonne oli muuttumassa perinteisestä varainkeruusta elinkeinotoiminnan suuntaan. Tuloverolain yleishyödyllistä toimintaa koskevia säännöksiä ei ollut muutettu. Uudella ohjeistuksella ei ollut tarkoitus ministerin mukaan muuttaa laissa ilmaistuja periaatteita, ai-


noastaan selkiyttää voimassa olevaa käytäntöä. Varsinaista elinkeinotoimintaa oli verotettava, mutta tämä ei sinänsä poistaisi yhteisön koko toiminnan yleishyödyllistä luonnetta. Samalla yhdistyksellä voisi olla sekä veronalaista elinkeinotoimintaa että verovapaata yleishyödyllistä toimintaa. Ministeri arvioi, että säädöspohja oli yleishyödyllisen toiminnan osalta terve eikä sitä ollut syytä muuttaa, mutta verotusohjeen vaikutuksia seurattaisiin ja mahdollisiin epäkohtiin voitaisiin puuttua myös lainsäädäntötoimin. (Ministeri Wideroosin vastaus 27.10.2005.) Verohallitus järjesti marraskuussa 2005 info- ja keskustelutilaisuuden verotuskysymyksistä sosiaali- ja terveysjärjestöille. Tilaisuudessa se yritti vakuuttaa järjestöjä siitä, ettei ollut tarkoitus kiristää tulkintoja, vaan selkiyttää tilannetta. Perusteluissaan se viittasi useissa kohdin yritystoiminnan määrän lisääntymiseen sosiaali- ja terveyspalveluissa ja sitä kautta tulevaan kilpailuneutraliteetin tarpeeseen. Verohallitus korosti tilaisuudessa, ettei pelkästään hyvä ja kannatettava toiminta tee siitä verotonta. Järjestöjen ei pitänyt tuudittautua myöskään siihen, että jos toimintaa ei ole vielä verotettu, se olisi luonteeltaan verotonta. Verohallitus käsitteli tilaisuudessa kohta kohdalta tiedotusvälineissä olleita väitteitä ja piti niitä aiheettomina sekä perusteettomina. Se halusi myös lisätä järjestöjen tietoa verotuksesta tilaisuuden avulla. Verohallituksen mukaan järjestöt olivat ylireagoineet ohjeeseen, sillä vuonna 2005 oli sosiaali- ja terveysjärjestöiksi luokiteltaville tahoille annettu yhteensä 33 päätöstä, joista 15 oli verottamisen suhteen myönteisiä ja 18 kielteisiä. Tilaisuudessa rohkaistiin järjestöjä olemaan suoraan yhteydessä verottajaan. (Verohallitus 2005 infotilaisuuden ppt-esitys 16.11.2005.) Järjestöillä oli suuri huoli, miten niiden käy. Raha-automaattiyhdistys voi avustaa vain yleishyödyllisiä toimijoita. Siksi järjestöillä oli ennen kaikkea huoli siitä, että verotuksellisen statuksen muuttuessa järjestö voisi menettää myös RAY-avustuskelpoisuuden. Pelättiin, että siitä voisi seurata myös jo saatujen investointiavustusten palauttamisvelvoite. Järjestöjohtajat arvioivat myös, että järjestöissä puhuttiin paljon ja kritisoitiin verottajan ohjetta, mutta mitään vastareaktioita ja kunnollista vasta-argumentaatiota ei ollut. Tähän kytkettiin myös järjestöjen heikko verotuksen tuntemus, jolloin argumentaatiota ajatellen osaaminen loppui kesken. Harmiteltiin sitä, ettei verottajan valmisteluun ja ulostuloon oltu osattu varautua etukäteen. Osa järjestöistä oli myös sitä mieltä, että verottajan ohje voisi selkiyttää tilannetta ja oli vanhanaikaista taistella vastaan. Verotusasiassa ei syntynyt selkeästi sosiaali- ja terveysjärjestöjen yhteistä rintamaa järjestöjen aseman puolustamiseksi.

262


263

” ”

Se tuli ihan puskista se verottajan ohje. Ei meillä järjestöillä ollut siitä tietoa paitsi urheilujärjestöillä, jotka oli sitä tekemässä.” (Järjestö1)

Järjestöissä vouhkattiiin kauheesti siitä verottajan ohjeesta, mutta oikeesti ei tehty mitään. Se kuva annettiin, että se on vaan noin yleisesti väärin, mutta ei mitenkään argumentoitu sitä. Voi se olla osin tietämättömyyttäkin, kun ei oltu varauduttu etukäteen.” (Järjestö3)

Käytettiin järjestöissä sellaisiakin puheenvuoroja, että se selkiyttää tätä tilannetta ja on vanhanaikaista taistella tilannetta vastaan, kun maailma on muuttunut. Ei syntynyt järjestöjen yhteistä rintamaa.” (Järjestö2)

Osa järjestöistä alkoi varmuuden vuoksi valmistelemaan palvelutoimintansa yhtiöittämistä. Osa päätti katsoa yleishyödyllisenä toimijana tilanteen loppuun asti ja taistella. Ensimmäiset sosiaali- ja terveysjärjestöjen palvelujen yhtiöittämiset tehtiin vuonna 2007. Osa järjestöistä oli miettinyt asiaa jo aikaisemmin ja haastateltujen mukaan yhtiöittämisestä oli joitakin lausahduksia joidenkin järjestöjen strategioissa. Sen sijaan vakavia suunnitelmia ei ollut ollut. Verottajan ohje synnytti niin vahvan huolen, että osalla järjestöistä se vauhditti yhtiöittämistä. Yhtiöittäminen oli haasteellista järjestöille ja sen tueksi jouduttiin hankkimaan ulkopuolista asiantuntemusta.

Kyllä me käytiin verottajan kanssa keskusteluja ja kyllä ne aika suorasukaisesti sanoi, että kyllä tämä on selvää elinkeinotoimintaa. Me yritettiin selostaa meidän erityisryhmästä, mutta ei me saatu minkäänlaista ymmärrystä. Meillä luottamuselimissä meni yhtiöittäminen hyvin. Enemmän kuului soraääniä kentältä, että ruvetaan rahan perässä juoksemaan ja saa nähdä, mitä tästä tulee.” (Järjestö4)

Meillä alkoi hirveä ruljanssi. Tehtiin ihan kauheesti selvitystä, tilintarkastajat ja hallituskin kokoontui kaksi kertaa enemmän kuin muulloin. Marssin Rahikseenkin ja sain sieltä sellaisen evästyksen, että jos homma menee huonosti, niin joudutaan investoinneista palauttamaan 6 miljoonaa, kun niissä oli niin paljon sitä palautusaikaa jäljellä. Mistä se järjestö sellaiset rahat ottaa. Kauhea hätä oli meillä. Saatiin X-firmasta oikein hyvät asiantuntijat ja hallituskin paneutui. Se maksoi meille ainakin neljännesmiljoonan. Niin meillä sitten yhtiöitettiin.” (Järjestö1)


Osa järjestöistä oli päättänyt taistella loppuun asti ja toimia yhdistysmuodossa palveluntuottajana. Taistelu verottajan kanssa oli siihen lähteneille järjestöille erittäin suuri ponnistus ajallisesti, työpanoksina ja taloudellisesti siksi, että jouduttiin hankkimaan merkittävässä määrin asiantuntemusta järjestön ulkopuolelta. Kaikilla järjestöillä ei tähän ollut mahdollisuutta. Jonkin verran järjestöt vaihtoivat kokemuksiaan verotukseen liittyvistä ongelmistaan ja toimistaan. Taisteluun lähteneille järjestöille se merkitsi vaihtoehtoisten skenaarioiden pohdintaa ja sen miettimistä, mistä syntyvät taloudelliset tappiot katetaan, jos taistelussa hävitään.

Verottaja teki ensin verottamispäätöksen kuulematta meitä ollenkaan. Sieltä tuli vaan verot ja piste. Me tehtiin oikaisuvaatimus. Siinä oli haasteena se vero ja yleishyödyllisyydestä luopumaan joutuminen. Verottaja määräsi ennakkoverot, me lähdettiin valittamaan, mutta maksettiin ne ennakkoverot. Me pantiin ne tilinpäätökseen saataviksi. Meillä oli linjapäätös, että osoitetaan kaikin keinoin, että se päätös on väärä. Me käytiin hallituksessa kaksi kertaa se keskustelu, pitääkö pokka loppuun asti. Ja piti se. Oli se meille kallis juttu.” (Järjestö3)

Näissä järjestöissä mietittiin myös sitä, montako vuotta on mahdollista tehdä tilinpäätöksessä alijäämää verottajan kanssa taistelun aikana ja missä on lopullinen kipuraja. Osa järjestöistä joutui myös kokemaan verottajan poukkoilevat tulkinnat, kun sama toiminta saattoi tulla tulkituksi useamman kuin yhden kerran verollisesti ja myöhemmin verottomaksi.

Oli se pitkä prosessi. Loppujen lopuksi kaksi kertaa tehtiin se päätös, että ollaan yleishyödyllinen yhteisö ja tuloverolain mukaista toimintaa ei ole. Se verottaja palautti ne ennakkoverot. Kun se verottaja yksilöi meille, miksi tää on verotettavaa, ne yksilöi, että nettitietojen mukaan siellä on tällaisia palveluja. Kaikki, mihin verottaja puuttui, me otettiin kiinni ja selvitettiin juurta jaksain, mitä ne on.” ( Järjestö3)

Keskusjärjestöt Sosiaali- ja terveysturvan keskusliitto (STKL) ja Sosiaalija terveysjärjestöjen yhteistyöyhdistys YTY (YTY) tekivät järjestöjen tukena yhteistyötä kooten järjestöistä taustaryhmän asiaa työstämään. Järjestöjen kokemuksista kerättiin systemaattisesti STKL:n Järjestöbarometrissa tietoa. Verotusohjeen vaikutus ja merkitys järjestöille oli tulosten mukaan suuri. Yli puolet valtakunnallisista järjestöistä arvioi verotusohjeen vaikuttaneen toimintaansa. Verotusohjeen arvioitiin ennen kaikkea herättäneen huolta,

264


265

hämmennystä, sekaannusta ja epätietoisuutta. Sen arvioitiin vaatineen huomattavaa työpanosta myös tilanteen selvittämiseksi jäsenyhdistysten kanssa. Varsin monissa järjestöissä verotusohje vauhditti järjestöjen toiminnan tarkistamista ja tulevaisuuden strategisten valintojen pohdintaa. Toimintojaan yhtiöittäneet tai siihen varautuneet järjestöt arvioivat sen olevan sopeutumista ja ennakkovarautumista verottajan ja hankintalainsäädännön uusin tulkintoihin. Ne näkivät yhtiöittämisessä olevan myös riskejä. Liiketoiminnassa on liiketoiminnan riskit ja taloudelliseen tuloksellisuuteen panostaminen saattaa vaikuttaa myös palvelujen saatavuuteen ja laatuun. Osa järjestöistä arvioi yhtiöittämisen aiheuttavan myös oman järjestöjen sisällä sekaannusta ja hajaannusta. Yhtiöitettyjen toimintojen epäiltiin etääntyvän muusta järjestötoiminnasta. Periaatteellisimmat epäilyt kohdistuivat itse järjestöjen perustehtävään ja -rooliin sekä etujärjestöroolin katoamiseen. (Järjestöbarometri 2006, 77–79.) Verottajan toiminta nousi esiin myös muiden tahojen kauppa- ja teollisuusministeriön, sosiaali- ja terveysministeriön ja RAY:n haastateltujen vastauksissa.

Yksi asia, joka lähensi meitä (järjestöjä ja TEM:iä/lisäys rs), oli kun verottaja alkoi tulkitsemaan miten sattuu näiden yhdistysten verollisuutta.Silloin me lyötiin hynttyyt yhteen järjestöjen kanssa. Se oli varmaan 2005.” (TEM2)

Vanhasen hallituksen ohjelmassa oli käynnistetty Kansalaisvaikuttamisen politiikkaohjelma, jonka fokus oli demokratian ja kansalaisosallisuuden vahvistamisessa sekä äänestysaktiivisuuden parantamisessa. Osana sitä mietittiin myös kansalaisyhteiskuntaa ja sen merkitystä osallisuuden tarjoajana. Verohallituksen ohjeen synnyttämää laajaa huolta järjestöistä ja niiden asemasta palvelujen tuottajana heijastelee se, että joulukuussa 2005 oikeusministerinä toiminut Leena Luhtanen asetti Kansalaisyhteiskunnan toimintaedellytykset -työryhmän osaksi Kansalaisvaikuttamisen politiikkaohjelmaa, jonka vastuuministeriö oli oikeusministeriö. Työryhmän tehtävänä oli tehdä kokonaisarvio kansalaisyhteiskunnan toimintaan vaikuttavista muutoksista ja tehdä tarvittavat korjausesitykset Kansalaisvaikuttamisen politikkaohjelman laajennetulle ministeriryhmälle. Työryhmän toimikausi oli 1.1.2006–31.5.2006. (Kansalaisyhteiskunnan toimintaedellytykset työryhmän asettamispäätös 22.12.2005.) Työryhmä tilasi useita selvityksiä työnsä tueksi. Yhden selvityksistä tekivät Sosiaali- ja terveysturvan keskusliitto, Suomen Liikunta ja urheilu ja Sivistysliitto Kansalaisfoorumi SKAF. Selvityksen tarkoituksena oli kartoittaa


kunkin järjestöryhmän kokemia ongelmia ja nostaa kolmen keskusjärjestön yhteiset näkemykset yleishyödyllisyydestä sekä ratkaisuja vaativista ongelmista eri järjestöryhmistä kootun aineiston pohjalta. Selvityksessä todettiin, että kansalaisjärjestöjen toiminta on arvo sinänsä ja sen arvo on Suomessa perinteisesti laajasti tunnustettu. Siinä linjattiin myös, että järjestön tarkoituspykälän mukainen aatteellinen toiminta on yleishyödyllistä. Verottajalla ja järjestöillä oli perustavanlaatuinen tulkintaero. Järjestöjen mukaan niiden palvelutoiminta on pääsääntöisesti osa aatteellista, sääntöjen ja tarkoituspykälän mukaista yleishyödyllistä perustoimintaa. Verottajan mukaan palvelutoiminta on lähtökohtaisesti elinkeinotoimintaa. Verottajan selvityspyyntöjen todettiin koskeneen myös järjestöjen sellaista aatteellista perustehtävän hoitamista, jolle ei ole olemassa kilpailevaa toimintaa. Järjestöjen tavoitteena ei selvityksen mukaan ollut kiertää veroja, vaan niille olennaista oli määritellä selkeästi, mikä on liiketoimintaa, mikä ei. Yhteiskunnan kannalta yleishyödyllisen toiminnan verottamisella ei selvityksen mukaan ole valtiontaloudellista merkitystä, mutta verotus saattaisi lopettaa monia arvokkaita toimintoja kokonaan. Kansalaisjärjestöjen yleishyödyllisen toiminnan tulkitsemisessa elinkeinotoiminnaksi oli ennen kaikkea kyse siitä, mitä halutaan ensisijaisesti suojella. Palveluja tarvitsevien kansalaisten oikeuksien ja suojelun todettiin asettuvan vastakkain elinkeinovapauden ja potentiaalisten yritysten suojelun kanssa. Verottajan tulkinnan todettiin muuttuneen ilman lainsäädännön muuttumista. Lisäksi verottajan tulkinnat vaihtelivat eri puolilla Suomea. Ostopalveluja tuottavat järjestöt olivat joutuneet verotusongelmiin, koska verottaja oli paikoin tulkinnut, että järjestön osallistuminen kilpailutukseen merkitsi toiminnan tulkitsemista elinkeinotoiminnaksi. Tulkinta johtaisi siihen, ettei järjestöjen olisi enää mahdollista toteuttaa aatteellista tarkoitustaan. Selvitys päätyy siihen, että tarvitaan kansallinen yhteisymmärrys ja tulkinta yleishyödyllisyydestä. (STKL & SLU & SKAF 2006.) Tuomas Aho (2006, 2–4) teki työryhmälle selvityksen yleishyödyllisyyden käsitteestä EU:ssa. Suomessa yleishyödyllisyyden käsite liittyi pääasiassa yhdistysten toiminnan erityisaseman määrittelyyn lainsäädännössä. EU:n näkökulmasta yleishyödyllisyyden käsitettä käytettiin huomattavasti laajemmassa merkityksessä. Laajimmillaan se kattoi kaiken sellaisen taloudellisen toiminnan, johon liittyi rajoittamatonta kansalaispiiriä koskevia yleispalveluvelvoitteita, joista maksettiin palveluntuottajalle kompensaatiota. Yleishyödyllisyys tai yleishyödylliset palvelut eivät esiinny perustamissopimuksessa. Ne on johdettu käsitteestä yleistä taloudellista etua koskevat palvelut eli services of general economic interest, jota käytetään perustamis-

266


267

sopimuksen artikloissa 16 ja 86.2. Sisältöä ei kuitenkaan ole näissä artikloissa tarkemmin määritelty. Yhteisön käytännössä vallitsi laaja yksimielisyys, että käsitteellä tarkoitetaan sellaisia luonteeltaan taloudellisia palveluja, joihin jäsenvaltiot soveltavat erityisiä julkisen palvelun velvoitteita niiden yleishyödyllisyyden perusteella. Yleishyödylliset palvelut olivat puolestaan edellistä laajempi käsite ja niiden tulkittiin kattavan sekä markkinapalvelut että palvelut, joille ei ole markkinoita ja jotka viranomaiset luokittelevat yleishyödyllisiksi soveltaen niihin julkisen palvelun velvoitetta. Kansalaisyhteiskunnan toimintaedellytykset -työryhmä asetettiin hallituksen vastaukseksi järjestöjen huoleen toimintatilansa kapenemisesta. Työryhmän raportissa todettiin, että tarvitaan pysyvää dialogia eri viranomaistahojen ja kansalaisyhteiskunnan edustajien välillä. Työryhmän tärkeimpiä tehtäviä oli ajantasaisen määritelmän antaminen yleishyödyllisyydelle. Työryhmä päätyi määritelmässään siihen, että kansalaisjärjestötoiminnalla tarkoitetaan aatteellista, voittoa tavoittelematonta toimintaa, joka rakentuu autonomisesti tietyn toiminta-ajatuksen ympärille. Toiminta on yleishyödyllistä silloin, kun se tapahtuu yhteisvastuullisesti ja autonomisesti yleiseksi hyväksi, ei kohdistu vain rajoitettuun henkilöpiiriin, ei tuota siihen osallisille tai muille yksittäisille henkilöille taloudellista etua, on aatteellista ja perustuu toimijan sääntöjen tarkoituspykälään. Tältä osin se tuli hyvin lähelle tuloverolain määritelmää korostaen kuitenkin sitä enemmän aatteellisuutta ja perustumista toimijan sääntöjen tarkoituspykälään. Se otti kantaa myös siihen, että yleishyödyllisen toiminnan tulee olla jatkossakin tulo- ja arvonlisäverosta vapaata. Työryhmä linjasi myös, että silloin, kun toiminta on yleishyödyllistä, sen saamilla veroetuuksilla ei ole kilpailua vääristävää vaikutusta. Työryhmä lähti siitä linjauksissaan, että jos yleishyödyllinen yhteisö harjoittaa elinkeinotoimintaa, sen tulee tältä osin olla samojen kilpailu- ja veroperiaatteiden piirissä, kuin voittoa tavoittelevan yritysmuotoisen toiminnan. (OM 2006, 2.) Työryhmä piti tärkeänä, että kansalaisjärjestöjen toiminnan erityinen luonne tulisi tunnustetuksi lainsäädäntötasolla. Yhdistyslain uudistamisen yhteydessä olisi harkittava, että lakiin lisättäisiin kansalais- ja kansalaisjärjestötoimintaa koskevien erityispiirteiden luonnehdinta. Työryhmä esitti myös, että kansalaisjärjestöjen toimintaedellytykset otettaisiin huomioon osana yleistä säädösvalmisteluun kuuluvaa vaikutusarviointia. Lisäksi se teki lukuisia ehdotuksia järjestöjen pitkäjänteisen rahoituksen varmistamiseksi kansalaisjärjestötoimintaan RAY:n yleisavustuksina ja kuntien toimintaavustuksina sekä EU-hankerahoitusta kehittämällä. (Mt., 2–3.)


Työryhmä ehdotti myös, että valtioneuvosto käynnistäisi yleishyödyllisiä palveluja koskevan kansallisen strategian valmistelun. Sen osana tulisi selvittää, onko heikommassa asemassa olevien ihmisten suojaamiseksi ja heidän perusoikeuksiensa turvaamiseksi perustetta antaa tiettyjen palvelujen tuottajille erityinen tehtävä julkisen palvelun velvoitteen toteuttajina. Työryhmä ehdotti järjestöjen verotuskohtelusta, että verohallituksen antamat ohjeet uudistetaan aidossa yhteistyössä ja vuoropuhelussa keskeisten keskusjärjestöjen kanssa ja että tässä uudistamistyössä tulisi ottaa huomioon työryhmän mietintö ja sen linjaukset. Kaikkien ministeriöiden tuli työryhmän esityksen mukaan laatia ja säännöllisesti päivittää oman hallinnonalansa kansalaisjärjestöstrategia. Strategiaa laadittaessa oli kuultava järjestöjä ja strategian ytimenä tuli olla rakentava vuoropuhelu järjestöjen kanssa. (Mt., 3.) Työryhmän merkittävimmät ehdotukset näin jälkikäteen arvioituna olivat valtioneuvoston periaatepäätöksen tekeminen kansalaisjärjestöjen toimintaedellytysten edistämiseksi ja ehdotus Kansalaisyhteiskuntapolitiikan neuvottelukunnan asettamisesta. Periaatepäätöksessä tuli poliittisena tahdonilmaisuna tunnustaa järjestöjen keskeinen asema suomalaisessa yhteiskunnassa, luonnehtia piirteitä, jotka määrittelevät yleishyödyllisen toiminnan sekä osoittaa mahdolliset keskeiset lainsäädännön kehittämistarpeet. Järjestöjen yleishyödyllisen aseman turvaamiseksi ja niiden asemaan liittyvien muutosten seuraamiseksi valtioneuvoston tulisi asettaa Kansalaisyhteiskuntapolitiikan neuvottelukunta. Se koostuisi esityksen mukaan kansalaisjärjestöjen, puolueiden ja asianomaisten viranomaisten edustajista. Neuvottelukunnan tehtävänä olisi linjata ja tehdä ehdotuksia valtioneuvostolle toimenpiteistä järjestöjen toimintaedellytysten turvaamiseksi. Neuvottelukunnan työ tulisi organisoida siten, että se mahdollisimman hyvin tukisi ministeriöiden poikkihallinnollista yhteistyötä ja niiden vuoropuhelua kansalaisjärjestöjen kanssa. Kansalaisyhteiskuntapolitiikan neuvottelukunnan puitteissa seurattaisiin myös Euroopan unionin toimielimissä käsiteltäviä kansalaisyhteiskunnan toimintaedellytyksiin ja säätelyyn vaikuttavia tekijöitä. (Mt.,3.) Valtioneuvosto teki periaatepäätöksen työryhmän esityksen mukaisesti. Periaatepäätöstä valmisteli tohtori Pentti Arajärvi apunaan järjestöistä koottu asiantuntijaryhmä. Valtioneuvosto hyväksyi periaatepäätöksen 8.3.2007. Oikeusministeri Leena Luhtanen totesi periaatepäätöksen saatesanoissa, että kansalaisjärjestöjen aseman vahvistaminen oli mainittu painotetusti Vanhasen hallituksen hallitusohjelmassa, ja siitä tuli keskeinen osa kansalaisvaikuttamisen politiikkaohjelmaa. Asian painoarvo kasvoi ministerin mukaan entisestään, kun erityisesti sosiaali- ja terveysjärjestöt, mutta useat

268


269

muutkin järjestöt, nostivat esille omien toimintaehtojensa heikkenemisen. Järjestöjen toimintojen ominaisluonteeseen ei ollut kiinnitetty riittävää huomiota samaan aikaan, kun yhteiskunta ja säädösympäristö nopeasti muuttuivat. Periaatepäätös tarjosi Luhtasen mukaan ”tiekartan” ongelmien ratkaisemiseksi seuraavan hallituksen aikana. (OM 2007, 1.) Periaatepäätöksessä todettiin, että kansallisesti on välttämätöntä käyttää useampaa yleishyödyllisyyden käsitettä. Lainsäädäntöä valmisteltaessa käsitteen sisältöön ja käytön johdonmukaisuuteen kiinnittää huomiota. Periaatepäätöksessä kiinnitettiin huomiota järjestöjen kuulemiseen asioiden valmistelussa. Pidettiin tärkeänä, että järjestöjä kuullaan mahdollisimman varhain ja siten, että keskusjärjestöillä oli mahdollisuus kuulla jäseniään. Periaatepäätöksessä linjattiin, että hallituksen esityksen laatimisohjeita tuli täydentää siten. että taloudellisten ja yhteiskunnallisten vaikutusten osana oli otettava huomioon myös vaikutukset järjestöihin ja järjestötalouteeen. (OM 2006, 3.) Valtioneuvoston periaatepäätös antoi myös mandaatin Kansalaisyhteiskuntapolitiikan neuvottelukunnan perustamiselle. Neuvottelukunnassa tuli luoda kansalaisjärjestöjen ja viranomaisten yhteistyömuodot. Ministeriöiden hallinnonalan strategioiden osaksi tuli ottaa järjestöjen asema. Strategiat tuli pitää ajan tasalla yhteistoiminnassa järjestöjen kanssa. Periaatepäätöksessä linjattiin, että strategian tarkoituksena oli turvata julkisen vallan vastuulla olevat riittävät sivistykselliset ja sosiaali- ja terveyspalvelut sekä selkiyttää aatteellisen, järjestölähtöisen auttamistyön ja elinkeinotoiminnan suhde eri sektoreilla. (OM 2007, 3.) Järjestöjen verotuksen osalta valtioneuvoston periaatepäätös linjasi, että tilanne oli saatettava johdonmukaiseksi sekä verotuksellisesti että yleishyödyllisyyden kannalta. Yleishyödyllisten yhteisöjen verotus tuli selkiyttää Verohallinnon ohjeen avulla ja ohjeen oli oltava selkeä ja järjestöjen toiminnan ja varainhankinnan turvaava. Yleishyödyllisyysaseman menettämisen kynnys oli asetettava korkeaksi. Lisäksi yleishyödyllisten yhteisöjen verotus tuli keskittää yhteen toimipisteeseen vuoden 2008 alussa, jotta verotuksen yhdenmukaisuutta ja päätösten taustalla olevaa asiantuntemusta voitaisiin parantaa. Perustettavan Kansalaisyhteiskuntapolitiikan neuvottelukunnan tuli arvioida lainsäädännön muutostarpeet. (Mt, 4–5.) Kansalaisyhteiskuntapolitiikan neuvottelukunta perustettiin oikeusministeriön demokratiayksikön yhteyteen Vanhasen hallituksen lähes viimeisinä toimina kesäkuussa 2007. Oli syntynyt pysyvä rakenne järjestöjen toimintaedellytysten vaatimien toimien ja lainsäädäntömuutosten arvioimiseksi ja vuoropuhelulle eri järjestöryhmien, järjestöjen ja yrittäjien


sekä järjestöjen ja eri ministeriöiden välille. Yleishyödyllisten yhteisöjen verotusasiat keskitettiin Savo-Karjalan verotoimistoon periaatepäätöksen mukaisesti vuoden 2008 alussa. Järjestöjä koskevaan verotusohjeeseen tuli sosiaali- ja terveysjärjestöjen kannalta toivottuja selkiytyksiä ja täsmennyksiä. Kansalaisyhteiskuntapolitiikan neuvottelukunnasta tuli pysyvä elin. Sen työllä on ollut järjestöjen kannalta yleisesti suuri rooli erityisesti järjestöjen merkityksen näkyväksi tekemisessä ja eri ministeriöiden ja järjestöjen yhteistyön tiivistymisessä. Sen ehdotukset ja niiden toteuttaminen ovat vahvistaneet järjestöjen asemaa kansalaisjärjestöinä ja osallisuuden tarjoajina. Sen sijaan järjestöjen palveluntuottaja-aseman selkiytymisessä sen lukuisilla hyvillä aineistoilla ja ehdotuksilla ei juurikaan ole ollut vaikutusta. Sittemmin KANE:n merkitys on muuttunut vähäiseksi. Edellä analysoidut muutokset olivat hyvin merkittäviä järjestöille. Tärkeää on havaita se, että verotukseen liittyvä yleishyödyllisen aseman menetys ei enää tarkastelujaksoni viimeisinä vuosina heijastunut uhkana järjestön koko yleishyödyllisen aseman menettämiseen. Tulkitsen myös, että järjestöjen yhteiset ponnistelut ja poliittisten päättäjien herääminen ongelmiin, olivat järjestöjen kannalta tärkeitä.

8.3 Hankintalain uudistaminen Huhtikuun lopussa 2004 astui voimaan julkisia rakennusurakoita sekä julkisia tavara- ja palveluhankintoja koskevien sopimusten tekomenettelyjen yhteensovittamisesta annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi (2004/18/EY), jota kutsun jatkossa hankintadirektiiviksi. Direktiiviehdotuksen tarkoituksena oli nykyaikaistaa hankintojen säännöksiä ottamalla huomioon teknisen ja taloudellisen kehityksen aiheuttamat muutostarpeet. Lisäksi hankintadirektiiviä haluttiin uudistaa tarjoamalla joustavampia menettelytapoja hankintojen tekemiseen ja yksinkertaistamalla sääntelyä. Merkittävimmät muutokset direktiivissä liittyivät neuvottelumenettelyn käytön laajentamiseen, sähköisten menettelyjen mahdollistamiseen, hankintojen kohteen tekniseen määrittelyyn sekä hankintasopimusten tekoperusteisiin. Direktiiviuudistuksessa pyrittiin myös ympäristönäkökulmien ja sosiaalisten näkökulmien entistä laajempaan huomioon ottamiseen julkisissa hankinnoissa. Direktiivi sisälsi yhteisön oikeuskäytännöstä johdettuina periaatteina tasapuolisen kohtelun, avoimuuden sekä suhteellisuuden periaatteet. Julkisten hankintojen sääntely liittyi EU:n sisämarkkinapolitiikkaan ja oli yksi Lissabonin strategian keinoista, joilla haluttiin tehostaa sisämarkkinoiden toimivuutta. Direktiivi tuli saattaa

270


271

voimaan kansallisessa lainsäädännössä viimeistään 31.1.2006. (Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2004/18/EY.) Direktiivi tunnisti sosiaali- ja terveyspalvelujen muihin palveluihin verrattuna erilaisen luonteen ja luokitteli ne ns. B-palveluiksi. Eri jäsenmaissa oli jo edellisen hankintadirektiivin vaiheessa suhtauduttu eri tavoin sosiaali- ja terveyspalvelujen sisällyttämiseen kansalliseen hankintalainsäädäntöön. Kun direktiivi ei siihen B-palvelujen osalta velvoittanut, ei niitä kaikissa jäsenmaissa myöskään sisällytetty kansalliseen lainsäädäntöön. Suomessa, kuten luvussa 5 todettiin, sosiaali- ja terveyspalveluja ei suljettu hankintalainsäädännön ulkopuolelle saatettaessa EU:n hankintadirektiivejä ensimmäistä kertaa kansallisessa lainsäädännössä voimaan ETA-jäsenyyteen liittyen. Sosiaali- ja terveyspalvelut oli kansallisen päätöksen ja poliittisen tahdon mukaisesti sisällytetty siihen. Näin siitä huolimatta, että sosiaali- ja terveyspalveluista ei ensimmäisessä kansallisessa hankintalaissa ollut mitään mainintaa. Lähtökohtana oli, että se koski kaikkia hankintoja ja myös kaikkia palveluhankintoja. On nähtävissä, että niiden henkilöiden ja tahojen joukko oli Suomessa hyvin pieni, joka ymmärsi, mitä tämä linjaus pitkällä aikavälillä merkitsee sosiaali- ja terveyspalvelujen kannalta. Asian ongelmallisuuteen sosiaalipoliitikot, sosiaali- ja terveysministeriö, RAY ja järjestöt havahtuivat vasta paljon ETA- jäsenyyden hakuvaihetta myöhemmin.

En minä osaa sanoa, miten se sitten muuttui, kun ensimmäisessä hankintalaissa ei puhuttu sanaakaan sosiaali- ja terveyspalveluista ja sitten uusissa on jo koko oma lukunsa.” (STM4)

Totuus on, että sote-palvelut eivät olleet meidän kartalla ennen kuin vikalla kierroksella (hankintalain uudistamisessa/lisäys rs). Maailma vaan sattui muuttumaan tässä kohtaa.” (TEM1)

Aloin kyllä miettiä, miksi se Suomi meni sosiaali- ja terveyspalvelutkin sinne hankintoihin laittamaan. Erityisesti päihdeäidit herätti minut siihen. Kun on joku järjestön erityisosaamisen kautta kehitetty malli, jonka vois rahoittaakin valtion varoista, ettei se ois joka vuosi Rahiksen päätöksestä kiinni. Pyysin STM:n virkamiehiä hakemaan siihen ratkaisua, mutta en tiedä, miettikö ne sitä oikein tosissaan koskaan. Pitää voida legitimoida järjestön tuottama palvelu, jos sitä ei pysty kukaan muu tuottamaan.” (RAY1)

Jos katsotaan kansallista hankintalakia, johon sosiaali- ja terveyspalvelut on otettu mukaan. Se on aika panssaroitu juttu. Kansallisesti mentiin pidemmälle kuin olisi ollut pakko.” (RAY5)


Monet sosiaali- ja terveyspalvelujen markkinaistamiseen liittyvät linjaukset ja markkinoiden laajentamiseen liittyvät ratkaisut oli siis tehty kansallisesti jo paljon tätä muutosvaihetta aikaisemmin. Polkuriippuvuuksien vuoksi suunnan kääntäminen täysin ei enää tässä vaiheessa ollut mahdollista. Tilanteen selkeään muuttamiseen sosiaali- ja terveyspalvelujen ja myös järjestöjen kannalta olisi tarvittu vahvaa poliittista tahtoa, selvää linjausta ja aktiivista toimintaa. Sitä ei ollut nähtävissä. Lisäksi aikaisempien poliittisten kansallisten markkinaistamislinjausten vuoksi sosiaali- ja terveyspalvelujen markkinoita oli alkanut kehittyä ja yritysten merkitys oli kasvanut palvelujen tuottajana. Koska sosiaali- ja terveyspalveluja ei siis enää tässä vaiheessa voitu sulkea kansallisesti kokonaan hankintalain ulkopuolelle, eikä sitä myöskään poliittisesti aktiivisesti haluttu, kysymys asettui niin, oliko löydettävissä mekanismeja, joilla sosiaali- ja terveyspalvelujen erityispiirteet voitaisiin ottaa huomioon ja vähentää sosiaali- ja terveyspalvelujen kilpailuttamisessa esiin tulleita ongelmia. Lisäksi oli tarve varmistaa, että sosiaali- ja terveysjärjestöillä olisi mahdollisuus toimia yleishyödyllisinä toimijoina edelleen myös palvelun tuottajana.

Siinä uudessa hankintalaissa nää palveluhankintoihin liittyvät kysymykset jouduttiin ottamaan huomioon. STM:n puolella yritettiin pitää huolta, että tällaiset sosiaali- ja terveyspalveluihin liittyvät erityiskysymykset otettaisiin riittävästi huomioon.” (STM3)

Kyllä me on menty suomalaiskansalliseen tapaan paavillisemmin kuin paavi itse. Mentiin kaiken aika tiukkaan noudattamiseen. Kun meillä on ajattelu vähän muuttunut, niin nyt sitten lähdetään hakemaan sitä kansallista joustoa, jonka voinut tehdä jo paljon aikaisemmin. Kyllä me on nähty, mikä hölmöys tässä säätelyssä on.” (STM1)

Kauppa- ja teollisuusministeriö asetti syyskuussa 2003 hankintadirektiivin kansallista toimeenpanoa varten työryhmän, jossa oli laaja eri yrittäjäjärjestöjen, työntekijäjärjestöjen ja ministeriöiden edustus. Mukana olivat myös Kuntaliitto ja sosiaali- ja terveysjärjestöjä edusti Sosiaali- ja terveysjärjestöjen yhteistyöyhdistys YTY. Työryhmän tehtävänä oli valmistella julkisista hankinnoista annetun lain (1505/1992) kokonaisuudistus ja laatia se hallituksen esityksen muotoon. Ehdotuksessa tuli huomioida Euroopan unionin julkisten hankintojen direktiiviuudistusten edellyttämät muutokset, Euroopan yhteisöjen ja Suomen julkisia hankintoja koskeva oikeuskäytäntö sekä tarpeet yksinkertaistaa direktiivin soveltamisalan ulkopuolella olevien hankintojen kilpailuttamissäännökset. (KTM 2004, 5.)

272


273

Työryhmä esitti, että direktiivit saatettaisiin voimaan pääosin sellaisenaan ja direktiivin mahdollistamat uudet menettelytavat otettaisiin käyttöön myös Suomessa. Työryhmä esitti tärkeimpänä uudistuksena kansallista kynnysarvoa, jonka yli olevat hankinnat on kilpailutettava hankintalain mukaisesti ja oli julkaistava ilmoitus. Työryhmä esitti, ettei hankintalakia enää sovellettaisi kansallisen kynnysarvon alittaviin hankintoihin. Tavara- ja palveluhankinnoissa kynnysarvoksi ehdotettiin 20 000 euroa ja rakennusurakoissa 100 000 euroa. Kynnysarvot alittavissa hankinnoissa hankintayksiköt voisivat soveltaa omia kilpailuohjeitaan ja menettelyjään. Kansallisen kynnysarvon ylittäviin hankintoihin ja ns. B-palveluihin ehdotettiin myös joitakin uusia, direktiiviin nähden joustavampia hankintamenettelyjä. Myös ns. in house -hankinnat ehdotettiin huomioitavaksi laissa, jolloin hankintoja saisi kilpailuttamatta tehdä vain sellaisilta määräysvallassa olevilta yksiköiltä, jotka tuottavat palveluja pääosin omistajilleen. ( KTM 2004, 15.) Työryhmässä keskeisimmäksi kysymykseksi nousivat hankintalain kynnysarvo eli raja, jonka ylittävät hankinnat olisi kilpailutettava ja joihin hankintalakia sovellettaisiin. Työryhmässä esitettiin kolmea vaihtoehtoa kynnysarvoksi: 5000 euroa, 10 000 euroa ja 20 000 euroa. Alhaisempia kynnysarvoja puollettiin muun muassa sillä, ettei yrityksillä olisi aitoa oikeussuojaa käytettävissään, jos olemassa olevat kunnalliset muutoksenhakukeinot eivät ehkä käytännössä ole tehokkaita. Velvoittavan lain puuttuessa epäiltiin myös hankintayksiköiden halua noudattaa hankintalain mukaisia syrjimättömyyden, avoimuuden ja tasa-arvoisen kohtelun periaatteita. Huolena oli myös, että hankintayksiköt eivät pakottavan velvoitteen puuttuessa kilpailuttaisi hankintoja lainkaan, vaan käyttäisivät suorahankintamahdollisuutta erityisesti palveluhankinnoissa. Korkea kynnysarvo voisi matalan kynnysarvon kannattajien mielestä houkutella hankintojen pilkkomiseen, minkä toteennäyttäminen on vaikeaa. Matalimpia kynnysarvoja kannattivat erityisesti yrittäjien edustajat. (Mt., 30–31.) Työryhmässä korkeampaa kynnysarvoa kannattavissa näkemyksissä korostettiin, että kunnilla ja valtiolla oli omia hankintaohjeitaan, joita noudatetaan. Hankintastrategioita oli olemassa. Niitä tultaisiin jatkossakin laatimaan ja niiden avulla ennakoimaan tulevia palveluhankintoja. Myös yhteishankintayksiköt olivat yleistymässä, jolloin kynnysarvo helposti ylittyy. Sosiaali- ja terveyspalvelujen hankinnoissa käytettiin normaalisti yleensä myös vuosi- ja puitesopimuksia, jolloin 20 000:n kynnysarvo helposti ylittyisi. Näitä näkemyksiä korostivat erityisesti Suomen Kuntaliiton, sosiaali- ja terveysministeriön, markkinaoikeuden ja järjestöjen edustajat.


Näkemysten hajoaminen kynnysarvojen suuruudesta näkyi myös avainhenkilöiden haastatteluissa. Niistä välittyi myös se, että työryhmän sihteeristö tunnisti sosiaali- ja terveyspalvelujen erityispiirteitä ja esitti työryhmässä näihin palveluhankintoihin alun alkaen korkeampaa, 50 000:n kynnysarvoa. Se kaatui yrittäjäjärjestöjen kovaan vastustukseen. Sosiaali- ja terveyspalvelujen mahdollisimman hyvää huomioon ottamista hankintalaissa vaikeutti se, ettei selkeää poliittista viestiä asiassa tullut. Myöskään sosiaali- ja terveysministeriöltä ei tullut selkeitä ehdotuksia, mitä sosiaali- ja terveyspalvelujen erityisyyden huomioon ottaminen laissa olisi tarkoittanut. Sosiaali- ja terveysministeriön edustajien haastatteluista nousi esiin yhtäältä se, ettei ministeriö kovinkaan halunnut puuttua toisen ministeriön vastuulla olevaan asiaan. Se kunnioitti KTM:n toimivaltaa asiassa. Toisaalta korostettiin sitä, että sosiaali- ja terveysministeriön tavoitteena oli saada sosiaali- ja terveyspalvelujen erityispiirteet otetuksi hankintalaissa mahdollisimman hyvin huomioon. Sosiaali- ja terveysministeriön sisällä oli erilaisia näkemyksiä. Sosiaali- ja terveyspalvelujen markkinaistamisella oli siellä myös kannattajansa.

Kyllä TEM:ssä tunnistettiin hyvin tän sote-palvelujärjestelmän erityispiirteet ja oltiin toisaalta fiksulla tavalla tiukkoja siitä, että kyseessä oli menettelytapalaki. Jos poliitikot ja hankintayksiköt ei pysty sanomaan, mitä ne haluaa, ei sitä näillä pykälillä voida sanoa. Että sitten pitäisi vaan katsoa peiliin.” (TEM3)

Kynnysarvoista keskusteltiin koko ajan. Sihteeristö ehdotti alun perin korkeampaa kynnysarvoa 50 000, mutta Suomen Yrittäjät piti sitä kauhistuttavana. Silloin keskusteltiin vaan byrokratiasta ja kilpailuttamisen kustannuksista. Ne kustannukset oli se syy, miksi osa halusi sosiaali- ja terveyspalveluihin jotakin muuta, kun se kilpailuttaminen on niin vaativaa, että tulee paljon kustannuksia. Ei kuntia kiinnostanut suorahankinta.” (TEM1)

Kun sitä (hankintalakia/lisäys rs) valmisteltiin, niin luulen, ettei STM siihen kauheesti halunnut puuttua, kun se kuului toiselle ministeriölle ja oli niiden hommaa. Se toimi niin hirveän vahvasti niiden toimivaltojen puitteissa, mitä ministeriöllä on. Sitä vaan annetaan markkinoille valta. Siinä olisi pitänyt olla aktiivinen vastustaja ja toimija. Ei sitä uhkaa silloin aikaisemmin kunnolla nähtykään.” (STM5)

274


275

Kyllä me niissä valmisteluryhmissä oltiin, mutta TEM:llä on ollut se valmisteluvastuu. Ne sitä on vieneet. Me on suhtauduttu vähän mustasukkaisesti, ettei pitäisi tulla tänne STM:n alueelle. Kyllä se eduskuntakin on ollut näissä kilpailuasioissa vähän sivuraiteella. Meidän puolelta on systemaattisesti korostettu sosiaali-ja terveyspoliittisia lähtökohtia. Kilpailuttamiseen liittyvä problematiikka on ollut yksittäisten virkamiesten vastuulla. Ei siitä ole laajemmin juuri keskusteltu.” (STM1)

Ei me oltu kovin aktiivisia näissä kilpailutusasioissa. Jossain vaiheessa mietittiin, että pitäisi olla oma lainsäädäntö sote-palveluille, mutta ei se oikein ottanut enempää tuulta. Siinä oli sellanen ristiriita, että yrittäjät halusi pitää ne (kynnysarvot/lisäys rs) pienenä, että tukisi pieniä yrityksiä enemmän ja osa halusi isomman. Me mentiin yleisen virran mukana. Ei meillä siinä kovin vahvaa tahtoa ollut, kun virkamieskunnassa oli molemmilla kannattajansa.” (STM2)

Siellä työryhmässähän oli tietyt tahot, jotka oli lähempänä yksityisiä palveluntuottajia. Niin ne halus painaa nää kynnysarvot mahdollisimman alas, jotta se olisi laajaa se kilpailu. Ne halusi tulkita poikkeamisen alan myös hyvin suppeasti.” (STM4)

Kuntanäkökulmasta huolena olivat erityisesti palvelujen kilpailuttamisen aiheuttamat liitännäiskustannukset. Myös markkinaoikeus kannatti työryhmässä korkeampia kynnysarvoja. Se ei johtunut siitä, että markkinaoikeus olisi halunnut rajata kilpailuttamisen alaa, vaan se halusi vähentää markkinaoikeuteen tulevia valituksia. Valituksia oli tullut kasvavassa määrin ja niiden käsittelyajat olivat venyneet pitkiksi. Tämä suunta haluttiin kääntää. Työryhmä korosti muistiossaan, että hankintalaissa säädellään vain hankintojen kilpailuttamisesta. Siinä ei säännellä hankintayksikköjen vastuulla olevien toimintojen ulkoistamisesta. Työryhmä korosti, että hankintayksikkö päättää itse omista tarpeistaan ja siitä, tuottaako se palvelut itse, yhteistyössä muiden hankintayksikköjen kanssa vai ostaako se palvelut oman organisaation ulkopuolelta. Lakia sovelletaan silloin, kun kunta päättää ostaa palveluja kunnan organisaatioon kuulumattomilta palveluntuottajilta. (KTM 2004, 17–19.) Yhdenvertainen ja syrjimätön kohtelu edellytti, että tarjousmenettelyn kaikissa vaiheissa ehdokkaita ja tarjoajia kohdellaan samalla tavalla. Tämä tarkoitti esimerkiksi sitä, että eri paikkakunnilta olevia ehdokkaita tuli kohdella samalla tavalla kuin oman paikkakunnan yrityksiä, eivätkä vaatimukset


saa suosia paikallisia tai tiettyä yritystä. Avoimuusperiaatetta tuli soveltaa lähtökohtaisesti kaikissa hankinnoissa. Työryhmän muistiossa todettiin myös, että suomalaista hankintamenettelyä oli kansainvälisissä vertailuissa arvosteltu aidon kilpailuttamisen laiminlyönnistä ja markkinoilla olevien mahdollisuuksien käyttämättä jättämisestä. Kattavasta lainsäädännöstä huolimatta kilpailuttamisvelvoitetta ei aina työryhmän muistion mukaan noudatettu. Tämä oli työryhmän arvion mukaan johtanut tehottomuuteen sekä julkisen sektorin heikkoon rooliin palvelujen hankkimisessa. (Mt., 21–25.) Työryhmä esitti, että esimerkiksi tavara- ja palveluhankinnoissa, joissa hankintojen luonteen vuoksi tarjouspyynnön laatiminen ennen hankintamenettelyn aloittamista oli erityisen vaikeaa tai epätarkoituksenmukaista, hankinta edellytti monialaista erityisosaamista tai joihin liittyvät riskit vaikeuttivat etukäteisen kokonaishinnoittelun tekemistä, oli mahdollista käyttää neuvottelumenettelyä, jolloin neuvoteltaisiin vähintään kolmen tarjoajan kanssa. Neuvottelumenettelyä suositeltiin myös valtakunnallisesti ja alueellisesti keskitettävissä sosiaali- ja terveyspalvelujen hankinnoissa. (Mt., 33–35.) Uudeksi menettelyksi työryhmä ehdotti suorahankintaa. Suorahankinnalla työryhmän raportin mukaan tarkoitettiin hankintamenettelyä, jossa hankintayksikkö valitsee neuvotteluun osallistuvat tahot ja neuvottelee näiden kanssa hankintasopimuksen ehdoista. Menettelystä ei julkaista ilmoitusta. Suorahankinta olisi mahdollinen, jos aiemmassa menettelyssä ei ollut saatu lainkaan tarjouksia tai silloin, kun tarjouskilpailun järjestäminen ja palveluntarjoajan vaihtaminen olisi asiakkaan hoito- tai asiakassuhteen kannalta tai muuten kohtuutonta tai erityisen epätarkoituksenmukaista. Suorahankinta olisi poikkeus kilpailuttamisvelvoitteesta, mahdollista vain yksittäistapauksissa ja sen käyttämisen tulisi olla poikkeuksellista. (Mt, 36–37.) Näyttää siltä, että tunnistaessaan sosiaali- ja terveyspalvelujen erityisyyden lainvalmistelusta vastuussa olleet kauppa- ja teollisuusministeriön virkamiehet yrittivät löytää lakiin uusia mekanismeja, jotka mahdollistaisivat näiden palvelujen erityispiirteiden huomioon ottamisen. Ongelmaksi heidän kannaltaan näyttää tulleen se, mitä konkreettisia vaihtoehtoja tai mekanismeja lakiin voisi kirjoittaa. Lisäksi oli epäselvää, oliko joissakin sosiaali- ja terveyspalveluissa niin suuria suojaamistarpeita, että olisi perusteita sulkea ne lain soveltamisalan ulkopuolelle. Konkreettisia ehdotuksia ei kuitenkaan näistä tullut. Yrittäjiltä ehdotuksia ei varmaan tullut siksi, että heidän intressinsä oli kynnysarvojen saaminen mahdollisimman alas ja kilpailuttamisen alan pitäminen mahdollisimman laajana. Näin jälkikäteen arvioituna erilaisten vain sosiaali- ja terveyspalveluja koskevien ratkaisujen aktiivinen

276


277

tuottaminen työryhmän käyttöön olisi ollut sosiaali- ja terveysministeriölle ja järjestöjä edustaneelle YTY:lle todellinen mahdollisuus. Nämä mahdollisuudet jätettiin kuitenkin kokonaan käyttämättä. Luotettiin vain työryhmän työskentelyssä mukana olemisen riittävän. Aktiivista panostamista uusien mekanismien löytämiseksi ei käytettävissä olleiden asiakirjojen mukaan YTY:ssä tehty. Työryhmän muistiosta ja kauppa- ja teollisuusministeriön edustajien haastatteluista käy ilmi, ettei työryhmän jäseniltä tullut aktiivisesti tuotettuja ja perusteltuja ehdotuksia. Työryhmän muistiossa käy myös ilmi, että YTY:n edustajana eri kokouksissa olivat eri henkilöt, jolloin työryhmän työn kautta vaikuttamisen mahdollisuudet olivat käytännössä kokonaisuudessaan heikot. (KTM 2004.)

Siellä työryhmässä ei noussut esille muuta kuin kynnysarvot. Kun pyysimme työryhmän jäseniä ehdottamaan, mitkä olisivat kevyempiä menettelyjä, kukaan jäsen ei ehdottanut mitään. Harmittavasti se työryhmäkin keskittyi niihin kynnysarvoihin. Se keskustelu pyöri vaan sen summan ympärillä. Pyysin X:ää( henkilö stm:stä/ lisäys rs) kertomaan, mitkä on niitä alueita, joilla ei ole muuta tarjontaa, mutta ei se sitä pystynyt yksilöimään. Yrityksille se ei ollut tärkeää. Me sitten keksittiin, että pannaan nyt jotakin, suorahankinta ja yksittäisen asiakkaan näkökulma ja sosiaalinen syy me keksittiin.” (TEM1)

Kamppailu kynnysarvoista jatkui vielä työryhmän jälkeen. Sosiaali- ja terveysministeriö, Kuntaliitto ja järjestöistä Sosiaali- ja terveysturvan keskusliitto (STKL) ottivat kantaa työryhmän jälkeen lausunnoissaan ja kannanotoissaan sen puolesta, että sosiaali- ja terveyspalvelujen kansallinen kynnysarvo tulisi olla työryhmän ehdottamaa 20 000:a korkeampi. Sosiaali- ja terveysministeriö ja STKL ehdottivat kynnysarvoksi 60.000 euroa. Tätä perusteltiin sosiaali- ja terveyspalvelujen erityispiirteiden huomioon- ottamisella, niiden perusoikeusluonteella ja kilpailuttamisen tuomilla liitännäiskustannusten suuruudella, jotka veivät kilpailuttamisella saavutetun hyödyn. STKL korosti lausunnossaan myös järjestöjen tärkeyttä erityispalvelujen tuottajana. Suomen Kuntaliitto ehdotti kynnysarvoksi 50.000, mutta arvioitavaksi myös sitä, voitaisiinko 86 artiklan 2 kohdan perusteella kansallisessa hankintalaissa jättää lain soveltamisalan ulkopuolelle eräitä keskeisiä hyvinvoinnin peruspalveluja. (HE 50/2006vp, 42.43.) STKL:n johto kävi jatkovalmistelun aikana keskeisten eduskuntaryhmien kokouksissa perustelemassa lausuntoaan ja avaamassa kilpailuttamisen tuomia vaikeuksia palveluja käyttäville ihmisille ja järjestöille. ( STKL hallituksen


pöytäkirjat ja tekijän muistiinpanot 2006.) Vielä hankintalain jatkovalmistelussa järjestöistä Sosiaali- ja terveysjärjestöjen yhteistyöyhdistys YTY ja Invalidiliitto kannattivat lausunnoissaan 20 000 euron kynnysarvoa sosiaalija terveyspalveluille. Nämä järjestöt olivat merkittävästi eri linjoilla STM:n, Kuntaliiton ja STKL:n kanssa.(Ks. myös HE 50/2006vp, 43). Toteutunutta 50 000 euroa matalampi kynnysarvo olisi ollut erittäin haitallinen järjestöjen palveluntuottaja-aseman kannalta. Eduskunnan käsittelyyn tulleessa hallituksen esityksessä todettiin, että Suomessa hallinnon rakenteista johtuen hankintalakia sovelsi hyvin laaja joukko kuntia ja valtion viranomaisia. Osaaminen vaihteli suuresti. Hajautetun hankinnan arvioitiin aiheuttavan kustannustehottomuutta ja ennen kaikkea puutteita kilpailuttamisosaamisessa. Hallituksen esityksessä todettiin, että Euroopan yhteisön julkisten hankintojen lainsäädäntö soveltuu vain osittain toissijaisiin palveluhankintoihin, kuten sosiaali- ja terveyspalveluihin. Suomen kansallinen lainsäädäntö velvoitti kuitenkin myös näiden kilpailuttamiseen. Sitä hallituksen esityksessä ei avattu, miksi Suomi oli itse ja omana päätöksenään päätynyt tähän ratkaisuun. Sosiaalija terveyspalvelujen kilpailuttamiseen oli liittynyt monia ongelmia, kuten palvelumarkkinoiden kehittymättömyyttä, järjestöjen palveluntarjontaan liittyviä kysymyksiä, sosiaali- ja terveyspalvelujen kilpailuttamisen strategisen suunnittelun vajavaisuutta, palvelujen sisällön ja laadun määrittelyn ongelmia sekä puutteita tietotaidossa. (HE 50/2006, 14–15.) Kaikki hankintalain soveltamisen piirissä olevat hankinnat tulisi jatkossa ilmoittaa kansallisesti. Ilmoitusvelvollisuuden laajentamisen arvioitiin parantavan julkisten hankintojen läpinäkyvyyttä, lisäävän kilpailua ja tehostavan markkinoiden toimintaa. Tarjoukset tulisi valita kokonaistaloudellisen edullisuuden tai hinnan perusteella. Hankinnoissa noudatettavia periaatteita olisivat markkinaolosuhteiden hyödyntäminen, ehdokkaiden ja tarjoajien tasapuolinen kohtelu, avoimuus ja suhteellisuus. Kilpailuttamisesta aiheutuvien hallinnollisten kustannusten vähentämiseksi olisi suositeltavaa keskittää hankintojen tekemistä, hyödyntää yhteishankintoja sekä käyttää joustavia, kuhunkin hankintatarpeeseen parhaiten soveltuvia hankintamenettelyjä. Paikallishallinnon erillislakien tarkoittama kuntien yhteistoiminta ei kuuluisi kilpailuttamisvelvoitteen piirin, ellei sitä toteuteta hankintasopimuksella. Myös ehdotukset joustavista menettelyistä eli neuvottelumenettely ja suorahankinta, olivat työryhmän ehdotuksen mukaiset. (Mt., 46–63; 110–113.) Työryhmän ehdotus muuttui merkittävimmin eduskuntakäsittelyssä kynnysarvoissa. Edellä todettuja korkeampia kynnysarvoja vaatineiden lausun-

278


279

tojen ja vaikuttamistyön lisäksi asiaan vaikutti KTM:ssä tehty tilastoselvitys, joka osoitti, että sosiaali- ja terveyspalveluissa ostot aiheuttavat tyypillisesti runsaasti hallintokustannuksia. Pienehköjen alle 20 000 euron hankintojen osuus palveluhankinnoissa oli vain noin viidennes määrällä ja kymmenesosa hankintojen arvolla mitattuna. Selvityksen tulokset sekä sosiaali- ja terveyspalvelujen tarkoituksenmukaisten, asiakkaiden edut turvaavien palvelujen järjestämisen tarpeet puolsivat hallituksen esityksen mukaan sosiaali- ja terveyspalvelujen kynnysarvon eriyttämistä yleisistä tavara- ja palveluhankintoihin sovellettavista kynnysarvoista. Hallituksen esityksessä ehdotettiinkin, että sosiaali- ja terveyspalveluihin sovellettaisiin 50 000 euron kansallista kynnysarvoa. Tällä tähdättiin siihen, että sosiaali- ja terveyspalvelujen erityispiirteet tulisivat riittävästi otetuksi huomioon. Niiden hankinnat olivat usein runsaasti valmistelua vaativia ja riski hankintamenettelyn kustannusten nousemisesta kohtuuttomiksi kasvoi hyötyihin nähden. Korkeamman kynnysarvon arvioitiin rohkaisevan kuntia kilpailuttamiseen, kun merkittävät sosiaali-ja terveyspalvelut olisivat jatkossakin varsin kattavasti lain soveltamisen piirissä. Lisäksi arvioitiin, ettei kynnysarvon nostamisesta seuraisi markkinoiden avoimuuden vähenemistä. (Mt., 34–35 ja 67.) Eduskunnan käsittelyssä hallituksen esitys herätti laajaa keskustelua. Talousvaliokunta teki asiasta mietinnön ja pyysi sen valmistelua varten lausunnot hallinto-, liikenne- ja viestintä-, sosiaali- ja terveys- ja ympäristövaliokunnilta. Sosiaali- ja terveysvaliokunta totesi lausunnossaan pitävänsä myönteisenä, että sosiaali- ja terveyspalvelujen erityinen luonne otettiin hallituksen esityksessä huomioon selvästi voimassa olevaa hankintalainsäädäntöä paremmin. Se korosti myös, että kunnilla ei ole velvollisuutta kilpailuttaa palvelujaan, vaan se voi tuottaa ne omana toimintanaan. Sosiaali- ja terveysvaliokunta piti myös myönteisenä hankintamenettelyyn tulleita joustoja esimerkiksi mahdollisuutta neuvottelumenettelyn käyttöön. Valiokunta katsoi, että kansallisen kynnysarvon soveltamisen vaikutuksia oli seurattava ja arvioitava mahdolliset muutostarpeet. Tässä se viittasi sosiaali- ja terveysjärjestöjen lausuntoihin, ettei pitkäaikaista hoivaa tarvitsevien ihmisten palvelujen kilpailuttaminen saisi merkitä usein vaihtuvaa palvelujen tarjoajaa. Valiokunta totesi myös, että sosiaali- ja terveysjärjestöille annettavien erilaisten tukien ja yrityksille annettavien elinkeinopoliittisten tukien yhdenvertaiseen huomioonottamiseen liittyy edelleen selvitettävää. Sosiaali- ja terveysjärjestöjen palvelutuotannon erityispiirteisiin tulisi kilpailuttamisneuvonnassa kiinnittää huomiota. Sen mukaan tarjouspyynnöissä ja tarjousten kokonaistaloudellisuuden arvioinnissa olisi harkittava, missä määrin valintaan voisi vaikuttaa esimerkiksi asiakkaiden osallistuminen


järjestöjen päätöksentekoon, maksullista palvelutoimintaa täydentävä vertaistuki tai järjestöjen panos uusien tukimuotojen kehittämiseen. Valiokunta painotti, että sosiaali- ja terveyspalvelujen järjestämisen lähtökohtana ovat perustuslakiin ja kansainvälisiin sopimuksiin perustuvat perus- ja ihmisoikeudet. Palveluja kilpailutettaessakin vastuu sosiaali- ja terveyspalvelujen järjestämisestä, laadusta ja saatavuudesta on julkisella vallalla kaikissa tilanteissa. Kilpailuttaminen ei saa vaarantaa kuntalaisten oikeutta palveluihin. (StVL 13/2006vp-HE 50/2006vp.) Talousvaliokunnan mietintö sisälsi pitkälti sosiaali- ja terveysvaliokunnan lausunnossaan esiin nostamat asiat. Se korosti erityisesti sosiaali- ja terveyspalvelujen perusoikeusluonnetta. Talousvaliokunta nosti mietinnössään vahvasti esiin kolmannen sektorin merkityksen toimijana. Sille on mietinnössä omistettu oma lukunsa. Talousvaliokunta totesi, että järjestelmäämme oleellisesti sisältyvät erilaiset aatteelliset yhdistykset ja säätiöt, joilla on erityisesti sosiaali-, terveys- ja sivistystoimen alalla pitkäaikainen rooli. Tämä yleishyödyllinen järjestötoiminta nähtiin monessa mielessä Suomelle voimavaraksi, jota tuli ehdottomasti vaalia. Se totesi kuitenkin, ettei EU-sääntely anna suoraan mahdollisuutta ottaa kolmatta sektoria erityisesti huomioon hankintamenettelyssä. Lähtökohtaisesti kilpailuttaminen koski sitä samoin kuin muitakin toimijoita. Talousvaliokunta totesi, että perustamissopimuksen 85 ja 86 artiklojen nojalla kolmannelle sektorille oli mahdollisuus osoittaa julkisen palvelun velvoitteisiin liittyvä tehtävä, mutta siitä oli säädeltävä tarkemmin erillisellä lainsäädännöllä. Valiokunta nosti lausunnossaan esille tarpeen selvittää, oliko Suomessakin tarpeen säätää erikseen yleishyödyllisistä, rajoitetun voitonjaon osakeyhtiöistä. Talousvaliokunta ehdotti myös hyväksyttäväksi lausuman, jossa hallituksen edellytettiin selvittävän tarpeet säädellä erikseen voittoa tavoittelemattomien ja rajoitetun voitonjaon yhtiöitä, jotta erityisesti kansalaisten sosiaali- ja terveyspalvelujen riittävä saatavuus voidaan turvata. (TaVM26/2006vp-HE 50/2006vp.)

Siinä uudessa hankintalaissa puhuttiin paljon kynnysarvoista ja se nousi 50 000 ja sitten 2010 se tuplaantui. Siitä käytiin silloin aika kova vääntö.” (RAY1)

Niistä (perusoikeuksista /lisäys rs) puhuttiin jonkin verran, mutta ei siitä saatu liittymäpintaa sinne kilpailuttamiseen. Perustuslaissa on myös se elinkeinovapaus. Eikä kukaan ole vielä pystynyt sanomaan, että perusoikeuksista johtuen pitäisi olla joitakin rajoituksia.” (TEM1)

280


281

Kun hankintalaki hyväksyttiin, eduskunta edellytti, että hallitus selvittää hankintatoimen alaan liittyvän kuntien yhteistoiminnan edellyttämät erityislainsäädännön kehittämistarpeet ja tarpeen säännellä erikseen voittoa tavoittelemattomien ja rajoitetun voitonjaon yhteisöitä. Eduskunta edellytti, että hallitus antaa vuoden 2008 loppuun mennessä selonteon eduskunnalle hankintalain vaikutuksista palvelujen laatuun ja muutostarpeista kynnysarvoihin. (EV 256/2006vp.) Laki julkisista hankinnoista (30.3.2007/348) tuli voimaan maaliskuun lopussa 2007. Eduskunnalle vuonna 2008 annetun selonteon mukaan vuoden voimassa olleen hankintalain julkisten varojen tehostamiseen liittyvän tavoitteen toteutumisesta oli vaikea sanoa mitään täsmällistä, sillä eri tahojen näkemykset asiasta vaihtelivat. Kustannussäästöjä oli saavutettu hankintoja keskittämällä, mutta sen kääntöpuolena voi olla hankintojen muodostuminen liian suuriksi pienille ja keskisuurille toimijoille. Hankintojen avoimuuden arvioitiin lisääntyneen pakollisen ilmoitusmenettelyn seurauksena. Hankintalaki oli selkiyttänyt kilpailuttamista prosessina, mutta ei ollut yksinkertaistanut sitä tiukkojen muotomääräysten vuoksi. Tarjousten vertailtavuus oli parantunut. Palvelun tarjoamisen koettiin byrokratisoituneen ja tehneen palvelun ostamisesta kaavamaista. Hankintaprosessit olivat myös pitkittyneet. Pienten yritysten aseman kilpailuttamisissa koettiin heikentyneen. Järjestökentällä kilpailuttamisen ongelmat olivat moninaiset: osallistuminen koettiin työläänä ja epävarmana prosessina, pieni muotovirhe saattoi johtaa tarjouksen hylkäämiseen ja laatustandardit vaihtelivat eri kunnissa.(VNS7/2008 vp, 13–19.) Sosiaali- ja terveyspalvelujen 50 000 euron kynnysarvoa pidettiin selonteossa onnistuneena ratkaisuna. Sillä tähdättiin näiden palvelujen erityispiirteiden parempaan huomioonottamiseen. Suurin osa (62 %) selontekoa varten tehtyjen kyselyjen vastaajista piti sitä sopivana. Liian matalaksi kynnysarvon arvioi 38 prosenttia. Kukaan ei pitänyt sitä liian korkeana. Kilpailuttamisprosessia pidettiin raskaana suhteessa kilpailuttamisesta saatuun hyötyyn. Palvelun tarjoajien puutteen arvioitiin myös vähentävät kilpailuttamisen hyötyjä. Selonteossa todettiin myös, että Suomen kansalliset kynnysarvot olivat suhteellisen matalia verrattuna eurooppalaiseen keskitasoon. (VNS7/2008 vp, 25–30.) Talousvaliokunta laati mietinnön hankintalakiin liittyvästä selonteosta. Se pyysi lausunnot hallintovaliokunnalta, sosiaali- ja terveysvaliokunnalta ja ympäristövaliokunnalta. Sosiaali- ja terveysvaliokunta totesi lausunnossaan, että kilpailuttamisvelvoite asetettiin Suomessa huomattavasti laajemmaksi kuin mitä EU:n hankintadirektiivi edellyttäisi. Valiokunta nosti lausunnossaan esiin sosiaali- ja terveyspalvelujen hankintojen kynnysarvon alhaisuu-


den ja sen tuomat ongelmat. Hankintamenettelyn kustannusten arvioitiin nousevan hankinnan arvoon ja kilpailuttamisesta saatavaan hyötyyn nähden korkeiksi ja valitusten ruuhkautuneen markkinaoikeudessa. Sosiaali- ja terveysvaliokunta katsoi, että kynnysarvon korottaminen ratkaisisi esiin nousseita ongelmia. Se arvioi, että sosiaali- ja terveyspalvelujen kynnysarvon kaksinkertaistamiselle oli olemassa jo riittävät perustelut toisin kuin selonteossa ehdotettu arviointi vuonna 2010. Sosiaali- ja terveysvaliokunta ehdotti lausunnossaan kynnysarvon kaksinkertaistamista. Se nosti myös esiin yleistä taloudellista etua koskevat palvelut eli ns. SGEI-palvelut. Sosiaalija terveyspalveluissa on useita palveluita, joilla ei ole luontevaa kilpailua tai toimivia markkinoita ja joissa sosiaali- ja terveysjärjestöillä on erittäin tärkeä. Valiokunta kiirehti hallinnonaloittain tehtävää yleistä taloudellista etua koskevien palvelujen kansallista määrittelyä. Lisäksi valiokunta painotti lausunnossaan hankintaosaamisen vahvistamista ja neuvontayksikön resurssien turvaamista. (Stvl 2/2009 vp-VNS 7/2008 vp.) Talousvaliokunta totesi päätösehdotuksenaan, että eduskunta hyväksyisi selonteon johdosta kolme kannanottoa. Eduskunta edellyttäisi, että hallitus antaa eduskunnalle esityksen kansallisten kynnysarvojen kaksinkertaistamiseksi vuoden 2010 alusta. Toiseksi se ehdotti, että eduskunta edellyttäisi markkinaoikeuden resurssien turvaamista siten, että valitukset voidaan käsitellä pääsääntöisesti enintään kuudessa kuukaudessa. Sen kolmas päätösehdotus liittyi pienhankinnoissa ilmoitusmenettelyn käyttöön. Valiokunta kantoi mietinnössään huolta siitä, ettei uusi lainsäädäntö ollut lisännyt tehokkuutta. Hankintaprosessit olivat pitkittyneet, byrokratisoituneet ja muotoseikat olivat korostuneet sisällön, erityisesti laadun kustannuksella. Valiokunta kiinnitti huomiota siihen, että on viitteitä siitä, että huomattava osa hankinnoista meni suurille yrityksille, mikä ei ollut omiaan lisäämään kilpailua. Kärjistyessään tilanne saattoi valiokunnan mietinnön mukaan johtaa joidenkin palvelujen osalta jopa markkinoiden monopolisoitumiseen. Se ei ollut hankintalain tavoitteiden mukaista. Uusien hankintamenetelmien ei vielä voitu nähdä tuottaneen toivottua joustoa. Myös voittoa tavoittelemattomia ja rajoitetun voitonjaon yhteisöjä koskevan sääntelyn selkiyttäminen nähtiin tarpeellisena. (TaVM 5/2009 vp-VNS 7/2008vp.) Julkisia hankintoja koskeva lainsäädäntö uudistettiin ja kansalliset kynnysarvot kaksinkertaistettiin uudistuksessa. (HE 190/2009 vp.) Uudistus tuli voimaan vuoden 2010 alusta. Hankintalain uudistamiseen ja yleensä kilpailuttamiseen liittyvissä pohdinnoissa nousi kaikkien haastateltujen tahojen edustajien arvioinneissa esiin markkinoiden avaamisen ja kilpailun lisäämisen selkeä yhteys siihen,

282


283

että Suomessa oli mahdollisuus valittaa hankinnoista markkinaoikeuteen. Yrittäjät käyttivät aktiivisesti tätä mahdollisuutta. Se teki palvelujen hankkijoista varovaisia ja näkyi hankintalain tiukassa soveltamisessa käytännössä. Kunnissa haluttiin välttää virheitä, joiden vuoksi jouduttaisiin markkinaoikeuteen. Osa haastatelluista näki markkinaistamisen ja hankintalain myös ideologisena valintana. Kilpailuttamisen nähtiin menneen liian pitkälle ja tuottavan hallinnollista taakkaa kohtuuttomasti.

Voi ehkä jälkiviisaana sanoa, että kunnat ajautuivat (kilpailuttamiseen/ lisäys rs) ehkä miettimättä, mihin se johtaa. Ei voi sanoa, että hallitsemattomasti, mutta loppuun asti miettimättä, mihin ulkoistaminen johtaa. Ei ole mietitty, että kilpailuttaminen on vain pieni hetki. Oleellista on koko palveluprosessi. Kunta ei voi siirtää valvontavelvollisuutta asiakkaalle ja näin on nyt tapahtunut.” (TEM1)

Kyllä se kilpailutus on mennyt vähän jo yli. Kyllä se kynnysarvo olisi saanut alun perinkin olla korkeampi. Katsotaan, että pitäis olla alhainen, mutta taas järkevää toimintaa kovin alhainen ei puolusta.” (STM1)

Suomessa on menty liian pitkälle kilpailuttamisessa. Se on tällainen aaltoliike, että ensin hurahdetaan siihen. Suuret ylikansalliset yhtiöt ostavat pieniä pois ja yhtäkkiä ne ei enää olekaan halpoja ja ihmisläheisiä.” (RAY1)

” ”

Se on sellaista markkinoiden vallan korostamista ja lisääntymistä. Osittain ideologista. Se valtavirta on vienyt tämmöseen.” (STM5) Hankintalaki on tehty, että käytetään rahoja oikeudenmukaisesti ja tehottomuuden suosiminen on moraalitonta. Sitä on vaan niin nihilistisesti noudatettu. Jos virkamiehet ei olisi ollut kunnissa niin peloissaan ja ois ollut vähemmän juristeja. Minusta juridiikan osuus hankinnoissa on 20 prosenttia, se on kaupankäyntiä se loppu. Jos tällä ajatuksella olisi hankintalakia noudatettu, niin elettäis paljon paremmassa Suomessa.” (TEM2)

Kyllä ne yrittäjäjärjestöt toimivat aktiivisesti noiden markkinoiden avaamisen puolesta. Ne yrittäjät alkoi valittamaan toisistaan ja tuista. Kyllä tää hankintalain kanssa pelaaminen aiheuttaa kaikille hallinnollista taakkaa ja rahaa menee ja työaikaa kuluu ja muuta ihan turhanpäiväistä.” (RAY3)

Tää on irvokas juttu, että me ollaan edelleen tilanteessa, jossa hankintoja käytetään niin, että paljon suoritteita mahdollisimman halvalla. Paljon


suoritteita mahdollisimman halvalla lisää kustannuksia jossakin muualla. Eihän sille ole mitään estettä, että kilpailutetaan toistaiseksi voimassa olevaan sopimukseen pyrkien laatutavoitteella ilmaistut tavoitteet. Vaikka tavoitteeksi asetetaan, että lapsi pääsee palaamaan kotiinsa x vuoden kuluttua. Silloin fiksu tarjoaja alkaa miettiä, millaista sen toiminnan pitää olla, että lapsi pääsee palaamaan.” (TEM3)

Kriittisistä kommenteista huolimatta näyttää siltä, että tässä vaiheessa kilpailuttaminen otettiin eri tahoilla realiteettina ja siihen sopeuduttiin. Näyttää myös siltä, että niin sosiaali- ja terveysministeriössä kuin kauppaja teollisuusministeriössäkin on tästä muutosvaiheesta lähtien pohdittu erilaisia keinoja, miten kilpailuttamista voitaisiin tehdä mahdollisimman järkevällä tavalla. Alettiin korostaa kumppanuuksia ja innovatiivisia hankintoja, mutta ne eivät vielä tuossa vaiheessa johtaneet konkreettisiin sovellutuksiin ja ratkaisuihin. Sosiaali- ja terveysministeriössä näyttää edelleen tässä vaiheessa olleen ongelmana se, että hankintoihin ja kilpailuttamiseen liittyvää osaamista oli vähän ja se oli hajallaan. Osin tämänkin vuoksi sosiaali- ja terveyspoliittisten lähtökohtien korostaminen jäi kilpailuttamisessa hampaattomaksi.

Meidän puolelta on systemaattisesti korostettu sosiaali- ja terveyspoliittisia lähtökohtia. Lyhyen tähtäyksen kilpailu ei sovi. On luotava kumppanuuksia, jotta palveluja voidaan tuottaa tehokkaasti. Kilpailuttamiseen liittyvä problematiikka on ollut yksittäisten virkamiesten vastuulla. Ei siitä ole laajemmin juuri keskusteltu.” (STM1)

STM:n näkökulmasta se hankintalainsäädäntö ehkä nähtiin tietynlaisena yhtenä mahdollisuutena, johon pitää mukautua ja joka pitää ottaa huomioon ja jota ei vastusteta. Ehkä siinä vaiheessa siirryttiin aktiivisempaan otteeseen STM:nn puolella, jolla yritetään lisätä valinnanmahdollisuuksia ja ottaa tää yksityisten palveluntuottajien asema huomioon.” (STM3)

Yritettiin me TEM:ssä saada innovatiivisia hankintoja liikkeelle. Siitä oltiin STM:n kanssa samaa mieltä, että pitäis kilpailuttaa vaikuttavuutta, joka on vielä haastavampaa. Että ei ostettaiskaan suoritteita, vaan miten se vaikuttaa ihmisten toimintakykyyn. Jos näin mentäis, niin järjestötkin pärjäis. Niillä on sitä hiljaista pääomaa enemmän.” (TEM2)

Hankintoihin ja kilpailuttamiseen liittyvän uuden oppimisen tarvetta ei ollut vain kunnissa. Selkeästi tuli esiin se, että myös palvelujen tuottajien

284


285

oli muuttuneessa tilanteessa uudistuttava, toimittava toisin ja tarkistettava näkemyksiään. Uusi tilanne oli haastanut ennen kaikkea pienet palvelujen tuottajat. Niiden odotettiin toimivan toisin, rakentavan koalitioita ja tarjoavan suurille kansainvälisille yrityksille vaihtoehtoja. Tähän vaiheeseen ei vielä ollut päästy, vaan oltiin vielä ”valittamisen vaiheessa”. Kritiikki kohdistui myös yrittäjiin siinä mielessä, että yrittäjiltä odotettiin parempaa ymmärrystä erityisryhmien palveluissa ja valmiutta omalta osaltaan mahdollistaa ratkaisuja, joilla pienten erityisryhmien palvelut saataisiin turvattua ilman yrittäjäkentän vastustusta.

Kilpailuttaminen on haastanut tuottajakentänkin niin järjestöt kuin yrityksetkin. On ihan turha narista, jos joku Attendo tulee ja ei itse pystytä tarjoamaan vaihtoehtoa. Tää on ollut sellainen oppimisprosessi, että elkää menkö EU:n selän taakse, elkää menkö jonkun TEM:n ryhmän taakse, vaan miettikää ensin, mitä haluatte ja sitten katsotte lakipykälistä, millä menettelyllä sen haluamanne saatte.” (TEM3)

Sen sijaan, että jäädään tuleen makaamaan, pitää ratkaista asioita. Suorahankinnan lisääminen ei poista ongelmia. Järjestöissäkin luullaan niin. Kunnissa on aika raaka peli. Ei siellä järjestöjä katsota yhtään arvokkaammiksi toimijoiksi. Kyllä se on nyt hinta, mikä ratkaisee. Hintalappu, hintalappu, hintalappu, vaikka sitä ei juhlapuheissa sanota.” (TEM1)

Meillä on erityisryhmiä pienempiä ja suurempia, mutta kaikki kuitenkin marginaalisia. Jos ei nykyiset hankintakäytännöt ja toimintamallit luo hyvän elämän edellytyksiä, niin sitten ne vaan oikaistaan. Yrittäjienkin pitäisi hyväksyä, että ei me tällä raskaalla hankintaorganisaatio-menetelmällä pystytä sitä tekemään. Miten sen sais kirjoitettua, ettei lainsäädäntö ole järjen korvike.” (TEM2)

Kauppa- ja teollisuusministeriö asetti helmikuussa 2009 strategisen hankkeen hyvinvointialan työ- ja elinkeinopoliittiseksi kehittämiseksi eli HYVÄ-hankkeen, joka kohdennettiin sosiaali- ja terveyspalveluihin. Lähtökohtana oli kuntien järjestämisvastuu. Hanke tuli lähelle sosiaali- ja terveysministeriön vastuualuetta, jolle kuuluu vastuu sosiaali- ja terveyspoliittisista linjauksista sekä valtiovarainministeriötä, jonka vastuulla on järjestämisrakenteeseen ja rahoitukseen liittyvät asiat. HYVÄ-hanke perustui Vanhasen II hallituksen ohjelmaan, jonka mukaan hallitus edisti julkisen, yksityisen ja kolmannen sektorin kumppanuutta palvelutuotannossa ja


kannusti tilaaja–tuottaja -mallien käyttöönottoa. Palvelutuotantojen monipuolistaminen, aidon kilpailutuksen edellytysten parantaminen ja hoiva- ja hoitoyrittäjyyden tukeminen oli määritelty painopisteeksi myös hallituksen politiikkariihen kannanotossa helmikuussa 2009. (TEM 2011, 9.) HYVÄ-hankkeen loppuraportissa arvioitiin vuonna 2011, että oikean kuvan saaminen yksityisistä sosiaali- ja terveyspalvelujen markkinoista on vaikea tehtävä perinteisillä mittareilla, kuten liikevaihdolla, arvioiden. Kilpailulle avautuvien ja kasvavien palvelumarkkinoiden arvioitiin olevan vahvassa muutoksen tilassa. Lähivuosina oli tehty lukuisia yrityskauppoja ja suuret palveluntuottajat olivat entisestään vahvistaneet asemiaan. Kehitystä tuki vahva taloudellinen asema, joka voi nojautua suureen kotimaiseen tai kansainväliseen konserniin ja sen taustalla oleviin pääomasijoittajiin. Arvioitiin, että pienten yrittäjien ja järjestöjen markkintilannetta heikentävät palvelutoiminnan paikallisuus, riippuvuus yhdestä palvelun ostajasta ja kapea asiakasjoukko. Raportissa todettiin, ettei pääomasijoittajien tuloa yksityisille sosiaali- ja terveyspalvelumarkkinoille pidä nähdä kielteisenä, sillä sen mukaan kaikilla toimialoilla yritystoiminnassa tulisi panostaa enemmän riskinottovalmiuden ja -kyvyn kehittämiseen. Yrityskoon kasvun ja riittävien taloudellisten voimavarojen arvioitiin myös lisäävän toiminnan luotettavuutta etenkin sosiaalihuollon asumispalveluissa. Palveluseteli nähtiin keinoksi hidastaa toiminnan keskittymistä suurille palveluntuottajille. Pienyrittäjyyteen perustuvan toimintamallin arvioitiin sopivan hyvin moniin lähipalveluihin. Palvelujen jatkuva kilpailuttaminen ja lyhyet sopimuskaudet nähtiin hankalina, koska ne eivät edistä kumppanuutta ja asiakkaiden hyvinvointiin tähtäävää vastuunottoa. (TEM 2011, 62–63.)

8.4 Euroopan unionin suunta ja yleishyödylliset palvelut Tässä muutosvaiheessa rajaudun EU:n tulevasta kehityksestä nostamaan lyhyesti esiin vain uudistetun Lissabonin strategian, vuoteen 2010 ulottuvan sosiaalipoliittisen ohjelman ja uuden EU:n perussopimuksen, Lissabonin sopimuksen. Tutkimukseni tavoite on tarkastella järjestöjen palveluntuottaja-aseman muutosta, ei EU:n kehitystä sinänsä. Tutkimukseni kannalta merkityksellisin kokonaisuus EU:n kehityksessä koskee yleishyödyllisiä palveluja ja yleistä taloudellista etua olevia palveluja ns. SGEI-palveluja. Lissabonin strategiassa vuonna 2000 Eurooppa-neuvosto määritteli unionille kunnianhimoisen muutosohjelman. Se oli yritys saattaa EU-politiikan talous- ja sosiaalinen ulottuvuus yhteen uudella tavalla. Sosiaalipolitiikka haluttiin liittää osaksi Euroopan taloudellista ajattelua ja rakenteellista uu-

286


287

distusohjelmaa. Strategia korosti tasavertaisia ja toisiaan vahvistavia talous-, työllisyys- ja sosiaalipolitiikkoja. Vuonna 2005 uudistetussa strategiassa ajateltiin jo toisin. Se kohdistui vain kahdelle alueelle: talouskasvun ja työllisyyden esteiden purkamiseen. Sosiaalipolitiikkaa alettiin rakentaa entistä selkeämmin ja avoimemmin integroiduksi osaksi talouden, kilpailukyvyn ja työllisyyden muodostamaa kokonaisuutta. (Palola & Särkelä 2006, 36–43.) Kevään 2005 huippukokoukselle komission antamassa tiedonannossa (KOM(2005)24) komissio puhuukin sosiaalisesti inklusiivisesta taloudesta. Sosiaalisesta Euroopasta tuli tämän linjauksen myötä talouskasvun sosiaalinen ulottuvuus. (Palola & Särkelä 2006, 43.) Komissio sitoutui Euroopan sosiaalisen mallin nykyaikaistamiseen, millä tarkoitetaan sosiaalipolitiikan muokkaamista globaaliin talouteen sopivaksi. Lisäarvoksi todettiin yhteismarkkinoiden moitteettoman toiminnan tukeminen ja kansalaisten luottamuksen lisääminen. Tällä ei kuitenkaan tarkoitettu kansalaisten hyvinvoinnin lisäämistä, vaan kansalaisten luottamuksen merkitystä talouskasvulle. Myös yksilöllisen vastuullistamisen näkökulma oli voimakas. Korostettiin kansalaisten luottamusta omaan kykyynsä hallita muutoksia. Komissio korosti, että sosiaalipolitiikka tulee liittää tiiviisti muihin yhteisön politiikkoihin, kuten sisämarkkina-, kilpailu- ja kauppapolitiikkaan. Tehdyt linjaukset olivat sikäli pulmallisia, että eri politiikan alueilla on väistämättä toistensa kanssa ristiriitaisiakin tavoitteita, joissa on kysymys arvovalinnoista. Arvioin, että näillä linjauksilla sosiaalipolitiikan asema ja tila kutistuivat entisestään. (Vrt. Palola & Särkelä 2006.) Lissabonin sopimus uudisti EU:n päätöksentekoa ja tuli voimaan 2010, kun kaikki 27 jäsenmaata olivat sen ratifioineet. Lissabonin sopimuksessa on tämän tutkimuksen kannalta kaksi tärkeää asiaa. Lissabonin sopimus merkitsi aikaisemmin julistuksena hyväksytyn perusoikeusasiakirjan oikeudellistamista EU:ssa. Se teki periaatteessa mahdolliseksi EU:n liittymisen Euroopan ihmisoikeussopimuksen osapuoleksi. Sopimuksen artiklassa 6 todetaan, että unioni tunnustaa oikeudet, vapaudet ja periaatteet, jotka on esitetty Euroopan unionin perusoikeusasiakirjassa, jolla on sama oikeudellinen arvo kuin perussopimuksilla. Perusoikeusasiakirjan määräykset eivät laajenna perussopimuksissa määriteltyä unionin toimivaltaa. Unioni liittyy ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamiseksi tehtyihin eurooppalaisiin yleissopimuksiin ja eurooppalaisessa yleissopimuksessa taatut ja jäsenvaltioiden yhteisestä valtiosääntöperinteestä johtuvat perusoikeudet ovat yleisinä periaatteina osa unionin oikeutta. Toisena tämän tutkimuksen kannalta merkittävänä asiana on Lissabonin sopimuksen 14 artikla, joka koskee yleistä taloudellista etua koskevia palveluja. Euroopan parlamentille


ja neuvostolle tuli oikeus määritellä asetuksella periaatteet ja edellytykset niin, ettei se rajoita perussopimuksen mukaista jäsenvaltioiden toimivaltaa tarjota, tilata ja rahoittaa tällaisia palveluja. Lissabonin sopimukseen liittyy myös yleistä etua koskevista palveluista annettu pöytäkirja. Siinä esitellään ensimmäistä kertaa yleishyödyllisten palvelujen käsite sellaisena kuin sitä käytetään EU:n lainsäädännössä. Pöytäkirjassa erotetaan kaksi yleishyödyllisten palvelujen muotoa: yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvät palvelut ja muut kuin taloudelliset palvelut. Ei-taloudelliset palvelut ovat kansallisesti päätettäviä toimenpiteitä, joita perustamissopimuksen määräykset eivät rajoita. Jako taloudelliseen ja ei-taloudelliseen toimintaan on merkittävä, koska valtiontuki- ja kilpailusääntöjä sovelletaan vain taloudelliseen toimintaan. (Lissabonin sopimus 2007.) Kuten aikaisemmin verotuksen yhteydessä totesin, Suomessa yleishyödyllisyyden käsite ei ole yksiselitteinen, vaikka yleishyödyllisellä toiminnalla on Suomessa pitkät perinteet. Käsitteen yksiselitteinen ja kattava määritelmä puuttuu suomalaisesta lainsäädännöstä. Yhteisöoikeudessa yleishyödyllisyyden käsite on yleiskäsite ja sen laaja tulkinta kattaa kaiken taloudellisen ja ei-taloudellisen toiminnan, joka on yleisen edun mukaista ja kansalaisia hyödyttävää. Yhteisöoikeudessa yleishyödyllisyyden tarkastelun keskiössä on ollut taloudellinen toiminta ja ns. SGEI-palvelut. Yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvillä palveluilla, SGEI-palveluilla tarkoitetaan palveluja, joista on yleistä hyötyä ja joiden tuottajalle julkisyhteisö on sen vuoksi asettanut erityisen julkisen palvelun velvoitteen. Suomessa julkisen vallan järjestämisvastuulle kuuluvista palveluista säädetään kansallisissa laeissa ja asetuksissa. (Ojala 2009, 9-10; 27–29.) Euroopan unionin yleishyödyllisiä palveluja koskevan sääntelyn lähtökohtana on se, että markkinoiden häiriötön toiminta varmistaa ihmisille heidän tarvitsemansa yleishyödylliset palvelut edullisesti. (KOM(2004)373). Suomalaisissa sosiaali- ja terveyspalveluissa lähtötilanne oli täsmälleen päinvastainen. Julkinen järjestämisvastuu varmistaa ihmisten palvelujen saatavuuden haja-asutetussa maassa ja palveluilla on erityinen suoja. (Särkelä & al.2005, 73). Yleishyödyllisiin palveluihin liittyvä juridinen perusta tulee perustamissopimuksen artiklan 86.2 nojalla. Se antaa mahdollisuuden poiketa perustamissopimuksen velvoitteista silloin, kun on kyse yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyviä palveluja tuottavista yrityksistä. Artiklassa 16 korostetaan yleishyödyllisten palvelujen tärkeää asemaa unionin yhteisten arvojen joukossa, niiden merkitystä alueellisen ja sosiaalisen yhteenkuuluvuuden edistämisessä sekä jäsenvaltiolle niissä kuuluvaa määrittelyvaltaa. Käsitteen sisältöä ei ole perustamissopimuksessa eikä EY-tuomioistuimen ratkaisuis-

288


289

sa yksiselitteisesti määritelty. Jo vuonna 1996 komissio antoi tiedonannon yleishyödyllisistä palveluista, jossa se määritteli, että ne ovat palveluja, joista viranomaisten mielestä on hyötyä kaikille ja joille on sen vuoksi asetettu erityinen julkisen palvelun velvoite. (Komission tiedonanto 1996/C 281,3.) Komissio julkaisi vihreän kirjan yleishyödyllisistä palveluista jo vuonna 2003. Sen mukaan yleishyödyllisiä taloudellisia palveluja ovat kaikki sellaiset palvelut, jotka tuotetaan ostopalveluina. Tämän linjauksen mukaan kaikki sellaiset palvelut, jotka voidaan hankkia markkinoilta, voitaisiin tulkita taloudellisiksi. (KOM(2003) 270 lopullinen, 35.) Vuoden 2003 Altmark Trans päätöksellään Euroopan yhteisöjen tuomioistuin määritteli ensimmäistä kertaa selkeästi kriteerit, joiden valossa SGEI-palvelusta maksettava korvaus voidaan katsoa yhteismarkkinoille soveltuvaksi. Se määritteli päätöksessä neljä edellytystä, joiden tuli täyttyä samanaikaisesti: julkisen palvelun velvoitteen osoittaminen ja määritteleminen, korvausperusteiden määritteleminen etukäteen objektiivisesti ja läpinäkyvästi, korvauksella oli oltava tehtävän täyttämisen edellyttämä enimmäistaso (ns. ylikompensaatiokielto) ja korvauksen taso oli määriteltävä tarkastelemalla kustannuksia, jotka aiheutuisivat keskivertoyritykselle velvoitteen täyttämisestä, jos ei käytetä julkisia hankintoja koskevaa menettelyä. (Asia C280/00 Altmark Trans, k 89.) Valkoinen kirja ei muuttanut käytännössä tätä lähtökohtaa, mutta se painotti poliittisen valinnan merkitystä. Komissio totesi valkoisessa kirjassa yleishyödyllisistä palveluista, että yleishyödyllisten palvelujen määritteleminen, järjestäminen, rahoittaminen ja valvonta kuuluvat jäsenvaltioiden viranomaisille. Kyse oli siis kansallisesta poliittisesta määrittelystä ja päätöksestä, mutta määrittelyä ei kuitenkaan voida tehdä markkinoista riippumattomasti. (KOM(2004)374.) Yleisen taloudellisen edun mukaisten palvelujen tarjoajat ovat yhteisön lainsäädännössä tarkoitettuja yrityksiä ja niihin sovelletaan kilpailulainsäädäntöä. Tämä tarkoittaa sitä, että kun julkinen viranomainen päättää antaa yleisen taloudellisen edun mukaisen palvelun tarjoamisen jonkin tahon tehtäväksi, palvelun tarjoajan valinnassa on noudatettava periaatteita, jotka turvaavat yhdenvertaiset mahdollisuudet kaikille palvelun tarjoajille. Jäsenvaltioiden vapautta päättää yleishyödyllisten palvelujen tarjoajista rajoittaa myös vaatimus siitä, ettei rahoitus saa haitata sisämarkkinoiden toimintaa. Jäsenvaltiot voivat maksaa korvauksia sellaisista julkisen palvelun velvoitteista, jotka ovat välttämättömiä palvelun toiminnan kannalta. Korvaus ei saa olla liian suuri, muuten se voi olla kielletty valtiontuki. (Ojala 2009, 78–81.)


Komissio tarkensi heinäkuussa 2005 tekemässään päätöksessä yleishyödyllisiä taloudellisia palveluja, ns. SGEI-palveluja tuottavien yhteisöjen valtiontukia koskevia aiempia linjauksiaan. Komission päätös ja siihen liittyvä direktiivi tulivat voimaan Suomessa joulukuussa 2005. Näissä linjauksissa määriteltiin ehdot, joiden perusteella julkisen palvelun velvoitteesta maksettava korvaus oli yhteensopiva EU:n kilpailu- ja valtiontukisäädösten kanssa. Komission linjaukseen vaikutti vahvasti EY-tuomioistuimen antama päätös Altmark Trans (Asia C280/00 Altmark Trans), jonka perusteluissa tuomioistuin otti laajemminkin kantaa EU:n valtiontukipolitiikkaan. Päätöksen soveltaminen edellyttää, että julkisen palvelun velvoite uskotaan yrityksille jäsenvaltion päättämällä virallisella säädöksellä tai säädöksillä. Niissä tulee yksilöidä yrityksille asetetun julkisen palvelun velvoitteiden täsmällinen luonne, myönnettävän yksinoikeuden luonne, valtiontuen laskennassa, valvonnassa ja arvioinnissa käytettävät perusteet sekä liikaa maksetun korvauksen ennaltaehkäisyn ja palauttamisen perusteet. Julkisen palvelun velvoitteen täyttämiselle on määriteltävä enimmäistaso. Toiminnan kustannukset ja tulot on kirjanpidollisesti eriytettävä muusta toiminnasta. Jäsenvaltion on huolehdittava, ettei tapahdu ylikompensaatiota. Komissiolle tulee raportoida kolmen vuoden välein päätöksen toteutumisesta. On syytä huomata, että komission mielenkiinnon kohteena olivat erityisesti palveluista maksettavat korvaukset. (Komission päätös 2005/842/EY; Ojala 2009, 78–85; Palola & Särkelä 2006, 50–53.) Esko Romppainen analysoi yleishyödyllisten palvelujen tematiikkaa väitöskirjassaan 2007. Hän korosti, että sosiaali- ja terveyspalvelujen järjestämistapa tulisi valita siten, että kyseiset perusoikeudet toteutuisivat mahdollisimman maksimaalisesti, mutta samalla mahdollisimman maksimaalisesti myös elinkeinon ja ammatin harjoittamista koskeva perusoikeus. Yksinoikeuden antaminen tulisi voida perustella siten, että se on sosiaali- ja terveyspalvelua koskevan perusoikeuden toteutumiseksi tarkoituksenmukaista ja välttämätöntä, eikä se olisi suhteeton toimenpide. Romppainen päätyy analyysissään siihen, että eräissä tapauksissa voitaisiin harkita sosiaalisen perusoikeuden turvaamista antamalla sosiaali- ja terveyspalvelun tuottamiseen lain nojalla yksinoikeus. Sen välttämättömyys olisi voitava konkreettisesti perustella sillä, ettei kyseisellä palvelualueella ole edellytyksiä markkinaehtoiseen toimintaan. Hän arvioi, että yhdistyksen autonomiaperiaatteeseen perustuva itsenäinen päätöksentekomahdollisuus joutuisi SGEI-järjestelyssä koetukselle, mutta järjestöjen historiallisesta roolista johtuen uhka järjestöautonomian menettämisestä ei estäisi määrittelyä. Palvelutehtävän antamisella ja yhdistyksen aatteellisella tehtävällä ei

290


291

myöskään voi katsoa olevan ristiriitaa silloin, kun järjestön saama julkisen palvelun tehtävä on myös yhdistyksen aatteellisen tarkoituksen mukainen. (Romppainen 2007, 461–463; 519–520.) Vuonna 2008 Kansalaisyhteiskuntapolitiikan neuvottelukunnan (KANE) Yleishyödylliset palvelut -työryhmä teki muistion yleishyödyllisistä palveluista. Muistiossa todettiin, että Suomen lainsäädäntö ei tunne käsitettä yleinen taloudellista etua oleva palvelu (SGEI) eikä EU:n lainsäädäntö puolestaan käsitettä yleishyödyllinen yhteisö, mikä on omiaan aiheuttamaan sekaannusta. Muistiossa koottiin yhteen edellä todetut yleistä taloudellista etua koskevat linjaukset ja periaatteet, jäsenvaltioiden oikeus niiden määrittelyyn sekä perustamissopimuksen juridinen perusta. Tuossa vaiheessa yleishyödyllisten palvelujen käsitettä ei juurikaan tunnettu Suomessa. Muistion pohjalta KANE:n edustajat veivät oikeusministerin kanssa viestiä hallituksen iltakouluun suosituksiksi valtioneuvoston linjauksiksi. KANE ehdotti, että yhteisöoikeuden sallimaa kansallista toimivaltaa yleishyödyllisten palvelujen määrittelemiseksi käytetään laajasti. Toiseksi esitettiin, että ihmisten perusoikeudet turvataan ja että ne eivät vaarannu palvelumarkkinoita kehitettäessä. Kolmanneksi ehdotettiin, että valtioneuvosto huomioi eri hallinnonalojen lainvalmistelussa ja muussa päätöksenteossa kansalaisjärjestöjen merkittävän roolin ja turvaa niiden mahdollisuudet palvelujen tuottajana jatkossakin sisämarkkinasääntelyn antamia mahdollisuuksia käyttäen. Jatkoselvittelyä vaativana asiana nostettiin julkisen palvelun velvoitteen antaminen rajatuissa tilanteissa järjestöille, säätiöille tai yrityksille haavoittavissa tilanteissa olevien ihmisryhmien ja muiden erityisryhmien palveluiden ja oikeuksien turvaamiseksi. Lisäksi ehdotettiin, että käynnistetään eri ministeriöiden ja järjestöjen yhteinen selvitystyö sen paikantamiseksi, mitä palveluita julkisen palvelun velvoitteen antaminen järjestöille voisi koskea ja millaisia lainsäädännöllisiä ja muita toimia se edellyttäisi. (KANE 2008, 5–6). Valtioneuvoston iltakoulussa ehdotukset saivat myönteisen vastaanoton. Yhtenä sen konkretisoitumisena sosiaali- ja terveysministeriö käynnisti työryhmän, jonka tehtävänä oli pohtia yleishyödyllisiä palveluja ja niiden tarjoamia mahdollisuuksia Suomessa. Myös työ- ja elinkeinoministeriö julkaisi vuonna 2009 esitteen, jonka tarkoituksena oli antaa etenkin viranomaisille tietoa SGEI-palveluista. Järjestöt, etenkin Sosiaali- ja terveysturvan keskusliitto, loivat painetta SGEI-mahdollisuuksien selvittämiseen Suomessa. Se järjesti jäsenjärjestöilleen työkokouksia vuonna 2009 ja kartoitti palveluja, joissa ei ollut muita kuin yksi palveluntuottaja ja joiden saatavuuden turvaamisessa oli vaikeuksia eli jotka voisivat olla potentiaalisia SGEI-palveluja. Kartoituksen haasteena oli SGEI:n tuntemattomuus jäsenille. Monet jäsen-


järjestöt nostivat kartoituksessa esille omia palvelujaan nähden ne sellaisiksi, joita mikään muu taho ei tuota. Kartoituksessa nousi kuitenkin esiin joitakin potentiaalisia SGEI-määrittelyyn sopivia palveluja, kuten turvakotipalvelut, ensikotipalvelut, raskaana olevien päihdeongelmaisten äitien kuntoutukseen liittyvät palvelut, vaativa päihdehuollon laitoshoito, viittomakielisten asumis- ja kuntoutuspalvelut, kidutettujen hoito- ja kuntoutuspalvelut sekä harvinaisten sairausryhmien palvelut. (Järjestöbarometri 2009.) Kansalaisyhteiskuntapolitiikan neuvottelukunta piti teemaa esillä ja järjesti joulukuussa 2009 seminaarin yhteistyössä Sosiaali- ja terveysturvan keskusliiton kanssa. Seminaarissa julkistettiin OTT Marjo Ojalan tekemä selvitys yleishyödyllisistä palveluista. TEM korosti tuolloin sitä, että SGEImäärittelyssä oli aina kyse tapauskohtaisesta harkinnasta ja jäsenvaltioilla oli siinä harkintavalta. Komissio puuttuu vain ilmeisiin virheisiin esimerkiksi, ylikompensaation maksamiseen. Suomessa oli tehty kartoitus komissiolle päätöksen (842/2005) mukaisista SGEI-palveluista joulukuussa 2008 ja annettu asiasta selvitys (selvitys 1752/031/2008). Suomalaisina SGEIpalveluina nostettiin esiin ensinnäkin sosiaalinen asuntotuotanto, jossa on korkotukilainat sosiaaliseen asuntotuotantoon, avustukset erityisryhmien asunto-olojen parantamiseksi ja valtion myöntämät asuntolainat sosiaaliseen asuntotuotantoon. Toisen SGEI-kokonaisuuden TEM:n selvityksessä muodostivat tiettyjen liikenneyhteyksien turvaaminen: luotsaus Saimaan alueella, saariston yhteysalusliikenne, Merenkurkun matkustajalauttaliikenne, Savonlinnan ja Varkauden säännöllisnen lentoliikenne sekä Kuusamon lentokenttä. Kolmannen kokonaisuuden muodostivat muut SGEI-järjestelmät, jotka sisälsivät Suomen kalastusvakuutusjärjestelmän, Riista- ja kalatalouden tutkimuslaitoksen ja yrittäjyyden edistämistä koskevat asiantuntija- ja neuvontapalvelut. Jäsenmaiden tuli kolmen vuoden välein tehdä vastaava raportti (Vahtera 2009.) Järjestöt korostivat sitä, että monissa järjestöjen tuottamissa palveluissa toteutetaan perusoikeuksia ja vaadittiin, että viranomaisten on syytä selvittää, millä konkreettisilla palvelualueilla on perusteltua turvata palvelut määrittelemällä ne yleisen edun mukaisiksi palveluiksi. Yhteisöoikeuden pohjalta tulee luoda kansallinen käytäntö, jolla SGEI-määrittely toteutetaan. (Väätämöinen 2009.) Mielenkiintoista on se, ettei sosiaali- ja terveysministeriö nähnyt perustelluksi nostaa kansallisessa vastauksessa komission kyselyyn vuonna 2008 mitään palvelua sellaiseksi, jonka turvaaminen edellyttäisi SGEI-menettelyä. Aikaisemmin tässä luvussa todetussa sosiaali- ja terveysministeriön työryhmässä oli havaittavissa ministeriön varauksellisuus. Työryhmässä mukana olleena arvioin syyksi pelon, että ryhtymällä SGEI-määrittelyyn annetaan

292


293

komissiolle mahdollisuus puuttua suomalaiseen sosiaalipolitiikkaan. Huoli tuntuu vähän paradoksaaliselta siinä mielessä, että sisämarkkinasääntelyn kautta sosiaali- ja terveyspalvelujen alueelle oli jo tunkeuduttu. Haluttomuudessa saattoi olla kyse myös siitä, että STM:n sisällä oli henkilöitä, joille yrittäjyyden tulo sosiaali- ja terveyspalveluihin oli toivottava ja myönteinen asia. Järjestöjen palveluntuottaja-aseman turvaamisen yhteydessä haastatteluissa nousi esiin erityispalveluissa myös SGEI yhtenä vaihtoehtona. Haastateltavista etenkin TEM:n ja RAY:n edustajat nostivat sen esiin asiana, jota olisi voitu ja ollut järkevä myös käyttää. Monissa EU-maissa mekanismia hyödyntäen oli tehty pitkiä sopimuksia. Suomessakin sen arvioitiin voivan tuoda lisäarvoa erityisesti sellaisissa tilanteissa, joissa aidosti oli vain yksi palvelun tuottaja, ja oli tarve varmistaa palvelun saatavuus. Sosiaali- ja terveysministeriön edustajien haastatteluissa oli eniten epäilyksiä asiasta ja vaikeutta nähdä mekanismilla käyttöä ja hyötyä.

SGEI on hyvä työkalu sellaisilla alueilla, joissa on aidosti vähän toimijoita. Ei ole markkinaehtoista toimintaa. Se ei ole hankinta. Voi antaa avustuksena, jos sinulla on vain kaksi toimijaa. Kilpailutus ei tuo lisäarvoa. Se (SGEI/ lisäys rs) tuo lisäarvoa silloin, kun on luonnollinen monopoli.” (TEM1)

Siinä heräs pohdinta yleishyödyllisistä palveluista. Siinä 2003 paikkeilla ja Itävalta oli veturina. Perustettiin sellainen työryhmä, joka käy läpi ja luettelee yleishyödylliset palvelut, jotka olis kohtelultaan poikkeavia. Se ryhmä istui monta vuotta, mutta ei siitä tullut mitään villoja. Siitä tuli vähän rauhallinen olo, ettei me olla EU:n sisälläkään yksimielisiä.” (STM2)

Sosiaali- ja terveysministeriön edustajat osittain ihmettelivät itsekin sitä, miksi omassa ministeriössä oli ollut niin vahva SGEI:n vastustus. Arvioitiin, ettei siitä uskallettu oikein vakavasti keskustella. Epäiltiin, että syynä nihkeyteen olisi ollut ennen kaikkea vahva pyrkimys tasapuoliseen kohteluun ja siitä lähtökohdasta oli vaikeaa määritellä jokin palvelu SGEI:ksi. Ei myöskään ollut riittävän vahvaa poliittista tahtoa, joka olisi luonut paineen mekanismin käyttöön. Järjestöjen tuottamia erityispalveluja pidettiin arvokkaina, mutta ei nähty syytä lähteä luomaan jotakin erillistä mekanismia niiden turvaamiseksi. Osittain nähtiin myös niin, että yksittäiset virkamiehet vastustivat asiaa halutessaan toimia varman päälle ja välttääkseen virheet. KTM:ssä nähtiin SGEI-mekanismi mahdollisena ja haastateltavat ilmaisivat valmiutensa viedä asiaa eteenpäin. Asiassa oli myös oltu aktiivisia sosiaali- ja terveysmi-


nisteriön suuntaan, mutta siellä valmiutta asiaan tarttumiseen ei löytynyt. Mielenkiintoista on se, että haastattelujen mukaan myöskään yrittäjien puolelta vastustusta ei olisi ollut luvassa, jos olisi ollut kyse marginaalisista ryhmistä.

Tästä SGEI:stä ei meillä uskallettu keskustellakaan. En tiedä, miksi se on meillä niin tyrmätty. Kai siinä on se tasapuolisen kohtelun ongelma. On vaikea päättää, mitkä palvelut voisivat olla SGEI:tä. Ei ole niin vahvaa poliittista tahtoa ja virkamiehillä uskallusta, joka uskaltaisi tehdä linjauksen.” (STM2)

Tää järjestöjen toiminnan erityispiirteet ja esim. keskustelu näistä SGEIpalveluista. Siinä oli varmaan, että STM:ssä varmaan tunnustettiin, että Suomessa on monella sote-alalla näitä järjestöjen tuottamia palveluja ja yleishyödyllistä toimintaa pidettiin arvokkaana. Ei ollut mitään syytä lähteä sitä erikseen muokkaamaan tai siitä luopumaan.” (STM3)

Jos puhutaan SGEIstä, olen sitä mieltä, että voitais tehdä SGEI-ohjelma. Ohjelma, mikä on systeemi ja kuka voi saada. Parhaillaankin on 8 notifiointia menossa, mutta ei, sellaista ei saada millään aikaan siellä (STM:ssä/ lisäys rs).Ei meilläkään ole halua tehdä niiden hommia. Olen raahannut sinne malliksi erilaisia ohjelmia. X:n joka kolmas lause on, että tää on poliittisesti niin herkkä. Sillä hän viestii, ettei halua viedä asiaa eteenpäin, ettei tulisi tehtyä poliittisia virheitä. Yrittäjät on usein sanoneet, että heillä ei ole kiinnostusta marginaalisiin ryhmiin. Kysymys kuuluu, kuka SGEI:tä vastustaa? STM ei lähde harmaalle alueelle.” (TEM1)

Raha-automaattiyhdistyksen haastatteluissa nousi KTM:n tapaan kriittisiä kommentteja sosiaali- ja terveysministeriön suuntaan SGEI-asiassa. Ongelmaksi nähtiin nimenomaan se, ettei STM:stä löytynyt rohkeutta lähteä joissakin konkreettisissa tilanteissa kokeilemaan tätä mekanismia palvelujen saatavuuden ja valtiontuen käytön mahdollistamiseksi. Harmiteltiin sitä, ettei oma ministeriö ottanut käyttöön käytettävissä olevia työkaluja. Nähtiin myös, ettei ministeriössä ollut ketään, joka olisi vakavasti tarttunut SGEI:hin hyödynnettävänä vaihtoehtona. Haastateltavat nimesivät tiettyjä palveluja, joissa SGEI-vaihtoehdon käyttäminen olisi voinut ratkaista vuodesta toiseen jatkuneen epävarmuuden ja pallottelun palvelun rahoittamisessa. Tällaisiksi palveluiksi mainittiin esimerkiksi päihteitä käyttävien raskaana olevien naisten vapaaehtoinen kuntoutus. Sen rahoituksen RAY oli lopettanut 2010, mutta se oli kuitenkin muiden vaihtoehtojen puuttuessa joutunut

294


295

osallistumaan sen rahoitukseen, jottei koko palvelu loppuisi. Toisina esimerkkeinä nostettiin esiin viittomakielisten asumispalvelut ja kidutettujen kuntoutus. Haastateltavat arvioivat myös, että käytännössä SGEI-asiassa eteenpäin pääseminen edellyttäisi eri tahojen yhteistä neuvottelua, uutta ”piispainkokousta”.

Yleisesti siinä SGEI-asiassa jarrutti taas se, että siinä olisi pitänyt taas arvottaa, mikä palvelu turvataan. Eikä sieltä STM:stä löytynyt ketään viisasta miestä tai naista, joka sanois, että tälle jutulle lähdetään hakemaan tällaista SGEI-identiteettiä.” (RAY4)

Kyllä se on ollut aika toivotonta, koska STM ei ole toiminut. Se olis voinut tehdä omat selvityksensä. Se juridiikka on niin konstikasta, en tiedä, olisko STM siitä yksin selvinnyt, mutta oman sektorinsa kartoittamisesta kyllä. Mietin kenen tahto se oikein on, että STM on ulkona tästä. Minusta sitä olisi pitänyt viedä eteenpäin.” (RAY2)

Siitä SGEIstä ei koskaan oikein saatu STM:n puolella otetta missään vaiheessa. Kyllä siihen jotakin taktiikkaa liittyy, että tätä asiaa ei haluttu missään vaiheessa ottaa kunnolla esille. Ehkä siinä ajateltiin, että ilmoitetaan mahdollisimman vähän, ettei EU:lle tule mahdollisuutta kiskoa narun päästä lisää. En minä halua sulkea SGEI-vaihtoehtoa pois. Toivoisin, että tuolla alueella voitaisiin tehdä jotakin.” (RAY5)

Siinä (SGEI-asiassa/lisäys rs) luulen, että ei siellä STM:ssä pantu ketään oikein selkä seinää vasten ja pohtimaan tätä asiaa. Ne lukee vaan, että näin on. Siinä pitäis STM:n ja TEM:n tehdä yhteistyötä. Kyllä yrittäjyydeltäkin esteet raivataan, miksei katsota, että hommat hoituvat tällä sote-puolellakin?” (RAY1)

Siis SGEI on ihan hyvä työkalu, mutta siinä tulee rajaamisongelma. Sitä pitäis taas varmaan pitää piispainkokous ja jollain laajalla porukalla kattoo tää juttu. Maalais sen alun, että ollaanko me tästä samaa mieltä ja sinne sitten mennään.” (TEM2)

Se päihdeäitiasia on ollut sellanen pallotteluasia vuodesta toiseen ja kidutettujen pakolaisten hoito toinen. Aina kun tulee tällainen rankempi ryhmä, alkaa se pallottelu, kenelle se kuuluu. Viimeisillä voimilla me yritetään lykätä niitä eteenpäin. Me ymmärretään, että tapahtuu katastrofi, jos se toiminta yllättäen lakkaa. Me yritetään lykätä sitä valtiolle päin.” (RAY3)


Hallituksen iltakoulun myönteisistä linjauksista huolimatta asia ei ole edennyt. Vuonna 2014 sosiaali- ja terveysministeriössä oli jälleen järjestöjen toimintaedellytyksiin liittyen uusi työryhmä. Siinä käsiteltiin yhtenä mahdollisuutena SGEI-määrittelyä tiettyjen erityispalvelujen rahoituksen turvaamiseksi. Työryhmän linjauksissa oli aikaisempia sosiaali- ja terveysministeriön työryhmiä myönteisempi perusvire. Vaikka SGEI-määrittely ja julkisen palvelun velvoitteen antaminen on poikkeusmenettely, arvioin niin, että järjestöjen palveluntuottaja-aseman kannalta se olisi ollut yksi vaihtoehto, joka olisi erityisen vaativissa sosiaalipalveluissa kannattanut ottaa käyttöön. Asian eteneminen olisi edellyttänyt järjestöjen, RAY:n ja TEM:n yhteistä aktiivista otetta. Myös yrittäjäjärjestöjen tuki olisi oletettavasti ollut tarpeen. Se olisi todennäköisesti ollut saatavissa silloin, kun kyse on sellaisista palveluista, joissa voidaan aidosti ja varmasti todeta, ettei muita palveluntuottajia ole ja palvelun saatavuus ilman uudenlaista rahoitusmekanismia on selkeästi vaarassa.

8.5 RAY:n vetäytyminen palvelujen rahoituksesta ja järjestöjen selviytymisstrategiat Edellä kuvattu kehitys on merkinnyt käytännössä sitä, että Rahaautomaattiyhdistys on rahoittajana vetäytynyt monilta sellaisilta alueilta, joilla se on aikaisemmin toiminut. Merkittävimmät toiminnot tai palvelutuotannon alueet, joissa avustamisen lopettavia päätöksiä oli tehty, olivat kotipalvelut ja palveluasuminen. Yritysmuotoisten kotipalveluiden lisääntyessä kilpailuproblematiikka nousi näkyvämmin esiin. RAY-avustusten kilpailuvaikutusten seurantaa tehostettiin, eikä vuosina 1999–2000 uusia järjestöjä enää otettu kotipalveluavustusten piiriin. Vuonna 2000 suurissa asutuskeskuksissa kotipalvelua tarjoavien järjestöjen avustustasoa laskettiin ja vuodesta 2001 kaikkien kotipalveluavustusten avustusosuutta alettiin pienentää 10 prosenttiyksikköä vuosittain. Perinteisen kotipalvelun avustaminen lopetettiin vuonna 2004. Tehostetun kotipalvelun avustaminen lopetettiin vuonna 2005 ja yöpartio- ja kyläavustajatoiminnan viimeiset avustukset myönnettiin vuodelle 2005. (Raha-automaattiyhdistyksen muistio 2005.) Investointihankkeissa avustamisen rajaukset Raha-automaattiyhdistyksen mukaan toteutettiin siten, että keskeneräiset hankkeet avustettiin loppuun. Palveluasumiseen liittyvät rajaus oli keskeisin syy siihen, että RAY:lle saapuneiden uusien rakentamishankehakemusten lukumäärä oli neljässä vuodessa pudonnut noin 340:stä noin 130:een ja vastaava euromäärä 300 miljoonasta eurosta alle 100 miljoonaan euroon. (Raha-automaattiyhdistyksen muistio 2005.)

296


297

RAY oli rahoittanut vanhusten ja vammaisten palveluasuntojen rakentamista 1990-luvun alusta lähtien. Suurin osa asunnoista oli rakennettu huonokuntoisille vanhuksille, osa vammaisille ja 1990-luvun lopulta lähtien myös mielenterveyskuntoutujille. 2000-luvun alussa yritysmuotoisten palveluasuntojen rakennuttajien määrä oli kasvanut ja hankekohtaisesti avustuksia myönnettäessä RAY varmisti kyseisellä paikkakunnalla vallitsevan tilanteen. Varmistamisessa käytettiin sekä lääninhallituksilta että kunnilta pyydettyjä lausuntoja. Avustusta ei myönnetty hankkeisiin, joiden kilpailuneutraalisuutta ei voitu osoittaa. RAY-avustuksilla käynnistyvien uusien palveluasuntojen määrä oli enää muutamia kymmeniä vuositasolla kun se vielä muutamia vuosia aikaisemmin oli ollut useita satoja. RAY:n palveluasumista koskevien avustuslinjausten tiukentamisen taustalla olivat osaltaan myös Asuntorahaston parantuneet mahdollisuudet erityisryhmien asuntohankkeiden tukemiseen. (Mt.) Raha-automaattiyhdistyksen mukaan vuonna 2005 erityistarkkailussa olivat varsinaisesti lastenhoitopalvelut ja jotkin erityisryhmien päivätoiminnot. Lastenhoitopalveluihin oli syntynyt yritysmuotoista tarjontaa etenkin suuremmissa asutuskeskuksissa. RAY päätti selvittää, oliko olemassa edellytyksiä lastenhoitopalvelujen avustamiseen vai oliko avustaminen lopetettava. Dementoituneiden ja joidenkin muiden erityisryhmien kuntouttavaa päivätoimintaa oli avustettu siten, että kunta oli osallistunut rahoitukseen joko avustamalla tai ostamalla palvelua. Myös näihin toimintoihin oli syntymässä yritysmuotoista tarjontaa, ja avustusten kilpailuvaikutuksiin kiinnitettiin erityistä huomiota. Harkittavana oli, oliko vuoden 2006 avustuksia tarpeen rajata. Lisäksi omais- ja sijaishoidon avustuslinjauksia oltiin tarkistamassa. Tämä tapahtui erityisesti siksi, että kuntien velvollisuuksiin lakisääteisesti kuuluvat omaishoidon palvelut oli jo parin vuoden ajan rajattu avustusten ulkopuolelle. (Mt.) Merkittävä oli kevään 2005 RAY:n avustusinfon toteamus siitä, että ”… yleishyödyllisen rahoitusjärjestelmän kilpailuvaikutteiset rönsyt leikataan pois. Se tulee merkitsemään vetäytymistä vielä monista palveluista sitä mukaa kuin yritysmuotoiset palvelut yleistyvät, avustusten käyttöehtojen tarkistamista joltain osin ja nykyistä selkeämpiä rajauksia julkisen palvelujärjestelmän suuntaan…” (Avustusinfo maaliskuu 2005). Raha-automaattiyhdistyksen avustustoiminnan suuntaviivoissa ja painoalueissa vuosille 2008–2011 oli kolme avustamisen päälinjaa: 1) Hyvinvoinnin edistäminen ja järjestöjen toimintaedellytysten turvaaminen, 2) Terveyttä ja sosiaalista hyvinvointia uhkaavien ongelmien ehkäiseminen 3) Ongelmia kohdanneiden kansalaisten ja perheiden auttaminen. Näistä ensimmäinen,


järjestöjen toimintaedellytyksiä korostava oli uusi verrattuna aikaisempiin strategioihin. Kullakin päälinjalla oli kaksi painoaluetta, joilla korostettiin järjestöjen toimintaa hyvinvoinnin edistämiseksi. Avustamisessa painotettiin toimintoja ja hankkeita, jotka tukevat ja edistävät kansalaisten omaa aktiivisuutta, yhteisvastuuta, itsenäistä suoriutumista ja elämänhallintaa. Hyvinvoinnin edistämisen ja järjestöjen toimintaedellytysten turvaamisen päälinjan avustusten tavoitteena oli turvata sosiaali- ja terveysjärjestöjen toimintaedellytykset ja edistää kansalaisten ja perheiden omaehtoista suoriutumista. Päälinjan painoalueet olivat järjestöjen perustoimintojen turvaaminen sekä hyvinvointia tukevan ja osallistumismahdollisuuksia tarjoavan toiminnan edistäminen. Tärkeäksi kehittämisalueeksi strategiassa nostettiin riskien varhainen tunnistaminen ja niihin vaikuttaminen. Ongelmia ehkäisevässä toiminnassa RAY painotti yhteistyön merkitystä. Kohderyhmänä olivat apua eniten tarvitsevat ihmiset. Tavoitteena oli myös palvelujen ja muun auttamistyön toimintamallien kehittäminen sellaisiksi, että entistä paremmin voitiin vastata moniongelmaisten ihmisten ja perheiden tarpeisiin. (Mt., 8–12.) Raha-automaattiyhdistys oli hyvin johdonmukainen linjauksissaan ja vetäytymisessään järjestöjen tuottamien palvelujen rahoituksesta. Aina kun johonkin palveluun syntyi yritysmuotoista palvelutoimintaa tai kun jokin palvelu oli selkeästi määritelty kuntien vastuulle, RAY vetäytyi sen toiminnan rahoittamisesta. Strategisissa linjauksissa olivat edelleen kuitenkin mukana heikommassa asemassa olevien väestöryhmien tukeminen ja vaikeille erityisryhmille ja moniongelmaisille soveltuvien palvelumallien kehittäminen. Esko Romppainen totesi väitöskirjassaan (2007, 261), että RAYavustuksia myönnetään vain pieneen osaan palvelutoimintaa. Suurempi osa avustuksista kohdistuu palvelujen tai palvelujärjestelmien määräaikaisiin kehittämishankkeisiin. Alkuperäisenä tarkoituksena oli ollut turvata uusien toimintamallien kehittäminen, minkä jälkeen toiminnan rahoituksen tulisi siirtyä kunnalle. Palveluihin kohdistuvien avustusten harkinnassa oli aina lähtökohtana julkisen palvelujärjestelmän ensisijainen vastuu palvelun järjestämisestä. RAY:n rajanveto yritystoimintaan ja kuntien vastuulla oleviin palveluihin herätti haastatteluissa paljon pohdintaa. RAY:n ja STM:n edustajien haastatteluissa näkyi selkeästi se, että vetäytyminen avustamisesta yritettiin tehdä mahdollisimman hallitusti, ettei syntyisi vakavia ongelmia. Toisaalta haluttiin pitää ehdottomasti kiinni rajauksista, jottei RAY:n toiminnalle voisi syntyä mitään riskiä ja mahdollisuutta koko toiminnan kyseenalaistamiseen. Arvioitiin, että RAY:n linjauksissa ja vetäytymisessä oli oltu liian tiukkoja,

298


299

varovaisia ja varman päälle toimijoita. Osa haastateltavista oli sitä mieltä, että riskiä olisi voitu ottaa enemmän, jotta olisi pystytty suojaamaan erityisryhmien palvelujen saatavuutta. Kysymys oli tasapainoilusta markkinoiden syntymisen ja ihmisten perusoikeuksien toteutumisen välillä. Haastatteluissa näkyi myös se, että paine muutoksiin ei tullut niinkään STM:stä, vaan oli reaktiota yrittäjäjärjestöjen kritiikkiin. Etenkin RAY:n haastateltavat olivat kriittisiä siitä, ettei valtiovalta ei ollut omissa toimissaan johdonmukainen, kun se otti toistuvasti RAY:n tuottovaroja julkisen vallan vastuulla oleviin tarkoituksiin. Pisimpään tämä on koskenut veteraanikuntoukseen liittyvien määrärahojen siirtoa valtionkonttorille ja myöhemmin esimerkiksi RAY:n vastuulle tulleita osuuksia asunnottomuusohjelman rahoituksesta järjestöjen toiminnan kautta 2000-luvun alussa.

Rahiksen puolella avustuksia ryhdyttiin rajaamaan pikku hiljaa selvästi enemmän ja enemmän ja tiukemmin. Yritettiin rajata se avustustoiminta pois niiltä alueilta, joilla oli markkinaehtoista toimintaa. Ei sitä järjestöjen roolia nähty STM:ssä mitenkään ongelmana. Se tuli näitten yksityisten tuottajien puolelta.” (STM3)

Olisi pitänyt lopettaa vanhustenhuollon investointien tukeminen vuoteen 2001, mutta se olisi ollut liian nopee ja haluttiin ylimenokausi. Tässä vaiheessa niiden (yrittäjien/lisäys rs) suunnalta oli tyyni vaihe. Kyllä yritystoimintaa on paljon enemmän ja julkisten hankintojen kyttääminen on paljon tiukempaa. (RAY3)

Kyllä RAY vitkutteli niiden avustusten rajausten kanssa, ei niitä avustuksia heti poikki pistetty. Mutta listoille (avustamisen mahdollisuuden tarkkailuun/lisäys rs) kyllä pääsi. Tehostettu kotipalveluhan ”likvidoitiin” tässä vaiheessa. Kyllä se nähtiin, mikä on edessä, mutta ei heti 0-linjaan menty. Kyllä siellä näitä alasajoja tapahtui ja joltakin osin, kuten tässä Alvaritoiminnassa (tehostettu kotiin vietävä perhetyö/lisäys rs) ei tullut mitään korvaavaa palvelua tilalle. Kyllä se meidän peruslinja oli suhteellisen tiukka. No ne päihdeäidit taidettiin saada sentäs pelastettua.” (RAY2)

Kyllä siellä vammaispuolella ja erityisryhmien puolella voisi ottaa varmaan riskiä ja avustaa. Sitä aina palataan siihen helpompaan tiehen, että suojataan sitä yksinoikeutta. Pääsääntöisesti oli vieläkin niin, että piti tarkastella sitä ’ei vähäistä suurempaa kilpailuhaittaa’. Se yrittäjien ja RAY:n vuoropuhelu jatkui. Niitä piispainkokouksia oli vielä tässä vaiheessa kerran vuoteen.” (RAY4)


Kyllä se tässä vaiheessa ihan minimiin, se investointien osuus ja se on siitäkin aina vaan pienentynyt. Se on muuttunut nyt niin erilaiseksi tää kilpailuttaminen. Ennen sitä kysyttiin vääristääkö avustus kilpailua kokonaisuudessaan. Nyt se on jotenkin siellä avustuksen sisällä. Nyt kysytään tiukasti, miten hankintalaki sitoo järjestöjä.” (RAY3)

Ongelma on meillä siinä, että koko ajan tasapainoillaan markkinoiden luomisen, toimivuuden ja tasapuolisuuden kanssa ja toisaalta, miten otetaan huomioon sosiaali- ja terveyspalvelujen loppukäyttäjien oikeudet ja se, että palvelujen laatu ja kohdentuminen menee jotenkin edellä.” (RAY2)

Sitten 2000-luvun alkupuolella tuli se valtion asunnottomuusohjelma, johon on laitettu melkoinen miljoona euroja. Sekin oli tällainen annettu tehtävä ja jo vuosia on ollut se veteraanikuntoutus, joka on ollut poliitikkojen lempilapsi.” (STM2)

Järjestöissä linjaukset herättivät kritiikkiä ja epävarmuutta. RAY:tä kritisoitiin liian kireistä tulkinnoista. Erityisryhmien palvelujen saatavuus vaarantui järjestöjen arvion mukaan, kun mitään ei kehittynyt tilalle. RAY:n roolin muutosten vaikutuksia järjestöille arvioitiin 2005 valtion tilintarkastajille tehdyssä selvityksessä siten, että järjestöissä vallitsi palvelutarjonnan suhteen varovaisuus, valppaana olo ja epävarmuus. Osittain järjestöissä oli jopa vaikeuksia uskoa, että rahoitus voi muuttua niin perustavanlaatuisesti niin lyhyellä aikavälillä. Vielä 1990-luvun alussa tehtiin paljon kiinteistöinvestointeja ja käynnistettiin uutta palvelutoimintaa. Myös kunnat olivat vaikuttamassa uusien palvelujen syntyyn. Raha-automaattiyhdistys edellytti, että investointiavustuksissa oli kuntien kanssa tehdyt ostopalvelusopimukset tai muut selkeät sopimukset. Raha-automaattiyhdistyksen linjanmuutos avustustoiminnassa on ollut merkittävä. Järjestöjen kannalta kokonaistilanne palvelujen tuottamisessa oli muodostunut ristiriitaiseksi. Järjestölliset palveluntuottajat olivat joutuneet markkinoistamisprosesseissa suurten muutosten kohteiksi, kun ne asetettiin samalle viivalle voittoon tähtäävien yritysten kanssa ja järjestöjen oletettiin toimivan saman logiikan mukaisesti. Toisaalta kunnat odottivat järjestöiltä aikaisempaa suurempaa roolia palvelujen tuottamisessa, kun palvelutarpeet olivat kasvamassa ja monimutkaistumassa. Järjestöillä oli suuri huoli siitä, että mikäli ne joutuvat vetäytymään palvelujen tuottamisesta joiltakin alueilta, erityisryhmien palveluissa voi syntyä aukkoja, kun mitään korvaavaa ei tulekaan tilalle. (Särkelä ym. 2005, 89–99.)

300


301

Järjestöjen haastatteluissa nousi esiin muutoksen rajuus ja nopeus. Järjestöjohtajat arvioivat, että jotakin oleellista kilpailuttamisen lisääntymisen, RAY:n avustusrajausten ja järjestöjen sopeutumisyritysten kautta katosi. Nähtiin, että uusi tilanne tuotti uudenlaisia rajoja joustavaan toimintaan. Ennen kaikkea yhteistoiminnan ja kumppanuuden synergiaetuja katosi. Järjestöt kantoivat huolta siitä vakavasta riskistä, että jos oman järjestön tuottamat palvelut vähenevät, ihmiset jäävät ilman palveluja.

” ” ” ”

Muutoksen meno oli tosi kovaa.” (Järjestö4)

Kun tehdään kovin tarkkaa rajaa, mikä on julkisen ja mikä järjestön. Se synergiaetu, joka voisi olla, niin se katoaa.” (Järjestö3)

Tää yleinen ilmapiiri oli sellainen, että on valtava paine yrityssektorilta ja sen mukaan sitä mennään.” (Järjestö1) Ne meidän palvelut on edelleen elintärkeitä näille ihmisille. Ei oo muita ( palveluntuottajia/lisäys rs). Ennen saatiin tehdä, mikä meidän perustehtävään kuului ja asiakkaille. Nyt se on sellaista taistelua, että jotain saisi tehdä. Kuppi kääntyi ihan toisin päin.” (Järjestö3)

Järjestöt olivat tässä muutosvaiheessa joutuneet ahtaalle palvelujen tuottajana. Jos järjestö tuotti ostopalveluna palveluja ja sai muuhun toimintaan RAY-avustusta, RAY edellytti näiden toimintojen eriyttämistä kirjanpidollisesti tai suositteli palvelutoimintojen yhtiöittämistä. Järjestöjen selviytymisstrategiat poikkesivat toisistaan merkittävästi. Osalle järjestöistä näytti olevan tavallaan itsestään selvä ratkaisu, että yhtiöitettiin palvelutoiminta tai sen osia. Osa järjestöistä piti tiukasti kiinni siitä, että palveluja haluttiin tuottaa järjestönä ja yleishyödyllisenä toimijana. Näillä järjestöillä näytti olevan kyse siitä, että omalla ratkaisulla ei puolustettu vain omaa järjestöä, vaan laajemminkin järjestöjen oikeutta jatkaa palvelujen tuottamista ilman yhtiöittämistä. Myös kauppa- ja teollisuusministeriössä ja sosiaali- ja terveysministeriössä eriyttäminen nähtiin hyvänä ja välttämättömänä.

Silloin pidettiin hurjan tärkeänä, että järjestöt erottavat tän maksullisen toiminnan siitä toiminnan varsinaisesta kansalaisjärjestötoiminnasta. Tää oli tärkeä tää kehitys, että ne järjestöt, jotka tekee liiketoimintaa, että se ei sekotu siihen kansalaisjärjestötoimintaan.” (TEM3)


Haastatteluissa eri tahojen edustajat arvioivat hyvin yhdensuuntaisesti, että järjestöillä on ja tulee olla tulevaisuudessakin oma paikkansa palvelujen tuottamisessa. Erityisen tärkeänä järjestöjen rooli nähtiin erityispalvelujen tuottajana ja sellaisen erityisosaamisen varmistajana, jota ei kuntiin joko ollut kehittynyt tai jota ei kunnissa erilaisten säästötoimien takia enää ollut. Järjestöt nähtiin tärkeänä vastavoimana kansainvälisille yrityksille, jotka valtasivat tilaa pieniltä toimijoilta. Ymmärrys järjestöjen tärkeydestä ja huoli järjestöihin kohdistuvista uhkista palveluntuottajina poliittisesti ja virkamiestasolla oli vasta herännyt. Sen oli tuottanut eri työryhmien työ ja järjestöjen aktiivinen toiminta. Tästä huolimatta haastattelujen mukaan ei ollut poliittista rohkeutta tehdä tarvittavia linjauksia järjestöjen aseman puolustamiseksi palveluntuottajana. Virkamiehet olivat hyvin varovaisia omissa linjauksissaan. Myös sosiaali- ja terveysministeriön virkamiehet olivat viimeistään tähän muutosvaiheeseen tultaessa sisäistäneet sisämarkkinasääntelyn velvoitteet, eri tahojen neutraalin sekä tasapuolisen kohtelun vaateen. Taustalle olivat jääneet ihmisten perusoikeuksien puolustamisen ja yhdenvertaisen palvelujen saamisen turvaaminen käytännön toimissa, vaikka strategisissa linjauksissa ne olivatkin vahvasti esillä. Ihmisten tarpeiden kasvun nähtiin merkitsevän myös sitä, että järjestöjä ja niiden herkkyyttä uusien tarpeiden paikantamiseen ja niihin vastaamiseen tarvittiin tulevaisuudessakin.

Uskon, että järjestöillä on tulevaisuutta palvelujen tuottajana. Nythän on paljon yhtiöitetty ja vielä enemmän selkiytetään. Sitten näillä kapeilla alueilla on varmaan paljon enemmän palvelutuotantoa. Järjestöistä voi tulla kiva vastavoima sille, että tämä menee ulkomaisille ylikansallisille. Meiltä menee silloin pohja pois, jos meillä on vaan julkinen ja joku yks Mehiläinen.” (TEM2)

Kyllä minä uskon, että tällainen toiminta ilman muuta jatkuu. Varmaan isojen järjestöjen toiminta ja miten se sitten onkaan näiden pienten. Ristiriita on siinä, kun ne pienet on yleensä yhden kunnan varassa ja siinä jos missä on pirullinen riski.” (Järjestö4)

Kyllä se säilyy varmaan, mutta ne sellaset, jotka ei oo ammattitaitoisesti hoidettuja ja häviävät joitakin isoja kilpailutuksia, niin tämä on uhka. Pitäisi olla iso kirjo ostajia, mutta kaikissa palveluissahan se ei ole mahdollista. Tämä palvelutoiminta tulee entisestään keskittymään.Tää alkaa isoilla olla aika härskiä bisnestä. Meiltä puuttuu se vastavoima. Meiltä on puuttunut

302


303

se yhteinen edunvalvonta ja vahva osaaminen. Me on oltu liian kilttejä ja uskottu, että hyvin ja hyvän tekeminen ihmisille riittää. Ei se nykyisin enää näytä riittävän.” (Järjestö1)

Sitä (ohjeita ja pelisääntöjä/lisäys rs) tämä kenttä on vailla ja kyllä mekin haluttais tietää ne pelisäännöt. Tässä kaivataan ulkopuolista tahoa, joka pystyisi antamaan ohjeita. Tämä on lievästi sanottuna hankala tilanne. Kyllä niillä ihan hyvät mahikset on, mutta niiden pitäisi muuttaa yhtiöiksi se palvelutoiminta” (RAY3)

Vasta vähän ennen 2010 on kiinnitetty huomiota järjestöasiaan. Yksi syy on varmasti se, että järjestöt pärjäsi alkuun hyvin kilpailutuksissa, kun oli osaamista ja palvelutasoa kunnat hankki sitä. Yritykset on parantaneet kuin sika juoksuaan. Mitä enemmän hintaa on painotettu, sitä paremmin yritykset on pärjänneet. Yksityiset on osanneet karsia palvelunsa niin, että se on vain just sitä, mitä kunta älyää pyytää eikä senttiäkään enempää. Ehkä järjestöt ei ole osanneet karsia sinne ( minimivaatimuksiin/lisäys rs). (TEM1)

Järjestöjen yritykset toimivat siellä yritysten rinnalla…Nyt eletään sellaisia aikoja, että ihmisten jeesauksen tarve kasvaa koko ajan. Siellä on tekemistä vaikka kuinka paljon järjestösektorille. Kun vielä päästäis eroon näistä turhista sektorijaoista.” (RAY4)

Järjestöjen palveluntuottaja-asemassa tulevaisuudessa nähtiin tärkeänä useita eri tekijöitä. Arvioitiin, että järjestöjen pitää oppia kuvaamaan ja tekemään palvelujaan ja niiden sisältöä tunnetuksi kunnille ja myös palvelujen käyttäjille nykyistä paremmin. Tämän arvioitiin tarkoittavan myös sitä, että järjestöjen on opittava hinnoittelemaan palvelunsa niin, että hinta vastaa palvelun todellista sisältöä. Järjestöjen arvioitiin edelleen olevan liian vaatimattomia ja toisaalta luottavan liikaa siihen, että omat palvelut tunnetaan hyvinä ja tämän kantavan tulevaisuudessakin. Tämän haastatellut arvioivat olevan virheellistä luottavaisuutta oman brändin kantavuuteen ilman oman toiminnan markkinointia. Yritysten arvioitiin osaavan tuotteistaa palvelunsa hyvin ja myös olevan vahvoilla niiden markkinoinnissa. Kaikkein vaikeimmassa asemassa olevien ihmisten palveluissa järjestöillä nähtiin selkeä rooli, koska siellä oli kysymys ennen kaikkea pitkäjänteisestä toimintakyvyn ja elämänhallinnan tukemisesta ja palauttamista, mihin selkeillä palvelupaketeilla ei pysytä vastaamaan. Poliittisia linjauksia odotettiin järjestöjen aseman turvaamisen tueksi. Järjestöjen vahvuudeksi nähtiin se, että ne eivät


tavoittele voittoa. Tätä pitäisi pystyä käyttämään markkinoinnissa entistä enemmän hyväksi.

Kyllä minä uskon, että järjestöillä on tulevaisuudessa mahdollisuus toimia. Palvelutoiminnan osalta rinnastus yritystoimintaan on tapahtunut eikä sitä pysty peruuttamaan takaisin. Periaatteessa erityispalvelujen puoli ei olisi saanut olla mennyt ja kyllä kaikkein vaikeimmassa asemassa olevien ihmisten tilanne pitää saada turvattua. Se on poliittinen kysymys. Se ei ratkea juridiikalla.” (RAY2)

Ei tässä ole mitään sellaista näkyvissä, että järjestöt voisi muodostaa oman saarekkeensa tässä eurooppalaisessa doktriinissa. Järjestöillä ei ole mitään estettä toimia palveluntuottajana jatkossakaan. Sieltä puuttuu ahneen sijoittajan ote, mutta ei järjestöillä ole muuta mahdollisuutta kuin elää susien mukana tai vetäytyä sieltä pois ja hakea ne saarekkeet, joissa on mahdollista toimia. Se on tärkeää, että asioita tehdään muustakin kuin rahasta. Poliittisen päätöksenteon pitäisi olla ahne vaikuttamaan siihen, että säilyy riittävä turva kaikilla. Jos osalla alkaa mennä liian huonosti, meillä kaikilla alkaa mennä. Meillä on jaettu kohtalo.” (RAY5)

Seuraava askel järjestöille on miettiä ankarasti, pystyykö ne siihen palvelutasoon, mitä kunnat on maksamassa. Tää on sellainen valintajuttu. Jos järjestö pystyy hyödyntämään omia taustajoukkojaan ja tuomaan siihen omin voimin sellasta, mitä asiakas haluaa, silloin järjestöt pärjää.” (TEM2)

2006 strategiassa sanotaan, että vahvistetaan kansalaisjärjestöjen asemaa ja sitten sanotaan, että järjestöjen pitkäjänteinen rahoitus varmistetaan ja jotta kansallinen rahoitusmalli voidaan säilyttää, niin sen perusteita on vahvistettava. Ei missään vaiheessa ole kyseenalaistettu järjestöjen toimintaa. Se on tärkeä toimija, mutta se palvelujen tuottaminen pitää meidän papereista kaivaa rivien välistä” (STM1)

Järjestöjen tulevaisuuden kannalta palvelujen tuottamisessa nähtiin oleellisena myös se, että järjestöt ja pienet hoivayritykset löytävät toisensa ja alkavat tehdä yhteistyötä. Arviona oli, että kumpikaan ei tule jatkossa pärjäämään yksin. Suurten kansainvälisten yritysten vahvat resurssit takaavat muuten sen, että ne pystyvät entistä selkeämmin valtaamaan suomalaiset palvelumarkkinat sekä sosiaali- että terveyspalveluissa.

304


305

Näen tässä kaksi tietä. Järjestöjen ja pienten ja keskisuurten yritysten pitää kysyä itseltään, ollaanko me kehitetty meidän palveluja ja niiden kustannustehokkuutta niin, että me ollaan todellinen vaihtoehto vai ollaanko me vaan naristu. Se toinen linja menee kuin juna ja tää yks porukka jää tänne keskenään valittamaan. Tehkää yhteistyötä, rakentakaan konsortioita, lähtekää kehittämään ja silloin te olette vahvoilla. Me ei voida sisämarkkinoilla estää yritysten menestystä eikä pidäkään, jos niille ei ole vaihtoehtoa.” (TEM3)

Hyvä, kun järjestöt saisi aikaan kunnon yhteistyötä, jotta voisivat näitä attendoja ja muita matsata, Järjestöillä voi olla keskenäänkin korkeat raja-aidat.. Järjestöjen raja-aidat pitäisi tarkistaa ja katsoa vähän peiliinkin.” (TEM1)

Jos halutaan tukia pitää sosiaalipalveluissa, niin kun ne pystyis määrittelemään niin ne palvelut ja pystyis määrittelemään limitiin, minkälaista sen toiminnan pitäisi olla, että säilyisi se inhimillisyys. Silloin, kun se on riittävän pientä, siihen saisi antaa jotakin tukea. Heti kun volyymi kasvaa, se on niiden isojen yritysten aluetta. Olkoot eri kentällä kuin pienet toimijat. Just ne auttamisen alueet, joissa vastuuta jatkuvasti pompotellaan, pitäisi pystyä nostamaan esiin ja saatais meille ja niille työrauha.” (RAY3)

Järjestöjen keskinäinen yhteistyö nähtiin myös välttämättömäksi. Näillä ratkaisuilla järjestöjen tulisi varmistaa se, että ne ovat palveluja ostaville järjestämisvastuisille tahoille myös tulevaisuudessakin todellinen ja varteenotettava vaihtoehto.

8.6 Eri toimijoiden suhteet, tulkintakehykset ja paradigmat Eri tahojen väliset suhteet näyttäytyvät tässä muutosvaiheessa toisaalta jännitteisiltä, toisaalta toisiaan ymmärtäviltä ja lähentyneiltä. Enää ei ole nähtävissä toimimista täysin erillään, kuten edellisissä muutosvaiheissa. Sosiaali- ja terveysministeriön ja kauppa- ja teollisuusministeriön keskinäistä suhdetta ja yhteistyötä luonnehdittiin useimmissa haastatteluissa sikäli jännitteiseksi, että ministeriöt omista perustehtävistään johtuen halusivat viedä kehitystä eri suuntiin. KTM:n valtaetuna STM:n sosiaalipoliittisiin tavoitteisiin nähden oli se, että hallitusohjelman linjauksissa oli vahvasti esillä kilpailukyvyn parantaminen. Palvelumarkkinoiden kehittäminen oli valjastettu sen yhdeksi välineeksi. Kauppa- ja teollisuusministeriön nähtiin aktiivisesti toteuttavan palvelumarkkinoiden rakentamisen tehtävää, mihin puolestaan sosiaali- ja terveysministeriössä suhtauduttiin varauksellisesti ja


koettiin, että KTM toimii alueella, jolla sillä ei olisi toimivaltaa. Tässä näkyvät hyvin hallitusohjelman ja koko valtioneuvoston tason keskenään jännitteiset ja ristiriitaiset tavoitteet, joiden keskinäistä prioriteettijärjestystä ei ole määritelty. KTM:n puolella jännittettä tilanteeseen loi myös se, että Euroopan unionin tasolla sisämarkkinasääntelyllä oli vahva juridinen pohja, mitä sillä ei puolestaan ollut sosiaalipolitiikan alueella. Lisäksi elinkeinoelämä vahvoine vaikuttajakoneistoineen tuki vahvasti markkinoistamiskehitystä yritysten intressien näkökulmasta. Tämä asetelma loi selkeän valtaedun KTM:lle ja sen ajamille intresseille suhteessa sosiaali- ja terveysministeriön perusoikeuksiin liittyviin tavoitteisiin. On kuitenkin nähtävissä jonkin verran ymmärryksen lisääntymistä toisen tavoitteille, lähtökohdille ja toiminnalle. Se näkyi KTM:n suunnalta konkreettisesti jo edellisessä alaluvussa tarkastellun hankintalain valmistelun yhteydessä.

Meillähän on tässä ollut selvästi jännite TEM:n suuntaan, kun siellä aktiivisesti rakennetaan niitä palvelumarkkinoita. Kyllä se STM:n kanta on ollut varauksellinen TEM:n aktiivisuuteen. Meillä on nähty, että siinä se TEM huseeraa alueella, jossa sillä ei ihan toimivaltaa ole.” (STM1)

Kyllä minä kuitenkin tätä kautta kuvaisin yhteistyön ja yhteisten tavoitteiden määrittelyn kaudeksi (TEM:n kanssa/lisäys rs). Tässä on rajoja ylitetty tahoillansa ja aika on nyt kypsä pohtia yhdessä ratkaisuja.” (STM2)

STM:n rooli tulee olemaan tässä palvelujärjestelmän kehittämisen kannalta. Siellä on kovat paineet, kun eläköityvien tilalle ei oteta ketään ja henkilöstöresurssit pienenee ja pienenee. He joutuu miettimään, mihin he paneutuu ja mitkä on ne ykkösjutut. STM ei ole katsonut, että tämä palvelumarkkinoiden kehittäminen olisi heidän intressissään. He toimii lakien mukaan, mutta heidän pitää ottaa huomioon nää sisämarkkina-asiat. Siellä on virkamiehiä, jotka suhtautuvat hyvin kriittisesti tähän markkinan avaamiseen ja niitä, jotka näkevät tässä mahdollisuuden. Meillä on minusta ollut rohkeuden puutetta tässä sosiaalipalvelujen tukijärjestelmän kehittämisessä. On jääty vain tuleen makaamaan.” (TEM3)

STM:n ihmiset eivät ole koskaan oppineet elämään EU-maailmassa. Ei ne olleet mukana 1990-luvulla. STM:n ihmiset eivät ole tottuneet asioimaan komission kanssa. Heille se on pelottava liike. Me voidaan soittaa ja kysyä, oisko tämä näin. En sano, että siellä (STM:ssä/lisäys rs) oltais laiskoja, mutta ihmisiä, jotka ei henkilökohtaisesti halua ottaa riskiä, että jotakin menee

306


307

pieleen. Me osataan oma tontti, mutta meillä ei ole aikaa tehdä sosiaali- ja terveyspolitiikkaa tai elinkeinopolitiikkaa” (TEM1)

Meillä on hirveen hyvä yhteistyö. Me pidetään tem:n puolella huoli, ettei me mestaroida niiden asioissa, että ollaan omalla tontilla eikä nekään meidän.” (TEM3)

Järjestöjen ja RAY:n keskinäisissä suhteissa oli paljon jännitteitä edellisessä muutosvaiheessa. Jännitteet eivät tässä muutosvaiheessa kadonneet, mutta joiltakin osin ne olivat lieventyneet ja niiden sisältö oli osittain myös muuttunut. Kun RAY oli vetäytymässä investointien ja tiettyjen palvelualueiden rahoituksesta, RAY:n toiminta herätti järjestöissä paljon kritiikkiä ja järjestöjen oli vaikea ymmärtää ja hyväksyä sen toimintaa. Tässä muutosvaiheessa oli nähtävissä se, että järjestöissä ymmärrettiin aikaisempaa paremmin RAY:n rahoituslinjausten muutos. Se tulkittiin välttämättömyytenä, johon RAY:n oli viisasta taipua. Järjestöjen RAY:een kohdistamaan kritiikkiin tuli uutena se, että järjestöt kokivat RAY:n seuranta- ja valvontatoimien kehittämiseen liittyvien toimien puuttuvan liikaa järjestöjen toimintaan, ohjaavan niitä ja jopa loukkaavan järjestöjen autonomiaa. Osittain ne koettiin epäluottamuksena järjestöjen osaamista ja toimintaa kohtaan, mitä vierastettiin.

Edelleen on varmaan paljon niitä linjakonflikteja ja palvelutoiminnan linjauskeskusteluja. Kun investoinneista on luovuttu, paljon vahvemmin tuli keskusteluun se perustoiminnan rahoituksen riittävyys ja kehitystoiminnan laatu. Siitä tuli myös keskustelu, kuinka pitkälle RAY voi mennä ohjaamaan sitä kansalaisjärjestöjen perusrahoitusta. Mä tarkoitan sitä järjestöjen autonomiaa. Tarvitaanko siinä koko ajan joku jeppe valvomaan vai luotetaanko, että siellä syntyy ja tapahtuu.” (RAY4)

Kyllähän monet järjestöjohtajat kriittisiä, kiperiä puheenvuoroja käytti tästä asetelmasta. Osa oli kriittisiä myös RAY:ta kohtaan. Toisaalta valtaosa ymmärsi, että RAY:lla ei ole tässä asiassa ( palvelujen rahoituksesta luopumisesta/rs) ns. vapaata tahtoa, vaan se on ohjattu näillä säännöksillä. Kun STM:kin taipui siihen, ei siinä ollut paljoa tehtävissä. Mutta ei ne RAY:n ja järjestöjen välit siinä huonoiksi menneet.” (RAY2)

Myös Raha-automaattiyhdistyksen ja kauppa- ja teollisuusministeriön yhteistyössä oli haastattelujen näkökulmasta nähtävissä tässä muutosvaiheessa muutosta. Edellisessä muutosvaiheessa KTM oli aktiivisesti mukana


”piispainkokouksissa” työstämässä alueita, joilla RAY:n avustukset voivat tuottaa kilpailuhaittaa. Näyttää siltä, että tässä muutosvaiheessa RAY:n avustustoimintaan liittyvät rajaukset ja linjaukset oli pääasiassa jo tehty. Se merkitsi siirtymistä operatiiviseen yhteistyöhön. Kiinnostuksen kohteena oli aikaisempaa selkeämmin päällekkäisten rahoitusten välttäminen ja sisältöalueena vahvasti työllistämisen edistäminen, jossa järjestöillä oli vaikeasti työllistyvien ja osatyökykyisten osalta tärkeä rooli.

Meillä on säännölliset yhteydet TEM:iin ja muihin, joilla on millä tahansa alueella tämän alueen avustustoimintaa, kerrataan hakemuksia ja käydään niitä läpi. Nää menee avustusvalmistelijatasolla. Yhteistyö TEM:n kanssa jatkui, mutta ei niinkään kilpailunäkökulmasta. Se oli enemmänkin päällekkäisten rahoitusten välttämistä ja lähinnä työllistämisen edistämiseen liittyvää. Rajapinnat ja yhteistyö, niitä käydään pari kertaa vuodessa läpi.” (RAY3)

Kyllä ne siellä TEM:ssa vahti sitä ja piti yllä ideologiaa, että se on kuulkaas valtiontuki. Se on kiistatta valtiontuki ja problemaattiseksi sen tekee, että se menee rajatulle joukolle. Siitä tuli TEM:n puolella aina se ruuvin kiristysmahdollisuus, että se raha ei mene tonne ja tonne, jossa on tätä kilpailua. Siihenhän heillä on mahdollisuus. Sitä siivoustahan on tehty monena vuonna.” (RAY4)

Järjestöjen tulkintakehyksenä näkyy edelleenkin selkeänä ihmisten tarpeista liikkeelle lähteminen ja ihmisten tuen ja palvelujen tarpeisiin vastaaminen. Tähän liittyy hyvin vahvasti järjestöjen palveluntuottaja- aseman ja erityispalvelujen puolustaminen sekä selviytymisstrategioiden luominen niiden turvaamiseksi. Osa järjestöistä reagoi hyvin nopeasti palvelujen yhtiöittämisellä, palvelujen eriyttämisellä muusta toiminnasta tai tahtona jatkaa palvelujen tuottamista yleishyödyllisenä toimijana. Järjestöt olivat hyvin valmiita puolustamaan omaa asemaansa palveluntuottajana ja toiminta viritettiin siitä lähtökohdasta. Toisaalta oli nähtävissä jo epäilyjä siitä, että ehkä ihmisten hyvä ja hyvän tekeminen ei enää riitäkään, vaan tarvitaan jotakin uutta ja uudistumista. Tämä tulkintakehys on kuitenkin vielä tässä vaiheessa heiveröinen. On nähtävissä myös se, että osa järjestöistä piti palvelumarkkinoiden luomista myönteisenä. Järjestöjen yhteistä rintamaa ei syntynyt järjestöjen aseman puolustamiseksi. Raha-automaattiyhdistyksen tärkeys tunnistettiin ja toimintaympäristön muutosta tulkittiin myös siitä lähtökohdasta, miten RAY:n yksinoikeusasema saadaan turvattua.

308


309

Raha-automaattiyhdistyksen tulkintakehys säilyi tässä muutosvaiheessa muuttumattomana. RAY lähti tulkintakehyksessään hyvin johdonmukaisesti yksinoikeusasemansa puolustamisesta ja turvaamisesta. Kaikki muu oli sille alisteista. Käytännössä se tarkoitti entistä määrätietoisemmin ja systemaattisemmin mahdollisesti avustamisella kilpailuhaittaa tuottavien alueiden paikantamista ja aktiivista vetäytymistä oma-aloitteisesti palvelujen rahoittamisesta. Arvioin, että RAY:n toiminnan ohittamaton tulkintakehys oli yksinoikeusaseman turvaaminen ja sille oli alisteista kaikki. RAY vetäytyi varmuuden vuoksi myös alueilta, joissa todellisuudessa ei ollut muita toimijoita eikä kilpailuhaittaa voinut syntyä. Täydentäväksi tulkintakehykseksi tuli kaikkien riskialueiden paikantaminen avustustoiminnassa ja aktiivinen vetäytyminen palvelujen rahoittamisesta. Raha-automaattiyhdistyksen toiminta oli tässä erittäin johdonmukaista ja päämäärätietoista. Suuren varovaisuuden voi näin jälkikäteen arvioida myös johtaneen niin suureen tiukkuuteen, ettei se olisi ollut välttämätöntä. Arvioin, että yksinoikeusaseman turvaamiseen liittyvä tulkintakehys esti arvioimasta mahdollisia toisin toimimisen paikkoja. Tätä vahvisti myös se, ettei poliittisista linjauksista eikä sosiaali- ja terveysministeriöstä vastuuministeriönä ollut tukea siihen, että olisi määritelty ne alueet, joilla ihmisten palvelutarpeiden turvaamiseksi avustamista olisi voitu jatkaa. Tässä muutosvaiheessa toisen kerran RAY:n historian aikana mietittiin RAY:n avustustoiminnan notifiointia eli ilmoittamista komissiolle yksinoikeuden varmistamiseksi. Siitä kuitenkin luovuttiin, koska siinä pelättiin olevan liikaa riskejä.

” ”

Pitää vaan toivoa, että politiikka pitää ne perusfundamentit kunnossa, että monopoli säilyy.” (RAY5)

Silloin keskusteltiin epävirallisesti notifioinnin mahdollisuudesta ja sitä keskustelua käytiin ihan pienessä porukassa. Se oli varmaan 2006-2007 tienoilla. Kauhuna nähtiin koko juttu ja haluttiin pitää rahapelitoiminnan puolta. Ei siihen kukaan muukaan mennyt.” (RAY5)

Kyllähän siitäkin käytiin keskustelua, pitäisikö se avustustoiminta notifioida valtiontukena, mutta ei sitä missään nimessä kannattanut viedä notifioitavaksi. Sieltä olis nopeasti tullut Suomelle punainen lämiskä varmasti.” (RAY4)

Valtioneuvoston tasolla vahvan talouskasvun ja kilpailukyvyn edistämisen tulkintakehys näyttää olleen hallitseva. Sitä tuki toimivien palvelumarkki-


noiden kehittäminen, palvelujen tuottavuuden parantaminen ja maailman parhaan toimintaympäristön luominen yrittäjyydelle. Uutena tulkintakehyksenä, joskin edellisille alisteisena, nousi esiin järjestöjen toimintaedellytysten vahvistaminen. Järjestöjen ongelmiin oli poliittisesti havahduttu ja se näkyi Vanhasen hallituksen toiminnassa. STM:n tulkintakehyksessä näkyy tässä muutosvaiheessa selvästi se, että sisämarkkinasääntelyn, ennen kaikkea kilpailuttamisen ja kilpailuneutraliteetin, lähtökohdat otettiin itsestäänselvyytenä ja asiana, johon on sopeuduttava. Lisäksi korostettiin sosiaali- ja terveyspalvelujen perusoikeusluonnetta ja erityisyyttä, mutta tämä tulkintakehys jäi vielä taustalle. Perusoikeusnäkökulma oli toki koko ajan ollut läsnä STM:n tulkintakehyksessä, mutta arvioin, että sen nousu tavallaan uudella tavalla liittyy EU:n perusoikeusasiakirjan tulemiseen juridisesti sitovana osaksi perussopimusta. Siten se voisi jatkossa tarjota mahdollisuuden haastaa unionin perusvapauksia sosiaalisilla perusoikeuksilla. Kaikkein selkein muutos on nähtävissä sosiaali- ja terveysministeriön tulkintakehyksessä. Sen tulkintakehys sulautui tässä muutosvaiheessa osittain kauppa- ja teollisuusministeriön tulkintakehykseen. Järjestöjen aseman turvaamisen tulkintakehys nousi tässä muutosvaiheessa aikaisempaa vahvemmin esille, mutta enemmänkin painottaen vapaaehtois- ja vertaistoimintaa sekä järjestöt-kuntakumppanuutta kuin järjestöjen merkitystä palvelujen tuottajana.

” ”

Oli mukauduttava sisämarkkinoihin ja hankintalainsäädäntöön.” (STM3)

RAY:n yksioikeuden puolustamisen näkökulmasta me katsottiin asioita.” (STM4)

Kauppa- ja teollisuusministeriön tulkintakehys oli hyvin sama kuin edellisessä muutosvaiheessa. Vallitsevina oli kaksi tulkintakehystä sosiaali- ja terveyspalvelumarkkinoiden luominen ja sitä kautta elinkeinopoliittinen intressi. Ne olivat entisestään vahvistuneet edelliseen muutosvaiheeseen verrattuna. Sitä tukevana tulkintakehyksenä nousi esiin uusien tuottamiskonseptien ja toimintamallien kehittäminen sosiaali- ja terveyspalveluihin, mikä näkyi mm. yhteiskunnallisen yrityksen liiketoimintamallin aktiivisena eteenpäinviemisenä.

Elinkeinopoliittinen intressi, syntyykö vientituotteita näistä palveluista.” (TEM3)

310


311

Markkkinoiden avaamisen kysymys ja sitten se, missä määrin erilaiset valtiontuet vaikuttavat markkinoihin. Mitkä mekanismit estävät palveluntuottajien tasapuolisen pääsyn markkinoille.” (TEM2)

Yrittäjäjärjestöjen rooli ei näkynyt hankintalain valmistelua lukuun ottamatta yhtä ekspliittisesti kuin edellisissä muutosvaiheessa. Voidaan tulkita, että yrittäjäjärjestöt olivat saavuttaneet tavoitteensa. Vanhasen hallituksen aikana oli edellisen hallituksen tapaan vallalla hyvinvointiyhteiskunnan ja kilpailukyvyn paradigma. Mielenkiintoista on, että vahvasta yrittäjyyden tukemiseen liittyvästä korostuksesta huolimatta järjestöjen aseman parantaminen nousi selkeästi esiin niin hallitusohjelmassa kuin myös käytännön toimissa esimerkiksi järjestöjen toimintaedellytysten vahvistamiseksi tehdyssä valtioneuvoston periaatepäätöksessä. (Ks. OM 2007.) Käytännössä kuitenkin toimet järjestöjen aseman parantamiseksi jäivät vähäisiksi lukuun ottamatta verotusohjeen selkiyttämistä ja verotuksen keskittämistä yhteen verotoimistoon. Poliittisesti Vanhasen hallituksen ja Vanhasen II hallituksen lähtökohdissa tapahtui paradigman muutos. Suunta kääntyi hyvin vahvasti markkinoita ja yritysten merkitystä korostavaksi, mutta siinä mentiin vielä pidemmälle haluten luoda yrittäjyydelle maailman paras toimintaympäristö (vrt. Ahon hallitus). Merkille pantavaa on myös se, että hyvinvointimallimme yhdestä perusperiaatteesta, universalismista eli palvelujen ja tuen kuulumisesta kaikille, haluttiin siirtyä niiden turvaamiseen eniten tarvitseville. Vanhasen II hallituksen paradigman olen nimennyt kilpailukyky-yhteiskunnan ja markkinoiden paradigmaksi. Se näyttäytyi hallitusohjelmassa myös vahvoina linjauksina sisämarkkinoiden aktiiviseen kehittämiseen osallistumisena ja palvelumarkkinoiden avaamisena. Poliittisesti lähdettiin siitä, että Suomella olisi mahdollisuus myös viedä palvelujen osaamista, mistä voisi tulla yksi uusi viennin osa-alue. Tämän suunnanmuutoksen vaikutukset eivät vielä ehtineet näkyä tutkimusjaksoni aikana. Kauppa- ja teollisuusministeriö oli jo aikaisemmissa muutosvaiheissa toiminut sisämarkkinasääntelyn edellyttämän kilpailuneutraliteetin ja palvelujen kilpailuttamisen avaamisen puolesta. Tässä muutosvaiheessa se otti askeleen pidemmälle alkaessaan toimia aktiivisesti kansallisten palvelumarkkinoiden luomiseksi ja sosiaali- ja terveyspalvelujen uusien tuottamistapojen kehittämiseksi. Mielenkiintoista on se, että myös siellä kannettiin tässä muutosvaiheessa huolta pienten palveluntuottajayritysten


ja järjestöjen asemasta. Tämän huolen taustalla oli entistä selkeämmin esiin noussut kehitys sosiaali- ja terveyspalvelujen tuotannon keskittymisestä suurille kansainvälisille toimijoille ja monopolisoitumiskehityksen riski. Sisämarkkinoiden ja kilpailutuksen lisäämisen piti ennen kaikkea laskea hintoja, tuoda uusia toimijoita palvelujen alueella ja monipuolistaa palvelutarjontaa. KTM:n omat selvitykset (esim. Lith 2008), kertoivatkin tavoitteiden kannalta päinvastaisesta kehityksestä. Vastatoimena tälle kehitykselle KTM käynnisti valmistelun yhteiskunnallisten yritysten liiketoimintamallin kehittämiseksi. Se ei kuitenkaan päässyt etenemään. Sosiaali- ja terveysministeriön paradigma oli tässä vaiheessa edelleen sisämarkkinasääntelyyn sopeutuvan hyvinvointiyhteiskunnan paradigma. Tämä näkyi muun muassa siinä, että sen strategiassa korostettiin aikaisempaa selkeämmin monituottajamallia palveluissa sekä tilaajan ja tuottajan eriyttämistä ja kilpailuneutraliteettia. Kilpailuneutraliteetti ja kaikkien tuottajien samalle viivalla asettaminen olivat uusia muotoiluja ministeriön strategiassa. Ne heijastelivat sitä, että sisämarkkinasääntelyn vaikutusten ulottuminen myös sosiaali- ja terveyspalvelujen alueella nähtiin realiteettina, johon oli sopeuduttava. Sosiaali- ja terveysministeriö korosti kuitenkin aikaisempaa enemmän sosiaali- ja terveyspalveluja perusoikeuksina. Nyt niiden perusoikeusluonne otettiin käyttöön sisämarkkinoiden ylivallan haastamisessa. Se näkyi esimerkiksi siinä, millä argumenteilla ja miten sosiaali- ja terveysministeriö toimi hankintalain uudistamisen yhteydessä kansallisten kynnysarvojen määrittelyssä. Perusoikeuksien korostamiseen vaikutti myös se, että EU:n perussopimuksen uudistamisen yhteydessä perusoikeusasiakirja tuli juridisesti sitovaksi liitteeksi osaksi perussopimusta. Järjestöissä nousi edellistä muutosvaihetta enemmän esiin vaikuttamisja edunvalvontarooli. Järjestöjen keskuudessa nousi esiin myös uudistumisen tarve, jotta järjestöt voisivat menestyä muuttuneessa tilanteessa. Järjestöt olivat kiinnostuneita ennen kaikkea jäsenistönsä tarvitsemien erityispalvelujen saatavuuden turvaamisesta ja toisaalta myös järjestöjen tuottamisen erityispalvelujen asemasta. Eri järjestöryhmien – sosiaali- ja terveysjärjestöjen, urheilu- ja liikuntajärjestöjen sekä kulttuurijärjestöjen – yhteistyö tiivistyi tässä muutosvaiheessa vaikuttamisessa. Sille loi foorumin Kansalaisyhteiskuntapolitiikan neuvottelukunta, KANE. Sen toiminnasta ei kuitenkaan muodostunut riittävän vahvaa vastavoimaa markkinaistamiskehitykselle. Sen järjestöjen palveluntuottaja-aseman turvaamiseksi tekemät lukuisat ehdotukset jäivät pääosin toteutumatta. Järjestöjen merkityksen näkyväksi tekemisessä ja järjestöistä huolen herättämisessä se sen sijaan onnistui. Järjestöille RAY:n yksinoikeuden puolustaminen oli edelleen

312


313

keskeistä. Se näkyi myös siinä, että järjestöjen keskuudessa oli lisääntynyttä ymmärrystä sille, että RAY oli vetäytynyt palvelujen avustamisesta ja piti tiukasti kiinni siitä, ettei avustus saa tuottaa vähäistä suurempaa kilpailuhaittaa. Järjestöt arvioivat edelleen, että RAY oli yksinoikeusaseman menettämisen pelosta tehnyt ratkaisuja, joita ei olisi tarvinnut tehdä. Järjestöjen kritiikki kohdistui ennen kaikkea vetäytymiseen järjestöjen tuottamista erityispalveluista, jotka eivät olleet kuntien lakisääteisiä palveluja ja joissa ei ollut muita palveluntuottajia. Järjestöjen huoli oli, että ihmiset jäisivät näissä tilanteissa kokonaan ilman palveluja. Tässä ihmisten oikeuksien puolustaminen eli edunvalvontarooli ja järjestöjen palveluntuottaja-aseman puolustaminen yhdistyivät. Yhteenvetona tästä muutosvaiheesta totean, että järjestöt olivat jo selkeästi markkinoiden puristuksissa. Järjestölliset palveluntuottajat olivat joutuneet markkinoistamisprosesseissa suurten muutosten kohteiksi. Vanhasen hallituksen poliittinen tahto järjestöjen aseman parantamiseksi ja niiden roolin turvaamiseksi myös palvelujen tuottajajana ei tuottanut käytännön tulosta. Järjestöjen, valtiovallan ja muiden tahojen pysyväksi foorumiksi luotu Kansalaisyhteiskuntapolitiikan neuvottelukunta jäi myös hampaattomaksi hyvistä ehdotuksistaan ja hyvästä tahdosta huolimatta. STM oli myös sopeutunut hiipien, mutta määrätietoisesti tapahtuneeseen markkinoistamiseen. RAY teki kaikkensa yksinoikeusasemansa turvaamiseksi ja sille alisteiseksi jäi järjestöjen tärkeä merkitys erityispalveluissa. Kun STM:stä ei löytynyt tukea järjestöjen erityispalvelujen rahoittamisen linjauksille, RAY vetäytyi systemaattisesti ja määrätietoisesti niistä. Missään vaiheessa ei tehty kunnollista arviointia siitä, mitä järjestöjen muuttunut asema merkitsee erityisryhmien palvelujen saatavuuden ja huono-osaisten ihmisten oikeuksien toteutumisen kannalta. Nehän ovat olleet hyvin pitkälti järjestöjen tarjoamien palvelujen varassa. Myös järjestöt olivat osittain sopeutuneet muutokseen ja osa oli valinnut palvelujen yhtiöittämisen selviytymiskeinokseen. Muutosjakson loppupuolella, Vanhasen II hallituksen tultua valtaan, oli nähtävissä markkinaistamissuunnan aikaisempaa vahvempi nousu ja hyvin määrätietoinen suunta sosiaalipalvelumarkkinoiden synnyttämiseksi ja myös julkisten palvelujen alistamiseksi kilpailulle. On nähtävissä, että muuttunut tilanne tuotti uudenlaisia rajoja eri tahojen yhteistyöhön. Ennen kaikkea yhteistoiminnassa ja kumppanuudessa olleita synergiaetuja katosi. Eri tahojen väliset suhteet näyttäytyvät yhtäältä jännitteisiltä, toisaalta toisiaan ymmärtäviltä ja lähentyneiltä. Monet markkinaistamiseen liittyvät linjaukset ja markkinoiden laajentamiseen liittyvät ratkaisut oli tehty kansallisesti jo paljon tätä muutosvai-


hetta aikaisemmin. Polkuriippuvuuksien vuoksi suunnan kääntäminen ja markkina-ajattelusta irtautuminen eivät enää tässä vaiheessa olleet täysin mahdollisia. Tässä muutosvaiheessa havahduttiin poliittisesti aikaisempaa laajemmin järjestöjen ahtaalle joutumiseen palvelun tuottajana. Järjestöjen erityisyyden huomioon ottamiseen liittyviä linjauksia olisi kuitenkin tarvittu jo huomattavasti aikaisemmin. Tilanteen merkittävään muuttamiseen sosiaali- ja terveyspalvelujen ja myös järjestöjen kannalta olisi tarvittu vahvaa poliittista tahtoa, selkää linjausta ja aktiivista toimintaa. Sitä ei ollut tässä vaiheessa järjestömyönteisestä puheesta ja linjauksista huolimatta. Tärkeää on se, ettei missään vaiheessa tehty sosiaalipalvelujen kilpailuttamisen ja markkinaistamisen sosiaalisten vaikutusten arviointia ja arviointia siitä, mitä muutos merkitsee monitarpeisten, usein huono-osaisten ihmisten ja heidän perusoikeuksiensa kannalta.

314


315


316

9 Johtopäätöksiä järjestöjen muutoksesta sosiaalipalvelujen tuottajana 1990–2010


317

9 Johtopäätöksiä järjestöjen muutoksesta sosiaalipalvelujen tuottajana 1990–2010 Tutkimukseni tarkoituksena oli analysoida sitä, millaiset tekijät ja valinnat saivat aikaan sosiaali- ja terveysjärjestöjen aseman muutoksen sosiaalipalvelujen tuottajana vuosina 1990–2010. Osoitin tilastojen valossa yritysmuotoisten sosiaalipalvelujen merkittävän kasvun 1990-luvun puolivälin jälkeen ja erityisesti 2000-luvulla. Yritysten asema sosiaalipalvelujen tuottajana kasvoi vuoden 2004 jälkeen ohi järjestöjen. Sen jälkeen sosiaali- ja terveyspalvelujen tuottaminen alkoi myös vaivihkaa keskittyä aikaisempaa enemmän suurille kansainvälisille yrityksille. (Ks. myös Lith 2011.) Eri palveluntuottajien keskinäisten määrällisten suhteiden muutoksen seuraaminen edellyttää tilastoinnin kehittämistä. Nykyisessä tilastoinnissa on eri palveluntuottajien osuuksien seuraamiseksi vakavia puutteita. Tilastointi ei enää vuoden 2008 jälkeen anna riittävän luotettavaa ja vertailukelpoista kuvaa yksityisten palveluntuottajien merkityksestä ja keskinäisistä suhteista sosiaalipalvelujen tuottamisessa. Osa järjestöjen tuottamista sosiaalipalveluista näkyy alan yrittäjyyttä koskevassa muussa tilastoinnissa. Siinä ei tehdä erottelua yrityksen omistuspohjan suhteen, mikä olisi tarpeen. Sosiaalipalvelujen tilastoinnin kehittäminen on välttämätöntä, jotta pystytään riittävän luotettavasti seuraamaan ja arvioimaan sosiaalipalvelujen tuottamisen muutosta. Erityisen tärkeäksi se tulee sote-uudistuksen vaikutusten arvioinnin mahdollistamiseksi. Kiinnostukseni kohteena oli, missä määrin muutoksessa oli kysymys kansallisista valinnoista ja missä määrin Euroopan unionin jäsenyys ja sen velvoitteet saivat aikaan muutoksen. Tutkimukseni johtopäätös on, että politiikan muutos hyvinvointivaltiollisesta, julkisen vallan vahvaa roolia korostavasta ajattelusta markkinaehtoisiin palveluratkaisuihin on tehty Suomessa puhtaasti kansallisin ratkaisuin ja ideologisin tavoittein. Se kehystettiin käytännön sanelemaksi ja alkuvaiheessa myös ainoaksi ja välttämättömäksi vaihtoehdoksi Suomen tulevaisuuden turvaamiseksi (vrt. Julkunen 2001 ja Kosonen 1998 hyvinvointivaltion muutoksesta). Järjestöjen aseman muutosta palvelujen tuottajana sysäsivät liikkeelle ja vauhdittivat ratkaisevasti kansalliset poliittiset valinnat etenkin tarkastelujaksoni 1990–2010 alkuvuosina. ETA-sopimusta ja Euroopan unionia sekä niiden vaatimuksia käytettiin kansallisten päätösten ja valintojen legitimoijana. Politiikan muutoksen mahdollisti suuri lama ja sen tarjoama otollinen yhteiskunnallinen tilanne. Mahdollisuuksien ikkuna avautui (vrt. Tirkkonen 2011). Myöhemmissä vaiheissa polkuriippuvuuksista johtuen sosiaalipalvelujen markkinaistamis-


kehitys, joka on ollut keskeinen prosessi järjestöjen aseman muutoksessa, ei enää ole ollut täysin käännettävissä eikä sen kääntämiseen myöskään ole ollut poliittista tahtoa. Muutamissa vaiheissa tarkastelujaksoni aikana poliittiset painotukset saivat myös järjestöjen tärkeän merkityksen tunnistavia ja niiden aseman parantamiseen liittyviä sisältöjä, mutta politiikan suurta suuntaa ne eivät muuttaneet. Tällaisia olivat Lipposen (13.4.1995–15.4.1999) ja Vanhasen (24.6.2003–19.4.2007) hallitusten tavoitteet. Euroopan unionin kehitys ja sisämarkkinoiden kehittämisen vahva tavoite vahvistivat merkittävästi tarkastelujaksoni loppuvaiheissa aiemmin kansallisilla valinnoilla käynnistettyä kehityssuuntaa. Kansalliset valinnat ja EU:n politiikka kietoutuivat silloin yhteen. Oleellista on myös se, että Suomessa tuudittauduttiin aina 2000-luvun taitteeseen asti ajatteluun, että sosiaali- ja terveyspolitiikka on kansallisen päätöksenteon asia. Euroopan unionilla ei ole siihen liittyen toimivaltaa. Tämä aiheutti sen, ettei riittävällä vakavuudella arvioitu muiden politiikkalohkojen alueella tehtyjen päätösten sosiaalipoliittisia vaikutuksia, eikä niihin reagoitu riittävästi kansallisten sosiaalipoliittisten tavoitteiden kannalta. Määrittelin tutkimuksessani neljä muutosvaihetta, joissa tehtiin merkittäviä lainsäädännöllisiä tai muita päätöksiä ja valintoja järjestöjen palveluntuottaja-aseman kannalta. Palvelujärjestelmän hajauttamisen ja ETAsopimuksen vaihe 1990–1995 on niistä ensimmäinen. Toinen muutosvaihe ajoittuu vuosiin 1995–2000 ja nimesin sen EU-jäsenyyden ensimmäisten vuosien vaiheeksi. Kolmas muutosvaihe, järjestöjen palveluntuottaja-aseman haastaminen, ajoittuu puolestaan 2000-luvun ensimmäisiin vuosiin. Tarkastelujaksoni viimeinen muutosvaihe, Järjestöt markkinoiden puristuksessa, ajoittuu vuodesta 2005 tarkastelujaksoni loppuun vuoteen 2010. Muutosvaiheet eivät ole ajallisesti selkeärajaisia, mutta antavat kuvan muutoksen vaiheittaisuudesta ja myös sen käännekohdista. Muutosvaiheiden avulla olen haastatteluja ja asiakirja-aineistoja hyödyntäen analysoinut politiikkaprosessia avaten sitä eri hallitusten, sosiaali- ja terveysministeriön, kauppa- ja teollisuusministeriön, sosiaali- ja terveysjärjestöjen ja Rahaautomaattiyhdistyksen kannalta. Tutkimuksessani on koko ajan arvioinut muutosta järjestöjen näkökulmasta. Tarkastelen johtopäätöksissä sosiaali- ja terveysjärjestöjen sosiaalipalvelujen palvelutuottaja-aseman muutosprosessia aluksi siitä näkökulmasta, mitkä tekijät ovat olleet tärkeitä ja vauhdittaneet tuota muutosta eri aikoina ja mikä merkitys niillä on ollut. Näissä tilanteissa olisi ollut myös mahdollisuus valita toisin. Pohdin siksi myös entä jos - todellisuuksia (ks. tarkemmin Saari

318


319

2011) ja niiden mahdollisia vaikutuksia järjestöihin. Syvennän tarkastelua paikantamalla muutoksen käännekohdat, poliittiset agendat ja niihin liittyvän kehystämisen. Muutos on muutamassa kohdin merkinnyt myös paradigman muutosta, millä on ollut suuri merkitys muutoksen kannalta. Eri tahot ovat tulkinneet käynnissä olevaa yhteiskunnallista muutosta omista tulkintakehyksistään. Muutosprosessien edetessä eri tulkintakehykset joutuivat jännitteiseen suhteeseen keskenään ja tulkintakehykset myös sulautuivat toisiinsa. Osa tulkintakehyksistä joutui liian suureen ristiriitaan toimintaympäristöstä tulevan tiedon kanssa ja ne menettivät käyttökelpoisuutensa. Oli myös nähtävissä, että joissakin tilanteissa hyvin vahva tulkintakehys, jota pidettiin sinnikkäästi yllä, esti näkemästä käynnissä olevaa yhteiskunnallista muutosta riittävän laaja-alaisesti ja toimimasta toimintaympäristön muutoksessa riittävällä tavalla. Politiikkaprosessien edetessä eri toimijoiden keskinäiset suhteet ja valta-asemat muuttuivat. Valta-asemien muutos kytkeytyi myös siihen, että yritykset muuttaa politiikan suuntaa, eivät tuottaneet tulosta. Johtopäätösten lopuksi kytken tutkimukseni havaintoja nyt vuonna 2016 käynnissä oleviin uudistuksiin, erityisesti sote-uudistukseen ja pohdin järjestöjen yhteisiä vaikuttamisen edellytyksiä.

9.1 Järjestöjen palveluntuottaja-aseman muutosta vauhdittaneet tekijät Järjestöjen palveluntuottaja-aseman muutosta eri muutosvaiheissa ovat vauhdittaneet hyvin erilaiset toimintaympäristön muutostekijät, ratkaisut ja valinnat. Tehtyjen valintojen ja ratkaisujen välille syntyy myös polkuriippuvuuksia, jotka aiheuttavat sen, että edelliset valinnat aina määrittelevät seuraavissa vaiheissa olevien valintojen ja päätösten käytettävissä olevia mahdollisuuksia (Mahoney 2000; Tirronen 2001, 30–31). Kuntien itsehallinnon vahvistaminen, normien purkaminen ja siirtyminen puitelainsäädäntöön alkoivat VALTAVA-uudistuksesta ja hallinnon hajauttamisesta. Huomattava osa järjestöistä oli tuohon asti saanut suoria valtion avustuksia. Uudistuksen myötä järjestöt alkoivat kehittää omaa palvelutoimintaa, jota kunnat ostivat. Järjestöjen valtionapujärjestelmän purkamisen takia aikaisempaa valtion rahoitusvastuuta siirrettiin käytännössä Raha-automaattiyhdistykselle. Merkittävää järjestöjen kannalta oli se, että kehitys oli avustusta saaneiden järjestöjen, valtion, kuntien ja myös Rahaautomaattiyhdistyksen yhdensuuntaisessa intressissä. Myöskään yritykset eivät pitäneet sitä ongelmana. RAY-varojen käytön laajentaminen palveluihin


koettiin yhteiskunnan kokonaisedun mukaiseksi. (Ks. myös Romppainen 2007, 264–267.) Yksityiset palveluntuottajat ja markkinamekanismi nostettiin uudistuksessa kuntien ja julkisten palvelujen rinnalle. Erottelua järjestöjen ja yritysten välillä ei enää tehty. Järjestöt ja yritykset tulivat ensimmäistä kertaa rinnastetuksi toisiinsa. Sosiaalipalvelujen yksityistämiselle ja myös järjestöjen muuttuvalle asemalle avattiin arvioni mukaan mahdollisuudet ensi kertaa VALTAVA-uudistuksella. VALTAVA-uudistukseen liittyvää lakia sosiaali- ja terveydenhuollon suunnittelusta ja valtionosuudesta on myös aikaisemmassa tutkimuksessa pidetty ensimmäisenä yksityistämiseen viittaavana lakina (Oulasvirta 1996, 45; Romppainen 2007, 262). Sosiaali- ja terveyspalvelujen markkinaistamisen juuret ovat siis puhtaasti kansallisissa poliittisissa valinnoissa ja muutos käynnistyi tällä valtionosuusuudistuksella.

VALTAVA-uudistus 1984

PM Ahon hallituksen markkinaistamislinjaukset ja suuri lama 1990

ETA-jäsenyys ja ensimmäinen hankintalaki 1994

Valtionosuusuudistus 1993

RAY:n yksinoikeus EY-tuomioistuimessa 1997

Yrittäjäjärjestöjen sote-järjestöjen avustamisen vastainen kampanjointi

RAY:tä koskevan lainsäädännön muutos 2001

Verottajan ohje yleishyödyllisten yhteisöjen verotuksesta 2005

Yritysten roolin vahvistuminen sosiaali- ja terveyspalvelujen tuottajana

Hankintalain uudistus 2007

Aktiivinen kilpailuttaminen ja tuottajien neutraali kohtelu

Sosiaali- ja terveysjärjestöjen aseman muutos sosiaalipalvelujen tuottajana

Kuvio 8. Sosiaali- ja terveysjärjestöjen palveluntuottaja-aseman muutosta vauhdittaneet tekijät.

320


321

Seuraava merkittävä uudistus sosiaali- ja terveysjärjestöjen palvelujen tuottaja-aseman muutoksen kannalta oli kuntien valtionosuusjärjestelmän uudistaminen vuoden 1993 alusta laskennalliseksi. Uudistuksen tavoitteena oli lisätä kuntien itsenäistä päätäntävaltaa, edistää toimintojen taloudellisuutta ja tehokkuutta sekä turvata ja säilyttää kuntien velvollisuutena sosiaali- ja terveydenhuollon peruspalvelujen järjestäminen joko kunnan omana tai ostopalvelutoimintana. Uudistuksessa julkisen ja yksityisen sektorin välistä tehtäväjakoa arvioitiin palvelukyvyn ja taloudellisuuden perusteella. Kuntien tehtäviä uudistettaessa yksityisiltä markkinoilla tuotettavat palvelut tuotiin vaihtoehtona korostetusti esiin. Järjestöistä uudistuksen valmisteluasiakirjoissa ei ole mainintaa. Järjestöt olivat uudistuksessa näkymättömiä, mikä tarkoittaa sitä, että järjestöjen suurta merkitystä hyvinvointijärjestelmässämme ei otettu uudistuksessa arvioitavaksi eikä huomioon. Valtionosuusuudistuksella 1993 vahvistettiin tietoisesti yritysten roolia sosiaali- ja terveyspalvelujen tuottajana. Uudistus syvensi ja vauhditti yritysmuotoisten palvelujen vahvistumista ja jatkoi VALTAVA-uudistuksen käynnistämää kehityssuuntaa. Vastaavia arvioita yritysten roolin korostumisesta ja järjestöjen näkymättömyydestä ovat omissa tutkimuksissaan tehneet myös Mikko Niemelä ja Esko Romppainen (Niemelä 2008, 26–30; 49; Romppainen 2007, 263.) Sosiaalipolitiikka alkoi myös korvautua palvelupolitiikalla. (myös Kosonen 1998,364; Kaukonen 2002, 152–154; kansainvälisestä vastaavasta kehityksestä Koskiaho 2014). Valtionosuusuudistusten kautta rakentui järjestöjen palveluntuottamisen mahdollisuuksiin ja kuntasuhteisiin uudenlainen tilanne. Aikaisempi tiivis kumppanuus ja yhteinen intressi palveluja tarvitsevien ihmisten oikeuksien toteutumisesta ja palvelujen saatavuuden turvaamisesta alkoivat hiipua. Valtionosuusuudistukset ja markkinamekanismin korostuminen merkitsivät myös suomalaisessa sosiaalipoliittisessa ajattelussa olleen palvelujen yhteisvastuullisuuden merkittävää kaventumista ja palvelumarkkinoiden muotoutumisen käynnistymistä. Ennen muuta ne merkitsivät julkisen palvelutuotannon erityisaseman murtumista. Sosiaali- ja terveyspalvelut avattiin kilpailulle ja niiltä poistettiin markkinoiden muodostumisen rakenteelliset esteet. (Ks. Ohtonen 1999, 70–74.) Järjestöjen aseman muutoksen kannalta Euroopan talousalueesta tehdyn sopimuksen, ETA-sopimuksen, hyväksyminen oli tärkeä. ETA-sopimuksen tavoitteena oli luoda yhtenäinen Euroopan talousalue toteuttamalla neljää vapautta eli tavaroiden, henkilöiden, palvelujen ja pääomien vapaata liikkuvuutta yhtä täydellisesti kuin ne toteutettiin Euroopan Yhteisössä (EY) yhteisön sisämarkkinaohjelman mukaisesti. Yhteistyö Euroopan


talousalueella toteutettiin ottamalla käyttöön yhteiset säännöt. Sopimus Euroopan talousalueesta tuli Suomessa voimaan vuoden 1994 alusta. (HE 95/1992vp, 1.; Arajärvi & Skinnari 1990, 15–18.) Sosiaalipolitiikka oli ETA:ssa jäsenvaltioiden toimivaltaan kuuluva asia. Sovellettavat säännöt olivat toissijaisia ja tavoitteena oli tehdä mahdolliseksi maasta toiseen siirtyminen ilman sosiaaliturvan menetyksiä. (Arajärvi & Skinnari 1993, 31; 91.) EY:ssä voimassa olevat yhdeksän julkisten hankintojen direktiiviä sisällytettiin ETAsopimukseen. Hankintamenettelyjä koskevat määräykset koskivat valtion viranomaisten lisäksi myös kuntien viranomaisia. Direktiivien tarkoituksena oli yhdenmukaistaa julkisia hankintoja koskevat menettelysäännöt silloin, kun niillä oli merkitystä jäsenvaltioiden väliselle kaupalle. Tavoitteeksi asetettiin markkinoiden avaaminen aikaisempaa laajemmalle kilpailulle. Tarkoituksena oli myös lisätä kilpailua julkisen hallinnon hankinnoissa. Arvioitiin, että julkisten hankintojen markkinat olivat olleet puutteellisesti kilpailutettuja, minkä uskottiin osaltaan kasvattaneen julkisen sektorin menoja. Julkisten hankintojen kilpailuttamisen perimmäisenä tavoitteena nähtiinkin kustannusten säästö ja sen oletettiin saavan aikaan tuotannon tehokkuutta. (HE 154/1992,1; Niemelä 2008, 32.) ETA-sopimukseen liittyvä Suomen ensimmäinen hankintalaki 1992 säädettiin hyvin kattavaksi periaatteellisista ja ideologisista syistä. Ahon hallitus ja valtiovarainministeriö ajoivat vahvasti julkisen sektorin supistamista. Keskeisenä keinona siihen nähtiin markkinaistaminen ja kilpailun lisääminen. Sosiaali- ja terveyspalveluja ei näissä kaavailuissa jätetty ulkopuolelle eikä otettu huomioon niiden erityistä luonnetta ihmisten sosiaalisten perusoikeuksien toteuttajana. Palveludirektiivit edellyttivät hankintojen kilpailuttamisen vain kynnysarvon suuruisissa tai niitä suuremmissa hankinnoissa. Hankinnat kuuluivat kuitenkin Suomen ensimmäisen hankintalain soveltamisen piiriin sen arvosta tai laadusta riippumatta. Erityisen tärkeää tutkimukseni kannalta on se, että hankintalaki saatettiin Suomessa tietoisesti koskemaan myös sosiaali- ja terveyspalveluja ideologisista syistä, vaikka laissa niitä ei erikseen mainittukaan. Hankintadirektiivi olisi antanut mahdollisuuden kohdella näitä ns. B-palveluja muista palveluista poikkeavasti. Monissa muissa EU-maissa näin on tehtykin (vrt. Koskiaho 2008; 2014). Suomen ensimmäinen hankintalaki oli lähtökohdiltaan hankintadirektiiveihin verrattuna hyvin tiukka (ks. myös Romppainen 2003,106). Hankintalakia säädettäessä oletettiin, että lainsäädännön vaikutus sosiaali- ja terveyspalveluihin tulisi olemaan hyvin pieni. Tätä perusteltiin muun muassa kielellisillä syillä eikä uskottu kansainvälisten yritysten olevan kiin-

322


323

nostuneita Suomen markkinoista. Tämä arvio on sittemmin osoittautunut vääräksi: kansainväliset toimijat ovat tulleet Suomen palvelumarkkinoille. Sosiaali- ja terveyspalveluja ei jätetty kansallisella päätöksellä hankintalain ulkopuolelle, vaikka se olisi ollut mahdollista. Mielenkiintoista on, millaiseksi tulevaisuuden kehityskulku olisi muodostunut, jos olisi valittu toisin. Arvioin, että jos ne olisi jätetty ensimmäisen hankintalain ulkopuolelle, hankintalakia uudistettaessa vuonna 2007 olisi ollut mahdollista käydä aivan toisenlaisella vakavuudella keskustelu sosiaali- ja terveyspalvelujen erityisluonteesta ja siitä, millaista erityiskohtelua ne kilpailuttamisessa edellyttävät. Olisi ollut todennäköisesti mahdollista saada myös joitakin järjestöjen tuottamia erityispalveluja suljetuksi hankintalain ulkopuolelle silloin, kun yritystoimintaa ei ole näköpiirissä. Yrittäjiltä tähän tuskin olisi tulosteni mukaan tullut vastustusta, koska kyse olisi ollut rajatuista palvelualueista. Tämä olisi ollut yhteiskunnan kokonaisedun mukaista ja varmistanut järjestöissä olevan erityisosaamisen täysimääräisen käytön. Olisi myös voitu estää palveluaukkojen syntymistä ja turvata erityisryhmien palvelujen saatavuus nykyistä paremmin. Voi myös olla, että sosiaali- ja terveysjärjestöjen asema erityispalvelujen tuottajana olisi ollut selkeämpi ja turvatumpi. Jo EU-jäsenyyden ensimmäisinä vuosina alettiin kyseenalaistaa Rahaautomaattiyhdistyksen rahapelien yksinoikeutta. EY-tuomioistuin antoi 1999 myönteisen päätöksen RAY:n yksinoikeuden oikeutuksesta ja kansallisen sääntelyn mahdollisuudesta. EY-tuomioistuimen päätöksessä yksinoikeuden oikeuttamisperusteena oli ennen kaikkea pelaajien suojelu pelihaitoilta ja rikollisen toiminnan ehkäisy. Raha-automaateilla hankittujen tuottojen käytöllä oli todettu olevan myönteistä merkitystä RAY:n arpajaislakiin perustuvan yksinoikeusaseman arvioinnissa. Tuomioistuin ei pitänyt arpajaislainsäädäntöön sisältyvien päämäärien kannalta suhteettomana toimenpiteenä sitä, että Suomessa raha-automaattitoiminta oli annettu sitä varten erikseen perustetun julkisoikeudellisen yhdistyksen yksinoikeudeksi. (Asia C-124-/97 Läärä.) Myönteisestä päätöksestä huolimatta Suomessa arvioitiin, että rahapelien yksinoikeuden haastaminen ei päättyisi tähän. Tämä arvio merkitsi RAY:n erittäin suurta varovaisuutta avustustoiminnassa ja yksinoikeusaseman turvaamisen nousua tulosteni mukaan kaikkea sen toimintaa ohjaavaksi periaatteeksi. Raha-automaattiyhdistyksen erittäin suureksi kasvaneella varovaisuudella oli merkittävä vaikutus siihen, että RAY alkoi yksinoikeuden turvaamiseksi aktiivisesti vetäytyä järjestöjen tuottamien palvelujen rahoituksesta. Myös järjestöjen keskuudessa RAY:n yksinoikeusaseman joutuminen EY-tuomioistuimen arvioitavaksi herätti suurta epävarmuutta ja huolta rahoituksen tulevaisuudesta.


Raha-automaattiyhdistyksen merkitys palveluissa on liittynyt ennen muuta erityisryhmien palvelujen kehittämiseen ja turvaamiseen. Monet erityisryhmät olivat hyvin selkeästi vain järjestöjen tarjoamien palvelujen varassa. Nuo palvelut eivät ole helposti korvattavissa. (Särkelä & al. 2005, 30; Ohtonen1999, 45–46, 128.) Monet sosiaalipalveluista ovat järjestöjen kehittämiä ja siirtyivät myöhemmin usein kuntien toiminnaksi. Tutkimukseni toisessa muutosvaiheessa, joka alkoi vuonna 1995, järjestöjen kehittämien toimintamallien siirtyminen kuntien hoidettavaksi pysähtyi. Kuntien kiristynyt talous johti palvelujen ulkoistamiseen, eivätkä kunnat enää ottaneet uusia palveluja vastuulleen. Järjestöjen kehittämät uudistukset alkoivat entistä enemmän jäädä järjestöjen omaksi toiminnaksi tai kokonaan hyödyntämättä. Myöskään yritykset eivät niitä juurikaan ottaneet käyttöönsä. Sosiaalipoliittisesti tämä merkitsi kehittämiskumppanuuksien murtumista ja pysähdystä järjestöjen ja kuntien yhteistyössä uusien toimintamallien kehittämiseksi. Muutos on sosiaalipoliittisesti merkittävä, sillä talousvaikeuksissa olevissa kunnissa ei juurikaan ollut resursseja toimintatapojen kehittämiseen ja uudistamiseen omin voimin. Vuosina 1997–1998 nousi yrittäjien, Suomen Yrittäjien ja Kilpailuviraston aktiivinen toiminta, jossa kärkenä oli, että Raha-automaattiyhdistyksen avustukset järjestöille vääristävät kilpailua ja estävät palvelumarkkinoiden kehittymistä. Yrittäjät eivät haastaneet vain järjestöjä ja RAY:n avustustoimintaa, vaan Kilpailuvirastolta haluttiin myös kanta siihen, estävätkö kunnat palveluja itse tuottamalla palvelumarkkinoiden syntymistä ja yrittäjien toimintaa. Keskustelun nousu ajoittuu ajankohtaan, jolloin EY-tuomioistuimessa oli vireillä selvittely, onko RAY:n rahapelitoiminnan yksinoikeusjärjestelmä sopusoinnussa EU-sääntelyn kanssa. Rahapelitoiminnan yksinoikeuden arvioinnissa oli selkeä kytkentä EU-sääntelyyn. Haastaessaan avustustoiminnan yrittäjät vetosivat ennen kaikkea kansalliseen hankintalainsäädäntöön ja kilpailulainsäädäntöön, joiden taustalla olivat vastaavat EU-direktiivit. Järjestöihin kohdistui merkittävä paine kahdelta suunnalta. Yrittäjäjärjestöt vaativat RAY:n vetäytymistä sellaisilta alueilta, joilla toimii myös yrittäjiä tai joille yritystoimintaa voisi tulla. Myös kauppa- ja teollisuusministeriö aktivoitui asiassa yrittäjien rinnalla ja teetti selvityksiä RAY:n tuista ja niiden kilpailua vääristävästä vaikutuksesta (esim. Lith 2008). RAY oli aktiivinen yhteisen ymmärryksen aikaansaamiseksi yrittäjäjärjestöjen kanssa. Se kertoo siitä, että RAY oli valmis käyttämään kaikki keinot yksinoikeusasemansa turvaamiseksi. On myös viitteitä siitä, että RAY:n johdon keskeinen avainhenkilö suhtautui myönteisesti palvelujen markkinaistamiseen, mikä saattoi heijastua RAY:n valmiuteen vetäytyä palvelujen

324


325

avustamisestä. Tätä en pystynyt kuitenkaan tutkimuksessani tarkemmin osoittamaan. EU-jäsenyys ja sisämarkkinasäännökset antoivat sosiaali- ja terveyspalvelujen markkinaistamista ajaville kansallisille tahoille uusia, tehokkaita välineitä viedä kilpailuttamis- ja markkinaistamistavoitteita eteenpäin. Järjestöjen aikaisempi asema kuntien kumppanina ja yhteinen intressi turvata asiakkaiden tarvitsemat palvelut murtui myös kuntien lisääntyneen kilpailutuksen vuoksi. Suomessa oli helppo valittaa ilman seuraamuksia kilpailuttamiseen liittyvistä ratkaisuista, mikä myös omalta osaltaan vauhditti järjestöjen joutumista aikaisempaa ahtaammalle palvelujen tuottajana. Nämä tekijät vauhdittivat entisestään järjestöjen aseman muuttumista ja vaikuttivat siihen, ettei palvelujen monituottajamalleista päässyt kehittymään todellista palvelujen tuottamisen valtavirtaa kumppanuuksien mielessä. RAY:n avustustoiminnan taustalla olevat sosiaali- ja terveyspoliittiset tavoitteet ja perusteet joutuivat vakavaan jännitteeseen kilpailupoliittisten tavoitteiden kanssa. Raha-automaattiyhdistys ja myös sosiaali- ja terveysministeriö vastasivat avustustoimintaan liittyvään kritiikkiin sosiaali- ja terveyspoliittisilla argumenteilla korostaen ihmisten tarpeisiin vastaamisen tärkeyttä. Merkille pantavaa on, että niiden molempien kannanotoissa tunnustettiin kuitenkin jo 2000-luvun vaihteen lähestyessä realiteettina kilpailunäkökohtien huomioon ottamisen ja kilpailuneutraliteetin välttämättömyys. Järjestöjen kannalta kehitys huipentui ja tuli sinetöidyksi Rahaautomaattiyhdistystä koskevan lainsäädännön muutoksessa 2001. Uuden avustuslain 4§ sisältää yleiset määräykset avustuksen myöntämisestä. Avustusta voidaan myöntää, jos avustuksen myöntämisellä ei arvioida olevan muita kuin vähäisiä kilpailua ja markkinoiden toimintaa vääristäviä vaikutuksia Euroopan talousalueeseen kuuluvassa valtiossa. (HE 75/2001 vp.) Merkittävää on lain muotoilu, ettei avustuksella ole muuta kuin vähäistä kilpailuhaittaa. Se antaa mahdollisuuden myös harkinnan tekemiseen. Näyttää kuitenkin siltä, että tätä harkintaa ja jouston mahdollisuutta ei juuri käytetty. Sosiaali- ja terveysministeriö jätti kilpailuvaikutusten arvioinnin RAY:n vastuulle eikä aktiivisesti linjannut, mitä palveluja voitaisiin kaikesta huolimatta avustaa. Jälkikäteen sosiaali- ja terveysministeriö arvosteli tulosteni mukaan Raha-automaattiyhdistystä liiallisesta vetäytymisestä erityispalvelujen alueelta. RAY puolestaan oli pettynyt siihen, ettei saanut ohjaavalta ministeriöltään linjauksia, missä palveluissa se voisi ottaa rahoittamisen riskin. Sosiaali- ja terveysministeriön ja RAY:n yhteistyö oli riittämätöntä. Ministeriö pelkäsi tehdä päätöksiä järjestöjen tuottamien erityispalvelujen turvaamiseksi RAY:n yksinoikeuden menettämisen pelosta. Tuolloin olisi


tarvittu kansallinen poliittinen tahdonilmaisu asiassa, mutta sitä ei tullut. Sen aikaansaamiseksi sosiaali- ja terveysministeriöllä olisi ollut tärkeä rooli. Sosiaali- ja terveysministeriö ei arvioni mukaan hahmottanut riittävästi sitä, miten iso muutos sosiaali- ja terveyspalveluissa ja järjestöjen asemassa oli käynnissä. Arvioin, ettei STM ollut myöskään riittävän aktiivinen sosiaali- ja terveyspoliittisten intressien puolustamisessa. RAY:n vetäytymistä erityispalvelujen rahoittamisesta olisi voinut ja pitänyt rajoittaa, sillä monissa erityispalveluissa ei ollut yksittäisiä järjestöjä lukuun ottamatta muita palveluntuottajia. Myöskään yritystoimintaa ei ollut näköpiirissä. STM:n toiminnassa on nähtävissä varovaisuutta ja virheiden tekemisen pelkoa. Ministeriön suhtautuminen markkinaistamiskehitykseen ei ollut yksiselitteinen, sillä sen sisällä sillä oli myös kannattajansa. Raha-automaattiyhdistyksen avustustoimintaa ei ole notifioitu komissiolle sallittuna valtiontukena. Asiasta käytiin keskustelua tutkimusjaksoni eri vaiheissa kahdesti. Notifioinnin kannalla oli erityisesti kauppa- ja teollisuusministeriö. Raha-automaattiyhdistys ja sosiaali- ja terveysministeriö eivät sitä halunneet, koska ei voitu olla varmoja sen lopputuloksesta. Haluttiin olla ”hissukseen” asiasta. Rahapelien yksinoikeuden ja avustusjärjestelmän turvaamiselle olivat käytännössä vuodesta 1997 lähtien alisteisia kaikki järjestöjen avustamiseen liittyvät ratkaisut. Jos olisi päätetty notifioida avustusjärjestelmä, kehitys olisi voinut olla joltakin osin toisenlainen. Avustusjärjestelmän oikeutus olisi hyvin todennäköisesti voitu perustella riittävän hyvin komissiolle sallittuna valtiontukea. Avustusjärjestelmän avulla pystyttiin luomaan osallistumisen ja tuen mahdollisuuksia erityisesti haavoittavissa tilanteissa eläville ihmisille, joille markkinat eivät sitä tarjonneet. Lisäksi kehittämishankerahoituksen avulla kehitettiin uusia palveluja ja toimintamalleja, jotka olivat myös yritysten hyödynnettävissä. Tuloksissani nousi esiin se, että järjestöjen ja kuntien yhteistyön rakentuminen sekä siihen liittynyt RAY-rahoitus avasivat yrityksille uusia mahdollisuuksia palvelujen alueella. Valtiontuki ei ole kiellettyä valtiontukea EU-sääntelyn mukaan silloin, kun se avaa uusia markkinoita. On perusteita arvioida, että muun muassa nämä argumentit olisivat olleet komissiolle merkityksellisiä ja kauppa- ja teollisuusministeriön asiantuntemuksella asia olisi ollut oletettavasti hoidettavissa. Mikäli avustusjärjestelmä olisi onnistuneesti saatu notifioitua sallittuna valtiontukena Suomen EU-jäsenyyden alkuvaiheessa tai myöhemmin tarkastelujaksoni aikana, järjestöjen tuottamat erityispalvelut ja niiden rahoitus olisivat olleet paremmassa turvassa. Se ei toki olisi kokonaan muuttanut palvelujen markkinaistamisen suuntaa. Sosiaalipoliittisesti

326


327

sillä olisi kuitenkin ollut iso merkitys monitarpeisten, järjestöjen palvelujen varassa olevien erityisryhmien kannalta. Verottajan ohje yleishyödyllisten yhteisöjen verotuksesta 2005 (Yleishyödyllisten yhteisöjen verotusohje 2005) oli erittäin merkittävä järjestöjen palvelutuottaja-aseman muutoksen vauhdittaja. Järjestöt lähtivät siitä, että niiden sääntöjen mukainen toiminta on lähtökohtaisesti yleishyödyllistä toimintaa. Verottaja puolestaan tulkitsi päinvastoin: kaikki toiminta, jossa on mukana vastike, on lähtökohtaisesti elinkeinotoimintaa. Se synnytti järjestöissä huolen, että ne menettäisivät kokonaan yleishyödyllisen asemansa ja sitä kautta myös RAY-avustuskelpoisuutensa. Vaikka RAY:n avustuskelpoisuuteen liittyvä huoli osoittautuikin myöhemmin aiheettomaksi, osa järjestöistä käynnisti varotoimenpiteenä palvelutoimintansa tai sen osien yhtiöittämisen. Osa järjestöistä harkitsi vakavasti myös palvelutoimintansa tai sen osien lopettamista. Jo aikaisemmin RAY oli edellyttänyt uuden lainsäädäntönsä mukaisesti palvelutoiminnan eriyttämistä avustettavasta yleishyödyllisestä toiminnasta. Verottajan ohje vauhditti järjestöjen palvelutoiminnan yhtiöittämistä. Se havahdutti järjestöt myös lopullisesti siihen, että niiden asema sosiaalipalvelujen tuottajana oli oleellisesti muuttunut. Vuonna 2007 voimaan tullutta hankintalakia uudistettaessa sosiaali- ja terveyspalveluja ei enää voitu aikaisemmasta 1992 lakia koskevasta päätöksestä johtuen sulkea kansallisesti kokonaan hankintalain ulkopuolelle. Sitä ei myöskään poliittisesti haluttu. Tämän vuoksi kysymys asettuikin niin, oliko löydettävissä mekanismeja, joilla sosiaali- ja terveyspalvelujen erityisluonne voitaisiin ottaa huomioon ja vähentää sosiaali- ja terveyspalvelujen kilpailuttamisessa esiin tulleita ongelmia. Lisäksi järjestöjen asemasta oli tässä muutosvaiheessa herännyt poliittinen huoli. Haluttiin varmistaa, että sosiaali- ja terveysjärjestöillä olisi mahdollisuus toimia yleishyödyllisinä toimijoina jatkossakin palvelujen tuottajana. Suurimmaksi kiistakysymykseksi nousivat kansallisesti noudatettavat kynnysarvot. Kauppa- ja teollisuusministeriö tunnisti sosiaali- ja terveyspalvelujen erityisluonteen ja esitti näihin palveluhankintoihin alun alkaen 50 000 euron kynnysarvoa. Se kaatui yrittäjäjärjestöjen kovaan vastustukseen. Sosiaali- ja terveyspalvelujen mahdollisimman hyvää huomioonottamista hankintalaissa vaikeutti se, ettei selkeää poliittista viestiä asiassa tullut. Myöskään sosiaali- ja terveysministeriöltä ei tullut selkeitä ehdotuksia, mitä sosiaali- ja terveyspalvelujen erityisyyden huomioonottaminen laissa voisi tarkoittaa. Markkinaoikeus kannatti korkeampia kynnysarvoja, jotta valitusten määrää sinne saataisiin rajoitettua, ei halusta rajata kilpailuttamisen alaa. Kauppa- ja teollisuusministeriön lakia valmistelevat virkamiehet yrittivät löytää lakiin uusia mekanismeja, joilla


voitaisiin ottaa huomioon sosiaali- ja terveyspalvelujen erityisluonne. Lisäksi heitä kiinnosti se, kohdistuiko joihinkin sosiaali- ja terveyspalveluihin niin suuria suojaamistarpeita, että olisi perusteita sulkea ne lain soveltamisalan ulkopuolelle. Konkreettisia ehdotuksia ei kuitenkaan näistä kummastakaan tullut sosiaali- ja terveysministeriöltä eikä järjestöjä edustaneelta Sosiaali- ja terveysjärjestöjen yhteistyöyhdistys YTY:ltä. Yritysten intressissä niiden ehdottaminen ei ollut. Tässä tilanteessa mahdollisuuksien ikkuna muutosten aikaansaamiselle oli toisen kerran auki erityispalvelujen ja haavoittavassa tilanteessa olevien ihmisten palvelujen sulkemiseksi hankintojen ulkopuolelle, jotta niiden saatavuus voitaisiin turvata. Sitä ei käytetty. Tässä vaiheessa järjestöt ja sosiaali- ja terveysministeriö epäonnistuivat vaikuttamisen mahdollisuuden käyttämisessä. Kauppa- ja teollisuusministeriön ratkaisuina hankintalakiin tulivat neuvottelumenettely ja suorahankinta. Vuoden 2007 jälkeen kilpailuttaminen otettiin eri tahoilla realiteettina ja siihen sopeuduttiin. Sosiaali- ja terveysministeriössä ja kauppa- ja teollisuusministeriössä enemmänkin pohdittiin keinoja, miten kilpailuttamista voitaisiin tehdä mahdollisimman järkevällä tavalla. Alettiin korostaa kumppanuuksia ja innovatiivisia hankintoja, mutta ne eivät juurikaan johtaneet konkreettisiin ratkaisuihin. Sosiaali- ja terveysministeriössä hankintoihin ja kilpailuttamiseen liittyvää osaamista näytti olleen edelleen vähän ja se oli hajallaan. Osin tämän vuoksi ministeriön puhe sosiaali- ja terveyspoliittisten lähtökohtien korostamisesta kilpailuttamisessa jäi hampaattomaksi. Muuttunut tilanne tuotti uudenlaisia rajoja eri tahojen yhteistyöhön. Yhteistoiminnassa ja kumppanuudessa olleita synergiaetuja katosi. Tämä näkyi ennen kaikkea kuntien ja järjestöjen suhteiden muutoksena ostopalvelusuhteeksi aikaisemman yhteisen ihmisten palvelujen saatavuuden intressin turvaamisen sijaan. Kunnallisen itsehallinnon kasvun myötä valta oli siirtynyt kunnissa sosiaali- ja terveysjohdolta talousjohdolle, jolle oli keskeistä talouden hallinta ja budjettiraameissa pysyminen. Sosiaalijohto ja alan työntekijät näyttävät joutuneet tässä muutoksessa luopumaan asiakkaiden oikeuksien edunvalvojan roolista ja siirtymään talouden raamista huolehtijoiksi. Muutos kuntien ja järjestöjen suhteissa merkitsi myös sitä, että järjestöjen merkitystä osana paikallista sosiaalitaloutta ei osattu enää ottaa huomioon (vrt. Pihlaja 2010) joitakin yksittäisiä järjestöjen ja kuntien kumppanuusmalleja ja yhteisiä säätiöitä lukuun ottamatta (ks. Möttönen & Niemelä 2007). Kilpailullinen neutraalisuusperiaate oli tässä vaiheessa lopullisesti korvannut aikaisemman periaatteen, joka korosti kansalaisyhteiskunnan erityisluonnetta yhteisen hyvän, yhteisöllisyyden rakentajana ja palvelujen tuottajana. (Ks. myös Narikka 2008, 171–172; Valkama 2004).

328


329

Suomessa jätettiin käyttämättä yhtenä vaihtoehtona erityispalveluissa myös SGEI- määrittely. Se tarkoittaa julkisen palvelun velvoitteen antamista tietylle taholle palvelun saatavuuden turvaamiseksi, jos markkinat eivät sitä pysty turvaamaan. Monissa EU-maissa oli tehty mekanismia hyödyntäen pitkiä sopimuksia. Suomessakin se olisi voinut tuoda lisäarvoa erityisesti sellaisissa tilanteissa, joissa oli vain yksi tai muutamia palvelun tuottajia, ja joissa oli tarve varmistaa palvelun saatavuus. SGEI-vaihtoehto oli valtioneuvostossa esillä vuonna 2008. Sen mahdollisuuden selvittämistä esitettiin myös useissa eduskunnan eri valiokuntien, erityisesti sosiaali- ja terveysvaliokunnan lausunnoissa. Mielenkiintoista on, ettei sitä tulkittu riittävän vahvaksi poliittisen tahdon ilmaisuksi, jotta sosiaali- ja terveysministeriö olisi ryhtynyt asiassa todellisiin toimiin. Yksittäiset virkamiehet vastustivat asiaa siksi, että haluttiin toimia varman päälle ja välttää virheet. Työ- ja elinkeinoministeriössä SGEI-mekanismi nähtiin mahdollisena ja sitä sovellettiin aktiivisesti muilla alueilla. Siellä olisi ollut valmiutta edetä asiassa myös sosiaalipalveluissa, mutta sosiaali- ja terveysministeriössä valmiutta ei ollut. On oletettavaa, että tuskin yrittäjät olisivat vastustaneet menettelyä, jos olisi ollut kyse erityispalveluista, joissa ei ole markkinoita. Haastateltavat nimesivät tiettyjä palveluja, joissa SGEI-vaihtoehdon käyttäminen olisi voinut ratkaista vuodesta toiseen jatkuneen epävarmuuden ja pallottelun palvelujen rahoittamisessa. Tällaisiksi palveluiksi mainittiin esimerkiksi päihteitä käyttävien raskaana olevien naisten vapaaehtoinen kuntoutus, viittomakielisten asumispalvelut ja kidutettujen kuntoutus. SGEI- määrittely poikkeusmenettelynä ei olisi ratkaisevasti parantanut järjestöjen asemaa palvelujen tuottajana yleisesti. Se olisi kuitenkin ratkaissut joidenkin sellaisten erityisen vaativien järjestöjen vastuulla olevien sosiaalipalvelujen jatkuvuuden ja saatavuuden, joiden turvaaminen on toistuvasti ollut vaarassa. On tärkeää, että SGEI-vaihtoehtoa lopultakin uskallettaisiin käyttää myös niissä vaativissa sosiaalipalveluissa, joissa on vain muutamia järjestötoimijoita. Mekanismin käytön välttäminen siitä syystä, että komissio pääsee puuttumaan kansalliseen sosiaali- ja terveyspalvelujärjestelmään, on kaukaa haettu, koska välillisten mekanismien kautta näin on jo tapahtunut. SGEImenettely olisi Suomen oma valinta. Päätöksestä ei edes tarvitse tehdä ennakkoilmoitusta komissiolle, vaan jäsenmaat raportoivat päätöksensä kahden vuoden välein, jos on kysymys korkeintaan 15 miljoonan euron korvaussummasta sopimuskaudella. (Komission SGEI–päätös 2012/21/ EU, EUVL L7/2012). Tutkimusajanjaksoni lopussa vuosina 2005–2010 järjestöt olivat palveluntuottajina jo selkeästi markkinoiden puristuksissa. Ne oli asetettu samaan


asemaan voittoon tähtäävien yritysten kanssa aluksi kansallisin päätöksin tutkimusjaksoni alussa. Sittemmin sitä oli edelleen vahvistanut EU:n sisämarkkinoiden lähtökohta, ettei toimijan juridisella asemalla ole merkitystä niiden kohtelussa sisämarkkinoilla. Järjestöjen myös odotettiin toimivan yritysmaailman logiikan mukaisesti, mikä oli vierasta järjestöille.

9.2 Muutosprosessin käännekohdat, paradigmojen muutokset ja niiden kehystäminen Muutosprosessissa oli tunnistettavissa myös konkreettisia käännekohtia, joissa aikaisempi kehityksen suunta oleellisesti muuttui. Kehityksen käänteen mahdollistuminen edellyttää hyvin suurta yksituumaisuutta politiikassa sekä samanaikaisesti toimintaympäristön kokonaistilannetta, joka luo otollisen maaperän tai mahdollisuuksien ikkunan suuren muutoksen käynnistymiselle (Tirkkonen 2010; Kangas 2010). Käännekohdat eivät ole selkeärajaisia, mutta käänteen käynnistyminen on kuitenkin paikannettavissa tiettyihin poliittisiin valintoihin. Järjestöjen palveluntuottaja-aseman muutoksessa ensimmäinen käännekohta tutkimukseni tulosten mukaan oli 1990-luvun alkuvuodet. Markkinoiden ja kilpailukyvyn rakentamiseen vahvasti kiinnittyneen Ahon hallituksen poliittinen agenda ajoittui samaan aikaan suuren 1990-luvun laman kanssa. Aikaisemmin Holkerin hallituksen aikana oli ollut vastaavia markkinaistamispyrkimyksiä. Vasta otollinen toimintaympäristön tilanne ja yhden vaihtoehdon politiikan tilanteen syntyminen antoivat mahdollisuuden käynnistää mittavat julkisen sektorin supistamistoimet, palvelujen markkinaistamisen, valtion vastuun merkittävän kaventamisen ja päätösvallan hajauttamisen sosiaali- ja terveyspalveluissa kunnille. (Vrt. Yliaska 2014.) Lama antoi perinteiseen hyvinvointivaltion toimintalogiikkaan nähden mahdollisuuden tehdä julkisen sektorin supistamiseen ja markkinaistamiseen liittyviä ratkaisuja, jotka muuten olisi ollut vaikea saada läpi. Kriisin varjolla voitiin toteuttaa uudistuksia, vaikka väitetyillä asioilla ei olisi ollut mitään tekemistä tuolloin olemassa olevien ongelmien kanssa (vrt. Klein 2008, 3–21). Vähitellen markkinaistaminen esitettiin vastauksina kaikkiin ongelmiin. Ahon hallituksen (26.4.1991–13.4.1995) aikana tapahtui selkeä ajattelutavan eli paradigman muutos. Aikaisemman hyvinvointivaltion paradigman korostamisesta siirryttiin markkinaistamisen ja julkisen sektorin sopeuttamisen paradigmaan. Uuden paradigman rakentamista kehystettiin uusin käsittein. Kehystämisen kautta kielelliset käsitteet antavat asioille merkityksen ja ohjaavat keskustelua, ajattelutapoja ja niiden kautta myös

330


331

toimintaa. Kehykset määrittelevät yhteiskunnallisten ongelmien lisäksi myös ratkaisuja. (Vrt. Kangas ym. 2011, 144–146.) Poliittisessa ja julkisessa keskustelussa liian suureksi paisuneen julkisen sektorin sanottiin olevan ongelmien syynä. Siksi oli olemassa selkeä julkisen sektorin supistustarve. Puhunnassa noudatettiin OECD:n oppia, ettei pidä alkaa keskustella, onko julkinen sektori liian suuri, vaan lähteä siitä, että se on liian suuri. Suomen vaikeuksista selviytymisen ainoina keinoina julkisen sektorin supistamisen lisäksi esitettiin kilpailukyvyn ja yrittäjien toimintaedellytysten parantamisen välttämättömyys. ETA- ja EY-jäsenyyksien sanottiin olevan hyödyllisiä Suomen taloudellisen menestyksen kannalta. Sosiaali- ja terveysministeriö kritisoi eri vaiheissa markkinaistamislinjauksia ja katsoi, etteivät kilpailuttaminen ja tulosohjaus sopineet sellaiseen kunnalliseen palvelutuotantoon, jota ohjattiin lainsäädännöllä. Kritiikki ei kuitenkaan muuttanut uudistusten suuntaa. Kysymys oli poliittisesta ja ideologisesta arvovalinnasta. Julkisten palvelujen yksityistäminen ja markkinoistaminen sekä säännöstelyn purkaminen nähtiin poliittisissa linjauksissa tavoiteltavaksi tulevaisuuden suunnaksi. Päätöksenteon viiteryhmä vaihtui Suomessa 1990-luvun alussa siten, että OECD-maista ja Euroopan unionista tuli vähitellen Pohjoismaita tärkeämpiä esikuvia ja vertailukohtia. (Myös Kantola 2006.) Sosiaalipoliittisesti käänteen merkitys oli sosiaali- ja terveyspalvelujen markkinaistamisen käynnistyminen kansallisin päätöksin, mikä näkyi konkreettisesti Suomen ensimmäisen hankintalain ratkaisuissa. Lipposen hallitus (13.4.1995–15.4.1999) oli kiinnittynyt samaan markkinaistamisen ja julkisen sektorin sopeuttamisen paradigmaan. Lipposen hallituksen puhunnassa ja politiikan kehystämisessä oli kuitenkin nähtävissä selkeä ero Ahon hallitukseen: kilpailukyvyn ja talouskasvun lisäämiseen kytkeytyi myös työllisyyden parantaminen, köyhyyden ja eriarvoisuuden vähentäminen sekä palvelujen yhdenvertaisen saatavuuden turvaaminen. Kansainvälistymisessä korostettiin aktiivista vaikuttamista Euroopan unionin kehityssuuntaan kansallisten intressien turvaamiseksi. Lipposen II hallituksen (15.4.1999–17.4.2003) paradigmana oli edellistä hallituskautta selvemmin Hyvinvointiyhteiskunnan ja kilpailukyvyn paradigma. Hyvinvointivaltio korvautui poliittisessa puhunnassa hyvinvointiyhteiskunta-käsitteellä. Siinä ensisijaisena pidettyjen julkisten palvelujen rinnalla nähtiin järjestöt ja yritykset. Politiikassa korostettiin selkeästi Ahon hallitusta enemmän talouskasvua työllisyyden ja kilpailukyvyn avulla, hyvinvointiyhteiskunnan turvaamisen tärkeyttä, julkisten palvelujen esisijaisuutta sosiaali- ja terveydenhuollossa ja muiden tuottajien täydentävää roolia. Oleellista oli aktiivinen pyrkimys EU:n ytimiin. Linjauksissa näkyi se, että Lipposen II


hallitus halusi rakentaa sisämarkkinoita ja perusoikeuksia rinnan. Hallitus tavoitteli myös tämän linjauksen saamista EU:n perussopimukseen siinä kuitenkaan onnistumatta. Tavoitteena oli saada perussopimukseen muotoilu, jonka mukaan muilla politiikkalohkoilla tehtyjen päätösten sosiaalipoliittiset vaikutukset tuli arvioida ja ottaa huomioon. Mikäli tässä olisi onnistuttu, sillä olisi voinut jatkossa olla erittäin tärkeä merkitys kansallisille sosiaalipoliittisille, erityisesti sosiaali- ja terveyspalveluihin liittyville ratkaisuille. Se olisi merkinnyt todellista mahdollisuutta rajata sisämarkkinoiden ylivaltaa muihin politiikkalohkoihin, kuten sosiaalipolitiikkaan. Tämän tulisi jatkossa olla järjestöjen yhdessä ajama tavoite. Järjestöjen palveluntuottaja-aseman muuttumisessa toinen oleellinen käänne kilpailumyönteisyyden ja markkinaistamisen suuntaan tapahtui 2000-luvun taitteessa. Sosiaali- ja terveyspoliittiset tavoitteet ja toimijat tavallaan alistuivat kilpailunäkökulmalle. Tämän kehityksen voi arvioida tulleen järjestönäkökulmasta sinetöidyksi Raha-automaattiyhdistystä koskevan lainsäädännön muutoksessa. Uuden avustuslain 4§ sisältää yleiset määräykset avustuksen myöntämisestä ja avustusta voidaan myöntää, jos avustuksen myöntämisellä ei arvioida olevan muita kuin vähäisiä kilpailua ja markkinoiden toimintaa vääristäviä vaikutuksia Euroopan talousalueeseen kuuluvassa valtiossa. (HE 75/2001 vp.) Kilpailun olemassaolo ja tärkeys olivat tulleet tunnustetuiksi ja kilpailun vääristymisen estäminen oli nyt linjattu järjestöjä koskevassa lainsäädännössä. Vanhasen hallituksen aikana oli myös vallalla hyvinvointiyhteiskunnan ja kilpailukyvyn paradigma. Hyvinvointiyhteiskunnan kehittäminen säilyi osana paradigmaa, mutta sen rinnalla yhtä vahvana oli palvelumarkkinoiden kehittäminen. Hyvinvointiyhteiskunnan turvaamista ja kehittämistä kehystettiin kilpailukyvyn ja kasvun lisäämisellä ja palvelumarkkinoiden kehittämisellä, johon sisältyivät myös sosiaali- ja terveyspalvelut. Uutena Vanhasen hallituksen puhunnassa nousi esiin järjestöjen toimintaedellytysten turvaaminen, mutta se nähtiin alisteisena kilpailuttamisen lähtökohdalle. Käytännön toiminnassa Vanhasen hallitus teki toimia, joiden tavoitteena oli järjestöjen toimintaedellytysten parantaminen. Näitä olivat erityisesti kansalaisvaikuttamisen politiikkaohjelma, kansalaisjärjestöjä koskevan periaatepäätöksen tekeminen (OM 2007) ja Kansalaisyhteiskuntapolitiikan neuvottelukunnan KANE:n perustaminen. Periaatepäätös ja KANE olivat poliittisesti yrityksiä korjata järjestöjen vaikeaksi muuttunutta asemaa. Järjestöjen ahtaalle joutumiseen palvelun tuottajana tässä muutosvaiheessa havahduttiin poliittisesti aikaisempaa laajemmin, mutta oleellisia muutoksia niiden aseman parantamiseksi ei tehty.

332


333

Poliittisesti Vanhasen hallituksen ja Vanhasen II hallituksen välillä tapahtui käänne. Suunta kääntyi hyvin vahvasti korostamaan markkinoita ja yritysten merkitystä. Yrityksille haluttiin luoda maailman paras toimintaympäristö. Merkille pantavaa on, että yhdestä hyvinvointimallimme perusperiaatteesta - universalismista, palvelujen ja tuen kuulumisesta kaikille - haluttiin siirtyä niiden turvaamiseen eniten tarvitseville. Kutsun Vanhasen II hallituksen paradigmaa Kilpailukyky-yhteiskunnan ja markkinoiden paradigmaksi. Kilpailukyvyn parantaminen ja taloudellisen kasvun luominen nousivat keskeisiksi. Sitä kehystettiin sillä, että Suomen menestyksen kannalta yrittäjyyden kehittyminen on ratkaisevan tärkeää. Palvelumarkkinoiden kehittämistä kehystettiin myös sillä, että Suomella voisi olla mahdollisuus viedä palvelujen osaamista ja siitä voisi tulla yksi tärkeä viennin osa-alue. Hallituspolitiikassa ja sen arvovalinnoissa tapahtuvat muutokset heijastuvat väistämättä myös eri ministeriöihin ja niiden toimintaan. Ne näkyvät ministeriöiden tulkinnassa vallitsevasta ajattelusta, paradigmasta ja niiden strategioissa. Kauppa- ja teollisuusministeriö alkoi heti Ahon hallituksesta lähtien toteuttaa hallituksen paradigmaa. Sitä kehystettiin markkinoiden avaamisen tärkeydellä ja kilpailun avaamilla uusilla mahdollisuuksilla Suomen talouskasvulle ja menestykselle. Se näkyi konkreettisesti esimerkiksi siinä, että ensimmäiseen hankintalakiin sisällytettiin kaikki palvelut. Myöskään sosiaali- ja terveyspalveluja ei jätetty ulkopuolelle. Kauppa- ja teollisuusministeriön toiminta näyttäytyy melko neutraalilta sikäli, että sen korostettiin toteutettavan hallituksen politiikkaa ja myöhemmin myös EU:n vaatimuksia. Sosiaali- ja terveysministeriö näyttää aina Lipposen II hallitukseen asti olleen vahvasti kiinnittynyt hyvinvointivaltiolliseen paradigmaan. Tätä selittää sosiaali- ja terveysministeriön voimassa ollut strategia sekä se, että hallitusohjelmien sosiaali- ja terveyspoliittisissa kokonaisuuksissa oli tätä mahdollistaneita linjauksia. Hyvinvointivaltiollinen lähtökohta oli vahvana siitäkin huolimatta, että hallitusohjelmien ja hallitusten toiminnan valtavirta oli muuttunut markkinaistamista ja yritystoimintaa painottavaksi. Hyvinvointivaltiollisen paradigman säilyminen sosiaali- ja terveysministeriön strategiassa ei ollut mahdollista enää sitten, kun jännite politiikan valtavirran kanssa oli kasvanut liian suureksi. Lipposen II hallituksen aikana sosiaali- ja terveysministeriö alkoi heijastella vallitsevaa ajattelua eli sopeutuvaa hyvinvointiyhteiskunnan paradigmaa. Se näkyi muun muassa ministeriön strategiassa hyvinvointiyhteiskunta-käsitteen käyttöönottamisena hyvinvointivaltion sijaan, tilaaja–tuottajaratkaisujen korostamisena sekä


järjestöjen ja yritysten uudenlaisena korostamisena julkisten palvelujen täydentäjänä. Muutoksen ratkaisevana tekijänä oli EU:n sisämarkkinoiden kehittämisen ja siihen liittyvien periaatteiden ymmärtäminen sitovuudeltaan niin vahvoina, ettei niitä voinut enää sivuuttaa. Se yhdistyneenä useiden hallitusten kansallisen politiikan valtavirtaan tuotti sosiaali- ja terveysministeriön heijasteleman paradigman murtumisen. Edellä analysoiduissa paradigmojen muutoksessa on järjestöjen palveluntuottaja- aseman muutoksen kannalta oleellista se, että kansallisin päätöksin Ahon hallituksesta lähtien ja erityisesti sen aikana irtauduttiin vallalla olleesta hyvinvointivaltiollisesta paradigmasta ja lähdettiin markkinoiden avaamisen ja rakentamisen tielle. Kaikki hallitukset siitä lähtien jatkoivat samalla tiellä, joskin vähän eri painotuksin. Puhunta muuttui hyvinvointivaltiosta hyvinvointiyhteiskunnaksi. Hyvinvointiyhteiskunnasta puhuminen ei enää Vanhasen II hallituksen aikana sisältänyt lähtökohtana julkisten palvelujen ensisijaisuutta, vaan julkiset palvelut ja yritysten tuottamat palvelut haluttiin asettaa samaan asemaan. Käytännössä se ei hallitusohjelman linjauksesta huolimatta vielä merkittävästi edennyt, mutta sen voi arvioida enteilevän merkittävää markkinaistamisen etenemistä, kun politiikan mahdollisuuksien ikkuna uudelleen avautuu. On syytä kysyä, ovatko vuoden 2008 laman jälkimainingit se uusi mahdollisuuksien ikkuna, joka luo mahdollisuudet julkisten sosiaali- ja terveyspalvelujen markkinoistamisen loppuun viemiselle.

9.3 Valta- ja toimivaltatekijät järjestöjen muutoksessa Toiset ovat vapaampia kuin toiset tekemään valintojaan ja päättämään, mikä merkitsee sitä, että toisilla on enemmän valtaa kuin toisilla. Valta voidaan määritellä mahdollisuudeksi valita vapaasti jokaisen teon tavoitteet ja hallita keinoja, jotka tekevät tavoitteet realistisiksi. Vallassa on kyse myös kyvystä valjastaa toisten teot keinoiksi päästä omiin tavoitteisiin. (Bauman 1997, 142–155.) Tutkimukseni yksi tulos on, että valtaan ja toimivaltaan liittyvät kysymykset olivat oleellisia sosiaali- ja terveysjärjestöjen palveluntuottajaaseman muutoksessa. Ministeriöiden toimivalta on rajattu kunkin vastuulle kuuluviin asioihin. Myös kansallisen ja EU:n eri politiikkalohkojen toimivaltojen erilaisuus oli merkityksellistä järjestöjen aseman muutoksessa. Valtasuhteiden lisäksi eri tahojen yhteistyö tai niiden toiminnan erillisyys osoittautuivat merkittäviksi asioiksi käynnissä olleen muutoksen tulkinnan, muutoksen merkityksen ymmärtämisen sekä siihen reagoinnin kannalta.

334


335

Poliittiset valinnat ja organisaatioiden intressien toteutuminen kytkeytyvät aina valtaan. Järjestöjen palveluntuottaja-aseman muutoksen kannalta oleellisen tärkeä on vahvaa poliittista valtaa käyttävien hallitusten rooli päätöksenteossa eri muutosvaiheissa. Valtaetu on aina hallituksessa olevilla puolueilla ja niiden tavoitteet sekä intressit määrittävät poliittista agendaa. Oppositiossa olevilla puolueilla on Suomen kaltaisessa monipuoluejärjestelmässä rajalliset mahdollisuudet vaikuttaa tai horjuttaa hallituksen harjoittamaa politiikkaa tai sen suuntaa. Ahon hallituksessa markkinoiden avaaminen, kilpailukyky ja talouden tasapainottamiseen liittyvät tavoitteet ohittivat muut tavoitteet. Se näyttäytyi konkreettisesti määrätietoisena toimintana yritysten aseman vahvistamiseksi, kilpailun lisäämiseksi ja markkinatalouden vahvistamiseksi. Kansainvälistyminen ensin ETA-jäsenyytenä ja sitten EU-jäsenyytenä olivat osa tätä politiikkaa, mutta toki myös osa Suomen länsimaistamista ja turvallisuuspolitiikkaa. Kansainvälisten järjestöjen, mm. OECD:n, vaikutus politiikkavalintoihin oli suuri. Kyse oli kuitenkin ennen kaikkea kansallisista arvovalinnoista. Hallituspuolueiden peruseetos ei muuttunut koko tarkasteluajanjaksoni aikana, vaikka päähallitusvastuu olikin Lipposen hallitusten aikana sosiaalidemokraateilla ja Matti Vanhasen hallitusten aikana keskustalla. Johtopäätökseni on, että kaikki kolme suurinta puoluetta - keskusta, kokoomus ja sosiaalidemokraatit - olivat eri hallituskokoonpanoissa tekemässä valintoja, jotka eri vaiheiden kautta muuttivat järjestöjen aseman sosiaalipalvelujen tuottajana kuntien kumppanista markkinoiden puristukseen. Merkittävimmät siirtymät markkinaistamisessa ovat kuitenkin nähtävissä porvarihallitusten aikana. Oleellisin ero on siinä, että porvarihallitukset eivät nähneet julkisia palveluja muihin tuottajiin nähden ensisijaisina eivätkä korostaneet sosiaalisia perusoikeuksia markkinoiden rakentamisen rinnalla. Politiikalla ja arvovalinnoilla oli siis järjestöjen aseman muutoksen ja sosiaalipalvelujen markkinaistamisen kannalta väliä. Hallitusohjelmissa ja koko valtioneuvoston tasolla oli eri vaiheissa keskenään jännitteisiä ja ristiriitaisia tavoitteita, joiden keskinäistä prioriteettijärjestystä ei poliittisesti määritelty. Ei ollut myöskään määritelty eri ministeriöiden keskinäistä työnjakoa niissä tilanteissa, joissa liikuttiin perinteisten toimialojen yli. Tämä näkyi tutkimukseni viimeisten muutosvaiheiden aikana esimerkiksi kauppa-ja teollisuusministeriön aktiivisena toimintana sosiaali- ja terveyspalvelumarkkinoiden ja uusien tuotantotapojen kehittämisessä, vaikka ministeriöiden työnjaon mukaisesti sosiaali- ja terveyspalvelut olivat sosiaali- ja terveyspoliittisten tavoitteiden näkökulmasta sosiaali- ja terveysministeriön vastuualuetta. Sosiaali- ja terveyspoliittiset tavoitteet


sivuuttuivat palvelumarkkinoiden kehittämisen tavoitteella, mikä oli hallitukselle poliittisesti tärkeä asia. Ministeriöiden keskinäiset valtasuhteet olivat merkityksellisiä järjestöjen palvelutuottaja-aseman muuttumisen kannalta. Valtiovarainministeriölle, VM:lle, rakentui vähitellen jo Ahon hallituksen aikana eri ministeriöiden keskuudessa keskeinen ja vahva rooli. Suuressa lamassa se näyttäytyi tahona, jolla ainoana oli ratkaisuja vaikeasta tilanteesta selviytymiseen. Se sai läpi jo aikaisemmin tavoittelemansa kehysbudjetoinnin. Se valmisteli valtioneuvoston käsittelyä varten kehykset, valvoi kehysten noudattamista sekä taloudellisuus- ja tuottavuuskehitystä. Valtiovarainministeriö ajoi hyvin aktiivisesti julkisen sektorin koon supistamista ja valtiontalouden säästöjä. Muut ministeriöt kritisoivat sen uutta ja entistä vahvempaa roolia, mutta valta oli pysyvästi kallistunut valtiovarainministeriön eduksi. (tästä myös Ojala 1992, 2–8; Yliaska 2014, 189–193; 375–377; Oulasvirta & Ohtonen & Stenvall 2002, 75; Niemelä 2008, 20.) Myös kauppa- ja teollisuusministeriön, loppuvaiheessa työ- ja elinkeinoministeriön, valta kasvoi siksi, että Ahon hallitus oli sitoutunut vahvasti markkinaistamiseen ja sitä seuraavat hallitukset EU-jäsenyyden aikana sisämarkkinoiden vahvaan kehittämiseen. Sisämarkkinakysymykset olivat sen vastuulla. Vallan kasvamista tuki se, että sisämarkkinakysymyksissä EU:lla oli vahva toimivalta muihin politiikkalohkoihin, erityisesti sosiaali- ja terveyspolitiikkaan, verrattuna. Sosiaali- ja terveysministeriön valta käytännössä heikkeni valtiovarainministeriön ja kauppa- ja teollisuusministeriön vallan kasvaessa. Kehitystä vahvisti edelleen EU:n heikko toimivalta sosiaalipolitiikan alueella suhteessa kauppa- ja teollisuusministeriön sisämarkkinoihin liittyvään perustehtävään, joka on EU:n toiminnan ydintä. Tällä on merkitystä myös järjestöjen palveluntuottajaaseman muutoksen kannalta. Vallan muutoksissa ei ollut kysymys vain eri ministeriöiden keskinäisten valtasuhteiden muutoksesta, vaan myös muiden toimijoiden keskinäisten suhteiden muutoksesta. Kuntien päätösvalta ja itsenäisyys kasvoivat valtionosuusuudistusten myötä. Samanaikaisesti useimpina vuosina tehdyt valtionosuusleikkaukset todellisuudessa vähensivät kuntien taloudellista liikkumatilaa. Kunnissa tapahtui myös siirtymä palvelukulttuuriin ja valta sosiaali- ja terveydenhuollon asiantuntijajohdolta siirtyi entistä enemmän kuntataloudesta vastaaville. Kuntien ja järjestöjen keskinäinen kumppanuus muuttui myös talouden kiristyessä ostopalvelusuhteiksi ja kunnalle säästöjen tuojaksi. Järjestöt eivät myöskään olleet kunnille aikaisempaan tapaan lisäresurssi, koska ne eivät tuoneet mukanaan taloudellisia resursseja hankerahoitusta lukuun ottamatta.

336


337

Järjestöjen palvelutuottaja-aseman muutoksessa EU-jäsenyyden ensimmäisten vuosien muutosvaiheesta lähtien yrittäjien ja yrittäjäjärjestöjen merkitys kasvoi. Niiden tavoitteet olivat samansuuntaisia kuin hallitusten poliittisesti asettamat tavoitteet: markkinaistaminen, kilpailu ja palvelumarkkinoiden kehittäminen, mikä antoi niille vahvan aseman ja valtaedun sosiaali- ja terveysjärjestöihin nähden. Yrittäjien ja yrittäjäjärjestöjen kanssa samat tavoitteet jakoi myös kauppa- ja teollisuusministeriö, mikä vahvisti edelleen yrittäjäjärjestöjen asemaa. Yrittäjäjärjestöjen vahva asema näkyi muun muassa siinä, miten ne haastoivat RAY:n avustustoimintaa markkinoiden vääristämisestä. Se vaikutti RAY:n ja Suomen Yrittäjien keskinäisen sopimuksen syntymiseen avustustoiminnan periaatteista. Se oli taustalla myös vuonna 2001 voimaan tulleessa RAY-lainsäädännön muuttumisessa ja siellä olevassa kirjauksessa, jonka mukaan avustukset eivät saa tuottaa vähäistä suurempaa kilpailuhaittaa. Yrittäjäjärjestöille EU:n sisämarkkinasäännöt tarjosivat vahvan juridisen perustan ja vääntömomentin muutoksen aikaansaamisessa. Sosiaali- ja terveysministeriön valta ja argumentaatio eivät riittäneet, vaikka sosiaali- ja terveyspalvelut oli perustuslaissa määritelty perusoikeuksiksi (PL 19§). Sitä voitiin haastaa kansallisesti perustuslaissa olevalla elinkeinovapaudella (PL 18§). Ministeriöt toimivat hyvin erillään toisistaan ja keskinäistä yhteistyötä oli vähän suurimman osan tutkimukseni tarkastelujaksosta. Jos yhteistyötä oli, se oli kitkaista. Kukin ministeriö hoiti vain omaa vastuualuettaan, eikä yhteistä kokonaisuutta. (Ks. myös Lindstedt 1991.) Tämä on mielenkiintoista, sillä ne olivat toteuttamassa samaa hallitusohjelmaa. Erillään toimiminen antoi mahdollisuuden siihen, että kunkin ministeriön toiminnassa voivat painottua erilaiset ja myös keskenään ristiriitaiset tavoitteet. Keskinäinen koordinaatio oli erittäin vähäistä. Ministeriöiden erillään toimimisen merkitystä korosti entisestään EUasioiden valmistelu ja koordinaatio. Jäseneksi liittyminen muutti Suomen päätöksenteko- ja valtarakenteita sekä päätöksentekotapoja merkittävällä tavalla. Näitä vaikutuksia oli jäseneksi liittymisvaiheessa aliarvioitu. (Tästä Murto 1996, 32–35; Saari 2003, 309–310.) Vastuu Euroopan unionin asioiden seurannasta, valmistelusta ja Suomen kantojen määrittelystä oli yleensä sillä ministeriöllä, jonka toimialaan kyseessä oleva asia kuului. Toimivaltainen ministeriö määritteli ja perusteli Suomen kannan ja sen tukena olivat muiden ministeriöiden ja osassa myös muiden intressitahojen edustajista koostuvat jaostot. Jaostoista huolimatta toimivalta ja valmisteluvastuu säilyivät aina ministeriöllä. Ministeriöiden välillä oli vahvaa reviiriajattelua, joka näkyi asioiden valmistelussa ja keskinäisessä yhteistyössä. Eri ministeriöiden


vastuualueeseen liittyvät asiat etenivät omina sektoroituneina ”putkinaan”. Valmistelumekanismi aiheutti sen, ettei oman hallinnonalan ulkopuolella tehtävien EU-tason linjausten vaikutuksia välttämättä osattu ottaa lainkaan huomioon. Sosiaali- ja terveyspolitiikan ja palvelujen kannalta esimerkiksi sisämarkkinoiden sääntelyn alueella tehtävää valmistelua ja sen vaikutuksia ei osattu arvioida eikä ottaa huomioon riittävän varhaisessa vaiheessa tai ei lainkaan ennen kuin päätösten vaikutukset olivat nähtävissä, eikä vaikuttamisen mahdollisuutta enää ollut. Tämä korostui ennen kaikkea tutkimukseni kolmen ensimmäisen muutosvaiheen aikana ja sosiaali- ja terveysministeriön toiminnassa. Tulevaisuudessa muiden hallinnonalojen päätöksiä tehtäessä tulisi aina etukäteen arvioida niiden sosiaaliset vaikutukset ja tämä tulisi saada vahvasti poliittiselle agendalle. Päätöksiä valmisteltaessa tulisi arvioida niiden vaikutukset ihmisten perusoikeuksien toteutumisen ja kansallisen sosiaali- ja terveyspoliittisten tavoitteiden toteutumisen kannalta. Tämä koskee sekä kansallista että EU:n päätöksentekoa. Lipposen II hallitus ajoi muutosta Euroopan unionin perussopimukseen, jonka mukaan talouspolitiikan ja muilla politiikkalohkoilla tehtävissä päätöksissä on otettava huomioon niiden vaikutukset mahdollisuuksiin toteuttaa kansallista sosiaalipolitikkaa. Tässä ei kuitenkaan onnistuttu. Jatkossa tämän muotoilun saaminen EU:n perussopimukseen olisi entistä tärkeämpää sisämarkkinoiden sosiaali- ja terveyspalvelujen alueelle vahvan tunkeutumisen vuoksi. Se antaisi mahdollisuuden rakentaa nykyistä parempaa tasapainoa ihmisten sosiaalisten perusoikeuksien ja sisämarkkinoiden kehittämisen välille. Oleellisinta vallassa on unionin erittäin vahva toimivalta sisämarkkinoiden, tavaroiden, palvelujen, pääomien ja ihmisten liikkuvuuden turvaamisen alueella. Sisämarkkinat ja niiden kehittäminen on EU:n ydinasia. Toimivalta sosiaalipoliittisissa kysymyksissä on sen sijaan hyvin suppea. Näiden kahden alueen toimivaltojen ero oli välillisesti merkittävänä tekijänä vaikuttamassa sosiaali- ja terveysjärjestöjen aseman muuttumiseen palvelujen tuottajana. Sisämarkkinoiden kehittäminen ja hankintadirektiivit koskevat myös palveluja. Sosiaali- ja terveyspalvelut eivät myöskään olleet suojassa sisämarkkinasäännöiltä ja kilpailuneutraliteetin vaatimuksilta. Tätä vahvisti entisestään se, että Suomi oli oma-aloitteisesti sisällyttänyt sosiaali- ja terveyspalvelut ensimmäiseen kansalliseen hankintalakiin. Järjestöjen kannalta oli kriittistä myös se, ettei sisämarkkinoilla tehty eroa toimijoiden juridisen luonteen mukaan. Sääntelyssä puhuttiin yrityksistä, mutta se kattoi myös järjestöt. EU-asioiden valmistelussa ei osattu Suomessa ennakoida ja ottaa huomioon, mikä merkitys sisämarkkinoiden kehittämisellä tulisi olemaan sosiaali- ja

338


339

terveyspalveluille. Vaikutukset tulivat sisämarkkinoiden ja siellä erityisesti palvelumarkkinoiden kehittämiseen liittyvän sääntelyn kautta. Se sivuutti kansallisessa toimivallassa olevan sosiaali- ja terveyspolitiikan, jonka toteuttamiseen sosiaali- ja terveyspalvelut liittyvät. Samalla se sivuutti sosiaali- ja terveyspoliittisina toimijoina sosiaali- ja terveysministeriön ja sosiaali- ja terveysjärjestöt. Suomen EU-jäseneksi liittymisvaiheessa lähtökohtana oli, että sosiaaliturvan koordinointi liikkuvien työntekijöiden turvaa lukuun ottamatta oli kansallinen kysymys. Päätösvallan arvioitiin olevan ja pysyvän kansallisissa käsissä. Osa tutkijoista esitti jo 1990-luvun alkuvuosina arvioita, että ajan mittaan asumisperustainen palveluverkosto ja myös verorahoitteinen rahoitusperiaate voisivat joutua vaikeuksiin ja kansallinen liikkumatila kaventua. (Pakaslahti 1992, 3–5; 47; 143–156; Arajärvi & Skinnari 1990, 242–243; Arajärvi & Skinnari 1993, 197–199.) Toimivallan vähäisyydestä huolimatta EU:n ns. pehmeän ohjauksen ja sen pohjalta jäsenvaltioiden yhteistyön lisäämisen kautta EU:n vaikutus suomalaisiin sosiaalipoliittisiin ratkaisuihin on ollut erittäin suuri. On nähtävissä, että sisämarkkinoiden kehittämisen ja sosiaalipolitiikan alueen toimivaltojen välillä oli vuosituhannen vaihteessa jo kasvava ja vaikeasti ratkaistava jännite. Käytännössä ratkaisut on tehty aina vahvemman toimivallan, sisämarkkinoiden, lähtökohdista. Täysin avoimet markkinat ilman yhteisötason sosiaalisia pelisääntöjä aiheuttavat suuria sopeutumisvaikeuksia yksittäisissä jäsenmaissa. Suurimpana uhkana suomalaiselle sosiaaliturvajärjestelmälle ja sen osana palveluille on päätösvallan lipuminen hiljaa yhteisötasolle päätöksillä, joiden välittömiä tai välillisiä vaikutuksia ei nähdä. Järjestöjen palveluntuottaja-aseman muutos on yksi konkreettinen osoitus näistä välillisistä, hiipien tapahtuvista muutoksista. Tulosteni pohjalta on hyvin selvää, että integraation edetessä kansallinen liikkumatila sosiaaliturvassa on koko ajan kaventunut. Ns. subsidiariteetin paradoksi näkyy tuloksissani myös selvästi: kansalliset päättäjät vetosivat sosiaalipolitiikkaa purkaessaan EU:n vaatimuksiin, vaikka kysymys olisikin ollut kansallisesta valinnasta. Kysymys EU:n sosiaalipolitiikasta olisi ratkaistavissa määrittämällä selkeä toimivalta EU:lle ja kansalliselle tasolle. Näin kumpikaan ei voisi mennä toisen selän taakse piiloon omia päätöksiään tai päättämättömyyttään. Kysymys toissijaisuudesta, subsidiariteetista, tulkitaan liian yksinkertaisesti, jos ajatellaan, että sosiaalipolitiikka voitaisiin siirtää yksinomaan kansalliselle tasolle ja EU hoitaisi muita asioita. EU:lle olisi annettava sosiaalipolitiikassa lisää toimivaltaa, jotta sosiaalipolitiikan tekeminen kansallisella tasolla olisi mahdollista ilman rajoituksia, jotka seuraavat EU-tason talouspoliittisista ja muiden alueiden päätöksistä. (ks.


esimerkiksi Pieters 1995; Kari 1997, 107–108) Suomi nosti jo puheenjohtajuuskaudellaan 1999 esiin sen, että EU:n toimivaltaa tulisi sosiaalipolitiikassa lisätä (ks. Välimäki 1999). Asia ei ole edennyt, sillä jäsenvaltiot varjelevat erittäin tarkkaan omia sosiaaliturvajärjestelmiään. Mikäli jatkossa halutaan tehdä sosiaali- ja terveyspolitiikkaa kansallisista lähtökohdista, on välttämätöntä tehdä edellä toteamani määritelmä. Muuten kansallisen sosiaali- ja terveyspolitiikan ei ole mahdollista suojautua EU:n sisämarkkinoiden kehittämisen paineilta. On välttämätöntä, että EU-tasolla käynnistetään uudelleen myös työ kansalaisjärjestöjen asemasta. Kansalaisjärjestöt tarvitsevat tulevaisuudessa konsultatiivisen aseman EU:ssa työmarkkinajärjestöjen tapaan (ks. tarkemmin Palola & Särkelä 2006). Se on oleellista kansalaisyhteiskunnan keskeisen merkityksen vuoksi demokratian kehittymisessä. Ei ole kestävää, että järjestöt tulevat rinnastetuksi EU:ssa yrityksiin, koska ne tavoitteiltaan ja toimintalogiikaltaan poikkeavat toisistaan. Tällä ei välttämättä ole merkitystä sisämarkkinasäännösten kannalta, mutta kansalaisyhteiskunnan kehittymisen, toimintaedellytysten sekä kansalaisten osallisuuden ja demokratiakehityksen kannalta se on oleellista. Kansalaisyhteiskunnan ja kansalaisten osallisuus ja EU:n uskottavuus kansalaisten silmissä on myös EU:n tulevaisuuden yksi kohtalonkysymys. EU-kansalaisille ei enää riitä se, että heidät vain valjastetaan unionin tavoittelemien uudistusten välikappaleeksi. Järjestöille vaatimus ei ole uusi, vaan se on näkynyt kansalaisten Euroopan vaatimuksina jo useiden perussopimusten uudistamisen yhteydessä. (Ks. tarkemmin Rönnberg & Särkelä 1999; Zimmer & Fries 2008.) Sosiaali- ja terveysministeriön tulkintakehys 1990-luvun alusta aina 2000-luvun alkuun oli, että markkinaistaminen ei sovi sosiaali- ja terveyspalveluihin. Se näkyi käytännössä sosiaali- ja terveysministeriön lausunnoissa sellaisista uudistuksista, jotka veivät eteenpäin markkinaistamista. Koko 1990-luvun STM:n tulkintakehyksenä oli sitkeästi myös se, että sosiaali- ja terveyspolitiikka on kansallisen päätöksenteon asia, eikä EU:lla ole tällä alueella toimivaltaa. EU:n sosiaalipolitiikkaan liittyvästä juridisesta toimivallasta tämä oli erittäin perusteltu tulkinta. Tämä perustulkintakehys ei horjunut, vaikka se joutui jännitteiseen suhteeseen ja ristiriitaan kauppa- ja teollisuusministeriön tulkintakehyksen ja hallitusten politiikan valtavirran kanssa. On nähtävissä, että etenkin 1990-luvun loppupuolella sosiaali- ja terveysministeriössä oli aktiivista tavoitetta vaikuttaa EU:n kehityssuuntaan. Tämä oli yhdenmukainen Lipposen II hallituksen pyrkimysten kanssa. Samaa pyrkimystä ei ollut nähtävissä järjestöjen asemasta. Sosiaali- ja terveysministeriön tulkintakehys oli 2000-luvun alussa murtunut kahdessa mielessä: alkuvai-

340


341

heen markkinoiden vastustamisesta oli siirrytty hyvinvointiyhteiskunnan puhuntaan, tilaaja-tuottajamallien kannattamiseen ja tulkintaan, että sisämarkkinasäännöksiin on sopeuduttava. Tarkastelujaksoni lopussa sosiaalija terveysministeriön sisämarkkinoihin liittyvä tulkintakehys oli sulautunut kauppa-ja teollisuusministeriön kilpailuneutraliteetin tulkintakehykseen ja korvautunut sillä. Muutos on tulkittavissa siten, että ristiriitaisia havaintoja toimintaympäristöstä tuli jo niin paljon, että aikaisempi tulkintakehys menetti toimivuutensa. STM:n tulkintakehykseksi nousivat tutkimukseni tarkastelujakson loppupuolella aikaisempaa vahvemmin myös sosiaali- ja terveyspalvelujen näkeminen perusoikeuksina. Tämä liittynee siihen, että EU:ssa perusoikeusasiakirja oli tullut juridiseksi osaksi perussopimusta perussopimuksen liitteenä. Perusoikeuskirja juridisesti sitovana loi paljon odotuksia mahdollisuuksista haastaa sisämarkkinavapauksia. Tähän mennessä sitä ei kuitenkaan ole nähty. Tärkeä jatkotutkimuksen haaste onkin, mikä merkitys EU:n perusoikeusasiakirjalla voisi olla suhteessa Euroopan unionin neljän vapauden rajoittamisessa ja EU:n taloudellisen ja sosiaalisen kehityksen nykyistä paremman tasapainon rakentamisessa. Vahva sosiaalipolitiikan kansallisen toimivallan korostus ja toimintaympäristön muutoksen tulkinta tästä lähtökohdasta on voinut vaikuttaa siihen, ettei sosiaali- ja terveysministeriössä arvioitu riittävällä vakavuudella sisämarkkinoiden välillisiä vaikutuksia sosiaali- ja terveyspalveluihin. Ei myöskään tiivistetty yhteistyötä ja vuoropuhelua kauppa- ja teollisuusministeriön kanssa, jonka vastuualuetta kansallisten linjausten tuottaminen sisämarkkinakysymyksiin oli. Myös järjestöjen tulkintakehyksenä oli, ettei EU-jäsenyydellä olisi merkitystä sosiaali- ja terveyspolitiikan, järjestöjen tai RAY:n kannalta. RAY:n hallitseva tulkintakehys oli jo tutkimukseni toisesta muutosvaiheesta lähtien rahapelien yksinoikeusaseman puolustaminen. Muut tulkintakehykset olivat sille alisteisia ja sitä täydentäviä. Vuosituhannen vaihteessa RAY:n täydentävänä tulkintakehyksenä oli avustamisen riskialueiden paikantaminen. Tästä lähtökohdasta rakentui myös yhteistyö yrittäjien kanssa. Viimeisessä muutosvaiheessa yksinoikeuden puolustamisen tulkintakehystä tukevaksi nousi aktiivinen vetäytyminen palvelujen avustamisesta. Yksinoikeuden turvaamisen tulkintakehyksen nousua hallitsevaksi jo EU-jäsenyyden alkuvuosina selittää RAY:n yksinoikeusaseman joutuminen EY-tuomioistuimen arvioitavaksi. Vaikka päätös oli Suomen ja RAY:n kannalta myönteinen, RAY:n tulkintakehys ei enää muuttunut. RAY:ssa varauduttiin yksinoikeusaseman haastamiseen myös jatkossa. RAY:n kompromissihalukkuutta ja valmiutta kartoittaa avustamisen riskialueita sekä aktiivista vetäytymistä


niiltä selittää toiminnan keskiössä ollut yksinoikeusaseman turvaaminen, mitä ei haluttu minkään uhkaavan. Järjestöt tulkitsivat tarkastelujaksoni alussa toimintaympäristöä ja ihmisten tarpeiden muutosta yhdenvertaisten oikeuksien toteutumisen tulkintakehyksestä. Koska kuntien mahdollisuudet vastata ihmisten palvelutarpeisiin heikentyivät, nousi järjestöjen edellistä täydentäväksi tulkintakehykseksi niihin vastaaminen järjestöjen palveluilla. 1990- luvun jälkipuoliskolla se muuntui erityispalvelujen tuottamisen tulkintakehykseksi. Samaan aikaan rinnalle nousi myös RAY:n yksinoikeuden puolustamisen tulkintakehys, mitä selittää RAY:n yksinoikeuden joutuminen EY-tuomioistuimen arvioitavaksi. Tarkastelujaksoni lopussa, viimeisessä muutosvaiheessa, järjestöjen tulkintakehyksinä oli rinnakkain ihmisten oikeuksien edunvalvonta ja selviytymisstrategioiden kehittäminen palveluntuottajana. Järjestöjen edunvalvonta- ja vaikuttajarooli nousi tärkeimmäksi järjestöjen tehtävissä, mikä näkyi ihmisten oikeuksien valvomisen ja puolustamisen tulkintakehyksenä. Järjestöt olivat jo joutuneet ahtaalle palvelujen tuottajana ja siihen luonnollisena kytkeytyi palveluntuottamisen selviytymisstrategioiden kehittämisen tulkintakehys. RAY:n yksinoikeuden puolustamisen tulkintakehys ei myöskään kadonnut järjestöjen tulkintakehyksistä missään vaiheessa tutkimusjaksoni aikana.

9.4. Näkökulmia tutkimukseni pohjalta käynnissä oleviin uudistuksiin Palvelujen tuottajana järjestöt eivät ole vain ajopuita, vaan parhaimmillaan aktiivisia toimijoita ja kehityksen suuntaan vaikuttajia. Niiden vaikuttajan roolin on arvioitu nousseet aikaisempaa vahvemmaksi tarkastelujaksoni aikana (ks. Järjestöbarometri 2011; Pihlaja 2010). Vaikuttamisessa ja sen tuloksellisuudessa oleellista on vaikuttamisen oikea-aikaisuus, käytetyt argumentit ja tietopohja sekä mahdollisimman laajan tuen saaminen muilta toimijoilta omien tavoitteiden edistämiseksi. Sosiaali- ja terveysjärjestöt eivät ole monoliittinen, vaan erilaisia tavoitteita ajava monimuotoinen ja -arvoinen toimijakenttä. Siksi myös järjestöjen välillä voi olla erilaisia näkemyksiä toivottavasta tulevaisuuden kehityssuunnasta. Tämä näkyi hyvin myös tutkimukseni tuloksissa. Järjestöjen palvelutoiminnan näkemisellä elinkeinotoimintana ja palvelumarkkinoiden rakentamisen tärkeydellä oli myös järjestöjen keskuudessa kannattajansa. Kilpailuttamisen lisääntyminen merkitsi selvästi myös sitä, että samoilla alueilla toimivista järjestöistä tuli osittain myös kilpailijoita keskenään.

342


343

Merkille pantavaa on myös se, että useissa tarkastelemissani muutostilanteissa järjestöt eivät toimineet yhteisenä rintamana. Järjestöt kääntyivät uhkaavaksi koetussa tilanteessa sisäänpäin miettimään kukin omaa selviytymistään. Tämä näkyi esimerkiksi 2005 järjestöjä koskevan verohallituksen yleisohjeen ja 2007 voimaan tulleen hankintalain valmistelun yhteydessä. Verotusohjeen yhteydessä tuli selvästi esille se, että järjestöillä ei ollut riittävästi osaamista vaikuttamiseen. Hankintalain uudistamisen yhteydessä näkyi hyvin se, että järjestöillä on vaikeuksia vaikuttamisessa yhteisen tahtotilan muodostamisessa. Järjestöt toimivat hyvin erilinjaisesti hankintalain uudistamiseen liittyvässä vaikuttamisessa. Sosiaali- ja terveysjärjestöjen yhteistyöyhdistys YTY, jonka tehtävänä oli ajaa järjestöjen toimintaedellytyksiä, ajoi yrittäjien kanssa 20 000 euron kynnysarvoa sosiaali- ja terveyspalveluille. Se poikkesi merkittävästi Sosiaali- ja terveysturvan keskusliiton, sosiaali- ja terveysministeriön ja Kuntaliiton ajamasta 60 000 euron kynnysarvosta. Sosiaali- ja terveysjärjestöjen yhteistyöyhdistys YTY:n toiminta oli jälkikäteen arvioiden järjestöjen edun vastaista. Se antaa aiheen kysyä, oliko kyse asiaan liittyvän osaamisen puutteesta, halusta myötäillä yrittäjäjärjestöjä vai jostakin muusta. Vaikka kyseisessä esimerkissä vaikuttaminen tuottikin järjestöjen kannalta kohtuullisen tuloksen, yhteisen vaikuttamisen kannalta prosessia ei voi pitää onnistuneena. Samanlaista järjestöjen näkemysten hajoamista voi nähdä myös nyt vuonna 2016 esimerkiksi rahapeliyhtiöiden yhdistämiseen, arpajaislain uudistamiseen ja avustustoimintaan liittyvän asetuksen (STM 2016) ja sote-uudistukseen liittyvän linjauksen valmistelun yhteydessä (SOSTE 2016). Mikäli sosiaali- ja terveysjärjestöt haluavat tulevaisuudessa onnistua vaikuttamisessaan ihmisten oikeuksien ja järjestöjen aseman puolustamisessa, se edellyttää vaikuttamisen pohjautumista hyvään sosiaali- ja terveyspoliittiseen asiantuntemukseen, ihmisten tarpeista lähtemiseen ja hyvään yhteiseen, aidossa vuoropuhelussa synnytettyyn tavoitetilaan. Jos järjestöjen kannanotot ovat keskenään ristiriitaisia tai jos ne näyttävät pohjautuvan muihin, esimerkiksi puoluepoliittisiin kompromisseihin sisällöllisten sosiaali- ja terveyspoliittisten argumenttien sijaan, järjestöjen menestymisen mahdollisuudet ovat heikot. Olen analysoinut tutkimuksessani palvelumarkkinoiden rakentamista eri vaiheissa ja sen vaikutuksia sosiaali- ja terveysjärjestöjen asemaan. Viime vuodet on valmisteltu sosiaali- ja terveyspalvelujen järjestämiseen liittyvää uudistusta, sote-uudistusta. Kolmen edellisen hallituksen tavoitteet uudistuksessa lähtivät kuntien järjestämisvastuusta, yhdenvertaisten palvelujen saatavuudesta sekä sosiaali- ja terveydenhuollon integraatiosta.


Sipilän hallitus (29.5.2015–) käänsi uudistuksen uudelle ja aikaisemmista poikkeavalle uralle: järjestämisvastuu siirtyy maakunnille kuntien sijaan ja uudistuksella tavoitellaan mittavia säästöjä. Tavoitteeksi on edelleen asetettu sosiaali- ja terveydenhuollon integraatio. Uutena tavoitteena on tullut myös valinnanvapauden lisääminen. Merkittävin muutos aikaisempiin uudistuksen valmistelunvaiheisiin nähden on se, että hallitus lähtee näitä johtopäätöksiä kirjoitettaessa siitä, että myös julkiset palvelut on yhtiöitettävä, jos julkinen toimii palvelujen tuottajana. Kehystämisessä on jälleen viitattu EU:n velvoitteisiin, mihin ei ole arvioni mukaan löydettävissä kestäviä perusteluja. Merkit viittaavat vahvasti siihen, että palvelumarkkinoiden ja yritysten aseman vahvistuminen julkisen rinnalla tai jopa sen ohi, on tapahtumassa. Kehystämisellä, joka korostaa yritysten tehokkuutta ja julkisten palvelujen tehottomuutta sekä valinnanvapautta tärkeänä arvona voidaan murtaa julkinen, yhteiseen hyvään perustuva hyvinvointivastuu ja julkisen vastuun ensisijaisuus. Mikäli tällainen muutos tapahtuu, arvioin, että se on erittäin vakava uhka hyvinvointipalvelujen verorahoitteisuuden legitimiteetille ja haavoittavassa asemassa olevien ihmisten sosiaalisten perusoikeuksien toteutumiselle. (Ks. poliittiset linjaukset Juha Sipilän hallitusohjelma.) Nyt käynnissä olevassa muutoksessa on hyvin suuri analogia Ahon hallituksen aikaansaamaan muutokseen sosiaalipalvelujen järjestämisen uudelleenmuotoilussa ja yksityisten palveluntuottajien aseman korostamisesssa. Kyseisen muutoksen mahdollisti suuri lama, jota ilman se ei olisi ollut toteutettavissa. Suomen tulevan menestyksen turvaamisen sanottiin vaativan markkinaistamista ainoana vaihtoehtoja. Nyt Suomi on toipumassa muita maita hitaammin ja kivuliaasti vuoden 2008 lamasta. Sote-uudistuksen aikaisemmasta poikkeavia ratkaisuja kehystetään samaan tapaan kuin 1990-luvulla: hyvinvointiyhteiskunnan turvaaminen, Suomen talouden tasapainottaminen ja tuleva menestyksemme vaativat riittävän suuria uudistuksia. Analogista on myös se, että tutkijoiden ja asiantuntijoiden kriittisillä arvioinneilla ja suuren muutoksen samanaikaisen toteuttamisen isojen riskien esiin nostamisella ei näytä olevan merkitystä riippumatta siitä tulevatko ne taloustieteilijöiltä tai sosiaali- ja terveyspoliitikoilta. Tulevien tutkijoiden tehtäväksi jää arvioida, miten osuva ennakointini on siitä, että sote-uudistuksella täydellistyy sosiaali- ja terveyspalvelujen markkinaistamiseen liittyvä prosessi, jossa jo 1990-luvulla radikaaleimmat painotukset lähtivät siitä, että julkiset palvelut estävät markkinoiden kehittymistä ja myös kuntien tuli kilpailla palveluissa (Vrt. Ojanen 1992). Nyt sote-uudistuksessa kaavaillaan otettavaksi juuri tämä askel velvoittamalla julkisten palvelujen yhtiöittäminen. Sen sosiaali- ja terveyspoliittisia vaikutuksia ei ole lainkaan

344


345

arvioitu. Ei ole myöskään arvioitu sitä, mitä asiakkaan kokonaistilanteen ja palvelutarpeen arvioinnin siirtäminen yrityksille tulee merkitsemään tulevaisuudessa palvelujen tarpeisiin kokonaisvaltaisesti vastaamisen, ihmisten toimintakyvyssä muutoksen mahdollistamisen ja kustannusten kannalta. Tutkimustiedolla on ensiarvoisen tärkeä merkitys päätöksenteon pohjana, eikä sitä ole viisasta jättää hyödyntämättä. Sosiaali- ja terveyspoliittiset tavoitteet näyttävät sote-uudistuksessa hautautuneen elinkeinopoliittisten tavoitteiden alle. Uudistuksen onnistumisen ja ihmisten sekä talouden kannalta kestävien ratkaisujen mahdollistamiseksi sosiaali- ja terveyspoliittiset tavoitteet tulee nostaa poliittisen agendan keskiöön. Sote-uudistus on jälleen kriittinen paikka sosiaali- ja terveysjärjestöjen palveluntuottaja-aseman ja yleisemminkin järjestöjen aseman kannalta. Mikä on järjestöjen yhteinen tahtotila uudistuksessa ja järjestöjen asemassa siinä? Saadaanko vakavaan keskusteluun uudistuksessa sosiaalipalvelut, jotka ovat järjestöjen ominta aluetta, missä ei tähän mennessä ole onnistuttu? Olisiko nyt tahtoa ja rohkeutta lähteä yhdessä ajamaan järjestöjen vastuulla olevien vaativien erityispalvelujen järjestämisvastuun keskittämistä jollekin/ joillekin maakunnille ja SGEI- määrittelyn käyttöönottamista sellaisissa vaativissa sosiaalipalveluissa, joissa asiantuntemus on vain järjestöillä eikä muita tuottajia ole? Millaisia kriteereitä pitäisi saada aikaan palveluntuottajille, jotta valinnanvapaus tukisi järjestöjen mahdollisuuksia palvelujen tuottamisessa tulevaisuudessa? Miten estetään sosiaali- ja terveyspalvelujen tuottamisen keskittyminen vain suurille kansainvälisille tuottajille? Järjestöjen olisi viimein aika rakentaa keskinäisiä kumppanuuksia ja koalitioita myös yritysten kanssa. Arvioni on, että sote-uudistuksessa pienten sote-alan yrittäjien ja sosiaali- ja terveysjärjestöjen edut ovat yhteiset. Toinen ajankohtainen iso uudistus tutkimukseni tematiikan kannalta on hankintalain uudistus. Jälleen on käynnissä kamppailu kynnysarvoista, joita ajetaan kansallisesti EU:n edellyttämiä kynnysarvoja alemmas. Löytyykö tällä kertaa järjestöjen yhteinen rintama uudistukseen vaikuttamisessa? Olisiko nyt aika tehdä järjestöjen yhteinen ponnistus erittäin vaativien ja haavoittuvien ryhmien sosiaalipalvelujen saamiseksi hankintalain ulkopuolelle tai edes niin, että hankintalain perusteluihin tulisi kirjaus, että hankintoja tehtäessä on otettava huomioon sosiaali- ja terveydenhuollon lainsäädännön asettamat velvoitteet? Kunnat eivät järjestöjen kumppanina nykyisissä uudistuksissa katoa kokonaan. Hyvinvoinnin ja terveyden edistäminen on edelleen kuntien tehtävä. Hyvinvoinnin ja terveyden edistäminen edellyttää laajaa hyvinvointivastuuta, jossa ovat mukana muut hallintokunnat ja muutkin kuin sosiaali- ja


terveysjärjestöt. Antaisiko uusi tilanne uusia mahdollisuuksia myös eri alojen yhteistyölle paikallisen sosiaalitalouden rakentamisessa aikaisemman hajallaan toimimisen sijaan? Paikalliset yhdistykset, jotka olen rajannut tämän tutkimuksen ulkopuolelle, ovat tuossa työssä keskiössä. Oleellista se, miten tulevissa uudistuksissa turvataan niiden toiminta-avustukset, jotka tähän mennessä ovat tulleet kunnilta. Erittäin tärkeäksi tulee myös se, miten tulkitaan maakuntien vastuulle siirtyvät sosiaalipalvelut ja mitä jää kuntien vastuulle. On jo nähtävissä hälyttäviä esimerkkejä siitä, että vertaistukeen pohjautuvien tuen muotojen tulkitaan jatkossa kuuluvan kuntien vastuulle, mutta niiden rahoituspohjaa ei ole arvioitu lainkaan. Järjestöjen aseman muutos ja järjestöjen joutuminen ahtaalle sosiaalipalvelujen tuottajana ei ole ollut päättäjien julkilausuma tavoite. Se on ollut useiden vuosien aikana tapahtunut hiipivä muutos, jolle viitoitettiin tie muilla kuin ensisijaisesti järjestöihin liittyvillä päätöksillä. Sen tuottamia vaikutuksia sosiaali- ja terveysjärjestöille ei tunnistettu riittävästi ennen kuin 2000-luvulla. Tuolloinkaan ei ollut kansallista tahtoa tehdä ratkaisuja, joilla olisi voitu varmistaa järjestöjen vastuulla olevien erityispalvelujen saatavuus ja rahoituspohja. Jatkotutkimuksen aihe on se, mitä järjestöjen palveluntuottaja-aseman muutos on merkinnyt palveluja tarvitseville ja niiden varassa oleville, usein monitarpeisille ja haavoittuville ihmisryhmille. Tilanteen merkittävään muuttamiseen sosiaali- ja terveyspalvelujen ja myös järjestöjen kannalta olisi tarvittu vahvaa poliittista tahtoa, selkeää linjausta ja aktiivista toimintaa. Sitä ei arvioni mukaan ole ollut nähtävissä järjestömyönteisestä puheesta ja linjauksista huolimatta. Markkinaistamiseen liittyvät linjaukset ja markkinoiden laajentamiseen liittyvät ratkaisut on tehty kansallisin päätöksin ja EU:n sisämarkkinasäännökset ovat niitä sittemmin edelleen betonoineet. Viimeisten kahdenkymmenen vuoden aikana kilpailukyvyn lisääminen ja kilpailuneutraliteetin korostaminen ovat olleet suomalaisen yhteiskuntapolitiikan johtotähtenä. Suomalaisen yhteiskunnan hyvinvoinnin perusrakenteiden kannalta järjestöjen aseman muutoksen merkitys on ollut suuri. Suomessa sosiaali- ja terveysjärjestöillä on ollut merkittävä rooli koko hyvinvointijärjestelmämme uudistajana, kehittäjänä ja sosiaalipalvelujen tuottajana. Vuoden 1990jälkeen tapahtunut ja tässä tutkimuksessa analysoimani hiipivä ja pienten askelten kautta tapahtunut muutos on vaurioittanut ja murtanut tuota yhtä osaa hyvinvointimme perusrakenteesta. Tulevaisuutta ajatellen järjestöjen näkökulmasta oleellista on se, onko poliittista tahtoa nostaa niiden toiminta uudelleen arvokkaaksi osaksi hyvinvoinnin kokonaisuutta ja Suomen tulevaisuuden rakentamista.

346


347

Kestävän kehityksen huomioonottaminen edellyttää ajattelutapojen uudistamista sekä lyhyen ja pitkän aikavälin yhteiskuntapoliittisten tavoitteiden yhteensovittamista. Lyhyellä aikavälillä edulliselta ja tehokkaalta näyttävä ratkaisu voi sosiaalipalveluissa ollakin pitkällä aikavälillä kallis ja tehoton. (Särkelä ym. 2014.) Tutkimukseni tarkastelujaksolla Suomea on kehitetty ideologisesti kilpailukyvyn, markkinoiden ja kuluttajuuden ehdoilla. Kaikki muu on jäänyt niiden jalkoihin. Ei ole samantekevää, mistä arvolähtökohdista päätöksiä tehdään. Politiikalla ja ideologisilla valinnoilla on päätöksiä tehtäessä edelleenkin tärkeä merkitys. Kysymys onkin siitä, miltä arvoperustalta päätöksiä tehdään. Päätösten taustalta löytyvät aina arvovalinnat, vaikka ne haluttaisiinkin naamioida ja kehystää käytännön vaatimuksista nouseviksi pakoiksi. Järjestöt ovat yhteiskunnassa arvojen vaalijoita ja demokratian rakentajia. Järjestöjen on syytä kysyä entistä vahvemmin päätösten arvopohjaa. Järjestöjen perustehtävä on jatkossa entistä pontevammin huolehtia yhteiskunnassa vallalla olevien arvojen esiin nostamisesta sekä ihmistä, ihmisarvoa ja luontoa kunnioittavien arvojen vaalimisesta.


Lähteet


LÄHTEET Aho, Esko 1996:Tulevaisuus on tehtävä. Otava. Helsinki. Aho, Tuomas 2006: Yleishyödyllisyyden käsite EU:ssa. Lexor Oy. Oikeusministeriölle tehty selvitys. Helsinki. Ahonen, Pertti & Virta, Sirpa 1995: Julkisen sektorin uudistukset ja niiden vaikutukset. Sisäasianministeriön ja kauppa- ja teollisuusministeriön hallinnonalat. Valtiovarainministeriö, hallinnon kehittämisosasto, työryhmämuistioita 8/1995. Helsinki. Alasuutari, Pertti 2004: Suunnittelutaloudesta kilpailutalouteen: miten muutos oli ideologisesti mahdollinen? Yhteiskuntapolitiikka 69 (2004):1, 3–16. Alastalo, Marja & Åkerman, Maria 2010: Asiantuntijahaastattelun analyysi: faktojen jäljillä. Teoksessa Ruusuvuori, Johanna & Nikander Pirjo & Hyvärinen, Matti: Haastattelun analyysi. Vastapaino. Tampere, 372–392. Alasuutari, Pertti & Brannen, Julia & Bickman, Leonard 2009: Social Research in Changing Social Conditions. Teoksessa Alasuutari, Pertti & Bickman, Leonard & Brannen, Julia (eds.): The Sage Handbook of Social Research Methods. Paperback Edition. Sage. Washington DC, 1–7. Alasuutari, Pertti 1994: Laadullinen tutkimus. Vastapaino. Tampere. Alho, Kari & Widgren, Mika 1994: Suomen EU-valinta. Elinkeinoelämän tutkimuslaitos ETLA. Sarja B 94. Taloustieto Oy. Helsinki. Amsterdamin sopimus 1997: Euroopan unionin Amsterdamin sopimus Euroopan unionista tehdyn sopimuksen, Euroopan yhteisöjen perustamissopimusten ja niihin liittyvien tiettyjen asiakirjojen muuttamisesta. Luxemburg. Euroopan yhteisöjen virallisten julkaisujen toimisto. Antola, Esko 1996: EU:n parlamentin asema vahvistuu. Helsingin Sanomat 20.9.1996. Anttonen, Anneli & Sipilä, Jorma 2000: Suomalaista sosiaalipolitiikkaa. Vastapaino. Tampere. Arajärvi, Pentti 2002: Toimeentuloturvan oikeellisuus. Toimeentuloturvaa koskevan lainsäädännön suhde perustuslakiin, erityisesti perusoikeuksiin, ihmisoikeuksiin ja yhteisöoikeuteen. Sosiaali- ja terveysturvan tutkimuksia 68. Kela. Helsinki. Arajärvi, Pentti 2013: Sosiaalilainsäädäntö. Teoksessa Juho Saari (toim.): Suomen sillat tulevaisuuteen. Kuluttajatutkimuskeskuksen kirjoja 8. Tampereen yliopistopaino, 236–265. Arajärvi, Pentti & Skinnari, Jouko 1990: Eurooppa ja Suomi. Euroopan taloudellinen yhdentyminen, työelämä ja sosiaaliturva. Sosiaaliturvan keskusliitto. Helsinki. Arajärvi, Pentti & Skinnari, Jouko 1993: Uusi Eurooppa ja Suomi. Euroopan taloudellinen yhdentyminen, työelämä ja sosiaali- ja terveysturva. Sosiaaliturvan keskusliitto. Helsinki. Ahokas, Jussi 2014: Takaisin investointiajatteluun. Teoksessa Särkelä, Riitta & Siltaniemi, Aki & Rouvinen-Wilenius, Päivi & Parviainen, Heikki & Ahola, Eija (toim.): Hyvinvointitalous. SOSTE Suomen sosiaali ja terveys ry. Helsinki, 192–199. Ahponen, Pirkko- Liisa 2010: Kulttuuripolitiikka. Teoksessa Niemelä, Pauli (toim.): Hyvinvointipolitiikka. WSOYpro Oy. Helsinki.


Arpajaislaki 1047/2001. ASIA C-124/97 Läärä. Euroopan unionin tuomioistuin. ASIA C-275/92 Schindler. Euroopan unionin tuomioistuin. Asiakirja 30.3.1994, 3/336/94. Sosiaali- ja terveysministeriön vastaus komission vihreään kirjaan sosiaalipolitiikasta (KOM (1993) 551 lopullinen). Bauman, Zygmunt 1997: Sosiologinen ajattelu. Suom. Jyrki Vainonen. Alkuperäinen teos Thinking sociologically: An introduction for everyone, 1990. Vastapaino. Tampere. Beck, Ulrich 1995: Politiikan uudelleen keksiminen: Kohti refleksiivistä modernisaation teoriaa. Teoksessa Ulrich Beck & Anthony Giddens & Scott Lash: Nykyajan jäljillä. Suom. Leevi Lehto. Alkuperäinen teos Reflexive Modernization: Politics, Tradition and Aesthetics in the Modern Social Order. Vastapaino. Tampere, 11–82. Bergström, Villy 1993: En Eg-skeptikers funderingar. I Lotta Gröning (red.) Det nya riket? 24 kritiska roster om Europa-Unionen. Party politics 10 (6), 701–722. Borris, Eileen 2007: On Cowboys and Welfare Queens. Independence, Dependence and Interpendence at Home and Abroad. Journal of American studies, vol. 41.3/2007, 599–622. Bosco, Aleksandra 2000: Are National Social Protection systems under Threat? Observations on the Recent Case Law of the Court of Justice. Paris: Notre Europe. Bruun, Niklas 1995: Tutkimusprojektin esittely. Teoksessa Kalimo, Esko & Mäenpää, Olli (toim.): Työvoiman liikkuvuus, sosiaaliturva ja EU. Kansaneläkelaitoksen sosiaali- ja terveysturvan katsauksia 7. Helsinki, 11–14. Bruun, Niklas 2001: Perusoikeuksista EU:ssa. Teoksessa Nieminen, Liisa: Perusoikeudet EU:ssa. Lakimiesliiton Kustannus. Helsinki. Clarkeburn, Henriikka & Mustajoki, Arto 2007:Tutkijan arkipäivän etiikka. Vastapaino. Tampere. COM (1995) 466 final. The future of social protection: A framework for a European debate. Communication from the Commission. COM (1993) 551 Green paper on European social policy. Options for the Union. Brussels. COM (1993) 700 Growth, competitiveness and employment- the challenges and ways forward into the 21st century. Brussels. COM (1994) 333.White paper: European social policy. The way forward for the Union. Brussels. COM (1997) 102. Modernising and Improving Social Protection in the European Union. Brussels. Creswell, John, W. 2009: Research Design. Qualitative, Quantitative, and Mixed Methods Approaches. Third Edition. University of Nebraska-Lincoln. SAGE. Los Angeles. London. New Delhi. Singapore. Dahlberg, Lena 2005: Interaction between Voluntary and Statutory Social Service Provision in Sweden: A Matter of Welfare Pluralism, Substitution or Complementarity? Social Policy and Administration 39, 7, 740–763. Demarin pääkirjoitus 8.3.1999: RAY sai heti laajan tuen. Dingwall, Robert 1981: The ethnomethodological movement. In Sociology and Social Research, ed. G. Payne, R. Dingwall, J.Payne, M. Carter. Routledge & Kegan Paul. London, 124–138.


Eräsaari, Leena 2006: New Public Management on julkisen sektorin vääryyksien isä. Teoksessa Helne, Tuula & Laatu, Markku (toim.): Vääryyskirja. Kelan tutkimusosasto. Helsinki, 87–102. Esping- Andersen, Gösta with Gallie, Duncan & Hemerijck, Anton & Myles, John 2002: Why we need a New Welfare State? Oxford University Press. Oxford. Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2004/18/EY julkisia rakennusurakoita sekä julkisia tavara- ja palveluhankintoja koskevien sopimusten tekomenettelyjen yhteensovittamisesta. Eurooppa-neuvosto 2000: Puheenjohtajan päätelmät. Nizzan Eurooppaneuvosto 7.-9. joulukuuta 2000. EV 256/2006vp. Eduskunnan vastaus hankintalain hyväksymisen yhteydessä. EVA 1994: Hyvinvoinnin parempi huominen. EVA-raportti julkisesta sektorista. EVA. Helsinki. EY-jäsenyyshakemuskirje 18.3.1992. https://www.eduskunta.fi/pdf/sekalaiset/ Suomen_EU_jasenyyshakemus.pdf EY-säädössarja 9. Kilpailusäännöt, valtiontuki ja julkiset hankinnat. Euroopan talousalueen perustamiseen liittyvien sopimusten eräiden määräysten hyväksymisestä. Valtion painatuskeskus. Helsinki. EYVL 18. joulukuuta 2000/C364/01: EU:n perusoikeuskirja. Fairclough, Norman 2000: Discourse, social theory and social research: the discourse of welfare reform. Journal of Sociolinguistics 4, 163–195. Fisher, Celia B. & Anushko, Andrea, E 2009: Research Ethics in Social Science. Teoksessa Pertti Alasuutari & Leonard Bickman & Julia Brannan (ed.):The Sage Handbook of Social Research Methods. Paperback Edition. Sage. Los Angeles, London, New Delhi, Singapore, Washington DC, 95–111. Foucault, Michel 1981: Truth and power. Teoksessa Foucault, Michel: Power/ knowledge. Selected Interviews & other writings 1972–1977. The Harvest Press. Brighton, 166–183. Foucault, Michel 1980: Tarkkailla ja rangaista. Suom. Eevi Nivanka. Alkuperäinen teos Surveiller et punir, 1975. Otava. Helsinki. Giddens, Anthony 2005: The World does not owe us living! Progressive Politics. Vol. 4.3, 6–12. Goffman, Erwin 1981: A reply to Denzin and Keller. Contemporary Sosiological Review 48, 1, 1–17. Goffman, Erwin 1974: Frame analysis. An essay on the Organization of Experience. Northeastern University Press. Boston. Gramsci, Antonio 1982: Vankilavihkot valikoima 2. Mennyttä ja nykyistä, Tämän päivän ruhtinas, Valtio, Amerikanismi ja fordismi. Suom. Martti Berger, Mikael Böök, Leena Talvio, toim. Mikael Böök. Alkuperäinen teos Quaderni del carcere, 1929–1935. Kansankulttuuri Oy. Helsinki. Haapala, Pertti 2010: Valtarakenteet ja yhteiskunnan muutos: Mielikuvaharjoitus 1800–2000-lukujen Suomesta. Teoksessa Pietikäinen, Petteri (toim.): Valta Suomessa. Gaudeamus. Helsinki, 21–33. Halke 6/92. Julkisen sektorin uudistusohjelma. Halke H65. Valtioneuvoston kanslian arkisto. Helsinki.


Hallitusohjelma 1987: Pääministeri Harri Holkerin hallituksen 30.4.1987– 26.4.1991 ohjelma Hallitusohjelma 1991: Pääministeri Esko Ahon hallituksen 26.4.1991–13.4.1995 ohjelma Hallitusohjelma 1995: Pääministeri Paavo Lipposen hallituksen 13.4.1995–15.4.1999 ohjelma: Työllisyyden ja yhteisvastuun hallitus. Hallitusohjelma 1999: Pääministeri Paavo Lipposen II hallituksen 15.4.1999– 17.4.2003 ohjelma: Oikeudenmukainen ja kannustava – sosiaalisesti eheä Suomi. Hallitusohjelma 2003: Pääministeri Anneli Jäätteenmäen hallituksen 17.4.2003– 24.6.2003 ohjelma: Työllä, yrittämisellä ja yhteisvastuulla uuteen nousuun. Hallitusohjelma 2003: Pääministeri Matti Vanhasen hallituksen 24.6.2003– 19.4.2007 ohjelma: Työllä, yrittämisellä ja yhteisvastuulla uuteen nousuun. Hallitusohjelma 2007: Pääministeri Matti Vanhasen II hallituksen 19.4.2007– 22.6.2010 ohjelma: Vastuullinen, välittävä ja kannustava Suomi. Hallitusohjelmat: www.vn.fi/tietoa/historiaa/hallitusohjelmat. Harju, Aaro (toim.) 2007: Kansalaistoimintaan kätketty aarre. Sivistysliitto Kansalaisfoorumi Skaf ry. Vantaa. Harju, Ulla-Maija & Niemelä, Pauli & Ripatti, Jaakko & Siivonen, Teuvo & Särkelä, Riitta 2001: Vapaaehtoistoiminta seurakunnassa ja järjestöissä. Edita. Helsinki. Haveri, Arto 2000: Kunnallishallinnon uudistukset ja niiden arviointi. Suomen Kuntaliitto. Helsinki. Haveri, Arto & Anttiroiko, Ari-Veikko 2009: Kuntajohtaminen: haasteena paikallisten kilpailu- ja yhteistyösuhteiden hallinta. Teoksessa Karppi, Ilari & Sinervo, Lotta-Maria: Governance: uuden hallintatavan jäsentyminen. Tampereen yliopisto. Kauppa- ja hallintotieteiden tiedekunta. Hallintotieteiden keskus. Tampere, 191-211. HE 101/1981 vp. Hallituksen esitys eduskunnalle sosiaali- ja terveydenhuollon suunnittelusta ja valtionosuutta koskevan lainsäädännön uudistamisesta. HE 148/1987 vp. Hallituksen esitys eduskunnalle laiksi kilpailunrajoituksista. HE 214/1991 vp. Hallituksen esitys eduskunnalle kuntien valtionosuuslaiksi ja siihen liittyväksi lainsäädännöksi. HE 216/1991 vp. Hallituksen esitys eduskunnalle sosiaali- ja terveydenhuollon suunnittelua ja valtionosuutta koskevan lainsäädännön uudistamisesta. HE 95/1992 vp. ETA-sopimuksen sisältö ja vaikutukset. Hallituksen esitys eduskunnalle Euroopan talousalueen perustamiseen liittyvien sopimusten eräiden määräysten hyväksymisestä. Valtion painatuskeskus. Helsinki. HE 154/1992 vp. Hallituksen esitys eduskunnalle laiksi julkisista hankinnoista ja laiksi kilpailuneuvostosta annetun lain muuttamisesta. HE 69/1997 vp. Hallituksen esitys eduskunnalle laiksi julkisista hankinnoista annetun lain muuttamisesta. HE 50/2006 vp. Hallituksen esitys Eduskunnalle laeiksi julkisista hankinnoista sekä vesi- ja energiahuollon, liikenteen ja postipalvelujen alalla toimivien yksiköiden hankinnoista. HE 190/2009 vp. Laki julkisista hankinnoista annetun lain muuttamisesta. Heikkilä, Matti 1997: Kuinka perustella sosiaalipolitiikan supistuksia. Teoksessa Heikkilä, Matti & Uusitalo, Hannu (toim.): Leikkausten hinta: tutkimuksia sosiaali-


turvan leikkauksista ja niiden vaikutuksista 1990-luvun Suomessa. Stakes raportteja 208. Helsinki, 19–32. Heikkilä, Matti & Karjalainen, Jouko 2000: Köyhyys ja hyvinvointivaltion murros. Gaudeamus. Helsinki. Heikkilä, Matti & Kautto, Mikko & Teperi, Juha 2005: Julkinen hyvinvointivastuu sosiaali- ja terveydenhuollossa. Valtioneuvoston kanslian julkaisusarja 5/2005. Edita Prima Oy. Helsinki. Heikkilä, Matti & Uusitalo, Hannu (toim.) 1997: Leikkausten hinta: tutkimuksia sosiaaliturvan leikkauksista ja niiden vaikutuksista 1990-luvun Suomessa. Stakes raportteja 208. Helsinki. Heiskala, Risto 1991: Goffmanista semioottiseen sosiologiaan. Sosiologia 2, 90–107. Heiskala, Risto 2000: Toiminta, tapa ja rakenne. Kohti konstruktionalistista synteesiä yhteiskuntateoriassa. Gaudeamus. Helsinki. Heiskala, Risto & Hämäläinen, Timo J. 2007: Social Innovation or Hegemonic Change? Paradigm Change in Finland in the 1980s and 1990s. Teoksessa Hämäläinen, Timo J. & Heiskala, Risto (toim.): Social Innovations, Institutional Change and Economic Performance. Edward Elgar. Cheltenham, UK. Northampton, MA, USA, 80–94. Heiskala, Risto & Kantola, Anu 2010: Vallan uudet ideat: Hyvinvointivaltion huomasta valmentajavaltion valvontaan. Teoksessa Pietikäinen, Petteri (toim.): Valta Suomessa. Gaudeamus. Helsinki, 124–148. Helander, Voitto & Laaksonen, Harri 1999: Suomalainen kolmas sektori. Rakenteellinen erittely ja kansainvälinen vertailu. Sosiaali- ja terveysturvan keskusliitto. Helsinki. Hellsten, Katri 2000: Sosiaaliturva laman jälkeen, uuden vuosituhannen alussa. Teoksessa Kalimo, Esko (toim.): Tutkimus suuntaa sosiaaliturvaa 2000-luvulle. Kansaneläkelaitos. Helsinki. Helsingin Sanomat 7.3.1999: RAY on peliautomaattien hyvä isäntä. Helne, Tuula & Kajanoja, Jouko & Laitinen-Kuikka, Sini & Silvasti, Tiina & Simpura, Jussi 2003: Sosiaalinen politiikka. WSOY. Helsinki. Hiilamo, Heikki 2014: Tarvitaanko hyvinvointitaloutta. Teoksessa Särkelä, Riitta & Siltaniemi, Aki & Rouvinen-Wilenius, Päivi & Parviainen, Heikki & Ahola, Eija (toim.): Hyvinvointitalous. SOSTE Suomen sosiaali ja terveys ry. Helsinki, 89–96. Hirsijärvi, Sirkka & Remes Pirkko & Sajavaara, Paula 1996: Tutki ja kirjoita. Kustannusyhtiö Tammi. Helsinki. Hirsijärvi, Sirkka & Hurme, Helena 2001:Tutkimushaastattelu.Teemahaastattelun teoria ja käytäntö. Yliopistopaino. Helsinki. Hood, Christopher 1991: ”A public management for all seasons”. Public Administration, vol. 69.1/1991, 3–19. Häkli, Jouni & Karppi, Ilari & Sotarauta, Markku 2009: Alueellinen muutos ja sen hallinta. Teoksessa Karppi, Ilari & Sinervo, Lotta-Maria (toim.): Governance. Uuden hallintatavan jäsentyminen. Tampereen yliopisto. Kauppa- ja hallintotieteiden tiedekunta. Hallintotieteiden keskus. Tampere, 127–158. Hänninen, Sakari 1997: Power as relation. Teoksessa Tuori, Kaarlo & Bankowski, Zenon & Uusitalo, Jyrki (eds): Law and Power. Deborah Charles Publications. Liverpool, 31–49.


Hänninen, Sakari 2004: Perustulo – kenen tahansa oikeus. Teoksessa Helne, Tuula & Hänninen, Sakari & Karjalainen, Jouko: Seis yhteiskunta – tahdon sisään. SoPhi. Jyväskylä, 269-287. Hänninen, Sakari 2010: Jakovaltiosta kilpailuvaltioon. Teoksessa Hänninen, Sakari & Palola, Elina & Kaivonurmi, Maija (toim.): Mikä meitä jakaa? Sosiaalipolitiikka kilpailuvaltiossa. Terveyden ja hyvinvoinnin laitos. Helsinki, 83–106. Hänninen, Sakari & Karjalainen, Jouko 1997: Johdanto. Foucault ja hallinnoimisen ongelma. Teoksessa Hänninen, Sakari & Karjalainen, Jouko (toim.): Biovallan kysymyksiä. Kirjoituksia köyhyyden ja sosiaalisten uhkien hallinnoinnista. Gaudeamus. Tampere, 7–27. Julkunen, Raija 1992: Hyvinvointivaltio käännekohdassa. Vastapaino. Tampere. Julkunen, Raija 2001: Suunnanmuutos. 1990-luvun sosiaalipoliittinen reformi Suomessa. Osuuskunta Vastapaino. Tampere. Julkunen, Raija 2005: Hyvinvointivaltion uusi politiikka – Paul Piersonin historiallinen institutionalismi. Julkaisussa: Saari, Juho (toim.): Hyvinvointivaltio. Suomen mallia analysoimassa. Yliopistopaino. Helsinki, 332–359. Julkunen, Raija 2006: Kuka vastaa? Hyvinvointivaltion rajat ja julkinen vastuu. Stakes. Helsinki. Jämsä, Ville 2010: Oikeusturvahavaintoja sosiaaliasiamiehen työstä. Teoksessa Pajukoski, Marja (toim.): Pääseekö asiakas oikeuksiinsa? Sosiaali- ja terveydenhuollon ulkopuoliset tekijät työryhmä. Raportti III. Raportti 19/2010. Terveyden ja hyvinvoinnin laitos. Helsinki, 42–53. Jäntti, Markus 2001: Taloudellinen eriarvoisuus. Kansantaloudellinen Aikakauskirja, 97 (1), 104–113. Järjestöbarometri 2006, 2006: Ajankohtaiskuva sosiaali- ja terveysjärjestöistä. Vuorinen, Marja & Särkelä, Riitta & Peltosalmi, Juha. Sosiaali- ja terveysturvan keskusliitto ry. Helsinki. Järjestöbarometri 2009, 2009: Ajankohtaiskuva sosiaali- ja terveysjärjestöistä. Vuorinen, Marja & Särkelä, Riitta & Peltosalmi, Juha. Sosiaali- ja terveysturvan keskusliitto ry. Helsinki. Järjestöbarometri 2010, 2010: Ajankohtaiskuva sosiaali- ja terveysjärjestöistä. Peltosalmi, Juha & Vuorinen, Marja & Särkelä, Riitta. Sosiaali- ja terveysturvan keskusliitto ry. Helsinki. Järjestöbarometri 2011, 2011: Ajankohtaiskuva sosiaali- ja terveysjärjestöistä. Peltosalmi, Juha & Särkelä, Riitta. Sosiaali- ja terveysturvan keskusliitto ry. Helsinki. Järviö, Maija-Liisa & Karisto, Antti & Karjalainen, Pekka & Räty, Tarmo & Saari, Juho & Vinni, Kari 2002: Pitkäaikaistyöttömyyttä torjumassa. Arviointiraportti RAY:n erillishankkeesta (”lisäjako -97”). Raha-automaattiyhdistys 2002. Jääskeläinen, Markku 2000: Markkinoiden avaaminen ja kilpailun edistäminen sosiaalisektorin hyvinvointipalveluissa. KTM tutkimuksia ja raportteja 15/2000. Helsinki. Kajaste, Ilkka 2002: Euroopan sosiaalinen malli ja talous- ja rahaliitto. Teoksessa Saari, Juho (toim.): Euroopan sosiaalinen malli. Sosiaalipoliittinen näkökulma Euroopan integraatioon. Sosiaali- ja terveysturvan keskusliitto ry. Helsinki, 150–169. Kalland, Mirjam 1996: Hyvin leikattu, huonosti ommeltu. Erityisryhmien palveluihin kohdistuneet säästöt valtionosuusuudistuksen jälkeen. Edita. Helsinki.


Kananen, Johannes 2008: Kilpailukyky ja tuottavuus 2000-luvun sosiaalipolitiikassa. Yhteiskuntapolitiikka 2008; 73 (3), 239–249. Kangas, Olli 1997: Self-Interest and the Common good: The impact of Norms, Selfishness and Context in Social Policy Opinions. Journal of Socio-Economics, Volume 26, issue 5, 475–494. Kangas, Olli 2003: The Grasshopper and the Ants: Popular Opinions of Just Distribution in Australia and Finland. Journal of Socio-Economics, Volume 31, issue 6, 721–743. Kangas, Olli 2014: Niin metsä vastaa kuin sinne huudetaan? Tutkimusblogi Kela. 5.3.2014. http://blogi.kansaneläkelaitos.fi/arkisto/1688. Helsinki. Kangas, Olli 2015: Sanan voimaa: poliittisen kehystyksen vaikutus mielipiteeseen – esimerkkinä eläkkeensaajien asumistuki. Tutkimusblogi. 23.9.2015. http://blogi. kansaneläkelaitos.fi/arkisto/2730. Helsinki. Kangas, Olli & Niemelä, Mikko & Varjonen, Sampo 2011: Toimeentulotuen Kelasiirron kehykset politiikan asialistoilla ja kansalaismielipide. Teoksessa Niemelä, Mikko & Saari Juho (toim.): Politiikan polut ja hyvinvointivaltion muutos. Kelan tutkimusosasto. Helsinki, 144-176. Kansalaisyhteiskunnan toimintaedellytykset -työryhmän asettamispäätös 22.12.2005. Kansalaisvaikuttamisen politiikkaohjelma. Oikeusministeriö. Helsinki. Kantola, Anu 2002: Markkinakuri ja managerivalta. Poliittinen hallinta Suomen 1990-luvun talouskriisissä. Tammer-Paino Oy. Tampere. Kantola, Anu 2006: Suomea trimmaamassa: suomalaisen kilpailuvaltion sanastot. Julkaisussa Heiskala, R., Luhtakallio, E. (toim.): Uusi jako. Miten Suomesta tuli kilpailukyky-yhteiskunta? Gaudeamus. Helsinki, 43–64. Kantola, Anu 2014: Matala valta. Vastapaino. Tampere. Kantola, Anu & Kautto, Mikko 2002 Hyvinvoinnin valinnat. Suomen malli 2000-luvulla. Sitra. Edita. Helsinki. Karhu, Sami 2006: Virasto-oloja suursiivomaan: valtionhallinnon rationalisointi- ja kehittämistyö 1940-luvulta 1990-luvulle. Valtiovarainministeriö. Helsinki. Kari, Matti 1997: Sosiaalinen Eurooppa ja Suomi. EU:n sosiaalipolitiikka Suomen näkökulmasta. Suomen itsenäisyyden juhlarahaston Sitran julkaisusarja nro 160. Atena Kustannus. Juva. Kari, Matti 2002: Euroopan sosiaalisen mallin oikeudellinen perusta. Teoksessa Saari, Juho (toim.): Euroopan sosiaalinen malli. Sosiaalipoliittinen näkökulma Euroopan integraatioon. Sosiaali- ja terveysturvan keskusliitto ry. Helsinki, 66–85. Karila, Alpo 1998: Kuntien talouden ohjaus ja sen muutos. Perinteisestä politiikasta rinnakkaisten ohjausjärjestelmien kokonaisuuteen. Suomen Kuntaliitto. Helsinki. Karjalainen, Sakari & Launis, Veikko & Pelkonen, Risto & Pietarinen, Juhani (toim.) 2002: Tutkijan eettiset valinnat. Gaudeamus. Helsinki. Kautto, Mikko 2000: Two of a Kind? Economic crisis, policy responses and wellbeing during the 1990´s in Sweden and Finland. A report from the government commission. A balance sheet for welfare of the 1990s. SOU (Statens offentliga utredningar, government official reports) 2000:83. Ministry of Health and social Affairs. Stockholm. Kautto, Mikko 2002: Alueellisesti eriytyvä Suomi. Teoksessa Kantola, Anu & Kautto, Mikko: Hyvinvoinnin valinnat. Suomen malli 2000-luvulla. Sitra. Edita. Helsinki.


Keats, Daphne M. 2000: Interviewing. A practical quide for sudents and prodessionals. Open University Press. Buckingham. Keinänen, Eino & Sailas, Raimo & Korkman, Krister & Arvela Lasse 1991: Talouspolitiikan linja. VM:n virkamiesjohdon ehdotus kansantalouden tervehdyttämistoimenpiteiksi. Valtionvarainministeriön budjettiosasto. Helsinki. Kiander, Jaakko (toim.) 2000: Laman pitkä varjo. VATT-julkaisuja 27:4. Helsinki. Kiander, Jaakko 2001: Laman opetukset. 1990-luvun kriisin syyt ja seuraukset. Suomen Akatemian tutkimusohjelma. Valtion taloudellinen tutkimuskeskus. Suomen Akatemia. VATT-julkaisuja 27:5. Helsinki. Kiander, Jaakko 2005: Suomi ja Ruotsi – taloudellisen kehityksen ja talouspolitiikan vertailua. Julkaisussa Tuottavuus ja työllisyys. Mitä opittavaa muista Pohjoismaista. Valtioneuvoston kanslian raportteja 3/2005. Helsinki, 45–58. Kiander, Jaakko 2014: Sosiaaliturva luo perustan tehokkaalle taloudelle. Teoksessa Särkelä, Riitta & Siltaniemi, Aki & Rouvinen-Wilenius, Päivi & Parviainen, Heikki & Ahola, Eija (toim.): Hyvinvointitalous. SOSTE Suomen sosiaali ja terveys ry. Helsinki, 28–36. Kilpailuviraston epävirallinen työpaperi 2.3.2000 RAY:n työkokouksessa. RAY:n materiaaleista. Julkaisematon. Kilpailuviraston lausuntopyyntö RAY:lle 4.12.2000 Kilpailun arviointiperusteet Raha-automaattiyhdistyksen tuen myöntämiskäytännöissä. Dnro 216/61/2000. Kilpailuviraston loppuarvio 4.1.2001 Dnro 216/61/2000. Kilpailunäkökohtien tehokkaampi huomioonottaminen Raha-automaattiyhdistyksen avustustoiminnassa. Kilpailuviraston selvityspyyntö RAY:lle 9.2.2000. Kilpailuviraston uutiset RAY:n avustusten kilpailuvaikutukset arviointiin 26.6.2001. Kilpailuviraston vastaus TESO:lle 24.3.2000 RAY:n avustukset kotipalveluja tarjoaville järjestöille. Kittilä, Riitta 2004: Sosiaali- ja terveysjärjestöjen kilpailuttamiskokemukset. Sosiaali- ja terveysjärjestöjen yhteistyöyhdistys YTY ry. Helsinki. KK 811/2005 vp – Rosa Meriläinen/vihr. Yleishyödyllisten yhdistysten ja säätiöiden verotusohje. Klein, Helle 1994: Demokrati – en fråga om inflytande och tillgänglighet. I Rolf Edberg och Ranveig Jacobsson (red.): På tröskeln till EU. Tidens förlag. Stocholm. sivut Klein, Noami 2008: The shock of Doctrine. Penquin Books 2008. London. KOM (1993) 551 lopullinen. Sosiaalipolitiikan vihreä kirja. Bryssel. KOM (1994) 333 lopullinen. Sosiaalipolitiikan valkoinen kirja. Bryssel. KOM (1995) 134 lopullinen. Komission keskipitkän aikavälin sosiaalinen toimintaohjelma vuosille 1995-1997. Bryssel. KOM (1997) 214. Komission tiedonanto yhdistysten ja säätiöiden tukemisesta Euroopassa. Bryssel. KOM (2000) 79.Tavoitteena osallisuutta edistävä Eurooppa. Bryssel. KOM (2000) 82.Sosiaalinen kehitys: tulevaisuuden näkymät ja haasteet. Bryssel. KOM (2000) 379:Sosiaalipoliittinen ohjelma. Komission tiedonanto 28.6.2000. Bryssel 2000. KOM (2000) 434:Uusi perussopimus Euroopan unionille. Bryssel 12.7.2000.


KOM (2001) 154:Strategiset tavoitteet vuosina 2000-2006.”Uuden Euroopan hahmotteleminen”. Bryssel 9.2.2000 KOM (2004) 374. Valkoinen kirja yleishyödyllisistä palveluista. Bryssel. Komission tiedonanto 1996/ C 281. Komission tiedonanto yleishyödyllisistä palveluista (1996), ETVL, C 281, 26.09.1996. Bryssel. Koskiaho, Briitta 2008: Hyvinvointipalvelujen tavaratalossa. Vastapaino. Tampere. Koskiaho, Briitta 2014: Kumppanuuden sosiaalipolitiikkaa etsimässä. Setlementtijulkaisuja 32. Helsinki. Koskiaho, Briitta & Nurmi, Johanna & Virtanen, Petri 1999: Kansalaisen sosiaalipolitiikkaa: kansalaisyhteiskunta ja hyvinvointivaltio 2000-luvulla. WSOY. Helsinki. Koskinen, Ilpo & Alasuutari, Pertti & Peltonen, Tuomo 2005: Laadulliset menetelmät kauppatieteissä. Vastapaino. Tampere. Kosonen, Pekka 1998: Pohjoismaiset mallit murroksessa. Vastapaino. Tampere. Kosonen, Pekka & Simpura, Jussi (toim.) 1999: Sosiaalipolitiikka globalisoituvassa maailmassa. Gaudeamus. Helsinki. Krippendorff, Klaus 2013: Content Analysis. An Introduction to Its Methodology. Sage. Los Angeles, London, New Delhi, Singapore, Washington D.C. KTM 2004: Hankintalakityöryhmän muistio. Julkisista hankinnoista annetun lain (1505/1992) kokonaisuudistusta valmistelleen työryhmän muistio. 15.11.2004. KTM julkaisuja 36/2004. KTM tiedote 16.3.2001 Hoiva-alan yrittäjyyteen polkua kuntasopimuksilla Uudellamaalla. Kuhn, Thomas, S. 1994: Tieteellisen vallankumouksen rakenne. WSOY. Juva. Kuivalainen, Susan 2011: Vuoden 2007 perhevapaauudistuksen politiikkaprosessi. Teoksessa Niemelä, Mikko & Saari Juho (toim.): Politiikan polut ja hyvinvointivaltion muutos. Kelan tutkimusosasto. Tampereen yliopistopaino Oy, Tampere, 178–204. Kuula, Arja 2011:Tutkimusetiikka. Aineistojen hankinta, käyttö ja säilytys. Vastapaino. Tampere. Kuula, Arja 1999: Toimintatutkimus. Kenttätyötä ja muutospyrkimyksiä. Vastapaino. Tampere. Kuusi, Pekka 1961: 60-luvun sosiaalipolitiikka. Sosiaalipoliittisen yhdistyksen julkaisuja n:ro 6. WSOY. Helsinki. Laamanen, Elina & Ala-Kauhaluoma, Mika & Nouko-Juvonen, Susanna 2002: Kuntien ja kolmannen sektorin projektiyhteistyö sosiaali- ja terveydenhuollossa. Kokemuksia ja kehittämisajatuksia. Suomen Kuntaliitto. Helsinki. Laiho, Ulla-Maija & Lith, Pekka (toim.) 2011: HYVÄ 2009-2011.Toiminta ja tulokset. Sosiaali- ja terveyspalvelujen markkinat. Työ- ja elinkeinoministeriön julkaisuja 8/2011. Työ - ja elinkeinoministeriö. Helsinki. Laki julkisista hankinnoista 30.3.2007/348. Lapintie, Kimmo 2010: Voittaako valta järjen? Tieto ja valta kaupunkikehityksessä. Teoksessa Pietikäinen, Petteri (toim.): Valta Suomessa. Gaudeamus. Helsinki, 99–123. Lehto, Juhani & Blomster, Peter 2000: Talouskriisin jäljet sosiaali- ja terveyspalvelujärjestelmässä. Kunnallistieteellinen aikakauskirja 28 (2000) : 1, 44–60. Lehtonen, Heikki 1999: Maatalouden rakennekehitys vuoteen 2008. Maatalouden taloudellinen tutkimuslaitos. Helsinki.


Lehtonen, Heikki 2000: Talouden, työmarkkinoiden ja sosiaalipolitiikan lamat. Julkaisussa Kiander, Jaakko (toim.): Laman pitkä varjo. VATT-julkaisuja 27:4. Helsinki, 15–27. Liikanen, Erkki 1995: Brysselin päiväkirjat 1990–1994. Toim. Eila Nevalainen. Otava. Helsinki. Lindholm, Lari 2016: Selvitys järjestöjen tuottamista sosiaali- ja terveyspalveluista. SOSTE Suomen sosiaali ja terveys ry. Helsinki. Lindstedt, Risto (toim.) 1991: Ihmisten kanssa. Eeva Kuuskoski. WSOY. Helsinki. Lipponen, Paavo 2014: Murroksen aika. Muistelmat 1979–95. WSOY. Helsinki. Lissabonin sopimus 13.12.2007. Euroopan unionin uudistamissopimus. Bryssel. Lith, Pekka 2000. Markkinoiden toimivuus I: Kuntien hankintamarkkinoiden toimivuus – palvelun tuottajan näkökulma. KTM tutkimuksia ja raportteja 23/2000. Helsinki. Loukola, Olli 2014: Hyvinvointiyhteiskunnan infrastruktuurin uudet tulkinnat. Teoksessa Särkelä, Riitta & Siltaniemi, Aki & Rouvinen-Wilenius, Päivi & Parviainen, Heikki & Ahola, Eija (toim.): Hyvinvointitalous. SOSTE Suomen sosiaali ja terveys ry. Helsinki, 72–81. Lähdesmäki, Kirsi 2003: New public management ja julkisen hallinnon uudistaminen. Tutkimus tehokkuusperiaatteista, julkisesta yrittäjyydestä ja tulosvastuusta sekä niiden määrittelemistä valtion keskushallinnon reformeista Suomessa 1980-luvun lopulta 2000-luvun alkuun. Akateeminen väitöskirja. Vaasan yliopisto. Vaasa. Maastrcihtin sopimus 1992: EUR-Lex - xy0026 - EN - EUR-Lex. Mahoney, James 2000: Path Dependence in Historical Sociology. Theory and Society 29:4, 507–548. Matthies, Aila- Leena 1994: Epävirallisen sektorin ja hyvinvointivaltion suhteiden tarkastelua. Jyväskylä Studies in Education, Psychology and Social Research 110. Jyväskylä. Merikallio, Katri & Ruokanen, Tapani 2011: Matkalla. Martti Ahtisaaren tarina. Otava. Helsinki. Mertens, D.M. 1998: Research methods in Education and Psychology. Integrating Diversity with Quantitative & Qualitative Approaches.Thousand Oaks. Sage Publications. Micklitz, Hans 2010: Failures or Ideological Preconceptions? Thoughts on Two Grand Projects. The European Constitution and the European Civil Code. Teoksessa Tuori, Kaarlo and Sankari, Suvi (toim.): The Many Constitutions of Europe. Ashgate Publishing Limited. Surrey, 109–140. Miettinen, Tarmo & Muukkonen, Matti (toim.) 2008: Juhlakirja Pentti Arajärvi 1948–2/6-2008. Joensuun yliopiston oikeustieteellisiä julkaisuja N:o 20. University of Joensuu. Publications of Law. Joensuun yliopisto. Joensuu. Miller, Peter & Rose, Nikolas 1997: Köyhiä ohjelmoimassa: köyhyyslaskelma ja asiantuntijatieto. Teoksessa Hänninen, Sakari & Karjalainen, Jouko (toim.): Biovallan kysymyksiä. Kirjoituksia köyhyyden ja sosiaalisten uhkien hallinnoinnista. Gaudeamus. Helsinki, 111–149. Ministeri Wideroosin vastaus 27.10.2005. KK 811/2005 vp – Rosa Meriläinen/vihr. Murto, Eero & Väänänen, Pekka & Ikonen, Raimo 1996: Sisäpiirit EU-Suomessa. Unioni ja uudet eliitit. Edita. Helsinki.


Murto, Lasse 2003: Sosiaali- ja terveysjärjestöt hyvinvointipalvelujen tuottajina. Teoksessa Niemelä, Jorma & Dufva, Virpi (toim.): Hyvinvoinnin arjen asiantuntijat: sosiaali- ja terveysjärjestöt uudella vuosituhannella. PS-kustannus. Jyväskylä, 64–83. Mykkänen, Juri 2001: Eliittihaastattelu. Politiikka 43:2, 108–127. Myllymäki, Arvo & Tetri, Eija 2002: Raha-automaattiyhdistys kansalaispalvelujen rahoittajana. Kunnallisalan kehittämissäätiön tutkimuksia 32. Helsinki. Mäenpää, Olli 2003: Hallinto-oikeus. WSOY Lakitieto. Helsinki. Mäkinen, Olli 2006: Tutkimusetiikan ABC. Tammi. Gummerus Kirjapaino Oy. Helsinki. Möttönen, Sakari 2002: Kunnat, järjestöt ja paikalliset verkostot. Teoksessa Ruuskanen, Petri (toim.): Sosiaalinen pääoma ja hyvinvointi. Näkökulmia sosiaali- ja terveysaloille. PS-kustannus. Jyväskylä, 112–135. Möttönen, Sakari & Niemelä, Jorma 2005: Kunta ja kolmas sektori – yhteistyön uudet muodot. PS-kustannus. Jyväskylä. Narikka, Jouko (toim.) 2006: Sosiaali- ja terveyspalvelujen lainsäädäntö käytännössä. Tietosanoma Oy. Helsinki. Neuman, W. L. 1994: Social Research Methods. Qualitative and quantitative approaches. 2nd edition. Boston. Niemelä, Mikko 2008: Julkisen sektorin reformin pitkä kaari Valtava-uudistuksesta Paras-hankkeeseen. Sosiaali- ja terveysturvan tutkimuksia 102. Kelan tutkimusosasto. Helsinki. Niemelä, Mikko & Saari Juho (toim.) 2011: Politiikan polut ja hyvinvointivaltion muutos. Kelan tutkimusosasto. Tampere. Niemelä, Pauli (toim.) 2010: Hyvinvointipolitiikka. WSOYpro Oy. Helsinki. Nieminen, Liisa 2002: Euroopan sosiaalinen malli ja Euroopan unionin perustuslaki. Teoksessa Saari, Juho (toim.): Euroopan sosiaalinen malli. Sosiaalipoliittinen näkökulma Euroopan integraatioon. Sosiaali- ja terveysturvan keskusliitto ry. Helsinki, 86–103. Niiranen, Vuokko 2002: Asiakkaan osallistuminen tukee kansalaisuutta sosiaalityössäkin. Teoksessa Juhila, Kirsi & Forsberg, Hannele & Roivainen, Irene (toim.): Marginaalit ja sosiaalityö. Sophi. Jyväskylän yliopisto. Jyväskylä, 63–80. Niiranen, Vuokko 2010: Hallinto ja ohjaus. Teoksessa Niemelä, Pauli (toim.): Hyvinvointipolitiikka. WSOYpro Oy. Helsinki. Niskanen, Jouni 2000: Onko valta es post valtaa sosiaali- ja terveyshallinnassa. Yhteiskuntapolitiikka 65:3, 268–271. Nizzan sopimus. Euroopan unionin Nizzan sopimus Euroopan unionista tehdyn sopimuksen, Euroopan yhteisöjen perustamissopimusten ja niihin liittyvien tiettyjen asiakirjojen muuttamisesta. (2001/C80/01). Nousiainen, Jaakko 2000: Pitkä tie perustuslakiuudistukseen. Politiikka 42:1, 5–8. Nugent, Neill 1991: The Government and Politics of the European Community. Macmillan Education Ltd. Hampshire and London. Ohtonen, Jukka 1999: Pelimarkat ja yhteinen hyvä. Raha-automaattiyhdistyksen rahoituspolitiikan arviointi. Raha-automaattiyhdistyksen julkaisuja 2/1999. Helsinki. OM 2005: Kohti aktiivista kansalaisuutta -raportti. Kansalaisyhteiskunta 2006 -toimikunnan raportti. Julkaisu 20015:14. Oikeusministeriö. Helsinki.


OM 2006: Kansalaisyhteiskunnan toimintaedellytykset. Työryhmän mietintö 2006:14. Oikeusministeriö. Helsinki. OM 2007: Valtioneuvoston periaatepäätös kansalaisjärjestöjen toimintaedellytysten edistämisestä. Statsrådets principbeslut som tryggar medborgarorganisationernas verksamhetsförutsättningar. Julkaisu 2007:4. Oikeusministeriö. Helsinki. OM 2007: Kansalaisyhteiskuntapolitiikan neuvottelukunnan loppuraportti. Oikeusministeriö toiminta ja hallinto 2007:20. Oikeusministeriö. Helsinki. Oulasvirta, Lasse 2003: Kuntien taloudelliset erot ja valtion apu – antaako julkisen valinnan teoria vastauksia? Julkaisussa: Saari, Juho (toim.): Instituutiot ja sosiaalipolitiikka. Johdatus institutionaalisen muutoksen tutkimukseen. Sosiaali- ja terveysturvan keskusliitto. Helsinki, 112–125. Oulasvirta, Lasse & Ohtonen, Jukka & Stenvall, Jari 2002 Kuntien sosiaali- ja terveydenhuollon ohjaus. Tasapainoista ratkaisua etsimässä. Sosiaali- ja terveysministeriö. Helsinki. Pakaslahti, Johannes 1992: Suomen sosiaalipolitiikka ja EY:n kehitys. Sosiaali- ja terveysministeriön julkaisuja 1992:10. Sosiaali- ja terveysministeriö. Talous- ja suunnitteluosasto. Helsinki. Pakaslahti, Johannes 1994: Sosiaalipolitiikka ristiaallokossa – Suomen EUstrategian kysymyksiä. Sosiaali- ja terveysministeriön julkaisuja 1994:9. Sosiaali- ja terveysministeriö. Helsinki. Pakaslahti, Johannes 1996: The social dimension of the European Union: Burden, nessessity, destiny? Ministry of Social Affairs and Health. Publications 1996:11. Pakaslahti, Johannes 1999: EMU ja sosiaaliturva – syventyvän talousintegraation vaikutuksia. Teoksessa Myhrman, Ralf (toim.): Euroopan unionin syventyminen ja sosiaaliturva. Sosiaali- ja terveysministeriön julkaisuja 1999:2. Helsinki, 15–35. Pakaslahti, Johannes 2000: The Social Dimension of the European Union – Studies of the impact of Integration. Helsinki University. Helsinki. Pakaslahti, Johannes 2001: Euroopan sosiaalisen mallin aineksia. Gaudeamus. Helsinki. Pakaslahti, Johannes 2002: Euroopan sosiaalisen mallin historia, nykyhetki ja tulevaisuus. Teoksessa Saari. Juho (toim.): Euroopan sosiaalinen malli. Sosiaalipoliittinen näkökulma Euroopan integraatioon. Sosiaali- ja terveysturvan keskusliitto ry. Helsinki, 49–65. Pakaslahti, Riitta & Pakaslahti, Johannes 1998: Euroopan unionin sosiaalinen ulottuvuus. Euroopan komission Suomen edustusto. Helsinki. Palola, Elina 2010: Sosiaalipolitiikka Lissabonin strategiassa. Teoksessa Hänninen, Sakari & Palola, Elina & Kaivonurmi, Marja (toim.): Mikä meitä jakaa? Sosiaalipolitiikka kilpailuvaltiossa. Terveyden ja hyvinvoinnin laitos. Yliopistopaino. Helsinki, 27–52. Palola, Elina & Rintala, Taina & Savio, Annikki 2010: Elämää kumppanuusvaltiossa. Teoksessa Hänninen, Sakari & Palola, Elina & Kaivonurmi, Marja (toim.): Mikä meitä jakaa? Sosiaalipolitiikka kilpailuvaltiossa. Terveyden ja hyvinvoinnin laitos. Yliopistopaino. Helsinki, 53–82. Palola, Elina & Särkelä, Riitta 2006: Hyvinvointi United – FC sisämarkkinat: Reilu peli. Sosiaali- ja terveysturvan keskusliitto ry. Helsinki. Peräkylä, Anssi 1990: Kuoleman monet kasvot. Vastapaino. Tampere.


Pessi, Anne Birgitta & Saari Juho (toim.) 2011: Hyvien ihmisten maa. Auttaminen kilpailukyky-yhteiskunnassa. Diakonia-ammattikorkeakoulu. Helsinki. Pierson, Paul 2004: Politics in Time: History, institutions and social analysis. Princeton University Press. Princeton and Oxford. Pieters, Danny 1995: Uusia tuulia sosiaalipolitiikkaan – Enemmän Eurooppaa ja kansallista vastuuta. Dialogi 3/1995, 27–30. Pietilä, Hilkka 1992: Silmät auki Eurooppaan. Tietoa ja pohdiskelua Euroopan yhdentymisestä. Kääntöpiiri. Nurmijärvi. Pietikäinen, Petteri 2010: Johdanto: Epäilyttävä, houkutteleva valta. Teoksessa Pietikäinen, Petteri (toim.): Valta Suomessa. Gaudeamus. Helsinki, 7–18. Pihlaja, Ritva 2010: Kolmas sektori maaseutukunnissa. Helsingin yliopisto. RuraliaInstituutti. Julkaisuja 19. Kunnallisalan kehittämissäätiö. Helsinki. Pohjola, Anneli 2014: Sosiaalisesti kestävä kehitys ja talous. Teoksessa Särkelä, Riitta & Siltaniemi, Aki & Rouvinen-Wilenius, Päivi & Parviainen, Heikki & Ahola, Eija (toim.): Hyvinvointitalous. SOSTE Suomen sosiaali ja terveys ry. Helsinki, 98–106. Pollit, Christopher & Dan, Sorin 2011: ”The impacts ot the Nec Public Management in Europe. A Meta-analysis”.COCOP work package 1– deliverable 1.1.2011. http:// www.cocops.eu/wp-content/ uploads/ 2012 /03/ WP1 _Delirable1_Meta-analysis_ Final.pdf. (luettu 5.6.2014) Puroila, Anna-Maija 2002: Erwing Goffmanin kehysanalyysi sosiaalisen todellisuuden jäsentäjänä. Lapin yliopiston yhteiskuntatieteellisiä julkaisuja. B Tutkimusraportteja ja selvityksiä 41. Lapin yliopisto. Rovaniemi. Pyykkönen, Miikka 2010: Yhteisöistä yrittäjiksi? Sosiaalinen yritys ja muuttuva kolmas sektori. Teoksessa Kaisto, Jani & Pyykkönen, Miikka (toim.): Hallintavalta. Sosiaalisen, politiikan ja talouden kysymyksiä. Gaudeamus. Helsinki, 119–142. Raha-automaattiasetus 29.12.1967/67. Raunio, Kullervo 1968: Valta ja vallan käyttö. WSOY. Helsinki. Rautavaara, Marketta 2007: Vaikuttavuusyhteiskunta. Sosiaalisten olojen arvostelusta vaikutusten todentamiseen. Sosiaali- ja terveysturvan tutkimuksia 94. Kela. Helsinki. RAY 1997: Perustelut RAY:n hallituksen avustusjakoehdotukselle vuodelle 1997. RAY sisäinen muistio. Julkaisematon. RAY 2008: Avustustoiminnan strategia. Avustustoiminnan suuntaviivat ja painopisteet 2008-2011. RAY. Espoo. RAY muistio 2000a: 24.1.2000 Vastauksia ja kommentteja syksyn ja talven lehtikirjoitteluun mm. RAY-avustusten kilpailuvaikutuksista. Julkaisematon. RAY muistio 2000b: 24.1.2000 Avustustoiminnan lähtökohtia sosiaali- ja terveydenhuollon kilpailutilanteeseen. Julkaisematon. RAY muistio 21.9.2000 Kilpailunäkökohdan huomioonottamisesta RAYavustuksissa koskevan suosituksen seurantakokous. Julkaisematon sisäinen muistio. RAY neuvottelumuistio 21.3.2000. Julkaisematon sisäinen muistio. RAY:n avustusvalmistelun periaatteita 2001. Julkaisematon sisäinen muistio.


RAY:n lausunto Kilpailuvirastolle 22.12.2000. Kilpailun arviointiperiaatteet RAY:n tuen myöntämiskäytännöissä. Julkaisematon. RAY:n muistio 17.3.2000 suositus: Kilpailunäkökohdat RAY:n toiminnassa. Julkaisematon sisäinen muistio. RAY:n muistio 28.11.2000 Asumispalveluihin kohdistuvat ostopalvelusopimukset RAY:n näkökulmasta. Julkaisematon sisäinen muistio. RAY:n selvitys Kilpailuvirastolle RAY:n kotipalveluihin kohdistuvien tukien kilpailuvaikutuksista 29.2.2000. RAY:n sisäinen muistio H.S./22.1.1988. Julkaisematon. RAY:n sisäiset avustustoiminnan muistiot 1997. Julkaisematon. Riihelä, Marja 2001: Tulonjaon ja eriarvoisuuden kehitys. Teoksessa Ilmakunnas, Seija (toim.): Työmarkkinat testissä. VATT- julkaisuja 30. Valtion taloudellinen tutkimuskeskus. Helsinki, 175–197. Riikonen, Eero & Makkonen, Mikko & Vilkkumaa, Ilpo 2000: Hullun työn tauti: lukemisto tulevan työhyvinvointikeskustelun pohjaksi. Vastapaino. Tampere. Rochet, Claude & Keramidas, Oliver & Bout, Lugdivine 2008: Crises as change strategy in public organisations. International Review of Administrative sciencies, vol. 74., 1/2008, 65–77. Romppainen, Esko 2003: Raha-automaattiyhdistys ja kilpailu. Tutkimus kilpailuoikeuden vaikutuksista RAY:n avustustoimintaan erityisesti silmällä pitäen sosiaali- ja terveyspalveluiden hankintojen kilpailuttamisvelvoitetta. Avustustoiminnan raportteja 9. Raha-automaattiyhdistys. Helsinki. Romppainen, Esko 2007: Sosiaali- ja terveysjärjestöjen oikeudellinen asema hyvinvointipalvelujen järjestämisessä. Suomalaisen lakimiesyhdistyksen julkaisuja. A-sarja nro 281. Vammala. Rose, Nikolas 1996: Governing ”advanced” liberal democracies. Teoksessa Barry, Andrew & Osborne, Thomas & Rose, Nikolas (toim.): Foucault and political reason. Liberalism, neo-liberalism and rationalities of government. UCL Press. London, 37–64. Rose, Nikolas 1999: Powers of freedom. Reframing political thought. Cambridge university press. Cambridge. Rose, Nikolas & Miller, Peter 1992: Political power beyond the state: problematics of government. British Journal of Sociology 43(2), 173–205. Rouse, Joseph 2003: Kuhn`s Philosophy of Scientific Practice. Teoksessa Thomas Kuhn edited by Thomas Nickles. Cambridge University Press, 101-121. Ruohonen, Markku 2001a: Näkemys kilpailunäkökohtien ja sosiaalisten ja terveydellisten päämäärien yhteensovittamisesta RAY:n avustustoiminnassa 11/2001. Julkaisematon muistio. RAY:n materiaaleista. Ruohonen, Markku 2001b: Sosiaalipalvelujen tuotanto ja kilpailu 2000-luvulla. Esitys seminaarissa Eduskunnan auditoriossa 4.3.2001. Julkaisematon. RAY:n materiaaleista. Ruostetsaari, Ilkka 2010: Energiapolitiikan hallinta: Kuluttajakansalainen ja edustuksellisen demokratian oikeutus. Teoksessa Pietikäinen, Petteri (toim.): Valta Suomessa. Gaudeamus. Helsinki,169–188.


Ruusuvuori, Johanna & Tiittula, Liisa (toim.) 2009: Haastattelu. Tutkimus, tilanteet ja vuorovaikutus. Gummerus. Helsinki. Ruusuvuori, Johanna & Nikander Pirjo & Hyvärinen, Matti 2010: Haastattelun Analyysi. Vastapaino. Tampere. Ryynänen, Aimo & Uoti, Asko 2009: Kunnallinen itsehallinto ja uusi hallintotapa. Teoksessa Karppi, Ilari & Sinervo, Lotta-Maria (toim.): Governance. Uuden hallintatavan jäsentyminen. Tampereen yliopisto. Kauppa- ja hallintotieteiden tiedekunta. Hallintotieteiden keskus. Tampere, 212–236. Rönnberg, Leif 1999: Eriytynyt ja moniulotteinen kolmas sektori. Teoksessa Hokkanen, Liisa & Kinnunen, Petri & Siisiäinen, Martti (toim.): Haastava kolmas sektori. Sosiaali- ja terveysturvan keskusliitto ry. Helsinki, 78–100. Saari, Juho1999: Jatkuvuus vai murros? Sosiaalipolitiikan pitkät linjat ja käännekohdat jälkiteollistuvissa länsimaissa. Teoksessa Kosonen, Pekka & Simpura, Jussi (toim.): Sosiaalipolitiikka globalisoituvassa maailmassa. Gaudeamus. Tampere, 167–204. Saari, Juho 2001: Reformismi. Gaudeamus. Helsinki. Saari, Juho (toim.) 2002a: Euroopan sosiaalinen malli. Sosiaalipoliittinen näkökulma Euroopan integraatioon. Sosiaali- ja terveysturvan keskusliitto ry. Helsinki. Saari, Juho 2002b: Euroopan sosiaalinen malli, Johdanto. Teoksessa Saari, Juho (toim.): Euroopan sosiaalinen malli. Sosiaalipoliittinen näkökulma Euroopan integraatioon. Sosiaali- ja terveysturvan keskusliitto ry. Helsinki, 9–48. Saari, Juho 2002c: Euroopan sosiaalinen malli ja komission tiedonannot. Teoksessa Saari, Juho (toim.): Euroopan sosiaalinen malli. Sosiaalipoliittinen näkökulma Euroopan integraatioon. Sosiaali- ja terveysturvan keskusliitto ry. Helsinki, 120–149. Saari, Juho 2002d: Avoimen koordinaation mallin soveltaminen köyhyyden ja sosiaalisen syrjäytymisen vastaisessa politiikassa. Teoksessa Saari, Juho (toim.): Euroopan sosiaalinen malli. Sosiaalipoliittinen näkökulma Euroopan integraatioon. Sosiaali- ja terveysturvan keskusliitto ry. Helsinki, 286–307. Saari, Juho 2002e: Euroopan sosiaalinen malli teoriassa. Teoksessa Saari, Juho (toim.): Euroopan sosiaalinen malli. Sosiaalipoliittinen näkökulma Euroopan integraatioon. Sosiaali- ja terveysturvan keskusliitto ry. Helsinki, 308–333. Saari, Juho 2003: Uusi aikakausi. Yhdentyvä Eurooppa ja sosiaalipolitiikka. Sosiaalija terveysturvan keskusliitto ry. Helsinki. Saari, Juho (toim.) 2006: Historiallinen käänne. Johdatus pitkän aikavälin historian tutkimukseen. Gaudeamus. Tampere. Saari, Juho 2006b: Suomen malli vertailevissa indekseissä. Teoksessa Saari Juho (toim.) Suomen malli – Murroksesta menestykseen? Yliopistopaino. Helsinki, 38–65. Saari, Juho (eds.) 2006c: The Europeanisation of Social Protection. The political responses of eleven Member States. EU2006.fi. Ministry of Social Affairs and Health. Helsinki. Saari, Juho (toim.) 2008: Sosiaaliset innovaatiot ja hyvinvointivaltion muutos. Sosiaali- ja terveysturvan keskusliitto ry. Helsinki. Saari, Juho 2009: Musta laatikko – rationaalisuuden rajat ja hyvinvointivaltioiden uudistaminen. Teoksessa Kananen, Johannes & Saari, Juho ( toim.): Ajatuksen voima. Ideat hyvinvointivaltion uudistamisessa. SoPhi 113. Minerva. Gummerus. Jyväskylä, 365–396.


Saari, Juho 2011a: Pienten askelten politiikka ja hyvinvointivaltion muutos. Teoksessa Niemelä, Mikko & Saari, Juho (toim.): Politiikan polut ja hyvinvointivaltion muutos. Kelan tutkimusosasto. Tampere, 7-25. Saari, Juho 2011b: Sosiaaliturvan kokonaisuudistus. Tapahtumarakenneanalyysi syksystä 2007 syksyyn 2010. Teoksessa Niemelä, Mikko & Saari, Juho (toim.): Politiikan polut ja hyvinvointivaltion muutos. Kelan tutkimusosasto. Tampere, 70–99. Saari, Juho 2011c: Tulevaisuuden hyvinvointivaltio ja pienten askelten politiikkaa. Eriarvoisuuden vähentäminen politiikan tavoitteena. Teoksessa Niemelä, Mikko & Saari, Juho (toim.): Politiikan polut ja hyvinvointivaltion muutos. Kelan tutkimusosasto. Tampere, 298–329. Saari, Juho 2013a: Johdanto. Teoksessa Saari, Juho (toim.): Suomen sillat tulevaisuuteen. Kuluttajatutkimuskeskuksen kirjoja 8. Tampere, 13–35. Saari, Juho 2013b: Suomen sillat tulevaisuuteen. Teoksessa Saari, Juho (toim.): Suomen sillat tulevaisuuteen. Kuluttajatutkimuskeskuksen kirjoja 8. Tampere, 409–444. Savio, Annikki 2001: Euroopan unionin sosiaalinen ulottuvuus sosiaalipoliittisena ohjausmekanismina. Helsingin yliopisto valtiotieteellinen tiedekunta sosiaalipolitiikan laitos. Stakesin tutkimuksia 117. Helsinki. Schubert, Carlos Buhigas & Martens, Hans 2005: Introduction. Teoksessa The Nordic Model: A Recipie for European Success? EPC Working Paper No 20. European Policy Center. Selkälä, Arto 2013: Kansalaisuuden hallinta suomalaisessa sosiaali- ja terveyspolitiikassa. Akateeminen väitöskirja. Lapin yliopistokustannus. Rovaniemi. Seppänen-Järvelä, Riitta 2006: Suunnittelurationalismista hyviin käytäntöihin. Kehittämisen tapojen ja ajattelutapojen muutos. Teoksessa Seppänen-Järvelä, Riitta & Karjalainen, Vappu (toim.): Kehittämistyön risteyksiä. Stakes. Helsinki, 17–34. Siljander, P. 1992: Metodologisen eklektivismin ongelma kasvatustieteessä. Kasvatus 23(3), 14–21. Silverman, David 1993: Interpreting qualitative data. Methods for analysing talk, text and interaction. SAGE publications Ltd. London. Silverman, David 2000: Doing qualitative research. A practical handbook. SAGE publications Ltd. London. Silverman, David 2006: Interpreting qualitative data. Third edition. SAGE publications Ltd. London. Sipilä, Jorma 2014: Menestystarina hiipuu. Teoksessa Särkelä, Riitta & Siltaniemi, Aki & Rouvinen-Wilenius, Päivi & Parviainen, Heikki & Ahola, Eija (toim.): Hyvinvointitalous. SOSTE Suomen sosiaali ja terveys ry. Helsinki, 146–157. Sosiaali- ja terveysjärjestöjen Eurooppa-projektin loppuraportti 28.4.1997. Julkaisematon. Raha-automaattiyhdistyksen arkisto. Sosiaalibarometri 1995, 1995: Kuntien sosiaalipalvelujen ja sosiaali- ja terveysjärjestöjen ajankohtainen tilanne ja kehitysnäkymät. Sosiaaliturvan keskusliiton selvityksiä ja tutkimuksia 1/1995. Sosiaaliturvan keskusliitto ry. Helsinki Sosiaalibarometri 2010, 2010: Ajankohtainen arvio palveluista, palvelujärjestelmän muutoksesta ja kansalaisten hyvinvoinnista. Eronen, Anne & Londen, Pia & Perälahti, Anne & Siltaniemi, Aki & Särkelä, Riitta. Sosiaali- ja terveysturvan keskusliitto ry. Helsinki.


Sosiaalibarometri 2013 2013: Ajankohtainen arvio hyvinvoinnista, palveluista sekä hyvinvoinnin ja terveyden edistämisestä. Eronen, Anne & Hakkarainen, Tyyne & Londen, Pia & Nykyri, Päivi & Peltosalmi, Juha & Särkelä, Riitta. SOSTE Suomen sosiaali ja terveys ry. Helsinki. Sosiaali- ja terveysturvan keskusliiton hallituksen pöytäkirjat 1995-1998. Kansallisarkisto. Stark, Laura & Kokko, Marja & Koskinen-Koivisto, Eerika & Niskanen, Heli & Saarimäki, Pasi & Tuomaala, Saara & Turunen, Arja 2010: Kätkeytynyt valta: Sukupuolihistoriat ja valtatutkimus. Teoksessa Pietikäinen, Petteri (toim.): Valta Suomessa. Gaudeamus. Helsinki, 79–96. Stephens, John, D. 2005: Economic Internationalization and Domestic Compensation. Northwestern Europe in Comparative Perspective. Teoksessa Glatzer, Miguel & Rueschemeyer, Dietrich (toim.): Globalization and the future of the welfare state. University of Pittsburgh press. Pittsburg, 49–74. STKL & SLU & SKAF (2006) Järjestöt ja yleishyödyllisyys. Selvitys yleishyödyllisyydestä ja sen tulkintaan liittyvistä ongelmista kansalaisjärjestökentän palautteen pohjalta. Sosiaali- ja terveysturvan keskusliitto ry, Suomen Liikunta ja Urheilu ry ja Sivistysliitto Kansalaisfoorumi SKAF ry. 31.1.2006. Kansalaisvaikuttamisen politiikkaohjelma. Oikeusministeriö. Helsinki. STM 1994: Kunnallisen sosiaali- ja terveydenhuollon tavoitteet ja toimintaperiaatteet. Valtakunnallinen suunnitelma sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämisestä vuosina 1995–1998. Helsinki 1994. STM 1995: Sosiaaliturvan strategiat – viisi vuotta 2000-luvulle. Sosiaali- ja terveysministeriö. Julkaisuja 1995:1. Helsinki.i/stm/tie/suomi/tiedote.html. luettu 11.4.2015. STM 1997: Sosiaaliturvan suunta1997–1998. Julkaisuja 1997:26. Sosiaali- ja terveysministeriö. Helsinki. STM 2001: Sosiaali- ja terveyspolitiikan strategiat 2010 – kohti sosiaalisesti kestävää ja taloudellisesti elinvoimaista yhteiskuntaa. Sosiaali- ja terveysministeriön julkaisuja 2001:3. Helsinki. STM 2003: Järjestöt sosiaali- ja terve yspolitiikan toimijoina. Kansalaisjärjestötoiminnan strategia. Sosiaali- ja terveysministeriön monisteita 2003:4. Sosiaali- ja terveysministeriö. Helsinki. STM 2006: Sosiaali- ja terveyspolitiikan strategiat 2015 – kohti sosiaalisesti kestävää ja taloudellisesti elinvoimaista yhteiskuntaa. Sosiaali- ja terveysministeriön julkaisuja 2006:14. Helsinki. STM kirje Halkelle 10.9.1992. STM muistio 17.1.2000 TESO:n selvityksestä ja sen uutisoinnista. Sisäinen julkaisematon muistio. Raha-automaattiyhdistyksen materiaaleista. STM muistio 2.4.2001 RAY:n avustuksista sosiaali- ja terveyspalveluihin kilpailunäkökulmasta. Sisäinen julkaisematon muistio. Raha-automaattiyhdistyksen materiaaleista. STM muistio 27.8.2001 RAY:n avustusten jako ja kilpailunäkökulma. Sisäinen julkaisematon muistio. Raha-automaattiyhdistyksen materiaaleista. STM tiedote 5.3.1999. Sosiaali- ja terveysministeri Mönkäre: RAY:n ja järjestöjen asema turvattava. Tiedote 59/99 STTK tiedote 11.6.1998. Kolmas sektori ei paikkaa kuntien säästöjä. Helsinki.


StVL 13/2006vp-He 50/2006vp. Sosiaali- ja terveysvaliokunnan lausunto hallituksen esityksestä laieksi julkisista hankinnoista sekä vesi- ja energiahuollon, liikenteen ja postipalvelujen alalla toimivien yksiköiden hankinnoista. StVL 2/2009 vp-VNS 7/2008vp. Sosiaali- ja terveysvaliokunnan lausunto valtioneuvoston selonteosta hankintalakiuudistuksesta. Särkelä, Riitta & Eronen Anne 2007: Perusturvan pulmat ja uudistamisen vaihtoehdot. Sosiaali- ja terveysturvan keskusliitto ry. Helsinki. Särkelä, Riitta & Rönnberg, Leif 2002: Kansalaisjärjestöjen rooli Euroopan sosiaalisen mallin rakentamisessa. Teoksessa Saari, Juho (toim.): Euroopan sosiaalinen malli. Sosiaalipoliittinen näkökulma Euroopan integraatioon. Sosiaali- ja terveysturvan keskusliitto ry. Helsinki, 217–237. Särkelä, Riitta & Vuorinen, Marja & Peltosalmi, Juha 2005: Sosiaali- ja terveysjärjestöjen mahdollisuudet palveluiden ja tuen tuottamisessa. Sosiaali- ja terveysturvan keskusliitto ry. Helsinki. Säätelä, Simo 1988: Taiteen vallankumoukset Kuhnin paradigma-teorian valossa. Helsingin yliopiston yleisen kirjallisuustieteen, teatteritieteen ja estetiikan laitoksen monistesarja 16. Yliopistopaino. Helsinki. Taimio, Heikki 2009: Kurssin muutos: Kestävään kasvuun ja hyvinvointiin. Työväen Sivistysliitto. Helsinki. Tallberg, Jonas & Aylott, Nicolas & Bergström, Carl Fredrik & Vifell, Åsa Casula & Palme Joakim 2010: Europesering av Sverige. Demokratirådets rapport 2010. SNS Förlag. Stockholm. Talousarvioesitys 1996, yleisperustelut. Tasavallan presidentti Koiviston puhe valtiopäivien avajaisissa 7.2.1992. TaVM 39/1992 vp. Talousvaliokunnan mietintö n:o 39 hallituksen esityksestä laiksi julkisista hankinnoista ja laiksi kilpailuneuvostosta annetun lain muuttamisesta. TaVM 26/2006vp-HE 50/2006vp. Talousvaliokunnan mietintö hallituksen esityksestä laieksi julkisista hankinnoista sekä vesi- ja energiahuollon, liikenteen ja postipalvelujen alalla toimivien yksiköiden hankinnoista. TaVM 5/2009vp-VNS 7/2008vp. Talousvaliokunnan mietintö valtioneuvoston selonteosta hankintalakiuudistuksesta. Taylor-Gooby, Peter (eds.) 2005: Ideas and Welfare State reform in Western Europe. Palgrave Macmillan. New York. TEM 2010: Yhteiskunnallisen yritys – ratkaisu 2000-luvun haasteisiin. IsonBritannian malli ja sen kokemukset. Työ- ja elinkeinoministeriön julkaisuja 22/2010. Helsinki. Temmes, Markku 1998: Finland and New Public Management. International Review of Adminstrative Sciences, vol. 64, 3/1998, 441–456. Temmes, Markku & Kiviniemi Markku 1997: Suomen hallinnon muuttuminen 1987–1995. Valtiovarainministeriö. Hallinnon kehittämisosasto. Edita. Helsinki. TESO Terve ys- ja sosiaalialan yrittäjät ry selvitys 11.1.2000 Rahaautomaattiyhdistyksen avustusten kilpailua vääristävät vaikutukset kotipalvelumarkkinoilla Kilpailuvirastolle. Tienari, Janne & Vaara, Eero & Meriläinen, Susan 2009: Yhteisyyden rakentuminen haastattelussa. Teoksessa Ruusuvuori, Johanna & Tiittula, Liisa (toim.): Haastattelu. Tutkimus, tilanteet ja vuorovaikutus. Vastapaino. Tampere, 103-124.


Tiili, Minna 2008: Ministers as strategic political leaders? Strategic political steering after NMP reforms in Finland. Department of political science. Acta Politica 34. University of Helsinki. Helsinki. Tiittula, Liisa & Johanna 2009: Johdanto. Teoksessa Ruusuvuori, Johanna & Tiittula, Liisa (toim.): Haastattelu. Tutkimus, tilanteet ja vuorovaikutus. Vastapaino. Tampere, sivut. Timonen, Pekka 1997: Raha-automaattiyhdistyksen jakotoiminta ja kilpailulainsäädäntö. Muistio Raha-automaattiyhdistykselle 7.11.1997. Luottamuksellinen /tilaajan sisäiseen käyttöön. Julkaisematon. Tirronen, Jarkko 2011: Politiikkaprosessin sisällä. Polkuriippuvuus, agendan asettaminen ja innovaatioiden leviäminen. Teoksessa Niemelä, Mikko & Saari, Juho (toim.): Politiikan polut ja hyvinvointivaltion muutos. Kelan tutkimusosasto. Tampere, 26–45. Tuloverolaki 1535/1992. UaVM 7/1990vp Ulkoasianvaliokunnan mietintö valtioneuvoston selonteosta Suomen suhtautumisesta Länsi-Euroopan yhdentymiskehitykseen 1990. UaVM 6/1992vp Ulkoasianvaliokunnan mietintö valtioneuvoston selonteosta EYjäsenyyden vaikutuksista Suomelle. Uusikylä, Petri 1999: Politiikan ja hallinnon arviointi. Teoksessa Eräsaari, Risto & Lindqvist, Tuula & Mäntysaari, Mikko & Rajavaara, Marketta (toim.): Arviointi ja asiantuntijuus. Gaudeamus. Tampere, 17–30. Valtioneuvoston kanslia 1991: Valtionosuusuudistuksen viimeistelyn johtoryhmän muistio. Valtioneuvoston kanslia 2/1991. Valtioneuvoston selonteko eduskunnalle 27.2.1996. Suomen lähtökohdat ja tavoitteet Euroopan unionin vuoden 1996 hallitusten välisessä konferenssissa. Valtioneuvoston selonteko eduskunnalle EY-jäsenyyden vaikutuksista Suomelle.1992 vp. Valtioneuvoston tulevaisuusselonteko eduskunnalle 1996 vp. Suomi ja Euroopan tulevaisuus. Valtioneuvoston kanslian julkaisusarja 1996/2 Valtioneuvoston selonteko Eduskunnalle EY-jäsenyyden vaikutuksista Suomelle. Suomi ja Euroopan Yhteisön jäsenyys. 9.1.1992. Valtiontalouden tarkastusvirasto 1994: Valtiontalouden tarkastuskertomus 198/54/1994 Van de Ven, Andrew. H. 2007: Engaged scholarship: A Guide for Organizational and Social Research. Oxford University Press. Oxford. VATT 1995: Hyvinvointipalvelut – kilpailua ja valinnanvapautta. Vastuullista kilpailua ja valinnanvapautta hyvinvointipalveluihin. VATT-julkaisuja 19. Valtion taloudellinen tutkimuslaitos. Helsinki. Verohallituksen verotusohje yleishyödyllisille yhdistyksille ja säätiöille. Ohje Dnro 753/32/2005,1.6.2005. www.edilex.fi/verohallinnon_ohjeet/2005_1219a.html Verohallitus 2005: Info- ja keskustelutilaisuus sosiaali- ja terveysalan järjestöille 16.11.2005. Teatterikorkeakoulun auditorio. PPT-esitys. Julkaisematon. VM 1989: Hallinnon kehittämisen selontekoryhmä 20.6.1989. Muistiinpanot työryhmän kokouksesta 15.6.1989. Valtionvarainministeriön Budjettiosasto. Kansallisarkisto. VM 1993: Maailman paras julkinen sektori. Julkisen hallinnon kansainvälinen vertailuprojekti. Valtionvarainministeriö 1993.


VM 2005: Yksityisen palvelutuotannon rooli julkisessa palvelutuotannossa. Valtionvarainministeriön työryhmämuistioita 6/2005. Helsinki. Välimäki, Kari 2002: Euroopan sosiaalinen malli – tavoite vai uhka? Teoksessa Juho Saari (toim.): Euroopan sosiaalinen malli. Sosiaalipoliittinen näkökulma Euroopan integraatioon. Sosiaali- ja terveysturvan keskusliitto ry. Helsinki, 104–119. Välimäki, Kari 1999: Is there really a Future for European Social Policy? Teoksessa Välimäki, Kari & Saari, Juho (eds.): Financing social protection in Europe. Ministry of Social Affairs and Health. Publications 1999:21. Helsinki, 241–260. Yliaska, Ville 2014: Tehokkuuden toiveuni. Uuden julkisjohtamisen historia Suomessa 1970-luvulta 1990-luvulle. Into-kustannus. Helsinki. Ylikännö, Minna 2011: Vuoden 2006 työmarkkinauudistus – aktivointia Arkadianmäeltä. Teoksessa Niemelä, Mikko & Saari, Juho (toim.): Politiikan polut ja hyvinvointivaltion muutos. Kelan tutkimusosasto. Tampere, 206-231. YTY:n hallituksen pöytäkirja 9.6.1999. Kansallisarkisto. YTY:n hallituksen pöytäkirjat 1997–1998. Kansallisarkisto. YTY:n muistio 28.4.1999. Lähes miljoonan suomalaisen palvelut vaarassa ilman Raha-automaattiyhdistyksen tukea. Kansallisarkisto. YTY:n taustamuistio May, 5,1999. Services for nearly one million Finns are jeopardised without the support of the Finnish Slot Machine Association. Kansallisarkisto. YTY:n tiedote 5.3.1999. Sosiaali- ja terveysjärjestöt: Raha-automaattiyhdistyksen tuotto on sosiaali- ja terveysjärjestöjen työn perusta. Kansallisarkisto. YTY:n tiedotussuunnitelma 1998. Vastaisku kotipalveluyrittäjien käymälle tiedotussodalle. Kansallisarkisto. Zerubavel, E. 1981: Hidden rhythms. Schedules and calendars in social life. University of California Press. Berkeley & Los Angeles.


Liitteet


LIITE 1 TUTKIMUKSEN AINEISTONA KÄYTETYT ASIAKIRJA-AINEISTOT Amsterdamin sopimus 1997: Euroopan unionin Amsterdamin sopimus Euroopan unionista tehdyn sopimuksen, Euroopan yhteisöjen perustamissopimusten ja niihin liittyvien tiettyjen asiakirjojen muuttamisesta. Luxemburg. Euroopan yhteisöjen virallisten julkaisujen toimisto. Arpajaislaki 1047/2001. ASIA C-124/97 Läärä. Euroopan unionin tuomioistuin. Asiakirja 30.3.1994, 3/336/94. Sosiaali- ja terveysministeriön vastaus komission vihreään kirjaan sosiaalipolitiikasta (KOM (1993) 551 lopullinen). COM (1993) 551 Green paper on European social policy. Options for the Union. Brussels. COM (1994) 333.White paper: European social policy. The way forward for the Union. Brussels. COM (1997) 102. Modernising and Improving Social Protection in the European Union. Brussels. Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2004/18/EY julkisia rakennusurakoita sekä julkisia tavara- ja palveluhankintoja koskevien sopimusten tekomenettelyjen yhteensovittamisesta. Eurooppa-neuvosto 2000: Puheenjohtajan päätelmät. Nizzan Eurooppaneuvosto 7.-9. joulukuuta 2000. EV 256/2006vp. Eduskunnan vastaus hankintalain hyväksymisen yhteydessä. EY-jäsenyyshakemuskirje 18.3.1992. https://www.eduskunta.fi/pdf/sekalaiset/ Suomen_EU_jasenyyshakemus.pdf EY-säädössarja 9. Kilpailusäännöt, valtiontuki ja julkiset hankinnat. Euroopan talousalueen perustamiseen liittyvien sopimusten eräiden määräysten hyväksymisestä. Valtion painatuskeskus. Helsinki. Hallitusohjelma 1987: Pääministeri Harri Holkerin hallituksen 30.4.1987– 26.4.1991 ohjelma Hallitusohjelma 1991: Pääministeri Esko Ahon hallituksen 26.4.1991–13.4.1995 ohjelma Hallitusohjelma 1995: Pääministeri Paavo Lipposen hallituksen 13.4.1995–15.4.1999 ohjelma: Työllisyyden ja yhteisvastuun hallitus. Hallitusohjelma 1999: Pääministeri Paavo Lipposen II hallituksen 15.4.1999– 17.4.2003 ohjelma: Oikeudenmukainen ja kannustava – sosiaalisesti eheä Suomi. Hallitusohjelma 2003: Pääministeri Matti Vanhasen hallituksen 24.6.2003– 19.4.2007 ohjelma: Työllä, yrittämisellä ja yhteisvastuulla uuteen nousuun. Hallitusohjelma 2007: Pääministeri Matti Vanhasen II hallituksen 19.4.2007– 22.6.2010 ohjelma: Vastuullinen, välittävä ja kannustava Suomi. Hallitusohjelmat: www.vn.fi/tietoa/historiaa/hallitusohjelmat. HE 101/1981 vp. Hallituksen esitys eduskunnalle sosiaali- ja terveydenhuollon suunnittelusta ja valtionosuutta koskevan lainsäädännön uudistamisesta.


HE 214/1991 vp. Hallituksen esitys eduskunnalle kuntien valtionosuuslaiksi ja siihen liittyväksi lainsäädännöksi. HE 216/1991 vp. Hallituksen esitys eduskunnalle sosiaali- ja terveydenhuollon suunnittelua ja valtionosuutta koskevan lainsäädännön uudistamisesta. HE 95/1992 vp. ETA-sopimuksen sisältö ja vaikutukset. Hallituksen esitys eduskunnalle Euroopan talousalueen perustamiseen liittyvien sopimusten eräiden määräysten hyväksymisestä. Valtion painatuskeskus. Helsinki. HE 154/1992 vp. Hallituksen esitys eduskunnalle laiksi julkisista hankinnoista ja laiksi kilpailuneuvostosta annetun lain muuttamisesta. HE 69/1997 vp. Hallituksen esitys eduskunnalle laiksi julkisista hankinnoista annetun lain muuttamisesta. HE 50/2006 vp. Hallituksen esitys Eduskunnalle laeiksi julkisista hankinnoista sekä vesi- ja energiahuollon, liikenteen ja postipalvelujen alalla toimivien yksiköiden hankinnoista. HE 190/2009 vp. Laki julkisista hankinnoista annetun lain muuttamisesta. Helsingin Sanomat. 7.3.1999:RAY on peliautomaattien hyvä isäntä. Kansalaisyhteiskunnan toimintaedellytykset -työryhmän asettamispäätös 22.12.2005. Kansalaisvaikuttamisen politiikkaohjelma. Oikeusministeriö. Helsinki. Kilpailuviraston epävirallinen työpaperi 2.3.2000 RAY:n työkokouksessa. RAY:n materiaaleista. Julkaisematon. Kilpailuviraston lausuntopyyntö RAY:lle 4.12.2000 Kilpailun arviointiperusteet Raha-automaattiyhdistyksen tuen myöntämiskäytännöissä. Dnro 216/61/2000. Kilpailuviraston loppuarvio 4.1.2001 Dnro 216/61/2000. Kilpailunäkökohtien tehokkaampi huomioonottaminen Raha-automaattiyhdistyksen avustustoiminnassa. Kilpailuviraston selvityspyyntö RAY:lle 9.2.2000. Kilpailuviraston uutiset RAY:n avustusten kilpailuvaikutukset arviointiin 26.6.2001. Kilpailuviraston vastaus TESO:lle 24.3.2000 RAY:n avustukset kotipalveluja tarjoaville järjestöille. KK 811/2005 vp – Rosa Meriläinen/vihr. Yleishyödyllisten yhdistysten ja säätiöiden verotusohje. KOM (1993) 551 lopullinen. Sosiaalipolitiikan vihreä kirja. Bryssel. KOM (1994) 333 lopullinen. Sosiaalipolitiikan valkoinen kirja. Bryssel. KOM (1997) 214. Komission tiedonanto yhdistysten ja säätiöiden tukemisesta Euroopassa. Bryssel. KOM (2000) 434:Uusi perussopimus Euroopan unionille. Bryssel 12.7.2000. KOM (2004) 374. Valkoinen kirja yleishyödyllisistä palveluista. Bryssel. Komission tiedonanto 1996/ C 281. Komission tiedonanto yleishyödyllisistä palveluista (1996), ETVL, C 281, 26.09.1996. Bryssel. KTM 2004: Hankintalakityöryhmän muistio. Julkisista hankinnoista annetun lain (1505/1992) kokonaisuudistusta valmistelleen työryhmän muistio. 15.11.2004. KTM julkaisuja 36/2004. Laki julkisista hankinnoista 30.3.2007/348. Lissabonin sopimus 13.12.2007. Euroopan unionin uudistamissopimus. Bryssel.


Maastrcihtin sopimus 1992: EUR-Lex - xy0026 - EN - EUR-Lex. Nizzan sopimus. Euroopan unionin Nizzan sopimus Euroopan unionista tehdyn sopimuksen, Euroopan yhteisöjen perustamissopimusten ja niihin liittyvien tiettyjen asiakirjojen muuttamisesta. (2001/C80/01). OM 2007: Valtioneuvoston periaatepäätös kansalaisjärjestöjen toimintaedellytysten edistämisestä. Statsrådets principbeslut som tryggar medborgarorganisationernas verksamhetsförutsättningar. Julkaisu 2007:4. Oikeusministeriö. Helsinki. OM 2007: Kansalaisyhteiskuntapolitiikan neuvottelukunnan loppuraportti. Oikeusministeriö toiminta ja hallinto 2007:20. Oikeusministeriö. Helsinki. OM 2006: Kansalaisyhteiskunnan toimintaedellytykset. Työryhmän mietintö 2006:14. Oikeusministeriö. Helsinki. Raha-automaattiasetus 29.12.1967/67. RAY 1997: Perustelut RAY:n hallituksen avustusjakoehdotukselle vuodelle 1997. RAY sisäinen muistio. Julkaisematon. RAY 2008: Avustustoiminnan strategia. Avustustoiminnan suuntaviivat ja painopisteet 2008-2011. RAY. Espoo. RAY muistio 2000a: 24.1.2000 Vastauksia ja kommentteja syksyn ja talven lehtikirjoitteluun mm. RAY-avustusten kilpailuvaikutuksista. Julkaisematon. RAY muistio 2000b: 24.1.2000 Avustustoiminnan lähtökohtia sosiaali- ja terveydenhuollon kilpailutilanteeseen. Julkaisematon. RAY muistio 21.9.2000 Kilpailunäkökohdan huomioonottamisesta RAYavustuksissa koskevan suosituksen seurantakokous. Julkaisematon sisäinen muistio. RAY neuvottelumuistio 21.3.2000. Julkaisematon sisäinen muistio. RAY:n avustusvalmistelun periaatteita 2001. Julkaisematon sisäinen muistio. RAY:n lausunto Kilpailuvirastolle 22.12.2000. Kilpailun arviointiperiaatteet RAY:n tuen myöntämiskäytännöissä. Julkaisematon. RAY:n muistio 17.3.2000 suositus: Kilpailunäkökohdat RAY:n toiminnassa. Julkaisematon sisäinen muistio. RAY:n muistio 28.11.2000 Asumispalveluihin kohdistuvat ostopalvelusopimukset RAY:n näkökulmasta. Julkaisematon sisäinen muistio. RAY:n selvitys Kilpailuvirastolle RAY:n kotipalveluihin kohdistuvien tukien kilpailuvaikutuksista 29.2.2000. RAY:n sisäinen muistio H.S./22.1.1988. Julkaisematon. RAY:n sisäiset avustustoiminnan muistiot 1997. Julkaisematon. Ruohonen, Markku 2001a: Näkemys kilpailunäkökohtien ja sosiaalisten ja terveydellisten päämäärien yhteensovittamisesta RAY:n avustustoiminnassa 11/2001. Julkaisematon muistio. RAY:n materiaaleista. Ruohonen, Markku 2001b: Sosiaalipalvelujen tuotanto ja kilpailu 2000-luvulla. Esitys seminaarissa Eduskunnan auditoriossa 4.3.2001. Julkaisematon. RAY:n materiaaleista. Sosiaali- ja terveysjärjestöjen Eurooppa-projektin loppuraportti 28.4.1997. Julkaisematon. Raha-automaattiyhdistyksen arkisto.


Sosiaali- ja terveysturvan keskusliiton hallituksen pöytäkirjat 1995-1998. Kansallisarkisto. STM 1995: Sosiaaliturvan strategiat – viisi vuotta 2000-luvulle. Sosiaali- ja terveysministeriö. Julkaisuja 1995:1. Helsinki.i/stm/tie/suomi/tiedote.html. luettu 11.4.2015. STM 2001: Sosiaali- ja terveyspolitiikan strategiat 2010 – kohti sosiaalisesti kestävää ja taloudellisesti elinvoimaista yhteiskuntaa. Sosiaali- ja terveysministeriön julkaisuja 2001:3. Helsinki. STM 2003: Järjestöt sosiaali- ja terveyspolitiikan toimijoina. Kansalaisjärjestötoiminnan strategia. Sosiaali- ja terveysministeriön monisteita 2003:4. Sosiaali- ja terveysministeriö. Helsinki. STM 2006: Sosiaali- ja terveyspolitiikan strategiat 2015 – kohti sosiaalisesti kestävää ja taloudellisesti elinvoimaista yhteiskuntaa. Sosiaali- ja terveysministeriön julkaisuja 2006:14. Helsinki. STM kirje Halkelle 10.9.1992. STM muistio 17.1.2000 TESO:n selvityksestä ja sen uutisoinnista. Sisäinen julkaisematon muistio. Raha-automaattiyhdistyksen materiaaleista. STM muistio 2.4.2001 RAY:n avustuksista sosiaali- ja terveyspalveluihin kilpailunäkökulmasta. Sisäinen julkaisematon muistio. Raha-automaattiyhdistyksen materiaaleista. STM muistio 27.8.2001 RAY:n avustusten jako ja kilpailunäkökulma. Sisäinen julkaisematon muistio. Raha-automaattiyhdistyksen materiaaleista. STM tiedote 5.3.1999. Sosiaali- ja terveysministeri Mönkäre: RAY:n ja järjestöjen asema turvattava. Tiedote 59/99 STTK tiedote 11.6.1998. Kolmas sektori ei paikkaa kuntien säästöjä. Helsinki. StVL 13/2006vp-He 50/2006vp. Sosiaali- ja terveysvaliokunnan lausunto hallituksen esityksestä laieksi julkisista hankinnoista sekä vesi- ja energiahuollon, liikenteen ja postipalvelujen alalla toimivien yksiköiden hankinnoista. StVL 2/2009 vp-VNS 7/2008vp. Sosiaali- ja terveysvaliokunnan lausunto valtioneuvoston selonteosta hankintalakiuudistuksesta. Talousarvioesitys 1996, yleisperustelut. Tasavallan presidentti Koiviston puhe valtiopäivien avajaisissa 7.2.1992. TaVM 39/1992 vp. Talousvaliokunnan mietintö n:o 39 hallituksen esityksestä laiksi julkisista hankinnoista ja laiksi kilpailuneuvostosta annetun lain muuttamisesta. TaVM 26/2006vp-HE 50/2006vp. Talousvaliokunnan mietintö hallituksen esityksestä laieksi julkisista hankinnoista sekä vesi- ja energiahuollon, liikenteen ja postipalvelujen alalla toimivien yksiköiden hankinnoista. TaVM 5/2009vp-VNS 7/2008vp. Talousvaliokunnan mietintö valtioneuvoston selonteosta hankintalakiuudistuksesta. TESO Terve ys- ja sosiaalialan yrittäjät ry selvitys 11.1.2000 Rahaautomaattiyhdistyksen avustusten kilpailua vääristävät vaikutukset kotipalvelumarkkinoilla Kilpailuvirastolle. TESOn kirja Kilpailuvirastolle 11.1.2000. Tuloverolaki 1535/1992.


UaVM 7/1990vp Ulkoasianvaliokunnan mietintö valtioneuvoston selonteosta Suomen suhtautumisesta Länsi-Euroopan yhdentymiskehitykseen 1990. UaVM 6/1992vp Ulkoasianvaliokunnan mietintö valtioneuvoston selonteosta EYjäsenyyden vaikutuksista Suomelle. Valtioneuvoston selonteko eduskunnalle 27.2.1996. Suomen lähtökohdat ja tavoitteet Euroopan unionin vuoden 1996 hallitusten välisessä konferenssissa. Valtioneuvoston selonteko eduskunnalle EY-jäsenyyden vaikutuksista Suomelle.1992 vp. Valtioneuvoston tulevaisuusselonteko eduskunnalle 1996 vp. Suomi ja Euroopan tulevaisuus. Valtioneuvoston kanslian julkaisusarja 1996/2 Valtioneuvoston selonteko Eduskunnalle EY-jäsenyyden vaikutuksista Suomelle. Suomi ja Euroopan Yhteisön jäsenyys. 9.1.1992. Verohallituksen verotusohje yleishyödyllisille yhdistyksille ja säätiöille. Ohje Dnro 753/32/2005,1.6.2005. www.edilex.fi/verohallinnon_ohjeet/2005_1219a.html Verohallitus 2005: Info- ja keskustelutilaisuus sosiaali- ja terveysalan järjestöille 16.11.2005. Teatterikorkeakoulun auditorio. PPT-esitys. Julkaisematon. VM 1989: Hallinnon kehittämisen selontekoryhmä 20.6.1989. Muistiinpanot työryhmän kokouksesta 15.6.1989. Valtionvarainministeriön Budjettiosasto. Kansallisarkisto. YTY:n hallituksen pöytäkirjat 1997–1998. Kansallisarkisto. YTY:n muistio 28.4.1999. Lähes miljoonan suomalaisen palvelut vaarassa ilman Raha-automaattiyhdistyksen tukea. Kansallisarkisto. YTY:n taustamuistio May, 5,1999. Services for nearly one million Finns are jeopardised without the support of the Finnish Slot Machine Association. Kansallisarkisto. YTY:n tiedote 5.3.1999. Sosiaali- ja terveysjärjestöt: Raha-automaattiyhdistyksen tuotto on sosiaali- ja terveysjärjestöjen työn perusta. Kansallisarkisto. YTY:n tiedotussuunnitelma 1998. Vastaisku kotipalveluyrittäjien käymälle tiedotussodalle. Kansallisarkisto.


Sosiaali- ja terveysjärjestöillä on ollut suuri merkitys sosiaalipalvelujen kehittäjinä ja tuottajina Suomessa. Järjestöt julkisen kumppanista markkinoiden puristukseen analysoi niitä poliittisia päätöksiä ja valintoja, joiden seurauksena järjestöt ovat joutuneet viime vuosina ahtaalle palvelujen tuottajina. Se avaa, miten järjestöt, niiden tärkein rahoittaja Raha-automaattiyhdistys ja eri ministeriöt ovat reagoineet muutokseen eri vaiheissa. Muutokseen vaikuttaneet valinnat ovat olleet kansallisia, mutta Euroopan unionin päätökset ovat kietoutuneet niihin. Kilpailuttaminen ja markkinaistaminen ovat olleet ydinasioita muutoksessa. Aikaisemmin eri toimijoiden yhteistyön tuomia synergiaetuja on kadonnut. Sosiaalija terveyspoliittiset tavoitteet ovat joutuneet väistymään elinkeino- ja kilpailupoliittisten tavoitteiden tieltä. Tutkimus antaa aineksia myös nyt tapahtumassa olevien uudistusten arvioimiseen järjestöjen näkökulmasta. ISBN 978-951-9227-80-1 (nid.) ISBN 978-951-9227-81-8 (PDF)