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UNIVERSITA’ DEGLI STUDI DI UDINE ___________________________________________________________________________

DIPARTIMENTO DI INGEGNERIA CIVILE E ARCHITETTURA Corso di Laurea Triennale in Ingegneria Civile

TESI DI LAUREA

La trasformazione urbana delle aree dismesse. Analisi delle criticità e dei punti di forza delle società di trasformazione urbana. Studio del caso dell’area dell’ex - Safau a Udine.

Relatore:

Laureanda:

Prof. Sandro Fabbro

Elisabetta Paviotti

ANNO ACCADEMICO 2011/2012


Udine, 4 aprile 2013


Indice

Introduzione

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Parte Prima. La trasformazione urbana delle aree dismesse

1.1 Motivazioni a favore di una tesi: perchè recuperare le aree dismesse 1.2 Criticità delle aree dismesse

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Parte Seconda. Analisi di alcuni casi studio 2.1 Introduzione ai casi studio 2.2 Il Caso di Parma (Pasubio - società di trasformazione urbana Spa) 2.2.1 Punti cardine dell’intervento 2.2.2 Analisi della soluzione progettuale proposta 2.2.3 Analisi dei punti di forza 2.2.4 Analisi delle criticità 2.3 Il Caso di Macerata (Nuova via Trento Spa) 2.3.1 Punti cardine dell’intervento 2.3.2 Analisi della soluzione progettuale proposta 2.3.3 Analisi dei punti di forza 2.3.4 Analisi delle criticità 2.4 Il Caso di Napoli (Bagnolifutura Spa) 2.4.1 Punti cardine dell’intervento 2.4.2 Analisi della soluzione progettuale proposta 2.4.3 Analisi dei punti di forza 2.4.4 Analisi delle criticità 2.5 Altri casi studio: una tabella comparata 2.6 Analisi dei punti di forza e delle criticità complessivamente riscontrati 3


Parte Terza. Analisi del caso studio: l’area della ex - Safau di Udine 3.1 Introduzione 3.2 Punti cardine dell’intervento 3.2.1 Localizzazione geografica 3.2.2 Indicazioni temporali 3.2.3 Area di intervento 3.3 Analisi della soluzione progettuale proposta 3.3.1 Lo studio di fattibilità 3.3.2 La prima fase dello studio di fattibilità e gli scenari proposti 3.3.3 Analisi dei tre scenari 3.3.4 Dal masterplan al metaprogetto urbano 3.3.5 La seconda fase dello studio di fattibilità 3.4 Lo stato attuale: la nuova Scheda Norma e le differenze con le previsioni precedenti 3.5 Considerazioni conclusive

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Conclusioni. Pianificazione strategica e società di trasformazione urbana. Quali problematiche, quali soluzioni? »

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Appendice. Le Società di Trasformazione Urbana

Overview sulle Società Miste Pubblico - Private Le Società di Trasformazione Urbana: primi riferimenti normativi

Bibliografia

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Le strade sono i nostri pennelli. Le piazze le nostre tavolozze. Vladimir Majakovskij (1918)


INTRODUZIONE


Il tema del “recupero” urbano, che esso sia rivolto ai centri storici, ad aree industriali dismesse o a quartieri residenziali frutto dell’incontrollata espansione del secondo dopoguerra, non è di certo un argomento di trattazione innovativo, né tanto meno si riscontra la mancanza di letteratura dedicata a tale tematica. Nel corso degli ultimi decenni, infatti, a seguito del vorticoso e quasi incontrollato processo di mutamento urbano, indotto dai peculiari fenomeni storici e sociali che hanno interessato sia l’Italia che l’Europa tutta, si è visto il fiorire di manuali, articoli e dissertazioni teoriche interrogantisi sulle possibilità di contrastare il sempre più evidente e preoccupante degrado della città. Un degrado che, ovviamente, non era visto esclusivamente dal punto di vista edilizio, ma anche, e soprattutto, dal punto di vista urbanistico, nei termini di una mancanza di coerenza e di regolarità dell’insediamento, favorita dallo sviluppo incontenibile e da una tendenza a disattendere le, seppur poche, indicazioni definite dagli strumenti urbanistici in vigore. La teoria urbanistica ha perciò tentato, ampiamente, di trovare soluzioni a questa problematica, che potrebbe quasi definirsi una patologia endogena della fine del ventesimo secolo. Alla luce di quanto detto, dunque, sorge spontanea un domanda. Ci si chiede se c’è, e in tal caso qual è, la necessità di disquisire ancora su questo tema, sul quale è già in attivo una vasta biblioteca, corredata da seminari e convegni in merito. Ci si chiede, a maggior ragione, se non sia banale continuare a discorrerne, e se piuttosto non sia il caso di passare ad interessarsi ad ulteriori temi, lasciando alla pratica urbanistica il compito di quanto già ampiamente dettato dalla teoria, dagli anni ottanta ad oggi. Perché trattare ancora il tema della trasformazione urbana? Perché non lasciare che la i tecnici urbanisti concretizzino finalmente le linee guida già fornite dalla teoria? Da cosa deriva, in sostanza, questa necessità? La risposta non è di certo semplice, ed entra nel merito specifico delle motivazioni che hanno portato a scegliere di trattare ancora una volta questo tema. Innanzitutto, la decisione di approfondire questo tema nasce da un interesse personale per due tematiche, tra esse correlate: lo sviluppo della città e la gestione della stessa. Ritengo, infatti, assolutamente necessario che tali problematiche siano collegate, che l’urbanistica, in quanto scienza che studia e che progetta il futuro del territorio, si interfacci con chi questo futuro lo deve andare a realizzare e gestire. Al giorno d’oggi l’interfaccia tra urbanisti ed amministratori, tra ‘teorici’ e ‘pratici’ è alquanto ridotta. Non v’è, generalmente, un confronto diretto tra gli stessi e spesso non v’è nemmeno la volontà di creare le basi per per un contatto. I ‘teorici’ continuano ad interrogarsi sui problemi della città, studiando idealisticamente quali potrebbero essere le soluzioni nella realtà ma, molto spesso, ponendosi come base un’idea utopistica di mondo totalmente scissa dalle effettive caratteristiche e criticità della città e soprattutto della gestione di essa. D’altro canto i ‘pratici’, coloro che dovrebbero recepire le proposte ed i progetti di chi dello sviluppo della città ne ha fatto materia di studio di una vita intera, spesso non manifestano una sensibilità nel cogliere le necessità e le qualità delle proposte che gli vengono proposte, limitandosi ad una visione tecnica e spesso poco brillante, tacciando ogni barlume di innovazione quale idea irrealizzabile o non sostenibile, economicamente o temporalmente. 9


Questa mancanza di comunicazione, questa difficoltà di interrelazione e scambio di idee, questa avversità nell’interfacciarsi e nel riconoscere a ciascuno le proprie competenze si traduce in una difficoltà sempre maggiore nell’andare ad intervenire in maniera positiva e concreta sulla città, cercando di mediare tra quanto viene ritenuto necessario dall’urbanista e quanto viene ritenuto realmente fattibile dall’amministratore, sempre sotto un’ottica di interpretazione e realizzazione di quelli che sono i bisogni e le esigenze della collettività. Le negatività derivanti da questo dialogo mancato si manifestano, a mio avviso, in maniera marcata proprio nel caso degli interventi sulle aree dismesse. Ciò in funzione, da un lato, della loro estrema importanza nei processi di sviluppo e recupero urbano e, dall’altro, della estrema difficoltà, tecnica e burocratica, che ad esse si accompagna. L’urbanistica, in merito a queste problematica, si ritrova spesso a non avere le idee concrete sulle difficoltà che tali interventi comportano, portando a sottovalutare questioni importanti dal punto di vista economico e burocratico e ipotizzando realizzazioni e proposte d’intervento poco sostenibili (si pensi, solo, alle ipotesi di realizzazione di parchi urbani, certamente apprezzabili ed auspicabili, ma ovviamente comportanti difficoltà ingenti sotto il punto di vista economico, essendo le stesse configurabili come investimenti ‘a vuoto’) e perciò irrealizzabili, avendo talvolta come conseguenza non la realizzazione di interventi d’altro tipo ma, piuttosto, una decisione a non intervenire. L’amministratore, invece, pecca molto spesso di mancanza di una visione innovativa e di voglia di ricercare soluzioni difficoltose ma realizzabili per riuscire a raggiungere un compromesso con le proposte dei teorici, sempre al fine di permettere uno sviluppo della città ottimale e confacente i bisogni dei cittadini, che rappresentano i primi fruitori e destinatari di qualsiasi intervento di questo tipo. La carenza di coraggio, la facilità di appoggiarsi a soluzioni standard e poco brillanti si traduce in decisioni non ottimali e poco lungimiranti per il futuro di una città. In questa tesi mi propongo di analizzare i fatti e le problematiche connesse alle trasformazioni urbane sotto entrambi i punti di vista, non focalizzandosi solo su quello che si potrebbe fare, ma cercando di ricavare elementi concreti e realistici che vadano a garantire una certa fattibilità agli interventi. Il fine primo dell’urbanistica, come quello dell’amministrazione della città, deve essere restituire alla collettività ambienti di vita, infrastrutture ed opere che ne facilitino lo sviluppo a lungo termine, ma ciò deve essere fatto anche alla luce di quali sono le effettive potenzialità insite nella città e nella società, evitando di scollegarsi dal mondo reale in nome di ideali, di certo meritevoli ed apprezzabili, ma talvolta utopici. La spinta a trattare questa tematica, già ampiamente approfondita, nasce dunque da una volontà personale di rileggere queste problematiche sotto una luce diversa. Dalla necessità di indagare le potenzialità degli interventi non solo sulla base di quello che potrebbero dare alla comunità se fossero realizzati, ma anche di cosa comporta realizzarli, di quali siano le difficoltà e quali invece i punti di forza su cui fare perno. La scelta di analizzare dei casi realizzati (o in corso di realizzazione) deve dunque essere letta sotto il duplice aspetto: la volontà di ricavare informazioni importanti su quali siano le tendenze progettuali dell’urbanistica e quali, al contempo, siano i fattori che ne abbiano permesso, o precluso, la realizzazione. 10


La tesi, dunque, si articolerà in tre parti. Una prima parte sarà dedicata ad una introduzione alla tematica della trasformazione urbana delle aree dismesse, in cui verranno illustrate le motivazioni a favore del recupero di tali zone sensibili dell’ambiente urbano, analizzando i pro ed i contro e definendone criticità e punti di forza. La seconda parte, invece, verterà sullo studio di alcuni casi esemplari di recupero di aree dismesse per mezzo di Società di Trasformazione Urbana. Verranno analizzate le varie fasi del processo e le proposte progettuali per le aree, valutandone aspetti positivi e negativi. A conclusione di questo capitolo verranno tirate le fila di quelli che saranno le caratteristiche positive riscontrate e di quelle che, invece, si presenteranno come punti dolenti. La terza parte, quella che è di certo più importante, tratterà del caso di studio scelto per questa tesi: l’area della ex - Safau a Udine. La vicinanza geografica e il fatto che fosse l’unico caso in Regione ad aver iniziato un processo di trasformazione a mezzo STU ha fatto sì che esso fosse una scelta quasi obbligata. Di tale esempio, dunque, si tratterà approfonditamente, analizzandone la storia ed i trascorsi burocratici, e cercando, in seguito, di ipotizzare quale potrebbe essere il futuro dell’area. A conclusione della tesi si analizzeranno si cercherà di riassumere i punti cardine ritrovati nell’analisi dei vari casi studio, e si cercherà di immaginare quali possano essere le prospettive future della innumerevoli aree dismesse che popolano le città. Infine, come appendice, verrà proposta una panoramica normativa sulle società di trasformazione mista, cercando di illustrarne le peculiarità e le potenzialità.

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PARTE PRIMA

La trasformazione urbana delle aree dismesse


1.1. Motivazioni a favore di una tesi: perché recuperare le aree dismesse Tematica che fa da centro a questa tesi è la trasformazione urbana delle aree dismesse. Come già affrontato nell’introduzione al lavoro, questo tema, che appassiona gli studiosi di urbanistica (e affligge le città) da decenni oramai, rimane prepotentemente all’interno dei dibattiti sullo sviluppo urbano, per la ancora attuale carenza di soluzioni concrete così come per il continuo ricrearsi di aree così caratterizzate. Ci si chiede, in questa prima parte introduttiva, quali siano dunque le motivazioni che spingono e che supportano la decisione di andare ad operare proprio su queste aree, appoggiandone e promuovendone la riconversione, piuttosto che interessarsi ad ulteriori interventi o lasciarle lì, quasi a memento di un passato infausto. Prima questione consiste nel ruolo che tali aree rivestono all’interno del tessuto insediativo urbano. Le aree dismesse infatti, seppur aventi peculiarità e conformazione anche tra loro diverse (ex aree industriali, espansioni residenziali successive al secondo dopoguerra, caserme dismesse, solo per citarne alcune) si caratterizzano per l’ubicarsi quasi sempre all’interno di una trama urbana già ben definita, ed è proprio in relazione a ciò che esse manifestano ancora più fortemente il loro essere ‘vuoti urbani’1, luoghi pieni di potenzialità ma non sfruttati, fessure che si aprono e che, alla lunga, rischiano di destabilizzare anche il contesto in cui si innestano. Un’area dismessa, se lasciata a sé e non riconvertita, rischia di diventare una voragine, e di portare con sé anche il suo intorno, che si vede penalizzato dalla prossimità ad un luogo abbandonato e spesso insalubre e malsano. Si ha dunque una ferita all’interno dell’insediamento, che, essendo spesso tali aree d’estensione notevole, comporta alle volte una separazione tra differenti quartieri, impedendo il dialogo tra gli stessi, spezzando in due la città. Il ruolo delle aree all’interno del contesto comporta, dunque, due tipologie di problematiche. Una prima questione riguarda il loro fungere da barriera alle interrelazioni tra gli insediamenti che essa contribuisce a separare. Questa è una problematica di tipo tecnico, e si traduce in una difficoltà di garantire accessibilità all’area stessa ed alle zone ad essa limitrofe, nell’essere, l’area, impermeabile, vuoi per impedimenti fisici (edifici dismessi, fasci di binari e quant’altro) o per ostacoli più legati alla sensazione che quest’area comporta, nella misura in cui una zona dismessa, sede di vecchi fabbricati o comunque riversa in uno stato di incuria e di degrado, appare come un luogo da cui allontanarsi. Il secondo problema insito nella valutazione della funzione di tali aree all’interno di un contesto urbano è strettamente correlato a quanto appena detto. Si tratta, in questo caso, di una questione percettiva, di come esse producano un sostanziale decadimento anche dell’ambiente in cui sono inserite. Infatti il loro essere degradate e lasciate al margine, il loro essere abbandonate, produce, nella comune opinione, una sensazione di disagio ed una tendenza ad associare le stesse a fenomeni di deriva sociale. In questo modo tutto il contesto che le circonda, 1 L’espressione ‘vuoto urbano’ viene coniata da Bernardo Secchi nel suo articolo ‘Un problema urbano: l’occasione dei vuoti’, in Casabella n°503, giugno 1984 15


specchiandosi nelle stesse, ne risulta penalizzato, venendosi quindi a creare fenomeni di abbandono edilizio e di incuria anche per zone, ed immobili, non caratterizzati da dismissioni, insalubrità e pericolosità. Seconda tematica a favore del recupero delle aree dismesse è senza dubbio quella riguardante il consumo di suolo, questione mai come in questo momento attuale e impellente. In che misura la trasformazione urbana di queste aree, dunque, può andare ad inserirsi in questo dibattito? E soprattutto in che maniera essa può tentare di fungere da soluzione e da risposta a tali problematiche? Le risposte, anche in questo caso, appaiono quanto mai banali ed ovvie. Va anzitutto detto che le aree dismesse, che esse si configurino come industriali o residenziali, che siano derivate dalla dismissione di binari ferroviari o dall’abbandono di strutture militari, si caratterizzano, nella maggior parte dei casi, per essere localizzate in aree centrali della città, o comunque inserite all’interno di un contesto già fortemente urbanizzato e compatto. Il loro essere abbandonate, dunque, si configura, da un lato, come danno per il resto della città, come sopra detto, e, dall’altro come importante occasione per le stesse (come anche detto da Secchi nel suo articolo su Casabella, sopra citato, del 1984). La loro peculiare collocazione, il loro essere già state urbanizzate ed edificate in passato, la loro tendenziale vicinanza a sistemi di trasporto pubblico già attivi, le configura come risposta ideale alle domande di nuovi terreni su cui insediarvi nuove funzioni, quali che esse siano. Infatti, in un periodo sempre più cupamente marcato da problematiche di tipo ambientale e da periferie urbane che si allargano incoerentemente e senza ragione, penetrando sempre di più all’interno dei territori rurali che contornano le città, la possibilità di andare ad localizzare le richieste insediative all’interno della città e su suoli già sfruttati piuttosto che su terreni attualmente adibiti a verde od utilizzati a fini agricoli appare come un’opportunità che è doveroso cogliere. Questa necessità di frenare lo sviluppo urbano alle periferie, compattando gli insediamenti e restituendo vigore ai centri urbani, si rende quanto mai necessaria per questioni di tipo ecologico. Dal punto di vista ambientale, infatti, la questione del consumo di suolo e dei danni che esso produce ha ormai raggiunto livello preoccupanti, quasi d’allarme. La cosiddetta ‘cementificazione’ del suolo agrario e l’espansione irrazionale delle città stanno comportando conseguenze devastanti, a partire dalla riduzione del suolo permeabile, considerata una delle principali cause di buona parte dei disastri ambientali che si abbattono sul nostro paese. Le sempre più frequenti alluvioni, frane e smottamenti sono infatti spesso ricondotte all’uso irrazionale del suolo, colonizzato senza criterio da edifici e strutture. Inoltre, la riconversione di suoli verdi o agricoli in terreni edificabili comporta anche una diminuzione delle risorse ambientali e della biodiversità, le cui conseguenze, come ben noto, sono collegabili a fenomeni di riscaldamento globale e cambiamento climatico. Sotto l’aspetto ambientale, dunque, appare quasi come un obbligo morale il riutilizzo di tali terreni, già riservati, in passato, all’edilizia ed alla costruzione ed ora lasciati in condizioni di degrado. Sempre collegate a questioni ambientali sono gli esiti positivi che l’utilizzo di tali aree potrebbero avere sui sistemi di trasporto pubblico. Al giorno d’oggi, infatti, tematica centrale nel 16


dibattito riguardante, da un lato, il rispetto dell’ambiente e, dall’altro, lo sviluppo delle città, è quella dello sviluppo di reti di mobilità sostenibile. Si è passati, infatti, da un’epoca, quella immediatamente successiva al dopoguerra, di tendenziale promozione e sviluppo dell’utilizzo di mezzi di trasporto privati, ad un momento in cui l’utilizzo di tali mezzi va ripensato in favore di alternative collettive e sostenibili. La riqualificazione, dunque, di aree importanti inserite nel contesto cittadino, andando a ricompattare il tessuto e a riportare al suo interno funzioni, quali la residenza, attualmente relegate a zone periferiche della città, comporterebbe anche un’agevolazione della progettazione delle reti di trasporto urbano. Il sistema insediativo attuale, infatti, essendo caratterizzato da una struttura irregolare e dai bordi frastagliati, ed espandendosi sul territorio indipendentemente dalle collocazione delle reti di trasporto pubblico e dei servizi primari al cittadino, va in contrasto con ogni possibile tentativo di razionalizzare tali reti, obbligando l’abitante a far utilizzo di mezzi di trasporto privati quali l’automobile. Nel momento in cui determinate funzioni, attrattive dal punto di vista di potenziali fruitori delle reti del servizio pubblico, vengono insediate in contesti centrali e densi, si manifestano determinate condizioni favorevoli per uno sviluppo coerenti dei sistemi di trasporto urbano. Innanzitutto un contesto denso e concentrato permette alla rete del trasporto di essere presente più capillarmente e con più frequenza nel territorio considerato. È infatti risaputo come lo sviluppo delle città ‘in larghezza’, estendendosi cioè a macchia d’olio ai margini dell’abitato, non permetta una razionale progettazione di infrastrutture urbane poiché, in tali casi, sarebbe necessario procedere alla progettazione di due diverse tipologie di servizio: delle reti ‘radiali’, che colleghino il centro con le varie zone periferiche, e delle reti ‘a circolare’, che permettano una connessione tra le sopracitate linee a raggiera. Ciò è, ovviamente, molto difficile da realizzare e molto dispendioso, e comporta perciò delle frequenze oggettivamente basse, che rendono il servizio non appetibile per un potenziale usufruttuario. Nel caso in cui, invece, il territorio fosse condensato in nuclei urbani concentrati, tale problematica verrebbe risolta dall’estensione minore che tali reti dovrebbero avere, permettendo anche una frequenza maggiore delle stesse, che renderebbe di certo più attraente il servizio ai potenziali usufruttuari. Questo, dunque, potrebbe essere un forte stimolo, soprattutto per le amministrazioni comunali, al recupero delle aree dismesse presenti all’interno della città, andando, come s’è visto, a generare conseguenze decisamente positive dal punto di vista dell’ambiente e delle infrastrutture. Vi sono, però, anche delle conseguenze di tipo economico derivanti dalla riqualificazione urbanistica. La condizione attuale dei centri urbani, soprattutto per quanto riguarda quelli che sono definiti i ‘centri storici’ delle città, è via via sempre più decadente, essendo costantemente svuotata delle funzioni passate in virtù di una tendenziale delocalizzazione delle stesse verso le aree periferiche più facilmente raggiungibili con i mezzi di trasporto privati. Si ha quindi, al giorno d’oggi, una sostanziale conformazione ‘a ciambella’ delle città, con il centro svuotato e le periferie traboccanti di residenze a bassa densità e centri commerciali. Questa tendenza avanza in maniera preoccupante e incontrastata, favorita da politiche di sfruttamento del territorio e di sviluppo di reti infrastrutturali su gomma piuttosto che su ferro, comportando un rapido declino dei centri città. Se, infatti, nel passato la vita in città era vista come un vantaggio, proprio in virtù della quantità di servizi offerti dalla stessa e a una distanza ragionevole, al giorno d’oggi, in quella che po17


tremmo chiamare la dittatura dell’automobile, il concetto di distanza è stato totalmente rivisto e, alle volte, anche snaturato, portando a conseguenze disastrose non solo sull’ambiente (di cui ampiamente è stato trattato in precedenza), ma anche sullo sviluppo urbano. Nel momento in cui appare più vantaggioso, economicamente, spostarsi di decine di chilometri per usufruire dei servizi basilari, piuttosto che vivere in un luogo in cui è tutto ad una distanza facilmente percorribile a piedi o con i mezzi pubblici, il concetto di prossimità perde significato, e con esso anche alcuni dei presupposti principe della vita in città e in comunità. La decisione, dunque, di andare a recuperare aree centrali ma soprattutto di reinsediarvi funzioni attrattive come la residenza e il commercio appare come vantaggiosa anche dal punto di vista economico e sociale. In questo modo si ricreano le condizioni che avevano, in passato, portato allo sviluppo dei centri città, ossia la presenza di persone che usufruiscono dei servizi da essa offerti, e, di conseguenza, si contribuisce a dare una spinta anche agli ultimi baluardi del commercio del centro cittadino, provvedendo ad attrarre potenziali nuovi clienti. Questo stesso ragionamento, però, può essere fatto anche nel caso in cui le aree invece di ospitare insediamenti residenziali o nuovi poli commerciali, vadano ad essere riconvertite a funzioni culturali o dedicate al tempo libero. È risaputo come spesso tali decisioni, per così dire illuminate, si rivelino come nuovi motori per l’economia di un paese, che essa produca un nuovo afflusso turistico o semplicemente che contribuisca a riportare i cittadini. Caso esemplare è quello di Bilbao, in cui la decisione di costruire la nuova sede del museo Guggenheim ha comportato un aumento vertiginoso degli afflussi turistici nella città, gravata fino a poco prima da pesanti dismissioni industriali che avevano causato una forte crisi economica. In questa maniera, dunque, la riconversione ha creato un volano positivo per l’intera città, che ha visto mutare totalmente la sua condizione semplicemente in seguito ad un intervento di recupero urbanistico particolarmente riuscito2. Sono quindi molteplici le motivazioni a favore del recupero dei centri urbani, e spaziano dall’ambiente, alle infrastrutture fino all’economia, alcune delle quali, molto probabilmente, non sono neppure state trattate in questa sede. Tuttavia è evidente come vi siano dei presupposti solidi e coerenti per la promozione di iniziative di trasformazione urbana, e come essi appaiano quanto mai doverosi proprio in un periodo storico quale quello che ci troviamo ad affrontare oggi, minacciato da cambiamenti climatici, da crisi petrolifere e da un susseguirsi preoccupante di disastri ambientali, spesso dovuti all’uomo. È ovviamente utopico pensare che attraverso la sola riqualificazione urbana si possa rispondere alle problematiche qui sopra esposte, ma di certo uno sviluppo di interventi di questo tipo potrebbe in parte porre le basi per un miglioramento globale delle attuali condizioni in cui versano le città ed il territorio tutto.

2 “De Franciscis G., Rigenerazione urbana: il recupero delle aree dismesse in Europa: strategie, gestione, strumenti operativi, Castellamare di Stabbia, Eidos, 1997” 18


Perchè recuperare le aree dismesse?

1. Le aree dismesse si ubicano quasi sempre all’interno di un tessuto insediativo definito, e dunque rappresentano, da un lato, un ‘vuoto urbano’, e dall’altro, una potenzialità per il recupero e il miglioramento di interi quartieri;

2. Tali aree possono sopperire alla domanda (e all’offerta) di nuove realizzazioni edilizie, limitando il consumo di suolo impermeabile;

3. Recuperare aree dismesse centrali, poste in zone già urbanizzate e serviti da mezzi di trasporto pubblico, può creare un volano positivo per lo sviluppo della mobilità pubblica a discapito di quella privata;

4. Riqualificare un’area centrale, riportando la residenza nei centri urbani, può ripercuotersi positivamente sull’economia e sul commercio degli stessi, riempiendoli nuovamente di funzioni e limitando l’egemonia dei centri commerciali.

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1.2. Criticità delle aree dismesse A differenza del paragrafo precedente, in cui sono state esposte tutte le motivazioni a favore del recupero delle aree dismesse in ambiente urbano, si cercherà, qui di seguito, di affrontare quali siano invece le problematiche che si possono incontrare nell’andare ad intervenire su tali aree. È infatti necessario analizzare quali possano essere gli ostacoli da superare in tali casi, al fine di poter trarre le dovute conclusioni su quanto un intervento sia fattibile e su come, eventualmente, andare ad ovviare ad i problemi che possono sorgere in questa particolare classe di interventi. Una prima criticità di tali aree, attribuibile generalmente a quelle marcate da un passato industriale, è relativa alla bonifica dei suoli. Molto spesso, infatti, i terreni che in passato hanno ospitato stabilimenti industriali si presentano come insalubri sedi di agenti inquinanti, pericolosi per l’uomo e per l’ambiente circostante. Inoltre molto spesso i fabbricati stessi sono stati costruiti con materiali dannosi per la salute e che ora necessitano di essere smantellati seguendo procedure particolari. Queste due problematiche si traducono in interventi necessari ma decisamente costosi da attuarsi a monte di qualsiasi altra operazione di trasformazione urbana. Si ha dunque, già a primo impatto, un ostacolo notevole, che preclude spesso qualsiasi tipo di azione da effettuarsi sull’area considerata. Ma il problema delle bonifiche e degli smantellamenti non è esclusivamente di tipo economico. Esso infatti porta con sé anche problematiche di tipo giuridico, nella misura in cui tali operazioni dovrebbero essere eseguite, a rigore di legge, dal soggetto che ha causato l’inquinamento dei suoli, generalmente l’azienda che ivi ubicava i propri stabilimenti. Tuttavia, a causa dei molti anni che trascorrono tra la dismissione degli stabilimenti e le prime manifestazioni d’interesse per la riconversione delle aree che li insediavano, non è sempre facile ricondursi agli effettivi detentori dell’onere della bonifica, e ciò spesso comporta lunghi contenziosi giudiziari con aziende spesso fallite o con chi delle stesse fa le veci. La somma di tutto ciò porta, come risultato finale, ad una tendenziale inerzia, sia di privati che di enti pubblici, verso interventi di questo tipo, dovuta alla convinzione degli stessi che tali operazioni sarebbero decisamente troppo rischiose economicamente e troppo lunghe temporalmente. Una seconda problematica relativa alle aree di trasformazione è quella della demolizione e ricostruzione. Vi sono infatti alcune aree che, sebbene rientrino all’interno della categoria delle aree degradate e necessitanti di riqualificazioni, non si presentano come dismesse, ma piuttosto come insedianti al loro interno fabbricati di scarso valore e pregio, necessitanti di seri interventi di recupero. Molto spesso tali aree insediano edifici costruiti nel secondo dopoguerra e negli anni del boom economico, conseguentemente ai piani Ina – Casa portati avanti dal governo per, da un lato, ovviare alle carenze abitative che gravavano sulle città del Nord che ospitavano le grandi industrie, e, dall’altro, rimettere in moto l’economia partendo dal settore dell’edilizia. Tali interventi, dunque, erano caratterizzati, vista la velocità con cui si cercava di portare a termine le realizzazioni e la noncuranza con cui esse erano seguite, da una qualità dei materiali di livello basso, che ha portato, al giorno attuale, ad avere fabbricati gravati da problematiche di vario 21


tipo che, nei casi peggiori, comportano anche instabilità strutturali. In questi casi, dunque, si manifesta una problematica particolare, che è quella della demolizione con ricostruzione. Le criticità che essa comporta sono notevoli, e si dispiegano su più temi d’interesse. V’è, innanzitutto, una problematica di tipo sociale. Infatti, nel momento in cui tali opere vanno ad interessare complessi residenziali ancora abitati sorge il problema della ‘delocalizzazione’ degli abitanti, che può essere temporanea (ossia solo per il periodo degli interventi) o definitiva. In quest’ultimo caso, tuttavia, si può presentare il fenomeno che, nelle scienze sociali, viene definito della ‘sostituzione sociale’. Ciò avviene quando operazioni come questa, volte a migliorare le condizioni di un’area o di un quartiere, comportano un’espulsione degli abitanti da tali zone, poiché essi non si possono più permettere di abitare in tale posto. Quest’ultimo problema è alquanto delicato, e si manifesta soprattutto nei casi in cui il soggetto attuatore degli interventi non è più l’ente pubblico bensì un privato. In questo caso, infatti, avendo l’operazione come obiettivo sostanzialmente il ritorno economico dell’investitore iniziale, si tenderà ad un generale aumento dei prezzi delle nuove abitazioni, che ovviamente non saranno più alla portata di chi le possedeva in passato, soprattutto se esse erano state loro conferite quali residenze convenzionate. Vi è poi una problematica di tipo economico. Generalmente, infatti, tali aree, pur essendo di competenza di enti pubblici (quali, ad esempio, gli enti per l’edilizia residenziale sociale), necessitano di investitori privati perché essi siano portati a termine. L’ente pubblico, infatti, generalmente non dispone di risorse sufficienti ad effettuare interventi delicati come la demolizione con ricostruzione e si vede costretta a non intervenire o a ricercare soci privati con cui attuare l’operazione. Difficilmente, tuttavia, un privato investitore sarà interessato a portare a termine tali opere, che si rivelano complicate e dispendiose, soprattutto in virtù della necessaria demolizione dei fabbricati esistenti. Per far sì, perciò, che queste operazioni appaiono appetibili sarà necessario studiare delle possibili forme di ritorno economico, che giustifichino l’iniziale impiego di risorse da parte del privato. Ciò, generalmente, passa per un aumento della volumetria permessa per l’area oggetto di recupero, senza dubbio la prospettiva più allettante per un immobiliarista, che vede nella possibile vendita di maggiori superfici residenziali una sicura fonte di guadagno. Nasce, dunque, una sottile problematica relativa alle concessione che l’urbanistica può fare in virtù della realizzazione di interventi importanti quali quelli in oggetto. Infatti, se da un lato vi è la necessità di riqualificare tali aree, dall’altro vi è anche l’impellenza di garantire certi standard alla cittadinanza che vadano al di là di quelle che sono i bisogni degli investitori, sebbene essi si impegnino ad attuare interventi d’interesse comunitario. Una problematica ulteriore, ma sempre ricollegata al punto precedente, è la tendenza attuale del mercato immobiliare, che appare ormai saturo e bloccato, a causa della crisi economica, che ha duramente colpito il settore dell’edilizia, ma anche in conseguenza alla irresponsabile ed esagerata urbanizzazione effettuata nei decenni scorsi, che ha portato a realizzazioni tutt’ora disabitate (illuminante è il caso spagnolo3, ma vi sono esempi in buona parte degli stati europei e non). In che modo, ciò, può andare però ad influire negativamente sui progetti di trasformazione 3 http://www.ilpost.it/2012/07/09/la-crisi-immobiliare-spagnola/ 22


urbana? La risposta appare quanto mai semplice. La destinazione d’uso residenziale, infatti, è quella che appare più redditizia per un potenziale portatore di interessi, e dunque quella che garantisce una maggiore appetibilità dell’opera agli occhi dei necessari investitori. Nel momento in cui, però, la situazione del mercato immobiliare si manifesta in tutta la sua inerzia, rivelando le sue problematiche e le sue conseguenze devastanti, nelle forme di volumetrie invendute, di quartieri di nuova costruzione relegati ad essere quasi delle ‘città fantasma’ a causa dello stagnare del mercato, la decisione di dedicare alla residenza fette importanti di interventi di trasformazione non appare più come sicuro attrattore di interessi. Se ha ciò si collega anche la simile situazione in cui riversa il settore del commercio, saturo anch’esso a causa del proliferarsi di centri commerciali, e penalizzato da una crisi economica demordente che annienta le possibilità di spesa dei cittadini e, dunque, anche le possibilità di profitto dei commercianti, appare evidente come, venendo a mancare le due destinazioni d’uso più attrattive per gli investitori, le prospettive di intervento sulle aree dismesse si riducono notevolmente, non essendoci più nessuna garanzia di sicuro ritorno economico. Questa è, forse, le criticità più pesante, poiché dipendente da una serie di fattori che vanno al di là delle potenzialità economiche di eventuali soggetti attuatori dell’intervento. Le criticità, dunque, ci sono e sono alquanto pesanti. Tuttavia esse, a parte le ultime questioni sopracitate, che investono problematiche d’ordine generale e difficilmente risolvibili, se non andando ad analizzare il caso di studio in maniera specifica cercando soluzioni che si adattino a quello in particolare, sono sostanzialmente problematiche di tipo economico, riguardanti la ricerca di investimenti atti a garantire il corretto svolgimento delle operazioni da attuarsi. Si può quindi dire che, sebbene è innegabile che vi siano forti questioni che potrebbero precludere il compimento di tali interventi di riqualificazioni, le motivazioni che invece spingono e promuovono questi ultimi sono decisamente influenti e forti, soprattutto nel loro essere estremamente correlate a tematiche importanti quali la sostenibilità ambientale, l’arresto dei fenomeni di consumo di suolo e lo sviluppo delle infrastrutture pubbliche.

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Criticità delle aree dismesse

1. Una prima criticità che incombe, quasi sempre, sul recupero delle aree dismesse è il problema della bonifica dei suoli: si hanno infatti criticità di tipo economico (è più difficile che qualcuno si interessi al recupero di aree su cui gravano necessità di spesa alte e prive di rendimento futuro) sia di tipo giuridico (la questione della competenza di tali opere è difficile e non ben delineata normativamente);

2. Un’ulteriore problema che sussiste nel recupero delle aree dismesse è quello della demolizione e ricostruzione, soprattutto nel caso di insediamenti residenziali del secondo dopoguerra; le questioni che sorgono in questo caso sono sia di tipo sociale che di tipo economico;

3. Una terza criticità, legata più che altro alla situazione attuale, riguarda la tendenziale inerzia del mercato immobiliare, che rende poco vantaggiose agli occhi degli investitori privati l’intervento su aree che già in partenza si configurano come difficoltose e necessitanti di numerosi investimenti;

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PARTE SECONDA

Analisi di alcuni casi studio


2.1. Introduzione ai casi studio In questa seconda parte l’attenzione verrà totalmente dedicata all’analisi di alcuni casi studio. Essi risultano esplicativi di come si sia intervenuto, in alcune città italiane, per il recupero di aree dismesse di grande dimensione ed importanza, attraverso lo strumento della Società di Trasformazione Urbana. Questa disamina risulta non solo utile, ma soprattutto necessaria per una comprensione migliore e più approfondita di quali possano essere le problematiche e le potenzialità di uno strumento innovativo quale quello di cui si va qui discorrendo. Infatti, essendo ancora non molto chiara la normativa in merito (come si vedrà nell’Appendice), è proprio da una lettura “storica” delle esperienze già completate, o comunque avviate, che si possono definire realmente quali siano i possibili punti di forza e le possibili criticità riscontrabili. È innegabile infatti che, quando si trattano temi difficili e critici come la riqualificazione urbana, che vanno ad interessare molteplici e diversi aspetti ed attori, solo l’esperienza ed una visione critica a posteriori possono ritornare elementi concretamente utili per una ridefinizione delle necessità e delle priorità. Gli esempi che si andranno, dunque, a proporre sono il risultato di una selezione che ha privilegiato casi studio differenti tra loro, sia per stato di avanzamento dei lavori che per tipologia di trasformazione urbana, accomunati però da un grande interesse pubblico, per localizzazione o tipologia di realizzazione. Si cercherà di costruire, in questo modo, uno schema che permetta di rendere manifeste le conseguenze di questo tipo di interventi così da poterlo utilizzare successivamente, e nello specifico nel caso in analisi (Terza parte). È chiaro che la specificità dell’intervento, stabilita dalle sue caratteristiche geografiche, storiche ed economiche, risulta preponderante nella definizione di eventuali scenari. Tuttavia si ritiene fondamentale l’analisi critica delle esperienze pregresse, fonte di preziose informazioni. Per poter poi andare a comprendere al meglio quali possano essere i fattori che hanno portato al successo o, viceversa, all’insuccesso dei tentativi di recupero, è stata redatta una tabella comparativa dei casi, in modo tale da rendere immediatamente visibili, da un lato, le specificità dei singoli interventi, e dall’altro gli stadi di avanzamento ed i risultati ottenuti. Rendendo, così, evidenti differenze e similitudini tra i diversi casi appare più semplice prendere in considerazione le peculiarità che garantiscono il successo degli interventi ed isolare le negatività, valutando sempre, però, la specificità dell’intervento in sé, caratteristica da cui non si può prescindere. Nello specifico, è stato deciso di approfondire maggiormente tre casi studio, considerati esemplari: il caso di Parma, il caso di Napoli (Bagnolifutura) ed il caso di Macerata. Sono stati scelti perché rappresentano tre casi il cui stato di avanzamento appare a buon punto e le tipologie di intervento particolarmente interessanti e coerenti con lo studio dell’area “Safau”, che si andrà poi ad approfondire (sia a Parma che a Napoli, infatti, gli interventi interessano zone caratterizzate da un passato industriale e gravate da inquinamento e necessità di bonifiche).

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Nella tabella comparativa, invece, saranno presenti tre ulteriori casi, seppur accennati brevemente, in modo tale da poter evidenziare, anche se in maniera pi첫 schematica, eventuali differenze o possibili soluzioni riguardanti la riqualificazione urbana tramite STU.

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2.2. Il caso di Parma (Pasubio – società di trasformazione urbana Spa) 2.2.1 Punti cardine dell’intervento Per meglio sottolineare quali siano i punti fondamentali da considerare nell’intervento in questione, si riportano di seguito i punti cardine che lo contraddistinguono. Localizzazione geografica: area centrale della città di Parma, Emilia Romagna. Indicazioni temporali: • • • • • • • • • • •

2000: assegnazione al Comune di Parma di un finanziamento regionale per la realizzazione dell’intervento; 2002: costituzione, con atto notarile, della Società di Trasformazione Urbana; 2003: sottoscrizione dell’Accordo di Programma tra gli enti coinvolti (Comune, Provincia, Regione) e la STU; 2004: ricapitalizzazione sociale, inizio acquisizione delle aree e prime delibere di esproprio (a cui hanno seguito i primi ricorsi al TAR); 2005: prime negoziazioni degli espropri e inizio delle demolizioni degli immobili acquisiti; 2006: conclusione pacifica delle trattative per le delibere di esproprio, con conseguente accordo bonario tra le parti e delocalizzazioni presso il comparto C/9; 2007: inaugurazione del primo edificio costruito nel comparto C/9, che ha permesso l’avvio delle delocalizzazioni dal comparto B/5; 2008: inizio lavori per la realizzazione delle opere del comparto B; 2009: inizio lavori per la realizzazione delle opere di urbanizzazione primaria; 2011: caduta della giunta comunale e successivo commissariamento del Comune; 2012: elezione della nuova giunta comunale e possibile avvio di future pratiche di liquidazione della STU.

Area di intervento: l’area di intervento è ubicata a nord del centro storico, in prossimità della stazione ferroviaria. Risulta cruciale nella definizione di sviluppo generale dell’area, ed altamente importante per la riqualificazione ed il recupero del tessuto insediativo circostante. Il fatto, inoltre, che l’area ospitasse edifici di tipo industriale, ad oggi totalmente dismessi, inserisce il progetto all’interno del dibattito sulla riqualificazione delle aree industriali dismesse. Queste due caratteristiche, la centralità e la caratterizzazione industriale dell’area, rendono tale zona altamente appetibile per eventuali interventi di recupero. 31


Tipologia di intervento: l’intervento che si intende realizzare nell’area è piuttosto complesso e caratterizzato da tre differenti strategie d’azione. La prima consiste nella demolizione dei fabbricati industriali attualmente insistenti sulla stessa per realizzarvi dei nuovi immobili a destinazione varia (residenziale, commerciale, direzionale). Ciò permetterebbe, dunque, di andare a ricavare, tramite la vendita degli immobili, una prima parte di fondi, necessaria sia per la ricapitalizzazione sociale e la copertura delle spese già sostenute per la progettazione e realizzazione delle opere, nonché per la gestione della società stessa, sia per la realizzazione degli ulteriori interventi previsti. La seconda strategia d’azione, si basa sulla realizzazione di opere di urbanizzazione primaria e di un parco urbano a servizio della comunità, che necessitano dunque di finanziamento a ‘fondo perduto’, non generando infatti introiti monetari diretti. L’ultima strategia, infine, consiste nel recupero edilizio di alcune preesistenze d’interesse storico rilevanti, quale ad esempio il cosiddetto ‘Padiglione Nervi’, opera dell’omonimo ingegnere. Quest’ultima tipologia di intervento s’inserisce anch’essa all’interno di un dibattito particolarmente sentito al giorno d’oggi, ossia il recupero conservativo di edifici emblematici del secolo scorso, necessitanti però, già fin d’ora, di manutenzioni straordinarie a causa dei materiali con cui sono stati realizzati. Vi è, dunque, l’intrecciarsi di tre tipologie di intervento particolarmente importanti e sentite, che si manifestano in tutta la loro difficoltà di realizzazione ma che, al contempo, potranno essere portate ad esempio in futuro, una volta compiuti tali interventi. Composizione societaria: società a capitale misto, con quota pubblica (Comune di Parma) del 52 % e quota privata (varie società – Akita, Vigheffio Immobiliare, Seneca) del 48%. La selezione dei soci privati non è avvenuta, in questo caso, con procedure di evidenza pubblica poiché tutti i soci privati compartecipanti erano proprietari di terreni facenti parte dell’area oggetto di intervento. In questo caso, dunque, la partecipazione societaria, tramite quote azionarie della STU stessa, è stata la diretta conseguenza della cessione dei suoli. L’organico della società è, nella sua ultima formazione, costituito da: • • •

Consiglio di Amministrazione; Collegio sindacale; struttura operativa in outsourcing, a cui sono affidate i coordinamenti delle competenze della società.

Le competenze tecniche, come si evince, sono affidate, nell’ultima fase, a società esterne alla STU stessa. Tuttavia, inizialmente, tale affidamento era stato mantenuto all’interno, per tutta la durata dei primi due mandati del Consiglio di Amministrazione (2002 – 2005 e 2005 – 2008) mentre, solo nel caso dell’ultimo mandato (2008 – 2011) si è deciso di af32


fidare tali compiti a società esterne esperte del settore, probabilmente per evitare un aumento dell’organico della società (quindi un aumento dei costi fissi) e per ricercare personale tecnicamente competente ed esperto. Mix funzionale: Il mix funzionale dell’intervento in questione è il seguente: • • • •

30% Pubblico 24% Residenziale 27% Produttivo 19% Commerciale

dove il calcolo delle percentuali è basato sulla quantità di superficie utile lorda attribuita a ciascuna destinazione d’uso. Ovviamente tale calcolo è falsato, nella misura in cui non viene considerata l’effettiva cubatura realizzata, o da realizzarsi, per ciascuna destinazione d’uso, ma solo l’impronta sul suolo delle stesse. Tuttavia si possono ottenere comunque informazioni importanti. Nello specifico si può notare come buona parte del suolo sia destinato a infrastrutture e realizzazione a carattere pubblico (come ad esempio il parco urbano o le ciclovie), legittimando, quindi, la funzione anche sociale dell’intervento di riqualificazione. Le percentuali a destinazione, invece, residenziale e commerciale si mantengono anch’esse piuttosto alte, in virtù della necessità di ricavare, dalla vendita delle stesse, dei fondi per il compimento degli interventi pubblici. Questi numeri, inoltre, possono anche essere letti alla luce della localizzazione propria dell’area di intervento, centrale e nelle prossimità dei nodi del trasporto pubblico, manifestando una volontà di riportare all’interno della città la residenza e di garantire una densificazione del tessuto insediativo. La percentuale produttiva, invece, deriva dalle delocalizzazioni presso il comparto C/9 delle attività ancora in essere presso il comparto B/5. Acquisizione delle aree: nel caso in esame le aree sono state totalmente acquisite dalla società senza dover far ricorso all’esproprio per pubblica utilità. Nello specifico si è proceduto in due maniere distinte: •

una prima parte delle aree è stata acquisita dalla STU tramite la partecipazione dei proprietari dei suoli alla società stessa, quindi compensando la cessione degli immobili con quote azionarie; una seconda parte delle aree, invece, quelle i cui proprietari erano restii a cedere in virtù di quote azionarie, generalmente perché erano ancora in essere attività all’interno delle stesse, sono state acquisite tramite la delocalizzazione degli immobili su di esse insistenti presso il comparto C/9; quest’ultimo è stato acquisito 33


dalla società dal Comune proprio in virtù di una futura delocalizzazione delle aree per cui si erano dovuti innescare meccanismi di esproprio per pubblica utilità, che avevano portato a ricorsi al TAR da parte dei legittimi proprietari. Nel caso della STU Pasubio, quindi, si è riusciti a risolvere uno dei principali problemi, sia di tipo economico che giuridico, in cui incappano questo tipo di società con dei meccanismi efficienti e vantaggiosi per tutte le parti interessate.

Progettazione e realizzazione delle opere: per quanto concerne la progettazione delle opere, si è proceduto suddividendo nettamente la stessa tra le opere a carattere privato e quelle a carattere pubblico. Si è infatti deciso di far progettare le opere pubbliche agli uffici comunali, mentre per le opere private tale incarico è stato dato alla società stessa. La supervisione, però, è stata data, così come la realizzazione del piano urbanistico di coordinamento delle opere stesse, ad uno studio di architettura spagnolo, ingaggiato dai vertici della società. Per quanto riguarda la realizzazione, si è dovuto inizialmente risolvere una questione giuridica riguardante il titolo della società, ossia se essa fosse da ritenersi quale soggetto di diritto privato o pubblico. Infatti, in conseguenza di ciò, gli scenari che si sarebbero potuti aprire per l’affidamento degli incarichi sarebbero stati alquanto diversi. A seguito di una lunga discussione, per ovviare ad eventuali contenziosi, si è deciso che la STU dovesse essere ritenuta, e pertanto dovesse di conseguenza operare, come un soggetto di diritto pubblico, sia per quanto riguarda la realizzazione delle opere pubbliche che private. In questo modo si è quindi proceduto alla selezione dei soggetti realizzatori degli interventi tramite procedure di evidenza pubblica. Stato di avanzamento delle opere: al momento attuale la STU ha proceduto alla realizzazione delle opere del comparto C/9, necessarie per la delocalizzazione delle attività ancora in essere sull’area di intervento, ed ha concluso la realizzazione della palazzina residenziale (comparto B). I lavori per gli ulteriori comparti sarebbero dovuti iniziare nel 2011, ma la crisi della giunta comunale, con successivo commissariamento, ha congelato gli interventi. Normative e piani interessati: come per ogni intervento di riqualificazione urbana, esso è stato subordinato alle prescrizioni contenute nei piani urbanistici, nello specifico: il piano urbanistico comunale, nella forma della scheda norma B/5 ‘via Pasubio’; il piano attuativo, specifico per l’area di intervento, denominato ‘Programma di riqualificazione urbana “comparto via Pasubio”’. Inoltre, essendo stato necessario redigere una variante al piano urbanistico comunale, si è 34


dovuti ricorrere anche ad un Accordo di programma tra enti pubblici interessati e STU. Per quanto riguarda, invece, la Società di Trasformazione Urbana nello specifico, essa, le sue caratteristiche e potenzialità, sono state definite, oltre che dalle normative nazionali e comunitarie in merito, anche dalla legge regionale n° 6 del 2009, Governo e riqualificazione solidale del territorio, che all’articolo 6 disciplina tali società.

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2.2.2 Analisi della soluzione progettuale proposta Come già detto in precedenza l’intervento si può, operando una semplificazione estrema, inserire nella categoria delle riqualificazione di aree industriali dismesse, insediando l’area considerata, per l’appunto, degli immobili ad uso produttivo, ora in buona parte dismessi. Si può quindi, fin da subito, riscontrare un tema ed una volontà principale, da parte dei promotori dell’azione di recupero urbano, ossia quella di riconvertire un’area un tempo insalubre ed ora relegata ad essere un cosiddetto ‘vuoto urbano’ e farla diventare una nuova centralità per la città, spiccatamente improntata alla sostenibilità ed alla creazione di un piccolo polmone verde all’interno del tessuto insediativo cittadino. La realizzazione di un parco urbano, però, non è l’unica scelta operata in un’ottica di promozione della sostenibilità. Molto forte, infatti, è anche la decisione di riconvertire un’area in passato totalmente dedicata all’industria ed all’artigianato verso una funzione residenziale. In questo modo si attesta la volontà di riportare la residenza nel centro città, attualmente sempre più spostata verso le cerchie periferiche di espansione. Al giorno d’oggi, infatti, è ben noto come i centri urbani si stiano sempre più velocemente svuotando, perdendo la connotazione passata di cuori pulsanti della vita di una città, ospitando solamente uffici e qualche edificio commerciale. La residenza, così come il commercio, si sono via via spostati verso la periferia, nelle grandi aree di espansione originantesi dalle urbanizzazioni successive al dopoguerra, per motivi economici (minori costi) e di comodità, in relazione anche al fatto di possedere mezzi di trasporto privato. La decisione di destinare alla residenza un’area così centrale e così vicina al nodo del trasporto è senza dubbio un tentativo di contrastare il sempre più preoccupante fenomeno della ‘città – ciambella’, rigenerando le condizioni favorevoli per lo sviluppo della vita cittadina. In questo modo, oltre a rinvigorire le dinamiche sociali della città, si cerca di promuovere anche l’utilizzo del trasporto pubblico, soprattutto vista l’ubicazione particolarmente favorevole dell’area. La particolare localizzazione dell’area risulta decisamente importante anche guardata sotto un altro punto di vista: essa attualmente funge da ‘vuoto urbano’ e, assieme alla linea ferroviaria, da separatrice tra due parti della città, quella sottostante alla stazione e quella soprastante. Preclude, col suo essere dismessa e non vissuta, l’interazione tra le parti, diventa ostacolo e barriera, favorisce il degrado anche delle zone circostanti. La riqualificazione della stessa, vista sotto questa luce, assume dunque un’importanza ancor maggiore, essendo percepita come volano per la rinascita di un quartiere più ampio, se non per la stessa città. Ridando vita all’area si ridà, dunque, vita all’intero quartiere, permettendo un dialogo tra le parti fino a prima precluso e che, successivamente agli interventi, sarà possibile e soprattutto favorito. Punto cardine del progetto di recupero è infatti anche la realizzazione di vie di penetrazione dell’area, da nord a sud e da est a ovest, che rendano la stessa permeabile ed attraversabile. In questo modo essa diventa al contempo centro attrattore, con i suoi parchi, le sue residenze e le attività commerciali, e luogo di passaggio. 37


Quest’ultima funzione, assieme al parco ed alle altre opere di urbanizzazione, marca la finalità pubblica dell’opera, che in interventi come questi, promossi ed attuati da enti pubblici, è fondamentale. In relazione a ciò importante è anche la dotazione di parcheggi, a standard ovviamente, che però data l’ubicazione particolare dell’area, nelle prossimità della stazione ferroviaria, risultano ancor più importanti e necessari. Infine, peculiarità dell’intervento è anche la presenza di edifici d’interesse da recuperare. Il tema del recupero edilizio è infatti molto sentito, soprattutto in merito ad edifici costruiti nel secolo scorso, in seguito all’avvento del cemento armato come materiale principe da costruzione, o in conseguenza dei piani casa varati dal governo nell’immediato dopoguerra, che hanno portato alla costruzione di edifici di scarsa qualità edilizia e privi di valore architettonico. Nel caso in esame importante è la preesistenza di un padiglione progettato da Pier Luigi Nervi, ingegnere del secolo scorso reso famoso dall’abilità con cui progettava strutture in cemento armato di complessità elevata. La decisione di conservare tale edificio è obbligata senza dubbio dall’importanza del suo progettista, ma anche dalla testimonianza storica che esso rappresenta, andando a esemplificare una certa qualità ed un certo stile tipico di un’epoca che oggi si può considerare passata. In questo caso, dunque, la scelta ricaduta per la nuova destinazione d’uso, ossia la ‘Casa della Cultura’, appare appropriata e rispecchia la volontà di rendere tale edificio un bene comune, patrimonio dell’intera cittadinanza. La fruizione pubblica è vista come stimolo alla conservazione futura dell’edificio, mentre l’importanza dello stesso rende quasi obbligato l’intervento della pubblica opinione affinché si eviti una privatizzazione. L’intervento dunque ingloba e collega molti temi, diversi tra loro ma intersecantisi, sia nelle criticità sia nelle scelte fatte. Nonostante ciò, la soluzione portata avanti dai progettisti appare come lineare e rispecchiante sia le teorie urbanistiche attuali in merito di riqualificazione urbana sia le strategie consigliate nel caso dell’intervento per mezzo di società di trasformazione urbana.

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2.2.3 Analisi dei punti di forza Nella seguente analisi dei punti di forza si cercherà di operare una divisione tra le qualità intrinseche dell’area, come quelle generate dalla particolare ubicazione ad esempio, i pregi derivanti da particolari scelte strategiche ed amministrative e i vantaggi generati da una progettazione particolarmente favorevole o brillante. Si tratterà inizialmente di quelle qualità che derivano da fattori intrinseci all’area ma indipendenti dalle scelte e dalle azioni dei promotori e degli attuatori dell’intervento. Prima caratteristica favorevole dell’area d’intervento, già menzionata ampiamente in precedenza, è senza dubbio la posizione all’interno del contesto insediativo cittadino. La vicinanza al centro storico ed alla stazione la rendono appetibile come area di trasformazione già da una prima sommaria analisi, in quanto tali caratteristiche si presentano fin da subito come garanzie intrinseche per il successo dell’intervento. È, infatti, risaputo, e se ne parla ampiamente, di quanto i nodi critici del trasporto pubblico, qual è, in questo specifico caso, la stazione ferroviaria, fungano da poli attrattori per investimenti sia di tipo commerciale e residenziale. In un’ottica, infatti, di promozione della sostenibilità, ed in un periodo come questo, segnato da difficoltà economiche, crisi ambientali e aumenti dei prezzi dei carburanti, la prossimità ad un nodo del trasporto pubblico, che esso sia uni, inter o pluri – modale, rappresenta di certo un punto a favore per la buona riuscita dell’intervento, intesa, in questo caso, non come qualità progettuale ma come riscontro che esso possa avere con investitori e potenziali acquirenti degli immobili. È infatti indubbio come in ogni intervento urbanistico, che esso vada a insediare edifici a destinazione residenziale e commerciale o che vada a creare nuovi spazi verdi e strutture pubbliche, la componente della fruizione da parte della cittadinanza, o il riscontro da parte di potenziali acquirenti, sono fondamentali, e determinano in buona parte la riuscita dell’opera: non vi è motore migliore per il mantenimento e la conservazione in buono stato degli immobili, e delle opere urbanistiche, dell’utilizzo. La centralità dell’area, inoltre, rappresenta un valore aggiunto per la stessa, aumentando la sua appetibilità grazie ai servizi offerti dal centro città e, soprattutto, alla prossimità ed alla facilità di raggiungere gli stessi. Queste due caratteristiche intrinseche dell’area, dunque, possono essere viste come punti di forza sotto due aspetti: il primo è quello più legato alla teoria urbanistica, mentre il secondo è più economico. Per quanto concerne il primo punto di vista, infatti, la vicinanza alla stazione genera la possibilità di creare un carico critico d’utenza per il trasporto pubblico, creando condizioni favorevoli sia per lo sviluppo di tali servizi sia per una diminuzione dell’utilizzo dei mezzi di trasporto privati in favore di quelli pubblici. La centralità dell’area, invece, sempre sotto questo punto di vista, permette, una volta insediatevi destinazioni d’uso di tipo residenziale o commerciale, di ricreare le condizioni passate che hanno favorito lo sviluppo della vita urbana, riportando la vita all’interno delle città, ora svuotate e penalizzate a favore delle incoerenti periferie. Dal punto di vista economico, invece, tali peculiarità rappresentano punti a favore per una buona risposta da parte di futuri investitori e possibili acquirenti, generando le condizioni per 39


un buon ritorno economico per i soci attuatori ed i promotori dell’intervento. Non si possono, infatti, scollegare questi due punti di vista, astraendo l’analisi delle qualità dell’area da fattori economici: come s’è detto in precedenza buona parte della riuscita dell’intervento è anche dovuta alla fruizione futura dello stesso e dunque una strategia di riqualificazione che punti ad attrarre acquirenti ed investitori non va di certo denigrata o considerata marginale, ma va promossa, nei limiti di quelle che sono le buone pratiche dell’urbanistica moderna. Passando ora alle qualità derivanti dalle particolari scelte strategiche dei promotori o degli attuatori dell’intervento, merita di certo una menzione speciale la particolare forma di acquisizione delle aree che ha permesso alla società, seppur con qualche difficoltà iniziale, di entrare in possesso di tutti gli immobili e terreni interessati dall’intervento senza dover ricorrere all’esproprio per pubblica utilità. La società ha infatti operato secondo una duplice modalità, andando inizialmente ad acquisire, previo compenso in quote azionarie, le aree dei proprietari interessati a partecipare alla STU e poi portando a termine complesse trattative con i proprietari non interessati a prendere parte alla società conclusesi poi con la delocalizzazione delle attività di questi ultimi presso un ulteriore comparto da recuperare. La scelta strategica della società, in questo caso, è di certo esemplare per eventuali interventi, in quanto ha permesso di raggiungere lo scopo prefisso con ben tre risultati positivi per la società: •

l’acquisizione delle aree previa partecipazione dei proprietari alla società ha permesso alla stessa di venire in possesso dei suoli senza pesare sul bilancio sociale; è infatti risaputo come l’acquisizione rappresenti una delle voci di costi più alte per la società, e soprattutto come questa si manifesti in un periodo iniziale in cui non vi sono, e non vi saranno ancora per tempo, degli introiti, derivanti generalmente dalla vendita di immobili, che permettano una ricapitalizzazione. La strategia portata avanti ha quindi risolto semplicemente uno dei principali problemi in cui incappano tali tipologie di società; il non ricorso a procedure di esproprio per pubblica utilità ha, da un lato, favorito i proprietari dei suoli, per i quali la delocalizzazione è stata di certo più conveniente da un punto di vista economico rispetto alle possibilità che si sarebbero manifestate per le loro attività in seguito ad un esproprio; dall’altro, invece, ha facilitato la società, che non ha dovuto, in questo modo, entrare in difficili contenziosi giudiziari per riuscire a venire in possesso degli immobili; infine, la scelta di delocalizzare le attività insediate nell’area presso un ulteriore comparto, anch’esso da recuperare, ha favorito ed accelerato i processi di riqualificazione anche di quest’ultimo, con il risultato che, grazie ad un solo obiettivo di recupero principe, ben due aree una volta relegate a ‘vuoti urbani’ sono state rigenerate diventando nuovamente parti attive della città.

La molteplicità di effetti positivi portati dalla scelta di questa strategia la qualifica, quindi, come di successo ed adatta ad essere presa come esempio per interventi futuri. Certo è che non sempre è possibile operare nello stesso modo, dipendendo anche tali decisioni da pos40


sibilità specifiche dell’intervento in considerazione, quali, in questo caso, la disponibilità di un’area dalle caratteristiche simili dove poter delocalizzare le attività; tuttavia, il procedimento seguito, se reinterpretato alla luce della specificità e delle possibilità dell’intervento che si intende andare a realizzare, può fornire interessanti spunti. Infine, vi sono le qualità dipendenti dal progetto di recupero, che non sono certamente da considerare meno importanti ma, anzi, qualificano ancora di più la proposta. Nel caso in esame i punti di forza del proponimento risiedono senza dubbio nel particolare mix funzionale scelto e nelle decisioni sull’ubicazione delle infrastrutture viarie. Partendo da queste ultime, infatti, la scelta di realizzare due vie di penetrazione, una nord – sud ed una est – ovest, rende permeabile l’area e la qualifica come luogo di passaggio, rendendola non più una barriera tra due quartieri ma piuttosto un’interfaccia tra essi. In riguardo al mix funzionale, invece, la scelta di realizzare sia opere pubbliche che residenziali e commerciali permette, da un lato, di garantire la funzione sociale dell’intervento e, dall’altro, di recuperare i fondi necessari per la realizzazione. A questo proposito estremamente importante risulta la scelta di realizzare come prima opera proprio l’edificio più grande a destinazione residenziale, in modo tale da recuperare fin da subito fondi necessari a coprire le spese già sostenute e a finanziare le opere pubbliche da eseguire, che non avranno nessun ritorno economico diretto. Va detto, però, che entrambi i punti di forza qui sopra elencati, le infrastrutture e il mix funzionale, non si manifestano come particolarmente innovativi o particolari del caso in esame, ma semplicemente seguono quelle che sono le linee guide dettate dalla teoria urbanistica moderna e dall’esperienza in merito per le riqualificazioni urbane. I punti di forza, dunque, sono molti, alcuni più peculiari e specifici del caso in esame, altri più generici e dipendenti da fattori esterni. Si può però dire come, sulla carta, perlomeno, le strategie adottate sembrano buone e adatte a portare avanti l’intervento fino in fondo.

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2.2.4 Analisi delle criticità Allo stesso modo in cui, precedentemente, si sono elencati i punti di forza per l’area di intervento si vogliono qui individuare quali sono, invece, le criticità che lo permeano. Si tratterà, anzitutto, delle criticità derivanti dalla particolare ubicazione e conformazione dell’area e dalle preesistenze che essa ospita. Una prima negatività intrinseca nell’area è, senza dubbio, il suo passato industriale. Tale caratteristica si manifesta nella sua criticità soprattutto dal punto di vista ambientale, ossia nella forma delle bonifiche (qualora siano necessaria) e della demolizione degli immobili preesistenti, spesso costruiti con materiali insalubri e difficili da smaltire, quale, ad esempio, il cemento – amianto, di cui sono ben noti gli effetti sulla salute dell’uomo. Tali criticità, però, oltre che dal punto di vista ambientale, portano con sé anche problematiche di tipo economico, in quanto bonifiche e demolizioni, soprattutto se di edifici necessitanti di particolari accorgimenti a causa della pericolosità per la salute, comportano costi molto elevati, che vanno a gravare sul bilancio della società in una fase iniziale, in cui dunque non si hanno ancora introiti con cui ricapitalizzare. Quelle sopra menzionate, dunque, sono problematiche che, in casi più difficoltosi di quello in esame, possono concorrere a decidere per un non intervento sull’area considerata, proprio a causa dei fondi esigui generalmente stanziati per opere di questo tipo, rimandando il problema della bonifica e della riqualificazione a tempi (utopisticamente) migliori dal punto di vista economico. Nel caso qui studiato, tuttavia, non sussistevano particolari difficoltà di demolizione e di bonifica, e si è quindi riuscito a portare a compimento senza intoppi questa fase preliminare. Un’ulteriore criticità, sempre derivante da caratteristiche intrinseche dell’area, è la presenza della linea ferroviaria, a cesura con il tessuto edificatorio sottostante. In precedenza la prossimità alla stazione dei treni era stata citata come punto di forza per l’appetibilità dell’area alla riqualificazione, tuttavia, sebbene la vicinanza nodo ferroviario sia di certo un valore aggiunto per l’intervento, la linea dei binari, con la sua presenza fisica importante, va invece valutata come punto a sfavore. La negatività della stessa deriva, infatti, proprio dalla separazione fisica che essa genera tra le due parti delle città, rendendo difficile l’interfacciarsi delle stesse e creando dei nuovi margini urbani sul suo contorno. Il superamento di questo problema è tema attuale e di difficile risoluzione. Nel caso in esame non è stato considerato, essendo in essere un’ulteriore intervento nelle immediate vicinanze della stazione che si pone l’obiettivo di risolverlo (STU Stazione), lasciando dunque proprio a quest’ultimo tale compito e concentrandosi maggiormente sulle interrelazioni con il quartiere che si estende al capo opposto dell’area oggetto di studio. Un’ultima criticità, derivante sempre da peculiarità intrinseche all’area, è senza dubbio la presenza di edifici rilevanti da recuperare. Sebbene possa sembrare, da un certo punto di vista, assurdo ritenere questa una criticità, essa, nella realtà dei fatti, può spesso rappresentare un punto dolente, soprattutto e principalmente sotto il profilo economico. Le preesistenze d’interesse comunitario, com’è in questo caso il ‘Padiglione Nervi’, se da un lato sono viste sia come stimoli per il recupero non solo delle stesse, ma dell’area circostante, che come re43


cettori di eventuali finanziamenti dedicati, dall’altro portano con se numerose problematiche, che comportano investimenti finanziari alquanto elevati. Certamente il recupero di pezzi storici, quali questi, va promosso ed incoraggiato, ma non vanno nascoste le difficoltà che dietro ad essi si celano. Molto spesso, l’insufficienza di fondi e la prospettiva di affrontare burocrazie troppo intricate, determinano uno scoramento degli eventuali attuatori dei piani, arrecando quindi danni non solo all’edificio di per sé stesso, ma anche al contesto circostante. Nel caso in esame, tuttavia, la criticità non è stata tale da impedire il proseguo dei lavori di recupero, ma è stata superata, proponendo nuove destinazioni d’uso per l’edificio in questione, confacentisi ovviamente all’importanza ed alla funzione pubblica che doveva mantenere lo stesso. Per quanto riguarda, invece, le criticità determinate da scelte strategiche proprie dei promotori dell’intervento, tra esse è sicuramente da annoverare la scelta di far agire la società come organo di diritto pubblico sia nel caso della progettazione e realizzazione delle opere pubbliche che di quelle private. Tale scelta è stata conseguenza di un lungo dibattito sul titolo opportuno da attribuire alla società, e dunque sui metodi di intervento che vi conseguono, in rispetto delle normative vigenti e nel tentativo di assicurare alla stessa le migliori condizioni di lavoro. La scelta, dunque, di farla agire in ogni caso come soggetto di diritto pubblico, sebbene abbia di certo ovviato a contenziosi riguardanti la trasparenza degli appalti e dei conferimenti (questi ultimi, infatti, sono stati fatti seguendo procedure di evidenza pubblica in ogni caso), d’altra parte ha probabilmente portato ad una dilatazione dei tempi previsti e ad un aumento dei costi, maggiori probabilmente di quelli che si sarebbero sostenuti nel caso in cui la società avesse agito sul libero mercato. Si può quindi ipotizzare che, non solo per il caso in esame nello specifico, ma, più a larga scala, nei casi delle società di trasformazione urbana, sebbene si debba mantenere una regia generale da parte della società stessa e degli enti pubblici partecipanti, una divisione delle competenze e relative realizzazioni tra opere a carattere prettamente privato e prettamente pubblico sarebbe auspicabile, in modo tale da garantire maggiore economicità ed al contempo trasparenza e chiarezza dei procedimenti. Dal punto di vista del progetto urbanistico – architettonico, invece, non si notano criticità tali da essere considerate come ostacolo o negatività per la realizzazione ed il successo dell’intervento. Tuttavia questo, forse, è dovuto anche ad una non particolare innovazione nelle redazione del progetto, che si mantiene conforme alle linee guida dell’urbanistica moderna per gli interventi di questo tipo, ma non apporta particolari caratteristiche da cui essere esempio, né nel positivo che nel negativo. Avulsa da tutto ciò, infine, è la criticità forse più pesante per la società in essere, che si manifesta come specifica della stessa ma, purtroppo, riscontrabile anche in parecchi altri casi di recupero urbano per mezzo STU: la crisi della giunta comunale con successivo commissariamento e ibernazione di tutte le azione in essere della STU. Questo manifesta l’elevata dipendenza di questo tipo di società non tanto dall’ente comunale e dal suo organico, bensì dalla giunta e dalla parte politica costituente l’Amministrazione Comunale. È infatti ben noto come molto spesso interventi di riqualificazione di questo tipo siano bloc44


cati da cambiamenti all’interno della giunta comunale, rendendo essi molto suscettibili a tali modifiche del panorama politico e, soprattutto, difficili da portare a termine proprio perché essi richiedono una quantità di tempo decisamente più elevata di quella di una legislatura sola. Si manifesta, dunque, anche dalla pratica, una delle preoccupazioni più temute nella teoria sulle STU, ossia la fragilità dell’organismo societario di fronte ai mutamenti politici, i quali, sebbene si cerchino modalità di controllo delle società indipendentemente dalla politica, appaiono sempre più determinanti anche in questo tipo di scelte ed interventi.

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Punti di forza

Criticità

1. Ubicazione favorevole: prossimità alla stazione ferroviaria ed all’autostazione, nonchè vicinanza al centro storico;

1. Necessità di pesanti interventi di bonifica, causanti criticità sia ambientali che economiche;

2. Acquisizione delle aree con compensazioni in quote societarie o previa delocalizzazione delle attività in essere presso un ulteriore comparto;

2. Presenza della linea ferroviaria, che funge da cesura con il tessuto circostante e rende difficoltosi gli interventi di collegamento viabilistico;

3. Riqualificazione urbana del comparto che ha accolto le attività delocalizzate dall’area di intervento;

3. Gestione della società come organo di diritto pubblico, sconveniente poichè preclude la possibilità di azione nel libero mercato;

4. Realizzazione di arterie di traffico 4. Crisi della giunta comunale, che ha fungenti da collegamento tra le due parti congelato ogni iniziativa e intervento della città, prima separate dagli edifici della società. dismessi dell’area;

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Cartografia ed immagini dell’intervento

Fig.2.2.1 Inquadramento dell’area di intervento (Fonte: Google Maps)

Fig.2.2.2 Proposta progettuale (Fonte: www.parmaitaly.com)

Fig.2.2.3 Fotografia del cantiere del primo edificio realizzato (Fonte: www.gazzettadiparma.it)

Fig.2.2.4 Proposta per il collega- Fig. 2.2.5 Dettaglio della strada di mento viabilistico progetto (Fonte: www.amorettistudio.com) (Fonte: www.amorettistudio.com) 49

Fig. 2.2.6 Dettaglio del progetto del verde (Fonte: www.amorettistudio.com)


Stu via Pasubio Fig.2.2.7 Dettaglio della cartografia del Piano Strutturale Comunale (Fonte: www.pianificazioneterritoriale.comune.parma.it)

Destinazione d’uso residenziale Fig.2.2.8 Dettaglio della cartografia del Piano Strutturale Comunale (Fonte: www.pianificazioneterritoriale.comune.parma.it)

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2.3. Il caso di Macerata (Nuova via Trento Spa) 2.3.1 Punti cardine dell’intervento Come già fatto in precedenza per il caso della STU Pasubio a Parma, si elencano di seguito i punti principali caratterizzanti l’area d’intervento considerata. Localizzazione geografica: area semi - centrale della città di Macerata, Marche. Indicazioni temporali: •

1999: prima individuazione del Comune di Macerata di una serie di aree necessitanti di opere di recupero urbano, soprattutto conseguentemente al sisma che aveva appena colpito, nel 1997, la regione. Tuttavia, in seguito all’approvazione da parte del Comune del progetto proposto dai privati, non si manifestarono da parte di questi ultimi intenzioni concrete per la realizzazione dell’intervento, cosicché, nello stesso anno, il Comune decise di procedere esso stesso, vista l’importanza delle opere, alla realizzazione delle stesse. A tal fine, dunque, veniva redatta una variante urbanistica mirante delineare le caratteristiche principali che avrebbe dovuto avere l’intervento, nonché un Piano di Recupero pubblico ad attuazione della stessa variante. Quest’ultimo veniva affiancato da due ulteriori Piani di Recupero, d’iniziativa privata, avendo il primo obiettivi principalmente di ristrutturazione urbanistica mentre i restanti due s’interessavano principalmente del patrimonio edilizio preesistente. 2000: in seguito alla decisione del Comune di costituire una Società di Trasformazione Urbana come strumento per l’attuazione dell’intervento, veniva affidato un incarico per attività di consulenza riguardanti l’iter amministrativo preparatorio e la redazione degli atti necessari. Sempre nello stesso anno veniva enunciata la volontà di intervento e la possibilità, per i legittimi proprietari, di parteciparvi tramite conferimento degli immobili, in modo tale da ovviare processi di esproprio per pubblica utilità. In tal modo, dunque, aveva inizio il trasferimento immobiliare dai possessori alla società. 2001: in seguito alla scadenza, a marzo, del termine per le manifestazioni d’interesse, da parte dei privati, per intervenire sull’area, contestualmente ad una mancanza di raggiungimento, da parte dell’ente pubblico, dei presupposti per portare avanti da solo l’intervento (nello specifico non tutte le aree erano venute in possesso del Comune), l’Amministrazione accelera l’iter burocratico adottando gli atti necessari alla costituzione della STU (statuto, bando di selezione dei soci e convenzione) e pubblicando il bando. Nell’agosto dello stesso anno viene costituita formalmente, con atto notarile, la STU. 2002 – 2004: negli anni immediatamente successivi la società procede alla progettazione delle palazzine da insediare nell’area di intervento e ad una prima 53


realizzazione di opere di riqualificazione urbana sulla via Trento, nonché allo svolgimento di tutte le analisi necessaria per la successiva costruzione. 2004 – presente: nel giugno del 2004 iniziano i lavori di costruzione delle palazzine, che saranno completati totalmente. Sempre nel 2004, come da convenzione stipulata, il comune rientra in possesso della parte di capitale in passato conferita (questione che verrà approfondita successivamente) e inizia i lavori di riqualificazione della strada sottostante alla via Trento. Il termine ultimo dei lavori è previsto per il 2013.

Area di intervento: la principale area di intervento presa in considerazione ha un’ubicazione che la rende alquanto particolare. Essa infatti si trova nel centro storico della città di Macerata, fronteggiando, per buona parte, edifici a grande valenza culturale, ma, al contempo, essa si trova sul limitare del centro cittadino, protraendosi, su un lato, verso una scarpata che fa sì che tale area possa configurarsi come vero e proprio margine urbano. A quest’area va, però, sommato anche l’edificio situato in via Velini, conferito dal comune in virtù di una partecipazione azionaria, che si localizza nelle prossimità della via Trento (strada che definisce l’area di intervento succitata) e della strada provinciale di villa Potenza. Certamente risulta di maggior interesse, nella descrizione dell’area, la superficie su via Trento, essendo l’edificio su via Velini puramente un immobile da recuperare a causa dei danni subiti in seguito al sisma del 1997. Sebbene, dunque, si abbiano due aree distinte, si prenderà maggiormente in considerazione quella più corposa, tra la via Trento e la campagna, rivestendo essa maggior interesse. Tipologia di intervento: proprio dalla localizzazione e dalle sue peculiarità trae essere il progetto di riqualificazione urbana, che si fonda su due presupposti principali. Innanzitutto vi è una volontà di dare un senso urbano ed un significato a quello che fino ad ora era un margine urbano incoerente e degradato. Infatti, sebbene gli immobili si trovino nel centro storico, e vi siano nelle prossimità edifici di gran valore storico e culturale, la vicinanza alla campagna, la scarsa qualità degli edifici e il loro abbandono avevano creato per l’area delle condizioni di degrado tali da qualificarla più come retro che come parte del centro storico. Inoltre, contestualmente alla scelta di ridare funzionalità e vitalità a tale area, vi è la decisione, più prettamente urbanistica, di creare una strada sottostante alla via Trento da ricollegarsi con la viabilità centrale. In questo modo viene in un certo senso a perdersi quella conformazione da margine urbano, ma piuttosto si crea una nuova centralità in cui penetra il verde della campagna. Importante, inoltre, è la decisione di creare numerosi parcheggi all’interno dei palazzi di nuova costruzione, a servizio dei residenti non solo delle palazzine stesse ma anche degli edifici limitrofi. 54


Vi è quindi, nel progetto, l’ambizione di creare un prolungamento vero e proprio del centro cittadino, grazie anche alla decisione di insediare numerose funzioni commerciali ai piani terra dei nuovi edifici e di operare una sistemazione di via Trento tramite un rifacimento del manto e l’apposizione di arredi urbani, con l’intenzione futura di renderla poco accessibile al traffico veicolare privilegiando pedoni e ciclisti. Composizione societaria: all’atto di costituzione della società, il capitale azionario era diviso come segue: • • •

20 % del Comune di Macerata, conseguentemente al conferimento di un immobile da recuperare su via Velini; 10 % di tre istituti di credito (fatti partecipare alla STU anche per agevolare e snellire i procedimenti di finanziamento); 70% di tre grandi imprese proprietarie dei suoli, a cui vanno aggiunte altre 18 imprese partecipantivi con quote esigue.

Nel corso degli anni, tuttavia, tale composizione è cambiata nettamente. Innanzitutto il Comune di Macerata, al 2004, è rientrato in possesso del 19% del capitale inizialmente investito, risultando ora partecipante alla società solo per l’1% mantenendo, però, funzione di regia degli interventi. Ciò è dovuto ad una precisa volontà dell’Amministrazione, che all’atto della stipula della convenzione aveva formalmente espresso tale necessità, dettando tempistiche e predeterminando lo spread con cui recuperare il proprio investimento. In merito al capitale privato, invece, negli anni successivi si è assistito ad un’ulteriore cessione di micro – quote ad investitori privati. Mix funzionale: il mix funzionale dell’intervento in questione è il seguente: • • •

32% Residenziale 21% Commerciale 47% Parcheggi

calcolato sulla superficie lorda di pavimento per ciascuna destinazione d’uso. In questo caso è evidente come il parcheggio sia privilegiato, ma comunque rimangano alte le quote riservate al commercio ed alla residenza. La mancanza di quote riservate alle opere pubbliche deriva da una mancanza di dati in tal senso, in quanto, nel caso specifico, tali opere consistono esclusivamente nelle urbanizzazioni primarie e nella realizzazione della strada di collegamento a valle. Acquisizione delle aree: le aree, la cui proprietà era inizialmente molto frammentaria e per la maggior parte privata (fatta eccezione per l’immobile in via Velini, conferito dal Comune di Macerata in virtù di 55


una quota azionaria), sono state totalmente cedute alla società dai privati possessori previa partecipazione azionaria alla stessa. Non si è, dunque, dovuto ricorrere ad espropri per pubblica utilità né, pertanto, dovuti incappare in contenziosi giudiziari. Progettazione e realizzazione delle opere: per quanto riguarda la progettazione e realizzazione delle opere si è operato nel seguente modo: la progettazione è stata completamente affidata a progettisti esterni, mentre per la realizzazione delle opere si è suddivisa la parte a destinazione privata (ossia le palazzine) e quella a destinazione pubblica (ossia la nuova strada al di sotto della via Trento). Per le palazzine, infatti, la società ha deciso di procedere ad un appalto privato, in modo tale da poter godere delle migliori condizioni concorrenziali sul libero mercato. Per la strada, invece, essendo essa di competenza e di fruizione futura pubblica, si è invece deciso di procedere ad un appalto pubblico. Alla luce di ciò, tuttavia, la società deve comunque essere considerata quale organismo di diritto privato e non come soggetto pubblico. Stato di avanzamento delle opere: attualmente sono state realizzate tutte le opere di edilizia, ossia le palazzine di nuova costruzione su via Trento e il recupero dell’edificio su via Velini (con contestuale conferimento al comune della quota azionaria precedentemente versata). L’unica opera ancora non totalmente realizzata è la strada sottostante alla via Trento, di collegamento con la strada provinciale, la cui costruzione si ipotizza sarà conclusa entro la fine del 2013. Normative e piani interessati: l’intervento qui studiato risulta sottostante i seguenti piani e normative: • •

piano urbanistico comunale; piano di recupero dell’area, formato a partire da tre distinti piani: uno, d’iniziativa pubblica, riguardante per lo più le opere di ristrutturazione urbanistica, e due, d’iniziativa privata, riguardanti opere a carattere edilizio. Tale piano di recupero risulta conforme al piano urbanistico comunale; le legge regionale di Governo del Territorio n° 34 del 1992, Norme in materia urbanistica, paesaggistica e di assetto del territorio.

Per quanto riguarda la legislazione specifica per le Società di Trasformazione Urbana, la legge regionale di Governo del Territorio n° 16 del 2005, Disciplina degli interventi di riqualificazione urbana e indirizzi per le aree produttive ecologicamente attrezzate, all’articolo 11, tratta nello specifico delle STU.

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2.3.2 Analisi della soluzione progettuale proposta L’intervento qui in esame si qualifica come ristrutturazione urbanistica di un’area dalle grandi possibilità e dalla conformazione alquanto particolare, essendo al contempo ‘margine urbano’ e parte di una delle zone più eleganti e signorili della città di Macerata. Tale intervento si è reso necessario sia in seguito al terremoto del 1997, che ha causato danni anche ingenti nella città e nella regione Marche, sia in relazione proprio alla caratterizzazione dell’area, fino a questo momento vista quasi come periferica proprio per il suo aggettarsi verso la campagna in maniera incoerente e priva d’urbanizzazione. Tutto il progetto, dunque, si fonda sulla volontà di ridare a tale zona lo splendore che merita, ristrutturandola non solo dal punto edilizio ma anche da quello urbanistico, ponendo le basi per una nuova fruibilità dell’area. Principale elemento d’importanza della proposta, dunque, è la riqualificazione della via Trento contestualmente alla realizzazione delle palazzine che su essa fronteggiano gli attuali palazzi, i quali, nonostante il loro valore culturale, sono relegati ad essere un ‘retro’ proprio a causa dell’incuria e del degrado in cui versa tale strada. A ciò si collega la decisione di realizzare una strada che vada a collegare la suddetta via con la strada provinciale, passando al di sotto del quartiere; in questo modo, infatti, l’area perde in un certo senso quella caratteristica di ‘margine urbano’ che la qualificava fino al momento attuale, reinserendola all’interno di un contesto, urbano e insediativo, e non più al suo limitare. Va sottolineata, inoltre, la funzione pubblica dell’intervento, che potrebbe essere oscurata, ad una prima lettura, dalla decisione di realizzare esclusivamente palazzine adibite a residenza e commercio. Infatti, se è effettivamente vero che la componente edilizia del progetto è prettamente privata, la forza dell’intervento, come già sopra ampiamente trattato, non deriva tanto da essa quanto dall’opera di ristrutturazione urbanistica. E forse proprio la decisione di insediare edifici adibiti a residenza e commercio garantisce all’area il raggiungimento di quel carico critico di persone che la possa rendere effettivamente vitale e frequentata, permettendo, proprio attraverso la fruizione, il mantenimento della qualità dell’intervento nel tempo. A ciò va aggiunto il recupero edilizio dell’edificio sito in via Velini, che pur essendo avulso dal resto del contesto d’intervento, manifesta la sua importanza in quanto esemplificativo della volontà dell’Amministrazione Comunale di ridare luce ai simboli storici della propria città, inevitabilmente danneggiati dallo scorrere del tempo e dal terremoto. L’intervento dunque, pur andando ad intervenire su di un’area piccola tramite realizzazioni che possono essere considerate quasi ordinarie, nella sua volontà di ricreare centralità per un’area fino ad ora relegata a non essere vissuta, manifesta la sua importanza sia per il quartiere che per la città stessa, dimostrando un’intenzione, da parte delle pubblica amministrazione, di cercare di ricreare i presupposti per la vita cittadina.

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2.3.3 Analisi dei punti di forza Verranno di seguito esposti i punti di forza caratterizzanti l’intervento in esame, suddividendoli, come in precedenza, in qualità dipendenti da fattori intrinsechi all’area, pregi dovuti alle particolari strategie utilizzate dalla società e fattori di merito propri del progetto di recupero edilizio ed urbanistico. Per quanto riguarda le caratteristiche favorevoli implicite nell’area di progetto, va innanzitutto menzionata la particolare ubicazione della stessa. Essa infatti, grazie al suo localizzarsi nelle prossimità di un quartiere molto centrale ed elegante della città di Macerata, si preannuncia già, una volta realizzate le opere di riqualificazione, come di notevole interesse per futuri investitori, nonché di rilevanza per la comunità stessa, andando il suo recupero a completare il tessuto insediativo dell’area urbana centrale, ridando luce a palazzi al momento attuale sfavoriti dall’incoerenza e dal degrado in cui versa tale porzione di quartiere. Inoltre, un’altra peculiarità a favore dell’intervento, in questo caso dal punto di vista più prettamente tecnico ed amministrativo, è stato l’essere in possesso, da parte dell’Amministrazione Comunale, di un’immobile necessitante di opere di recupero, da ‘utilizzare’ come conferimento per la società, in modo tale da potervi partecipare senza dover apporre ulteriori conferimenti in denaro. Ciò ha inoltre anche promosso il recupero di tale edificio, penalizzato gravemente in seguito al sisma, facendolo rientrare negli obiettivi della Società. In merito, invece, alle qualità ed ai punti d’interesse derivanti dalle particolari decisioni e strategie della società, va primariamente menzionato l’iter seguito dall’Amministrazione Comunale, prima, e dalla Società, poi, per la costituzione della stessa e la redazione di tutti i documenti, piani ed atti necessari. Tutto il procedimento, infatti, è stato permeato da un’estrema trasparenza d’intenti: l’amministrazione ha proceduto subito con richieste di manifestazioni di interesse e proponimenti dei privati proprietari i quali, tuttavia, sebbene avessero proceduto a delineare un piano per l’area di loro proprietà, hanno poi disatteso il termine ultimo per la concretizzazione dell’intervento, ponendo l’amministrazione nell’obbligo di riassumere in proprio l’iniziativa di riqualificazione. Tutto ciò, però, non va visto in maniera totalmente negativa poiché esso ha permesso il delinearsi di piani di recupero, d’iniziativa privata, che, assieme al piano d’iniziativa pubblica, sono andati a coesistere nello strumento attuativo finale, che dunque insedia in sé le volontà sia del Comune, quale rappresentante della cittadinanza, sia dei privati, quali rappresentanti dei portatori di interesse. Inoltre, la trasparenza adottata dall’amministrazione nei procedimenti ha fatto sì che, essendo ben nota la volontà di andare ad intervenire sull’area, si manifestassero anche gli interessi dei privati ad acquisire gli immobili ivi localizzati, con una conseguente diminuzione della frammentazione della proprietà. Altra peculiarità della strategia, in questo caso più dell’ente comunale che della società stessa, è la definizione, già in fase di convenzione, di un procedimento di rientro del capitale pubblico entro un termine dato e con uno spread predeterminato. Ciò è alquanto specifico 59


del caso in esame, in quanto difficilmente si riscontrano decisioni di questo genere, atte a favorire l’ente pubblico e permettendogli di non investire ‘a vuoto’ i suoi capitali, ma bensì di ottenere, una volta condotta a termine l’operazione, un vantaggio anche dal punto di vista economico, oltre che da quello di benessere per la città e la cittadinanza. I punti di forza del progetto, invece, sono essenzialmente due. Innanzitutto il progetto di riqualificazione qui studiato avrà come principale effetto quello di ridare vita ad un intero quartiere, garantendo, da un lato, un carico critico di persone che lo ravviveranno (grazie alle residenze ed alle attività commerciali di nuova costruzione), dall’altro restituirà la giusta importanza ai palazzi fronteggianti la via, ora ridotti ad un ‘retro’ degli edifici su corso Cavour. È quindi fondamentale la funzione pubblica che si attribuisce all’opera, nonostante essa si fondi molto su realizzazioni private. Inoltre, grazie alla creazione di parcheggi si cercherà di sopperire alle carenze fin’ora manifestatesi per i residenti e gli operatori della zona, sebbene in futuro si preveda di rendere tale strada a scorrimento lento, favorendo piuttosto la pedonalità, in attinenza alle moderne teorie di sviluppo e di sostenibilità dei centri cittadini. La possibilità di riservare ad un traffico di tipo pedonale e ciclabile la via viene data anche dal progetto della nuova strada a valle della via Trento, che dovrà andare a collegare quest’ultima ed il resto del centro con la strada provinciale di villa Potenza. Tale decisione ha come effetti positivi sia la possibilità succitata di pedonalizzare una parte del centro, sia di ridefinire dal punto di vista urbanistico la parte di campagna a valle dell’area di intervento, rendendola più coerente e dando in questo modo più risalto alle nuove realizzazioni. Quella che, fino a prima, era una scarpata non edificata e non curata degradante verso la periferia, con questo progetto vede ridefinire i suoi limiti e confini, interponendosi tra il centro urbano e la viabilità principale. Non si vedono, dunque, particolari innovazioni o lumi nel progetto, ma di certo vi è una forte volontà di recupero, spesso tanto decantata ma carente nelle amministrazioni, che è stata portata avanti con fermezza fino alla realizzazione completa delle opere.

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2.3.4 Analisi delle criticità Data la dimensione relativamente piccola dell’intervento, e le scelte piuttosto tipiche e lineare operate dai promotori e dagli attuatori dello stesso, non si riscontrano criticità forti o particolarmente marcate. Tuttavia si possono lo stesso ritrovare dei potenziali ‘fattori di rischio’. Prima criticità risiede nella scelta dell’ente pubblico di partecipare alla società con un apporto di capitale minoritario (che in seguito, come si è potuto vedere in precedenza, viene ridotto quasi totalmente, arrivando a solo l’1%). Tale scelta può essere vista come azzardata, nella misura in cui la partecipazione minoritaria può generare problematiche di controllo e gestione sulla società stessa e, maggiormente, sugli interventi che essa è chiamata ad attuare. Quindi, se da un lato la strategia dell’ente comunale di rientrare in possesso del capitale investito può essere vista come favorevole e senza dubbio innovativa, dall’altro potrebbe, in taluni casi, portare a difficoltà di gestione. Nel caso in esame, tuttavia, è stato esplicitato che l’amministrazione, soprattutto quale ente pubblico preposto al governo del territorio, rimanesse, indipendentemente dall’esiguità del capitale, quale regista di tutte le opere in attuazione. In ogni caso, anche se ciò non fosse stato esplicitato, l’amministrazione, in virtù delle sui diritti di veto su tutti i piani urbanistici in attuazione al piano comunale, e comunque su tutte le pratiche di nuova edificazione, manterrebbe comunque una facoltà di decisione sulle opere stesse, ma ciò porterebbe a interrogarsi sulla effettiva necessità di costituire una STU. Se infatti l’ente pubblico è interessato a partecipare alla società solo in parte minoritaria ed in virtù delle facoltà ad esso attribuite per diritto, ci si chiede quale sia il vantaggio di costituire una STU rispetto al far semplicemente attuare l’intervento a privati. Nel caso in esame la risposta può forse essere trovata andando a rileggere l’iter storico e burocratico che ha portato alla delibera di costituzione: il Comune ha inizialmente cercato manifestazioni d’interesse da parte di privati che attuassero in proprio l’intervento proposto e, solo successivamente alla scadenza del termine ultimo per l’attuazione delle opere stesse, si è deciso a costituire una società in proprio per conseguire l’obiettivo prefisso. Si può quindi dire che, in questo particolare caso, la decisione di utilizzare tale strumento societario non è stata presa in virtù di una volontà dell’amministrazione di partecipare attivamente agli interventi, ma semplicemente in conseguenza ad un’inerzia dei privati chiamati in causa. Altra difficoltà che potrebbe manifestarsi per la società, e per il conseguimento degli obiettivi prefissi, è determinata dalla decisione di realizzare un’arteria di collegamento tra il centro cittadino e la strada provinciale. Se infatti tale scelta caratterizza in positivo il progetto, dall’altro può essere catalizzatrice di problematiche di tipo burocratico ed economico (e di conseguenza anche temporale, nella misura in cui l’addentrarsi in questioni relative alla burocrazia comporta un allungamento delle tempistiche inizialmente previste). È bene infatti notare come al momento attuale tutte le opere a carattere privato siano state realizzate mentre tale strada di collegamento risulta ancora in fase di realizzazione, probabilmente proprio in virtù di difficoltà di questo tipo incontrate dall’amministrazione. Tale criticità, però, non va vista in assoluto, ma solo alla luce di una serie di problematiche e 61


malattie che affliggono il sistema burocratico italiano. Sono infatti numerosi i casi di interventi totalmente o parzialmente non realizzati proprio a causa di difficoltà amministrative, di scarso dialogo tra vari enti locali (Comune e Provincia, ad esempio) e di quasi inesistente sincronia tra essi. Problematiche, dunque, che si potrebbero risolvere solo riformando alla base un sistema di enti che appare complesso e mal formulato, ma che, tuttavia, non deve essere visto come deterrente per la realizzazione di opere importanti quale quella in esame. Si ha, dunque, una serie di criticità che però sono sicuramente ininfluenti rispetto ai punti di forza ed alle potenzialità dell’intervento, e ciò si è potuto vedere anche nello stato di avanzamento dei lavori finora raggiunto.

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Punti di forza

Criticità

1. Ubicazione favorevole: localizzazione in un quartiere centrale;

1. Quota sociale minoritaria dell’ente pubblico (rischiosa nella misura in cui potrebbe portare a problemi di gestione degli interventi);

2. Recupero di un edificio storico danneggiato dal sisma (e di proprietà del Comune di Macerata);

2. Decisione di realizzare un’arteria di traffico a collegamento tra il centro e la strada provinciale (intervento non ancora attuato);

3. Trasparenza e coivolgimento di tutti i soggetti interessati: richieste di manifestazioni di interesse e di proposte da parte dei privati e dei cittadini, poi confluite nel piano di recupero; 4. Gestione economica della società con piano di rientro del capitale pubblico entro limiti temporali precisi e con spread predeterminati; 5. Rivitalizzazione del quartiere e creazione di parcheggi (fino ad ora non sufficienti a coprire le esigenze);

6. Realizzazione di importanti tratti stradali e ciclopedonali, rispondenti alle necessità della comunità;

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Cartografia ed immagini dell’intervento

Fig.2.3.1 Inquadramento dell’area di intervento (Fonte: Google maps)

Fig.2.3.2 Prospettiva della soluzione progettuale (Fonte: www.nvtspa.it)

Fig.2.3.3 Render della soluzione progettuale (Fonte: www.nvtspa.it)

Fig.2.3.4 Dettaglio della cartografia del Piano Regolatore Generale (Fonte: www.comune.macerata.it) 65


2.4. Il caso di Napoli (Bagnolifutura Spa) 2.4.1 Punti cardine dell’intervento Come ultimo intervento da trattare approfonditamente si prende l’esperienza attuata a Napoli, la più complessa certamente tra le tre proposte. Si delineeranno, dunque, nel seguito i punti fondamentali dell’intervento. Localizzazione geografica: area periferica, ma di notevole interesse paesaggistico, del Comune di Napoli, Campania Indicazioni temporali: •

• •

1995: in seguito alla dismissione, conclusasi nel 1993, delle attività insediate nell’area di intervento, iniziano le demolizioni dei fabbricati e le bonifiche dei suoli, ad opera dei ‘caschi gialli’ usciti dalla dismissione delle attività produttive ivi insediatevi; 1996: viene stanziato dal Governo un finanziamento per la realizzazione delle opere di bonifica, a fronte delle ingenti spese sostenute per condurre tali lavori (circa 400.000 euro al mese). Tale finanziamento, tuttavia, non è ancora stato completamente erogato; 2001: il comune conferisce alla società Bagnolifutura (che verrà in seguito costituita con atto notarile quale STU) gli immobili ubicati nell’area precedentemente acquisiti dall’ente, per un totale di circa 195 ettari. Si ha così un notevole aumento del capitale sociale, ampliato anche nell’immediato seguito da una ricapitalizzazione da parte degli altri due soci per un totale di 62 milioni di euro. Sempre nello stesso anno la Giunta Comunale approva il Piano Urbanistico Esecutivo per l’area; 2002: la Società di Trasformazione Urbana Bagnolifutura Spa viene costituita formalmente con delibera del Consiglio Comunale, prima, e atto notarile, poi; 2005: viene approvato dal Consiglio Comunale il PUE, dando inizio alla progettazione delle opere. Vengono proposti due scenari (in seguito illustrati nelle loro caratteristiche) tra i quali viene scelto quello in cui la società si fa carico della bonifica e delle demolizioni, prima, e della progettazione e realizzazione delle opere pubbliche, poi. Scelto lo scenario viene emanato un bando di concorso per la progettazione preliminare del Parco; 2006: il concorso viene reiterato, per motivi burocratici e giuridici, e, una volta assegnato l’incarico, vengono indetti tre appalti per opere di architettura ed ingegneria, relativi alla progettazione della Porta del Parco, del Parco dello Sport e dell’Acquario Tematico (opere totalmente completate); 2010: viene inaugurata la Porta del Parco ed hanno inizio i lavori per la realizzazione dei Napoli Studios; contestualmente, a seguito di una prima asta andata deserta, viene indetta una seconda asta per la vendita di un lotto a destinazione 67


residenziale. Nello stesso anno, inoltre, viene adottata una variante al PUE (conforme al PRG) per il cambiamento di destinazione d’uso da terziario a residenziale di un lotto per il quale è prevista la realizzazione di 90.000 metri cubi; 2011 – oggi: le aste per la vendita delle aree da destinare a residenza continuano ad andare deserte, probabilmente a causa della crisi economica, la quale si riflette anche sul settore dell’edilizia.

• Area di intervento: l’area di intervento, a carattere ex – industriale, si caratterizza per la sua ubicazione particolarmente favorevole e pregiata. Essa infatti, ubicata nel quartiere ovest della città, si trova a diretto contatto con i quartieri di Bagnoli e Fuorigrotta, a nord, con il costone di Posillipo, a sud e ad est, e con la linea di costa, a ovest. Si può, dunque, ben vedere come si sia di fronte ad un’area dalla collocazione straordinaria dal punto di vista paesaggistico (il costone di Posillipo, infatti, è ospita una delle più rinomate ed eleganti borgate della città di Napoli, proprio in merito delle sue bellezze naturali). Tale area, inoltre, risulta anche strategica per la riqualificazione di tutto il quartiere ovest della città. Se, infatti, all’epoca dell’insediamento delle industri ivi ubicatevi tale zona era periferica e marginale rispetto al centro cittadino, lo sviluppo urbano avvenuto nel corso del secolo scorso ha fatto sì che essa si trovasse inserita all’interno di un contesto insediativo non più puntiforme e disgregato, ma compattato nella struttura di un vero e proprio quartiere residenziale cittadino. La riqualificazione dell’area, dunque, appare come doverosa, proprio in funzione del recupero di un intero quartiere della città. Inoltre, importante dire come l’area sia attualmente già ben collegata infrastrutturalmente, sia tramite strade comunali che provinciali e statali, garantendo quindi già fin da subito estrema accessibilità ai futuri interventi. Il passato industriale dell’area, infine, fa sì che essa sia considerata come altamente necessitante di riqualifica, proprio in virtù dell’insalubrità in cui vertono i suoli. Nel caso di Bagnoli esso appare come ancora più importante, avendo l’area insediato industrie pesanti come l’Italsider (ex – Ilva) e l’Eternit, tutt’ora presenti nelle cronache quotidiane per i danni ambientali che esse hanno causato e stanno tutt’ora generando. Tipologia di intervento: l’intervento, data l’estensione notevole dell’area, la particolare conformazione del terreno e le preesistenze ivi insediatevi, si manifesta fin da subito come complesso. Le strategie e le scelte operate dagli attuatori e dai promotori per l’intervento in questione possono essere riassunte in tre filoni principali: •

il primo punto cardine dell’intervento risiede nella bonifica dei terreni, inquinati e resi insalubri dal passato industriale pesante, e dalla demolizione di quasi tutte gli edifici preesistenti (fatta eccezione per gli immobili che, data le peculiarità architettoniche e tipologiche, sono considerati testimonianza del passato indus68


triale); il secondo punto fondamentale risiede nel recupero dei succitati immobili ritenuti di pregio e valore storico, che andranno ad insediare nuove funzioni conformi con la volontà di mantenerli per testimoniare un passato importante per l’area considerata e per la città tutta; infine, terzo punto, consiste nel vero e proprio progetto di intervento sull’area, che si divide in una componente di progettazione di opere private (nello specifico insediamenti residenziali a bassa densità e turistici) e in un’altra a carattere pubblico; quest’ultima rappresenta di certo la parte più rilevante di tutto l’intervento, che fa perno proprio sulla funzione pubblica dello stesso. Essa si concretizza nella realizzazione di un grande parco urbano, a cui si corredano numerose infrastrutture e servizi a contorno, quali centri di ricerca, auditorium, strutture per gli sport acquatici e musei.

È quindi evidente come la complessità dell’intervento sia estrema e come lo stesso punti molto a definire una nuova dimensione pubblica e a servizio del cittadino, quasi a risarcimento di ciò che, in passato, ha comportato la presenza di industrie così pesanti e dannose, per l’ambiente e per la salute, in un’area che invece, data la sua vicinanza ai quartieri residenziali e la sua particolare bellezza paesaggistica, avrebbe meritato una maggior attenzione. Composizione societaria: la società ha composizione totalmente pubblica, dividendo però le sue quote azionarie fra diversi enti. Nello specifico, la suddivisione risulta la seguente: • • •

90% del Comune di Napoli 7,5% della Regione Campania 2,5% della Provincia di Napoli

Si ipotizza, tuttavia, un futuro ingresso nella compagine di soci privati, che porterà ad una ripartizione delle quote azionarie che, però, dovrà seguire il seguente schema: • • • •

30% almeno delle quote del Comune di Napoli 7,5% della Regione Campania (come allo stato attuale) 2,5% della Provincia di Napoli (come allo stato attuale) 60% al massimo di soci privati, con quote individuali non superiori al 10% l’una

Si cerca, così, di cercare investitori mantenendo però il controllo della società (la limitazione delle quote individuali al 10% serve, infatti, proprio ad evitare scalate al capitale della società). Mix funzionale: Il mix funzionale, nel caso in esame, dovrà essere suddiviso, a causa della discordanza dei dati, tra gli spazi verdi e pubblici (qui uniti in opere pubbliche), di cui si conosce la superfici in ettari, e le opere edificatorie, di cui viene data la cubatura. 69


Nello specifico, si avrà che: • •

• • •

alle opere pubbliche viene dedicata, a fronte di una superficie di piano pari a 339 ha, un’area di 244,41 ettari, ossia circa il 72%; per le opere a destinazione residenziale (in cui vengono inclusi sia i nuovi insediamenti che le conservazioni funzionali) si avrà una cubatura di 467.479 metri cubi; per le realizzazioni a destinazione produttiva si avrà una cubatura di 1.112.307 metri cubi; alle attrezzature commerciali sarà destinata una cubatura di 334.910 metri cubi; verranno, infine, mantenuti 200.304 metri cubi di edifici esistenti, qualificati come archeologia industriale.

Sebbene i dati siano discordanti si può, tuttavia, apprezzare come la maggior parte del suolo sarà destinato ad opere a verde o infrastrutture legate alla mobilità ed all’accessibilità, riducendo dunque l’impatto ed il consumo di suolo, che passerà da un passato di quasi totale edificazione ad un futuro di recupero della dimensione ambientale e paesaggistica. Importante, inoltre, anche vedere come vi sia comunque la previsione di realizzare opere a carattere residenziale e produttivo, garantendo, da un lato, il recupero di parte dei fondi necessari per la realizzazione delle opere e, dall’altro, l’insediamento di persone che fruiranno delle opere a progetto. Acquisizione delle aree: lo stato delle superfici costituenti l’area di intervento, sia all’atto della costituzione della società che al momento attuale, è di estrema frammentarietà. Infatti, mentre inizialmente le proprietà si dividevano tra due industrie principali (aventi circa 200 ha), il Demanio e altri proprietari minori (che insieme possedevano circa 139 ha), attualmente i suoli sono per 187 ha di proprietà della Bagnolifutura (per circa il 55% del totale), mentre i restanti ettari si dividono tra il Demanio, RFI (Rete Ferroviaria Italiana), il Comune di Napoli (con 3,5 ha) ed altri proprietari. Si ha, quindi, a tutt’ora una situazione frammentaria e, perciò, difficoltosa, che inoltre vede tra gli interessati anche il Demanio e RFI, spesso interessati in questo tipo di interventi e spesso causa di problematiche inerenti la cessione dei suoli, il loro eventuale usufrutto o la loro acquisizione. Per quanto concerne le modalità di acquisizione, invece, le aree già entrate in possesso dalla società (che precedentemente erano di proprietà di due industrie private) sono state in passato acquisite dal Comune, che le ha poi conferite alla società, assieme al debito dall’ente contratto con i precedenti proprietari. Le altre aree, invece, sono tutt’ora di proprietà altrui, sebbene vi sia l’intenzione di acquisirle non appena si manifesti la possibilità di farlo (una di tali aree insedia al suo interno una caserma, quindi la proprietà attuale è del Demanio dello Stato, che, seppur con tempi molto lunghi, ha iniziato dei processi di cessione dei suoi beni verso gli enti che li richiedono). Progettazione e realizzazione delle opere: 70


una volta approvato il Piano Urbanistico Esecutivo per l’area, al momento di procedere con i primi affidamenti per la progettazione e la realizzazione delle opere, la società si è trovata di fronte a due scenari (di cui si parlerà più nello specifico nel paragrafo successivo). In relazione a ciò, la STU ha scelto di procedere nella sola progettazione e realizzazione degli interventi a carattere pubblico (nonché, ovviamente, a tutte le opere di urbanizzazione dell’area), mentre, per quanto riguarda gli interventi privati, ha propeso per la vendita delle aree su cui essi erano previsti, lasciando al di fuori delle competenze della STU tali opere. Relativamente a ciò, dunque, appare evidente come, avendo tutti gli interventi una finalità esclusivamente pubblica, la società abbia dovuto operare in qualità di soggetto pubblico, promuovendo dunque procedure di evidenza pubblica per tutte le opere interessate, sia per quanto riguarda la progettazione che la loro realizzazione. Andando più nello specifico, la società ha bandito inizialmente un concorso pubblico per la progettazione preliminare del Parco urbano, i cui vincitori hanno poi ottenuto anche l’incarico per la progettazione definitiva, mentre per le altre opere pubbliche si è deciso di procedere ad appalti per servizi di architettura ed ingegneria. Allo stesso modo per la realizzazione delle opere sono stati banditi appalti integrati tramite procedure di evidenza pubblica, da cui sono state scelte le imprese incaricate degli interventi. Stato di avanzamento delle opere: al momento attuale le opere di bonifica dei suoli sono state effettuate per il 60% del totale, mentre, per quanto riguarda le realizzazioni, sono stati completati l’Acquario Tematico, il Parco dello Sport e la Porta del Parco. Quest’ultimo è stato inaugurato ufficialmente nel 2010. Attualmente sono in corso le opere di realizzazione dei Napoli Studios, e sono state bandite delle aste per l’acquisto delle superfici da destinare a residenza. Normative e piani interessati: per quanto riguarda l’intervento in esame, esso risulta sottostante ai seguenti piani ed alle seguenti leggi: •

Piano Regolatore Generale del Comune di Napoli, nella specifica della Variante per la Zona Occidentale, approvata nel 1997 ed avente come centro d’interesse proprio l’area ex – Italsider; Piano Urbanistico Esecutivo di Coroglio – Bagnoli, approvato nel 2005 e variato nel 2010, sempre, però, in conformità al Piano Regolatore;

Per quanto riguarda, invece, la legislazione in merito alle società di trasformazione urbana nello specifico, si ha la Legge n°16 del 2004, Norme sul governo del territorio, che all’articolo 36 discorre proprio di tale tipologia societaria.

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2.4.2 Analisi della soluzione progettuale proposta Già dai punti cruciali sopra elencati, appare lampante la complessità dell’intervento che si va qui a considerare. I fattori che lo qualificano in tal modo sono numerosi, e spaziano da caratteristiche più prettamente ‘spaziali’ (l’area ha un’estensione veramente notevole) a peculiarità di precedente utilizzo del suolo (l’intervento avrà luogo, infatti, su di un’area una volta ubicante degli stabilimenti dell’Italsider, ex – Ilva, di cui tutt’ora sono oggetto di cronaca le terribili conseguenze degli stessi sull’ambiente e sulla salute dei suoi lavoratori). Prima di passare alla descrizione dell’intervento da realizzarsi si vogliono, dunque, illustrare quali sono le caratteristiche che qualificano tale area come adatta a subire un intervento di recupero. Il primo carattere distintivo dell’area, quello che, molto probabilmente, salta subito all’occhio, forse anche in virtù della cronaca attuale, è il suo passato industriale pesante, avendo ospitato, come già citato, gli stabilimenti delle acciaierie Italsider e della tragicamente nota industria di fibro – cemento Eternitt. Difficile immaginare, al momento attuale, due attività maggiormente radicate, nell’opinione comune, quali devastatori dell’ambiente e della salute delle due succitate. Questa preesistenza, importante ed imponente, dunque, basterebbe già da sola a dichiarare l’importanza di indirizzare un intervento di recupero proprio verso questa stessa area, già dilaniata dal passato industriale e di certo meritante, per la città e per la cittadinanza, un futuro migliore. Se a ciò, però, si aggiunge la particolare ubicazione della stessa nel contesto ambientale e paesaggistico del Golfo di Napoli, le motivazioni a favore aumentano esponenzialmente. Storia vuole, infatti, che tale area sia localizzata nelle prossimità di uno dei paesaggi più affascinanti e importanti dal punto di vista naturalistico della zona circostante, interponendosi tra la linea di costa, a ovest, e il costone di Posillipo, a sud e ad est. Una localizzazione, dunque, che spicca per bellezza e che, dunque, meriterebbe un insediamento di certo diverso da quello industriale, che non solo sembra inadatto se collocato in quel luogo, ma che ha contribuito anche a distruggerlo. Una porzione della linea di costa, infatti, è stata interrotta artificialmente, con colate di loppa d’altoforno, per poter ampliare la superficie destinata alla produzione, giudicata insufficiente. Ciò ha causato una modificazione sostanziale del contesto, che ora con questo intervento si cerca di andare ad eliminare, sebbene con notevoli difficoltà dovute alla volatilità dei materiali utilizzati per realizzare la ‘colmata’, che potrebbero causare danni ancora maggiori per la salute se non smantellate accuratamente. Sempre in merito all’ubicazione, ma non più vista sotto l’aspetto paesaggistico ed ambientale, va anche menzionato il fatto che, sebbene all’epoca della prima costituzione del polo industriale tale area si trovasse al di fuori dell’insediamento urbano, attualmente, a causa delle espansioni che hanno avuto luogo nel secolo scorso, soprattutto a partire dal secondo dopoguerra, essa si trova proprio al limitare dei quartieri residenziali di Fuorigrotta e Bagnoli. Il suo diventare, dunque, quasi una parte integrante di un tessuto insediativo con caratteristiche marcatamente differenti, rende ancor più impellente la necessità di riconvertirlo a funzioni più adatte alle nuove condizioni in cui la zona versa, soprattutto, ma non solo, per questioni di 73


salubrità. Presupposti importanti, dunque. Presupposti che non possono far altro che far propende, se non addirittura, in un certo qual modo, obbligare l’opinione pubblica a procedere repentinamente con opere di recupero che ridiano il possesso dell’area alla cittadinanza, in una sorta di ricompensa per quanto si è dovuto subire nel passato trascorso. Ed è proprio questo che si è cercato di fare nella redazione dei progetti, e delle proposte a monte per l’area. Se in ogni caso i proponimenti sono alquanto complessi, vista l’estensione dell’area, la particolare conformazione orografica dei suoli e la necessità di mantenere alcune preesistenze industriali quali memoria storica, è marcata ed evidente la volontà di dare a quest’area una funzione pubblica, e di reintegrazione con l’ambiente. Un’altra questione che necessita attenzione, prima di passare alla descrizione dell’intervento, è la strategia di azione scelta dalla società in relazione alla progettazione e realizzazione delle opere e ai metodi di finanziamento. Infatti, una volta costituita la società ed approvato lo strumento attuativo su cui si sarebbe fondato poi tutto l’intervento della stessa, si sono prospettati di fronte due scenari per il futuro della società. Un primo scenario, detto di sviluppo, consisteva, una volta acquisite le aree ed eseguite le bonifiche, nella realizzazione, da parte della società, delle opere di urbanizzazione e di tutte le opere, a carattere sia pubblico che privato, ovviamente in seguito alle normali procedure di evidenza pubblica per la ricerca di imprese edili preposte alla costruzione di tali opere. In questo modo la società si incaricava di procedere alla realizzazione di tutte le opere previste dal piano, con un investimento iniziale notevole e ricavando fondi dalla vendita degli immobili e dalla cessione in gestione a terzi delle opere a titolo pubblico. Il secondo scenario, invece, detto di valorizzazione, propendeva, sempre una volta acquistate le aree ed eseguite le bonifiche, per la realizzazione delle sole opere di urbanizzazione, a cui seguiva la vendita non più degli immobili, ma bensì dei suoli su cui si sarebbero poi in seguito dovuti costruire gli edifici. In questo modo, invece, a fronte di un investimento iniziale minore rispetto a quello previsto nel primo scenario, i ricavi derivavano dalla vendita di tali suoli e, come nel caso precedente, dalla cessione in gestione a terzi delle opere pubbliche. La società, chiamata a scegliere una delle strategie sopra esposte, ha preferito la seconda, probabilmente in virtù del minore capitale iniziale necessario, essendo la società già gravata da spese ingenti per la dismissione delle preesistenze e le operazioni di bonifica. Questa scelta appare, in questo specifico, ottimale, sebbene nella realtà dei fatti si sia assistito ad una mancanza di interesse di potenziali investitori per le aree bandite. Infatti entrambe le aste per la vendita della superfici sono andate a vuoto, e tutt’ora risultano invendute, molto probabilmente a causa della crisi economica che ha afflitto il sistema internazionale e, in maniera alquanto marcata, anche il settore dell’edilizia. Il risultato, dunque, è una attuale carenza di finanziamento per la società, che si vede proprietaria di terreni da edificare che non riesce a vendere, ma tutto ciò a fronte di investimenti minori di quelli che avrebbe comportato la realizzazione in proprio degli edifici previsti per tali aree. Passando ora ad un’analisi specifica dell’intervento, il primo punto da trattare è senza dubbio 74


la questione delle bonifiche che, in questo caso più che in altri, si manifesta in tutta la sua necessità e difficoltà di realizzazione. Come è già stato ampiamente detto in precedenza, i suoli interessati dal piano vedevano, per la maggior parte di essi, la precedente ubicazione di immobili e strutture al fine, o al servizio, di produzioni industriali pesanti, quali la lavorazione dell’acciaio e del fibro – cemento. Ciò ha comportato un notevole impatto sul suolo, sia dal punto di vista del consumo dello stesso dato dall’impronta di tali edifici, sia dal punto di vista delle sostanze inquinanti che tale tipo di produzione riversava nei terreni sottostanti. Una volta, dunque, dismesse le attività, la prima operazione necessaria da eseguire per rifunzionalizzare tali aree è stata quella di smantellare le preesistenze industriali (tutte fuorché quelle ritenute di valore storico) e bonificare dagli agenti inquinanti i terreni sottostanti. Tale operazione, iniziata subito dopo la dismissione e la chiusura delle aziende che ivi operavano, si è protratta nel tempo fino al momento attuale e non è ancora stata completata, proprio in virtù dell’estensione dell’area da bonificare e, probabilmente, di necessari periodi di pausa dovuti alla ricerca di fondi per il continuo delle operazioni. Tali attività, infatti, sono notoriamente molto dispendiose e, per il caso in esame, sono state stimate per un costo di circa 400.000 euro al mese. Per far fronte a tali incombenze, dunque, il Governo ha stanziato nel 1996, in favore della società Bagnolifutura, non ancora costituitasi con atto notarile in qualità di STU ma agente esclusivamente quale organo preposto degli enti pubblici per dirigere tali operazioni di bonifica, un finanziamento, che, sebbene non sia ancora stato totalmente erogato, ha parzialmente sopperito alla necessità di capitale per il protrarsi delle operazioni. Attualmente la società ha proceduto a bonificare circa il 60% dell’area di suo interesse, procedendo, però, al contempo a progettare e realizzare le opere da insediare sui suoli già bonificati, sia per accelerare i tempi di esecuzione degli interventi previsti, sia per, eventualmente, riuscire ad ottenere finanziamenti dalla vendita dei terreni destinati ad insediamenti residenziali privati (cosa che, tuttavia, come si è visto in precedenza, non è avvenuta, non avendo per il momento avuto alcun riscontro nessuna delle aste indette per la vendita di tali suoli). Collegata al tema delle dismissioni sopra esposto è la problematica del recupero degli immobili considerati di valore storico e culturale, quelli afferenti alla cosiddetta ‘archeologia industriale’. A partire dagli anni ‘80 in poi, in concomitanza con le prime dismissioni e con i primi dibatti sulle riqualificazioni delle aree industriali dismesse, si cominciò anche a trattare il tema dell’archeologia industriale, ossia di come anche esemplari di architettura funzionale al lavoro ed all’industria dovessero essere mantenuti in qualità di testimonianza di un’epoca, sia per quanto riguarda lo stile e la tecnica architettonica, sia, dal punto di vista prettamente storico, come memento, raffigurazione di un passato che certamente ha avuto impatto sulla costruzione della società contemporanea. Nell’area d’intervento considerata si ritrovano tre distinti nuclei di archeologia industriale, che si ritiene di dover conservare: la città della scienza, l’acciaieria e l’insieme dei fabbricati costituenti l’altoforno. La destinazione d’uso a loro destinata, come si confà ad un progetto di conservazione e recupero edilizio, dovrà essere commisurata alla tipologia di edificio in cui si va ad insediare e proprio per questo per alcuni degli immobili dell’area (quelli una volta costituenti l’altoforno) è in previsione la realizzazione di un museo del passato industriale della città. In questo modo l’obiettivo di mantenimento dell’edificio al fine di testimonianza storica viene reso evidente in maniera duplice: da un lato vi è la decisione di conservare l’immobile, dall’altro ciò viene sottolineato adibendolo a museo. 75


La creazione di un polo museale, di una specie di centro per la memoria del passato industriale di Napoli e del suo circondario va inserita all’interno del più ampio disegno di opere pubbliche previste per l’area. È infatti innegabile come la principale volontà che muove la riqualificazione sia quella di restituire alla città un luogo fin a prima avulso da essa, scollegato e trincerato dietro al suo essere industriale ed insalubre. Ciò è evidente nella decisione di adibire a parco buona parte della superficie totale (circa 190 ettari su un totale di 340, ossia il 56%), una scelta coraggiosa, soprattutto in virtù del suo essere un investimento quasi ‘a vuoto’ dal punto economico. Per parco, però, non si intende esclusivamente un’area a carattere naturalistico (sebbene ben 120 ettari dei 190 sopracitati siano proprio adibiti a ciò), ma anche un’area attrezzata, dedicata allo sport ed al turismo, nonché alle attività ricreative e culturali. È molto complesso, infatti, l’impianto che i promotori dell’intervento vogliono realizzare nell’area ex – Italsider, vedendo la coesistenza di numerosi edifici con diverse destinazioni d’uso. Per riassumere, in maniera semplice, quali sono i punti cardine della proposta pubblica della nuova realizzazione, si possono dividere le opere in programma in quattro categorie. Una prima categoria è quella riguardante lo sport, che si concretizza nel complesso denominato ‘Parco dello Sport’, insediante una serie di attrezzature e di servizi per lo sport che non hanno eguali nelle zone circostanti, e che, per questo si preannunciano come altamente attrattive, sia per la popolazione locale che per eventuali flussi turistici. Unito a ciò, poi, va il complesso già esistente del Centro Universitario Sportivo, che ha sede a Bagnoli e che a questo nuovo insediamento si collega per affinità. Seconda categoria è, invece, quella della cultura, la quale è rappresentata principalmente dagli interventi della ‘Porta del Parco’, dei Napoli Studios e dell’auditorium che verrà insediato nell’ex acciaieria. Queste realizzazioni, diverse tra loro per fine (la Porta del Parco è un centro congressuale, i Napoli Studios saranno adibiti alla produzione di materiali audiovisivi mentre l’auditorium, contestualmente con altre attrezzature all’interno dell’area, ospiterà eventi musicali), rappresentano tutti una volontà di ricreare le condizioni per lo sviluppo e la diffusione della cultura, nelle sue forme più varie. Terza categoria è quella della ricerca, che nell’area di intervento è molto presente, essendo nel programma l’intenzione da parte del Consiglio Nazionale delle Ricerche di realizzare proprio al suo interno l’edificio in cui concentrare buona parte degli istituti che lo compongono. A ciò vanno sommate una serie di altri fabbricati destinati ad ospitare centri di ricerca e divulgazione scientifica e sedi universitarie, nonché la città della scienza, già presente sul territorio immediatamente circostante e che in questa nuova area intende realizzare la nuova sede. È manifesta, dunque, un’ambizione per l’area a qualificarsi come centro nevralgico per le attività di ricerca non solo della città di Napoli, ma di tutto il sud Italia, se non della nazione stessa in taluni casi. 76


Quarta ed ultima categoria in cui suddividere le opere a carattere pubblico è quella relativa alle attività turistiche e ricettive. Nella realtà dei fatti, buona parte delle opere inerenti saranno da considerare private (si pensi, ad esempio, agli hotel), tuttavia sotto questa categoria si possono raggruppare tutte quelle opere a servizio di tali attività, quali, ad esempio, i nuovi approdi in procinto di realizzazione e gli interventi per la riqualificazione della linea di costa. Vi è infatti l’intenzione degli attuatori di realizzare una nuova area, a ridosso della costiera, dedicata alle attività turistiche collegate allo sport ed alla balneazione. È infatti ben noto come l’area in questione, perlomeno la parte meno degradata e impattata dall’insediamento industriale, sia sempre stata apprezzata come meta turistica, e quindi appare come diretta conseguenza delle abitudini già in essere il procedere con la realizzazione di servizi ed infrastrutture atte a qualificare tale zona come vero e proprio polo turistico. A tutto ciò si collega quella che, pur essendo anch’essa un’opera pubblica, merita di certo un paragrafo a sé stante, ossia il complesso delle opere infrastrutturali a servizio dell’area. Il lotto di intervento si presenta infatti come decisamente scollegato dal restante tessuto insediativo, sia per quanto riguarda il trasporto su ferro che su gomma. Ciò era dovuto prevalentemente a motivi geografici, nella forma del barriera creata dal costone di Posillipo, nonché dall’aggettarsi dell’area verso la costa, ma vi erano anche motivi urbanistici, perlopiù dovuti alla presenza di industrie, di aree militari e di fasci di binari che separavano la zona dall’insediamento circostante. Alla base del piano, dunque, è stato necessario porre il sistema delle reti infrastrutturali, e la necessità di creare dei collegamenti ex – novo, a partire dalla rete ferroviaria e metropolitana. L’occasione della riqualificazione di quest’area, infatti, viene colta anche per aumentare e allungare la rete della metropolitana comunale, in modo tale da raggiungere anche il quartiere occidentale. La rete ferroviaria di lunga percorrenza, invece, viene fatta deviare e fatta passare in sotterranea nella zona del parco, in modo tale da eliminare quella barriera con il resto della città che finora aveva nettamente diviso le due parti. Meno importanti, forse, ma comunque degni di nota sono la ristrutturazione e relativo ampliamento della rete stradale e la realizzazione di una serie di impianti di risalita atti al collegamento della zona costiera bassa con le aree residenziali, e le stazioni metropolitane, poste invece nella città alta. Si ha dunque, tutta una serie di infrastrutture tendenzialmente di nuova edificazione che costituiranno l’ossatura del nuovo quartiere e che andranno a delineare una nuova accessibilità, e di conseguenza un nuovo flusso, verso un’area fino al momento attuale scollegata e divisa dal contesto. Vi è, infine, la non meno importante questione delle opere a carattere privato. Esse, manifestandosi nella forma di edifici residenziali, direzionali e ricettivi, dimostrano la loro importanza nell’essere, da un lato, la principale fonte di ritorno economico per la società, e, dall’altro, catalizzatori di futuri fruitori delle opere contestualmente realizzati. È infatti indubbio, ed è stato ampiamente detto in questa tesi, come il mantenimento di un’opera in condizioni ottimali derivi anche da una continua fruizione della stessa, e dunque auspicabile, se non necessario, far sì che si riescano a raggiungere i carichi critici d’utenza ottimali a tal fine. È dunque palese come la complessità dell’intervento sia decisamente elevata, e come in esso si colludano ed intersechino numerose problematiche e temi. 77


Vi è una certa difficoltà anche nell’analisi dello stesso, proprio a causa di questa complessità di tematiche, di una certa differenza di tempistiche e di una fine lavori presumibilmente alquanto lontana. Se, tuttavia, un indicatore della buona riuscita di una parte dell’intervento può essere data, perlomeno, dal completamento di almeno parte delle opere, il fatto che, per l’area interessata, si sia riusciti a portare avanti, e a buon punto, quasi tutto l’intervento di bonifica dei suoli e, al contempo, si sia riusciti a realizzare totalmente alcune opere pubbliche, la cui fruizione da parte della cittadinanza è già permessa, può far ben presupporre per il futuro delle opere. La maggior parte delle volte, infatti, sono proprio le opere a carattere pubblico quelle che subiscono di più i rallentamenti dovuti a burocrazie e finanziamenti altalenanti, ed il fatto che, invece, in questo caso si sia riusciti a portare a compimento almeno una parte dell’intervento, decisamente ampiamente se presa singolarmente e non in relazione al totale della opere da realizzare, può far ben sperare per il proseguo dei lavori.

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2.4.3 Analisi dei punti di forza Come fatto anche per i casi studio precedenti, si cercherà in questa sezione di analizzare quali sono i punti di forza dell’intervento, suddividendoli in qualità intrinseche dell’area, derivanti da strategie particolari della società o conseguenti alle decisioni progettuali per la stessa. Una prima caratteristica favorevole per l’area è data, senza dubbio, dalla particolare localizzazione. Essa infatti si trova all’interno di un territorio particolarmente felice dal punto di vista paesaggistico, interposto tra il Golfo di Napoli e il costone di Posillipo e nelle prossimità della rinomata isola di Nisida. Tutto ciò concorre di certo ad aumentare il valore dell’area di progetto, ma soprattutto avvalora ancor di più le motivazioni che stanno alla base delle decisione di riqualificare proprio quest’area. Sarebbe infatti un peccato che un territorio così bello come quello qui studiato fosse relegato ad essere esclusivamente sede di industrie pesanti, prima, o cimitero di tale passato, poi. Il recupero dell’area, dunque, diventa quasi un obbligo morale, che però viene ampiamente ricompensato dall’attrattiva che tale quartiere potrà avere su eventuali investitori o fruitori delle opere che ivi saranno costruite. Una seconda qualità intrinseca dell’area scelta, che di certo favorisce le intenzioni di intervento per la stessa, è rappresentato dal suo essere prossima a zone in passato, e parzialmente anche nel presente, frequentate da turisti. Le spiagge di Bagnoli, con cui confina l’area, hanno infatti sempre richiamato turismo balneare, in virtù della loro particolare conformazione. È infatti risaputo come la costiera campana sia quasi sempre inaccessibile, a causa della particolare configurazione del terreno, scosceso e a picco sul mare. Nella zona di Bagnoli, invece, sono presenti vari percorsi privilegiati per l’accesso alle spiagge, i quali hanno dunque promosso il turismo balneare nella zona. Questa particolare caratteristica, dunque, può essere letta come punto di forza nella misura in cui essa garantisce per il futuro dell’area, per la quale sono previsti per l’appunto interventi di riqualificazione del waterfront, un certo carico critico di utilizzatori delle attrezzature turistiche che vi si insedieranno. Entrambe le caratteristiche intrinseche dell’area, dunque, sono legate soprattutto a fattori ambientali, ed alla particolare ubicazione del lotto all’interno di un sistema paesaggistico unico per conformazione e caratteristiche. Passando ora alle qualità derivanti dalle particolari tipologie di intervento adottate dalla società va anzitutto menzionata quella che viene dalla stessa definita come ‘strategia di valorizzazione’, ossia l’indirizzo scelto per la gestione delle aree in possesso della società una volta eseguiti i lavori di bonifica e di urbanizzazione. Tale strategia, già analizzata nello specifico in precedenza, ha come centro la decisione di vendere le superfici su cui verranno ubicate le opere a titolo privato (residenziali e terziarie) prima della costruzione di queste ultime, in modo tale da non dover procedere alle fasi di progettazione e realizzazione delle stesse, e sopperire ai relativi costi, bensì lasciando al futuro proprietario dei terreni tale onere. In questo modo la società può avere un rientro del capitale in tempi minori e senza avere anche il peso economico derivato dalla costruzione di tali edifici. 79


Vero è che, tuttavia, questa scelta può avere anche dei risvolti negativi, come infatti è successo per l’area in oggetto. La società, infatti, non è ancora riuscita a vendere i lotti privati, non essendoci stata nessuna manifestazione di interesse alle due aste bandite finora per la vendita delle superfici. A causa di ciò, dunque, la società si trova ancora in possesso di tali terreni, su cui non ha intenzione di intervenire, e priva dei fondi che sperava di ottenere dalla vendita degli stessi. A fronte di ciò, appare doveroso interrogarsi sul perché tali lotti non siano stati venduti, ma sembra quasi scontato attribuire la causa di ciò alla crisi economica che sta affliggendo l’economia mondiale, ed il settore dell’edilizia in particolar modo. Un secondo punto di forza, dovuto alle strategie della società, che tuttavia appare però ovvio, è la scelta effettuata dalla stessa di procedere alla realizzazione delle opere in contemporanea con il protrarsi degli interventi di bonifica dei suoli. Ciò ha infatti permesso di portare avanti i progetti di recupero in maniera più celere, completando alcune delle opere in tempi brevi e, comunque, prima della conclusione degli interventi di bonifica. Ciò è, senza dubbio, reso possibile e quasi obbligato dall’estensione dell’area, che essendo molto vasta, ha permesso la realizzazione di opere in concomitanza con gli interventi di bonifica effettuati su lotti separati. Infine, terzo punto di forza dipendente dalle strategie adottate, se può essere visto come tale, è la vera e propria decisione di intervenire proprio su questa particolare zona. Infatti la riqualificazione della stessa si ripercuote positivamente non solo sul quartiere in cui essa è ubicata, ma su tutta la città di Napoli. Un intervento come questo, volto a restituire alla cittadinanza un’area degradata da decenni di occupazione industriale, si qualifica come motore per la rigenerazione dell’insieme dei quartieri occidentali della città di Napoli, a partire da Fuorigrotta e Bagnoli, che fino a questo momento risultavano penalizzati dalla vicinanza agli stabilimenti dell’Italsider, sia dal punto di vista della salute che dal suo essere una barriera per tutto ciò che lo circondava. È, tuttavia, dalle scelte progettuali però che emergono i punti di forza più evidenti. Infatti, le particolari decisioni degli attuatori hanno fatto sì che tale zona passasse dall’essere un terreno insalubre ad un contenitore di servizi per la collettività, spazianti dal verde alle attrezzature per la promozione culturale. Uno dei principali punti di forza riscontrabili è senza dubbio la decisione, un po’ controcorrente rispetto agli interventi attualmente visibili sulla scena urbana, di adibire a parco buona parte della superficie. Un parco, però, che non è totalmente naturalistico, ma che si contorna di opere correlate alla sua fruizione, destinate ad attrarre utenti e a diventare centro di un nuovo polo per il tempo libero, non solo dedicato ai quartieri limitrofi, ma a tutta la città. È infatti arduo trovare, all’interno della città di Napoli ma anche in tutta la regione Campania, un’area così importante per estensione e per concentrazione di servizi. La realizzazione di un numero elevato di attrezzature sportive, diversificate tra loro nella destinazione d’uso, manifesta la volontà di qualificare il parco come sportivo, forse più che come naturalistico, attraendo flussi di utenti interessati alla cura del corpo ed all’attività fisica. A ciò vanno collegate tutte le proposte progettuali riguardanti la ricezione turistica, specialmente legata alla balneazione ed agli sport acquatici. È infatti parte cruciale del progetto la 80


realizzazione di nuovi approdi e di insediamenti a carattere alberghiero, nonché la riqualificazione del waterfront da adibire a spiaggia. In questo modo si cerca di indirizzare verso quest’area il flusso del turismo che si riversa in Campania, grazie ad un ventaglio di attrattive che possono soddisfare molteplici necessità. Da non sottovalutare è inoltre l’influenza che avranno, sempre dal punto di vista dell’attrazione dei flussi, tutte le attrezzature destinate ad ospitare attività culturali e di divulgazione scientifica. Una fra questa, la cosiddetta ‘Porta del Parco’, è stata già completata ed inaugurata, ed è tutt’ora attiva in qualità di hub di servizi al turismo, dividendosi tra la funzione di auditorium e quella di centro benessere, nonché essendo sede di molti eventi culturali, al suo interno ed al suo esterno. Turismo, dunque, che, assieme alla fruizione da parte degli abitanti locali, sembra quasi voler essere il motore trainante, dal punto di vista economico, per tutta l’area. Da non sottovalutare, però, anche l’importanza generata dall’insediamento di tutte le attrezzature improntate alla divulgazione scientifica ed alla ricerca, come ad esempio la sede del Cnr e alcune facoltà dell’Università di Napoli. Esse, infatti, sono in grado di garantire un afflusso permanente di persone, certamente più costante rispetto a quello apportato dalle attrezzature turistiche, attive principalmente in determinati periodi dell’anno. Si ha, dunque, da un lato la volontà di riconvertire un suolo insalubre in quello che si potrebbe qualificare come polmone verde della città e, dall’altro, l’intenzione di garantire una certa affluenza ed una certa appetibilità a tale luogo fornendolo di servizi ed attrezzature che lo rendano vivibile ai più e per la maggior parte del tempo. Ultimo punto di forza, ma non certo meno importante degli altri, è anche l’impatto che tale riqualifica avrà sul sistema infrastrutturale della città di Napoli. Sono infatti a progetto numero interventi di ampliamento e modifica di quelle che sono ad oggi le sedi dei trasporti pubblici locali: si parla di un ampliamento della linea metropolitana, con la creazione di nuove stazioni in prossimità dell’area, e di una deviazione sotterranea di alcuni fasci di binari, principalmente dedicati ai treni merci, grazie a cui verranno a meno alcuni degli elementi che hanno comportato, fino al giorno d’oggi, la separazione dell’area dal resto dell’intervento. Questi interventi risultano importanti, ed impattanti, su tutta la città, in quanto vanno ad intaccare una rete, un sistema che la interessa nella sua interezza. In un momento storico quale quello che si sta ora vivendo, in cui l’attenzione alla sostenibilità passa anche attraverso i dibatti sull’utilizzo di mezzi di trasporto collettivi a discapito di quelli privati, interventi come quello in essere vanno promossi e supportati, poiché cercando di risolvere concretamente alcuni dei problemi della società moderna. Numerosi punti di forza, numerose qualità, alcune delle quali già in essere, altre supposte sulla base delle proposte fatte che, si spera, verranno realizzate. In ogni caso un intervento come questo, mai attuale quanto in un momento come questo che ci vede di fronte a stragi ambientali causate da industrie del calibro di quelle insediate nel passato in quest’area, non possono che essere valutati positivamente, poiché tentano di ridare speranza ad ambienti il cui trascorso è stato infausto. 81


2.4.4 Analisi delle criticità Passando ora all’analisi delle criticità riscontrabili nell’intervento, ci si dividerà, come fatto in precedenza, nei tre casi: problematiche intrinseche nell’area, dipendenti dalle strategie adottate dalla società o causata da scelte sbagliate in fase progettuale. Iniziando dalle criticità insite nell’area vera e propria, la prima di esse, che si manifesta immediatamente e in tutta la sua complessità, è determinata senza dubbio dal passato industriale dell’area. Tale caratteristica definisce l’intero territorio considerato, essendo essa manifesta nelle forme di preesistenze edilizie da smantellare e di terreni inquinati da bonificare. Criticità pesanti, sia dal punto di vista temporale che economico. Se infatti il recupero di tali suoli è quasi un obbligo morale dell’amministrazione verso la sua cittadinanza, innegabile è il fatto che ciò comporta ostacoli alle volte quasi insormontabili, soprattutto vista l’esiguità di mezzi e risorse di cui sono dotati gli enti pubblici, soprattutto al momento attuale. Tutto ciò si inserisce all’interno di un dibattito, aperto trent’anni fa e tutt’ora in corso, sulle modalità di riconversione delle aree, sui metodi di finanziamento delle stesse e, dal punto di vista giuridico, ma anche etico, sulle figure su cui dovrebbero gravare i costi di bonifica delle aree. Si presuppone infatti che tali interventi siano a carico di chi ha concorso ad inquinare i suoli, i quali, guardati sotto il punto di vista strettamente ambientale, rappresentano un bene comune e non un possedimento di un proprietario terriero. Tuttavia la storia ha dimostrato come difficilmente ciò nella realtà avvenga, vuoi per cavilli giudiziari o per difficoltà di ricondursi effettivamente a chi debba essere imputato di tale crimine, e sempre più spesso si prospettano due sole soluzioni: l’abbandono dell’area allo stato di degrado in cui essa si ritrova a seguito della dismissione o la sua riconversione ad opera di chi, invece di seguire le leggi del mercato, opera in funzione di quello che dovrebbe essere il bene comune. È molto difficile, infatti, trovare privati investitori intenzionati ad acquisire e riqualificare aree marcate da incombenze così pesanti, a meno che non si manifestino le condizioni per un concreto e sicuro ritorno economico (quale potrebbe essere, ad esempio, la permissione di realizzare volumetrie molto consistenti). Alla luce di ciò, dunque, è palese come, specie per l’area esaminata, la presenza di stabilimenti industriali dismessi possa da sola compromettere le possibilità di intervenire sull’area. L’obbligo etico e morale viene meno di fronte ad una impossibilità di reperire fondi sufficienti a garantire il completamento delle opere. Per l’area considerata, tuttavia, si è riusciti a far fronte a questa prima difficoltà con successo, portando a compimento tutte le opere di smantellamento e buona parte di quelle di bonifica, riuscendo quindi a garantire, perlomeno, un terreno su cui andare ad operare. Una seconda criticità intrinseca nell’area è quella, già citata in precedenza, del suo essere separato dal restante tessuto, sia per motivi naturali (la collina di Posillipo) che per motivi artificiali (i binari della linea ferroviaria che raggiungono lo scalo di Campi Flegrei). Una condizione che, assieme a quella appena esposta, contribuisce ad avellere l’area dal contesto, quasi come se essa non facesse parte del territorio in cui è posta. 83


L’accessibilità di un’area è un fattore fondamentale per la buona riuscita di un intervento di recupero, ne permette la contestualizzazione all’interno di un tessuto più ampio, garantisce il flusso di persone e di merci, che altro non sono se non la vera e propria linfa vitale di tutte le possibili opere da insediarvi all’interno. Rappresenta, dunque, un grave problema, per la società e per i promotori dell’intervento, che va necessariamente risolto, in funzione del conseguimento degli obiettivi che si sono posti per l’area. In questo caso è stata formulata una soluzione ottimale, l’interramento di parte dei binari ferroviari ed il prolungamento di una linea della metropolitana le cui stazioni saranno collegate con la costiera tramite impianti di risalita, ma ciò ovviamente comporterà dei costi. Costi che saranno totalmente a carico della società e che solo in parte verranno coperti, in tempi sicuramente molto lunghi. Dal punto di vista, invece, delle strategie operate dalla società, si possono riscontrare due problematica. Una prima, vista anche nel paragrafo riguardante i punti di forza, è la scelta di vendere i suoli non edificati. Precedentemente ciò era stato evidenziato come punto di forza, e sicuramente lo è, tuttavia comporta anche delle criticità. Innanzitutto il fallimento della strategia, già esposto, causato dalle difficoltà di vendita dei terreni, dovuta principalmente alla crisi economica. A ciò, però, va aggiunta anche la possibilità che, vendendo i terreni prima dell’edificazione, si abbia, da un lato, un minor ritorno economico rispetto alla vendita degli immobili da costruirvi sopra, e, dall’altro lato, la possibilità che gli interventi da realizzare su tali suoli siano più difficilmente monitorabili e si discostino di più dalle previsioni di piano di quelli che si sarebbero potuti realizzare mantenendo il possesso delle aree. Secondariamente, una criticità importante può essere data dalla particolare decisione di mantenere, almeno per i primi anni di sviluppo della società, il capitale totalmente pubblico. Dalla costituzione della società nel 2002 al giorno d’oggi tutte le quote azionarie sono state suddivise esclusivamente tra enti pubblici (Comune, Provincia e Regione), escludendo eventuali investitori privati. Ciò può certamente garantire un maggior controllo della società e degli interventi previsti nella sua mission, evitando pressioni speculative, ma viene un po’ a contrasto con quelli che sono i principi base delle Società di Trasformazione Urbana. Uno dei punti cardine di queste ultime, nate da una costola dei cosiddetti partenariati a capitali misto, era proprio l’applicare anche agli interventi di riqualificazione urbana i principi che avevano fatto la fortuna di queste particolari tipologie societarie: la gestione di servizi, o interventi, d’interesse prettamente pubblico finanziate da aziende, o soci, a capitale privato. In questo modo, infatti, si riusciva ad ottenere il connubio ottimale tra il monitoraggio pubblico di opere d’interesse della collettività e l’ottenimento di finanziamenti, spesso carenti negli enti pubblici, senza dover ricorrere alla privatizzazione dei servizi. Nel momento in cui, dunque, si decide di vincolare il capitale ad una partecipazione esclusivamente pubblica, viene a mancare il motivo principale che spinge verso la costituzione di una STU in sostituzione ad una gestione in house dell’intervento: la necessità di ottenere finanziamenti dai privati. Vero è, senza dubbio, che è prevista, per il futuro una progressiva cessione del capitale, per un totale del 60%, a nuovi soci, e che, tuttavia, la società può beneficiare anche della possibilità di affidare, tramite procedure di evidenza pubblica, la progettazione e realizzazione delle opere a società esterna, tuttavia il quesito rimane. 84


Nel caso in esame, nonostante ciò, la STU è riuscita a completare molte opere importanti (si pensi alle demolizioni ed alle bonifiche) facendo ricorso esclusivamente a sovvenzioni e finanziamenti pubblici, ma questo difficilmente potrà essere preso ad esempio, in quanto non sempre gli enti godono di sovvenzioni sufficienti a raggiungere gli stessi obiettivi che tale STU ha conseguito. Passando ora alle criticità derivanti dal progetto, anche in questo caso esse vertono attorno a problematiche di natura prettamente economica. Innanzitutto, prima questione è quella riguardante il parco urbano. Esso, sebbene sia senza ombra di dubbio il centro dell’intervento e fondamento di tutto il progetto, si qualifica innegabilmente come investimento a vuoto per la società. Mentre, infatti, i servizi e le attrezzature pubbliche a fronte di un grosso investimento iniziale comportino comunque un ritorno economico nel tempo, il parco naturalistico difficilmente potrà garantire delle entrate, ma solamente delle spese. Essa è dunque, una scelta azzardata, ma avvalorata dalla grande importanza che esso riveste, sia all’interno del progetto, sia ideologicamente nella volontà di operare una riconversione totale del territorio, facendolo passare da zona insalubre a polmone verde della città. Ulteriore criticità riscontrabile nel progetto è la decisione di riservare una parte poco consistente all’edilizia residenziale e, soprattutto, di ipotizzare insediamenti a bassa densità. Le problematiche, in questo caso, si manifestano, da un lato sotto il punto di vista economico, essendo il residenziale la destinazione d’uso che garantisce maggiormente un ritorno economico alto, e, dall’altro alto, la propensione per la bassa densità, in opposizione a tutte le moderne teorie urbanistiche sul consumo di suolo. Le spiegazioni che possono essere addotte in questo caso sono, probabilmente, una volontà della società, e dei progettisti, di cementificare il meno possibile l’area, rendendo più evidente la funzione naturalistica e di svago, e, per quanto riguarda le densità, impattare il meno possibile l’ambiente dal punto di vista visivo, seguendo il filone dell’architettura organica. Facendo una summa delle criticità riscontrate, si può notare come esse siano abbastanza pesanti, e si manifestino per lo più sotto un aspetto economico e di difficoltà di conseguimento degli obiettivi. Tuttavia, i risultati ottenuti fino ad ora dalla società sembrano contraddire queste ipotesi, facendo propendere più per un superamento degli ostacoli sopra esposti.

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Punti di forza

Criticità

1. Localizzazione in un’area ad altissimo valore paesaggistico ed ambientale;

1. Necessità di pesanti bonifiche dei suoli e demolizioni delle preesistenze industriali;

2. Utilizzo di una ‘strategia di valorizzazione’: vendita dei terreni a destinazione privata prima dell’edificazione per favore il ritorno del capitale della società;

2. Presenza di barriere naturali ed artificiali tra l’area ed il restante tessuto insediativo, che rendono difficoltosa l’accessibilità alla stessa;

3. Realizzazione degli interventi contestuale al procedere delle opere di bonifica, al fine di assottigliare i tempi;

3. Fallimento della strategia di vendita dei suoli ai privati, risultante in un mancato recupero di fondi d’investimento;

4. Destinazione d’uso finale dell’opera a parco naturalistico;

4. Presenza di un capitale sociale esclusivamente pubblico, mancanza di investitori privati per la realizzazione delle opere

5. Realizzazione di nuovi tratti di metropolitana ed ampliamento del trasporto pubblico al fine di garantire il servizio anche per la nuova area;

5. Progettazione di aree residenziali estensive, contrariamente alle moderne necessità di riduzione del consumo di suolo.

6. Riqualifica, grazie all’intervento, di tutto il quartiere ovest della città di Napoli, fino ad ora penalizzato dal passato industriale;

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Cartografia ed immagini dell’intervento

Fig.2.4.1 Inquadramento dell’area di intervento (Fonte: Google maps)

Fig.2.4.2 Destinazioni d’uso proposte (Fonte: www.portadelparco.it) 89


Fig.2.4.3 Sistema della mobilitĂ  proposto (Fonte: www.edilizianews.it)

Fig.2.4.4 Planiimetria di progetto del nuovo Parco Urbano (Fonte: www.europaconcorsi.com) 91


Fig.2.4.5 Planimetria di progetto dell’intervento con indicato l’auditorium Porta del Parco (Fonte: www.europaconcorsi.com)

Fig.2.4.6 Prospettiva del progetto dell’auditorium Porta del Parco (Fonte: www.theplan.it) 93


2.5. Altri casi studio: una tabella comparativa Dopo aver proposto approfonditamente tre casi di riqualificazione urbana, giudicati esemplare per le caratteristiche dell’area e i risultati conseguiti, si propone una tabella comparativa (Tabella 3.3.5.1) contenente, oltre ai tre esempi citati, ulteriori tre casi. La tabella si articola per punti fondamentali, alla stregua di quanto è stato fatto precedentemente, e tocca gli aspetti salienti dei casi: localizzazione, composizione societaria, modalità di acquisizione delle aree, tipologia di intervento e stato di avanzamento. Questi sono gli indicatori che sono stati ritenuti essenziali e che possono dare le informazioni basilari per poter giudicare sugli interventi.

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Quadro sinottico: analisi riassuntiva di sei esempi di recupero urbano tramite STU in Italia. Pasubio STU Spa

Città del Mare Cesenatico Spa

STU Ferrara Immobiliare Spa

Porta a Mare Spa

Bagnolifutura Spa

Nuova via Trento Spa

Ubicazione

Parma, Emilia - Romagna

Cesenatico, Emilia - Romagna

Ferrara, Emilia - Romagna

Livorno, Toscana

Napoli, Campania

Macerata, Marche

Data di costituzione e durata

La società è stata costituita con atto no- La società è stata costituita con atto notarile il 5 settembre 2002 ed ha durata fino tarile il 15 gennaio 2009 ed ha durata fino al 31 dicembre 2020. al 31 dicembre 2050. Attualmente è stata liquidata dall’amministrazione comunale.

La società è stata costituita con atto notarile il 12 ottobre 2007 ed ha durata fino al 31 dicembre 2022, data oltre cui potrà essere prorogata dall’Assemblea.

La società è stata costituita con atto no- La società è stata costituita con atto notarile il 11 dicembre 2003 ed ha durata tarile il 24 aprile 2002 ed ha durata fino fino al 31 dicembre 2012. al 31 dicembre 2030, data oltre cui potrà essere prorogata dall’assemblea straordinaria degli azionisti.

La società è stata costituita con atto notarile il 2 agosto 2001 ed ha durata fino al 31 dicembre 2015, data oltre cui potrà essere prorogata dall’assemblea dei soci.

Composizione societaria

La società è composta da un socio pubblico a capitale prevalente (il Comune di Parma con il 52%) e da tre soci privati, aventi in totale il 48 % del capitale ( Akita 17,38 %, Vigheffio Immobiliare 17,06 % e Seneca 13,56 %)

La società aveva come unico socio il Comune di Cesenatico, detenente il 100% delle quote, configurandosi, dunque, come società pubblica. Essa, inoltre, constava di un solo Amministratore Unico.

La società è attualmente partecipata dal solo Comune di Ferrara, il quale, vista la complessità e l’impatto degli interventi, ha deciso di procedere alla selezione dei soci privati solo in seguito all’approvazione dello strumento urbanistico attuativo.

La società è partecipata dal Comune di Livorno e dall’azienda Azimut - Benetti Spa, tuttavia quest’ultima detiene il 99 % del capitale, mentre l’amministrazione partecipa con solo il restante 1%.

La società ha una composizione interamente pubblica, tuttavia le quote sono suddivise tra tre diversi enti (90% Comune di Napoli, 7,5% Regione Campania, 2,5% Provincia di Napoli).

La società ha composizione prevalentemente privata, essendo solamente l’1% di proprietà del Comune di Macerata mentre, per il restante 99%, le quote sono suddivise tra i proprietari dei suoli, tre banche ed altre imprese.

Localizzazione dell’area

L’area di intervento è localizzata in una zona particolarmente favorevole della città, essendo nelle prossimità del centro storico e nelle vicinanze della stazione dei treni. Inoltre l’accessibilità diretta alla stessa è garantita sia attraverso i mezzi su gomma che su rotaia.

L’area di intervento, di notevoli dimensioni, è localizzata lungo la costa, a nord del centro di Cesenatico, e consta di tre sub - ambiti. L’accessibilità alla stessa è attualmente garantita solo al trasporto su gomma, ma nelle previsioni vi era la realizzazione di un collegamento su rotaia.

L’area di intervento consta di tre ambiti tra loro distinti, uno dei quali posto a notevole distanza dagli altri due. Le prime due zone si collocano all’interno del centro storico, e risultano cruciali dal punto dell’accessibilità, mentre la terza area è collocata al limite dell’espansione residenziale, ma risulta comunque strategica per l’accessibilità, essendo collocata in prossimità di uno svincolo.

L’area di intervento si localizza in una zona cruciale della città, essendo limite tra il porto e il centro storico della stessa e configurandosi, dunque, come una “porta” della città per chi proviene dal mare. L’area risulta importante anche perchè è ubicata in una zona critica per il traffico veicolare che irradia la città, andando proprio a configurarsi come punto di snodo per le principali arterie della viabilità.

L’area di intervento è localizzata in una posizione straordinaria dal punto di vista paesaggistico, affacciantesi sul golfo e in prossimità del costone di Posillipo. Essa, inoltre, risulta cruciale per la riqualificazione della zona occidentale della città, in passato penalizzata dalla presenza di un’acciaieria, che fungeva da separazione delle due parti, ora, invece, in seguito alla dismissione di quest’ultima, facente parte a tutti gli effetti del tessuto urbano.

L’area di intervento della società è frammentata in due parti: una prima zona situata al limite tra il centro storico della città e la campagna, costituita da una serie di edifici storici facenti le veci di un margine urbano per la città, e una seconda zona, costituita da un unico edificio, di proprietà comunale, per cui è previsto il recupero. In totale l’area di intervento si presenta come molto limitata per estensione.

Tipologia di intervento

L’intervento da attuarsi si configura come riqualificazione di un’area industriale dismessa. L’obiettivo dell’intervento è la realizzazione di un quartiere sostenibile, caratterizzato dalla coesistenza di edifici a destinazione residenziale , commerciale e direzionale. Inoltre è prevista la realizzazione di grandi opere di urbanizzazione e di un parco urbano, rendendo così evidente la caratteristica pubblica dell’intervento.

L’intervento da attuarsi si presenta come riqualificazione mista urbanistica ed edilizia, andando da un lato a riqualificare un’area degradata dall’utilizzo a carattere esclusivamente stagionale, e dall’altro alcune recuperare le colonie marine. La realizzazione, inoltre, di un grande parco e di un impianto per lo sport su sabbia, unitamente all’intenzione di realizzare una nuova serie di collegamenti su ferro al territorio, qualifica l’intervento come estremamente rilevante sotto il profilo dell’interesse pubblico.

L’intervento risulta alquanto complesso, soprattutto per le diverse caratteristiche delle tre aree interessate. Punto fondamentale è comunque la riqualificazione urbanistica della zona, con la creazione di servizi d’interesse collettivo, come ad esempio una “spiaggia urbana”. Nell’area del Palazzo degli Specchi, inoltre, sono previsti anche importanti interventi di recupero edilizio di edifici degradati che andranno ad avere funzione pubblica. Sono previsti, inoltre, realizzazioni a carattere residenziale.

L’intervento si configura come complesso sia per quanto riguarda i diversi sub-interventi da realizzare, sia per quanto riguarda le società aventi il compito di realizzarli. Infatti si prevede la realizzazione di un cantiere per yachts (da realizzarsi da Azimut - Benetti), di un centro di servizi collegato alla diportistica (che verrà realizzato da Porta Medicea Spa) e di un nuovo porto per la città (di competenza della STU). Si hanno quindi differenti funzioni e differenti attori, che devono essere coordinati all’interno del piano di intervento per l’area.

L’intervento si configura come molto complesso, andando ad intervenire su di un’area che, presenta delle criticità importanti nella presenza di numerosi siti industriali dismessi, alcuni dei quali aventi possibili problematiche dal punto di vista dell’inquinamento. La maggior parte delle opere previste saranno a carattere pubblico e andranno a ridefinire gli spazi verdi e collettivi dell’area, intervenendo anche nella riqualificazione dei siti di archeologia industriale presenti.

L’intervento da attuarsi si configura come riqualificazione urbana di un’area non molto estesa ma che risulta fondamentale per il recupero di un quartiere penalizzato dallo stato di degrado in cui versa tale area. Tramite la costruzione di una serie di palazzine si va a ridefinire un importante fronte strada, che non è più un retro ma diventa un fronte vero e proprio. Il carattere prettamente privato dell’intervento è evidente, e infatti la STU si configura come organismo privato, sebbene vi siano piccoli interventi anche di interesse pubblico.

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Quadro sinottico: analisi riassuntiva di sei esempi di recupero urbano tramite STU in Italia. Pasubio STU Spa

Città del Mare Cesenatico Spa

STU Ferrara Immobiliare Spa

Porta a Mare Spa

Bagnolifutura Spa

Nuova via Trento Spa

Acquisizione delle aree

Tutti gli immobili privati costituenti l’area d’intervento sono stati ceduti alla società., o in virtù di un’adesione dei proprietari all’iniziativa o , in caso contrario, di una delocalizzazione delle aree nel comparto C9, su cui la STU è co-attuatore d’intervento.

L’acquisizione delle aree ha rappresentato una delle principali problematiche per la società, essendo esse per la maggior parte di proprietà di privati (circa il 60%). L’acquisizione mediante subentro dei privati nella società appariva la prospettiva migliore, ma di difficile persecuzione, essendo la maggior parte delle opere da realizzarsi di interesse fondamentalmente pubblico, non producenti, dunque, profitto.

Essendo la gran parte delle aree di proprietà pubblica, l’acquisizione delle stesse non risulta, in questo caso, un problema per la società. Quest’ultima, pertanto, ha deciso di provvedere a realizzare solo gli interventi sulle aree pubbliche, mentre per gli interventi sulle aree private, pur mantenendone il coordinamento attuativo, saranno realizzati attraverso un piano urbanistico attuativo privato.

La maggior parte delle aree erano inizialmente di proprietà della Azimut - Benetti, socio privato della società. Le restanti aree, invece, erano di proprietà del Comune. In seguito tutte le aree, sia quelle private che quelle pubbliche, sono state vendute alla società IGD, con il vincolo che essa realizzasse le opere prescritte per l’area.

La proprietà della aree risultava estremamente frammentata, suddivisa tra proprietari pubblici e privati. Di questi ultimi, inoltre, una parte possedeva quote rilevanti degli immobili, ma vi era anche una moltitudine di proprietari minori. L’acquisizione, pertanto, da parte dei proprietari pubblici, è avvenuta mediante conferimento, delle aree alla STU, mentre le aree private devono ancora essere totalmente acquisite.

La proprietà delle aree, totalmente privata, era inizialmente suddivisa fra otto proprietari, che sono scesi a tre in fase di costituzione della società. Esse sono state conferite alla STU all’atto della costituzione della stessa, essendo i proprietari entrati a far parte della società in qualità di soci privati.

Mix funzionale

Della Superficie Utile complessiva le destinazioni d’uso sono ripartite secondo le seguenti proporzioni:

Della Superficie Utile complessiva le destinazioni d’uso sono ripartite secondo le seguenti proporzioni:

Della Superficie Utile complessiva le destinazioni d’uso sono ripartite secondo le seguenti proporzioni:

Il mix funzionale prevede una superficie Il mix funzionale prevede: libera di pavimeno divisa nelle seguenti - 244, 41 ha destinati ad percentuali: attrezzature pubbliche - 467.479 mc ad uso - 49% di parcheggio residenziale - 11% residenziale - 1.112.307 mc destinato ad - 15% commerciale attività produttive - 16% turistico - 334.910 mc ad uso - 9% di porto commerciale - 200.304 mc di archeologia industriale

Il mix funzionale prevede una superficie libera di pavimeno divisa nelle seguenti percentuali:

- 24% ad uso residenziale - 19% ad uso commerciale e direzionale - 30% destinata ad attrezzature pubbliche - 27% ad uso produttivo

- 24% ad uso residenziale - 6% ad uso commerciale - 44% destinata ad attrezzature pubbliche - 26% ad uso turistico e ricettivo

- 20% ad uso commerciale e direzionale - 26% ad uso residenziale - 54% destinata ad attrezzature pubbliche

- 47% di parcheggio - 32% residenziale - 21% commerciale

Suddivisione dei compiti

Il patto parasociale, firmato nel 2004, prevedeva che la progettazione preliminare e quella delle opere a carattere pubblico fosse di competenza degli uffici comunali, mentre per quanto riguarda le opere di tipo privato esse saranno progettate e realizzate dalla societàa. Il progetto urbanistico, infine, è stato assegnato ad uno studio spagnolo di architettura, MBM Arquitectes.

La società, in fase di liquidazione, si è arrestata in fase embrionale, ovvero si è limitata alla redazione del masterplan e alla redazione del piano urbanistico attuativo, entrambi realizzati dalla società. Il processo di realizzazione delle opere, che avrebbe dovuto costituire il maggior problema e per la cui persecuzione la società avrebbe dovuto prevedere l’ingresso di soci privati, non è mai stato attivato.

La società, ancora in fase embrionale, ha per ora provveduto alla sola realizzazione del masterplan, la cui redazione era stata affidata ad alcuni consultenti esterni. Interessante la decisione di suddividere in due parti il compito, in modo da realizzare il masterplan sotto la supervisione di una Amministrazione comunale e di andarne ad approfondire gli aspetti e conseguentemente a realizzarli in seguito alle elezioni.

La realizzazione delle opere è suddivisa tra il socio privato di maggioranza, Azimut - Benetti, la società proprietaria dei suoli, Porta Medicea Spa, e la STU. Questi tre attori dovranno separatamente andare a realizzare le opere, sotto al coordinamento dello strumento urbanistico attuativo. La progettazione delle opere, invece, è stata totalmente affidata ad un gruppo di studi di progettazione esterni.

La società, impegnata in precedenza nella bonifica dei terreni e nella redazione del Piano Urbanistico Esecutivo, ha deciso di procedere alla realizzazione delle urbanizzazioni delle aree, realizzate da imprese selezionate con procedure d’evidenza pubblica, per poi vendere le stesse a terzi affinché essi realizzino le opere previste dallo strumento attuativo. Anche la progettazione delle opere è stata oggetto di gara pubblica.

La società, partecipata esiguamente dal Comune di Macerata e configurantisi, quindi, come un vero e proprio organismo di diritto privato, ha affidato ad esterni sia la progettazione che la realizzazione delle opere a carattere privato, che rappresentavano la maggioranza degli interventi. Le opere a carattere pubblico, non ancora realizzate, saranno ivnece di competenza del Comune.

Stato di avanzamento

Attualmente, dei comparti di nuova realizzazione previsti, solo uno è stato in parte realizzato, mentre gli altri sono in fase di progettazione. Per quanto riguarda, invece, gli interventi di restauro, la Casa della Cultura è ancora in fase di progettazione, mentre il complesso denominato “via Pasubio tre” è stato in parte recuperato.

Attualmente la società è stata liquidata, con delibera del Consiglio Comunale datata 12 agosto 2008. La motivazione di tale liquidazione è la realizzazione delle opere previste dal masterplan a carico non più della STU ma della sola Amministrazione Comunale.

Attualmente è in fase di redazione del Piano di Recupero, strumento urbanistico attuativo scelto per la realizzazione degli interventi, e in un futuro prossimo sarà aperto il bando per la selezione dei soci privati.

Attualmente sono stati realizzate alcune opere di urbanizzazione e di sistemazione del verde, mentre, per quanto riguarda gli immobili, sono stati restaurati gli uffici storici e sono iniziati i lavori nel complesso di Piazza Mazzini. La conclusione dei lavori, tuttavia, è stimata per non prima del 2016.

Attualmente una parte delle opere (la Porta del Parco, il Parco dello Sport e l’Acquario tematico) sono state realizzate completamente, mentre sono in corso di realizzazione le attrezzature dei Napoli Studios. La bonifica dei suoli non è stata ancora totalmente completata.

Attualmente sono state realizzate tutte le opere a carattere privato, ossia le residenze su via Trento, ed è anche stato recuperato l’edificio in via Velini, conferito poi al Comune. Le opere a carattere pubblico, ossia l’interramento di parte di via Trento, non sono invece ancora state realizzate.

Tipologia di intervento

L’intervento da attuarsi si configura come riqualificazione di un’area industriale dismessa. L’obiettivo dell’intervento è la realizzazione di un quartiere sostenibile, caratterizzato dalla coesistenza di edifici a destinazione residenziale , commerciale e direzionale. Inoltre è prevista la realizzazione di grandi opere di urbanizzazione e di un parco urbano, rendendo così evidente la caratteristica pubblica dell’intervento.

L’intervento da attuarsi si presenta come riqualificazione mista urbanistica ed edilizia, andando da un lato a riqualificare un’area degradata dall’utilizzo a carattere esclusivamente stagionale, e dall’altro alcune recuperare le colonie marine. La realizzazione, inoltre, di un grande parco e di un impianto per lo sport su sabbia, unitamente all’intenzione di realizzare una nuova serie di collegamenti su ferro al territorio, qualifica l’intervento come estremamente rilevante sotto il profilo dell’interesse pubblico.

L’intervento risulta alquanto complesso, soprattutto per le diverse caratteristiche delle tre aree interessate. Punto fondamentale è comunque la riqualificazione urbanistica della zona, con la creazione di servizi d’interesse collettivo, come ad esempio una “spiaggia urbana”. Nell’area del Palazzo degli Specchi, inoltre, sono previsti anche importanti interventi di recupero edilizio di edifici degradati che andranno ad avere funzione pubblica. Sono previsti, inoltre, realizzazioni a carattere residenziale.

L’intervento si configura come complesso sia per i diversi sub-interventi da realizzare, sia per quanto riguarda le società aventi il compito di realizzarli. Infatti si prevede la realizzazione di un cantiere per yachts (da realizzarsi da Azimut Benetti), di un centro di servizi collegato alla diportistica (che verrà realizzato da Porta Medicea Spa) e di un nuovo porto per la città (di competenza della STU). Si hanno quindi differenti funzioni e differenti attori, che devono essere coordinati all’interno del piano di intervento per l’area.

L’intervento si configura come molto complesso, andando ad intervenire su di un’area che, presenta delle criticità importanti nella presenza di numerosi siti industriali dismessi, alcuni dei quali aventi possibili problematiche dal punto di vista dell’inquinamento. La maggior parte delle opere previste saranno a carattere pubblico e andranno a ridefinire gli spazi verdi e collettivi dell’area, intervenendo anche nella riqualificazione dei siti di archeologia industriale presenti.

L’intervento consiste in una riqualificazione urbana di un’area non molto estesa ma che risulta fondamentale per il recupero di un quartiere penalizzato dallo stato di degrado in cui versa tale area. Tramite la costruzione di una serie di palazzine si va a ridefinire un importante fronte strada, che non è più un retro ma diventa un fronte vero e proprio. Il carattere prettamente privato dell’intervento è evidente, e infatti la STU si configura come organismo privato, sebbene vi siano piccoli interventi anche di interesse pubblico.

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La prima cosa che salta all’occhio dalla tabella è la localizzazione, per ben tre casi, delle aree di intervento nella regione Emilia – Romagna. Ciò è indicativo di uno sviluppo e di una promozione maggiore di tali tipologie di intervento proprio in questa zona, sebbene comunque minore rispetto al resto dell’Europa, ed alla Francia soprattutto, dove tale tipo di società risulta molto diffuso. Secondariamente è evidente come, nella maggior parte dei casi, si sia quasi snaturata l’ambizione delle STU, ovvero quelle di configurarsi come società miste. Infatti, in buona parte dei casi considerati, si ha la prevalenza di un solo tipo di capitale, pubblico o privato, andando a qualificare tali società più come semplici società per azioni piuttosto che come partenariati a composizione mista. Questo indica, forse, una mancata sensibilità da parte di enti e di imprenditori verso questo tipo di strumento, che dovrebbe facilitare e favorire la collaborazione e lo scambio di competenze, permettendo la realizzazione di interventi di difficile conseguimento con risulti ottimali per entrambe le parti prese in causa. Similmente si può leggere questo dato come una difficoltà di recepimento da parte di tali soggetti delle normative in merito alle STU che effettivamente, come si vedrà in seguito nell’Appendice, risultano poco chiare, incoerenti e spesso in contrasto fra loro e con altre leggi sul governo del territorio. Questo, dunque, è il primo punto da monitorare, nel tentativo di operare un cambiamento volto ad un utilizzo coerente del mezzo, in modo tale che esso possa dimostrare tutte le sue potenzialità. Per quanto concerne, invece, la localizzazione delle aree di intervento, esse generalmente si trovano all’interno dell’area urbana centrale, inserite in un tessuto insediativo compatto e fortemente caratterizzato, e proprio in relazione a ciò manifestano ancora di più il loro essere un ‘vuoto urbano’. La lettura di tale dato porta sicuramente verso la conclusione che tali aree, essendo generalmente risalenti all’inizio del secolo scorso o al secondo dopoguerra, hanno visto cambiare la loro posizione da marginale rispetto al centro a inserita all’interno di un contesto creatosi con le grandi espansioni della seconda metà del ventesimo secolo, ed ora appaiono marcate da una funzione non più confacente all’intorno creato o da un degrado e abbandono delle strutture ivi insediate. L’intervento di riqualificazione, dunque, appare obbligato dalla necessità di ridare compattezza al tessuto insediativo. Esse, dunque, nel loro bisogno di riconversione, divengono luogo deputato a ricreare ambienti vivibili all’interno di contesti troppo spesso marcati dall’incoerenza e dalla scarsa attenzione alla qualità urbanistica ed edilizia. Scorrendo i punti salienti si arriva poi all’acquisizione delle area, questione su cui è doveroso soffermarsi. È stato ampiamente detto come questa possa rappresentare una delle maggiori difficoltà, dal punto di vista economico e giuridico per le STU, e diverse sono le modalità con cui si è proceduto a conseguire l’obiettivo, dalla partecipazione dei privati proprietari alla società, alla compravendita fino ad arrivare, solo in casi limite e necessari, all’esproprio per pubblica utilità. Nei casi elencati in tabella, sembra evidente come, in generale, le società aventi capitale prettamente pubblico abbiano avuto maggiori difficoltà nell’acquisizione delle aree, spesso molto 101


frammentate nella proprietà, mentre per quanto riguarda le società a capitale privato le acquisizioni siano state più scorrevoli. Questo è dovuto, generalmente, al fatto che molto spesso nelle società a capitale esclusivamente privato i soci sono anche proprietari della maggior parte dei suoli su cui si desidera intervenire, e quindi le aree da acquisire risultano esigue in rapporto al totale. Le società pubbliche, invece, sebbene in taluni casi siano in possesso di alcuni immobili, spesso si vedono di fronte a proprietà dei suoli alquanto disgregate e, perciò, di difficile acquisizione, dovendo condurre numerose trattative diverse, dagli esiti incerti e dai tempi generalmente lunghi. Andando, infine, ad analizzare gli stati di avanzamento dei lavori, si nota come ci sia una varietà di casi, che passano dalla liquidazione della STU precedente all’inizio delle fasi di progettazione e realizzazione fino ad arrivare al completamento (quasi) totale dei lavori previsti dalla mission sociale. Si hanno, quindi, differenti tipologie che tuttavia non si possono ricondurre a ‘casi tipo’. È certamente vero che le società a natura privata sembra riescano più facilmente a raggiungere gli obiettivi, probabilmente in virtù dei possedimenti delle aree e di una tendenza ad imporsi sul mercato in maniera più diretta e non vincolata da necessarie procedure di evidenza pubblica, spesso molto lunghe. Tuttavia è evidente come anche società a capitale totalmente pubblico, o miste, riescano a portare a compimento i lavori in oggetto (si pensi, ad esempio, agli interventi di Bagnolifutura, non ancora completati dal tutto, per ovvi motivi di tempo, ma a buon punto). Nel paragrafo successivo, dunque, alla luce di quanto emerso da questa tabella comparativa e, soprattutto, sulla base delle considerazioni effettuate sui tre casi studio che si è voluto analizzare più approfonditamente, si cercherà di tirare le fila delle criticità e dei punti di forza riscontrati, cercando di capire quali siano le similitudini e quali le dissimilarità, cosa sia dovuto alla specificità di un intervento e cosa, invece, possa essere qualificato come implicito nella gestione a mezzo STU di un processo di trasformazione urbana.

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2.6. Analisi dei punti di forza e delle criticità complessivamente riscontrati Come anticipato, si cercherà ora di riassumere quali siano le qualità e le negatività che si sono potute estrapolare dall’analisi di alcuni casi studio, e come esse possano essere lette se inserite nel contesto del panorama delle Società di Trasformazione Urbana e, in maniera più generale, degli interventi di riqualificazione urbanistica. Partendo dai punti di forza va anzitutto detto come tutti gli interventi sopra citati manifestino preponderantemente la loro funzione pubblica, non tanto nelle destinazioni d’uso, quanto nella volontà di restituire alla città aree che da essa erano avulse, staccate, quasi decontestualizzate dal restante tessuto. Tutti gli interventi si caratterizzano per la forte intenzione di ricucitura con l’ambiente circostante, colmando il vuoto creatosi successivamente alla dimissione della attività presenti nelle aree considerate. Le nuove funzioni assegnate a tali zone possono, poi, andare a rimarcare la decisione di restituire alla città il possesso dei luoghi, realizzando attrezzature pubbliche o a servizio della comunità (come, ad esempio, nel caso di Bagnoli), oppure possono configurarsi semplicemente come nuove realizzazioni residenziali (come, ad esempio, nel caso di Macerata) ma in entrambi i casi concretizzano ideali di ricompattamento del tessuto urbano. Inoltre, l’insediamento di nuove funzioni, quale che sia la tipologia, generalmente contribuisce a fare da volano per un recupero di una zona più ampia di quella della sola area di progetto, ma che si estende per il quartiere intero in cui essa è inserita e, talvolta, a tutta la città. Seconda tematica riscontrabile in buona parte dei casi studio è quella delle infrastrutture e delle reti del trasporto pubblico. Essa diventa un punto di forza, nella misura in cui tali interventi fungono anche da pretesto per una riqualificazione anche dei sistemi di trasporto collettivo e dei servizi ad essi collegati. Si è visto, infatti, come molto spesso tali aree siano collocate in prossimità di stazioni ferroviarie o di fasci di binari, o come il recupero delle stesse comporti anche un ampliamento delle reti esistenti in modo da poter servire anche i nuovi insediamenti. L’occasione della trasformazione urbana diventa stimolo per un ripensamento dei trasporti pubblici, promuovendoli ed avvalorando la loro importanza. Vi sono poi altri punti di forza che, a differenza di quelli sopracitati, si distinguono nei singoli casi, per peculiarità delle aree o per particolari scelte strategiche e progettuali delle società, ma che, essendo già stati descritti in precedenza, non verranno qui citati nuovamente. Passando alle criticità, si può notare come anche in questo caso vi siano alcune problematiche accomunanti tutte, o molte, aree d’intervento, a fronte di altre, invece, specifiche dei singoli lotti. Prima criticità, che salta immediatamente all’occhio da alcuni (non tutti) casi di studio è quella del trascorso industriale delle aree oggetto di intervento. È infatti molto frequente che si vada ad intervenire su terreni in passato gravati dalla presenza di stabilimenti industriali, che ne hanno compromesso salubrità e funzionalità. Questo porta a dover affrontare operazioni di smantellamento degli edifici e di bonifica, nonché, alle volte, di recupero di alcuni manufatti 103


considerati d’interesse storico e culturale (i cosiddetti esempi di ‘archeologia industriale’). L’insieme delle tre azioni si concretizza in un notevole esborso di denaro ed allungamento di tempi per la società, che si ritrova a dover fronteggiare operazioni delicate e burocraticamente complesse. Seconda criticità evidenziabile in quasi tutti i casi studio, e solo in taluni risolta in maniera lineare, è quella delle acquisizioni delle aree. I problemi qui, come s’è visto, derivano principalmente da motivi economici e burocratici. Da un lato, infatti, vi è la difficoltà di reperire fondi sufficienti, per la società, per procedere all’acquisto di tutte le superfici costituenti il lotto d’intervento, soprattutto quando non si riesca ad ottenere il conferimento delle stesse dai privati proprietari in funzione di una quota azionaria. Dall’altro, invece, vi è il problema degli espropri, a cui la società, se partecipata pubblicamente, può far ricorso, ma che si rivelano sempre complessi e difficoltosi da portare a termine e che spesso portano a contenziosi giudiziari. In ogni caso, è evidente come, qualora la società non sia già in possesso delle aree o non riesca a far partecipare i proprietari delle stessa alla STU, i procedimenti per l’acquisizione siano causa di rallentamenti notevoli e, talvolta, possano anche portare alla rinuncia ad intervenire. Terza criticità è quella data dalla scarsa accessibilità delle aree. Spesso, infatti, esse si presentano come difficilmente raggiungibili dai mezzi di trasporto, su gomma o su rotaia, a causa di vere e proprie barriere fisiche, che siano naturali od artificiali. Essendo, però, l’accessibilità uno dei punti cardine di un intervento, risulta evidente come queste problematiche vadano risolte nel miglior modo possibile, evitando di scartare un’area solo per il suo essere difficilmente raggiungibile. Ciò comporta interventi mirati, spesso dispendiosi e interessanti anche contesti esterni al lotto, ma che generalmente, oltre ad essere doverosi, risultano anche convenienti per il quartiere tutto o addirittura la città. Anche in questo caso è evidente come queste criticità si possano riscontrare in buona parte dei casi, essendo collegate a fattori intrinseci o di strategia necessari per lo svolgimento delle operazioni. Vi sono, ovviamente, altre problematiche, specifiche dei singoli casi, ma che in questa sede non si intende trattare, in quanto variabili caso per caso. In conclusione si può quindi dire che, nonostante la varietà di regioni e città considerate, le diverse localizzazioni all’interno del tessuto delle area oggetto di riqualifica e le differenti caratteristiche, d’utilizzo come di dimensione, che le contraddistinguevano, è evidente come vi siano certi punti di contatto in tutti gli interventi, sia in positivo che in negativo, e come certamente possa essere d’aiuto la lettura critica delle operazioni già svolte, o in corso di svolgimento, per la redazione di nuove proposte, sebbene su territori anche marcatamente differenti. Tuttavia, appare importante notare come al momento attuale, essendo la maggior parte degli interventi ancora in corso di realizzazione, se non addirittura di progettazione, non si riescano ad avere concrete informazioni sul recepimento finale dell’intervento, ma soltanto indicatori concernenti il proseguo dei lavori. Bisognerà, dunque, aspettare ancora qualche anno per poter effettivamente stimare le qualità finali di tali opere, valutandole all’interno del contesto una volta completati e resi definitivi i lavori. 104


Quali parametri usare per l’analisi del caso della Safau?

1. Ubicazione dell’area: localizzazione rispetto al centro cittadino e al tessuto insediativo; ruolo che la stessa riveste allo stato attuale e ruolo che rivestirebbe a seguito di una trasformazione urbana;

2. Importanza e criticità degli interventi di bonifica e demolizione necessari: impatto economico sul capitale sociale; conseguenze dal punto di vista ambientale per il territorio circostante;

3. Possibilità di attrazione di investitori privati: necessità di richiamo di capitali di finanziamento per le operazioni previste dalla trasformazione urbana;

4. Impatto sociale della trasformazione urbana dell’area: conseguenze sullo sviluppo del tessuto urbano circostante; possibilità di insediamento di funzioni pubbliche o di interesse comunitario;

5. Effetti sul sistema dei trasporti pubblici: possibilità di creazione di carichi d’utenza per l’impianto dei servizi pubblici;

6. Effetti sulla riduzione del consumo di suolo: possibilità di riversare sull’area stessa la domanda e l’offerta di terreni edificabili;

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PARTE TERZA

Analisi del caso studio: l’area della ex – Safau di Udine


3.1. Introduzione In questa terza parte della tesi si tratterà del caso studio principale preso in esame, per cui poi, nella quarta parte, sarà redatta una nuova proposta di recupero urbanistico. Nel seguito di questa sezione saranno quindi presentate ed analizzate tutte le caratteristiche dell’area e le proposte passate per la sua riqualificazione urbana, mentre, in questo breve paragrafo introduttivo, si vogliono indicare le motivazioni che hanno portato alla scelta di analizzare più nello specifico proprio quest’area. La decisione di andare a studiare proprio l’area denominata ex – Safau, dal nome dell’acciaieria le cui preesistenze industriali occupano buona parte del suolo da riqualificare, dipende da innumerevoli fattori. Anzitutto si deve considerare la finalità di questa tesi, ossia studiare la possibilità di condurre a termine operazioni difficoltose come le riqualificazioni urbanistiche con l’ausilio delle società a capitale misto, tipologia societaria relativamente recente ed innovativa che appare, come s’è visto nell’analisi dei casi studio e come si vedrà nel seguito nell’appendice ad essa dedicata, come particolarmente adatta proprio per interventi difficoltosi e che necessitano di capitali piuttosto elevati. L’area della ex – Safau, già alla luce di questa prima motivazione, è apparsa subito come adatta, in quanto per essa è stato redatto all’inizio degli anni 2000, grazie ad un finanziamento nazionale, uno studio di fattibilità preventivo alla costituzione di una Società di Trasformazione Urbana per il recupero della tal area. Esso è stato uno dei pochissimi casi in regione in cui un’amministrazione comunale si è impegnata a concorrere per il bando di finanziamento finalizzato alla redazione di tale studio di fattibilità, dimostrando un disinteresse o, forse, una scarsa conoscenza delle possibilità offerte. Un altro fattore di gran rilevanza è sicuramente dato dalla particolare ubicazione dell’area. Essa, infatti, si trova all’interno di un contesto insediativo che si potrebbe definire ‘quasi – centrale’, essendo localizzata poco al di fuori della cerchia muraria che perimetra il cosiddetto centro storico, ma comunque inserita entro un tessuto residenziale che mantiene connotati ‘cittadini’ e non si disperde ancora nella campagna che circonda la città di Udine. L’area, infatti, fa quasi da ponte tra quartieri urbani che hanno caratteri differenti: Sant’Osvaldo, prettamente residenziale, la Baldasseria Bassa e tutta l’area circostante il viale Palmanova, con destinazioni d’uso che spaziano dal residenziale al commerciale spingendosi via via fino all’industriale con la ZIU – ZAU ( zona industriale urbana – zona artigianale urbana) e la sopracitata area urbana centrale, che ospita principalmente edifici destinati a complessi commerciali e direzionali. E proprio nelle immediate prossimità dell’area oggetto di studio trovano dimora la nuova sede della Regione Friuli Venezia Giulia e alcuni complessi direzionali importanti, oltre a complessi in attesa di recupero edilizio che saranno destinati ad ospitare importanti centri della cultura (ex – Frigorifero, ex – Macello). Inoltre decisamente rilevante è la vicinanza dell’area alla stazione ferroviaria ed all’autostazione, punti cruciali per quanto riguarda il trasporto collettivo pubblico. I suoli interessati dall’intervento, infatti, si spingono proprio a ridosso delle proprietà delle ferrovie dello stato, penetrandole in parte. Una porzione di territorio da recuperare, infatti, è interessata 109


da preesistenze ferroviarie, quali gli ex scali merci Gervasutta e Sacca. Ciò rimanda a due principali problematiche toccate sempre nell’ambito delle discussioni sulla riqualifica urbana: da un lato la questione dell’acquisizione di proprietà delle Ferrovie dello Stato, RFI nello specifico, che risulta sempre difficoltosa e passibile di interventi giudiziari; dall’altro, invece, vi è la tematica della creazione di poli urbani altamente incentrati sullo sviluppo del servizio di trasporto pubblico, in un’ottica di promozione di mezzi sostenibili. Temi importanti, che si legano ad altri sempre inerenti alle preesistenze interne all’area oggetto di studio: il recupero edilizio e l’acquisizione di proprietà dall’Agenzia del Demanio. Ciò si manifesta, nel caso in esame, nelle forme di alcuni edifici dell’acciaieria Safau, e soprattutto nella presenza all’interno di essi di un forno per l’acciaio di estremo valore storico per quanto riguarda il cosiddetto campo dell’ ‘archeologia industriale’. Esso, infatti, rappresenta uno dei pochissimi esemplari di quella tipologia e grandezza di tutta l’Europa, e quindi porta con sé necessariamente delle questioni legate al suo recupero. A questo si somma la presenza, sempre entro il perimetro dell’area, di una caserma, inizialmente non compresa nella delimitazione ma poi successivamente inserita. La tematica dell’acquisizione di immobili di proprietà demaniale, quali quelli militari, è molto complessa e difficoltosa, quanto, anche sentita in una regione, come il Friuli Venezia Giulia, interessata fortemente dal fenomeno della dismissione di tutti quegli immobili di proprietà delle forze armate, cicatrici del passato bellico e esemplificative del suo essere una regione “di confine”. Infine, ultimo tema che rende l’area della ex – Safau particolarmente interessante da studiare e, al contempo, esemplificativa di quelli che potrebbero essere i problemi e le difficoltà incontrabili in un’operazione di recupero urbano, è quello della bonifica dei suoli inquinati. La presenza, in passato, sui terreni considerati, di industrie dell’acciaio, che si potrebbero definire pesanti, ha fatto sì che essi si ritrovino ad essere fortemente interessati dall’inquinamento e quindi necessariamente passibili di bonifica. Oltre all’inquinamento del suolo, tuttavia, vanno anche considerati gli immobili e le rovine industriali ancora gravanti sui terreni, interessate dalla presenza di amianto, e quindi anch’esse doverosamente soggette a futura bonifica. Si può dunque ben dire che l’area considerata raccoglie in sé buona parte delle tematiche al giorno d’oggi tanto dibattute quando si parla di recupero e riqualificazione, urbanistica o edilizia che sia. Pertanto la scelta è apparsa quasi obbligata e doverosa, nella speranza che indagando in questo caso specifico si riescano, almeno in parte, a ricavare informazioni di carattere generale sulle possibilità, le criticità e le difficoltà caratterizzanti gli interventi di riqualificazione urbana.

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3.2. Punti cardine dell’intervento 3.2.1 Localizzazione geografica L’area di trasformazione che si intende studiare più nello specifico si trova, come ampiamente detto in precedenza, in una zona semi – centrale della città di Udine, nella regione Friuli Venezia Giulia. L’ubicazione geografica della stessa assume un ruolo rilevante nella preparazione dell’analisi del caso, in quanto dal contesto in cui essa è inserita e dalla posizione che, all’interno, essa assume, si possono ottenere informazioni importanti su quali possono essere le strategie migliori per il successo di un intervento di riqualificazione. Si parte dal generale per poi arrivare al particolare, analizzando la posizione occupata dal comune di Udine all’interno della geografia regionale, nazionale e transnazionale. Esso appartiene al Friuli Venezia Giulia e, all’interno dello stesso, occupa una posizione centrale. Tale regione si caratterizza per essere un luogo di confine per eccellenza, condividendo la frontiera con l’Austria, a nord, e la Slovenia, a sud, ed essendo a pochi chilometri di distanza dalla Croazia. Questa particolare collocazione conferisce alla regione tutta, ed alla città di Udine nello specifico, la funzione di crocevia, di luogo di passaggio e di scambio dei flussi di turisti e merci che si dirigono verso questi Stati e, più in generale, verso tutto l’est Europa. Questa felice ubicazione ha fatto sì che la regione Friuli Venezia Giulia vedesse sorgere proprio sul suo territorio progetti per la realizzazione di grandi infrastrutture, su gomma e su ferro. Sono infatti in fase di progettazione e di studio opere quali la direttrice Torino – Trieste della TAV4 (treni ad alta velocità), l’asse principale (da Lisbona a Kiev, passando per Trieste) del cosiddetto Corridoio paneuropeo V (corridoio multimodale che interessa sia il trasporto su gomma che su ferro) e l’asse ferroviario europeo Adriatico – Baltico, che dovrebbe potenziare gli scambi merci su ferro con il nord Europa5. È dunque evidente, anche dalle politiche transnazionali in atto per la regione Friuli Venezia Giulia, quanto essa dimostri la sua autorevolezza e importanza proprio nell’essere geograficamente, e politicamente, ubicata al centro dell’Europa. La città di Udine, sebbene non posta proprio all’intersezione di queste importanti direttrici (che si troverà una ventina di chilometri più a sud), manifesta comunque, grazie al suo occupare effettivamente il centro della regione, la sua importanza nell’insediare alcune tratte ferroviarie importanti, quali quella Trieste – Venezia e quella Venezia – Vienna, e nel fungere tramite le stesse da polo di scambio e di collegamento. Proprio della centralità di Udine, nonostante lo sviluppo di altre aree della città, parlava anche Francesco Tentori che, nel 1969, diceva: “Malgrado lo sviluppo di altre aree, è innegabile infatti che Udine godrà sempre del vantaggio geografico di una centralità che l’ha fatta – da secoli – nodo ideale di scambi commerciali 4 http://www.regione.fvg.it/rafvg/cms/RAFVG/infrastrutture-lavori-pubblici/infrastrutture-trasportologistica/FOGLIA17/ 5 http://www.regione.fvg.it/rafvg/cms/RAFVG/infrastrutture-lavori-pubblici/infrastrutture-trasportologistica/FOGLIA9/ 111


e di una rete di comunicazioni dal Veneto, dall’Istria e verso le nazioni tedesche e mittel – europee”6. Appare quindi, evidente, come l’ubicazione della città sia notoriamente e da lungo tempo considerata centrale ed importante, soprattutto dal punto di vista degli scambi, che essi siano commerciali o non. Fin qui si sono illustrate quali sono le peculiarità dal punto di vista delle reti di trasporto, senza però soffermarsi su come la città e la regione tutta si caratterizzino sotto un punto di vista effettivamente geografico, indicazione che non verrà data nemmeno nel seguito. La dimensione infrastrutturale e quella turistico – commerciale appaiono infatti, al giorno d’oggi, fondamentali. Attualmente, infatti, tutto viene analizzato sotto un aspetto economico, più che geografico, studiando flussi di persone, ma anche di materiali e di conoscenze, fino ai dati, che stanno diventando la vera sfida di studio per il futuro. La geografia, nel senso stretto della parola, perde significato, e cede il passo alla politica, all’economia ed all’informatica. Appare quindi riduttivo, e ininfluente, analizzare ora le componenti ambientali che caratterizzano il territorio. Ciò è limitato al caso particolare qui studiato, poiché in esso non vi sono barriere o potenzialità derivate direttamente da fattori di tipo naturalistico o geografico. È evidente che vi siano aree che proprio da peculiarità dell’ambiente derivano punti di forza o criticità che influiranno sull’intervento di trasformazione, come s’è visto in alcuni casi studio analizzati nella seconda parte di questa tesi, tuttavia ciò appare limitato al singolo caso e, comunque, va ritenuto caratteristica propria dello stesso.

6 Francesco Tentori, “Struttura urbana e territoriale udinese: sue caratteristiche, carenze e potenzialità”, dalla pubblicazione del Comune di Udine – gruppo di studio della commissione consultiva per l’economia e la finanza, Udine, 1969 112


Fig.3.2.2.1 Inquadramento territoriale 113


3.2.2 Indicazioni temporali Nel paragrafo seguente verranno indicati i passaggi principali che hanno contraddistinto il percorso urbanistico e normativo riguardante gli interventi da effettuarsi sull’area della ex – Safau, a partire dalle prime indicazioni relative alla possibile costituzione di una Società di Trasformazione Urbana per andare a riconvertire la stessa. Tali indicazioni, come è stato fatto in precedenza, verranno suddivise temporalmente, in modo da evidenziare chiaramente quale è stato l’iter seguito. 2001. In quest’anno iniziano le prime ipotesi di formazione di una Società di Trasformazione Urbana, più nello specifico tramite la decisione dell’Amministrazione Comunale di concorrere al bando del Ministero dei Lavori Pubblici concernente la concessione di finanziamenti per la redazione di studi di fattibilità volti a verificare la sussistenza o meno delle ipotesi a favore della costituzione o meno di una STU. Il 19 ottobre il Consiglio Comunale approva, tramite delibera consiliare,la documentazione inerente la richiesta di finanziamento dei contributi per gli studi e progettazioni preliminari. Conseguentemente a ciò viene dunque inoltra al Ministero dei Lavori Pubblici la richiesta di finanziamento, che viene accolta dallo stesso in data 29 ottobre. 2002. Viene assegnato al Comune di Udine, a fronte della richiesta succitata, un contributo di 214.329,16 euro per la redazione di uno studio di fattibilità riguardante l’area della ex – Safau. 2003. Viene bandito l’appalto per la redazione dello studio di fattibilità sull’area ex – Safau7. Nel capitolato d’appalto si specificano chiaramente quali sono gli obiettivi dell’Amministrazione Comunale per l’area oggetto di intervento, specificando come le progettazioni per la stessa dovranno focalizzarsi soprattutto sul ridisegno urbano del quartiere, in modo tale da rendere permeabile l’area e da ricucire il tessuto ad essa limitrofo, e sulla ridefinizione e razionalizzazione delle infrastrutture del servizio di trasporto pubblico che con essa confinano, in modo tale da rendere più efficienti ed appetibili tali servizi. Inoltre, nel capitolato d’appalto viene specificata la necessaria suddivisione in due fasi dello studio di fattibilità: nella prima verranno fissate le cosiddette idee forti, ossia gli obiettivi generali, mentre nella seconda verranno approfondite nello specifico le tematiche riguardanti la sostenibilità di tale intervento. 2004. A seguito del bando viene affidato l’incarico per la redazione dello studio di fattibilità (da realizzarsi grazie al finanziamento precedentemente ottenuto dal Comune) ad una ATI (associazione temporanea di impresa) formata dalle seguenti società: • • • • •

Politecnica Ingegneria ed Architettura; S.c.a.r.l. Modena; SCS Azioninnova Consulting S.p.a. Bologna; Cooprogetti S.c.r.l. Pordenone; CRETA – Economia Territorio Ambiente S.r.l. Bologna;

7 http://www.comune.udine.it/opencms/opencms/release/ComuneUdine/comune/bandi/2003/031001trasfurbana/capitolato.pdf 115


L’ ambito individuato per lo studio di fattibilità era di circa 170.000 metri quadri. Sempre nel 2004 il Comune di Udine approva un ‘Atto di indirizzo’8 finalizzato alla identificazione di un nuovo percorso di programmazione delle politiche urbanistiche della città di Udine, in cui, tra gli ‘strumenti innovativi di pianificazione contrattata’ viene menzionata la ‘costituzione di una Società di Trasformazione Urbana (STU) per la riqualificazione di un ambito strategico (area ex – Safau, zone ferroviarie ed attività produttive dismesse) a sud in prossimità del centro storico”. 2005. Viene consegnata la relazione di prima fase dello studio di fattibilità, contenente le idee forti per l’area di intervento. In seguito la stessa viene approvata e presentata alla cittadinanza; 2006. Conseguentemente all’approvazione della relazione di prima fase viene consegnata la relazione di seconda fase la quale, come delineato nel capitolato d’appalto per l’affidamento di tale studio, approfondisce le questioni riguardanti la sostenibilità dell’intervento, dal punto di vista economico, tecnico, giuridico e amministrativo. 2007. Con il decreto legislativo 2 marzo 2007, ‘Norme di attuazione dello Statuto speciale della regione autonoma Friuli-Venezia Giulia, concernenti integrazioni al decreto legislativo 24 aprile 2001, n. 237, in materia di trasferimento alla Regione di beni immobili dello Stato9,la Caserma Piave viene conferita dal Demanio al Comune. In conseguenza a ciò, ed alla posizione della stessa nelle immediate prossimità della zona oggetto di intervento per la Società di Trasformazione Urbana, l’Amministrazione Comunale decide di inserirla nel novero degli immobili compresi nella perimetrazione obiettivo della STU. Ciò viene deciso in virtù del fatto che, potendo contare sul conferimento di tale bene, concesso gratuitamente dal Demanio all’Amministrazione, l’ente riuscirebbe a partecipare al capitale sociale della Società in maniera diretta e non onerosa per lo stesso, e, al contempo, riuscirebbe ad aumentare tale capitale proprio in virtù del valore di mercato dell’immobile conferito. Successivamente, il 6 marzo, la Giunta approva lo studio di fattibilità, postponendo, tuttavia, la scelta degli strumenti di pianificazione per la realizzazione degli interventi di riqualificazione dell’ambito. 2008. Viene adottata la variante 167 al Piano Regolatore Generale Comunale, contenente indicazioni riguardanti la nuova proposta per l’area della STU, e assieme ad essa l’intero quartiere sud – ovest di Udine (già in passato oggetto di un Piano Particolareggiato). Da notare l’indicazione contenuta nel verbale della seduta del consiglio comunale di convertire possibilmente tale superficie a nuova sede della facoltà di Architettura dell’Ateneo di Udine10. L’obiettivo che l’Amministrazione Comunale ripone in questa variante è la giusta conclusione dell’iter della redazione dello studio di fattibilità, recependone le direttive ed inserendole in una variante al Piano Regolatore che, come è ben noto, è necessaria per poter procedere poi alla costituzione della Società di Trasformazione Urbana ed alla redazione successiva dello strumento urbanistico attuativo che tale società dovrà andare a realizzare. 8 http://www.comune.udine.it/opencms/opencms/release/ComuneUdine/cittavicina/territorio/Urbanistica/ pianiurbanistici/generale/allegati/atto-indirizzo.pdf 9 Fonte: http://www.camera.it/parlam/leggi/deleghe/07035dl.htm 10 http://www.comune.udine.it/opencms/opencms/release/ComuneUdine/cittavicina/territorio/Urbanistica/ pianiurbanistici/generale/allegati/delibera_adozione.pdf 116


Nello stesso anno viene adottata anche una seconda variante relativa all’area della ex Safau, la numero 169, riguardante per lo più aspetti gestionali. La stessa, infatti, si prefigge di concludere l’attività di manutenzione urbanistica iniziata con il sopra citato ‘Atto di Indirizzo’ del 2004, in modo tale da avere uno strumento urbanistico che si presenti ‘pulito’, ossia depurato dalle stratificazioni legate ai piani piani particolareggiati adottati nel tempo e andanti ad intaccare l’area considerata. Inoltre tale variante ha aggiornato il piano alle direttive imposte dalla recentemente approvata legge urbanistica regionale, la Legge 5 del 200711. 2009. In data 26 ottobre il Consiglio Comunale adotta la variante n° 179 al Piano Regolatore Comunale Generale, avente come oggetto ‘il recupero funzionale dell’area di proprietà comunale ‘ex Caserma Piave’. Revoca parziale Variante n°167 al P.R.G.C.’’12. Tramite l’approvazione di tale variante il Comune di Udine manifesta la sua volontà di escludere dalla perimetrazione dell’area oggetto di riconversione a mezzo Stu la proprietà della Caserma Piave (inclusa solo in seguito al suo conferimento da parte del demanio al Comune, in virtù dell’aumento di capitale che essa avrebbe generato nell’eventualità della costituzione di una STU). Tale fabbricato, invece, viene attraverso questa variante adibito ad ospitare il nuovo hospice, primariamente previsto in via Monte Grappa. In questo modo viene quindi a mancare la principale proprietà pubblica dell’area, diminuendo ancor di più la fattibilità dell’intervento di trasformazione urbana per mezzo di una società a partecipazione mista, nella misura in cui il Comune, non potendo più vantare proprietà nell’area di intervento, per poter prendere parte alla società avrebbe dovuto provvedere all’acquisto di altri terreni o ad un conferimento monetario. 2010. In seguito al bando di tre aste per l’acquisto dei terreni dell’area ex Safau andate deserte, l’Amministrazione Comunale, assieme al curatore fallimentare dell’area ex Safau, vengono effettuati degli studi per la stima dei possibili costi di bonifica dell’area. Il risultato di questi studi risulta in una stima di circa 4 milioni di euro per la realizzazione di tali opere, valore ricavato come media all’interno di una forbice di costi che può andare dai 3 agli 8 milioni di euro13. Tale stima viene resa necessaria, per l’appunto, dal mancato interessamento di potenziali investitori per l’area e dall’interesse dell’amministrazione ad accelerare i tempi sull’area in relazione alla redazione contestuale del nuovo Piano Regolatore Generale Comunale per la città di Udine. 2011. Viene adottato, con delibera numero 67 del Consiglio Comunale, il nuovo Piano Regolatore Generale Comunale del Comune di Udine, in seguito ad un capillare e complesso partecipativo che ha visto la partecipazione della maggioranza della cittadinanza. Successivamente a ciò ha inizio la fase di recepimento di eventuali opposizioni ed osservazioni. L’adozione di un nuovo P.R.G.C. rappresenta un passaggio fondamentale. Innanzitutto perché esso è il primo piano adottato dopo il 1969, anno a cui risaliva il precedente P.R.G.C., il quale 11 http://www.comune.udine.it/opencms/opencms/release/ComuneUdine/cittavicina/territorio/Urbanistica/ pianiurbanistici/generale/VAS/allegati/APPROVAZIONE_CONSIGLIO169.pdf 12 http://www.comune.udine.it/opencms/opencms/release/ComuneUdine/cittavicina/territorio/Urbanistica/ pianiurbanistici/generale/VAS/allegati/DC_n.90_del_26.10.2009.pdf 13 Fonte: “http://messaggeroveneto.gelocal.it/cronaca/2010/07/05/news/udine-costera-quattro-milioni-labonifica-dell-area-ex-safau-1.44530” 117


aveva subito una trasformazione totale ad opera però di sole varianti che avevano snaturato l’idea iniziale del piano senza però integrarsi alla perfezione in un nuovo strumento che andasse a recepire tutte le necessità e gli obiettivi in un dato momento storico. Inoltre ciò appare alquanto importante, in relazione più specificatamente al caso di analisi, in quanto vengono poste delle nuove condizioni per l’area della ex – Safau. Infatti il nuovo strumento urbanistico presenta una sezione apposita, quella delle Schede Norma14, riguardante le aree necessitanti di trasformazione, sia che esse siano vincolate alla presentazione di uno strumento attuativo previa realizzazione sia che su di esse si possa intervenire tramite intervento diretto (ossia semplicemente richiedendo un Permesso di Costruire). L’area della ex Safau, com’è ovvio, appare in questo quaderno, ma non più considerata area oggetto di trasformazione mediante Società di Trasformazione Urbana, bensì semplicemente come area soggetta a piano urbanistico attuativo. Ciò marca la tendenziale decisione dell’Amministrazione Comunale ad abbandonare l’idea di proseguire con la costituzione di una società partecipata, preferendo lasciare all’attuazione privata (o pubblica, ma non mediante società) la realizzazione degli interventi previsti. Inoltre importante notare come la Caserma Piave ovviamente non faccia più parte della perimetrazione, in quanto già destinata, con la succitata variante 179 al P.R.G.C. ancora in vigore, ad ospitare l’hospice, già in fase di progettazione. 2012. Ad Aprile la Rizzani de Eccher acquista la proprietà della ex Safau, consistente in un’area di 75.000 metri quadrati interna alla perimetrazione precedentemente considerata dall’Amministrazione Comunale come area da attuarsi a mezzo STU. A settembre iniziano i lavori dell’Amministrazione Comunale per l’approvazione del nuovo Piano Regolatore Generale Comunale, adottato l’anno precedente.

14 http://www.comune.udine.it/opencms/opencms/release/ComuneUdine/cittavicina/territorio/Urbanistica/ pianiurbanistici/nuovo_prgc/tecnica/allegati_prgc/NdA_App3_Schede_Norma_lettura96.pdf 118


3.2.3 Area di intervento L’area oggetto di studio, denominata ex – Safau dal nome dell’industria che ivi aveva i suoi stabilimenti, si configura come una zona dal passato industriale fortemente marcato (ed ancora persistente nelle forme di fabbricati non ancora demoliti), localizzata strategicamente all’interno del contesto urbano udinese. Nell’analisi della stessa la particolare posizione assunta rappresenta uno dei fattori chiave che motivano una sua trasformazione, e per questo nell’immediato seguito si chiariranno quali sono i punti di forza dell’ubicazione. Primo punto di forza della localizzazione dell’area è senza dubbio la vicinanza ai nodi critici del trasporto pubblico. Essa infatti si trova nelle immediate vicinanze della stazione ferroviaria e dell’autostazione (del trasporto urbano ed extra – urbano) e ciò, vista l’attuale tendenza di promozione dell’utilizzo di sistemi di trasporto pubblico collettivo a discapito dei mezzi privati, appare come una qualità assolutamente rilevante. Inoltre essa è fiancheggiata dal percorso dell’autobus numero 1, linea che, oltre a fungere da collegamento tra gli estremi nord e sud della città attraverso il centro storico, si presenta come ad alta frequenza (vi è un passaggio di autobus circa ogni sette minuti). Quest’ultima caratteristica è fondamentale nella misura in cui l’appetibilità di un mezzo di trasporto (pubblico o privato) viene misurata anche in relazione alla sua frequenza ed alla facilità con cui esso permette di raggiungere la destinazione prefissa. È evidente anche come proprio il collegamento che tale linea offre con il centro storico rappresenta una qualità da marcare, rendendo ancora più evidente la correlazione che vi è tra questa zona a il cuore delle funzioni cittadine. Secondo punto di forza è rappresentato dalla prossimità della stessa all’Ospedale Gervasutta e al futuro Hospice15 che sarà ricavato nella ex Caserma Piave. Tali funzioni risultano importanti per il loro essere forti attrattori di potenziali utenti di tali servizi, riversando quindi nelle prossimità dell’area un carico critico notevole di persone (che sono il vero e proprio motore primo dell’economia). Inoltre, la vicinanza a funzioni attrattive come queste giustificherebbe anche in parte un intervento sull’area nella misura in cui questo andrebbe a favorire i collegamenti con i poli sanitari, favorendo connessioni dirette o più veloci. Terza peculiarità favorevole è anche la vicinanza a poli pubblici e direttivi fondamentali per la vita cittadina. Primo fra tutti da menzionare è il nuovo palazzo della Regione Friuli Venezia Giulia, che ha sede poco più a nord dell’area considerata. Esso, grazie al numero elevato di dipendenti e di utenti che richiama, si qualifica come centro nevralgico, con tutte le qualità (e negatività) che ad esso sono collegate. Inoltre, sempre poco a nord dell’area, nella zona che ubica anche il succitato palazzo della Regione, trovano sede alcuni edifici dismessi per i quali è prevista una riconversione in centri 15 http://messaggeroveneto.gelocal.it/cronaca/2011/12/23/news/hospice-ed-rsa-nell-ex-caserma-piave-1.2878150 119


culturali importanti. Vi è, innanzitutto, l’ex Macello, dove l’Amministrazione Comunale prevede di realizzare degli spazi dedicati alle associazioni ed allo svolgimento di eventi musicali, e poi vi è l’ex Frigorifero, il quale, sebbene abbia un futuro incerto, dovrebbe ospitare il Museo di Storia Naturale. Strutture, quelle sopra citate, tutti rilevanti dal punto di vista sociale e culturale, e tutti qualificantisi come adatte a realizzare nel quartiere in cui hanno sede, un polo culturale d’eccellenza. L’area di intervento, dunque, verrebbe a trovarsi proprio all’interno del campo attrattivo dato da un di – polo culturale d’eccellenza quale sarebbe quello creato dai due nuovi interventi, e certamente ne risentirebbe in maniera positiva. Uscendo ora da un piano ‘geografico’, va menzionato, quale punto di forza dell’area, la tendenziale scarsa frammentarietà dei suoli costituenti l’area di intervento. Infatti, come è già stato ampiamente detto in precedenza, negli interventi di riqualificazione urbana buona parte delle difficoltà iniziali derivano dalla acquisizione dei terreni, sia in senso economico che burocratico. Nel caso in cui le aree si presentino, dunque, abbastanza compatte e poco suddivise, viene già a mancare un parte dei problemi. Nel caso della Safau la proprietà dei suoli era suddivisa nella maniera seguente: • • • • •

proprietà di RFI, denominata scalo Sacca: circa 50.000 mq area dismessa ex Safau: circa 75.000 mq proprietà Legnami Tavano: circa 14.000 mq proprietà privata in abbandono: circa 13.000 mq proprietà RFI, denominata scalo Gervasutta: circa16.000 mq.

Da una prima lettura dei dati è evidente che, sebbene ci siano diversi proprietari delle aree, la superficie delle stesse è molto estesa e anche in virtù di pochi conferimenti si riuscirebbe a raggiungere un estensione sufficiente alla realizzazione di almeno una parte delle opere, dilazionando magari nel tempo il completamento delle stesse. Sembrerebbe quindi fattibile, in virtù dell’estensione notevole delle singole quote territoriali, l’acquisizione di almeno una parte consistente delle stesse tale da poter giustificare almeno una prima realizzazione di interventi. Vi sono però anche alcune criticità nell’area considerata, ed una prima è collegata proprio alle proprietà. Come è infatti evidente da quanto sopra menzionato, buona parte delle superfici ubica vecchi scali merci e sono possedute da RFI, ossia l’ente nazionale proprietario delle infrastrutture ferroviarie. Ciò comporta tre problematiche, di tipologia diversa. Una prima questione, a carattere più tecnico, è data dalla preesistenza, su tali suoli, di fasci di binari, cabine di manovra e altri fabbricati al servizio della ferrovia, che, nel momento della trasformazione urbanistica, sarà necessario smantellare. Si ha quindi un problema economico e tecnico, che la società o il soggetto attuatore dell’intervento dovrà risolvere in una fase iniziale dell’operazione. Seconda problematica è data dalla modalità e dal costo di acquisizione dei suoli di proprietà di RFI. È infatti molto difficoltoso ed oneroso, per un privato investitore o, forse ancor di più, per un ente pubblico, venire in possesso di tali terreni, in relazione all’alto costo per metro quadro che viene attribuito da RFI agli stessi. Ciò causa problematiche, sia nella misura in cui una 120


società per poter entrare in possesso di tali terreni deve far fondo al proprio capitale sociale fin da subito, sia per il fatto che, nel caso in cui tale onere esagerato obbligasse la società a non procedere all’acquisto di tali terreni, un progetto potrebbe venir compromesso sensibilmente e, talvolta, anche totalmente. Terzo problema, infine, di stampo urbanistico in questo caso, è dato dalla barriera che i binari creano tra l’area di intervento e il contesto in cui essa è inserita. Essi infatti fungono da separazione fisica tra le parti, sia nel caso in cui vengano ancora utilizzati sia nel caso in cui siano dismessi. In quest’ultima situazione la questione appare di più facile risoluzione, in quanto sarà sufficiente lo smantellamento degli stessi per eliminare il problema. Nel caso in cui, invece, i binari fossero ancora in utilizzo, come peraltro accade in parte nell’area di intervento qui studiata essendo bordata in parte dalla linea ferroviaria Cervignano – Udine, il problema risulta quasi insuperabile. Non potendo, infatti, ovviare allo stesso tramite uno smantellamento, l’unica soluzione appare quella di realizzare sotto o sovra passaggi, che tuttavia si presentano come molto dispendiosi e difficoltosi da realizzare. Inoltre, a livello percettivo, il problema non si riesce a risolvere in quanto, restando la barriera fisica dei binari, seppur superata in parte da queste strutture volte a garantire l’accessibilità, rimane in ogni caso la sensazione di esclusione e di separazione dal tessuto circostante. Un’ulteriore criticità è data dalla presenza, sull’area considerata, di numerose preesistenze industriali, che sarà necessario smantellare e bonificare. Buona parte della superficie oggetto di riconversione, infatti, ha insediato in passato stabilimenti industriali (quelli delle acciaierie Safau, di cui la stessa detiene la proprietà dei suoli per quasi il 50% della superficie totale, come si evince sopra dai dati in merito allo stato delle proprietà). Si ha quindi una duplice problematica: da un lato vi è la necessità di procedere agli smantellamenti, dall’altra quella di bonificare, sia i suoli che i fabbricati stessi, i quali, essendo stati costruiti in tempi non recenti, manifestano la presenza di materiali da costruzione ad oggi considerati tossici e per i quali sono necessarie particolari metodologie di demolizione e bonifica. Ciò comporta una problematica di tipo economico alquanto pesante, in quanto tali operazioni, essendo a carico del nuovo proprietario dell’area, andranno ad incidere pesantemente sul bilancio iniziale della stessa. Inoltre, sempre in merito al tema delle preesistenze dell’area, vi è la questione della conservazione dei fabbricati considerati di ‘archeologia industriale’: il forno Martin Siemens e la ciminiera. La questione, in questo caso, può essere vista sotto due luci diverse: da un lato essa rappresenta, per il futuro soggetto attuatore dell’opera, una problematica, in quanto è risaputo come gli interventi di recupero e conservazione di beni vincolati è sempre alquanto difficoltosa, economicamente ma soprattutto burocraticamente. Dall’altro, invece, può essere vista come punto di forza, e, soprattutto, come stimolo in più per il pubblico ad andare ad intervenire, in virtù del necessario mantenimento di opere che simboleggiano un passato illustre e da non dimenticare per l’area. Fino a qui, dunque, si sono cercate di delineare le caratteristiche intrinseche all’area, ossia quelle che la descrivono allo stato attuale, non ancora riqualificato. Come è evidente, vi sono notevoli difficoltà, le quali principalmente hanno, come nella maggioranza delle situazioni di questo genere, carattere economico. Tuttavia l’analisi dei punti di forza dell’area ha evidenziato come vi siano motivazioni forti spingenti verso una riconver121


sione della stessa, in virtù della sua posizione privilegiata all’interno del contesto, la cui particolare felicità difficilmente può essere riscontrata in altre aree del comune di Udine.

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Fig.3.2.3.1 Inquadramento territoriale dell’area della ex - Safau (Fonte: Google Maps)

Ospedale Gervasutta

Area della ex - Safau

Sede della Regione FVG

Fig.3.2.3.2 Indicazione dei principali luoghi di interesse prossimi all’area 123

Nodi del trasporto pubblico


3.3. Analisi della soluzione progettuale proposta 3.3.1 Lo studio di fattibilità Fino ad adesso sono stati illustrati i passaggi fondamentali dell’iter che ha portato dalla decisione di costituire una Società di Trasformazione Urbana alla redazione di uno studio di fattibilità fino alla nuova Scheda Norma del P.R.G.C. Si è inoltre discusso di quali siano le caratteristiche intrinseche all’area ed alla città in cui essa risiede. Si sono dunque, analizzate, quali sono le peculiarità proprie dell’area che, in una certa qual misura, hanno contribuito a rendere passibile di trasformazione urbana. È infatti anche, se non soprattutto, grazie alle caratteristiche geografiche, morfologiche, sociale ed economiche dell’area di intervento che, già a partire dagli anni ‘90 del ventesimo secolo, l’amministrazione comunale di Udine ha cominciato a discutere delle possibilità e delle prospettive per l’area della ex Safau. Nel seguito si vorrà invece analizzare più nello specifico lo studio di fattibilità redatto per l’area. Come si è edotto, infatti, dall’iter in precedenza illustrato, non si è arrivati alla costituzione di una Società di Trasformazione Urbana, né, tanto meno, alla realizzazione di alcun intervento sull’area considerata, per cui i principali passi compiuti nella direzione della trasformazione urbana sono stati la redazione di uno studio di fattibilità e di una variante al Piano Regolatore Generale Comunale che recepisse le indicazioni dello studio in virtù di una successiva redazione di un piano attuativo per l’area stessa (da parte, però, della STU o, comunque, dell’eventuale soggetto attuatore degli interventi). Nel seguito si è deciso di analizzare solo lo studio di fattibilità in quanto la succitata variante perderà a breve valore in relazione all’adozione (e imminente approvazione) di un nuovo P.R.G.C., in cui sono presenti nuove direttive per l’area. Si è dunque giudicato di non andare ad analizzare tale variante, ma solo lo studio di fattibilità, andando successivamente ad esaminare le indicazioni contenute nella scheda norma relativa all’area della ex Safau contenuta nel nuovo strumento urbanistico. Come stato anticipatamente detto, l’iter che ha portato alla redazione dello studio di fattibilità inizia nel 2001 con la decisione, da parte dell’Amministrazione Comunale, di partecipare ad un bando di finanziamento indetto dal Ministero dei Lavori Pubblici finalizzato all’erogazione di contributi per la realizzazione di studi di fattibilità che avessero come fine quello di verificare la sussistenza di condizioni adatte per la costituzione di una Società di Trasformazione Urbana. Questo è il primo di due bandi del Ministero dei Lavori Pubblici (il secondo sarà emanato nel 2002), volti a favorire la costituzione di questa particolare forma societaria, di cui fino a quel momento si era solamente discusso burocraticamente e che ora si tentava di supportare ed incentivare. A seguito dell’accoglimento della domanda, e dell’erogazione di un contributo di 214.329,16 euro, il Comune di Udine emana un bando d’appalto per la ricerca di potenziali redattori dello studio di fattibilità. 125


Nel 2003, dunque, viene presentato un capitolato speciale d’appalto, indicando temi, termini ed indicazioni per la redazione dello studio. In esso vengono, inizialmente, definiti quali sono gli obiettivi che l’Amministrazione si prefigge per l’area interessata. Essi possono essere sintetizzati nei seguenti punti: •

riqualificazione delle aree interessate dalla presenza della fascia ferroviaria, suddivisibili in aree potenzialmente da dismettere (ex scali Sacca, Gervasutta, San Rocco e Squadra Rialzo) e in aree ancora attive e passibili solo di intervento di recupero e reintegrazione (asse viario – ferroviario di Viale Europa Unita); realizzazione di uno scalo merci alternativo alle attuali strutture, in modo da liberare le aree sopra citate e da incrementare e potenziale il sistema del trasporto merci su rotaia; realizzazione di un sistema di servizi pubblici (tra cui viene citata il potenziale insediamento nell’area dei nuovi uffici comunali) in continuità con il sistema degli edifici pubblici circostante (quale, ad esempio, il vicino nuovo Palazzo della Regione); creazione di un nuovo centro intermodale passeggeri, da intendersi come la combinazione di un parcheggio scambiatore e di una nuova autostazione da affiancarsi alla stazione ferroviaria, in modo da concentrare e razionalizzare i nodi principali del trasporto pubblico.

I punti sopra citati si inseriscono perfettamente all’interno del quadro fatto in precedenza sull’area oggetto di studio. Vengono infatti menzionati interventi di recupero dell’infrastruttura ferroviaria, in parte da dismettere, di rifunzionalizzazione del sistema del trasporto pubblico e di creazione di una polarità pubblico – culturale contestualmente ai nuovi interventi da realizzare nelle aree prospicienti. Importante notare anche quali sono gli specifici obiettivi dello studio di fattibilità oggetto dell’appalto, che vengono di seguito citati testualmente dal Capitolato d’Appalto: • •

Individuare il contenuto dell’operazione di trasformazione – riqualificazione urbana che la STU dovrà attuare; Indagare le esigenze di sviluppo economico della città ed individuare la migliore utilizzazione delle potenzialità che derivano dalla riutilizzazione delle aree interessate; Individuare i meccanismi di concertazione tra i vari soggetti pubblici interessati all’operazione di trasformazione e riqualificazione delle aree urbane considerate, nonché individuare i presupposti per una loro eventuale partecipazione alla STU; Verificare le possibilità e le modalità di coinvolgimento dei privati e delle loro risorse nel finanziamento, nella realizzazione e nella gestione degli interventi attribuibili alla STU; Verificare il perimetro dell’ambito di intervento della STU deciso da questa Amministrazione, proponendo eventuali adeguamenti, ed individuando eventuali unità di intervento tematiche; 126


Valutare la opportunità e la possibilità di includere l’ambito comprendente l’ex macello comunale all’interno della perimetrazione dell’ipotizzato sistema territoriale oggetto dello SDF per la costituzione di una Società di Trasformazione Urbana (STU), assicurando una ancora maggiore organicità al processo di recupero urbanistico, anche al fine di costituire un ambito progettuale complessivo unitario comprendente anche la realtà territoriale della proprietà dell’ex Federconsorzio, da tempo dismessa, considerata la stretta analogia dei siti e le loro potenzialità di riutilizzo; Verificare i termini di costituzione e le modalità operative di una società mista pubblico-privata per la realizzazione, il finanziamento e la gestione degli interventi, nella prospettiva di garantire un adeguato controllo pubblico del progetto. In caso di esito negativo della verifica di sostenibilità della STU di cui alla SECONDA FASE, che dovrà essere adeguatamente ed esaustivamente dimostrata nei suoi contenuti, dovrà essere proposta e sviluppata una ipotesi alternativa alla predetta quale strumento di trasformazione urbana utilizzabile per il raggiungimento delle finalità previste.”

È evidente come gli obiettivi dello studio non rivestano caratteri semplicemente urbanistici, per i quali per altro sarà previsto in futuro uno strumento attuativo che vada a definirli più approfonditamente, ma vi sono molte indicazioni riguardanti aspetti di tipo economico e giuridico, volti a specificare se sussistano (e quali siano in tal caso) delle condizioni per il conseguimento dell’intervento. Si pone infatti l’accento sui meccanismi di partecipazione e di concertazione di eventuali soci privati della STU, tema fondamentale in un’ottica di costituzione di una società che abbia veramente un capitale misto, in virtù di tutti i vantaggi che quest’ultima porterebbe. Infine vengono menzionate possibili ipotesi di riperimetrazione dell’ambito e di inserimento di ulteriori aree. Ciò va letto in relazione ai possibili risultati ottenibili dallo studio ed agli eventuali vantaggi che la ridefinizione dei suoli e degli immobili coinvolti potrebbe portare. Molto importante è ciò che viene successivamente menzionato nel capitolato, ossia la scelta di suddividere lo studio di fattibilità in due distinte fasi, diverse per tipologia di analisi che esse andranno a contenere. Si ha, infatti, una separazione tra le tematiche più concettuali (definite qui idee forti) e quelle più tecniche, similmente a quanto viene fatto nella nuova conformazione dei piani urbanistici, con la suddivisione tra piano struttura (in cui si definiscono gli obiettivi a lungo termine) e piano operativo (in cui si specificano i fini a breve termine e le loro caratterizzazioni). Questa divisione, da un lato, evidenzia una chiara volontà di separazione tra questioni concettuali e pratiche e, dall’altro, riservandosi l’Amministrazione la facoltà di far procedere lo studio di fattibilità alla seconda fase solo in seguito all’approvazione della prima, dichiara una tendenziale previdenza dell’ente. Nello specifico, gli obiettivi da raggiungere nelle due fasi saranno i seguenti. La prima fase, testualmente, “dovrà essere volta a definire le priorità da perseguire e le esigenze da soddisfare, e ad individuare le idee forti di trasformazione e riqualificazione del tes127


suto urbano oggetto di indagine.”

Essa dovrà toccare i seguenti punti: •

• • • • • • •

costruzione di un quadro conoscitivo, costituito da analisi di tipo geologico e geomorfologico, urbanistico ed insediativo, infrastrutturale, da una descrizione della situazione ambientale, da un’analisi del contesto socio – economico e del quadro programmatico; definizione di diversi livelli di trasformabilità delle aree, in relazione a diverse ipotesi di intervento; ricognizione delle buone pratiche nelle operazioni di trasformazione del territorio urbano; analisi di benchmarking; individuazione di potenziali nuove destinazioni d’uso ed attività per l’area; elaborazione di configurazioni spaziali per l’area; individuazione di eventuali variazioni degli strumenti urbanistici (varianti al piano regolatore, ad esempio); individuazioni di interventi che tengano conto della particolare conformazione dismessa dell’area e che puntino ad un miglioramento dell’efficienza energetica degli edifici.

Sono stati dunque elencati i punti base per la definizione dell’intervento, ossia quelle questioni che vanno analizzati primariamente in ogni intervento di tipo edilizio ed urbanistico. Tutto ciò appartiene ad una sfera di competenze per lo più di tipo urbanistico ed architettonico, e il risultato che essi preannunciano appare essere una analisi di scenari o di possibili masterplan dell’area, progettati in seguito al recepimento delle caratteristiche principali della stessa e del contesto in cui essa è inserita. Nella seconda fase, invece, i temi si fanno più tecnici, trattandosi per lo più di verifiche di sostenibilità e fattibilità delle proposte avanzate. I punti cardine, infatti, vengono suddivisi in diverse verifiche di sostenibilità, ciascuna differenziantesi dalle altre per la sfera di competenze che essa riguarda. Nello specifico, si tratterà di redigere i seguenti documenti: •

verifica della sostenibilità tecnico – territoriale, che specifica i punti trattati nella prima fase dello studio, recependone le osservazioni e le criticità e individuando una concreta identificazione del perimetro e delle modalità di intervento, comprensive di proposte di variazioni degli strumenti urbanistici; verifica della sostenibilità economico – finanziaria, corredata da un’analisi costi – benefici volta ad investigare quali siano le possibilità di remunerazione per i soci pubblici e privati, da un piano economico per l’intero intervento, da una verifica della fattibilità di gestione a mezzo società mista e da una definizione dei profili dei possibili partners privati; verifica della sostenibilità giuridico – amministrativa, investigante nel dettaglio 128


la possibilità e la convenienza a ricorrere alla STU per il conseguimento degli obiettivi previsti; essa dovrà essere corredata da bozze di bandi di selezione dei soci privati, della convenzione tra Comune e STU, dello Statuto della società e di eventuali altri atti di protocollo. Chiaro è come in questa seconda fase si trattino temi più specifici ed avanzati. Infatti, essendo questo ulteriore studio commissionato solo in conseguenza all’approvazione da parte dell’amministrazione della relazione di prima fase, è evidente come, essendo già stati recepite tutte le questioni di indirizzo progettuale e urbanistico, sia in questa sede invece necessario verificarne la possibile realizzazione. Nel seguito del capitolato vengono indicate le modalità di selezione e le caratteristiche che dovranno possedere gli eventuali candidati, assieme ad ulteriori indicazioni burocratiche e tecniche che non si intende trattare in questa sede. Importante, da ciò, notare come siano ben chiarite da parte dell’Amministrazione sia gli obiettivi che i tempi di conseguimento degli stessi (per quanto riguarda lo studio di fattibilità), pur lasciando margini di variazione all’affidatario dell’incarico per quanto concerne aspetti di carattere più prettamente urbanistico (come la perimetrazione dell’ambito e la possibile proposta di variazione degli strumenti urbanistici). A seguito della pubblicazione del bando d’appalto, nel 2004 si ha l’affidamento dell’incarico al vincitore della gara, una ATI (associazione temporanea d’imprese) costituita da differenti società, caratterizzate da diversi background in relazione alle molteplici e diverse competenze richieste. Questa associazioni provvederà a redigere inizialmente la prima fase dello studio di fattibilità e, conseguentemente all’approvazione della stessa, anche la seconda relazione tecnica. Nel seguito di questa tesi verranno analizzate, separatamente ed in ordine, queste due relazioni, soffermandosi in maniera particolare sugli scenari proposti e sul masterplan definito sulla base di questi ultimi.

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3.3.2 La prima fase dello studio di fattibilità e gli scenari proposti A seguito dell’affidamento dell’incarico per la redazione dello studio di fattibilità è stata presentata, nel 2005, la relazione riguardante la prima fase. Questa, come già stato anticipato, analizza principalmente le cosiddette idee forti, illustrando quali siano le proposte di tipo progettuali a scala urbanistica, quali siano gli scenari prevedibili per l’area e quali siano degli stessi i punti di forza e le criticità. La relazione di prima fase si apre con una parte iniziale dedicata all’inquadramento dell’area, degli step previsti per la realizzazione dell’intero studio e delle metodologie usate per l’analisi preventiva alla redazione degli scenari. La tipologia di analisi scelta è stata di tipo SWOT (Strenghts Weakness Opportunities Threats), uno strumento di pianificazione strategia che viene utilizzato per valutare sotto forma di matrice le caratteristiche di una determinata situazione, al fine di evidenziarne le eventuali qualità e negatività. Nel caso in esame, i progettisti hanno deciso di suddividere tale analisi per quattro macro ambiti, afferenti ciascuno a problematiche diverse: • • • •

il quadro della qualità della vita; il quadro demografico; il quadro economico; il quadro insediativo – territoriale ed edilizio.

In questo modo si sono potuti valutare punti di forza, debolezze, opportunità e minacce suddividendole a seconda delle caratteristiche e poi riconducendole ad uno schema generale. Per poter fare ciò, inoltre, sono stati intervistati tutti i soggetti interessati dall’intervento, ossia i proprietari delle aree, gli stakeholders pubblici e tutti i rappresentanti di associazioni, sindacati e consorzi i quali potevano essere coinvolti nell’operazione. Ciò ha portato alla definizione di una matrice definita dalle quattro sezioni sopra citate, per ciascuna delle quali si sono evidenziati dei punti salienti.

Iniziando dai punti di forza, l’analisi ha riscontrato le seguenti qualità: • innanzitutto il posizionamento centrale della città di Udine all’interno della Regione Friuli Venezia Giulia, cosa che ha comportato la decisione di realizzare una sede del palazzo dell’ente Regione proprio nella città e, per quanto riguarda il caso di studio specifico, proprio nelle prossimità dell’area di intervento; • seconda qualità evidenziata è il posizionamento cruciale in rapporto ai nodi del trasporto pubblico (ferrovia e autobus) e in rapporto al centro storico, che si trova relativamente vicino, e ad alcune funzioni urbane altamente attrattive (si pensi al Palazzo della Regione in primis ma anche a future sedi di istituzioni pubbliche e culturali quali il Museo di Storia Naturale); 131


terza questione sollevata è la simbolicità di alcune delle preesistenze dell’area, quali ad esempio i fabbricati di archeologia industriale presenti all’interno della proprietà della Safau; questi esempi sono fortemente radicati nella storia e nella memoria culturale della cittadinanza tutta, e rappresentano un punto di forza a favore del recupero degli stessi e, ovviamente, del contesto in cui sono inseriti per poter ridare vitalità alla zona; ultima qualità, ma sicuramente non di poca importanza, è la scarsa frammentarietà che contraddistingue il regime proprietario dei suoli costituenti l’intera area di intervento; ciò appare alquanto importante in quanto, come s’è visto molte volte, le operazioni di riconversione urbana sono tanto più difficoltose quanto più arduo è venire in possesso degli immobili.

Questi punti di forza, decisamente importanti ed evidenti, rappresentano un buon incentivo per un futuro investitore avente interessi per l’area. Vi sono però, ovviamente, anche delle debolezze, sintetizzate dai progettisti nei seguenti punti: •

prima questione è la scarsa permeabilità dell’area, dovuta ad un’accessibilità negata a causa della linea ferroviaria che affianca buona parte della perimetrazione di intervento; seconda problematica sollevata è l’attuale situazione di congestione proprio di tratti viari limitrofi all’area, i quali, nell’ipotesi di un futuro insediamento di funzioni attrattive nella zona, potrebbero non sopportare più la già difficoltosa situazione del traffico automobilistico; altro punto a sfavore è la scarsa presenza di parcheggi, che rende già allo stato attuale difficile la situazione del quartiere, e che verrebbe ancor più aggravata nel caso in cui si decidesse di inserire funzioni altamente attrattive nell’area e con una dotazione di parcheggi al limite; infine, ultimo punto, e quello forse più discusso, è la necessità di pesanti ed onerosi interventi di bonifica e smantellamento, questioni che contribuiscono a rendere meno appetibile per un investitore privato la possibilità di intervenire nell’area.

Come si vede vi sono dunque criticità pesanti, derivanti per lo più da questioni riguardanti la viabilità, tutt’ora insufficiente a coprire un futuro carico critico d’utenza generato da un intervento nell’area, e inerenti a smantellamenti e bonifiche, necessarie in virtù della passata destinazione d’uso industriale di buona parte dei suoli. I punti di forza e le criticità individuate sono riconducibili in entrambi i casi a caratteristiche intrinseche dell’area e del contesto in cui esse vengono a trovarsi. Vi sono però anche qualità e negatività potenzialmente derivanti da futuri interventi nell’area e dalle strategie di trasformazione adottate: le opportunità e le minacce. Partendo dalle opportunità, esse vengono ricondotte alle seguenti: •

innanzitutto vi sono numerose funzioni che si ritiene si adatterebbero perfettamente all’area considerata, sia per ubicazione della stessa in relazione ad altri 132


servizi (come ad esempio il polo intermodale, da integrare con i preesistenti nodi del trasporto pubblico) sia in funzione della notevole dimensione dell’area (come ad esempio per una sede generale dell’università, favorita sia dalla posizione prossima alla stazione ferroviaria e all’autostazione sia dall’estensione che permetterebbe l’insediamento di più edifici); vi è poi la previsione di RFI di potenziare proprio il nodo ferroviario di Udine, opportunità che amplificherebbe le possibilità di recupero dell’area, sia in virtù di un maggior eventuale interesse da parte di investitori privati, sia in funzione di una maggior richiesta di funzioni che l’ampliamento ferroviario comporterebbe (parcheggi scambiatori, alberghi, ristoranti e quant’altro possa fungere da servizi all’incrementato carico d’utenza della stazione); ultima opportunità è quella relativa al beneficio ambientale che la riqualificazione potrebbe avere sull’area (e sull’intera città), essendo presenti spontaneamente sul suolo della stessa delle varietà ambientali da salvaguarda e da favorire in un’ottica di promozione della biodiversità.

È chiaro ed evidente come buona parte delle opportunità derivino da un’unica caratteristica: l’estrema vicinanza alla stazione ferroviaria. Ciò rappresenta, com’era stato visto anche in fase di definizione dei punti di forza, la qualità forse più importante per l’area, dispiegando i suoi effetti positivi su una molteplicità di questioni, dalle destinazioni d’uso possibili all’attrazione che essa genererebbe nei confronti di eventuali investitori ma anche solo futuri proprietari di immobili dell’area. Va però detto, a posteriori ed alla luce degli avvenimenti degli ultimi sei anni (ossia il periodo di tempo trascorso tra la redazione di questo studio ed il momento attuale) che le opportunità sono lievemente cambiate, soprattutto in relazione alla decisione di RFI di non potenziare più il nodo di Udine. Anzi, purtroppo, sembra sia in corso piuttosto una tendenziale dismissione delle linee ferroviarie, al seguito di logiche forse più di mercato che lungimiranti ed improntate ad un futuro che si prospetta sempre più proiettato verso la traslazione del trasporto merci dalla gomma alla rotaia. Ciò ovviamente comporta una ridefinizione delle opportunità derivanti dalla stazione ferroviaria, la quale ovviamente, pur continuando a garantire un carico critico consistente e avente un peso non da sottovalutare sulle scelte per l’area, non potrà essere più vista come generatrice di un surplus d’utenza tale da supportare ipotesi di insediamenti di funzioni direzionali o terziarie ad essa collegate. Vengono infine elencate le minacce, ossia tutti i possibili imprevisti che potrebbero verificarsi in fase di progettazione e realizzazione dell’intervento, nonché a posteriori in seguito al completamento dello stesso. Esse sono le seguenti: •

primariamente vi è la potenziale concorrenza generata dalla trasformazione urbana (già in atto al tempo della redazione dello stato di fatto) di un’area simile a nord della città, la cosiddetta ex Bertoli; infatti, ubicando questo lotto delle funzioni simili a quelle prevedibili per la ex Safau, ed essendo lo stesso ubicato in una zona diametralmente opposta a quella qui considerata, un suo sviluppo, certamente più celere di quello auspicabile per l’area oggetto dello studio di fattibilità, comporterebbe uno spostamento degli interessi e dei potenziali investitori 133


verso il quadrante Nord della città, dove l’area ex Bertoli è ubicata, piuttosto che verso la zona sud; seconda minaccia rilevata è l’eventuale criticità generata da uno scarso coordinamento tra gli interventi di recupero dell’ex Safau e quelli sull’ex Macello e sull’ex Frigo.

In merito a queste minacce vanno puntualizzate, come è stato fatto per le opportunità, alcune questioni relative ai cambiamenti avvenuti negli ultimi anni. Innanzitutto vi è la questione dell’area ex Bertoli, che al momento della redazione dello studio di fattibilità era in corso di riconversione mentre, al momento attuale, è stata in parte riqualificata, con la costruzione di un centro commerciale e di una palazzina direzionale, e con la previsione di realizzare un intero nuovo quartiere a carattere residenziale. Tutto ciò ha sicuramente comportato un tendenziale e globale disinteresse verso il quartiere sud della città, ed una maggior concentrazione di intenzioni nei riguardi, piuttosto, di quest’area già in via di sviluppo. Ciò è dovuto al fatto che, essendo l’intervento su tale zona partito in precedenza grazie ad una forte volontà privata che ha garantito la bonifica dei terreni e la progettazione delle realizzazioni future, sia gli investitori che gli enti pubblici coinvolti hanno ritenuto fosse più ‘sicuro’ supportare tale intendimento. Tuttavia, come già detto in precedenza, per l’area in questione si è attualmente proceduto solo alla realizzazione delle opere a destinazione commerciale e direzionale, mentre gli interventi a carattere residenziale non sono ancora entrati in fase di cantiere. Ciò è dovuto sicuramente alla attuale situazione del mercato immobiliare, udinese e non, che stagna in una situazione di inerzia e di difficoltà16, e che difficilmente riuscirebbe ad assorbire tutte le opere previste dal piano per il cosiddetto ‘Parco Nord’. Questa problematica non riveste ovviamente solo l’area sopra menzionata, ma interessa, ancora di più, la zona oggetto di studio di questa tesi, in quanto anche per quest’ultima non risulterebbe affatto conveniente la previsione di ubicare una destinazione d’uso residenziale, tanto più che appunto vi sono interventi di dimensioni notevoli già indicati per altre aree. Seconda questione da notare, in merito alle minacce e agli avvenimenti degli anni conseguenti alla redazione dello studio di fattibilità, è la vicenda legata agli immobili dell’ex Macello e dell’ex Frigo. Infatti, se nello studio si presentava come minaccia la possibilità che tali interventi fossero non coordinati con quello di riqualificazione della ex Safau, allo stato attuale delle cose ciò non ha più carattere di minaccia bensì di realtà, essendo tali operazioni già in previsione mentre quelle riguardanti l’area di progetto non ancora ben definite. Non si potrà, dunque, avere una orchestrazione unica per tali opere, tuttavia in relazione alle già ben definite destinazioni d’uso dei due immobili succitati si potrà comunque tentare di rileggere alla luce di queste ultime le possibilità ipotizzabili per la ex Safau. Con la matrice dell’analisi SWOT alla mano sono stati dunque, sulla base dei risultati, definiti alcuni scenari per la trasformazione dell’area, seguendo alcuni obiettivi comuni, che verranno qui citati testualmente sulla base dello studio di fattibilità: •

Coniugare le potenzialità della trasformazione alla esigenze di sviluppo econom-

16 Fonte: http://messaggeroveneto.gelocal.it/cronaca/2012/03/03/news/villaggio-da-2000-abitanti-ma-gliesperti-dicono-no-1.3247081 134


• •

ico e sociale della città; la qualità urbana ed insediativa dell’area della stazione e delle aree limitrofe; Aumentare l’accessibilità e la funzionalità del sistema della mobilità in relazione alla presenza dei terminali del trasporto pubblico di persone (Stazione FS e autostazione) e l’interscambio tra i diversi vettori di trasporto; Ridurre o eliminare l’effetto barriera della ferrovia aumentando la permeabilità nord sud, nonché la permeabilità ovest- est della parte a sud della ferrovia, riducendo e risolvendo le criticità viarie; Ridurre gli inquinamenti acustici e atmosferici attraverso una riorganizzazione degli spazi della mobilità, e realizzare un migliore inserimento – ambientazione della linea ferroviaria nel contesto urbano circostante.

Tali obiettivi mescolano finalità tipiche di tutti gli interventi di riqualificazione urbana (i primi due) a scopi legati alla specificità dell’area di intervento (gli ultimi tre), e rispecchiano fondamentalmente le più semplici soluzioni attuabili per risolvere le criticità riscontrate nell’area. In seguito alla definizione di questi criteri metodologici iniziali ed al rilevamento delle peculiarità caratterizzanti l’intervento sono dunque stati definiti gli scenari, che sono poi stati disaminati successivamente dagli stessi redattori dello studio per evidenziarne le criticità e i punti di forza riscontrabili e per poter andare a definire, in ultima battuta, un masterplan finale che raccogliesse i punti di forza di ciascun scenario e che cercasse di eliminare, per quanto possibile, le criticità degli stessi. Nei capitoli seguenti saranno dunque analizzati, uno alla volta, i tre scenari proposti ed il masterplan finale, per passare poi all’analisi della seconda relazione dello studio di fattibilità, quella inerente alle tematiche più tecniche.

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3.3.3 Analisi dei tre scenari Nel capitolo seguente si cercherà di analizzare quelli che sono stati gli scenari proposti dal team di progettisti che ha redatto lo studio di fattibilità, indicandone primariamente le caratteristiche ed i criteri di valutazione degli stessi ed andando poi, alla luce di quanto detto anche in precedenza, a valutarne le debolezze e le potenzialità. PRIMO SCENARIO Il primo scenario individuato dai progettisti è quello che è stato chiamato “Centralità nella centralità – Udine regione”. Come è evidente già dal titolo che gli è stato dato esso sii caratterizza per la destinazione d’uso prettamente direzionale che ad esso viene dato, in relazione anche alla posizione favorevole della città di Udine all’interno della regione ed alla prossimità della nuova sede dell’ente regionale. I punti cardine dell’intervento che infatti vengono evidenziati sono i seguenti: •

• •

Udine come capoluogo economico istituzionale regionale (centralità fisica ed elevata accessibilità multimodale dell’ambito della STU rispetto al Sistema Urbano Udinese); città centrale come condensatore di funzioni di eccellenza; funzioni di eccellenza identificative del ruolo regionale della città friulana (Centro del Design della Sedia e funzioni di “rappresentanza” del Distretto della Sedia, attività di ricerca, Università del Friuli, Uffici comunali, polo sanitario o “cittadella della sanità”… e funzioni di servizio come quelle congressuali ricettive, etc).

È palese come il perno dello scenario proposto sia proprio lo sviluppo di una centralità di tipo direzionale amministrativo per Udine e per l’area in questione, in virtù della sua vicinanza a numerosi luoghi della produzione d’eccellenza. Si ha dunque una visione di Udine come centro di una ragnatela che colleghi tutti questi enti, favorendone lo scambio e l’interfaccia, avendo proprio nell’area di intervento la sede di quello che potrebbe essere il centro logistico di questa tela, dove si insediano tutti i servizi a funzione della stessa. Tale scenario è però corredato, nello stesso studio, da alcune indicazioni sulla effettiva fattibilità tecnica, sulla compatibilità ambientale, sulla sostenibilità finanziaria e sulla convenienza economico - sociale dello stesso, che sono riproposti di seguito, testualmente citati. Per quanto riguarda la fattibilità tecnica i temi affrontati sono i seguenti: • • • •

significativi problemi di bonifica; coerenza rispetto al sistema del trasporto pubblico locale – centro intermodale passeggeri – centro storico; densità di funzioni accentua la necessità di riassetto della viabilità; scarsa coerenza con le previsioni del PRG vigente. 137


Queste tematiche manifestano perlopiù delle criticità, essendo l’unico punto di forza riscontrato la coerenza con la localizzazione prossima alle due stazioni ed al centro storico. Per quanto riguarda la compatibilità ambientale, invece, vengono affrontate le questioni qui sotto esposte: • •

rilevante carico ambientale in termini di inquinamento acustico e atmosferico, e di fabbisogno energetico; scarso apporto all’incremento della biomassa urbana.

Anche in questo caso si hanno per lo più negatività, derivate dalle previsioni insediative non consideranti interventi di tipo ambientale (non erano menzionati, infatti, parchi o realizzazioni consistenti a verde). Passando ora alle problematiche riguardanti la sostenibilità finanziaria, vengono evidenziati i seguenti punti: • • •

difficoltà a reperire investitori data la possibile saturazione della domanda di edilizia direzionale; presenza di funzioni con lunghi tempi di collocazione sul mercato; elevato impegno di capitali e conseguente ridotta partecipazione azionaria degli Enti Pubblici.

Quelle analizzate sono problematiche generali, dipendenti soprattutto dalla particolare destinazione d’uso ma che, tuttavia, al giorno d’oggi risultano ancora più amplificate e pesanti di quanto non lo potessero essere nel 2006, ossia prima della crisi economica. Infine nello studio di fattibilità vengono indicati alcuni temi inerenti alla convenienza economico – sociale, ossia: • • • •

Significativi effetti indotti grazie al carattere trainante delle funzioni insediate; Necessità di valutare l’impatto dei costi di bonifica sui costi di realizzazione delle opere; Possibile deperimento delle quotazioni immobiliari di natura direzionale; Probabile rivalutazione dell’edilizia residenziale nelle aree limitrofe.

Anche in questo caso, sebbene vi siano alcune qualità (quali l’effetto indotto che tale tipologia di realizzazione potrebbe avere sul resto della città) si palesano notevoli criticità, afferenti ad una sfera economica nella forma di una forte incertezza iniziale che un investimento di questo tipo porta, non essendoci basi sicure su cui valutare la possibilità o meno di un ritorno economico futuro. Lo scenario proposto, alla luce sia delle problematiche presenti al momento della redazione dello studio sia di quelle che attualmente affliggono l’area di intervento e, più in generale, la 138


società, non si presenta come idoneo. Vi sono infatti alcune criticità pesanti che deriverebbero da una decisione di realizzare un polo prettamente direzionale nell’area di intervento, criticità che verranno di seguito esposte. Una prima problematica conseguente a questo scenario è dovuta al forte aumento del carico d’utenza che la destinazione d’uso direzionale porterebbe, aggravando ancora di più la situazione di congestione in cui versano le strade del quadrante sud – ovest della città. Infatti, sebbene negli ultimi anni siano stati realizzate numerose opere per favorire i collegamenti e snellire il carico sugli archi stradali più congestionati, nel momento in cui si prevedesse di insediare una funzione fortemente attrattiva come quella direzionale si andrebbe a generare un surplus d’utenza che ricreerebbe condizioni di fatica per la viabilità dell’intera area. Tuttavia, vista sotto un altro punto di vista, la destinazione d’uso direzionale potrebbe essere promotrice di un potenziamento dei nodi del trasporto pubblico limitrofi alla zona di intervento. Infatti, andando ad identificare l’utenza media delle nuove strutture da insediare non tanto tra i fruitori occasionali quanto tra i dipendenti delle società e degli enti che in tali edifici andranno ad ubicare le loro sedi, si può ritenere plausibile che il mezzo di trasporto privilegiato da essi sia quello pubblico, a discapito dell’automobile privata. Seconda criticità riscontrata è quella di tipo economico e di sostenibilità effettiva dell’intervento. Al momento attuale, gravato da una crisi economica che sta affliggendo società private ed enti pubblici, appare infatti molto improbabile riuscire a trovare investitori intenzionati a realizzare, o anche solo ad acquistare, immobili a fini direzionali. Dal punto di vista del ritorno economico (o anche solo del coinvolgimento di soci privati) tale scelta, dunque, sembra poco efficace e, probabilmente, anche controproducente, non riuscendo a fornire sufficienti garanzie a favore di tutto gli interventi onerosi che la società si trova in obbligo d’affrontare prima di poter rientrare in possesso di parte del capitale. Vi sono però anche della qualità nella decisione di insediare funzioni prettamente direzionali, prima fra tutte la succitata coerenza della destinazione in relazione alla vicinanza con i nodi cruciali del trasporto pubblico (e la potenziale forza motrice di sviluppo del sistema che una riqualificazione dell’area di questo tipo potrebbe generare) ma anche in rapporto alla vicinanza ad altre sedi di enti pubblici importanti (primo fra tutti la Regione Friuli Venezia Giulia). Si può però dire che la più grande pecca di questo scenario, al di là della particolare scelta di destinazione d’uso che, come si vede, è infelice soprattutto in relazione al momento storico ed economico in cui ci si trova ad essere ora, è rivestita dal mix funzionale poco diversificato, che prevede una realizzazione per così dire ‘monotematica’ che andrebbe a caratterizzare forse esageratamente l’area. SECONDO SCENARIO Il secondo scenario identificato dallo studio di fattibilità è quello chiamato “Abitare ad Udine Sud. Un nuovo quartiere”. Anche in questo secondo caso il titolo attribuito è lampante, in quanto esemplifica subito qual è l’obiettivo prefisso per l’area: la realizzazione di un quartiere a carattere prettamente 139


residenziale, caratterizzato dalla commistione di edilizia abitativa e di servizi alla stessa, quali attrezzature per il tempo libero e commercio al dettaglio. In questo caso i punti chiave evidenziati nella relazione illustrativa dello studio di fattibilità sono i seguenti: • •

città come luogo dell’abitare; realizzazione di un nuovo quartiere residenziale con un equilibrato mix di funzioni: servizi di base, spazi di aggregazione e per la socialità, spazi attrezzati a verde, attrezzature per il tempo libero e lo sport, benessere, medio piccole superfici di vendita tale da rispondere anche ad un deficit riscontrato nei tessuti limitrofi, prevalentemente residenziali, oggi carenti.

Essi illustrano alla perfezione la volontà di ricreare nell’area di intervento una nuova unità residenziale, quasi una cittadella a sé stante che possa, da un lato, essere autosufficiente e, dall’altro, fornire anche all’insediamento che la circonda quei servizi di cui tutt’ora la zona è carente, mancanza che, per l’appunto, qualifica quest’ultima come disagiata e dismessa, in rapporto al restante tessuto urbano cittadino. Anche in questo caso vengono evidenziati alcuni criteri di analisi dello scenario, di tipo economico, sociale, ambientale e tecnico, al fine di far emergere quali sono le principali minacce ed opportunità insite nel caso studiato. Dal punto di vista della fattibilità tecnica vengono proposti seguenti punti chiave: • • • •

rilevanti opere di bonifica; bassa idoneità di alcune parti alla trasformazione in residenza; coerenza con tessuti limitrofi e riduzione dei deficit di standard urbanistici; scenario più coerente con l’assetto pianificato dal Prgc vigente.

Anche in questo caso, com’è ovvio, prima criticità espressa è quella della bonifica, problema insito nell’area di intervento e che va ad intaccare qualsiasi ipotesi di riconversione della zona, quale che sia la destinazione d’uso prescelta. Vengono poi evidenziate alcune qualità della decisione di rendere residenziale l’area, soprattutto in funzione della attuale conformazione dell’insediamento circostante e delle previsioni già in essere per l’area. Passando ad un’analisi di tipo ambientale, nello studio i progettisti identificano i seguenti punti: • •

rilevante carico ambientale in termini di inquinamento acustico ed atmosferico, e di fabbisogno energetico; scarso apporto all’incremento della biomassa urbana.

In questo caso vengono sottolineati quali sono i problemi che si manifestano in seguito alla decisione di rendere edificabile un’area, ossia la riduzione del terreno permeabile e della flora, 140


oltre alle negatività derivanti dalla realizzazione di complessi abitativi, quali l’inquinamento, declinato nelle sue più varie forme. Dal punto di vista della sostenibilità finanziaria, invece, viene illustrato quanto segue: •

prevalenza della destinazione residenziale che garantisce redditività sostenute e tempi di rientro dell’investimento contenuti.

È ovvio che, sotto questo aspetto, l’ipotesi di intervenire trasformando l’area in un nuovo quartiere residenziale risulta ottimale, essendo ben noto come la maggior fonte di reddito in campo edilizio è data proprio dalla residenza, che assicura generalmente un buon guadagno in tempi brevi. Infine vengono esposti i criteri di analisi inerenti alla convenienza economico – sociale, ossia: •

la trasformazione ha carattere principalmente privato ma è possibile prevedere interventi pubblici o privati orientati a insediare funzioni di carattere culturale – ricreativo a beneficio della comunità; necessità di valutare l’impatto dei costi di bonifica sui costi di realizzazione delle opere.

In questa parte, com’è ovvio, ci si scontra con quelle che sono le questioni derivanti da un intervento che, essendo improntato alla residenza e, come s’è visto in precedenza, al ritorno economico, manifesta alcune carenze sul piano del beneficio pubblico e collettivo. In realtà, come viene anche evidenziato, si possono ricavare utilità anche sul piano sociale, derivanti per lo più dalle dotazioni a standard. Analizzando a posteriori tale scenario, cercando di porlo sotto la luce della contemporaneità, appare palese come al momento attuale esso sia totalmente infattibile. Infatti, come è stato anche detto in precedenza, il periodo in cui stiamo vivendo soffre di una tendenziale stagnazione del mercato edilizio ed immobiliare, ovvia conseguenza della crisi economica che, incidendo sulla ricchezza e sui posti di lavoro, deprime le capacità di spesa della cittadinanza, congelando tutti i mercati, tra cui anche quello degli immobili. Inoltre, la sostanziale inerzia di quest’ultimo va letta anche sotto il punto di vista di una saturazione dovuta ad un eccesso di costruzione degli anni passati, che ha prodotto un surplus di realizzazioni che non sono ancora state totalmente assorbite. La summa delle due cose, ovviamente, genera delle condizioni per cui l’investimento immobiliare non si configura più come sicuro e redditizio, ma piuttosto rischia di essere un fallimento, a causa della mancanza di domanda di immobili di questo tipo. Va inoltra puntualizzata anche la dimensione quasi totalmente privata in cui si inserirebbe un’operazione di riqualificazione urbana al seguito degli obiettivi previsti da questo scenario. Tale caratteristica ben si discosta da quelli che sono i precetti alla base degli interventi attuati mediante una società di trasformazione urbana, la quale, come si vedrà nello specifico nell’appendice, ha come motivo fondante del suo essere proprio la partecipazione mista pubblico privata volta al fine di garantire la realizzazione di opere ad alto interesse della collettività. Più semplicemente, tali società vengono generalmente utilizzate come strumento per 141


l’attuazione di interventi che, per posizione, dimensione o caratteristiche peculiari, rivestono un’importanza fondamentale per la città (e la cittadinanza) a cui appartengono, e per cui, dunque, risulta necessario prevedere un ruolo di regia all’ente pubblico al fine di garantire l’effettiva dimensione pubblica dell’operazione. Nel caso in esame la mancanza di tale dimensione è evidente, sebbene si dica giustamente che le previsioni di residenza porterebbero con sé tutta una serie di attrezzature a stampo pubblico, a servizio non solo del nuovo quartiere, ma anche di quelli ad essa limitrofi. Tuttavia, essendo questi ultimi ‘a contorno’ dell’intervento residenziale principale, appare difficile marcare l’intervento come pubblico, bensì esso potrebbe più facilmente essere soggetto a speculazioni edilizie o a interessi poco chiari e puliti. TERZO SCENARIO Terzo, ed ultimo, scenario proposto è quello chiamato “Parco Urbano Sud”. Anche in quest’ultimo caso il nome è già di per sé esplicativo delle caratteristiche dello scenario, essendo il cuore dello stesso la realizzazione di un nuovo parco urbano, corredato però anche da altre funzioni, che spaziano dal residenziale al direzionale. I punti cardine dello stesso vengono individuati, nella relazione di prima fase, nei seguenti: • •

parco urbano in continuità con il cuneo agricolo a sud; grandi spazi pubblici costituiti prevalentemente da verde attrezzato, con valenza ecologica, piazze e spazi dedicati alla mobilità “dolce”, che disegnano la trama estensiva dei “vuoti” quale struttura portante dell’intero progetto urbanistico; concentrazione di una quota di edificazione per funzioni miste a prevalente sviluppo verticale (quota di direzionale pubblico – uffici comunali, e privato, servizi culturali, ludici e per il tempo libero, residenza).

La dimensione ambientale è palese, configurandosi la quasi totalità dell’intervento come realizzazione di aree verdi, naturalistiche od attrezzate. Vi sono, però, attrezzature di contorno, nella forma di edifici direzionali e residenziali, servizi culturali e pubblici, da integrarsi all’interno del nuovo ecosistema urbano. Come anche negli altri casi, pure in quest’ultimo sono state evidenziate alcune caratteristiche. Primariamente vengono analizzate quelle che possono essere problematiche e qualità afferenti alla sfera della fattibilità tecnica: • • • •

Funzione di parco urbano coerente con deficit nell’area urbana centrale e compatibile con tessuti limitrofi; mitigato il problema dell’accessibilità; minori problemi di bonifica; parziale coerenza con il Prgc.

In questo caso, a differenza degli altri, dal punto di vista della fattibilità tecnica sembrano 142


esserci solo lati positivi, essendo la decisione di realizzare un parco urbano più semplice da realizzare e meno impattante su tutto il sistema urbano. Tuttavia, come è ben noto per queste particolari tipologie di intervento, vi sono notevoli problemi nella realizzazione effettiva, soprattutto di carattere economico, i quali però verranno esposti in seguito. Sotto il profilo della compatibilità ambientale, si ha la seguente sintetizzazione: • • •

significativo incremento della biomassa urbana; contenuto inquinamento acustico ed atmosferico compensato dal verde; consumi energetici medi per presenza di funzioni terziarie.

Com’è ovvio anche in questo caso vi sono per lo più positività, essendo la scelta di insediare un parco urbano la migliore dal punto di vista della riqualificazione dell’ambiente e della promozione della biodiversità. Passando ora alla sostenibilità finanziaria, si cominciano ad intravedere quali possono essere le criticità più forti che limitano la fattibilità delle operazioni previste da questo scenario. Nella relazioni vengono infatti illustrati i seguenti punti: • •

presenza di edifici a torre in contrasto con preferenze del mercato locale; necessità di trovare soluzioni tecnico-organizzative che attraggano capitali privati.

La problematica più grave è senza dubbio quella della necessità di attrarre capitali privati i quali, essendo interessati al ritorno economico, saranno poco interessati ad un intervento come questo, volto alla realizzazione di un parco urbano e di servizi ad esso connesso. Infatti, sebbene utopicamente questa possa sembrare la soluzione migliore, dovendo fare i conti con la realtà appare alquanto improbabile da realizzare proprio in virtù dell’oneroso investimento iniziale commisurato ad un potenziale basso ricavo finale. Infine, si illustrano le questioni riguardanti la convenienza economico – sociale, ossia: • •

elevata presenza di spazi pubblici e collettivi; probabile rivalutazione degli immobili nelle aree limitrofe.

Anche in questo caso le positività sono preponderanti, nella misura in cui un’operazione a carattere quasi totalmente pubblico ha, per ovvi motivi, dei risvolti favorevoli sulla comunità che degli interventi sarà fruitrice. Sono dunque state elencate già le qualità e le negatività dell’intervento, sulla cui fattibilità sembra già lampante ed ovvia una conclusione: sebbene gli obiettivi e i fini siano auspicabili ed elevati, la possibilità che essi siano realizzati appare quanto mai lontana. È infatti ben noto come la difficoltà maggiore riscontrabile in questo tipo di interventi risieda nella necessità di trovare finanziamenti sufficienti per il compimento delle operazioni, finanziamenti che generalmente derivano da privati, essendo gli enti pubblici sempre più carenti 143


di fondi. Nel momento in cui, dunque, viene deciso il mix funzionale da attribuire ad una determinata area, sebbene certamente la funzione pubblica e la dimensione sociale siano fondamentali nella definizione dello stesso, una delle componenti principali deve essere garante di un ritorno economico sicuro, in modo tale da attrarre i necessari investimenti. Nel caso preso qui in esame si può vedere come, sebbene si sia cercato di destinare parte dell’area a funzioni finalizzate al recupero dell’investimento (la residenza), ciò non sia sufficiente a garantire una fonte di finanziamento sufficiente alla realizzazione sia delle opere a verde sia di tutti gli interventi preparatori (le bonifiche e gli smantellamenti). Certo è che, in un’ipotesi utopica, la prospettiva promossa da questo scenario appare forse come quella, tra le tre, più favorevole nei confronti della città e della cittadinanza, i quali, dopo aver subito per anni la presenza ingombrante e dannosa dell’industria ivi insediata, verrebbero in un certo senso ricompensati da una struttura che migliorerebbe di certo la vita cittadina, sia da un punto di vista ambientale, grazie alla creazione di un nuovo ecosistema a verde, sia dal punto di vista dei servizi che essa offre. Infatti, com’è noto, nella città di Udine appare scarsa la presenza di aree verdi attrezzate nel centro cittadino, concentrandosi questa tipologia di servizi in aeree esterne e difficilmente raggiungibili con i mezzi pubblici o diversi dall’automobile (si parla dei parchi del Cormor e del Torre, localizzati alle estremità est ed ovest del centro urbano e di difficilmente accessibili in bicicletta o a piedi). Andando quindi ad analizzare la proposta solo sulle basi di quelli che potrebbero essere i benefici della città, astraendosi in un certo qual modo dal piano della realtà e portandosi su un piano totalmente teorico, sembrerebbe lo scenario ideale, supportato da tutte le migliori motivazioni. Tuttavia l’urbanistica per sua definizione è una scienza sociale che studia e che propone modifiche alla città, e con la quale, dunque, deve andare a dialogare e a rapportarsi. L’astrazione dalla realtà, nell’urbanistica, difficilmente porta a dei risultati, rischiando solo di formulare ipotesi irrealizzabili e destinate a svanire. Nella formulazione di un piano, di uno scenario o di qualsiasi strumento urbanistico, dunque, ci si deve confrontare con la realtà dei fatti, che in questo caso consiste nell’impossibilità di realizzare interventi pubblici di così larga scala ed interesse senza dover fare i conti con la scarsità di fondi e con la difficoltà di reperirli a causa di un previsione di ritorno economico quasi inesistente. Sono dunque stati fino a qui analizzati i tre scenari proposti, ognuno caratterizzato per un obiettivo forte e preponderante, che andava a indirizzando verso una direzione precisa il piano. Tuttavia, come è stato affrontato ampiamente nelle pagine precedenti, ciascuno di questi scenari si presentava come poco fattibile, vuoi per questioni economiche (le principali) o per problematiche di tipo urbanistico e sociale (come la decisione di realizzare solo residenze, scelta opinabile per un’area che dovrebbe subire un intervento a carattere prettamente pubblico, vista la sua importanza all’interno del contesto insediativo urbano). Dallo studio e dall’analisi delle caratteristiche di questi tre scenari, i progettisti hanno ricavato un masterplan generale per l’area, che sarà illustrato ed analizzato nel capitolo seguente.

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3.3.4 Dal masterplan al meta progetto urbano Nel capitolo precedente sono stati analizzati i tre scenari proposti dai progettisti che hanno redatto lo studio di fattibilità, ognuno con le sue positività e le sue negatività. Essi si presentavano, probabilmente in maniera voluta, molto improntati al raggiungimento di un unico obiettivo, generalmente sotto la forma di una destinazione d’uso preponderante (direzionale, residenziale, a verde pubblico), ed è proprio questa ‘rigidità’, questa quasi assenza di mescolamento di funzioni che rendeva poco fattibili tali scenari. Conseguentemente alla formulazione di tali scenari ed alla definizione dei punti di forza caratterizzanti li stessi, mutuandone i risultati è stato definito un ulteriore scenario, che doveva essere alla base di quello che sarebbe poi stato il masterplan finale, ossia il progetto di massima da considerarsi per la redazione dei successivi strumenti urbanistici attuativi. Esso viene illustrato nella prima fase dello studio di fattibilità sia sotto forma di relazione che in veste di tavole grafiche, fungendo le una a spiegazione dell’altro e viceversa. Prima di tutto vengono illustrati quali sono gli obiettivi pre – definiti per il masterplan, ossia, testualmente: • • • •

• •

legare la trasformazione immobiliare dell’ambito alla mission della città ed alle sue funzioni di scala sovra locale (capoluogo economico istituzionale regionale); “ripolarizzare” l’area urbana centrale, rilanciando il ruolo della city, la città centrale, come condensatore di funzioni di eccellenza; realizzare un Centro Intermodale Passeggeri e ridefinire le interconnessioni con il sistema della viabilità di Udine sud; prevedere un forte mix funzionale intrecciato alla condizione di facilità di accesso e di mobilità (residenza, commercio e tempo libero, direzionale pubblico e privato); caratterizzare attentamente le attività commerciali in modo da non renderle antagoniste rispetto a quelle presenti nel centro storico, né d’altronde ripetitive rispetto a quelle presenti a nord della città; ricostituire l’unitarietà della città superando la cesura rappresentata dalla fascia ferroviaria; mantenere comunque alcuni elementi connotanti dei luoghi.

Appare subito lampante come, tra questi obiettivi, si ripetano sostanzialmente le proposte degli scenari prima analizzati, sebbene con alcune differenze. I primi tre punti, infatti, richiamano subito il primo scenario, ‘Centralità nella centralità’, essendo improntati alla realizzazione di servizi direzionali e terziari di eccellenza, nonché al potenziamento delle infrastrutture e dei nodi del trasporto pubblico. Tuttavia, già dal quarto punto è evidente un cambiamento di direzione, nella forma della decisione di prevedere un mix funzionale che si prevedesse come forte ed intrecciato, ossia non più fossilizzato a dare un’identità unitaria e fortemente caratterizzata alla nuova area, bensì cercando di realizzare commistioni tra funzioni diverse, per garantire una maggiore appetibil145


ità e facilità nell’ottenimento di finanziamenti e nel riscontro da parte di tutti gli stakeholders e di tutti i futuri utenti. Importante anche il quinto punto, dedicato al commercio, in cui si sottolinea la necessità di realizzare superfici di vendita che non si ponessero in contrasto con quelle già esistenti, che si parli del piccolo commercio al dettaglio del centro storico o della grande distribuzione localizzata a nord, bensì che si configurassero come complementari alle stesse. Si nota, dunque, una certa sensibilità al tema delicato del commercio che, come detto in precedenza, allora come, soprattutto, oggi si trova in difficoltà sia a causa della crisi economica sia a causa di uno scarso controllo dello sviluppo di insediamenti di questo tipo, che ha causato un proliferare di centri commerciali tutti simili, ed in contrasto, tra loro. Il sesto punto definisce e sottolinea una tematica alla base dell’intervento su quest’area, indipendentemente dallo scenario proposto, ossia la necessità di riconvertire tale zona anche, e soprattutto, al fine di ricucire il tessuto insediativo circostante, penalizzato dal vuoto creatosi in seguito alla dismissione delle industrie. Come ultima cosa, infine, viene puntualizzata la necessità di mantenere alcuni elementi caratterizzanti il luogo, nella forma in questo caso degli edifici ritenuti di ‘archeologia industriale’, quali il forno Martin – Siemens e la ciminiera. Ciò è importante, soprattutto perchè non evidenziato in precedenza e perché rappresenta un forte segnale volto al mantenimento di una memoria storica del luogo . Una volta definiti gli obiettivi prefissi, si passa all’illustrazione di quelli che saranno i contenuti del masterplan, cioè: • •

• •

i sub ambiti funzionali tematici che rappresentano il cuore dell’intera operazione di trasformazione urbana (Fig. 3.3.4.1); il sistema delle reti infrastrutturali per la mobilità di supporto alle funzioni insediate e funzionale anche al miglioramento delle connessioni viarie e pedo – ciclabili dell’intero quadrante sud (Figg. 3.3.4.2 e 3.3.4.3); gli elementi strutturali del sistema ecologico ambientale (Fig. 3.3.4.4); le macro-destinazioni delle aree esterne all’ambito di studio.

Come si vede, la prima questione affrontata è quella della divisione in cosiddetti sub – ambiti, ossia aree similari per destinazione d’uso prevista. In questo caso i progettisti hanno deciso di scindere l’area di intervento in tre parti: una zona dedicata al potenziamento dei nodi del trasporto pubblico, definita ‘Sub ambito Centro urbano della intermodalità passeggeri’, di circa 35.000 mq; una seconda parte riservata allo sviluppo di attività direzionali e terziarie, chiamata ‘Sub ambito ex Safau – Parco di Servizi’, di circa 116.000 mq; infine un’ultima zona dedicata alla realizzazione di un nuovo ‘Sistema ecologico ambientale’. Tali sotto aree saranno dunque analizzate singolarmente. Il primo sub ambito, il ‘Centro urbano dell’intermodalità passeggeri’, trova il suo essere e la sua funzione nello sviluppo dei nodi del trasporto pubblico già presenti nelle prossimità dell’area. Esso viene localizzato a nord della linea ferroviaria, e va ad interessare aree di proprietà di RFI e prossime alle attuali infrastrutture di servizio pubblico. I progettisti, per esso, prevedono un riassetto totale dell’area, sotto le seguenti ipotesi e moti146


vazioni: •

• •

consente di localizzare l’autostazione in un ambito più ampio del lotto immediatamente adiacente il fabbricato Stazione, quindi meglio sfruttabile, ricentralizzando rispetto al “cuore” dell’ambito di intervento il centro intermodale passeggeri; consente di qualificare il sistema degli spazi pubblici ed il fronte su viale Europa con attività commerciali e di servizio; autostazione e Stazione FS sono collegate oltre che da un percorso pedonale interno alla galleria commerciale anche da un percorso meccanizzato (tipo tapis roulant); l’accesso veicolare all’Autostazione avviene in ingresso da viale Ferriere (poco oltre il canale Ledra) e in uscita su viale Europa Unita.

L’intenzione è palese: potenziare i nodi del trasporto pubblico, rendendoli più efficienti e maggiormente ricettivi e utilizzare questa possibilità come spinta per la riqualificazione del quartiere che nasce e cresce attorno a questi poli, al momento attuale versante in uno stato di degrado e disagio sociale. In questo caso, dunque, gli obiettivi sono due: favorire lo sviluppo delle reti di trasporto sostenibile, in un’ottica ambientalista e proiettata verso il futuro, e creare le condizioni alla base di una rivitalizzazione urbana e sociale di un quartiere intero. Contestualmente agli obiettivi sono definite anche le funzioni insediabili in questo sub ambito, nella forma di: • •

terminal mezzi pubblici, autostazione; Galleria commerciale e direzionale e funzioni complementari quali centri informazioni; pubblici esercizi e altre funzioni finalizzate a valorizzare la funzione di vetrina della città di Udine; Galleria commerciale e direzionale e funzioni complementari quali centri informazioni; pubblici esercizi e altre funzioni finalizzate a valorizzare la funzione di vetrina della città di Udine; parcheggi scambiatori auto/TPL, auto/treno, auto/bici.

Tali proposte, ovviamente, si presentano totalmente in linea con quelle che sono le previsioni degli obiettivi per l’area: si parla, infatti, di nuove infrastrutture ed attrezzature a servizio delle reti di trasporto pubblico (autostazioni, parcheggi scambiatori) e di realizzazioni complementari ad esse, quali le funzioni commerciali e direzionali, che ben si integrano con gli interventi di cui sopra. Il secondo sub ambito è quello definito ‘ex Safau – Parco servizi’, che trova ubicazione per l’appunto sul sedime della vecchia area industriale. Nelle intenzioni dei progettisti esso sarà destinato ad ospitare le realizzazioni atte a formare un nuovo polo d’eccellenza in campo direzionale e terziario per la città di Udine (e, più a larga scala, per la regione Friuli Venezia Giulia). 147


Nella relazione dello studio di fattibilità viene data particolare importanza, nella discussione di tale ambito, al mantenimento di alcune preesistenze e, nello specifico, vengono indicate come elementi minimi da conservare i seguenti: •

il forno Martin-Siemens e la relativa ciminiera, manufatti di archeologia industriale per i quali si riconosce il valore intrinseco del bene oltre che quello storico – testimoniale; il sedime dell’edificio della galleria quale segno fisico ordinatore del progetto urbano per il quale si riconosce in primo luogo il valore storico – testimoniale ma che si può pensare possa essere anche parzialmente recuperato e rifunzionalizzato.

La volontà di mantenere una memoria storica del passato, sia in virtù dell’importanza dei manufatti che della rilevanza che ha avuto in precedenza alla dismissione la società che ivi ubicava i propri stabilimenti. Per quanto riguarda, invece, le funzioni insediabili nell’area, esse di manifestano diversificate, ferma restando l’impronta tendenzialmente direzionale e di terziario che alla stessa si vuole dare. Nella relazione vengono dunque indicate le seguenti destinazioni d’uso: •

• • • • •

direzionale pubblico (tra cui eventuale trasferimento di parte degli uffici comunali) e direzionale privato (anche servizi di consulenza e accompagnamento al tessuto produttivo locale); attrezzature culturali e spazi espositivi e show room; attività ricettive e congressuali (tra cui albergo di fascia medio alta con 200 camere circa); attività commerciali per medio piccole e piccole strutture di vendita del settore alimentare e non (con elevata specializzazione merceologica); servizi per la persona ed il tempo libero (sportelli bancari, uffici e servizi postali, ristorazione e pubblici esercizi, palestre e fitness, etc...); residenza sia libera che convenzionata (circa 300 alloggi).

Sebbene buona parte delle destinazioni afferisca alla sfera direzionale, si vede subito come in fase di progettazione del masterplan si sia voluto creare un mix funzionale abbastanza misto, in modo da garantire la varietà necessaria al fine di attirare fonti d’investimento. Tra le funzioni insediabili importante è la presenza di una quota parte di residenza (che tendenzialmente invoglia la partecipazione di investitori privati) contestualmente a servizi per la persona, necessari per uno sviluppo coerente di un nuovo quartiere quasi autosufficiente, ma soprattutto fondamentali in virtù di una riqualificazione ad ampio spettro dell’intero insediamento urbano di cui fa parte l’area della ex Safau. Terzo sub ambito è quello del ‘Sistema ecologico ambientale’, avente come obiettivo quello di ‘ricostituire una continuità ecologico fruitiva con l’approntamento di spazi aperti con funzione di corridoio e spazi pedonali di relazione’. Esso, dunque, ovvia da un lato alle man148


canze di aree attrezzate a verde che gravano sulla città e dall’altro permette un collegamento funzionale con i terreni sottostanti a quello di intervento, che degradano sempre più verso la campagna aperta. Nel novero del sistema ambientale viene inserita anche un’area a filtro verde posta a nord dell’ambito direzionale, funzionale ad una separazione di quest’ultima dalle infrastrutture ferroviarie soprastanti, che possono creare inquinamento acustico ed ambientale ed essere penalizzanti nei confronti degli insediamenti di nuova realizzazione. A corredo delle definizioni dei tre sub ambiti viene anche analizzata una proposta di sviluppo della mobilità per l’area di intervento e la zona ad essa circostante, con l’obiettivo di renderla permeabile ed accessibile, sia con mezzi privati che pubblici. In merito a ciò vengono definiti i seguenti punti: •

• •

la realizzazione di una viabilità di gronda a sud della ferrovia (asse di gronda sud) integrata con l’asse Viale delle Ferriere – viale Europa Unita (asse di gronda nord); Strutturazione di un sistema di sottopassi e sovrappassi nord – sud teso ad aumentare considerevolmente la permeabilità di questa parte di città (tra cui due nuovi sottopassi ed un ponte pedonale-ciclabile); Il sub ambito terziario –direzionale è servito da sud attraverso due nuovi assi di penetrazione, il primo proseguendo via Gervasutta (lungo il canale Ledra) ed il secondo da via Calatafimi utilizzando parte del sedime dell’ex scalo merci Gervasutta; Il progetto conferma diversi interventi già previsti nel Piano Urbano del Traffico e nel PRG; Ipotesi da approfondire: intersezione gronda sud - via Marsala e riqualificazione di via Cernaia come asse urbano di scorrimento con rifunzionalizzazione del sottopasso di via Marsala (anche come ingresso del parcheggio scambiatore interrato); riqualificazione Piazzale Stazione e interramento viale Europa Unita (con uscita del parcheggio scambiatore in interrato).

Tali questioni affrontano uno dei principali problemi dell’area (oltre alle bonifiche ed alle acquisizione dei suoli), ossia la permeabilità. Attualmente la stessa, infatti, si presenta quasi come inaccessibile e, in virtù di una futura riconversione, vanno previste notevoli opere infrastrutturali di collegamento tra l’area ed il tessuto circostante. La difficoltà di tali interventi, però, non è solo di tipo tecnico, ma anche, e forse soprattutto, di tipo economico, essendo gli stessi molto onerosi ed alla stregua di investimenti ‘a vuoto’. È dunque necessario che, al fine di raccogliere fondi sufficienti per la realizzazione delle opere, si prevedano destinazioni d’uso e funzioni per l’area abbastanza attrattive da invogliare gli investitori a realizzare tali opere di urbanizzazione, seppur costose, in funzione di un futuro ritorno economico dato dalla attrattività che l’area genera nel mercato immobiliare. Infine, sempre relativamente al Masterplan, vengono evidenziate quegli immobili che potrebbero essere collegati, funzionalmente parlando, all’area di intervento per garantire una maggior forza dello stesso. Essi sono individuati nell’ex Macello, nell’ex Consorzio Agrario, nella 149


Caserma Piave e nell’autostazione. Alla luce dello stato attuale dei fatti, tuttavia, non è più pensabile la realizzazione contestuale di tali opere, essendo già stati previsti per le stesse ulteriori funzioni e destinazioni d’uso separatamente da un’eventuale proposta per l’area della ex Safau. Il masterplan, dunque, ha una funzione che si potrebbe definire strutturale, ossia definisce degli obiettivi a lungo termine da raggiungere per il conseguimento dell’opera di riconversione. Una volta fissati tali punti, dunque, vanno approfonditi, in maniera graduale gli studi, delineando nel particolare gli elementi chiave e le proposte progettuali. Passo successivo al masterplan, dunque, è stato il cosiddetto ‘meta progetto urbano’, che viene definito dagli stessi progettisti come ‘espressione “disegnata” delle idee guida della trasformazione, non definitiva, tanto meno rigida, quanto per contro capace di esprimere le relazioni tra le parti e tra il progetto e il resto della città, con valore quindi essenzialmente dimostrativo delle possibilità del luogo e non conformativo rispetto al risultato perseguito’. Si tratta, fondamentalmente, di un’esplicazione sotto forma grafica e di computo delle superfici di quelli che erano stati definiti i criteri alla base del masterplan. Le tavole illustrano la possibile disposizione del verde (Fig. 3.3.4.5), la volumetria di progetto degli edifici costituenti il polo direzionale (Fig. 3.3.4.6) e la superficie pensata per i parcheggi (Fig. 3.3.4.7), in modo tale da rendere più chiare le intenzioni primariamente illustrate quasi solo testualmente, permettendo una partecipazione più ampia, facilitando la comprensione anche a chi non è del mestiere, in un’ottica di promozione di uno sviluppo partecipativo e ‘dal basso’ dell’intervento.

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Contestualmente alle tavole grafiche viene anche proposta una tabella, qui sotto riportata (Tabella 3.3.4.1), indicanti l’impronta sul suolo dedicata a ciascuna destinazione d’uso.

Tabella 3.3.4.1

Nella tabella vengono dunque dichiarati, in forma di superfici destinate, gli obiettivi proposti in fase di masterplan, sia dal punto di vista delle destinazioni d’uso (per le quali è evidente sia la funzione prettamente direzionale attribuita a buona parte dei terreni d’intervento sia la cospicua fetta di area decretata a fungere da nuovo polo verde per la città) sia per quanto riguarda la succitata volontà di conservare parte dei fabbricati esistenti quali memoria storica (sottolineata dalla scelta di realizzare edifici direzionali e commerciali di recupero). 151


Particolare importanza, inoltre, è data a tutto il sistema delle infrastrutture, tematiche che come già detto grava pesantemente sull’area e che quindi viene qui affrontata separatamente e garantendo alla stessa tutta una serie di interventi (viabilità di nuova costruzione, rotatorie, ponti pedonali) volti a rendere accessibile l’area. In conclusione al meta – progetto urbano vengono esposti, in forma schematica, gli aspetti economico – finanziari, definendo le tappe sostanziali dell’intervento (acquisizione delle aree, progettazione, idoneizzazione delle aree, realizzazione della opere e commercializzazione), analizzando costi e ricavi e valutandone i possibili effetti. Importante vedere come, sulla base della analisi effettuate, si ipotizzi una stima di costi di investimento pari a 157 milioni di euro, mentre i ricavi previsti dalla commercializzazione delle opere viene attestato sui 231 milioni di euro. Sulla base di questi numeri, dunque, l’investimento sembrerebbe totalmente favorevole. Tuttavia nel novero delle voci formati questi valori non sono stati considerati i costi derivanti dall’acquisizione delle aree (per cui si stimano circa 39 milioni di euro), delle opere di urbanizzazione (per le quali i progettisti ipotizzano uno scomputo dalle opere che la società intende realizzare) e della gestione societaria (voce forse più difficilmente stimali, in quanto dipendente da una serie di fattori che possono evolvere diversamente nel tempo assieme alle ipotesi di progetto ed alle tendenze della società). Andando dunque a sommare gli effettivi costi, il surplus di ricavo prima ipotizzato si abbassa certamente, e diventa indefinito, non essendo tutte le voci di costo facilmente stimali né, comunque, gli interventi che esse si prefissano di realizzare sicuramente fattibili nei tempi e nei modi previsti (in tema di acquisizione delle aree non si hanno infatti certezze, né per quanto riguarda i costi né per quanto concerne le tempistiche, essendo entrambi fattori altamente suscettibili delle decisioni del mercato e dei privati proprietari). Di seguito a ciò vengono proposte delle ipotesi riguardanti il modello economico ipotetico da seguire per il compimento di tutte le fasi dell’intervento. Esse riportano al centro della discussione l’idea di riconversione dell’area tramite una società di trasformazione urbana, definendone una plausibile struttura societaria, delle ipotesi di finanziamento della stessa ed un cronoprogramma. Nello specifico, nella relazione vengono sottolineati i seguenti punti cardine: Ipotesi sull’ambito territoriale, sull’operatività e sulla struttura societaria della STU • •

Ambito geografico dell’area STU pari a 151.000 mq; Oggetto sociale STU: acquisizione, bonifica, reinfrastrutturazione, edificazione e cessione definitiva delle realizzazioni a soggetti pubblici o privati (cessione a titolo oneroso delle sole realizzazioni destinate ad uso privato); Struttura societaria di STU “classica”: unica società che gestisce l’intero processo di acquisizione - trasformazione - cessione degli immobili.

Ipotesi sulla struttura di finanziamento 152


Ricorso esclusivo a indebitamento oneroso per la copertura del fabbisogno finanziario annuo non coperto da autofinanziamento. Ogni esercizio sarà gravato dagli oneri finanziari maturati sulla base dell’esposizione complessiva di cassa registrata al termine dell’esercizio precedente.

Ipotesi sulla struttura dei tassi • • •

Tasso annuo di finanziamento: 4,5% (pari al tasso prime rate offerto a investitori pubblici); Tasso annuo attivo sui depositi: 1,5%; Tasso annuo di attualizzazione dei flussi di cassa (WACC): 2,5%.

Ipotesi sulla struttura del cronoprogramma degli investimenti e della commercializzazione delle opere •

Ripartizione cronologica degli interventi nel corso del periodo di azione della STU finalizzata a favorire la generazione di cassa destinata a finanziare la realizzazione delle opere a destinazione prevalentemente od esclusivamente pubblica.

Si ha quindi una definizione chiara e concrete di quali siano gli step da seguire e le azioni da compiare al fine del raggiungimento dell’obiettivo con il massimo dei risultati. Si parla, dunque, di struttura societaria ‘classica’, nella misura in cui l’intervento verrà seguito da un’unica società e non ripartito a seconda della finalità, pubblica o privata, dell’intervento (come invece successo in altri casi di studio); vengono definite le modalità (per lo più indebitamento oneroso contestualmente all’autofinanziamento) e i tassi di finanziamento; infine viene definita una ‘strategia temporale’, ossia la ripartizione degli interventi in funzione soprattutto del ritorno economico che gli stessi possono generare, permettendo il finanziamento della società al fine di coprire i debiti e procedere con interventi successivi (metodo generalmente seguito dalle società di trasformazione urbana aventi nel novero delle opere anche realizzazioni di tipo privato ad alto potenziale di ritorno economico). Proprio per illustrare questa ultima parte è stata redatta anche una tavola illustrativa (Fig 3.3.4.8) recante informazioni sul tipo di investimenti e di ricavi in relazione al tempo necessario per conseguirli. Dalla stessa è evidente come i primi ricavi si abbiano solo a partire dal terzo anno di attività della società, sebbene solo dal quinto anno in poi gli stessi possano essere definiti consistenti. Si ha quindi un gap temporale di tre anni da colmare totalmente con l’autofinanziamento o l’indebitamento oneroso, e che rappresenta il periodo più cruciale per la società, soprattutto in relazione alle nuove normative che impongono alle stesse di avere un bilancio in attivo fin da subito. Ciò viene evidenziato anche nel seguito della relazione,illustrando (Fig. 4.3.3.9) come, sulla base delle stime di costi e ricavi della società, il saldo finanziario di esercizio si presenti attivo solo dopo il sesto anno, raggiungendo la parità tra spesa sostenuta e ricavi ottenuti solo dopo dodici anni. Tutti questi fattori, ovviamente, possono volgere a sfavore della società, potendo gli stessi (ma soprattutto la loro alta variabilità in relazione a eventuali mutamenti socio – economici) 153


fungere da deterrenti per eventuali investitori. In conclusione a questa prima relazione, dunque, vengono segnalati quelli che dovranno essere i temi da affrontare più nello specifico nella seconda fase, ossia le criticità più pesanti riscontrate fino ad ora, riassumentisi tutti in una necessità di rivedere mix funzionale, aree da integrare all’intervento e sistemi di finanziamento per poter garantire una maggiore sicurezza di ritorno economico.

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Fig.3.3.4.1 Indicazione dei sub ambiti funzionali (Fonte: www.comune.udine.it)

Fig.3.3.4.2 Indicazione delle previsioni per la mobilitĂ  Fig.3.3.4.3 Indicazione delle previsioni per la mobilitĂ  (Fonte: www.comune.udine.it) (Fonte: www.comune.udine.it)

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Fig.3.3.4.4 Indicazione degli elementi strutturali del sistema ecologico - ambientale (Fonte: www.comune.udine.it)

Fig.3.3.4.5 Masterplan: progetto del verde (Fonte: www.comune.udine.it)

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Fig.3.3.4.6 Masterplan: progetto volumetrico (Fonte: www.comune.udine.it)

Fig.3.3.4.7 Masterplan: progetto del sistema dei parcheggi (Fonte: www.comune.udine.it)

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Fig.3.3.4.8 Analisi temporale investimenti - ricavi (Fonte: www.comune.udine.it)

Fig.3.3.4.9 Analisi entrate - uscite (Fonte: www.comune.udine.it) 161


3.3.5 La seconda fase dello studio di fattibilità Alla presentazione della relazione di prima fase dello studio di fattibilità è seguito un periodo di valutazione della proposta che ha portato all’approvazione ed all’incarico di redazione di una seconda relazione, che andasse a recepire le carenze ed i tratti vincenti del progetto iniziale, investigandolo poi più specificatamente dal punto di vista della fattibilità tecnica. Dal confronto con l’Amministrazione comunale e la cittadinanza sono emersi gli obiettivi definitivi per il progetto di riqualificazione, che in buona misura ricalcavano quelli che precedentemente esposti, pur tuttavia sottilizzando alcune caratterizzazione degli stessi. Viene, ad esempio, posto come fine quello di caratterizzare le attività commerciali insediabili, in modo tale da non attribuire alla nuova realizzazione un ruolo di antagonista nei confronti delle attività già in essere dentro e fuori la città e di garantire alla stessa, proprio in virtù della sua peculiarità, un’utenza assicurata. Tassello aggiunto in seguito alla fase di confronto è anche la decisione di inserire, all’interno del perimetro di intervento, anche la Caserma Piave, appena entrata in possesso del Comune e da quest’ultimo ritenuta possibile fonte di valore alla base dell’operazione di riconversione urbana (essa, infatti, essendo già posseduta dal comune, poteva entrare a far parte del bilancio della società, permettendo alla stessa di richiedere finanziamenti e indebitamenti onerosi avendo tale fabbricato come garanzia). Sulla base, dunque, di queste mutate caratteristiche è stato definito un nuovo masterplan (Fig. 3.3.5.1). In questa nuova proposta si ha l’aggiunta di un nuovo sub ambito, quello appunto della Caserma Piave, per il quale viene ipotizzata la demolizione dei manufatti esistenti e la riconversione dell’area così liberata a residenza e a funzioni di residenza sanitaria assistita, compatibilmente con il vicino ospedale Gervasutta, che fungerebbe da spinta motrice verso il mercato immobiliare destinato ai servizi alla riabilitazione e al recupero fisico. Questa nuova proposta fa virare il progetto iniziale da una dimensione quasi totalmente direzionale (funzione che è comunque prevista e sottolineata) ad una più improntata verso la residenza, e proprio a questo proposito vengono ipotizzati due scenari di studio delle superfici utili raggiungibili (Fig. 3.3.5.2), uno più aderente alle indicazioni già presenti nel piano regolatore ed uno finalizzato alla massimizzazione della cubatura residenziale realizzabile, con una variazione degli abitanti insediabili dell’ordine delle 500 unità. È evidente, dunque, come tale proposta rappresenti una variante importante dell’idea iniziale, sebbene a primo impatto non lo possa sembrare. Vi è infatti una decisione forte, quella di realizzare cubature residenziali imponenti, a fronte probabilmente di un maggiore ritorno economico indotto, cubature che, tuttavia, appare quasi impensabile che il mercato immobiliare possa assorbire, non soltanto al giorno d’oggi, ma anche allora. Maggiore importanza viene anche qui data alle previsioni sulla viabilità, che vengono ampliate e approfondite. Nello specifico, in questa seconda relazione, vengono ipotizzate le seguenti realizzazioni: 163


• •

realizzazione di un asse urbano di scorrimento nord-sud integrativo degli assi viari esistenti di via Lumignacco e via Marsala – via Palmanova funzionale alla connessione tra l’ambito di intervento, il sistema dei viali di circonvallazione del Centro storico (asse via delle Ferriere – via Europa Unita) ed il sistema delle tangenziali; previsione di una viabilità di secondo livello, in direzione est – ovest, di collegamento tra il nuovo asse urbano e via Lumignacco ad ovest attraverso la realizzazione di un nuovo sottopasso; interramento del tratto di viale Europa Unita tra le vie Derubeis e P.le D’Annunzio con separazione dei flussi del trasporto pubblico urbano ed extraurbano e pedonali-ciclabili (in superficie) da quelli privati su gomma; realizzazione di un ponte ciclo – pedonale e di una connessione ciclo – pedonale est – ovest tra l’ambito ex Safau e la rete ciclabile di P.le Cella. abbandono dell’ipotesi di realizzazione di un asse di gronda sud con funzione complementare all’asse est –ovest di circonvallazione del Centro Storico legato a difficoltà, di ordine diverso,relative al riassetto di via della Cernaia.

Sono evidentemente interventi importanti, necessari vista la condizione di inaccessibilità in cui verte l’area allo stato attuale. Rispetto alla proposta precedente, come si può vedere, gli interventi qui sono meglio definiti e caratterizzati (seppur ancora in forma di ipotesi e di masterplan), valutati analizzando in maniera più precisa le necessità ed il carico d’utenza generabile dagli interventi previsti. Va tuttavia detto che le opere infrastrutturali proposte si presentano come molto complesse sul piano della fattibilità, sia in senso tecnico che economico. Dal punto di vista tecnico, infatti, vi è la palese difficoltà a realizzare infrastrutture così imponenti in un’area già marcata da criticità viabilistiche (archi stradali già congestionati e che difficilmente assorbirebbero chiusure parziali di tratti di strada per la realizzazione dei lavori), nonché dalle difficoltà indotte dal passaggio di fasci di binari, che ovviamente rendono più difficoltosi i lavori, soprattutto in relazione al loro fungere ancora, in parte, da infrastruttura di supporto alla circolazione dei treni. Dal punto di vista economico, invece, vi è l’ovvia problematica del reperimento di fondi di finanziamento per la realizzazione delle opere che, oltre a presentarsi come costose, si configurano come prive di ritorno di capitale per investitori privati, e quindi poco appetibili per questi ultimi. Si hanno dunque due condizioni tra loro cozzanti: la necessità di realizzare tali opere, al fine di garantire la riconversione di tutta l’area, e l’estrema difficoltà nel poterle portare a compimento. Vengono, inoltre, fatte alcune proposte modificative anche per quanto riguarda il sistema ecologico ambientale, consistenti per lo più nell’indicazione di una necessità di ricostituire una continuità tra l’area agricola a sud e l’intervento direzionale a nord, tramite fasce verdi attraversanti il quartiere residenziale e fungenti da spina verde di collegamento (Fig. 3.3.5.3). In questa seconda parte viene dato peso anche all’analisi delle problematiche ambientali, cercando di valutare la sostenibilità dell’intervento, sia sotto il punto di vista del consumo di suolo e delle volumetrie realizzabili (Figg. 3.3.5.4, 3.3.5.5 e 3.3.5.6) che dell’analisi di 164


particolari indicatori (consumo idrico, sistema depurativo ed emissioni in atmosfera per citarne alcuni). In questo modo si cerca, da un lato di proporre varie ipotesi di realizzazione degli insediamenti, tutte tendenzialmente dirette verso uno sviluppo in altezza degli edifici a fronte di un minor consumo di suolo, e, dall’altro lato, di supportare l’intervento evidenziando i benefici ambientali generati dalle previsioni d’intervento (soprattutto in relazione alla decisione di adibire una parte così consistente a verde). Molto significativa anche l’analisi di costi e benefici sociali, volta ad indagare un aspetto non quantificabile numericamente, ma di certo fondamentale in interventi di questo tipo e di questa portata. Ultima parte, quella che forse caratterizza più questa seconda relazione, è quella riguardante la valutazione economica dell’intervento. Se, infatti, in precedenza erano state ipotizzate delle ipotesi di costi e ricavi per la realizzazione dell’intervento, in questa sede viene approfondito lo studio dei possibili scenari di investimento, anche in virtù le variate previsioni urbanistiche per l’area considerata. L’analisi inizia con la definizione di un modello economico – finanziario, sulla base del quale andare a valutare i succitati scenari. Tale modello, fondamentalmente, si propone di definire i costi, diretti ed indiretti, che la Società di Trasformazione Urbana dovrà sostenere congiuntamente ad una valutazione economica delle iniziative previste per l’area (suddivise per sub ambito). Differentemente da prima in questa sede vengono definiti nello specifico i costi ed i ricavi attribuibili a ciascuna tipologia realizzativa, come si evince dalla sottostante tabella (Tabella 3.3.5.1)

Tabella 3.3.5.1

Come già noto, ma ancora più evidente da questi dati, la scelta di aumentare la residenza accresce notevolmente le possibilità di ritorno economico per i potenziali investitori, a fronte di un surplus di circa 1.500 € di ricavi (anche se, come è evidente, le edificazioni commerciali risultano ancora più redditizie, ma a fronte di una minor cubatura ad esse dedicata). In merito ai costi vengono anche stimati più accuratamente quelli derivanti dalle opere esterne, dalle infrastruttura e dalle bonifiche, ossia da tutti quegli interventi necessari ma pesanti totalmente sul capitale sociale e privi di ritorno economico. Per gli stessi, in questa seconda 165


relazione, sono stati stimati circa 42,5 milioni di euro di oneri, suddivisi in circa 11 milioni per la bonifica e demolizione e 31,5 milioni per il completamento di infrastrutture ed opere di urbanizzazione. Infine, sempre in fase di definizione del modello, sono stati stimate le principali variabili macro e micro economiche (tassi di interesse e di finanziamento, imprevisti, dilazioni di pagamenti e tassazione delle realizzazioni). Avendo posto le basi per l’analisi, dunque, sono stati definiti tre scenari: • • •

scenario ‘base’ dello studio di fattibilità; scenario ‘+ 30% superfici residenziali’; scenario ‘+ 30% superfici residenziali e contributi pubblici.

Come esplicato già dalle definizioni, le tre ipotesi si differenziano per una quota maggiore di residenza considerata (70.000 mq nel primo caso, 90.000 mq nel secondo e terzo) e per la possibilità, solo nell’ultimo caso, di accedere o meno a contributi economici a fondo perduto (circa il 30% del totale necessario) per la realizzazione di quelle opere, in precedenza definite quali ‘investimenti a vuoto’, che si caratterizzano per una sostanziale assenza di ritorno economico ma che rappresentano una necessità per l’area (e un accrescimento di valore per l’intera città). Conseguentemente all’analisi delle superfici realizzabili, dei ricavi ottenibili, del flusso di cassa e del valore attuale netto operativo dell’intervento, si sono ottenuti i seguenti risultati: •

• • •

Scenario “base” garantisce un risultato al termine dell’opera positivo, un VAN positivo per 11,2 mio € e richiede qualche particolare attenzione rispetto al fabbisogno finanziario nel 2009; Scenario “+30% residenza” garantisce maggiori ricavi rispetto allo scenario “base” di circa 50 mio € e una crescita del VAN di 4,3 mio €; Scenario “+30% residenza e 30% contributi fondo perduto” garantisce maggiori ricavi rispetto allo scenario “base” di circa 55 mio € e una crescita del VAN di 7 mio €.

Tali risultanti hanno evidenziato la ovvia maggiore redditività e sicurezza data dallo scenario considerante un aumento della residenza ed un possibile accesso ad un fondo perduto per la realizzazione delle opere infrastrutturale. Tuttavia è evidente che in tutti e tre i casi si abbia sostanzialmente un risultato positivo, garantendo dunque la realizzabilità anche di interventi meno impattanti sotto il profilo ambientale come lo scenario di base, sebbene lo stesso si manifesti comunque come maggiormente a criticità non prevedibili quali un interesse scarso da parte di investitori per motivi sociali o storici non evidenziabili in un’analisi di questo tipo. In conclusione a tale relazione, viste le problematiche relative all’area, viste le previsioni economiche e in relazione anche alle possibilità sotto il profilo urbanistico – normativo per la stessa, i progettisti, pur sottolineando la criticità dell’intervento, soprattutto per quanto riguarda le aree industriali della ex Safau, ritengono di poter considerare fattibile l’opera di trasformazione, sia sotto il profilo ambientale ed economico. 166


Storia vuole, tuttavia, che tale intervento non abbia mai preso piede, anche, e forse in gran parte, a causa di una sostanziale rigidità del mercato che ha fatto sì che tutte le aste bandite per la partecipazione alla società siano andate deserte. Sommata a ciò va certamente l’inerzia dimostrata nei confronti dell’intervento da parte dell’amministrazione comunale che, pur avendo promosso la redazione di tale studio di fattibilità (forse più in virtù della possibilità di ottenere un finanziamento che per una effettiva volontà di compimento delle operazioni), ha risposto alla mancanza di interesse da parte dei privati con un disinteresse verso le sorti dell’area.

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Fig.3.3.5.1 Nuovo masterplan (Fonte: www.comune.udine.it)

Fig.3.3.5.2 Scenari di studio - ipotesi sulle superfici (Fonte: www.comune.udine.it) 169


Fig.3.3.5.3 Nuova proposta del verde (Fonte: www.comune.udine.it)

Fig.3.3.5.4 Volumetrie realizzabili: prima ipotesi di progetto (Fonte: www.comune.udine.it)

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Fig.3.3.5.5 Volumetrie realizzabili: seconda ipotesi di progetto (Fonte: www.comune.udine.it)

Fig.3.3.5.6 Volumetrie realizzabili: terza ipotesi di progetto (Fonte: www.comune.udine.it)

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3.4. Lo stato attuale: la nuova Scheda Norma e le differenze con le previsioni precedenti Come già anticipato nel corso di questa tesi, la conclusione dello studio di fattibilità realizzato per l’area non è stata certamente quella auspicabile in un caso di questo genere, ossia la realizzazione dell’intervento proposto dai progettisti (ed avvallato dalle analisi ad ampio spettro effettuate). Nella realtà dei fatti l’area Safau invece del complesso direzionale e residenziale, del nuovo polo intermodale e del parco urbano, continua ad ospitare suoli inquinati e relitti industriale, ben lungi dall’essere riconvertiti in un nuovo quartiere per la città. Dalla crono – storia riportata qualche capitolo indietro si può evincere come, sebbene vi siano stati dei timidi tentativi di porre atto alle indicazioni previste dallo studio, sostanzialmente non vi sono stati concreti interventi volti a questo fine. Emblematica è, in questo caso, la vicenda che ha per protagonista la caserma Piave, prima inserita nell’ambito STU per aumentare la fattibilità economica e tecnica dell’intervento (in virtù del fatto che essa poteva rappresentare una grande garanzia di capitale, a costo zero per il Comune che ne era entrato in possesso direttamente dal Demanio, senza alcun esborso di denaro), poi avulsa da tale perimetrazione per permettere un’attuazione degli interventi sulla stessa singolarmente. Culmine di tutto questo procedimento è senza dubbio il nuovo Piano Regolatore Generale Comunale della città di Udine, adottato nel 2011 ed approvato a settembre 2012. In esso trovano luogo le prescrizioni proposte per il futuro urbanistico della città, che vede la realizzazione di un nuovo strumento di questo tipo a più di quarant’anni dall’ultimo piano, ormai straziato da un numero di varianti da tre cifre. Particolarità di questo nuovo piano è il “Quaderno delle Schede Norma”, ossia una raccolta di prescrizioni per le zone considerate più delicate della città, quelle per le quali, dunque, è necessaria una maggior attenzione e controllo da parte dell’Amministrazione Comunale in merito agli interventi da realizzarvi. In esso vengono, dunque, date indicazioni specifiche quali le previsioni viabilistiche, gli indici fondiari e le modalità di realizzazione delle opere (se semplicemente con intervento edilizio diretto o, con un ulteriore passaggio, tramite pianificazione attuativa). Nel novero delle aree evidenziate in questo compendio trova spazio anche quella della ex Safau. Ciò può sicuramente destare qualche dubbio, o, forse, semplicemente avvalorare qualche tesi che poteva essere già condotta a partire solo dalla disamina delle operazioni condotte, e non condotte, dall’Amministrazione Comunale. Con l’inserimento dell’area Safau all’interno del Quaderno delle Schede Norma appare evidente infatti la scelta dell’ente pubblico di non supportare più la strategia di riconversione dell’area a mezzo Società di Trasformazione Urbana, bensì di dirigere un’eventuale operazione con i consueti mezzi di cui è dotata. Ciò potrebbe quasi essere vista come la conclusione formale di tutti i proponimenti portati avanti in passato dall’ente per la regia compartecipata degli interventi di riconversione urbana di questa particolare area, sancendo con questa Scheda Norma la volontà di lasciare agli investitori privati l’attuazione degli interventi, portando avanti invece in house esclusivamente le operazioni concernenti la Caserma Piave, già di proprietà del Comune e proprio in virtù di questo più facilmente gestibile dallo stesso. La Scheda succitata, dunque, costituisce il mezzo attraverso cui l’ente pubblico si propone di dirigere gli interventi, ponendo condizioni ed obblighi, senza però dovervi concretamente 175


partecipare, come invece avrebbe dovuto fare costituendo una Società di Trasformazione Urbana. Analizzando ora la scheda, risulta già evidente come l’Amministrazione, con la stessa, voglia sostanzialmente dare delle indicazioni di massima riguardante quelle che sono le opere di urbanizzazione primaria e le destinazioni d’uso possibili per l’area, non spingendosi dunque molto oltre a quelle che sono le normali prescrizioni di un Piano Regolatore Generale Comunale. Nella fattispecie, differentemente alle aree non presenti in questo ‘quaderno’, le superfici ivi presenti, configurantesi come particolarmente critiche o importanti, necessitano di avere delle particolari prescrizioni che vadano oltre a quelle che sono le generali disposizioni in materia di opere di urbanizzazione primaria e secondaria. Dalle indicazioni grafiche (Fig. 3.4.1) è infatti subito evidente come le prescrizioni si limitino essenzialmente alla definizione della possibile localizzazione delle aree a verde ed a parcheggio, nonché delle opere di carattere infrastrutturale da realizzarsi per collegare l’area al restante tessuto cittadino, oltre alle modalità di attuazione degli interventi (nel caso in esame tramite Piano Attuativo Comunale) Contestualmente a ciò, nel corpo testuale della scheda vengono fissate le destinazioni d’uso ammesse e vengono definiti gli indici e parametri urbanistici da seguire. Poco più, dunque, di quello che viene, e veniva già fatto in precedenza per le aree critiche della città. Per il fine di questa tesi, più che una analisi delle indicazioni della scheda, peraltro non particolarmente esaustive né tanto meno brillanti per innovazione o particolarità, appare più utile andare a valutare quali sono le differenze riscontrabili tra gli obiettivi previsti dallo studio di fattibilità e quelli invece formalizzati dalla Scheda Norma. Una prima sostanziale differenza rispetto allo studio di fattibilità è data dalla diminuzione della superficie da attuarsi come ambito ex – Safau. Infatti, se nelle intenzioni della STU vi era la riconversione di una zona comprensiva, oltre che del sedime industriale, anche di alcune parti di proprietà di RFI, spingentisi quasi fino al limitare della Stazione Ferroviaria, nella scheda norma la perimetrazione appare ridotta e confinata alla zona sottostante al fascio dei binari, sottratta di tutte le superfici ferroviarie e, come già detto in precedenza, della Caserma Piave. Questo ridimensionamento, sebbene da un lato possa essere favorevole all’attuazione, in virtù di una minore quantità di superficie da acquisire (quindi di minori costi da sostenere), va a intaccare uno dei punti cardine previsti dalla proposta precedente, che ora viene a cadere proprio per l’avulsione dalla perimetrazione dell’intervento proprio di quelle aree che vi avrebbero dovuto dare sede: la realizzazione di un nuovo centro intermodale. Quest’ultimo, infatti, avrebbe dovuto aver luogo proprio nel comparto di proprietà di RFI, essendo volto al potenziamento ed allo sviluppo dei servizi correlati al sistema di trasporto pubblico, su rotaia e su gomma. Tale ridimensionamento, inoltre, va a limitare, se non ad eliminare, quasi completamente le previsioni di collegamento con i nodi del trasporto, fatta eccezione per quelli a carattere veicolare. Non prevedendo interventi sulle superfici colleganti la ex Safau con la stazione ferroviaria, infatti, non vengono presi in considerazione neanche le precedentemente auspicate opere di collegamento, quali tapis roulant o percorsi ciclo – pedonali. Nella misura in cui, dunque, l’area della ex Safau traeva la sua forza proprio dalla vicinanza 176


a questi nodi del trasporto e dalla possibilità di un collegamento efficace con gli stessi, che ovviamente doveva essere fruibile a piedi o tramite servizi pubblici da realizzare proprio contestualmente alle nuove opere da insediare nell’area, questa nuova perimetrazione va ridurre di molto il potere attrattivo della stessa, nonché la sua funzione pubblica. È una svalutazione non da poco, che va sicuramente considerata nel raffronto tra gli obiettivi precedenti e quelli attuali. Seconda differenza va vista nella previsione delle destinazioni d’uso per l’area. Nell’ultima proposta dello studio di fattibilità, infatti, la funzione residenziale appariva come centrale, essendovi destinata tutta l’area della Caserma Piave ed essendo anche previsto in ben due degli scenari economici proposti un ulteriore incremento di superficie residenziale di ben il 30%. Nella scheda norma, invece, viene invece limitata volutamente la componente residenziale, che non dovrà superare il 50% dell’intero ambito, lasciando più spazio a opere a carattere terziario e commerciale. Vero è, tuttavia, che anche nello studio di fattibilità, soprattutto nella relazione di prima fase, la funzione direzionale occupava una buona fetta della superficie totale, essendo uno degli obiettivi principali per l’area proprio quello di realizzare un nuovo centro a servizio delle aziende e degli enti. Tuttavia, con l’affinarsi delle analisi e delle previsioni, soprattutto dal punto di vista economico, la destinazione d’uso residenziale è stata via via sempre più incrementata. Si può dunque vedere in questa nuova suddivisione delle funzione una specie di passo indietro dell’Amministrazione, dovuto probabilmente, oltre che da motivazioni urbanistica, anche dalla attuale condizione del mercato immobiliare, che appare saturo e incapace di assorbire nuove realizzazioni. Inoltre, sempre per quanto riguarda le destinazioni d’uso, importante notare come nella scheda norma venga data molta importanza al commercio, permettendo anche superfici di vendita anche di grandi dimensioni, purchè siano contestualmente realizzate le opere infrastrutturali necessarie per l’assorbimento del traffico veicolare. Ciò differisce in parte dalle prescrizioni precedente, in cui erano previste comunque opere a carattere commerciale, ma non di grandi dimensioni e comunque più che altro di supporto e servizio al direzionale ed al residenziale. La scheda norma, invece, sembrerebbe voler permettere la realizzazione anche di eventuali centri commerciali, seppur non troppo estesi, dovendo restare al di sotto dei 15.000 mq previsti dal Piano di settore del commercio. Questa decisione, tuttavia, appare alquanto opinabile, nella misura in cui tale settore è stato proprio negli ultimi anni molto afflitto dalla pesante crisi economica, ma anche in relazione alla evidente tendenza di svuotamento dei centri città dalle funzioni di questo tipo, a favore dei centri commerciali periferici. Permettendo, infatti, la realizzazione di un nuovo centro commerciale in tale zona si contribuirebbe ancor di più alla situazione di precariato in cui vertono le attività del centro storico, risultando dunque in conclusione di danno alla città ed alla cittadinanza. Infine un’ulteriore differenza può essere riscontrata nelle previsioni viabilistiche. Infatti, ridimensionando la superficie, si sono notevolmente ridotte anche le prescrizioni riguardanti gli interventi infrastrutturali da realizzare, limitandoli al minimo necessario per raggiungere un sufficiente grado di accessibilità dell’area. Infatti in precedenze le indicazioni riguardavano un bacino di intervento che si estendeva ben 177


oltre la perimetrazione della ex Safau, andando ad interessare anche buona parte dei quartieri a sud e a nord tramite la realizzazione di nuove rotonde e collegamenti volti a snellire il traffico e rispondere alle esigenze di decongestionamento degli archi stradali, nonché a favorire il collegamento, sia viabilistico che ciclo – pedonale, con i luoghi di interesse circostanti (la stazione ferroviaria e l’autostazione in primis). Nella nuova scheda norma, invece, le uniche indicazioni riguardano le due rotonde e i due sottopassaggi necessari a rendere accessibile l’area anche da nord e da est, e qualche previsione di viabilità, anche ciclabile, ma esclusivamente per quanto riguarda l’interno dell’area. Concludendo questo confronto, dunque, è evidente come si sia operato un sostanziale ridimensionamento, non tanto nelle dimensioni, quanto negli obiettivi previsti per l’area. Gli obiettivi alla base dello studio di fattibilità e delle successivi varianti, infatti, si configuravano come forti espressioni di una volontà decisa di trasformazione di un’area che si mostrava in tutta la sua potenzialità. La riconversione della stessa non era infatti vista come opera fine a sé stessa ma si qualificava ambiziosamente come primo motore per una più generale spinta di sviluppo della città intera. Gli eventi storici, tuttavia, hanno fatto sì che ciò non si realizzasse, ed hanno portato con la definizione di questo nuovo strumento urbanistico, ad una diminuzione delle aspettative. La ex Safau non si configura più come potenziale volano per il recupero e la promozione dello sviluppo dell’intera città di Udine, ma piuttosto si qualifica ad essere un tassello singolare del puzzle che compone il tessuto insediativo, senza alcuna velleità di modello per altri interventi del genere.

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Fig.3.4.1 Tavola progettuale della nuova Scheda Norma (Fonte: www.comune.udine.it) 179


3.5. Considerazioni conclusive In questa terza parte è stato analizzato approfonditamente il caso principe di questa tesi. Sulla base dei documenti consultabili e con un occhio alla normativa relativa alle Società di Trasformazione Urbana ed ai casi studio in precedenza illustrati, sono stati evidenziati i punti salienti dell’intervento, sottolineate le criticità ed i punti di forza ed indicate le vicende storiche che hanno avuto come protagonista l’area. Come è stato ampiamente illustrato in precedenza, le previsioni di riutilizzo del suolo lasciato, in un certo senso, vacante a seguito della delocalizzazione delle industrie che ivi avevano sede cominciano a farsi corpose all’inzio del nuovo millennio (sebbene già in precedenza l’amministrazione si era dimostrata interessata alla riqualificazione di tale area). Nel 2001 infatti, complice il bando di finanziamento per la realizzazione di studi di fattibilità concernenti aree di trasformazione urbana, l’Amministrazione Comunale inizia l’iter burocratico e progettuale che dovrebbe portare alla costituzione di una Società di Trasformazione Urbana, prima, ed al recupero di una porzione di territorio cittadino notevolmente compromesso, poi. Storia vuole, tuttavia, che tale intervento, benché ritenuto inizialmente di primaria importanza, non vedesse mai la luce. Quali sono, dunque, state le cause che hanno condotto al fallimento, perchè alla fine dei conti è proprio così che va chiamato, delle iniziali ambizioni urbanistiche? Una prima causa, sicuramente influente e di certo poco controllabile, è stata senza ombra di dubbio la grave crisi economica che ha colpito l’intero mondo occidentale. La crono storia dell’intervento ci fa vedere infatti che la conclusione delle opere preliminari alla costituzione della società (ossia studio di fattibilità e redazione della variante urbanistica al PRGC) si colloca proprio negli anni immediatamente precedenti al picco massimo della crisi economica, avvenuto nel 2008. Se poi a ciò si aggiunge anche che tale crisi, sebbene possa essere considerata ‘ad ampio spettro’, ha segnato principalmente il settore immobiliare, allora la criticità diventa ancora più evidente (e difficilmente risolvibile, vista la caratterizzazione esterna e totalmente indipendente della stessa). Collegato a ciò, però, può essere lo specifico mix funzionale scelto dai progettisti per l’area. È infatti evidente da quanto illustrato in precedenza come siano preponderanti, nelle destinazioni d’uso, soprattutto le funzioni direzionale e residenziale, quest’ultima via via aumentata proprio per favorire l’ingresso di privati investitori. Se dunque tale destinazione d’uso è stata inserita, a seguito di affinamenti progettuali, proprio per garantire un aumento di capitale e per favorire un interesse alla partecipazione dei privati, appare ovvio come, in una fase di sostanziale declino del mercato immobiliare, la previsione di affidarsi proprio a quegli investitori tanto segnati dalla crisi risulta senza dubbio poco lungimirante. Ciò manifesta, molto probabilmente, una pecca dell’analisi economica di fondo, che si basava soprattutto su una ricerca di capitale da investitori esterni o tramite indebitamento oneroso, senza prevedere ulteriori strategie di recupero dei fondi necessari che non facessero leva pro181


prio su questi due settori in crisi. Infatti, oltre che crisi immobiliare, è ben noto come anche le banche siano state molto penalizzate e colpite, e come le stesse abbiano risposto alla crisi anche richiudendosi su sé stesse e cercando di limitare il più possibile altre fonti di perdita del capitale, quali proprio prestiti del genere ipotizzato per questo progetto. È vero, si, che la crisi era difficilmente prevedibile e che comunque va considerata come fattore esterno non governabile, tuttavia essa porta alla luce una lacuna cospicua del piano economico e finanziario, che va sicuramente considerata come esempio negativo per eventuali futuri interventi di questo genere. Inoltre, ulteriore fattore di criticità può essere evidenziato nella problematica situazione di proprietà dei suoli. Se infatti anche in fase di studio di fattibilità la scarsa frammentarietà delle proprietà è stata indicata come punto forte a favore della buona riuscita dell’intervento, dall’altro lato va notato che tali proprietà si configuravano per appartenere principalmente a due possessori: RFI, per quanto riguarda gli scali merci non utilizzati, e il curatore fallimentare della ex Safau, per quanto concerne i 75.000 mq ubicanti gli stabilimenti industriali. Queste due ‘figure’ non si presentano certamente come facili interlocutori in fase di vendita e cessione delle aree, nella misura in cui entrambi tendenzialmente hanno come obiettivo la massimizzazione del profitto ricavabile dalla vendita. Infatti, sebbene i terreni in loro possedimento si presentino come di scarso valore, a causa delle preesistenze necessitanti interventi di smantellamento e bonifica, la previsione edificatoria gravante sulle stesse fa sì che il prezzo di mercato lieviti ancor prima che siano state realizzate le opere necessarie alle costruzione (che sarebbero ovviamente di competenza dell’attuatore degli interventi), rendendo così molto difficoltose le contrattazioni. Si può ritenere ciò una criticità fondamentale anche alla luce delle nuove indicazioni per l’area in esame. Infatti, una delle prime cose evidenziabili proprio da un confronto tra le previsioni dello studio di fattibilità e la scheda norma, è la ri – perimetrazione dell’ambito di intervento, che appare ora svuotato da tutte le superfici di proprietà di RFI. Molto probabilmente ciò è dovuto proprio alla difficoltà dei rapporti già intercorsi tra quest’ultima e l’amministrazione, che ha preferito quindi scorporare tali aree per facilitare l’attuazione per lo meno delle superfici ex industriali (essendo già stata scorporata la Caserma Piave). Infine, un’ulteriore problematica che è riscontrabile, andando ad analizzare più l’evoluzione degli accadimenti concernenti l’area che le proposte progettuali, è una sostanziale inerzia dell’amministrazione nei confronti dell’intervento. Infatti, successivamente alla spinta iniziale costituita dagli atti che hanno preceduto lo studio di fattibilità ed allo studio stessa, le uniche operazioni condotte dall’amministrazione sono stati la redazione di una variante urbanistica al Piano Regolatore Generale Comunale e l’indizione di due bandi per manifestazioni di interesse, andati però deserti. La variante al Piano Regolatore, che doveva dare fondamento urbanistico alle previsioni dello studio di fattibilità, in vista di uno strumento attuativo successivo, è stata però successivamente modificata scorporando dall’area Stu la Caserma Piave, ossia in una direzione certamente non indirizzata verso la realizzazione degli interventi, bensì eliminando uno dei principali fattori che, a mio avviso, avrebbero favorito l’intervento. Per quanto concerne i bandi, seppur sia vero che una mancanza di interesse da parte di inves182


titori va a gravare molto sulle possibilità effettive di raggiungimento degli obiettivi, è anche vero che ciò avrebbe potuto spingere l’ente pubblico verso una direzione diversa, come ad esempio la richiesta di un finanziamento pubblico ai fini della trasformazione urbanistica, cosa attualmente fattibile proprio in virtù dei finanziamenti stanziati dal governo nei cosiddetti ‘Piani Città’17, volti proprio a favorire la riqualificazione urbana promuovendo contestualmente lo sviluppo economico. Sembra quindi quasi ovvio che alla base del fallimento dell’obiettivo di costituzione della Società di Trasformazione Urbana stia anche, in parte, una progressiva perdita di interesse (dovuta certamente alle difficoltà riscontrate), che risulta evidente nelle nuove previsioni della Scheda Norma, in cui l’area non è più indicata come passibile di riqualificazione a mezzo di una futura Stu, bensì semplicemente come area di trasformazione da attuarsi mediante PAC. Alla stregua, dunque, della maggior parte delle aree critiche che costellano il tessuto insediativo udinese. Alla luce delle considerazioni appena elencata, sembra dunque che per la Stu Safau non vi sia futuro, o perlomeno non vi sia più interesse, sebbene l’area presentasse le migliori caratteristiche per una riconversione attuata con questa nuova tipologia di intervento. Nella misura in cui la Stu si configura come società a capitale pubblico – privato, che interviene per la realizzazione di interventi in cui il risvolto pubblico è preponderante e in cui l’ente competente svolge una funzione fondamentale di regia delle operazioni, appare quindi sostanziale una volontà pubblica forte che possa permettere il raggiungimento degli obiettivi iniziali. Se ciò viene a mancare, la conseguenza non può altro che essere il declino della Società di Trasformazione Urbana primigeniamente ipotizzata.

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Fonte: http://www.mit.gov.it/mit/site.php?p=cm&o=vd&id=2301 183


CONCLUSIONI

Pianificazione strategica e societĂ  di trasformazione urbana. Quali problematiche, quali soluzioni?


Il centinaio di pagine che ha condotto fino a questa ultima parte, quella delle conclusioni, ha avuto la funzione, sostanzialmente, di analizzare ed inquadrare uno dei problemi (e delle metodologie risolutive dello stesso) che più contraddistinguono il dibattito urbanistico degli ultimi trent’anni. Si è iniziato illustrando quali fossero i motivi che spingevano a trattare ancora una volta un tema noto (e forse abusato) come quello della trasformazione urbana, passando poi ad un affinamento delle intenzioni indicando nello strumento della Società di Trasformazione Urbana la nuova ‘luce’, per così dire, sotto cui leggere queste operazioni, fino a giungere allo studio vero e proprio di alcuni esempi. In merito a questi ultimi si è operata una divisione tra dei casi di trasformazione urbana che si prestavano ad essere esemplificativi visto il successo delle operazioni condotte e un caso più specifico che invece, in virtù anche del fallimento dei propri obiettivi primigeni, ha avuto una funzione di caso studio principale. Si può dunque dire che si è cercato di operare uno studio quasi di tipo top – down, in cui partendo da considerazioni di ordine generale sulle aree dismesse e sulle Società di Trasformazione Urbana (sulle quali si può leggere nello specifico nella successiva Appendice) si è affinato via via il processo di analisi fino ad arrivare ad una disamina particolare che ha funto da emblema per la definizione di quelle che sono le maggiori criticità e mancanza riscontrabili in casi del genere. A valle di ciò, dunque, appare ovvio in questa fase conclusiva andare ad illustrare quali sono, secondo l’opinione di chi scrive, queste problematiche, sia in termini di attuazione di operazioni di trasformazione urbana, sia, più in generale, in relazione alle questioni critiche che permeano la pratica urbanistica attualmente. Iniziando, dunque, dalle problematiche maggiormente collegate alla trasformazione urbana, una delle prime questioni che appare subito doveroso porsi è quella del mix funzionale. Essa è una problematica nota, quasi banale nel suo essere sempre trattata in tutte le pubblicazioni ed i dibattiti riguardanti le aree di trasformazione urbana, proprio perché è opinione comune ritenere che la buona riuscita di un progetto di questo genere dipenda molto dalle destinazioni d’uso che nell’area si decide di inserire, dalle loro quantità e dalla loro interrelazione. Ciò è sicuramente vero, ma, a mio avviso, considerato il momento storico attuale e le difficoltà riscontrate nel procedere anche con operazioni immobiliari che sulla carta sembravano ottime dal punto di vista del ritorno economico (che, è inutile negarlo, rappresenta di certo il carburante migliore per l’avvio di processi di questo genere), appare obbligato, operare un passaggio successivo in merito a questa problematica. Questo affinamento consiste, a mio parere, in una ridefinizione del mix funzionale non più semplicemente sulla base di generiche destinazioni d’uso, come si è fatto fino ad ora indicando percentuali di insediamenti residenziali o direzionali, ma piuttosto cercando di raggiungere un livello di specificità che vada oltre alle classificazioni standard. Perché ciò appare importante? Perché sembra necessario dover uscire dall’indeterminatezza di una catalogazione generica e sfumata quale può essere quella classica? Le motivazione principale è da ricondursi principalmente allo stato attuale del mercato immobiliare. È infatti noto e risaputo come la crisi economica ha gravato pesantemente proprio su questo settore, sia direttamente che indirettamente, nella misura in cui la depressione della 187


capacità di spesa delle persone così come delle società ha limitato gli investimenti proprio ‘sul mattone’. Va anche considerato come, a conseguenza delle pianificazioni urbanistiche e dei piani immobiliari che si sono avvicendati dal secondo dopoguerra in poi, il panorama urbano e immobiliare odierno appare saturo, privo di necessità edificatorie ulteriori rispondenti a veri bisogni, se non a quelli di una maggiore qualità ed efficienza dell’edificato. Appare dunque insufficiente, o più che altro poco produttivo, allo stato attuale dei fatti, fossilizzare gli obiettivi funzionali da dare ad un’area entro margini così laschi e sfumati quali quelli delle destinazioni d’uso standard, mentre probabilmente risulterebbe molto più fruttuoso andare ad affinare, già in fase di definizione delle proposte urbanistiche, le funzioni insediabili. Operando infatti un’analisi più approfondita delle necessità della città, analisi che deve essere condotta sotto molteplici punti di vista (urbanistico, economico, immobiliare), si riuscirebbe, probabilmente, a ricavare importanti informazioni atte ad indirizzare gli interventi verso strade di successo se non sicuro, comunque maggiormente fattibile. Inoltre è risaputo come la veloce evoluzione della società, non rispondente più a canoni tradizionali, impone una riflessione anche su una diversificazione delle tipologie edilizie, che siano residenziali, commerciali o direzionali. La tendenza all’allungamento della vita media, ad esempio, ha portato alla luce la problematica di ricavare spazi adatti a persone anziane con difficoltà motorie, aprendo il mercato di tutto ciò che attorno a questo tema gravita: residenze sanitarie assistite, case di riposo o semplicemente insediamenti residenziali che siano progettati già con un occhio rivolto verso le necessità di questa particolare fascia della popolazione. Nel campo direzionale, invece, la globalizzazione e l’avvento di internet, per citarne solo alcune, hanno favorito lo sviluppo di nuove figure professionali, dalle peculiarità e bisogni molto differenti rispetto alle classi lavorative standard. Ciò ha incrementato la richiesta di nuovi luoghi di lavoro che rispondessero alle di questi nuovi professionisti, quali ad esempio la necessità di condivisione degli spazi, obbligata dalla precarietà del sistema lavorativo e dei salari, o la possibilità di interfaccia tra figure professionali diverse: sono perciò nati gli hub, sedi lavorative che basano il loro essere proprio sulla facilità di accesso e sulla condivisione degli spazi e delle competenze. Insomma, la tendenziale chiusura del mercato tradizionale è stata in buona parte semplicemente soppiantata dalle nuove esigenze commisurate al progresso scientifico e tecnologico, ed appare quanto mai doveroso, anche in campo urbanistico, adattarvisi. Seconda tematica critica riscontrata dall’analisi dei casi è quella relativa alle competenze necessarie per la gestione di interventi complessi come quelli di trasformazione urbana. È infatti evidente come operazioni di questo tipo implichino una correlazioni di tematiche molto differenti tra loro: si passa dal piano economico, fondamentale nell’individuazione dei costi e dei benefici dell’intervento e nella definizione del piano di investimento più congeniale all’attuazione dello stesso, ad un piano sociale, riguardante le implicazioni che l’intervenire o meno su una determinata area possano avere sull’intera comunità che ne fruisce; si hanno, inoltre, anche componenti di tipo giuridico – amministrativo, concernenti soprattutto le questioni primigenie di acquisizione dei suoli e di redazione di convenzioni e bandi, e poi, ovviamente, si ritrovano innumerevoli problematiche di stampo urbanistico, variabili a seconda dell’area di intervento ma che possono essere ricondotte sotto alcune macro - categorie quali le infrastrutture o la definizione dei mix funzionali. 188


È ovvio, dunque, che sia necessario, per la riuscita dell’operazione avvalersi di figure dalle competenze variegate, che possano rispondere a tutte le domande. Tuttavia qui si aprono due questioni: una prima concernente la scarsità di personale di cui sono dotate in genere le amministrazioni comunali (che dovrebbero, teoricamente, configurarsi come promotrici principali e registe delle operazioni) ed una secondo riguardante la necessità di una figura professionale che, incarnando in sé le differenti competenze richieste, possa fungere da dirigente degli interventi. Sono questioni problematiche, che spesso hanno condotto al fallimento degli obiettivi preposti. Per quanto concerne la prima questione, essa può essere in maniera risolta, in maniera diretta e lineare, proprio dalla decisione dell’ente di avvalersi di una Società di Trasformazione Urbana. La sua struttura a partecipazione mista, infatti, favorisce l’interfaccia tra l’ente amministrativo e aziende disponenti proprio delle competenze necessarie, che mettono a disposizione proprio in virtù dell’ingresso nella compagine sociale. Per quanto riguarda la necessità, invece, di una figura dotata di un ventaglio di competenze vasto e perciò in grado di gestire interventi delicati come quelli oggetti di studio, la questione risulta decisamente più complessa, essendo difficile individuare una categoria professionale proprio insignita di tali peculiarità (sebbene siano certamente individuabili personalità in grado di sostenere tali interventi). Tuttavia ciò non va letto come una sconfitta, bensì come uno stimolo maggiore ad interrogarsi sia su quali siano le competenze effettivamente necessarie, sia su come formare, in futuro, figure dedicate proprio alla gestione di interventi che si preannunciano sempre più come necessari ed importanti. Collegandoci ora al consumo di suolo, si iniziano ad individuare quali sono le tematiche critiche più generali riscontrate dall’analisi dei casi. Uno di questi problemi, come anticipato, è proprio quello collegato all’incedere quasi indisturbato della cosiddetta cementificazione dei suoli permeabili. È una tematica quanto mai attuale e quanto più necessitante di discussione e, soprattutto, di risoluzione, andando ad inserirsi all’interno di dibattiti di valenza internazionale quali il cambiamento climatico e la biodiversità. Non è di certo questa la sede per affrontare nel dettaglio le questioni inerenti a questa problematica, anche perché essendo molteplici ci si andrebbe a dilungare eccessivamente, tuttavia essa va letta in relazione ai danni che può fare non solo all’ambiente ma anche alle possibilità di recupero delle aree dismesse. Infatti la tendenza urbanistica, ed amministrativa, attuale, troppo permissiva nel riconvertire suoli agricoli in edificabili, spinge implicitamente i potenziali investitori a realizzare opere su queste aree di espansione piuttosto che imbarcarsi in interventi di riconversione urbana in aree centrali, che invece dovrebbero avere la priorità. Il non dover intervenire con bonifiche e smantellamenti come anche la mancanza di necessità di redarre piani attuativi spesso difficoltosi e lenti da approvare, di certo invogliano un privato il cui unico fine è il ritorno economico ad investire su zone che non richiedono tutto questo dispiegamento di risorse ‘a fondo perduto’. Quale può essere, dunque, una soluzione plausibile per fermare questa tendenza? La risposta più diretta, e probabilmente quella che ha più garanzie di successo, è quella che invoca a sé la legge: vi è la necessità di redarre una serie di normative congelanti il suolo edificabile allo stato attuale (non potendo andare ad intervenire sui suoli non edificati ma già resi edificabile, a causa di cavilli legali e di forme di ingiustizia sociale non indifferenti), in modo tale da bloccare la fame edificatoria che sta attanagliando campagne e spazi verdi. 189


Tale condizione, tuttavia, non dovrà essere espressa sotto forma di vincolo in un piano regolatore, ma dovrà essere pensata una legislazione a riguardo che sia quanto meno regionale, se non nazionale. Nel momento in cui, infatti, il vincolo al consumo di suolo si presentasse solo come vincolo nel piano di qualche comune, si potrebbero creare notevoli conflitti tra comuni confinanti aventi posizioni differenti nei confronti della cementificazione. Invece di garantire un’ibernazione del terreno edificabile, in tal modo si rischierebbe piuttosto di innescare conflitti tra amministrazioni virtuose e non, che vedrebbero gli investitori interessarsi più che alle proprie aree centrali e dismesse alle aree di espansione dell’ente che non regolamenta il consumo di suolo. È certamente una problematica difficile, e sui cui si stanno interrogando le più brillanti menti del panorama urbanistico, ma appare quanto mai doveroso richiamarla, anche in virtù delle implicazioni negative pesanti che tale questione ha sugli interventi oggetto di questa tesi. Questione aggiuntiva, da tenere sotto controllo, è quella della partecipazione: della cittadinanza, degli amministratori, degli urbanisti e degli stakeholders. I progetti di riconversione, in quanto volti al miglioramento delle condizioni urbane, comportano, forse ancor più che altri tipi di interventi, delle conseguenze non indifferenti sul contesto che ne viene toccato. La città non è altro che la creazione di una società fatta di cittadini, e da ciò ne consegue l’importanza fondamentale rivestita dalla partecipazione degli stessi nelle decisioni concernenti la trasformazione urbana. Attualmente la questione sta sempre più inserendosi a forza nei dibattiti urbanistici e non: da notare, ad esempio, come nella ‘Carta AUDIS della Rigenerazione Urbana’1 sia data molta importanza, tra gli strumenti, proprio alla partecipazione. In essa vengono poste le fondamenta per la costituzione di un processo partecipativo che favorisca l’interrelazione tra i soggetti attuatori ed i futuri soggetti fruitori, al fine di ottenere, da un lato, un progetto maggiormente allineato con le esigenze della collettività e, dall’altro, la creazione di un senso di comunità che favorisca la vita in città. A livello ancora più strutturato è il rinomato ‘European Awareness Workshop Scenario’, metodo danese finalizzato allo sviluppo dei processi partecipativi aventi come obiettivo la definizione di modelli di città sostenibile. Tuttavia, specialmente in Italia, i fenomeni di promozione della partecipazione nelle decisioni urbanistiche sono ancora visti come semplici teorie o modelli virtuosi da seguire in futuro, e forse proprio a causa di ciò spesso si riscontrano operazioni di riconversione infruttuose. L’obiettivo, dunque, deve essere quello di far sì che la partecipazione a tutti i livelli nei processi decisionali non sia più un’eccezione, bensì una buona regola da seguire ogniqualvolta si abbia a che fare con operazioni di questo genere. Infine, per ricondursi a quanto già detto in introduzione, risulta necessario, ed auspicabile, cercare di ricostruire un dialogo, un’interfaccia, tra chi dei piani e delle trasformazioni urbane ne ha fatto lo studio di una vita, i teorici, e chi, invece, dell’attuazione delle stesse né ha la competenza, in virtù di un’elezione popolare. Appare quanto mai impensabile, infatti, riuscire a poter condurre a termine opere di portata così grande, e caratterizzati da un così alto numero di sfaccettature tematiche, senza favorire un pieno e consapevole dialogo tra le due parti principali messe in gioco. Teorici e pratici stanno, per così dire, sulle due braccia opposte della bilancia. Le decisioni che 190


prendono possono indirizzare un intervento verso direzioni diametralmente opposte. L’attuazione dello stesso, però, risulta in un raggiungimento di un equilibrio tale da garantire, da un lato, le previsioni migliori ad opera della teoria, e dall’altro, la fattibilità economica ed amministrativa dell’intervento. Il dialogo tra le due parti, dunque, è quello che serve per mantenere la bilancia in equilibrio. Ed è quello che si auspica possa essere raggiunto ogniqualvolta si parli di trasformazione urbana.

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APPENDICE

Le SocietĂ  di Trasformazione Urbana

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Overview sulle Società Miste Pubblico - Private La trasformazione urbana delle aree dismesse rappresenta un problema complicato, avente numerosi risvolti ed implicazioni che spaziano da aspetti di tipo urbanistico – architettonico ad altri più prettamente tecnici od economici. Innanzitutto tali aree sono, generalmente, caratterizzate da dimensioni notevoli e da una collocazione cruciale all’interno del tessuto insediativo, fattori che amplificano di certo l’importanza urbanistica che esse rivestono nei confronti dello sviluppo del tessuto circostante. Il loro essere, quasi per definizione, dismesse rappresenta per il contesto di cui fanno parte una criticità importante che basta da sola a ridisegnare sfavorevolmente l’intorno, penalizzato dal crearsi di un ‘vuoto urbano’, termine che viene qui preso nella sua accezione più propriamente negativa. Inoltre, a causa non solo dello sviluppo notevole e della peculiare ubicazione, ma anche di ulteriori fattori, quali sono, ad esempio, la presenza di edifici di valore storico ora in degrado, l’insalubrità del terreno e delle costruzioni ivi poste o la frammentazione delle proprietà costituenti l’area, il recupero dell’area presenta forti problematiche anche dal punto di vista tecnico ed economico. In casi del genere, infatti, la riqualificazione dello spazio appare sostanzialmente come di interesse pubblico e, dunque, dell’amministrazione competente, la quale, tuttavia, si ritrova quasi sempre in estreme difficoltà a reperire i finanziamenti necessari per il completamento delle opere necessarie, spazianti dalle fasi strategiche e progettuali, fino alla costruzione ed alla commercializzazione delle aree. È, dunque, forse proprio quest’ultima la questione più spinosa da risolvere all’interno del dibattito sul recupero delle aree dismesse, ossia quale possa essere lo strumento più adatto per portare a termine un processo complicato come quello in oggetto. Nel corso degli ultimi decenni si è discusso ampiamente sul tema, cercando soluzioni alla problematica del reperimento di fondi da parte della pubblica amministrazione, al fine del conseguimento di interventi ritenuti non solo importanti, ma necessari e fondamentali per la collettività e per la città interessata. Si è dunque manifestata la possibilità di avvalersi, anche per questioni di tipo urbanistico, di uno strumento societario già in uso dai sistemi di governo o, più nello specifico, dai comuni per la gestione dei servizi locali: la società mista pubblico – privata, declinata, nel caso in esame, nella forma della società di trasformazione urbana. Per capire a fondo quali siano i punti di forza e le debolezze di queste ultime occorre innanzitutto passare ad un livello più generale e andare ad indagare i meccanismi di funzionamento delle società miste. Le società miste pubblico – private, o partenariati pubblico – privati, costituiscono, come si evince in maniera evidente dal nome stesso, una tipologia di società caratterizzate da una presenza nel capitale sociale di soggetti sia pubblici che privati. Esse vengono istituite a partire dall’inizio degli anni ‘90 del ventesimo secolo, più nello specifico con la legge n°142 dell’8 giugno 1990 che, al capo VII, articolo 22, comma 3, legittima che: “I comuni e le province possono gestire i servizi pubblici nelle seguenti forme: 195


[…] a mezzo di società per azioni o a responsabilità limitata a prevalente capitale pubblico locale costituite o partecipate dall’ente titolare del pubblico servizio, qualora sia opportuna in relazione alla natura o all’ambito territoriale del servizio la partecipazione di più soggetti pubblici o privati” Questa norma, dunque, apre la strada alla possibilità di amministrare servizi a carattere prettamente pubblico tramite regimi societari che si appoggino ad investitori privati, al fine sia di facilitare il reperimento di fondi economici sia di garantire un’efficacia maggiore del servizio favorita dalla partecipazione di figure professionali competenti in merito. Il tema si presenta, però, alquanto complesso, e ciò è dimostrato dal susseguirsi di articoli e legiferazioni che hanno portato, nel corso degli ultimi vent’anni, ad una definizione sempre più precisa delle caratteristiche che devono possedere tali società, prima su tutte la non necessità di un capitale a maggioranza pubblico e, secondariamente, l’esigenza di selezionare i partner privati tramite procedure di evidenza pubblica. L’articolo 15 della legge 166 del 2009 infatti recita:

“Il conferimento della gestione dei servizi pubblici avviene, in via ordinaria: a) a favore di imprenditori o di società in qualunque forma costituite individuati mediante procedure di evidenza pubblica […]; b) a società a partecipazione mista pubblica – privata, a condizione che la selezione del socio avvenga mediante procedure competitive ad evidenza pubblica, nel rispetto dei principi di cui alla lettera a), le quali abbiano ad oggetto, al tempo stesso, la qualità di socio e l’attribuzione di specifici compiti operativi connessi alla gestione del servizio e che al socio sia attribuita una partecipazione non inferiore al 40 per cento.”

sancendo, dunque, l’obbligatorietà per tali società di ricorrere a gare per la scelta degli investitori di tipo privato, i quali, inoltre, potranno avere un controllo maggioritario sul capitale, azionario o meno, della suddetta. Questi sono fattori di rilevanza fondamentale; da un lato perché si pongono dei vincoli alle modalità di selezione dei soci, in modo da garantire equità e trasparenza, oltre a, ovviamente, convenienza per la pubblica amministrazione; dall’altro, invece, perché, permettendo all’ente pubblico un apporto di capitale minoritario, si creano delle condizioni più elastiche per la creazione di tale tipologia societaria. Essendo, infatti, uno dei punti di forza dei partenariati pubblico – privati la possibilità delle amministrazioni di appoggiarsi ad esterni per l’apporto di fondi a progetti di interesse generalmente comunitario, è innegabile come dei vincoli troppo restrittivi alla percentuale di capitale pubblico possano rendere meno appetibile, agli occhi degli enti, il valersi a queste tipologie societarie. Esse, infatti, potrebbero risultare non particolarmente convenienti, né diverse dalla gestione tramite affidamento cosiddetto in house, ov196


vero a società a totale partecipazione pubblica, analogamente, dunque, al controllo esercitato sui propri servizi dall’ente stesso. La questione viene ulteriormente trattata anche a livello europeo nel ‘Libro Verde relativo ai partenariati pubblico – privati e al diritto comunitario degli appalti pubblici e delle concessioni’, risalente al 2004, in cui la Commissione Europea, al fine di incentivare l’utilizzo di tale tipologia societaria, definisce i criteri basi che queste debbono avere, al fine di garantire principi di trasparenza, parità di trattamento e proporzionalità nella scelta degli operatori privati. Interessante è vedere come, in questa pubblicazione, vengono più ampiamente definiti gli elementi più tipicamente caratterizzanti tali società, a differenza della normativa italiana, la quale si presenta più scarna e frammentaria sul tema, rivelandosi, infatti, motivo di numerose contestazioni e ricorsi. Innanzitutto la normativa comunitaria pone l’accento sulla durata della collaborazione, o meglio, cooperazione, tra i due principali soggetti costituenti il partenariato, indicando proprio nel protrarsi nel tempo di quest’ultima una positività, poiché in tal modo si permette una gestione più efficace e capillare del progetto, o del servizio, garantendo la realizzazione di vari aspetti, che possono andare dalle fasi iniziali di preparazione fino al monitoraggio finale. Stupisce, inoltre, vedere come la Commissione Europea attribuisca esplicitamente la funzione di principale finanziatore al socio privato, il quale, dunque, non viene visto come un esterno a cui appoggiarsi in caso di necessità, come sembrava a primo impatto dalla lettura della legislazione italiana in merito, ma piuttosto come base fondamentale dal punto di vista economico. A pagina 3 del ‘Libro Verde’, infatti, si legge che: “Le modalità di finanziamento del progetto, garantito da parte del settore privato, talvolta tramite relazioni complesse tra diversi soggetti. Spesso, tuttavia, quote di finanziamento pubblico, a volte assai notevoli, possono aggiungersi ai finanziamenti privati” in cui, è chiaro, l’investimento da parte dell’ente pubblico appare come qualcosa di quasi superfluo o, comunque, necessario in minima parte. Se, da un lato, sembra una notizia positiva, dall’altro può sorgere il dubbio che, in questo modo, la società appaia più come soggetto privato che misto, e che quindi risponda più a logiche di mercato che non a fini di tipo pubblico e comunitario. Questo dubbio, che si fonda principalmente sulla questionabile posizione dell’ente all’interno della società, viene fugato dal punto immediatamente successivo del testo, in cui si specificano i diversi ruoli che debbono mantenere i soggetti partecipanti. Si legge infatti che: “Il ruolo importante dell’operatore economico, che partecipa a varie fasi del progetto (progettazione, realizzazione, attuazione, finanziamento). Il partner pubblico si concentra principalmente sulla definizione degli obiettivi da raggiungere in termini d’interesse pubblico, di qualità dei servizi offerti, di politica dei 197


prezzi, e garantisce il controllo del rispetto di questi obiettivi” in cui vengono espressamente distinti i compiti dei due soci, avendo il pubblico una funzione più prettamente d’indirizzo e di monitoraggio, mentre il privato appare come l’esecutore vero e proprio. In questo modo, dunque, sembrano fondersi le peculiarità dei due soggetti. Si permette infatti, da un lato, la realizzazione di opere di rilevanza comunitaria secondo i criteri che più le caratterizzano, quali possono essere la giustizia sociale, l’accessibilità da parte di tutte le fasce della popolazione e la trasparenza; dall’altro lato, invece, la partecipazione privata, e tutto ciò che essa comporta, garantiscono sia una maggiore specializzazione, o tecnicismo, da parte del soggetto realizzatore, sia un’attenzione maggiore a questioni economico – finanziarie e di mercato, rendendo più appetibile e competitiva la società. Ciò appare ancora più utile nel caso in cui l’ente pubblico partecipante abbia dimensioni modeste, come ad esempio nel caso di un comune di piccole dimensioni, poiché quest’ultimo, non potendo avvalersi nel suo organico di utenze specializzate, si troverebbe in difficoltà a realizzare tramite affidamento ‘in house’ tali opere, dovendo ricorrere, dunque, a subappalti esterni, che risulterebbero di certo più svantaggiosi, sia dal punto di vista economico sia dal punto di vista delle possibilità di monitoraggio. Il ‘Libro Verde’, dunque, si pone come base per il dibattito sull’utilizzo o meno di questa particolare tipologia di partenariato, illustrando per la prima volta in maniera più o meno approfondita quali debbano essere le peculiarità di tali società, e cercando di fugare i dubbi in merito. Quello che, però, non è ancora del tutto istituzionalizzato sono le forme di coordinamento tra le normative comunitarie e quelle specifiche dei singoli Stati facenti parte dell’Unione Europea. Il ‘Libro Verde’ appare, infatti, più come un indirizzo per i paesi membri che come una vera e propria normativa a carattere cogente, lasciando, perciò, alle singole nazioni lo sviluppo delle legislazioni in merito. Queste ultime, però, come è evidente, sono frammentarie e poco esplicative, e necessitano di una maggior attenzione da parte del legislatore che dovrebbe, per far sì che possa effettivamente prendere piede un più capillare ricorso a queste forme di cooperazione, interrogarsi maggiormente sulla questione, proponendo una normativa più completa e unitaria, avvalendosi anche di quelle che sono state sia le esperienze finora intercorse sia le sentenze emanate in merito dalle varie istituzioni giuridiche.

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Le Società di Trasformazione Urbana: primi riferimenti normativi Alla categoria delle società miste pubblico – private appartengono, di tutto diritto, le società di trasformazione urbana, di cui, per l’appunto, s’intende trattare nello specifico in questa sede. Questa tipologia, o meglio, sotto – tipologia societaria, è assimilabile ad un partenariato misto per quanto riguarda la divisione del capitale sociale e le metodologie di selezione dei soci privati, differenziandosi però al contempo dalle più generiche società miste per il vincolo sull’oggetto sociale: esse, infatti, hanno come unico obiettivo da perseguire la conversione di aree urbane. La definizione delle società di trasformazione urbana non avvenne, però, contestualmente a quella delle società miste, ovvero con la legge 142 del 1990, bensì solo sette anni dopo quando, con la legge 197 del 1997 (detta anche legge Bassanini) venne per la prima volta affermata la possibilità per gli enti locali di appoggiarsi a tipologie societarie del tipo sopra citato per la riqualificazione urbana. All’articolo 17, comma 59, di tale legge, infatti, si legge: “Le città metropolitane e i comuni, anche con la partecipazione della provincia e della regione, possono costituire società per azioni per progettare e realizzare interventi di trasformazione urbana, in attuazione degli strumenti urbanistici vigenti. A tal fine le deliberazioni dovranno in ogni caso prevedere che gli azionisti privati delle società per azioni siano scelti tramite procedura di evidenza pubblica. Le società di trasformazione urbana provvedono alla preventiva acquisizione delle aree interessate dall’intervento, alla trasformazione e alla commercializzazione delle stesse. Le acquisizioni possono avvenire consensualmente o tramite ricorso alle procedure di esproprio da parte del comune. Le aree interessate dall’intervento di trasformazione sono individuate con delibera del consiglio comunale. L’individuazione delle aree di intervento equivale a dichiarazione di pubblica utilità, anche per le aree non interessate da opere pubbliche. Le aree di proprietà degli enti locali interessate dall’intervento possono essere attribuite alla società a titolo di concessione. I rapporti tra gli enti locali azionisti e la società per azioni di trasformazione urbana sono disciplinati da una convenzione contenente, a pena di nullità, gli obblighi e i diritti delle parti.” in cui, sebbene in poche righe, si pongono i punti fermi per la costituzione di questa particolare forma di cooperazione tra pubbliche amministrazioni e privati. Vengono innanzitutto ribaditi i principi già espressi nel caso delle società miste, ossia la divisione del capitale e la trasparenza nella scelta degli azionisti, che dovrà avvenire sempre per mezzo di procedure di evidenza pubblica. L’elemento di novità rispetto alla legislazione precedente è, però, rappresentato 199


dall’indicazione dello scopo che tali società si devono prefiggere, che sarà limitato al campo della trasformazione urbana. Sono inoltre definite le prime prescrizioni in merito alla problematica dell’acquisizione delle aree, questione spinosa e spesso di difficile risoluzione, in quanto concernente spesso il ricorso all’esproprio per pubblica utilità. Infine, come ultima linea di indirizzo, viene formalizzata la tipologia di disciplina dei rapporti tra i due o più soci i quali dovranno redigere una convenzione indicante i diversi ruoli che dovranno svolgere, assieme ai rischi ed ai benefici che essi comportano. Importante notare come questo articolo legislativo si colloca, temporalmente, proprio in contemporanea con i primi passaggi dai piani urbanistici “classici” a quelli duplici, in cui cioè si distinguevano le prescrizioni a carattere strutturale, e quindi più a lungo termine, da quelle a carattere operativo, ossia da applicarsi nell’immediatezza. Alla fine del primo periodo dell’articolo, infatti, viene segnalato che gli interventi oggetto della società dovranno essere comunque realizzati in attuazione degli strumenti urbanistici, sottolineando perciò la forte intenzione del normatore a restituire legittimità ai piani urbanistici. Si presuppone, dunque, l’utilizzo di questo strumento societario come spinta alla realizzazione di interventi in conformità con quanto prescritto dai piani. Si ha quindi una più approfondita serie di indicazioni rispetto a quelle già fornite per i partenariati misti, non sufficienti però ad esaurire il dibattito sulle possibilità applicative della normativa alla realtà dei casi. Vengono, infatti, lasciate aperte molte questioni. A fronte, da un lato, del notevole interesse suscitato nelle pubbliche amministrazioni da questo nuovo strumento e, dall’altro, dei numerosi dubbi derivanti da una scarsità di indicazioni prettamente tecniche sulle possibilità applicative dello stesso venne, anzitutto, introdotto nel Testo Unico degli Enti Locali (Decreto legislativo 267 del 2000), un articolo, il 120, contenente prescrizioni apposite sulle Società di Trasformazione Urbana. Tale articolo, tuttavia, non ampliava di fatto le conoscenze già possedute dalle amministrazioni in merito a questa tipologia societaria in quanto ribadiva le stesse argomentazioni già proposte in precedenza. Per fugare i dubbi, perciò, venne redatta una circolare esplicativa al suddetto articolo, nella quale il normatore si poneva l’obiettivo di “chiarire ed approfondire alcuni aspetti dell’articolo 120 del decreto legislativo 18 agosto 2000, n.267, al fine di rendere più agevole la formazione delle società di trasformazione urbana (Stu)”. Nelle numerose pagine della circolare vengono, finalmente, esplicate in maniera più dettagliata le principali problematiche riscontrate negli anni intercorsi tra la prima definizione delle Società di Trasformazione Urbana alla redazione di tale documento. In prima battuta il normatore pone l’attenzione sul ruolo che devono avere gli enti locali, indicando nelle amministrazioni titolari delle competenze urbanistiche, quindi generalmente 200


nei Comuni, i dirigenti dell’intera operazione a carico della società. In questo modo il legislatore chiarisce il primo fraintendimento che si poteva avere ad una semplice lettura dell’articolo 120 del Testo Unico degli Enti Locali, in cui era dichiarato che, alle Città Metropolitane e ad i Comuni, si potevano affiancare anche le Regioni e le Province quali enti pubblici costituenti la STU. Nella circolare si specifica, invece, che per questi ultimi è opportuna una partecipazione attiva solo nel caso in cui gli interventi da realizzare si sviluppino su territori inter – comunali, nel caso delle Province, o inter – provinciali, nel caso delle Regioni. Successivamente nella circolare si dedica un intero paragrafo alla scelta delle aree. Questa è di certo una questione di rilevanza fondamentale, innanzitutto perché, mirando questo tipo di società a realizzare soprattutto interventi di interesse pubblico e comunitario, una definizione prioritaria degli obiettivi da realizzare, e dunque delle aree da trasformare, appare alquanto doverosa, in un’ottica di promozione degli interventi più urgenti e necessari alla comunità. Inoltre la problematica della definizione delle porzioni di territorio da assoggettare a riqualifica risulta ancora più delicata qualora si vada ad intaccare anche proprietà di singoli privati, per le quali si potrebbe dover ricorrere, qualora non si raggiungessero accordi bonari tra le parti, a metodologie di esproprio. Nella circolare, dunque, il normatore sottolinea che: “Le porzioni di territorio urbano da prendere in considerazione sono individuabili con sufficiente precisione: si tratta dei luoghi in cui si registra una crisi pronunciata delle condizioni urbanistiche […] per la quale occorre prevedere opportune forme gestionali in grado di garantirne l’attuazione” indicando, dunque, la necessità di andare a scegliere come oggetto della trasformazione quelle aree contraddistinte da una maggiore impellenza di riqualifica, perché degradate e a loro volta degradanti l’intorno in cui si vanno ad inserire. Inoltre, poche righe in seguito, viene posto l’accento sulla preminenza degli insediamenti per cui si prospetta la possibilità di realizzare ampi spazi d’utilizzo pubblico, rimarcando, perciò, l’importanza della funzione comunitaria che le opere dovranno avere. Si passa poi alla definizione specifica delle aree, in cui campeggiano, ovviamente, le aree su cui la teoria e la tecnica urbanistica si è maggiormente concentrata negli ultimi decenni: • •

i quartieri cuscinetto tra il centro storico e l’espansione postbellica, caratterizzati da un impianto urbanistico spesso irrazionale o del tutto assente; le aree industriali dismesse, generalmente ubicate in prossimità di servizi di interesse o nelle immediate vicinanze dei centri, abbandonate in seguito all’espansione urbana che ha reso necessaria la delocalizzazione verso zone più facilmente raggiungibili dai mezzi pesanti e lontane dagli ambiti residenziali; i sobborghi di edilizia popolare realizzati nella seconda metà del ventesimo secolo in attuazione ai piani casa indetti dal governo per ovviare alla carenza di abitazioni delle periferie delle grandi città industriali, contraddistinte da carenza di servizi, edifici fatiscenti e da mancanza di collegamenti con la restante parte 201


della città; gli insediamenti di edilizia illegale, spesso dannosi sia dal punto di vista del decoro urbano che dal punto di vista ambientale.

A valle del paragrafo dedicato, infine, viene sottolineata la non opportunità di intervento sulle cosiddette zone d’espansione, in quanto, per l’appunto, non si tratterebbe in tal caso di un intervento di riqualificazione urbanistica, bensì di nuova costruzione. Appare, perciò, abbastanza chiaro l’intento del normatore, ovvero quello di formalizzare la tipologia di intervento attuabile in maniera dettagliata, evitando così il ricorso al partenariato per la realizzazione di interventi d’interesse non prettamente pubblico. Un’altra considerevole tematica affrontata nella circolare è quella del coordinamento tra le operazioni della STU e i piani urbanistici in vigore. Se, infatti, appare chiaro già dal Testo Unico che la società debba agire ‘in attuazione’ a detti strumenti urbanistici, la cui maggior dinamicità è garantita anche dalla nuova formulazione dei piani in forma duplice, d’altra parte è chiaro come non sempre ciò sia possibile, dovendo spesso essere formulati dei nuovi piani attuativi o, comunque, delle varianti al piano regolatore vigente recanti specifiche indicazioni per le aree oggetto di trasformazione. Nella circolare, allora, il legislatore indaga i due casi possibili per la Società, ossia l’ipotesi in cui l’intervento di trasformazione possa attuarsi rispettando, in linea di massima, le prescrizioni dei piani già in essere, o l’eventualità che gli obiettivi di riqualifica contrastino in maniera significativa con quelli del piano, rendendo così necessaria la redazione di una variante ad hoc. È proprio quest’ultimo il caso più interessante, nonché il più facilmente riscontrabile nella realtà dei fatti, che però porta ad una questione sostanziale, ossia la necessità per la società che la variante venga redatta in antecedenza alla costituzione della stessa. Appare perciò evidente quale sia il compito della STU, ossia quello di realizzare materialmente le prescrizioni dei piani, potendo al più procedere ad una progettazione urbanistica di tipo strettamente esecutivo, essendo quella strutturale riservata a fasi precedenti. L’esecuzione delle opere necessarie per il conseguimento degli obiettivi, come già detto in precedenza, è di competenza del socio privato il quale, per l’appunto, dovrà essere scelto anche in base al soddisfacimento di determinati requisiti, primo fra tutti il possesso delle qualifiche necessarie per la progettazione e realizzazione delle opere, nonché per la redazione di un business plan della società, essenziale in quanto, essendo quest’ultima struttura nella forma di una società per azioni, è richiesto per legge. Tuttavia la società, pur avendo al suo interno un organico competente, dovrà in ogni caso appoggiarsi anche a imprese ed aziende esterne, scelte con procedure concorsuali idonee, per il completamento di tutte le fasi operative. Infatti, nel caso in cui la società esercitasse in modo diretto tutte le funzioni, da un lato si renderebbe indispensabile un personale numericamente elevato, dall’altro si verrebbero a violare le direttive europee in materia di concorrenza, non ponendosi la società sul libero mercato ma esercitando piuttosto un monopolio. Da un livello quasi teorico si passa, poi, ad una precisazione di stampo più tecnico e pratico sulle fasi di costituzione della società, la cui formazione, come ampiamente detto in precedenza, spetta all’ente pubblico, il Comune. 202


È proprio attraverso delle delibere di Consiglio Comunale che si formalizzano le fasi iniziali di costituzione della cooperazione. Tramite l’adozione di una prima delibera, infatti, si avvia il processo di costituzione, indicando: •

• • •

l’ambito di interesse dell’intervento, corredato da indicazioni sullo stato di fatto degli immobili compresi all’interno del perimetro, sulle caratteristiche delle operazioni che si intende eseguire e sulle necessità economiche per la realizzazione di queste; le fasi di attuazione dell’intervento, tramite un cronoprogramma recante anche informazioni sulle competenze dei singoli operatori suddivise per stadi; gli eventuali partner pubblici, nel caso in cui questi si rivelassero necessari; uno studio di prefattibilità, propedeutico alla discussione sulla effettiva possibilità di realizzazione e gestione degli interventi.

Nel caso in cui gli studi di cui sopra abbiano dato esito positivo, per l’attivazione della società sarà necessaria l’adozione di una seconda delibera, dove dovranno essere precisati: • • • •

la volontà di costituzione della STU, con indicazione dei partner pubblici partecipanti e l’eventuale accordo tra le parti; la dichiarazione di pubblica utilità per le aree oggetto di intervento; la definizione delle quote pubbliche e private di capitale, con allegato il bando di selezione degli investitori, come richiesto per tutte i partenariati misti; l’approvazione dello schema di statuto della società e dello schema di convenzione disciplinante i rapporti tra essa e l’amministrazione, quest’ultima recante le precisazioni in merito ai ruoli e agli obblighi dei soci, alla durata della società, alle modalità di acquisizione degli immobili nonché alle tecniche di monitoraggio delle operazioni.

Concluse queste due fasi, la società può dirsi avviata e può iniziare ad esercitare le funzioni per cui è stata creata. Importante infine sottolineare come anche nella circolare venga data notevole rilevanza alla questione dell’acquisizione delle aree e della partecipazione. Questi due elementi, infatti, sono strettamente collegati tra loro, soprattutto nel caso in cui la società intenda compensare gli eventuali proprietari di immobili compresi entro i confini dell’intervento per mezzo di azioni della STU. Proprio in merito a quest’ultima problematica, il legislatore conviene che, sebbene i soci privati debbano, per legge, essere selezionati tramite procedure di evidenza pubblica, nel caso specifico di proprietari di aree l’unica modalità di scelta sarà la trattativa privata, non sussistendo i presupposti per procedere a gare di tipo concorrenziale. Ciò, tuttavia, sarà da ritenersi un evento eccezionale, e tale metodo di selezione dovrà essere utilizzato solo nel caso specifico trattato. La circolare, dunque, approfondisce notevolmente i contenuti dei due articoli precedentemente citati, ponendo le basi per una effettiva comprensione delle caratteristiche e delle pos203


sibilità offerte da questo strumento societario di intervento sull’esistente, venendo in contro ai dubbi espressi dalle amministrazioni in merito. Nel 2002, tuttavia, venne emanata una nuova legge, la numero 166, in cui, all’articolo 44, vengono espresse alcune modifiche dell’articolo 120 del decreto legislativo 267, volte ad ampliare il campo di intervento della società. Infatti la rettifica che viene ivi proposta è la sostituzione del termine ‘aree’ con il termine ‘immobili’, in modo tale da sottolineare l’obiettivo, per lo strumento urbanistico, di andare ad interessarsi al territorio nel suo complesso, comprensivo non soltanto dei suoli ma anche di tutto ciò che su di esso insiste. Sempre all’articolo 44 vengono inoltre esplicitate le modalità di acquisizione di aree di proprietà di enti pubblici. Le Società di Trasformazione Urbana, infatti, hanno l’obbligo di possedere le aree su cui andranno ad attuare gli interventi, ma ciò risulta impossibile nel caso in cui i suoli siano di proprietà di altri enti pubblici. Per ovviare a questo problema, allora, si ricorre al conferimento a titolo di concessione da parte dell’amministrazione possedente il bene verso la società, necessario ai fini dello svolgimento degli interventi. Sempre in merito al conferimento da enti pubblici, soprattutto, nel caso specifico, da parte dell’Agenzia del Demanio, interviene, nel 2010, il decreto – legge n.°85, il quale specifica che: “Gli Enti territoriali cui sono attribuiti i beni sono tenuti a garantirne la massima valorizzazione funzionale.” Questo stralcio dell’articolo sembra proprio voler considerare, tra le forme di valorizzazione, anche il conferimento degli immobili a Società di Trasformazione Urbana, in funzione di una successiva riqualificazione degli stessi. Nello stesso anno 2010, tuttavia, la promulgazione del decreto legge n° 78, Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitività economica, ha apportato una modifica sostanziale al quadro normativo ed alle possibilità di sfruttamento di tale tipologia societaria nella riqualificazione delle aree dismesse, soprattutto da parte dei Comuni più piccoli. In esso, infatti, si legge che: “[...] i Comuni con popolazione inferiore a 30.000 abitanti non possono costituire società. Entro il 31 dicembre 2010 i Comuni mettono in liquidazione le società già costituite alla data di entrata in vigore del presente decreto, ovvero ne cedono le partecipazioni.” vietando, perciò, la costituzione di Società di Trasformazione Urbana ad Amministrazioni Comunali medio – piccole ed obbligandole, nel caso in cui la costituzione fosse già avvenuta in passato, a liquidare tali società. In questo modo viene ristretta notevolmente la possibilità di sfruttamento di tale mezzo, che risulterebbe sicuramente più vantaggioso nel caso di un ente pubblico piccolo piuttosto che grande. Infatti, mentre questi ultimi generalmente possono vantare, all’interno del proprio organico, un personale numericamente più elevato ed anche più variegato dal punto di vista 204


delle competenze, permettendo dunque anche un’eventuale affidamento in house della gestione dei servizi, nel caso dei Comuni piccoli risulta quasi necessario doversi affidare ad una struttura esterna. È solo in questo modo, infatti, che si possono portare avanti procedimenti complessi come la rivitalizzazione urbana, non potendo, in genere, vantare tra il proprio personale figure specializzate. In sede di conversione della legge, tuttavia, è stato prorogato il temine per la liquidazione delle società costituite da enti non soddisfacenti i succitati requisiti, portandolo, in una prima fase, al 31 dicembre 2011, poi al 31 dicembre 2013. Sempre in fase di conversione, è stato aggiunto un ulteriore periodo, recitante: “[...] le disposizioni di cui al secondo periodo non si applicano ai comuni con popolazione fino a 30.000 abitanti nel caso in cui le società già costituite: a) abbiano, al 31 dicembre 2013, il bilancio in utile negli ultimi tre esercizi; b) non abbiano subito, nei precedenti esercizi, riduzioni di capitale conseguenti a perdite di bilancio; non abbiano subito, nei precedenti esercizi, perdite di bilancio in conseguenza delle quali il Comune sia stato gravato dell’obbligo di procedere al ripiano delle perdite medesime.” Tale aggiunta, sebbene a primo impatto possa sembrare favorevole nei confronti delle società costituite dai piccoli enti, nella realtà dei fatti pone seri problemi applicativi, in quanto risulta molto difficile, se non impossibile, che tali società non producano perdite proprio nei primi anni di attività. Questi ultimi, infatti, sono quelli maggiormente gravati dalle spese, dovendo proprio in questo periodo sia iniziare a porre l’impianto della società sia iniziare ad acquisire le aree, che rappresentano la voce di costo maggiore. Come, dunque, si può evincere sia dal lungo e complesso iter normativo che dai testi complicati e spesso poco coerenti delle leggi e dei decreti, la questione delle Società di Trasformazione Urbana, o delle società miste in generale, risulta giuridicamente ancora poco chiara e non ben definita. Lo strumento, relativamente nuovo e poco sfruttato, necessita tutt’ora di un periodo di “rodaggio”, per poter poi passare ad un affinamento delle normative in merito e ad un’analisi critica della possibilità e delle carenze del mezzo, al giorno d’oggi ancora poco evidenti.

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La trasformazione urbana delle aree dismesse.