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¿Por qué no funcionó la municipalización de la educación? Lo perentorio de la trama: saliendo de Babel. WHY DIDN'T THE DECENTRALIZATION OF THE EDUCATION WORK? THE IMPERATIVE OF THE PLOT: COMING OUT OF BABEL

Ernesto Cruz Sánchez (1)

RESUMEN

1. INTRODUCCIÓN

El presente articulo analiza las razones que determinaron la decisión ministerial de detener el Programa de Municipalización de la Educación. Para ello, se acude a argumentos de caracteres normativos, técnicos y estructurales. Este análisis tiene también el propósito de evidenciar que el proceso de descentralización continuará, ya que forma parte de las políticas de Estado y están insertas en acuerdos internacionales.

El anuncio hecho por la Ministra de Educación, Patricia Salas O´Brien, sobre el cierre del proceso de la Municipalización de la Educación ha generado el unánime saludo de la sociedad civil y el beneplácito del magisterio en pleno. Este reciente episodio ha confirmado, junto con otras medidas, la seriedad y coherencia técnica que los miembros de Foro Educativo y del Consejo Nacional de Educación han impregnado en las instalaciones ministeriales. En este sentido, considero importante hacer una retrospección sobre lo avanzado para identificar los goznes anquilosados de lo que pudo originar una desventajosa posición de la Educación Básica Regular en nuestro país.

Palabras Claves: Municipalización. Región. Gobierno. Empoderamiento y Descentralización.

ABSTRAC This article analyzes the reasons that determined the ministerial decision of stopping the Process of Municipalization of the Education. To do this, it uses normative, technical and structural arguments. This analysis is also intended to show that the decentralization process will continue, as it is a part of State policies and is embedded in international agreements.

La Municipalización de la Educación formó parte del Proceso de Descentralización, el mismo que fue asumido como política ministerial a inicios de la última década, concretándose paulatinamente en el protagonismo socio-regional y la descentralización en la agenda de transición democrática. Estos episodios tuvieron el soporte de un cuerpo normativo innovador en dicha materia como la reforma constitucional del Capítulo XIV, Ley de Bases de la Descentralización (LBD), Ley Orgánica de Gobiernos Regionales (LOGR) y la Ley Orgánica de Municipalidades (LOM). Según la reforma citada, ambos órganos de

Key Words: Municipalization. Region. Government. Empowerment and Decentralization. (1) Magister en Educación, Docente del Departamento de Lengua Nacional y Literatura

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gobierno, Región y Municipio, comparten responsabilidades: el primero promueve y el segundo desarrolla políticas específicas en Educación y Salud. En una primera etapa, el proceso de descentralización siguió el norte previsto; sin embargo bajo la lupa del gobierno aprista, se priorizó tanto la implementación como la ejecución a los gobiernos locales, es decir, se inició el tan controversial proceso de municipalización.

municipalidades distritales; la realidad se impuso: los mecanismos de implementación en los gobiernos locales nunca fueron lo suficientemente claros y participativos, la dinámica de pliegos del Ministerio de Economía contribuyó a la burocratización y la yuxtaposición de funciones, principalmente, fueron los talones de Aquiles de un programa concebido a la luz de una trama vacía y poco conectada con nuestro particular sistema.

2. CONTENIDO: Dadas, entonces, las actuales circunstancias, revistió real urgencia la discusión de los mecanismos técnicos de los cuales disponía el programa de Municipalización, más todavía cuando la titular del Ministerio, a pesar de no ser maestra (Coincido con José Rivero cuando afirma que esta realidad debería cambiar en nuestro país), estuvo vinculada a organizaciones civiles que venían poniendo en tela de juicio los publicitados éxitos parciales de dicho programa. Repensando el tema, considero sintomático su ausencia en las agendas del debate político en las elecciones municipales, lo que se convierte en un claro indicio de desinformación y no de un olvido involuntario, grave si nos percatamos que la Ley de Municipalización formó parte del marco legal del proceso de descentralización del pasado gobierno.

Sobre sus etapas. El proceso de municipalización tuvo una hoja de ruta concebida en tres etapas. La primera se denominó Etapa de Iniciación o, propiamente dicho, Plan Piloto de Municipalización (2007-2008) e implicó la elección de municipalidades de acuerdo a su ubicación geográfica, recursos financieros, etc. La Etapa de Expansión (2009-2010) comprendía un aumento significativo de municipalidades en la gestión educativa. Y, por último, la Etapa de Generalización (20112015), fue concebida como el involucramiento total de cada una de las municipalidades distritales en el país. Esquema 1

GENERALIZACIÓN

Sobre su organización. La Municipalización de la Educación se concibió como el proceso por el cual el Estado delega las funciones administrativas, pedagógicas y financieras a los gobiernos locales (municipalidades distritales), con la finalidad de mejorar la educación, teniendo como criterio que son los propios actores sociales locales quienes conocen de cerca el problema educativo de sus jurisdicciones.Sobre este criterio descentralista, consideramos que si bien es cierto la población objeto conoce de cerca la problemática de su zona, no siempre poseen la visión técnica suficiente para solucionar o paliar, siquiera, los problemas que la aquejan. El conocimiento de un problema no implica pericia en su solución, así como

EXPANSIÓN

INICIACIÓN 2007-2008

2009-2010

2011-1015

En líneas generales, este año nos hubiéramos encontrado iniciando la última etapa, para la cual se proyectó como línea basal 40% de las

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tampoco la cantidad de participantes garantizaun abordaje metodológico coherente con su propósito. La organización de la Municipalización Educativa estipulaba la conformación del Consejo Educativo Municipal (CEM), integrado por representantes de las Instituciones Educativas del distrito, autoridades locales y representantes de los diferentes sectores de la comunidad. La función primordial del CEM era la caracterización del tipo de educación en el distrito, con la finalidad de tomar decisiones acertadas y favorables en la búsqueda de la calidad educativa. La competencia de ejecutar las decisiones tomadas por el CEM recaerían en la Secretaría Técnica, integrada

por el personal existente en la municipalidad. La interacción de tres instancias en el marco del proceso de municipalización originaría competencias alternas, según lo determinado por el MINEDU. La lógica de las funciones de las instituciones civiles y gobernamentales (CEM, IE y Municipio) sugirieron complementariedad normativa y ejecutiva; sin embargo, en la hermenéutica acusaron nocivas yuxtaposiciones que a corto plazo redundaron en ambigüedades y desconciertos. Para una mejor visualización de algunas de las competencias y funciones de cada una de las instancias, usaremos el siguiente cuadro

Cuadro 1

Consejo Educativo Municipal (CEM)

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De acuerdo a la experiencia aquilatada hasta este momento, sabemos que la evaluación de un instrumento técnico como el Proyecto Educativo Institucional (PEI) debe pasar por manos de especialistas en el tema, cuya formación ha sido desarrollada en disciplinas como la Economía o Ingeniería Industrial. En este sentido, lo honesto e ideal sería convocar a profesionales con experiencia en Planificación para la evaluación y reelaboración, según sea el caso, del PEI. Claro, todo esto, siempre y cuando deseemos hacer un trabajo serio y responsable. Significa que las Instituciones Educativas debieron agenciarse de un técnico o, de lo contrario, el CEM y la Municipalidad les hubieran brindado el soporte necesario para este trabajo especializado, ya que de ello dependía la proyección futura de la perspectiva estratégica.

diversificación curricular. Pues sin ánimo discriminador, considero que así la educación sea un campo atractivo para las más dislocadas y evanescentes opiniones, el rol pedagógico le compete solo al maestro. Desde hace más de tres años el Instituto Peruano de Evaluación, Acreditación y Certificación de la Calidad de la Educación Básica Regular (IPEBA) ha trabajado arduamente en la construcción de estándares e indicadores para los procesos de acreditación. Sin embargo, el CEM estaba facultado para construir también indicadores de evaluación para la mejora de la calidad educativa, entonces ¿con qué indicadores hubiera trabajado el colegio, con los del IPEBA o con los del CEM? Este punto sí evidenció yuxtaposición de funciones. La misma lógica del párrafo anterior acompaña a la ejecución de los programas de alfabetización, pues a nivel nacional ya existe –aunque duramente cuestionado PRONAMA, que diseña, implementa y ejecuta dichos programas, ¿acaso las funciones de los Municipios se hubieran supeditado al PRONAMA?

La IE hubiera definido las temáticas y necesidades de capacitación, el CEM aprobaría la capacitación y la Municipalidad la financiaría, es decir, se encargaría de los costos. Consideramos que esta correlación de funciones no entró en contradicción, sin embargo debieron haber sido muy concretos a la hora de definirse las temáticas, porque la cultura escolar, a nivel docente, está conformada por varias áreas, con intereses específicos y diversos. También, se pudo haber sopesado la pertinencia y utilidad de la capacitación, sin embargo las instituciones escolares y gubernamentales carecen de instrumentos adecuados para estimar ambas variables. Además, ¿cuál hubiera sido el destino de los programas de capacitación desarrollados por las universidades? ¿Los hubiera continuado financiando el Ministerio o se los hubiera endilgado a los municipios?

En líneas generales, las funciones debieron especificarse con mayor detalle para evitar la duplicidad de competencias. Con el tiempo, esto hubiera finiquitado el proceso. Concordancias y alcances. El decreto supremo Nº 078-2006-PCM marcó la pauta de transferencias de recursos presupuestales y el engranaje de las funciones y competencias compartidas, pero no precisó el mecanismo técnico que afianzaría el proceso. En lo referente a las transferencias fue necesario crear una plataforma jurídica que permitiese la ejecución de las acciones. La Resolución Ministerial Nº 0031-2007-ED significó la respuesta a este requerimiento. En esta resolución, se aprobó el Plan Piloto de Municipalización y se establecieron las concordancias entre la ley 27972, específicamente el Art. 82 y la Norma de Ejecución de Transferencia del año 2007 a los

La participación de los padres de familia en la gestión institucional debió normarse, creando parámetros que no permitiesen pervertir la asistencia ni consulta pedagógica, evitando la creación de un espacio donde los neófitos opinen sobre metodologías de aprendizaje o 106


Gobiernos Regionales y Locales (Directiva 001-2007-PCM/SD), estipulando las consultorías y capacidades de desarrollo.

Creemos conveniente, para una mejor

Cuadro 2

Fuente: Manuel Iguiñez.

muchos municipios. Además, esta tarea cuenta con una metodología ad-hoc, cuyo único óbice radica en las teorías implícitas de los docentes. A menudo, se toma la diversificación como la selección de contenidos, según mejor parecer, cuando, técnicamente, se origina en la relación de los actores educativos con el medio sociocultural.

Tanto el Art. 82º, inciso 2 como el Art. 73º, inciso “b” concuerdan en la perspectiva estratégica que debe tener el Municipio antes de iniciar cualquier proceso de gestión educativa. En la realidad, no todos los municipios cuentan con este requisito, y muchos de los que lo tienen han sido elaborados desde una metodología débil y con participación cuestionable de las instancias civiles convocadas.

Sobre el contenido del Art. 82º, inciso 4 de la LOM y el Art. 73º, incisos “c” y “d” debemos afirmar que ningún municipio posee el recurso humano especializado en supervisión pedagógica, mucho más si se

La diversificación curricular aludida tanto en el Art. 82º, inciso 3 de la LOM y en el Art. 73º, inciso “n” de la LGE requiere un marco situacional actualizado del que carecen 107


trata de brindar un soporte de asistencia y acompañamiento al docente, como lo sugieren las últimas investigaciones del Consejo Nacional de Educación.

tomadas en cuenta a la hora de hacer un análisis retrospectivo del proceso de municipalización. Estas tres capacidades fueron asumidas con un enfoque netamente burocrático, con prejuicios fundamentados en la sistemática campaña de desprestigio de la que fue objeto el magisterio peruano hace no más de cinco años. Esta situación hubiera generado más de lo mismo y, difícilmente, las bases de la descentralización se hubieran construido de manera adecuada.

El tema del mantenimiento de la infraestructura de los locales educativos de la jurisdicción, estipulado tanto en el Art. 82º, inciso 5 y en el Art. 73º, inciso “m”, es el único punto sobre el que los municipios poseen experiencia comprobada, con varios ejemplos que así lo demuestran.

Una experiencia latinoamericana, tentativa de un fracaso. La reforma educativa chilena, en los últimos veinte años, representó un claro ejemplo de las perspectivas y consecuencias sociales en uno de los países más adelantados de Latinoamérica, con mayor relevancia todavía, en estas últimas semanas, cuando Camila Vallejo ha puesto en jaque al Gobierno de Sebastián Piñera. Es anecdótico que la siempre lúcida izquierda resurja sorpresivamente en uno de los países con, aparentemente, más abyección hacia las ideas marxistas. Lo paradójico no es más que el disfraz con se agazapa la dialéctica en la historia, debo apuntar.

Gestión Municipal. Según el marco legal explicitado en el acápite anterior, la gestión municipal se centró en cuatro aspectos básicos, los mismos que necesitaron funcionar de manera sincronizada, de lo contrario ninguno hubiera podido ser evaluado de manera integral. A nivel técnico, el reto que representó la construcción de un modelo de evaluación del proceso de municipalización, una vez implementado, resultó sumamente interesante. A nivel de capital social, el proceso de municipalización necesitó recursos humanos altamente calificados, que pudieran trabajar en equipos y bajo la modalidad de proyectos de corto plazo. A nivel político, sencillamente, voluntad. Y por último, a nivel social, urgió la construcción de un diseño de entrada capaz de convocar en pos de un objetivo común.

La transferencia de la administración de la educación a los municipios significó el inicio del proceso de descentralización. A diferencia de otros países, que priorizan la cantidad de plazas docentes para su financiación, en Chile, el desembolso de pagos mensuales a los municipios estaba basado en una subvención por alumno, cuyo valor era variable de acuerdo al nivel y modalidad de enseñanza. Precisamente, uno de los puntos de la agenda propuesta por los estudiantes universitarios chilenos es el cambio de modelo presupuestal, bajo un enfoque más inclusivo.

Las capacidades de gestión de las municipalidades que exigió el Proceso de Municipalización fueron: 1. Planificación de la Educación. 2. Administración de recursos e insumos del proceso educativo. 3. Supervisión y apoyo de la labor docente en aspectos pedagógicos y curriculares. 4. Provisión de condiciones materiales y logísticas.

Como las escuelas fiscales fueron transferidas a los municipios, a los docentes públicos se les canceló una indemnización y pasaron a ser empleados municipales. Esto originó recortes significativos en las garantías del salario mínimo y el sistema de ajustes de salarios anuales. “Los docentes

De las cuatro capacidades, solo en la última tienen experiencia los municipios. Las tres primeras fueron novedosas para la gestión municipal. Curiosamente, las menos 108


perdieron garantías de seguridad laboral, el derecho a un salario durante vacaciones, escala salarial estándar, una semana laboral de 30 horas y el derecho a negociar colectivamente” (Rojas, 1998, p. 87). El rendimiento demostrado por los alumnos determinaba las asignaciones presupuestales a las escuelas. Si una escuela no pasaba el estándar de alumnos aprobados definido por el Ministerio, entonces la asignación de recursos para su institución se recortaba. El sueldo de los profesores era proporcional al número de alumnos que tenía a su cargo, por esa razón se implementó la modalidad de subvención por alumno.

Tres voces, un mismo acento. Aunque técnica y funcionalmente existen diferencias concretas entre los modelos de municipalización, la finalidad es la misma: delegación de competencias en pos de mejorar la calidad educativa. Los tres modelos de municipalización, con referentes en la praxis, tanto en Europa como en América Latina - cuyas implementaciones políticas nunca se desarrollaron sin experimentar núcleos de resistencia poseen aspectos diferenciales que pasaremos a puntualizar con ánimo dilucidador.

El principal logro de la reforma fue el alto nivel de calidad educativa alcanzada; pero el fracaso, a nivel social, está siendo devastador, pues la ausencia de equidad ha obligado a nuestro vecino país a replantearse el modelo, lo cual a la luz del peso de las estadísticas y de la institucionalidad de la política educativa, resultará más que complejo. Por esa razón, el movimiento estudiantil chileno se ha constituido en una verdadera fuente de inspiración para un gran porcentaje de la población que no comulga con el discurso hegemónico gubernamental.

El Modelo Subnacional se diferencia del Modelo Subnacional con Responsabilidad Compartida en cuanto al grado de autonomía, pues el primero posee relación directa con las regulaciones nacionales sobre financiación y administración del personal; en tanto que para el segundo, el grado de autonomía está en relación con las responsabilidades territoriales. Además, existen mayores niveles de participación en cuanto a la racionalidad políticoadministrativa de este último con respecto al primero.

Cuadro 3

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El modelo que hubiera seguido nuestro país tomó del Modelo de Autonomía Escolar y del Modelo Subnacional con Responsabilidad Compartida. Resaltó la existencia de actores políticos intermedios a nivel local, como el CEM y los Municipios, pero también existió un rol político de las Instituciones Educativas, como lo vimos en el cuadro 1.

tiene que ver con ejecución de infraestructura, capacitación, asistencia pedagógica y relaciones administrativas. Este criterio no poseía características del modelo de autonomía escolar. Ocurrió lo mismo con el criterio de racionalidad. El modelo que se hubiera ejecutado en el Perú tenía racionalidad político-administrativa, con niveles de participación, como por ejemplo de los padres de familia y demás actores involucrados.

Con respecto al criterio de autonomía, cabe mencionar que cumplió con la afectación de responsabilidad territorial, demostrado en la jurisdicción del distrito, para todo lo que Cuadro 4

Las características del modelo peruano nos llevan a enmarcarlo dentro de una peculiar hibridez por sus actores políticos involucrados y por la autenticidad de sus relaciones territoriales de corte distrital. Esto implica transitar un camino relativamente conocido, es decir, con una hoja de ruta en continuo hacerse.

atribuciones, requisitos y procedimientos. Por esa razón y en vista del vacío legal existente, se destinó un millón de soles para los gastos de operaciones, los costos de remuneraciones y la asesoría jurídica externa; lamentablemente, a pesar del cumplimiento de algunas municipalidades en la presentación de documentos, el primer año no pudieron acceder al fondo. Wanuz, (2009) lo describe así:

Foncomuge FONCOMUGE se concibe en respuesta antelada a las desigualdades de la distribución de la riqueza, verbigracia de las zonas rurales y marginales. Su objetivo tangible fue financiar proyectos de inversión educativa, mobiliario y equipamiento, mantenimiento de los locales educativos, programas de capacitación y asistencia técnica.

El problema se originó en el trámite que exigía el Ministerio de Economía, pues como la afectación de los montos era de pliego a pliego, fue imprescindible establecer, primero cadenas programáticas presupuestarias, lo cual solo era posible después de aprobarse la transferencia de recursos presupuestales.

Bajo este parámetro, el Estado hubiera ido en auxilio de las municipalidades con limitaciones para ejecutar la gestión educativa. Sin embargo, para acceder a los beneficios de Foncomuge debió existir una normatividad concreta y clara de las

Por esta razón, las municipalidades no recibieron apoyo del Fondo de Compensación para la Municipalización de la Gestión Educativa ni el 2007 ni gran parte del 2008. Lo que se inició con voluntad política, se trabó por la falta de previsión técnica y

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legal. Durante los siguientes años, se estipularon otros requisitos y se priorizó una mal concebida política de sensibilización. Riesgos inminentes. El proceso de Municipalización generó algunos pronunciamientos de carácter institucional como es el caso de GRADE, Foro Educativo, Tarea y del Instituto de Investigación y Políticas Educativas de la Universidad Antonio Ruiz de Montoya. Todos ellos coincidieron en reclamar mayor atención técnica y política a los resultados intermedios por parte de la entidad ejecutora. Coincidimos, en su oportunidad, plenamente con este pedido.

las benevolentes hasta las más suspicaces. El deslinde de responsabilidades de gestión siempre resultó confuso, pues las competencias de los Gobiernos Regionales compartieron varias funciones de los Gobiernos Locales. Si este problema hubiese continuado, las iniciativas de acción se hubieran diluido en trámites infructuosos por que no se precisaron bien las competencias; sumando a esto las riñas de corte partidario, que por lo general campean en las relaciones institucionales entre Regiones y Municipios, el proceso estaba ad portas del fracaso.

Si bien, el Proceso de Municipalización, según el MINEDU, poseía un carácter innovador, porque intentó plasmar la lógica de los procesos propios de la gestión de los municipios; en conjunto no existieron indicadores claros del monitoreo del proceso. Asimismo, la evaluación realizada hasta la fecha no permitió deslindar los aspectos donde se ha avanzado de aquellos que requirieron más apoyo. Por ello, la evaluación debió ser de carácter integral, incluso de corte cualitativo, para identificar las percepciones y aquiescencias de la comunidad, de tal manera que pueda corregirse o afianzarse el proceso de ejecución, con la finalidad de garantizar las dinámicas participativas.

Nunca se priorizó la implementación de un soporte de monitoreo o seguimiento en todas y cada una de las instancias con la finalidad de corregir, sobre la marcha, lo problemas surgidos en el proceso final de generalización. Recordemos que el Estado estaba delegando su poder a las instancias locales; por ello fue imprescindible la implementación de un sistema de evaluación de la política en general.

3. CONCLUSIONES: La agenda pendiente. Si bien es cierto, se detuvo la Municipalización de la Educación, el proceso de descentralización continuará, indiscutiblemente. Según nuestro humilde parecer solo quedan dos opciones viables: el empoderamiento de las regiones o la autonomía institucional de la escuela. Esto irá de la mano con la tónica que adopte la ley de responsabilidad social, lo cual –según prevemos- generará nuevas tensiones discursivas, como es de esperarse en un país latinoamericano multicultural, de ímpetu intercultural, protagonista de relaciones de producción desventajosas y tan mágico realista como el nuestro.

Según la página web del MINEDU, hasta octubre de 2009 se había invertido 15 millones de soles de su presupuesto ordinario y, además, las municipalidades participantes invirtieron 71 826 559, 49 nuevos soles de sus propios recursos. A la luz del ministerio, esto fue cifrado como un éxito. Sin embargo, el Informe Defensorial Nº 148 y el estudio del Grupo de Análisis para el Desarrollo (GRADE), concordaron en que la debilidad clave del proceso había sido la falta de recursos para financiar las actividades y planes de trabajo propuestos por los Consejos Educativos Municipales (CEM). Indudablemente, este desfase entre el monto de la inversión y los resultados obtenidos originó una serie de dudas desde

El proceso de descentralización no tiene marcha atrás, solo resta informarnos y modelar su impacto mediante los órganos de participación democrática. Pero si tardamos en la decisión de involucrarnos, 111


estos temas seguirán formando parte de en una incómoda agenda pendiente y nuestra salida de Babel será, cada vez, más remota.

Referencias Bibliográficas: Iguiñez, Manuel. (2008). Descentralización del Sistema Educativo. Tarea Ediciones: Lima. Rojas, Rocszen. (1998). El Programa P-900. Fondo Editorial de la Pontificia Universidad Católica de Chile: Santiago de Chile. Wanuz, Karima. (2009). Políticas Educativas de Descentralización en América Latina. Revista de Educación, IX(13), 69-92.

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ERNESTO CRUZ SANCHEZ  

El autor en la presente investigación muestra que la municipalización concebida en tres etapas

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