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le centre de ressources du développement territorial

Intégrer la nature en ville dans le Plan local d’urbanisme Observation, analyse, recommandations Novembre 2011 Contact : Tiphaine Kervadec

Enjeux et problématique de la nature en ville Traiter de la présence de la nature en ville répond à deux préoccupations : freiner l’érosion de la diversité biologique et contribuer à rendre la ville dense attractive pour les citadins. L’enjeu pour les collectivités est donc de préserver et de développer la présence de la nature dans la ville, des espaces de nature favorables à la fois aux usages des citadins et à la diversité de la faune et de la flore. Dans cette optique, le PLU, boîte à outils de l’occupation de l’espace, est un levier majeur à disposition des collectivités. Le contenu du document, diagnostic, état initial de l’environnement, PADD, règlement écrit, documents graphiques et annexes, permet de planifier et d’inscrire règlementairement à la parcelle des espaces de nature, et d’émettre un certain nombre de recommandations en dehors du cadre réglementaire. En revanche, l’outil PLU, limité à sa seule vocation de planification spatiale ne répond pas d’emblée à certaines préoccupations spécifiques mais pourtant essentielles de nature en ville. Ainsi, la question des données et de la connaissance des milieux et du fonctionnement écologique du territoire, la déclinaison opérationnelle des orientations ou bien les questions des modes de gestion des espaces de nature, ne sont pas de son ressort.

Cette note a bénéficié du soutien financier de la DGALN dans le cadre du Plan national « Restaurer et valoriser la nature en ville »

En réalité, le PLU n’a pas vocation à mener seul une stratégie en faveur de la nature en ville. En revanche, il est un des outils incontournables participant à la déclinaison d’une stratégie territoriale en faveur de la nature. En effet, outre son élaboration qui est une opportunité pour communiquer sur les enjeux de la nature en ville, il dispose d’une large palette réglementaire pour planifier sa présence à la parcelle, en augmenter la surface et définir les composantes et le dessin d’une trame verte et bleue urbaine. Par ailleurs, bien que la gestion ne soit pas son objet, le PLU est un levier à son service : d’abord parce qu’en identifiant au niveau réglementaire des zones à enjeu écologique, il rend lisible les espaces en vue d’une application ultérieure d’un mode de gestion

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écologique. Ensuite parce que nonobstant leur caractère non réglementaire, l’intégration de listes ou palettes végétales dans les annexes ou les orientations d’aménagement du PLU et le fait d’y faire référence dans le règlement même, contribuent à la gestion de ces espaces. Enfin, il peut s’appuyer sur un panel d’outils et de démarches stratégiques et opérationnelles, complémentaires pour décliner les orientations de son PADD qui ne peuvent être transcrites dans son règlement. L’enjeu demeure finalement, la cohérence des actions et l’interaction de l’ensemble des documents au service d’une stratégie plus globale en faveur de la nature en ville. Comment les collectivités se saisissent-elles du PLU comme un levier en faveur de la nature ? Comment ses limites sont-elles dépassées ? Quelles dispositions innovantes sont expérimentées par les collectivités via ses prescriptions, son processus d’élaboration et de mise en œuvre ou des dispositions complémentaires ? C’est à partir de l’analyse d’un panel de 10 PLU et PLU intercommunaux innovants en la matière, sélectionnés à partir d’initiatives repérées par Etd ou recommandées par son réseau de partenaires, que cette note tente d’apporter des éléments de réponse méthodologiques à destination des collectivités, pour mieux prendre en compte la nature dans leurs politiques urbaines.

PLU communal/PLU intercommunal et nature en ville, de quoi parle-t-on ?

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PLU/ PLU intercommunal

Nature en ville

Le PLU est un outil d’urbanisme et d’aménagement qui définit un projet d’urbanisme et régit l’usage des sols sur l’ensemble du territoire communal ou communautaire. Il concerne toutes les parcelles, qu’elles soient privées ou publiques. Il détermine notamment les droits à construire et les conditions d’évolution attachés à chaque parcelle d’une commune. La réalisation comme la révision d’un PLU procèdent le plus souvent d’un besoin d’ouverture d’espace de nature à l’urbanisation. Ce document juridique, de portée générale, s’impose à tous, particuliers et administrations. Il sert de référence obligatoire à l’instruction des demandes d’occupation et d’utilisation du sol, comme par exemple les permis de construire. Son contenu est défini par le Code de l’Urbanisme. Outil de planification, son objet (la réglementation du sol) ne permet pas d’encadrer la totalité d’un projet de territoire. Il est donc fondamental d’accompagner cet outil de démarches et documents complémentaires pour mettre en œuvre une politique que le PLU ne peut seul prendre en compte.

La nature en ville concerne l’ensemble des espaces et ressources naturels (eau, espèces animales et végétales) et des écosystèmes présents sur le territoire. Sont aussi concernés les espaces non bâtis ayant une valeur d'usage pour le citadin (production agricole de proximité, loisirs, qualité de vie) et les espaces bâtis qui peuvent accueillir également de la nature ou avoir un impact sur les ressources et écosystèmes. Dans le PLU, la nature en ville renvoie à plusieurs thèmes : « Trame verte et bleue », adaptation et atténuation liées au réchauffement climatique, qualité/gestion des eaux pluviales, préservation des espaces agricoles urbains, développement d’espaces de nature (jardins partagés, espaces verts, friches etc.), végétalisation des parcelles, gestion durable du vivant, préservation de la biodiversité dans le bâti, les friches urbaines, les espaces au service du citadin (loisirs, jeux, promenades, etc.).


Territoires du panel Collectivités

Département

Brouckerque

Nord

Taille (ha) commune

1 191

Nombre d’habitants

1 276

Etat avancement PLU

Caractéres principaux du territoire

arrêté en septembre 2011

Commune à dominante rurale : 80% de surface agricole. Territoire polderisé drainé par un système de canaux (les watergangs). 3e ville la plus dense de France. Ville en forte expansion urbaine entourée de 3 massifs montagneux (contraintes foncières).

Grenoble

Isère

1 800

158 000

approuvé en octobre 2005

Haguenau

Bas-Rhin

18 259

35 144

arrêté en septembre 2011

Ville dans une clairière. Ecosystèmes remarquables en zone urbaine.

Lentilly

Rhône

1 838

5 221

approuvé en mars 2011

Territoire péri-urbain à dominante rurale soumis à une forte pression foncière.

Rennes

Ille et Vilaine

5 039

206 655

approuvé en 2004

Ville compacte, ban communal fortement urbanisé.

Saint Martin d’Uriage

Isère

3 501

5 493

approuvé en juillet 2008

Bourg résidentiel de moyenne montagne. À dominante sylvo-pastorale.

CU de Brest métropole océane

Finistère

21 837

213 545

approuvé en décembre 2009

Communauté urbaine située en façade littorale et composée de huit communes.

CU Dunkerque

CU du Grand Lyon Villeurbanne

Nord

Rhône

25 587

1 452

198 000

141 106

arrêté en mai 2011 enquête publique achevée en septembre 2011

approuvé en 2005, en révision

Communauté urbaine littorale et composée de 18 communes. Territoire polderisé drainé par un système de canaux (les watergangs), composé de noyaux urbains et d’espaces agricoles. Présence d’un complexe industrialoportuaire autonome. Forme le cœur de l’agglomération lyonnaise avec Lyon. Forte densité urbaine. Nombreux projets de renouvellement urbain.

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Sommaire Résultats de l’observation 1.

Plusieurs motivations conduisent les collectivités à introduire des dispositions en faveur de la nature dans leur PLU

1.1.

1.3.

Prendre en compte les enjeux spécifiques du territoire : géographie, écologie et cadre de vie Être en cohérence avec la réglementation et les démarches volontaires déjà existantes Répondre politiquement à une forte demande sociale

2.

Le PLU, boîte à outils au service de la nature en ville

p. 8

2.1. 2.2. 2.3.

Des étapes essentielles à l’intégration de la nature en ville Les orientations d’aménagement (OA) Les outils réglementaires du PLU en faveur de la nature

p. 8 p. 15 p. 19

3.

Les outils complémentaires au PLU mis en œuvre par les collectivités pour mener leur stratégie en faveur de la nature

p. 29

3.1 3.2 3.3

Les démarches stratégiques Les procédures Les outils et démarches de sensibilisation et d’accompagnement

p. 29 p. 32 p. 33

Recommandations pour intégration ambitieuse de la nature en ville dans le PLU

p. 35

1.

Prendre le PLU pour ce qu’il est

p. 35

1.1. 1.2. 1.3. 1.4.

Approfondir l’état initial de l’environnement (EIE) Renforcer le PADD en faveur de la nature et de ses connexions S’appuyer sur des orientations d’aménagement (AO) ambitieuses Optimiser les outils règlementaires du PLU

p. 35 p. 36 p. 37 p. 37

2.

Accompagner le PLU

p. 38

2.1. 2.2. 2.3.

Articuler PLU avec des programmes stratégiques et opérationnels Adapter l’ingénierie, coordonner les compétences Sensibiliser l’ensemble des acteurs

p. 38 p. 38 p. 39

3.

Renouveler les stratégies d’intervention

p. 40

3.1 3.2

Saisir les opportunités foncières Expérimenter

p. 40 p. 40

1.2.

Annexes

4

p. 5 p. 5 p. 5 p. 6 p. 7

p. 41


Résultats de l’observation

1. Plusieurs motivations conduisent les collectivités à introduire des dispositions en faveur de la nature dans leur PLU Les PLU étudiés, innovants en faveur de la nature répondent tous à des motivations spécifiques au regard de leur territoire. Celles-ci relèvent de plusieurs champs : ● ● ●

La prise en compte des enjeux du territoire : géographie, écologie, cadre de vie La cohérence avec les outils et démarches existants La volonté politique en réponse à une forte demande sociale

1.1. Prendre en compte les enjeux spécifiques du territoire : géographie, écologie, cadre de vie La nature est un enjeu dans des milieux urbains denses et à forte dominante minérale ou contraints en terme d’étalement urbain par la présence d’éléments structurants : montagne, forêt, agriculture, eau, franges urbaines à préserver.

Les dispositions en faveur du végétal dans le PLU de Grenoble sont essentiellement motivées par son relief. La ville est entourée par trois massifs montagneux qui contraignent le foncier et qui impliquent des amplitudes thermiques importantes l’hiver et l’été avec des phénomènes d’îlots de chaleur urbain. Troisième ville la plus dense au niveau national, elle est confrontée à des problèmes de forte imperméabilisation des sols et d’écoulement des eaux pluviales. La ville d’Haguenau est une clairière située au cœur d’un massif forestier remarquable drainé par un dense réseau hydrographique. Cette spécificité explique les nombreuses espèces végétales rares repérées en milieu urbain et l’inscription dans la commune de quatre zones Natura 2000. La préservation de cette richesse environnementale a été appréhendée comme une condition du développement urbain de la ville. Pour conjuguer les deux, le PLU déploie un important arsenal réglementaire : il s’agit d’assurer une présence maximale d’espaces de nature dans les secteurs d’extension urbaine et de maintenir des continuités écologiques en ville. Territoire littoral à forte emprise hydrographique (abers), Brest Métropole conduit depuis une vingtaine d’années, une politique stratégique sur la qualité de l’eau, Plan bleu puis Contrat de baie, dans laquelle la qualité de l’eau est tout à la fois un enjeu en terme économique mais aussi un élément essentiel du cadre de vie et de la qualité du paysage. L’eau est un élément central dans les dispositions de son PLUi et fait même l’objet d’un chapitre individualisé.

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Les espaces verts sont vus comme un facteur structurant du tissu urbain.

Dès 2004, le PADD de Rennes formalise le concept de « nature en ville » comme enjeu du maintien de l’image d’une ville verte et identifie son dense réseau d’espaces verts comme un facteur structurant du tissu urbain contribuant à la qualité de vie de l’agglomération. Le PLU est vu comme l’outil de préservation du réseau d’espaces verts de proximité de la ville et le moyen d’intégrer les nouveaux quartiers dans des « connexions » vertes avec la « ceinture verte » au-delà la rocade de la ville. Les collectivités appréhendent la nature d’abord comme un enjeu de qualité du cadre de vie (confort, esthétique) avant l’enjeu de biodiversité et d’atténuation/adaptation au réchauffement climatique.

L’un des enjeux du PLU du Grand Lyon est de limiter l’étalement urbain. À ce titre, Villeurbanne, par son niveau d’équipement et de desserte en réseaux de transport, est un site stratégique de renforcement du centre de l’agglomération. Ses nombreux projets de renouvellement urbain s’opèrent avec une forte préoccupation de qualité urbaine. Ainsi, le cahier communal qui précise le PLU communautaire sur la commune de Villeurbanne inscrit la nature en ville comme un outil au service de la qualité de vie à utiliser dans les opérations de recomposition urbaine, dans le PADD communal, les objectifs par secteur/quartier et les orientations d’aménagement.

1.2. Etre en cohérence avec la réglementation et les démarches volontaires déjà existantes Les PLU anticipent un fort niveau d’exigence de l’autorité environnementale (DREAL). Les PLU sont tenus de décliner les dispositions réglementaires de certains documents de portée supérieure : dans un rapport de compatibilité pour les zones humides identifiées dans le Schéma d’Aménagement et de Gestion des Eaux (SAGE) et pour les orientations inscrites dans le Schéma de Cohérence Territorial (SCoT).

Les PLU de Brouckerque et de la CU de Dunkerque déclinent les prescriptions du SAGE de l’Aa et du SCoT Flandres Dunkerque. Les zones humides inventoriées par le SAGE et l’orientation en faveur du maintien et de la création des corridors écologiques du SCoT ont fait l’objet de dispositions réglementaires dans les PLU, au moyen du classement en zone N ou bien en zone A renforcée alors par la servitude L.123-1 7°. Le PLU d’Haguenau, lui, reprend les éléments de cadrage de fonctionnement écologique du grand territoire, inscrits dans le SCoT d’Alsace du Nord. Les dispositions de niveau régional et départemental peuvent avoir également un rôle moteur dans la prise en compte de la nature dans le document de planification au niveau local.

À Haguenau, la forte place prise par la thématique de la préservation de la nature en ville découle également de la déclinaison de démarches supra PLU : l’orientation du SCoT identifie des continuités écologiques elles-mêmes définies à partir de la trame verte régionale. La politique de protection de l’environnement mise en place par le Conseil Général a également pesé sur la mise en avant de la thématique. Dans le cas du PLU de Saint Martin d’Uriage, le Conseil général a été un moteur important dans la mise en avant des questions de couloirs écologiques. Il trouvait là un terrain de transcription au niveau communal du Réseau écologique départemental de l’Isère (REDI), établi sur le modèle du réseau écologique suisse. C’est d’ailleurs le même bureau d’études qui a participé aux deux démarches.

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1re partie Résultats de l’observation

En dehors de la prise en compte de documents de portée supérieure, on observe que la prise en compte de la nature dans les PLU/PLUi étudiés émane d’une logique déjà existante, parfois de longue date, traduite dans des documents et démarches diverses. Les dispositions en faveur de la nature du PLU s’inscrivent ainsi dans une logique stratégique cohérente au niveau local : charte d’écologie urbaine (CU Lyon), projet urbain (Rennes) ou d’agglomération (CU Dunkerque), outils spécifiques communautaires (« plan vert », etc.)

Les dispositions en faveur de la nature du PLUi de la CU de Dunkerque s’articulent avec un cadre de référence volontariste déjà existant sur son territoire et s’appuient sur divers outils, démarches, échelles de temps et d’espaces : dès les années 70, pour compenser la perte de quelques 3000 ha d’espaces naturels récréatifs (espaces dunaires du littoral notamment) liée à la création de la zone industrialo-portuaire, un document cadre, le Plan vert planifie un premier maillage « Trame verte et bleue » composé de cinq grands espaces de nature périurbains, répartis à proximité des centres urbains. Cette politique en faveur de la nature, s’inscrit également pleinement dans son projet communautaire qui consacre sa deuxième ambition à « un environnement de qualité » et dans les orientations du SCoT. Enfin, le Schéma directeur du patrimoine naturel (SDPN) élaboré par le Port dans son périmètre de circonscription, a largement contribué à l’inscription de la nature dans le PLUi, d’une part en alimentant les orientations d’aménagement ( « Port Ouest ») et d’autre part en identifiant des secteurs à classer en zone N (coulée verte de Mardyck et zones des salines). À Rennes, une longue tradition de planification et de projet urbain a contribué à l’inscription de la nature dans le PLU. En premier lieu le règlement du POS de 1998, basé sur la morphologie urbaine et sur la préservation et la mise en valeur des espaces verts et naturels, POS qui faisait écho aux dispositions du Schéma directeur de 1994 en faveur de la « ceinture verte » et de « pénétrantes vertes » en ville, et plus récemment le « projet urbain » de 1999, sorte de « PADD » avant l’heure et ses volets environnementaux, le « plan vert » et le « plan bleu ». Pour le Grand Lyon, c’est la charte de l’écologie urbaine adoptée en 1992, définissant la politique environnementale du Grand Lyon qui a irrigué l’élaboration de son PLU (2005). Elle initie notamment le concept de trame verte qui sera repris dans le PLU à travers plusieurs dispositions réglementaires. Sur les territoires étudiés, la nature est une préoccupation déjà ancienne qui a déjà donné lieu à des prescriptions et des outils. Dans une logique de cohérence stratégique, les dispositions en faveur de la nature dans les PLU s’appuient directement sur cet outillage préexistant, en leur donnant un cadre réglementaire via le PLU.

1.3. Répondre politiquement à une forte demande sociale Objet d’une forte demande sociale, la nature fait l’objet d’une vigilance accrue des habitants et nourrit de ce fait une forte pression auprès du politique. Les PLU volontaristes et novateurs en terme de nature révèlent également un portage politique et technique important et complémentaire au sein de la collectivité. ●

Une pression des habitants et des associations environnementales

La grande minéralité de la ville de Grenoble contribue à une forte demande sociale et à une vigilance accrue de la population et des associations environnementales pour tout ce qui touche au végétal. Ce thème fédérateur est un véritable levier de mobilisation des citoyens pour la ville dans le cadre de ses démarches participatives. Dans le cadre de l’élaboration du diagnostic du PLU, ce thème a servi de moteur à la concertation.

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Un élément déterminant de la prééminence de la thématique de préservation de la nature dans le PLU d’Haguenau a été la forte pression exercée par les associations de protection de l’environnement lors de l’élaboration du PLU. ●

L’importance du portage politique croisé à la volonté et aux compétences des services techniques stratégiques (service urbanisme, service environnement, services espaces verts)

À Saint Martin d’Uriage, la volonté de pousser très loin les études sur les corridors biologiques est en grande partie due à la volonté des élus d’investir ce champ et en particulier au dynamisme et à l’implication de l’élue à l’environnement, volonté accompagnée par les techniciens de la commune et du Conseil général. À Grenoble, la sensibilisation aux enjeux de nature en ville de l’élu en charge de l’urbanisme croisée à la volonté et aux compétences des services associés à l’élaboration du PLU (services environnement, urbanisme et gestion des espaces verts) a fortement contribué à l’élaboration d’un PLU volontariste en faveur de la nature. ●

La nature devient un outil marketing au service de la concurrence territoriale, et localement, un facteur d’attractivité supplémentaire pour la ville et dans les opérations de renouvellement urbain.

Les opérations de renouvellement urbain en centre ville d’Haguenau sur d’anciens sites militaires, bénéficient d’un « plus commercial » si leur réalisation est accompagnée d’espaces de nature qualitatifs. Pour les aménageurs, cet atout est une garantie supplémentaire pour l’équilibre financier de l’opération dans une ville où il existe une concurrence forte de par l’offre conséquente de lotissements pavillonnaires.

2. Le PLU, boîte à outils au service de la nature en ville Les PLU étudiés ont tous des dispositions volontaristes en faveur de la nature depuis leur élaboration jusqu’à la définition de prescriptions réglementaires.

2.1. Des étapes essentielles à l’intégration de la nature en ville 2.1.1. La concertation Dans la plupart des cas, la concertation menée lors de l’élaboration du PLU a eu une vocation informative. À Grenoble, en revanche, la nature en ville y a été un thème de concertation spécifique. Les habitants ont été associés au diagnostic (inventaire participatif) et leur besoin d’espaces verts a été recueilli dès cette occasion. Cela a contribué à donner à la nature une place très importante dans le PLU. À noter toutefois qu’une démarche de concertation faite trop en aval peut entraîner une crispation entre rédacteurs du PLU et associations de défense de l’environnement, comme ce fut le cas à Haguenau.

Lors de la première phase de la concertation du PLU de Grenoble, près de 130 personnes réunies en ateliers ont élaboré un travail de repérage du patrimoine végétal de chaque secteur de la ville, sous forme de photos, plans et commentaires écrits rassemblés dans des cahiers. Ces données ont été synthétisées dans des cartes thématiques à l’échelle de la ville. Elles recensent

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1re partie Résultats de l’observation

notamment les espaces publics, les espaces verts, les espaces remarquables dans la ville que les habitants proposent de créer, de protéger ou de mettre en valeur. Au cours de la concertation, de très nombreux habitants ont montré l’importance qu’ils accordaient à la préservation et à l’augmentation des surfaces végétales. En général, le thème de la nature apparaît fédérateur et peut être ainsi un véritable levier au service des démarches participatives d’élaboration du PLU.

2.1.2. Approche et contenu de l’Etat initial de l’environnement (EIE)

DÉMARCHES Dans le cadre de l’élaboration de leur EIE, les collectivités ont eu recours à des démarches et outils techniques complémentaires. ●

Outils/démarches utilisés : repérage sur le terrain, utilisation de la photographie aérienne, de la typologie des espaces verts des ingénieurs de l’AITF, recours aux associations environnementales, aux habitants, aux services espaces verts des collectivités, aux bureaux d’études indépendants pourvus de connaissances faune/flore.

Outils et démarche d’aide à la décision créés dans le cadre de l’EIE : inventaire du patrimoine végétal, typologie spatiale des espaces verts, gradient de densité végétale, aires d’influences des types d’espaces verts, définition locale de l’arbre remarquable à partir de critères croisés émanant de la population, de l’Office national des forêts (ONF), de la Fédération Rhône Alpes de protection de la nature (FRAPNA) et du service espaces verts.

CONTENU Le croisement de ces démarches et outils donne à l’EIE un contenu élargi en termes d’espèces, d’espaces et d’échelles. Aussi, de manière générale, l’EIE met en valeur des continuités écologiques et identifie les services rendus par la nature à la ville et à ses citadins, et liste les espèces étudiées (espèces végétales et espèces animales, remarquables et ordinaires), les espaces étudiés (le bâti favorable à la nature ; espaces naturels et espaces urbanisés ; espaces publics et privés), les échelles étudiées (échelle de sites stratégiques, échelle communale, l’interaction avec les territoires voisins et supra est plus rarement étudiée). Enfin, l’EIE va au-delà du seul état des lieux et dresse une liste d’enjeux en faveur de la prise en compte de la nature par le PLU avec par exemple la mise en exergue des enjeux de protection ferme d’espaces végétalisés, d’intégration d’espaces végétalisés dans les zones d’extension urbaines futures et dans les projets de recomposition urbaine (Haguenau), de maintien d’un ratio d’espaces verts/habitant (Rennes), d’adoption de mesures de protection différenciée (Grenoble), d’accessibilité des espaces verts par la création, l’agrandissement, la restauration d’espaces verts (CU Lyon), de choix impératif d’essences de plantation etc.

L’approche du patrimoine naturel de l’EIE du PLU du Grenoble est assez novatrice autant dans le regard porté aux espaces naturels que dans les outils, acteurs et démarches mobilisés pour son diagnostic. Pour élaborer l’EIE le plus enrichi possible, Grenoble a ainsi mobilisé et croisé une pléiade d’acteurs et d’outils : un bureau d’étude indépendant disposant de compétences faune/flore, l’agence d’urbanisme, le service espaces verts et les habitants dans le cadre de la concertation ont été mobilisés pour le repérage sur terrain. Ces données ont ensuite été croisées avec celles issues de photographies aériennes de la ville. Dans le même sens, une définition locale pour qualifier un arbre de « remarquable » a même été construite collectivement en croisant les critères de l’ONF, de la FRAPNA, de la population et du service Espaces verts. Ainsi, parmi les critères qualitatifs et quantitatifs, l’état sanitaire, l’âge ou encore la charge sentimentale du végétal, sont pris en compte dans la définition.

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Cette identification préalable a permis de caractériser différents types d’espaces verts, à partir de la typologie des espaces verts de l’Association des Ingénieurs Territoriaux de France *(AITF) et a contribué à l’élaboration d’une série d’outils de lecture spatiale de la présence de la nature dans la ville : typologie spatiale des espaces verts, gradient de densité végétale et aires d’influences des types d’espaces verts. Outre sa vocation pédagogique et son rôle en faveur de la connaissance, cette démarche a contribué à adopter des mesures de protection différenciée selon les espaces et à donner à l’EIE un contenu élargi : si les sites et espèces remarquables, Zone nationale d’intérêt écologique faunistique et floristique (ZNIEFF) sur les pentes de la Bastille et les cours d’eau Drac et Isère et leurs berges) sont étudiées, la quasi-totalité de l’EIE porte sur les milieux urbanisés, intégrant les espaces verts publics et privés et le bâti. Autre originalité, un paragraphe est consacré aux espèces animales du territoire : il comprend une distinction de leur répartition en fonction des milieux, naturels et urbanisés (espaces verts, trame associée et bâti), et présente les espaces privilégiés permettant les échanges écologiques entre les différents milieux (corridors biologiques), à la fois à l’échelle de la cuvette grenobloise et aussi à celle, plus vaste, du territoire grenoblois.

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1re partie Résultats de l’observation

Dans le cadre de l’EIE de Lentilly, des études terrain très fines conduites sur des sites stratégiques dans le cadre d’un partenariat avec les associations naturalistes (FRAPNA et CORA), ont complété les listes d’inventaires préexistantes. De cette complémentarité découle un EIE très abouti dressant une typologie de milieux naturels et des différents types de ZNIEFF et ENS, identifiant des espèces végétales remarquables, et précisant les différentes espèces faunistiques ordinaires (mammifères, amphibiens, oiseaux) présentes. Au-delà du simple état des lieux, l’EIE précise les menaces qui pèsent sur les espèces remarquables et d’importance départementale et identifie les principaux corridors écologiques à maintenir ou renforcer.

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Pour révéler les enjeux de nature au cœur des espaces urbains, certains EIE comprennent un chapitre spécifique « nature en ville ».

L’EIE du PLU d’Haguenau consacre un chapitre à la question de la nature en ville. Il y est précisé le double rôle écologique et d’aménité urbaine joué par les « espaces végétalisés » du territoire communal. Un inventaire des typologies d’espaces répondant aux demandes des habitants en matière d’espaces végétalisés. Celui-ci évoque à la fois les espaces publics et privés. Il souligne particulièrement l’importante contribution de l’habitat pavillonnaire au fort taux de végétalisation de l’espace urbain. Au-delà de la contribution des espaces verts au sentiment de bien-être des habitants, l’EIE évoque le rôle sanitaire du végétal en ville : épuration de l’air et lutte contre les îlots de chaleur urbains. La pression croissante que vont subir les espaces de nature actuels compte tenu de la croissance démographique envisagée est évoquée. En réponse à ces pressions et aux besoins sociétaux croissants de cadre de vie plus « vert » l’EIE conclut à un besoin de protection ferme des espaces végétalisés et à leur intégration dans les futures zones d’extension urbaine. L’EIE des PLU étudiés s’appuie sur la complémentarité des connaissances qui passe par le recours croisé à des démarches, compétences et techniques variées (études terrain, statistique, typologie, cartographie etc.) et aux associations locales et aux habitants. Cette démarche croisée contribue à des EIE approfondis, qui prennent en compte la nature dans une acception très élargie, avec même parfois une appréhension spécifique de la « nature en ville ».

LIMITES Dans les PLU communaux tout d’abord, les EIE s’arrêtent souvent aux limites administratives et n’abordent pas le fonctionnement global à l’échelle plus vaste. Lorsqu’il l’est, c’est rarement approfondi. Cela est révélateur d’une appréhension de l’enjeu de la nature comme outil du cadre de vie plutôt qu’outil de diversité de la faune et de la flore. En revanche, les EIE réalisés à l’échelle du bassin de vie dans le cadre des PLUi, en traitant aussi de la nature périurbaine, en appréhendent davantage le fonctionnement. Les EIE à cette échelle révèlent le thème de la nature dans ses relations avec la ville et ses citadins (services rendus aux citadins : loisirs, alimentation de proximité etc.), dans la notion élargie de trame verte et bleue et dans ses fonctions biologiques (espaces d’échanges). Globalement, l’analyse des espaces privés et notamment des cœurs d’îlots est inexistante : le statut foncier de ces espaces rend difficile sa connaissance. Or, les espaces vert privés comptent souvent pour plus de la majorité du patrimoine vert d’un territoire. Pour nombre de collectivités, et singulièrement pour celles qui ont un environnement riche et fragile, le coût des études à mener peut être prohibitif. Si certaines communes, à l’instar de Saint Martin d’Uriage bénéficient de ressources importantes par rapport à leur taille (présence d’activités économiques ludo-thermales sur son territoire), d’autres en revanche doivent, telle Haguenau, opérer des arbitrages et concentrer leurs moyens sur les secteurs à plus forts enjeux.

Haguenau ayant une superficie relativement importante comparée à sa population et à ses moyens financiers, la décision fut prise de procéder à une EIE de niveau de précision différenciée. L’ensemble du territoire est étudié avec un degré de précision moins fin que les secteurs stratégiques et en particulier ceux pressentis comme espaces d’urbanisation future. Une stratégie qui, selon ses auteurs, permet le meilleur emploi des moyens disponibles. L’évaluation environnementale portant sur ces mêmes secteurs a permis de façon itérative, au fur et à mesure de la définition de scénarios d’aménagement, d’évaluer les impacts et d’envisager les mesures à prendre. Certaines collectivités auraient souhaité également obtenir des porter-à-connaissance allant au-delà d’un simple inventaire ZNIEFF et que le « point de vue » de l'État définissant les enjeux y soit intégré dès cette étape.

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1re partie Résultats de l’observation

En termes de méthode, le recours à la compilation des études d’impact pour élaborer l’EIE, pratiqué par certaines collectivités a débouché sur un niveau inégal de précision sur l’ensemble du territoire, certains secteurs n’en n’ayant jamais fait l’objet. Enfin, l’analyse révèle la qualité variable de l’expertise des associations locales. Dans certains cas, leur production est de qualité supérieure à celle fournie par un bureau d’études. À l’inverse, d’autres collectivités relèvent leur manque de professionnalisme notamment dans la définition des enjeux ou leur manque d’objectivité lié à un positionnement politique et/ou militant.

L’ÉVALUATION ENVIRONNEMENTALE Lorsqu’elle est présente, l’évaluation environnementale est un outil précieux pour expliquer le processus de prise en compte de l’environnement dans le PLU et facilite la lecture du contenu de l’EIE par son résumé non technique.

2.1.3. Le Plan d’aménagement et de développement durables (PADD) : une place importante donnée à la nature dans les orientations politiques La place donnée au patrimoine naturel est conséquente dans le PADD des PLU étudiés : de manière générale, il fait l’objet de plusieurs orientations politiques au sein d’un chapitre ou d’une finalité individualisé. Sur le fond, le PADD précise les objectifs du PLU pour répondre à ces orientations politiques et annonce les moyens réglementaires qu’il va mettre en œuvre : zones vertes, orientations d’aménagement, EBC, L.123-1 7°, emplacement réservé. Il permet enfin, à l’instar du PADD de Rennes, de faire le lien entre l’urbain et le rural en se fixant un objectif de continuité centre-périurbain. Souvent, une cartographie schématique du patrimoine végétal accompagne les orientations politiques.

« Lutter contre l’érosion de la biodiversité » est une des cinq finalités du PADD du PLU de Brouckerque. Trois objectifs déclinent cette finalité et inscrivent lisiblement la volonté politique de faire du PLU un outil permettant d’aller plus loin que la seule protection pour favoriser la biodiversité. Outre la protection des espaces et des éléments naturels ayant fonction de sites-refuges, le PADD précise que le PLU prévoit également des dispositions pour créer des corridors biologiques et réaliser des opérations urbaines encourageant la biodiversité grâce à une orientation en faveur de la haute qualité environnementale des aménagements urbains et au règlement de la zone AU qui devra jouer un rôle de site refuge pour la faune et la flore. Le PADD préconise et justifie ainsi les orientations d’aménagement en faveur de l’intégration de la biodiversité dans les bâtiments (concept de « bâtiment à biodiversité positive » ou de maison nichoirs) et dans les aménagements (perméabilité des clôtures pour la mise en réseau des jardins ; recommandations d’espèces locales pour les plantations). Le PADD justifie également un emplacement réservé au titre de la réalisation d’un poumon vert dans la zone AU. Le PADD est accompagné d’une cartographie.

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Deux parties du PADD du PLU de Grenoble traitent de la nature en ville : dans la partie « environnement : promouvoir une ville écologique », l’un des choix retenus s’articule avec la nature car il vise à « tirer parti des avantages apportés par le végétal » et notamment de son rôle d’épuration pour la qualité de l’air et de son rôle dans la régulation thermique. Dans cet objectif, la ville entend d’une part valoriser la trame verte à l’échelle de la ville ; d’autre part, elle encourage le verdissement des constructions, des parkings et des jardins privatifs. Ce choix se trouve traduit non seulement dans les orientations d’aménagement mais également au travers de l’article 11 sur l’aspect extérieur des constructions, de l’article 13 sur les espaces libres et de l’article 4 sur la gestion des eaux. Dans la partie « patrimoine et paysage : affirmer l’identité grenobloi-se », l’un des choix retenus dans le PADD est d’ « affirmer une trame verte pour la ville ». En réponse le PLU se donne plusieurs objectifs : préservation des éléments remarquables du patrimoine végétal, densification végétale sur les quartiers aux ambiances trop minérales et préservation des ambiances végétales où elles existent : quartiers sud, Ile verte, Chorier-Berriat. Le PLU va traduire ses choix en protégeant le patrimoine végétal via l’EBC et le L.123-1 7°, en définissant des zones vertes par un zonage en UP (parc urbain) et N et en traduisant ces choix dans les orientations d’aménagement qui identifient notamment, des trames végétales. Une cartographie schématique présente le patrimoine végétal à préserver révélé pour partie, par le diagnostic participatif.

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1re partie Résultats de l’observation

La cartographie a des vertus pédagogiques en faveur de l’enjeu du développement de la nature : en révélant le patrimoine végétal existant, elle contribue à mettre en exergue les disparités spatiales et à mettre en perspective ce patrimoine existant et ces inégalités spatiales avec une trame verte et bleue potentielle. Elle est également un outil stratégique pour inscrire lisiblement dans la durée les principes en faveur de la nature en ville en cas de révision ou de modification, celles-ci devant s’opérer dans le respect de l’économie générale du PADD. L’enjeu de nature occupe ainsi, une place essentielle dans le projet politique des PLU analysés. Cette importance traduit une volonté des élus d’en faire un axe stratégique de leur politique. L’analyse révèle par ailleurs, et notamment pour les PLU ou PLUi les plus récents, une place plus importante en faveur de la nature et une articulation plus cohérente entre les orientations et les moyens prévus en faveur de la nature inscrits dans le PADD et leur transcription au niveau réglementaire. L’outil cartographique procède également en ce sens.

2.2. Les orientations d’aménagement (OA) Les orientations d’aménagement (OA), instaurées par la loi urbanisme et habitat de 2003 sont une pièce du dossier de PLU. Depuis l’adoption de la loi portant engagement national

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pour l’environnement de 2010, cette pièce facultative devient obligatoire et dispose d’un volet programmatique devenant ainsi une orientation d’aménagement et de programmation (OAP). Les orientations d’aménagement doivent être compatibles avec les orientations générales définies au PADD. Elles sont édictées de façon graphique à l’aide des schémas d’aménagement de principe incluant des tracés et des implantations indicatives et/ou écrites. Ces orientations se superposent avec les règles édictées au règlement écrit et graphique. Les orientations d’aménagement étant opposables aux autorisations d’occupation du sol ou aux opérations d’aménagement dans une relation de compatibilité, elles traduisent de façon « souple » la façon dont les rédacteurs du PLU souhaitent mettre en valeur ou aménager des quartiers ou des secteurs de leur territoire. Dans l’optique de la protection de la nature en ville, ces orientations transcrivent les orientations en faveur de la nature du PADD et les enjeux mis en exergue dans l’EIE dans les secteurs d’urbanisation future et de renouvellement urbain, mais également en zone naturelle. Elles sont considérées par les collectivités du panel d’étude, comme un outil souple et pédagogique. C’est même pour certaines collectivités, l’outil principal en faveur du maintien de la nature dans les futurs espaces d’urbanisation.

Haguenau : associées au règlement graphique (EBC, zonage N/A), certaines OA identifient de façon graphique (flèches et aplats) et écrite (principes de maintien, d’aménagement voire de développement) un Réseau « vert » composé d’espaces continus de nature, de parcs de loisirs, voire sportifs, le plus souvent appuyés sur un réseau de fossés et de zones humides. Elles viennent compléter le règlement écrit. Les OA concernées sont le plus souvent à proximité directe de zones Natura 2000, et/ou des lisières forestières. On observe donc un assemblage d’outils règlementaires pour assurer la présence et le développement d’espaces de nature en ville ou ses abords.

UN CONTENU VARIABLE En matière de nature en ville, le tronc commun des OA consiste à identifier et localiser le patrimoine végétal à protéger dont les continuités écologiques existantes et les habitats fragiles. Mais elles ne sont pas homogènes dans leur degré d’exigence allant de principes lâches à des exigences très précises dans le détail. Ainsi, certaines OA du PLU de Lentilly reprennent avec le même degré de précision les prescriptions de son article 13 avec tout à la fois le type, la densité et la localisation des plantations, la diversité et le choix des essences en faisant référence à la palette végétale de la charte paysagère annexée au PLU. D’autres contribuent sur des secteurs définis, à une étude plus fine de la nature.

UNE SOUPLESSE D’EMPLOI QUI PERMET DE MODULER LES ORIENTATIONS EN FONCTION DES BESOINS À l’instar de la CU de Dunkerque, elles peuvent être définies et versées au PLU in itinere (à l’occasion de modification de PLU par exemple) afin d’intégrer les résultats des études d’impact, préalables au changement de statut de zones AU.

Le PLUi de la CU de Dunkerque prévoit des OA complémentaires pour certains secteurs impliquant une modification ou une révision du document d’urbanisme. Les principes de ces OA seront définies à partir des résultats des études techniques préalables : ainsi, pour les zones 2AU, la durée consacrée aux études techniques devra permette de définir des principes d’aménagement. Les préconisations techniques et les intentions d’aménagement seront ensuite versées au PLUi comme orientations d’aménagement et le zonage 2AU sera remplacé par une zone 1AU. Les OA sont souples également, dans leur forme. Elles peuvent articuler des dispositions de niveau réglementaire différent à l’instar de la commune de Brouckerque pour intégrer la biodiversité dans les aménagements et le bâti. Elles peuvent également être définies « classiquement » par secteur ou par thème, à l’image de la CU de Dunkerque pour établir une TVB en tissu urbain.

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1re partie Résultats de l’observation

Dans le PLU de Brouckerque, en réponse aux orientations du PADD visant à conduire les aménagements urbains vers la haute qualité environnementale, l’OA du secteur à urbaniser de « la route de Bergues » articule des dispositions de niveaux différents dans l’objectif de jouer un rôle de site refuge pour la faune et la flore : au niveau réglementaire, un schéma d’aménagement précise de manière graphique les principes en faveur de la biodiversité retenus pour cette zone et une orientation (écrite) prescrit la réalisation d’une trame verte et bleue en précisant les modalités (aménagement et structuration de corridors biologiques à plusieurs strates, perméabilité des clôtures etc.). Ce premier niveau est complété par une recommandation d’aménagement en faveur du maintien et du renforcement de la biodiversité urbaine dans le bâti (concept de bâtiments à biodiversité positive, maison nichoir) et l’espace public de proximité. Des croquis à vocation pédagogique illustrent les prescriptions et les recommandations.

Schéma d’aménagement

Orientation d’aménagement

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Recommandation d’aménagement

Dans le PLUi de la CU de Dunkerque, l’inscription d’une orientation thématique « TVB-cœur d’agglomération » s’articule étroitement à la Stratégie locale de la biodiversité du territoire communautaire en cours d’élaboration. Cette orientation d’aménagement a pour objectif d’utiliser les délaissés des infrastructures (canaux, routes et voies ferrées, chemins verts) et de les aménager de telle manière à former un réseau de continuités écologiques intra-urbaines en le connectant aux cœurs de nature disséminés sur le territoire et dans ses franges. L’idée finale est de faire participer le centre de l’agglomération aux dynamiques écologiques en le rendant perméable à la faune et la flore dans la double finalité de favoriser la nature en ville et le développement d’une biodiversité urbaine. Dans cette optique, l’orientation d’aménagement précise en fonction du type d’infrastructure concerné et identifié comme corridor, diverses prescriptions opérationnelles : sorties d’eau aménagées pour la faune, passages à faune, encorbellement dans les buses hydrauliques, réalisation d’une bordure de plantations.

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1re partie Résultats de l’observation

UN RISQUE : L’ABSENCE DE RÉACTION AU NON RESPECT DE LA COMPATIBILITÉ AVEC LES ORIENTATIONS FONDAMENTALES DES OA Les orientations figurant dans les OA/OAP doivent être compatibles avec les orientations du PADD. Ce sont donc des règles « souples ». Le respect de leurs dispositions dépend donc beaucoup du maintien de la volonté politique inscrite dans le PADD. Chaque aménagement de zone crée « une jurisprudence locale », il est alors essentiel pour la collectivité de négocier fermement avec l’aménageur dans le sens du respect maximal des dispositions de l’OAP pour éviter de créer un précédent défavorable.

2.3. Les outils réglementaires du PLU en faveur de la nature La partie réglementaire du PLU est la traduction du projet d’urbanisme développée dans le PADD. C’est dans l’assemblage des règlements écrits et graphiques que les rédacteurs de PLU trouvent les outils opposables susceptibles d’atteindre les objectifs de maintien et de développement d’espaces de nature en ville.

2.3.1. Utilisation du zonage en faveur de la nature en ville Le PLU distingue quatre types de zones : les zones urbaines (U); les zones à urbaniser (AU) en indiquant à chaque fois leur vocation (activité ou mixte); les zones agricoles (A) et enfin les zones naturelles et forestières (N). La délimitation à la parcelle de zones à vocation agricole ou naturelle à proximité ou à l’intérieur des zones à vocation urbaine actuelle ou future, constitue l’un des leviers de base du maintien de la nature en ville.

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ZONAGE N : PLUSIEURS NIVEAUX DE PROTECTION EN FAVEUR DE LA NATURE EN VILLE Pour s’adapter aux situations et usages diversifiés des espaces de nature, les règlements des PLU étudiés définissent une typologie des zones naturelles en fonction de leur qualité écologique et de leurs usages identifiés : ●

des secteurs à préserver pour leurs qualités écologiques

Le PLUi du Grand Lyon inscrit des mesures renforcées de protection dans certains secteurs particulièrement sensibles. Ces secteurs sont identifiés sur les plans du PLU par un « p » suivant le nom de la zone : exemple N2bp. Dans le PLUi de la CU de Dunkerque et le PLU de Brouckerque, la zone naturelle de protection totale (Npt) reprend les espaces faisant l’objet de prescriptions au niveau supérieur (réservoirs de biodiversité du Scot, zones humides du SAGE, sites classés, ZNIEFF) et concerne les espaces naturels les plus sensibles au plan écologique. Le règlement y est particulièrement strict. ●

des secteurs à préserver pour leur qualité paysagère assurant une transition entre activités humaines et nature

Dans le PLUi de la CU de Dunkerque le zonage Npp est une zone de protection paysagère qui permet le long des infrastructures de transports majeurs, de définir une vocation environnementale, à la fois paysagère (espace tampon entre zones industrielles et espaces urbanisés) et environnementale (continuités écologiques aux abords). Dans ces espaces, le choix de ce zonage plutôt que la protection en Npt a été choisi car la réglementation interdit déjà les constructions de part et d’autres de la voirie sur une bande de 100 m. Ce classement permet notamment de relier les espaces verts d’agglomération dans le but de réaliser la trame verte d’agglomération. ●

des secteurs à préserver pour des usages divers - vocation récréative ou de loisirs

La zone Nl du PLUi de la CU de Dunkerque est une zone naturelle de qualité paysagère, à vocation récréative et de loisirs. Ce zonage n’a pas une vertu protectrice car son règlement est plus souple que les précédents ; mais il sert plus à marquer la volonté communautaire de reconnaître et de valoriser ces espaces pour les loisirs. Par ailleurs, en tissu urbain, la zone Nl délimite les espaces verts liés à des équipements publics (parcs urbains, parcs de loisirs, golf, bois). Le règlement vise à préserver ces espaces tout en les rendant accessibles aux habitants. Cette même logique préside au classement en N des parcs en milieu urbain dense dans le PLU de Rennes. - vocation agricole

Pour permettre à la fois de préserver les secteurs à fort potentiel écologique et garantir la pérennité économique de ceux qui supportent des espaces cultivés, le règlement du PLUi de la CU de Dunkerque a élaboré un zonage de compromis : les espaces cultivés concernés par une ZNIEFF ou une zone humide du SAGE sont classés en NA et les parcelles supports d’une exploitation et situées dans ces mêmes secteurs à fort potentiel écologique classées en N ont fait l’objet d’un pastillage A, afin de pouvoir augmenter la surface des bâtiments, rendu nécessaire par les nouvelles réglementations liées au bien être animal. - vocation de jardins familiaux

Dans le PLUi du Grand Lyon, le secteur Nj correspond à la préservation de jardins familiaux ou collectifs situés dans des sites naturels. Le PLUi de la CU Dunkerque utilise le même zonage pour accueillir les jardins familiaux. Le fait de classer relève ici, d’une volonté de clarifier le statut d’occupation et éviter des occupations permanentes via les abris de jardins ou les caravanes qui se transforment en habitat de fait. Seuls les abris de jardins munis d’une seule entrée et démontables sont autorisés. Ces zones sont aussi conçues comme des espaces concourant à la TVB.

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1re partie Résultats de l’observation

en zone N des périmètres à l’intérieur desquels s’effectuent les transferts des possibilités de construire ou « transfert de COS » (Coefficient d’occupation du sol) prévus à l’article L. 123-4, peuvent être délimités, si le transfert de COS est autorisé. Cette pratique permet rendre soutenable socialement le fait de figer certains espaces en zone naturelle, en garantissant une répartition équitable de la plus-value liée à la constructibilité. En revanche, la mise en œuvre et son suivi s’avèrent très complexes et en limite l’utilisation. A Lentilly, elle n’est pas utilisée, bien qu’inscrite dans le PLU, tandis qu’elle a été abandonnée à Rennes à l’occasion du passage du POS au PLU.

La différenciation des zones permet ainsi de traiter finement les différents usages de la nature. À noter que dans certains PLU, l’ensemble de ces zones classées en N sont clairement identifiées comme les composantes de la TVB du territoire.

PLUi de Brest Métropole Océane : zones N / sous-secteurs Ressources naturelles

Patrimoine architectural

Neb : secteur de protection des captages

NPh : zones humides

NPc : secteur maritime de mouillage, comprenant tous les dispositifs appropriés pour le mouillage des bateaux, les ouvrages d’accès à la mer, les installations de stockage des prames et annexes, les dispositifs de signalisation et de balisage

Loisirs

Jardins familiaux

Agricole

habitat diffus en zone rurale

NEe : secteur équipé ou non destiné à accueillir des activités sportives, culturelles, de loisirs, de tourisme à dominante plein air

NEd : secteur réservé aux jardins familiaux ou partagés

NEg : secteur de hameaux anciens traditionnellement liés à une activité agricole représentant un patrimoine à préserver

NEh : secteur de hameaux, de groupements d’habitations, de constructions isolées existants en zone agricole

NPl : parcs et jardins ouverts ou à ouvrir à terme au public

ZONAGE A : PLUSIEURS NIVEAUX DE PROTECTION EN FAVEUR DE LA NATURE EN ZONE AGRICOLE Les zones agricoles font, elles aussi, l’objet d’une distinction selon leur situation, leur qualité écologique et leurs usages. ●

des secteurs agricoles porteurs de corridors écologiques

En fonction des spécificités identifiées, le réseau écologique du territoire de Saint Martin d’Uriage est décliné en différents types de corridors, à l’aide d’indices différenciés. Sont ainsi différenciés les corridors surfaciques qui sont des corridors supra communaux pouvant atteindre 600 mètres de large. Ces corridors sont identifiés par un zonage Nco en zone naturelle et Aco1 en zone agricole ; Les corridors linéaires dont la largeur diffère suivant leur importance : 10 mètres de part et d’autre du réseau hydrographique simple, 30 à 50 mètres de part et d’autre des

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réseaux constitués par le regroupement de corridors simples ou en jonction des espaces naturels importants. Ces corridors sont identifiés par un zonage Nco2 en zone naturelle et Aco2 et Aco3 en zone agricole en fonction de leur taille. Les corridors de type Aco3 correspondent aux corridors identifiés par le Schéma Directeur. ●

des secteurs agricoles en site spécifique (en limite d’urbanisation ou zone littorale)

Dans le PLUi de la CU de Dunkerque, l’attention particulière portée par le PADD sur la zone maraîchère située en limite d’urbanisation a conduit à lui attribuer un zonage particulier (AM), propre à assurer sa protection et sa particularité d’agriculture en proximité urbaine. Dans ces zones d’interface urbain-rural, qui permet la structuration d’une TVB dans la ville, les constructions et aménagements liés à l’exercice d’une activité agricole sont cependant autorisés, malgré l’impact de certaines techniques culturales sur le milieu naturel. ●

des secteurs cultivables situés en zone naturelle

Dans le PLU de Brouckerque, les zones humides classées par le SAGE et situées sur des parcelles agricoles ont été classées en A, classement assorti d’une protection au titre du L.123-1 7°. Ce « sur-zonage » (A et L.123-1 7°) permet un compromis avec la profession agricole qui craignait qu’un zonage strict en Nzh comme initialement prévu dans le SAGE, ne mette leur outil de production en péril. Au regard de cette servitude, les autorisations d’urbanisme restent possibles mais seront regardées très attentivement par la police de l’eau. ●

des zones agricoles inconstructibles pour des raisons de protection du paysage

Sur la commune de Lentilly, la zone A correspond à une zone équipée ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles. Elle comporte un sous secteur Ap de zone agricole inconstructible de protection du paysage. La différenciation des zones permet ainsi de respecter les différents usages de la nature et de trouver l’équilibre entre la préservation des espaces de nature et celle des moyens de production en leur donnant des gages de pérennité.

ZONAGE U ET AU En zone U et AU, le zonage en faveur du végétal est moins spécialisé, toutefois certaines collectivités optent pour des zonages urbains pour identifier des espaces de nature en ville. Il s’agit de protéger les composantes de la TVB en milieu urbain en protégeant les « réservoirs de biodiversité » que sont les grands parcs urbains et de limiter l’urbanisation en lisière de corridor.

Dans le PLUi du Grand Lyon, une zone Ul couvre des parcs publics urbains (dont celui de la Feyssine à Villeurbanne) et les espaces pouvant accueillir des équipements de loisirs, sportifs ou culturels. Ces sites constituent souvent des « têtes de pont » de la trame verte d’agglomération, en particulier au cœur de la ville dense. Pour protéger les éléments remarquables et préserver les ambiances végétales, en zone urbaine le PLU de Grenoble définit un zonage UP, appelée aussi « zone parc ». La zone urbaine « parc » dite UP couvre des sites à forte qualité paysagère de type parc urbain : jardin de Ville, parc Paul Mistral, parc Pompidou, parc Valérien Perrin, etc. Ce sont des espaces végétalisés où sont implantés quelques éléments bâtis, en particulier les équipements publics. Elle accueille néanmoins de façon ponctuelle des activités de services, des administrations, des habitations et le cimetière avec ses activités connexes. L’occupation du sol dans cette zone est strictement limitée.

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1re partie Résultats de l’observation

des secteurs urbains situés en lisière de la trame verte

Pour fixer et composer les limites des espaces bâtis en lisière de la trame verte, le PLUi du Grand Lyon s’est attaché à mettre en oeuvre une transition de qualité entre les espaces naturels et les quartiers urbains. Ainsi, dans les secteurs urbains situés en lisière de la trame verte, un zonage Urp limite l’urbanisation aux seules extensions. En zone U et AU, pour renforcer les règles en faveur du végétal, les PLU étudiés ont également recours aux orientations d’aménagement et aux prescriptions graphiques (EBC, L.123-1 7°, terrains urbains cultivés, etc.). Ces deux outils rendent notamment possible l’inscription d’une TVB jusque dans le centre urbain dense.

La trame verte du centre de l’agglomération du Grand Lyon doit s’appuyer sur les grands parcs, la végétation de secteurs bâtis, et certains éléments forts de la géographie (les balmes, le fleuve, les collines). Dans cette optique, les règles appliquées aux « têtes de pont » tels les parcs publics urbains classés en Ul, sont renforcées au niveau des exigences qualitatives au moyen des orientations d’aménagement et des prescriptions graphiques qui précisent les EBC, les espaces végétalisés à mettre en valeur, les espaces végétalisés à créer, etc. De même, pour créer des liaisons végétales entre le cœur de la trame verte et les quartiers urbains et prolonger ainsi la trame verte jusqu’au cœur des espaces urbains, le PLUi du Grand Lyon protège certains espaces agricoles ou naturels situés en secteurs urbains au moyen de la prescription « terrains urbains cultivés ».

2.3.2. Utilisation des articles du règlement écrit du PLU Parmi les 14 articles du règlement des PLU étudiés, plusieurs sont utilisés en faveur de la nature. Parmi eux l’article 13 est de loin, le plus mobilisé.

L’ARTICLE 2 : OCCUPATIONS ET UTILISATIONS DU SOL Les rédacteurs du PLU d’Haguenau ont utilisé l’article 2, listant les « occupations et utilisations du sol admises sous conditions particulières » pour protéger le rôle de corridor écologique des fossés et cours d’eau. A cet effet, il oblige les constructions et installations à respecter un recul de 3 m par rapport aux berges des fossés et de 6 m par rapport aux berges des cours d’eau.

L’ARTICLE 4 : DESSERTE PAR LES RÉSEAUX Cet article définit des modalités d’implantation des réseaux. Sa rédaction dans le PLU d’Haguenau précise que les réseaux doivent être implantés de façon à rendre possible le développement racinaire des plantations ultérieures et en particulier des arbres d’alignement. « la conception et l’implantation des réseaux sous les voies nouvelles doivent permettre la réalisation et garantir la pérennité de plantations d’alignement comportant des arbres de haute tige. » Dans une zone urbaine, destinée à l’accueil d’activités économique (UZ 63), l’article 4 du règlement du PLU de Brest métropole Océane préconise que « les bassins de rétention nécessaires seront paysagés. Le traitement par noues végétalisées est préconisé ».

L’ARTICLE 7 : IMPLANTATION DES CONSTRUCTIONS PAR RAPPORT AUX LIMITES SÉPARATIVES La trame verte et bleue de Rennes inclut les cœurs d’îlots des secteurs pavillonnaires. Pour les préserver de l’urbanisation, l’article 7 est mobilisé et instaure différents niveaux de bandes de constructibilité qui restreignent la possibilité d’urbanisation des fonds de parcelle.

L’ARTICLE 9 : COEFFICIENT D’EMPRISE AU SOL L’utilisation de cet article permet de préserver une part d’espace « vide » sur chaque parcelle en fixant l’emprise maximale autorisée du bâti. Les dispositions de cet article combinées aux dispositions de l’article 13 imposant un taux d’espaces verts, permettent, à l’instar

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du règlement de la zone UAa du PLU d’Haguenau, de maintenir en cas d’opération de renouvellement urbain des espaces libres et donc plantés, dans des tissus urbains traditionnels. En cas de combinaison de ces dispositions, il est utile de veiller à leur cohérence.

L’ARTICLE 11 : ASPECT EXTÉRIEUR DES CONSTRUCTIONS Cet article est utilisé pour la végétalisation des façades extérieures, notamment les toitures, qui sont parfois vues comme une 5e façade et également pour obliger la perméabilité des clôtures en faveur du passage pour la petite faune.

L’article 11 de la zone UP du PLU de Brouckerque permet la végétalisation des façades « les dispositifs d’architecture bioclimatique (murs et toitures végétalisés, verrières, capteurs, etc.) sont autorisés » et prescrit pour les clôtures des modalités en faveur de leur constitution à base de « haies d’essences locales ». « Pour les clôtures maçonnées ou grillagées, des ouvertures de 15 cm x 15 cm seront réalisées au niveau du sol, tous les 5 mètres, non grillagées ».

L’ARTICLE 13 : ESPACES NON BÂTIS Dans les PLU étudiés, l’article 13 est utilisé en faveur du végétal dans les zones N à fort enjeu écologique et dans les zones U, en réponse à des enjeux de cadre de vie concernant principalement la gestion des eaux pluviales, l’atténuation des pics thermiques et la préservation de la qualité de l’air. Cet article peut fixer des obligations qualitatives et quantitatives de plantation sur les espaces non bâtis. ●

Les règles « qualitatives » observées dans PLU concernent principalement : - les types d’essences de plantation (variées, caduques, locales, à capacité de captation et de rétention des polluants etc.)

En réponse à l’orientation du PADD de « tirer parti des avantages apportés par le végétal » et notamment de son rôle d’épuration pour la qualité de l’air, l’article 13 du règlement du PLU de Grenoble indique que le choix des essences de plantation sera effectué en fonction de leur manière de capter les polluants car ils jouent un rôle de barrière filtrante des gaz d’échappement des voies routières : Ex : en zone UM-B : « L’espace végétalisé traité en pleine terre devra être majoritairement d’un seul tenant et composé comme un espace d’agrément. Les choix d’essences et de végétaux sur les espaces libres se feront notamment en fonction de leurs capacités de captation et de rétention des polluants. L’implantation des zones végétalisées pourra intégrer le rôle de «barrière filtrante» qu’elles peuvent jouer par rapport aux gaz d’échappement provenant des voies routières. » Faute de pouvoir les inscrire lisiblement dans le règlement, dont la gestion n’est pas l’objet, l’article 13 du PLU renvoie à une liste d’essences recommandées et proscrites, positionnées ou bien en annexe du règlement lui-même afin d’en accentuer la portée, ou bien en annexe générale du PLU.

Lentilly propose que « les espèces végétales utilisées seront variées et constituées de plusieurs espèces ». Une charte paysagère est annexée au PLU et propose une liste et des combinaisons d’essences à travers des palettes végétales. La CU Dunkerque a intégré directement en annexe de son règlement, une liste des « essences recommandées pour les plantations à réaliser en application de l’article 13 », plutôt que de la faire figurer dans les annexes générales du PLU. Elle comprend deux listes à valeur juridique différente : une liste d’arbres et d’arbustes, et une liste d’essences recommandées et d’essences proscrites pour les plantations en limites séparatives. Cette disposition qui reste sous forme de recommandation est renforcée par son intégration dans le règlement opposable.

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1re partie Résultats de l’observation

- Les modalités de plantations (nombre minimal d’essences différentes par haies, en bosquet, en ligne, en arbuste, à haute tige …

L’article 13 du règlement du PLU de Lentilly précise par exemple que « les aires de stationnement doivent comporter des plantations, à raison d’au moins un arbre à moyenne tige pour quatre places à l’emplacement des stationnements. Les limites de la zone Ui avec les zones naturelles ou agricoles ou résidentielles seront obligatoirement plantées d’arbres de moyenne tige et d’arbustes d’essences locales et variées (trois espèces différentes au minimum) ». Ces dispositions qualitatives ne sont pas reprises par l’ensemble des règlements des PLU. Certaines collectivités, à l’instar d’Haguenau, estiment que leur mise en application est trop complexe, voire impossible dans le cadre de l’instruction des autorisations du droit des sols et préfèrent s’en tenir à des obligations quantitatives.

Les règles « quantitatives » concernent de nombreux items et peuvent déterminer : - un nombre d’arbres minimum par place de stationnement - des ratios de surfaces végétalisées (en pourcentage de l’unité foncière) assortis d’un pourcentage en pleine terre, en fonction des zones. Ce type de ratio est appelé aussi « coefficient de biotope » par d’autres collectivités.

Pour privilégier une forte proportion d’espaces végétalisés, l’article 13 du règlement du PLU de Grenoble, calcule la surface végétalisée en pourcentage de l’unité foncière avec un taux plus élevé pour les grandes parcelles et secteurs hors centre ville. À travers cette règle, l’objectif est d’introduire du végétal dans les espaces centraux qui en sont dépourvus et de maintenir dans les autres quartiers des caractéristiques de tissu urbain plus aéré et végétalisé. Ainsi, selon les zones du PLU l’article 13 impose des ratios différents : • dans les zones N et UP, l’article 13 fait obligation de végétaliser les espaces libres (sans ratio). • dans les zones économiques (UE) la surface végétalisée doit être au moins égale à 10% de l’unité foncière, sauf dans la zone UE-C dans le cas de construction à destination d’habitation où sont appliquées les règles des zones mixtes. • dans les zones mixtes (UM), le pourcentage de réalisation d’espaces verts et le pourcentage de pleine terre changent en fonction de la taille de l’unité foncière et d’une zone à l’autre.

Superficie parcelle inférieure à 500 m2

entre 500 m2 et 1.000 m2,

entre 1.001 m2 et 2000 m2,

supérieur à 2.001 m2

UM-A

UM-B

0

15%

20 %

25%

15%

20% avec 5% pleine terre 25% avec 10% pleine terre

UM-C

UM-D

UM-E

UE-C

40% avec 20% pleine terre

20% avec 10% pleine terre

10%

50% avec 25% pleine terre

30% avec 15% pleine terre

20%

60% avec 30% pleine terre

60% avec 30% pleine terre

40% avec 20% pleine terre

30% avec 10% pleine terre 40% avec 20% pleine terre

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- des mesures compensatoires en fonction du type de végétalisation, au moyen par exemple d’un coefficient de pondération :

L’article 13 du PLU de Grenoble impose des modalités de réalisation de surface végétalisée en appliquant un coefficient de pondération en fonction du type de végétalisation. Il permet de prendre en compte la qualité écologique de la réalisation végétale dans le calcul des surfaces végétalisées. Il s’agit de permettre la réalisation d’espaces alternatifs à ceux en pleine terre. Ainsi, les cheminements piétons, les aires de jeux, les espaces plantés en pleine terre, les toitures terrasses et les dalles de couverture végétalisées avec 50cm de pleine-terre, bénéficieront d’un coefficient de pondération de 1, alors que les toitures-terrasses et les dalles de couverture végétalisées de type toundra se verront affectées un coefficient de 0,5.

Coefficient de pondération 1

0.5

Types d’espaces Cheminements piétons, aires de jeux, espaces plantés en pleine terre, toitures terrasses : dalles de couverture, végétalisées avec 50 cm de pleine terre Toitures-terrasses : dalles de couverture végétalisées de type toundra

À Haguenau, le règlement impose aux unités foncières de l’ensemble des zones U un pourcentage de végétalisation minimum. Ce pourcentage varie de 10% dans le centre à 60% dans des zones de périphérie destinés à accueillir des activités de loisirs. Cette réglementation contribue au maintien d’une gradation végétale centre et périphérie favorable aux échanges de faune entre zones urbaines et zones naturelles. Si le pétitionnaire ne respecte pas cette disposition dans la plupart des zones, il dispose d’une alternative via la réalisation de toitures végétalisées en remplacement des espaces perméables plantés, dans un ratio de 2 m² de toiture réalisés pour 1 m² d’espace perméable initialement nécessaire. Mises bout à bout ces prescriptions contribuent ainsi, à accroître la surface végétalisée sur le territoire, à diversifier les formes et les essences du paysage végétal, en privilégiant les essences locales et non invasives. Les ratios et les mesures compensatoires contribuent à la végétalisation des espaces en zone dense où le foncier disponible est rare, via différents supports (pleine terre, toitures, façades). Au final, cela permet ainsi des continuités biologiques centre – périphérie qui s’appuient sur des cheminements doux, toitures végétalisées etc., des espaces de nature différentes propices à la biodiversité (plusieurs types de milieux naturels et de strates végétales).

LIMITE En revanche, tout comme pour les règles « qualitatives », la mise en œuvre et le suivi sur le terrain des règles quantitatives s’avèrent délicates : comment vérifier le projet final ? Comment vérifier la pérennité à terme, de la végétation imposée ?

2.2.3. Utilisation du règlement graphique pour identifier et protéger le patrimoine naturel à la parcelle Les dispositions graphiques ont la même valeur juridique que les dispositions écrites. Elles ont notamment pour objet l’édiction de dispositions relatives à la protection et la mise en valeur d’ensembles végétaux ou arborés. Plusieurs types de documents graphiques du règlement des PLU étudiés délimitent le patrimoine naturel.

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1re partie Résultats de l’observation

LE PLAN DE ZONAGE GÉNÉRAL du PLU délimite une série d’ensembles à protéger : ●

les « Espaces Boisés Classés » (EBC) sur lesquels la protection est la plus rigoureuse au titre de l’article L130-1 du code de l’urbanisme

À Haguenau, l’essentiel des haies remarquables et espaces boisées en zones agricole et naturelle ont été classées en EBC afin de renforcer leur protection. Cette protection n’est toutefois pas nécessairement à employer sur l’ensemble des boisements de la commune. En effet, sur les massifs de plus 4,5 ha, le Code Rural prend le relais. Ces espaces font l’objet d’un « plan simple de gestion » qui régit la gestion des massifs en question. ●

les « terrains urbains cultivés » est une protection adaptée à des sites cultivés enclavés dans des secteurs urbanisés et faisant l’objet d’une protection particulière au titre du L.123-1 9° du code de l’urbanisme. Il peut s’agir par exemple de vergers ou jardins familiaux. Sur les terrains urbains cultivés inscrits aux documents graphiques, seuls les travaux et constructions légères destinés à leur gestion, à leur mise en valeur sont autorisés. Les PLUi de la CU de Dunkerque et de Lyon/Villeurbanne ont utilisé ce dispositif.

les ensembles paysagers existant sur un ou plusieurs terrains et tout élément végétal identifié en application de l’article L.123-1 7° du Code de l’urbanisme, identifiés pour leur rôle dans le maintien des équilibres écologiques, leur qualité végétale ou arboricole. Il est à noter que suite au Grenelle de l’environnement et à la recodification du code de l’urbanisme, l’article L.123-1 7° est désormais numéroté L.123-1-5 7°.

Plus souple que le classement en EBC, le recours à l’article L.123-1 7° permet d’empêcher toute atteinte à l’intégrité des espaces ou éléments identifiés ou, du moins, à fixer les limites et les conditions de leur destruction. Il est à noter que le caractère déclaratif (le pétitionnaire déposant une déclaration préalable en mairie) limite la portée de la disposition. Toutefois l’efficacité de la disposition est amplifiée si le maire, qui a un mois pour rendre sa décision motivée, peut trouver dans une annexe du PLU, les arguments pour alimenter sa réponse. C’est dans cet esprit, qu’au-delà de la délimitation sur les documents graphiques du règlement, les ensembles à protéger au titre du L.123-1 7° et les EBC, sont également répertoriés dans une liste de protection du patrimoine végétal qui figure en annexe du règlement ou du PLU ou fait l’objet d’une partie distincte.

Grenoble complète son dispositif réglementaire en faveur du végétal, en intégrant dans le dossier relatif au règlement une liste de protection du patrimoine végétal. Celle-ci comprend la liste des arbres remarquables et précise : localisation / type / nom commun / forme (alignement, isolé, groupe, périmètre) / type de protection (EBC ; L.123-1 7°). Distincte des annexes, cette liste figure dans la partie réglementaire au même titre que la liste des emplacements réservés et la protection du patrimoine architecturale. Bien que distinct du règlement, ce positionnement renforce la portée de la recommandation. La pratique du « sur-zonage » (renforcer un zonage au moyen d’une servitude) peut être un premier pas au service d’une gestion ultérieure, car elle conditionne fortement voire en interdit la destruction des éléments constitutifs qui font sa valeur paysagère ou écologique (haie, mare, arbres etc.).

Lentilly a affecté la servitude L.123-1 7° sur le fond d’une parcelle déjà classée N correspondant au passage d’un corridor dans un double objectif : inscrire sa TVB au niveau réglementaire et préserver la qualité écologique du corridor passant en fond de parcelle.

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Corridor en fond de parcelle

Source : PLU Lentilly

PLAN DE ZONAGE SPÉCIFIQUE Certains PLU ont inclus dans leur règlement graphique un plan de zonage spécifique de type « plan du patrimoine végétal » (CU Dunkerque) ou « plan des protections du végétal » (Grenoble). Ce document vient en complément du plan de zonage général et recense plus spécifiquement les ensembles à protéger au titre du L.123-1 7°. Cette individualisation témoigne de l’intérêt porté par la collectivité sur ce patrimoine et en accentue la portée.

LES EMPLACEMENTS RÉSERVÉS POUR LES ÉQUIPEMENTS EN FAVEUR D’ESPACES VERTS Les emplacements réservés sont au nombre des zones spéciales délimitables par le PLU en application de l’article L. 123-1 8°. Réservés aux voies et ouvrages publics, aux installations d’intérêt général, aux espaces verts ou aux programmes de logement social, ces emplacements traduisent un engagement des collectivités publiques relatif aux équipements publics projetés sur leur territoire. Il est à noter que suite au Grenelle de l’environnement et à la recodification du code de l’urbanisme, l’article L. 123-1 8° est désormais numéroté L.123-1-5 8°.

À Brouckerque, les fonds de parcelles privées, situées à la jonction entre une zone urbanisée et la future zone à urbaniser ont fait l’objet d’un emplacement réservé au PLU. Support d’une prairie humide, elles assurent en effet, un rôle de « poumon vert ». Cet outil donne à la commune la maîtrise du foncier en annulant les droits à construire d’une parcelle située en zone U. La commune est prioritaire pour préempter et en cas d’expropriation, les délais de procédure sont réduits. En revanche, la commune a obligation d’acheter en cas de mise en vente. À défaut, l’emplacement réservé est rendu caduque.

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1re partie Résultats de l’observation

Pour s’adapter aux différentes réalités du terrain, la protection réglementaire du patrimoine végétal s’appuie ainsi sur un dispositif gradué qui adapte les exigences réglementaires à la valeur remarquable des boisements, à leur place dans la qualité des paysages et du fonctionnement écologique du territoire, et à leur usage. Les dispositions graphiques en faveur du végétal s’articulent avec la règle écrite en complément ou en substitution du zonage et des articles du code de l’urbanisme. Elles permettent notamment de venir préciser des dispositions réglementaires du PLU, propre à permettre les différents usages. Tous ces outils permettent de préserver et développer des espaces de nature. Ils sont également des outils essentiels à la planification de continuités écologiques jusque dans les centres urbains denses.

3. Les outils complémentaires au PLU mis en œuvre par les collectivités pour mener leur stratégie en faveur de la nature Pour mener à bien leur stratégie en faveur de la nature, les collectivités étudiées ont toutes déployé, parallèlement à leur PLU dont l’objet reste la planification, des démarches de développement, des procédures d’aménagement ou encore des outils d’information et de sensibilisation variés.

3.1. Les démarches stratégiques Différentes démarches ont pu être observées sur les territoires. Elles peuvent être spécifiquement dédiées à la nature en ville ou plus intégrées. ●

PLU/Agenda 21

Différents territoires avaient antérieurement, ou ont mis en œuvre parallèlement au PLU, une démarche d’agenda 21 sur le territoire de la commune ou à une échelle plus vaste, au niveau de l’agglomération. Ces projets de développement durable peuvent avoir, à l’issue d’une démarche concertée avec l’ensemble des parties prenantes, fait émerger des enjeux de préservation et de développement de la nature et des programmes d’actions permettant d’y contribuer. Les enjeux et les objectifs en faveur de la nature identifiés dans le cadre de l’agenda 21 se concrétisent dans les orientations politiques du PADD et le PLU confère un cadre réglementaire à des propositions et objectifs en relation avec la planification urbaine, en les intégrant dans les différents outils qu’il propose (règlement littéral ou écrit, zonage, OAP, servitudes).

La ville d’Haguenau a engagé une démarche de développement territorial durable en 2008 qui a conduit à l’adoption d’un agenda 21. Parmi les axes de ce dernier la réalisation d’un PADD ambitieux en faveur de la nature notamment, ainsi que la gestion différenciée et écologique des espaces verts de la ville sont des axes prioritaires. Cette double volonté de gestion écologique de la nature et d’un développement urbain durable a amené les acteurs à intégrer fortement la thématique des espaces de nature dans l’élaboration du PLU. Inversement, certaines actions programmées au titre de l’Agenda 21 complètent les dispositions réglementaires du PLU. C’est le cas par exemple des programmes de gestion différenciée des espaces verts, de sensibilisation sur la préservation de la biodiversité dans

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les espaces de nature ouverts au public, ou encore le développement de jardins familiaux et partagés. ●

PLU/ Plan Climat Energie Territorial (PCET)

Dans le même esprit, le Plan Climat Energie Territorial (PCET), qui est un projet territorial de développement durable dont la finalité première est la lutte contre le changement climatique, apparaît comme une « source d’arguments » pour intégrer la nature dans les PLU : les enjeux qu’il met en exergue comme les objectifs qu’il fixe justifient les orientations du PADD et les prescriptions du règlement du PLU, qui favorisent la préservation et la valorisation de la nature au service des enjeux d’atténuation et d’adaptation au réchauffement climatique et à ces impacts attendus (météorologiques, sanitaires et sociaux).

Le PCET de la CU de Dunkerque fait de la nature une composante incontournable au service des enjeux d’atténuation et d’adaptation au réchauffement climatique et préconise dans cette optique une série d’actions : « mettre en œuvre un suivi faunistique et floristique pour évaluer les impacts du changement climatique sur la biodiversité », « favoriser le développement et la préservation de zones humides », « améliorer » la gestion des espaces verts pour tendre vers la neutralité carbone ». La concomitance de son élaboration avec l’écriture du PADD du PLUi a contribué à inscrire et justifier les orientations et les prescriptions réglementaires en faveur de la nature du PLUi. Comme pour l’agenda 21, le PCET peut être considéré également comme un outil de déclinaison opérationnelle du PLU : en effet, son plan d’actions stratégiques décline une série d’actions en faveur de la nature qui peuvent compléter les seules dispositions de planification du PLU en allant au-delà de l’objet du PLU : mise en œuvre de stratégie de gestion écologique, développement de jardins partagés etc. En outre, ces actions opérationnelles complémentaires trouvent dans le PCET une source de financement que ne procure pas le PLU.

Villeurbanne s’appuie sur son PCET pour consolider sa stratégie de gestion écologique de ses espaces verts. Ainsi, la gestion raisonnée et «zéro pesticide» actuellement appliquée à ses parcs et jardins municipaux, devra être appliquée à l’entretien des équipements sportifs, des cimetières et de la voirie. Son PCET lui permet également d’inscrire une stratégie globale de jardins urbains partagés. Dans cette optique, le PCET prévoit un état des lieux des différents jardins existants. ●

PLU/ stratégies locales spécifiques à la nature en ville

Certains territoires ont déployé des stratégies de développement dédiées à la nature en ville « Stratégie locale de la biodiversité » (CU Dunkerque) ou de « Schéma directeur des espaces verts » (Plan Paysage et Environnement de Villeurbanne), qui permettent de : - décliner les orientations du PADD en faveur du végétal et notamment celles qui ne peuvent faire l’objet de dispositions réglementaires dans le PLU, - mettre en exergue les enjeux de TVB, de création de surfaces vertes, d’intégration d’exigences de nature dans les futurs projets urbains, dans les PLU en cours d’élaboration, de révision ou de modification, - décliner la mise en œuvre opérationnelle des dispositions du PLU en vue de l’instruction des autorisations d’urbanisme, ou de la mise en œuvre de la TVB (gestion, connaissance), - augmenter à la fois la connaissance et la mobilisation autour de la nature en ville et favoriser ainsi l’acceptation des dispositions règlementaires du PLU.

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1re partie Résultats de l’observation

Un « Projet Paysage et Environnement » (PPE) en cours d’élaboration par Villeurbanne a pour objectif de créer un maillage en faveur des «Trames verte et bleue». Futur schéma directeur des espaces verts de la ville, il sera décliné en une série de fiches-actions et de programmes d’interventions pour les dix années à venir. Les enjeux à dominante foncière expliquent une mise en œuvre assurée par la Direction générale du développement urbain plutôt que la Direction Paysage et Nature : l’enjeu est de relier plus efficacement les espaces de nature et de poursuivre leur création en fonction des possibilités foncières, tout en renforçant la biodiversité. L’enjeu est aussi d’insuffler les exigences dans les grands projets urbains (extension et renforcement du centre-ville, ZAC des Maisons-Neuves, terrain du Rectorat, etc.). Le PPE est aussi conçu comme un outil au service de la déclinaison opérationnelle du PLUi : l’une des actions prévues du « Projet Paysage et Environnement » (PPE) de Villeurbanne, consiste en effet à élaborer une grille d’analyse des projets de permis de construire incluant des critères en faveur du végétal (traitement des limites, clôtures etc.) Ce PPE permet ainsi de dépasser les prescriptions en faveur de la nature du document de planification communautaire, et notamment en faveur de la trame verte d’agglomération, à l’échelle des spécificités de sa commune. Il est également conçu pour venir nourrir les dispositions en faveur de la nature pour la prochaine révision du PLUi et a vocation à y trouver sa traduction. Un groupe de chercheurs de l’INSA du campus universitaire de la Doua participe également à l’élaboration de ce PPE : dans le cadre d’une démarche Eco Campus portée par l’université qui vise à ouvrir le campus sur la ville, les chercheurs de l’INSA vont mener une démarche expérimentale d’identification du fonctionnement écologique, sur plusieurs sites de la commune, entre le parc de la Feyssine et le Rhône. Leurs résultats viendront nourrir le PPE et le futur PLUi communautaire. Pour mettre en œuvre la TVB du territoire, la CU de Dunkerque a élaboré conjointement à son PLUi, une « stratégie locale de la biodiversité ». Les grands chantiers qui la déclinent s’articulent étroitement aux dispositions du PLUi : inscription dans le PLUi de deux orientations d’aménagement spécifique « trame verte et bleue », identification et prescription dans le PLUi de l’ensemble des éléments constitutifs de la TVB au moyen du zonage. Les actions de la SLB vont également audelà du PLUi et déclinent des ambitions en faveur de la gestion de la TVB pour améliorer son fonctionnement écologique : ainsi, les « réservoirs de biodiversité » feront l’objet, dans le cadre de la gestion différenciée, d’un « cahier des charges de gestion spécifique » et des actions en faveur de la nature dans les zones A et U du PLUi incluant les zones d’activités, l’agriculture de proximité, l’agriculture biologique etc. Enfin, toujours dans le cadre de la SLB, des conventions cadre avec des structures d’expertise locales le Groupement Ornithologique et Naturaliste du Nord-Pas-deCalais (GON) et le conservatoire botanique de Bailleul pour l’évaluation et l’enrichissement de la biodiversité ont été signées. Ces documents stratégiques transversaux ou plus thématiques ont vocation à interpeller l’ensemble des politiques de leur collectivité pour en renforcer la cohérence. Ils s’articulent avec le PLU au niveau de la définition de son projet stratégique et de sa mise en œuvre opérationnelle. Ils permettent en effet tout à la fois : - de donner un cadre pour la mise en place d’une stratégie foncière au service de la nature en ville (comme à Rennes par exemple), - d’aller au-delà de l’objet du PLU et contribuer à maintenir et développer la place de la nature en ville, en intervenant sur les plans sociaux (jardins familiaux), de gestion (gestion différenciée), de sensibilisation et de développement de la connaissance de la biodiversité. Ces démarches stratégiques sont menées par des services différents de celui en charge de l’urbanisme. Aussi la cohérence de leurs actions respectives sous-entend un travail concerté et des lieux de rencontre des équipes qui en ont la responsabilité.

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PLU/ stratégies foncières

En dehors des emplacements réservés, utilisés par Brouckerque par exemple, et des opportunités ponctuelles dont les collectivités se saisissent pour acquérir du foncier en faveur de la nature, les collectivités n’ont pas développé de stratégies spécifiquement dédiées à l’acquisition de foncier destiné à la nature. L’acquisition foncière s’opère principalement à l’amiable ou via le droit de préemption urbain. Notons cependant l’opportunité offerte aux territoires du Nord-Pas-de-Calais suite à l’ouverture par l’Etablissement public foncier régional, d’une ligne budgétaire dédiée au portage foncier pour la trame verte et bleue.

3.2. Les procédures ●

ZPPAUP

La Zone de protection du patrimoine architectural, urbain et paysager (ZPPAUP), et depuis le Grenelle de l’environnement, l’Aire de mise en valeur de l’architecture et du patrimoine (AMVAP) qui la remplace, apparaît comme un outil au service de la protection de la nature en ville. Servitude, son règlement qui s’impose à celui du PLU permet de renforcer les exigences en faveur de la nature dans un secteur patrimonial et d’ouvrir la notion de protection du patrimoine à la dimension végétale.

La ZPPAUP (en cours de révision) des Gratte-ciel de Villeurbanne traite de la nature en ville. Le règlement de cette ZPPAUP, située en zone U, définit pour chacun de ses 6 secteurs des dispositions relatives aux « espaces libres et espaces verts » en faveur de la nature en ville. Elles prennent la forme de principes, d’orientations d’aménagement (aménager les courettes en jardins ; renforcer la structure végétale) et de dispositions relatives aux matériaux et essences végétales. Celles-ci vont jusqu’à imposer des types de compositions arbustives et des essences particulières. ●

ZAC

Procédures à vocation opérationnelle, les ZAC prescrivent des dispositions en faveur de la nature à la fois dans les cahiers des charges de cession de terrain, dans leur règlement graphique (plans masse) et leur règlement écrit, notamment dans leur article 13.

Le règlement de la ZAC de Vigny Musset reprend l’article 13 de la zone UM-F du PLU de Grenoble : 1- UM-F-1 1. Les cœurs d’îlots ou espaces privés plantés repérés au plan de masse, seront traités en espaces verts. Le traitement des cœurs d’îlot fera l’objet d’une étude unique pour la totalité de la surface. 2. Il y sera planté au minimum un arbre de haute tige pour 300 m2 de l’emprise de l’îlot délimitée au plan de masse. 4. Les espaces libres compris entre l’espace public et les constructions seront traités en cohérence avec l’espace public minéral ou végétal. 5. Les terrasses des 5èmes étages seront plantées sur une surface égale à 5% de leur surface d’arbustes dans des jardinières contenant une profondeur minimale de terre végétale de 0,80 m et large d’au moins 0,80 m. 1- 2- Pour le sous-secteur UM-F-1a Toute la surface du cœur d’îlot sera aménagée en jardin : dans le cas d’une dalle de parking la hauteur minimum de terre sera de 0,60 m. 1- 3- Pour le sous-secteur UM-F-1b 50% de la surface non bâtie sera plantée.

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1re partie Résultats de l’observation

1- 4- UM-F-2, UM-F-3, UM-F-4 En UM-F-2, UM-F-3 et UM-F-4, les espaces plantés occuperont tous les espaces libres non utilisés aux fins de constructions, de voiries, de stationnement, d’aires de stockage, de cheminement piéton, d’aires de jeux... Dans le PLU de Grenoble, les plans masse des ZAC prescrivent des espaces publics à usages d’espaces verts et des espaces végétalisés en pleine terre. Ainsi, le plan de masse de la ZAC de Vigny – Musset inscrit des « espaces publics autres que voirie à usage d’espace vert » ; même prescription pour celui de la ZAC de Bonnes qui inscrit en outre un « Espace végétalisé en pleine terre ». À Rennes, la ZAC de la Courrouze met en œuvre des principes de continuité écologique entre le parc de loisirs de la Prévalaye et le centre-ville de Rennes. De plus le patrimoine boisé des anciennes friches industrielles et militaires a été conservé et valorisé. En complément des règlements de ZAC et pour en accompagner leurs prescriptions, une charte de Développement Durable est cosignée entre Brest Métropole Océane, Brest Métropole Aménagement et le promoteur. Elle est destinée à favoriser, lors des études et de la réalisation du parc d’activités de Lavallot Nord à Guipavas, un aménagement durable par une meilleure gestion de l’eau et des espaces naturels, notamment. Elle comprend 7 axes dont « un projet qui contribue à la qualité de paysagère et écologique de l’entrée de ville », « la prise en compte des sujétions de gestion et d’entretien », « un suivi des objectifs à toutes les étapes de l’opération ». Définies de manière très fine, les dispositions réglementaires se superposent et renforcent la place de la nature dans les espaces concernés.

3.3. Les outils et démarches de sensibilisation et d’accompagnement En complément et pour rendre plus accessibles les prescriptions du PLU, les territoires ont mis en place des documents et/ou des lieux d’échanges permettant à la fois de sensibiliser et de mobiliser les acteurs privés et publics autour de la prise en compte de la nature dans les projets d’aménagement. Ainsi on distingue des recueils de recommandations et des groupes thématiques d’échanges. ●

Des recueils de recommandations

Les collectivités ont mis en place des recueils de recommandations, sous la forme de guides, cahiers ou chartes afin d’aider à la mise en œuvre des dispositions en faveur de la nature. Ils sont destinés aux porteurs de projets et aux services instructeurs. Ces documents sont situés en annexe du PLU qui y fait explicitement référence dans ses dispositions réglementaires ou non règlementaires, ou peuvent être réalisés à postériori. La charte paysagère et sa palette végétale annexée au PLU de Lentilly a déjà été évoquée. D’autres documents de ce type existent, comme par exemple :

La CU de Dunkerque a annexé à son PLUi un Cahier de recommandations architecturales urbaines et paysagères (CRAUP) qui est conçu comme « le complément qualitatif indispensable des articles du règlement du PLUi ». Elaboré comme un document évolutif, il vise à faciliter la lecture et l’illustration des prescriptions réglementaires. Il définit notamment des principes généraux en faveur du végétal, lors de la réalisation d’opérations de construction et d’aménagement. Une rubrique concerne par exemple l’aménagement le long des voies d’eau et les principes à respecter en faveur de la TVB. C’est l’outil majeur sur lequel les instructeurs des permis de construire s’appuient pour conseiller les pétitionnaires.

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Le Guide « l’ABC de la qualité environnementale dans l’architecture et l’urbanisme » (2006) de Grenoble est un document de référence, à caractère méthodologique, pédagogique et incitatif, son objectif est de promouvoir l’habitat durable auprès des professionnels et de la population. Il préconise des dispositions en faveur de la nature comme outil de confort thermique au service du rafraichîssement des espaces publics et des bâtiments. Il n’est pas annexé au PLU mais les deux documents sont étroitement articulés l’un a l’autre : chacune de ses préconisations du guide cite explicitement les éléments du PLU qui y réfèrent. De même le PLU y fait référence à plusieurs reprises : dans le PADD par exemple, il est cité comme un outil permettant d’encourager la haute qualité environnementale des projets et répondre à l’orientation « promouvoir une ville écologique » et dans les principes généraux des orientations d’aménagement en faveur d’une « architecture bioclimatique ». Cette articulation étroite par le biais de références inscrites judicieusement dans l’un et l’autre des deux documents, contribuent à augmenter la portée de ce document non réglementaire et faire du guide, un outil fondamental et reconnu de mise en œuvre de PLU en faveur du végétal. ●

Des groupes thématiques d’échange pour faire le lien entre planification, connaissance et gestion des espaces de nature

Des groupes thématiques d’échange ont été créés pour appréhender la gestion, la connaissance, l’instruction des permis de construire. Regroupant plusieurs types d’acteurs, ils ont vocation à rapprocher les pratiques et mettre en commun les compétences, les connaissances et les enjeux pour régler les problèmes techniques et faciliter la concertation lors de la mise en œuvre d’interventions conjointes.

Sur le territoire de la CU Dunkerque, la gestion des « espaces verts publics » est partagée : les communes pour les espaces verts urbains, la CU Dunkerque pour les grands espaces verts périurbains, le Conseil Général pour les espaces du Conservatoire National du Littoral et les bandes enherbées des routes départementales, les Voies navigables pour les berges des canaux, les sections de wateringues pour les cours d’eau pour la conditionnalité 2008, le Port dans son territoire. Depuis une dizaine d’années, l’ensemble des gestionnaires d’espaces verts du territoire de la CU Dunkerque sont réunis dans le cadre d’un groupe d’échange thématique « gestion différenciée ». Piloté par la CU Dunkerque, le but est de rapprocher les pratiques de gestion et mettre en commun les compétences afin de régler les problèmes techniques et de faciliter la concertation lors de la mise en œuvre d’interventions conjointes. En 2010, dans le cadre de la Stratégie Locale de la Biodiversité, l’ouverture de ce groupe d’échange à d’autres partenaires et experts, naturalistes, urbanistes, communication (Agence d’urbanisme, associations environnementales etc.) a conduit à la création d’un second groupe d’échange thématique « Biodiversité ». Dans le cadre d’un partenariat entre l’AGUR (Agence d’urbanisme Flandres-Dunkerque) et le GON (groupement ornithologique et naturaliste du Nord Pas de Calais), des fiches pédagogiques traitant de l’intégration de la biodiversité dans les aménagements et le bâti prescrits dans le PLU de Brouckerque, sont en cours de rédaction. Elles sont destinées aux élus et à la Direction Départementale des Territoires et de la Mer (DDTM) qui instruit les dossiers d’urbanisme.

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Recommandations

pour une intégration ambitieuse de la nature en ville dans le PLU

L’analyse des documents, les entretiens téléphoniques et un atelier de co-production avec les acteurs de la planification des territoires du panel d’étude, nous permettent de dégager une série de recommandations pour mieux prendre en compte la nature à toutes les phases du PLU, depuis son élaboration jusqu’à sa mise en oeuvre.

1. Prendre le PLU pour ce qu’il est Bien que son objet traite avant tout la règlementation de l’ouverture des zones à l’urbanisation et la définition des usages du sol, l’outil PLU peut néanmoins contribuer véritablement à protéger et développer la nature dans la ville, au moyen d’une appréhension volontariste et stratégique de l’outil. L’efficacité de son utilisation s’appuie sur l’ensemble des éléments constitutifs du document et passe notamment par un approfondissement de l’état initial de l’environnement, un renforcement du PADD, la formulation d’orientations d’aménagement ambitieuses et l’utilisation optimisée des outils réglementaires.

1.1. Approfondir l’état initial de l’environnement (EIE) La connaissance du patrimoine naturel de son territoire et de ses enjeux est un préalable fondamental à l’inscription de dispositions en faveur de la nature dans le PLU. Dans cette optique, l’État initial de l’environnement (EIE) doit être le plus précis et le plus global possible pour rendre compte de l’état de la biodiversité et des interactions existantes, autant territoriales que thématiques (écologique, social et économique). Au-delà du seul inventaire des espaces et espèces remarquables, il s’agit ainsi d’identifier la nature ordinaire dans les espaces urbanisés, privés comme publics, et d’appréhender le fonctionnement écologique du territoire et ses connexions, au sein d’un espace plus vaste que le périmètre du PLU. La mise en relation du patrimoine naturel avec les services rendus au citadin (approche sociale et économique) complète l’analyse et permet d’identifier les espaces clefs pour une trame verte et bleue à vocation multifonctionnelle sur le territoire. Pour établir un EIE approfondi, les collectivités peuvent s’appuyer sur un certain nombre d’outils et d’acteurs. L’exhaustivité du porter à connaissance des services de l’État est essentielle et à tout intérêt à être combiné avec le « point de vue  » de l’État précisant les enjeux, afin que le territoire puisse élaborer un premier cadrage quant aux études à mener.

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Le maître d’ouvrage du PLU a également tout intérêt à impliquer les associations de quartiers pour leur expertise d’usage, et surtout les associations naturalistes de son territoire pour recueillir de la donnée « terrain ». D’abord, parce que leur très bonne connaissance du terrain, en toutes saisons et souvent plus précise que celle des bureaux d’études apporte une plus-value non négligeable aux études. Ensuite pour le message implicite qu’elles véhiculent : outre leur contact avec la population, elles donnent au PLU un « cachet environnemental de bonne foi », sorte de gage d’acceptabilité sociale du projet. Il est important néanmoins d’encadrer cette participation afin de faire évoluer l’action militante vers plus de professionnalisme, au moyen d’un cahier des charges précisant les besoins et les résultats attendus (et notamment la définition d’enjeux). Il s’agira également de donner une valeur scientifique à leur production via la validation d’un organisme scientifique de type conservatoire botanique. A l’instar de Rennes ou Brest métropole Océane, la mobilisation des étudiants et des chercheurs contribuera également à enrichir l’expertise. Enfin, dans certains territoires, les niveaux supra (Région, Département) peuvent être mobilisés pour mettre à disposition leurs données, tel le Département de l’Isère pour le PLU de Saint Martin d’Uriage et aussi, pour soutenir le recensement de la donnée au niveau local. C’est ainsi, qu’au titre d’un financement régional, le Groupement ornithologique du Nord et l’Agence d’urbanisme Flandres Dunkerque ont mené une étude « corridors ». Réalisée directement sur le terrain, cette étude a permis de préciser au niveau local et parcellaire, le tracé indicatif des continuités écologiques inscrites dans le Scot Flandres Dunkerque et de prescrire dans le règlement du PLU des dispositions en faveur de leur préservation. Ces données contribueront à terme à alimenter la stratégie régionale en faveur de la biodiversité (SRCE notamment). Plus globalement, l’enjeu de cette dynamique de collecte de données est bien de la faire perdurer dans le cadre d’inventaires permanents, de la formaliser pour l’exploiter grâce aux outils SIG et de la mettre à disposition de l’ensemble des partenaires, des territoires et des services à des fins d’évaluation et d’aide à la décision. En termes de méthode, l’étude peut comporter deux temps : un premier temps consacré à un diagnostic global du patrimoine naturel de la collectivité qui détermine des secteurs à enjeux, nécessitant des études plus fines, et des « espèces cibles » pour lesquelles le territoire a des responsabilités. Le second temps permet d’une part, d’affiner l’analyse des secteurs à enjeux et d’autre part, de définir à partir des espèces cibles et de leurs habitats, les corridors écologiques à inscrire au PLU, intégrant des espaces publics et privés. Techniquement, cette modulation en deux temps de l’EIE est réalisable au moyen d’un marché contenant une tranche ferme et une tranche conditionnelle (cette dernière comprenant un marché à bons de commande). Plus globalement, dans le rapport de présentation, une prise en compte qualitative de la nature en ville dans l’EIE permet d’étayer le discours de justification des choix du parti d’urbanisme retenu.

1.2. Renforcer le PADD en faveur de la nature et de ses connexions Engagement politique et véritable colonne vertébrale du PLU, le PADD, même non opposable, est un document fondamental pour inscrire la préservation et le développement de la place de la nature dans le projet urbain, en expliquant les enjeux et les moyens d’y répondre. Il doit traduire lisiblement dans ses orientations une Trame verte et bleue au sein d’un chapitre individualisé (la TVB comme armature de la planification urbaine par exemple) ou bien transversalement en précisant les dispositions contractuelles (guide) ou réglementaires qui seront portées par le PLU en sa faveur. Une cartographie du patrimoine végétal à des fins pédagogiques l’assortira utilement.

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2e partie Recommandations pour une intégration ambitieuse de la nature en ville dans le PLU

1.3. S’appuyer sur des orientations d’aménagement (OA) ambitieuses Alors que le règlement prescrit des dispositions relatives à la vocation du sol, l’orientation d’aménagement définit des objectifs qualitatifs à atteindre pour certains secteurs d’urbanisation future, de renouvellement urbain et même d’aménagement d’espaces verts (Rennes). A ce titre, elle complète le règlement en prescrivant les dispositions qualitatives qui ne sont pas du ressort du règlement. Souple à mettre en œuvre, elle doit être néanmoins compatible avec les orientations définies dans le PADD : en cas de défaut d’interprétation, son application peut ainsi devenir conflictuelle. Or, la tendance au verdissement du PLU promet une montée en puissance de l’utilisation et des ambitions inscrites dans l’OA en faveur de la nature en ville. L’usage optimisé des OA exige dès lors, des services instructeurs, une capacité d’analyse et d’interprétation du PADD permettant d’évaluer la compatibilité d’un projet urbain avec l’esprit du projet d’aménagement porté par l’orientation d’aménagement, d’où une professionnalisation nécessaire des services instructeurs vers un niveau de compétence plus élevé (formation, intégration de cadres A etc.).

1.4. Optimiser les outils règlementaires du PLU Au plan règlementaire, le zonage peut être optimisé en pratiquant le « sur-zonage » au moyen des servitudes. Cette technique contribue à préciser la vocation d’un espace de nature, à en renforcer la protection et à anticiper sa gestion ultérieure. En effet, une zone classée N n’interdit pas de reboucher une mare ou d’araser une haie. En sur-zonant au moyen de servitudes, telles l’EBC ou le L. 123-1-5 7°, le règlement assure ainsi, la protection d’une structure bocagère ou le fonctionnement écologique d’un corridor, ceci jusque dans les tissus urbains denses. Mais cela ne garantit pas une bonne application de la règle sur le terrain. Dans cette optique, les collectivités ont tout intérêt à accompagner les dispositions écrites dans les articles du règlement du PLU par une sensibilisation des usagers. L’expérience montre en effet, que les prescriptions en faveur de la nature sont moins facilement appréhendées par les grilles d’instruction que celles relatives au bâti. Il en va de même au plan pratique, le contrôle de la règle sur le bâti étant moins complexe que le contrôle sur les espaces plantés. Par ailleurs, pour que les règles soient efficaces sur le terrain, elles doivent être comprises par les usagers et permettre de dépasser les représentations sociales, parfois négatives, de la nature : l’application de la perméabilité des clôtures peut par exemple se heurter au besoin du citadin de contrôler la faune qui investit son jardin. Ainsi, pour l’application des articles 13, prescrivant des modalités quantitatives et qualitatives de végétalisation, et 11, prescrivant la perméabilité des clôtures, un accompagnement pédagogique des usagers, des jardineries, des services instructeurs etc. est fondamental. La phase de concertation peut être un moment opportun pour cette sensibilisation sur les enjeux de la nature, en portant à la fois sur les grands principes et sur les points de détails, afin d’en faciliter l’acceptabilité sociale. Notons enfin, l’importance stratégique du positionnement de références non réglementaires en faveur du végétal au sein du PLU. L’inscription d’une recommandation dans la partie réglementaire a en effet, tendance à en accentuer la portée voire à en faire rapidement, une obligation de fait : mettre en perspective par exemple, les dispositions de l’article 13 avec une liste d’espèces à planter « recommandées » inscrites en annexe, permet d’accentuer la portée de cette liste. Pour les recommandations spécifiquement en faveur de la nature, cette pratique s’avère d’ailleurs plus efficace qu’un cahier de recommandations généralistes de développement durable, placé en annexe et souvent « oublié » ou dans lequel la nature n’occupe qu’une place secondaire.

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2. Accompagner le PLU En prescrivant la vocation du sol, le PLU est un bon outil pour protéger et développer des surfaces de nature en ville. Pour compléter et optimiser son action, il est néanmoins pertinent de l’articuler avec d’autres outils et démarches. Il s’agit notamment d’articuler le PLU avec des programmes d’actions, de développer l’ingénierie de projet, de sensibiliser l’ensemble des acteurs aux enjeux et aux prescriptions en faveur de la nature à toutes les étapes du PLU :

2.1. Articuler le PLU avec des programmes stratégiques et opérationnels Pour inciter, décliner et compléter la planification réglementaire, le PLU a tout intérêt à s’appuyer sur un certain nombre d’outils de nature et de finalité différentes : procédures opérationnelles de portée réglementaire de type ZAC et démarches stratégiques de type schéma directeur des espaces verts, stratégie locale pour la biodiversité, agenda 21 et PCET. En amont, cet arsenal nourrit le PLU dans le sens d’une incitation à mieux prendre en compte l’enjeu de la végétalisation dans le document de planification. En aval, ces outils contribuent à la déclinaison stratégique et opérationnelle des orientations du PADD en faveur de la nature, qui ne peuvent s’inscrire dans le règlement - en les traduisant par exemple dans les fiches-action de ces documents, qui précisent maître d’ouvrage, délais, budget, partenaires etc, - et permettent de bénéficier de financements. De son côté le PLU donne un cadre réglementaire aux orientations en faveur du végétal inscrites dans ces documents. Tout l’enjeu est de mettre ces outils au service de la cohérence du projet politique global. Pour la nature en ville, cela peut passer par exemple par des phases d’élaboration simultanées entre ces documents (élaborer le PCET en même temps que le diagnostic et le PADD du PLU à l’instar de la CU de Dunkerque) ou par l’inscription dans les règlements de ZAC et de ZPPAUP de dispositions volontaristes en faveur de la nature (l’article 13 de la ZAC de Brest Métropole Océane) Enfin, pour les acteurs du PLU, la perspective de devoir assumer la nouvelle fonction donnée au PLU par le Grenelle, de « préservation et remise en bon état des continuités écologiques », implique d’articuler le PLU avec un « plan vert », déterminant les liaisons à construire et un plan de gestion de la nature incluant un plan d’actions, des porteurs et des financements (à l’instar du SAGE pour la gestion des eaux). Cette solution apparaît préférable pour les acteurs, à l’ajout de nouvelles dispositions réglementaires.

2.2. Adapter l’ingénierie, coordonner les compétences L’intégration de la nature dans le projet d’urbanisme implique le recours à de nouvelles compétences techniques et connaissances et de fait exige une adaptation de l’ingénierie de projet qui porte tout autant sur la qualification que sur la méthode de travail. Pour identifier la biodiversité, ses enjeux pour le territoire et instruire les demandes de permis de construire, l’ingénierie doit en effet intégrer de nouveaux métiers tels l’écologue (CU de Dunkerque), ou encore les associations naturalistes pour leur connaissance du patrimoine naturel local. Intégrant de nouvelles compétences techniques, l’ingénierie de projet doit permettre également une vision globale grâce à un mode de travail transversal : cela peut se traduire par la création d’un comité et d’outils (grille de lecture, cartographie, typologie) conçus pour prendre en compte d’une part, les compétences et les connaissances de chacun et d’autre part, les politiques sectorielles les plus concernées par le sujet (espaces verts, urbanisme, environnement, déplacements, voirie) lors de la définition des projets et l’instruction des

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2e partie Recommandations pour une intégration ambitieuse de la nature en ville dans le PLU

permis. Grenoble a conçu ainsi, une charte des espaces publics à l’échelle communale afin que les travaux de voirie soient l’occasion d’une végétalisation des aménagements. Les réflexions doivent s’articuler également avec les dispositions et les échelles supra (le SCoT, les stratégies et actions des Départements, la stratégie régionale de biodiversité et dès 2013, le Schéma régional de cohérence écologique) permettant la prise en compte du périurbain (agriculture) et des territoires connexes. Dans cette optique, un animateur capable de tisser du lien entre les différents protagonistes et des outils d’aide à la décision seront les bienvenus. Enfin, dans le cadre du suivi et de la mise en œuvre des SCoT, il paraît essentiel d’associer les acteurs du SCoT (maître d’ouvrage ou maître d’œuvre) à l’élaboration des PLU pour optimiser la prise en compte de la nature dans le PLU : l’AGUR maître d’œuvre du SCoT Flandres Dunkerque par exemple, est aussi maître d’œuvre (en tout ou partie) des PLU de la CU de Dunkerque et de Brouckerque.

2.3. Sensibiliser l’ensemble des acteurs Aujourd’hui, le développement de la nature est la condition du développement urbain au regard de la demande sociale et des nouvelles exigences réglementaires. La place de la nature dans le PLU n’est plus reléguable au second plan, au risque de le voir rejeté par les services de l’Etat ou par la société civile. Et pour que la règle soit appliquée, elle doit être partagée et comprise par le plus grand nombre. Dans cette optique, la sensibilisation dès l’amont du projet, autant en externe qu’en interne est un facteur essentiel. En organisant une gouvernance d’acteurs aux logiques potentiellement contradictoires, l’élaboration du PLU est une occasion de les anticiper et de définir un projet urbain partagé par tous. Ainsi, les services de l’Etat, associations et agriculteurs sont à associer dès l’amont et notamment à trois étapes stratégiques : l’élaboration du diagnostic, la définition des orientations du PADD et le projet d’arrêt de PLU. La sensibilisation des citadins aux enjeux de nature trouvera quant à elle, plus d’écho avec une entrée « cadre de vie » ou « santé », plutôt que « biodiversité », tant que cette notion reste scientifiquement connotée. Il s’agit également d’éviter la destruction du patrimoine naturel présent sur leur terrain : en effet, beaucoup de propriétaires et de locataires ignorent la valeur écologique de leur parcelle (présence d’un arbre remarquable, d’une faune/flore particulière). De même, nombre d’urbains ont peu de notions quant à l’impact de leurs pratiques sur la biodiversité : comment couper un arbre, jardiner au naturel, que planter etc. ? Ici, la sensibilisation passe par des outils de type guides et charte de recommandations voire des démarches complémentaires dans le cadre d’opérations de communication. La cartographie, l’usage de la photographie aérienne sont aussi de bons outils pour communiquer sur les enjeux de la nature dans la ville. Enfin, la sensibilisation des services est capitale pour la mise en œuvre des dispositions du PLU en faveur de la nature. Elle touchera plus spécifiquement, les services voirie et les maîtres d’ouvrage des infrastructures, pour établir des connexions (plutôt que des barrières), les services espaces verts pour adopter des modes de gestion compatibles avec les principes de connexion. Elle s’attachera aussi aux services instructeurs des permis de construire et d’aménager chargés de faire appliquer la règle, en s’appuyant sur une organisation de type projet (Brest Métropole Océane, Grenoble): réunions interservices pour un regard transversal, avis d’un écologue-conseil, association systématique d’un référent espaces verts, formation des services, élaboration d’outils d’accompagnement et de sensibilisation (PADD simplifié, guide de recommandations, grille de lecture, outil d’auto-évaluation pour les pétitionnaires). Une autre opportunité de sensibilisation consiste enfin, à accompagner le pétitionnaire en amont de son projet pour lui permettre de le réviser le cas échéant, avant son dépôt en instruction.

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3. Renouveler les stratégies d’intervention Au-délà de l’accompagnement du PLU, réussir l’intégration de la nature en ville nécéssite de s’ouvrir à l’expérimentation et aux opportunités.

3.1. Saisir les opportunités foncières Plusieurs outils contribuent à mettre en œuvre une politique foncière volontariste et sur le long terme en faveur de la nature tels, le classement en Espace naturel sensible (ENS), l’utilisation du droit de préemption urbain (DPU) ou l’inscription au PLU d’emplacements réservés. L’analyse révèle néanmoins que, face à la faible disponibilité et à la difficulté financière d’acquérir du foncier, notamment en tissu dense, c’est surtout le jeu des opportunités qui fait la stratégie foncière. Lorsqu’une parcelle est déjà inconstructible les collectivités préfèrent d’ailleurs conventionner pour sa gestion plutôt que d’en faire l’acquisition. Or, avec les dispositions du Grenelle en faveur de la trame verte et bleue, l’enjeu majeur aujourd’hui appelle à définir une stratégie foncière permettant la « préservation et la remise en état des continuités écologiques ». Face aux difficultés foncières en milieu urbain, l’un des moyens est d’introduire des corridors systématiquement dans les opérations de renouvellement urbain et d’inscrire ainsi ces continuités dans le PLU par le zonage, le sur-zonage et le règlement, jusque dans le tissu dense. De plus, un changement de posture est également nécessaire en faveur d’une préservation avec reconstruction à partir du patrimoine préservé dans ces opérations, où prévaut encore souvent une action systématique de destruction-reconstruction du patrimoine arboré. Plus globalement, il s’agit d’abord de réglementer pour empêcher la destruction avant de réglementer pour augmenter le végétal.

3.2. Expérimenter Le PLU n’est pas un outil figé et il est opportun d’enrichir le document au fur et à mesure des études et de l’adapter à l’occasion des modifications/révisions, en faisant évoluer les règles. Fort de ces constats issus du terrain, le service espaces verts de Grenoble a ainsi contribué à faire évoluer l’article 13, pour une meilleure organisation des espaces verts. En outre, cette « stratégie des petits pas » a un double objectif de sensibilisation et d’expérimentation : il s’agit par exemple d’appliquer une réglementation volontariste en faveur de la nature en ville, d’abord sur un secteur du PLU et d’accompagner les pétitionnaires. Si elle s’avère concluante, elle pourra être appliquée à d’autre secteurs du PLU au fur et à mesure des révisions et des modifications. L’outil ZAC peut aller dans ce sens. Un autre exemple consiste à introduire d’abord dans les annexes, des recommandations à des fins de sensibilisation et d’expérimentation (charte etc.) puis de les inscrire dans le règlement à l’occasion d’une révision ou d’une modification de PLU (Grenoble et CU de Dunkerque). Mieux intégrer la nature dans le PLU passe ainsi par une utilisation efficace de sa palette d’outils : approfondir l’EIE, formuler des ambitions fortes en faveur de la nature dans le PADD, s’appuyer sur les orientations d’aménagement pour dépasser le règlement et concrétiser les ambitions du projet urbain. Cette optimisation est d’autant plus opérante qu’elle peut s’appuyer sur un certain nombre d’outils d’accompagnement - programmes d’actions stratégiques et opérationnels, ingénierie adaptée, sensibilisation des acteurs (élus, services, aménageurs, habitants etc.) - et de stratégies d’intervention renouvelées.

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Annexes

Glossaire EBC

Espace boisé classé

EIE

Etat initial de l’environnement

FRAPNA

Fédération Rhône Alpes de protection de la nature

CORA

Centre Ornithologique Rhône-Alpes

GON

Groupe Ornithologique et Naturaliste du Nord-Pas-de-Calais

OA/OAP

Orientation d’aménagement et de programmation

PADD

Projet d’aménagement et de développement durables

PCET

Plan climat énergie territorial

PLU

Plan local d’urbanisme

PLUi

Plan local d’urbanisme intercommunal

SAGE

Schéma d’aménagement et de gestion des eaux

SCoT

Schéma de cohérence territoriale

TVB

Trame verte et bleue

ZAC

Zone d’aménagement concerté

ZNIEFF

Zone naturelle d’intérêt écologique faunistique et floristique

ZPPAUP

Zone de protection du patrimoine architectural, urbain et paysager

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Collectivités étudiés et personnes ayant contribué à l’étude Collectivités CA Rennes Métropole Pierre BENABEN, Chef du service urbanisme, Direction des études urbaines CU de Brest Métropole Océane Anne-Marie ARGOUARCH’, responsable de l’atelier données et études urbaines et Régine DARAS, Directrice du service écologie urbaine CU Dunkerque Grand Littoral Emmanuelle LEROY, Directrice de la planification Ville de Brouckerque Xavier CHELKOWSKI, écologue-urbaniste à l’AGUR Ville de Grenoble Pascale MAURY, urbaniste, Service prospective urbaine Ville de Haguenau Reynald Bavay, Directeur général de l’administration et Emilie KNOBLOCH, Directrice adjointe à l’urbanisme, Pôle Aménagement du territoire Ville de Lentilly Jacques VIAL, Maire et Philippe GRIMONET, Adjoint à l’urbanisme Ville de Saint-Martin d’Uriage Nicolas MILESI, responsable de l’urbanisme Ville de Villeurbanne / CU du Grand Lyon Franck NEYRON, chargé de mission développement durable

Agences d’urbanisme Agence d’urbanisme de l’agglomération strasbourgeoise (ADEUS) Christian DUPONT, chef de projet Scot Agence d’urbanisme et de développement de la région Flandre Dunkerque (AGUR) Xavier CHELKOWSKI, écologue-urbaniste

Experts extérieurs CETE de l’Ouest Céline CARDIN, chargé d’étude aménagement durable CERTU Emmanuel BOUTEFEU, chargé d’étude air-bruit-nature et Florian RAZE, chargé d’études planification

Etd remercie l’ensemble des acteurs pour leur participation Cette note a été réalisée par Etd (Christopher de LABURTHE, Tiphaine KERVADEC, Isabelle ROBINOT-BERTRAND. La relecture a été assurée par le CETE Ouest (Céline CARDIN)

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n tes Catalogue des notes disponibles gratuitement en téléchargement sur notre site www.projetdeterritoire.com / Rubrique Nos Publications / Notes d’Etd

Développement durable Agendas 21 et compétences l Les stratégies d’amélioration continue dans les agendas 21 : quelles réalités ? l Les démarches d’évaluation dans les agendas 21 locaux. La mise en oeuvre de l’évaluation : frein et limites l Volet social des Agendas 21 et compétences des collectivités

l

mars 2010 avr. 2008 déc. 2007 mai 2011

Développement économique

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Économie résidentielle - Du diagnostic à la stratégie Le bois local dans l’urbanisme et la construction Pistes d’actions pour développer l’économie des territoires ruraux Recourir au bois local dans la commande publique - Guide de recommandations Le bois des forêts françaises : Une opportunité de développement pour les territoires ruraux Les territoires dans les stratégies de développement économique des Régions

févr. 2011 déc. 2010 nov. 2010 mars 2009 janv. 2008

Energie-Environnement

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Comment la nature s’intègre dans les politiques des territoires urbains ? La concertation dans la conduite d’un Plan Climat-Énergie Territorial Un diagnostic énergie/gaz à effet de serre à l’échelle de mon territoire Les facteurs clés de succès des projets touristiques en milieu rural Biodiversité et territoires : la nature et la ville durable

nov. 2010 oct. 2010 oct. 2010 févr. 2010 janv. 2010

Gestion de l’espace-Urbanisme La contribution des schémas de cohérence territoriale aux enjeux de développement économique des territoires l La prise en compte de l’énergie et du climat dans les SCoT l Les coûts de l’élaboration d’un SCoT

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oct. 2011 juil. 2009 juin 2008


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Association loi de 1901 présidée par Marc Censi, Etd assure une mission d’intérêt général au service des collectivités et des intercommunalités, et les accompagne dans l'élaboration et la mise en œuvre de leurs projets. À ce titre, depuis 2002 Etd bénéficie du soutien de la Délégation interministérielle à l’aménagement du territoire et à l’attractivité régionale et de la Caisse des dépôts.

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