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Curso de Ética Tributaria y Ciudadanía Fiscal Lección 1 Cuestiones sobre Ética Y Corrupción .


Curso Ética Tributaria y Ciudadanía Fiscal

1.

CUESTIONES SOBRE ÉTICA Y CORRUPCIÓN

“A veces es más fácil luchar por los principios que vivir de acuerdo a ellos” Adlai Stevenson (1900-1965)

INTRODUCCIÓN En esta primera Lección del curso se estudiarán de manera resumida, diferentes definiciones de ética, de términos afines y de corrupción como elementos importantes para comprender el alcance de los conceptos. No se trata de realizar análisis filosóficos del concepto de ética que lleven a una reflexión profunda de las acepciones, consideraciones y comprensiones que a lo largo de la historia le han dado diversos estudiosos de la materia, sino que a partir de definiciones simples ir entendiendo su significado y consecuencias bajo la óptica de una administración tributaria. Se introducirán conceptos como los de integridad y transparencia que serán mencionados y analizados en lecciones posteriores y que son puntos relevantes en la comprensión de los contenidos de dichas lecciones. Así mismo, se revisarán desde el punto de vista de las consecuencias de la falta de ética, cuáles son sus efectos, cuáles pueden ser las posibles causas, experiencias en la medición de los niveles de corrupción y los intentos internacionales de carácter multilateral para combatirla. Se plantean entonces como objetivos principales de esta Lección, los siguientes:   

Comprender el alcance e identificar los elementos del concepto de Ética y de otros términos que son utilizados con significado similar como pueden ser integridad y transparencia. Comprender el alcance del término corrupción, su relación con la ética y los efectos o impacto que la misma tiene en la sociedad. Conocer las principales herramientas internacionales que existen para combatir la corrupción.


Lección 1. Cuestiones sobre Ética y Corrupción

a.

Definición de Ética

Según el Diccionario de la Lengua Española (Real Academia Española, 22º edición, 2001):

Ético, -ca: (del lat. ethĭcus, y este del gr. ἠθικός). 1. adj. Perteneciente o relativo a la ética. 2. adj. Recto, conforme a la moral. 3. m. desus. Persona que estudia o enseña moral. 4. f. Parte de la filosofía que trata de la moral y de las obligaciones del hombre. 5. f. Conjunto de normas morales que rigen la conducta humana. De manera que el término ética procede de ethos, que en griego significa “hábito, carácter, modo de ser, costumbre o comportamiento”, y que en español se suele emplear indistintamente con el de moral, que procede del latín moris que también significa “costumbre”. Así, desde su raíz terminológica, la ética es la rama de la filosofía que se ocupa de la conducta humana. La ética en general se entiende como una disciplina filosófica cuya tarea es establecer criterios de actuación (buenos o malos) y hacer una evaluación de sus consecuencias. La ética no prescribe ninguna norma, no manda ni sugiere qué se debe hacer, su cometido consiste en aclarar qué es lo moral y cómo se ha de aplicar a los distintos ámbitos de la vida social. La ética trata de responder a la pregunta: ¿cómo debo comportarme en esta situación? Una doctrina ética elabora y verifica juicios determinados, juicio moral o sentencia ética que es una afirmación que contendrá términos tales como 'malo', 'bueno', 'correcto', 'incorrecto', 'obligatorio', 'permitido', etc., referido a una acción o decisión. Cuando se emplean sentencias éticas se está valorando moralmente a personas, situaciones, cosas o acciones. La ética es una ciencia práctica no un conocimiento por sí mismo y su objetivo es proporcionar a las personas el apoyo a sus decisiones morales. Así mismo, hoy en día se emplea el término integridad para señalar a alguien o algo ético.


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La palabra integridad es definida en el Diccionario de la Lengua Española (Real Academia Española, 22º edición, 2001), (Del lat. integrĭtas, -ātis). 1.

f. Cualidad de íntegro.

Y el mismo diccionario define íntegro como: Íntegro, -gra (Del lat. intĕger, -gra). 1. adj. Que no carece de ninguna de sus partes

2. adj. Dicho de una persona: Recta, proba, intachable. La utilización de este término ha tenido amplia aceptación, especialmente cuando se habla de la administración pública, por tener una connotación más tangible en cuanto a lo que puede percibirse como ético o no corrupto y porque tiene un impacto menos negativo cuando es utilizado dándole un alcance más proactivo en su uso. Conforme los Estándares de Conducta para los funcionarios públicos internacionales de las Naciones Unidas1, anteriormente denominado Código de Conducta, el principio rector de la integridad está definido como: “5. El concepto de integridad consagrado en la Carta de las Naciones Unidas abarca todos los aspectos del comportamiento de los funcionarios públicos internacionales e incluye cualidades como la honradez, la veracidad, la imparcialidad y la incorruptibilidad. Esas cualidades son tan esenciales como la competencia y la eficiencia, también consagradas en la Carta.” De manera que el documento define la integridad, a través de la enumeración de una serie de cualidades que les son atribuibles a una persona, mencionando de modo expreso entre ellas la honradez, la veracidad, la imparcialidad, la incorruptibilidad y, por extensión, la competencia y la eficiencia. Se podría decir entonces, sólo a efectos del presente curso, que bajo las definiciones y alcance antes señalados, la integridad estaría definida como: El actuar recto, intachable y probo de una persona, demostrado a través de comportamientos honrados, veraces, imparciales, incorruptos, competentes y eficientes. Así mismo, hay otro término o concepto que se ha asociado al de ética y es el de transparencia.

1

Página web de la Comisión de Servicio Civil Internacional de las Naciones Unidas. http://icsc.un.org/resources/pdfs/general/standardsS.pdf


Lección 1. Cuestiones sobre Ética y Corrupción

Su utilización y surgimiento, sigue razones similares a la del concepto de integridad, explicado anteriormente. Recurriendo a la misma fuente de definiciones y en el mismo orden, transparencia es definida en el Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española (Real Academia Española, 22º edición, 2001): 1. f. Cualidad de transparente. 2. f. Lámina transparente que contiene dibujos o textos y a la que se pueden añadir datos durante su proyección. 3. f. Cinem. Proyección sobre una pantalla transparente de imágenes móviles filmadas con antelación, que sirve de fondo a una acción real.

Y si acudimos al mismo Diccionario para ver la definición que hace de la primera acepción de la palabra, es decir, cualidad de transparente, define esta última como: (Del lat. trans-, a través, y parens, -entis, que aparece). 1. adj. Dicho de un cuerpo: A través del cual pueden verse los objetos claramente. 2. adj. Dicho de un cuerpo: translúcido. 3. adj. Que se deja adivinar o vislumbrar sin declararse o manifestarse. 4. adj. Claro, evidente, que se comprende sin duda ni ambigüedad. 5. m. Tela o papel que, colocado a modo de cortina delante del hueco de ventanas o balcones, sirve para templar la luz, o ante una luz artificial, sirve para mitigarla o para hacer aparecer en él figuras o letreros. 6. m. Ventana de cristales que ilumina y adorna el fondo de un altar.

La tercera y cuarta acepciones del término (3. adj. Que se deja adivinar o vislumbrar sin declararse o manifestarse. 4. adj. Claro, evidente, que se comprende sin duda ni ambigüedad) serían las más adecuadas dentro del contexto de análisis que estamos realizando. En ambos casos la transparencia conlleva actuaciones, comportamientos y cualidades que no dejan lugar a ninguna duda sobre el actuar de una persona, por ser manifiesto, expreso, claro sin dar cabida a otras o malas interpretaciones. Ahora bien, si recurrimos a la Guía de Lenguaje Claro de Transparencia Internacional de 20092 tomada del glosario de la organización U43 ésta es definida como: 2

Página web del glosario de Transparencia Internacional: http://www.transparency.org/content/download/48687/777698/Plain+Language+Guide+ES+Complet http://www.transparency.org/content/download/48687/777698/Plain+Language+Guide+ES+Complet e+Draft+081209.pdfad/48687/777698/file/Plain+Language+Guide+ES+Complete+Draft+081209.pdf 3 Página web de la organización Anti-corruption Resource Centre: http://www.u4.no/document/glossary.cfm


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“La transparencia es la cualidad (…) de una persona de ser abierta en la divulgación de información, normas, planes, procesos y acciones”.

Hemos incluido sólo aquella parte de la definición que habla de la persona para efectos de cumplir con uno de los objetivos planteados en esta parte inicial del curso que es el análisis del concepto de ética y de otros que se le asimilan o se usan de manera sinónima, sin entrar a asociarlo con las organizaciones y los funcionarios o servidores públicos. Definiendo transparencia acorde con las definiciones del Diccionario y de Organizaciones Internacionales como Transparencia Internacional y U4 podríamos decir que ésta es: El actuar o comportamiento claro y manifiesto de una persona en todos los ámbitos de su vida, expresada a través de acciones y comportamientos que no dejan lugar a ninguna duda o interpretación sobre la intención o motivación de los mismos.

Se han definidos tres términos relacionados, o bien podría decirse que complementarios: Ética, Integridad y Transparencia. Sin embargo, en ocasiones no es suficiente con la definición semántica de una palabra para comprenderla en todo su alcance y es necesario acudir a su antónimo u opuesto para aprehenderla. Cuando hablamos de ética y lo relacionamos con las administraciones públicas, el antónimo de la ética es la corrupción. Es por ello por lo que vamos a dedicar unos apartados al análisis y estudio de la corrupción, sus efectos, medición y las estrategias de lucha contra ese fenómeno.

¡¡¡¡¡¡¡¡ IMPORTANTE A CONSIDERAR!!!!!!!! En las Lecciones posteriores se utilizarán estas definiciones generales cuando tratemos de la Ética en la Administración Pública, la Ética en la Administración Tributaria y la Ciudadanía Fiscal, pero aplicadas a los funcionarios y a las organizaciones, bien sean públicas o privadas, pues un elemento importante a destacar es la amplitud de los términos que definimos y su aplicabilidad en todos los casos bajo las condiciones y circunstancias que puedan caracterizar cada uno de ellos. En nuestro caso nos interesa especialmente, lo que concierne a la administración pública y concretamente a la administración tributaria.


Lección 1. Cuestiones sobre Ética y Corrupción

b.

El fenómeno de la corrupción y sus efectos “La corrupción acompaña al poder como la sombra al cuerpo” Alejandro Nieto4

1. Definición Se define tradicionalmente la corrupción como el uso desviado de los poderes públicos en beneficio privado. La corrupción pública5 comienza cuando el poder, que ha sido entregado por el Estado a una persona a título de administrador público para que lo gestione de acuerdo a los intereses generales, no es utilizado correctamente sino que el gestor, defraudando la confianza de sus mandantes, desvía su ejercicio para obtener un enriquecimiento o beneficio personal (o de un tercero corruptor). La corrupción gira en torno a dos elementos básicos conexionados:  el lucro o beneficio indebido del agente  su disposición para incumplir su deber o hacer mal uso de las potestades públicas cuya gestión le ha encomendado el Estado No obstante, todo uso incorrecto de los poderes públicos no puede ser siempre calificado de corrupción y así, por ejemplo, si en el ejercicio de sus potestades un funcionario se equivoca se puede hablar de funcionario incompetente o negligente, pero no necesariamente de funcionario corrupto. 2. Efectos En la actualidad la aproximación al estudio sobre la corrupción supera la concepción de ésta como una relación bilateral estática entre corruptor y corrompido consistente en el pago de un soborno6. Los más reciente análisis consideran la corrupción desde sus dimensiones económicas, políticas y sociales7. 4

A. Nieto García, El desgobierno de lo público, Ariel, Barcelona, 2008 “La corrupción surge como consecuencia de las fallas del sistema administrativo, que se manifiestan mediante legislación de baja calidad e instituciones públicas débiles que no aplican la ley y fracasan en ofrecer controles, supervisión y transparencia adecuados”, Confianza en el gobierno. Medidas para fortalecer el marco ético en los países de la OCDE, OCDE, París, 2000. 6 Ver en el Anexo 1 de la presente lección una tabla elaborada por el profesor O. Diego Bautista con los delitos más comunes en el servicio público. 7 A. Fernández Díaz, “Corrupción y economía sumergida: una visión de conjunto”, Implicaciones de la economía sumergida en España, XXVI Ediciones del Libro Marrón, Círculo de Empresarios, Madrid, septiembre 2010, pp. 63-97; y en A. Fernández Díaz, y J. A. Fernández Cornejo, “La Economía de la Corrupción”, Revista Española de Control Externo, Vol. 1, núm. 3, Tribunal de Cuentas, Madrid, 1999, pp. 9-38. 5


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Existe un consenso generalizado en torno a los efectos perversos que la corrupción ejerce sobre el desarrollo, pues se ha evidenciado que elevados niveles de corrupción tienen un efecto negativo sobre la inversión, el crecimiento y están asociados con bajos niveles de desarrollo económico. Se puede resumir que la corrupción: 

 

 

erosiona la credibilidad que los ciudadanos tienen en las instituciones, en la política y en los políticos y por ende socava la legitimidad del Estado y contribuye a que se deteriore la percepción sobre la economía de mercado y sobre la democracia. distorsiona los incentivos de los actores económicos: la corrupción florece en ambientes de alta inseguridad jurídica y estos ambientes tienden a reducir los niveles de inversión a largo plazo fomentando inversiones a corto plazo basadas en expectativas especulativas. reduce la capacidad del Estado para recaudar impuestos: aquellos con recursos, o con las conexiones necesarias, pueden burlar el sistema. El sesgo hacia los ricos no sólo tiene un efecto sobre la equidad, en términos de la regresividad real del sistema de impuestos, sino que también contribuye a la disminución de los recursos públicos y a una reducción de posibilidades para la inversión pública. incrementa la desigualdad en la distribución de la renta pues, en general, los que se benefician son aquellos que disponen de mayores niveles de renta y por tanto de mayor capacidad para pagar sobornos, mientras que el costo de las prácticas corruptas para la economía recae sobre toda la sociedad. genera exclusión, privilegiando a ciertos grupos a través de una relación dependiente (por ejemplo los casos de patronazgo y clientelismo) y excluyendo a otros. debilita la eficiencia y eficacia de políticas y programas públicos que se evidencia en el manejo discrecional del presupuesto y en la asignación selectiva al margen de reglas transparentes y claras. Por ejemplo, los recursos pueden canalizarse hacia programas en los que es más fácil pedir un soborno -como las inversiones intensivas en capital- en perjuicio de programas sociales en los que es más difícil obtener lucro. limita o distorsiona el papel del Estado como garante de las reglas del juego económico y la inseguridad económico-jurídica afecta negativamente a la inversión y al crecimiento a largo plazo. aumenta la ineficiencia en la prestación de servicios sociales y eleva las barreras de acceso. Por ejemplo, los casos de privatizaciones corruptas pueden resultar en servicios poco satisfactorios (porque la firma adjudicataria ha pagado el soborno que tiene que descontar o porque el responsable de la


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adjudicación ignora una oferta de servicios de calidad superior) que en última instancia afectan a aquellos que no pueden recurrir al sector privado. altera los valores ciudadanos y los niveles de confianza interpersonal capital social. Aunque la correlación entre la confianza y corrupción no es perfecta sí existe una relación significativa y así, por ejemplo, se dan altos niveles de confianza y bajos niveles de corrupción en los países escandinavos y bajos niveles de confianza y altos niveles de corrupción en países como Somalia, Myanmar o Afganistán8. Adicionalmente, las sociedades con altos niveles de confianza tienen bajos niveles de corrupción oficial. Si el gobierno es corrupto, es más probable que los ciudadanos sean deshonestos en parte porque los lideres señalan que está bien ser deshonesto y esto crea un ambiente que socava el respeto hacia el Estado de Derecho

3. Causas Plantearse cuáles pueden ser las posibles causas directas e indirectas de la corrupción constituye un punto clave del análisis, pues difícilmente podrá combatirse si se desconocen las causas que la hacen posible. Entre ellas, y sin ánimo de exhaustividad, se pueden destacar las siguientes causas:           

malos ejemplos y actuaciones de los líderes públicos, poca claridad y transparencia de las normas, leyes y procedimientos, deficientes controles institucionales, poca calidad de la burocracia o de la función pública, bajo nivel de los salarios públicos, existencia de impuestos elevados, alto nivel de gasto público, necesidades de financiación de los partidos políticos crecimiento de los intercambios internacionales, cambios económicos (especialmente en la economías de transición) serias carencias en materia de ética pública.

En el seno de las administraciones tributarias la corrupción depende de variables exógenas propias de su entorno de actuación, tales como las políticas económicas, sociales y jurídicas; y de variables internas de naturaleza normativa, procedimental, organizacional y de gestión gerencial9.

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Resultados del Índice de Percepción de la Corrupción elaborado por Transparencia Internacional correspondiente al año 2010 (http://www.transparency.org/2010/results) 9 J. Cosulich Ayala, La corrupción en la Administración tributaria, Revista de Administración Tributaria CIAT/AEAT/IEF, nº 17, octubre de 1998, págs. 1-16.


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Variables exógenas:  Políticas: el nivel de corrupción general de un país estará influido por la mayor o menor representatividad y estabilidad de las instituciones públicas, de manera que si los administradores de lo público están más al servicio de los intereses particulares que de los intereses generales, la corrupción podrá llegar a ser “institucionalizada”.  Sociales: tiene relación con el nivel educacional y cultural de la población, con los valores éticos y morales de la sociedad.  Económicas: cuanto mayor sea la desigualdad en la distribución de la renta, el desempleo, la pobreza o la inflación, mayor será la predisposición y las oportunidades para que se den conductas corruptas.  Jurídicas: la adecuación y eficacia de las leyes penales y administrativas que tipifiquen y castiguen las conductas corruptas serán factores claves para luchar contra la corrupción. Variables internas:  De carácter normativo: la complejidad y las deficiencias del sistema tributario y la percepción de injusticia e inequidad del mismo generan conductas antisociales y producen corrupción. No hay que olvidar que la aceptación o el rechazo del sistema tributario no depende solamente de su diseño teórico sino también de la aplicación práctica en términos de eficacia, generalidad y neutralidad.  Procedimientos y trámites: que han de ser simples y estar precisamente regulados para evitar la arbitrariedad. La automatización de los procedimientos y el uso de la tecnología disminuyen las posibilidades de corrupción.  Los factores organizacionales fundamentales para combatir la corrupción son, entre otros: o La cultura organizacional de rechazo a las prácticas corruptas: El sano orgullo de pertenencia a una organización de prestigio es una fuerte barrera a la corrupción. o Comportamiento ejemplar de las máximas autoridades y jefaturas. o Suficiente grado de autonomía técnica, financiera y administrativa que garantice la fortaleza institucional. o Existencia de efectivos mecanismos de control interno para la detección de comportamientos poco éticos o corruptos. o Existencia de un eficaz sistema sancionatorio. o Buen nivel de computarización y eficaz uso de la tecnología de la información. o Una política de gestión del recurso humano que promueva comportamientos éticos, que incluya los elementos de la carrera administrativa y salarios competitivos. o Existencia de manuales de cargos o puestos de trabajo actualizados que definan claramente las funciones y actividades a desarrollar en la organización.


Lección 1. Cuestiones sobre Ética y Corrupción

o Existencia de mecanismos que contribuyan a esclarecer oportunamente los dilemas éticos de los funcionarios. o Existencia de medios y mecanismos de comunicación e información directos, transparentes y eficientes al interior de las organizaciones. o Existencia de mecanismos de quejas y reclamos que le permitan al contribuyente denunciar posibles conductas irregulares o antiéticas. o Existencia de mecanismos de rendición de cuentas de la organización y de los funcionarios que la integran. 4. Medición Por la naturaleza compleja y multifacética de la corrupción se ha producido un limitado avance en materia de iniciativas para su medición, a lo que se suma la dificultad de medir algo ilícito que, por su secretismo, no facilita la cuantificación. Sin embargo, existe una serie de índices de percepción de la corrupción, elaborados mediante el procedimiento de encuestas, que proporcionan una valiosa información sobre la evaluación subjetiva que tienen una serie de ciudadanos –en general hombres de negocios, analistas de riesgos, expertos, periodistas de investigación, etc.- acerca de la importancia que tienen las prácticas corruptas, normalmente en la esfera del sector público, en diferentes países. Uno de los índices más conocidos es el “Índice de Percepción de la Corrupción” (CPI en sus siglas en inglés) que elabora Transparencia Internacional (TI)10. Esta organización no gubernamental, implantada en un centenar de países y con sede en Berlín (Alemania), tiene como objetivo combatir la corrupción e impulsar un mínimo nivel de transparencia pública que haga que los ciudadanos puedan estar suficientemente informados para participar más en las decisiones políticas, económicas y sociales que les conciernen. El CPI se publica anualmente desde 1995 y mide, en una escala de cero (muy corrupto) a diez (ausencia de corrupción), los niveles de percepción de la corrupción en el sector público de un determinado país. El interés del CPI estriba en que se trata de un índice compuesto -o índice de índices- que aglutina los resultados de los principales índices de percepción de la corrupción existentes en la actualidad11.

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Página web en inglés de Transparency International: www.transparency.org Para el CPI de 2010 se utilizaron 13 encuestas de 10 instituciones de prestigio: Banco Mundial, Banco Asiático de Desarrollo, Banco Africano de Desarrollo, Fundación Bertelsmann, Foro Económico Mundial, Political & Economic Risk Consultancy, Centro de Competitividad Mundial, Global Insight, Freedom House y Economist Intelligence Unit. 11


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El CPI 2010 muestra que casi el 75% de los 178 países incluidos obtuvieron una puntuación inferior a cinco, lo que indica que existe un grave problema mundial de corrupción. Además del CPI, Transparencia Internacional elabora otros informes como el Barómetro Global de la Corrupción (mide la percepción sobre los niveles de corrupción en una serie concreta de sectores sociales, económicos y políticos) o el Índice de Fuentes de Soborno (que evalúa el nivel existente de soborno por parte de las empresas exportadoras de las mayores economías del mundo). Por otro lado, en concreto para en el entorno de América Latina cabe destacar la información que sobre esta materia proporciona el Latinobarómetro, que si bien no es un índice de percepción sobre la corrupción incluye en su encuesta preguntas sobre ese asunto que son de gran interés. Para mayor información, en el anexo 2 de esta Lección se han incluido algunos ejemplos y tablas. 5. Los tratados internacionales de lucha contra la corrupción En el marco de la estrategia internacional de lucha contra la corrupción vamos a señalar los principales tratados sobre la materia: En primer lugar hay que destacar la Convención de Naciones Unidas Contra la Corrupción (Resolución 58/4) de 2003, en vigor desde el año 2005 y que ha sido ratificada por más de 140 países12. En el Prefacio del documento se afirma que “la corrupción es una plaga insidiosa que tiene un amplio espectro de consecuencias corrosivas para la sociedad. Socava la democracia y el estado de derecho, da pie a violaciones de los derechos humanos, distorsiona los mercados, menoscaba la calidad de vida y permite el florecimiento de la delincuencia organizada, el terrorismo y otras amenazas a la seguridad humana”. Por otro lado, en el Preámbulo se determina las siguientes consideraciones que han motivado la aprobación de la Convención: 

 

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la gravedad de los problemas y las amenazas que plantea la corrupción para la estabilidad y seguridad de las sociedades al socavar las instituciones y los valores de la democracia, la ética y la justicia y al comprometer el desarrollo sostenible y el imperio de la ley. los vínculos entre la corrupción y otras formas de delincuencia, en particular la delincuencia organizada y la delincuencia económica (incluida el blanqueo de dinero). los casos de corrupción que entrañan vastas cantidades de activos que constituyen una proporción importante de los recursos de los Estados y que amenazan la estabilidad política y el desarrollo sostenible de esos Estados. Disponible en la página web de la ONU: http://www.unodc.org/unodc/en/corruption/index.html


Lección 1. Cuestiones sobre Ética y Corrupción

 

la corrupción ha dejado de ser un problema local para convertirse en un fenómeno transnacional que afecta a todas las sociedades y economías por lo que es esencial la cooperación internacional para prevenirla y luchar contra ella. se requiere un enfoque amplio y multidisciplinario para prevenir y combatir eficazmente la corrupción.

Los objetivos fundamentales de la Convención de NNUU son:  Promover y fortalecer las medidas para prevenir y combatir más eficaz y eficientemente la corrupción;  Promover, facilitar y apoyar la cooperación internacional y la asistencia técnica en la prevención y la lucha contra la corrupción, incluida la recuperación de activos;  Promover la integridad, la obligación de rendir cuentas y la debida gestión de los asuntos y los bienes públicos. La Oficina de las Naciones Unidas Contra la Droga y el Delito es la encargada de gestiones e implementar esta Convención. Hasta la fecha se han celebrado tres conferencias internacionales –Jordania (2006), Indonesia (2008) y Dubai (2009)- pero no se han obtenido significativos resultados. En segundo lugar hay que señalar la Convención Interamericana contra la Corrupción aprobada por la Organización de los Estados Americanos el 29 de marzo de 199613. En el Preámbulo se señala que “la corrupción socava la legitimidad de las instituciones públicas, atenta contra la sociedad, el orden moral y la justicia, así como contra el desarrollo integral de los pueblos”. La Convención Interamericana considera que “la democracia representativa, condición indispensable para la estabilidad, la paz y el desarrollo de la región, exige combatir toda forma de corrupción en el ejercicio de las funciones públicas, así como los actos de corrupción específicamente vinculados con tal ejercicio”. Por último, señala que “el combate contra la corrupción fortalece las instituciones democráticas, evita distorsiones de la economía, vicios en la gestión pública y el deterioro de la moral social”.

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Disponible en la página web de la OEA: http://www.oas.org/juridico/spanish/Lucha.html


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Los objetivos de la Convención Interamericana son:  Promover y fortalecer el desarrollo de los mecanismos necesarios para prevenir, detectar, sancionar y erradicar la corrupción.  Promover, facilitar y regular la cooperación entre los Estados Partes a fin de asegurar la eficacia de las medidas y acciones para prevenir, detectar, sancionar y erradicar los actos de corrupción en el ejercicio de las funciones públicas y los actos de corrupción específicamente vinculados con tal ejercicio. En tercer lugar cabe señalar el Acuerdo para la lucha contra el Soborno a funcionarios públicos extranjeros en las transacciones Internacionales de negocios de la OCDE, aprobado en la Conferencia de Negociación del 21 de noviembre de 199714. Aunque este Acuerdo no tiene el mismo alcance que los de la Organización de las Naciones Unidas y de la Organización de Estados Americanos, constituye un paso importante en combatir prácticas generalizadas por empresas internacionales. El preámbulo de la Convención señala que la expansión del fenómeno del soborno en las transacciones internacionales, incluyendo el comercio y la inversión, genera serias preocupaciones a nivel ético y moral ya que afecta al buen gobierno, al desarrollo económico y distorsiona las condiciones de competitividad internacional. Igualmente, considera necesario tomar medidas efectivas para detectar, prevenir y combatir el soborno en transacciones internacionales especialmente a través de una pronta, efectiva y coordinada criminalización, y reconoce el papel de otras organizaciones, de los países y del sector privado en el combate a este tipo de prácticas. El Acuerdo es muy específico ya que concentra sus esfuerzos en combatir temas relacionados con las operaciones de las empresas y su relacionamiento con los gobiernos estableciendo además la responsabilidad de los dos sectores en temas como el lavado de dinero, la transparencia de la contabilidad y de la información. Igualmente, también prevé un mecanismo de seguimiento a los países miembros para establecer si los mismos han implementado buenas prácticas y medidas de lucha contra el soborno en operaciones internacionales de negocios. 6. Estrategia de lucha contra la corrupción en las administraciones tributarias Una estrategia efectiva de lucha seria contra la corrupción ha de tener dos frentes. Por un lado, una estrategia general de amplio alcance que incluya el sector público, en el que se comprometan todos los poderes del Estado –Ejecutivo, Legislativo y Judicial- y que involucre a toda la sociedad. Por otro lado, una estrategia particular y concreta que ha de desarrollar la propia administración tributaria.

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Disponible en la página web de la OCDE en inglés: http://www.oecd.org/dataoecd/4/18/38028044.pdf


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En primer lugar, las actividades de investigación y diagnóstico han de realizarse tanto a nivel general de cada país, en un ejercicio de madurez política y de firme voluntad de resolver el problema de la corrupción, como a nivel particular de las administraciones tributarias15 con el ánimo de identificar la causas reales y las potenciales brechas de integridad que tiene la organización. Por otro lado, son fundamentales las actividades de prevención que permitan fortalecer institucionalmente tanto las administraciones públicas en general como las administraciones tributarias en concreto. En la Asamblea General del CIAT de 1996 se aprobó un documento fundamental titulado “Atributos Mínimos necesarios para una Sana y Eficaz Administración Tributaria”16 que recoge los principios claves para la modernización de las administraciones tributarias y cuya aplicación y cumplimiento son un medio para fortalecer las organizaciones y, consecuentemente, combatir la corrupción. Corolario a esta Carta-documento, en el año 2005 la Asamblea General del CIAT aprobó otro documento fundamental, la “Declaración sobre la Promoción de la Ética en la Administración Tributaria”17, que sirve de marco teórico y de base conceptual para todo el desarrollo de herramientas diseñadas para la promoción de la ética y la integridad en las administraciones tributarias. No hay que olvidar las actividades de corrección, esto es la aplicación rigurosa y efectiva del régimen disciplinario –tanto en vía administrativa como penal- en los actos ilícitos identificados por los mecanismos de control. El objetivo es provocar, tanto en los funcionarios como en la ciudadanía, la percepción de que el delito es identificado y castigado, no existiendo espacios para la impunidad. Finalmente, las actividades de educación, efectivas en el largo plazo pero fundamentales para lograr una ciudadanía con altos estándares de integridad. 7. Conclusión Como conclusión se puede afirmar que es necesario aprovechar el impulso que la creciente movilización de la opinión pública ha otorgado a la lucha contra la corrupción, descartando aproximaciones no fundadas en la evidencia y que sólo buscan efectos a corto plazo ante la opinión pública mediante la aprobación de leyes o la creación de grandes dispositivos institucionales anti-corrupción. No hay que olvidar que uno de los principales problemas es lo que se ha denominado la “corrupción de la anti-corrupción” que consiste en la futilidad de 15

El CIAT ha desarrollado una serie de herramientas de autodiagnóstico para la promoción de la ética en las administraciones tributarias que serán analizadas en el Capítulo 4 del presente Curso. 16 En el Capítulo 4 del presente Curso se analizará en profundidad la Carta-documento de “Atributos Mínimos necesarios para una Sana y Eficaz Administración Tributaria”. 17 Ídem.


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medidas de alta visibilidad pero de escasa eficacia y relevancia en la lucha contra este fenómeno.

“La corrupción pone en peligro los valores mismos del sistema: la democracia es herida en el corazón. La corrupción sustituye el interés público por el privado, mina los fundamentos del Estado de Derecho, niega los principios de igualdad y transparencia favoreciendo el acceso privilegiado y secreto de ciertos agentes a los medios públicos” Donatella Della Porta e Yves Mény

“La corrupción es una constante en la historia de la humanidad, ha existido, existe y, seguramente, existirá en el futuro. Su costo es muy alto para los gobiernos y administraciones públicas pues altera la vida ciudadana y la de las instituciones, merma la confianza, desvía recursos que, siendo para uso y destino colectivo, se quedan entre particulares. La corrupción ofrece diversas facetas, no sólo es económica, se encuentra en la incompetencia, en la mediocridad, en la ineficiencia de quien no es consciente de la importancia que tiene el servicio público”. Oscar Diego Bautista18

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O. Diego Bautista, Ética Pública y buen gobierno. Fundamentos, estado de la cuestión y valores para el servicio público. Instituto de Administración Pública del Estado de México, Toluca, 2009.

Lección 1. Cuestiones sobre Ética y Corrupción  

lección 1. ctcf

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