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ÍNDICE ANALÍTICO acceso a capital, 30 activos productivos, 30, 31, 34, 64, 92, 93, 96n. 4, 120, 141, 142, 163, 165, 166, 168, 173, 174, 177, 179, 180, 195, 262, 266, 269n. 21, 298, 299 adopción de tecnología, 92, 223, 226, 250, 251, 252, 261, 268, 295 adultos mayores de setenta años, 40, 46, 85n. 21, 254n. 11, 325, 382 Afores, 37, 38, 69, 71, 74, 75, 76-80, 84, 86, 88, 103, 120, 176, 177, 181, 186, 226, 252n. 8, 253, 254n. 11, 257, 308n. 13, 309, 320, 321, 324, 329, 365, 378-382 agricultura, 30, 44n. 26, 54, 98, 100, 113, 122, 168, 169, 180, 221, 225, 238, 239n. 31, 240, 267n. 18, 350, 351, 352n. 3 ahorro agregado, 253, 380 forzoso, 74, 75, 77, 160, 252, 253, 255, 261, 379 análisis de incidencia relevante, 281, 282 ahorro para el retiro, 36, 38, 40, 41, 74, 75, 76, 79, 84, 103, 160, 164, 196, 319, 380 aparcería, 31, 98, 168, 171, 352n. 3, 353 apoyo a adultos mayores, 41, 49, 322, 325 artesanos, 30, 116, 120 Banco Mundial, 22n. 5, 60, 99n. 6, 141n. 28, 231n. 28, 232n. 29, 250, 251n. 7, 279n. 5, 332n. 38 Bosch, Mariano, 55n. 5, 60, 61n. 12, 140, 156, 158n. 36 Brasil, 113, 115, 119n. 10, 232, 269 Budar-Mejía, Óscar, 140 Calderón, Ángel, 42n. 23, 44n. 26, 80n. 18, 137n. 23, 140, 141n. 27, 156, 158n. 36, 315n. 20 calidad de los servicios, 90n. 26, 102, 105, 181, 257, 329, 342, 365, 369 capacitación laboral, 56, 149, 194, 221n. 22, 223, 226, 250, 252, 261, 266, 277, 294, 295, 333 capital, 30, 32, 53n. 1, 55, 59, 61, 63, 120, 148, 156, 157, 163, 165n. 1, 171, 204, 207, 207, 212, 218, 220, 221, 227, 229, 231-233, 240, 243, 244, 246, 248, 249, 252n. 8, 253, 259, 260, 261, 298, 300, 331, 371, 372, 374, 380 bienes de, 180, 252 humano, 40, 41, 196, 261, 263, 267, 316 intangible, 30 inversiones de, 249 mercados de, 79, 104 rendimiento de, 173 stock de, 165, 171, 204, 207, 210, 212, 220, 227, 229, 230, 243, 244, 246, 249, 259, 260, 371, 372, 374 y trabajo, 33, 60, 63, 64, 66, 156, 171, 239, 244n. 2, 249, 266, 268, 280, 293-295 Chile, 113, 114, 119n. 10 Coase, Ronald, 58n. 8 y 9, 194, 220, 298 comercio, 148, 222n. 23, 235, 236, 238, 239, 240, 242, 294, 357, 358 comisionistas, 31, 33, 35, 43, 53, 55, 56, 61, 64, 109, 110-112, 114, 119, 120, 133, 141, 142, 156, 163, 165, 168, 169, 181, 194, 198, 202, 204, 206, 209, 210, 226, 238, 241, 253, 257, 268, 275, 279, 313, 349, 350-353 Comisión Nacional del Sistema de Ahorro para el Retiro (Consar), 36, 75, 76, 78, 79, 109, 121, 134, 136, 137, 157, 276, 323, 324, 381 conducta ilegal de las empresas, 169, 190n. 18, 208, 209, 214, 224, 376 monopólica, 243 Congreso (poder legislativo), 38, 40, 225, 254, 255, 277n. 4, 290, 309, 326, 333, 353 Consejo Nacional de Protección Social, 40

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Buenas intenciones, malos resultados costos de eficiencia, 164, 186-190, 192, 194, 205, 275, 276, 294, 300 de oportunidad, 77, 104, 165-167, 169, 203, 235, 254, 299, 364 marginales del trabajo, 218, 219, 227, 232, 272, 374-376 crecimiento del pib, 50, 51, 66, 71, 86, 88, 89, 113, 138, 139-141, 157, 176, 183n. 14, 185, 192-194, 197-199, 207, 231, 232, 243, 249, 253, 255-261, 273, 275, 276, 279, 282-284, 286, 287, 294, 295, 298, 300, 306, 318-321, 326, 380 crédito de la banca, 56, 57, 66, 259 fuentes formales de, 221, 223 para vivienda, 37, 38, 68, 69, 79, 90, 103, 177, 312 Dávila, Enrique, 42n. 23, 60, 80n. 19, 305n. 6, 306n. 8 y 9, 307n. 11, 309, 315n. 20 demanda por trabajo, 53, 159, 165, 170, 171, 188, 189, 192, 193, 211, 218, 220, 221, 227-229, 231, 234, 244, 245, 256-259, 271, 273, 371, 373, 374, 376 derechos de propiedad, 30, 61, 64, 65, 232, 233, 241n. 34, 243 sociales universales, 189, 296-310, 314, 315, 318, 327, 333, 379 desarrollo económico, 113n. 6 Desarrollo Integral de la Familia, 40n. 16 De Soto, Hernando, 57n. 7, 61n. 13, 64 despido, 42-44, 53-55, 63, 65, 66, 69-71, 80, 85, 86, 89, 107, 176, 181, 186, 188, 206, 207, 210n. 13, 247, 272, 283n. a, 295, 310, 311, 314, 315, 316, 319, 321, 329, 376, 379 dicotomía formal-informal, 33, 57, 58, 61, 62-66, 112, 113, 148, 160, 161, 168, 171, 186, 187, 189, 190-193, 196, 203, 223, 230, 231, 243, 248, 249, 252, 253, 259, 260, 261, 267, 279, 280, 291, 293, 294, 302, 322, 325, 332, 334 educación, 34, 62, 89n. 25, 98, 146, 207, 208, 262, 264, 267, 268, 290, 306, 332 empleo formal, 59, 61, 73, 78, 90, 106, 111, 114, 115, 117-140, 143, 144, 146, 150-153, 155-159, 168, 170, 171-175, 177, 179, 182-186, 190, 195-197, 206, 208, 209, 229, 246, 254, 256, 258, 266, 271, 273, 276, 278, 279, 329, 351, 365-369, 380, 382 informal, 64, 65, 106, 112, 115, 136, 149, 150, 153, 158, 173, 174, 175, 179, 182, 189, 192, 195, 196, 197, 205, 206, 209, 234, 239, 256, 257-259, 265, 266, 270, 273, 275-277, 324, 355, 361, 363, 365-369 empresas ilegales, 54, 197, 198, 200, 202, 204, 206, 212, 214, 232, 247 mexicanas, 77, 160, 199, 209, 243 y trabajadores, 32n. 6, 43-45, 54, 56, 59, 65, 67, 87, 134, 163, 164, 181, 182, 187, 192, 198, 205, 206, 208, 213, 238, 242, 251, 255, 256, 263, 264, 265, 271, 272, 277n. 4, 279, 294, 298, 327, 329, 330, 333 Encuesta Nacional de Empleo Urbano (eneu), 138 energía, 41, 49, 259, 328, 332 estadísticas, 31, 32, 82, 110, 113, 133, 143, 146, 150, 168, 229n. 27, 352 evasión de la seguridad social, 100, 112, 224, 225, 251, 271, 273, 275, 333, 350, 370 Fajnzylber, Pablo, 250 financiamiento, 38n. 11, 45n. 29, 107, 280, 284, 293, 301, 318, 325, 328, 330 fuerza de trabajo, 30, 42, 62, 84, 98, 101, 109, 111, 113-115, 120, 134, 138-140, 144, 153, 163, 164, 168, 171-173, 174, 188, 195, 197, 198, 202, 207, 251, 255, 256, 257, 258, 263, 269, 275, 298, 320, 324, 331, 364, 367, 369, 371, 382 García-Verdú, Rodrigo, 140 gasto social, 29, 317, 327, 328 generación de empleos, 59, 255, 256

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Índice analítico Gong, X., 61n. 12, 140n. 26 guarderías infantiles, 19, 36-38, 39n. 15, 40n. 16 Guha-Khasnobis, Basudeb, 54n. 4, 55n. 5 Harris, John, 60 Heckman, James, 44n. 26, 60, 181n. 12 hogares pobres, 39n. 15, 40, 94-98, 196, 261, 316 rurales, 95, 347, 348 urbanos, 94n. 3, 95, 347, 348 Hungría, 113, 114 igualdad de oportunidades, 332 impacto redistributivo, 157, 161, 280, 286, 289 impuestos a la nómina, 311 al consumo, 278, 284, 288, 301, 302-307, 309, 314, 317, 320, 333, 378 al trabajo, 44, 45, 53-55, 63, 65, 66, 83, 85, 86, 107, 247, 272, 310, 311, 312, 317 y los costos fiscales, 304n. 5 incentivos a los trabajadores, 42 a las empresas, 42, 59, 330 industria, 30, 44, 54, 58, 148, 149, 158, 210n. 11, 223, 232, 239, 240, 251, 269, 332 ingresos adicionales, 98, 279, 304, 307, 319 altos, 113, 271, 289, 291, 294, 295, 305n. 6, 306, 307 bajos, 113n. 6, 171, 182, 254, 271, 294, 295, 306, 307, 316, 321, 332 brutos, 30, 307 fiscales, 36, 87, 164, 186, 188-190, 191, 205, 259, 275, 278-280, 287-290, 294, 300, 304, 306, 308 iniciativa empresarial, 298 instituciones legales, 65 Instituto de Seguridad y Servicios Sociales para los Trabajadores del Estado (issste), 110, 111, 114, 115, 203, 258, 308n. 13, 323, 349, 350n. 1, 355 Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores (Infonavit), 36-38, 43n. 24, 47, 59, 68, 69, 71, 78n. 17, 79, 80, 81, 84, 86, 88, 102-107, 120, 155, 176, 177, 181, 184, 203, 206, 224, 226, 257, 271n. 1, 309, 311, 320n. 29, 321n. 31, 328, 329, 336 Instituto Mexicano del Seguro Social (imss), 19n. 2, 36n. 8 y 9, 37, 38n. 11, 39n. 14, 45n. 30, 48n. 32, 53, 54, 59, 62, 67, 69, 70-74, 78, 80, 82, 84, 86, 88, 102-107, 109n. 1, 110, 111n. 2, 112, 114, 116, 117, 118, 119n. 10, 120, 121n. 12, 122, 124, 128, 129, 132-138, 148, 155, 157, 160, 176, 177, 181, 184, 198-200, 202-206, 210-214, 216226, 229, 232, 235, 241, 244, 246, 247, 253, 257, 258, 268, 271, 275, 276, 279, 282, 283n. a, 290n. 11, 302, 308, 309, 312n. 15, 313n. 18, 314, 318-321, 324n. 35, 329, 335-344, 349-352, 355, 365, 370, 374, 377, 380, 385n. 1 integración vertical, 58n. 10, 220, 222, 223, 238, 240, 242, 294 jardineros, 30 jitomates, 33, 116, 221 jornaleros, 30, 98-100, 116, 120, 203, 204n. 6, 224, 225, 352n. 3, 365 Levy, Santiago, 22n. 5, 40n. 19, 42n. 22, 62n. 14, 71n. 6, 75n. 12, 89n. 25, 93n. 1, 101n. 7, 185n. 15, 196, 262n. 14, 263, 305n. 6, 306, 307, 309, 321n. 32, 332n. 39 Ley del Impuesto Sobre la Renta, 317n. 24, 329 Ley del Seguro Social, 275, 277n. 4, 290, 310, 314, 329, 349, 350n. 2 Ley Federal del Trabajo, 29n. 1, 34, 42, 43n. 24, 78n. 17, 89, 214, 225, 226, 241, 290, 328, 350n. 2

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Buenas intenciones, malos resultados liquidación, 42-44, 53-55, 59, 63, 65, 66, 69, 71, 80, 85, 86, 89, 107 López-Acevedo, Gladys, 250 Maloney, William, 55, 60, 61, 73n. 8, 119n. 10, 140, 156, 158n. 36, 173n. 8, 180n. 11, 250 manufacturas, 100, 148, 158, 221, 222n. 23, 223n. 24, 236-240, 252, 294, 352 marco institucional, 29, 35, 40 maximización de ganancias, 65, 216, 371 McKinsey Global Institute, 239, 269 mercado de trabajo, 35, 41, 42, 43, 46, 54, 55, 62-64, 88, 89, 91, 98, 113, 116, 120, 121, 142, 155, 157, 158, 163, 167, 170-178, 180, 182-184, 189, 194, 196, 197, 201, 202, 206, 207, 208, 231, 233, 243, 259, 262, 264, 265, 267, 268, 271, 273, 282, 298, 299, 326, 327, 360, 364, 366, 368, 370, 376 microempresas, 61, 77, 104, 222, 223, 231, 235, 250, 251, 253, 254, 267, 279 migración, 71, 83, 89, 94, 102, 117, 119, 142, 157 monopolio petrolero público, 349n. 1 Montes Rojas, Gabriel, 250 movilidad laboral, 59, 61, 62, 91, 109, 116, 137, 155, 156, 157, 173, 177, 184, 201, 207, 282, 285, 311 Navarro, Samuel, 140 no asalariados, 29, 30, 31, 34, 35, 38, 39, 46, 53, 82, 85, 88, 91, 92, 105, 109, 156, 172, 177, 194, 197, 203, 205, 224, 241, 297, 311, 350-353, 378 objetivos sociales, 56, 61, 64, 66, 67, 69, 90-92, 133, 157, 159, 163, 164, 174, 177, 179, 180, 182, 185, 186, 188-191, 202, 206, 224, 231, 255, 259, 274, 277, 281, 283, 284, 291, 293, 294, 297, 298, 300, 303, 307, 322, 363, 364 Organización Internacional del Trabajo (oit), 113n. 5 y 6, 114 pensiones de retiro, 36, 45, 46, 70, 77, 85, 106, 137, 186, 272, 293, 295, 310, 311, 312, 313, 315-318, 322, 325, 326, 332, 378, 379, 381, 382 no contributivas, 38, 40, 46, 84, 85, 107, 254, 255, 321, 322, 324, 325, 328 primer empleo (programa), 36n. 8, 46, 118, 271-273, 275, 276, 277, 328, 335, 336 producto interno bruto (pib), 46, 50, 51, 63, 66, 71, 86, 88, 89, 113-115, 138-141, 157, 173, 174, 176, 183, 185, 187, 188, 191-194, 197, 198, 199, 207, 231, 232, 239, 240, 243, 244, 248, 249, 253, 255-261, 273, 275, 276, 278, 279, 282, 283, 284, 286-289, 294, 295, 298, 300, 306, 318, 321, 326, 380 población beneficiaria, 72, 341-343, 345 económicamente activa, 110, 115, 349 pobreza, 29, 39, 41, 66, 93, 96, 98, 102, 105, 108, 196, 225, 261-270, 291, 294, 295, 299, 307, 314, 321, 324, 325, 326, 328, 329, 332 política social, 33, 34, 42, 54, 60, 61, 63, 89, 90, 92, 109, 150, 157-159, 161, 164, 172-174, 179, 206, 208, 255-257, 259, 260, 269, 271, 278-281, 283, 285, 287, 289, 291, 293-308, 316, 317, 325-328, 330-334, 368, 369 Polonia, 113, 114 prestaciones de ley, 71, 102, 106, 107 de Progresa-Oportunidades, 41 de protección social, 34, 38, 46, 86, 87, 116, 119, 153, 163, 167, 184, 186, 200, 203, 204, 206, 226, 247, 258, 366, 368, 369 productividad del capital, 63, 157, 171, 243, 331 del trabajo, 64, 66, 164, 197, 230, 248, 249, 331 laboral, 57, 63, 92, 118, 157, 160, 163, 164, 177, 179, 181, 182, 185, 187-189, 192-194, 204-206, 212, 226, 230, 231, 235, 239, 250, 256, 259, 260, 261, 264-266, 274, 275, 280, 295, 298, 299, 303 y empresas ilegales, 197

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Índice analítico Programa de Atención a Adultos Mayores de Setenta Años, 40 Programa de Primer Empleo, 36n. 8, 271-273, 275-277, 328 programas de salud, 39, 49, 82, 254, 321 Progresa-Oportunidades, 34, 35, 39, 40-42, 45-47, 49-51, 89n. 25, 93-99, 101, 104, 106, 109, 112, 196, 243, 261270, 273, 288, 295, 299, 308, 316, 317, 328, 341, 347, 348, 351, 352, 381n. 1 regulaciones laborales, 80 o estructuras de gobierno, 54-56, 59, 60, 85-88, 90, 92, 108, 155, 163, 169, 174, 192, 194, 198, 199, 203, 206, 209, 212, 214, 217, 220, 221, 224, 225, 240, 267, 275, 295, 299, 310 sobre despido, 63, 65, 66, 69, 71 relación obrero-patronal, 29, 202, 241, 350 reparto de utilidades, 30, 32, 33, 44, 45 riesgos de trabajo, 36, 37, 43, 69, 73, 82, 83, 85, 159, 186, 272, 283, 309-311, 313-316, 319, 329, 336, 337, 379 salario bajo, 58, 77-80, 106, 109, 112, 118, 122, 124, 128, 129, 131-134, 137, 141, 143, 144, 146, 153-155, 158, 164, 168, 195, 219, 224, 238, 239, 258, 267, 268, 280, 295, 303, 311, 314, 317, 321, 322, 324, 352, 378, 380-382 real, 231, 259, 260, 261, 263, 265, 266, 279, 295, 318 mínimo, 37, 40, 44, 54, 55, 60, 62, 64, 76, 77, 78, 79, 80, 82, 103, 109, 119, 122, 138, 141, 142, 147, 148, 155, 156, 185, 192, 216, 232, 254, 258, 318-320, 323, 324, 350, 352, 378, 380, 381, 382 salud para trabajadores, 39, 47, 117 y educación, 262, 264 y guarderías, 102, 104 sector formal, 53, 55, 59, 60, 61, 62, 64, 65, 78, 85, 88, 90, 93, 106, 111, 116, 121n. 13, 122, 124, 128, 133, 140, 141, 146-150, 153-156, 158, 169, 171, 175-185, 187-189, 193, 195, 200, 202, 204, 206, 207, 219, 248, 254, 255, 258, 266, 273, 274, 282, 294, 314, 361-369 informal, 54, 55, 59-61, 64, 66, 85, 88, 106, 111, 113, 117, 121, 137, 140, 146-148, 150, 153, 154, 158, 160, 170, 171, 175, 177, 179-185, 187-189, 192, 193, 195, 200, 202, 204, 248, 249, 251, 258, 259, 264, 268, 269, 276, 282, 283, 294, 361, 362, 364-369 seguridad social y protección social, 34, 35, 42, 45, 47, 49, 53, 63, 66, 67, 85, 86, 88, 89, 90, 101, 102, 106, 107, 153, 154, 156, 157n. 34, 159, 161, 171, 173, 174, 175, 183, 186, 191, 195, 196, 204, 208, 240, 255, 260, 261, 263, 264-266, 275, 277, 280, 281, 282, 284-286, 288, 291, 293, 294, 295, 297, 301-304, 331, 366, 369 seguro de desempleo, 42n. 23, 43, 118, 315, 316, 319, 329, 379 de vida e invalidez, 311, 313, 314, 318, 319 Seguro Popular, 39, 40, 42, 82, 196, 283, 320n. 31, 321, 339, 340 Seguro Universal de Primera Generación, 40, 82 Schrimpf, Paul, 140 subsidios al trabajo, 59, 260 a los programas de seguridad social, 282, 288, 294, 304 gubernamentales, 36, 75, 76, 79, 82, 161, 190, 271-275, 278, 285, 287, 288, 294, 304 tamaño de las empresas, 54, 63, 92, 164, 194, 214, 230, 231, 240, 241, 294 tecnología, 60, 64, 92, 148, 156, 169, 173, 174, 177, 210, 219, 221, 223, 226, 233, 240, 242, 250, 251, 252, 261, 268, 295, 309, 312, 333, 370 tierras de riego, 95, 96 de temporal, 94-96, 98, 165, 180, 204, 209

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Buenas intenciones, malos resultados trabajo informal, 112, 169, 187, 191, 247, 256, 257, 258, 264, 269, 276, 299, 302, 374 formal, 34, 134, 187, 191, 193, 207, 246, 247, 257, 258, 259, 275, 276, 299, 374 valoración por los trabajadores de las prestaciones de protección social, 296, 314, 367 valoración por los trabajadores de las prestaciones de seguridad social, 78, 86, 87, 101, 155, 181, 275n. 2, 362, 364 valoración por los trabajadores pobres de los programas sociales, 67 Villagomez, Elizabeth, 61n. 12, 140 vivienda créditos para, 36, 68, 78, 80, 81, 85, 103, 107, 155, 295, 310, 311, 312, 316 programas de, 40, 48, 105, 107, 317, 321, 328 Yakarta, 61 Young, Mary Eming, 270n. 22

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a política social de México hace una distinción crítica entre programas de seguridad social, dirigidos a los trabajadores asalariados, y programas de protección social, dirigidos a los trabajadores no asalariados —sin importar en ambos casos su nivel de ingreso—, y entre esos programas y los de reducción de la pobreza, dirigidos a personas pobres sin importar su condición asalariada o no asalariada. Comprender esas distinciones es esencial para identificar los mecanismos mediante los que los programas sociales influyen sobre los trabajadores en general, y sobre los trabajadores pobres en particular. A su vez, estas distinciones sirven para identificar la naturaleza de los recursos monetarios canalizados al gasto social, y para medir la magnitud relativa de los es­fuerzos realizados para dar prestaciones a trabajadores de diferentes tipos de condición laboral y niveles de ingreso. Este capítulo describe el marco ins­titucional de la política social de México. Trabajo asalariado y no asalariado El marco legal de México hace una distinción entre empleo asalariado y no asalariado que tiene implicaciones fundamentales para las políticas sociales del país. Los artículos 20 y 21 de la Ley Federal del Trabajo definen a los trabajadores asalariados como aquellos que desempeñan labores para otra persona (“trabajo subordinado”) a cambio de un salario. Estas dos condiciones —desempeño de labores para otra persona y pago de un salario— son necesarias y suficientes para establecer la existencia de una “relación obrero-patronal”.1 Una consideración importante es que la ley no exige un contrato por escrito ni fija un número mínimo de trabajadores que deban estar subordinados a un patrón para establecer Chen (2006, p. 80) escribe: “Históricamente, la ‘relación de empleo’ ha representado la piedra angular —el concepto legal central— en torno al que la legislación laboral y los contratos colectivos han intentado reconocer y proteger los derechos de los trabajadores. Cualquiera que sea su definición precisa en diferentes contextos nacionales, ese concepto ha representado una noción universal que vincula a una persona, llamada ‘empleado’ (o ‘trabajador’), con otra, llamada ‘empleador’, a la que la primera ofrece labores o servicios bajo ciertas condiciones a cambio de una remuneración.” En México la “relación de empleo” se define en la Ley Federal del Trabajo como “relación obrero-patronal”. Esta relación es el concepto legal central porque su existencia implica obligaciones legalmente vinculantes tanto para el trabajador como para el patrón. Entre las obligaciones de este último, que puede ser un individuo o una empresa, está la de inscribir a sus trabajadores en la seguridad social.

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esa relación, ni distingue entre sectores (agrícola, de servicios o industrial), niveles salariales o géneros al hacerlo. Las disposiciones de la ley son muy generales; los elementos clave son la existencia de una relación subordinada, de tal modo que haya un patrón del que el trabajador recibe órdenes, y pagos que adoptan la forma de “salario”. Los trabajadores asalariados pueden emplearse en la industria (personal de mantenimiento de una fábrica), la construcción (albañiles), la agricultura (jornaleros agrícolas o empleados de una empacadora) o los servicios (lavatrastes en restaurantes, camareras en hoteles). Como se muestra en el capítulo 5, el empleo asalariado es la forma de empleo más común en México, pero está lejos de ser la única. De hecho, cabe señalar que sólo da cuenta de cincuenta y siete por ciento del total de la fuerza de trabajo (véase figura 5-1). Los trabajadores no asalariados se definen por exclusión. Representan varias categorías, siendo las más importantes la de los autoempleados (“trabajadores por cuenta propia”) y la de los trabajadores que tienen una relación no subordinada con una empresa y para quienes el pago no adopta la forma de un salario, sino de un convenio de reparto de utilidades o una comisión. Los trabajadores autoempleados pueden emplearse en áreas rurales (productores agrícolas) o urbanas (vendedores de jugos de frutas en las calles de una ciudad).2 Pueden o no ser dueños de un activo productivo, como tierras en el caso de un agricultor o una licuadora y un puesto en el de un vendedor de jugos. Los artesanos con unas cuantas herramientas simples (taladro, martillo y pinturas) también pertenecen a esta categoría, al igual que quienes lustran zapatos usando grasa para calzado, un cepillo y una caja; las costureras y sastres que utilizan una máquina de coser para confeccionar ropa en su hogar para vender luego en un tianguis, y los jardineros que van de casa en casa con su podadora y sus tijeras.3 Los individuos que lavan y estacionan automóviles en la calle también son autoem­ pleados. Podría pensarse que no son dueños de activos productivos, pero es posible que posean o tengan acceso a capital intangible en la forma de derechos especiales o exclusivos a la calle donde ejecutan sus tareas. Lavar parabrisas de autos en una transitada avenida de la ciudad de México no es lo mismo que hacerlo en una calle tranquila de una ciudad pequeña. Dado que los lugares en las avenidas transitadas son escasos, los lavadores y estacionadores de autos con acceso a ellos tienen acceso a capital intangible, que puede ser suyo o no, dependiendo del sistema de asignación de derechos de propiedad sobre esos valiosos sitios de trabajo. De cualquier manera, sus ingresos brutos reflejan la cuasirrenta implícita en el capital intangible (véase figura 6-1).4 Abogados, médicos, contadores y otros profesionales que laboran en forma independiente también son trabajadores autoempleados, pero aquí el análisis se centra en la mano de obra no calificada. 13 Repárese en que, en la mayoría de los casos, estos trabajadores autoempleados tienen un equivalente asalariado: operarios que laboran en un taller de gran tamaño haciendo artesanías estandarizadas de exportación; boleros de tiempo completo contratados por un hotel; una costurera que labora en una pequeña empresa confeccionando vestidos de novia, y jardineros contratados por hoteles, campos de golf y gobiernos locales. 14 Repárese de nuevo en que si la persona lava automóviles en una empresa de lavado de autos, es asalariada, lo mismo que quien estaciona autos para un hotel o estacionamiento comercial. 12

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Trabajo asalariado y no asalariado

Por supuesto, muchas personas autoempleadas no poseen activos productivos: los hombres que acarrean las pesadas cargas de productos del campo traídas por agricultores rurales hasta los puestos de venta individuales en los mercados de alimentos de las ciudades; la mujer que trabaja como cocinera en varias residencias; los hombres en áreas rurales que hoy cuidan ovejas en un rancho cercano y mañana conducen un tractor en otro.5 Otros trabajadores no asalariados pueden tener una relación no subordinada con una empresa, basada en acuerdos contractuales quizá ideados para resolver problemas de información, diversificar riesgos o suscitar esfuerzos. En México, muchos trabajadores venden en las calles toda suerte de productos que ellos no poseen ni producen (periódicos, alimentos, contrabando, billetes de lotería). Esos productos les son entregados como capital de trabajo por un gran distribuidor, y ellos reciben una cuota o comisión por cada periódico, billete de lotería u otro artículo vendido. Su esfuerzo no puede monitorearse, porque venden sus mercancías en las calles en momentos de su elección. Estos trabajadores suelen vender diversos productos de diferentes proveedores; por ejemplo, periódicos en la mañana, dulces a mediodía, contrabando en la tarde (paraguas en temporada de lluvias) y el diario vespertino al anochecer. A veces se les concibe como autoempleados y así se les clasifica en las estadísticas laborales, pero no lo son. Son comisionistas. Conceptualmente se diferencian de los autoempleados en que sus ingresos proceden sobre todo de comisiones, que son el pago por su trabajo; los autoempleados por lo general son dueños de activos productivos, en cuyo caso sus ingresos consisten en el pago implícito por su trabajo y la cuasirrenta de sus activos. Además, los comisionistas laboran para una empresa que no poseen; los autoempleados no tienen relaciones contractuales con nadie. También se establecen relaciones contractuales no asalariadas entre trabajadores y empresas para diversificar el riesgo. Los convenios de aparcería en áreas rurales son un ejemplo clásico de ello; los contratos entre dueños de botes de pesca y pescadores, otro. En estos casos, los ingresos de los trabajadores son reflejo de su labor, pero también contienen un elemento de recompensa por el riesgo. Estas diferencias no son académicas; importan para interpretar los ingresos y las diferencias de productividad entre trabajadores (véanse capítulos 5 y 6). No siempre puede hacerse una distinción clara entre trabajo subordinado a cambio de un salario y trabajo no subordinado a cambio de una comisión. En México, cientos de miles de trabajadores participan en la venta de casa en casa de productos de una sola empresa. Cosméticos y alimentos naturistas son dos ejemplos de esto; otro, las tarjetas para teléfono celular, expendidas por lo común por vendedores callejeros. Estos trabajadores no pueden vender productos de otras compañías, y deben ofrecer su mercancía al precio fijado por la empresa. Se les podría llamar agentes de ventas. Pero como la empresa no puede monitorear Estos individuos autoempleados también tienen su equivalente en el trabajo asalariado. Un hombre que descarga camiones de productos agrícolas para un supermercado o cadena de supermercados es un trabajador asalariado, como lo es, asimismo, un cocinero que trabaja para un restaurante y un hombre que ejerce de tiempo completo diversas tareas para un mismo rancho de gran tamaño.

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qué tan empeñosamente trabajan, no les paga un salario. En estos casos no queda claro si existen un patrón y un trabajador subordinado. En la práctica, la ambigüedad respecto al empleo asalariado y no asalariado se resuelve en los tribunales.6 A veces, también la distinción entre autoempleo y empleo asalariado es endeble. Un vendedor autoempleado dueño de un puesto en el que elabora jugos de frutas para su venta en una esquina de una ciudad es una empresa: una combinación de capital (una batidora, el puesto) y trabajo, la que, junto con insumos intermedios como frutas, agua y electricidad (quizá hurtada a la red), rinde un producto. Este individuo constituye una empresa unipersonal. Lo mismo puede decirse de un productor agrícola dueño de media hectárea de tierras de temporal. Sin embargo, el dueño del puesto de jugos podría tener también uno o dos ayudantes; en este caso, se convertiría en patrón con dos empleados asalariados. No obstante, si esos dos empleados no reciben una remuneración monetaria, no hay empleo asalariado implicado, porque no hay salario (si, por ejemplo, los ayudantes son parientes del dueño y se les paga implícitamente en especie). En las estadísticas laborales, estos ayudantes aparecen como “trabajadores sin remuneración”, pero aun así trabajan. Lo mismo puede decirse también de parcelas rurales de dos a tres hectáreas de tierras de temporal explotadas por una familia. Así, puede haber empresas de dos a tres personas sin que se creen condiciones de empleo asalariado. Trabajadores no emparentados entre sí pueden laborar juntos, de igual forma, sin que haya trabajo asalariado. Pueden ser socios de una cooperativa sin patrón ni salario, y compartir, por ejemplo, una pequeña lancha y lo recaudado de la pesca. Hay remuneración monetaria para todos los socios, pero empleo asalariado para nadie. Esos acuerdos de trabajo no asalariado —carentes de una jerarquía y que suponen pagos implícitos en especie o alguna forma de reparto de utilidades— tienen en común una característica crucial: las ineficiencias aumentan conforme aumenta el número de participantes. Pronto aparecen problemas de holgazanería y monitoreo, y la división de tareas no puede especializarse demasiado. Históricamente, el trabajo asalariado se ha asociado con el tamaño creciente de una empresa y una mayor división del trabajo. En ausencia de distorsiones, con el tiempo la micro o pequeña empresa sin trabajo asalariado da paso a la no tan pequeña empresa con trabajo asalariado. Esta ambigüedad es sumamente apreciada por los abogados, quienes pueden cobrar honorarios mientras discuten interminablemente cuántos ángeles caben en la cabeza de un alfiler. La ambigüedad también importa cuando se incurre en conductas ilegales a causa de intentos de empresas y trabajadores de evadir las contribuciones a la seguridad social disfrazando el empleo asalariado como empleo no asalariado y el salario como comisión. Sin embargo, pospongo el análisis de la conducta ilegal al capítulo 7, y aquí supongo que la conducta es totalmente legal y que existe una clara diferencia entre empleo asalariado y no asalariado. En general, si hay un lugar fijo de trabajo y la relación entre el trabajador y la empresa ha perdurado algún tiempo, los tribunales deciden en favor del empleo asalariado. Un caso relevante es el de los meseros, quienes reciben un salario y una comisión (propina), basada esta última en su esfuerzo. Si los meseros trabajan en un lugar fijo, un restaurante, son trabajadores asalariados; si no es así —como en el caso de quienes llevan bebidas a los turistas en las playas, o refrescos a los conductores de autos en las calles—, no son asalariados. Véase también Chen (2006, pp. 86-87) para un análisis de este tema.

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Trabajo asalariado y no asalariado

Muchas empresas de una a dos o tres personas o cooperativas con dos o tres socios enfrentan costos de entrada y salida muy bajos y tienen una vida intermitente. Un taquero autoempleado que labora en su puesto callejero puede, dependiendo del salario y las prestaciones, quitar su puesto e integrarse como empleado a una cadena de taquerías. Sus habilidades seguirían siendo las mismas, pero su condición laboral no: pasaría a ser un trabajador asalariado. O bien, su negocio de tacos podría convertirse en una empresa más grande al pasar de la calle a un espacio en un edificio comercial y conseguir alguien que le ayude; entonces él se volvería patrón con un par de asistentes asalariados. Los taqueros pueden ser trabajadores autoempleados, empleados asalariados o patrones, y el número de empresas productoras de tacos puede cambiar rápidamente, junto con la condición de los taqueros. En este mismo tenor, el dueño de media hectárea de tierras de temporal que trabaja por su cuenta produciendo maíz puede, dependiendo del salario y las prestaciones, dejar en barbecho su terreno y laborar como trabajador agrícola asalariado para una gran empresa exportadora de jitomates. El capítulo 5 presenta un análisis sobre la movilidad, pero lo que deseo destacar aquí es que el límite entre el autoempleo y el empleo asalariado —y entre ser realmente autoempleado, patrón o socio— debe concebirse como permeable. En suma, la ley en México divide el trabajo en dos categorías mutuamente excluyentes: empleo asalariado y no asalariado. La primera corresponde a acuerdos en los que el desempeño de un trabajador puede observarse y monitorearse directamente, el empleado suele tener un lugar fijo de trabajo, un patrón le da órdenes y el trabajador recibe una compensación fija en forma de salario por la labor desempeñada. La segunda responde a acuerdos en los que el desempeño del trabajo no puede observarse, pueden compartirse algunos riesgos, el lugar de trabajo puede ser variable y la compensación adopta varias formas no salariales: comisiones, pagos en especie, reparto de utilidades, etcétera. Esta segunda categoría es muy amplia, pero puede agregarse en dos grandes subcategorías: trabajadores autoempleados y comisionistas. No siempre es posible hacer una división precisa entre trabajadores asalariados, trabajadores autoempleados y comisionistas. Para los propósitos de este volumen, sin embargo, esa división es conceptualmente necesaria; la ley la hace necesaria. Estas tres categorías de trabajadores, junto con una cuarta por examinar más adelante —trabajadores asalariados contratados ilegalmente—, son indispensables para captar el fenómeno bajo estudio, porque, desde el punto de vista de la política social en México, ésas son las categorías que importan. A veces me referiré a trabajadores del campo o la ciudad, pero esta clasificación se debe más a la disponibilidad de datos que a categorías subyacentes esenciales para el análisis. La distinción campo-ciudad no es central; la dicotomía asalariado-no asalariado sí lo es. Antes de pasar a la política social, deseo hacer cuatro observaciones. Primero, hablo de empresas en el sentido económico del término, como una combinación de capital y trabajo o tierra y trabajo que rinde un producto. Segundo, las empresas pueden tener relaciones contractuales asalariadas o no asalariadas con trabajadores, y algunas pueden constar de una sola persona, el dueño autoempleado. Tercero, las diversas modalidades de empleo —autoempleo, asalariado y comisionista— están influidas pero no completamente

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determinadas por la propiedad de activos productivos. Como detalla el capítulo 6, aun los trabajadores dueños de activos productivos pueden transitar entre trabajo asalariado y no asalariado y viceversa. Por último, nótese que, dependiendo de la forma de empleo, los ingresos pueden adoptar la forma de salario puro, salario más comisiones, o la comisión equivalente a un salario solamente; también pueden reflejar un componente de cuasirrenta sobre un activo productivo o una compensación por riesgo.7 Condición laboral y programas sociales La distinción legal entre empleo asalariado y no asalariado es fundamental para la política social de México, porque los artículos 12 y 13 de la Ley del Seguro Social establecen que la seguridad social es derecho exclusivo de los trabajadores asalariados, y obligación de los patrones o empresas sólo respecto a sus trabajadores asalariados. Esa ley remite a la Ley Federal del Trabajo para la definición de “trabajador asalariado”. Existen hondas razones históricas detrás de esta arquitectura institucional, así como algunas razones prácticas (véase capítulo 9). Pero cualquiera que haya sido su motivación, esa arquitectura ha permeado e influido decisivamente las actitudes y comportamiento de trabajadores y empresas desde la promulgación en México de la primera Ley del Seguro Social, en 1943, y tiene grandes implicaciones para la productividad y el bienestar. A los trabajadores no asalariados en México, sin embargo, no se les deja sin prestaciones sociales. A lo largo de los años, el gobierno ha introducido diversos programas sociales para ellos, que son sustitutos imperfectos de las prestaciones provistas por la seguridad social. En este volumen agrupo todos estos programas —distintos de la seguridad social para trabajadores asalariados— bajo el rubro de “programas de protección social”, del que excluyo sin embargo a Progresa-Oportunidades. En consecuencia, las prestaciones sociales en México están inextricablemente vinculadas con la condición laboral, dado que los trabajadores asalariados tienen derecho a prestaciones de seguridad social, mientras que los trabajadores no asalariados tienen acceso, con diversos grados de derecho, a prestaciones de protección social. Resulta crucial señalar que esta distinción no es función del ingreso, la edad, el género, el nivel de educación, la ubicación rural-urbana, el tipo de trabajo o el nivel salarial: en principio, todos los trabajadores asalariados y no asalariados reciben prestaciones de seguridad social o protección social. Y todas las empresas que contratan a trabajadores asalariados están obligadas a inscribir a todos sus trabajadores asalariados en la seguridad social, en tanto que las empresas que tienen una relación con trabajadores no asalariados no están obligadas a ello. Progresa-Oportunidades es una fuente adicional de prestaciones sociales para algunos trabajadores. A diferencia de los programas de seguridad social y protección social, 17

El asunto aquí es que la distribución de los ingresos de los trabajadores refleja no sólo instrucción y habilidades inherentes, sino también estas otras características del empleo. En el análisis anterior me referí a casos de trabajadores con instrucción y habilidades similares que a veces son asalariados y a veces no asalariados. En el capítulo 7 muestro que el salario de los trabajadores asalariados depende de su condición legal.

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este programa identifica a sus beneficiarios con base en sus ingresos. Como detallo más adelante, Progresa-Oportunidades no da prestaciones directas a trabajadores pobres en lo individual. No obstante, los trabajadores miembros de familias inscritas en Progresa-Oportunidades reciben las prestaciones de este programa sin importar si son asalariados o no asalariados, además de recibir prestaciones por su participación en el mercado de trabajo bajo una forma de contrato u otra. La tabla 1-1 describe las combinaciones de nivel de ingresos y condición laboral de los trabajadores mexicanos y las prestaciones sociales correspondientes. Cuatro combinaciones, marcadas con los números I a IV, son posibles. Dos observaciones resultan relevantes para el análisis subsecuente. Primero, nótese que los trabajadores pobres pueden recibir prestaciones del programa Progresa-Oportunidades además de las que reciben de los programas de seguridad social y protección social, sin importar la condición laboral de los miembros en edad de trabajar de las familias beneficiarias de ese programa. Segundo, en el marco institucional de México es por lo tanto un error asociar la seguridad social con los trabajadores no pobres y la protección social con los trabajadores pobres. Tabla 1-1. Prestaciones sociales, nivel de ingresos y condición asalariada y no asalariada trabajadores asalariados nivel de ingresos

No pobres Pobres

III. Seguridad social III. Seguridad social y Progresa-Oportunidades

trabajadores no asalariados (autoempleados y comisionistas)

III. Protección social IV. Protección social y Progresa-Oportunidades

Fuente: Ilustración del autor.

En el capítulo 5 demuestro que, en México, los trabajadores pobres y no pobres se distribuyen en las cuatro combinaciones mencionadas. Este volumen estudia cómo los incentivos de los programas sociales afectan a la distribución de trabajadores entre esas cuatro combinaciones, y las implicaciones de las diversas distribuciones para el bienestar y el crecimiento de la productividad. Características de la seguridad social El programa de seguridad social de México ofrece ocho prestaciones legalmente agrupadas, o en paquete: • seguro de salud • seguro de invalidez

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• seguro de riesgos de trabajo • seguro de vida • guarderías para los hijos de los trabajadores • centros deportivos y culturales • pensiones de retiro • créditos para vivienda. Cabe destacar cuatro puntos. Primero, la mayor parte de esas prestaciones se pagan con contribuciones de los trabajadores y las empresas basadas en los salarios; los subsidios gubernamentales representan menos de quince por ciento de los costos laborales no salariales totales (véase tabla 9-1). (Los efectos de estos subsidios se analizan en el capítulo 9.)8 Segundo, trabajadores y empresas deben pagar todos los servicios incluidos en el paquete, sin importar si sólo quieren algunos o ninguno de ellos. Éste es un acuerdo de todo o nada. Tercero, cada trabajador cubierto por la seguridad social tiene una cuenta individual que incluye dos subcuentas. La primera subcuenta es para el ahorro para el retiro del trabajador. Esta subcuenta se financia con la parte de las contribuciones a la seguridad social del trabajador y la empresa asignada a la pensión de retiro de aquél, en combinación con un subsidio gubernamental con el mismo propósito, llamado “cuota social para el retiro”. La segunda subcuenta es para vivienda, y se financia por completo con la parte de las contribuciones a la seguridad social del trabajador y la empresa asignada a ese propósito, porque no existe subsidio gubernamental para la vivienda. La cuenta individual del trabajador es administrada por una institución financiera privada conocida como “administradora de fondos de retiro”, o Afore. Cada trabajador puede elegir libremente su Afore. Cuarto, las prestaciones son provistas o reguladas por tres organismos federales: el Instituto Mexicano del Seguro Social (imss), el Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores (Infonavit) y la Comisión Nacional del Sistema de Ahorro para el Retiro (Consar). El primero de ellos se encarga de recaudar todas las contribuciones a la seguridad social y, en general, de proveer directamente las seis primeras de las ocho prestaciones listadas.9 El segundo administra los recursos de la subcuenta de vivienda del trabajador: por un lado, invierte esos recursos, pagando al trabajador una tasa de rendimiento; por el otro, El presupuesto federal de 2007 incluyó un nuevo programa, el Programa de Primer Empleo, el cual ofrece un subsidio a las empresas que contraten a trabajadores asalariados y los inscriban en el imss por primera vez. Este nuevo subsidio es adicional a los otros subsidios a la seguridad social (véase capítulo 9). 19 No todos estos servicios son directamente prestados por el imss. En algunos casos, los servicios de guardería se subcontratan a proveedores privados, y las prestaciones monetarias de los seguros de invalidez permanente, de vida y de riesgos de trabajo se proporcionan mediante rentas vitalicias que el imss adquiere con compañías de seguros privadas. Sin embargo, el imss determina si una persona cubre los requisitos para recibir servicios de guardería o una pensión permanente. Más aún, con muy pocas excepciones, presta directamente los servicios de salud. Así, tiene más de trescientos sesenta mil empleados, y es uno de los prestadores de servicios de salud verticalmente integrados más grandes del mundo (con servicios para alrededor de cuarenta millones de personas), además de ser el segundo mayor recaudador de ingresos fiscales en México, después de la Secretaría de Hacienda. 18

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le ofrece un crédito para vivienda. El tercer organismo regula el régimen de comisiones e inversiones de las Afores. (Debe señalarse que aunque una Afore administra la cuenta del trabajador, sólo invierte los fondos de la subcuenta de retiro.) Los fondos para las subcuentas de retiro y vivienda son recaudados por el imss y depositados en cada subcuenta en la Afore elegida por el trabajador. El sistema de pensiones de México es de contribuciones definidas. Cuando un trabajador se retira, los fondos acumulados en su cuenta de retiro se usan para adquirir una renta vitalicia con una compañía de seguros privada. Puesto que la inscripción de un trabajador al imss implica automáticamente su inscripción al Infonavit y a una Afore, ser cubierto por la seguridad social equivale a estar inscrito o registrado en el imss. Lo mismo se aplica a las empresas: una empresa que registra o inscribe a sus trabajadores en la seguridad social está registrada en el imss. La tabla 1-2 contiene el valor monetario, en pesos de 2007, de las contribuciones de trabajadores y empresas a la seguridad social para el caso de un trabajador que gana dos veces el salario mínimo, el cual es el salario que recibe el tercio más bajo de la totalidad de los trabajadores inscritos en el imss.10 Adviértase que las contribuciones a la seguridad social representan casi treinta por ciento del salario. Tabla 1-2. Salario y contribuciones a la seguridad social salario y contribuciones (mensuales)

Salario Contribuciones a la seguridad social Seguro de salud Seguro de riesgos de trabajo Seguro de invalidez y de vida Pensión de retiro Guarderías y centros deportivos Fondo de vivienda Total Salario más contribuciones a la seguridad social

pesos (2007)

2,931.60 864.30 358.61 76.20 69.60 184.00 29.31 146.60 864.30 3,795.90

Fuente: Cálculos del autor basados en la legislación vigente.

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A menos que se indique otra cosa, en este volumen todas las cifras en pesos aluden a pesos de 2007. Como referencia, en los cuatro primeros meses de 2007 el tipo de cambio promedio fue de 11.01 pesos por dólar estadunidense.

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Características de la protección social La protección social consta de varias prestaciones para trabajadores no asalariados: • servicios de salud prestados por organismos federales y estatales distintos al imss11 • subsidios para vivienda mediante programas y organismos federales y estatales distintos al Infonavit • acceso a pensiones de ahorro para el retiro en cuentas individuales similares a las que las Afores operan para trabajadores asalariados, y a varios programas de pensiones no contributivas • acceso a guarderías infantiles provisto por programas federales y estatales distintos al imss • acceso a seguro de vida asociado con algunos servicios de salud. Vale hacer cuatro comentarios. Primero, estas prestaciones se ofrecen por separado y son voluntarias. Así, los trabajadores pueden decidir inscribirse en un programa de salud, pero no ahorrar para el retiro en una cuenta individual, o decidir hacer lo contrario. Pueden acceder a un crédito para vivienda por medio de un programa federal o estatal sin ahorrar para el retiro o sin participar en un programa de salud. Segundo, los servicios prestados se financian casi por completo con recursos públicos. A veces se piden contribuciones privadas del trabajador, dependiendo de la naturaleza de la prestación, pero el monto pagado es errático, pues existen enormes diferencias entre cobros formales y pagos reales. Además, los cobros son bajos y suelen decrecer junto con el salario o ingreso de un trabajador; para los trabajadores específicamente clasificados como pobres, los cobros son inexistentes. En general, desde la perspectiva de los trabajadores no asalariados y las empresas con las que pueden asociarse, las prestaciones de protección social son gratuitas. Tercero, las prestaciones de protección social no suelen constituir un derecho.12 Sin embargo, en 2003 el presidente propuso y el Congreso aprobó reformas legales para la La prestación de servicios públicos de salud se delega a los gobiernos estatales, que la cumplen por medio de sus secretarías u organismos especializados. No obstante, el gobierno federal también presta servicios de salud a trabajadores y sus familias no cubiertos por la seguridad social mediante hospitales especializados directamente operados por la Secretaría de Salud y, para aún mayor confusión, mediante un programa con financiamiento federal operado por el imss, pese a que no forma parte de éste. Ese programa, llamado imssOportunidades, funciona en diecisiete de los treinta y dos estados de México. 12 En México, un derecho, para serlo, debe establecerse por ley. Éste no es el caso de la mayoría de los programas de protección social, los que, en cambio, deben ser aprobados cada año por el Congreso en el respectivo decreto del presupuesto. En principio, así, el presidente podría excluir esos programas de su propuesta presupuestal anual, o el Congreso podría negarse a aprobar recursos presupuestales para ellos. Cuando programas sociales son autorizados por ley (como es el caso de los de seguridad social), el presidente debe incluir los recursos correspondientes en su propuesta presupuestal anual, y el Congreso debe aprobarlos en el decreto del presupuesto; hasta que la ley en cuestión cambie, los trabajadores tienen derecho a esos programas. 11

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creación de un programa voluntario de seguro de salud para trabajadores no cubiertos por la seguridad social, comúnmente llamado Seguro Popular. Los servicios de este seguro se prestan en los mismos centros públicos que atienden a los trabajadores no asalariados no inscritos en este programa, aunque se hacen esfuerzos especiales por brindar a los beneficiarios un abasto confiable de medicinas y mejores servicios que los prestados a los trabajadores no inscritos. Las normas de este programa especifican que los hogares ubicados en los dos primeros deciles de la distribución del ingreso —correspondientes a familias inscritas en Progresa-Oportunidades— no pagan ninguna cuota en absoluto.13 Así, los trabajadores de hogares inscritos en Progresa-Oportunidades tienen acceso gratuito a seguro de salud para ellos mismos y su familia si son no asalariados; pero si son asalariados, ellos y la empresa que los contrata deben pagar el seguro de salud y las demás prestaciones del paquete de seguridad social, por un total de 864 pesos al mes (tabla 1-2). En principio hay cuotas positivas para trabajadores de mayores ingresos, pero hasta ahora la recaudación ha sido prácticamente nula.14 Cuarto, en algunos programas se indica específicamente que las prestaciones se pierden si los trabajadores se inscriben en la seguridad social.15 El número de programas de protección social ha aumentado en los últimos años, aunque algunos programas de salud y vivienda han operado desde hace décadas. Nuevos Véase los artículos 122 y 127 del Reglamento de la Ley General de Salud en Materia de Protección Social en Salud. El artículo 127, en particular, señala que los hogares en los dos primeros deciles de la distribución del ingreso están exentos de toda cuota contributiva y, además, que esa exención también es aplicable a los hogares beneficiarios de cualquier programa federal contra la pobreza; véase Diario Oficial de la Federación, 5 de abril de 2004. 14 Es muy poco probable que pudieran obtenerse cuotas sustanciales, porque éstas tienen que ser cobradas por los gobiernos estatales, lo que precisa de treinta y dos organismos con ese propósito; las cuotas son bajas en comparación con los costos de cobranza, de modo que los incentivos para recaudarlas son escasos; no poseen la condición legal de las contribuciones a la seguridad social, las cuales son semejantes a impuestos, lo que implica que los instrumentos legales para obligar a que los beneficiarios cumplan sus obligaciones son endebles. Como muestra la tabla A1-6, en el apéndice 1, en 2006 los subsidios federales para el Seguro Popular alcanzaron un total de 17 738 millones de pesos, mientras que las cuotas privadas ascendieron a 145 millones de pesos (o 0.8% del presupuesto total del programa). Aun en el improbable caso de que un beneficiario perdiera su acceso al Seguro Popular por falta de pago, podría acceder a los servicios de salud prestados por las correspondientes secretarías estatales en su lugar de residencia, los cuales se brindan en el mismo centro donde él recibía los servicios del Seguro Popular, o podría acceder a los centros de imssOportunidades si vive en un estado donde se disponga de ellos. 15 Dos ejemplos: primero, el recién creado programa federal de guarderías para madres trabajadoras determina que sólo los hogares pobres pueden beneficiarse de él, y establece como condición de participación la “falta de acceso a un centro de atención o guardería a través de una institución pública de seguridad social u otro medio” (cláusula 4.3.1 del Acuerdo por el que se Emiten y Publican las Reglas de Operación del Programa de Guarderías y Estancias Infantiles para Apoyar a las Madres Trabajadoras para el Ejercicio Fiscal 2007); véase Diario Oficial de la Federación, 9 de enero de 2007. Segundo, el artículo 77-bis-7 de la Ley General de Salud estipula que “las familias cuyos miembros cumplan los siguientes prerrequisitos disfrutarán de los beneficios del Sistema de Protección Social en Salud (Seguro Popular): […] II. No ser beneficiarios de la seguridad social”. Además, el artículo 77-bis-39 señala que los beneficios del Sistema de Protección Social en Salud se suspenderán “cuando el principal perceptor de ingresos de una familia beneficiaria se afilie a una institución de seguridad social federal o estatal”. 13

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programas de vivienda y el Seguro Popular se iniciaron entre 2001 y 2006. El Seguro Universal de Primera Generación, nuevo programa para brindar seguro de salud a todos los niños nacidos después del primero de diciembre de 2006, se inició en 2007. Un nuevo programa federal para prestar servicios de guardería a hijos de trabajadoras sin cobertura de seguridad social también se puso en marcha a principios de 2007.16 En este mismo año se introdujo además un nuevo programa federal, el Programa de Atención a Adultos Mayores de Setenta Años, para ofrecer pensiones no contributivas a todas las personas mayores de setenta años de edad que vivan en comunidades de dos mil quinientos habitantes o menos. Este programa suministra a cada persona que reúne los requisitos necesarios una pensión mensual de quinientos pesos, aproximadamente 0.35 veces el salario mínimo mensual en 2007.17 La proliferación de programas de protección social se ha acompañado con esfuerzos para consolidar el marco institucional en el que operan. En 2006 se creó, por decreto presidencial, el Consejo Nacional de Protección Social, entre cuyos propósitos está el siguiente: “Garantizar la observancia de la política de protección social, asegurando la integración funcional de las prestaciones de salud, vivienda y ahorro para el retiro, entre otras, que el gobierno federal ofrece a la población sin cobertura de seguridad social”.18 Así, aunque el Congreso aún no lo haya aprobado por ley, un sistema integrado de prestaciones sociales paralelo a la seguridad social —y no una serie de programas separados— forma parte ya del contexto institucional en el que secretarías y organismos federales operan programas sociales para los trabajadores informales. Estos esfuerzos institucionales se reflejan en asignaciones presupuestales. Antes de examinarlas, describo brevemente el programa de transferencia de ingreso a los pobres en vigor en México. Características de Progresa-Oportunidades Progresa-Oportunidades realiza transferencias de ingreso en efectivo a hogares pobres, condicionadas al cumplimiento por éstos de requisitos para mejorar su capital humano. En particular, la demanda de servicios de salud se subsidia con una transferencia basada en el cumplimiento por los miembros de esas familias de un protocolo de salud por edad y género, mientras que la demanda de servicios educativos para niños y jóvenes se subsidia con una transferencia adicional basada en el género y grado del individuo que asiste a la escuela.19 Servicios de guardería para trabajadores sin seguridad social son prestados de modo errático por los gobiernos estatales mediante el organismo de nivel estatal Desarrollo Integral de la Familia (dif). El nuevo programa de guarderías iniciado en 2007 es directamente operado por la Secretaría de Desarrollo Social, de orden federal. 17 Una familia con dos adultos mayores recibe dos pensiones. Se prevé que un millón de personas cubrirán los requisitos, y con ese propósito se presupuestaron 6 550 millones de pesos en 2007; véase Secretaría de Desarrollo Social, Diario Oficial de la Federación, 28 de febrero de 2007. 18 Artículo 4 del mencionado decreto, publicado en el Diario Oficial de la Federación, 27 de febrero de 2006. 19 Véase Levy (2006a) para una descripción más amplia. 16

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Progresa-Oportunidades intenta posponer la edad en que los jóvenes se incorporan al mercado de trabajo proporcionando becas que cubren hasta el fin de la preparatoria, hasta aproximadamente los dieciocho o diecinueve años de edad. Uno de los propósitos de este programa es incrementar las habilidades de los jóvenes pobres para que, una vez que se incorporen al mercado de trabajo, su productividad sea mayor que la de la presente generación de trabajadores pobres. Transferencias de ingreso, inversiones en el capital humano de todos los miembros de la familia y mayor potencial de productividad para quienes se integran al mercado de trabajo son la contribución clave de este programa al combate de la pobreza actual y, al mismo tiempo, al rompimiento de la transmisión intergeneracional de la pobreza. Para decirlo de otra manera, aumentando las habilidades de los futuros trabajadores, Progresa-Oportunidades se diferencia de anteriores programas en México de transferencias de ingreso a los pobres (en efectivo o en especie); en lugar de “transferencias de ingreso hoy y transferencias de ingreso mañana”, brinda “transferencias de ingreso hoy, condicionadas a inversiones en capital humano que contribuyan a la obtención de mayores percepciones propias mañana”. Como en el caso de otros programas distintos a los de seguridad social, las prestaciones de Progresa-Oportunidades han aumentado recientemente. Mencionaré tres. Primero, en 2006 el gobierno anunció la adición a este programa de un componente de ahorro para el retiro, mediante el cual miembros en edad de trabajar de familias en Progresa-Oportunidades recibirían un subsidio especial —en tanto no tuvieran empleo con cobertura de seguridad social— si abrían voluntariamente una cuenta individual de retiro en una Afore.20 No obstante, este proyecto se suspendió en 2007. Segundo, en 2006 el gobierno añadió otro componente, Apoyo a Adultos Mayores, en forma de un subsidio en efectivo de doscientos cincuenta pesos mensuales a todos los adultos de setenta años de edad o más. Tercero, en enero de 2007, mediante un nuevo componente llamado Oportunidades Energético, el gobierno incrementó las transferencias en cincuenta pesos al mes a todos los hogares beneficiarios para ayudarles a solventar sus gastos de energía.21 El resultado neto es que, a partir de 2006, las transferencias de ingreso a hoga­res en Progresa-Oportunidades aumentaron en términos reales quince por ciento en promedio. No es mi propósito evaluar el impacto de esas transferencias adicionales de ingreso. Pero resulta crítico señalar que Progresa-Oportunidades no da prestaciones particulares sujetas a la condición laboral de los miembros en edad de trabajar de las familias (en particular luego de la suspensión en 2007 del componente de ahorro para el retiro de este programa, Éste fue el Mecanismo de Ahorro para el Retiro de Oportunidades; véase el decreto presidencial respectivo, publicado en el Diario Oficial de la Federación, 27 de marzo de 2006. 21 El nuevo componente de energía se introdujo pese a que no hubiera habido cambios en el precio relativo de la electricidad ni el gas de consumo doméstico, de manera que esa medida fue de facto un incremento puro en las transferencias de ingreso. Por otro lado, el concepto de una transferencia para gastos en energía no tiene un contenido sustantivo; como la transferencia adicional se realiza en efectivo, los hogares pueden disponer libremente de ella, para su consumo de energía o cualquier otra cosa. 20

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introducido en 2006). Por lo tanto, en principio Progresa-Oportunidades no tiene ningún impacto en las preferencias de condición laboral de los trabajadores pobres una vez que se incorporan al mercado de trabajo.22 Progresa-Oportunidades no puede asegurar que trabajadores cada vez más sanos y mejor instruidos terminen en puestos más productivos, para que “mayores percepciones propias mañana” sea efectivamente el resultado. Ésta no es la función del programa; el resultado depende de los incentivos a los trabajadores pobres una vez que se incorporan al mercado de trabajo y de los incentivos a las empresas que los contratan. Desde esta perspectiva, es crucial señalar que la influencia de los programas de seguridad social y protección social en la elección entre empleo asalariado y no asalariado sobre los trabajadores inscritos en Progresa-Oportunidades difiere de la que esos programas ejercen sobre los trabajadores no pobres. En particular, en vista de que programas como el Seguro Popular y otros condicionan sus prestaciones al hecho de ser pobre y no estar cubierto por la seguridad social, los incentivos para los trabajadores pobres y los no pobres son diferentes. Este efecto se refuerza en la medida en que las prestaciones de seguridad social y protección social reales, no las establecidas por ley, difieren entre trabajadores pobres y no pobres (capítulo 4). Y se refuerza aún más porque, como demuestro en el capítulo 7, los incentivos para evadir la seguridad social son mayores para los trabajadores pobres que para los no pobres. Así, pese a la neutralidad de Progresa-Oportunidades respecto a las decisiones laborales de sus miembros trabajadores, los incentivos asociados con los programas de seguridad social y protección social alientan a los trabajadores pobres a buscar empleos informales de baja productividad. Normas sobre despido y liquidación como política social La Ley Federal del Trabajo de México contiene normas detalladas para el despido de trabajadores que comparten con la seguridad social el objetivo general de proteger a los empleados contra diversos riesgos. En el caso de la ley laboral, el riesgo procede de la pérdida de ingresos asociada con shocks a la producción y al empleo; y en el de la ley de seguridad social, a riesgos de mala salud, invalidez y bajos ingresos tras el retiro.23 El hecho de que esas normas se encuentren en leyes distintas no debería distraer del hecho de que forman parte de una política social integral en beneficio de los trabajadores; más importante Evaluaciones de impacto indican que hasta ahora este programa no ha tenido ningún efecto en las decisiones de trabajo-ocio de los trabajadores, aunque ha alterado la asignación del tiempo entre estudio y trabajo de los hijos; véase Levy (2006a) para un resumen general del impacto de Progresa en la asignación de tiempo de los miembros de las familias beneficiarias, y Skoufias y Di Maro (2006) para el hallazgo de que Progresa no ha tenido ningún efecto en la participación de los adultos en la fuerza de trabajo. 23 Véase Dávila (1994) y Calderón (2000). En México no existe seguro de desempleo; hasta cierto punto, la liquidación y las indemnizaciones por despido fungen como un sustituto imperfecto de aquél. Como señala el bid (2004, p. 38): “La mayoría de los países de la región [América Latina] carecen de mecanismos de seguro de desempleo que cubran a los trabajadores contra el riesgo de perder su puesto. El mecanismo por excelencia de seguro contra esos riesgos ha sido, en cambio, la liquidación obligatoria y la indemnización por despido”. 22

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Condición laboral y programas sociales

para mis propósitos, unas y otras tienen consecuencias directas en el mercado de trabajo.24 En mi opinión, las normas laborales sobre despido y liquidación deben concebirse como un programa social más, tal como se hace en muchos países en los que el seguro de desempleo se considera un componente de la seguridad social. Hay una segunda razón por la que esas normas importan: al igual que en el caso del derecho a la seguridad social, sólo se aplican a los trabajadores asalariados. Los autoempleados, por definición, no son contratados por nadie, y por lo tanto no se les puede despedir, mientras que, formalmente, los comisionistas no son empleados de las empresas con las que se asocian. Las normas de despido y liquidación imponen un costo contingente a las empresas que contratan trabajadores; si la contingencia se materializa, esas normas brindan al trabajador una prestación en forma de liquidación o indemnización por despido.25 En este sentido, dichas normas no se diferencian de, digamos, las del seguro de invalidez o riesgos de trabajo, que, como se indicó en la tabla 1-2, forman parte de la seguridad social. La única diferencia es que la Ley Federal del Trabajo no obliga a las empresas a pagar ex ante por esa contingencia y a depositar en una cuenta los fondos necesarios, como en el caso de otros componentes de la seguridad social que se pagan por adelantado (y del seguro de desempleo en países en los que éste forma parte de la seguridad social). Esto no significa que las empresas no tengan que incluir los costos contingentes como parte de sus costos laborales. También los trabajadores saben que la liquidación es una de las prestaciones contingentes para los empleados asalariados, que se paga al despedírseles cuando la empresa ajusta hacia bajo la producción a causa de una reducción de su demanda; esto es similar a una pensión de riesgos de trabajo (recibida, por ejemplo, cuando un empleado pierde un brazo o una pierna en el trabajo), o de invalidez (recibida, por ejemplo, si un trabajador contrae una enfermedad que le impida laborar). Finalmente, empresas y trabajadores saben que el registro en la seguridad social implica también la cobertura legal ofrecida por las normas de liquidación. En otras palabras, las indemnizaciones por despido y liquidación se empaquetan con el resto de las prestaciones de seguridad social, y deben ser observadas conjuntamente por empresas y trabajadores. Los costos de seguros dependen de los riesgos de la actividad que realiza la empresa. En el caso de las compañías mineras y sus mineros, por ejemplo, los costos del seguro de riesgos de trabajo son más altos que en el de los restaurantes y sus meseros. Lo mismo puede decirse de los costos implícitos de las normas de despido y liquidación. Las empresas que enfrentan una demanda relativamente estable y menor varianza en su producción tendrán bajos costos en comparación con las que enfrentan una demanda inestable y mayor varianza Esto se refleja de hecho en la estructura legal de México. El artículo 123 de la Constitución es la principal formulación de los derechos y obligaciones de los trabajadores, así como la base constitucional de la Ley Federal del Trabajo, que regula el despido y la liquidación; de la Ley del Seguro Social; de la Ley del Infonavit, y otras. 25 La liquidación equivale a tres meses y veinte días de salario por cada año de servicio; aparte, a los trabajadores con quince años de servicio o más se les asigna una prima de antigüedad de doce días por año de servicio. 24

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Instituciones, trabajadores y programas sociales

en su producción. Heckman y Pagés (2004) estimaron los costos monetarios equivalentes de las normas de despido y liquidación, los que pueden sumarse a los costos de seguridad social explícitamente legislados y cubiertos ex ante. Para el caso de México, calcularon que esos costos son, en promedio, de 3.2% del salario.26 Una relación laboral asalariada entre una empresa y un trabajador implica asimismo otros costos ausentes en una relación no asalariada, en especial impuestos al trabajo. Estos impuestos son conceptualmente diferentes a la seguridad social y las indemnizaciones por despido, porque en principio el trabajador no recibe un beneficio directo a cambio del costo. O bien, se puede suponer que empresas y trabajadores consideran que la prestación asociada con los impuestos al trabajo es irrelevante o carece de valor. Menciono estos impuestos porque son cuantitativamente importantes, y porque, otra vez, sólo se aplican a los trabajadores asalariados. En suma, la seguridad social, las indemnizaciones por despido y los impuestos al trabajo constituyen los costos no salariales totales del trabajo asalariado. Para consulta futura, los resumo en la tabla 1-3. Tabla 1-3. Costos no salariales del trabajo asalariado costo

Contribuciones a la seguridad social Normas de despido y liquidación Impuestos al trabajoa Total

porcentaje del salario

29.5 3.2 2.0 34.7

a

Únicamente impuestos estatales, ya que los impuestos federales al trabajo sólo se aplican a trabajadores que ganan cuatro veces el salario mínimo o más, a quienes se ignora en este estudio, centrado en los trabajadores de salario bajo. Fuentes: Tabla 1-2; Heckman y Pagés (2004, tabla 3, p. 30); legislación tributaria.

Existen otros costos asociados con la contratación de trabajadores que sólo se aplican al trabajo asalariado, como el reparto de utilidades por las empresas. Los ignoro aquí, 26

Véase Heckman y Pagés (2004, tabla 3, p. 30). Lamentablemente, la varianza no está reportada, así que sólo cabe especular cuánto mayores son los costos en sectores como el de la construcción y el agrícola, que tradicionalmente han enfrentado una demanda muy volátil y una alta rotación laboral, que en sectores como el eléctrico, cuya demanda es relativamente estable. Esto es importante porque, como se verá en el capítulo 4, gran parte de los trabajadores pobres asalariados se emplean en la agricultura y la construcción, y por tanto es probable que enfrenten costos implícitos más altos de las normas de despido y liquidación que los trabajadores no pobres. Cabe señalar también que estos cálculos sólo incluyen los costos monetarios de los beneficios y no recogen los costos de cumplir con los procedimientos, lo que sugiere que 3.2% podría ser una subestimación del costo verdadero. Calderón (2000, p. 21) apunta que, en algunos sectores, estos pagos pueden representar hasta siete por ciento de la nómina salarial, aunque señala que el promedio en la industria manufacturera es de menos de cuatro por ciento, en congruencia con las estimaciones de Heckman y Pagés.

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Recursos para programas sociales de 1998 a 2007

porque casi no hay datos para cuantificarlos.27 De todas formas, la tabla 1-3 transmite el mensaje básico: los costos no salariales inevitables y en paquete de los trabajadores asalariados son de al menos treinta y cinco por ciento del salario; en consecuencia, la productividad de los trabajadores asalariados debe ser treinta y cinco por ciento más alta que su salario para que las empresas los contraten. Por supuesto, en principio estos costos deberían traducirse en beneficios directos a los trabajadores; de ser así, deberían ser plenamente considerados por los trabajadores y las empresas que los contratan, de modo que lo que la empresa paga equivalga a lo que el trabajador recibe.28 En el capítulo 3 examino la medida en que esto ocurre. Recursos para programas sociales de 1998 a 2007 La seguridad social se financia con contribuciones a la seguridad social basadas en los salarios, pagadas por empresas y trabajadores, junto con subsidios del gobierno federal para las pensiones de retiro y los seguros de invalidez y de salud. (Los gobiernos estatales y locales no contribuyen a la se­guridad social.)29 Así pues, me refiero a recursos privados y públicos para la seguridad social. Por otro lado, los programas de protección social son financiados por los gobiernos federal, estatales y locales (recursos públicos) y por los beneficiarios (recursos privados). Progresa-Oportunidades, por último, es totalmente financiado por el gobierno federal. Los datos sobre los recursos públicos destinados a programas sociales se refieren únicamente a los que se canalizan a los trabajadores hoy incorporados a la fuerza laboral. Esos datos excluyen los recursos del gobierno federal para las pensiones de los trabajadores ya retirados, quienes están cubiertos por el sistema de reparto de la antigua Ley del Seguro Social (1973); la ley actual (1997) prevé un sistema de contribuciones definidas. Los recursos que el imss usa para cubrir los costos adicionales de las pensiones especiales de sus propios trabajadores ya retirados se deducen de su presupuesto.30 Por último, tampoco Conversaciones informales con ejecutivos de despachos contables y empresarios individuales indican una diferencia de cuarenta por ciento entre salario y costos laborales en México a causa del reparto de utilidades y otras regulaciones. Pero como no puedo documentar esa cifra, uso la de treinta y cinco por ciento que aparece en la tabla 1-3. 28 Éste no es el caso de los impuestos al trabajo, pero eso es por demás sabido. En el análisis subsecuente ignoraré tales impuestos, aunque es útil tenerlos en cuenta al examinar aspectos numéricos. 29 La Ley del Seguro Social actualmente vigente entró en vigor el primero de julio de 1997. Presento información de 1998 en adelante porque ése fue el primer año íntegro de vigencia de esa ley, y porque del resto de la información presupuestal sólo se dispone en forma anual. Antes de 1997 ya existían programas de seguridad social y protección social, pero no pueden compararse con los actuales, porque la ley de 1997 alteró sustancialmente la naturaleza de algunos de ellos y sus fuentes de financiamiento (particularmente en salud y pensiones). Lo que importa destacar aquí es que la coexistencia de programas de seguridad social y protección social para trabajadores asalariados y no asalariados se ha observado desde hace muchos años, aunque, como se documenta más adelante, en fecha reciente ha habido un cambio notable en el flujo de los recursos. 30 Esto se debe a que esas pensiones adicionales se pagan con las contribuciones de los trabajadores y las empresas actualmente inscritos en la seguridad social, lo que impide usar esas contribuciones para prestarles servicios de salud y de otro tipo. Véase imss (2004, 2005) y el análisis del capítulo 3 para una descripción de este régimen de pensiones especiales. 27

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Instituciones, trabajadores y programas sociales

se incluyen los recursos federales, estatales y locales para los institutos de seguridad social de los trabajadores del sector público cubiertos por esos institutos. Para decirlo de otra manera, los recursos que se describen aquí se refieren sólo a los que ofrecen beneficios presentes o futuros a los trabajadores actualmente incorporados al mercado de trabajo —pero no empleados por los gobiernos federal, estatales y locales— y que afectan a la elección de un trabajador entre empleo asalariado y no asalariado. El apéndice 1 presenta detalles de los cálculos que acaban de describirse. La tabla 1-4 muestra los recursos netos disponibles para programas de seguridad social; la tabla 1-5, para programas de protección social, y la tabla 1-6 para Progresa-Oportunidades. La tabla 1-7 expresa esas cifras como proporción del producto interno bruto (pib). Sin embargo, enfatizo aquí dos puntos. Uno, no pude obtener datos completos de los programas de protección social provistos por los gobiernos estatales y locales, en particular de vivienda y guarderías.31 Dos, la tabla 1-5 excluye los recursos para los programas de pensiones no contributivas: el programa federal Adultos Mayores de Setenta Años (con 6,550 millones de pesos) y varios programas estatales. Podría argumentarse que las pensiones no contributivas forman parte de las prestaciones de protección social, porque los trabajadores no asalariados esperan beneficiarse de ellas al retirarse. Pese a todo, decidí excluirlas, pues impera cierta incertidumbre sobre su permanencia, a diferencia de las pensiones de retiro, a las que tienen derecho los trabajadores asalariados. Por estas dos razones, el total de los recursos públicos destinados a los programas de protección social ha sido claramente subestimado. Tabla 1-4. Recursos destinados a programas de seguridad social, 1998-2007 Pesos de 2007 (miles de millones) programa

1998

1999

2000

Salud 84.9 93.5 103.8 30.6 34.6 39.1 Vivienda Guarderías 5.8 6.6 7.4 74.0 80.9 91.0 Pensiones ... ... ... Primer empleoa 195.3 215.5 241.3 Total

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

105.1 41.9 7.9 98.0 ... 252.9

104.7 42.9 8.0 98.8 ... 254.3

104.6 43.8 8.2 99.5 ... 256.1

110.4 45.9 8.5 105.9 ... 270.7

113.6 48.3 8.9 111.1 ... 281.8

101.6 48.9 8.9 115.1 ... 274.5

112.1 48.6 8.8 117.5 3.0 290.1

a Programa iniciado en 2007. Fuente: Apéndice 1.

Los datos incompletos que pude reunir indican que, entre 1998 y 2005, los estados asignaron un total de 17,546 millones de pesos a subsidios para vivienda; estas cifras no aparecen en la tabla 1-5. En cuanto a las guarderías, los datos son aún más escasos.

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Recursos para programas sociales de 1998 a 2007 Tabla 1-5. Recursos destinados a programas de protección social, 1998-2007 Pesos de 2007 (miles de millones) programa

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

Salud Vivienda Guarderíasa Total

75.4 1.8 ... 77.2

82.8 1.1 ... 83.8

89.2 1.3 ... 90.5

99.0 1.1 ... 100.2

102.6 2.1 ... 104.7

109.8 3.4 ... 113.2

118.1 3.8 ... 121.8

128.3 4.5 ... 132.8

140.3 10.5 ... 150.8

153.2 8.2 1.0 162.4

a Programa iniciado en 2007. Fuente: Apéndice 1.

Tabla 1-6. Recursos destinados a Progresa-Oportunidades, 1998-2007 Pesos de 2007 (miles de millones) recursos

Total

1998

1999

2000

6.5

11.5

14.2

2001

17.4

2002

2003

2004

2005

2006

2007

22.3

27.0

28.9

33.2

36.1

39.5

Fuente: Apéndice 1.

Varias observaciones son relevantes. Primero, como señala la figura 1-1, en el periodo 1998-2007 el total de los recursos destinados a los programas de seguridad social y protección social, sin contar a Progresa-Oportunidades, habría aumentado sesenta y seis por ciento. Esto resulta del promedio ponderado del incremento de 48.6% en los programas de seguridad social y de 110.4% en los de protección social. En otras palabras, en esa década, los recursos para los programas de protección social habrían aumentado en un factor de 2.1, y para los de seguridad social en un factor de 1.5. Segundo, la figura 1-2 muestra que los recursos destinados a los servicios de salud prestados a través de programas de seguridad social se habrían incrementado 32.3%, y los destinados a servicios prestados por programas de protección social 103.3%. En otras palabras, en la década estudiada, los recursos adicionales asignados a servicios de salud para trabajadores informales habrían excedido por un factor de tres a los destinados a los trabajadores formales. Nótese que, a partir de 2003, se destinan más recursos a servicios de salud para trabajadores informales que para trabajadores formales. Esta diferencia habría sido de más de treinta y seis por ciento en 2007: 153,100 millones de pesos para los primeros y 112,200 millones para los segundos. Tercero, en cuanto a la vivienda, anoto que los recursos destinados al Infonavit habrían aumentado sesenta por ciento en la década bajo estudio, mientras que los destinados

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Instituciones, trabajadores y programas sociales

470,000 420,000 Total

370,000 320,000 270,000

Seguridad social

220,000 170,000 Protección social

120,000

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

Figura 1-1. Recursos destinados a programas sociales, 1998-2007a Pesos de 2007 (millones) a Variación de 1998 a 2007: 66.1% (total); 48.6% (seguridad social); 110.4% (protección social). Fuente: Tablas 1-4 y 1-5.

a programas de vivienda para trabajadores informales lo habrían hecho en trescientos cincuenta y tres por ciento. En el rubro de la vivienda, el monto absoluto de recursos sigue siendo 5.9 veces mayor para los trabajadores formales que para los informales (48,600 contra 8,200 millones de pesos en 2007), aunque esa diferencia se ha estrechado desde 1998, cuando era de 16.9 veces (30,500 contra 1,800 millones de pesos). Recuérdese que se han excluido los recursos estatales y locales, así que la diferencia es menor, pero difícil de precisar. En cuanto a las guarderías, la situación es similar: hay siete mil millones de pesos para trabajadores formales contra mil millones para trabajadores informales, como consecuencia del nuevo programa creado para ellos en 2007.32 Aún está por verse cómo crecerá este programa en los próximos años. Como se muestra en la tabla 1-4, los fondos para guarderías y centros recreativos y culturales para trabajadores formales ascendieron a 8 870 millones de pesos en 2007, pero la Ley del Seguro Social establece que ochenta por ciento de ellos deben destinarse a guarderías y el resto a centros recreativos y culturales, así que la diferencia es de uno a siete. (Por cierto, el imss es el operador de teatros más importante de México.)

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Recursos para programas sociales de 1998 a 2007

270,000

Total

220,000

170,000 Protección social 120,000 Seguridad social

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

Figura 1-2. Recursos destinados a programas de salud, 1998-2007 a Pesos de 2007 (millones) a Variación de 1998 a 2007: 65.7% (total); 32.3% (seguridad social); 103.3% (protección social). Fuente: Tablas 1-4 y 1-5.

Cuarto, la figura 1-3 indica el comportamiento del total de los recursos públicos destinados a programas de seguridad social y protección social. Los resultados son semejantes: en la década estudiada, los subsidios para los primeros se habrían incrementado 57.7%, y para los segundos ciento ocho por ciento. Otra medida de la diferencia en el esfuerzo presupuestal se obtiene acumulando simplemente los subsidios durante el periodo: 497,700 millones de pesos para seguridad social contra 1.1 billones para protección social. Quinto, los recursos públicos destinados a Progresa-Oportunidades también crecieron significativamente, junto con la cobertura de este programa, la cual pasó de trescientas mil familias en 1997 a cinco millones desde 2005; la expansión de las becas para incluir la preparatoria desde 2001; el Programa de Apoyo a Adultos Mayores, añadido en 2006, y el nuevo componente de energía introducido en 2007.

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Instituciones, trabajadores y programas sociales

215,000 195,000 175,000

Total

155,000 135,000 115,000 Protección social

95,000 75,000

Seguridad social

55,000

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

Figura 1-3. Recursos públicos destinados a programas sociales, 1998-2007 a Pesos de 2007 (millones) a Variación de 1998 a 2007: 90.1% (total); 57.7% (seguridad social); 108.0% (protección social). Fuente: Tablas 1-4 y 1-5.

La tabla 1-7 muestra el pib real en 1998-2007 y lo compara con el total de recursos y los recursos públicos destinados a programas sociales. En esa década hubo un notable incremento en los recursos para los tres programas (seguridad social, protección social y Progresa-Oportunidades). Mientras que el pib real aumentó 31.5%, el total de recursos para esos tres programas lo hizo en 76.5%. Así, la proporción de esos tres programas en el pib aumentó de 4.07 a 5.58%. Cabe señalar, por último, que, atendiendo únicamente a los recursos públicos, en ese periodo el esfuerzo realizado para los tres programas representó un incremento en el gasto de 113.5%, en contraste con el aumento del pib, de 31.5%. Nótese que, en 2007, los subsidios públicos para programas de protección social como proporción del pib fueron 2.6 veces los destinados a los de seguridad social, contra una diferencia de 1.9 veces en 1998.

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3.03 1.14 0.15 4.17 4.32 0.59 1.12 1.71 1.86

2.88 1.10 0.09 3.98 4.07 0.55 1.08 1.63 1.72

0.61 1.16 1.77 1.95

3.24 1.18 0.18 4.42 4.60

7,704

2000

2002

0.65 1.26 1.91 2.13

3.47 1.32 0.22 4.79 5.01 0.64 1.30 1.94 2.28

3.44 1.35 0.28 4.79 5.07

7,599 7,750

2001

2004

0.61 1.38 1.99 2.33

3.39 1.43 0.34 4.82 5.16 0.63 1.42 2.05 2.40

3.43 1.47 0.35 4.90 5.25

7,914 8,298

2003

b

2006

0.66 1.51 2.17 2.56

3.50 1.57 0.39 5.07 5.46

0.58 1.65 2.23 2.63

3.32 1.71 0.40 5.03 5.43

8,504 8,867

2005

Pesos de 2007 (billones). El pib de 2007 se basa en la estimación oficial del crecimiento real (3.6%) contenida en el presupuesto federal. Como porcentaje del pib. Fuente: Apéndice 1.

a

7,357

6,982

piba Total de recursosb Seguridad social Protección social Progresa-Oportunidades Seguridad social más protección social Seguridad social más protección social más Progresa-Oportunidades Recursos públicosb Seguridad social Protección social Seguridad social más protección social Seguridad social más protección social más Progresa-Oportunidades

1999

1998

pib y recursos

Tabla 1-7. pib y recursos destinados a programas sociales, 1998-2007

0.66 1.71 2.37 2.80

3.38 1.77 0.43 5.15 5.58

9,186

2007

Recursos para programas sociales de 1998 a 2007

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