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UNIVERSIDAD NACIONAL AUTÓNOMA DE MÉXICO José Narro Robles • Rector Eduardo Bárzana García • Secretario General Enrique del Val Blanco • Secretario Administrativo Luis Raúl González Pérez • Abogado General David Turner Barragán • Director General de Publicaciones y Fomento Editorial FACULTAD DE CIENCIAS POLÍTICAS Y SOCIALES Fernando Castañeda Sabido • Director Roberto Peña Guerrero • Secretario General José Luis Castañón Zurita • Secretario Administrativo Consuelo Dávila Pérez • Coordinadora de Extensión Universitaria Flor Sugey López Gamboa • Jefa del Departamento de Publicaciones

Responsable del proyecto papiit in 306810. “Génesis, sentido y restricciones de la política de transparencia en México: ¿de la opacidad a la publicidad?” Ricardo Uvalle Berrones


Rumbos

de la

transparencia en México f •F

Ricardo Uvalle Berrones Coordinador

Universidad Nacional Autónoma de México México 2011


Esta investigación arbitrada por especialistas en la materia a “doble ciego”, se privilegia con el aval de la Facultad de Ciencias Políticas y Sociales, unam.

Rumbos de la transparencia en México Este libro fue financiado por la Dirección General de Asuntos del Personal Académico (dgapa), de la Universidad Nacional Autónoma de México, mediante el Proyecto “Génesis, sentido y restricciones de la política de transparencia en México: ¿de la opacidad a la publicidad?”, coordinado por Ricardo Uvalle Berrones como parte del Programa de Apoyo a Proyectos de Investigación e Innovación Tecnológica (papiit) in 306810. Primera edición: 18 de noviembre de 2011 D.R. © Universidad Nacional Autónoma de México

Ciudad Universitaria, Delegación Coyoacán, C.P. 04510, México, D.F.

Facultad de Ciencias Políticas y Sociales

Circuito maestro Mario de la Cueva s/n, Ciudad Universitaria, Delegación Coyoacán, C.P. 04510, México, D.F.

D. R. © Editores e Impresores Profesionales, edimpro, s. a. de c. v. Tiziano 144, Col. Alfonso xiii, Delegación Álvaro Obregón, C. P. 01460, México, D.F.

ISBN: 978-607-02-2833-9 unam ISBN: 978-607-7744-34-4 Sitesa Queda prohibida la reproducción parcial o total, directa o indirecta, del contenido de la presente obra, sin contar previamente con la autorización expresa y por escrito de los editores, en términos de lo así previsto por la Ley Federal de Derechos de Autor y, en su caso, por los tratados internacionales aplicables. Impreso y hecho en México/Made and printed in Mexico


Contenido

Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13 Ricardo Uvalle Berrones capítulo i

L a transparencia en la Administración pública: principios conceptuales

Omar Guerrero 1. Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Ley Federal de Transparencia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. El secreto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.1. Papel del secreto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.2. Secreto y poder . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.3. El secreto en la Administración pública de hoy . . . . . . . . . . 4. La transparencia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.1. La nueva sociedad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.2. La nueva Administración pública . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5. Una Administración pública mexicana transparente . . . . . . . . . 6. Epílogo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7. Fuentes de información . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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Ricardo Uvalle Berrones

capítulo ii la transparencia como razón de Estado republicano

José R. Castelazo 1. Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 81 2. Significado de la transparencia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 86 3. La transparencia como política pública . . . . . . . . . . . . . . . . . 95 3.1. El propósito explícito . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 96 3.2. La norma o elemento jurídico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 97 3.3. El programa-presupuesto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 98 3.4. La estructura administrativa pública . . . . . . . . . . . . . . . . 100 3.5. Prácticas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 102 3.6. Evolución de la idea de la democracia . . . . . . . . . . . . . . . 103 3.7. Participación social organizada . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 106 3.8. Evaluación institucional, social y política de la transparencia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 108 3.8.1. Evaluación institucional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 110 3.8.2. Evaluación social . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 111 3.8.3. Evaluación política . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 113 4. Gestión pública de la transparencia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 116 5. La transparencia como razón de Estado republicano . . . . . . . . . 121 6. Conclusiones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 122 7. Fuentes de información . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 126 capítulo iii

F undamentos de la transparencia en el Estado Democrático de Derecho Ricardo Uvalle Berrones

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1. Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Naturaleza del poder estatal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Sentido de la transparencia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Institucionalidad de la transparencia . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5. Administración estatal y transparencia . . . . . . . . . . . . . . . . . 6. Eficacia de la transparencia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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Rumbos de la transparencia en M éxico

7. Conclusión . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 160 8. Fuentes de información . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 162 capítulo iv

Tendencias internacionales en la infraestructura ética: transparencia, integridad y rendición de cuentas Khemvirg Puente Martínez 1. Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Democratización, transparencia y rendición de cuentas . . . . . . . 2.1. Antecedentes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.2. La triada de la infraestructura ética . . . . . . . . . . . . . . . . 3. De los valores a la agenda actual: tendencias internacionales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.1. La condición democrática y de la infraestructura ética en América Latina . . . . . . . . . . 3.2. Retos de la estructura de rendición de cuentas en México . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Tendencias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5. Fuentes de información . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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capítulo v

De la retórica de la transparencia a la realidad organizacional: los archivos como servicio

David Arellano Gault y Walter Lepore 1. Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 191 2. La cuestión archivística como asunto organizacional . . . . . . . . . 195 3. Experiencias internacionales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 202 4. La situación en México . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 213 4.1. La Archivística y la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información . . . . . . . . . . . . 214 4.2. Rezagos en la profesionalización y en la producción de especialistas . . . . . . . . . . . . . 216 4.3. Procedimientos y normas relacionados con la organización y conservación de los archivos . . . 218 9


Ricardo Uvalle Berrones

5. Conclusiones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 220 6. Fuentes de información . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 224 capítulo vi

L as máscaras de la transparencia en el marco de la transición democrática mexicana

Irma Eréndira Sandoval 1. Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. El régimen de libertad de información en México . . . . . . . . . . . 3. Relaciones públicas, burocracia y democracia . . . . . . . . . . . . . 3.1. Transparencia para las “relaciones públicas” . . . . . . . . . . . 3.2. Transparencia “burocratizante” . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.3. Transparencia expansiva y democrática . . . . . . . . . . . . . . 4. Casos clave en la Suprema Corte de Justicia de la Nación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5. Observaciones finales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6. Fuentes de información . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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capítulo vii

Importancia de la transparencia para el fortalecimiento de la vida institucional

Rina Marissa Aguilera Hintelholher 1. Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Preámbulo sobre la transparencia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Transparencia y mejora de la gestión pública . . . . . . . . . . . . . . 4. Importancia de la ética en la transparencia . . . . . . . . . . . . . . . 5. La transparencia en las entidades federativas, con una reflexión de conjunto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6. Conclusión . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7. Fuentes de información . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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Rumbos de la transparencia en M éxico

capítulo viii

A lcances y limitaciones del derecho de acceso a la información en M éxico Maximiliano García Guzmán

1. Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Antecedentes del derecho a la información en México . . . . . . . . . 3. Surgimiento de las normas sobre transparencia en México . . . . . . 4. Principales reglas sobre transparencia en México 4.1. El artículo sexto constitucional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.2. La Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental y su Reglamento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.3. Ley Federal de Protección de Datos Personales en Posesión de los Particulares . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5. Impacto del derecho de acceso a la información en México 5.1. Apropiación ciudadana de la transparencia . . . . . . . . . . . . 5.2. Corrupción y acceso a la información . . . . . . . . . . . . . . . 6. Conclusiones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7. Fuentes de información . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Apéndice 1 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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capítulo ix

L a transparencia, factor central en el ejercicio democrático de la gestión pública.

P erspectiva desde los gobiernos locales Roberto Moreno Espinosa 1. Planteamiento introductorio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 317 2. La transición a la democracia en México y la transparencia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 321 3. Panorama de la transparencia en los gobiernos de los estados federados . . . . . . . . . . . 328

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4. Perspectivas en el ámbito municipal . . . . . . . . . . . . . . 341 5. Consideraciones finales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 343 6. Fuentes de información . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 344 Apéndice 1 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 346 capítulo x

L a transparencia en el diseño jurídico de las entidades de fiscalización superior en M éxico Nancy García Vázquez y Antonio Ruiz Porras

1. Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Fiscalización superior y transparencia . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.1. La transformación de las entidades de fiscalización mexicanas y la transparencia . . . . . . . . . . . 2.2. La transparencia en los diseños jurídicos de las entidades de fiscalización mexicanas . . . . . . . . . . . . 3. La transparencia en las leyes de fiscalización superior locales . . . . . 3.1. Indicadores y metodología . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.2. Análisis de la fiscalización superior y la transparencia . . . . . . 4. Conclusiones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5. Fuentes de información . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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349 353 354 359 361 361 364 373 374


Introducción Ricardo Uvalle Berrones

I

E

l tema de la transparencia como demanda de la sociedad y política pública en funcionamiento en más de cien países actualmente tiene cobertura internacional e interesa tanto a la sociedad, los ciudadanos y las clases políticas porque es un tema que ha modificado las relaciones entre gobernantes y gobernados en relación con los asuntos públicos. Éstos no son más exclusividad de los Estados, sino que –en su materia, análisis y tratamiento– ahora son recuperados por los ciudadanos y las organizaciones de la sociedad para aludir a una zona de interés que se relaciona con el destino de la vida colectiva. La transparencia es parte de la segunda generación –reglas y cambios institucionales– de reformas que en los años noventas del siglo pasado se aplicaron a los Estados y las Administraciones públicas para trascender los criterios economicistas, mercantiles e instrumentales de la Nueva Gestión Pública, la cual se erige en un movimiento que como objetivo propone alternativas de mejoramiento funcional y organizacional para rehabilitar la capacidad de gestión a cargo de los Estados contemporáneos sobre criterios y propuestas sustentadas en el gerencialismo privado, sobre la base no del valor, sino de la utilidad de las cosas “Lo anterior implica que el locus de la gerencia de la producción se trasladó al mercado y sus procesos, lo 13


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que significó que el locus del manejo también se movió desde la esfera de la producción hasta la esfera del comercio; o en otras palabras, que se dejaran de lado las consideraciones que ponían en primer lugar a la teoría objetiva del valor –de la escuela clásica–, para favorecer a la teoría subjetiva del valor de la escuela neoclásica, basada en la estima del valor que hace cada individuo de las cosas” (Vicher, 2009:130). Se trata de un movimiento pragmático formado en la década de los 80, que se origina con intensidad en Australia, Canadá, Estados Unidos de América, Suecia, Nueva Zelanda y Reino Unido, que fue impulsado por la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (ocde) y orientado a mejorar las capacidades y los procesos de gestión pública, no sin antes cuestionar las fallas y deficiencias de la amplia intervención gubernamental de los Estados de bienestar –que tuvieron su auge de 1945 a 1975– ubicadas como parte de los rendimientos decrecientes a consecuencia de la gestión del propio Estado y las distintas esferas de la administración burocrática conocida también como Administración Pública Progresiva: Durante la opulenta era de la expansión gubernamental de la posguerra, la administración y la gestión públicas retrocedieron esencialmente hasta situarse como un mero fondo, y la atención se enfocó, en cambio, sobre cuestiones tales como seguridad nacional, los logros económicos, la seguridad social, la salud, y la previsión. La gestión pública se consideró, en general, como un proceso a través del cual se formulaban las políticas, se distribuían los recursos y se implementaban programas, antes que como una cuestión política por propio derecho (Barzelay, 2003:15).

La Nueva Gestión Pública se orienta a reformar a la Administración Pública Progresiva (app) que fue el centro de los Estados de bienestar, convirtiéndose en el pilar del desarrollo económico y social, así como en el medio que permitía la distribución de los beneficios sociales, sin que los gobernantes y administradores del Estado dieran a conocer, en un sentido público amplio y evidente, lo que gestionaban y cómo lo lograban ante los ojos de los ciudadanos: 14


Rumbos de la transparencia en M éxico

Si tuviéramos que resumir en muy pocas palabras diríamos que la app se basa en la observación de que, por un lado, el gobierno es pieza sustantiva del desarrollo económico y social de una nación, es un motor fundamental que requiere de un aparato administrativo grande, fuerte y efectivo (Arellano, 2004:19).

Consecuentemente, la transparencia se ha convertido en tema central de las sociedades contemporáneas, dado que alude al derecho de los ciudadanos para acceder y conocer lo relacionado con la información público-gubernamental, a efecto de que tuvieran el reconocimiento de una política pública. Esta situación emerge en los años noventas, con el oleaje de los cambios institucionales y organizacionales que los Estados diseñaron e implementaron para establecer nuevas re glas del juego, mientras que la Nueva Gestión Pública tiene su impulso de arranque en la década de los años ochenta. Frente a los postulados de autonomía de las agencias, la definición de indicadores externa, la mercadización, la privatización, los programas de calidad, el gerencialismo, el outsourcing, la reingeniería de procesos y la regulación financiera que son la parte de núcleo de la Nueva Gestión Pública, resultaba fundamental la introducción de reformas que rehabilitaran a los Estados y las Administraciones públicas con cambios de naturaleza organizacional, a fin de mejorar la capacidad de gobierno en un mundo cambiante, turbulento e incierto. En esta lógica se ubica la relevancia de la transparencia, teniendo como referente los cambios democráticos en las sociedades contemporáneas, con el propósito de orientar los que debían llevarse a cabo en las instituciones administrativas públicas. En efecto, la transparencia en sentido político y público forma parte de los cambios institucionales que se impulsan para revalorar la importancia del Estado en los procesos del desarrollo económico y social por cuanto a los incentivos que aplica, las políticas que implementa y los resultados que consigue en relación a la sociedad, los mercados, la economía y la vida política. La trasparencia se reconoce como un aspecto medular en la vida de las organizaciones estatales, a fin de restituir la confianza en los 15


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ciudadanos, misma que se perdió en el propio Estado, a causa de los problemas financieros y de la deuda externa que se desencadenaron en los años setenta y que ingresaron a zona de ingobernabilidad –desproporción aguda entre las demandas a procesar y solucionar y los recursos existentes– y es cuando empiezan a descapitalizarse las haciendas públicas tanto de los países desarrollados como los emergentes. Esos problemas fueron acompañados de un deterioro de la gestión gubernamental en la medida que las políticas intervencionistas frenaban el desarrollo de la iniciativa individual y los mercados debido a su costo e impacto en los diversos campos de la actividad económica y social. Este hecho se reproduce al amparo de que el Estado debía ocuparse prácticamente de la mayor parte de las áreas económicas, lo cual provocaba el aumento de las estructuras estatales de manera exponencial. Junto a esta circunstancia, la naturaleza monopólica de la actividad económica del Estado daba lugar a que los espacios privados y públicos fueran objeto de relaciones tensas, sobre todo porque desde los años cincuenta se alienta la planeación gubernamental como un medio que permitía ordenar las metas económicas con la distribución de beneficios sociales. En este caso, el Estado se asume como el principal agente del desarrollo, mientras que los mercados tenían un papel menos relevante en la producción y distribución de la riqueza material. Esta tendencia continúa durante los años sesenta y setenta, convirtiéndose en referente obligado para sostener que sin la intervención del Estado en la economía, no era factible ni el crecimiento económico ni la prosperidad de la sociedad. Las exigencias propias de la sociedad industrial abonan para que los Estados y las Administraciones públicas tengan un papel relevante en la obtención del desarrollo económico, motivo por el cual la proclama a favor de la planeación fue en aumento. El éxito económico después de la posguerra acredita que la planeación a cargo del Estado era la ruta a seguir para articular el crecimiento económico con el bienestar social, con lo cual las agencias administrativas y gubernamentales asumen un papel creciente en la conducción de las economías públicas, así como en la definición de las políticas públicas que se encaminaban a estimular la formación 16


Rumbos de la transparencia en M éxico

del capital, distribuir beneficios sociales y asegurar la gobernabilidad de las sociedades modernas. Mientras en el mundo industrial y emergente da resultado esa fórmula adoptada, otros aspectos de interés público como la transparencia no tenían un lugar prioritario en la agenda de los gobiernos porque lo relevante estaba centrado en lo que hacían los Estados valorados como la columna vertebral del desarrollo, sin invocar la importancia de conocer los costos y ventajas que se generaban con ese proceso. El énfasis estaba puesto en la prosperidad material y social, mientras que temas como las políticas públicas, la participación de la sociedad en los asuntos públicos y el control democrático del gobierno ni siquiera se asomaban a la luz pública con tanto vigor, menos la vigilancia que los ciudadanos podían tener sobre los asuntos públicos, con el fin de evitar que la autonomía del Estado implicara que se sustraía a los procesos de evaluación y supervisión desde la sociedad. El reconocimiento del Estado como palanca indiscutible del desarrollo no estaba en duda y en todo caso los agentes de la sociedad tenían que desarrollarse con apego al interés público, salvaguardado y vigilado de manera celosa por los propios Estados. La valoración del Estado atendía más a la relación fines-medios, no tanto a la necesidad de vigilar y exigirle cuentas sobre el modo en que conseguía resultados y utilizaba los recursos públicos. La valoración del Estado formaba parte de los ambientes en los cuales la política y la Administración pública eran la parte más activa, pero sin sujeción vigorosa a los controles desde la sociedad y en menor escala a los procesos de la evaluación pública. Sin negar la importancia del Estado en la sociedad y los mercados, no había, sin embargo, forma de monitorear su desempeño desde una óptica de lo público de la sociedad y en todo caso, la evaluación que se llevaba a cabo formaba parte de los instrumentos que las burocracias diseñaban y aplicaban para “ordenar y mejorar la casa” en razón de sus objetivos y ventajas políticas que sobre el control de los presupuestos y la aplicación de las políticas públicas. Ese fue el estilo de una época que corresponde en lo fundamental al Estado de bienestar, el cual fincaba su eficacia en los arreglos políticos que se conseguían desde el poder para que el capital y el trabajo 17


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pudieran establecer formas de colaboración que permitieran tanto el crecimiento económico como la distribución de los beneficios sociales que comprendían entre otros rubros, servicios médicos, pensiones, retiros, jubilaciones y prestaciones para que la fuerza de trabajo tuviera ventajas en su rendimiento, productividad, protección y el mejoramiento de su calidad de vida. Mientras que el bienestar social fue bandera compartida por los agentes productivos y los dirigentes políticos, la economía funcionaba conjugando procesos de acumulación del capital y distribución de beneficios sociales. Este arreglo institucional dio resultado durante treinta años en las sociedades industrializadas y fue ejemplo de cómo los acuerdos políticos tenían como eje de apoyo que el Estado asumiera una gran responsabilidad en los mismos, para asegurar la funcionalidad de la política, las políticas, los servicios públicos y el sistema de bienestar social. La lógica institucional del Estado de Bienestar daba resultados favorables y permitía que la estabilidad de la sociedad estuviese garantizada en lo fundamental y con ello los procesos de gobernabilidad se acreditaban con el concurso del propio Estado, los inversionistas, los representantes laborales y las Administraciones públicas. En consecuencia, las categorías centrales a destacar son: arreglo político, bienestar social, calidad de vida, protección, seguridad y retiro laboral encauzado y además retribuido con recursos monetarios en los marcos de una red que protegía institucionalmente a los trabajadores. En este sentido, las burocracias y las Administraciones públicas cumplían por su parte en lo fundamental su cometido y no eran objeto de cuestionamientos de fondo en tanto que las economías industrializadas tuvieran un desempeño positivo para distribuir los beneficios colectivos. Cuando sobrevienen las crisis de los años setenta y las economías por lo general ingresan a una etapa de declive a consecuencia del aumento de los precios del petróleo, la revolución de los materiales como la fibra óptica y la combinación de inflación con recesión, los Estados y las Administraciones públicas empiezan a tener dificultades en términos de la gestión pública. Se advierte de este modo el agotamiento del patrón que sustenta a la sociedad industrial en 18


Rumbos de la transparencia en M éxico

el sentido de que toca límite y con él, el arquetipo de los Estados intervencionistas y las Administraciones públicas productoras y distribuidoras de los beneficios sociales no da más de sí. La mirada se vuelve sobre los dirigentes políticos y los administradores del Estado, a quienes de modo maniqueo se asocian con la tesis keynesiana de convertir el gasto público y los presupuestos públicos en motores de la prosperidad económica y los beneficios sociales. En consecuencia, los políticos identificados con la Social Democracia y el apoyo a los programas sociales son cuestionados por los políticos de corte neoliberal y en ese sentido, lo conseguido por el Estado de bienestar ingresa a zona de crisis con rendimientos decrecientes al no contener con medidas de gestión gubernamental los problemas económicos y financieros que posteriormente se han de valorar en los marcos de una gobernanza –centralista y vertical– que agota su eficacia en términos de resultados e impactos generados “A diferencia de la socialdemocracia clásica, el neoliberalismo es una teoría globalizadora, y ha colaborado muy directamente con fuerzas globalizadoras. Los neoliberales aplican a escala mundial la filosofía que les guía en sus compromisos más locales. El mundo progresará más si se permite a los mercados funcionar con pequeñas interferencias o sin ellas” (Giddens, 1999:25). Se pierde de este modo, la confianza en los políticos keynesianos y en las burocracias que habían tenido una injerencia fundamental en la administración de los presupuestos y la elaboración de las políticas gubernamentales. El cuestionamiento al Estado de bienestar como un Estado administrador, implica que sus brazos principales –políticos y administradores– fuesen motivo de escrutinio público para conocer el modo en que se utilizaban los recursos públicos. Después de los periodos de ajuste y disciplina fiscal que se aplicaron de modo rígido en la década de los 80, se impone la revisión de los marcos institucionales del Estado para vigilar su desempeño, así como los impactos de su acción en la sociedad civil. Lo relacionado con la revisión de estructuras, procesos, personal, presupuestos, productividad e implementación de políticas públicas, se apoya de manera fundamental en los postulados mercantiles y económicos 19


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de la Nueva Gestión Pública, la cual es valorada incluso, como un movimiento que tiene como objetivo en la visión de una nueva gobernanza, llevar a cabo la revolución gerencial en el sector público, a fin de depurar las áreas del Estado que no se justifican y que estaban ocasionando costos, improductividad y lentitud que dañan las expectativas de la sociedad, los mercados y los ciudadanos por cuanto a la calidad de bienes y servicios públicos que había que producir y distribuir para atender necesidades individuales y colectivas “El término Nueva Gestión Pública expresa la idea de que el caudal acumulado de decisiones sobre políticas a seguir en los pasados veinte años ha redundado en un giro sustancial en el ejercicio del gobierno y la gestión del sector estatal… una interpretación benigna es que estas decisiones han sido respuesta defendible, aunque imperfecta, a los problemas de las políticas a seguir. Esos problemas, así como sus soluciones, fueron enunciados dentro del proceso de formulación de políticas. El proceso de determinación de agenda, en particular, ha estado fuertemente por el compromiso electoral de mejorar las conquistas macroeconómicas y contener el crecimiento del sector público, así como una creciente percepción de las burocracias como ineficientes” (Barzelay, 2003:16). Para reordenar los aspectos organizacionales y funcionales del Estado, se utilizan los axiomas fincados en la economía neoclásica, en particular, que los recursos públicos son escasos y se procede en consecuencia, a instaurar un cambio en el modo de funcionar de las instituciones administrativas. Depurarlas, innovarlas, disminuirlas y mejorarlas son la proclama que se defiende para que los ciudadanos vuelvan a tener confianza en el Estado, los dirigentes y los administradores del mismo. El ambiente es favorable para desprestigiar a las burocracias estatales –con base en las ideas de William Niskanen en su obra Bureaucracy and Representative Government, 1971, Aldine-Atherton– exaltando la eficiencia de los mercados como espacios de competencia, productividad, eficacia e innovación tecnológica y por tanto, los Estados debían adoptar en su funcionamiento las prácticas exitosas de las empresas mercantiles. El dedo flamígero de tirios y troyanos apuntaba hacia los políticos partidarios del gasto 20


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público, los administradores que patrocinaban cierto tipo de políticas públicas con fines de clientela política y los cuerpos burocráticos que se habían anclado en las rutinas y los procesos estandarizados, no en los cambios que debían mejorar la gestión pública para un mundo más abierto, competitivo y lleno de incertidumbre. Había por tanto, que publicitar las estructuras, así como las razones y los argumentos que llevaron a la adopción de las políticas intervencionistas a efecto de localizar el origen de las fallas gubernamentales y proceder, en consecuencia, a eliminarlas hasta favorecer la gestación de una nueva cultura administrativa y gubernamental, sobre lo que debe ser el sector público en la sociedad y la economía. Para ello había que innovar prácticas, procesos, estructuras, tecnologías y acercar la Administración pública con los ciudadanos. II El agotamiento de la gestión gubernamental intervencionista tiene como reacción en la sociedad civil la toma de conciencia ciudadana para vigilar más de cerca lo relacionado con los costos y ventajas de la acción estatal. Frente al intervencionismo estatal, la proclama para fortalecer las libertades económicas y políticas se organiza a través de movimientos ciudadanos que reclaman la reivindicación del espacio público para organizarse y así contrarrestar la falta de control y vigilancia sobre el desempeño institucional y operativo de los Estados. En este sentido, la transparencia no es un accidente en la vida colectiva, tampoco una moda fugaz. Es una tendencia que apunta para que el ejercicio del poder sea más eficaz y responsable a fin de evitar costos negativos para los ciudadanos, la economía, la vida social y la sociedad en su conjunto. Su invocación responde a los valores de la democracia moderna en el sentido de que el poder público ha de responder a los ciudadanos y por ese motivo, no debe aislarse de los procesos que conllevan desde la sociedad a conocer lo que realiza, cuánto cuesta, quiénes son los beneficiarios, qué impacto provocan las políticas públicas y cuál es la magnitud de los costos que se generan con las distintas modalidades de la acción colectiva. 21


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Conviene recordar que sin referencia a los valores de la democracia, el Estado es una organización de poder orientada a la dominación política, que tiene en la esfera de su actuación, poderes compulsivos para definir la aplicación de incentivos positivos, así como penalidades específicas. Por eso el Estado moderno entendido como el Estado de derecho que necesitan las sociedades democráticas, está sujeto a reglas constitucionales y reglas normativas que definen su ámbito de acción sobre la base de un sistema de procedimientos que controlan lo que realiza “Las reglas constitucionales son las reglas fundamentales subyacentes cuyo objetivo es especificar la estructura básica de los derechos de propiedad y la estructura del control del Estado… Las reglas normativas de comportamiento son códigos destinados a legitimar las reglas constitucionales y de funcionamiento” (North, 1994:229). Como estructura de poder, el Estado de derecho requiere normas de actuación y es en la democracia que los fundamentos de su proceder se sustentan en una premisa clave: es un poder que no sólo tiene atribuciones, sino límites para su acción. Esto implica que tiene restricciones formales para proceder en razón de las políticas y las políticas públicas. No es un poder cerrado en sí mismo, sino sujeto a controles y regulaciones para que responda a los ciudadanos de manera clara y abierta. Aquí se ubica la transparencia como valor, política y práctica. Como valor responde a modos de pensar y valorar el mundo de lo público sobre la base de que el poder tiene que ser objeto de vigilancia por parte de los ciudadanos para evitar los impactos corrosivos de los abusos, la impunidad y los privilegios de clase, corporativos o gremiales que lastiman el espíritu de lo público. Como política que se diseña e implementa como un curso de acción que se orienta a la satisfacción ciudadana en el sentido de conocer lo que hace el Estado, qué información produce, cómo puede conocerse y cómo se puede acceder a su universo institucional, con el objetivo de conseguirla para evaluar mejor su desempeño institucional. Como práctica indica que en las democracias los ciudadanos activos y organizados de modo eficaz tienen interés en los asuntos colectivos y por tanto, demandan que la superficie interna del Estado sea objeto de la luz pública, a fin de conocer cómo los responsables de la gestión de los 22


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asuntos comunes toman las decisiones, cómo utilizan los recursos de la comunidad y cómo integran los sistemas de información que registran datos de los ámbitos privado y colectivo con fines de gobierno. Si un gobierno es democrático significa que es un gobierno transparente, lo cual implica que la información que genera no es patrimonio de los gobernantes ni forma parte de la verdad indiscutible como en la época medieval “Así, en la época medieval los arcana imperi son simultáneamente, arcana ecclesiae, misterios trascendentes, dogmas de fe y verdades indiscutibles… La Edad Media es dominada por la razón eclesiástica o teleológica, una razón de última instancia inescrutable para los mortales por estar anidada en la naturaleza misma de Dios” (Rodríguez, 2007:17). En consecuencia, el desempeño de los Estados a través de las instituciones administrativas, burocráticas y gubernamentales tiene que evaluarse por parte de los gobernados de modo permanente, no sólo ocasional, para fortalecer las prácticas de la publicidad institucional que es propia de las democracias modernas. La evaluación se erige así como el antídoto contra la impunidad y la irresponsabilidad por parte de los actores políticos y administrativos que tienen a su cargo la dirección e implementación de las políticas públicas. Pero la evaluación para que sea efectiva, necesita que los archivos del gobierno sean transparentes para puntualizar alcances de la responsabilidad en el ejercicio de los cargos públicos y así estimular el aprendizaje social en términos de la memoria institucional “ La evaluación puede servir no sólo como un medio para medir o apreciar el desempeño de los instrumentos de las políticas, sino también para fomentar el consenso entre los diferentes actores interesados, lo cual hace mediante un proceso social de aprendizaje que comprende la discusión de los criterios empleados para evaluar la efectividad de las medidas adoptadas en función del problema o de los problemas que se tiene la intención de abordar con una política específica” (Subirats,1995:5). Tanto la evaluación como la transparencia aluden al desempeño de las instituciones estatales para evitar que los gobernantes se conviertan en faraones y los administradores en una casta privilegiada que tienen en sus manos la producción de la información y el uso de 23


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los recursos públicos. De este modo, el desempeño de las instituciones estatales tiene que ingresar a los circuitos de la transparencia y la evaluación como fórmulas que permiten monitorear el modo en que el propio Estado lleva a cabo la administración de la sociedad. Si el Estado es la organización política de la sociedad, sus dirigentes y servidores públicos están obligados a proporcionar información, dado que en esta situación media una relación entre mandatarios y mandantes. Los mandatarios son los ciudadanos quienes con su voto otorgan el poder a los gobernantes y en ese caso, la investidura del cargo –mandantes electos o designados– los obliga ante los ciudadanos, para que la información que generan las oficinas administrativas y gubernamentales sea de conocimiento público. En este sentido, el político al ganar las elecciones con el voto de los ciudadanos, se convierte en el titular de la administración del Estado, lo cual implica que ha de seleccionar al cuadro administrativo que debe acompañarlo en la tarea de gobernar. De este modo, los servidores públicos que ingresan a la función pública por mérito o designación, no están exentos de las reglas de la transparencia, porque tienen a su cargo no sólo responsabilidades, sino que son actores en la producción, sistematización y registro de la información público-gubernamental. Por tanto, en la democracia la información pública se puede exigir tanto a los políticos con mandato conferido como a los servidores del Estado que los acompañan en las tareas de la gestión pública. El gobierno moderno, entendido como un gobierno representativo –elecciones libres, renovación periódica del poder, alternancia en el poder, participación política, control del poder, visibilidad del proceso de gobierno, libertad e igualdad, transparencia, rendición de cuentas– implica que su organización y funcionamiento no es ajeno a los ciudadanos y las organizaciones de la sociedad civil desde el momento en que son la razón de ser de su existencia institucional. Los representantes son responsables ante los ciudadanos y éstos tienen el derecho de exigir información pública para conocer el desempeño institucional del Estado. Por eso la transparencia es algo más que difundir datos, noticias o reportes oficiales; sus fundamentos se localizan en la esencia misma del poder democrático que involucra a 24


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los gobernantes, los ciudadanos y los cuerpos burocráticos. Estos actores son la base que explica las modalidades del poder democrático y una de ellas consiste en que la transparencia implica que el ejercicio del poder sea diáfano y responsable. La transparencia con su fundamento democrático y de funcionalidad operativa, ha de contribuir a que la opacidad se instale como sistema nebuloso de vida en las oficinas del Estado. Si la transparencia implica claridad y visibilidad, la opacidad alude a condiciones de falta de luz y a la existencia de claroscuros que impiden conocer el fondo de las decisiones y acciones estatales. Entre la transparencia y la opacidad hay relaciones de tensión que indican que son procesos contrapuestos. Por la transparencia el Estado se acerca a los ciudadanos desde el momento que éstos tienen el derecho de conocer y evaluar lo que realiza. Con la opacidad el Estado es ajeno e incluso extraño a los ciudadanos debido a que sus áreas de dirección y gestión no son objeto de la visibilidad democrática. Por eso en la visión del gobierno democrático, el Estado no es una “caja negra” inaccesible a los ciudadanos, sino un sistema abierto de dirección y gestión que responde a lo público y en consecuencia, es congruente con los valores de la democracia moderna entre los cuales destaca la publicidad del poder en términos de lo común y lo general: “La publicidad está asociada con lo común y lo general. El manantial y la plaza del mercado son públicamente accesibles y de uso común, es decir, loci comunes, loci publici. Desde lo común arranca una línea hacia el bien público que explica las nociones inglesas de common wealt y public wealt” (Guerrero, 2010:305). La fuerza de la sociedad contemporánea para hacer efectivo el derecho a la transparencia también se apoya en la riqueza de la pluralidad y la diversidad que la caracterizan como un cuerpo que lucha por sus espacios y por consiguiente, le demanda al poder público sentido de responsabilidad y eficacia para que genere resultados favorables en el desempeño de la gestión pública. De este modo los asuntos públicos no tienen carácter monopólico para la autoridad y el aparato del Estado, sino que también son materia de análisis, deliberación y evaluación desde la sociedad civil. 25


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Desde el momento que los asuntos públicos se inscriben el ámbito institucional de la república, no hay razones ni argumentos para que no sean conocidos y evaluados por los ciudadanos. De ahí la importancia de la transparencia para que sea comprendida como una herramienta que vigila el ejercicio del poder, así como el modo en que las oficinas del Estado producen los datos que se transforman en información pública. En materia de transparencia y frente a los ciudadanos, la Administración pública es una administración dialogante desde el momento en que los propios ciudadanos son personas jurídicas que tienen derechos ante ella, rebasando el criterio tradicional de que son personas “administradas”, es decir, pasivas o subordinadas Que podamos afirmar la existencia de derechos ciudadanos frente a una Administración Pública concreta (el de acceso a archivos y registros… no quiere decir que no pueda existir el mismo derecho frente a otras Administraciones, lo único que la afirmación de su existencia la tendremos que realizar basándonos en diferentes principios. La pluralidad del fenómeno de las Administraciones Públicas y el tipo de relaciones que pueden establecerse frente a ellas es lo que nos va llevar a esa conclusión. Porque podamos distinguir mediante el instrumento de ficción que es el derecho, personalidades jurídicas distintas en las administraciones públicas, que podamos, incluso, llegar a construir un concepto amplio y restringido de ciudadano, no quiere decir que la ficción deba llevarse hasta sus últimas consecuencias –se es ciudadano sólo frente a una administración pública concreta (Embid,1996:31).

III Si la democracia se entiende como “poder popular” en la visión de Giovanni Sartori, significa que lo público de una sociedad comprende el derecho a conocer la información que el Estado genera en relación a los ciudadanos. En este caso, la transparencia se inscribe en la lógica de las preferencias de los ciudadanos sin atender a su posición políti26


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ca y el gobierno es democrático en la medida que tiene capacidad para atender y satisfacer lo que desean los ciudadanos. En el caso de la transparencia, debe entenderse que se trata de una faceta que refuerza la necesidad de que el poder no sea objeto de cenáculos ni prácticas de opacidad que son contrarias al sentido de lo público. Aunque en la base constitucional y legal del Estado se acredita su naturaleza pública, resultaba insuficiente para conocer más a fondo lo relacionado con los asuntos y archivos públicos que forman parte de la memoria activa del propio Estado. Lo público formal que tiene su origen en la constitucionalidad y la legalidad constituidas, responde más a una práctica del control del poder para que no sea arbitrario, no tanto para ingresar a los registros de información que se diseñan y utilizan con datos que se obtienen de la vida civil, política y económica que involucra a grupos ciudadanos y la población en lo general. Este hecho le concedía de inicio una ventaja al poder constituido porque tenía la oportunidad de formar inventarios de información que son fundamentales para la adopción de las decisiones públicas. Sin embargo, cuando esa información se convertía en políticas de gobierno, no siempre se conocían los motivos que conlleva a su diseño e implementación y en cambio había costos que impactaban a la sociedad en el corto, mediano y largo plazo. A la vista de los gobernados, el poder actuaba mediante políticas, programas, planes y proyectos utilizando recursos públicos y sistemas de datos que se producían con la vida de la sociedad. De ahí la importancia de vincular la transparencia de modo interdependiente con el liberalismo, la democracia y el constitucionalismo para que el poder del Estado no incurra en irresponsabilidad o abuso de atribuciones que dañan a los ciudadanos y a la sociedad “El concepto clave para comprender la interdependencia entre la democracia y liberalismo es el constitucionalismo. Las constituciones no sólo limitan el poder e impiden la tiranía; también crean poder, lo dirigen hacia fines sociales deseables e impiden el caos social… La transparencia, como otros componentes del modelo constitucional, aumenta el poder real de los gobiernos democráticos” (Aguilar, 2007:31). Una vez que el Estado actuaba en concreto, es decir, que materializaba las decisiones no había otros medios para conocer a fondo 27


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su actuación y en ese sentido, la sociedad, los ciudadanos y las organizaciones de la vida asociada carecían de elementos confiables para preguntar y conocer por qué los gobernantes actúan de modo determinado. O bien aunque provocaba interés la actuación del poder en algún punto de la vida colectiva, no había más datos que las noticias que el mismo difundía. Faltaba que los habitantes de la sociedad civil pudiesen ingresar a la esfera de las instituciones estatales para conocer de modo directo la información que se producía para generar cierto tipo de estrategias orientadas a la acción con base en los programas de gobierno que se aprobaban a partir del voto electoral, una vez que accedían al poder las autoridades con investidura. Es a finales del siglo xx cuando aumenta la necesidad de que el poder no sólo sea capaz de hacer cosas a favor de la vida pública, sino que tenga responsabilidad para abrir sus archivos y registros a la opinión pública en lo general y a los ciudadanos en lo específico, cuando tengan interés por el origen, desarrollo e impacto de alguna política pública. El paradigma de los Estados con instituciones no visibles y sin evaluación desde la calle, se empieza a diluir desde el momento en que las tendencias de la democracia contemporánea apuntan por dar vida a reglas del juego que permitieran por un lado, acercar a los ciudadanos con el poder y por otro lado, evitar que los políticos, los directivos y los operadores del servicio público tuvieran una zona casi de exclusividad para actuar más en la idea de la gestión de la oficina y no en la visión de la administración del poder, lo cual implica tomar en cuenta el vínculo entre los gobernantes y los gobernados. La postura activa de los ciudadanos en los asuntos de la transparencia se inscribe también en la crisis de representatividad que han tenido las democracias liberales desde los años sesenta y que tiene como punto central la formación de movimientos en la sociedad civil para evitar que los aparatos estatales fuesen más autónomos ante los ciudadanos y la sociedad en su conjunto para fortalecer la discrecionalidad de las decisiones, no tanto el sentido público de las mismas “El… eje que incide sobre la crisis de representatividad es la conciencia del ascenso de la burocracia estatal con un elevado poder discrecional… se manifiesta una tendencia hacia la autonomi28


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zación progresiva de los entes institucionales de base no democrática e, inversamente, hacia la pérdida de autonomía política efectiva de los entes de ‘corporativa’ o sea, los entes territoriales de base electiva” (Cunill,1991:10). Después de la crisis de la gestión gubernamental que tiene su punto más álgido en los años ochenta, lo importante es reformar a los Estados más allá de postulados económicos y por tanto, la transparencia es parte de las estrategias del cambio institucional que se concibe para incluirla como pieza funcional en la relación del Estado con los ciudadanos. Repensar el Estado con fines de eficacia institucional es parte del sentido de la transparencia para evitar corrupción, patrimonialismo y relaciones clientelares. Repensar el Estado abre la oportunidad de que los ciudadanos lo valoren mejor como la organización política de la sociedad, no como un “mal necesario”. Repensar el Estado conlleva a definir los medios institucionales que posibilitan mejorar la tarea de gobernar dando preferencia a la visibilidad de sus decisiones y acciones. La transparencia forma parte de los derechos en favor de los ciudadanos y vista desde la democratización, está “más allá de las cuestiones civiles, políticas y electorales básicas, el grado y carácter de los derechos que debería incluir, y el tipo de ciudadanía involucrada” (Mohabbat, 2001:255). Con la transparencia se da paso a la democratización del poder “Aunque el compromiso de democratización se considera universal, sólo los residentes de un estado en particular pueden disfrutar de su ciudadanía y sus derechos” (Mohabbat, 2001:255). Desde esta perspectiva, la transparencia es una herramienta fundamental en las democracias contemporáneas, dado que tiene utilidad institucional, valor político y ventajas compartidas. Tiene utilidad institucional porque contribuye a la definición de nuevas reglas del juego para evitar que los secretos de Estado y las prácticas de opacidad dañen la forma democrática de convivencia en la cual los gobiernos tienen que estar a la vista de todos. La utilidad institucional de la transparencia consiste en que contribuye a establecer 29


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reglas para regular el comportamiento del poder estatal con base en la vigencia del interés público. Tiene valor político porque implica definir espacios de actuación estatal con el mandato de los ciudadanos a fin de que el poder constituido no se sustraiga a su vigilancia y a la práctica de la responsabilidad, tomando en cuenta los costos, las implicaciones y las penalizaciones cuando se incumplen las normas de orden público. El valor político de la transparencia en las sociedades modernas se nutre con la práctica de la democracia, entendida como un sistema de vida en el cual se han de preservar las libertades civiles y políticas para establecer los límites del poder estatal. Tiene ventajas compartidas porque la información público-gubernamental es un bien accesible a todos y debe institucionalizarse con normas, reglamentos, procedimientos y ámbitos jurisdiccionales que garanticen su efectividad como una política pública. Como bien público, la información que se genera por los Estados no responde a ningún principio de exclusividad que prohíba a los ciudadanos conocer que hacen los dirigentes y administradores del Estado. En este sentido, la transparencia forma parte de las ventajas compartidas que los ciudadanos tienen para valorar la importancia de la información producida como un bien público, es decir, como un bien al cual se puede acceder teniendo como fundamento que la propia transparencia forma parte de los derechos civiles y políticos de los ciudadanos. La importancia de la transparencia tiene alcance amplio para la sociedad, la economía y la vida política. En la medida que es viable conocer lo que realizan los Estados con el concurso de las instituciones que lo integran, es factible evaluar mejor sus aciertos y señalar la fallas en que incurra. El poder sordo y ciego se autoliquida porque toma distancia no sólo de la opinión pública, sino de las prácticas de la transparencia y en consecuencia, genera costos gravosos que inciden en el ámbito de las personas y organizaciones de la sociedad, así como en el desperdicio del excedente económico que se produce con la intervención de los agentes del mercado dados por el capital y el trabajo. 30


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La confianza en los Estados contemporáneos es correlativa a la efectividad de la transparencia, entendida como una vía para que los agentes productivos y los ciudadanos puedan corroborar con la consulta de las fuentes gubernamentales archivadas, el grado que capacidad que se despliega desde el poder para generar resultados y la aceptación de los mismos. En tanto que la confianza se quebranta con las prácticas de opacidad, se deteriora la legitimidad del poder y con ello se erosionan las bases contractuales entre los ciudadanos y los gobernantes. En este caso, la administración de los recursos de la sociedad obliga a la adopción de la transparencia y de ese modo será factible que el desempeño de las autoridades sea conocido para evitar males públicos como la malversación de fondos, la cleptocracia, el cohecho, la impunidad, los privilegios, el influyentismo y el abuso de autoridad. El mejor método para evitar que el poder estatal no incurra en despropósitos públicos consiste en que la sociedad y los ciudadanos estén informados sobre el modo en que se conducen los asuntos públicos. En este caso, los asuntos públicos por cuanto a su importancia y alcance son parte medular de la transparencia porque ésta es una vía para que el consentimiento o la negativa de los ciudadanos sobre las políticas públicas sean acreditadas como pieza determinante en el quehacer institucional. La confianza de los ciudadanos en los Estados forma parte de los activos intangibles pero fundamentales para construir y fortalecer la gobernabilidad democrática. Si gobernar implica no sólo saber dirigir y cumplir metas colectivas sino también generar confianza en los ciudadanos sobre el desempeño del Estado, la transparencia como estrategia de gobierno contribuye a formar un ambiente institucional, jurídico y político que tenga más certidumbre y cuando se consigue ese propósito, los asuntos públicos no son motivos de suspicacia o claroscuros que dañan el prestigio de los gobernantes y en consecuencia, hay riesgo de que retorne el maniqueísmo que confronta al Estado con el mercado para enfatizar que éste es más efectivo y confiable que el propio Estado. Cuando se ejerce el poder no hay que soslayar que se puede incurrir en errores o fallas sea por desgaste, formalismos, rezago, 31


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impericia o exceso del ritualismo burocrático. Cuando se ocultan los errores y las fallas, el poder se encuentra aislado de la sociedad y en esa medida los ciudadanos no conocen los tropiezos que ha tenido; en consecuencia, hay ausencia de información pública sobre las condiciones previsibles e imprevistas que enfrenta e incurre de ese modo, en posturas infalibles iniciando el declive de su credibilidad como un sistema de capacidades organizadas de gestión pública. La ausencia de trasparencia provoca que el poder no sea comprendido ni analizado en el logro de las metas colectivas, menos en la calidad de su desempeño institucional. Con la transparencia en cambio, es posible eliminar, corregir y mejorar el desempeño de las políticas públicas y de ese modo la capacidad directiva y operativa del Estado se fortalece de manera importante para no incurrir una vez más, en las fallas y los errores que, sin duda, tienen costos negativos para la sociedad cuando se ocultan a los gobernados y no se procede a superarlos con medidas preventivas o correctivas. El peor remedio para evitar la evaluación ciudadana que es fundamental en todo gobierno democrático sobre el desempeño continuo del Estado, consiste en ocultar la información relativa al diseño e implementación de las políticas públicas, sobre todo porque éstas impactan de manera ininterrumpida en las condiciones de la vida individual y colectiva, lo cual deriva en el mejoramiento o no de los niveles de vida. Se incurre en este sentido, en errores de fondo que una vez que son públicos, crean una atmósfera complicada y crítica al Estado y tanto los políticos como los directivos públicos, no sólo son objeto de cuestionamientos, sino que envían señales desfavorables a los inversionistas, los ciudadanos y los actores que tienen interés de participar de algún modo en algún segmento de la vida asociada. El secreto de las ineficiencias provoca desaliento público y en esta ecuación, se debilitan las reglas y prácticas de la vida democrática. En consecuencia, la transparencia revela el estilo de los Estados para gobernar, administrar y articular la gestión de los asuntos públicos y se enlaza con los objetivos de tener una vida democrática más abierta y visible para evitar que el ocultamiento de la información sea el modo de vida de los Estados. Cuando se oculta información no hay datos confiables 32


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para evaluar lo que hace el poder y da lugar a prácticas de desinformación que ocasionan dudas sobre el modo en que se gestionan los asuntos públicos. El ocultamiento de la información favorece los ambientes del secretismo negativo que se rige por cómplices, no por autoridades responsables con la vida pública, ni por administradores comprometidos con la transparencia. El ocultamiento evita que se conozca el desempeño del Estado en términos de los recursos que ejerce y de las políticas que debe cumplir; en este sentido, el poder tiende a ser infalible, sin valorar los costos que se provocan cuando los ciudadanos desconocen a los responsables de la dirección política y administrativa de la sociedad civil. El ocultamiento de la información en el ejercicio del poder, responde más a camarillas con intereses corporativos, no a políticos ni administradores profesionales que son responsables ante el público ciudadano. En cambio, cuando la información que el Estado genera, sistematiza y divulga es motivo de análisis y crítica por los núcleos activos de la opinión pública, el ejercicio del poder se oxigena y evita que se acumulen suspicacias que únicamente desacreditan a los responsables de la dirección pública de la sociedad. IV El valor político, institucional y democrático de la transparencia es la clave para situarla como una política pública que permite que los ciudadanos accedan al seno de las oficinas estatales para conocer con detalle la información que se relaciona con el desempeño de los dirigentes políticos, los administradores del propio Estado, así como el modo en que se consiguen resultados específicos relacionados con la gestión de la información público-gubernamental. El valor político se fundamenta en la visión y eficacia del poder político para que sea objeto de valoración ciudadana una vez que tiene a su cargo la administración del Estado. Todo Estado moderno se administra por medio de archivos, expedientes, oficinas y personal especializado que son los medios que permiten producir, sistematizar y salvaguardar la información público-gubernamental que se 33


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convierte en foco de interés de los ciudadanos para que sea conocida y difundida. El valor político se fortalece desde el momento en que los ciudadanos conocen vigilan y evalúan lo que realizan los Estados y las Administraciones públicas que son los medios a través de los cuales se asegura la articulación y cohesión de la sociedad civil. El valor institucional concierne a que la transparencia da lugar a nuevas reglas del juego entendidas como las reglas institucionales que moldean las conductas individuales y colectivas que acercan al Estado y los ciudadanos no sólo para avalar lo que hacen los primeros, sino para que sean objeto de cuestionamientos e interrogantes sobre el modo en que llevan a cabo la administración de la información público-gubernamental. Las nuevas reglas del juego que caracterizan a la transparencia dan inicio con el reconocimiento contemporáneo al derecho de acceso a la información y con la formulación de las políticas públicas que garanticen en favor de la vida comunitaria, las prácticas que tienen como objetivo acceder y conocer desde el espacio público de la sociedad, lo que hace el Estado, sobre todo los políticos con mandato conferido y los administradores que mediante la designación o el principio del mérito, tienen en su manos la gestión de los asuntos colectivos. El valor democrático de la transparencia consiste en que el poder público sea entendido como el poder de los ciudadanos y por tanto, está sujeto a reglas que lo obligan a garantizar que la información público-gubernamental no sea de uso patrimonial y que independientemente de que los gobernantes están sujetos a calendarios político-electorales, el derecho de acceso a la información no se diluye, lo mismo que las políticas públicas que lo sustentan. Así, los ciudadanos tienen la oportunidad de evaluar de modo continuo la calidad de la información que se produce y difunde por las oficinas administrativas y gubernamentales, lo cual permite la existencia de un ambiente institucional en el cual se valora el desempeño de las autoridades políticas y administrativas que se relaciona con el voto de castigo o el voto de recompensa que los gobiernos obtienen en razón de los logros o fracasos que obtengan durante el tiempo en que dura su mandato. De este modo en la obtención de la 34


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legitimidad política, los Estados aumentan o disminuyen su prestigio institucional. La transparencia forma parte de los procesos de gobernabilidad y gobernanza de carácter democrático. Es pieza clave de la gobernabilidad desde el momento en que ésta concierne a la capacidad institucional del Estado para asegurar la convergencia de la estabilidad y los equilibrios dinámicos en la medida que la conducción del poder es eficaz para formular e implementar la política de transparencia, lo cual implica la vigencia efectiva del derecho de acceso a la información, cumpliendo los objetivos del diseño institucional que conjunta a ambos elementos. La transparencia concebida desde la gobernanza, indica que la visión centralista del poder se transforma en un conjunto de prácticas que acreditan la existencia de un nuevo estilo de gobernar fincado en la interacción, los intercambios, la cooperación y las relaciones horizontales en el cual concurren actores gubernamentales y actores no gubernamentales para lograr la apertura y el acceso a la información para dar mayor funcionalidad al orden político, social y económico de la sociedad contemporánea. Con la transparencia se establecen nuevos equilibrios entre los ciudadanos, la sociedad civil y el Estado que combinan la existencia de relaciones verticales con las relaciones horizontales. En ningún sentido la transparencia alude a situaciones donde se da el caso de una gobernanza sin gobierno, ni un gobierno sin gobernabilidad. El gobierno como institución es el punto toral del Estado y en ese caso tiene como atributos de su existencia el orden, la jerarquía, la disciplina y el apego a la reglas del orden vigente. Estos elementos explican la vigencia de las relaciones verticales para asegurar la conservación del Estado y la operación del propio gobierno. No obstante, el gobierno como centro de la existencia material del Estado no es autárquico ni pretende gobernarse a sí mismo; por el contrario atendiendo al desarrollo y transformación de la vida pública, hay no sólo mayor dinamismo en la sociedad, sino más actores políticos que se interesan y presionan para incidir en la agenda institucional de las demandas y la distribución de los recursos escasos y además de eso, proclaman su autonomía respecto del aparato gubernamental, con lo cual los procesos 35


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de gobernar tienden hacia la interacción y cooperación tanto de la esfera institucional del Estado como de la propia sociedad civil. En este caso, la dirección de la sociedad es más pública en la medida en que en el diseño de las decisiones y la aprobación de las políticas públicas también participan actores sociales y políticos que condensan la energía de las relaciones horizontales de poder que se atienden y procesan con decisiones y acciones de mayor coordinación, no tanto de imposición vertical. En este sentido, no es casual que en 1993 se forme Transparencia Internacional como una entidad no gubernamental y en 1995 diseña el Índice de Percepción de la Corrupción (ipc). En la misma lógica de la transparencia, el Banco Mundial aplica diversas encuestas para medir los impactos de la corrupción (Berthin, 2008:148). No menos importante son los esfuerzos para controlar la corrupción por parte del Instituto del Banco Mundial con el fin de mejorar la calidad del gobierno. También se han interesado en la transparencia instituciones como la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico, la Convención Interamericana contra la Corrupción efectuada en Caracas, Venezuela en 1996 y en 2005 se llevó a cabo la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción apoyada hasta 2008 por 140 países y 108 la han ratificado (Berthin, 2008:149). La importancia de la transparencia se ha convertido en una agenda internacional, lo cual indica que en la producción y consolidación de las capacidades de gobierno es un tema inseparable para restituir el prestigio a los Estados, nutrir la confianza de los ciudadanos en él y evitar que males públicos como la corrupción, la ineficiencia, los abusos, el tráfico de influencias, la usurpación de funciones, la información indebida y el abuso del poder dañen el desempeño de la vida privada, la vida colectiva y de la economía pública. La institucionalidad de la transparencia se acredita con el diseño e implementación de políticas públicas efectivas, lo cual implica que la gestión que tanto el orden establecido como los procedimientos que aplica para el desenvolvimiento del sistema político, social y económico se relacionan de modo directo con las prácticas de gobernabilidad y nueva gobernanza, con lo cual la gestión pública tiene un ambiente de mayor exigencia para que sea no sólo eficiente, sino coadyuvante 36


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fundamental en el mejoramiento de las condiciones de la vida individual y colectiva. En consecuencia, la aplicación de incentivos positivos y negativos es un aspecto a considerar de manera importante para dar rumbo y sentido a los procesos de gobierno. Esto implica que la transparencia es una herramienta para que la apertura y la gestión de la información público-gubernamental involucren no sólo a los actores gubernamentales ubicados en la dirección del Estado, sino también a los actores de la sociedad para dar cauce a la institucionalidad de carácter democrático. Con la transparencia es factible que el servicio público en los Estados contemporáneos tenga mayor rango de credibilidad desde el momento en que hay controles democráticos para evitar que la corrupción genere una atmósfera de destrucción y descrédito que daña el sentido y razón de las instituciones públicas: “Nada destruye tanto la credibilidad en las instituciones públicas como la corrupción en los círculos oficiales o la mínima sospecha de que las manos de los gobernantes están sucias. La corrupción mina la confianza de la gente en sus instituciones; ensombrece profundamente las políticas y las acciones oficiales, destruye la confianza en el sistema tributario y en el pago de impuestos destinados a proyectos públicos que parecen obedecer únicamente a intereses privados y llenar los bolsillos de otras personas, desvía los recursos públicos de donde realmente se necesitan hacia empresas riesgosas probablemente sobrevaluadas y subaprovechadas; burla la aplicación justa de las leyes y la veracidad de los presupuestos y cuentas públicos” (Caiden, 2001:233). Por otra parte, es fundamental en la lógica de la factibilidad institucional y organizacional destacar que la transparencia como política pública no se desarrolla en el mundo de los deseos y las buenas intenciones de los actores interesados en ella, sino que forma parte de los juegos del poder que en términos metafóricos da lugar al “bote de basura”, en el cual hay personas, soluciones, oportunidades y elecciones que es fundamental considerar con fines del proceso de gobierno y de la Administración pública, pues “Las situaciones electivas del bote de basura se han caracterizado en función de dos 37


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estructuras… la primera es la estructura de acceso a una relación entre problemas (o soluciones) y oportunidades de elección. De ser activada, la estructura de acceso puede requerir el permitir o no que un problema o solución en particular se vincule a una opción particular. La segunda es la estructura de decisión, una relación entre responsables de las decisiones y las oportunidades de elección. Esta estructura puede requerir el permitir o no que determinado responsable de las decisiones participe en la formación de una elección particular” (March y Olsen, 1997:76-77). Es fundamental destacar una visión de la transparencia como política pública pero considerando al Estado en concreto, porque su ambiente institucional está influido por i) actores (individuos, grupos y organizaciones); ii) comprometidos en situaciones cuyas características son más o menos coercitivas; iii) portadores de ideas e intereses; iv) que persiguen fines explícitos o tácitos; y para hacerlo; v) manipulan recursos y coacciones que se traducen en: vi) comportamientos significativos (Padioleau,1989:17). Esto significa que la ruta de la transparencia como política pública no es una línea recta sin contratiempos, sino que está influida por factores propios y ajenos que son definitivos para valorar su eficacia o incumplimiento en el universo de la vida pública. Lo importante en este sentido, es que la transparencia forma parte de las ventajas y restricciones que determinan el grado de eficiencia que tienen las instituciones públicas para darle cumplimiento tomando en cuenta los objetivos y metas que se decide implementar. V En el caso de México la transparencia ha tenido y continúa teniendo un ambiente no plenamente comprensivo en sectores de la sociedad, los círculos oficiales del poder y los centros de decisión relacionados con el diseño e implementación de las política públicas. México tiene como antecedente que la organización y el ejercicio del poder han sido fundamentalmente de carácter vertical, centralizado y bu38


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rocrático, con lo cual el aparato del Estado se sobrepuso a la sociedad y los ciudadanos, situación que favorece la falta de vigilancia y controles para evitar conductas faraónicas que se caracterizan por la falta efectiva de responsabilidad ante terceros y por el auge de la cultura del secreto de Estado para cerrar la posibilidad de que los ciudadanos conozcan y formulen preguntas incómodas a los gobernantes sobre el modo en que se llevan a cabo la gestión pública y por consiguiente, de los resultados conseguidos con base en la agenda de políticas públicas. Ello ha implicado que las prácticas institucionales no hayan sido abiertas y evidentes de manera secular, sino que han estado sujetas a la opacidad y el secretismo ante la falta de una cultura democrática vigorosa, un espíritu público arraigado y un ambiente que favorezca tanto el diálogo como la persuasión como medios que favorecen la vigencia de la democracia política. Por tradición borbónica, el poder se ha ejercido como verdad revelada; como misterio, enigma e incluso reverencia como en el caso de los caudillos y los tiempos del presidencialismo avasallador, mismo que se sustentaba en redes centralizadas de poder que impedían la transparencia de los asuntos gubernamentales. La institucionalidad del poder ha sido un largo proceso que tiene su origen en el México hispánico y aún no concluye, debido a la persistencia del secretismo y la falta de una conciencia democrática que tenga como pilares efectivos al liberalismo y el republicanismo, por cuanto medios para fomentar y garantizar un gobierno para los ciudadanos. Esto explica por qué la transparencia incomoda a quienes ejercen el poder, debido a la falta de una auténtica tradición republicana y democrática que permita conocer y evaluar a las autoridades en términos públicos y convincentes por parte de los ciudadanos, teniendo como base las ventajas de la transparencia. Sin duda, hay testimonios oficiales como los discursos, los informes de gobierno, las memorias de las Secretarías de Estado, los planes de desarrollo, los datos, las estadísticas y los índices relacionados con la obtención de los resultados de gobierno que son fuente importante para conocer la responsabilidad de los gobernantes y el desempeño conseguido. No obstante, los elementos señalados aunque públicos, 39


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no significa que sean producto de una práctica republicana acentuada, sino del cumplimiento en la mayoría de los casos de lo que prescriben las disposiciones constitucionales, legales y reglamentarias, pero sin llegar al trasfondo de las decisiones y acciones del Estado en términos de conocer las razones que conllevan a identificar el comportamiento del poder en diversas facetas del quehacer institucional. Cuando el poder responde más a sí mismo y no a la sociedad, no hay tradición política para que sea objeto de publicidad. En este sentido, la transparencia forma parte de los procesos sociales y políticos en los cuales la publicidad del poder es una práctica que está en ciernes. Es todavía un conjunto de procesos que avanzan, pero no significa que exista la conciencia y el espíritu que acredite que el poder ha ingresado a zona amplia de evaluación por parte de la vida ciudadana. En la medida que el régimen político se ha venido democratizando con mayor velocidad desde 1977, las estructuras del poder han iniciado procesos de apertura y publicitación que culminaron en una primera etapa con la promulgación de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental en 2002. En efecto, el primer avance que explica que el ejercicio del poder ingresa a procesos de apertura y publicidad es la Reforma Político Electoral de 1977, la cual constitucionaliza el derecho a la información reconociéndolo en el artículo 6 de la Carta Magna el 6 de diciembre, fecha en que se publica en el Diario Oficial de la Federación. Antes de esa fecha, la información se calificaba como “oficial”, por lo que no era objeto de divulgación. En todo caso se consideraba que pertenecía por seguridad al Estado y de esta manera el ejercicio del poder no tenía vigilancia ni control para diluir las prácticas discrecionales (Ackerman, 2008:19-21). Hasta entonces desde el poder se dan los primeros pasos para ingresar a los terrenos efectivos de una vida republicana más efectiva, pues la institucionalización de la opacidad, es decir, de la falta de publicidad sobre lo que el Estado hace, indicaba la existencia de una vida pública incompleta o parcial, pues el aparato del poder y el régimen político crearon una atmósfera en la que se negaba a los ciudadanos el derecho que tienen a conocer y evaluar lo que el 40


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gobierno hace con los recursos públicos y el modo en que cumplían los objetivos y las metas que corresponden a las políticas públicas. Aunque el derecho a la información estaba formalizado en la Constitución, queda sin mayor transcendencia práctica porque su alcance universal y abstracto no tenía como sustento decisiones, estructuras, procesos y políticas para hacerlo efectivo. La administración de la información pública gubernamental se quedó en manos de los políticos y los cuadros operativos del gobierno, favoreciendo que el secreto de Estado se impusiera sobre el imperativo de la publicidad del poder (Ackerman, 2008:14). El incipiente derecho a la información se orientó más a favorecer que los partidos políticos y los medios de comunicación tuvieran la posibilidad de conocer lo relacionado con la administración y distribución de los recursos que se utilizaban para apoyar los procesos electorales. El derecho a la información no se reconoce en consecuencia, como un derecho social ni como garantía individual. Su reglamentación no se lleva a cabo y por tanto, lo ciudadanos carecieron durante 25 años de instrumentos para acceder y conocer los archivos de las oficinas gubernamentales. En mayo de 1981 Luis M. Farías presidente de la Cámara de Diputados y personaje vinculado a las empresas comerciales como las televisoras declaró: “El cuerpo legislativo de la Cámara de Diputados no ha encontrado la fórmula para reglamentar el derecho a la información. Por decirlo, no le encontramos la cuadratura al círculo. Hasta la fecha he rechazado varios proyectos porque representaban un atentado directo a la libertad de expresión” (Trejo, 2008:111). Otros antecedentes para reglamentar el derecho a la información se dan cuando “el Partido Demócrata Mexicano presente en 1983 una iniciativa de reforma que no prospera, al igual que un proyecto de Ley General de Comunicación Social que impulsaba la Presidencia de la República. Tampoco prosperó la iniciativa” (Trejo, 2008:112). Lo anterior significa que el derecho a la información de 1977 fue redactado de modo muy general e interpretado de diversas maneras. Generó imprecisión, ambigüedad y confusión dado que fue imposible convertirlo en norma de derecho positivo. En cambio al precisar la 41


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idea del derecho de acceso a la información se avanza en términos públicos, sobre todo con la promulgación de la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental publicada en el Diario Oficial de la Federación el 10 de junio de 2002. En la formulación de la política de transparencia en México fue decisivo el caso del Grupo Oaxaca –surgido el 23 y 24 de mayo de 2001 en la realización del Seminario Nacional “Derecho a la Información y Reforma Democrática” convocado por la Universidad Iberoamericana, la Fundación Información y Democracia, la Fundación Konrad Adenauer, el diario El Universal, la Asociación de Editores de los Estados, la Asociación Mexicana de Editores y la Fraternidad de Reporteros de México–, pues formado como coalición ciudadana en la que participaron académicos, periodistas, editores, expertos, organizaciones civiles y otras figuras públicas de reconocido prestigio, su trabajo tuvo una fuerte incidencia al introducir en la agenda pública, el tema del acceso a la información, delimitándolo teórica y conceptualmente, y sobre todo haciendo una propuesta concreta de Ley de Transparencia bajo los más altos estándares de calidad democrática a nivel internacional (Escobedo:2002). Es así como la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, la cual, junto con su reglamento promulgado en 2003, reconoce de manera abierta y explícita el derecho de la ciudadanía de solicitar la información que le interesa del quehacer gubernamental. Derivado de ello se crea también en 2003 el Instituto Federal de Acceso a la Información Pública, el cual es un órgano autónomo encargado de procesar las solicitudes ciudadanas de información. La promulgación y entrada en vigor de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental en el año 2002, es una de las adquisiciones democráticas más importantes de México en los años recientes. Su vigencia ha contribuido a la apertura del Estado, al conocimiento y debate de los asuntos públicos; ha puesto en manos de los ciudadanos una importante cantidad y variedad de datos, cifras y documentos para la toma de sus propias decisiones, dado que está orientada a remover inercias gubernamentales indeseables como el secretismo, el patrimonialismo, la corrupción y la 42


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discrecionalidad. Posteriormente, el 20 de julio de 2007 se reforma una vez más el artículo sexto de la Constitución Política del país y se incorporan elementos de primer orden que indican que se trata de una reforma constitucional muy avanzada, dado que regula a los tres órdenes de gobierno. En este caso se destacan algunos de los puntos de mayor aportación que se realiza con la reforma constitucional referida: se adopta el principio de máxima publicidad, se protege la vida privada y los datos personales, el acceso gratuito a la información, a sus datos personales o a la rectificación de éstos, el establecimiento de de mecanismos de acceso a la información y procedimientos de revisión expeditos, la obligación de los sujetos obligados para preservar la información de manera digitalizada, adoptando indicadores de gestión, la obligación de que los sujetos obligados entreguen información sobre los recursos públicos a personas morales o físicas (Constitución Política, artículo 6). Es importante destacar que el 5 de julio de 2010 se publicó en el Diario Oficial de la Federación la Ley Federal de Protección de Datos Personales en Posesión de los Particulares. Sin duda, es una reforma que da lugar a una nueva institución como el Instituto Federal de Acceso a la Información y Protección de Datos, con objeto de proteger y salvaguardar los datos personales sobre la base de procesos regulatorios que garantizan a la privacidad de las personas. Este hecho se enlaza con el alcance de la transparencia, dado que conecta en términos de institucionalidad los ámbitos privado y público que es fundamental delimitar para tener certidumbre institucional en su invocación. Actualmente, en México existen 33 leyes de acceso a la información (una federal, 31 en entidades federativas y una en el Distrito Federal) y su impacto ha sido importante. Sin embargo, la mayoría de las personas no conocen la legislación referida ni están interesadas en solicitar información gubernamental. Ello es lo que refleja en términos generales la Primera encuesta de acceso a la información pública en México (Pacheco, 2006:11), de la cual se destacan los siguientes datos: • El perfil de quien realiza las solicitudes por internet está encabezado por el segmento académico (39%), en segundo lugar están 43


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los empresarios (19%), en tercero el sector gubernamental (13%), después los medios de comunicación (9%) y otros perfiles (26%). Por tanto, la política de transparencia tiene alcance limitado y beneficia a un número reducido. • 38% de la opinión pública considera que la información que genera el gobierno es útil para evaluar su desempeño, en tanto que el 24% considera que la información es útil para tomar decisiones. En este sentido, pareciera que la información pública per se carece de elementos instrumentales que favorezcan la toma de decisiones cotidiana. • 89% de la opinión pública considera que tiene derecho a acceder a la información que genera el gobierno; 10% opina que no. Llama la atención que si bien la ciudadanía no tiene clara la utilidad de la información, sí estima a ésta como algo a lo que tiene derecho. • 56% de la opinión pública considera que el gobierno no entrega la información que le solicitan; 25% opina que el gobierno sí entrega la información que le solicitan, lo cual es un indicativo de que aún existe desconfianza en el proceder gubernamental, particularmente de la fiabilidad de los archivos. • 42% de la opinión pública considera que la Ley no ha contribuido a transparentar las finanzas públicas; 41% opina que no ha contribuido a abrir los archivos públicos y 56% considera que no ha contribuido a disminuir los índices de corrupción. Al respecto, destaca que si bien se pone en tela de juicio la efectividad en la apertura de los archivos, empieza a permear en la ciudadanía la idea de que la transparencia es un medio para reducir áreas de opacidad. • 15% de la opinión pública indicó que ha solicitado información al gobierno, mientras que el 85% manifestó no haberlo hecho, principalmente porque no lo ha necesitado. Estos datos respaldan en parte la hipótesis sobre el limitado ejercicio del derecho de acceso a la información, por lo que hacen falta medidas de capacitación ciudadana en la materia. • 64% de la opinión ha oído hablar del ifai, no así el 34%. Asimismo, 80% opinan que es necesario que exista un órgano como el Insti-

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tuto y 7% estima que no, lo cual muestra una posición ciudadana favorable hacia la labor de esa instancia, aunque no se tenga una idea precisa sobre su trascendencia democrática. Por otra parte, se acuerdo con datos extraídos de la sección de Estadísticas de la página web del ifai de septiembre de 2002 a septiembre de 2010 se han realizado casi 600 mil solicitudes de información, de las cuales cerca de 500 mil han obtenido respuesta, 60 mil han quedado concluidas por falta de respuesta o falta de pago por reproducción de información, y se han interpuesto alrededor de 31,000 recursos ante el ifai. Si bien el número total muestra una cifra amplia, es importante considerar que existe un universo potencial de 10 millones de usuarios del derecho de acceso a la información, por lo que éste es todavía poco recurrido. VI El libro Rumbos de la transparencia en México se estructura en diez capítulos, los cuales argumentan sobre aspectos significativos de la transparencia con base en planteamientos de carácter teórico, histórico, político e institucional de orden general que sitúan su importancia como uno de los elementos centrales en el funcionamiento de los Estados modernos. También se abordan temas, puntos y problemas de la transparencia relacionados con su comportamiento en el país, a partir de formulaciones diversas que reflejan cómo la propia transparencia tiene contenido multifacético, lo cual explica que es un tema complejo que se debe enfocar de acuerdo con esquemas de pluralidad metodológica. Es importante mencionar que el enfoque del libro destaca para fines de análisis y explicación, tanto la visión internacional como la nacional, federativa y municipal de la transparencia. Para fines de exposición, la intervención de los autores se ordena del modo siguiente: Omar Guerrero en “La transparencia en la Administración pública: principios conceptuales” desarrolla la idea de que la Admi45


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nistración pública debe ser transparente, susceptible de ser mirada en sus entrañas. Sin embargo, puntualiza con claridad que el tema aunque es de máxima importancia, no es actual. De hecho, su tesis principal es que la transparencia se explica por el secreto y el secreto por la transparencia. Los fundamentos conceptuales de la transparencia y del secreto son históricos, pues se forjaron en curso del tiempo y no responden tanto a modelos formales, como a la representación de instituciones de nuestro tiempo. En consecuencia, hay una diferencia fundamental: hace dos siglos el secreto era ilimitado, no se hallaba contenido en marcos formales; hoy en día, llamado “secrecía”, reposa en marcos formales y está apegado a normas de publicidad y transparencia. José R. Castelazo en “La transparencia como razón de Estado republicano” vincula la transparencia con la clásica idea de Nicolás Maquiavelo acerca de la necesidad de velar y garantizar la supervivencia del Estado. Argumentar a favor de la importancia del Estado de derecho y del consecuente logro positivo de las libertades modernas. Asimismo, señala que la transparencia dota de poder real al ciudadano y sirve para lograr el objetivo de la supervivencia del Estado, lo cual conduce a crear una nueva relación de convivencia entre el poder público, la organización social, los ciudadanos y la población en general. Ricardo Uvalle Berrones en “Fundamentos de la Transparencia en el Estado Democrático de Derecho” desarrolla desde una óptica institucional los valores de la democracia, principalmente el Estado democrático de derecho, que es el ámbito donde la transparencia puede convertirse en idea, proyecto y propuesta para darle vida como una política pública, a fin de enlazar sobre reglas claras del juego a los ciudadanos y el Estado para que la información públicogubernamental sea formalizada y legitimada en el proceso que valida el derecho de acceso a la información. Khemvirg Puente Martínez en “Tendencias internacionales en la infraestructura ética: transparencia, integridad y rendición de cuentas”, argumenta sobre el proceso de difusión normativo generado por la existencia de organizaciones internacionales públicas y privadas que han promovido valores hacia la apertura de la información guber46


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namental y estrategias de combate a la corrupción, como medio para la consolidación de una agenda global en materia de transparencia y rendición de cuentas. Señala que el régimen jurídico nacional de los países en proceso de consolidación democrática se ha adaptado a las normas internacionales y, en muchos casos, ha resultado complejo intentar armonizar los valores de una cultura política predemocrática con los estándares esperados de una democracia de calidad, dado que la institucionalización de una infraestructura ética para una democracia de calidad incluye como elementos básicos la integridad en el servicio público, la transparencia y accesibilidad a la información pública gubernamental, así como una estructura integrada de rendición de cuentas. Por su parte, David Arellano y Walter Lepore en “De la retórica de la transparencia a la realidad organizacional: los archivos como servicio organizacional” argumentan que pasar de la transparencia como discurso a hacerla un criterio de acción organizacional de la Administración pública requiere de un cambio de perspectiva, de una visión normativa y regulatoria, a una que incorpore la necesidad de tomar decisiones a partir de información ordenada y accesible. En este sentido, su propuesta es significar los archivos como un servicio organizacional y no como la actividad menospreciada de guardar y clasificar información. Irma Eréndira Sandoval analiza “Las máscaras de la transparencia en el marco de la transición democrática mexicana”, donde se argumenta sobre la transparencia y la democracia como conceptos polisémicos que pueden ser entendidos y practicados de formas muy variadas. En consecuencia, su tesis central es que no cualquier tipo de “transparencia” mejora la rendición de cuentas de forma automática y algunas formas de transparencia son mejores que otras para este mismo fin. Para ello, explora los detalles del caso mexicano con objeto de perfilar algunas lecciones sobre la mejor forma de conceptualizar la transparencia con objeto de prevenir el “congelamiento” de los procesos democratizadores en el contexto actual de América Latina. Rina Marissa Aguilera Hintelholher en “La importancia de la transparencia para el fortalecimiento de la vida institucional”, señala 47


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que el lente de la transparencia contribuye a que el poder del Estado no se desenvuelva en las penumbras ni en la opacidad, por lo que las democracias deben contar con instituciones creíbles y eficaces para tal efecto. Asimismo, puntualiza que como resultado de la existencia de ambientes más competitivos, abiertos y plurales para luchar por el poder, tanto las instituciones del Estado como los ciudadanos son los actores principales en la apertura de espacios y la publicitación. En consecuencia, la transparencia se entiende como un conjunto de procesos que apuntan por que el poder del Estado, organizado en instituciones administrativas y burocráticas, no evada el escrutinio de los ciudadanos ni se aleje de las normas de una vida pública más activa e informada. Maximiliano García Guzmán en el capítulo “Alcances y limitaciones del derecho de acceso a la información en México” presenta un análisis de la importancia normativa de la transparencia, principalmente del artículo sexto constitucional, la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, su reglamento y la Ley Federal de Protección de Datos Personales en Posesión de los Particulares. Asimismo, en su análisis se presentan datos sobre la efectividad de dichas normas en el combate a la corrupción y el arraigo de la cultura transparencia en el público ciudadano. Roberto Moreno en “La transparencia, factor central en el ejercicio democrático de la gestión pública. Perspectiva desde los gobiernos locales” muestra un estudio aproximativo a la transparencia en los gobiernos locales como factor esencial en la implementación de una gestión pública democrática, para lo cual realiza como análisis de contexto un análisis del proceso de transición a una vida democrática en el país, destacando sus avances y logros, así como sus obstáculos. Finalmente, Nancy García Vázquez y Antonio Ruiz Porras muestran un estudio sobre cómo han evolucionado las leyes de fiscalización superior en los 32 estados de la República mexicana, con un énfasis particular en cómo se integró el precepto constitucional de transparencia. Para ello, utilizan indicadores cualitativos que reflejan tendencias sobre la calidad en el diseño de los órganos fiscalizadores, entre 48


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los años 1999 y 2009. En su texto “Transparencia en el diseño legal de las entidades de fiscalización superior en México” la tesis central es que el cambio en la transparencia no fue tan relevante en comparación con otras áreas de la fiscalización superior, debido en parte a que fue un principio que se impulsó desde la federación y no en los gobiernos locales, aún cuando hoy se coordinan de un modo más autónomo que antaño. VII El presente libro se inscribe y es un producto del Proyecto papiit in306810 “Génesis, sentido y restricciones de la política de transparencia en México: ¿de la opacidad a la publicidad?” del cual soy Responsable y es financiado por la Dirección General de Asuntos del Personal Académico de la Universidad Nacional Autónoma de México. El apoyo recibido por parte de ese órgano ha sido fundamental para llevar a cabo diversas actividades que nutren el análisis, conceptuación, argumentación y difusión del tema sobre la transparencia. El libro se ha elaborado en los marcos de la gestión académica e institucional del Doctor Fernando Castañeda Sabido, Director de la Facultad de Ciencias Políticas y Sociales de la Universidad Nacional Autónoma de México. Nuestro agradecimiento porque numerosas actividades del Proyecto se han llevado a cabo en el seno de la Facultad, recibiendo en todo momento los apoyos necesarios para su cumplimiento. Es importante destacar que han participado en el Proyecto Victoria Almanza Osornio, Paulina Amezcua Guerrero, Karina de los Ángeles Bautista Sanabria, Claudia Angélica Campos Aguilar, Luis Alberto Lazos Fuentes, María Fernanda Moreno Urban, Jazmín Dolores Muñoz García y Karen Silva Vázquez, quienes son parte activa en los trabajos que se llevan a cabo. Su contribución ha sido importante en razón de los objetivos que se deben cumplir. Finalmente expreso un agradecimiento especial al Doctor Maximiliano García Guzmán por su colaboración invaluable en las actividades 49


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desarrolladas con base en la agenda del Proyecto. Su trabajo serio, ordenado y eficaz ha sido fundamental para la preparación del libro. No menos importante ha sido la colaboración del Licenciado Noé Pérez Bello, quién ha tenido a su cargo la revisión final del texto, recomendado cambios y mejoras que, sin duda, lo enriquecen.

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