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MICHELLE BACHELET Una mujer política


© Editorial Universidad de Santiago de Chile Av. Libertador Bernardo O’Higgins 3349 Santiago de Chile Tel.: +56 2 2718 0080 www.editorial.usach.cl Instagram: @editorialusach Twitter: @Editorial_Usach Mail: editor@usach.cl © Lucía Dammert © Silvia Borzutzky Inscripción Nº: 299.450 I.S.B.N. edición impresa: 978-956-303-404-2 I.S.B.N. edición digital: 978-956-303-405-9 Diagramación y diseño: Andrea Meza Vergara Fotografía: Patricio Cortés Primera edición, junio 2019 Ninguna parte de esta publicación puede ser reproducida, almacenada o transmitida en manera alguna ni por ningún medio, ya sea eléctrico, químico o mecánico, óptico, de grabación o de fotocopia, sin permiso previo de la editorial. Editado en Chile.


Lucía Dammert & Silvia Borzutzky

MICHELLE BACHELET Una mujer política


Sobre las autoras

Lucía Dammert. Socióloga, Doctora en Ciencia Política en la Universidad de Leiden, Holanda. Es profesora asociada de la Facultad de Humanidades en la Carrera de Estudios Internacionales de la Universidad de Santiago de Chile. Ha publicado artículos y libros sobre participación comunitaria, seguridad ciudadana, conflictividad social y temas urbanos en revistas nacionales e internacionales. Entre sus últimos libros están Crimen, Inseguridad y Política. Desafíos para la democracia en Chile, RIl Editores, 2013; Fear of Crime. Redefying State-Society Relations, Routledge, 2012; Maras: Gang violence and security in Central America, University of Texas Press, 2012. En el plano de la gestión pública ha participado de programas de seguridad ciudadana en diversos países de la región. En el año 2017 fue invitada a ser parte del Consejo Asesor en Temas de Desarme del Secretario General de Naciones Unidas para el período 2017-2020, siendo la única representante de América Latina. Silvia Borzutzky. Enseña Ciencias Políticas y Relaciones Internacionales en la Escuela de Políticas Públicas John Heinz College of Public Policy and Management de la Universidad Carnegie Mellon en los Estado Uni-

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dos. Autora, coautora o editora de cinco libros y más de cincuenta artículos sobre política chilena, políticas de pensiones y políticas de derechos humanos. Entre sus últimos libros están Human Rights Policies in Chile: The Unfinished Struggle for Truth and Justice, Palgrave-McMillan, 2017; Mark Hyde y Silvia Borzutzky, Rent-Seeking in Private Pensions: Concentration, Pricing, and Performance, Palgrave-McMillan, 2016; Borzutzky, Silvia y Gregory Weeks (edit), The Bachelet Government: Conflict and Consensus in Post-Pinochet Chile, University Press of Florida, 2010. Es también miembro del Consejo Editorial de varias revistas de política social editadas tanto en Estados Unidos como en Europa. Durante su carrera académica ha recibido premios por su dedicación a la enseñanza y a la justicia social.

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Índice

Introducción......................................................... 11 Capítulo I. La inclusión de la mujer.................... 21 1. Mujer y política.................................................. 23 2. Ministra de Salud............................................... 27 3. Ministra de Defensa: Primera mujer latinoamericana...................................................... 29 4. Primera mujer Presidenta de Chile..................... 31 5. La creación de ONU Mujeres............................. 38 6. El segundo gobierno (2014-2018)...................... 40 Capítulo II. Derechos Humanos.......................... 47 1. Los derechos Humanos entre 1990-2005............ 48 2. Primer gobierno: Búsqueda de verdad y construcción de sitios de memoria.......................... 51 3. Las asociaciones de derechos humanos................ 53 4. Valech II............................................................. 58 5. Segundo gobierno: El Plan Nacional de Derechos Humanos................................................ 60

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Capítulo III. Protección social, elemento central para la construcción de una sociedad diferente................................................. 67 1. El contexto......................................................... 68 2. Reforma del sistema de pensiones....................... 70 3. La reforma de 2008............................................ 74 4. Intento de reforma durante la segunda administración....................................................... 76 5. Implementación del Plan auge y mejoramiento de los servicios públicos de salud ����� 78 6. El Plan AUGE.................................................... 79 7. Políticas de protección a la infancia.................... 86 Capítulo IV. La calidad de la democracia............ 93 1. Primer gobierno: Alejar el legado autoritario y transparentar las instituciones del Estado............. 99 2. Segundo gobierno: Cambio del sistema binominal y nueva Constitución.......................... 106 Capítulo V. A modo de cierre............................. 117 Referencias.......................................................... 123 Listado de acrónimos.......................................... 137

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Introducción

“Michelle Bachelet es la mujer más importante de la historia chilena”, declaran en público y privado la mayoría del mundo político y social en el país1. Más allá de las divergencias ideológicas o incluso de las rivalidades personales que el liderazgo político de Michelle Bachelet haya generado en las últimas cuatro décadas, se ha ganado un espacio de especial renombre en la historia nacional. La vida política de Michelle Bachelet empieza en 1970 cuando entra a la Escuela de Medicina de la Universidad de Chile y decide integrarse a la Juventud Socialista (JS), a pesar de la oposición de su padre, el general Alberto Bachelet. Dentro de la JS, Michelle se destaca por su dedicación al estudio y su capacidad para comunicar sus conocimientos políticos e ideológicos a otros estudiantes, por lo cual le encargan que mejore el adoctrinamiento de sus colegas militantes. Como lo hacen notar Andrea Insunza y Javier Ortega (2013), “Entre las materias que Michelle enseña está el materialismo dialéctico y teoría de partidos. Según Declaración de la Ministra de la Mujer y la Equidad de Género, Isabel Plá, https://www.latercera.com/reportajes/noticia/ isabel-pla-la-Presidenta-bachelet-la-mujer-mas-importante-la-historia-chile/260472/

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comentan sus amigos, tiene una facilidad especial para traducir al lenguaje común los áridos constructos marxistas. Además, es empática con sus alumnos y posee un liderazgo integrador, femenino, distinto al estilo de mando impositivo y frontal, tan en boga por esos días” (Insunza & Ortega, 2013, pág. 65). Pero esta actividad política y su vida familiar fueron interrumpidas por el Golpe de Estado del 11 de septiembre de 1973, que puso término al gobierno y a la vida de Salvador Allende. El día 14 de septiembre su padre fue sacado del hogar acusado de allendista y trasladado al Ministerio de Defensa. Al mismo tiempo los militantes del Partido Socialista son detenidos, buscan asilo en el extranjero o están escondidos. Su padre sufre interrogaciones y torturas, a raíz de los apremios es enviado al Hospital de la Fuerza Área con un pre infarto. El general Bachelet fue liberado en octubre de 1973, pero detenido otra vez hasta marzo del año siguiente. Después de interrogaciones y nuevas torturas, se sintió mal, pero el alcaide de la misma cárcel de Santiago se negó a trasladarlo al hospital, falleciendo el 12 de marzo (Insunza & Ortega, 2013). Después del golpe de Estado, Michelle Bachelet continuó estudiando y participando en diversas actividades políticas clandestinas a las cuales también se unió su madre, Ángela Jeria. En enero de 1975, ambas fueron detenidas por agentes de la Dirección Nacional de Inteligencia (DINA) (CIBOD, 2007). Después de casi tres semanas de detención fue liberada, pero su madre siguió detenida y sufrió apremios. Eventual12


mente, se reencuentran en el avión que las llevará a Australia donde residía el hermano mayor de Michelle (Insunza & Ortega, 2013). Después de una corta estadía en Sídney, partieron a Alemania Oriental para sumarse a la actividad política clandestina que se organizaba desde ese país y retomar sus estudios de medicina. En febrero de 1979 vuelve a Chile con la familia que formó durante sus años de exilio. Como escriben Insunza y Ortega, “La vida de Bachelet desde entonces [mediados de 1979] se desenvuelve en dos planos. Uno público, relativo a sus estudios, el ejercicio de su profesión y el trabajo que realiza en organismos de derechos humanos. Pero también cultiva, especialmente en la segunda mitad de los 80, una faceta clandestina” (Insunza & Ortega, 2013, pág. 132). Así es como en 1984 comienza a colaborar en la conducción clandestina del Partido Socialista (CIBOD, 2007). Años más tarde, en el gobierno de Ricardo Lagos (2000-2006), Bachelet es nombrada Ministra de Salud (2000-2002), y luego Ministra de Defensa (2002-2004) para posteriormente ser elegida como la candidata presidencial de la Concertación. Dado que la campaña de Bachelet había puesto énfasis en el cambio socioeconómico y el poder de la mujer, su primer gabinete tuvo igual número de hombres y mujeres y exhortó a sus ministros a implementar “36 medidas dentro de los primeros 100 días de gobierno”. Algunas medidas, como la provisión de beneficios de salud gratis para los adultos mayores, fueron implementadas rápidamente. Otras, como la reforma al sistema de 13


pensiones, fueron más difíciles. Así por ejemplo en la temática de las pensiones optó por formar comisiones para encontrar soluciones consensuales a problemas nacionales conflictivos. Como lo hacen notar Weeks y Borzutzky (2010): “Dada la necesidad de crear un consenso, ella [Bachelet] creará nuevas comisiones para estudiar problemas que se presentan como conflictivos. Sin embargo, los resultados de esas comisiones van a estar al centro de nuevos conflictos ya que aun cuando algunas generaron un diálogo, ellas simplemente fueron incapaces de proveer soluciones concretas a las disputas sobre políticas específicas y por lo tanto [las comisiones] perpetuaron o le dieron más fuego a los conflictos” (Weeks & Borzutzky, 2010, págs. 7-8). Su segundo gobierno sería muy diferente. No sólo la Concertación de Partidos por la Democracia (alianza política que había llevado al poder a los gobernantes de centro izquierda después del fin de la Dictadura de Pinochet) había dejado de existir. Además, como lo hace notar Peter Siavelis, “Chile estaba sufriendo una profunda crisis de representación democrática, con mucho descontento, protestas, escándalos emergentes, y demandas por reformas. Así es como en cuanto Bachelet ascendió al poder tuvo que enfrentarse con 14


demandas por reformas profundas y significativas, incluyendo una reforma a la Constitución de la era de Pinochet” (Siavelis, 2016, p. 39). Con limitado e inestable apoyo político de la Concertación y sin capacidad para obtener reformas en el Congreso, Bachelet se vió forzada a construir coaliciones políticas de corta duración que no duraron lo suficiente como para producir las transformaciones necesarias. Fue el caso de la reforma de pensiones. Adicionalmente, los diversos escándalos que afectaron a miembros de la administración y de su familia redujeron considerablemente su poder durante el segundo periodo (Siavelis, 2016). Michelle Bachelet desde su juventud ha estado vinculada al quehacer político. Su militancia en el Partido Socialista, su vida en el período de la dictadura, su rol como Ministra y Presidenta así como su labor en Naciones Unidas la convierten en una figura única desde el retorno a la democracia. Una biografía que la instala como figura clave del proceso de consolidación democrática en Chile así como de las propuestas de gobierno de la izquierda latinoamericana. El presente libro intenta recopilar y sistematizar aspectos relevantes de parte de su vida política en cuatro ámbitos: Inclusión de la mujer, derechos humanos, política sociales y calidad de la democracia. Sabemos que quedan múltiples temas fuera de la sistematización, pero el ejercicio de priorización busca evidenciar las características que hacen de la trayectoria política de Michelle Bachelet un ejemplo inédito en la política latinoamericana. De esta forma, el objetivo del libro 15


no es definir una evaluación de sus propuestas, ni un recuento de medidas y mucho menos una cualificación de sus logros. Por el contrario, la acción política siempre tiene claros y oscuros y esta no es una excepción. Más de 30 años en el ejercicio de la política, y casi dos décadas en la primera línea del poder, permiten acumular múltiples situaciones positivas y negativas. Hemos optado por concentrar la argumentación sustantiva del texto en el marco de los cuatro ámbitos que consideramos ayudan a describir el liderazgo político y social de Michelle Bachelet. Así como mostrar los principales elementos de cambio que han quedado plasmados en la sociedad chilena en el largo plazo. El primer capítulo aborda la inclusión de la mujer como temática central y preocupación constante de Bachelet como ciudadana, militante, Ministra, Presidenta y funcionaria internacional. El capítulo presenta un breve extracto de la participación política de la mujer en Chile, desde la búsqueda del derecho a voto hasta la ocupación del cargo más importante de representación popular. Asimismo, se da cuenta de las iniciativas más importantes desarrolladas por la Presidenta en temas de género y promoción de los derechos de las mujeres en Chile. El segundo capítulo tiene como vértice las agendas sobre los derechos humanos. El capítulo se remite a la impronta que Bachelet le otorga a la temática a partir de su experiencia personal, pero avanzando con políticas públicas que permitieron consolidar un proceso de reconocimiento de las atrocidades del pasado en 16


el marco de una transición poco confrontacional con los militares. De hecho, a pesar de los acuerdos que gestaron la transición chilena, el capítulo evidencia la convicción de Bachelet por avanzar con acciones concretas y simbólicas para construir memoria y avanzar con una agenda de justicia. El tercer capítulo se concentra en otro pilar de la agenda política de Bachelet. Nos referimos a las políticas sociales como instrumento para enfrentar una sociedad llena de clivajes y fracturas sociales, económicas, políticas, territoriales y de género. Se seleccionaron tres ámbitos de política pública que estuvieron en el centro de las propuestas de sus gobiernos: sistema de pensiones, salud e infancia. Si bien en cada uno de estos temas existe todavía una gran discusión y problemas por resolver, el apartado releva las acciones que desarrolló Bachelet sobre todo en su primer mandato. Especialmente a través del sistema de protección social y el programa Chile Crece Contigo. Los énfasis puestos en la narrativa muchas veces no se condicen con los logros de gestión que fueron esquivos. Sin embargo, es indudable que el liderazgo especialmente presidencial permitió instalar temáticas de debate social que marcarán las agendas de política pública en el largo plazo. Por su parte, el capítulo sobre calidad de la democracia presenta una breve discusión teórica sobre el tema, identificando algunas mediciones internacionales que muestran la buena posición de Chile en la materia –comparando con otros países–. Posteriormente se sistematizan las principales acciones que desarrolló 17


Bachelet durante su segundo gobierno. Si bien el mejoramiento de la participación ciudadana, así como el aumento de la calidad de la democracia son temas de preocupación recurrentes en Bachelet; es durante su segundo gobierno que instala la necesidad de un cambio Constitucional así como cambios en el sistema político. El legado de Bachelet es un tema aún en discusión. Son pocos los años que han pasado para realizar una revisión desinteresada de su paso por la primera línea de la política chilena. Sin embargo, estamos convencidas que el compromiso de Bachelet con temas claves de la política nacional será reconocido como punto de inflexión del liderazgo político de las mujeres en Chile.

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Capítulo I. La inclusión de la mujer

“¿Cómo se traduce el ser mujer en lo público? ¿Es acaso igual que un hombre, pero con faldas? No. Yo siempre he considerado que ser mujer es también otorgar un plus a esto. Ser mujer es amar la vida y expresarla al vibrar, reír, llorar y amar, con la riqueza que aportan esas emociones. Ser mujer es relacionarse con los demás, con una inmensa capacidad de ponerse en el lugar del otro. Y estos sentimientos, con toda su intensidad, tienen en el mundo privado su ámbito natural de expresión. Traspasar ese límite y desplegarlos en el campo de lo público es una aventura nueva, a veces dura y difícil, pero tremendamente gratificante, con la cual yo estoy comprometida. Hay miradas distintas, sin duda, y el desafío de las sociedades modernas, donde, insisto, la mujer llegó para quedarse en todos los ámbitos, es saber integrar la mirada masculina y la femenina y transformarla en un todo armonioso. Esa ética del resultado, que es más propiamente masculina, donde lo que más importa es lo que se logra y no tanto el cómo se llega a ese fin, puede ser virtuosamente combinada con la ética del

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proceso de las mujeres, donde importa también cómo se llega, a qué costo, cuánto daño involuntario se puede generar, cuántos desequilibrios se pueden ocasionar. Y ese es nuestro desafío. Pero para ello es indispensable que más mujeres lleguen a lo público. Cuando una mujer llega sola a la política, cambia la mujer. Cuando muchas mujeres llegan a la política, cambia la política. Y claramente, uno de los desafíos y necesidades de nuestra democracia es mejorar la calidad de la política”. (Bachelet, 2007). “Cuando yo era joven no me declaraba feminista, porque en esa época el feminismo que conocía no incluía en su relato las condiciones político-sociales. Para mí no bastaba luchar contra la cultura patriarcal para mejorar la sociedad. Hoy me declararía más feminista que antes, porque se conjugan más claramente las dos cosas: una mirada política junto con terminar con la cultura patriarcal”. (Bachelet, 2018). La política ha sido un tema dominado por la presencia masculina en América Latina, y Chile no es una excepción. La forma como la participación política de las mujeres fue asumida en los principales partidos políticos fue marginal, instalada principalmente en los lugares de apoyo y organización. Ingresar a las zonas 22


de poder, hasta mediados de los 90, era una tarea de especial complejidad de manera transversal en ambos lados del espectro político chileno. A pesar de la presencia de miles de mujeres en las luchas contra las dictadura y guerras civiles que ocurrieron en toda la región latinoamericana; con la democracia su participación siguió siendo secundaria. En este contexto se desarrolla la historia política de Michelle Bachelet, mujer militante de partido, activa luchadora por los derechos de las mujeres y comprometida con una agenda de mayor inclusión en espacios de liderazgo, así como de propuestas donde las problemáticas de las mujeres se tornan centrales (Valdés, 2010) . El presente capítulo no busca ser un análisis exhaustivo de su vida como mujer política, sino dar cuenta de las diversas iniciativas que ha impulsado en la promoción de la mujer y en la búsqueda de la aún lejana igualdad de género. 1. Mujer y política La relación entre poder político y mujer es producto de los cambios sociales del siglo XX. Las transformaciones del período posterior a las guerras mundiales, la conquista y expansión de derechos civiles y políticos y el acceso masivo a educación fueron algunos hitos importantes que permitieron instalar los temas de género en la agenda pública de los países a nivel mundial y tomar medidas para subsanar las graves desigualdades que enfrentaban las mujeres. 23


Una de las conquistas políticas más relevantes de la historia del feminismo es el derecho a voto. En Chile, las denominadas sufragistas fueron principalmente mujeres de sectores conservadores. Una acción significativa de este movimiento se dio en los años 1884 y 1885, cuando mujeres de las ciudades de Santiago y La Serena decidieron inscribirse en el registro electoral, argumentando que la Constitución de 1833 entregaba el derecho a voto a todos los chilenos mayores de 21 años que supieran leer y escribir. La respuesta a esa acción fue corregir la Constitución y prohibir la votación femenina. Pero esto no bajó el ánimo para la conquista del derecho a sufragar. En 1944 se realiza el primer Congreso Nacional de Mujeres, el cual agrupó a más de 200 organizaciones, siendo el punto de partida de la batalla final por el voto presidencial, el que fue logrado con la promulgación de la Ley 5.357 en 1949 (Huerta & Veneroz, 2013). Entre los años 1964-1973, algunas mujeres fueron electas y designadas en cargos públicos como miembros de gabinete, parlamento y municipio. En el período de la Unidad Popular hubo quienes apoyaron el gobierno de Salvador Allende asumiendo un rol relevante en las Juntas de Abastecimiento Popular. Es decir las unidades locales de venta de productos con precio controlado. Por otro lado, las mujeres opositoras al gobierno, principalmente militantes de derecha, a las cuales después se unieron mujeres de la Democracia Cristiana, dieron vida a la marcha de las cacerolas vacías (Huerta & Veneroz, 2013), que se convirtieron 24


en una de las principales formas de protesta contra el gobierno (Biblioteca Nacional de Chile, 2018). Durante los años de dictadura militar (19731990), muchas mujeres de izquierda participaron en instancias como la resistencia política e incluso armada. Además, muchas se organizaron en agrupaciones de familiares de detenidos desaparecidos. A su vez, las mujeres de sectores populares participaron activamente en la organización de ollas comunes para enfrentar la grave crisis económica de principios de los 80. Muchas de estas organizaciones florecieron bajo la protección de una parte de la iglesia (Valdés, 1987). La participación de la mujer fue especialmente relevante en las protestas contra el régimen y las campañas políticas del plebiscito de 1988. Especial rol tuvieron las organizaciones de mujeres, madres y esposas de detenidos desaparecidos que reclamaban en los foros nacionales e internacionales por la violación sistemática de los derechos humanos. Sin embargo, al retornar la democracia, el tema de género no era prioridad nacional. Si bien hubo un espacio de apertura a la participación política de la mujer en la elección de cargos de representación popular2, sin duda los espacios no eran suficientes. En el año 1991 se creó del Servicio Nacional de la Mujer que buscaba la ampliación de la visibilización y promoción de derechos, sin embargo, no fue hasta la Para las parlamentarias de 1989, la participación de las mujeres en el Congreso fue de 2,6% en el Senado y de 5,8% en la Cámara de Diputados (Comunidad Mujer, 2012).

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elección presidencial de 1999 que dos organizaciones políticas presentaron mujeres como candidatas presidenciales. Gladys Marín Millie del Partido Comunista y Sara Larraín Ruiz-Tagle del Partido Ecologista Verde. Ambas fueron las primeras en buscar el puesto presidencial, teniendo una baja votación, 3,2% en el caso de Marín y 0,4% para Larraín (Servicio Electoral de Chile, 2018). Más allá de su participación como mujeres, ambas representaban partidos políticos minoritarios que tomaron las candidaturas como actos reivindicativos. No es del todo claro que la presencia de las candidatas emanara de un verdadero proceso de transformación en la forma de participación de la mujer en ambos partidos. Durante los primeros tres gobiernos de la Concertación de Partidos por la Democracia, los presidentes Patricio Aylwin (1990-1994), Eduardo Frei Ruiz-Tagle (1994-2000) y Ricardo Lagos (2000-2006) incluyeron a diversas mujeres en espacios de liderazgo. En las postrimerías del gobierno de Ricardo Lagos, la coalición realizó una elección primaria para definir el candidato presidencial. Las candidatas fueron Soledad Alvear y Michelle Bachelet, ambas ex ministras y militantes de larga tradición en la Democracia Cristiana y el Partido Socialista respectivamente. Una vez logrado el triunfo como candidata de la Concertación, Bachelet enfrentó la primera vuelta frente a tres hombres y la segunda vuelta frente a Sebastián Piñera. Su histórico triunfo la llevó a asumir el cargo más importante del país el 11 de marzo de 2006. Sin duda esta elección marca uno 26


de los hitos más relevantes de la historia de las mujeres en Chile, siendo heredera de una pretensión política por conquistar espacios que anteriormente habían sido negados (CIBOD, 2007). Pero para llegar a este punto, no fueron pocas las barreras y desafíos que le tocó enfrentar a la militante Bachelet. En una coalición donde las mujeres han tenido que abrirse espacio muchas veces contra la corriente. 2. Ministra de Salud Bachelet toma relevancia pública al asumir como Ministra de Salud en el año 2000, en el gobierno de Ricardo Lagos. La salud como problema público ha sido parte importante de su vida desde sus estudios de pediatría en la Universidad de Chile, los cuales continuó en Alemania y culminó en Chile al regreso del exilio. En 1982 solicitó ingresar a trabajar al sistema público, pero por razones políticas no pudo, por lo que decidió seguir una especialización en pediatría y salud pública. Trabajando además en una ONG dedicada a atender principalmente a hijos de detenidos desaparecidos. Esta experiencia de vida la posicionó como una candidata natural del Partido Socialista para el cargo. Una vez como Ministra, el primer desafío político que asumió fue terminar, en un plazo de 90 días, con las históricas esperas (denominadas colas) que debían hacer los usuarios de los consultorios médicos municipales para tener atención de salud. Definición política que se enmarca en una importante reforma de salud 27


que impulsaba el entonces Presidente Lagos (Infante & Paraje, 2010). Vale la pena resaltar que una definición de metas tan rigurosa y en un plazo tan breve no se le puso a ningún otro Ministro durante el mismo período gubernamental. Cumplido el plazo, se logró el 82% de la meta a nivel nacional, llevando a Bachelet a presentar su renuncia al cargo. Este momento, pudo haber sido el fin de su carrera política en cargos de liderazgo, pero fue sólo el comienzo de todos los desafíos que asumió a nivel nacional. El Presidente Lagos rechaza su renuncia afirmando “que es la persona más capacitada para seguir y, también debo decir, porque he escuchado la voz del pueblo, que no sé si es porque eran muy amigos de la Ministro, pero en cada consultorio que iba me decían... no la cambie Presidente” (EMOL, 2000). Este hecho, más allá de lo anecdótico, es el primer hito de mejoramiento en el acceso a la salud para las mujeres, ya que la población que cubre el Fondo Nacional de Salud (FONASA), y que es usuaria de los consultorios municipales, está compuesta principalmente por mujeres y adultos mayores (Organización Panamericana de la Salud, 2002). Es decir, quienes históricamente tenían que levantarse de madrugada a conseguir una hora médica eran las mujeres con menores ingresos y más vulnerables del país. Sin duda, las iniciativas desarrolladas durante su gestión ministerial no terminaron con los problemas de cobertura de salud en el país, pero fueron claves en imprimir una imagen pública de cercanía y afectividad. 28


Otro desafío relevante vinculado con la agenda de derechos de la mujer fue la aprobación de la entrega de la píldora del día después en los centros de salud pública. Esta píldora es un anticonceptivo de emergencia que se puede tomar hasta 72 horas posterior a una relación sexual para evitar un embarazo no deseado. La decisión que la píldora sea distribuida de forma gratuita en los consultorios municipales no pasó inadvertida. Por el contrario, grupos conservadores y de la Iglesia Católica consideraban que esta píldora era abortiva y por ende mantuvieron una fuerte campaña en contra de la medida (Ministerio de Salud, 2011). Luego de casi dos años en el cargo, el 07 de enero de 2002, Ricardo Lagos realiza un cambio de gabinete, cambiando a Michelle Bachelet de Ministra de Salud a Ministra de Defensa. 3. Ministra de Defensa: Primera mujer latinoamericana El segundo cargo de relevancia nacional fue su designación como Ministra de Defensa. Hito de especial relevancia no sólo para el país sino para toda Latinoamérica, ya que fue la primera mujer en la región en asumir ese puesto. El hecho es trascendente por varias razones: al ser la primera mujer latinoamericana en asumir el cargo, significa una señal importante de avance en la agenda de la igualdad de género. Segundo, por ser la primera militante socialista en ocupar el cargo desde Orlando Letelier (posteriormente asesinado por la dictadura de Pinochet en Estados Unidos en 29


el año 1976). Tercero, porque su relación con las Fuerzas Armadas ha sido parte importante de su vida. Su padre llegó a ser General de la Fuerza Aérea de Chile, pero ella también se había vinculado con anterioridad a las instituciones militares a través de estudios y asesorías (Cruz, 2002). Al ser hija de General, pasó su infancia en diversas dependencias de la Fuerza Aérea de Chile, contando las bases aéreas de Quintero, Cerro Moreno y El Bosque. En 1962 su padre fue designado por el Presidente Jorge Alessandri como agregado militar de la embajada chilena en Washington D.C. Toda la familia se trasladó a vivir en Bethesda, un suburbio ubicado en Maryland, y durante los dos años de estadía, Michelle Bachelet estudió en la escuela local y aprendió el idioma inglés, habilidad que la acompañará a lo largo de su carrera (Ministerio de Salud, 2011). Por lo anterior, la designación del Presidente Lagos en el cargo no fue aleatoria, sino que se relaciona con la historia de vida y política de Bachelet. Se convierte así en un símbolo claro en términos de la presencia femenina pero también de control civil de las Fuerzas Armadas. Aunque los avances en ambas áreas siguen siendo limitados, los progresos logrados durante la gestión de Bachelet en Defensa se convierten en el fundamento necesario para incluir más incentivos de desarrollo de carrera para las mujeres en áreas no tradicionales de trabajo (Jara, 2018). Pero el camino es largo, posterior a su labor como Ministra, los siguientes gobiernos volvieron a equipos liderados por hombres en los temas de Defensa. De esta forma no se continuó 30


con una evidente agenda de apertura hacia la inclusión de la mujer en los temas de la Defensa. 4. Primera mujer Presidenta de Chile Múltiples son las iniciativas, programas y políticas que se desarrollaron durante el primer gobierno de Michelle Bachelet (2006-2010). La mayoría son analizadas en otros capítulos del presente libro. En este apartado nos interesa poner énfasis en los importantes cambios que se desarrollaron en las políticas públicas de género. Si bien la preocupación por la mayor participación femenina en la política no había sido un tema relevante en los gobiernos desde el regreso a la democracia, Bachelet puso el acento en esta evidente disparidad. Posteriormente Bachelet reconoce el rechazo que existía (y aún existe) en diversos sectores de la sociedad por una agenda pro-inclusión. “La resistencia hacia la igualdad de oportunidades para las mujeres todavía está fuertemente arraigada en estereotipos y prejuicios instalados desde muy antiguo, los que no dejan de manifestarse a pesar de todos nuestros avances, e incluso entre personas y círculos que se consideran progresistas. Y lo sabe cualquier mujer que ha postulado a un cargo de elección popular y cualquier mujer que ejerce una responsabilidad pública. Porque todas, en nuestros respectivos campos de actividad, nos hemos topado con esos estereotipos y esos prejuicios” (Bachelet, 2009). Esta situación se evidenció cuando nombró a su primer gabinete y afirmó que “esto es un paso histórico en materia de igualdad ya que es un gabinete 31


paritario” (Marino, 2005), como había prometido durante su campaña. Una década después, las ministras que participaron del primer gabinete paritario comentaban que “se inauguró una nueva manera de ejercer poder”. Sin embargo, el ejercicio no duró mucho tiempo, ya que el primer cambio de gabinete impulsado por una crisis terminó con la paridad que posteriormente no se pudo repetir. En una entrevista, la ex Ministra Clarisa Hardy señaló que “Nosotras, preocupadas de los resultados, fuimos inhábiles en el arte de la negociación política. El poder tiene reglas y los años de militancia no bastan”. Que las mujeres hubieran estado fuera del ejercicio del poder político por tanto tiempo, hacía que carecieran de ciertos códigos. Y eso tuvo costos, “porque estábamos tan preocupadas de los resultados, que más de una vez pisamos callos. Y esos callos traían consecuencias” (Guzmán & Jurado, 2016). La paridad duró un año, pero trajo cambios simbólicos y políticos de importancia. La misma Bachelet lo reconoce al decir “Cuando nombré un gabinete paritario hubo una tremenda crítica de algunos sectores. Ahora, circunstancialmente, hay un hombre más en mi gabinete y es noticia de primera plana. Algunos que lo comentan son los mismos que se escandalizaron porque (antes) había tanta mujer en el gabinete, pero me parece que es un cambio positivo” (Yévenez, 2007). De acuerdo a diversos estudios, la política de la paridad “representa un esfuerzo por reconstruir roles y espacios, aspira a un cambio sustancial en la forma 32


como se articula el poder, el prestigio y las responsabilidades en la sociedad para tender hacia una sociedad justa e incluyente” (Corporación Humanas, 2010). La participación política de la mujer reconocía un avance clave pero aún limitado a una esfera o espacio, lo que evidenció la necesidad de mayores cambios legales y administrativos para no sólo fomentar sino también definir una mayor participación de la mujer en política. Según Fernández y Rubilar (2011), “los resultados de las políticas apuntaron escasamente a una verdadera autonomía femenina, así como tampoco se apoyaron en medidas que posibilitaran una mayor presencia femenina en cargos de representación política más allá de su mandato, como la paridad ministerial” (Fernández & Rubilar, 2011). En el año 2008, en un discurso ante el Tribunal Supremo de Costa Rica la Presidenta Bachelet expresó “Vamos a datos concretos: somos más de la mitad (las mujeres) del padrón electoral de América Latina. Por tanto, no es posible que nuestra participación en cargos de elección, en el conjunto de América Latina, no llegue al 20%. Aquí en Costa Rica hay una experiencia distinta, por las decisiones tomadas –entiendo que el 38% de la Asamblea Legislativa está compuesta por mujeres–, a raíz de la ley de cuotas y las decisiones de afirmación activa de que las mujeres puedan ser parte importante en ello” (Bachelet, 2008). Más allá del gabinete paritario, múltiples son las políticas desarrolladas dentro de la agenda de mayor participación femenina. Algunos ejemplos son: en sa33


lud, el año 2006 se sustenta la norma sobre regularización de la fertilidad, donde se proponen corregir las desigualdades que existen entre hombres y mujeres, respecto a su capacidad de ejercer control y decidir sobre su propia vida sexual y reproductiva. El Ministerio del Interior, por su parte, se preocupa de empezar a producir información sobre la temática. El año 2007 se realizó la primera encuesta de victimización por violencia intrafamiliar y delitos sexuales, orientada a mujeres, niños/as y personas mayores. En materia de vivienda, en 2008 se suscribe un convenio entre el MINVU y SERNAM para que mujeres víctimas de violencia pudieran acceder a un subsidio habitacional. El mismo año el programa SENCE, a través de su Programa de Capacitación para Mujeres Jefas de Hogar, desarrolla múltiples actividades buscando aumentar la capacitación y entrenamiento laboral (Ministerio de la Mujer y la Equidad de Género, 2018). La promoción de los derechos de las mujeres ha sido un factor importante de los gobiernos de la Presidenta. En su primer programa de gobierno planteó como eje central la lucha contra la desigualdad en todas sus expresiones, pero enfocada a ciertos grupos de la sociedad. “La desigualdad de la mujer se resuelve en la medida que se integra al mundo laboral” (Bachelet, 2005). Ante eso, es necesario generar las condiciones sociales que permitan dicha integración al trabajo remunerado y espacios de autonomía económica que son los pilares fundantes de una mayor y más sostenida participación. 34


Algunas condiciones que permitieron avanzar en materia de género e infancia fueron la creación de la red de protección social y el sistema Chile Crece Contigo, además del aumento de salas cuna a nivel nacional para que mujeres puedan contar con un espacio seguro donde dejar a sus hijos mientras trabajan. En su cuenta pública presidencial de 2007 destaca este avance: “Llegamos a la meta de 800 salas cuna en el primer año de gobierno. Se trata del esfuerzo más grande que se haya hecho. En un año duplicamos la oferta pública de salas cuna (...) Llegamos donde las trabajadoras, llegamos donde las temporeras. Llegamos a centros de estudios como la Universidad de Valparaíso o la Universidad de Atacama, a los liceos de San Fernando, Tierra Amarilla o Valdivia, para apoyar a las madres que desean continuar sus estudios. Llegamos, incluso, donde madres privadas de libertad” (Bachelet, 2007). Otro cambio relevante fue la extensión del derecho de amamantamiento a las madres de hijos o hijas menores de dos años que no gozan del derecho a sala cuna (Ley 20.166, 2007), lo cual le permitía a un gran número de madres tener una hora al día para alimentar a sus hijos o hijas. Un caso de mejoramiento de las condiciones laborales fue la regulación, en 2009, del descanso de las trabajadoras de casa particular que habitan en sus lugares de trabajo. Este hito es importante ya que además de favorecer a cerca de 60.000 mujeres, “supone el cierre de una herida que marginaba a las miles de asistentes del hogar a ser ciudadanas de segunda cla35


se” (Álvarez, 2015, pág. 733). No sólo el gobierno les reconocía el derecho a condiciones laborales similares a otros trabajadores, sino también se reguló su salario mínimo, que hasta ese entonces se ubicaba por debajo del salario mínimo para el resto de los trabajadores. Asimismo, durante los primeros años de su gobierno, se destaca la incorporación de la mujer a cargos donde antes tenía una participación muy baja o simplemente no participaba: “Hemos visto cómo las mujeres se integran en todo el quehacer nacional. En nuestra Corte Suprema tenemos a dos ministras. Las mujeres en nuestras Fuerzas Armadas son una realidad que crece. Este año, cientos de jóvenes se presentaron para ingresar a la Escuela Naval y siete mil mujeres se presentaron para realizar el Servicio Militar. Quisiéramos que esta misma política se replicara en todos los espacios. Queremos que los partidos políticos –todos– reconozcan el lugar que les corresponde a las mujeres en sus estructuras internas y sobre todo en las candidaturas a los municipios y al Parlamento. Cada día más mujeres aspiran a lo más alto” (Bachelet, 2007). Durante el primer gobierno, Bachelet debió enfrentar a una serie de demandas sociales y conflictos. Los dos más relevantes fueron las demandas de estudiantes secundarios y el fracaso de la instalación del sistema de transportes conocido como Transantiago. A pesar de estas complejidades la necesidad de lograr avances significativos en el bienestar de la mujer no dejó de ser un eje transversal a su gestión. A pesar de

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los embates de la política partidista, de los problemas entre los liderazgos tradicionales de la coalición de centro-izquierda, de las dificultades que experimentó por las masivas marchas estudiantiles y la muy mal evaluada reforma del sistema de transporte, la Presidenta mantuvo siempre una preocupación principal por aumentar las oportunidades para las niñas y fortalecer los espacios de participación para las mujeres. Como ella misma lo explica, “creo que así entonces vamos a estar trabajando en la profundización de la democracia en nuestra región. Y que en la medida que tengamos sociedades más inclusivas, más equitativas y más participativas, lograremos, sin duda, que nuestros pueblos vivan mejor, con mayor dignidad, con más orgullo y con más satisfacciones personales y comunitarias. Por eso yo digo: más democracia, más mujer; mejor país, más mujer. No sólo mujeres, pero darle a la mujer lo que se merece” (Bachelet, 2007). El final de su primera administración se marca por una paradoja: altos niveles de aprobación ciudadana pero derrota electoral. Así, Bachelet deja el Palacio presidencial convertida en la mejor carta para retornar al poder. Pero le entrega la banda presidencial al primer Presidente de centro derecha que gana una elección desde el regreso de la democracia: Sebastián Piñera, que gobernará entre el 2010 y el 2014.

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5. La creación de ONU Mujeres “Hay 19 mujeres Jefas de Estado en 192 estados miembros de Naciones Unidas. Y sólo 15 de los directores ejecutivos de las compañías más importantes del mundo ubicadas en el ranking Fortune 500 son mujeres. Verá que tenemos un problema, es evidente que la igualdad de género óolo se logrará si somos capaces de empoderar a las mujeres”. (Bachelet, 2011). Al finalizar su primer gobierno, Michelle Bachelet se desempeña como la primera Directora Ejecutiva de ONU Mujeres, entidad de Naciones Unidas dedicada a promover la igualdad de género y el empoderamiento de las mujeres, creada el año 2010. Este cargo a nivel mundial llevó a la ex Mandataria a recorrer el mundo promoviendo los derechos de la mujer y la no violencia. Las prioridades que tuvo que conducir fueron: Ampliar la voz, el liderazgo y la participación de las mujeres; aumentar el empoderamiento económico de las mujeres. Así como, eliminar la violencia contra las mujeres y niñas, fortalecer la implementación de la agenda sobre mujeres, paz y seguridad. Finalmente un objetivo central era transformar las prioridades de la igualdad de género en un elemento central de la planificación y los presupuestos nacionales y locales de los países miembros (ONU Mujeres, 2011). Ella explica cómo sus vivencias le permiten tener un mejor acercamiento mundial de la mujer cuando 38


señala: “Durante mi vida me di cuenta de que la discriminación no era accidental, que tenía raíces estructurales y causas. Entonces, si quisiéramos cambiar la vida de las mujeres, necesitamos enfrentar esas causas fundamentales. Después, ser Ministro y luego Presidenta de una República me dio la oportunidad de hacer realidad lo que pensé que se necesitaba a través de diferentes políticas, programas y asignaciones presupuestarias para los temas esenciales que las mujeres requerían. Así que diría que mi experiencia personal como mujer en un país donde había prejuicios y estereotipos, de ser una mujer en una posición de poder que me permitió tomar decisiones para luchar contra la desigualdad de género y apoyar el empoderamiento de las mujeres, me ha dado, por un lado, la experiencia personal, pero, por otro lado, la experiencia práctica de estar en el poder para saber qué funciona, qué se puede hacer y cómo nadie lo hará sólo. Pero al construir alianzas y asociaciones con otros, podemos continuar el progreso” (UN News Centre, 2013). Durante la gestión de Bachelet, ONU Mujeres vio dificultada su labor por problemas de financiamiento, ya que los principales países donantes disminuyeron su colaboración. No obstante, “ONU Mujeres ha logrado, con relativamente pocos recursos y una estructura mínima, importantes resultados e impacto a nivel local articulando actores gubernamentales, de la sociedad civil y del ámbito académico mediante modelos de intervención con amplia capacidad de réplica” (Candia, 2012). 39


La evaluación de la gestión de Bachelet fue positiva. “Es un símbolo para la región y líder en materia de representación política de las mujeres en el mundo. Junto a Cristina Fernández de Kirchner en Argentina y Dilma Rousseff en Brasil, están dando verdaderas batallas por la igualdad y la inclusión. Su liderazgo y firmeza en la toma de decisiones para implementar políticas públicas que mejoraran la calidad de vida de los y las ciudadanas de su país, y su compromiso con la temática de género, dan cuenta que su designación frente a ONU Mujeres no fue casual” (Candia, 2012). La participación en esta agencia hizo que Bachelet se trasformara en un referente a nivel mundial en materia de promoción de la mujer. Ella, y su historia de vida, son reflejo de esa incorporación de la mujer a distintos espacios del mundo político nacional e internacional. Con ese ímpetu, y tras un llamado de su coalición, decide volver a postular a la Presidencia del país. 6. El segundo gobierno (2014-2018) El programa del segundo gobierno de la Presidenta Bachelet hace una crítica al manejo del Presidente Piñera sobre la igualdad de género, afirmando que “el año pasado Chile retrocedió del lugar 46 al 87 en el índice de igualdad de género que elabora el Foro Económico Mundial. Si bien la participación laboral femenina se acerca al 50%, esta cifra se concentra en la población de mayores recursos, y no ha traído aparejada una redistribución de las responsabilidades 40


domésticas y familiares, por lo que la carga global de trabajo de las mujeres sigue siendo superior a la de los hombres” (Bachelet, Programa de Gobierno 20142018, 2013). Si bien el énfasis de su segundo periodo estuvo en responder demandas ciudadanas a través de la reforma tributaria, la reforma educacional y la reforma Constitucional; la búsqueda de la equidad de género tuvo algunos hitos importantes. El 01 de junio de 2016 se creó el Ministerio de la Mujer y la Equidad de Género, que busca construir más y mejores políticas públicas hacia la mujer. Este Ministerio tiene por objetivos específicos terminar con las desigualdades entre hombres y mujeres, acortar las brechas de género que se expresan en salarios y en la representatividad en los espacios de toma de decisión, y superar las barreras que enfrentan las mujeres en el acceso y mantención en el mundo del trabajo, educacional, político y social, en general (Ministerio de la Mujer y la Equidad de Género, 2018). Este Ministerio puso en marcha una rápida y progresiva agenda vinculada a múltiples temáticas que habían sido incorporadas sólo en un segundo plano de las preocupaciones de la política tradicional. En materia de salud, un avance importante fue la eliminación del embarazo como preexistencia en el sistema de salud privado, ya que anteriormente las mujeres que deseaban incorporarse al sistema debían realizar una declaración de posible estado de gravidez. En los casos de embarazo se aplicaba una cobertura proporcional o simplemente no podían ser incorpora41


das (Gobierno de Chile, 2014), dando cuenta de una importante discriminación a la hora de elegir el sistema de salud que más acomoda a la mujer. Además, se mejoró el posnatal y el derecho a sala cuna para trabajadores públicos bajo la Ley 20.891. Bajo este cambio, se permitió mantener las remuneraciones mientras se encuentran con permiso posnatal. Incluso las funcionarias del Ministerio Público y del Poder Judicial, entes autónomos del gobierno, pueden recibir los bonos de gestión y modernización correspondiente. Adicionalmente, se modifica la posibilidad del acceso a sala cuna, la que anteriormente recaía sobre la entidad que empleaba a la madre. Con esta ley, si ambos padres son funcionarios de la administración pública, el derecho a sala cuna operará para el padre. Esta norma es el resultado de los acuerdos alcanzados por la mesa del sector público coordinada por la CUT, la ANEF y el Estado (Gobierno de Chile, 2016). Finalmente, uno de los hitos más relevantes de cambios de ley que protegen a la mujer es el aborto en tres causales. Esta ley tuvo un intenso debate entre grupos que estaban en contra y a favor de la despenalización del aborto en sus diversas modalidades. Bachelet desde su campaña se abrió a dialogar sobre el tema, pero su postura fue clara. A favor de la despenalización del aborto en 3 casos: violación, inviabilidad fetal y riesgo de vida de la madre. El proyecto fue enviado el 31 de enero de 2015 y culminó su tramitación el 2 de agosto de 2017. Posteriormente fue visado por el Tribunal Constitucional, que rechazó el requeri42


miento de inconstitucionalidad presentado por parlamentarios de la coalición opositora de derecha. La ley finalmente fue publicada el 23 de septiembre de 2018 (Biblioteca del Congreso Nacional, 2018) durante el segundo gobierno de Sebastián Piñera, lo cual marca un triunfo para muchas organizaciones de defensa de los derechos de las mujeres. Para la promulgación de la ley se realizó un acto en La Moneda, donde la Presidenta manifestó: “Es un día largamente esperado por las mujeres en Chile. Hoy por fin firmamos la ley que permite interrumpir el embarazo en tres casos sumamente precisos y difíciles. Hablamos de una determinación delicada, personal e intransferible. Una decisión que nunca es razón de festejo porque está precedida de dolor y angustia”, Durante su discurso resaltó que la promulgación de la Ley “representa un paso histórico para nuestro Estado” (Jara, 2017). Asimismo, como hito a favor de las mujeres, una encuesta de opinión pública mostró que más del 40% de las personas estima que el gobierno de Michelle Bachelet será recordado por la despenalización del aborto en tres causales (CADEM, 2017). A pesar de todas las iniciativas que impulsó Michelle Bachelet, los desafíos en igualdad de género y no violencia hacia la mujer son muchos. “Era de esperar que la llegada al poder de la Presidenta Michelle Bachelet, mujer, socialista, doctora y víctima de la dictadura de Augusto Pinochet Ugarte, supusiera un punto de inflexión, sobre todo en lo que concierne a la 43


aprobación de medidas políticas, económicas y sociales beneficiosas para la población en general y de políticas específicas de género dirigidas a hacer cumplir los derechos de las mujeres” (Álvarez Vicente, 2015, pág. 723). No obstante, ante todas las expectativas, hay muchos temas pendientes. La instalación del proyecto de aborto en tres causales ha tenido la objeción de instituciones y médicos, por lo que la aplicación de este derecho se ha desarrollado con varias trabas. Los desafíos pendientes para lograr la anhelada igualdad de género y derechos hacia la mujer, se reflejan en algunos datos que se presentan a continuación: • El porcentaje de mujeres electas en alcaldías para las elecciones de 2016 fue de 11,9%. • El porcentaje de mujeres electas en la Cámara de Diputados si bien aumentó desde 1989, es de 22,6%. • En los últimos cinco años de la Encuesta Casen, más del 75% de las personas de 15 años y más sin ingresos autónomos propios fueron mujeres. • En los últimos cinco años de la Encuesta Casen, más del 52% de personas en situación de pobreza extrema fueron mujeres. El 54,9% de las mujeres tuvieron esta condición el año 2015. • La brecha en tiempo indica que las mujeres trabajan en promedio 1,49 horas más que los hombres en días de semana. Considerando que la mayoría de las labores doméstica y de cuidado de niños

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y personas mayores son realizadas por mujeres (INE, 2018). Lo anterior da cuenta que, si bien Bachelet logró impulsar varias iniciativas en favor de la mujer; el nivel de desigualdad y violencia que hoy viven miles de mujeres en Chile es de importancia. Son necesarios cambios de políticas públicas y cambios culturales que permitan cumplir con el anhelo de una sociedad más igualitaria entre hombres y mujeres.

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Capítulo II. Derechos Humanos

“Miro hacia atrás y veo cuanto hemos avanzado en materia de derechos humanos. Ya nadie justifica lo injustificable en Chile. La memoria de miles no admite punto final. Me hago cargo de una herencia dolorosa. Responder con verdad, justicia y reparación a las violaciones a los derechos humanos de nuestro pasado reciente es necesario para sentar las bases de una buena convivencia entre los chilenos. Así lo han entendido los gobiernos de la Concertación. Así lo entiendo yo”. (Bachelet, 2006). “La promoción y defensa de los derechos humanos es uno de los consensos más potentes de nuestra sociedad. Con la nueva Subsecretaría, los derechos humanos tendrán un lugar transversal en las políticas públicas y en nuestra cultura. Estamos realizando las adecuaciones normativas, administrativas, presupuestarias y de infraestructura para que la Subsecretaría pueda empezar a operar este año”. (Bachelet, 2016).

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La preocupación de la Presidenta Bachelet por los derechos humanos quedó claramente demostrada durante su primer gobierno, a través de numerosas políticas y acciones destinadas a proveer justicia y reconocimiento a quienes habían sido abusados en el pasado. Este capítulo discute y analiza las políticas y decisiones tomadas durante la primera administración de la Presidenta Bachelet en el área de derechos humanos. La sección empieza esbozando lo que se había hecho en el área desde 1990 y después se enfoca en los gobiernos de Bachelet, discutiendo la mejoría de las técnicas para identificar a las víctimas, la reapertura de la Comisión Valech, los cambios administrativos, la construcción del Museo de la Memoria, hasta llegar a su segundo mandato con la creación de la Subsecretaría de Derechos Humanos. 1. Los derechos Humanos entre 1990-2005 La transición a la democracia y la obtención de justicia para aquellos cuyos derechos humanos habían sido violados por la dictadura del general Pinochet fueron procesos lentos y arduos, especialmente entre los años 1990 y 1998, cuando Pinochet ejercía una fuerte influencia sobre el sistema político y la sociedad. Sin embargo, después de su detención en Londres en 1998, su poder se redujo considerablemente y los espacios para tratar de obtener un sistema político más democrático y una sociedad más justa se empezaron a abrir. En materia de derechos humanos, la lucha por la justicia y la verdad había comenzado en 1990 con el 48


nombramiento de la Comisión de Verdad y Reconciliación (CVR), encabezada por el jurista Raúl Rettig. Aun cuando la comisión sólo tenía poder para identificar a aquellos que fueron asesinados o desparecidos por la dictadura, representó un paso hacia el descubrimiento del pasado y además los sobrevivientes o sus familiares pudieron recibir una reparación. Después de la detención del dictador en Londres en 1998, la administración de Eduardo Frei Ruiz-Tagle (1994-2000), presionada por la preocupación nacional e internacional generada por la detención, conformó la Mesa del Diálogo de los Derechos Humanos con la intención de apaciguar el reclamo de quienes demandaban verdad y justicia. Aunque los resultados de la Mesa no fueron los que la administración esperaba, ya que no hubo reconciliación, los representantes de las Fuerzas Armadas aceptaron proveer una lista de las víctimas. Esta lista, que incluía sólo 180 nombres, fue entregada al Presidente Lagos, quien a su vez se la entregó al Presidente de la Corte Suprema para que investigara los hechos (Lagos, 2010). Así es como durante la presidencia de Ricardo Lagos (2000-2006) la Corte Suprema se ve forzada a designar ministros en visita para investigar los abusos cometidos en dictadura, algo que la misma Corte se había negado a hacer hasta ese momento invocando la Ley de Amnistía (Lagos, 2010). Así también es como el juez Juan Guzmán empieza a investigar los casos de desaparecidos por la Caravana de la Muerte y otras masacres cometidas por los militares. Estos procesos continuaron durante toda 49


la administración de Lagos, pero en muchos casos los jueces tenían dificultades para identificar a las víctimas, por lo cual quedó en manos de la administración de Bachelet solucionar diversos temas pendientes. Adicionalmente, el Presidente Lagos reconoció la importancia de aclarar no sólo los casos de desaparecimiento y muerte, sino también de los de prisión política y tortura, motivo por el que formó la Comisión sobre Prisión Política y Tortura encabezada por el Monseñor Valech, quien estuvo a cargo de la Vicaría de la Solidaridad durante la dictadura militar. En su informe final, la Comisión concluyó que 28.459 personas habían proveído evidencia suficiente para confirmar que habían sido detenidos y torturados por miembros de la dictadura militar. Tal como en el caso de la CVR, esta comisión sólo podía nombrar a las víctimas, pero no a los victimarios (Comisión Nacional Sobre Prisión, Política y Tortura, 2004). Si bien la Comisión trabajó durante 21 meses y recogió testimonios de decenas de miles de personas; quedó la sensación de que algunos grupos e individuos habían sido excluidos del proceso. Trabajo que fue posterior base para la reapertura de su trabajo durante el primer gobierno de Bachelet. La política de memorialización de las víctimas había comenzado con el Presidente Aylwin, pero tomó una forma más concreta en el año 2003, cuando el país se preparaba para conmemorar los 30 años del golpe militar. Por eso durante el gobierno de Lagos sucede lo que Wilde llama “el florecimiento de la me50


morialización oficial” (Wilde, 2013). El Presidente Lagos, de acuerdo con la arquitecta Valentina Rozas “ve la memorializacion como arte público y como una fase del urbanismo (Rozas, 2009). El resultado final fue la construcción de más de 200 memoriales y la continuación de esta política durante la Presidencia de Bachelet. 2. Primer gobierno: Búsqueda de verdad y construcción de sitios de memoria Está claro que tanto a través de los juicios como de las comisiones se había generado mucha información sobre los crímenes cometidos por la dictadura, pero no había buenos mecanismos para identificar los restos, ya sean totales o parciales, de las víctimas. La Presidenta Bachelet entendió muy claramente que, para obtener justicia en los casos pendientes ante los tribunales y para otros que pudieran surgir en el futuro, se necesitaba mejorar las técnicas y capacitación de los expertos en medicina forense que se congregaban en el Servicio Médico Legal (SML), antes llamado Instituto Médico Legal. Dos problemas surgen a raíz de los juicios y las demandas de los jueces por identificar los cadáveres de las víctimas de la dictadura: primero, no había suficiente personal para hacer la identificación. Segundo, los especialistas del SML estaban entrenados para identificar víctimas de crímenes recientes, no crímenes que se habían cometido 20 o 25 años atrás. Para ello debían usar técnicas que se habían desarrollado en un 51


nuevo campo de estudios denominado Antropología Forense. Esta nueva especialidad nacida en los años 70, está muy ligada a los abusos de derechos humanos cometidos en diferentes partes del mundo. Entre los muchos desafíos presentados a los especialistas estaba tener las técnicas y conocimientos necesarios para investigar no sólo crímenes que habían ocurrido en el pasado, sino además poder identificar cadáveres que estaban parcialmente mutilados o destruidos (Fondebrider, 2012). En el caso de Chile, después de muchos vaivenes en el proceso de identificación de víctimas, se formó el primer grupo de especialistas en 1989 con el apoyo de profesionales argentinos y de Estados Unidos. Pero a poco andar, las autoridades se dieron cuenta que el entrenar especialistas no era suficiente y tras los problemas presentados en la identificación de las víctimas del Patio 29 del Cementerio General, quedó claro que se necesitaba mejorar las técnicas y los equipos utilizados en el proceso de identificación. Así, en 2006 la Presidenta Bachelet formó la Comisión Asesora Presidencial para la Formulación y Ejecución de las Políticas de Derechos Humanos, que entre otras cosas tenía la misión de buscar mecanismos para acelerar el paso y mejorar la eficiencia del proceso de identificación de las víctimas de abusos de derechos humanos. La comisión estuvo formada por expertos nacionales e internacionales y tuvo el apoyo de la Comisión Internacional sobre Personas Desaparecidas (CIPD). Las recomendaciones hechas por la comisión, y luego 52


implementadas por el gobierno, incluyeron la acreditación profesional de los expertos, mejora de los laboratorios y la creación de un sistema de auditoría de los resultados. La comisión también recomendó reforzar el banco de sangre a través de una acción coordinada con las víctimas. La destacada defensora de los derechos humanos María Luisa Sepúlveda dirigió las tareas de la comisión. Con el apoyo financiero del gobierno, el SML empezó a implementar las recomendaciones de la comisión tanto en el plano interno como a través de convenios con el CIPD. De esta forma, mediante convenios firmados en los años 2008, 2010 y 2013, la CIPD ha proveído asistencia técnica para la identificación de víctimas de desaparición forzada y ha asistido en la identificación de más de 2.000 muestras de tejidos o huesos humanos, entre otros (International Comission of Missing Persons, 2014). 3. Las asociaciones de derechos humanos El esfuerzo de la administración de la Presidenta Bachelet por identificar a las víctimas resulta no sólo de una preocupación por esclarecer los trágicos hechos ocurridos durante la dictadura. También es producto de una fuerte relación con los representantes de las organizaciones de derechos humanos, una relación muy distinta a la que éstas tuvieron con otras administraciones de la Concertación. De hecho diversas organizaciones sienten que fueron tratadas con indiferencia por la administración de Frei y sólo parcialmente es53


cuchadas por la administración de Lagos. En cambio, la Presidenta Bachelet les prestó apoyo evidente y, durante su primer mandato, se trasformaron en actores legítimos del proceso de identificación de las víctimas, que era uno de sus objetivos más importantes. Desde el punto de vista de las organizaciones de derechos humanos, el proceso de identificación era esencial pues no sólo les permitiría enterrar los restos de sus seres queridos, sino además contribuir a la verificación de los hechos en los procesos judiciales en marcha y en futuras acciones judiciales. Así como aportar a crear una historia fehaciente de lo que sucedió en la dictadura. Ana González, fallecida activista por los derechos humanos, declaró a BBC que “hay que valorar que cuando nuestros compatriotas tienen tantos problemas económicos, en la educación de sus hijos, en la delincuencia o los bajos salarios, se ponga en el tapete frente a toda esta situación el problema de los detenidos desaparecidos, y que la gente vaya tomando conciencia”, agregando que “es una gran alegría, porque esta campaña le ha vuelto a dar vida a nuestros familiares” (BBC Mundo, 2009). Estas agrupaciones también tendrán un rol muy activo en la construcción de museos y memoriales que se revisan en la sección siguiente (Aguilera, 2009). Museos y memoriales Como ya se hizo notar, la política de recordar a las víctimas a través de memoriales se expandió durante la administración Lagos y le correspondió a Miche54


lle Bachelet no sólo continuar esta política, sino que además reforzarla mediante la construcción del Museo de la Memoria. El mismo se convertirá en una de sus contribuciones de mayor valor histórico. El museo, que tiene una superficie de 10.900 metros cuadrados, está ubicado en el barrio Matucana. Como lo hicieron notar los arquitectos que lo construyeron, su objetivo fue “crear un espacio que le dé al visitante la posibilidad de reflexión y evocación” (Figueroa, Fehr & Dias, 2010). El museo contiene no solamente la colección de documentos reunidos por UNESCO, como el Programa Memoria del Mundo de la Naciones Unidas que posee documentos relacionados con la represión desde 1973 a 1990, sino que además tiene una colección de fotos y crónicas hechas por las organizaciones de derechos humanos, así como por las víctimas y sus familiares. El museo, que fue fundamental dentro de las celebraciones del bicentenario de Chile, recibe más o menos 200.000 visitantes por año y conduce una serie de programas educacionales. Como bien lo dijo María Luisa Sepúlveda, su primera directora, “su propósito es asegurar que la democracia y los derechos humanos no sean violados. Su construcción es parte de un intento social de entender el pasado” (Sepúlveda, 2013). Como cualquiera otra obra de envergadura, el Museo ha provocado controversias. Algunos críticos estiman que debería incluir no sólo las acciones de la dictadura sino también las del gobierno de Salvador Allende, mientras otros piensan que el mismo no re55


salta suficientemente la resistencia a Pinochet y que, además, debería estar controlado por las organizaciones de derecho humanos. A pesar de estas controversias, no cabe duda que el Museo honora a las víctimas, acusa a los criminales, y educa a los visitantes. Como acertadamente explicó su arquitecto, “Las memorias son figuras que viven en un mundo sin conclusión. Son fragmentos de acciones que no se repiten y que nunca suceden dos veces. No entendemos la memoria como un deseo juvenil de volver atrás y reemplazar lo irremplazable; memoria no es arrepentimiento. Memoria es mirar al futuro conociendo el pasado” (Architonic, 2009). Por esos motivos, el Museo de la Memoria constituye el legado más importante de la Presidenta Bachelet en esta área. El museo fue inaugurado el 11 de enero de 2010, a sólo dos meses de la finalización del primer periodo presidencial de Bachelet. En la ceremonia, Bachelet expresó: “Debo confesar que el recorrido para mí no ha sido fácil. Hay en este edificio imágenes que yo no quisiera recordar. Pero hay también personas, hay gente buena, hay gente hermosa que siempre, más allá de todo dolor y tristeza, querré volver a recordar (…) La inauguración de este museo es una poderosa señal del vigor de un país unido. Unión que se funda en el compromiso compartido de nunca más volver a sufrir una tragedia como la que en este lugar siempre recordaremos, tragedia que desde el primer día sumó la negación y el ocultamiento al dolor del cautiverio o la muerte. Tragedia en la que se asociaron la crueldad 56


y la mentira, el odio y la indiferencia, el fanatismo y la intolerancia. Tragedia que asoló a un país en crisis, profundamente dividido y confrontado, que no fue capaz de superar sus diferencias en los marcos de la democracia. Tragedia que puede tener muchas explicaciones, pero ninguna justificación” (Bachelet, 2010). Otras políticas en relación a memoriales incluyen continuar la postura de Lagos de honrar la memoria del Presidente Salvador Allende. Mientras el Presidente Lagos apoyó la construcción de una estatua al frente del Palacio de La Moneda, Michelle Bachelet convirtió el Salón Blanco de La Moneda en un museo y le entregó diversos subsidios a la Fundación Salvador Allende. Igualmente, la administración Bachelet construyó memoriales a lo largo de todo el país como parte fundamental de su política de derechos humanos, encargándole esta función al Ministerio de Bienes Nacionales. Como resultado de estas políticas, al final del año 2010 había 1.133 memoriales en Chile. Otras iniciativas en esta área incluyeron la decisión de designar el 30 de agosto como el Día del Desaparecido y publicar en internet una lista de 515 propiedades que fueron usadas como centros de tortura o detención. El propósito de estas publicaciones fue transformar esos centros no sólo en memoriales, sino también en una parte integral de la historia de Chile.

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4. Valech II Dado que muchos pensaban que la Comisión Valech no había logrado investigar todos los casos de prisión y tortura antes de la conclusión de sus actividades, la Presidenta Bachelet decidió renovar y extender sus funciones. Así fue como hasta febrero de 2010, la Comisión Valech II que funcionó por 18 meses, bajo el liderazgo de María Luisa Sepúlveda, recibió 32.000 nuevas quejas. En su informe final la comisión agregó 9.795 nuevos nombres a la lista original que ya tenía 31.831 personas identificadas como víctimas de tortura. Además, el informe incluye los nombres de 30 personas que fueron asesinadas o ‘desaparecidas’ por la dictadura. Consecuentemente, el número total de personas torturadas es de 41.626 y el número oficial de desaparecidos es de 3.216 (Comisión Valech II, 2011). Siguiendo los pasos de la primera comisión, también se recogió testimonios de víctimas y sus familiares. Dado que exigió que las víctimas mostraran evidencia de su detención, esta comisión continúa excluyendo a aquellos que fueron torturados, pero no declarados prisioneros (por ejemplo, quienes fueron torturados en prisiones clandestinas, automóviles, etc.). Y, tal como en la primera comisión, el informe final contiene antecedentes sólo de las víctimas, no de los victimarios. Para obviar algunas de las críticas hechas a la primera comisión, esta aceptó testimonios de personas que estaban fuera de Chile y trató de extender sus actividades a todo el país. A pesar de estos esfuerzos, está claro que las víctimas identificadas en 58


ambos informes fueron torturadas al principio de la dictadura lo cual sigue excluyendo a aquellos que fueron torturados de forma posterior. El informe de la comisión concluye que las víctimas incluyendo niños y mujeres, fueron violadas, aterrorizadas y abusadas de manera indescriptible (Comisión Valech II, 2011). Las evidencias sobre el uso claro de la violencia de Estado contra miles de chilenos durante la dictadura militar son múltiple e indesmentibles. Medidas administrativas En el área administrativa durante su primer gobierno, las políticas de Bachelet incluyeron no sólo la transformación del Servicio Médico Legal, sino también la promulgación de la Ley que crea el Instituto Nacional de Derechos Humanos (INDH), una corporación autónoma de derecho público, destinada a promover y proteger los derechos humanos. Este proyecto de ley había sido ingresado por el Presidente Ricardo Lagos, pero se promulgó el 24 de noviembre de 2009. La misión del instituto es promover la plena vigencia de los derechos humanos en Chile e intervenir en la defensa de los derechos humanos amenazados o vulnerados, como asimismo impulsar la construcción de una cultura que los reconozca y promueva en todos los ámbitos de la vida nacional. En resumen el INDH contribuye a la promoción de una cultura de derechos humanos (INDH, 2009).

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5. Segundo gobierno: El Plan Nacional de Derechos Humanos “Adoptaremos todas las medidas necesarias para la plena vigencia y eficacia de los derechos humanos, resguardando y mejorando la institucionalidad ya alcanzada. Impulsaremos una nueva normativa que aplique los principios y tratados internacionales”. (Bachelet, 2013). “En las últimas décadas, después de recuperar la democracia, hemos construido un país con rostro nuevo. Un país que defiende los derechos humanos, con ciudadanos más conscientes y empoderados, con mayor prosperidad, oportunidades y protección social, con más diversidad cultural, integrado y valorado en el mundo”. (Bachelet, 2016). Durante la segunda presidencia de Michelle Bachelet, el Ministerio de Justicia cambió de nombre, pasando a llamarse Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, al crearse la Subsecretaría de Derechos Humanos, mediante la Ley 20.885, el 5 de enero de 2016. La misión de la Subsecretaría de Derechos Humanos es “Contribuir a la promoción y protección de los derechos humanos, articulando de manera coordinada a organismos e instituciones públicas a fin de impulsar la elaboración de políticas y planes con enfoque de derechos humanos con impacto social; y para los casos 60


de violaciones a los derechos humanos, propender a la verdad y garantías de no repetición en beneficio de toda la sociedad” (Gobierno de Chile, 2016). Como declaró la Presidenta Bachelet, su administración propuso al Congreso “la creación de la Subsecretaría de Derechos Humanos en el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, con dotación de recursos humanos y presupuestarios que permitan el trabajo de coordinación y ejecución en materia de derechos humanos”. La ley que crea la Subsecretaría de Derechos Humanos establece dos organismos: la Subsecretaría de Derechos Humanos y el Comité Interministerial de Derechos Humanos. Además, contempla la creación del Plan Nacional de Derechos Humanos. La Subsecretaría de Derechos Humanos tiene la misión de promover y coordinar las políticas de derechos humanos, fomentar la promoción y protección de los Derechos Humanos, elaborar y proponer el Plan Nacional de Derechos Humanos y coordinar su ejecución con otras carteras. También, deberá diseñar, fomentar y coordinar programas de capacitación y promoción de los derechos humanos para funcionarios públicos e instancias de participación y diálogo con la sociedad civil en general (Gobierno de Chile, 2016). El Plan Nacional de Derechos Humanos, por su parte, deberá fijar las políticas de derechos humanos, tendrá una duración de 4 años y deberá concentrarse en la investigación y sanción de los crímenes ocurridos durante la dictadura, la preservación de la memoria histórica de las violaciones a los derechos humanos, 61


así como también proponer reparaciones para las víctimas. Adicionalmente, deberá responder a las necesidades y requerimientos de grupos que se consideran discriminados y promover la educación y formación en derechos humanos en todos los niveles de enseñanza, así como en los programas de capacitación y perfeccionamiento de los funcionarios públicos. Simultáneamente, el Programa de Derechos Humanos que dependía de la Subsecretaría del Interior fue traspasado a la Subsecretaría de Derechos Humanos y por lo tanto las funciones de asesoría legal y social a los familiares y víctimas de la dictadura fueron traspasados a esta institución. La subsecretaría también tiene el rol de conservar y custodiar los archivos de la ex Corporación Nacional de Reparación y Reconciliación y ejercer acciones legales con respecto a los delitos de secuestro o desaparición forzada y de homicidio o de ejecución sumaria (Gobierno de Chile, 2016). El primer Plan Nacional de Derechos Humanos fue lanzado por la Presidenta Bachelet, en diciembre de 2017, en el Palacio de La Moneda. El plan incluye más de 600 acciones y como dijo la Mandataria en esa ocasión, “tiene una vigencia de cuatro años y no busca ser la tarea de un gobierno, sino de un Estado, apuntando al diseño e implementación de las políticas orientadas al respeto, protección y promoción de los derechos humanos” (Gobierno de Chile, 2017). Al cumplirse el plazo de cuatro años, el gobierno de turno deberá elaborar otro documento con nuevas iniciativas. El primer plan cuenta con acciones de los 62


23 ministerios y de otros organismos del Estado tales como la Corte Suprema y el Servicio Electoral, entre otros. De acuerdo con lo expresado por el Ministro de Justicia y Derechos Humanos, Jaime Campos, “el acto en el que hemos participado tiene una trascendencia histórica. Es primera vez en la historia de Chile que el Estado da a conocer un conjunto de medidas que comprometen no sólo a todas las agencias del Estado, a todos los ministerios, sino también a todos los entes autónomos del mismo. Si ustedes revisan ese documento, se van a encontrar con una cantidad enorme de iniciativas concretas a las que el Estado de Chile se está comprometiendo”. Por su parte, la subsecretaria de Derechos Humanos, Lorena Fríes, explicó que el plan da respuesta a las recomendaciones que el sistema internacional ha hecho al Estado chileno: “La importancia de este plan es que aterriza las obligaciones internacionales que tenemos como Estado a un plano realizable (Gobierno de Chile, 2017). Es oportuno hacer notar que el Plan Nacional de Derechos Humanos fue resultado de un proceso de consulta que incluyó no sólo a los actores tradicionales sino también a pueblos indígenas. La Subsecretaría de Derechos Humanos, el Instituto Nacional de Derechos Humanos, organizaciones de la sociedad civil, y la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos están también involucrados en el proceso de supervisión y control. El plan contiene iniciativas agrupadas alrededor de 15 temas: Migrantes y refugiados; niños, niñas y adolescentes; 63


personas adultas mayores; mujeres; pueblos indígenas y tribales; diversidad sexual; personas con discapacidad; dictadura y memoria; educación en derechos humanos; reinserción social de reos; equidad territorial; sistema internacional de derechos humanos; empresas y derechos humanos; prevención de la tortura; y trata y tráfico de personas (Gobierno de Chile, 2017). Respecto a los crímenes cometidos por la dictadura y la preservación de la memoria histórica, el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos promoverá la creación de una Comisión Calificadora Permanente para el esclarecimiento de todas las violaciones a los derechos humanos cometidas durante la dictadura, ejecutará un plan nacional de búsqueda y destino final de detenidos desaparecidos, y creará un registro nacional de víctimas calificadas de violaciones masivas y sistemáticas a los derechos humanos durante la dictadura para facilitar su reconocimiento y reparación. El Ministerio de Defensa, por su parte, estudiará alternativas para que de una manera legal se dejen sin efecto los beneficios asociados al grado de los miembros de las Fuerzas Armadas condenados por violaciones de derechos humanos. Por otro lado, el Ministerio de Salud evaluará y adecuará el Programa de Reparación y Atención Integral de Salud (PRAIS) para las personas afectadas por violaciones a los derechos humanos (Gobierno de Chile, 2017). En cuanto a los derechos de las mujeres, niñas y adolescentes, el Ministerio de la Mujer y Equidad de Género impulsará la tramitación de un proyecto de 64


ley sobre el derecho de las mujeres a una vida libre de violencia y el Ministerio de Salud dará seguimiento epidemiológico a mujeres que viven en situaciones de violencia y capacitará a sus equipos para hacer posible la implementación del Programa de Prevención del Femicidio. Será función del Ministerio de Educación difundir protocolos contra el acoso sexual en los establecimientos educacionales y el Ministerio Público buscará mejorar la manera como se enfocan las manifestaciones de violencia de género en el ámbito penal. En cuanto a inmigrantes, el Ministerio de Educación deberá desarrollar estrategias de inclusión de estudiantes extranjeros y facilitar la adquisición y aprendizaje del idioma y El Servicio Nacional de Capacitación y Empleo (SENCE) deberá ofrecer cursos y programas de becas laborales enfocados en la población migrante. En tanto, el Ministerio de Vivienda impulsará la participación de niños, niñas y adolescentes para el diseño de espacios públicos (Gobierno de Chile, 2017). No obstante, en Chile existen desafíos pendientes en el área de derechos humanos. Al finalizar el segundo periodo, Bachelet fue nombrada como Alta Comisionada de la ONU para Derechos Humanos, siendo la séptima persona que ocupa el cargo desde su creación en 1993. Si bien este nombramiento fue celebrado por su sector, también se le critica falta de acción en algunas áreas como, por ejemplo, el no haber cerrado el penal Punta Peuco durante su segundo mandato. A pesar de haber mostrado claras señales de la intención política para terminar con los privilegios de aquellos 65


detenidos por violación de derechos humanos. Lorena Pizarro, Presidenta de la Asociación de Familiares de Detenidos Desaparecidos, planteó que la demanda de llevar a los ex militares condenados por violaciones a los derechos humanos a cárceles comunes no fue acogida por Bachelet (Fríes, 2018), dando cuenta que a pesar de los avances, la tarea de justicia y reparación sigue abierta para toda la sociedad chilena.

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Capítulo III. Protección social, elemento central para la construcción de una sociedad diferente

“La función principal de las políticas sociales debe ser terminar con la inseguridad entendida en este amplio sentido. En el pasado, las políticas sociales sirvieron para combatir la pobreza, satisfacer necesidades mínimas ligadas a la supervivencia y permitir el acceso a la educación, la salud o la vivienda. Ahora está llegando el tiempo de que las políticas sociales se articulen en un sistema de protección social capaz de abrir oportunidades y limitar riesgos para quienes no tienen la posibilidad de protegerse por sus propios medios”. (Bachelet, 2005). Este capítulo está enfocado a destacar los programas más trascendentes que Michelle Bachelet llevo a cabo durante sus administraciones en las áreas de pensiones, salud y políticas de infancia. Aunque las acciones de la ex Mandataria en estas áreas cubren un gran número de políticas, sólo analizamos aquí las que consideramos que son una parte importante de su legado. Si bien en las tres materias queda mucho trabajo por hacer, la preocupación por crear un sistema de protección hacia los grupos más vulnerables ha sido un

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sello característico de ambos gobiernos. A pesar de no cumplir con todas sus promesas de programa, es importante recalcar los avances que ha tenido Chile en las últimas dos décadas. 1. El contexto La estructura socioeconómica de Chile presenta profundas desigualdades en términos de ingreso, acumulación de riqueza acceso a la educación y a la salud. Esas desigualdades aumentaron dramáticamente a raíz de las políticas económicas implementadas durante la dictadura del general Pinochet. Como sabemos, estas políticas inspiradas por la doctrina del libre mercado redujeron o eliminaron el rol económico que había tenido hasta ese entonces el Estado chileno y aumentaron el poder del sector privado que se transformó en el principal actor económico gracias a las políticas de privatizaciones implementadas por los Chicago Boys. Estas privatizaciones, o mal llamadas “modernizaciones”, transformaron las políticas de seguridad social, salud y educación, y cambiaron la naturaleza del sistema de relaciones laborales. Estas políticas, combinadas con un sistema represivo dirigido a destruir a las organizaciones y partidos que representaban a la clase obrera, produjeron estragos en la economía y la sociedad, especialmente en los sectores de bajos ingresos. Así es como en 1983, los salarios reales eran un 14% más bajo de lo que eran en 1970 y el desempleo alcanzaba el 30%. Aun cuando la economía mejoró después de 1985, al final de la dictadura el 45% de la 68


población se encontraba por debajo del nivel de pobreza y el Coeficiente de Gini estaba por arriba del 0.50 (Comisión Meller, 2008). Aunque el modelo económico fundamental no cambió después de la transición a la democracia, fue tarea de los gobiernos de la Concertación mejorar la situación socioeconómica a través de políticas sociales dirigidas a reducir la pobreza. Esta sección del libro discute la preocupación de la Presidenta Bachelet por enfrentar este tema y algunas de las políticas implementadas para mejorar la condición de vida de los chilenos de más bajos ingresos. Durante su primera campaña presidencial, la candidata Bachelet enfatizó el problema de la desigualdad y propuso una agenda pro-igualdad basada en un nuevo diálogo social, en el cual participarían trabajadores, estudiantes, profesores, administradores de fondos de pensiones y políticos. Su agenda incluía programas dedicados a los niños, las mujeres, las pensiones y la educación, entre otros (Bachelet, 2005). Desde el punto de vista de la candidata, las desigualdades en Chile comienzan al nacer y determinan la naturaleza de la vida y muerte de una persona. Una agenda pro-igualdad, entonces, no sólo mejoraría la calidad de vida de muchos chilenos y chilenas, sino también contribuiría al crecimiento económico y al desarrollo del país. A pesar de esta preocupación, en la práctica la capacidad de la nueva administración para implementar esta agenda se vio seriamente limitada por la vigencia del modelo de mercado heredado de la dictadura. El 69


mismo ha sido sólo parcialmente modificado por los gobiernos elegidos después de 1989. En ese contexto, Bachelet continuó con la aplicación de las políticas de mercado, así como también con la inserción de Chile en la economía global que había resultado en altas tasas de crecimiento económico durante el gobierno del Presidente Lagos. Estas tasas de crecimiento alto continuaron hasta la recesión global de 2008. La política monetaria y fiscal eficazmente controlada por su Ministro de Hacienda Andrés Velasco produjo estabilidad macroeconómica, pero limitó seriamente los gastos en políticas públicas. Así, las políticas de “prudencia fiscal” aplicadas por Velasco le trajeron admiración en el ámbito internacional y muchas críticas en el ámbito doméstico ya que limitaban el crecimiento económico y reducían el apoyo político a la Presidenta y su gobierno (Marcel, Tokman, Valdés, & Benavides, 2001). A pesar de estas limitaciones, el gobierno hizo una reforma de pensiones que fue muy importante, aumentó la cobertura del sistema de salud e implementó políticas de apoyo a los niños y adultos mayores. 2. Reforma del sistema de pensiones El sistema de pensiones implementado por la dictadura militar en 1980 transfirió la administración de las cuentas de retiros al sector privado, eliminó la contribución del empleador y redujo la contribución del empleado a un 10% de su salario. El Decreto Ley 3500, que contiene la reforma, reemplazó el sistema 70


de cajas de seguros por un sistema privado obligatorio, excepto para los militares y la policía, que mantuvieron su sistema antiguo. La administración de las cuentas de ahorro individuales quedó en las manos de las Administradoras de Fondos de Pensiones (AFPs) que son entidades privadas con fines de lucro y reguladas por el Estado. Las AFPs cobran comisiones por la administración de los dineros y al momento de la jubilación ofrecen al contribuyente varias opciones, como la posibilidad de un pago directo a través de la AFP o a través de una compañía de seguros. Durante su primera campaña presidencial, Michelle Bachelet prometió una reforma al sistema de pensiones para solucionar los múltiples problemas que se presentaban en ese momento, incluyendo el monto de las pensiones, la exclusión de más o menos un 50% de la población del sistema de pensiones, las grandes ganancias de las AFPs y el aumento de los costos estatales. Todos problemas que serán analizados en los párrafos siguientes. En lo que se refiere a la cobertura, es importante hacer notar que bajo el sistema de pensiones antiguo había alrededor de 73% de la población cubierta por una de las muchas cajas de seguros. Al momento de la elección de Bachelet la cobertura alcanzaba sólo a 50% dado los problemas en el mercado de trabajo, la falta de empleo continuo, la evasión y además una gran proporción de aquellos que contribuyeron no podían juntar suficiente dinero para obtener una pensión mínima y por lo tanto tenían que recibir una pensión 71


estatal a través del programa de pensiones mínimas. Adicionalmente, el sistema original dejaba fuera a los desempleados, los empleados por cuenta propia y aquellas personas que trabajaban media jornada (Borzutzky, 2010). Incluso, el sistema privado discriminaba a las mujeres ya que forman una parte menor de la fuerza de trabajo, tienen una tasa de desempleo más alta, viven más que los hombres y sus salarios son más bajos. En efecto, en el año 2007 participaba en el sistema sólo 39% de las mujeres (versus 61% de los hombres). También es importante hacer notar que la tasa de reemplazo (que es la proporción del salario que se recibe después de pensionarse) para las mujeres era de un 35%, mientras que la de los hombres era de 46% (Mesa-Lago, 2014). El problema del monto de las pensiones está muy ligado a los costos de administración de las cuentas de ahorro y, por lo tanto, ambos problemas tienen que ser analizados simultáneamente. Los autores de la reforma prometieron un sistema de pensiones eficientes en el que los costos de administración iban a ser determinados por la libre competencia. Sin embargo, con apenas seis AFPs en el mercado la competencia es limitada y los costos administrativos son altos. Un análisis del Banco Mundial indica que las AFPs retienen entre 25% y un 30% de los depósitos vía comisiones, seguro y otros cargos administrativos (Gill, Packard & Yermo, 2004). Mesa-Lago, por su parte, estimó que las AFPs retenían 27% del depósito (Mesa-Lago, 2014). La privatización del sistema de pensiones ha 72


producido una masiva concentración de capital en las manos de las compañías que controlan las AFP. No cabe la menor duda que las AFPs pueden cobrar por la administración de los depósitos, lo que definen como apropiado, ya que la competencia es muy limitada, dado que las tres AFPs más grandes controlan el 86% de todas las cuentas (Mesa-Lago, 2014). Entonces, no es sorprendente ver que las pensiones recibidas sean pequeñas e insuficientes. Un estudio de Instituto de Libertad y Desarrollo, que analizó el caso de 970.000 jubilados, concluyó que la pensión promedio es de $354.000 al mes, mientras que el Instituto de Previsión Social, que paga las pensiones que todavía quedan en el sistema antiguo, paga en promedio $390.000 mensualmente (al tipo de cambio de inicios del año 2019 corresponde a 530 US$ y 584 US$ respectivamente). La información existente muestra que la desigualdad en las pensiones es aún más grande que la desigualdad de ingresos (Reyes & Pino, 2006). Un estudio realizado por la Organización de Desarrollo Económico y Social reafirma el efecto negativo que las pensiones tienen sobre la desigualdad en Chile (OCDE, 2013). Finalmente, es importante revisar el rol fiscal en el sistema creado en 1980, debido a que a pesar de la retórica de libre mercado, el Estado continúa teniendo una serie de responsabilidades, incluyendo el pago de pensiones de aquellos que se quedaron en el sistema antiguo, el pago del bono de reconocimiento a aque73


llos que empezaron en el sistema antiguo y se cambiaron al nuevo. Y lo que es más importante desde un punto de vista financiero, el pago de las pensiones mínimas a aquellos que no podían ahorrar lo suficiente para tener una pensión mínima (Melguizo, Muñoz, Tuesta & Vial, 2009). Se pronosticaba que estos gastos, que alcanzaban el 5% del PNB en 2008, iban a aumentar ya que el gobierno tendría que desembolsar más fondos para el pago de las pensiones mínimas se incrementara. Por las razones mencionadas, una gran parte de la población está descontenta y pide reformas o cambios estructurales al sistema de pensiones. 3. La reforma de 2008 “Con la reforma previsional no gana este grupo o aquel otro, sino Chile en su conjunto. Ganan, desde luego, los cientos de miles de pensionados que ahora recibirán una pensión más digna, o que ahora recibirán una pensión que antes no recibían, a los cuales les decimos que Chile valora el esfuerzo de sus vidas”. (Bachelet, 2008). “Nuestro propósito es avanzar hacia un sistema de seguridad social más robusto, de carácter mixto y tripartito, donde el peso de los aportes previsionales no recaiga exclusivamente sobre los hombros de los cotizantes”. (Bachelet, 2017).

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Poco tiempo después de tomar el mando, y cumpliendo con su programa de gobierno, la Presidenta Bachelet formó el Consejo de Reforma Previsional, también conocido como Comisión Marcel, para que estudiara y propusiera reformas al sistema, por ejemplo la universalización de los beneficios y el aumento de las tasas de reemplazo. El eje central de la reforma fue la creación de un pilar público o una pensión básica solidaria. Destinado a cubrir más del 40% de la población que no recibía pensiones a través del sistema de AFPs, sino sólo una pensión asistencial. Adicionalmente, había que aumentar el valor de las pensiones de aquellos que estaban siendo discriminados por el sistema. En el año 2008, el Congreso aprobó algunas de las propuestas hechas por la Comisión Marcel, incluyendo la pensión básica solidaria (PBS) para los chilenos y chilenas de más de 65 años que no habían contribuido en el sistema privado. La PBS, entonces, se concibió como un mecanismo dedicado a reducir la pobreza entre los jubilados. Entre los más beneficiados por la nueva modalidad se encuentran todos quienes no tuvieron un trabajo estable o por otras razones no pudieron contribuir regularmente al sistema. La reforma benefició especialmente a las mujeres, ya que estipula que sus pensiones serán incrementadas mediante una contribución estatal equivalente a 18 meses de salario mínimo por hijo (Consejo Asesor Presidencial para la Reforma del Sistema Previsional, 2006). La reforma también incluyó mecanismos para incorporar a los trabajadores independientes y otros para incentivar 75


el ahorro voluntario (Superintendencia de Pensiones, 2014). El Estado también se comprometió a entregar una pensión por incapacidad a aquellos cubiertos por la pensión básica solidaria. De esta forma se implementó una profunda transformación en una parte del sistema de pensiones. Aquella que pone como foco principal a los más desprotegidos y directamente castigados por el sistema. La transformación de las AFPs, el rol del Estado y la centralidad del ahorro individual serán pilares mucho más difíciles de cambiar. 4. Intento de reforma durante la segunda administración Dada la influencia que las AFPs tenían y tienen en el sistema político chileno, las propuestas hechas por la Comisión Marcel que hubieran aumentado la competencia y potencialmente reducido los costos de administración no fueron aprobadas por el Congreso y por esa razón el descontento con el sistema continuó. Así es como después de ser reelegida en 2014, Michelle Bachelet de nuevo tuvo que enfrentar quejas contra el sistema. El resultado de estas quejas fue la formación de la Comisión Asesora Presidencial sobre el Sistema de Pensiones conocida como la Comisión Bravo, ya que estaba dirigida por el economista David Bravo. El mandato que recibió esta comisión incluía solucionar dos problemas íntimamente unidos: las bajas tasas de reemplazo y los altos costos administrativos. Para

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aminorar el problema de la baja tasa de reemplazo la comisión recomendó que se aumentaran las contribuciones con 5% adicional pagado por el empleador. La comisión también propuso incrementar la edad de retiro a 67 años en un periodo de 10 años (Comisión Asesora Presidencial sobre el Sistema de Pensiones, 2015). Para bajar los costos de administración, la comisión recomendó aumentar la competencia en el sistema de pensiones a través de la incorporación de los bancos en el negocio de las pensiones y la creación de una AFP estatal (El Mercurio, 2014). Como era de esperar, estas sugerencias generaron gran oposición por parte de los administradores de fondos de pensiones. Muchos expertos y representantes de las AFPs estaban de acuerdo en aumentar la contribución a 13% o 15%, pero no se pudo construir acuerdo sobre los destinos de esos fondos. A pesar que, como lo indica un estudio hecho por la Comisión Bravo, el 72% de los chilenos quería un cambio total del sistema y 66% pensaba que las pensiones eran insuficientes debido a los altos costos administrativos, problemas políticos interfirieron en el diseño del proyecto de ley o proyectos de ley y estos asuntos quedaron sin resolverse hasta la actualidad.

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5. Implementación del Plan auge y mejoramiento de los servicios públicos de salud “Nuestra tarea prioritaria para el próximo gobierno será trabajar para que las garantías explícitas que consagra el Plan Auge sean efectivamente cumplidas, cautelando que el sistema de garantías cumpla con el propósito de mejorar el acceso y la oportunidad de la atención de salud, haciendo funcionar los mecanismos participativos que establece la ley”. (Bachelet, 2005). “Qué satisfacción saber que hoy en día sí se ha avanzado y casi la totalidad de los centros de alta complejidad públicos y privados cuentan con la acreditación correspondiente porque sabemos lo que implica para el usuario, y también porque sabemos que es fruto de un trabajo duro y comprometido de ustedes en estos casi cuatro años”. (Bachelet, 2017). Desde un punto de vista administrativo, el sistema de salud chileno es de carácter mixto e incluye aseguramiento público (Fondo Nacional de Salud, FONASA), privado (Instituciones de Salud Previsional, ISAPRE) y de otros seguros específicos, como los de las Fuerzas Armadas. En 2017, el 78% de la población pertenecía a FONASA y 14,4% a alguna ISAPRE y 2,8% a las FFAA y de Orden así como otros sistemas. 78


La conducción y regulación del sistema son ejercidas por el Ministerio de Salud. El Sistema Nacional de Servicios de Salud (SNSS) a su vez, coordina las funciones del sector público compuesto de 29 servicios descentralizados, distribuidos entre las 15 regiones del país, y el sistema de atención primaria, principalmente municipal. Como se aprecia, el sistema de salud es fragmentado, tanto en su financiamiento y aseguramiento como en la provisión de servicios y disponibilidad desigual de recursos para atender a la población que depende de cada sector. El gasto de bolsillo en salud es de 38% del gasto total en salud y afecta principalmente a las familias de menos recursos. En 2015 el país destinó unos recursos financieros para salud equivalentes al 7,7% del PIB. Cifra que al año 2017 corresponde al 4,92% del PIB. La disponibilidad de camas hospitalarias se ha mantenido estable en años más recientes, con una razón de alrededor de 2,2 camas hospitalarias por 1000 habitantes (Organización Panamericana de la Salud, 2017). 6. El Plan AUGE La administración del Presidente Lagos decidió enfrentar los múltiples problemas del sistema de salud chileno a través de la creación del plan AUGE (Régimen de Garantías Explícitas en Salud). El mismo comprendía un nuevo sistema financiero y una garantía estatal de pronta atención y cobertura financiera para aquellos que se encuentren afectados por enfer79


medades incluidas en el plan. El AUGE ofrece cuatro garantías: acceso, atención pronta, calidad de servicio y la garantía de que el Estado tiene los fondos para cubrir el costo de la atención (Gobierno de Chile, 2004). Como lo nota un informe de las Naciones Unidas: “La Reforma de Salud en Chile, conocida como Reforma AUGE, ha sido el mayor esfuerzo realizado por el país en los últimos 25 años con el fin de mejorar su sistema de salud. Entre sus principales objetivos por cierto ambiciosos, se incluyeron: dar prioridad a una política sanitaria con énfasis preventivo y con intervenciones a nivel del conjunto de la población; disminuir la brecha de inequidad entre los sectores más vulnerables y los más acomodados, como también entre el sector rural y urbano; ofrecer una atención que garantice oportunidad, calidad y protección financiera para problemas de salud con alto impacto sanitario. Asimismo, la reforma buscó disminuir la brecha de oportunidad que existe entre los sub-sistemas público y privado de aseguramiento, los que coexisten desde fines de los años 70” (Infante & Paraje, 2010). A principios del nuevo milenio, poco menos del 66% de la población tenía aseguramiento público a través de Fonasa (Fondo Nacional de Salud), alrededor del 20% estaba en alguna Isapre, y el resto tenía otro tipo de aseguramiento o no poseía ninguno. Esta distribución reflejaba la situación socioeconómica de la población ya que los sectores de altos ingresos estaban, en su mayoría, enrolados en el sector privado, mientras que los sectores con ingresos relativamente 80


bajos pertenecían a Fonasa (Infante & Paraje, 2010). En este contexto, el sistema de garantías explícitas tenía por objetivo cerrar las brechas en el área de salud que se reflejaban en las tasas de mortalidad, morbilidad y acceso a atenciones, asegurando el acceso a atenciones complejas, especializadas y de alto costo dentro de los plazos determinados por el Plan AUGE (Infante & Paraje, 2010). Adicionalmente, AUGE brindó la prevención, el diagnóstico precoz, el tratamiento y la rehabilitación. Para los casos de enfermedades terminales se garantizaron los cuidados paliativos. El programa se lanzó gradualmente en un periodo de tres años. Cuando la Presidenta Bachelet asumió el mando en el año 2006, el programa ya estaba en plena implementación y durante su primer período se aumentó la cobertura a 66 enfermedades. Además, se incrementaron las inversiones en infraestructura y equipamiento. Así lo detalló la Presidenta Bachelet en su discurso al Congreso y al país al final de su primera Presidencia: “Sólo en los últimos cuatro años, hemos invertido más de lo que se invirtió en toda la década anterior. Los chilenos comienzan a verlo. Hemos terminado doce proyectos hospitalarios durante este gobierno, doce más estarán operativos el próximo año, otros siete proyectos hospitalarios comenzarán a ejecutar obras en los próximos meses. A la fecha, el Plan AUGE, ha superado los 81


siete millones de atenciones. A las 56 enfermedades que se encuentran incluidas desde el 2007, se sumaron siete nuevas patologías como piloto en el sistema público y este año se añaden, en tal característica, dos más. Y prontamente enviaré al Congreso el proyecto de ley que aumentará a 80 las enfermedades con garantías explícitas. En atención primaria, contamos con 31 nuevos consultorios (entregados), más otros 59 que están en ejecución o licitación de obras. En total tendremos 90 consultorios construidos en el período 2006-2010 bajo la modalidad de salud familiar”. (Bachelet, 2009). Además, como lo indicó la Mandataria en esa ocasión, la administración aumentó en más del 50% la cobertura de servicios de atención primaria de urgencia, tanto urbano como rural, donde “hoy están funcionando 146 Centros Comunitarios de Salud Familiar que buscan acercar más la salud a la gente, y otros 21 se encuentran en construcción, lo que implica que durante mi gobierno habremos construido un total de 167 CECOF a lo largo del país. También hemos cumplido en un 91% la meta comprometida de nuevos especialistas. Ya sumamos más de 1200 especialistas en proceso de formación” (Bachelet, 2009). También hubo políticas de salud importantes durante la segunda administración de Bachelet. En su 82


última cuenta pública en el Congreso Nacional, la Presidenta presentó un resumen de las actividades en esta área que incluía un programa de inversión en infraestructura; más médicos y especialistas; la provisión de medicamentos para enfermedades crónicas; y nuevos programas de atención dental y promoción de vida saludable. Específicamente, la Mandataria subrayó la importancia de la Ley Ricarte Soto que ha permitido que 4.832 personas que presentan enfermedades de alta complejidad tengan tratamientos gratuitos basados en medicamentos, dispositivos médicos y alimentos, sin importar el sistema de salud al que pertenecen, para 14 enfermedades de alto costo (Bachelet, 2017). En materia de políticas sanitarias de género, se destaca la eliminación de la calificación del embarazo como preexistencia en las ISAPRES y la iniciación de la vacunación contra el papiloma humano en las niñas de 4° a 8° básico. “Eso ha permitido que, hasta ahora, medio millón de niñas tengan más protección contra el cáncer cérvico-uterino, protección que hasta hace tres años sólo obtenían quienes podían pagar 80 mil pesos por cada dosis de la vacuna, y deben aplicarse dos. Hoy estamos asegurando esa protección a cada niña de Chile” (Bachelet, 2017). En cuanto a inversión en infraestructura en salud, la ex Jefa de Estado informó que la administración había aumentado en 40% (en términos reales) la inversión en salud comparado con lo que se invirtió entre 2010 y 2013 y que entre las nuevas obras se contaban 21 hospitales, 31 Centros Comunitarios de Salud 83


Familiar y 22 Centros de Salud Familiar (CESFAM). Es decir que ya existen 157 nuevos centros de salud terminados o en plenas funciones. Adicionalmente, al iniciar su segundo periodo, la Presidenta Bachelet había prometido formar 4.000 nuevos especialistas entre 2015 y 2017, año en que ya habían más de 1.000 nuevos médicos y odontólogos apoyando la atención en la salud primaria. Además es importante hacer notar que muchos chilenas y chilenos se han visto beneficiados con el Fondo de Farmacia, que garantiza el acceso a medicamentos para quienes padecen de hipertensión arterial, diabetes y colesterol alto. Sobre los nuevos programas de atención de salud dental para menores de 5 años, para las mujeres y para los jóvenes de cuarto medio, afirmó que “suman entre 2014 y 2016 más de 1.028.000 beneficiados. Y la extensión horaria para la atención dental de adultos ha permitido realizar más de 1 millón 600 mil atenciones adicionales entre 2015 y 2016” (Bachelet, 2017). Impacto del Plan AUGE Los rankings de la Organización Mundial de la Salud sitúan los niveles de atención chilenos en el puesto 33 de 190 países. De esta forma se ubica al país con la mejor nota de Latinoamérica y cinco puestos por delante de los Estados Unidos (Salud Noticias, 2017). Cuando se miran los avances específicos es importante resaltar que la mortalidad materna se redujo significativamente entre 1990 y 2014, de 39,9 a 22,2 nacidos vivos respectivamente, y se logró una cobertura 84


universal del parto institucional (99,9%) en 2013. La mortalidad de menores de 1 año se ha mantenido estable, en torno a 7 defunciones por 1.000 nacidos vivos en los últimos siete años. La mortalidad post-neonatal ha presentado una notoria reducción, de 7,5 por 1.000 nacidos vivos en 1990 a 2,1 en el 2012. Entre 2005 y 2012, la mortalidad de niños de 1 a 4 años descendió desde 0,34 a 0,28 por cada 1.000 niños. Las causas de defunción más importantes entre esos niños son los accidentes y la violencia (31%). En tanto, las causas de defunción más común entre los adultos son las enfermedades del sistema circulatorio y cáncer. Estos dos grupos de causas provocan más de la mitad de las muertes totales. Finalmente, la esperanza de vida en Chile es de 80 años para los hombres y 85 para las mujeres (Organización Panamericana de la Salud, 2017). No cabe duda que el Plan AUGE ha expandido la cobertura y ha contribuido a la modernización de la salud al dar una mayor autonomía y flexibilidad en la administración de los establecimientos hospitalarios. Además, algunos estudios preliminares muestran cierto avance, especialmente en equidad en el sistema de ISAPRE, y una fuerte asociación entre la implementación del Plan AUGE y la disminución de la mortalidad por infarto. También, ha habido un aumento en la demanda de servicios que muchas veces no se pueden prestar en forma inmediata dada la carencia de recursos humanos, sobre todo en algunas especialidades y regiones. Esto se expresa en un alza de las lis85


tas de espera para la atención de patologías que no se encuentran incorporadas al Plan Auge. En palabras de las autoridades sanitarias, “la reforma del sector ha colocado instrumentos legales, estructurales y de gestión que si bien han permitido avanzar en un enfoque de derechos y en definir los roles y funciones de las estructuras a nivel nacional y regional, dejan áreas aún por definir y discutir en términos de la adecuación para el logro de los objetivos primordiales de mejorar la salud y la calidad de vida de los chilenos y chilenas con un enfoque de equidad en el acceso, calidad y resultados” (Gobierno de Chile-Ministerio de Salud, 2017). Sin embargo, pareciera relevante concluir que, a pesar de los problemas, el Plan AUGE y sus expansiones han mejorado la calidad y cantidad de los servicios de salud recibidos por una gran mayoría de chilenos. 7. Políticas de protección a la infancia “Nuestra meta es clara y simple: al término del primer ciclo de educación básica, las diversas políticas y los diversos programas contemplados en el sistema de protección a la infancia deberán haber borrado el efecto del origen socioeconómico sobre las capacidades de los niños y niñas de Chile para aprender y convivir”. (Bachelet, 2005). “En estos casi 10 años, alrededor de 2 millones de madres gestantes fueron parte del control parental; han nacido más de 1 millón 600 86


mil niños y niñas protegidos por este sistema; se han entregado más de un millón de ajuares. La verdad es que partimos como un programa, pero después dijimos, no queremos que llegue un Gobierno que no le dé prioridad a la infancia y esto cambie. Por eso lo transformamos en una Ley, para que fuera obligatorio. Hemos financiado miles de proyectos para apoyar el desarrollo infantil, fortalecer la acción de los municipios y desarrollar todo lo que hay que desarrollar”. (Bachelet, 2017). El programa Chile Crece Contigo fue creado en 2007 y es parte del sistema de protección social administrado, supervisado y evaluado por el Ministerio de Desarrollo Social. La misión de Chile Crece Contigo es proteger y apoyar integralmente a todos los niños, niñas y sus familias. Este programa entrega a los niños y niñas un acceso expedito a los servicios y prestaciones que atienden sus necesidades y apoyan su desarrollo. Adicionalmente, respalda a las familias y a las comunidades donde los niños y niñas crecen de forma que existan las condiciones adecuadas en un entorno amigable, inclusivo y acogedor para las necesidades particulares de cada niño y niña en Chile (Chile Crece Contigo, 2017). Como lo nota el gobierno, Chile Crece Contigo es un sistema de protección integral a la infancia que tiene como misión acompañar, proteger y apoyar in87


tegralmente a todos los niños, niñas y sus familias, a través de acciones y servicios de carácter universal, así como focalizando apoyos especiales a aquellos que presentan alguna vulnerabilidad mayor: “a cada quien según sus necesidades”. Su objetivo principal es hacer un seguimiento personalizado a la trayectoria de desarrollo de los niños y niñas, desde el primer control de gestación hasta su ingreso al sistema escolar en el primer nivel de transición o pre-kínder (alrededor de los 4 o 5 años de edad). El programa, en su inicio, cubría a niños y niñas desde su gestación hasta el día que cumplían 5 años. El programa eje o programa de acceso al subsistema Chile Crece Contigo, realizado por la red asistencial de salud pública, está dirigido a todos los niños y niñas que se atienden en el sistema público de salud. Se ejecuta desde el Ministerio de Salud a través de sus 29 servicios de salud y constituye la puerta de entrada a Chile Crece Contigo. Las acciones de este programa complementan aquellas regulares del programa de control de salud de la gestación y del control del niño y la niña. Es decir, las acciones Chile Crece Contigo se agregan al control regular de salud, ya sea como acción nueva o bien asegurando cobertura universal para algunas acciones que se hacían sólo a una parte de la población infantil. De acuerdo con Bachelet, “esta política cumple 10 años y la estamos ampliando para todos los niños entre 5 y 9 años que se atienden en el sistema público de

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salud o asisten a un establecimiento escolar público” (Gobierno de Chile-Ministerio de Salud, 2017). Un aspecto muy interesante de las políticas implementadas por Bachelet durante su segunda administración es la Ley Sanna, ya que constituye un paso importante tanto en la protección de los niños como en el área de derechos de los trabajadores. La nueva ley crea un seguro obligatorio de carácter solidario que beneficia a los padres y madres trabajadores o a quien, teniendo la condición de trabajador, tenga por resolución judicial el cuidado personal de un niño o niña, mayor de 1 año y menor de 15 o 18 años afectado por una condición grave de salud, para que puedan ausentarse justificadamente de su trabajo durante un tiempo determinado (a través de una licencia médica). Como explicó Bachelet, “el seguro otorga a los padres y las madres que son trabajadores la posibilidad de ocuparse personalmente del cuidado, atención y acompañamiento de su hijo o hija durante su enfermedad y, en el tiempo, justificar su ausencia temporal al trabajo, con la posibilidad de reintegrarse posteriormente a él y mantener un ingreso para cubrir las necesidades de su familia, recibiendo un subsidio”. El financiamiento opera mediante un seguro obligatorio, solidario y contributivo, a través de una cotización pequeña que pagan los empleadores. Serán beneficiarios de este seguro todos los trabajadores dependientes, tanto del sector público como del sector privado, los trabajadores independientes que cotizan y los trabajadores temporales que se encuentren cesantes 89


y cumplan los requisitos establecidos en la Ley (Chile Cuida, Sistema de Apoyos y Cuidados, 2017). Como señaló la Presidenta, en Chile existen más de 3.000.000 de padres y madres trabajadores con al menos un hijo menor de 18 años y se estima que existen 4.000 niños afectados por algunas de las contingencias graves de salud: cáncer, trasplante, desahucio y cuidados paliativos de cáncer y accidentes graves. “Con la promulgación de esta ley estamos dando un nuevo paso en la consolidación de nuestro sistema de protección social, incorporando otro componente que se une al seguro de cesantía, a las garantías explícitas en salud (GES), al sistema de pensiones solidarias, al Chile Crece Contigo, al posnatal parental, y más recientemente, a la gratuidad universitaria”. Y agregó: “Estas políticas aseguran un piso mínimo de protección social para las personas y sus familias: ningún chileno o chilena quedará desamparado y a su suerte frente a una situación tan dramática como la enfermedad grave e imprevista de un hijo o hija menor de edad. Eso es lo que yo entiendo cómo proteger verdaderamente a las familias; ir más allá de proponer una serie de limitaciones al derecho de decidir cómo las constituimos. Es la certeza de que cada una de ellas tendrá garantías, protección y oportunidades” (Chile Cuida, Sistema de Apoyos y Cuidados, 2017). Durante la segunda presidencia hubo muchos cambios administrativos incluyendo el proyecto de ley que crea la Subsecretaría de la Infancia y el Sistema de Garantía de los Derechos de los Niños y Niñas que se 90


firmó en septiembre de 2015, el cual permitía a Chile cumplir con el reconocimiento de los derechos establecido en la Convención de Derechos del Niño. De acuerdo con la Mandataria, la protección de derechos se llevará a cabo a través de mecanismos administrativos, cuya responsabilidad recaerá en el Ministerio de Desarrollo Social, y judiciales, a través de los Tribunales de la Familia. Las políticas serían coordinadas por la nueva subsecretaría. Según Bachelet, “daremos mayor sustento institucional a las políticas destinadas a proteger y promover los derechos de los niños y adolescentes en nuestro país. Además, coordinarán las acciones y los programas que atienden a dicha población”. La jefa de Estado subrayó que las decisiones de la nueva unidad “apuntarán al carácter universal e integral de la protección de la niñez, esto quiere decir que ningún niño o joven quedará fuera de la política de infancia”. Es oportuno destacar que la nueva subsecretaría administrará y supervisará el programa Chile Crece Contigo (El Mercurio, 2015). En 2016 la Presidenta firmó un proyecto de ley que reorganiza el Servicio Nacional de Menores (SENAME), lo que significó una respuesta a la información sobre la muerte de 210 niños bajo el cuidado de esta institución. La Mandataria presentó una serie de medidas de corto, mediano y largo plazo como el aumento de recursos y la cesión de inmuebles. El plan de la administración fue crear dos nuevas instituciones: una de protección de la niñez y otra de responsabilidad penal adolescente (Cooperativa, 2016). Final91


mente, en el año 2018 la Mandataria promulgó la creación de la Defensoría de la Niñez estableciendo así por primera vez en Chile una “entidad autónoma que protegerá y promoverá los derechos de los niños, niñas y adolescentes”. Para cumplir su cometido, la Defensoría contará al menos con tres áreas: protección de derechos; promoción y difusión de derechos, y un área de estudios. Asimismo, tendrá un Consejo Consultivo la Defensoría de la Niñez conformado por representantes de la sociedad civil, de organizaciones de niños y niñas y de las universidades reconocidas por el Estado y acreditadas. “La institución que hoy se crea y que entrará en funciones dentro del plazo legal de cinco meses, da respuesta a una necesidad muy sentida. Ella forma parte de un sistema de protección de la niñez, del que también forma parte la nueva Subsecretaría que el Congreso ha aprobado recientemente y cuya ley esperamos promulgar apenas cumpla con los trámites de constitucionalidad”, explicó Bachelet (La Tercera, 2018).

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Capítulo IV. La calidad de la democracia

“Se asoma también el tiempo de los ciudadanos. Un Chile de todos. Un Chile más integrador y más integrado. Una sociedad más inclusiva, que no discrimina y que no olvida a quienes se quedan atrás. Estoy aquí como mujer, representando la derrota por la exclusión de que fuimos objeto tanto tiempo. Hoy es la hora de incluir en nuestro desarrollo a aquellos ciudadanos y ciudadanas que sufren otro tipo de exclusiones. A eso nos dedicaremos. Porque éste es el gobierno de los ciudadanos y para los ciudadanos”. (Bachelet, 2006). La calidad de la democracia es un tema fundamental para los Estados, especialmente en aquellos que han sido antecedidos por regímenes autoritarios. Ya no basta con cumplir una serie de requisitos para concebir un sistema político como democrático, como lo plantea Robert Dahl con su concepto de poliarquía, donde asume la democracia de manera procedimental ante la imposibilidad de la participación política (Dahl, 1999). Se torna imprescindible generar parámetros, herramientas, garantías y derechos que den

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cuenta de una “buena democracia” o democracia de calidad. En Chile, la literatura confirma la prevalencia de una democracia imperfecta, ya que persisten resabios o enclaves autoritarios heredados de la dictadura militar (1973-1990) (Garretón, 2001), los cuales se daban en los ámbitos institucionales, éticos, culturales, entre otros. En 2005, tras 15 años de democracia, las reformas constitucionales de Ricardo Lagos terminan con gran parte de estos enclaves, no obstante, quedando el sistema binominal, entre otros resabios. Por lo tanto, la pregunta por la calidad se torna fundamental en el Chile de transición, como propone Avendaño (2011) “La trayectoria que ha tenido la democracia chilena desde 1990, junto al gradual desplazamiento de los resabios autoritarios que se han logrado proyectar hasta el día de hoy, plantean una serie de interrogantes respecto del nivel de calidad alcanzado” (Avendaño, 2011, pág. 128). El tiempo de la autocomplacencia ha pasado, pero el retorno ordenado y estable al proceso democrático dejan de ser suficientes para calificar el proceso chileno como un éxito (Siavelis, 2016). Las herencias se convierten en un pesado recuerdo de limitantes estructurales para la construcción de una sociedad distinta, involucrando barreras claras de ingreso a la política, elitización de las decisiones, formalización de los procesos. Todos problemas que identifican una debilidad estructural de los partidos políticos tradicionales que consagraron un modelo de consensos y acuerdos en94


tre los dos bloques que se repartieron el poder desde 1990. La literatura sobre la calidad de la democracia es extensa y evidencia la presencia de diversas perspectivas para demostrar que una democracia sea de calidad, las que contemplan distintas dimensiones o formas de entender el concepto (Tusell, 2015). Morlino (2014) analiza estas distintas formas de entender una democracia de calidad, dando cuenta de tres corrientes: a) los estudios que han investigado los procesos de democratización, consolidación y crisis, donde el foco del análisis se encuentra en estudiar el real contenido y funcionamiento de las instituciones democráticas; b) estudios sobre democracias consolidadas que investigan sobre la auditoria democrática para evaluar sus sistemas políticos y c) diversos datos como Polity IV, Freedom House, Banco Mundial, Economist´s Intelligence Unit y el índice Bertelsmann que entregan mediciones relacionadas con el funcionamiento democrático, de la gobernanza y de la calidad democrática. Estas tres nociones se fundamentan en procedimientos, contenidos o resultados, y lo que diferencia una democracia de calidad de otros conceptos, como por ejemplo, el de gobernanza, es que la “buena democracia” es “un régimen ampliamente legitimado que satisface por completo a los ciudadanos (calidad en términos de resultado); donde los ciudadanos, las asociaciones y las comunidades que la integran gozan de libertad e igualdad, incluso en formas y grados distintos (calidad en términos de contenido), y donde los 95


ciudadanos tienen el poder de verificar y evaluar en qué medida el gobierno se atiene a los objetivos de libertad e igualdad de acuerdo con el Estado de derecho (calidad en términos de procedimiento)” (Morlino, 2014, págs. 39-40). Sin embargo, a pesar de que no siempre existe consenso sobre cómo medir la calidad de la democracia, o confundirla con otros conceptos como consolidación democrática o transición a la democracia, existen mediciones que permiten tener a lo menos una idea sobre la situación del país y su calidad democrática a nivel comparado. Una forma validada por la literatura es el índice Polity IV, que considera, a partir del análisis de tres indicadores (elecciones justas, restricciones del ejecutivo y participación política), que Chile desde el año 2005 logra establecer una democracia de calidad, debido a que anteriormente la influencia y poder de los militares en distintos ámbitos de la vida política era importante. Además, el análisis del índice propone que el arribo de Michelle Bachelet a la presidencia en su primer periodo fue fruto de este proceso de consolidación de la calidad de la democracia (Polity IV Proyect, 2013). Por su parte, el índice Freedom House (2017) señala a Chile como una democracia estable que ha tenido una significativa expansión de los derechos políticos y libertades civiles desde 1990 (FreedomHouse, 2018). Otra herramienta que avala la buena posición de Chile es el índice V-Dem, que mide grados y tipos de democracia, donde el país tiene una alta puntuación en indicadores como deliberación, igual96


dad electoral y participación (V-Dem, 2018). Todas estas herramientas demuestran que Chile ha vivido un proceso favorable en cuanto a calidad de democracia desde 1990 en adelante. Por lo tanto, para que una democracia sea de calidad es necesario ir eliminando los enclaves o resabios del periodo autoritario, y por otra parte generar o mejorar aquellos aspectos como la participación de la ciudadanía, accountability o rendición de cuentas, transparencia de la información, representación en el poder legislativo, entre otras (Tusell, 2015). El contexto económico también ayudó a este cambio, generando las condiciones necesarias para que la llegada de Bachelet sea vista como una virtuosa combinación entre continuidad políticas económicas con el cambio en temas como la inclusión y una mayor participación ciudadana en las decisiones de gobierno (Izquierdo & Navia, 2007). Bachelet supo interpretar los cambios, reconociendo la necesidad de darle un viraje a la percepción de la política palaciega donde los ciudadanos no participaban activamente. Más aún, en un país dominado por una elite marcadamente masculina, donde el divorcio fue aceptado a regañadientes recién el año 2004 y donde es grande la brecha de participación laboral y salarial entre hombres y mujeres. Por eso, la candidata Bachelet proponía una agenda ciudadana de inclusión y preocupación prioritaria por las mujeres (ver capítulo I).

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La sintonía con la ciudadanía era innegable, pero le trajo serios problemas con los políticos tradicionales de su propia coalición, con los partidos que la veían como un excelente producto electoral, pero con serias dudas sobre la implementación de su programa. En efecto, la campaña no fue sencilla. Si bien Bachelet, tenía el apoyo popular, tras ella se evidenciaban las luchas de poder, las cuotas en los cargos y los liderazgos en la sombra, en resumen la política tradicional que sentía preocupación por su posible autonomía. En la campaña se concentró en los temas ciudadanos, mientras que los candidatos de la derecha se focalizaron en los asuntos que consideraban de mayor preocupación como la economía y la seguridad ciudadana. Luego de la primera vuelta, Bachelet expresó con claridad: “mi compromiso es inquebrantable, quiero ser la primera mujer Presidenta elegida en América del Sur... ustedes y yo vamos a construir el país en que queremos vivir. Se los dice la próxima Presidenta de Chile” (Marino, 2005). Sus predicciones se cumplieron, Bachelet fue elegida la primera Presidenta mujer de Chile y de la región, siendo además la primera mujer socialista en ocupar un espacio de poder significativo. Sin embargo, el camino hacia el ejercicio del poder sería bastante más largo del que posiblemente esperaba.

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1. Primer gobierno: Alejar el legado autoritario y transparentar las instituciones del Estado Bachelet asumió el gobierno poniendo énfasis en los cambios sociales, en las necesidades de mayor inclusión y en una nueva agenda democratizadora. En su primer discurso dijo “El país ha vivido grandes cambios en los últimos años. Hemos recuperado el clima de libertades que por tantos años caracterizó a nuestra República. Hemos construido una sociedad más abierta, diversa y tolerante [...] Se asoma también el tiempo de los ciudadanos. Un Chile de todos. Un Chile más integrador y más integrado” (Bachelet M., 2006). “Quiero ciudadanos críticos, conscientes, que planteen sus ideas y sus reivindicaciones. […] Me propongo también renovar el modo como se ejerce el poder desde el Gobierno. Para asesorarme en el diseño de algunas reformas clave he nombrado consejos asesores integrados por profesionales y representantes del más alto nivel y de amplios sectores. La labor de este tipo de consejos es muy importante. Constituye una innovación en cómo hemos hecho las políticas públicas. Es un método, el del diálogo social, muy usado en democracias muy desarrolladas. “¡Cuánto más fácil habría sido, y más rápido tal vez, encargar a un puñado de técnicos de un sólo color redactar un proyecto de ley en un par de días! Pero hemos querido hacerlo de este otro modo, incluyendo todas las visiones, con la más amplia participación ciudadana. Así despejamos mitos y consensuamos los diagnósticos” (Bachelet, 2006). 99


Al observar los mensajes que formaron parte de este trabajo, es posible afirmar en definitiva la existencia de una visión ampliamente compartida respecto a los alcances y límites del significante democrático, visión que, como hemos sostenido, alcanza un grado parcial de fisura recién en el último de los discursos analizados, correspondiente al mensaje presidencial de Bachelet del año 2014. Si este distanciamiento parcial respecto a las formas sedimentadas de nominación de la democracia acá descritas ha de ser entendido como puramente contingente o, por el contrario, como un síntoma de la emergencia de una nueva gramática política, será objeto de nuevas aproximaciones y abordajes que trascienden a los objetivos de este trabajo (Migliardi, 2017). Aunque el gobierno en algunos momentos consideró e incluso valoró el movimiento secundario (especialmente cuando se popularizó el apoyo a las movilizaciones), sistemáticamente lo ha reprimido, evadido, deslegitimado, minimizado e infantilizado, girando la discusión pública hacia críticas a la violencia y el “vandalismo” (Falabella, 2008). “Quiero ser muy clara: lo que hemos visto en semanas recientes es inaceptable. ¡No toleraré el vandalismo, ni los destrozos, ni la intimidación a las personas! Aplicaré todo el rigor de la ley. La democracia la ganamos con la cara descubierta y debemos continuar con la cara descubierta” (Bachelet, 2006). En su primer gobierno, la participación ciudadana fue fundamental desde la formulación de su progra100


ma, para el que se desarrollaron diálogos ciudadanos en todo el país, donde a través de encuentros las personas fueron planteando sus necesidades y propuestas de un eventual nuevo gobierno. Una vez culminados los diálogos, se generaron mesas técnicas de trabajo e incorporaron los principios de los partidos de la Concertación mediante un manifiesto programático, que dieron como fruto la carta de navegación de su primer periodo. Uno de los elementos más importantes para dejar atrás los legados del período autoritario es el respeto irrestricto a los derechos humanos y la condena a cualquier vulneración o violación de estos. En el discurso del 21 de mayo de 2007, Bachelet fue enfática en condenar la dictadura y anunció la creación del Museo de la memoria y los derechos humanos, debido a la necesidad de educar en torno a la memoria y democracia. En el discurso inaugural del museo, Bachelet planteó que: “Los derechos humanos deben y pueden ser respetados en cualquier circunstancia. Y justamente en eso reside su universalidad. Lo que hizo la crisis fue socavar las bases de convivencia que necesita una sociedad democrática, bases que, por su carácter, por su esencia, por el sustrato de libertad, de pluralismo y amistad cívica que conllevan, funcionan como buen recaudo de los derechos de las personas. Y en ese contexto, en esa debilidad, el odio injustificado pudo imponerse. En eso, justamente, está el aprendizaje que hemos hecho como país. Y por eso la necesidad de este museo, porque el recuerdo de los ausentes renace con 101


esta obra, que nos dice que es esencial preservar nuestra unidad y nuestra convivencia” (Bachelet, 2010). Otro aspecto clave para la calidad de la democracia es la transparencia del Estado, es decir, que los ciudadanos puedan acceder a la información relevante y al gasto público de todos los organismos estatales, lo cual hace algunos años era información privada. Desde el gobierno de Lagos comienzan estas iniciativas, las que se profundizaron durante el primer gobierno de Bachelet. La creación del Consejo para la Transparencia fue muy valorada por ella en su discurso presidencial del año 2007, cuando señaló “Porque yo quiero una mejor democracia, me preocuparé de asegurar más transparencia. Ha avanzado sustantivamente, y quiero agradecérselo a los parlamentarios, la creación del Consejo para la Transparencia, una institución autónoma que supervisará los estándares de transparencia y acceso a la información, con poder para sancionar a quienes no cumplan con ello. Este consejo nos colocará entre los 24 países del mundo de más alto estándar en materia de transparencia” (Bachelet, 2007). Esta ley, promulgada el 11 de agosto de 2008, regulando “el principio de transparencia de la función pública, el derecho de acceso a la información de los órganos de la Administración del Estado, los procedimientos para el ejercicio del derecho y para su amparo, y las excepciones a la publicidad de la información” (Ley 20.285, 2008). Si bien la génesis de esta ley fue anterior al gobierno de Bachelet, siempre se abogó por su creación y aprobación. 102


Instancias de participación ciudadana Durante su primer mandato se generaron distintas instancias de participación a través de consultas ciudadanas y evaluaciones de servicio, como son las consultas de impacto ambiental, la designación de consejeros para organismos como FOSIS e INJUV, y la creación de comités consultivos y comisiones asesoras presidenciales, las cuales son organismos de participación directa para temas tales como: infancia, formulación y ejecución de políticas de derechos humanos, calidad de la educación, reforma previsional, entre otras. Estas instancias fueron conformadas por académicos y representantes de la sociedad civil, siendo su objetivo crear políticas públicas que representen a la ciudadanía, rescatando tanto el conocimiento experto como experiencial de los participantes de las comisiones, y al mismo tiempo hacer frente a la crisis de legitimidad de los partidos políticos e instancias de toma de decisión tradicionales. “El propio gobierno planteó que las comisiones cumplían un triple objetivo: (a) promover un diálogo entre distintos actores sociales y políticos, (b) generar un espacio de participación ciudadana, y (c) promover recomendaciones de política pública” (Aguilera, 2009, pág. 12). Algunas de estas instancias fueron incluídas en el programa de gobierno, mientras que otras se generaron a partir de conflictos sociales, como el caso de la Comisión de Educación surgida a raíz de las demandas estudiantiles del 2006.

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Un análisis de algunas comisiones del periodo dio cuenta que, si bien es un cambio relevante, la tendencia de estas comisiones es a tener a muchos expertos consultores o actores movilizados, dejando una baja participación a otros actores como las ONG. Lo anterior revela que, si bien cualitativamente es un cambio significativo la generación de estas instancias, para el primer gobierno de la Presidenta la brecha de participación fue importante, por lo que es necesario considerar a estas comisiones como un primer paso en materia de inclusión de la ciudadanía en la toma de decisiones del Estado. Es decir, en una evaluación de los tres consejos asesores del gobierno de Michelle Bachelet (2006-2010), Aguilera (2009) concluye que más allá de la retórica, los consejos no operaron como foros participativos, sino como consejos de expertos con acotada amplitud ideológica y que continuaron con un esquema de relación vertical entre Estado-sociedad en el diseño de las políticas públicas. Las mismas críticas las esboza Manuel Antonio Garretón et al (2012) cuando estima que los consejos asesores “fueron instancias ad hoc y de duración acotada, y no generaron un hilo conductor de las políticas públicas de modo que ellas tuvieran continuidad y se enmarcaran en proyectos de largo plazo. El gobierno de Bachelet propiciaba el espacio de diálogo, lo promovía, pero sin un proyecto de sociedad que incluyera a la educación en su agenda y menos a los estudiantes movilizados” (Garretón, y otros, 2012).

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Esta visión crítica sobre los consejos refleja también las contradicciones internas de la coalición de gobierno que llevaron a Bachelet a consolidar un núcleo de confianza con el que avanzaba en sus prioridades, dejando de lado a diversos actores tradicionalmente poderosos en la toma de decisiones. Los cambios de gabinete, las crisis de los estudiantes, el Transantiago y las públicas desavenencias así lo demuestran. Si bien lo anterior son elementos de la definición política cotidiana, un rasgo clave al final del primer gobierno de Bachelet fue la brecha entre su aprobación personal y el apoyo a su coalición. La encuesta CEP de octubre de 2009 demuestra de esa realidad, dado que el 77,6% de los encuestados aprobaba la forma en que Bachelet estaba conduciendo su gobierno, el 81,5% declaraba que la Presidenta era una figura de confianza, pero sólo el 26,4% de identificaba con la Concertación (Centro de Estudios Públicos, 2009). Así, la Mandataria entregó la banda presidencial a la derecha política por primera vez después del regreso a la democracia en 1990, dejando una coalición política en crisis, huérfana de liderazgos y profundamente Bachelet-dependiente para pensar en un retorno al poder. Bachelet logró instalar una agenda, aumentar su capital político y establecer un espacio de poder, pero no pudo consolidar un proyecto político que fuera más allá de su propio liderazgo.

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2. Segundo gobierno: Cambio del sistema binominal y nueva Constitución Dos legados importantes a nivel institucional de la dictadura son el sistema binominal (establecido en las elecciones parlamentarias del año 1989) y la Constitución de 1980, la cual sigue vigente. Ambos mecanismos fueron fuertemente criticados tanto por sectores políticos como por la ciudadanía, la cual ha reclamado en distintas instancias el cambio constitucional, debido a la ilegitimidad en que fue construida la carta magna del país y sus consecuencias negativas para la calidad de la democracia. Para enfrentar lo anterior, dentro de las prioridades del segundo gobierno de Bachelet figuraban la reforma al sistema binominal y el inicio del proceso de creación de una nueva constitución elaborada en democracia, siendo esta última una de las tres grandes reformas comprometidas en su campaña presidencial y en su programa de gobierno. Cambio del sistema electoral “Durante 25 años se dio la pelea para que nuestro sistema electoral le diera el mismo valor al voto de todos los ciudadanos y ciudadanas para que pueda representar las demandas que todos tienen, estamos diciéndole adiós a un sistema injusto. Estamos cumpliendo los compromisos que hemos hecho ante nuestra sociedad. Y ahora perfeccionar el sistema político, generar oportunidades de educación, movili-

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dad y progreso para todos y todas e impulsar en lo económico, político y social el desarrollo sustentable de Chile”. (Bachelet, 2015). El sistema electoral binominal tuvo un fuerte cuestionamiento desde el mundo político, académico y social, ya que fomentaba el bipartidismo a través de alianzas, y dejaba con casi nulas posibilidades de elección a candidatos de partidos pequeños o independientes. “Cambiar el sistema de elección de los senadores y diputados, el infame binominal, era desde la recuperación de la democracia una de las banderas de lucha centrales de los opositores al legado de la dictadura. Al mismo tiempo, el binominal fue durante 25 años el chivo expiatorio para todas las tareas incumplidas de la centroizquierda: no se podían aprobar reformas laborales, tributarias, a la salud o a la educación, se decía, por el veto legislativo de la derecha” (Heiss, 2015). Durante la promulgación de la Ley que cambió el sistema, Bachelet declaró que “era un sistema concebido a partir del miedo, el miedo a la libre determinación de las personas, a la representación plena, a la inclusión, a la mayoría, a la participación plena, a la competencia y a la plena democracia” (Bachelet, 2015). El cambio del sistema de elecciones fue producto de la necesidad de generar mayor representatividad de la ciudadanía en el Congreso. Si bien la discusión sobre la representación o la forma ideal de representar es amplia, debido a que existen diversas teorías sobre el 107


tema (Pitkin, 1985), existen algunos sistemas electorales con mayor legitimidad que otros y el binominal era parte de los legados cuestionados de la dictadura. El nuevo sistema para la elección de diputados y senadores es del tipo proporcional moderado, que define los escaños a través del llamado método D´Hondt, es decir es proporcional a los votos obtenidos y permite mejorar la representatividad de las regiones en el Congreso con un incremento de parlamentarios. Los diputados aumentan de 120 a 155, disminuyendo de 60 a 28 distritos y teniendo una sola circunscripción electoral por región, pasando de 38 a 50 senadores, de los cuales 9 de 12 son para regiones. Esta representatividad, además, contribuye a aumentar el nivel de descentralización en el país. El nuevo método de elección mejora la representación de las mujeres en el Congreso, debido a que incentiva a los partidos a llevar un 40% de candidatas, y de ser electas, reciben una subvención en dinero. Por otro lado, con el sistema binominal los candidatos a la Cámara sin partido o no pertenecientes a un pacto debían juntar cerca del 30% de los votos para ganar la elección. Con la reforma electoral este número desciende a 25% en los distritos de 3 diputados, baja a 20% en los de 4, a 17% en los de 5, a 15% en los de 6, a 13% en los de 7 y a 11% en los que se escojan 8 diputados. Para poder presentarse a la elección, en tanto, estos candidatos deberán contar con el respaldo (firmas) de al menos un 0,5% del número de electores que participaron en las últimas votaciones (Gobier108


no de Chile, 2015). El aumento y la diversificación del Congreso tras el cambio permite mejorar la representación de grupos que anteriormente tenían mayor dificultad para ocupar un escaño y, por otra parte, se incentiva la participación femenina y de regiones en la toma de decisiones del país, teniendo de esa manera un Congreso más pluralista en cuanto a identificación política y social. La ampliación de la ciudadanía también se expresó en el incremento de la base electoral, con la incorporación del voto de chilenos y chilenas en el exterior y la incorporación del mecanismo de Ley de Cuotas para que las mujeres sean candidatas en elecciones. Con esta ley se pasó de 91 en 2013 a 397 en 2017 (Figueroa & Jordán, 2017), lo cual demuestra un cambio significativo en la participación política de la mujer. Con esta reforma al sistema electoral, la Presidenta Bachelet emprende la reforma política más importante de los últimos 40 años en Chile (Chasquetti, 2017). En el período 2014-2016, además de la reforma al sistema electoral, se promulga la Ley de Fortalecimiento de la Democracia que otorga financiamiento público a las campañas y partidos eliminando el financiamiento de empresas, se fortalece y reformula el SERVEL, y se aprueba el voto de chilenos en el exterior, la elección directa de gobernadores, y una serie de medidas administrativas que buscan abordar los problemas de corrupción y tráfico de influencias. Es una completa agenda de probidad y transparencia.

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Nueva Constitución Es sabido de las críticas a la Constitución de 1980 por haber sido escrita en dictadura. Durante muchos años, se ha reclamado el cambio constitucional, pero no ha había consenso sobre el mecanismo para lograr una Constitución realizada en democracia y que cuente con la legitimidad del mundo político y social. Bachelet, en su programa de gobierno, plantea la necesidad del cambio constitucional, basado en tres grandes principios: una nueva Constitución democrática, participativa e institucional. En 2015 presenta su modelo de cambio constitucional, a través de seis grandes etapas: 1. Educación cívica y constitucional, 2. Diálogos ciudadanos, 3. Consejo ciudadano de observadores, 4. Reforma constitucional, 5. Definición de diversos mecanismos de cambio entre las que se destaca una posible Comisión Bicameral, o una Convención Constituyente Mixta, o una Asamblea Constituyente y 6. Plebiscito ciudadano. Aunque, durante su mandato sólo se lograron desarrollar las primeras tres etapas, la que mayor validación tuvo fue aquella que incluía los diálogos ciudadanos, que fue una instancia de participación política donde las personas discutían sobre la Constitución y definían los temas centrales o principios de la carta magna. Además, se generó la posibilidad de participar vía online a través de una plataforma.

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Tabla 1. Proceso participativo

Regiones

Consultas individuales

Encuentros locales autoconvocados

Cabildos Cabildos provinciales regionales

Información sistematizada

90.804

7.964

656 mesas

491 mesas

Personas

90.804

105.161

12.852

8.621

Fuente: Informe de Sistematización Etapa Cuantitativa (Gobierno de Chile, 2017).

Según el informe de sistematización; “Del total de consultas individuales sistematizadas, el 42,6% corresponde a mujeres (38.699) y el 57,4% (52.105) a hombres. Se aprecia una mayor presencia de personas de los segmentos etarios de 28 a 37 años y de 18 a 27 años, mientras que la menor presencia corresponde el segmento etario de 68 y más años. En general, la mayor participación de hombres en la consulta individual se ve reflejada en todos los tramos etarios, diferencia que aumenta en los tramos etarios centrales. Entre los menores de 18 años y los mayores de 58 años la diferencia entre hombres y mujeres es mínima” (Gobierno de Chile, 2017, pág. 6). Lo anterior da cuenta de una alta participación juvenil en el proceso y de una transversalidad general en la participación del mismo. Dentro de los principios que declararon los participantes, la democracia está dentro de las prioridades del país, por lo que su valoración se reconoce como transversal. Una vez culminada la etapa de participa111


ción ciudadana, se generó el documento “Bases para la nueva Constitución”, en donde se sintetizan los principales resultados de las discusiones. Sin embargo, partir de la generación del documento, el proceso quedó incierto e incompleto. No obstante, la Presidenta valoró la participación en el período “Hay una demanda de las personas de ser escuchadas y muchas dejaron el escepticismo imperante. El proceso participativo fue incluso un proceso sanador. Esas ganas de pensar el país que queremos, esa energía social no puede perderse” (Diario UChile, 2018). Las críticas por la no culminación del proceso quedaron a la vista y la queja sobre su incumplimiento vino hasta del mismo conglomerado de Bachelet, ya que “a la nueva Constitución, madre de todas las reformas, se la dejó para el final. Se dio incluso el absurdo que la reforma tributaria y la educacional debieron acomodarse a la Constitución que se trataba justamente de modificar” (Ominami, 2018, pág. 8). Durante todo el proceso las críticas variadas y crecientes en el tiempo, provinieron desde actores que representaban intereses muy diversos. La OCDE, a su vez, destacó el proceso constituyente dentro de los países que conforman el grupo. Algunas conclusiones que entregó esta organización sobre la etapa participativa fueron que ha generado una oportunidad para dirigir y discutir metodologías innovadoras acerca de los asuntos públicos nacionales, lo que propició un fuerte compromiso y liderazgo del gobierno por el diseño de políticas abiertas e inclusivas 112


en torno al debate constitucional del país, la igualdad de oportunidades de participación que propiciaron los encuentros auto-convocados, entre otros resultados que dan cuenta de la construcción de un país más abierto e inclusivo (Gobierno de Chile, 2017). Además, destacó la alta participación. Incluso en su informe sobre la etapa participativa, lo resalta como el proceso sobre temas constitucionales más participativo a nivel mundial (OCDE, 2017). Para Michelle Bachelet la calidad de la democracia es trascendental. Su experiencia de vida por las negativas consecuencias de la dictadura militar, el exilio y el retorno a Chile a fines de los ’80, tiene como consecuencia la necesidad de generar las condiciones para una mejor democracia para Chile. Es posible establecer que durante su primer gobierno las instancia se dieron de manera más cerrada y consultiva, mientras que en el segundo mandato a raíz del proceso constituyente todo Chile fue invitado a participar y aunque si bien no se ha podido cambiar la Constitución, sí fue posible generar los insumos para aquello desde una mirada más abierta y pluralista. “La democracia es mucho más que votar y elegir, es una cultura y una actitud que se aprende desde chicos” (Gobierno de Chile, 2015). En su segunda gestión, Bachelet lideró reformas relevantes para enfrentar con decisión el drama de Chile la desigualdad y perfeccionar nuestra democracia. La reforma educacional, para garantizar la educación como un derecho y nunca más como un bien 113


de consumo, avanzó en gratuidad y calidad. La reforma laboral, que lamentablemente fuera parcialmente cercenada por el Tribunal Constitucional, reconoce de mejor forma los derechos de los trabajadores para organizarse y negociar colectivamente, así como para mejorar sus condiciones laborales y en particular sus salarios. La reforma tributaria busca avanzar hacia un sistema progresivo y, junto con aumentar la recaudación que financia las políticas sociales, coloca la mayor recaudación de tributos en quienes ganan más. El fin del sistema binominal, reemplazado por un sistema proporcional e inclusivo, que garantiza que la voz de los ciudadanos expresada en las urnas tenga un fiel reflejo en la composición del Congreso. La creación de la institución del acuerdo de Unión Civil y la despenalización de la interrupción voluntaria del embarazo en tres causales, ampliando los espacios de libertades, promueve la construcción de un país respetuoso de la diversidad y reconoce los derechos de las mujeres. Y además inició un proceso de diálogo ciudadano para sentar las bases de una nueva Constitución lo cual resulta imprescindible para construir una plena democracia con instituciones políticas a la altura de las demandas ciudadanas.

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Capítulo V. A modo de cierre

En política siempre hay claros y oscuros. Sólo el tiempo y la historia permiten identificar con nitidez los legados, es decir aquellos resultados que perduran y que realmente generan un punto de inflexión en los procesos sociales, económicos y políticos. Más allá de los escándalos cotidianos, de las promesas incumplidas o de las contrariedades en la conducción política, el Chile postdictadura presenta cambios sustanciales y elementos claves que sin duda marcarán el futuro. En este contexto sin duda que el rol de Michelle Bachelet será juzgado como de principal relevancia. El objetivo de este libro no es revisar detalladamente todas las aristas de su vida, su paso por la administración pública o incluso su rol en los organismos internacionales. Por el contrario, nos hemos tomado la libertad de identificar los temas donde su participación ha generado un claro clivaje entre lo que quedará como el pasado y la definición de un futuro diferente. Es así como hemos dedicado una buena parte del libro a discutir sus políticas sociales y de derechos humanos, sus políticas hacia la mujer y hacia el perfeccionamiento de la democracia en Chile, y también analizamos su trayectoria política y sus desafíos. En estas temáticas el legado de Bachelet será sin duda revisado y recono-

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cido una vez que las disputas políticas coyunturales se disipen. En cuanto a su vida política, acentuamos su dedicación al socialismo desde sus años en la Escuela de Medicina, su pasada por Alemania Oriental, y su rápida y única carrera política después de su regreso a Chile con el retorno de la democracia. Es especialmente importante hacer notar que Michelle Bachelet no sólo se destacó en el área de salud, sino también en el área de Defensa nacional, lo que la llevó a ser la primera mujer Ministra de Defensa en la historia del país y de América Latina. Además, ha sido la primera mujer Presidenta de Chile y la primera en América Latina que asume como jefa de Estado sin estar ligada a un Presidente previo por lazo de familia o matrimonio. En definitiva, el ser la primera rompe el monopolio de los hombres en estos cargos públicos, y se espera que en un futuro cercano muchas mujeres en Chile y el mundo puedan acceder a puestos de poder y toma de decisiones. En el área de derechos humanos destacamos sus esfuerzos por expandir la labor del Estado en la identificación de víctimas de la dictadura y también por apoyar los esfuerzos por determinar quiénes fueron víctimas de tortura y detención ilegitima. La creación de nuevas organizaciones dentro del gobierno y nuevos planes dedicados a la aplicación de políticas de derechos humanos no sólo durante sus gobiernos sino también en el futuro, fue destacada en el capítulo sobre esta materia. La construcción del Museo de la 118


Memoria y memoriales a través de todo el país para recordar los hechos y las víctimas de la dictadura de Pinochet fue también analizada. Está claro que estas políticas significaron un gran avance hacia el descubrimiento de la verdad de las atrocidades acaecidas en Chile durante ese período. La labor de la Presidenta Bachelet en el área de políticas sociales fue extensa y abarcó múltiples esfuerzos, incluyendo reformas al sistema de pensiones, expansión del Plan AUGE y una serie de políticas específicas como Chile Crece Contigo y otras dedicadas a mejorar el acceso a la salud y a la educación de aquellos con menos recursos. En el área de pensiones destacamos la necesidad de reformar el sistema creado en 1980 y la reforma del año 2008 que creo la Pensión Básica Solidaria, sin embargo, esfuerzos para reformar las pensiones durante la segunda administración no resultaron en una nueva legislación. En el área de salud, el programa AUGE fue expandido en términos de las enfermedades cubiertas y la expansión de clínicas de atención primaria. Otras políticas, como Chile Crece Contigo, también han tenido un impacto muy positivo ya que proveen atención de salud y educación temprana a niños de manera universal en el sistema público. No cabe duda que aun cuando falta mucho por hacer, en términos de mejoramiento de la atención pública en estas materias un avance importante. Bachelet es ante todo una mujer en política. Una mujer en un país donde los hombres definieron, organizaron y lideraron los espacios públicos, así como 119


los políticos partidarios por muchos años. En un país donde todavía la participación femenina en el mundo laboral es de las más bajas de la región y donde los costos sociales e incluso familiares por tener liderazgo son evidentes. Hacer política feminista posiblemente no estuvo en las ambiciones personales de la Presidenta cuando iniciaba su vida en el exilio o cuando realizaba labores de asistencia a familiares de detenidos desaparecidos; sin embargo, su principal legado se vincula con la apertura de un espacio difícil, complejo pero desafiante para miles de mujeres que vivirán en un país marcadamente distinto. Los desafíos son múltiples y posiblemente ninguna de las señales que consideramos claves para evidenciar una transformación son incambiables. Empero, está en manos de nuevas generaciones enfrentar el proceso de transformación que la sociedad chilena defina como prioritarios. Estamos seguras que muchas de ellas se vincularán con los elementos descritos en este libro como aportes sustanciales de Michelle Bachelet. Este texto ha sido escrito entre Chile y Estados Unidos, con miradas disciplinares diversas y con experiencias de vidas marcadas por la migración, el ejercicio de la docencia y la investigación, pero también por la experiencia de políticas públicas. Hemos contado con el apoyo invaluable de Jennifer Morgado Mancilla, quien pacientemente ha colaborado y asegurado que éste sea un libro riguroso. Todos los errores y omisiones son nuestra responsabilidad o mejor dicho responden a la decisión de instalar en el debate lo sus120


tancial, alejándose de los detalles que quedarán como parte del anecdotario político. En el momento que escribimos este libro Bachelet sigue su camino de trabajo, ahora como Alta Comisionada de Derechos Humanos de Naciones Unidas, en un planeta marcado por la crisis del multilateralismo y el desarrollo de múltiples procesos de violencia y violación de derechos. Si bien Bachelet posiblemente ha cumplido su periodo de liderazgo político en Chile múltiples son las voces que intentaron traerla al debate interno con aspiraciones muy diversas. Sin embargo, por varios años más se la encontrará en espacios clave a nivel mundial donde continuará desarrollando aquellos temas que siempre le han sido prioritarios.

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Listado de acrónimos

AFP: Administradora de Fondos de Pensiones ANEF: Agrupación Nacional de Empleados Fiscales AUGE: Acceso Universal a Garantías Explícitas CASEN: Encuesta de Caracterización Socioeconómica Nacional CECOF: Centros Comunitarios de Salud Familiar CEP: Centro Estudios Públicos CESFAM: Centro de Salud Familiar CIPD: Comisión Internacional sobre Personas Desaparecidas CUT: Central Unitaria de Trabajadores CVR: Comisión de Verdad y Reconciliación DINA: Dirección Nacional de Inteligencia FONASA: Fondo Nacional de Salud FOSIS: Fondo de Solidaridad e Inversión Social GES: Garantías Explícitas en Salud INDH: Instituto Nacional de Derechos Humanos INJUV: Instituto Nacional de la Juventud ISAPRE: Instituciones de Salud Previsional JS: Juventud Socialista MINVU: Ministerio de Vivienda y Urbanismo OCDE: Organización de Desarrollo Económico y Social ONG: Organización No Gubernamental

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ONU: Organización de las Naciones Unidas PBS: Pensión Básica Solidaria PIB: Producto Interno Bruto PNB: Producto Nacional Bruto PRAIS: Programa de Reparación y Atención Integral de Salud SENAME: Servicio Nacional de Menores SENCE: Servicio Nacional de Capacitación y Empleo SERNAM: Servicio Nacional de la Mujer SERVEL: Servicio Electoral de Chile SML: Servicio Médico Legal UNESCO: Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura VIF: Violencia Intra Familiar

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Este libro fue posible gracias al apoyo de la Universidad de Santiago de Chile a través de la Vicerrectoría de Vinculación con el Medio. En la presente edición trabajó el equipo completo de Editorial Usach: Director Galo Ghigliotto Equipo editorial Andrea Meza (diagramación y diseño) Loreto Melendes (corrección) Daniela Escobar (diseño de portada) Consuelo Olguín (prensa y RRSS) Equipo administrativo Martín Angulo (jefe administrativo) Claudia Gamboa (secretaria) Javier Solís (ventas) Aldo Opazo (asistente de ventas) Mauricio Valenzuela (asistente administrativo)


Profile for Editorial USACH

Michelle Bachelet. Una mujer política  

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