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Maria João Militão Ferreira (PhD) é Professora Auxiliar do Instituto Superior de Ciências Sociais e Políticas da Universidade de Lisboa. As suas áreas de investigação compreendem o pós-estruturalismo, as políticas, discursos e práticas da segurança internacional, a análise discursiva, as políticas e discursos no campo dos fluxos migratórios internacionais, bem como a articulação entre trauma e memória. É autora de vários artigos publicados em revistas internacionais indexadas da especialidade, de manuais universitários bem como de vários capítulos de obras publicadas por editoras de referência.

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Maria João Militão Ferreira A União Europeia e as Dinâmicas da Europeização

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ste livro tem como objetivo estimular a discussão sobre questões estruturantes da integração europeia e, em particular, sobre as dinâmicas da europeização e da transformação dos sistemas políticos dos estados-membros. O manual está organizado em cinco capítulos que abordam o sistema político e institucional da União Europeia, a sua vocação e carácter distintivo enquanto organização internacional, os seus princípios jurídico-políticos fundamentais, a sua evolução histórica, as dinâmicas inerentes ao processo de europeização das políticas públicas à escala europeia, bem como os desafios da teorização da União Europeia enquanto objeto de estudo académico. Pretende-se constituir um enquadramento introdutório à discussão sobre a natureza e evolução do projeto europeu, assumindo ser a União Europeia uma das mais complexas construções políticas contemporâneas. Tal complexidade obriga a reconhecer a natureza particularmente contenciosa da União Europeia enquanto entidade política, bem como a necessidade de estudar em profundidade as formas através das quais a União transforma os sistemas políticos, processos de decisão e políticas públicas dos estados-membros e de que formas estes podem responder ao impacto da transferência de modelos de regulação das políticas públicas.

A União Europeia e as Dinâmicas da Europeização Uma Abordagem Introdutória

Maria João Militão Ferreira

Instituto Superior de Ciências Sociais e Políticas Universidade de Lisboa

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Maria João Militão Ferreira

A União Europeia e as Dinâmicas da Europeização Uma Abordagem Introdutória

Instituto Superior de Ciências Sociais e Políticas Universidade de Lisboa 2016

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Ficha Técnica Título: A União Europeia e as Dinâmicas da Europeização Coleção Manuais Pedagógicos  Editor: © ISCSP – Instituto Superior de Ciências Sociais e Políticas Rua Almerindo Lessa, Polo Universitário do Alto da Ajuda 1300-663 Lisboa www.iscsp.ulisboa.pt Autor: Maria João Militão Ferreira Impressão: Manuel Barbosa & Filhos, Lda. Depósito Legal n.º 415318/16 ISBN 978-989-646-112-6 Tiragem: 1000 exemplares Setembro de 2016

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Índice Introdução. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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Capítulo 1 A União Europeia enquanto organização internacional

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1.1 A especificidade do sistema político-institucional da UE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14

Capítulo 2 A evolução da União Europeia

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2.1  Do Tratado de Roma ao Tratado de Maastricht. . . . . . . 26 2.2  Do Tratado de Maastricht ao Tratado de Lisboa. . . . . . 32

Capítulo 3 Os princípios fundamentais do sistema político europeu

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3.1 O princípio democrático e a sua dupla importância no seio da UE. . . . . . . . . . . . . . 49

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3.2 O(s) regime(s) de direitos humanos na União Europeia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 54 3.3 O princípio da não discriminação em razão da nacionalidade . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 58 3.4 Os princípios da igualdade entre os estados-membros, da legalidade e do equilíbrio institucional. . . . . . . . . . . . . 60 3.5 Os princípios das competências por atribuição, da proporcionalidade e da subsidiariedade. . . . . . . . . . . . 64

Capítulo 4 O processo político da construção europeia

77

4.1  O conceito de europeização. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 78 4.2  O conceito extenso de europeização . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 81 4.3  O conceito restrito de europeização. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 85 4.3.1 A transferência vertical e a transferência horizontal de políticas . . . . . . . . . . . . . 89 4.4 A europeização dos sistemas políticos dos estados-membros. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 94 4.5 A taxonomia sistémica do processo de europeização. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 100 4.6 Convergência e divergência no contexto europeu . . . . 106 4.7 Os fatores mediadores do impacto da europeização . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 109

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Capítulo 5 A análise do processo de europeização

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5.1 O neo-funcionalismo: regulação e ramificação técnica. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 126 5.2 O institucionalismo sociológico: Europa, fronteiras e ordem política . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 132

Bibliografia Geral. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 141

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Introdução

Esta obra tem como objetivo estimular a discussão sobre questões estruturantes da integração europeia e, em particular, sobre as dinâmicas da europeização e da transformação dos sistemas políticos dos estados-membros. Destina-se, em particular, a constituir um manual pedagógico para os alunos que frequentem unidades curriculares associadas ao estudo do projeto europeu, designadamente e no âmbito do Instituto Superior de Ciências Sociais e Políticas / Universidade de Lisboa, as unidades curriculares de Administração e Políticas da União Europeia e de Projeto Europeu. A obra está organizada em cinco capítulos que abordam o sistema político e institucional da União Europeia, a sua vocação e carácter distintivo enquanto organização internacional, os seus princípios jurídico-políticos fundamentais, a sua evolução histórica, as dinâmicas inerentes ao processo de europeização das políticas públicas à escala europeia e os desafios da teorização da União Europeia enquanto objeto de estudo académico. O primeiro capítulo aborda de que forma a União Europeia pode ser considerada como uma organização internacional, cuja complexidade advém das particularidades do seu sistema institucional e de repartição

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de competências. Os objetivos do capítulo são diversos, embora interdependentes, nomeadamente, discutir as características da União Europeia enquanto organização internacional atípica, compreender os elementos que diferenciam a União Europeia de outras organizações internacionais, debater a natureza político-jurídica da União Europeia, tentar estabelecer uma articulação entre os objetivos da União Europeia e o seu quadro institucional e propiciar uma reflexão sobre os fundamentos do sistema político europeu. O segundo capítulo tenta traçar a evolução histórica do projeto europeu desde a segunda metade do século XX até à contemporaneidade. O capítulo aborda, através de uma perspectiva crítica, a evolução histórica da União Europeia discutindo as questões metodológicas atinentes ao estudo da evolução do projeto europeu e debatendo os grandes marcos históricos estruturantes do mesmo na segunda metade do século XX. O capítulo discute as dinâmicas do aprofundamento e do alargamento da integração europeia, a importância do Tratado de Maastricht para o processo da integração europeia, bem como a tentativa de constitucionalização do projeto europeu. Finalmente, tentou proceder-se à enunciação e discussão das inovações dos Tratados de Amesterdão e de Nice e, em particular, do Tratado de Lisboa. O terceiro capítulo é dedicado à sensível questão dos princípios fundamentais do sistema político europeu. Considerando tal sistema como particularmente complexo e contestado, o capítulo explora a importância do princípio do respeito pela democracia e pelo estado de direito para o património ontológico da União Europeia e para a economia do seu funcionamento, a relação entre os vários regimes de direitos humanos coexistentes no espaço europeu, o significado do princípio da não discriminação em razão da nacionalidade, a relevância dos princípios da igualdade entre os estados-membros, da legalidade e do equilíbrio institucional, bem como o carácter fundamental dos princípios das competências por atribuição, da proporcionalidade e da subsidiariedade para a delimitação das competências entre a União e os seus estados-membros. O quarto capítulo pretende constituir um enquadramento introdutório à discussão sobre a natureza da União Europeia enquanto sistema de-

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Introdução

finidor de políticas públicas à escala europeia. Assumindo ser a União Europeia uma das mais complexas construções políticas contemporâneas e reconhecendo a natureza particularmente contenciosa da União Europeia enquanto entidade política, impõe-se estudar em profundidade as formas através das quais a União transforma os sistemas políticos, processos de decisão e políticas públicas dos estados-membros e de que formas estes podem responder ao impacto da transferência de modelos de regulação das políticas públicas. Neste sentido, o capítulo pretende discutir o conceito de europeização, na sua acepção extensa e na sua acepção restrita, debater o processo de transferência vertical de políticas, articulando-o com os conceitos de integração positiva, integração negativa, pressão adaptacional, alteração das estruturas domésticas de oportunidade e competição regulatória, bem como discutir o processo de transferência horizontal de políticas, articulando-o com os conceitos de integração base e de convergência normativa. O capítulo assume ainda como objetivos, analisar a europeização dos sistemas políticos dos estados-membros, estabelecendo uma taxonomia sistémica do processo de europeização e enquadrar a resposta dos estados-membros ao processo de europeização evidenciando os fatores mediadores do impacto da mesma. Finalmente, o último capítulo é dedicado à análise, fundamentalmente teórica, do processo da integração europeia. Em particular, o capítulo tenta discutir a União Europeia enquanto objeto de estudo debatendo, criticamente, as bases ontológicas e epistemológicas dos institucionalismos racionalista, histórico e sociológico. O capítulo concede especial importância ao neo-funcionalismo e às suas variantes como materializações do institucionalismo histórico e às abordagens sociológicas à construção europeia.

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Objetivos do capítulo Discutir as características da União Europeia enquanto organização internacional atípica. Compreender os elementos que diferenciam a União Europeia de outras organizações internacionais. Debater a natureza político-jurídica da União Europeia Estabelecer uma articulação entre os objetivos da União Europeia e o seu quadro institucional. Propiciar uma reflexão sobre os fundamentos do sistema político europeu.

Síntese dos temas abordados A especificidade do sistema político-institucional da UE Os objetivos da União Europeia As características do direito da União Europeia O quadro institucional da União Europeia O sistema político europeu

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Capítulo 1 A União Europeia enquanto organização internacional

A União Europeia é uma organização internacional com características que a tornam única no contexto das demais organizações internacionais (Staab, 2013:21). O artigo 1.º do Tratado da União Europeia declara que a União Europeia (UE) tem como propósito institucionalizar a criação de uma verdadeira união entre os Europeus, sendo que tal objetivo é concretizado através da atribuição de competências às estruturas político-jurídicas que constituem a União 1 (Craig, de Búrca, 2015:73). Foi em nome de tal propósito que a UE foi dotada de um conjunto de características que a tornam singular (McCormick, Olsen, 2014:16). No plano formal, a União Europeia é uma organização internacional atípica (McCormick, Olsen, 2014:xvi; Staab, 2013:x). Todavia, enquanto organização internacional, a sua estrutura jurídica revela elementos de intergovernamentalidade e de supranacionalidade, o que a transforma numa organização internacional hibrida (McCormick, Olsen, 2014.16; Staab, 2013:59). Tal carácter híbrido é visível no plano dos diferentes elementos que constituem a natureza da União, designadamente, os seus objetivos, a sua estrutura institucional, e ainda a sua estrutura político-jurídica (McCormick, Olsen, 2014:15; Staab, 2013:19; Cini, Borragán, 2010:3). 1 

Cfr. Artigo 1.º do Tratado da União Europeia.

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A União Europeia e as Dinâmicas da Europeização

1.1  A especificidade do sistema político-institucional da UE Os objetivos da União Europeia encontram-se definidos no artigo 3.º do Tratado da União Europeia. O artigo 3.º do Tratado da União Europeia elenca como objetivos fundamentais da União: 1. A promoção da paz, dos valores europeus e do “bem-estar” dos povos europeus; 2. A construção de um espaço de “Liberdade, Segurança e Justiça sem fronteiras internas” e onde esteja garantida a “livre circulação de pessoas” bem como o desenvolvimento de medidas de reforço do controlo das “fronteiras externas”, nomeadamente no campo da migração e controlo da criminalidade; 3. A institucionalização de um “mercado interno”; 4. A promoção da “coesão económica, social e territorial”; 5. O estabelecimento de uma “união económica e monetária”; 6. A adopção de políticas que permitam combater a “exclusão social” e a discriminação e promover a justiça e solidariedade sociais, bem como a igualdade de género e a “protecção dos direitos da criança” 2. Os objetivos estatuídos no Tratado da União Europeia, designadamente, os objetivos de estabelecimento de um mercado interno, de uma união económica e monetária e de um espaço de livre circulação de pessoas são objetivos que exigem a consensualização sobre políticas comuns que almejem à integração entre estados (Cini, Borragán, 2010:1-5; Staab, 2013:x). Os objetivos da União demonstram que esta não é uma organização internacional com simples objetivos de cooperação entre estados mas de construção de um sistema político coeso à escala europeia (McCormick, Olsen, 2014:16; Staab, 2013:5; Urwin, 2010:11). Tal construção exige a derrogação 2 

Cfr. Artigo 3.º do Tratado da União Europeia.

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de competências dos estados para a União, bem como a transformação dos sistemas políticos nacionais (Staab, 2013:x). A soberania dos estados-membros é transformada dado que a União depende da transferência de competências governativas (McCormick, Olsen, 2014:19; Staab, 2013:x). O artigo 1.º do Tratado da União Europeia estatui a importância fundamental do princípio das competências por atribuição para a economia normativa da União quando refere que “[p]elo presente Tratado, as ALTAS PARTES CONTRATANTES instituem entre si uma UNIÃO EUROPEIA, adiante designada por ‘União’, à qual os estados-membros atribuem competências para atingirem os seus objetivos comuns” 3. Assim, a primeira característica que distingue a União Europeia das restantes organizações internacionais é o facto de os seus objetivos não serem alcançáveis através de simples relações de cooperação, mas requererem o estabelecimento de políticas de integração entre os estados-membros (McCormick, Olsen, 2014:31; Staab, 2013;x). A estrutura institucional da União Europeia reflete a necessidade de estabelecimento de tais políticas de integração (Piattoni, 2015:3-27). Em concordância com o objetivo de promover a integração política entre os estados-membros, definida no Tratado da União Europeia como “uma união cada vez mais estreita entre os povos da Europa” 4, o sistema institucional da União foi pensado com o intuito de facilitar a consensualização e a implementação de políticas comuns (Staab, 2013:3; McCormick, Olsen, 2014:217-238). É neste contexto que a estrutura institucional da União Europeia inclui órgãos integrados não intergovernamentais com competências consideráveis no âmbito da implementação do direito da União Europeia (McCormick, Olsen, 2014:16; Staab, 2013:4). Se nas organizações intergovernamentais clássicas os órgãos integrados têm predominantemente funções administrativas, na União Europeia os órgãos não intergovernamentais, nomeadamente a Comissão Europeia e o Parlamento Europeu, possuem funções políticas claras (Staab, 2013:22). O Parlamento Europeu possui funções legislativas em regime de codecisão com o Conselho (Staab, 3  4 

Cfr. Artigo 1.º do Tratado da União Europeia. Cfr. Artigo 1.º do Tratado da União Europeia.

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2013:28). O artigo 14.º do Tratado da União Europeia consagra que, para além da função legislativa e orçamental, o Parlamento “exerce funções de controlo político e funções consultivas” 5. A Comissão Europeia é descrita no artigo 17.º do Tratado da União Europeia como o órgão responsável pela promoção do “interesse geral da União”, pela garantia da “aplicação dos Tratados” e do direito derivado (em cooperação com o Tribunal de Justiça da União Europeia), pela execução do orçamento e promoção de acordos interinstitucionais 6. O mesmo artigo concede à Comissão funções de “execução”, “coordenação” e “gestão” e ainda funções de “representação externa” em áreas não cobertas pela Política Externa e de Segurança Comum 7. A natureza das competências atribuídas aos órgãos integrados constitui o segundo fator que conduz a literatura a arguir pela originalidade do projeto europeu, tal como este se encontra traduzido na organização internacional designada pelos seus estados-membros como União Europeia (McCormick, Olsen, 2014:15; Staab, 2013:ix). O papel fundamental desempenhado pelos órgãos integrados demonstra a essência sui generis da estrutura político-jurídica da União Europeia (Campos, Campos, Pereira, 2014:253). Para concretizar os objetivos que implicam uma integração política entre estados, as instituições europeias foram enquadrados por um sistema jurídico-político particular (Piatonni, 2015:3-28). A primeira característica distintiva de tal sistema diz respeito aos mecanismos de votação no contexto das instituições europeias (McCormick, Olsen, 2014:121). As sucessivas revisões do direito originário têm generalizado as votações por maiorias, simples ou qualificadas, e têm reservado a exigência da unanimidade para áreas excepcionais, nomeadamente a área da política externa e da defesa (McCormick, Olsen, 2014:303; Staab, 2013:155). Note-se que o artigo 16.º do Tratado da União Europeia consagra que o “Conselho delibera por maioria qualificada, salvo disposição em contrário dos Tratados” 8. Cfr. Artigo 14.º do Tratado da União Europeia. Cfr. Artigo 17.º do Tratado da União Europeia. 7  Cfr. Artigo 17.º do Tratado da União Europeia. 8  Cfr. Artigo 16.º do Tratado da União Europeia. 5  6 

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A segunda característica concerne à natureza dos atos jurídicos aprovados no seio da União (Staab, 2013; Campos, Campos, Pereira, 2014:311). Quando um ato legislativo é aprovado torna-se vinculativo para os estados-membros (McCormick, Olsen, 2014:112). O artigo 289.º do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia estatui que o “processo legislativo ordinário” da União se concretiza na “adoção de um regulamento, de uma diretiva ou de uma decisão” através da associação entre o Parlamento Europeu e o Conselho “sob proposta da Comissão” 9. O mesmo artigo define a figura do “processo legislativo especial” como a adoção de um ato legislativo pelo Parlamento com a participação do Conselho ou pelo Conselho com a “participação” do Parlamento 10. Os atos jurídicos concretizados por um processo legislativo constituem “atos legislativos” 11. O artigo 291.º do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia consagra que os estados-membros devem tomar todas as “medidas de direito interno necessárias à execução dos atos juridicamente vinculativos da União” 12. Tal artigo constitui a base do “federalismo jurídico comunitário”, ou seja, da natureza supranacional da estrutura jurídica da União Europeia (Campos, Campos, Pereira, 2014:361; Craig, de Búrca, 2015:101; de Witte, 2014:185). De facto, o direito da União Europeia é único no contexto do direito internacional (Craig, de Búrca, 2015:16; de Witte:184; Campos, Campos, Pereira, 2014:253-261). A especificidade e, fundamentalmente, a autonomia do direito da União Europeia face ao direito internacional deriva de diferentes fatores (Campos, Campos, Pereira, 2014:260,261; de Witte, 2014:184). Os fins servidos pelo direito da União Europeia são únicos no contexto do direito internacional, dado que os objetivos a que a União Europeia se propõe, e que acima descrevemos, são muito vastos mas, simultaneamente, muito específicos 13 (de Witte, 2014:184). Para cumprir objetivos tão complexos, o direito da União teve de ser dotado de um conjunto de garantias

Cfr. Artigo 289.º do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia. Cfr. Artigo 289.º do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia. 11  Cfr. Artigo 289.º do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia. 12  Cfr. Artigo 291.º do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia. 13  Cfr. Artigo 3.º do Tratado da União Europeia. 9 

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de implementação muito específicas (Gorjão Henriques, 2014:403-485; de Witte, 2014:184). O quadro institucional e os mecanismos de expressão da vontade da União são, igualmente, muito mais complexos do que os seus equivalentes nas restantes organizações internacionais (Barnard, Peers, 2014:4; Craig, de Búrca, 2015:46). Os atos jurídicos definidos pelo artigo 288.º do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, designadamente, os regulamentos, as diretivas e as decisões, não encontram paralelo no demais direito internacional (de Witte, 2014:184; Campos, Campos, Pereira, 2014:311-312). Tais atos definem e expressam a vontade jurídica da União Europeia capacitando-a por relação com a vontade dos estados-membros (Campos, Campos, Pereira, 2014:311-312; de Witte, 2014:185). Tome-se, a título de exemplo, a força regulatória da figura do regulamento da União Europeia que possui “carácter geral”, é “obrigatório em todos os seus elementos” e “diretamente aplicável em todos os estados-membros” 14 (Craig, de Búrca, 2015:105; Campos, Campos, Pereira, 2014:313). Já as diretivas, se deixam ao estado-membro a competência quanto “à forma e aos meios” de transposição, são vinculativas quanto aos resultados 15 (Craig, de Búrca, 2015:106; Campos, Campos, Pereira, 2014:325). Os meios de garantia jurisdicional do direito da União foram pensados no sentido da aplicação efetiva, e eventualmente coerciva, do direito da UE (Ribeiro, 1996; de Witte, 2014:185). O Tribunal de Justiça da União Europeia tem competências 16 e características que o diferenciam dos restantes tribunais internacionais, nomeadamente, no que concerne à autonomia da sua jurisdição face aos estados-membros (de Witte, 2014:185,187). Note-se, neste quadro, a importância da figura processual do reenvio prejudicial para o Tribunal de Justiça da União Europeia que se encontra ao dispor dos tribunais nacionais no âmbito da interpretação do direito da União Europeia e que, nos casos destes últimos serem tribunais cujas decisões não sejam passíveis de recurso judicial previsto no direito interno, deixa de ser uma faculdade passando a ser uma obrigação das instâncias jurisdicioCfr. Artigo 288.º do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia. Cfr. Artigo 288.º do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia. 16  Cfr. Artigo 256.º, 258.º, 259.º e 260.º do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia. 14  15 

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1.  A União Europeia Enquanto Organização Internacional

nais dos estados-membros 17. A figura do reenvio prejudicial é essencial não só no estabelecimento do Tribunal de Justiça da União Europeia como a autoridade jurisdicional máxima e exclusiva na interpretação do direito da UE, mas também na garantia da aplicação uniforme do direito da União Europeia em todos os estados-membros (Gorjão Henriques, 2014:382-385; Campos, Campos, Pereira, 2014:421-445). De salientar ainda a importância dos princípios da aplicabilidade direta e do efeito direto que consagram, e respectivamente, que o direito da União é direta e imediatamente aplicável nas ordens jurídicas dos estados-membros (Campos, Campos, Pereira, 2014:363-383) e que, se cumprirem com certas condições, as normas de direito da União Europeia podem ser invocadas no âmbito de processos contenciosos (Gorjão Henriques, 2014:344350). Note-se que tal possibilidade de invocação do direito da União Europeia capacita os particulares 18 por relação com os estados-membros e as instituições europeias (Ribeiro, 1996). O artigo 263.º do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia consagra que “qualquer pessoa singular e colectiva” pode interpor recurso “contra os atos de que seja destinatária ou que lhe digam direta e individualmente respeito” 19. Finalmente, o direito da União Europeia prima sobre o direito interno dos estados-membros 20, o que significa que, em face de eventual conflito jurisdicional, é a norma de direito da União Europeia que deve ser considerada e não a norma nacional 21, sendo que esta se “desaplica” no caso concreto em que ocorre a concorrência de normas (Craig, de Búrca, 2015:256, Gorjão Henriques, 2014:353). No que respeita ao direito ordinário e infraconstitucional dos estados-membros, o princípio do primado do direito da União Europeia é geralmente aceite pelas instâncias jurisdicionais nacionais (Craig, de Búrca, 2015:256; Gorjão Henriques, 2014:353). Todavia, no Cfr. Artigo 267.º do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia. Cfr. Judgment of the Court of 5 February 1963. – NV Algemene Transport – en Expeditie Onderneming van Gend & Loos vs. Netherlands Inland Revenue Administration. Reference for a preliminary ruling: Tariefcommissie – Pays-Bas. Case 26-62. 19  Cfr. Artigo 263.º do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia. 20  Cfr. Judgment of the Court of 15 July 1964. – Flaminio Costa vs. E.N.E.L. – Reference for a preliminary ruling: Giudice conciliatore di Milano – Italy. Case 6/64. 21  Cfr. Declaração n.º 17 sobre o primado do direito comunitário. 17  18 

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A União Europeia e as Dinâmicas da Europeização

que concerne ao direito constitucional, o quadro de aplicação do princípio do primado torna-se mais complexo (Craig, de Búrca, 2015:297; Gorjão Henriques, 2014:355). Com efeito, persistem dúvidas sobre a eventual prevalência do direito da UE por relação com o direito de ordem constitucional dos estados-membros (Gorjão Henriques, 2014:355). Acresce que a indefinição da natureza política da União inviabiliza uma resposta clara sobre a legitimidade do primado do direito da UE sobre o direito constitucional dos estados-membros que permanecem como entidades unitárias e soberanas (Craig, de Búrca, 2015:297; Gorjão Henriques, 2014:355). Neste contexto, compreende-se porque persistem dúvidas sobre a relação entre o direito da União e o direito constitucional dos estados-membros (Craig, de Búrca, 2015:256-299;Gorjão Henriques, 2014:355).

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1.  A União Europeia Enquanto Organização Internacional

Leituras complementares Sobre a natureza político-jurídica da União Europeia Cini, M., Borragan, N. (2013). Introduction. In M. Cini, N.Borragan (eds). European Union Politics. Oxford: Oxford University Press, 1-7. McCormick, J., Olsen, J. (2014). The European Union: Politics and Policies. Boulder, CO.: Westview Press. Staab, A. (2013). The European Union Explained. 3ª edição. Indianapolis: Indiana University Press.

Sobre as características do direito da União Europeia Barnard, C., Peers, S. (2014). Introduction. In C. Barnard, S. Peers (eds.). European Union Law. Oxford: Oxford University Press, 1-8. Craig, P., de Búrca, G. (2015). EU Law: Text, Cases and Materials. Oxford: Oxford University Press. Campos, J. M, Campos, J. L. M., Pereira, A. P. (2014). Manual de Direito Europeu. 7.ª edição. Coimbra: Coimbra Editora. Gorjão Henriques, M. (2014). Direito da União. 7.ª edição. Coimbra: Almedina.

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A União Europeia e as Dinâmicas da Europeização

Bibliografia Barnard, C., Peers, S. (2014). Introduction. In C.Barnard, S. Peers (eds.). European Union Law. Oxford: Oxford University Press, 1-8. Craig, P., de Búrca, G. (2015). EU Law: Text, Cases and Materials. Oxford: Oxford University Press. Campos, J. M, Campos, J. L. M., Pereira, A. P. (2014). Manual de Direito Europeu. 7.ª edição. Coimbra: Coimbra Editora. Cini, M., Borragan, N. (2013). Introduction. In M. Cini, N.Borragan (eds). European Union Politics. Oxford: Oxford University Press, 1-7. De Witte, B. (2014). “EU Law: Is it International Law?” In C. Barnard, S. Peers (eds). European Union Law, Oxford, Oxford University Press, 174-195. Gorjão Henriques, M. (2014). Direito da União. 7.ª edição. Coimbra: Almedina. McCormick, J., Olsen, J. (2014). The European Union: Politics and Policies. Boulder, CO.: Westview Press. Piatonni, S. (2015). The European Union: Legitimating Values, Democratic Principlesand Institutional Architectures. In S. Piatonni (ed.), The European Union. Democratic Principles and Institutional Architectures in Times of Crisis. Oxford: Oxford University Press. Ribeiro, M. C. C. M. (1996). Da Responsabilidade do Estado pela Violação do Direito Comunitário. Coimbra: Almedina. Staab, A. (2013). The European Union Explained. 3.ª edição. Indianapolis: Indiana University Press. Urwin, D. (2013). The European Community from 1945 to 1985. In M. Cini, N. Borragan (eds). European Union Politics. Oxford: Oxford University Press, 8-25.

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Branca

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A União Europeia e as Dinâmicas da Europeização

Objetivos do capítulo Compreender a evolução histórica da União Europeia. Discutir as questões metodológicas atinentes ao estudo da evolução do projeto europeu. Debater os grandes marcos históricos estruturantes do projeto europeu na segunda metade do século XX. Compreender as dinâmicas do aprofundamento e alargamento da integração europeia. Discutir a importância do Tratado de Maastricht para o processo da integração europeia. Debater a tentativa de constitucionalização do projeto europeu. Enunciar as inovações dos Tratados de Amesterdão, Nice e Lisboa.

Síntese dos temas abordados A evolução histórica da integração europeia desde a segunda metade do século XX As consequências da bipolaridade estratégica para o projeto europeu A politização da integração europeia na década de 1990 O processo de constitucionalização do projeto europeu O significado histórico dos Tratados de Maastricht, Amesterdão, Nice e Lisboa

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Capítulo 2 A Evolução da União Europeia

O estudo da evolução do processo de integração europeia permite-nos discutir dois elementos fundamentais, a saber, a mais-valia que resulta de uma análise histórica da construção europeia, bem como o valor das teorias que tentam explicar o sentido da mesma construção (Rasmussen, 2010). Uma análise histórica da construção europeia permite-nos perspetivar a União como o resultado de decisões políticas contextuais e das respostas que os decisores políticos europeus foram dando aos desafios impostos pela evolução do contexto internacional (ver Quadro 1; ver Craig, de Búrca, 2015:10), pela reação da opinião pública europeia à evolução da integração europeia e ainda pelas divergências ideológicas verificadas entre os próprios estados-membros (Rasmussen, 2010; Kraus, 2008). Podemos, assim, enquadrar a importância que diversos fatores históricos contextuais, como o fim da confrontação bipolar, os diversos referendos realizados nos estados europeus sobre a integração europeia ou a relutância de Charles de Gaulle em agilizar os mecanismos de decisão comunitários, assumiram na evolução da construção europeia (Rasmussen, 2010; Kraus, 2008; Judt, 2005). A importância de tais fatores históricos contextuais demonstra a limitação de abordagens teóricas à integração europeia que assentem em hipóteses deterministas e lineares, nomeadamente o neo-funcionalismo e o intergovernamentalismo liberal (Rasmussen, 2010; Kraus, 2008). Tais abordagens 25

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teóricas negligenciam o carácter contingencial da construção europeia em favor de explicações causalistas que suspendem a volatilidade dos acontecimentos históricos (Christiansen et al., 2001; Rasmussen, 2010).

2.1  Do Tratado de Roma ao Tratado de Maastricht A primeira fase do processo de integração europeia ficou marcada pela entrada em vigor do Tratado de Roma em janeiro de 1958 (Kraus, 2008). A Comunidade Económica Europeia (CEE) pode ser considerada como a materialização possível dos ideais postulados pelo movimento federalista que, todavia, considerou a criação das Comunidades como um resultado aquém das suas expectativas (Kraus, 2008:3). Ao invés da criação dos “Estados Unidos da Europa”, foi constituída uma comunidade de seis estados: França, Itália, Bélgica, Luxemburgo, Holanda e República Federal Alemã (Craig, de Búrca, 2015:5). O Tratado de Roma previa a institucionalização de uma união aduaneira, de um processo de integração dos mercados em setores específicos e a harmonização de regulações em áreas como a agricultura, os transportes ou a política de concorrência (Kraus, 2008:3; Dinan, 2008). Apesar da criação da CEE ter ficado aquém das expectativas do movimento federalista, o nível de integração previsto pelo Tratado de Roma e, sobretudo, o desenvolvimento das suas disposições nas décadas seguintes vieram alterar o sistema político dos estados europeus (Kraus, 2008:3; McCormick, Olsen, 2014:25). Três fatores foram fundamentais na construção do enquadramento histórico-político que guiou o processo da construção europeia entre 1945 e 1980 (Kraus, 2008; Rasmussen, 2010; Judt, 2005). O primeiro fator respeita à necessidade de estabilizar o continente europeu depois da tragédia representada pela segunda guerra mundial e de assegurar a integração da Republica Federal Alemã (Rasmusssen, 2010). O movimento federalista europeu, próximo das principais elites políticas europeias, conseguiu reificar a ideia de que a construção de uma comunidade de segurança na Europa devia de ser precedida da edificação de uma comunidade de integração económica que vinculasse os estados, muito em particular a República Federal Alemã, a um sistema institucionalizado 26

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2.  A Evolução da União Europeia

de cooperação económica e que fosse assegurado pela condução em comum de setores económicos e securitários estratégicos (Kraus, 2008: 3). A fundação da Comunidade Europeia do Carvão e do Aço (CECA) já tinha consagrado a necessidade de superar as divisões políticas entre os estados europeus através da criação de uma autoridade com estrutura jurídica supranacional que pudesse coordenar a dinâmica económica de setores considerados como tácticos para a garantia da paz no continente europeu (Judt, 2005:158; Kraus, 2008). O segundo fator a considerar concerne, naturalmente, à emergência no período pós-1945 de um sistema de bipolaridade estratégica, cujo principal efeito ao nível do processo de integração europeia foi ter delimitado a Europa ocidental como a área geográfica da cooperação europeia e de ter conferido um carácter ideológico ao processo da construção europeia (Rasmussen, 2010; Craig, de Búrca, 2015:4). Para além disso, foram as características do processo histórico da confrontação bipolar que ditaram a inviabilidade do aprofundamento da integração europeia no que toca aos aspectos político-militares (McCormick, Olsen, 2014:44-46). A criação da Organização do Tratado do Atlântico Norte em 1949 e a inviabilização do projeto da Comunidade Europeia de Defesa em 1954 limitaram a construção europeia à dimensão económica sendo que tal limitação só seria superada, de facto, na década de 1990 com a entrada em vigor do Tratado de Maastricht e a consequente operacionalização da Política Externa e de Segurança Comum (Judt, 2005: 248, 249; Rasmussen, 2010). Apesar do desenvolvimento do projeto europeu ter ficado durante décadas confinado à dimensão económica, o facto dos estados da Europa ocidental terem desenvolvido sistemas político-económicos baseados no modelo do estado social constitui um importante elemento a ter em conta no estudo da evolução do processo da integração europeia (Kraus, 2008). Como escreve Peter Kraus, “a competição entre sistemas (ideológicos) permanece como um importante fator para a compreensão da peculiar combinação de economia de mercado e intervencionismo moderado que marcou a CEE na sua fase constitutiva” (Kraus, 2008:4). Finalmente, o terceiro fator diz respeito ao processo de convergência das prioridades de política económica dos estados-membros, designada27

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mente, à necessidade de potenciar o crescimento económico no continente europeu com o objetivo de financiar o modelo europeu do “estado-providência” e de reforçar a competitividade dos estados europeus no sistema internacional (McCormick, Olsen, 2014:39-44). A institucionalização do mercado comum fez decrescer os custos de transação e aumentar a bondade do processo de integração aos olhos dos agentes económicos – tal como o neo-funcionalismo de Ernst B. Haas previa — (Kraus, 2008:4). O desenvolvimento do processo de integração dos mercados entre os estados-membros da CEE coincidiu com um período de crescimento económico o que contribuiu, em particular entre as décadas de 1950 e de 1970, para a consolidação do modelo (ou modelos) europeu do estado social (Kraus, 2008; Nugent, 2010: 27-32). O gradual aprofundamento e alargamento da construção europeia devem-se à articulação entre crescimento económico, preservação da autonomia e soberania nacionais e acesso a um nível supranacional de resolução de problemas (Kraus, 2008: 4; Nugent, 2010:27-32). A partir de 1960, a dinâmica da integração europeia conheceu um período de estagnação fundamentalmente motivada pela determinação francesa (sob a Presidência de Charles de Gaulle) em impedir o aprofundamento da dimensão supranacional da CEE (Dinan, 2008; para uma análise crítica ver Judt, 2005). Em consequência, não se verificou uma ramificação entre o processo de construção do mercado comum e a eventual edificação de uma comunidade política a nível europeu (Dinan, 2008). Efetivamente, quando de Gaulle abandonou o poder em França, em abril de 1969, a CEE era economicamente forte mas fraca politicamente (Dinan, 2008:33) A Comissão Europeia e o Parlamento Europeu não disponham de capacidades institucionais consequentes e o processo decisional não permitia o aprofundamento da construção europeia (Dinan, 2008: 33). A adesão do Reino Unido tinha sido vetada por de Gaulle, em 1963 e em 1967, impedindo assim o alargamento da construção europeia (Nugent, 2010:16). Só posteriormente à Cimeira da Haia de 1969 e das adesões da Irlanda, Dinamarca e Reino Unido em 1973 é que a dinâmica institucional da integração europeia conheceu uma nova fase de transformação e aprofundamento (Kraus, 2006:5). Ao longo da década de 1970, o prestígio e capacidade institucionais da Comissão e do Parlamento Europeu foram crescendo (Dinan, 2008). A 28

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cooperação intergovernamental entre os chefes de estado e de governo dos estados-membros da CEE foi também sendo intensificada devido à emergência, a partir de 1975, do Conselho Europeu (Dinan, 2008). O Conselho Europeu rapidamente se transformou na principal fonte de orientação política da construção europeia (Dinan, 2008:34). O aprofundamento do processo europeu de integração culminou com a assinatura do Ato Único Europeu (AUE) em 1986 (Nugent, 2010: 51-55). O aprofundamento do projeto comunitário tinha como objetivo fundamental a afirmação da CEE como uma construção com ambições não só na área económica mas, igualmente, no campo político (Kraus, 2008). A persistência histórica da confrontação bipolar motivou o aprofundamento gradual da integração económica (Kraus, 2008). A adesão ao processo de integração dependeu da verificação de critérios direcionados para a garantia do estado de direito democrático e da adoção de políticas económicas congruentes com o modelo europeu de articulação entre a economia de mercado e o estado-previdência (Kraus, 2008:5). Daí a importância do lançamento em 1979 do Sistema Monetário Europeu (Craig, de Búrca, 2015:701-711). Neste sentido, o aprofundamento da experiência europeia constituiu uma peça estratégica fundamental no âmbito do desenvolvimento do conflito bipolar e da contenção da ameaça soviética na Europa (Kraus, 2008; Nugent, 2010:11). Todavia, e durante toda a década de 1980, o enquadramento económico da construção europeia foi fundamentalmente motivado pela consensualização sobre a necessidade de concretizar o objetivo do mercado interno (McCormick, Olsen, 2014: 238-256). Peter Kraus (2008:5) refere que o pendor tecnocrático do processo da construção europeia durante a década de 1980 se deve à inexistência de um forte movimento político europeísta similar ao que promoveu a emergência do projeto comunitário no período pós II Guerra Mundial. Efetivamente, depois da criação da Comunidade Económica Europeia, o desenvolvimento da construção europeia dependeu fundamentalmente de decisões tecnocráticas tomadas de forma relativamente afastada do espaço público dos estados-membros (Kraus, 2008: 5). Até à entrada em vigor do Tratado de Maastricht, e consequente emergência da União Europeia, a integração europeia não se assumia como 29

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uma questão contenciosa no seio das agendas políticas dos estados-membros (Kraus, 2008:4). A natureza tecnocrática do processo da integração europeia até à década de 1990 correspondeu, aliás, à visão defendida por Jean Monnet que arguiu a favor de um avanço silencioso e longe do escrutínio popular da construção europeia (Kraus, 2008). O processo de europeização das políticas públicas dos estados-membros resultou, assim, da consensualização entre as vontades das elites europeias bem como da complacência das sociedades civis dos estados-membros (Kraus, 2008). A progressiva derrogação de competências para o nível supranacional de decisão constituiu a solução preferencial para o aprofundamento da construção europeia, o que veio enfatizar a importância da dimensão jurídica do processo de integração (Kraus, 2008:5; Craig, de Búrca, 2015:28). Neste sentido, a complexificação do acervo comunitário e a crescente importância da Comissão Europeia e do Tribunal de Justiça no âmbito da integração europeia constituíram as faces mais visíveis da natureza tecnocrática da construção europeia (Craig, de Búrca, 2015:28). O AUE representa a primeira grande revisão do direito originário da então CEE e, entre outras inovações, consagrou a transição para a votação por maioria qualificada em importantes domínios de decisão e a institucionalização da Cooperação Política Europeia (CPE) (Nugent, 2010:54,55). A importância do AUE não se resume apenas à consagração da maioria qualificada ou à institucionalização da CPE (Nugent, 2010:54,55). O AUE definiu e calendarizou a concretização do mercado interno comunitário como um objetivo fundamental da construção europeia (Nugent, 2010:54,55). Efetivamente, no princípio da década de 1980, a CEE encontrava-se, enquanto projeto de integração económica, numa situação peculiar: já tinha ultrapassado a fase da mera união aduaneira mas ainda não podia ser considerada como um mercado comum pleno (Dinan, 2008: 35). A livre circulação dos fatores de produção entre os estados-membros era ainda obstruída por diversos fatores, maioritariamente de ordem técnica (Dinan, 2008). A necessidade de optimizar as relações comerciais entre os estados-membros e entre estes e os seus parceiros comerciais internacionais conduziu à necessidade de se aprofundar a integração económica europeia (Dinan, 2008). A prossecução do mercado interno inseriu-se assim 30

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numa estratégia de reforço da competitividade da economia europeia face ao processo de globalização (Dinan, 2008:35). Tal estratégia só foi possível através da confluência de vontades entre as instituições europeias – designadamente a Comissão Europeia –, os líderes dos estados-membros e os representantes das principais forças económicas europeias (Dinan, 2008:35). O AUE resulta da confluência de vontades entre os principais atores públicos e privados da construção europeia que, perante a necessidade de abrir um espaço institucional para a concretização do mercado interno consensualizaram na premência de agilizar o processo de decisão europeu e de aprofundar a construção europeia (Dinan, 2008:35; Nugent, 2010:54,55). Para além de consagrar o mercado interno como um dos objetivos fundamentais da construção europeia, o AUE deu um passo decisivo para a afirmação das políticas públicas europeias, nomeadamente, no campo das políticas de proteção do ambiente e no campo das políticas de desenvolvimento tecnológico (Dinan, 2008:35; Nugent, 2010:54,55). As políticas de coesão económico-social dentro do espaço comunitário, designadamente, no que concerne às políticas de desenvolvimento regional, foram igualmente fomentadas e arguidas como fundamentais para atenuar as disparidades de desenvolvimento económico entre os estados-membros, tendo em conta, e particularmente, os alargamentos aos estados do sul da Europa (Dinan, 2008:35). No plano institucional, e para além da já referida questão da maioria qualificada, o AUE reforçou as competências do Parlamento Europeu no âmbito do processo legislativo através da introdução do processo de coordenação (Dinan, 2008:35; Nugent, 2010:54,55). No campo da livre circulação de pessoas, a década de 1980 assistiu à assinatura do Acordo de Schengen (1985) entre a França, a Alemanha (RFA), a Bélgica, o Luxemburgo e a Holanda (McCormick, Olsen, 2014:243). O Acordo de Schengen foi consensualizado num contexto extracomunitário, só passando a fazer parte do direito originário a partir do Tratado de Amesterdão (Dinan, 2008:35; McCormick, Olsen, 2014:243). O AUE preparou o caminho para o Tratado de Maastricht, justamente considerado como o mais importante momento da construção europeia na década de 1990 (Dinan, 2008:35; Nugent, 2010:54,55).

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2.2  Do Tratado de Maastricht ao Tratado de Lisboa O Tratado de Maastricht representa o momento fundacional da integração política na Europa simbolizando a afirmação da dimensão política do processo da construção europeia (McCormick, Olsen, 2014:77). Tal afirmação tornou-se prioritária devido à articulação entre vários fatores. A realização do mercado interno e a institucionalização de novas políticas comuns consagradas pelo AUE exigiam o reforço da natureza política da construção europeia (Craig, de Búrca, 2015:16). Note-se ainda que a afirmação de uma nova união política levantou a questão da “projeção” internacional do projeto comunitário (Campos, Campos, Pereira, 2014:55). Finalmente, a questão da salvaguarda dos direitos dos cidadãos inseridos numa Comunidade de estados soberanos, designadamente no âmbito da concretização do mercado interno, impunha a clarificação da natureza da construção europeia (Craig, de Búrca, 2015:15; Campos, Campos, Pereira, 2014:55). Os efeitos cumulativos da articulação entre estes diferentes fatores conduziram à premência de redefinir, alargar e aprofundar os objetivos do processo de integração e de reconsiderar os instrumentos e os meios de carácter económico, financeiro, social, jurídico e institucional a utilizar para concretizar tais objetivos (Campos, Campos, Pereira, 2014:55; Nugent, 2010:55-58). A assunção de uma dimensão política explícita no âmbito da integração europeia acarretou uma consequência imediata: a politização das questões relativas à construção europeia (McCormick, Olsen, 2014:58). A criação da União Europeia contribuiu sobremaneira para o aprofundamento do debate sobre a natureza e o propósito da construção europeia (Dinan, 2008). Com efeito, e até ao Tratado de Maastricht, a predominância da abordagem tecnocrática ao processo da integração europeia conseguiu evitar a discussão sobre o futuro de uma eventual Europa política e, sobretudo, sobre o modelo de evolução da repartição de competências entre o centro de decisão supranacional e os estados-membros (Dinan, 2008). Note-se que a abordagem tecnocrática ao processo da construção europeia, defendida, designadamente, por Jean Monnet, é suportada por uma narrativa neo-funcionalista que argumenta sobre a natureza eminentemente utilitária da construção europeia (Dinan, 2008; McCormick, Ol32

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2.  A Evolução da União Europeia

sen, 2014:20). Tal significa que a legitimidade do processo de integração não assume um cariz fundacional e normativo mas puramente um cariz utilitário e relacionado com a promoção e difusão de bem-estar e de crescimento económico (Bigo, 2000; Huysmans, 2000; 2006). A legitimidade fundacional deriva de padrões axiológicos e normativos que requerem a consensualização prévia sobre os valores fundamentais de cada comunidade política (Bigo, 2000; Huysmans, 2000, 2006). A narrativa neo-funcionalista também reifica a ideia de que existe uma diferenciação essencial entre a decisão política e o conhecimento epistémico que suporta tal decisão e que, supostamente, pode ser considerado como axiologicamente neutro (Bigo, 2000; Huysmans, 2000, 2006). A par com os alargamentos das décadas de 1980 e de 1990, a criação da União Europeia significou o culminar do processo de reforma institucional iniciado no princípio da década de 1980 (Dinan, 2008; Craig, de Búrca, 2015:10-16). O Tratado de Maastricht é o produto de duas Conferências Intergovernamentais que trataram, e respectivamente, da União Económica e Monetária e da criação de uma união política à escala europeia (Dinan, 2008). O Tratado foi assinado em fevereiro de 1992 e entrou em vigor em novembro de 1993 depois de um processo sensível e espinhoso que acarretou processos de revisão constitucionais e a realização de referendos populares (Campos, Campos, Pereira, 2014: 55; McCormick, Olsen, 2014:76-92). O Tratado de Maastricht institucionalizou um objeto político complexo (Figura 1) composto por um pilar comunitário – a Comunidade Europeia – e por dois pilares intergovernamentais – a Política Externa e de Segurança Comum (PESC) e o pilar relativo às questões da Justiça e Assuntos internos (JAI) mais tarde redesignado como Cooperação Policial e Judiciária em Matéria Penal (McCormick, Olsen, 2014:76-92). O primeiro pilar comunitário compreende as questões relativas à integração económica e monetária entre os estados-membros (Craig, de Búrca, 2015:13). A dimensão supranacional do primeiro pilar deve-se ao papel da Comissão Europeia no campo do processo legislativo (direito de iniciativa), à forte participação do Parlamento Europeu no mesmo processo e ainda ao empoderamento do Tribunal de Justiça no âmbito da fiscalização da aplicação do direito comunitário e da imposição de sanções por violação do mesmo 33

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(Craig, de Búrca, 2015:13). A estrutura em pilares foi pensada no sentido de excluir a verificação de tais características dos outros dois campos de ação do projeto europeu, que foram dotados de uma estrutura jurídica intergovernamental (Craig, de Búrca, 2015:13). O objetivo dos estados foi preservar a natureza cooperativa do segundo e terceiro pilares, dado que ambos versavam sobre matérias mais sensíveis no que toca à proteção da soberania dos estados (Craig, de Búrca, 2015:13). A perspectiva de novos alargamentos e a necessidade de aprofundar e aperfeiçoar o direito originário europeu conduziu à assinatura do Tratado de Amesterdão em 1997 (Nugent, 2010:59-61). Os mesmos imperativos de reforma institucional com vista a um duplo processo de alargamento e de aprofundamento da construção europeia estiveram na base da aprovação, em 2001, do Tratado de Nice cuja entrada em vigor se verificou em 2003 (Campos, Campos, Pereira, 2014:56; McCormick, Olsen, 2014:83). O Quadro 2 resume as principais inovações dos Tratados de Amesterdão e de Nice. As claras insuficiências do Tratado de Nice e a necessidade de enquadrar institucionalmente a integração social, financeira, política e económica no continente europeu conduziram os estados-membros, em dezembro de 2001, à decisão de convocar uma Convenção de representantes dos estados-membros e das instituições europeias que tivesse por objetivo redigir um novo Tratado e de simplificar o direito comunitário originário (Campos, Campos, Pereira, 2014:56). A Convenção sobre o Futuro da Europa decorreu entre fevereiro de 2002 e julho de 2003 e resultou no “Tratado que Estabelece uma Constituição para a Europa” (ou Tratado Constitucional) de junho de 2004 e que foi assinado em Roma em outubro do mesmo ano (Dougan, 2008; Nugent, 2010: 69-84). Entretanto, em maio de 2004, a União acolheu dez novos estados-membros (Dougan, 2008; Nugent, 2010: 69-84). O Tratado Constitucional representou uma mudança qualitativa fundamental na história da construção europeia devido à assunção de uma linguagem e conceitos explicitamente constitucionais (Dougan, 2008; Nugent, 2010:69-84). O Tratado previa a criação de um Ministro dos Negócios Estrangeiros da União Europeia, de um Presidente do Conselho Europeu, bem como a incorporação no direito originário da 34

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2.  A Evolução da União Europeia

União da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia (Dougan, 2008). Na Primavera de 2005, o Tratado Constitucional foi rejeitado por referendos realizados em França e na Holanda (Nugent, 2010:69-84). A rejeição do Tratado em referendo popular por dois dos estados fundadores da integração europeia teve um impacto profundo no processo europeu de integração e constituiu um dos mais difíceis períodos da construção europeia (Dougan, 2008; Nugent, 2010:69-84). A rejeição do Tratado Constitucional conduziu à necessidade de se consensualizar num novo Tratado que implementasse as reformas institucionais necessárias ao funcionamento da União mas sem incorrer na linguagem constitucional (Dougan, 2008; Nugent, 2010:69-84). Foi esta a génese do Tratado de Lisboa assinado a 13 de dezembro de 2007 e que entrou em vigor a 1 de dezembro de 2009 (Dougan, 2008; Nugent, 2010: 69-84). Como referimos anteriormente, o processo de constitucionalização da União Europeia revelou-se como das mais difíceis crises políticas da história da construção europeia (Dougan, 2008; Nugent, 2010:69-84). Com efeito, e na sequência, da Declaração de Laeken, a Convenção Europeia (2002-2003) decidiu designar o seu projeto de Tratado como “Tratado que Estabelece uma Constituição para a Europa” (Dougan, 2008). Esta designação pretendia enfatizar o carácter jurídico do documento mas, na prática, o peso do enquadramento político era incontornável (Dougan, 2008; Nugent, 2010:69-84). Para muitos, o Tratado ambicionava apenas reafirmar e dar conteúdo constitucional aos princípios fundamentais que consubstanciavam o funcionamento das instituições da União, bem como as suas competências tais como definidas nos Tratados já existentes e interpretadas pelo Tribunal de Justiça da União Europeia (Dougan, 2008; Nugent, 2010:69-84). O Tratado Constitucional almejava, nomeadamente, findar com a estrutura em pilares, abolir a Comunidade Europeia enquanto entidade jurídica e substituí-la por uma União Europeia unitária, baseada num Tratado Constitucional e possuindo personalidade jurídica própria (Dougan, 2008; Nugent, 2010:69-84). Todavia, para muitos outros autores, sobretudo autores intergovernamentalistas, a própria ideia de um “Tratado Constitucional” parecia querer mimetizar um projeto federal à escala europeia ameaçando, desta forma, a perpetuação da soberania nacional 35

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(Dougan, 2008; Nugent, 2010:69-84; Craig, de Búrca: 2015:21-28). A criação do cargo de Ministro dos Negócios Estrangeiros da União Europeia, bem como a redesignação de regulamentos e diretivas sob a forma de leis e de leis-quadro acentuou a comparação com os sistemas políticos nacionais aumentando os receios da eminente criação de um “super-estado europeu” (Dougan, 2008; Nugent, 2010:69-84; Craig, de Búrca: 2015:21-28). A não ratificação do Tratado Constitucional levou os estados-membros a consensualizarem na necessidade de abandonarem a linguagem “constitucional” (Dougan, 2008; Nugent, 2010:69-84; Craig, de Búrca, 2015:21-28). Daí, o mandato do Conselho Europeu para a Conferência Intergovernamental de 2007 ter expressamente declarado o abandono do “conceito constitucional” (Dougan, 2008; Nugent, 2010:69-84; Craig, de Búrca: 2015:21-28). As diferenças entre o Tratado Constitucional e o Tratado de Lisboa são, a este propósito, fundamentais (Dougan, 2008; Nugent, 2010:69-84; Craig, de Búrca, 2015:21-28). O Tratado de Lisboa introduz, formalmente, a nova designação de Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia com o objetivo de suprimir o conceito de “Comunidade” substituindo-o por União (Gorjão Henriques, 2014:113). Acresce que o Tratado de Lisboa é produto de um processo ordinário de revisão dos Tratados e que, de acordo com o propalado objetivo de abandono do conceito constitucional, o Tratado de Lisboa “exclui as referências aos símbolos da identidade política da União Europeia”, com excepção da moeda única (Gorjão Henriques, 2014: 108). O Tratado da União Europeia e o Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia fazem, todavia, uma revisão extensiva do direito originário europeu (Quadro 3; ver Gorjão Henriques, 2014:110). A estrutura em pilares dá lugar a uma União Europeia consagrada como uma entidade unitária e na posse de personalidade jurídica 22 (Craig, de Búrca, 2015:2128). O Tratado de Lisboa preserva o património normativo europeu, define com maior exatidão os tipos e as áreas de competência da União (através do método do catálogo de competências) 23 e enfatiza, de forma particularArtigo 47.º do Tratado da União Europeia. Artigos 4.º e 5.º do Tratado da União Europeia, artigos 2.º e 3.º, 4.º e 6.º do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia. 22  23 

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mente interessante, a importância do princípio democrático como regulador do funcionamento das instituições europeias 24 (Dougan, 2008; Craig, de Búrca: 2015:21-28). Uma das principais rupturas do Tratado de Lisboa por relação com o Tratado Constitucional diz respeito à divisão do direito originário em dois documentos que, embora tenham igual estatuto jurídico, têm objetivos diferentes 25 (Dougan, 2008; Craig, de Búrca: 2015:24-28). A lógica da repartição dos princípios fundamentais da União Europeia entre os dois documentos não é clara (Dougan, 2008; Craig, de Búrca: 2015:24-28). A título de exemplo refira-se que enquanto os princípios das competências por atribuição, subsidiariedade e proporcionalidade se encontram no Tratado da União Europeia, os artigos que regulam a divisão de competências (exclusiva, partilhada e complementar) estão localizados no Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (Dougan, 2008; Craig, de Búrca: 2015:24-28). A propósito Dougan escreve: a abordagem do Tratado de Lisboa representa o preço a pagar pelo abandono do “conceito constitucional”: se presentemente (2008) existem dois Tratados e se o Tratado de Lisboa pretende apenas rever tecnicamente esses Tratados, então dois Tratados devem emergir no fim do processo de revisão. Eliminar um dos Tratados e tornar o outro vigente significa adotar o modelo do Tratado Constitucional, o que pode ser difícil de vender a um público já de si céptico (Dougan, 2008:623).

Na verdade, deve ser assinalado que o Tratado da União Europeia assume, fundamentalmente, a natureza de uma declaração de princípios e de definidor da arquitetura institucional da União (Dougan, 2008; Craig, de Búrca: 2015:2-28). Neste contexto, ao Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia foi reservada a função de definição das bases jurídicas sobre as quais assentará o labor legislativo da União Europeia, nomeadamente, no que respeita à adoção da legislação da UE (Dougan, 2008; Craig, de Búrca: 2015:24-28). Neste contexto, é deveras interessante notar que as disposições relativas à Política Externa e de Segurança Comum estão 24  25 

Artigo 10.º do Tratado da União Europeia. Artigo 1.º do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia.

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localizadas no Tratado da União Europeia, como que a marcar o carácter distinto, sui generis e excepcional da política externa e de defesa comum por relação com outras políticas públicas europeias (Dougan, 2008; Craig, de Búrca: 2015:24-28). Figura 1 Os 3 Pilares da União Europeia (Tratado de Maastricht)

UNIÃO EUROPEIA PILAR I

PILAR II

PILAR III

Comunidade Europeia

Política Externa e de Segurança Comum

Justiça e Assuntos Internos

Áreas de Responsabilidade:

(rebatizada: Cooperação Policial e Judicial em Matéria Penal)

Áreas de Competência: Mercado Interno (incluindo política de concorrência e política comercial comum) Política de ambiente, coesão social e política agrícola comum União Económica e Monetária

Preservação dos interesses, valores e independência da União Europeia Preservação da segurança da União e dos seus estados Promoção da cooperação internacional Preservação da paz e reforço da segurança internacional

Política de imigração e asilo (após o Tratado de Amesterdão)

Promoção do estado de direito, democracia e do respeito pelos direitos humanos e liberdades fundamentais

Processo de decisão e estrutura jurídica: supranacionalismo

Processo de decisão e estrutura jurídica: intergovernamentalismo

Áreas de Responsabilidade: Cooperação Policial Cooperação judicial em matéria criminal Cooperação judicial em matéria civil

Processo de decisão e estrutura jurídica: intergovernamentalismo

Fonte: Bomberg, E., Stubb, A., Peterson, J. (2008). Introduction. In E., Bomberg, A. Stubb, J. Peterson (eds.) The European Union: how does it work. Oxford: Oxford University Press, 5, (adaptado).

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2.  A Evolução da União Europeia

Figura 2 A União Europeia depois do Tratado de Lisboa

UNIÃO EUROPEIA Elementos do Direito Originário

Tratado da União Europeia

Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia

Domínios de Regulação:

Domínios de Regulação:

Objetivos da União

Categorias e Domínios de Competência da União

Princípios da atribuição de competências, subsidiariedade e proporcionalidade Princípios Democráticos Sistema Institucional

Sistema Institucional, disposições financeiras e cooperação reforçada Não discriminação e cidadania da União Mercado Interno “Espaço de Liberdade, Segurança e Justiça”

Cooperações Reforçadas

União Económica e Monetária

Ação Externa da União Europeia

Concorrência, fiscalidade, emprego, política social, cultura, educação, saúde pública, defesa dos consumidores

Política Externa e de Segurança Comum Política Comum de Segurança e Defesa

Agricultura e Pescas

Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia

Natureza dos direitos: Dignidade Liberdades Igualdade Solidariedade Cidadania Justiça

Indústria, energia e investigação Coesão económica e social Ação externa da União e acordos internacionais

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A União Europeia e as Dinâmicas da Europeização

Quadro 1  Momentos Fundamentais da Construção Europeia 1948  Congresso da Haia   Tratado de Bruxelas 1949  Institucionalização do Conselho da Europa   Institucionalização da OTAN 1950  Declaração Schuman (9 de maio) 1951/ 1952   Assinatura e entrada em vigor do Tratado de Paris e institucionalização da CECA 1953  Falecimento de Josef Stalin   Fim da Guerra da Coreia 1954  Veto francês à institucionalização da CED   Institucionalização da UEO 1955  Institucionalização do Pacto de Varsóvia 1957/ 1958   Assinatura e entrada em vigor do Tratado de Roma e do Tratado EURATOM e institucionalização da CEE e da EURATOM 1959  Charles de Gaulle é eleito Presidente da República Francesa 1962  Introdução da Política Agrícola Comum 1965  “Crise da Cadeira Vazia” 1966  “Compromisso do Luxemburgo” 1969  Charles de Gaulle abandona o cargo de Presidente da República Francesa   Cimeira da Haia 1973  Adesão do Reino Unido, Irlanda e Dinamarca 1975/1976   Assinatura e entrada em vigor da Convenção de Lomé (Lomé I)

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Quadro 1  Momentos Fundamentais da Construção Europeia 1979  Criação do Sistema Monetário Europeu 1981  Adesão da Grécia 1985  Assinatura do Acordo de Schengen 1986  Adesão da Espanha e de Portugal 1986/1987  Assinatura e entrada em vigor do Ato Único Europeu 1989/ 1990  Queda do Muro de Berlim / Reunificação alemã 1991  Dissolução da URSS 1992/1993  Assinatura e entrada em vigor do Tratado de Maastricht 1995  Adesão da Suécia, Finlândia e Áustria 1997/1998  Assinatura e entrada em vigor do Tratado de Amesterdão 2000/2003  Assinatura e entrada em vigor do Acordo de Cotonou 2001/2003  Assinatura e entrada em vigor do Tratado de Nice 2001  Declaração de Laeken 2002/2003  Convenção Europeia 2004  Adesão da República Checa, Eslovénia, Eslováquia, Polónia, Lituânia, Letónia, Estónia, Hungria, Malta e Chipre;   Assinatura do Tratado Constitucional 2005   Rejeição do Tratado Constitucional por referendo popular na França e na Holanda 2007  Adesão da Roménia e da Bulgária 2007/2009  Assinatura e entrada em vigor do Tratado de Lisboa

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Quadro 2  As Principais Reformas dos Tratados de Amesterdão e de Nice Principais Reformas do Tratado de Amesterdão Enunciação dos princípios fundamentais da União Europeia e inclusão do Princípio da Igualdade Institucionalização da Cooperação Reforçada Criação da figura do Alto Representante para a PESC Criação do “Espaço de Liberdade, Segurança e Justiça” Comunitarização das matérias relativas à livre circulação de pessoas, cooperação judiciária em matéria civil e cooperação administrativa Incorporação do acervo de Schengen no direito comunitário Criação de uma política de emprego e de uma política de cooperação aduaneira Consagração das especificidades da aplicação do Tratado às regiões ultraperiféricas Reconhecimento da legitimidade judiciária do Tribunal de Contas Alterações ao quadro substantivo e processual de aplicação do procedimento de codecisão Empoderamento do Parlamento Europeu relativamente à escolha do Presidente da Comissão Europeia Alteração das regras atinentes aos acordos internacionais da Comunidade Principais Reformas do Tratado de Nice Recomposição da Comissão Europeia Reconfiguração da maioria qualificada no Conselho Desenvolvimento das cooperações reforçadas Reforço da legitimidade democrática da Comissão Europeia Reforço das garantias institucionais em caso de risco sério de violação dos princípios fundamentais da União Europeia Criação da Eurojust Fonte: Henriques, M. G. (2014). Direito da União. Coimbra: Almedina, 68-93.

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2.  A Evolução da União Europeia

Quadro 3  As Principais Reformas do Tratado de Lisboa Absorção da Comunidade Europeia pela União Europeia Extinção formal do sistema de pilares instituído pelo Tratado de Maastricht Transformação do Tratado da Comunidade Europeia em Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia Atribuição de personalidade jurídica à União Europeia Enunciação do princípio da democracia representativa como pilar fundamental do funcionamento da União Europeia Introdução de mecanismos de capacitação dos cidadãos europeus no quadro do processo de decisão europeu Enunciação dos tipos de competências prevalecentes no quadro da União Europeia e sua repartição pelos domínios de atividade europeus Introdução de mecanismos de controlo da aplicação dos princípios da subsidiariedade e da proporcionalidade Reforço da função representativa do Parlamento Europeu por relação com os cidadãos europeus e reforço do papel legislativo do Parlamento Europeu Reforço do papel dos Parlamentos nacionais no funcionamento da União Consagração da Carta dos Direitos Fundamentais no quadro do direito da União Consagração institucional do Conselho Europeu e introdução da figura do Presidente do Conselho Europeu Consagração da maioria qualificada como regra de deliberação geral no seio do Conselho e reconfiguração das suas Presidências rotativas Introdução da figura do Alto Representante da União para os Negócios Estrangeiros e Política de Segurança (simultaneamente vice-Presidente da Comissão Europeia) Fontes: Dougan, M. (2008). The Treaty of Lisbon 2007: Winning Minds, Not Hearts. Common Market Law Review, 45. Henriques, M. G. (2010). Direito da União. Coimbra: Almedina, 110-135.

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A União Europeia e as Dinâmicas da Europeização

Leituras complementares Sobre a história da Europa no pós II Guerra Mundial Judt, T. (2005). Postwar: a history of Europe since 1945. Nova York: Penguim Books.

Sobre a evolução histórica do processo da integração europeia Dinan, D. (2008). How did we get here. In E. Bomberg, A. Stubb, J. Peterson (eds.). The European Union: how does it work. Oxford: Oxford University Press, 22-44.

Sobre o processo de constitucionalização da integração europeia Dougan, M. (2008). The Treaty of Lisbon 2007: Winning Minds, Not Hearts. Common Market Law Review, 45.

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2.  A Evolução da União Europeia

Bibliografia Bigo, D. (2000). When two become one. Internal and External Securitisations in Europe. In M. C Williams, M. Kelstrup (eds.) International Relations Theory and the Politics of European Integration. Power, Security and Community. London: New York: Routledge, 171-204. Bomberg, E., Stubb, A., Peterson, J. (2008). Introduction. In E., Bomberg, A. Stubb, J. Peterson (eds.). The European Union: how does it work. Oxford: Oxford University Press. Campos, J. M, Campos, J.L.M., Pereira, A.P. (2014). Manual de Direito Europeu. 7.ª edição, Coimbra: Coimbra Editora. Craig, P., de Búrca, G. (2015). EU Law: Text, Cases and Materials. Oxford: Oxford University Press. Christiansen, T., Jorgensen, K. E., Wiener, A. (2001). Introduction. In T. Christiansen, K. E. Jorgensen, A. Wiener (eds.). The Social Construction of Europe. Londres: Sage Publications, 1-22. Dinan, D. (2008). How did we get here. In E. Bomberg, A. Stubb, J. Peterson (eds.). The European Union: how does it work. Oxford: Oxford University Press, 22-44. Dougan, M. (2008). The Treaty of Lisbon 2007: Winning Minds, Not Hearts. Common Market Law Review, 45. Henriques, M. G. (2010). Direito da União. Coimbra: Almedina. Huysmans, J. (2006). The Politics of Insecurity: Security, Migration and Asylum, London and New York: Routledge. Huysmans, J. (2000). Contested Community. Migration and the question of the political in the EU. In M. C. Williams, M. Kelstrup (eds). International Relations Theory and the Politics of European Integration. Power, Security and Community. London: New York: Routledge, 149-171.

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A União Europeia e as Dinâmicas da Europeização

Judt, T. (2005). Postwar: a history of Europe since 1945. Nova York: Penguim Books. Kraus, P. (2008). A Union of Diversity: Language, Identity and Polity-Building in Europe. Cambridge: Cambridge University Press. McCormick, J., Olsen, J. (2014). The European Union: Politics and Policies. Boulder, CO.: Westview Press. Nugent, N. (2010). The Government and Politics of the European Union. Basingstoke: Palgrave Macmillan. Rasmussen, M. (2010) Political Europe. Rewriting the History of European Integration. EUREKO Distinguished Lecture Series. Disponível em http://eureco.ku.dk/english/dls/fall2010/. Consultado a 2 de julho de 2015.

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Branca

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Objetivos do capítulo Compreender a importância do princípio do respeito da democracia e estado de direito para o património ontológico da União Europeia e para a economia do seu funcionamento. Discutir os vários regimes de direitos humanos coexistentes no espaço europeu. Debater o significado do princípio da não discriminação em razão da nacionalidade. Compreender a importância dos princípios da igualdade entre os estados-membros, da legalidade e do equilíbrio institucional Discutir a relevância dos princípios das competências por atribuição, da proporcionalidade e da subsidiariedade para a delimitação das competências entre a União e os seus estados-membros.

Síntese dos temas abordados O princípio democrático e a sua dupla importância no seio da UE O(s) regime(s) de direitos humanos na União Europeia O princípio da não discriminação em razão da nacionalidade Os princípios da igualdade entre os estados-membros, da legalidade e do equilíbrio institucional Os princípios das competências por atribuição, da proporcionalidade e da subsidiariedade

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Capítulo 3 Os Princípios Fundamentais do Sistema Político Europeu

A caracterização do sistema político europeu requer a discussão de alguns princípios fundamentais que consubstanciam a complexidade do projeto europeu (Hix, Hoyland, 2011:75-104; Campos, Campos, Pereira, 2014:253287). Os princípios que iremos desenvolver, de seguida, são importantes ao nível quer do funcionamento da União quer ao nível da compreensão da sua essência teleológica (Hix, Hoyland, 2011:75-104; Campos, Campos, Pereira, 2014:253-287).

3.1 O princípio democrático e a sua dupla importância no seio da UE O Tratado da União Europeia refere o princípio democrático e de respeito pelos direitos do Homem como um dos principais pilares do património normativo da União Europeia (Hix, Hoyland, 2011:130-158). A sua importância advém do facto do princípio democrático desempenhar um papel na economia da estrutura normativa da União e na economia do seu funcionamento institucional (Campos, Campos, Pereira, 2014:265-270). Neste sentido, o artigo 2.º do Tratado da União Europeia refere que a União se funda nos princípios de respeito pelo estado democrático e “de direito”, 49

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“dignidade humana”, “liberdade” e “igualdade”. O mesmo artigo faz uma referência específica e importante aos “direitos das pessoas pertencentes a minorias”, à “igualdade entre homens e mulheres”, à “tolerância”, ao “pluralismo”, à garantia da “não discriminação” e da “solidariedade” considerando todos os valores expressamente referidos como fazendo parte do património axiológico comum aos estados-membros 26. O artigo 2.º do Tratado da União Europeia não foi, todavia, um artigo de fácil consensualização (Robinson, 2003; Hoelzl, 2012:26). Com efeito, aquando da discussão sobre o articulado do Tratado Constitucional foi arguida a eventual inserção de uma referência ao património judaico-cristão comum aos estados europeus (Robinson, 2003; Hoelzl, 2012:26, 27). Alguns estados, nomeadamente a Alemanha, a Itália e a Polónia pressionaram no sentido da inclusão explícita de uma referência à herança confessional da União Europeia (Robinson, 2003; Hoelzl, 2012:26, 27). Todavia, estados de índole mais secularista, designadamente, a França, a Espanha e a Holanda, opuseram-se a tal inclusão (Robinson, 2003; Hoelzl, 2012:26,27). A introdução de uma referência expressa a questões religiosas, nomeadamente a valores cristãos, no direito originário da União Europeia revestir-se-ia de uma importância que não deve ser subestimada pois iria condicionar a interpretação jurídica que o Tribunal de Justiça da União Europeia poderia ser chamado a fixar em questões como a eutanásia, o aborto ou a clonagem de células estaminais (Robinson, 2003; Hoelzl, 2012:26, 27). Sendo assim, não é de estranhar que o Vaticano e grupos de pressão cristãos tenham feito apelos ao reconhecimento da importância da questão religiosa argumentando que sem uma referência expressa do Tratado à importância da normatividade cristã, o Tratado Constitucional nunca poderia traduzir o sentimento da população europeia (Robinson, 2003; Hoelzl, 2012:26,27). A questão revelou-se muito controversa já que é inegável a importância do património judaico-cristão na evolução histórica da Europa (Hoelzl, 2012:26,27). É preciso lembrar que o projecto imperial do Sacro Império Romano-Germânico foi profundamente inspirado pela necessidade de impor o cristianismo na Europa, nomeadamente, 26 

Cfr. Artigo 2.º do Tratado da União Europeia.

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3.  Os Princípios Fundamentais do Sistema Político Europeu

através do banimento do paganismo germânico (Robinson, 2003). Todavia, a separação entre a Igreja e o estado é uma pedra basilar dos modernos projetos constitucionais europeus, sendo que os documentos constitucionais da generalidade dos estados-membros da União Europeia consagram o laicismo e a liberdade religiosa como um dos seus princípios fundamentais (Robinson, 2003; Hoelzl, 2012:26, 27). Acresce que a inserção de uma referência a valores cristãos no direito originário poderia comprometer futuros movimentos de alargamento da União Europeia (Robinson, 2003; Hoelzl, 2012:26,27). A questão não se coloca apenas com a possível adesão Turca mas também com a futura adesão da Antiga República Jugoslava da Macedónia, do Montenegro e, eventualmente, da Albânia, Bósnia-Herzegovina e Kosovo (Hoelzl, 2012:26, 27). A referência do artigo 2.º do Tratado da União Europeia ao respeito pelos direitos das minorias assume uma importância igualmente fundamental (ver Pan, Pfeil, 2004). No espaço territorial e humano da União Europeia coexiste uma grande diversidade cultural e linguística (Pan, Pfeil, 2004). A persistência de movimentos nacionalistas e xenófobos no espectro político europeu veio questionar o património de tolerância e de solidariedade que tem caracterizado a construção europeia nos últimos cinquenta anos (Pan, Pfeil, 2004). Segundo Pan e Pfeil, em 2004, 105 milhões de europeus podiam ser considerados como pertencentes a minorias nacionais (Pan, Pfeil, 2004). Em 1995, foi assinado no seio do Conselho da Europa a Convenção Quadro para a Proteção das Minorias Nacionais 27. Tal Convenção Quadro pretende ser um primeiro passo no sentido da consensualização sobre normas vinculativas que assegurem a proteção das minorias nacionais existentes na Europa (Pan, Pfeil, 2004). No campo da diversidade linguística, deve ser assinalada a importância da Carta Europeia para as Línguas Regionais e Minoritárias 28, assinada em 1992, igualmente no âmbito do Conselho da Europa (Pan, Pfeil, 2004).

Cfr. Council of Europe, Text of the Framework Convention for the Protection of National Minorities and Explanatory Report, 1 February 1995. 28  Cfr. Council of Europe, European Charter for Regional and Minority Languages, Strasbourg, 5.XI. 1992. 27 

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A União Europeia e as Dinâmicas da Europeização

Para além de desempenhar um papel na economia da estrutura normativa da União, o princípio democrático desempenha igualmente uma função na economia do seu funcionamento institucional (Campos, Campos, Pereira, 2014: 265-270; Mayoral, 2011:1-10). Efetivamente, o artigo 10.º do Tratado da União Europeia define a “democracia representativa” como o princípio regulador fundamental do funcionamento das instituições europeias 29 (Mayoral, 2011:1-10). O artigo 10.º do TUE declara explicitamente que o Parlamento Europeu representa diretamente os cidadãos da União Europeia. O artigo refere ainda que a representatividade democrática dos órgãos intergovernamentais da União, designadamente, o Conselho e o Conselho Europeu, advém do controlo político dos Parlamentos Nacionais dos estados-membros em relação aos quais tais órgãos são “democraticamente responsáveis”. Uma importante menção deste artigo é a referência aos partidos políticos com expressão ao “nível europeu” e ao facto destes constituírem fatores fundamentais “para a criação de uma consciência política europeia e para a expressão da vontade dos cidadãos da União Europeia” 30. O artigo declara que as decisões da União devem ser tomadas o mais próximo possível dos cidadãos europeus e que estes “têm o direito de participar na vida democrática da União” 31. Nesse sentido, o artigo 11.º do TUE consagra um novo direito de “iniciativa de cidadania” aos cidadãos da União Europeia (Mayoral, 2011:4). O artigo define que um número significativo de cidadãos da União Europeia (no mínimo um milhão) provenientes de um número considerável de estados-membros, pode “convidar” a Comissão Europeia a, “no âmbito das suas atribuições, apresentar uma proposta adequada em matérias sobre as quais esses cidadãos considerem necessário um ato jurídico da União para aplicar os Tratados” 32. O Regulamento (UE) 211/2011 do Conselho e do Parlamento Europeu de 1 de fevereiro de 2011 estabelece que o referido um milhão de cidadãos signatários da iniciativa de convite à Comissão Europeia deve necessariamente provir de, pelo menos, um quarto dos estados-membros e que esse conjunto de Cfr. Artigo 10.º do Tratado da União Europeia. Cfr. Artigo 10.º do Tratado da União Europeia. 31  Cfr. Artigo 10.º do Tratado da União Europeia. 32  Cfr. Artigo 11.º do Tratado da União Europeia. 29  30 

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3.  Os Princípios Fundamentais do Sistema Político Europeu

indivíduos se deve encontrar organizado num comité específico composto por cidadãos da União Europeia cuja idade os habilite a votar para as eleições para o Parlamento Europeu 33. Tal comité deve ser formado por um mínimo de sete indivíduos residentes em pelo menos sete estados-membros diferentes e deve eleger dois representantes que assegurem a ligação com a Comissão Europeia 34 (Mayoral, 2011:4). O Regulamento define ainda que a iniciativa dos cidadãos deve respeitar as competências da Comissão Europeia e, consequentemente, as competências da própria União Europeia bem como os princípios normativos e axiológicos da UE 35. Se a iniciativa de cidadãos for considerada inapropriada, o Regulamento prevê que a Comissão deve informar os proponentes das razões que impedem que a iniciativa possa ser aceite bem como das possíveis soluções judiciais e extrajudiciais que possam tornar a proposta passível de ser aprovada 36 (Mayoral, 2011:4). Para além de prever a participação dos cidadãos na formulação de políticas públicas, o Tratado de Lisboa capacitou, em nome do reforço do funcionamento democrático da União, os Parlamentos Nacionais dos estados-membros no âmbito do controle do processo legislativo europeu (Mayoral, 2011,7-10). O artigo 12.º do Tratado da União Europeia consagra que os Parlamentos Nacionais passam a possuir importantes competências e prerrogativas no seio do processo político europeu, designadamente: 1. O direito a serem informados dos “projetos de atos legislativos” em discussão no âmbito das instituições europeias 37; 2. Garantir o controlo político da aplicação dos princípios da subsidiariedade e da proporcionalidade 38 ; Cfr. Regulation (EU) No 211/2011 of the European Parliament and of the Council of 16 February 2011 on the citizen’s initiative. 34  Cfr. Regulation (EU) No 211/2011 of the European Parliament and of the Council of 16 February 2011 on the citizen’s initiative. 35  Cfr. Regulation (EU) No 211/2011 of the European Parliament and of the Council of 16 February 2011 on the citizen’s initiative. 36  Cfr. Regulation (EU) No 211/2011 of the European Parliament and of the Council of 16 February 2011 on the citizen’s initiative. 37  Cfr. Protocolo Relativo ao Papel dos Parlamentos Nacionais na União Europeia. 38  Cfr. Protocolo Relativo à Aplicação dos Princípios da Subsidiariedade e da Proporcionalidade. 33 

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3. Participar nas medidas de “avaliação da execução das políticas da União” no âmbito do “Espaço de Liberdade, Segurança e Justiça 39 ; 4. Participar nos processos de “revisão dos Tratados”, bem como dos processos de adesão à União Europeia 40. 5. Cooperar estreitamente com o Parlamento Europeu no âmbito da “cooperação interparlamentar” 41.

3.2 O(s) regime(s) de direitos humanos na União Europeia Para além do princípio democrático, o princípio do respeito pelos direitos humanos constitui uma componente axiológica fundamental do património normativo da construção europeia (Campos, Campos, Pereira, 2014:268-270; Dougan, 2008:661-672; Craig, de Búrca, 2015:380-427). O artigo 6.º do Tratado da União Europeia define que a principal fonte do regime de direitos humanos instituído pelo Tratado de Lisboa é a Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia de 7 de dezembro de 2000, a qual possui o “mesmo valor jurídico que os Tratados” 42. A Carta encontra-se mencionada por referência escrita no Tratado da União Europeia e não no corpo do Tratado sendo tal facto consequência do abandono, pós 2005, do projeto constitucional no seio da União (Dougan, 2008: 661-672; Craig, de Búrca, 2015:380-427). Todavia, tal facto não afecta o valor jurídico da Carta e, consequentemente, a competência do Tribunal de Justiça da União Europeia na aplicação e interpretação dos direitos, princípios e liberdades nela enunciados (Campos, Campos, Pereira, 2014:269; Dougan, 2008:661-672; Craig, de Búrca, 2015:380-427). Tal competência encontra-se, contudo, constrangida por um conjunto de disposições da própria Carta e por Protocolos inseridos por alguns estados no direito originário da União e que, na prática, excluem a possibilidade de invocação da Carta em questões que envolvam tais estados (Dougan, 2008:661-672; Craig, de Cfr. Artigo 12.º do Tratado da União Europeia. Artigos 48.º e 49.º do Tratado da União Europeia. 41  Cfr. Protocolo Relativo ao Papel dos Parlamentos Nacionais na União Europeia. 42  Cfr. Artigo 6.º do Tratado da União Europeia. 39  40 

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Búrca, 2015:380-427). O artigo 6.º é claro quando refere que em nenhuma circunstância as disposições da Carta podem “alargar as competências da União” tais como estas se encontram “definidas nos Tratados” e que tais disposições devem ser interpretadas de acordo com o que está disposto na própria Carta e que “rege” os limites da sua invocação (Dougan, 2008: 661672; Craig, de Búrca, 2015:380-427). A Declaração sobre a Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia “não alarga o âmbito de aplicação do direito da União a domínios que não sejam da competência da União, não cria quaisquer novas competências ou atribuições para a União, nem modifica as competências e atribuições definidas nos Tratados” 43. Neste sentido, o artigo 51.º da Carta dos Direitos Fundamentais estatui de forma algo surpreendente que as suas disposições só têm como destinatários os estados-membros quando estes “apliquem o direito da União” 44. Acresce que o artigo 52.º §5 da Carta estabelece que as suas “disposições” que “contenham princípios” só serão invocadas jurisdicionalmente quando aplicadas através de “atos legislativos e executivos” decididos pelas instituições e órgãos da União e por atos dos estados-membros quando “estes apliquem o direito da União no exercício das suas competências” e no sentido da fiscalização e interpretação desses atos 45. A estas limitações de aplicação previstas pela própria Carta soma-se o Protocolo número 30 Relativo à Aplicação da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia à Polónia e ao Reino Unido que prevê que a Carta não alarga a faculdade do Tribunal de Justiça da União Europeia ou de qualquer tribunal polaco ou britânico de considerar “que as leis, os regulamentos ou as disposições, práticas ou ação administrativas destes países são incompatíveis com os direitos, as liberdades e os princípios fundamentais que nela são reafirmados” 46. O Protocolo especifica que nada no Título IV da Carta – referente ao domínio da solidariedade – cria direitos susceptíveis de serem invocados perante os tribunais e que se apliquem à Polónia e ao Reino Unido excepto na medida em que estes países tenham já previsto estes direitos na respectiva legislação Cfr. Declaração sobre a Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia. Cfr. Artigo 51.º da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia. 45  Cfr. Artigo 52 §5 da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia. 46  Cfr. Artigo 1.º do Protocolo número 30 Relativo à Aplicação da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia à Polónia e ao Reino Unido. 43  44 

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nacional e que as disposições da Carta que façam referência às legislações e práticas nacionais só são aplicáveis à Polónia e ao Reino Unido na medida em que os direitos ou princípios neles consignados estejam já reconhecidos nas legislações ou práticas desses países 47 (Craig, de Búrca, 2015:380-427). A República Checa inseriu, igualmente, no direito originário uma Declaração sobre os termos de aplicação da Carta dos Direitos Fundamentais em que reforça que a Carta vincula os estados-membros apenas “quando estes põem em execução o direito da União, e não quando adotam e põem em execução disposições de direito nacional independentemente do direito da União” 48. A Declaração dispõe ainda que a Carta não diminui o âmbito de aplicação do direito nacional nem pode ser interpretada como restringindo as competências das autoridades nacionais no domínio dos direitos humanos e liberdades fundamentais e que as suas disposições devem ser entendidas de acordo com as tradições constitucionais comuns aos estados-membros 49 (Craig, de Búrca, 2015:380-427). Acresce que pelo Protocolo Relativo à Aplicação da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia à República Checa, as mesmas restrições na aplicação e interpretação da Carta instituídas pela Polónia e pelo Reino Unido aplicam-se igualmente à República Checa 50 (para uma análise crítica ver Dougan, 2008: 661-672; Craig, de Búrca, 2015:380-427). Para além da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, o artigo 6.º do Tratado da União Europeia consagra ainda outras fontes do regime de direitos humanos na União Europeia, nomeadamente, a Convenção Europeia para a Proteção dos Direitos do Homem e das Liberdades Fundamentais assinado no âmbito do Conselho da Europa e os “princípios gerais” e os “direitos fundamentais” tais como se encontram consagrados

47  Cfr. Artigo 2.º do Protocolo número 30 Relativo à Aplicação da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia à Polónia e ao Reino Unido. 48  Cfr. Ponto 1 da Declaração da República Checa sobre a Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia. 49  Cfr. Ponto 2 da Declaração da República Checa sobre a Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia. 50  Cfr. Protocolo Relativo à Aplicação da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia à República Checa.

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3.  Os Princípios Fundamentais do Sistema Político Europeu

pela Convenção e pelas “tradições constitucionais comuns” dos estados-membros 51 (Craig, de Búrca, 2015:380-427). A relação entre as diversas fontes de direitos humanos na União não é totalmente clara (Dougan, 2008: 661-672; Craig, de Búrca, 2015:380-427). Como já referimos, o artigo 6.º do Tratado da União Europeia reconhece várias fontes de direitos humanos sem explicitamente estabelecer entre estas qualquer relação de hierarquia (Dougan, 2008: 661-672). Em causa está a natureza da relação futura entre a Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia e a Convenção Europeia para a Proteção dos Direitos do Homem e das Liberdades Fundamentais (à qual a União Europeia irá aderir) e, consequentemente, a relação entre o Tribunal de Justiça da União Europeia e o Tribunal Europeu dos Direitos do Homem considerado como uma fonte externa de garantia do respeito pelos direitos do homem e liberdades fundamentais 52 (Dougan, 2008:661-672; Craig, de Búrca, 2015:380427). A Declaração ad n.º 2 do artigo 6.º do Tratado da União Europeia consagra que a adesão da União à Convenção se deve realizar preservando as especificidades do ordenamento jurídico da União e que o diálogo entre o Tribunal de Justiça da União Europeia e o Tribunal Europeu dos Direitos do Homem deverá ser preservado 53 (Craig, de Búrca, 2015:380-427). O Protocolo n.º 8 relativo ao n.º 2 do artigo 6.º do Tratado da União Europeia respeitante à adesão da União à Convenção Europeia para a Proteção dos Direitos do Homem e das Liberdades Fundamentais estatui que o acordo de adesão deve incluir os mecanismos necessários no sentido de garantir “que os recursos interpostos por Estados terceiros e os recursos interpostos por indivíduos sejam dirigidos corretamente contra os estados-membros e/ou a União, conforme o caso” 54 (para uma análise crítica ver Dougan, 2008: 661-672; Craig, de Búrca, 2015:380-427). Cfr. Artigo 6.º do Tratado da União Europeia. Ver Acession of the European Union to the European Convention on Human Rights. Informação consultada em http://www.coe.int/t/dghl/standardsetting/hrpolicy/CDDH-UE/default_en.asp a 23 de março de 2011. 53  Declaração n.º 2 do artigo 6.º do Tratado da União Europeia. 54  Cfr. Artigo 1.º b do Protocolo n.º 8 relativo ao n.º 2 do artigo 6.º do Tratado da União Europeia respeitante à adesão da União à Convenção Europeia para a Proteção dos Direitos do Homem e das Liberdades Fundamentais. 51  52 

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3.3 O princípio da não discriminação em razão da nacionalidade O princípio da não discriminação em função da nacionalidade é um princípio fundamental do ordenamento político da União Europeia (EU Agency for Fundamental Rights / Council of Europe, 2010). A base ontológica da consagração da cidadania europeia é a proibição de toda e qualquer forma de discriminação em razão da nacionalidade (EU Agency for Fundamental Rights / Council of Europe, 2010:109). É exatamente isso que está disposto no artigo 18.º do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia que, para além de proibir qualquer tipo de discriminação em função da nacionalidade, embora “sem prejuízo” de “disposições especiais”, exorta as instituições europeias a legislarem no sentido de garantirem tal proibição 55. Com base no disposto no artigo 20.º do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia é consagrada a cidadania da União Europeia 56 (Gorjão Henriques, 2014:523). A cidadania da União Europeia assume uma natureza complementar por relação com a cidadania nacional e institui direitos e deveres para os cidadãos europeus (Guild, Peers, 2015). Os artigos 20.º a 24.º do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia detalham tais direitos designadamente: – O “direito de circular e permanecer livremente no território dos estados-membros” sem prejuízo das limitações previstas nos Tratados e disposições adotadas em sua aplicação; – O “direito de eleger e de ser eleitos nas eleições para o Parlamento Europeu” e “eleições municipais do estado-membro de residência nas mesmas condições que os nacionais desse estado”; – O direito de beneficiar de proteção diplomática e consular de “qualquer estado-membro” no “território de países terceiros” quando o estado-membro de origem não se encontre representado em tais territórios; 55  56 

Cfr. Artigo 18.º do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia. Cfr. Artigo 20.º do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia.

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– O direito de apresentar uma iniciativa de cidadania na acepção do artigo 11.º do Tratado da União Europeia, o direito de petição ao Parlamento Europeu e o “direito de recorrer ao Provedor de Justiça europeu” bem como às “instituições e órgãos consultivos da União”. Entre todas estas prerrogativas aquela cuja importância é mais visível para o cidadão é, claramente, o direito de circulação e de permanência (Guild, Peers, 2015). Todavia, é preciso ter em conta as articulações entre o artigo 18.º do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia e as disposições do título V do mesmo Tratado referentes à institucionalização do “Espaço de Liberdade, Segurança e Justiça” (Homewood, 2014:117-155). O artigo 67.º do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia declara que a União “garante a ausência de controlos de pessoas nas fronteiras internas” o que, e necessariamente, exige o desenvolvimento de uma “política comum” nos domínios do “asilo”, “imigração” e “controlo das fronteiras externas” (Homewood, 2014:117-155). Tal política deverá ser baseada na “solidariedade entre estados-membros” e ser ainda “equitativa” em relação a “nacionais de países terceiros” (designação que abarca os apátridas) 57. A referência à ausência de controlo de pessoas nas fronteiras externas parece remeter para uma indiferenciação entre cidadãos da União Europeia e nacionais de países terceiros (Homewood, 2014:117-155). Todavia, tal distinção é dos mais importantes pilares do “Espaço de Liberdade, Segurança e Justiça” (Homewood, 2014:117-155). Note-se que o “direito de circular e permanecer livremente no território dos estados-membros” deve ser interpretado sem prejuízo das limitações previstas nos Tratados e das disposições adotadas em sua aplicação 58. Isto significa que o direito de circulação e permanência não é um direito absoluto (Homewood, 2014:117155). De facto, se o direito de circulação se encontra apenas dependente da posse de um documento de identificação, o direito de residência por um período superior a três meses encontra-se condicionado, na prática, a uma prova de subsistência cuja efetivação se destina a garantir que o cidadão 57  58 

Cfr. Artigo 67.º do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia. Cfr. Artigo 20.º do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia.

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da União não se torne um encargo para o estado-membro de acolhimento durante a sua residência nesse estado 59 (Homewood, 2014:117-155; Guild, Peers, 2015). O mesmo direito de circulação e residência para os cidadãos europeus deve igualmente ser interpretado à luz do artigo 72.º do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia que explicita que as disposições do “Espaço de Liberdade, Segurança e Justiça” não prejudicam o “exercício de responsabilidades que incumbam aos estados-membros em matéria de manutenção da ordem pública e de garantia da segurança interna” 60 (Homewood, 2014:117-155; Guild, Peers, 2015). Em relação aos nacionais de países terceiros, o artigo 77.º do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia institui a construção gradual de um “sistema integrado de gestão de fronteiras externas” (por compensação com a ausência de controlo nas fronteiras internas) que inclui uma “política comum de vistos” (Homewood, 2014:117-155; Guild, Peers, 2015). De referir, igualmente, a importância do artigo 79.º §4 do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia que proíbe peremptoriamente a “harmonização das disposições legislativas e regulamentares dos estados-membros” no campo das políticas de integração dos “nacionais de países terceiros que residam legalmente” no território dos estados-membros 61 (Homewood, 2014:117-155; Guild, Peers, 2015).

3.4 Os princípios da igualdade entre os estados-membros, da legalidade e do equilíbrio institucional O princípio da igualdade entre os estados-membros encontra-se estatuído no artigo 4.º §2 do Tratado da União Europeia (Homewood, 2014:18). Este artigo estabelece que a União respeita a “igualdade dos estados-membros Cfr. Diretiva 2004/38/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 29 de abril de 2004, relativa ao direito à livre circulação e residência dos cidadãos da União e dos membros das suas famílias no território dos estados-membros, que altera o Regulamento (CEE) n.º 1612/68 e que revoga as Diretivas 64/221/CEE, 68/360/CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE, 75/35/CE, 90/364/CE, 90/365/CEE e 93/96/CE. 60  Cfr. Artigo 72.º do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia. 61  Cfr. Artigo 79.º do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia. 59 

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3.  Os Princípios Fundamentais do Sistema Político Europeu

perante os Tratados” bem como a “respectiva identidade nacional reflectida nas estruturas políticas e constitucionais fundamentais” de cada estado-membro incluindo as questões referentes à “autonomia local e regional” 62. Em particular, o artigo define que a União respeita as “funções essenciais do estado”, designadamente, no que concerne à “garantia da integridade territorial”, “ordem pública” e “segurança nacional”. O domínio da “segurança nacional” é declarado pelo artigo 4.º §2 do Tratado da União Europeia como sendo da “exclusiva responsabilidade” dos estados. As disposições do artigo 2.º §4 do Tratado da União Europeia devem ser entendidas em articulação com as disposições do artigo 45.º §4 do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia que define que o princípio da livre circulação de trabalhadores no espaço da União Europeia não se aplica aos “empregos na administração pública” e com o artigo 51.º do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia que consagra que a proibição de restrições à liberdade de estabelecimento dos nacionais de um estado-membro no território de outro estado-membro não é aplicável às “atividades” que num estado-membro, e ainda que “ocasionalmente”, estejam “ligadas ao exercício da autoridade pública” 63 (Craig, de Búrca, 2015:765-769). As restrições que os artigos 45.º §4 e 51.º do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia impõem à livre circulação de trabalhadores e ao direito de estabelecimento são explicáveis tendo em conta a necessidade de respeitar as “funções essenciais do estado”, de garantir a “integridade territorial”, a “ordem pública” e a “segurança nacional” (Craig, de Búrca, 2015:765-769). Um outro princípio fundamental é o princípio da legalidade (Homewood, 2014). O princípio da legalidade encontra-se definido pelos artigos 1.º do Tratado da União Europeia e 1.º do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia. A repetição do princípio nos dois artigos inaugurais dos Tratados demonstra a importância que o princípio da legalidade assume no contexto da economia normativa do direito originário da União Europeia (Craig, de Búrca, 2015:509). O artigo 1.º do Tratado da União Europeia e o artigo 1.º do Tratado sobre o Funcionamento da União Eu62  63 

Cfr. Artigo 4.º §2 do Tratado da União Europeia. Cfr. Artigos 45.º §4 e 51.º do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia.

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ropeia estabelecem que a União se funda no direito originário composto pelo Tratado da União Europeia e pelo Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia 64. A observância do princípio da legalidade constitui a base jurídica que justifica a competência contenciosa do Tribunal de Justiça da União Europeia tal como se encontra estabelecida no artigo 256.º do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia 65 (Craig, de Búrca, 2015:509-542). O Tribunal de Justiça da União Europeia fiscaliza o cumprimento por parte dos estados das “obrigações que lhes incorrem por força dos Tratados” 66 e “fiscaliza a legalidade dos atos legislativos do Conselho, Comissão e Banco Central Europeu” (com excepção de recomendações ou pareceres) e dos “atos do Parlamento Europeu, do Conselho Europeu” e dos demais órgãos e organismos da União que tenham como objetivo “produzir efeitos em relação a terceiros” 67(Craig, de Búrca, 2015:509-542). De referir que não são só os estados-membros e as instituições europeias a ter a prerrogativa de interpor processos contenciosos relativos à legalidade dos atos legislativos da União Europeia e ao cumprimento por parte dos estados do ordenamento jurídico comunitário (Craig, de Búrca, 2015:509542). De facto, e segundo o artigo 263.º do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, “qualquer pessoa singular ou colectiva pode interpor recurso contra os atos de que seja destinatária ou que lhe digam direta e individualmente respeito” 68 (ver Craig, de Búrca, 2015:509-542). De assinalar, igualmente, a importância do princípio da responsabilidade dos estados-membros pelos danos causados aos particulares em virtude de violações do direito da União que lhe sejam imputáveis 69 (Ribeiro, 1996). Cfr. Artigo 1.º do Tratado da União Europeia e Artigo 1.º do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia. 65  Cfr. Artigo 256.º do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia. 66  Cfr. Artigo 260.º do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia. 67  Cr. Artigo 263.º do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia. 68  Cfr. Artigo 263.º do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia. 69  Ver Conclusões do advogado-geral Tesauro apresentadas em 28 de novembro de 1995: — Brasserie du Pêcheur SA contra Bundesrepublik Deutschland e The Queen contra Secretary of State for Transport, ex parte: Factortame Ltd e outros.  — Pedidos de decisão prejudicial: Bundesgerichtshof, Alemanha e High Court of Justice, Queen’s Bench Division, Divisional Court, Reino Unido.  — Princípio da responsabilidade de um estado-membro pelos danos causados aos particulares em virtude de violações do direito comunitário que lhe são imputáveis; Violações imputáveis ao poder legislativo; Pressupostos da responsabilidade do Estado; Âmbito da repara64 

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3.  Os Princípios Fundamentais do Sistema Político Europeu

O princípio do equilíbrio institucional é um princípio que desempenha um papel de importância fundamental na estrutura normativa da União Europeia (Smulders, Eisele, 2012). O artigo 13.º do Tratado da União Europeia estabelece que o “quadro institucional” da União tem como objetivo promover os interesses da União, dos seus cidadãos e dos estados, bem como garantir a “coerência” e “continuidade das suas políticas” e atividades 70. O Preâmbulo do Tratado da União Europeia faz referência ao princípio do “quadro institucional único” cuja importância era inegável antes do Tratado de Lisboa devido à coexistência entre a União Europeia e a Comunidade Europeia (Smulders, Eisele, 2012). Tanto a União como a Comunidade eram enquadradas pela mesma estrutura institucional (Smulders, Eisele, 2012). Como o Tratado de Lisboa estatui que a União Europeia “substitui-se e sucede à Comunidade Europeia” 71, a referência à unidade do quadro institucional encontra-se apenas expressa no Preâmbulo do Tratado da União Europeia (Smulders, Eisele, 2012). Com efeito, o Preâmbulo do Tratado da União Europeia declara que um dos objetivos do Tratado é “reforçar o carácter democrático e a eficácia do funcionamento das instituições, a fim de lhes permitir melhor desempenhar, num quadro institucional único, as tarefas que lhes estão confiadas” 72. O artigo 13.º do Tratado da União Europeia assegura a importância do equilíbrio institucional estatuindo que cada instituição – Parlamento Europeu, Conselho Europeu, Conselho (nas suas diferentes formações), Comissão Europeia, Tribunal de Justiça da União Europeia, Banco Central Europeu e Tribunal de Contas – deve atuar “dentro do limite das atribuições” que lhe foram outorgadas pelos Tratados em espírito de solidariedade interinstitucional e de acordo com as condições e mandato estabelecidos por estes 73 (Smulders, Eisele, 2012).

ção.  — Processos apensos C-46/93 e C-48/93. 70  Cfr. Artigo 13.º do Tratado da União Europeia. 71  Cfr. Artigo 1.º do Tratado da União Europeia. 72  Cfr. Preâmbulo do Tratado da União Europeia. 73  Cfr. Artigo 13.º do Tratado da União Europeia.

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3.5 Os princípios das competências por atribuição, da proporcionalidade e da subsidiariedade A competência da União Europeia encontra-se delimitada pelos princípios das competências por atribuição, da proporcionalidade e da subsidiariedade (Craig, de Búrca, 2015:73-88). O princípio das competências por atribuição equivale ao princípio da especialidade das competências que consagra que as organizações internacionais só possuem as competências que os estados lhes atribuem e nas condições definidas por estes (Gorjão Henriques, 2014:19, 328-331). Tal princípio encontra-se explícito no artigo 3.º §6 do Tratado da União Europeia que define que a “União prossegue os seus objetivos pelos meios adequados, em função das competências que lhe são atribuídas nos Tratados” 74. O artigo 5.º do Tratado da União mais dispõe que a delimitação das competências da União se rege pelo princípio da atribuição e que, consequentemente, a “União atua unicamente dentro dos limites das competências” que os estados lhe atribuíram e para alcançar os objetivos por estes fixados 75 (Craig, de Búrca, 2015:73-88). Neste sentido, as competências que os Tratados não atribuem à União “pertencem aos estados-membros” 76, sendo que a União só dispõe das competências que lhe foram especificamente atribuídas pelos estados (Craig, de Búrca, 2015:7388). Tal significa que as competências da União são a excepção e que as competências nacionais são a regra e ainda que não se podem presumir competências da União Europeia (Gorjão Henriques, 2014: 328-331). Todo o ato da União Europeia tem que se encontrar fundamentado nos Tratados através da identificação da base e norma jurídica concreta que permite à União, e através das suas instituições, atuar naquele domínio (Gorjão Henriques, 2014: 328-331). Os Tratados consagram a existência de quatro tipos de competências: as competências exclusivas dos estados-membros, as competências exclusivas da União Europeia, as competências partilhadas entre a União e os

Cfr. Artigo 3.º §6 do Tratado da União Europeia. Cfr. Artigo 5.º do Tratado da União Europeia. 76  Cfr. Artigo 5.º do Tratado da União Europeia. 74  75 

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3.  Os Princípios Fundamentais do Sistema Político Europeu

estados-membros e as competências complementares (Craig, de Búrca, 2015:73-88). O artigo 4.º do Tratado da União Europeia define que as competências que não sejam “atribuídas à União nos Tratados pertencem aos estados-membros” 77 (Craig, de Búrca, 2015:73-88). O mesmo artigo estatui que as matérias relativas à “segurança nacional” permanecem “exclusiva responsabilidade” de cada estado-membro 78. A definição dos critérios de concessão da nacionalidade é um outro domínio em que a União não possui competência (ver Hartnell, 2006). O artigo 2.º do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia consagra o domínio das competências exclusivas da União referindo que quando “os Tratados atribuam à União competência exclusiva em determinado domínio, só a União pode legislar e adotar atos juridicamente vinculativos” 79. O artigo mais estabelece que os próprios estados-membros só podem legislar se “habilitados pela União ou a fim de dar execução” aos seus atos (Craig, de Búrca, 2015:73-88). O artigo 3.º do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, e segundo a metodologia do catálogo de competências adotado pelo Tratado de Lisboa, define os domínios de competência exclusiva da União, designadamente: 1.  “União aduaneira; 2. Estabelecimento das regras de concorrência necessárias ao funcionamento do mercado interno; 3. Política monetária para os estados-membros cuja moeda seja o euro; 4. Conservação dos recursos biológicos do mar, no âmbito da política comum das pescas; 5. Política comercial comum” 80.

Cfr. Artigo 4.º do Tratado da União Europeia. Cfr. Artigo 4.º do Tratado da União Europeia. 79  Cfr. Artigo 2.º do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia. 80  Cfr. Artigo 3.º do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia. 77  78 

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A União Europeia e as Dinâmicas da Europeização

O artigo 2.º do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia consagra, igualmente, um terceiro tipo de competências. As competências partilhadas entre a União e os estados-membros (Craig, de Búrca, 2015:7388). Este tipo de competência prefigura uma situação de concorrência de competências legislativas entre a União e os estados-membros (Craig, de Búrca, 2015:73-88). Todavia, o artigo 2.º §2 consagra um predomínio da competência legislativa da União pois refere que os estados-membros só podem “exercer a sua competência na medida em que a União não tenha exercido a sua” e só podem voltar a exercer a sua competência legislativa quando a União tenha “decidido deixar de exercer” a sua competência 81.O artigo 4.º do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia declara que as áreas de competência partilhada são as seguintes:

1. “Mercado interno; 2. Política social, no que se refere aos aspectos definidos no Tratado; 3. Coesão económica, social e territorial; 4. Agricultura e pescas, com excepção da conservação dos recursos biológicos do mar; 5. Ambiente; 6. Defesa dos consumidores; 7. Transportes; 8. Redes transeuropeias; 9. Energia; 10. Espaço de Liberdade, Segurança e Justiça; 11. Problemas comuns de segurança em matéria de saúde pública” 82.

Finalmente, um último tipo de competência é a competência complementar entre a União e os estados-membros (Craig, de Búrca, 2015:73-88). 81  82 

Cfr. Artigo 2.º §2 do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia. Cfr. Artigo 4.º do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia.

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3.  Os Princípios Fundamentais do Sistema Político Europeu

O artigo 2.º §5 do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia estatui que “em determinados domínios”, a União possui competência para “apoiar”, “coordenar” ou “completar” a ação dos estados-membros “sem substituir a competência destes nesses domínios” 83.O mesmo artigo define que os atos vinculativos da União adotados com base nas disposições dos Tratados relativas a essas áreas não podem acarretar a “harmonização das disposições legislativas” dos estados-membros (Craig, de Búrca, 2015:7388). Tal significa que a transferência de políticas nestes domínios assume um carácter puramente horizontal (Craig, de Búrca, 2015:73-88). A União dispõe de competências complementares nos seguintes domínios:

1. “Proteção e melhoria da saúde humana; 2. Indústria; 3. Cultura; 4. Turismo; 5. Educação, formação profissional, juventude e desporto; 6. Proteção civil; 7. Cooperação administrativa” 84.

A delimitação de competências entre a União e os estados-membros pode tornar-se uma questão crítica em particular no campo das competências partilhadas (Craig, de Búrca, 2015:73-88). O princípio da subsidiariedade e o controlo político da sua aplicação no âmbito da União Europeia foram pensados no sentido de melhor definir a repartição de competências entre a UE e os estados-membros (Moens, Trone, 2014:157-184). O artigo 5.º do Tratado da União Europeia estabelece que em virtude do princípio da subsidiariedade, nas áreas que “não sejam da sua competência exclusiva”, a União só pode intervir “se e na medida em que os objetivos da ação considerada não possam ser suficientemente alcançados pelos estados” ao nível local, regional e central podendo, e consequentemente, serem melhor alcançados “ao nível da União” (Moens, Trone, 2014:157-184). Esta dispo83  84 

Cfr. Artigo 2.º §5 do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia. Cfr. Artigo 6.º do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia.

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A União Europeia e as Dinâmicas da Europeização

sição significa que em matéria de concorrência de competências, a União só pode legislar quando a ação nacional seja considerada insuficiente para atingir um determinado objetivo e este possa ser melhor alcançado através de uma ação da União Europeia (Moens, Trone, 2014:157-184). Acresce que a União tem que justificar a presunção de que a ação dos estados no domínio em causa não seria suficiente, já que segundo o princípio da subsidiariedade a decisão política deve ocorrer ao nível mais próximo possível do cidadão (Gorjão Henriques, 2014:334-335). O princípio da proporcionalidade destina-se a garantir que o ato legislativo decidido pela União é adequado em relação ao objetivo que pretende atingir (Moens, Trone, 2014:159). O artigo 5.º §4 do Tratado da União Europeia estabelece que “em virtude do princípio da proporcionalidade, o conteúdo e a forma da ação da União não devem exceder o necessário para alcançar os objetivos dos Tratados” 85. Assim se explica o estabelecimento de uma distinção entre os atos jurídicos da União Europeia, designadamente, entre regulamentos, diretivas e decisões (Moens, Trone, 2014:157184). O artigo 288.º do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia consagra que enquanto o regulamento tem “carácter geral”, é “obrigatório em todos os seus elementos” e “diretamente aplicável em todos os estados-membros”, a diretiva “vincula o estado-membro destinatário quanto ao resultado”, o que significa que cabe aos estados a seleção da forma e dos meios de concretização do objetivo definido pela diretiva 86 (Craig, de Búrca, 2015:105-110). Desde a entrada em vigor do Tratado de Lisboa, que os princípios da subsidiariedade e da proporcionalidade são aplicados de acordo com o Protocolo relativo à Aplicação dos Princípios da Subsidiariedade e da Proporcionalidade (Moens, Trone, 2014:157-184). Tal Protocolo estabelece os mecanismos que permitem aos Parlamentos Nacionais controlar a aplicação dos princípios da proporcionalidade e da subsidiariedade (Moens, Trone, 2014:157-184). Neste sentido, o Protocolo determina, e em primeiro lugar, um dever de informação. Segundo o Protocolo, as instituições europeias, designadamente, a Comissão Europeia, o Parlamento Europeu e o 85  86 

Cfr. Artigo 5.º §4 do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia. Cfr. Artigo 288.º do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia.

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3.  Os Princípios Fundamentais do Sistema Político Europeu

Conselho devem, enviar os projetos de atos legislativos de que são responsáveis aos Parlamentos nacionais 87. Tais projetos devem conter uma ficha com elementos que permitam evidenciar o cumprimento dos princípios da subsidiariedade e da proporcionalidade e justificar o porquê de um determinado objetivo da União ser mais bem atingido ao nível europeu do que ao nível dos estados-membros 88. O Protocolo especifica que tais elementos devem ser de carácter qualitativo e, sempre que possível, quantitativo. Os aspectos financeiros do projeto de ato legislativo também devem ser tidos em conta 89. O artigo 5.º do Protocolo estipula que a ficha deve conter elementos que permitam avaliar o seu impacto financeiro e as suas implicações regulamentares para os estados-membros 90. Depois de receberem os projetos de atos legislativos, os Parlamentos nacionais (ou qualquer uma das câmaras desses Parlamentos) têm oito semanas para elaborar um parecer fundamentado em que expõem as razões pelas quais consideram que o projeto não obedece ao princípio da subsidiariedade 91. Quando tais pareceres representarem pelo menos um terço do total dos votos atribuídos aos Parlamentos nacionais (sendo que cada Parlamento possui dois votos) ou um quarto dos votos em caso de um projeto na área do “Espaço de Liberdade, Segurança e Justiça”, o projeto deve ser reanalisado e fundamentado em caso de não alteração (Dougan, 2008:690). Quando os pareceres negativos representarem a maioria simples dos votos atribuídos aos parlamentos nacionais, a proposta deve ser reanalisada e, caso a Comissão decida manter a proposta, a Comissão deve fundamentar a sua decisão sendo que a decisão final caberá ao Parlamento e ao Conselho que, e respectivamente, por maioria simples de votos expressos ou por maioria de 55% dos seus membros pode Cfr. Artigo 4.º do Protocolo relativo à Aplicação dos Princípios da Subsidiariedade e da Proporcionalidade. 88  Cfr. Artigo 4.º do Protocolo relativo à Aplicação dos Princípios da Subsidiariedade e da Proporcionalidade. 89  Cfr. Artigo 4.º do Protocolo relativo à Aplicação dos Princípios da Subsidiariedade e da Proporcionalidade. 90  Cfr. Artigo 5.º do Protocolo relativo à Aplicação dos Princípios da Subsidiariedade e da Proporcionalidade. 91  Cfr. Artigo 6.º do Protocolo relativo à Aplicação dos Princípios da Subsidiariedade e da Proporcionalidade. 87 

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decidir que a proposta legislativa não continuará a ser analisada 92 (Craig, de Búrca, 2015:96). No seu artigo 8.º, o Protocolo mais estabelece que o Tribunal de Justiça da União Europeia é competente para conhecer processos contenciosos que tenham como base a eventual violação do princípio da subsidiariedade 93. Um Parlamento Nacional ou uma das suas câmaras pode iniciar tal processo contencioso através do respectivo estado-membro 94 (Craig, de Búrca, 2015:96).

92  Cfr. Artigo 7.º do Protocolo relativo à Aplicação dos Princípios da Subsidiariedade e da Proporcionalidade. 93  Cfr. Artigo 4.º do Protocolo relativo à Aplicação dos Princípios da Subsidiariedade e da Proporcionalidade. 94  Cfr. Artigo 8.º do Protocolo relativo à Aplicação dos Princípios da Subsidiariedade e da Proporcionalidade.

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3.  Os Princípios Fundamentais do Sistema Político Europeu

Leituras complementares Sobre os principais político-jurídicos da União Europeia Campos, J. M., Campos, J. L. M., Pereira, A. P. (2014). Manual de Direito Europeu. 7.ª edição. Coimbra: Coimbra Editora. Craig, P., de Búrca, G. (2015). EU Law: Text, Cases and Materials. Oxford: Oxford University Press. Dougan, M. (2008). The Treaty of Lisbon 2007: Winning Minds, Not Hearts. Common Market Law Review, 45, 617-703. Gorjão Henriques, M. (2014). Direito da União. 7.ª edição. Coimbra: Almedina. Homewood, M. (2014). Concentrate EU Law. 4.a edição. Oxford: Oxford University Press.

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A União Europeia e as Dinâmicas da Europeização

Bibliografia Campos, J. M., Campos, J. L. M., Pereira, A. P. (2014). Manual de Direito Europeu. 7.ª edição. Coimbra: Coimbra Editora. Council of Europe, Text of the Framework Convention for the Protection of National Minorities and Explanatory Report, 1 February 1995. Council of Europe, European Charter for Regional and Minority Languages, Strasbourg, 5.XI. 1992. Craig, P., de Búrca, G. (2015). EU Law: Text, Cases and Materials. Oxford: Oxford University Press. Conclusões do advogado-geral Tesauro apresentadas em 28 de novembro de 1995:  — Brasserie du Pêcheur SA contra Bundesrepublik Deutschland e The Queen contra Secretary of State for Transport, ex parte: Factortame Ltd e outros.  — Pedidos de decisão prejudicial: Bundesgerichtshof, Alemanha e High Court of Justice, Queen’s Bench Division, Divisional Court, Reino Unido.  — Princípio da responsabilidade de um estado-membro pelos danos causados aos particulares em virtude de violações de direito comunitário que lhe são imputáveis; Violações imputáveis ao poder legislativo; Pressupostos da responsabilidade do Estado; Âmbito da reparação.  — Processos apensos C-46/93 e C-48/93. Directiva 2004/38/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 29 de abril de 2004, relativa ao direito à livre circulação e residência dos cidadãos da União e dos membros das suas famílias no território dos estados-membros, que altera o Regulamento (CEE) n.º 1612/68 e que revoga as Directivas 64/221/CEE, 68/360/CEE, 72/194/CEE, 73/148/ CEE, 75/34/CEE, 75/35/CE, 90/364/CE, 90/365/CEE e 93/96/CE. Dougan, M. (2008). The Treaty of Lisbon 2007: Winning Minds, Not Hearts. Common Market Law Review, 45, 617-703.

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3.  Os Princípios Fundamentais do Sistema Político Europeu

European Union Agency for Fundamental Rights / Council of Europe (2010). Handbook on European non-discrimination law. Luxemburg. Federal Constitutional Court - Press office -Press release no. 72/2009 of 30 June 2009. Judgment of 30 June 2009. 2 BvE 2/08, 2 BvE 5/08, 2 BvR 1010/08, 2 BvR 1022/08, 2 BvR 1259/08 and 2 BvR 182/09. Gorjão Henriques, M. (2014). Direito da União. 7.ª edição. Coimbra: Almedina. Guild, E., Peers, S. (2014). The EU Citizenship Directive. Oxford: Oxford University Press. Hartnell, E. (2006). Belonging: Citizenship and Migration in the European Union and in Germany. Berkeley Journal of International Law, 24, 1, 330-400. Hix, S., Hoyland, B. (2011). The Political System of the European Union. 3.ª edição. Basingstoke: Palgrave Macmillan. Hoezl, A. (2011). Political Theology and its Discontents. In P. Lozonczi, M. Louma-Aho, A. Singh (eds.). The Future of Political Theology. England: Ashgate, 23-38. Homewood, M. (2014). Concentrate EU Law. 4.ª edição. Oxford: Oxford University Press. Judgment of the Court of 5 February 1963. – NV Algemene Transport- en Expeditie Onderneming van Gend & Loos v Netherlands Inland Revenue Administration. – Reference for a preliminary ruling: Tariefcommissie – Pays-Bas. – Case 26-62. Judgment of the Court of 15 July 1964. – Flaminio Costa v E.N.E.L. – Reference for a preliminary ruling: Giudice conciliatore di Milano – Italy. – Case 6/64. Mayoral, J. (2011). Democratic Improvements in the European Union under the Lisbon Treaty. European Union Democracy Observatory. Docu-

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A União Europeia e as Dinâmicas da Europeização

mento consultado em <https://www.eui.eu/Projects/EUDO-Institutions/Documents/EUDOreport922011.pdf> a 4 de fevereiro de 2016. Moens, G., Trone, J. (2014). Subsidiarity as Judicial and Legislative Review Principles in the European Union. In M. Evans, A. Zimmermann (eds.). Global Perspectives on Subsidiarity. London: Springer, 157-185. Pan, C., Pfeil, B. (2004). National Minorities in Europe. West Lafayette, IN.: Purdue University Press. Regulation (EU) No 211/2011 of the European Parliament and of the Council of 16 February 2011 on the citizen’s initiative. Disponível em http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2011:065:0001:0022:en:PDF. Consultado a 2 de julho de 2015. Ribeiro, M. C. C. M. (1996). Da Responsabilidade do Estado pela Violação do Direito Comunitário. Coimbra: Almedina. Robinson, B.A. (2003). Do God and Christianism have a place in the European Constitution? Religious Tolerance. Documento disponível em http://www.religioustolerance.org/const_eu.htm. Consultado a 1 de outubro de 2012. Smulders, B, Eisele, K. (2012). Reflections on the Institutional Balance, the Community Method and the Interplay between Jurisdictions after Lisbon. College of Europe. Research Paper in Law 04.

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Branca

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Objetivos do capítulo Discutir o conceito de europeização, na sua acepção extensa e na sua acepção restrita. Debater o processo de transferência vertical de políticas, articulando-o com os conceitos de integração positiva, integração negativa, pressão adaptacional, alteração das estruturas domésticas de oportunidade e competição regulatória. Discutir o processo de transferência horizontal de políticas, articulando-o com os conceitos de integração base e convergência normativa. Analisar a europeização dos sistemas políticos dos estados-membros, estabelecendo uma taxonomia sistémica do processo de europeização. Discutir a resposta dos estados-membros ao processo de europeização evidenciando os fatores mediadores do impacto da mesma.

Síntese dos temas abordados O conceito de europeização O conceito extenso de europeização O conceito restrito de europeização A transferência vertical e a transferência horizontal de políticas A europeização dos sistemas políticos dos estados-membros A taxonomia sistémica do processo de europeização Os fatores mediadores do impacto da europeização

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Capítulo 4 O Processo Político da Construção Europeia

A literatura internacionalista tem analisado com alguma profundidade a natureza sui generis da União Europeia no contexto das organizações internacionais (Staab, 2013:21; McCormick, Olsen, 2014:16; Campos, Campos, Pereira, 2014:253). Já tivemos a oportunidade de desenvolver os elementos da estrutura jurídico-política da UE que lhe conferem uma natureza peculiar, nomeadamente, as características do seu sistema decisional e institucional (Staab, 2013:21; McCormick, Olsen, 2014:16). O debate sobre o processo de constitucionalização do direito originário da União Europeia, que discutimos anteriormente, espelha a complexidade do sistema político que tem vindo a ser paulatinamente construído (Dougan, 2008). Essa complexidade deve-se não só à relativa indefinição do modelo político que sustenta o projecto europeu, como também às repercussões que o desenvolvimento da União Europeia tem tido nos sistemas políticos e económicos dos estados-membros (Staab, 2013; McCormick, Olsen, 2014). A análise dos efeitos das políticas desenvolvidas pela União Europeia no seio dos estados-membros e, de uma forma mais lata, no seio do sistema internacional, tem sido concretizada no âmbito da literatura sobre as diferentes dimensões do processo de europeização (Featherstone, 2003).

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A União Europeia e as Dinâmicas da Europeização

4.1  O conceito de europeização O conceito de europeização é um conceito bidimensional (Olsen, 2002). Numa aceção lata, o conceito de europeização é utilizado para descrever a influência que a União Europeia tem vindo a exercer no continente europeu e na estruturação do sistema internacional (Olsen, 2002). Numa acepção mais estrita, o conceito de europeização é utilizado para descrever e para analisar os processos de transferência vertical (compulsória) e horizontal (não compulsória) de políticas elaboradas no contexto institucional da União Europeia e aplicadas no âmbito dos estados-membros (Olsen, 2002). Neste sentido, pudemos falar de um conceito extenso e de um conceito restrito de europeização (Featherstone, 2003:3; Olsen, 2002). O estabelecimento de uma diferenciação entre uma acepção mais extensa e uma acepção mais estrita de europeização assume um mero valor instrumental, na medida em que permite organizar a multiplicidade de sentidos com que a literatura tem dotado o conceito de europeização (Morlino, 2005). Tal como acontece com a grande parte dos conceitos politológicos, o conceito de europeização assume-se como um conceito contestado (Olsen, 2002; Featherstone, 2003). O facto de ser um conceito contestado leva a que alguns autores duvidem do valor científico do conceito e questionem a sua utilidade operacional e as limitações da sua aplicação indiscriminada na explicação de realidades bastante diversas no contexto europeu (Radaelli, 2000). O conceito de europeização emerge não só como um conceito contestado, mas também como um conceito que apresenta um conteúdo substantivo e que, como tal, constitui um instrumento válido para o estudo da integração europeia (Featherstone, 2003:3). Bulmer e Radaelli (2004:4) definem o conceito de europeização evidenciando o processo de criação e de difusão normativa entre as instituições europeias e os estados membros: a europeização consiste em processos de a) construção, b) difusão, e c) institucionalização de regras formais e informais, procedimentos, paradigmas políticos, estilos e crenças e normas partilhadas que são, em primeiro lugar, definidos e consolidados no seio da União Europeia e, subsequentemente, in-

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4.  O Processo Político da Construção Europeia

corporados na lógica do discurso, das estruturas e das políticas públicas internas. Cowles, Caporaso e Risse (2001:3) também centram a sua definição nas consequências normativas que o processo decisório comunitário acarreta em termos da constituição da arena política europeia. Os autores (2001:3) definem europeização como: a emergência e o desenvolvimento, a nível europeu, de estruturas distintas de governação, ou seja, de instituições políticas, jurídicas e sociais associadas com o processo de decisão e de políticas que formalizam a interação entre os atores e as redes políticas especializados na criação de normas europeias vinculativas. Nesta definição encontra-se implícita a ideia de que podemos estabelecer uma relação de causalidade entre o desenvolvimento da União Europeia enquanto fonte de políticas e paradigmas de ação política e a transformação dos sistemas de governação dos estados-membros (Cowles, Caporaso, Risse, 2001:3). A tentativa de estabelecimento de tal nexo de causalidade significou uma alteração significativa das agendas de investigação no âmbito dos estudos europeus (Börzel, 2000). Com efeito, o estudo do processo de europeização intensificou-se no final da década de 1990 (Börzel, 2000). Este facto pode ser explicado pela clarificação da vocação política da União Europeia ocorrida com o Tratado de Maastricht (Börzel, 2000). Por sua vez, essa clarificação, materializada num conjunto de novas competências com que o direito originário dotou a União Europeia, veio empoderar as instituições europeias no que toca à sua relação com os estados-membros (Börzel, 2000). No plano analítico, esse empoderamento traduziu-se num interesse crescente pelos efeitos das políticas europeias nos sistemas políticos dos estados-membros, nomeadamente, ao nível da gradual transferência de prerrogativas de soberania (Börzel, 2000). Até finais da década de 1990, grande parte da literatura sobre o processo da integração europeia encontrava-se focada no estudo das instituições comunitárias (Börzel, 2000). À medida que as políticas comunitárias se iam desenvolvendo e que

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A União Europeia e as Dinâmicas da Europeização

os estados se viam confrontados com a necessidade de adaptarem as suas estruturas internas à normatividade europeia, a atenção dos investigadores começou a centrar-se na transformação das estruturas domésticas dos estados-membros (Börzel, 2000). Verificou-se, consequentemente, uma reorientação dos estudos sobre o processo da integração europeia (Börzel, 2000). Essa reorientação veio acrescentar um nível de análise adicional no contexto dos estudos europeus: o nível doméstico (Börzel, 2000). Analisar o impacto normativo das políticas europeias nos estados-membros não significa representar o nível doméstico como um receptor passivo das políticas definidas a nível supranacional (Börzel, 2000). Como será aprofundado mais à frente, a análise do processo de europeização não pode, de todo, assumir-se como uma análise bidirecional (Börzel, 2000). Efetivamente, os estados-membros não respondem passivamente ao processo de transferência de políticas, sendo que as idiossincrasias das formas de adaptação nacionais contam-se entre os fatores de análise mais importantes na agenda analítica da europeização (ver Börzel, 2000). O processo de europeização pode ser caracterizado através de três características fundamentais (Morlino, 2005): 1. A emergência e o desenvolvimento de um grupo de instituições políticas que têm competências para formalizar a interação entre os atores europeus e cujas funções, ao nível da decisão política, complexificam, de forma crescente, o sistema político europeu; 2. O desenvolvimento de uma rede de interações entre os atores domésticos e supranacionais estabelecendo, desta forma, as condições que possibilitam o efeito de ramificação entre diferentes áreas de ação política; 3. A difusão de valores, paradigmas políticos e práticas sociais que criam as condições para a convergência de normas e para a aprendizagem social entre os estados europeus. Consequentemente, o processo de europeização produz efeitos em três níveis fundamentais: ao nível do sistema político, ao nível das políticas públicas e ao nível dos aparelhos de decisão (Morlino, 2005). 80

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4.  O Processo Político da Construção Europeia

A União Europeia é crescentemente reconhecida como um sistema político autónomo, já que inclui os três elementos fundamentais de um sistema político: i) instituições; ii) a competência para definir os termos da relação entre os seus atores públicos e privados e iii) o poder para produzir decisões que criam e difundem valores e normas (Hix, 1999). Através da conjugação destes três elementos, a União afirma a sua capacidade em construir e difundir estratégias que constituem o mundo social e cujos efeitos não se limitam apenas aos seus estados-membros (Hix, 1999). A União Europeia representa, igualmente, um nível adicional de representação de interesses públicos e privados, o que permite a atores governamentais e não-governamentais a diversificação das suas estratégias de ação política (Hix, 1999). Em resultado, a União Europeia afirma-se não só como um centro de criação de normas e políticas como também desempenha um papel fundamental na mediação de interesses políticos e económicos já existentes (Morlino, 2005),

4.2  O conceito extenso de europeização Num sentido mais lato e extenso, o conceito de europeização é empregue para estudar de que forma a União Europeia se tem assumido como um fator de transformação do sistema internacional (Olsen, 2002). O conceito extenso de europeização deriva, fundamentalmente, da acepção histórica e clássica do termo (Morlino, 2005:198) no âmbito da qual o processo de europeização é representado como a difusão do modelo europeu, em particular do seu sistema de governação (Mjoset, 1997:1). Johan Olsen refere mesmo que a utilidade do conceito de europeização reside no seu potencial para enquadrar as transformações ao nível dos sistemas e mecanismos de governação pública quer no continente europeu quer, e devido a um efeito de mimetismo e de isomorfismo institucional internacional, no restante sistema internacional (Olsen, 2002). O mesmo autor refere que num sentido extenso, a europeização pode ser descrita por cinco dimensões analíticas fundamentais (Olsen, 2002), a saber, a dimensão geopolítica, a dimensão externa, a dimensão institucional, a dimensão governamental e a dimensão política. 81

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A União Europeia e as Dinâmicas da Europeização

A dimensão geopolítica do processo de europeização traduz as transformações territoriais ocorridas por via do aprofundamento e do alargamento do projeto europeu (Olsen, 2002). Por um lado, o aprofundamento do processo de integração, nomeadamente a construção do mercado interno e a criação da cidadania europeia, resultou na crescente integração das políticas de controlo das fronteiras externas, nomeadamente, as políticas de controlo da imigração ilegal (Olsen, 2002). Por outro lado, o processo de alargamento da União estende a um número crescente de países os efeitos das políticas de integração territorial (Olsen, 2002). Encontram-se ainda por estudar os efeitos territoriais da integração de políticas que incidem diretamente não só sobre o controlo das fronteiras externas, como as políticas migratórias, mas também das políticas que tentam garantir a coesão económica e social do território europeu (Olsen, 2002; Pullano, 2009). Encontra-se, igualmente, por explorar as implicações do Tratado de Lisboa para a estruturação do sistema territorial europeu (Pullano, 2009). Efetivamente, o aprofundamento e o alargamento do projeto político da União Europeia têm levado a literatura a questionar-se sobre a possível emergência de um espaço territorial europeu de cariz supranacional coexistente, e em inevitável tensão, com os pré-existentes estados nacionais (ver Pullano, 2009). Se é verdade que as políticas de segurança interna e as políticas do mercado interno e de garantia da coesão económica e social apelam para diferentes concepções de território, respectivamente uma versão “hard” securitária e uma versão mais “soft” e idealizada de territorialidade, é igualmente inegável que a articulação entre todas as políticas europeias com incidência direta na gestão do território está, paulatinamente, a alterar a definição clássica do mesmo (Pullano, 2009). A dimensão externa refere-se à influência normativa reconhecida à União Europeia no plano internacional (Olsen, 2002). O debate sobre a natureza do papel internacional da União Europeia tem animado a literatura internacionalista (Bindi, Angelescu, 2012:1-10). Os autores clássicos discutem se a União deve ser entendida enquanto uma potência militar tradicional ou enquanto uma potência civil (Manners, 2002). Em alternativa a estes dois modelos, Ian Manners caracterizou a União Europeia como uma potência normativa (Manners, 2002). O autor sustenta que o 82

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que distingue a presença europeia no sistema internacional é a sua capacidade para difundir regras e padrões normativos com impacto ao nível da governação global (Manners, 2002). A dimensão externa é, assim, a que melhor corresponde ao sentido tradicional e amplo do conceito de europeização enquanto processo de difusão de valores, paradigmas políticos e práticas sociais com origem no continente europeu e que criam as condições para a convergência de normas e para a aprendizagem social à escala global (ver Mjöset, 1997). A dimensão institucional traduz a construção de um sistema institucional próprio ao nível da União Europeia composto por um conjunto de órgãos autónomos cujas regras de composição, funcionamento, deliberação e de responsabilização se encontram previstas no direito originário (Olsen, 2002). Como referimos acima, o Tratado da União Europeia e o Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia representam uma revisão extensiva do direito originário europeu (Craig, de Búrca, 2015). A estrutura em pilares deu formalmente lugar a uma União Europeia consagrada como uma entidade unitária e na posse de personalidade jurídica 95 (Craig, de Búrca, 2015). O Tratado de Lisboa preserva o património normativo europeu, define com maior exatidão os tipos e as áreas de competência da União (através do método do catálogo de competências) 96 e sublinha, veementemente, a importância do princípio democrático como regulador do funcionamento das instituições europeias 97 (Craig, de Búrca, 2015). Como também já referimos, o Tratado da União Europeia assumiu a forma de uma declaração de princípios e de definidor da arquitetura institucional, enquanto ao Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia foi reservada a função de definição das bases jurídicas sobre as quais assentará o labor legislativo da União Europeia, nomeadamente, no que respeita à adoção da legislação da UE (Craig, de Búrca, 2015). Para além disso, o Tratado criou novas figuras institucionais imbuídas de autoridade operacional e simbólica, o que significa o empoderamento da capacidade política Artigo 47.º do Tratado da União Europeia. Artigos 4.º e 5.º do Tratado da União Europeia, artigos 2.º, 3.º, 4.º e 6.º do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia. 97  Artigo 10.º do Tratado da União Europeia. 95  96 

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da União por relação com os estados-membros (Ashiagborn, Countouris, Lianos, 2012:1-6). Neste sentido, é seguro afirmar-se que o Tratado de Lisboa representa um reforço da tendência de centralização institucional e de construção de um sistema efetivo de coordenação política entre os órgãos da União Europeia e os estados-membros (para uma discussão crítica ver Pech, 2012:7-46). Para além da dimensão institucional, o conceito extenso de europeização envolve, igualmente uma dimensão governamental que se traduz na coexistência de diferentes esferas de decisão com competências próprias ao nível do sistema político europeu (Olsen, 2002). É relevante notar que a natureza sui generis da União Europeia no contexto das demais organizações internacionais intergovernamentais tem conduzido ao estudo do projeto europeu não tanto como um exemplo de cooperação internacional mas, e sobretudo, como uma nova experiência de governação multinível à escala regional (Bache, Flinders, 2004: 3). A introdução do conceito de governação multinível no âmbito dos estudos sobre o processo de integração europeia deveu-se ao desenvolvimento das políticas de coesão estrutural acordadas como forma de compensação pela prossecução do mercado interno (Bache, Flinders, 2004). Estas políticas foram implementadas através de parcerias entre atores supranacionais, nomeadamente, a Comissão Europeia, os estados e os atores subnacionais como, por exemplo, os atores regionais (Bache, Flinders, 2004). Foi o estudo destas parcerias que motivou a emergência do conceito de governação multinível que Marks e Hooghe definem como “um processo de criação política no seio do qual a autoridade e a influência sobre a decisão políticas estão dispersas por múltiplos níveis de governo: subnacional, nacional e supranacional” (Marks, Hooghe, 2001:2). Marks e Hooghe desenvolveram esta definição a partir da análise de como diversas unidades de governação de âmbito supranacional, nacional, regional e local são agregadas em redes políticas de dimensão territorial internacional (Marks, Hooghe, 2001). A criação de tais redes políticas tem como resultado a transferência de políticas e de normas entre a União e os seus estados-membros, obrigando estes últimos a adaptar os seus sistemas a um novo centro supranacional de governação (Marks, Hooghe, 2001). 84

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Finalmente, a dimensão política do conceito extenso de europeização representa o resultado da interação das dimensões anteriores (Olsen, 2002). De facto, a construção do projeto político europeu encontra-se dependente do sucesso do processo de transferência de políticas entre a União Europeia e os estados-membros e da adaptação destes a esse processo, do sucesso do processo de institucionalização e de centralização decisional e ainda da forma através da qual a União difunde os seus paradigmas e valores, quer ao nível do continente europeu, quer ao nível do sistema internacional (Olsen, 2002). Todavia, e como Olsen refere, não existe uma correlação necessariamente positiva entre a articulação das diferentes dimensões do conceito extenso de europeização e o fortalecimento do projeto europeu (Olsen, 2002)

4.3  O conceito restrito de europeização Numa acepção restrita, o conceito de europeização é utilizado na análise dos processos de transferência vertical e horizontal de políticas (Knill, Lehmkuhl, 1999). A literatura sobre europeização analisa a transferência vertical e horizontal de políticas entre a União e os seus estados-membros, tentando averiguar os termos da relação dinâmica que se estabelece entre os diversos níveis de governação envolvidos no sistema europeu, nomeadamente o nível intergovernamental, supranacional, transnacional e transgovernamental (Knill, Lehmkuhl, 1999; Börzel, 2001). Os processos de transferência vertical de políticas, em particular, refletem a competência supranacional da UE no que toca à legislação e à implementação de normas comunitárias (Knill, Lehmkuhl, 1999). Esta competência supranacional é compulsiva quer no caso da integração positiva – que corresponde à legislação de normas em determinadas áreas das políticas públicas que os estados têm necessariamente de adotar a nível nacional – quer no caso da integração negativa – que é o resultado da proibição pela União da adoção de certas medidas legislativas por parte dos estados-membros (Knill, Lehmkuhl, 1999). Tais processos revelam a existência de dois elementos fundamentais no contexto da integração europeia (Radaelli, 2003a:27-56). 85

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Em primeiro lugar, a transferência de políticas depende da emergência e do desenvolvimento a nível europeu de um conjunto de estruturas de governação cuja autonomia lhes permite serem fonte de normas que não só se impõem aos estados como também representam mecanismos específicos de resolução de problemas (Radaelli, 2003a:27-56). A europeização do sistema europeu de governação advém, neste sentido, do facto das políticas públicas europeias constituírem respostas decisionais eficazes e imperativas a um conjunto de problemáticas governativas novas (Radaelli, 2003a:27-56). A comitologia comunitária constitui um exemplo de uma resposta decisional cujas características distinguem e conferem originalidade ao sistema institucional da União Europeia (Hix, 1999). O sistema europeu de governação não tem paralelo temporal nem espacial quer devido à multiplicidade dos níveis decisionais que abarca, quer devido à novidade da sua estrutura jurídica quer, e sobretudo, à forma como a representação de interesses (públicos e privados), é concretizada e desenvolvida (ver Hix,1999). Em segundo lugar, a europeização representa um processo incremental cuja característica mais significativa é a transformação dos processos de decisão domésticos dos estados-membros, de tal forma que as dinâmicas políticas e económicas da União Europeia passam a fazer parte das lógicas organizacionais nacionais (Ladrech, 1994:70). Tal transformação é visível em três níveis fundamentais: ao nível do sistema político, ao nível das políticas públicas e ao nível dos aparelhos de decisão (Morlino, 2005). O sistema político dos estados-membros da União Europeia sofreu uma metamorfose significativa com o desenvolvimento do processo da integração europeia (Börzel, Risse, 2003:57-82). Não obstante a relativa indefinição do modelo político que sustenta a União Europeia, é inegável que a soberania dos estados–membros se tornou numa realidade divisível e distante do ideal hobbesiano (Börzel, Risse, 2003:57-82). Consequentemente, a questão que se coloca aos estudiosos do processo de europeização não é saber se a União Europeia altera ou não os sistemas económicos, sociais e políticos dos estados-membros (Börzel, Risse, 2003:57-82). O desafio é analisar os processos diferenciados através dos quais essa transformação se 86

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concretiza, ou seja, é necessário “descer” ao nível das políticas públicas e ao nível dos aparelhos de decisão para avaliar em que termos o impacto da UE se traduz nos diversos campos de ação pública dos estados-membros nos quais a União tem competência (Börzel, 2001). É, efetivamente, ao nível das políticas públicas que o impacto da integração é mais visível (Radaelli, 2003a). As revisões do direito originário têm vindo a multiplicar as áreas nas quais a União dispõe de competências (Börzel, Risse, 2000). Segundo Börzel e Risse, em 2000, a União produzia em média 500 peças legislativas por ano (Börzel, Risse, 2000:3). O direito derivado compreende mais de 5000 diretivas e regulamentos (Börzel, Risse, 2000:3). Em certas áreas, tais como a agricultura ou o ambiente, cerca de 80% das medidas legislativas em vigor nos estados-membros têm origem na União Europeia (Börzel, Risse, 2000:3). A transferência de políticas públicas assume-se como um fator de transformação dos sistemas decisionais dos estados-membros, nomeadamente, no que concerne aos mecanismos de intermediação de interesses, ao enquadramento normativo e discursivo das políticas e às estruturas de oportunidade que estas criam no seio dos estados-membros (Börzel, Risse, 2000:3). Como veremos mais à frente, a transferência vertical negativa de políticas, ou seja a proibição dos estados-membros adotarem certas medidas legislativas, está diretamente relacionada com alterações nos padrões de interesses e de oportunidades associados a determinados setores de ação pública (Knill, Lehmkuhl, 1999). No que concerne aos aparelhos de decisão, a mudança mais significativa regista-se no campo da intermediação e representação de interesses (Radaelli, 2003a). A intermediação, agregação e representação de interesses situa-se, frequentemente, a montante da decisão legislativa (Radaelli, 2003a). A União Europeia é, frequentemente, descrita como um sistema de governação multinível devido à diversidade de atores decisionais que interagem no seu seio (Hooghe, Marks, 2001). Quando os sistemas de decisão nacionais são “forçados” a exporem-se a tal diversidade de atores e de interesses verifica-se uma natural transformação ao nível dos paradigmas políticos prevalecentes a nível doméstico (Börzel, Risse, 2000:3). Os atores domésticos de cariz não-governamental têm de encontrar mecanismos 87

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de representação dos seus interesses ao nível europeu, tal como os atores privados de dimensão transnacional devem encontrar formas de promoção dos seus interesses a nível doméstico (Börzel, Risse, 2000:3). Efetivamente, o processo de europeização tem uma natureza bidirecional no sentido em que os estados-membros não se limitam a receber passivamente as políticas definidas a nível europeu possuindo recursos para determinar o sucesso do processo de transferência de políticas (Börzel, Risse, 2000:3). Consequentemente, o nível doméstico permanece como um nível fundamental no contexto da elaboração e implementação das políticas europeias (Börzel, 2001). No sentido de adequar os processos de transferência de políticas à natureza das políticas públicas e à sensibilidade dos enquadramentos domésticos de decisão, a União Europeia institucionalizou diferenças significativas no quadro de repartição de competências entre a União e os estados-membros (Knill, Lehmkuhl, 1999). Efetivamente, e seguindo o método do catálogo de competências, o artigo 4.º §1 do TFUE define a existência de áreas de competência exclusiva dos estados-membros e os artigos 2.º e 3.º do TFUE definem as áreas de competência exclusiva da União. Os artigos 2.º e 4.º do TFUE consagram as áreas de competência partilhada entre os estados e a União e os artigos 2.º e 6.º do TFUE definem as áreas de competência complementar da União (para uma análise ver Knill, Lehmkuhl, 1999). As áreas de competência exclusiva da União e as áreas de competência partilhada entre a União e os estados-membros são áreas de utilização preferencial da transferência vertical de políticas (Knill, Lehmkuhl, 1999). As áreas de competência complementar são áreas de utilização preferencial do método de transferência horizontal de políticas (Knill, Lehmkuhl, 1999). O artigo 2.º §5 do TFUE define que os atos vinculativos da União adotados com base nas disposições dos Tratados relativas a essas áreas não podem acarretar a harmonização das disposições legislativas dos estados-membros. Tal significa que a transferência de políticas nestes domínios assume um carácter puramente horizontal (Knill, Lehmkuhl, 1999).

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4.3.1  A transferência vertical e a transferência horizontal de políticas A transferência vertical de políticas caracteriza-se pela natureza compulsória da adoção das políticas públicas europeias por parte dos estados-membros (Knill, Lehmkuhl, 1999). Tal transferência é implementada através de mecanismos de integração positiva e de mecanismos de integração negativa (Knill, Lehmkuhl, 1999). A integração positiva ocorre quando os estados-membros são constrangidos a implementar as normativas europeias, sob a forma de regulamentos ou de diretivas, referentes à regulação de um determinado setor público de atividade cuja competência legislativa se encontre na alçada da União Europeia (Knill, Lehmkuhl, 1999). Já a integração negativa verifica-se quando a transferência de políticas ocorre por via da proibição, imposta de forma vertical pela União aos estados-membros, da adoção de certas medidas legislativas (Knill, Lehmkuhl, 1999). Um exemplo claro deste mecanismo de transferência legislativa é a proibição, imposta pelo artigo 30.º do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, de implementação por parte dos estados-membros de, “direitos aduaneiros de importação e de exportação” ou de “encargos de efeito equivalente” 98 (Knill, Lehmkuhl, 1999). A integração positiva pressupõe a existência de um quadro regulador e de modelos de políticas públicas decididos no contexto europeu (Knill, Lehmkuhl, 1999). Neste sentido, é institucionalizada através de políticas reguladoras da União que “prescrevem” um modelo institucional (Morlino, 2005:205). O método através do qual as políticas são transferidas para os estados-membros pode ser designado como um método de pressão adaptacional direta em que os estados se vêm confrontados com a obrigatoriedade da absorção de políticas públicas europeias mesmo que isso implique alterações profundas ao nível dos seus modelos regulatórios internos (Knill, Lehmkuhl, 1999). A existência de um quadro regulador e de modelos compulsórios de políticas públicas consensualizados no contexto europeu significa que os fatores de mudança no âmbito doméstico dos estados-membros se devem a processos de coerção e de mimetismo (Knill, Lehmkuhl, 1999:2) já que os modelos de regulação consensualizados a ní98 

Cfr. Artigo 30.º do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia.

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vel europeu se dirigem, na generalidade, à integralidade dos estados-membros que, em caso de não transposição, podem ser confrontados com os mecanismos coercivos de garantia do direito da União (Knill, Lehmkuhl, 1999). A integração positiva é mais frequente nas designadas “novas políticas regulatórias” destinadas a controlar as externalidades resultantes do livre funcionamento dos mercados (Knill, Lehmkuhl, 1999). É o caso das certas áreas das políticas sociais, das políticas de proteção dos consumidores e das políticas ambientais (Knill, Lehmkuhl, 1999:3). A integração negativa, por seu turno, resulta no desenvolvimento de mecanismos de competição regulatória entre os estados-membros e resulta de políticas que não pretendem “prescrever” um modelo positivo de política pública mas apenas “prescrever” mecanismos de “construção de mercado” (Morlino, 2005: 205). De facto, a proibição de adoção de determinadas políticas pelos estados-membros conduz à modificação de estruturas domésticas de oportunidade a nível doméstico, bem como à alteração da distribuição de recursos e de poder entre os atores domésticos (Knill, Lehmkuhl, 1999:3). No âmbito da integração negativa, verifica-se a inexistência de um modelo regulatório positivo de âmbito europeu (Knill, Lehmkuhl, 1999). Todavia, a proibição de adoção de medidas legislativas específicas altera o equilíbrio político doméstico, já que o “contexto institucional de interação estratégica” entre os atores domésticos é profundamente modificado (Knill, Lehmkuhl, 1999:2). As medidas de integração negativa são consideradas como resultando de políticas de “market-making” ou de “políticas regulatórias clássicas” já que o seu objetivo é eliminar os obstáculos ao livre funcionamento dos mercados, nomeadamente, no que concerne à desregulação e liberalização da ação económica (Knill, Lehmkuhl, 1999:2). O impacto doméstico é, fundamentalmente, um impacto indireto materializado no estabelecimento de mecanismos de competição regulatória entre os estados-membros, dado que estes têm de reformar os seus setores domésticos de atividade com o objetivo de os tornar mais competitivos (Knill, Lehmkuhl, 1999). Tal reforma, quer seja concretizada através do reforço ou da minimização de estruturas regulatórias, resulta necessariamente em modificações dos equilíbrios internos (Knill, Lehmkuhl, 1999:2). 90

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A transferência horizontal de políticas define-se pelo seu carácter não compulsório (Knill, Lehmkuhl, 1999). É predominantemente aplicado através de instrumentos de “soft law” e da difusão de boas práticas entre os estados-membros (Knill, Lehmkuhl, 1999). As políticas consensualizadas neste âmbito pretendem apenas indicar orientações gerais de política pública (Morlino, 2005: 205). A transferência horizontal de políticas é entendida como uma alternativa ao método europeu de imposição vertical de quadros legislativos (Radaelli, 2003b). Dada a natureza não compulsória deste método de transferência de políticas, o envolvimento da Comissão Europeia, do Parlamento Europeu e do Tribunal de Justiça da União Europeia é significativamente reduzido (Knill, Lehmkuhl, 1999). Como referimos acima, é nas áreas de competência complementar definidas pelo TFUE que a lógica da transferência horizontal de políticas é aplicada (Knill, Lehmkuhl, 1999). A transferência horizontal de políticas é concretizada através da integração-base cujo objetivo é materializar a convergência normativa entre algumas políticas públicas de carácter regulatório predominantemente doméstico dos estados-membros, sem que tal convergência possa significar uma harmonização de disposições legislativas nacionais (Knill, Lehmkuhl, 1999). O objetivo é potenciar a reforma das políticas públicas alterando, paulatinamente, as crenças e expetativas de carácter cognitivo dos atores domésticos através de processos de socialização e de aprendizagem normativa (Knill, Lehmkuhl, 1999:2). Salvaguarda-se, desta forma, a natureza complementar da ação da União por relação com as competências dos estados-membros em áreas particularmente sensíveis da regulação pública (Knill, Lehmkuhl, 1999:2). Neste sentido, tenta-se preparar certos setores de regulação pública para um futuro e eventual processo de transferência vertical de políticas através da progressiva europeização das estruturas cognitivas quer dos decisores políticos, quer das populações dos estados-membros (Knill, Lehmkuhl, 1999:3). A transferência horizontal de políticas pode ser caracterizada por três fatores essenciais, a saber: i) a identificação de objetivos comuns de aproximação das matrizes de regulação pública entre os estados-membros, de instrumentos de aferição comuns e de um calendário comum de ação; ii) a partilha de boas práticas (“benchmarking”) entre os estados-membros; e 91

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ainda iii) a monitorização conjunta da concretização atempada dos objetivos previamente consensualizados através de mecanismos de peer-review (Radaelli, 2003b). Estes fatores demonstram em que medida o chamado Método Aberto de Coordenação (MAC) materializa o que acima caracterizámos como transferência horizontal de políticas (ver Radaelli, 2003b). O quadro 4 resume as principais características da transferência vertical (integração positiva e negativa) e da transferência horizontal de políticas (integração base).

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Quadro 4  A transferência de políticas no contexto da União Europeia Método de Mecanismo de Tipo de transferência de Europeização Integração políticas

Exemplos

Coerção e mimetismo

Política ambiental; UEM, PAC

Transferência vertical de políticas

Integração Positiva

Transferência vertical de políticas

Competição regulatória e Mercado Modificação das Integração redistribuição de interno; estruturas domésticas Negativa poder e recursos Telecomunide oportunidade entre atores cações domésticos

Transferência Integraçãohorizontal de -base políticas

Pressão adaptacional direta

Factores de mudança

Alteração das Convergência estruturas normativa, difusão cognitivas dos de normas e atores domésticos aprendizagem social

Emprego Inclusão social

Fontes: Bulmer, S., Radaelli, C. (2004). The Europeanisation of National Policy. Queen’s Papers on Europeanisation, n.º 1/2004. Documento consultado em http://www.qub.ac.uk/ies/onlinepapers/ poe4-01.pdf a 20 de janeiro de 2011, 16. Knill, C., Lehmkuhl, D. (1999). How Europe Matters. Different Mechanisms of Europeanization. European Integration Online Papers, vol. 3, n.º 7. Documento consultado em http://eiop.or.at/ eiop/texte/1999-007a.htm a 2 de janeiro de 2010, 3. Morlino, L. (2005). Conclusão. A Europeização da Europa do Sul. In A. Costa Pinto, N. Severiano (org.). A Europa do Sul e a Construção da União Europeia – 1945-2000. Lisboa: Imprensa de Ciências Sociais, 205. Radaelli, C. (2003a). The Europeanization of Public Policy. In K. Featherstone, C. Radaelli (eds). The Politics of Europeanization. Oxford, U.K.: Oxford University Press, 41.

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4.4 A europeização dos sistemas políticos dos estados-membros A literatura sobre os processos de integração europeia e de europeização tem negligenciado o estudo da cultura política dos estados-membros da União Europeia (UE) e de como tal cultura constitui a limitação principal ao aprofundamento da cooperação no seio da UE (Barbier, 2008a). De facto, uma parte substancial da literatura na arena dos estudos europeus assume como prioridade fundamental a valorização do nível de decisão supranacional e do seu impacto na esfera doméstica dos estados-membros (Barbier, 2008a). A cultura política nacional torna-se, assim, numa variável de estudo relativamente negligenciada (Barbier, 2008a). Todavia, a crise financeira tem vindo a demonstrar de que forma a persistências das culturas políticas nacionais é uma variável fundamental para a explicação do “policy-making” europeu (Barbier, 2009). A secção seguinte será dedicada à importância das variáveis domésticas no contexto do processo de europeização Segundo Barbier (2009), cinco fatores fundamentais explicam a valorização excessiva da influência do nível de decisão supranacional nos estudos politológicos sobre a governação europeia. O primeiro fator refere-se ao peso normativo tradicionalmente associado aos estudos sobre a integração europeia e que conduz à necessidade de arguir a favor da bondade do processo de europeização, mesmo quando tal bondade não se encontre empiricamente suportada por dados reais (Barbier, 2009). A divisão ao nível dos estudos sobre a integração europeia entre o intergovernamentalismo, o(s) funcionalismo(s) e o federalismo (no plano das teorias internacionalistas) e entre o institucionalismo racionalista, histórico e sociológico (no plano das teorias de política comparada) contribui para acentuar o enquadramento ideológico das abordagens desenvolvidas sobre a relação entre a União e os seus estados-membros (Barbier, 2009). Este primeiro fator deve ser compreendido em articulação com uma segunda causa explicativa. Trata-se da tendência, verificada ao nível das ciências sociais, de superar o que Ulrich Beck designou como “nacionalismo metodológico”, ou seja, o privilégio do Estado-nação como unidade 94

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de investigação básica (Beck, Cronin, 2006). A necessidade de desenvolver uma perspectiva sociológica pós-nacionalista e cosmopolita encontra-se, todavia, limitada por um obstáculo essencial: a predominância do espaço nacional como fator fundamental de identificação dos indivíduos e de estruturação dos laços de solidariedade entre estes (Beck, Cronin, 2006). Consequentemente, o “cosmopolitismo metodológico”, e enquanto opção de construção teórica, apresenta, frequentemente, lacunas ao nível da validação empírica (Barbier, 2009). O terceiro fator apontado por Barbier respeita à importância concedida à agência dos atores institucionais e governamentais no âmbito dos estudos sobre o processo de europeização, o que conduz à postulação de uma relação necessária entre o nível governamental e o nível supranacional (Barbier, 2009). Tal crença redonda na insuficiência analítica dos estudos de política e de sociologia comparada que enfatizam a particularidade dos sistemas normativos e das culturas políticas dos estados-membros (Barbier, 2009). A postulação de uma relação necessária entre o ambiente doméstico e o ambiente supranacional conduz a um quarto fator, a saber, aquilo que Barbier apelida de “mixing levels of abstraction”, ou seja, a consideração dos níveis doméstico e supranacional como variáveis independentes com o objetivo de possibilitar a verificação empírica da possível relação de causalidade entre a União e os seus estados-membros (Barbier, 2009: slide 4). Neste sentido, os estudos “top-down” mantém o nível supranacional como uma variável independente analisando o impacto da transferência de políticas nos estados-membros (Börzel, Risse, 2000). Por sua vez, os estudos “bottom-up” tentam estabelecer uma relação entre as idiossincrasias dos estados-membros e a forma como constroem a sua política europeia e reagem ao estímulo da transferência de políticas (Börzel, Risse, 2000). Em qualquer dos casos, embora com maior pertinência no âmbito dos estudos “top-down”, a diversidade das culturas políticas dos estados-membros é obscurecida tornando-se na perspectiva de Barbier um “blind spot” (Barbier, 2009: slide 4) dos estudos sobre europeização. Finalmente, um quinto fator que explica a valorização excessiva da influência do nível de decisão supranacional nos estudos politológicos sobre 95

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a governação europeia refere-se ao pendor economicista de uma parte considerável do discurso sobre o processo da integração europeia e à forma como estes tendem a enfatizar a derrogação de competências soberanas a favor das instituições europeias (Barbier, 2009). As dificuldades sentidas ao nível da construção de uma Europa social e de uma Europa política contribuíram para a sobrevalorização do processo de criação da União Económica e Monetária (Barbier, 2008a). De facto, a tentativa gorada de fazer aprovar uma Constituição Europeia bem como a complexidade da consensualização sobre o modelo social europeu vieram enaltecer os aspectos puramente económicos da construção europeia (Barbier, 2008a). Todavia, os obstáculos sentidos ao nível da edificação da Europa política e social vieram também demonstrar a importância do fator cultural no âmbito dos estudos sobre europeização abrindo, deste modo, uma janela de oportunidade para a análise da cultura considerada como a “variável esquecida” da integração europeia (Barbier, 2008a). Aprofundar a importância do fator cultural para a compreensão da governação europeia requer, contudo, a clarificação do conceito de cultura e, em particular, do conceito de cultura política (Barbier, 2009). Analisar as idiossincrasias das culturas políticas nacionais, e de como a incomensurabilidade entre estas impede, efetivamente, a consensualização e a emergência de uma cultura política autónoma na União Europeia exige uma abordagem não culturalista do conceito de cultura política (Barbier, 2009). Tal abordagem não segue uma perspectiva antropológica e essencialista do conceito de cultura que enfatiza as dimensões étnicas da identidade nacional (Barbier, 2009). Uma abordagem não culturalista do conceito de cultura política tenta analisar de que forma a linguagem política e as perspectivas sobre justiça social prevalecentes em cada estado-membro determinam as práticas, os valores e as instituições que constituem as culturas políticas nacionais (Barbier, 2009). A linguagem política e as perspectivas sobre justiça social prevalecentes em cada estado-membro constituem os ambientes interpretativos no seio dos quais as políticas públicas são formuladas traduzindo-se em vários elementos, designadamente: i) na importância que os cidadãos conferem aos laços nacionais como base de construção da sua identidade, ii) nas lógicas morais e políticas que fundamentam a partici96

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pação cívica dos cidadãos numa base de reciprocidade (políticas de solidariedade) e as expectativas que estes constroem sobre o seu sistema político, iii) na consensualização e aplicação territorial da ordem jurídica nacional e iv) nas práticas discursivas com que os conceitos políticos adquirem significado social (Barbier, 2004; Barbier, 2009). A análise destes elementos requer uma metodologia interdisciplinar que congregue o conhecimento provindo de várias áreas científicas, nomeadamente, a economia, a sociologia política, a política comparada e a política social (Kraus, 2008:11). A importância das questões linguísticas e de como estas se traduzem ao nível do discurso político não tem constituído uma prioridade da literatura sobre a integração europeia (Olsen, 2010). Todavia, a relevância da linguagem conceptual e das suas variações entre os estados-membros para a compreensão do processo de europeização e dos seus limites não deve ser subestimada (Olsen, 2010). Como refere Peter Kraus, a linguagem pode ser considerada como uma prova sólida de como os elementos culturais assumem um papel performativo na construção da identidade cívica comunitária (Kraus, 2008:xi). O próprio projeto de constitucionalização da União Europeia é tributário do legado histórico resultante da construção dos estados (Kraus, 2008). Neste sentido, a diversidade ao nível das culturas políticas dos estados torna-se um elemento incontornável do espaço político europeus (Kraus, 2008:9). A área das políticas sociais é paradigmática a este respeito (Barbier, 2008a). De facto, a diversidade dos sistemas de proteção social na Europa demonstra a importância das singularidades nacionais no âmbito do estudo das políticas públicas europeias (Barbier, 2008a). Os diversos sistemas de proteção social que emergiram na Europa desde o final do século XIX foram construídos segundo uma base nacional e refletem culturas políticas específicas (Barbier, 2008a). É a resiliência das culturas políticas nacionais, e de como estas se traduzem ao nível das políticas de solidariedade social e de cidadania, que explica as limitações da cooperação europeia na área das políticas sociais (Barbier, 2008a). As singularidades nacionais na área das políticas sociais traduzem-se na interpretação díspar de conceitos como precariedade laboral, riscos sociais, estado-providência ou sistemas de proteção social (Barbier, Theret, 2007). Um exemplo da importância 97

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das questões de linguagem conceptual para a compreensão das políticas públicas europeias refere-se à distinção entre os conceitos de “welfare state” e “État-providence” que apesar de, frequentemente, serem usados como equivalentes não traduzem o mesmo significado (Barbier, Theret, 2007:3). Tais questões de linguagem conceptual estão ligadas à cultura política dos estados e a sua análise conduz à necessidade de aprofundar o sentido de um conceito frequentemente empregue no seio das teorias sobre europeização: o conceito de convergência (Barbier, 2009). O estudo do processo de europeização tem sido predominantemente orientado no sentido de apurar os trâmites e os efeitos da transferência de políticas entre a União e os seus estados-membros (Börzel, Risse, 2003:5782). Tal transferência tem como objetivo potenciar a convergência entre as políticas públicas dos estados-membros (Börzel, Risse, 2003:57-82). Contudo, o processo de europeização não é, de todo, um processo linear ao nível das políticas públicas onde a União tem competências e, sobretudo, não pode ser considerado como um processo em que convergência equivale necessariamente a harmonização (Börzel, Risse, 2003:57-82). A europeização é, por natureza, um processo limitado dado que, sobretudo nas áreas onde se verifica a transferência horizontal de políticas, a substância das políticas públicas permanece fundamentalmente nacional (Barbier, 2009). Nestas áreas, e consequentemente, o processo de europeização limita-se a garantir a coordenação da diversidade nacional (Barbier, 2009). Os estudos sobre europeização têm vindo a destacar de que forma elementos específicos das culturas políticas dos estados-membros podem constituir fatores de mediação do impacto da europeização, nomeadamente, através da produção de consensos e da repartição dos custos da transferência de políticas (Börzel, Risse, 2003:57-82). A existência de “norm entrepreneurs” e de culturas de consenso (ex. “cooperative federalism”) são fatores que podem facilitar a transferência de políticas públicas (Börzel, Risse, 2003: 68). Todavia, as culturas políticas dos estados-membros também apresentam elementos que podem constituir-se enquanto fatores de veto do aprofundamento do processo de integração (Börzel, Risse, 2003:57-82). São esses fatores que têm motivado a construção de mecanismos de integração diferenciada ao 98

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nível europeu e de processos de transferência horizontal e não compulsória de políticas (Börzel, Risse, 2003:57-82). A questão fundamental é que as políticas de transferência horizontal, muito em particular as políticas sociais, assumem um papel basilar no seio dos sistemas políticos dos estados europeus (Barbier, 2009). Neste contexto, é justo questionarmos de que forma o conceito de convergência deve ser operacionalizado no sentido de permitir a distinção entre harmonização e convergência, entre integração e europeização, ou seja, permitir a reflexão sobre a diversidade das culturas políticas nacionais (Barbier, 2009). Note-se que a forma através da qual os estados constroem as suas políticas de integração e de solidariedade social reflete padrões normativos específicos de cada comunidade que resultam de processos de evolução histórica seculares (Barbier, 2009). No campo das políticas sociais, os estados europeus apresentam diferentes perspectivas quanto à implementação de mecanismos de garantia da articulação entre equidade e justiça social (Barbier, 2009). Tal distinção não afeta apenas a arena das políticas sociais como também tem um impacto ao nível do custo de tolerância resultante da aplicação de medidas de rigor orçamental exigidas pela disciplina da União Económica e Monetária (Barbier, 2009). Neste sentido, apenas uma análise económica, sociológica e politológica pode esclarecer sobre os efeitos para o aprofundamento da integração europeia que decorrem do facto das comunidades políticas dos estados-membros permanecerem como entidades delimitadas por fatores linguísticos e sociais (Barbier, 2009). Os valores fundacionais que constituem a estrutura normativa dos estados-membros são comuns e partilhados entre estes e encontram-se plasmados no direito originário da União Europeia (Barbier, 2009). Todavia, a operacionalização destes valores em políticas públicas concretas é muito díspar e tal disparidade constitui o principal entrave ao aprofundamento do processo de europeização (Barbier, 2009). A asserção de Schmidt de que a União Europeia pode ser definida como uma entidade onde imperam “políticas sem política” procura ilustrar, embora de forma extrema, a tendência para a “despolitização” do processo de europeização (Schmidt, 2006:ix). Tal “despolitização” traduz as lacunas ao nível da construção de uma cultura política autónoma da União Europeia e demonstra em que 99

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sentido o processo de decisão ao nível da União se encontra dissociado do demos europeu (Garavoglia, 2011:3) o que, e de imediato, levanta questões referentes à legitimação democrática do “policy-making” europeu (Garavoglia, 2011:7). Embora a problemática do “deficit” democrático na UE seja alvo de atenção por parte da literatura, a atual crise financeira veio demonstrar que a abordagem predominantemente tecnocrática ao processo da construção europeia é cada vez mais contestada (Garavoglia, 2011). Peter Kraus argumenta que a criação de um sistema institucional de governação ao nível da União Europeia depende da reificação da ideia de que o poder político retira a sua justificação de um contexto coletivo coextensivo com uma comunidade política (Kraus, 2008:1). Todavia, tal comunidade não pode derivar exclusivamente de uma estrutura institucional o que, de imediato, realça a importância das culturas políticas nacionais dos estados-membros, cujo carácter distintivo se encontra protegido pelo próprio direito originário da UE (Kraus, 2008). Neste sentido, concretizar a “unidade na diversidade” no espaço político europeu não pode depender apenas nem de um exercício de “engenharia institucional” nem de um exercício de “engenharia constitucional” (Kraus, 2008; Olsen, 2010). O aprofundamento da integração europeia e do processo de europeização das políticas públicas depende da compatibilização entre culturas políticas autónomas e historicamente enraizadas cujas idiossincrasias devem ser estudadas (Kraus, 2008).

4.5  A taxonomia sistémica do processo de europeização A taxonomia do processo de europeização pretende identificar os elementos pertencentes aos quadros regulatórios públicos dos estados-membros que sofrem um impacto mais significativo com o processo de europeização (Morlino, 2005; Börzel, Risse, 2003:60). A identificação de tais elementos pode ser elaborada através da sua organização em três níveis de análise (Morlino, 2005; Börzel, Risse, 2003): i) estruturas domésticas internas; ii) políticas públicas; e iii) estruturas cognitivas. No campo das estruturas domésticas internas, vários elementos emergem como sendo passíveis de transformação por via da europeização (Börzel, Risse, 2003:60). 100

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O primeiro elemento a considerar é, claramente, a soberania e o alinhamento internacional (Morlino, 2005). Como a recente crise financeira cruamente o comprova, é um facto que os estados-membros não podem considerar-se como possuindo o mesmo grau de autonomia face ao exterior que possuindo no período prévio ao processo de adesão (Pisani-Ferry, 2014). O custo da adesão a um espaço político unificado com as características da União Europeia é a perda de capacidade de decisão soberana interna, nomeadamente, no que concerne ao conteúdo das políticas públicas que os estados têm de implementar a nível doméstico (Pisani-Ferry, 2014). A consolidação progressiva, desde o Tratado de Maastricht, de uma Política Externa e de Segurança Comum resulta na necessidade dos estados-membros consensualizarem num mínimo denominador comum ao nível das suas linhas de ação em política externa (Morlino, 2005). Consequentemente, os efeitos de europeização das políticas públicas dos estados-membros também se fazem sentir ao nível das suas prioridades de política externa (Morlino, 2005). Um segundo elemento fundamental é o sistema institucional dos estados-membros (Morlino, 2005; Radaelli, 2003a). Não obstante a recente tendência para a valorização dos Parlamentos Nacionais no âmbito do processo de decisão europeu, é uma evidência que a transferência de competências legislativas para os órgãos da União vêm em desfavor das competências dos Parlamentos Nacionais verificando-se, e em associação, um claro empoderamento dos executivos nacionais (Morlino, 2005; Radaelli, 2003a). Daí que o Tratado de Lisboa tenha conferido aos Parlamentos Nacionais o controlo da aplicação do princípio da subsidiariedade (Moens, Trone, 2014:157-184). Note-se que este princípio é fundamental na regulação da repartição de competências entre a União e os estados-membros (Moens, Trone, 2014:157-184). A administração pública dos estados-membros é um terceiro elemento a considerar quanto ao estudo dos efeitos de europeização (Radaelli, 2003a). A literatura ainda é escassa quanto aos efeitos que o processo de europeização acarreta para a administração pública dos estados-membros (Olsen, 2011). Todavia, tais efeitos são óbvios dado que cabe às administrações públicas o ónus da aplicação doméstica das políticas e medidas 101

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decididas a nível europeu (Radaelli, 2003a). A discussão académica sobre um potencial espaço europeu de administração traduz a tendência para a gradual harmonização entre os estados-membros de procedimentos e órgãos administrativos, nomeadamente, no campo do direito administrativo (Olsen, 2011). Tal tendência de harmonização é consequência da crescente interdependência entre as administrações públicas dos estados-membros (Heidbreder, 2011). Um quarto elemento a considerar respeita às estruturas jurídicas dos estados-membros (Radaelli, 2003a). O sistema institucional da União Europeia compreende órgãos de carácter jurídico que estabelecem, necessariamente e dadas as características do direito da União Europeia, estreitas relações de coordenação com os aparelhos jurisdicionais dos estados-membros (Radaelli, 2003a). Note-se, a este respeito, a importância da já descrita figura processual do reenvio prejudicial, fundamental não só no estabelecimento do Tribunal de Justiça da União Europeia como a autoridade jurisdicional máxima e exclusiva na interpretação do direito da UE, mas também na garantia da aplicação uniforme do direito da União Europeia em todos os estados-membros (Gorjão Henriques, 2014:463-485; Campos, Campos, Pereira, 2014:421-445). Note-se, ainda, a importância que os princípios basilares do direito da União assumem no contexto da relação entre as ordens jurídicas dos estados-membros e a ordem jurídica europeia, designadamente, no que concerne aos princípios do primado (não obstante as dúvidas que ainda persistem no que toca ao direito constitucional dos estados-membros), aplicabilidade direta e efeito direto (Craig, de Búrca, 2015). Finalmente, as estruturas de representação internacional dos estados sofrem, igualmente, um impacto considerável com o processo de europeização já que os estados-membros têm de implementar e sustentar um aparelho de representação doméstico junto das instituições europeias e, internamente, têm de desenvolver unidades orgânicas específicas, a vários níveis do aparelho de estado, tendo em vista a cooperação europeia (Radaelli, 2003a). Um segundo nível de análise do impacto da europeização refere-se às políticas públicas domésticas, implementadas a nível interno e internacio102

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nal, que sofrem um impacto estrutural por via da adesão de um estado à União Europeia (Radaelli, 2003a:35). O grau de tal impacto depende do tipo de política pública em questão (Radaelli, 2003a:35). Neste contexto, e naturalmente, quanto maiores forem as competências da União num domínio específico (áreas de competência exclusiva da UE e de competência partilhada entre a União e os estados-membros) maior será o impacto da transferência de políticas e maior será o esforço de adaptação que os estados-membros terão de fazer no sentido de adaptar os seus quadros regulatórios internos às políticas europeias (Radaelli, 2003a:35). No seguimento desta lógica, é seguro argumentar que as áreas de competência exclusiva ou reservada dos estados-membros e as áreas de competência complementar da União Europeia são aquelas que sofrem um menor impacto estrutural (Radaelli, 2003a:35). Por fim, um terceiro nível de análise do impacto da europeização sobre as estruturas domésticas concerne às estruturas cognitivas nacionais, ou seja, às estruturas axiológicas que enquadram a definição das políticas públicas dos estados-membros (Radaelli, 2003a:35). Vários elementos cognitivos são, neste contexto, dignos de referência. Um primeiro elemento concerne ao discurso doméstico, designadamente, ao discurso dos decisores políticos nacionais (Radaelli, 2003a:35). Estes têm de desenvolver um quadro discursivo, particularmente em contextos de declarada crise económica e social, que lhes permita explicar às suas populações as opções políticas europeias (Radaelli, 2003a). Tal quadro discursivo torna-se mais complexo quando o custo da pertença à União Europeia, designadamente, ao nível do ajustamento da despesa pública e da definição das políticas fiscais nacionais, suplanta a percepção popular dos benefícios de adesão ao projeto europeu (Radaelli, 2003a). É neste contexto que, frequentemente, a União se transforma numa fonte de legitimação de políticas impopulares decididas pelos decisores políticos nacionais sem que haja, necessariamente, uma relação direta entre a pressão da europeização e tais políticas (Radaelli, 2003a). Um segundo elemento cognitivo diz respeito à legitimidade dos decisores políticos nacionais (ver Börzel, 2003). Com efeito, a elaboração de quadros discursivos legitimadores das políticas públicas nacionais têm como 103

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objetivo preservar a imagem e a relação de confiança entre o aparelho político e a população dos estados-membros (Radaelli, 2003a). A adoção de políticas impopulares, nomeadamente políticas de austeridade económica e financeira, pode degradar tal relação de confiança e afetar a legitimidade dos aparelhos governativos (Radaelli, 2003a). A recente crise financeira e económica europeia constitui um excelente exemplo da degradação progressiva da articulação entre sociedade civil e aparelho de governo (ver Boyle, Hasselmann, 2015:123-144). Tal degradação resultou, aliás, na suspensão em alguns estados das regras de eleição democrática dos executivos nacionais (ver Stefanova, 2015:1-20). Por outro lado, quanto maior for a legitimidade de um aparelho governativo maior será a sua capacidade de fazer diminuir o custo de tolerância resultante da adoção de determinadas políticas (Radelli, 2003). A recente suspensão das práticas democráticas na Grécia e em Itália a favor da instauração de aparelhos governativos tecnocráticos levantou a questão da fonte de legitimidade de tais aparelhos e da pertinência política da sua instauração (Blair, 2011:163). A identidade dos estados-membros é um outro elemento a ter em conta no quadro das estruturas cognitivas (Radaelli, 2003a:35). De facto, a instauração da cidadania europeia e as limitações notórias de soberania que resultam da adesão de um estado-membro à União conduzem à questão da eventual transferência de lealdades dos cidadãos dos estados-membros para a União Europeia (Blair, 2011). A União tem, aliás, tentado potenciar tal transferência através do fomento de um aparelho simbólico específico europeu, nomeadamente, a bandeira ou o hino da União (para uma discussão crítica ver McCormick, Olsen, 2014:31). O fato da cidadania europeia resultar em direitos concretos e jurisdicionalmente garantidos para os cidadãos da União estimula a emergência do processo europeu de integração como uma União axiológica (para uma discussão crítica ver McCormick, Olsen, 2014:31). Finalmente, as normas legislativas e os paradigmas políticos de governação domésticos são sobremaneira afetados pelo processo de europeização (Radaelli, 2003a:36; Börzel, Risse, 2003). A presente crise financeira e económica europeia constitui, novamente, um excelente exemplo de como a União Europeia tem um papel determinante e profundo na estruturação 104

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dos modelos regulatórios públicos a nível doméstico (Pisani-Ferry, 2014). A imposição da adoção de políticas de austeridade económica e financeira tem extensas consequências para a definição das políticas públicas dos estados membros (Pisani-Ferry, 2014). Não se trata apenas de uma questão de limitação de recursos mas, igualmente, da construção da própria natureza dos quadros regulatórios nacionais, já que é o próprio modelo do estado como provedor de bem-estar social que se encontra explicitamente em causa (Pisani-Ferry, 2014). O quadro 5 elabora uma taxonomia sistémica do processo de europeização.

Quadro 5  Taxonomia Sistémica do Processo de Europeização Estruturas Domésticas Internas

Soberania e alinhamento internacional Sistema Institucional Administração Pública Estruturas Jurídicas Estruturas de Representação

Políticas Públicas

Políticas Internas Políticas Externas

Estruturas cognitivas

Discurso, normas, legitimidade, identidade, paradigmas políticos e normas legislativas

Fontes: Börzel, T., Risse, T. (2003). Conceptualizing the Domestic Impact of Europe. In K. Featherstone, C. Radaelli, (edis). The Politics of Europeanization. Oxford, U.K.: Oxford University Press, 60; Börzel, T. (2003). Shaping and Taking EU Policies: Member-States responses to Europeanization. Queen’s Papers on Europeanisation, n.º 2/2003. Documento consultado em: http://www. qub.ac.uk/schools/SchoolofPoliticsInternationalStudiesandPhilosophy/FileStore/EuropeanisationFiles/Filetoupload,38412,en.pdf, a 2 de janeiro de 2010. Morlino, L. (2005). Conclusão. A Europeização da Europa do Sul. In A. Costa Pinto, N. Severiano (eds). A Europa do Sul e a Construção da União Europeia – 1945-2000. Lisboa: Imprensa de Ciências Sociais. Radaelli, C. (2003a). The Europeanization of Public Policy. In K. Featherstone, C. Radaelli (eds). The Politics of Europeanization. Oxford, U.K.: Oxford University Press, 27-56.

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4.6  Convergência e divergência no contexto europeu As dissemelhanças entre os processos de transferência vertical e de transferência horizontal de políticas demonstram quão assimétrico é o impacto da europeização sobre as estruturas domésticas dos estados-membros (Morlino, 2005¸ Börzel, 2001). A teorização de tal impacto tem conduzido a literatura a postular a necessidade de estabelecer a distinção entre dois diferentes tipos de enquadramento da transferência de políticas (Morlino, 2005;¸Börzel, 2001). Um primeiro tipo de enquadramento do processo de europeização acontece quando existe uma compatibilidade entre o modelo de política pública consensualizado a nível europeu e o modelo pré-existente a nível doméstico (Morlino, 2005). Consequentemente, a pressão adaptacional é fraca dado que o esforço que é exigido aos estados bem como o grau de transformação dos seus modelos regulatórios internos é mínimo (Morlino, 2005). Falamos, assim, da existência de uma compatibilidade (“good-fit”) entre os modelos europeu e doméstico, dado que as instituições nacionais funcionam em conexão com os direito da União (Morlino, 2005:203). Neste contexto, o impacto da europeização é praticamente nulo (ver Risse, Cowles, Caporaso, 2000). Tal cenário pode decorrer, mas não necessariamente, da existência de um processo de “upload” de políticas do contexto nacional para o contexto europeu (Börzel, 2001). Efetivamente, o processo de europeização não decorre apenas de um processo de transferência vertical de políticas (“download”) (Börzel, 2001). Dado que a consensualização de políticas a nível europeu resulta de um processo de negociação entre as instituições europeias e os estados-membros (ver Bulmer, Radaelli, 2004), estes últimos assumem um papel fundamental na definição de modelos regulatórios, sendo frequente a adoção de políticas inspiradas em modelos prevalecentes a nível doméstico (Börzel, 2001). Quando um modelo regulatório adotado a nível europeu se encontra ancorado num modelo doméstico de um estado-membro específico estamos em face de um processo de “upload” de políticas (Börzel, 2001). Uma segunda variante do processo de europeização verifica-se quando o modelo regulatório europeu entra em aguda contradição com o modelo doméstico (Morlino, 2005). Tal contradição materializa a existência de um 106

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“misfit” entre as políticas consensualizadas a nível europeu e as políticas prevalecentes a nível doméstico (Morlino, 2005). Consequentemente, as instituições domésticas sofrem uma pressão no sentido da mudança e da transformação (Morlino, 2005: 203). Neste contexto, a pressão adaptacional sobre o ambiente doméstico torna-se uma realidade inescapável e absolutamente visível, sendo que a verificação do “misfit” pode conduzir a um grau intenso de transformação dos quadros regulatórios domésticos ou ao desenvolvimento de quadros de resistência interna a tal transformação (Morlino, 2005). A verificação de quadros de “misfit” demonstra em que sentido o conceito de europeização não pode ser confundido com o conceito de convergência (Radaelli, 2003a:33). A transferência de políticas pode originar a divergência de modelos regulatórios, quer devido a reações negativas internas à pressão europeia, quer devido ao estabelecimento de mecanismos de competição regulatória entre os estados-membros (Radaelli, 2003a: 33). Os dois quadros de transferência de políticas acima descritos não esgotam, todavia, o quadro de resultados possíveis do processo de europeização (Radaelli, 2003a). Com efeito, a complexidade do processo de transferência de políticas e a importância fundamental dos fatores domésticos que medeiam tal transferência obriga a reconhecer quatro possíveis efeitos do processo de europeização (Radaelli, 2003a:37), designadamente, i) a transformação das políticas públicas domésticas por via da pressão adaptacional; ii) a absorção/adaptação que traduz a acomodação, com impacto moderado (e menor do que no caso da transformação) das políticas públicas europeias por relação com o quadro regulatório doméstico; iii) um quadro de inércia, que se verifica quando os executivos domésticos protelam a transposição das medidas consensualizadas a nível da União, fundamentalmente como forma de evitarem ou adiarem o seu potencial impacto doméstico; e, finalmente, iv) o paradoxal cenário do recuo (“retrenchment”) que traduz uma perversão dos efeitos da europeização, dado que, e a título de exemplo, a pressão europeia no sentido da liberalização pode conduzir a um cenário de regulação acrescida como resposta à resistência doméstica (Radaelli, 2003a:38). Os cenários mais favoráveis ao processo de europeização são, em primeiro lugar, o cenário da transformação efetiva dos 107

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modelos regulatórios internos e, em segundo lugar, o cenário da absorção/ adaptação em que a pressão no sentido da transformação é moderada e, muito embora se verifique um grau efetivo de mudança doméstica, não há lugar a grande modificação estrutural dos sistemas e políticas públicas dos estados-membros (Radaelli, 2003a). Neste quadro, os quadros regulatórios internos apresentam uma menor propensão para a resistência à mudança (Cowles, Caporaso, Risse, 2001; Morlino, 2005:203). Note-se, todavia, que a verificação efectiva do processo de europeização exige sempre um certo grau de “misft”, sem o qual não há impacto ao nível das estruturas domésticas (Börzel, Risse, 2003:58). Os cenários de inércia e recuo correspondem a quadros em que a discrepância entre os modelos europeu é doméstico é muito significativa e em que a pressão para a mudança é tão intensa que provoca resistências que ou são passiveis de serem superadas provocando a transformação por via da europeização ou não são passiveis de serem ultrapassadas inviabilizando a europeização das políticas públicas (Cowles, Caporaso, Risse, 2001; Morlino, 2005:203). Nos cenários de transformação e de absorção/adaptação, é a verificação de um “misfit” que conduz à redistribuição de recursos e/ou aos processos de aprendizagem normativa que conduzem à mudança interna (Börzel, Risse, 2003). Neste contexto, os atores domésticos são fundamentais pois podem potenciar a janela de oportunidade que surge por via da pressão para a convergência de modelos regulatórios (Börzel, Risse, 2003). Os efeitos possíveis do processo de europeização, bem como os conceitos de “misfit” e de “good-fit” trazem à discussão as questões da convergência e da divergência de políticas e de modelos regulatórios entre os níveis europeus e doméstico (Börzel, Risse, 2003). A convergência e a divergência de modelos regulatórios levantam questões complexas, nomeadamente, a necessidade de estabelecer uma distinção entre convergência e divergência de políticas públicas e a convergência/divergência de modelos institucionais (Börzel, Risse, 2003). Os dois tipos de convergência/divergência não são equivalentes já que o primeiro traduz a verificação de um “misfit” ou de um “good-fit” entre medidas de ação pública e níveis de regulação e o segundo materializa a convergência / divergência entre mecanismos institucionais de regulação pública e estruturas de regulação (ver Börzel, Risse, 2003). 108

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O impacto da europeização e, consequentemente, a convergência/divergência de políticas e modelos institucionais de regulação é mediado por fatores domésticos que condicionam os efeitos internos do processo de transferência de políticas (Börzel, 2003; Börzel, Risse, 2003).

4.7  Os fatores mediadores do impacto da europeização São diversos os fatores internos que podem ter um papel determinante na resposta doméstica ao processo de europeização (Börzel, 2003). Tais fatores podem assumir um carácter de mediação positiva do processo de transferência de políticas ou podem assumir-se como elementos de veto do mesmo processo (Börzel, 2003; Börzel, Risse, 2003). Podemos categorizar os fatores domésticos mediadores do processo de europeização em fatores políticos e fatores administrativos (Börzel, 2003; Börzel, Risse, 2003). Um dos principais fatores políticos diz respeito aos recursos políticos que os estados-membros podem potenciar junto das instituições europeias (Börzel, 2003). Os recursos políticos traduzem o peso político que os estados-membros possuem nas instituições europeias, nomeadamente, em sede de Conselho (Börzel, 2003). Os estados com maior número de votos no Conselho e com maior influência junto das instituições europeias e junto dos outros estados têm maior probabilidade de conseguirem concretizar o “upload” das suas políticas e modelos regulatórios para o nível europeu e, assim, diminuir o eventual impacto da europeização (Börzel, 2003). Os mecanismos de representação dos estados-membros ao nível das instituições europeias – um segundo fator político – podem igualmente potenciar o capital de prestigio de determinados estados-membros junto das instituições europeias empoderando os recursos políticos nacionais (Börzel, 2003; Börzel, Risse, 2000). Para que tal aconteça, os estados-membros necessitam de sofisticar os seus mecanismos de representação de forma não só a assegurarem uma boa coordenação entre estruturas diplomáticas, mas também a poderem canalizar conhecimento e recursos epistémicos para o processo europeu de decisão (Börzel, 2003; Börzel, Risse, 2000). 109

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Um importante e terceiro fator político concerne à cultura política dos estados-membros (Börzel, 2003; Börzel, Risse, 2000). O conceito de cultura política assume aqui um significado abrangente destinado a representar a forma através da qual as características dos sistemas políticos nacionais podem constituir fatores facilitadores ou fatores de veto do processo de europeização (Börzel, 2003; Börzel, Risse, 2000). O carácter contencioso ou cooperativo dos sistemas políticos domésticos é um fator particularmente importante (Börzel, 2003; Börzel, Risse, 2000). Efetivamente, elementos específicos das culturas políticas dos estados-membros podem constituir fatores de mediação do impacto da europeização, nomeadamente, através da produção de consensos e da repartição dos custos da transferência de políticas (Börzel, 2003; Börzel, Risse, 2000). A existência de “norm entrepreneurs” e de culturas de consenso (“cooperative federalism”) são fatores que podem facilitar a transferência de políticas públicas (Börzel, Risse, 2003: 68). Todavia, as culturas políticas dos estados-membros também apresentam elementos que podem constituir-se enquanto fatores de veto do aprofundamento do processo de integração, nomeadamente, quando tais elementos possuem capacidade efetiva de bloquear a transposição de medidas legislativas (Börzel, Risse, 2003: 68). Fortes grupos corporativos ou autonomias regionais podem, embora não necessariamente, constituir unidades de veto ao processo de europeização (Börzel, Risse, 2003). Quanto mais fragmentada for a cultura política dos estados-membros maior será a probabilidade de surgirem elementos que podem constituir fatores de veto ao processo de transferência de políticas (Börzel, 2003; Börzel, Risse, 2003). Um quarto fator político é o fator da legitimidade política (Börzel, 2003). Como referimos acima, quanto maior for a legitimidade de um aparelho governativo maior será a sua capacidade de fazer diminuir o custo de tolerância resultante da adoção de determinadas políticas (Börzel, 2003). Por outro lado, se a legitimidade de um governo estiver ferida, a sua capacidade para impor medidas e reformas administrativas estruturais com impacto a nível doméstico será, naturalmente, menor (Börzel, 2003). O fator da legitimidade encontra-se articulado com um quinto fator, a saber, o fator da redistribuição de recursos (Börzel, Risse, 2003; Börzel, 110

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Risse, 2000). A redistribuição de recursos concretizada no âmbito da adaptação à pressão da europeização, designadamente, em contextos de competição regulatória, pode constituir um mecanismo de gestão das resistências ao processo de transferência compulsória de políticas ou pode agravar o quadro de contestação interna a tal processo (Börzel, Risse, 2003: 68; Börzel, Risse, 2000). Um sexto fator político diz respeito à eficiência do enquadramento legal e à própria cultura contenciosa prevalecente nos estados-membros (Börzel, Risse, 2003). Os estados-membros cuja população se encontra consciente das prerrogativas que o direito da União lhe garante e cujo sistema jurídico lhe permite eficazmente garantir e proteger tais direitos terão uma melhor resposta aos condicionalismos da europeização (Börzel, Risse, 2003). A penetração do direito europeu será seguramente facilitada pela eficiência do enquadramento legal dos estados-membros (Börzel, Risse, 2003). A cultura jurídica e o acesso ao conhecimento sobre o efeito direto do direito da União podem ser fatores fundamentais e facilitadores da penetração do direito europeu nos sistemas domésticos dos estados-membros (Börzel, Risse, 2003). Finalmente, a cultura da sociedade civil dos estados-membros pode igualmente ser um fator facilitador e mediador do impacto da europeização, dado que as estruturas privadas são um elemento crucial dos processos de implementação e avaliação das políticas públicas (Börzel, Risse, 2003). A existência de organizações privadas em certos setores chave pode facilitar a recepção dos modelos regulatórios europeus ou, inversamente, pode revelar-se um fator de veto a tal recepção (Börzel, Risse, 2003). Um segundo conjunto de fatores mediadores do impacto da europeização são fatores de ordem administrativa (Börzel, Risse, 2003). Como já referimos, cabe às administrações públicas o ónus da aplicação doméstica das políticas e medidas decididas a nível europeu (Börzel, Risse, 2003). A coordenação entre os aparelhos administrativos localizados dentro do território nacional e junto das instituições europeias é fundamental para potenciar os interesses nacionais, concretizar o “upload” de políticas e diminuir os eventuais custos da europeização (Börzel, Risse, 2000). A qualificação dos recursos administrativos dos estados-membros é igualmente 111

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um fator fundamental, bem como a percepção por parte das populações nacionais sobre a integridade e corruptibilidade da sua administração pública (Börzel, 2003). Efetivamente, qualquer elemento que degrade a confiança entre os sistemas governativos e administrativos dos estados-membros e as suas populações pode constituir um elemento de veto ao processo de europeização (Börzel, 2003). Os principais fatores políticos e administrativos encontram-se agrupados no quadro 6.

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Quadro 6  Fatores mediadores do impacto da europeização Fatores Políticos

 Recursos  Cultura

Políticos

Política

 Legitimidade  Mecanismos

Política

de Representação

 Redistribuição  Cultura

contenciosa

 Sociedade

Fatores Administrativos

de Recursos

civil

 Carácter

organizacional das instituições (coordenação)

 Recursos

administrativos:

  a)  Qualificação   b) Confiança

Fontes: Börzel, Tanja, Risse, Thomas (2003) Conceptualizing the Domestic Impact of Europe, in Kevin Featherstone, Claudio Radaelli, (edit.) The Politics of Europeanization, Oxford, U.K.: Oxford University Press, 60; Börzel, Tanja (2003) “Shaping and Taking EU Policies: Member-States responses to Europeanization”, Queen’s Papers on Europeanisation, n.º 2/2003, documento consultado em http://www. qub.ac.uk/schools/SchoolofPoliticsInternationalStudiesandPhilosophy/FileStore/EuropeanisationFiles/Filetoupload,38412,en.pdf, a 2 de janeiro de 2010. Morlino, Leonardo (2005) “Conclusão. A Europeização da Europa do Sul”, in António Costa Pinto, Nuno Severiano (org.), A Europa do Sul e a Construção da União Europeia – 1945-2000, Lisboa, Imprensa de Ciências Sociais. Radaelli, Claudio (2003a) “The Europeanization of Public Policy”, in Kevin Featherstone, Claudio Radaelli (edit.) The Politics of Europeanization, Oxford, U.K.: Oxford University Press, 2756.

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A União Europeia e as Dinâmicas da Europeização

Leituras complementares Sobre o conceito extenso de europeização Olsen, J. P. (2002). The Many faces of Europeanization. Journal of Common Market Studies, vol. 40, n.º 5.

Sobre o conceito restrito de europeização Knill, C., Lehmkuhl, D. (1999). How Europe Matters. Different Mechanisms of Europeanization. European Integration Online Papers, vol. 3, n.º 7. Documento consultado em: http://eiop.or.at/eiop/texte/1999-007a.htm a 2 de janeiro de 2010.

Sobre o processo de europeização das estruturas domésticas Börzel, T., Risse, T. (2000). When Europe hits home: Europeanization and Domestic change. European Integration Online Papers, vol. 4, n.º 15. Documento consultado em: http://www.qub.ac.uk/ies/onlinepapers/ poe4-01.pdf a 20 de janeiro de 2011. Börzel, T. (2001). Pace-Setting, Foot-Dragging and Fence-Sitting. Member State Responses to Europeanization. Queen’s Papers on Europeanisation, n.º 4/2001. Documento consultado em: http://www.qub.ac.uk/ ies/onlinepapers/poe4-01.pdf a 20 de janeiro de 2011.

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4.  O Processo Político da Construção Europeia

Bibliografia Ashiagbor, D., Countouris, N., Lianos, I. (2012). Introduction. In D. Ashiagbor, N. Countouris, I. Lianos (eds). The European Union after the Treaty of Lisbon. Cambridge: Cambridge University Press, 1-6. Bache, I., Flinders, M. (2004). Multi-level Governance. Oxford: Oxford University Press. Barbier, J. C. (2009). The Diversity of Social Protection in Europe and Europeanization, Lecture at Universitá di Milano-Biccoca, 26 de maio de 2009. Barbier, J. C. (2008a). La Longue Marche vers l’Europe Sociale. Paris: PUF. Barbier, J. C. (2008b). The Importance of Political Cultures for the Future of Social Europe. La Rivista delle Politiche Sociali (1). Barbier, J. C., Theret, B. (2007). Le nouveaux système français de protection sociale. Paris, La Decouverte. Barbier, J. C. (2004). A Comparative Analysis of Employment Precariousness in Europe. In Marie-Thérèse Letablier (edit.). Learning from Employment and Welfare Policies in Europe. European Cross National Research and Policy. Cross National Research Papers Seventh Series. Economic and Social Research Council. Beck, U., Cronin, C. (2006). Cosmopolitan Vision. Cambridge, U.K.: Polity Press. Beyers, J., Trondal, J. (2004). How Nation-States ‘Hit’ Europe: Ambiguity and Representation in the European Union. West European Politics, vol. 27, n.º 5, 919-942. Bindi, F., Angelescu, I. (). Introduction. In F.Bindi, I. Angelescu (eds). The Foreign Policy of the European Union. Assessing Europe’s role in the world, 2ª edição. Washington: the Brookings Institution, 1-10.

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A União Europeia e as Dinâmicas da Europeização

Blair, A. (2012). The European Union: a Beginner’s Guide. Oxford: Oneworld Publications Börzel, T., Risse, T. (2000). When Europe hits home: Europeanization and Domestic change. European Integration Online Papers, vol. 4, n.º 15. Documento consultado em http://www.qub.ac.uk/ies/onlinepapers/ poe4-01.pdf a 20 de janeiro de 2011. Börzel, T. (2001). Pace-Setting, Foot-Dragging and Fence-Sitting. Member State Responses to Europeanization. Queen’s Papers on Europeanisation, no. 4/2001. Documento consultado em http://www.qub.ac.uk/ ies/onlinepapers/poe4-01.pdf a 20 de janeiro de 2011. Börzel, T., Risse, T. (2003). Conceptualizing the Domestic Impact of Europe. In K. Featherstone, C. Radaelli, (eds.). The Politics of Europeanization. Oxford, U.K.: Oxford University Press, 57-83. Börzel, T. (2003). Shaping and Taking EU Policies: Member-States responses to Europeanization. Queen’s Papers on Europeanisation, n.º 2/2003. Documento consultado em http://www.qub.ac.uk/schools/SchoolofPoliticsInternationalStudiesandPhilosophy/FileStore/EuropeanisationFiles/Filetoupload,38412,en.pdf, a 2 de janeiro de 2010. Boyle, J., Hasselmann, C. (2015). A Discernible Impact? The Influence of Public Opinion on EU Policymaking During the Sovereign Debt Crisis. In B. Stefanova (ed.). The European Union beyond the Crisis. Maryland: Lexington Books, 123-144. Bulmer, S., Radaelli, C. (2004). The Europeanisation of National Policy. Queen’s Papers on Europeanisation, n.º 1/2004. Documento consultado em http://www.qub.ac.uk/ies/onlinepapers/poe4-01.pdf a 20 de janeiro de 2011. Campos, J. M., Campos, J. L. M., Pereira, A.P. (2014). Manual de Direito Europeu. 7.ª edição, Coimbra: Coimbra Editora. Cowles, M. G., Caporaso, J., Risse, T. (2001). Transforming Europe: Europeanization and Domestic Change. Nova York: Cornell University Press.

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4.  O Processo Político da Construção Europeia

Craig, P., de Búrca, G. (2015). EU Law: Text, Cases and Materials. Oxford: Oxford University Press. Dougan, M. (2008). The Treaty of Lisbon 2007: Winning Minds, Not Hearts. Common Market Law Review, 45, 617-703. Featherstone, K. (2003). In the name of Europe. In K. Featherstone, C.M. Radaelli (eds.) The Politics of Europeanisation. Oxford: Oxford University Press, 3-26. Garavoglia, M. (2011). Democracy in Europe: Politicizing Champions for the European Public Sphere. IAI Working Papers 1114. Gorjão Henriques, M. (2014). Direito da União. 7.ª edição. Coimbra: Almedina. Heidbreder, E. (2011). Structuring the European Administrative Space: policy-instruments of multi-level administration. Journal of European Public Policy, vol. 18, n.º 5, 709-727. Hix, S., Goetz, K. (2001). Europeanized Politics: European integration and National Political Systems. USA: Frank Cass. Hix, S. (1999). The Political System of the European Union. Basingstoke: Palgrave. Hix, S., Hoyland, B. (2011). The Political System of the European Union. 3.ª edição. Basingstoke: Palgrave Macmillan. Hooghe, L., Marks, G. (2001). Multi-Level Governance and European Integration. Maryland: Rowmann & Littlefield. Kraus, P. (2008). A Union of Diversity: Language, Identity and Polity-Building in Europe. Cambridge: Cambridge University Press. Knill, C., Lehmkuhl, D. (1999). How Europe Matters. Different Mechanisms of Europeanization. European Integration Online Papers, vol. 3, n.º 7. Documento consultado em http://eiop.or.at/eiop/texte/1999-007a.htm a 2 de janeiro de 2010.

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A União Europeia e as Dinâmicas da Europeização

Ladrech, R. (1994). Europeanization of Domestic Politics and Institutions: The Case of France. Journal of Common Market Studies, vol. 32, n.º 1, 69-88. McCormick, J., Olsen, J. (2014). The European Union: Politics and Policies. Boulder, CO.: Westview Press. Manners, I. (2002). Normative Power Europe. Journal of Common Market Studies, vol. 40, n.º 2, 235-258. Mjoset, L., (1997) ‘The Historical Meanings of Europeanisation’, ARENA Working Papers, n.º 24, Oslo, University of Oslo. Moens, G., Trone, J. (2014). Subsidiarity as Judicial and Legislative Review Principles in the European Union. In M. Evans, A. Zimmermann (eds.). Global Perspectives on Subsidiarity. London: Springer, 157-185. Morlino, L. (2005). Conclusão. A Europeização da Europa do Sul. In António Costa Pinto, Nuno Severiano (eds.). A Europa do Sul e a Construção da União Europeia – 1945-2000. Lisboa: Imprensa de Ciências Sociais, 197-215. Olsen, J. P. (2011). Towards a European Administrative Space. Journal of European Public Policy, vol. 10, n.º 4, 506-531. Olsen, J. (2010). Governing through Institution Building: Institutional Theory and Recent European Experiments in Democratic Organization. Oxford, U.K.: Oxford University Press. Olsen, J. P. (2007). Europe in Search of Political Order. An institutional perspective on unity/diversity, citizens/their helpers, democratic design/historical drift, and the co-existence of orders. Oxford: Oxford University Press. Olsen, J. P. (2002). The Many faces of Europeanization. Journal of Common Market Studies, vol. 40, n.º 5.

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4.  O Processo Político da Construção Europeia

Peck, L. (2012). The Institutional Development of EU post-Lisbon: a case of plus ça change…? In D. Ashiagbor, N. Countouris, I. Lianos (eds). The European Union after the Treaty of Lisbon. Cambridge: Cambridge University Press, 7-46. Pisani-Ferry, J. (2014). The Euro Crisis and its aftermath. Oxford: Oxford University Press. Pullano, T. (2009). The Evolving Category of Territory: From the Modern State to the European Union. GARNET Working Paper. Radaelli, C. (2003a). The Europeanization of Public Policy. In K. Featherstone, C. Radaelli (eds). The Politics of Europeanization. Oxford, U.K.: Oxford University Press, 27-56. Radaelli, C. (2003b). The Open Method of Coordination. A new Governance Architecture for the European Union. Swedish Institute for European Policy Studies, Rapport n.º 1, Estocolmo. Radaelli, C. (2000). Whither Europeanization? Concept Stretching and Substantive Change. Paper apresentado no âmbito da Political Studies Association – UK, 50th Annual Conference. Schmidt, V. (2006). Democracy in Europe: the EU and National Polities. Oxford, U.K.: Oxford University Press. Staab, A. (2013). The European Union Explained. 3.ª edição. Indianapolis: Indiana University Press.

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Objetivos do capítulo Discutir a União Europeia enquanto objeto de estudo. Debater as bases ontológicas e epistemológicas do institucionalismo racionalista, histórico e sociológico. Discutir o neo-funcionalismo e suas variantes como materializações do institucionalismo histórico. Compreender a importância das abordagens sociológicas à construção europeia.

Síntese dos temas abordados Síntese dos temas abordados Institucionalismo racionalista Institucionalismo histórico Institucionalismo sociológico Neo-funcionalismo Construtivismo social

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Capítulo 5 A Análise do Processo de Europeização

A União Europeia, e como temos vindo a discutir, representa um novo modelo de organização internacional (Staab, 2013:21). Através da atribuição de competências às suas instituições, a União tem transformado o sistema político dos seus estados-membros (Börzel, Risse, 2003). O estudo sobre o impacto da União Europeia nos seus estados-membros tem privilegiado dois níveis de análise distintos (Bomberg, Stubb, Peterson, 2008; Börzel, 2001). Um primeiro nível de análise centra-se na construção do espaço político europeu traduzido em políticas públicas europeias, processos de decisão, instituições, princípios jurídicos e políticos e práticas políticas (Bomberg, Stubb, Peterson, 2008). A literatura diverge sobre qual a melhor base teórica capaz de explicar o desenvolvimento da integração europeia (Bomberg, Stubb, Peterson, 2008). Teorias como o intergovernamentalismo liberal, o neo-funcionalismo, a governação multinível, as redes políticas ou o institucionalismo sociológico selecionam diferentes áreas de estudo e diferentes processos chave da integração europeia e constroem a sua análise conceptual com base nessa seleção (ver Bomberg, Stubb, Peterson, 2008). Consequentemente, e como em outras áreas das ciências sociais, as teorias da integração europeia não podem ser consideradas neutras do ponto de vista axiológico e normativo (ver Bomberg, Stubb, Peterson, 2008). 121

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A União Europeia e as Dinâmicas da Europeização

Um segundo nível de análise encontra-se focado no impacto multidimensional que o desenvolvimento do processo da integração europeia representa para os seus estados-membros, bem como na forma como estes respondem a esse impacto (Beyers, Trondal, 2004; Börzel, 2001; Hix, Goetz, 2001; Olsen, 2002; Morlino, 2005; Mjoset, 1997). Este segundo nível de análise é designado como estudos sobre europeização (Börzel, 2001). A literatura sobre europeização centra a sua análise na forma como os estados gerem os efeitos resultantes da sua participação na UE (ver Börzel, 2001). Estes dois níveis de análise estão intrinsecamente articulados. A sua distinção, embora analiticamente útil, não deve ser entendida como absoluta (Radaelli, Schmidt, 2004). De facto, os dois níveis de análise teorizam de que forma a União Europeia pode ser compreendida como uma arena política (Radaelli, Schmidt, 2004). Como Radaelli e Schmidt argumentam: [as] políticas europeias não são produzidas num vacum, mas sim no seio de uma arena onde as instituições europeia e os estados-membros projetam os seus interesses e os seus discursos. Por vezes, a própria substância da política europeia é ambígua ou encontra-se baseada em novos modos de governação que não assumem uma verticalidade perfeitamente coerente e linear (Radaelli, Schmidt, 2004: 285). Em ambos os níveis de análise, a discussão conceptual centra-se numa abordagem institucional do processo da integração europeia (Olsen, 2010). O que fundamentalmente distingue a análise teórica desenvolvida nos dois referidos níveis é uma construção díspar sobre os fundamentos que justificam e explicam a importância das instituições europeias no próprio processo de integração (Olsen, 2010). A articulação entre as abordagens centradas no dispositivo institucional da União Europeia e as abordagens focadas no processo de europeização fica clara quando comparamos a descrição do objeto de análise dos estudos sobre integração europeia com a definição do conceito de europeização (Olsen, 2010). 122

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5.  A Análise do Processo de Europeização

No livro, The Social Construction of Europe, Christiansen, Wiener e Jorgensen afirmam que o principal objetivo dos estudos sobre integração europeia é caracterizar, “como se procedeu à passagem de uma fase de negociação intergovernamental para uma fase de construção de um sistema político autónomo e quais as consequências de tal passagem” (Christiansen, et al., 2001:11). Consequentemente, o estudo do processo de integração envolve “(…) a focalização da investigação na natureza de tal transformação, discutindo em que medida um novo objeto político está a emergir na Europa” (Christiansen, et al., 2001:11). Já Ladrech define europeização como “um processo incremental de reorientação da direção e do conteúdo das políticas públicas domésticas de tal forma que a dinâmica política e económica europeia se torna parte da lógica organizacional dos estados-membros” (Ladrech, 1994:70). Ambas as definições representam a europeização como uma forma de “socialização do conflito” (Egeberg, 2005). Como Egeberg assinala, pertencer à União Europeia afeta os interesses dos estados-membros, pois o espaço político, económico e social em que os atores privados e públicos, nacionais e supranacionais definem os seus interesses é indelevelmente determinado pela integração europeia (Egeberg, 2005:163) O estudo do processo de europeização inclui, fundamentalmente, três correntes teoréticas distintas: i) o institucionalismo racionalista que privilegia a racionalidade utilitária e cuja principal abordagem teórica é o intergovernamentalismo liberal; ii) o institucionalismo histórico, que concentra a sua análise no estudo dos efeitos cumulativos que as instituições internacionais, por via da sua autonomia e complexidade orgânica, vão paulatinamente desenvolvendo e que se consubstanciam em efeitos de ramificação entre setores, padrões institucionais de interação entre órgãos institucionais e entre estes e os estados-membros (o neo-funcionalismo, o neo-neofuncionalismo ou as teorias sobre governação multinível e sobre redes políticas são abordagens subsidiárias do institucionalismo histórico); e ainda iii) o institucionalismo sociológico que enfatiza a construção social de interesses, ideias, padrões identitários e culturais e ainda discursos (Schmid, Radaelli, 2004:183). 123

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A União Europeia e as Dinâmicas da Europeização

As abordagens sociológicas à integração europeia estudam o processo de decisão e de mudança política enfatizando o papel das normas culturais e das práticas discursivas e não discursivas na constituição dos interesses dos atores institucionais e na determinação dos seus padrões de socialização e de aprendizagem social (ver Schmid, Radaelli, 2004). Contrariamente às perspectivas racionalistas, os autores do institucionalismo sociológico não reduzem os objetivos dos atores institucionais a objetivos consistentes e utilitários (ver Schmid, Radaelli, 2004). Inversamente, consideram que os interesses e as preferências dos atores são construções intersubjetivas que definem um espaço normativo de decisões políticas viáveis num determinado contexto organizacional e estabelecidos através de socialização e interação colectivas (ver Schmid, Radaelli, 2004). A institucionalização é definida como o processo através do qual as práticas e as normas sociais assumem um carácter imperativo para os atores às quais se dirigem (Olsen, 2010). Quando a institucionalização ocorre, as práticas e as normas institucionalizadas tornam-se reificadas, o que significa que os atores institucionais são socializados nessas estruturas normativas e, neste contexto e em certa medida, tornam-se passivos em relação a estas (Olsen, 2010). As instituições assumem-se, neste sentido, como fatores facilitadores e/ou constrangedores da ação individual (Olsen, 2010). A capacidade normativa de uma instituição pode ser avaliada pela forma como favorece a difusão externa de ideias e de práticas políticas e sociais, através do isomorfismo e mimetismo institucionais, mas também pela forma como torna o seu ambiente social, endógeno e exógeno, previsível e estável (Olsen, 2010). As divergências entre o institucionalismo racionalista, histórico e sociológico são particularmente importantes quando se trata de compreender os cinco mais importantes fatores de mediação da mudança política: i) os problemas políticos que estabelecem a imperatividade da mudança; ii) os legados políticos que podem ou não estar em consonância com a inovação desejada; iii) as preferências políticas que apresentam maior ou menor resistência à mudança; iv) a capacidade dos atores em desenvolverem novos modelos políticos; v) a importância dos discursos e práticas sociais para a transformação das preferências e da percepção de problemas (ver 124

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Olsen, 2010). O institucionalismo histórico e o institucionalismo racionalista consideram as questões, legados, preferências, bem como a capacidade de estabelecer novos paradigmas políticos, como fatores exógenos (Olsen, 2010). Neste sentido, estas abordagens consideram que estes fatores só são passíveis de variação por motivos racionalistas, estratégicos e utilitaristas dos atores, em particular, dos estados (Olsen, 2010). Em consequência, os discursos, as práticas sociais e os processos de socialização são tidos, por estas variantes da literatura, como exercendo um papel secundário por relação com os fatores ideacionais (Olsen, 2010). É importante compreender em que medida cada perspetiva teórica constrói uma narrativa específica sobre o processo da integração europeia (Rosamond, 2000:14). Estas narrativas, que derivam de premissas teoréticas, desenvolvem imagens e lógicas de pensamento que têm uma influência dominante na forma como cada teoria representa a dinâmica e as tendências de evolução do processo da construção europeia (Rosamond, 2000:14). Assumem particular relevância duas teorias que representam duas narrativas distintas sobre o processo da construção europeia: o neo-funcionalismo e o institucionalismo sociológico (Rosamond, 2000). Estas duas teorias materializam, respetivamente, uma abordagem racionalista histórica e uma abordagem construtivista ao estudo da União Europeia (Rosamond, 2000). O neo-funcionalismo combina um argumento racionalista sobre as causas da cooperação internacional com uma explicação histórica sobre o alastramento do processo da integração europeia (Haas, 2001). Consequentemente, o neo-funcionalismo pode ser considerado como uma articulação entre o institucionalismo racionalista e o institucionalismo histórico (ver Haas, 2001). O institucionalismo sociológico aplica o argumento construtivista à análise da arena europeia (Rosamond, 2000:120). A dimensão histórica do processo da integração europeia é enfatizada na medida em que se considera que a relevância das instituições políticas internacionais deriva destas serem repositórios de experiências e serem criadoras de novos códigos de regras e de práticas institucionais através da socialização internacional e da 125

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A União Europeia e as Dinâmicas da Europeização

transformação e inovação incremental de estruturas normativas intersubjetivas (ver, entre outros, Trenz, 2008).

5.1  O neo-funcionalismo: regulação e ramificação técnica A União Europeia foi estruturada com base numa lógica normativa dualista (Olsen, 2007:3). Os seus documentos jurídicos e os discursos dos seus líderes políticos compreendem duas narrativas diferentes: uma narrativa centrada em valores e em regras institucionais bem como na apropriação dessas estruturas normativas comuns pelos estados europeus e uma narrativa centrada na predominância de uma visão instrumentalista da ação política em que os estados são representados como desenvolvendo comportamentos estratégicos, calculados e com uma racionalidade de base utilitária (Olsen, 2007:3). O argumento neo-funcionalista reconhece e agrupa as duas narrativas, mas constrói o seu principal argumento teórico assumindo uma racionalidade consequencialista e estratégica (Olsen, 2007:3). O neo-funcionalismo adota uma visão racionalista das intenções dos atores em que a “comunidade política se encontra fundada em mecanismos funcionais e o comportamento é guiado por uma lógica de consequência que é a antecipação das suas consequências avaliadas em termos de funções de utilidade previamente determinadas (Olsen, 2007:2). As instituições são perspetivadas como instrumentos organizacionais para a prossecução de objetivos pré-estabelecidos como a paz e a prosperidade, sendo a mudança institucional o resultado de escolhas deliberadas e de tentativas de adaptação das instituições a um ambiente dinâmico de forma a optimizar o desempenho dos estados (Olsen, 2007:2). Quando, na década de 1950, Ernst Haas tentou compreender as dinâmicas da integração europeia, a sua principal convicção era a de que a integração europeia se desenvolveria seguindo uma lógica de ramificação funcional (Haas, 1968). Desde o seu início, e apesar de ter sido considerada como uma abordagem racionalista, o neo-funcionalismo de Haas sempre incluiu uma dimensão social pois o seu argumento é baseado numa articulação entre integração política e integração social (Guiraudon, Favell, 126

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2007). Aliás, a definição neo-funcionalista de integração política reconhece a importância da associação entre os fatores políticos e os fatores sociais de integração (Haas, 1968:16). Todavia, essa articulação é representada como um produto de uma constatação puramente instrumental: o facto da integração europeia contribuir para o bem-estar dos cidadãos europeus (Long, Ashworth, 1998). Tanto a perspectiva funcionalista como a perspectiva neo-funcionalista sublinham que a cooperação internacional ocorre porque a maximização do bem-estar social é mais eficientemente concretizada transcendendo as fronteiras dos estados nacionais (Long, Ashworth, 1998:6). Acresce que a articulação entre as dimensões sociais e políticas da integração resultou, sobretudo nas versões iniciais do neo-funcionalismo, na defesa de um objetivo teleológico e determinista para o processo de integração (Trenz, 2008:17). Haas caracteriza a ontologia do neo-funcionalismo através de três elementos fundamentais: i) o pluralismo democrático, ii) a teoria da escolha racional moderada, e iii) a ramificação processual (Haas, 2001: 23). O autor articula o neo-funcionalismo com o pluralismo democrático sustentando que os interesses nacionais resultam da competição doméstica por influência sobre a decisão política, o que significa que o estado é desagregado nos seus elementos domésticos e não é reificado como uma entidade unitária (ver Haas, 2001). A teoria da escolha racional suave é a lógica que, segundo o modelo neo-funcional, explica o comportamento dos atores já que é assumido que estes não prosseguem interesses invariáveis (Haas, 2001:27). A teoria da escolha racional suave é uma característica fundamental do neo-funcionalismo, que se explica pela sua opção epistemológica por uma teoria centrada na ação individual dos agentes (Haas, 2001:29). Finalmente, a prevalência de uma componente racionalista no modelo neo-funcionalista justifica a defesa, por parte de Ernst Haas, de uma visão finalista do processo de integração (Haas, 2001). As escolhas dos atores são definidas como obedecendo a lógicas internas capazes de produzir resultados pré-determinados (Haas, 2001). A racionalidade materializada nas ações dos atores conduz a um efeito de ramificação entre áreas políticas, que causa a expansão do processo de integração e a constituição de uma 127

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rede de campos de ação funcionais interdependentes que tendem a replicar as mesmas lógicas de decisão (Haas, 2001). Em versões posteriores do neo-funcionalismo, Haas opta por uma perspectiva seletiva da ramificação rejeitando, desta forma, a sua visão inicial de um processo automático e generalizado de ramificação (Haas, 2001: 9). Esta perspectiva seletiva permite-lhe não só rebater as críticas intergovernamentalistas à própria ideia da ramificação, como também lhe permite argumentar que a teoria neo-funcionalista tem semelhanças com o construtivismo social de via media (Haas, 2001). Leon Lindberg refere que os processos de integração política só ocorrem na presença de quatro condições fundamentais (Lindberg, 1963, citado por Rosamond, 2000:59). Essas condições são i) a presença de instituições de âmbito regional; ii) o empoderamento dessas instituições no campo económico e social e o alargamento da sua esfera de competências para lá do mandato normal de uma organização internacional; iii) a verificação da natureza expansiva das competências atribuídas às organizações internacionais; iv) e o reconhecimento pelos estados participantes de uma compatibilidade efetiva entre os seus interesses e os objetivos das organizações regionais (Lindberg, 1963, citado por Rosamond, 2000:59). A teoria da escolha racional suave, que Haas indica como um dos pilares fundamentais do neo-funcionalismo encontra-se, igualmente, presente na formulação de Schmitter do neo-neofuncionalismo (Schmitter, 2004). Schmitter concorda com o argumento de Haas de que o neo-funcionalismo pode ser caracterizado como uma articulação entre o racionalismo e o construtivismo de via media(Schmitter, 2004). Schmitter descreve o neo-funcionalismo como possuindo uma ontologia evolutiva, já que assume que os atores e os seus interesses mudam consideravelmente durante e devido ao processo de integração e porque a teoria concentra a sua análise nos contactos socioeconómicos entre diferentes tipos de atores e na gestão das suas consequências (Schmitter, 2004: 47). O autor associa o desenvolvimento inicial do processo de integração regional, seguindo a lógica neo-funcionalista, com o que designa como “encapsulamento”, definido como a emergência de organizações auto-sustentadas e orientadas para a prestação de serviços que “(…) nem expandem as suas competências nem modificam a natureza da soberania dos seus estados-membros” 128

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(Schmitter, 2004:54). Só em casos excepcionais, uma organização ramifica as suas funções, extravasando da sua “cápsula” e assumindo o estatuto de organização política (Schmitter, 2004:54). É função de uma teoria da integração regional determinar sob que condições tal organização pode emergir transcendendo o seu propósito original e adquirindo novos objetivos (Schmitter, 2004:54). O desenvolvimento do processo de integração é caracterizado por Schmitter como seguindo uma lógica eminentemente racionalista (Schmitter, 2004:55). A transferência de lealdades dos agentes sociais é determinada pela observação instrumental da satisfação funcional das necessidades dos estados (Schmitter, 2004). Schmitter declara, e contrariamente à abordagem funcionalista de Mitrany, que a versão neo-neo do funcionalismo comporta mais níveis de ciclos de decisão e transformação que complexificam e filtram as possibilidades para a transferência social de lealdades (Schmitter, 2004). Todavia, quer o neo-funcionalismo, quer o neo-neofuncionalismo defendem a ideia de que o processo de definição dos interesses de atores estatais e não-estatais são transferidos do nível nacional para o nível supranacional (Schmitter, 2004). Tal transferência obedece a um ciclo de diversos momentos de decisão cuja sequência está dependente da vontade dos estados, bem como da emergência de momentos de crise no processo de integração que conduzam os atores a reavaliar o âmbito e as competências das organizações regionais (Schmitter, 2004). É neste contexto que o processo de ramificação pode ocorrer (Schmitter, 2004). No modelo neo-funcionalista, a ramificação constitui a macro-hipótese explicativa do desenvolvimento de experiências de integração regional (Rosamond, 2000:50-73). O desenvolvimento de um processo de ramificação depende da constatação, por parte de grupos de interesse domésticos e transnacionais, dos benefícios materiais da integração (Rosamond, 2000:50-73). Quando essa condição é satisfeita, tanto os grupos privados como os atores tecnocráticos tornam-se receptivos às possibilidades que a integração regional representa e tendem a desenvolver estratégias que lhes permita beneficiar do processo (Rosamond, 2000:59). De forma a melhor definir o conceito neo-funcionalista de ramificação podemos observar as dissemelhanças entre o funcionalismo de Mitrany 129

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e o neo-funcionalismo de Haas (Long, Ashworth, 1999). David Long e Lucian Ashworth (1999:3) assinalam que o próprio David Mitrany nunca utilizou o termo “funcionalismo” para caracterizar as suas ideias. Mitrany apenas se refere a funcionalismo em resposta aos argumentos de Haas e de forma a distanciar o seu trabalho da versão funcionalista de Haas (Long, Ashworth, 1999). De facto, foi Haas quem sistematizou o que hoje é designado como funcionalismo (Long, Ashworth, 1999: 3). Haas sistematizou a sua interpretação do funcionalismo de Mitrany, de forma a defender a sua própria versão da teoria (Long, Ashworth, 1999: 3). Uma das claras disparidades entre a abordagem funcional de Mitrany e o neo-funcionalismo de Haas diz respeito ao objetivo final da integração (Rosamond, 2000). A abordagem de Mitrany baseia-se na ideia de que as unidades humanas evoluem, quer espacial quer temporalmente, e que a arquitetura das soluções institucionais deve ser um processo flexível e aberto (Rosamond, 2000). O estabelecimento de prioridades entre as necessidades humanas, e não a defesa de um modelo político específico, constituía o principal objetivo de Mitrany (Rosamond, 2000: 34). Neste contexto, a defesa de Haas e Schmitter da abordagem da escolha racional suave como a principal base ontológica quer do funcionalismo, quer do neo-funcionalismo, pode ser interpretada como uma tentativa de dotar as suas abordagens com a mesma flexibilidade que Mitrany concede à sua versão do funcionalismo (ver Haas, 1964: 93). A caracterização de Haas da teoria funcionalista como uma abordagem eminentemente racionalista negligencia a perspectiva original de Mitrany (Rosamond, 2000). Também parece ignorar o facto de que a defesa de uma via particular para a integração não pode ser considerada como uma característica da abordagem funcionalista (Rosamond, 2000). Todavia, a versão neo-funcionalista sobre o efeito de ramificação e sobre a evolução gradual do processo de integração é claramente inspirada pelo pensamento de David Mitrany (Rosamond, 2000). Mitrany antecipou o conceito neo-funcionalista de ramificação quando estabeleceu uma associação entre o método funcional e a auto-determinação técnica (Rosamond, 2000: 36). A função é capaz de determinar o instrumento executivo apropriado para a sua atividade e, ao mesmo tempo, de possibilitar a transformação do mesmo instrumento (ver Long, Ashworth, 1999: 5). Existem, todavia, 130

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dois importantes pontos a assinalar sobre a articulação entre o conceito de “auto-determinação técnica” e o conceito neo-funcionalista de spill-over (Rosamond, 2000). Em primeiro lugar, a abordagem funcional de Mitrany foi concebida como tendo um âmbito universal (Rosamond, 2000). O autor era contrário à ideia de organizações de integração regional (Rosamond, 2000). Mitrany alegou que este tipo de organizações previam uma lógica de exclusão regional e de diferenciação entre estados-membros e não estados-membros que não era compatível com a lógica funcionalista e que tendia a reproduzir os erros do sistema internacional de estados soberanos (ver Rosamond, 2000:37). Em segundo lugar, a perspectiva funcional de Mitrany não previa a substituição do estado por uma organização regional ou global (Long, Ashworth, 1999). O autor acreditava que a cooperação técnica através do estabelecimento de agências funcionais internacionais tornaria desnecessária a necessidade de desenvolver organizações formais de âmbito regional ou global (Long, Ashworth, 1999). A visão de Mitrany de um sistema internacional funcionalmente organizado baseava-se na coordenação entre organizações funcionais especializadas (Long, Ashworth, 1999: 7). Apesar destes dois pontos que marcam uma separação entre as abordagens de Mitrany e de Haas, o carácter mecânico da ideia funcionalista de “auto-determinação técnica” é fundamental para o desenvolvimento do conceito neo-funcionalista de ramificação (Rosamond, 2000:36). Tanto o conceito de “auto-determinação técnica” como o conceito de ramificação incluem dois elementos fundamentais (Rosamond, 2000:36). O primeiro elemento diz respeito ao empoderamento de especialistas e de comunidades epistémicas relativamente à gestão de questões internacionais (Haas, 1964:11). Mitrany via nas organizações internacionais a oportunidade de desenvolver mecanismos pacíficos de resolução de conflitos, capazes de ultrapassarem as limitações dos instrumentos políticos e diplomáticos tradicionais (Long, 1993:6). O segundo elemento relaciona-se com a ideia de que a expansão funcional das competências dota as organizações internacionais com crescentes competências supranacionais (Rosamond, 2000: 60). 131

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As premissas neo-funcionalistas sobre o efeito de ramificação são importantes para a compreensão da europeização das políticas públicas dos estados-membros (Huysmans, 2006). Por exemplo, é uma abordagem funcionalista que permite o estabelecimento de uma articulação entre a abolição de controlos fronteiriços no espaço europeu e a necessidade de reforçar as políticas comuns no que toca às fronteiras externas (Huysmans, 2006). Os objetivos atribuídos às políticas de segurança interna tornaram-se inerentemente expansivos e a fronteira entre segurança interna e externa é cada vez menos perceptível (Huysmans, 2006). A lógica mecanicista racionalista é complementada por um discurso que assume que a supressão de controlos fronteiriços internos conduz necessariamente à emergência de questões de segurança (Huysmans, 2006:87). A lógica funcionalista é, assim, enquadrada pela reificação da ideia de que a redução de constrangimentos à mobilidade europeia facilita a atividade criminosa, nomeadamente, a atividade de origem terrorista (Huysmans, 2006). Torna-se, então, necessário compensar a liberdade de circulação com medidas securitárias diretamente vocacionadas para a limitação das liberdades individuais e que representam os valores da segurança e da liberdade como opostos e funcionais (Huysmans, 2006). Neste quadro, torna-se necessário analisar o processo de europeização recorrendo a abordagens não racionalistas, mas que enfatizam a dimensão sociológica do processo de integração europeia (Rosamond, 2000).

5.2 O institucionalismo sociológico: Europa, fronteiras e ordem política As abordagens sociológicas ao processo de europeização concentram a sua análise na evolução das dinâmicas do sistema europeu de governação (Rosamond, 2000). Em comparação com as abordagens clássicas da integração, as perspectivas sociológicas acrescentam uma importante componente empírica ao estudo da UE, relacionando a experiência europeia com teorias sociológicas e métodos de investigação (Guiraudon, Favell, 2007). Neste contexto, uma abordagem sociológica da integração europeia 132

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aprofunda a questão fundamental da diferenciação interna e adaptação externa característica da emergente sociedade europeia (Olsen, 2007; Trenz, 2008:2). As perspectivas sociológicas fornecem fundamentos teóricos adequados à compreensão de três áreas fundamentais da integração europeia: i) o significado social e cultural da integração europeia; ii) os fatores constrangedores ou facilitadores da integração e iii) as dinâmicas e os mecanismos da integração e da desintegração, de unidade e diversidade, de diferenciação interna e de adaptação externa que tipificam o espaço contestado da UE (Trenz, 2008:2). Das diferentes abordagens institucionalistas sociológicas à integração europeia uma delas assume uma relevância particular: a perspectiva neo-institucionalista sobre a europeização do estado territorial (Trenz, 2008; Rosamond, 2000; Guiraudon, Favell, 2007). O argumento principal desenvolvido pelo neo-institucionalismo é o de que a análise do sistema europeu de governação deve estar relacionada com algumas questões persistentes no estudo da governação democrática (Olsen, 2007). Tal análise requer uma reavaliação de como os sistemas de governo devem ser estudados e de quais são as componentes distintivas de diversas formas de governação (Olsen, 2007). A análise centra-se nas pressões para a transferência de políticas entre a UE e os estados-membros (Olsen, 2007). A literatura relevante coloca duas questões fundamentais: i) existirá uma oposição sobre os princípios de governação prevalecentes a nível doméstico e supranacional? ii) de que forma podemos observar uma descontinuidade no seio da ordem política europeia em face dos desafios que a UE representa para o estado territorial vestefaliano? (Olsen, 2007: 227). Estas duas questões estão na base de uma agenda de investigação centrada na importância do desempenho institucional para a soberania dos estados-membros (Olsen, 2007: 227). As abordagens neo-institucionalistas à europeização consideram, igualmente, a hipótese da União desenvolver um modelo de governação similar ao do Estado-nação (Olsen, 2007). O objetivo da pesquisa é analisar o processo de formação do estado pela divisão desse processo em fases e pelo estabelecimento de uma comparação com a UE (Fossum, 2006:15). Fossum (2006) considera que esta agenda de investigação permite discutir elementos diacrónicos significativos que possam elucidar sobre a evolução 133

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temporal da União Europeia. Esta estratégia pode ajudar a definir o futuro modelo político da União Europeia (Fossum, 2006:15). A formação do estado moderno requereu uma nacionalização do processo de decisão política traduzida na diminuição da relevância das clivagens regionais em favor da importância acrescida das diferenciações funcionais (Olsen, 2007). As variações ao nível da unificação política e a emergência de um sistema territorial de governação podem ser observados em quatro níveis distintos: i) a formação do estado, a penetração e o controlo territorial; ii) a construção da nação, a estandardização cultural e a homogeneização nacional a par com a reificação das diferenças para como o exterior; iii) a democratização e o desenvolvimento de crenças partilhadas no que toca a princípios de soberania, equidade e responsabilização resultando na inclusão de crescentes grupos sociais no processo de decisão política; iv) o desenvolvimento da cidadania socioeconómica (Olsen, 2007:51). Segundo Stein Rokkan et al., estas fases constituem quatro de cinco grandes desenvolvimentos na história do desenvolvimento do estado-nação na Europa (Rokkan, Flora, Kuhnle, Urwin, 1999). A europeização é considerada como o quinto mais importante passo na história da formação do estado na Europa desde o século XVII (Rokkan, Flora, Kuhnle, Urwin, 1999). A combinação destas quatro fases resulta na articulação entre a construção do estado e a demarcação das suas fronteiras geográficas. (Olsen, 2007:53). No que toca à União Europeia, o desenvolvimento destas quatro fases é ainda incompleto, o que pode ser justificado com o carácter sui generis do sistema político europeu (Fossum, 2006:15). Todavia, é visível a nível da União Europeia uma tentativa para justificar a definição gradual de fronteiras e o reforço das políticas de controlo das fronteiras como parte da concretização do projeto mais vasto de prossecução do mercado interno (Huysmans, 2006). Uma corrente particular das abordagens neo-institucionalistas centra a sua pesquisa no quadro organizacional da UE e em como esse quadro afeta a integração política entre estados (Egeberg, 2005). A integração política é considerada como estando baseada na existência de clivagens funcionais que, a par de clivagens territoriais entre os estados-membros, constroem um espaço político multidimensional (Egeberg, 2005). É a predominância 134

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de lógicas não territoriais de desenvolvimento e funcionamento institucional que estabelece uma diferença entre organizações intergovernamentais e supranacionais (Egeberg, 2005). A teoria organizacional defende que quando as instituições internacionais são estruturadas segundo critérios não territoriais tornam-se capazes de desafiar a lógica intergovernamental da política internacional (Egeberg, 2005). A constatação, a nível europeu, da importância crescente das clivagens não territoriais e de práticas funcionais de integração conduz a literatura neo-institucionalista a considerar a europeização como um processo de transcendência das fronteiras nacionais (Bartolini, 2006:6). Neste contexto, a europeização resulta de uma crescente permeabilidade das fronteiras dos estados-membros aos processos de penetração territorial representados pela União Europeia (Bartolini, 2006). De facto, o processo de europeização é responsável por uma transformação substancial no sistema territorial europeu (Bartolini, 2006). Essa transformação é visível ao nível das quatro principais dimensões das fronteiras dos estados: económicas, culturais, político-administrativas e coercivas. (Bartolini, 2006:7). Todavia, essa transformação é profundamente assimétrica e essa assimetria constitui uma tendência constante do processo de europeização (Bartolini, 2006:15). A nível europeu, essa mesma assimetria desafia a coincidência entre as quatro dimensões referidas, dado que o processo de integração não avança de forma uniforme no campo económico, cultural e político (Bartolini, 2006). A geometria variável da União Europeia demonstra em que sentido a União é um projeto político pós-moderno, dado que desafia os dois pilares dos sistemas políticos da modernidade: a necessidade do estabelecimento de algum grau de coerência entre identidades culturais, práticas socioeconómicas e regras institucionais e a crença de que as práticas sociais devem ser relacionadas com as identidades sociais (Bartolini, 2006). A assimetria, no tempo e no espaço, ao nível do processo da integração europeia (fundamentalmente no que toca à integração diferenciada de setores políticos e económicos) é acompanhada pela expansão de práticas sociais que não dependem necessariamente da criação de uma identidade comum (Bartolini, 2006). Todavia, o projeto político da modernidade é apenas um dos modelos possíveis que podem servir de 135

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inspiração à evolução da integração europeia (Bartolini, 2006). As abordagens sociológicas neo-institucionalistas estudam os moldes, modernos ou pós-modernos, através dos quais a ordem europeia está a ser construída (Bartolini, 2006). É assumido que uma ordem política racional e legítima pode emergir mesmo na ausência de uma identidade comum e mesmo na presença de inconsistências ao nível da articulação entre cidadania, identidade e legitimidade do processo de decisão (Bartolini, 2006:20, 26). Isto deve dirigir a nossa atenção para a construção social de narrativas e de discursos que tentam legitimar as práticas políticas (Bartolini, 2006). Isto porque a integração europeia constitui uma arena onde convergem discursos e práticas sociais através dos quais determinados campos políticos são construídos (Bartolini, 2006). As abordagens construtivistas centram a sua análise na emergência de tais campos políticos (Rosamond, 2000).

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5.  A Análise do Processo de Europeização

Leituras Complementares Sobre as abordagens teóricas à construção europeia Rosamond, B. (2000). Theories of European Integration. Houndmills, Basingstoke: Macmillan Press.

Sobre o neo-funcionalismo e suas variantes Haas, E. (1968). The Uniting of Europe: Political, Social and Economic Forces, 1950-1957. Stanford: Stanford University Press. Haas, E. (2001). Does constructivism subsume neo-functionalism. T.Christiansen, K. E. Jorgensen, A. Wiener (eds.). The Social Construction of Europe. Londres: Sage Publications, 22-32. Schmitter, P. (2004). Neo-Neofunctionalism. In A. Wiener, A., T. Diez. (eds). European Integration Theory, Oxford: Oxford University Press.

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A União Europeia e as Dinâmicas da Europeização

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5.  A Análise do Processo de Europeização

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Bibliografia Geral

Ashiagbor, D., Countouris, N., Lianos, I. (2012). Introduction. In D. Ashiagbor, N. Countouris, I. Lianos (eds). The European Union after the Treaty of Lisbon. Cambridge: Cambridge University Press, 1-6. Bigo, D. (2000). When two become one. Internal and External Securitisations in Europe. In M. C Williams, M. Kelstrup (eds.) International Relations Theory and the Politics of European Integration. Power, Security and Community. London: New York: Routledge, 171-204. Bache, I., Flinders, M. (2004). Multi-level Governance. Oxford: Oxford University Press. Barbier, J. C. (2009). The Diversity of Social Protection in Europe and Europeanization, Lecture at Universitá di Milano-Biccoca, 26 de maio de 2009. Barbier, J. C. (2008a). La Longue Marche vers l’Europe Sociale. Paris: PUF. Barbier, J. C. (2008b). The Importance of Political Cultures for the Future of ’Social Europe’. La Rivista delle Politiche Sociali (1). Barbier, J. C., Theret, B. (2007). Le nouveaux système français de protection sociale. Paris, La Decouverte.

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A União Europeia e as Dinâmicas da Europeização

Barbier, J. C. (2004). A Comparative Analysis of Employment Precariousness in Europe. In Marie-Thérèse Letablier (edit.). Learning from Employment and Welfare Policies in Europe. European Cross National Research and Policy. Cross National Research Papers Seventh Series. Economic and Social Research Council. Barnard, C., Peers, S. (2014). Introduction. In C.Barnard, S. Peers (eds.). European Union Law. Oxford: Oxford University Press, 1-8. Bartolini, S. (2006). A Comparative Political Approach to the EU formation. Arena Working Paper, n.º 4. Arena, Centre for European Studies, University of Oslo. Documento consultado em http://www.arena.uio.no/ publications/, a 22 de maio de 2009, 1-30. Beck, U., Cronin, C. (2006). Cosmopolitan Vision. Cambridge, U.K.: Polity Press. Beyers, J., Trondal, J. (2004). How Nation-States ‘Hit’ Europe: Ambiguity and Representation in the European Union. West European Politics, vol. 27, n.º 5, 919-942. Bindi, F., Angelescu, I. (). Introduction. In F. Bindi, I. Angelescu (eds). The Foreign Policy of the European Union. Assessing Europe’s role in the world. 2.ª edição. Washington: the Brookings Institution, 1-10. Blair, A. (2012). The European Union: a Beginner’s Guide. Oxford: Oneworld Publications Bomberg, E., Stubb, A., Peterson, J. (2008). Introduction. In E. Bomberg, A. Stubb, J. Peterson (eds.). The European Union: how does it work. Oxford: Oxford University Press, 3-21. Börzel, T., Risse, T. (2000). When Europe hits home: Europeanization and Domestic change. European Integration Online Papers, vol. 4, n.º 15. Documento consultado em http://www.qub.ac.uk/ies/onlinepapers/ poe4-01.pdf a 20 de janeiro de 2011.

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Bibliografia Geral

Börzel, T. (2001). Pace-Setting, Foot-Dragging and Fence-Sitting. Member State Responses to Europeanization. Queen’s Papers on Europeanisation, no. 4/2001. Documento consultado em http://www.qub.ac.uk/ ies/onlinepapers/poe4-01.pdf a 20 de janeiro de 2011. Börzel, T., Risse, T. (2003). Conceptualizing the Domestic Impact of Europe. In K. Featherstone, C. Radaelli, (eds.). The Politics of Europeanization. Oxford, U.K.: Oxford University Press, 57-83. Börzel, T. (2003). Shaping and Taking EU Policies: Member-States responses to Europeanization. Queen’s Papers on Europeanisation, n.º 2/2003. Documento consultado em http://www.qub.ac.uk/schools/SchoolofPoliticsInternationalStudiesandPhilosophy/FileStore/EuropeanisationFiles/Filetoupload,38412,en.pdf, a 2 de janeiro de 2010. Boyle, J., Hasselmann, C. (2015). A Discernible Impact? The Influence of Public Opinion on EU Policymaking During the Sovereign Debt Crisis. In B. Stefanova (ed.). The European Union beyond the Crisis. Maryland: Lexington Books, 123-144. Bulmer, S., Radaelli, C. (2004). The Europeanisation of National Policy. Queen’s Papers on Europeanisation, n.º1/2004. Documento consultado em http://www.qub.ac.uk/ies/onlinepapers/poe4-01.pdf a 20 de janeiro de 2011. Campos, J. M., Campos, J. L. M., Pereira, A. P. (2014). Manual de Direito Europeu. 7.ª edição, Coimbra: Coimbra Editora. Christiansen, T., Jorgensen, K. E., Wiener, A. (2001). Introduction. In T. Christiansen, K. E. Jorgensen, A. Wiener (eds.). The Social Construction of Europe. Londres: Sage Publications, 1-22. Cini, M., Borragan, N. (2013). Introduction. In M. Cini, N.Borragan (eds). European Union Politics. Oxford: Oxford University Press, 1-7. Comissão Europeia (1985) “Completing the European Market”, White Paper from the Commission to the European Council, Milão, 28-29 de junho de 1985.

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A União Europeia e as Dinâmicas da Europeização

Council of Europe, Text of the Framework Convention for the Protection of National Minorities and Explanatory Report, 1st February 1995. Council of Europe, European Charter for Regional and Minority Languages, Strasbourg, 5. XI. 1992. Cowles, M. G., Caporaso, J., Risse, T. (2001). Transforming Europe: Europeanization and Domestic Change. Nova York: Cornell University Press. Craig, P. (2014). Development of the EU. In C. Barnard, S. Peers (eds.). European Union Law. Oxford: Oxford University Press, 9-35. Craig, P., de Búrca, G. (2015). EU Law: Text, Cases and Materials. Oxford: Oxford University Press. Conclusões do advogado-geral Tesauro apresentadas em 28 de novembro de 1995:  — Brasserie du Pêcheur SA contra Bundesrepublik Deutschland e The Queen contra Secretary of State for Transport, ex parte: Factortame Ltd e outros.  — Pedidos de decisão prejudicial: Bundesgerichtshof, Alemanha e High Court of Justice, Queen’s Bench Division, Divisional Court, Reino Unido.  — Princípio da responsabilidade de um estado-membro pelos danos causados aos particulares em virtude de violações de direito comunitário que lhe são imputáveis; Violações imputáveis ao poder legislativo; Pressupostos da responsabilidade do Estado; Âmbito da reparação.  — Processos apensos C-46/93 e C-48/93. Dinan, D. (2008). How did we get here. In E. Bomberg, A. Stubb, J. Peterson (eds.). The European Union: how does it work. Oxford: Oxford University Press, 22-44. Diretiva 2004/38/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 29 de abril de 2004, relativa ao direito à livre circulação e residência dos cidadãos da União e dos membros das suas famílias no território dos estados-membros, que altera o Regulamento (CEE) n.º 1612/68 e que revoga as Directivas 64/221/CEE, 68/360/CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34/ CEE, 75/35/CE, 90/364/CE, 90/365/CEE e 93/96/CE.

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Bibliografia Geral

Dougan, M. (2008). The Treaty of Lisbon 2007: Winning Minds, Not Hearts. Common Market Law Review, 45, 617-703. Egeberg, M. (2005). Executive Politics as usual: Role Behaviour and Conflict Dimensions in the College of European Commissioners. Arena Working Paper, n.º 9, Arena, Centre for European Studies, University of Oslo. Documento consultado em http://www.arena.uio.no/publications/, a 22 de maio de 2009. European Union Agency for Fundamental Rights / Council of Europe (2010). Handbook on European non-discrimination law. Luxemburg. Featherstone, K. (2003). In the name of Europe. In K. Featherstone, C.M. Radaelli (eds.) The Politics of Europeanisation. Oxford: Oxford University Press, 3-26. Federal Constitutional Court – Press office, Press release no. 72/2009 of 30 June 2009. Judgment of 30 June 2009. 2 BvE 2/08, 2 BvE 5/08, 2 BvR 1010/08, 2 BvR 1022/08, 2 BvR 1259/08 and 2 BvR 182/09. Fossum, J.E. (2006). Conceptualizing the European Union through Four Strategies of Comparison. Comparative European Politics, n.º 4, 94-123. Garavoglia, M. (2011). Democracy in Europe: Politicizing Champions for the European Public Sphere. IAI Working Papers 1114. Guiraudon, V., Favell, A. (2007). The Sociology of European Integration. Paper apresentado em European Union Studies Association, Biennial Conference 2007, 17-19 de maio de 2007, Montreal, Canada. Gorjão Henriques, M. (2014). Direito da União. 7.ª edição. Coimbra: Almedina. Guild, E., Peers, S. (2014). The EU Citizenship Directive. Oxford: Oxford University Press. Haas, E. (1968). The Uniting of Europe: Political, Social and Economic Forces, 1950-1957. Stanford: Stanford University Press.

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A União Europeia e as Dinâmicas da Europeização

Haas, E. (2001). Does constructivism subsume neo-functionalism. T. Christiansen, K. E. Jorgensen, A. Wiener (eds.). The Social Construction of Europe. Londres: Sage Publications, 22-32. Hartnell, E. (2006). Belonging: Citizenship and Migration in the European Union and in Germany. Berkeley Journal of International Law, 24, 1, 330-400. Heidbreder, E. (2011). Structuring the European Administrative Space: policy-instruments of multi-level administration. Journal of European Public Policy, vol. 18, n.º 5, 709-727. Hix, S., Goetz, K. (2001). Europeanized Politics: European integration and National Political Systems. USA: Frank Cass. Hix, S. (1999). The Political System of the European Union. Basingstoke: Palgrave. Hix, S., Hoyland, B. (2011). The Political System of the European Union. 3.ª edição. Basingstoke: Palgrave Macmillan. Hoezl, A. (2011). Political Theology and its Discontents. In P. Lozonczi, M. Louma-Aho, A. Singh (eds.). The Future of Political Theology. England: Ashgate, 23-38. Homewood, M. (2014). Concentrate EU Law. 4.ª edição. Oxford: Oxford University Press. Hooghe, L., Marks, G. (2001). Multi-Level Governance and European Integration. Maryland: Rowmann & Littlefield. Huysmans, J. (2006). The Politics of Insecurity: Security, Migration and Asylum, London and New York: Routledge. Huysmans, J. (2000). Contested Community. Migration and the question of the political in the EU. In M. C. Williams, M. Kelstrup (eds). International Relations Theory and the Politics of European Integration. Power, Security and Community. London: New York: Routledge, 149-171.

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Bibliografia Geral

Judgment of the Court of 5 February 1963. — NV Algemene Transport – en Expeditie Onderneming van Gend & Loos v Netherlands Inland Revenue Administration. — Reference for a preliminary ruling: Tariefcommissie - Pays-Bas. — Case 26-62. Judgment of the Court of 15 July 1964. — Flaminio Costa v E.N.E.L. — Reference for a preliminary ruling: Giudice conciliatore di Milano Italy. — Case 6/64. Judt, T. (2005). Postwar: a history of Europe since 1945. Nova York: Penguim Books. Knill, C., Lehmkuhl, D. (1999). How Europe Matters. Different Mechanisms of Europeanization. European Integration Online Papers, vol. 3, n.º 7. Documento consultado em http://eiop.or.at/eiop/texte/1999-007a. htm a 2 de janeiro de 2010. Kraus, P. (2008). A Union of Diversity: Language, Identity and Polity-Building in Europe. Cambridge: Cambridge University Press. Knill, C., Lehmkuhl, D. (1999). How Europe Matters. Different Mechanisms of Europeanization. European Integration Online Papers, vol. 3, n.º 7. Documento consultado em http://eiop.or.at/eiop/texte/1999-007a. htm a 2 de janeiro de 2010. Ladrech, R. (1994). Europeanization of Domestic Politics and Institutions: The Case of France. Journal of Common Market Studies, vol. 32, n.º 1, 69-88. Long, D., Ashworth, L. (1999). Working for Peace: The Functional Approach, Functionalism and Beyond. In L. Ashworth, D. Long (eds). New Perspectives on International Functionalism. Nova York: Routledge, 1-26. Manners, I. (2002). Normative Power Europe. Journal of Common Market Studies, vol. 40, n.º 2, 235-258.

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A União Europeia e as Dinâmicas da Europeização

Mayoral, J. (2011). Democratic Improvements in the European Union under the Lisbon Treaty. European Union Democracy Observatory. Documento consultado em https://www.eui.eu/Projects/EUDO-Institutions/Documents/EUDOreport922011.pdf a 4 de fevereiro de 2016. McCormick, J., Olsen, J. (2014). The European Union: Politics and Policies. Boulder, CO.: Westview Press. Mjoset, L., (1997) The Historical Meanings of Europeanisation, ARENA Working Papers, n.º 24, Oslo, University of Oslo. Moens, G., Trone, J. (2014). Subsidiarity as Judicial and Legislative Review Principles in the European Union. In M. Evans, A. Zimmermann (eds.). Global Perspectives on Subsidiarity. London: Springer, 157-185. Morlino, L. (2005). Conclusão. A Europeização da Europa do Sul. In António Costa Pinto, Nuno Severiano (eds.). A Europa do Sul e a Construção da União Europeia – 1945-2000. Lisboa: Imprensa de Ciências Sociais, 197-215. Nelo, S. (2012). The European Union: Economics, Policies and History. London: McGraw Hill. Nugent, N. (2010). The Government and Politics of the European Union. Basingstoke: Palgrave Macmillan. Olsen, J. P. (2011). Towards a European Administrative Space. Journal of European Public Policy, vol. 10, n.º 4, 506-531. Olsen, J. (2010). Governing through Institution Building: Institutional Theory and Recent European Experiments in Democratic Organization. Oxford, U.K.: Oxford University Press. Olsen, J. P. (2007). Europe in Search of Political Order. An institutional perspective on unity/diversity, citizens/their helpers, democratic design/historical drift, and the co-existence of orders. Oxford: Oxford University Press.

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Bibliografia Geral

Olsen, J. P. (2002). The Many faces of Europeanization. Journal of Common Market Studies, vol. 40, n.º 5. Pan, C., Pfeil, B. (2004). National Minorities in Europe. West Lafayette, IN.: Purdue University Press. Peck, L. (2012). The Institutional Development of EU post-Lisbon: a case of plus ça change…? In D. Ashiagbor, N. Countouris, I. Lianos (eds). The European Union after the Treaty of Lisbon. Cambridge: Cambridge University Press, 7-46. Piatonni, S. (2015). The European Union: Legitimating Values, Democratic Principles and Institutional Architectures. In S. Piatonni (ed.). The European Union. Democratic Principles and Institutional Architectures in Times of Crisis. Oxford: Oxford University Press. Pisani-Ferry, J. (2014). The Euro Crisis and its aftermath. Oxford: Oxford University Press. Pullano, T. (2009). The Evolving Category of Territory: From the Modern State to the European Union. GARNET Working Paper. Quadros, F. (2009). Direito da União Europeia. Coimbra: Almedina. Rokkan, S., Flora, P., Kuhnle, S., Urwin, D. (1999). State formation, nation-building and mass politics in Europe. Oxford: Oxford University Press. Radaelli, C. (2003a). The Europeanization of Public Policy. In K. Featherstone, C. Radaelli (eds). The Politics of Europeanization. Oxford, U.K.: Oxford University Press, 27-56. Radaelli, C. (2003b). The Open Method of Coordination. A new Governance Architecture for the European Union. Swedish Institute for European Policy Studies, Rapport n.º 1, Estocolmo. Radaelli, C. (2000). Whither Europeanization? Concept Stretching and Substantive Change. Paper apresentado no âmbito da Political Studies Association – UK, 50th Annual Conference.

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A União Europeia e as Dinâmicas da Europeização

Rasmussen, M. (2010) Political Europe. Rewriting the History of European Integration. EUREKO Distinguished Lecture Series. Disponível em http://eureco.ku.dk/english/dls/fall2010/. Consultado a 2 de julho de 2015. Regulation (EU) No 211/2011 of the European Parliament and of the Council of 16 February 2011 on the citizen’s initiative. Disponível em http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2011:065:0001:0022:en:PDF. Consultado a 2 de julho de 2015. Ribeiro, M. C. C. M. (1996). Da Responsabilidade do Estado pela Violação do Direito Comunitário. Coimbra: Almedina. Robinson, B.A. (2003). Do God and Christianism have a place in the European Constitution? Religious Tolerance. Documento disponível em http://www.religioustolerance.org/const_eu.htm. Consultado a 1 de outubro de 2012. Rosamond, B. (2000). Theories of European Integration. Houndmills, Basingstoke: Macmillan Press. Schmidt, V., Radaelli, C. (2004). Policy Change and Discourse in Europe: Conceptual and Methodological Issues. West European Politics, vol. 27, n.º 2, 183-210. Schütze, R. (2014). Constitutionalism and the European Union. In C.Barnard, S. Peers (eds.). European Union Law. Oxford: Oxford University Press, 71-90. Schmidt, V. (2006). Democracy in Europe: the EU and National Polities. Oxford, U.K.: Oxford University Press. Schmitter, P. (2004). Neo-Neofunctionalism. In A. Wiener, A., T. Diez. (eds). European Integration Theory, Oxford: Oxford University Press. Smulders, B, Eisele, K. (2012). Reflections on the Institutional Balance, the Community Method and the Interplay between Jurisdictions after Lisbon. College of Europe. Research Paper in Law 04.

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Bibliografia Geral

Staab, A. (2013). The European Union Explained. 3.ª edição. Indianapolis: Indiana University Press. Stefanova, B. (2015). Beyond the Crisis: Governance and Politics in the European Union. In B. Stefanova (ed.). The European Union beyond the Crisis. Maryland: Lexington Books, 1-20. Trenz, H.-J. (2008). In Search of the European Public Sphere. Between Normative Overstretch and Empirical Disenchantment. RECON Online Working Paper 2008/07. Documento consultado em www.reconproject. eu/projectwebPapers.html, a 2 de janeiro de 2009. Urwin, D. (2013). The European Community from 1945 to 1985. In M. Cini, N.Borragan (eds). European Union Politics. Oxford: Oxford University Press, 8-25.

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1. Representação Política, Eleições e Sistemas Eleitorais Manuel Meirinho

10. Temas de Relações Económicas Internacionais Carla Costa

  2. A União Europeia como Actor Global Carla Costa, Andreia Soares, Marcos Ferreira, Maria João Pereira

11. Instituições e Políticas de Regulação Eduardo Lopes Rodrigues

  3. Economia do Desenvolvimento António Rebelo de Sousa

12. Sociologia do Consumo – aplicada ao Marketing e à Comunicação Raquel Barbosa Ribeiro

  4. Economia Pública José Albano Santos

13. Sociedade e Cultura na Área Islâmica Teresa de Almeida e Silva

  5. Comunicação Estratégica: As Relações Públicas Sónia Sebastião

14. Ciência Política – Estudo da Ordem e da Subversão (6.ª edição) António de Sousa Lara

  6. Introdução ao Serviço Social Maria José Silveira Núncio

15. Subversão e Guerra Fria António de Sousa Lara

  7. Os Conflitos Étnicos e Interculturais Marina Pignatelli

16. Sociologia Política e Eleitoral (2.ª edição) Paula do Espírito Santo

  8. Gestão Financeira António Rebelo de Sousa   9. Cidadania e Participação Política Manuel Meirinho Martins

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17. Princípios de Economia Carla Costa, Armando Cruz, Elvira Pereira, José Dantas Saraiva e Jorge Rio Cardoso

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18. www.CulturasDigitais.com Coord. Cláudia Vaz 19. Teoria da Política Social Hermano Carmo

30. Teoria Organizacional – Estruturas e Pessoas (7.ª edição) João Abreu de Faria Bilhim

20. Sociologia da Comunicação Maria João Cunha Silvestre

31. Ciência da Administração – Fundamentos da Administração Pública João Abreu de Faria Bilhim

21. Teorias das Relações Internacionais Victor Marques dos Santos e Maria João M. Ferreira

32. Parentalidade: um contexto de mudanças Margarida Mesquita

22. Sociedade Civil Transnacional Victor Marques dos Santos e Maria João M. Ferreira

33. Marketing Político Jorge de Sá

23. Elementos de Análise Política Externa Victor Marques dos Santos 24. Cultura Contemporânea Sónia Sebastião 25. Estudos de Área: América Latina Raquel Patrício 26. Economia Pública (2.ª edição) José Albano Santos 27. Políticas da Família e Intervenção Social com Famílias Maria José Silveira Núncio 28. Ciência Política – Estudo da Ordem e da Subversão (7.ª edição) António de Sousa Lara 29. Teoria Fiscal (2.ª edição) José Albano Santos

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34. Fundamentos de Comunicação Integrada Organizacional e de Marketing Sónia Sebastião 35. Intervenção Social com Grupos Hermano do Carmo, Ana Esgaio e Carla Pinto 36. Desenvolvimento Comunitário Hermano do Carmo, Ana Esgaio, Carla Pinto e Paula Campos Pinto 37. Parentalidade(s) nas Famílias Nucleares Contemporâneas Margarida Mesquita 38. Introdução ao Serviço Social (2.ª edição) Maria José Silveira Núncio 39. História da Administração Pública Portuguesa Joaquim Croca Caeiro

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40. Estado Social, Políticas Públicas e Política Social Joaquim Croca Caeiro 41. Ciência Política – Estudo da Ordem e da Subversão (8.ª edição) António de Sousa Lara 42. Representação Política, Eleições e Sistemas Eleitorais (2.ª edição) Manuel Meirinho 43. Gestão Estratégica de Recursos Humanos (5.ª edição) João Bilhim 44. A União Europeia e as Dinâmicas da Europeização Maria João Militão Ferreira

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1. Abecedário de Teoria Política – Pela Santa Liberdade I José Adelino Maltez 2. Biografia do Pensamento Político – Pela Santa Liberdade II José Adelino Maltez 3. Mecanismo de Partilha de Poder e Acomodação das Elites Miguel Bembe 4. Colonização Moderna, Descolonização e Dependência António de Sousa Lara 5. Secularismo Pan-Indiano vs Fundamentalismo Hindu Pedro Matias 6. Conceito Estratégico Nacional Ângelo Correia 7. Guiné-Bissau: Um Caso de Democratização Difícil (1998-2008) Álvaro Correia de Nóbrega 8. Políticas de Saúde: Fundamentação, Prioridades, Opções e Resultados Ana Paula Harfouche

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1. Comunidade dos Países de Língua Portuguesa – A afirmação global das culturas de expressão portuguesa Sónia Pedro Sebastião

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1. VALORIZAR A TRADIÇÃO Orações de Sapiência no ISCSP 2. UMA VIDA AO SERVIÇO DO ISCSP Homenagem do Professor Óscar Soares Barata 3. DO IMPÉRIO POR CUMPRIR – I Portugal e o seu d’além. Entre o ter e o estar (1820-1925) José Adelino Maltez 4. DO IMPÉRIO POR CUMPRIR – II Portugal e o regresso ao d’aquém (1926-1976) José Adelino Maltez

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Branca

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Esta primeira edição do livro a união europeia e as dinâmicas de europeização de Maria João Militão Ferreira, número quarenta e quatro da coleção manuais pedagógicos do Instituto Superior de Ciências Sociais e Políticas {Universidade de Lisboa}, foi paginada no serviço edições-iscsp. Edição fechada a dezassete de agosto de dois mil e dezasseis. FINIS CORONAT OPUS 

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Maria João Militão Ferreira (PhD) é Professora Auxiliar do Instituto Superior de Ciências Sociais e Políticas da Universidade de Lisboa. As suas áreas de investigação compreendem o pós-estruturalismo, as políticas, discursos e práticas da segurança internacional, a análise discursiva, as políticas e discursos no campo dos fluxos migratórios internacionais, bem como a articulação entre trauma e memória. É autora de vários artigos publicados em revistas internacionais indexadas da especialidade, de manuais universitários bem como de vários capítulos de obras publicadas por editoras de referência.

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Maria João Militão Ferreira A União Europeia e as Dinâmicas da Europeização

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ste livro tem como objetivo estimular a discussão sobre questões estruturantes da integração europeia e, em particular, sobre as dinâmicas da europeização e da transformação dos sistemas políticos dos estados-membros. O manual está organizado em cinco capítulos que abordam o sistema político e institucional da União Europeia, a sua vocação e carácter distintivo enquanto organização internacional, os seus princípios jurídico-políticos fundamentais, a sua evolução histórica, as dinâmicas inerentes ao processo de europeização das políticas públicas à escala europeia, bem como os desafios da teorização da União Europeia enquanto objeto de estudo académico. Pretende-se constituir um enquadramento introdutório à discussão sobre a natureza e evolução do projeto europeu, assumindo ser a União Europeia uma das mais complexas construções políticas contemporâneas. Tal complexidade obriga a reconhecer a natureza particularmente contenciosa da União Europeia enquanto entidade política, bem como a necessidade de estudar em profundidade as formas através das quais a União transforma os sistemas políticos, processos de decisão e políticas públicas dos estados-membros e de que formas estes podem responder ao impacto da transferência de modelos de regulação das políticas públicas.

A União Europeia e as Dinâmicas da Europeização Uma Abordagem Introdutória

Maria João Militão Ferreira

Instituto Superior de Ciências Sociais e Políticas Universidade de Lisboa

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A União Europeia e as Dinâmicas da Europeização  

ISCSP-ULisboa | Coleção Manuais Pedagógicos | Maria João Militão Ferreira

A União Europeia e as Dinâmicas da Europeização  

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