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Sessenta anos de política científica e tecnológica no Brasil

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universidade estadual de campinas Reitor Fernando Ferreira Costa Coordenador Geral da Universidade Edgar Salvadori De Decca

Conselho Editorial Presidente Paulo Franchetti Alcir Pécora – Christiano Lyra Filho José A. R. Gontijo – José Roberto Zan Marcelo Knobel – Marco Antonio Zago Sedi Hirano – Silvia Hunold Lara

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RAFAEL DE BRITO DIAS

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Grafia atualizada segundo o Acordo Ortográfico da Língua Portuguesa de 1990. Em vigor no Brasil a partir de 2009.

ficha catalográfica elaborada pelo sistema de bibliotecas da unicamp diretoria de tratamento da informação D543s

Dias, Rafael de Brito. Sessenta anos de política científica e tecnológica no Brasil / Rafael de Brito Dias. – Campinas, sp: Editora da Unicamp, 2012. 1.Ciência e tecnologia – Brasil. 2. Ciência e Estado – Brasil. 3. Tecnologia e Estado – Brasil. 4. Inovações tecnológicas – Brasil. I. Título.

cdd isbn 978-85-268-0993-2

607.281 509.81 609.81

Índices para catálogo sistemático:

1. Ciência e tecnologia – Brasil 2. Ciência e Estado – Brasil 3. Tecnologia e Estado – Brasil 4. Inovações tecnológicas – Brasil

607.281 509.81 609.81 607.281

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Para Catarina

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Uma crenรงa pode ser maior que um fato. Vannevar Bush

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Sumário

apresentação ................................................................................................... 11 Introdução ....................................................................................................... 25

1 Considerações teórico-metodológicas ........................................ 31 O Estado: alguns conceitos relevantes................................................................. 31 Políticas públicas: o Estado em ação..................................................................... 41 A Análise de Política.. .................................................................................................... 52 Advocacy coalitions......................................................................................................... 59 Política científica e tecnológica............................................................................... 66

2 Institucionalização da política e o projeto de autonomia tecnológica dos militares (1950-1985) . ........................................... 81 Primórdios da política científica e tecnológica brasileira.. ........................... 81 A institucionalização da política científica e tecnológica brasileira........ 87 A política científica e tecnológica no Regime Militar.................................... 93 A racionalidade nacional-desenvolvimentista.. ................................................. 109

3 Novos elementos: inovação e inclusão social (1985-2010)..... 119 A PCT no contexto da redemocratização e da busca pela estabilidade.. ..................................................................................................................... 119

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Política científica e tecnológica nos governos FHC........................................ 130 Política científica e tecnológica nos governos Lula........................................ 143 Temos uma PCT para a inclusão social?............................................................... 162 4 Condicionantes das transformações da política científica e tecnológica brasileira.................................................................................... 179 PCT e racionalidade gerencial.................................................................................. 179 O privado sobre o público: a enxurrada neoliberal........................................ 193 O desmonte das estruturas: a reforma do Estado............................................ 203 Mudanças na política e nas ideias.......................................................................... 226 Algumas conclusões..................................................................................................... 234 Referências bibliográficas..................................................................................... 241

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Apresentação

Uma das melhores coisas que podem ser ditas acerca de um trabalho que trata de uma política pública é dizer que ele poderia ter contribuído para que sua implementação (e também a sua formulação e avaliação) fosse mais bem-sucedida. E que, respeitados os limites impostos por uma sociedade democrática, ela tivesse melhorado efetivamente a vida daqueles que mais contribuem com seu esforço para financiá-la. Mas isso seria uma afirmação meramente “ideológica”. Uma “crítica externa” de alguém que, a partir de uma perspectiva de esquerda, acusasse os fazedores da política de, por serem de direita, não estar interessados em orientá-la naquela direção. Essa crítica é legítima para muitas políticas públicas que vêm sendo elaboradas depois do fim do autoritarismo militar. Isso porque é esperado que a política seja o resultado da resolução da agenda decisória em cada área específica. Conformada pela interação das agendas que expressam o projeto político de cada ator que participa naquela área de política, e por ser uma espécie de média ponderada pelo poder relativo dos atores, é natural que ela esteja enviesada segundo os valores e interesses dos que detêm maior poder. E que seja o resultado, não apenas dos con11

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12 | RAFAEL DE BRITO DIAS flitos abertos que existem entre eles, mas também dos encobertos e latentes. É igualmente aceitável a justificativa de que, à medida que se radicalizava o processo de democratização, durante os governos que se iniciaram em 2003, imposições ligadas à governabilidade impediam que mais fosse feito em áreas ligadas à propriedade da terra, à remuneração dos trabalhadores etc., na perspectiva da melhoria da vida dos mais pobres. Este trabalho vai muito além de uma crítica meramente “ideo­ lógica”. Não que ele deixe de fazer uma crítica externa — coerente com valores e interesses alinhados nessa perspectiva — à política em curso, orientada para a satisfação de valores e interesses pertencentes ao campo da empresa privada. Digo que vai além por três motivos. Primeiro, porque esse movimento de crítica é precedido de outro, de caráter interno, o qual visa mostrar que a orientação pró-empresa atualmente em curso, que insiste pretensiosa, tecnocrática e contraditoriamente em sobrepor-se ao mercado que a própria política quer favorecer, não tem condições de alcançar o estado virtuoso — da empresa que inova via Pesquisa e Desenvolvimento (P&D)— numa economia periférica como a brasileira. Segundo, porque ele mostra como fazedores de política que não podem ser classificados como alinhados com o pensamento da direita, e que por isso no âmbito de outras áreas de política defenderiam (defendem ou defenderam) uma agenda coerente com um projeto político de esquerda, têm atuado, numa área praticamente destituída de constrangimentos ligados à governabilidade, de um modo tão contraditório com esse projeto. E terceiro, porque, ao mesmo tempo em que identifica os aspectos de natureza política que autorizam a parcela mais influente da comunidade de pesquisa, os “inovacionistas”, a hegemonizar a Política Científica, Tecnológica e de Inovação (PCTI),

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o trabalho esclarece outros, de natureza epistemológica, que explicam por que esses pesquisadores acreditam que a orientação que seguem é a mais coerente com o desenvolvimento econômico e social do País, sem deixar de indicar os aspectos históricos ligados à ascensão do neoliberalismo e de apontar os de natureza analítico-conceitual-metodológica relacionados ao predomínio da abordagem da Economia da Inovação no âmbito desses fazedores de política. Para fazer jus ao que escrevi no primeiro parágrafo desta Apre­sentação, este trabalho utiliza uma linguagem ao mesmo tempo amigável e rigorosa. Tudo nele é escrito na medida exata daquilo que aconselha a conjunção dos três momentos — descri­tivo, explicativo e normativo — que precisa ter um trabalho acadêmico; sobretudo aqueles que se situam no campo contra-he­ge­mônico. Nada falta para que o leitor possa acompanhar — concordando ou discordando — a intenção do autor. Para chegar a materializar esse viés normativo na direção de uma reorientação dessa política, o trabalho realiza um meti­ culoso processo descritivo-explicativo. Seu resultado é uma cuidadosa retrospectiva da política. Ela se inicia no momento em que, sob o impacto do Relatório Bush, se consolida o modelo institucional ofertista-linear. Passa pelo período neoliberal, quando o desmonte do Estado abre passo à orientação próempresa privada que ainda hoje se mantém. E termina no presente, quando está em curso o fortalecimento da coalizão da Tecnologia Social. A análise da trajetória é particularmente aderente, caracte­ rís­tica também distintiva deste trabalho, com as démarches epis­ temo­lógicas apresentadas no seu primeiro capítulo: a opção teórico-metodológica pelo instrumental da Análise de Políticas, pelo marco analítico-conceitual fundado pelo Pensamento La­ tino-Ame­ricano em Ciência, Tecnologia e Sociedade, e pela vi­são

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14 | RAFAEL DE BRITO DIAS crí­tica em relação à neutralidade e ao determinismo da tec­ nociência. Com o risco de incorrer numa petição de princípio, destaco que a retrospectiva não poderia ter sido realizada com a profun­ didade e a fidedignidade necessárias para desvelar o interjogo da policy com a politics que na PCTI está encoberto pela neblina (ou blindagem) ideológica a que está sujeita sem que essa trajetória argumentativa fosse apresentada. E isso é uma demonstração do acerto da escolha. E, também, uma mostra do quão férteis e proveitosas podem vir a ser as análises sobre as atuais políticas relacionadas à produção de conhecimento. A essa altura, em vez de seguir “apresentando” o trabalho, e quem sabe tirar o prazer da sua leitura, prefiro voltar ao que es­crevi no mencionado primeiro parágrafo para mostrar o quanto a PCTI poderia ter sido mais bem-sucedida, caso este texto tivesse sido lido pelos que a formularam, implementaram e ­avaliaram. Farei isso do ângulo de visão que o conteúdo do trabalho proporciona e do momento em que me encontro escrevendo esta Apresentação. Fevereiro de 2012, quando um novo ministro assume o Ministério de Ciência, Tecnologia e Inovação ( MCTI). Pertencente à elite científica (e “tecnológica”) nacional, ele tem acompanhado de perto a elaboração da PCTI; inclusive como protagonista em cargos institucionais ou ocupando posições de liderança em associações representativas da comunidade de pesquisa. Ele foi apresentado à opinião pública como um “técnico”. Termo que, na acepção que a mídia costuma dar ao termo, significa um “não-quadro-político” ou, mais precisamente, uma pessoa desprovida de “ideologia”, que pauta suas ações por critérios “técnicos”. O que na realidade não corresponde às declarações e ações que ele vem desenvolvendo no âmbito da PCTI.

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Por visarem o estímulo à inovação na empresa privada e à aproximação entre as atividades de ensino, pesquisa e extensão realizadas na universidade e a agenda de pesquisa da empresa, elas denotam um perfil ideologicamente enviesado e revelam preocupações políticas bem definidas. O que, verdade seja dita, não é de estranhar e apenas evidencia o inevitável caráter político que possuem as políticas públicas e as pessoas que as elaboram. A trajetória do novo ministro, sem ser conservadora, aproximao daqueles fazedores de política que vêm defendendo no âmbito da PCTI uma agenda pouco coerente com um projeto político de esquerda e com o viés progressista que se tem imprimido nos últimos anos a outras políticas. Sobretudo aquelas que, como dito acima, podem ser reorientadas sem colocar em risco a governabilidade. Minha intenção, então, é ir além de uma simples Apresentação, rumo ao que meus velhos professores de engenharia chamavam de mode d’emploi do instrumental de análise que o trabalho oferece. Meu propósito é mostrar, provocando o leitor com as referências ao momento presente, com a análise das decla­ rações do novo ministro a partir do instrumental analíticoconceitual-metodológico, o quanto este trabalho pode vir a cum­ prir no futuro o desiderato que, por não ter sido alcançado no passado, produziu as contradições que aponto. Logo após sua posse, o novo ministro deu uma entrevista, reproduzida em várias publicações, em que ressaltava a “necessidade de aumentar a colaboração entre a geração de conhecimento no meio científico e o desenvolvimento de pesquisa nas empresas privadas”. Nas suas palavras: “Uma das necessidades que se impõem é a construção de um modelo que faça a aliança entre o conhecimento científico e a economia”. Ao que parece, é através desse “modelo” a ser construído que ele pretende, na ponta da empresa, materializar a sua crítica

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16 | RAFAEL DE BRITO DIAS acerca do seu pouco interesse em P&D. De fato, em seguida à ex­pressão do seu desejo — “As empresas têm de investir também” —, ele diz — como se elas não soubessem como obter o lucro que justifica a sua existência, ou escolher racionalmente se precisam ou não inovar e de que forma devem fazê-lo, se mediante P&D interna ou aquisição de máquinas e equipa­ mentos — “Precisamos criar condições para que elas vejam que poderão ter benefício econômico a partir de pesquisa”. Na ponta da universidade pública, o modelo viria a corrigir o que ele considera um desvio: o fato de ela não estar ofere­cen­ do o conhecimento incorporado em pessoas que a empresa, segundo ele, está a demandar. Como se o conhecimento que gera e di­funde e os profissionais que forma, em particular os pósgraduados que efetivamente poderiam realizar P&D na empresa, não fossem em tudo semelhantes àqueles cuja produção ocupa as melhores universidades do mundo. Respondendo à provocação de um entrevistador, expressa na pergunta “Falta pesquisador no Brasil?”, o ministro responde “Sim. Nossa pós-graduação se concentrou em formar pessoas para as próprias universidades”, enquanto “precisamos de gente para trabalhar nas empresas”. De novo, aqui, aparentando desconhecer o quanto foi e segue sendo debatida a questão subjacente a esse assunto, de profundas raízes ideológicas e significativas implicações para a sociedade e para a própria universidade, ele assevera que, ao “estabelecer uma parceria com o setor produtivo” e “mostrar às universidades que elas têm grandes vantagens em entrar na problemática do desenvolvimento do País, com as empresas, com a área econômica, sobre assuntos estratégicos”, será alcançado seu objetivo de “dar consistência à pesquisa tecnológica no país”. Empreguei a expressão “aparentando” em razão do que me parece ser o uso de um eufemismo quando ele se refere ao esta­ belecimento de contratos para realizar pesquisas de interesse das

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empresas privadas falando em “estabelecer uma parceria com o setor produtivo”; à busca de recursos alocados por elas, em geral mediante o repasse de dinheiro público, falando em “entrar na problemática do desenvolvimento do País”; à necessidade de apro­ximar a universidade ao que ele equivocadamente supõe serem as demandas colocadas pelas estratégias das empresas ino­vadoras falando em “assuntos estratégicos”; e ao objetivo de atender a essas supostas demandas mediante a pesquisa uni­ versitária falando em “dar consistência à pesquisa tecnológica no país”. Respondendo à pergunta de um entrevistador (“Seu governo será de continuidade?”), o ministro afirma: “É o mesmo governo. Não vou reinventar a roda. Minha missão é acelerar a roda”. Fra­se que, no contexto em que foi dita, significa que ele pretende aprofundar a orientação seguida pelo seu antecessor, de estreitar a relação entre universidade e empresa. A qual, como bem apontado neste trabalho, é o que caracteriza (e dá sentido) desde o seu surgimento, há 60 anos — quando se supunha que isso seria suficiente para que a empresa pudesse desenvolver tecnologia e se tornar competitiva —, o atributo de política-meio que tem a PCTI. Nossa PCT possui um mito fundador: o de que cabe à univer­ sidade pública a função de pesquisar para obter resultados úteis para a empresa privada. Arraigado nas elites, inclusive as naciona­ listas preocupadas com a debilidade das empresas nacionais ante as do império e supondo ingenuamente que aquilo que as univer­ sidades faziam e possuíam no que respeita à infraestrutura mate­ rial e humana para a pesquisa e produziam em termos de conhecimento poderia ser usado pelas e nas empresas, é esse mito o que vem orientando a política desde antes da década de 1950. Como qualquer outro, esse mito nasce de uma simplificação da realidade pelo senso comum. Ele se caracteriza por transfor-

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18 | RAFAEL DE BRITO DIAS mar a exceção, um milagre protagonizado por um santo ou o fato de empresas estrangeiras terem “dado certo” desenvolvendo tecnologia a partir de resultados de pesquisa universitária, em pauta de conduta para fiéis ou em modelo de política pública. Desde então, a promoção da relação universidade–empresa, embora conceitualmente equivocada e apesar de ter seu virtuosismo negado pela evidência empírica, segue sendo o núcleo da PCT que vem sendo formulada, implementada e avaliada pelo seu ator hegemônico, a comunidade de pesquisa. Equivocada porque presume que o conhecimento que origina a inovação pode ser transferido da universidade, que supostamente o detinha, para a empresa; a qual, por ser débil, não podia gerá-lo. A negação do virtuosismo do agenciamento dessa relação ou, mais corretamente, sua inocuidade para a promoção do desenvolvimento tecnológico e a competitividade nas empresas, vem sendo assinalada pela evidência empírica há décadas existente no nível dos países de capitalismo avançado e, há alguns anos, como retomarei em seguida, no Brasil. Nos EUA, o país que entre nós se toma como referência virtuosa de PCTI a ser emulada, apenas 1% do custo da universidade é financiado por contratos de pesquisa com empresas. Já nos anos de 1960, os funda­ dores do Pensamento Latino-Americano em Ciência, Tecnologia e Sociedade apontaram que o modelo linear de inovação proposto pelo establishment tecnocientífico estadunidense do pósguerra, em implementação na região, não tinha como funcionar na periferia do capitalismo. Eles nos legaram três ensinamentos que podem ajudar a entender as limitações das ações que desde aquela época vêm sendo implementadas e que paradoxalmente continuam a ser propostas pela PCTI. O primeiro é que, em áreas onde não existia o conheci­mento necessário para aplicar um projeto político de alguma elite domi­ nante, fomos capazes de armar a “cadeia de inovação” que vai da

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“pesquisa pública básica” até o sucesso econômico pri­vado (Instituto Agronômico, Embrapa, Cenpes-Petrobras etc.), políticoestratégico (CTA-ITA-Embraer, CPqD etc.) ou social (Ins­tituto Oswaldo Cruz etc.). O fato de que isso ocorreu em vários países da América Latina a partir da ação do Estado parece ter pas­sado despercebido pelo novo ministro quando, para mostrar a viabilidade da sua proposta de estimular a P&D na empresa privada, cita os “exemplos” das estatais Petrobras e Embrapa, e da exestatal Embraer, cuja existência seria impossível sem o apoio do Estado. Outra importante característica da relação ciência–tecnologia–sociedade na periferia parece ter passado despercebida, haja vista sua afirmação de que “O que a Embrapa fez para a agricultura a Embrapii (Empresa Brasileira de Pes­quisa e Inovação Industrial) tem de fazer para a indústria”. Ou seja, de que, em toda a América Latina, foi apenas em segmentos com essa característica — especificidades locais e importância para algum projeto político — que se pôde emular a experiência da “cadeia linear” dos países de capitalismo avançado. O segundo ensinamento é: “Em qualquer lugar e tempo, existirão três bons negócios com tecnologia: roubar, copiar e comprar...; e nenhuma empresa ou país irá desenvolver tecnologia se puder realizar um desses três”. O terceiro é um corolário para o caso brasileiro. Aqui, mais do que em outros países que foram relegados à periferia do ca­ pitalismo — como Índia, Peru, China, onde o conhecimento autóctone não foi arrasado pelo eurocêntrico —, nossa ancestral dependência cultural, o baixo preço da força de trabalho e o elevado grau de oligopólio tornam ainda mais intensa e estrutural a aversão natural da empresa em realizar P&D. Ou seja, não é porque sejam atrasadas, ou porque não exista “cultura” ou “ambiente de inovação”, que as empresas “brasileiras” não fazem P&D, e sim porque são agentes econômicos racionais.

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20 | RAFAEL DE BRITO DIAS Quem duvida disso deve observar a elevada taxa de lucro (que é o critério mais apropriado para avaliar o seu desempenho) que obtêm “nossos” excelentes empresários. O fato de os segmentos em que logramos êxito estarem em geral situados em áreas como saúde humana, vegetal, animal e recursos naturais, e não na industrial, apenas confirma esses velhos, ainda que pouco lembrados, ensinamentos. Já naquela época era possível entender por que nossa de­ pendência cultural e, mais genericamente, nossa condição periférica faziam com que o comportamento racional da empresa industrial, mesmo quando inovadora, não era realizar P&D, e sim importar tecnologia desincorporada ou incorporada em equipamentos e insumos. E também porque, ainda que a univer­sidade de fato detivesse o conhecimento que se supunha que a empresa deveria absorver, ela não tinha por que se interessar por ele. O que não existia na década de 1960 e que só no final dos anos 1990 começou a ser produzido com as pesquisas sobre ino­vação eram informações empíricas confiáveis concernentes ao conjunto das empresas do país que pudessem comprovar as afirmações que então faziam os que estudavam o assunto a partir de sua observação e experiência. No início dos anos 1980, economistas neoschumpeterianos dos países avançados mostraram que também lá o modelo li­near não funcionava. As empresas que inovavam o faziam a partir de sua própria capacidade de P&D. Com a correta expressão que imortalizaram — “o lócus da inovação é a empresa” —, os economistas da inovação pareciam ter sepultado a ideia que ainda hoje vaga nos círculos em que se decide a nossa PCTI. Aqui, na década de 1990, influenciados por essa visão crítica do ofertismo, muitos dos formuladores da PCTI, que desco­ nheciam o Pensamento Latino-Americano em Ciência, Tecnologia e Sociedade ou que o consideravam muito radical, já esta-

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