Ciência e tecnologia no Brasil

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Universidade Estadual de Campinas Reitor José Tadeu Jorge Coordenador Geral da Universidade Fernando Ferreira Costa

Conselho Editorial Presidente

Paulo Franchetti Alcir Pécora – Arley Ramos Moreno José A. R. Gontijo – José Roberto Zan Luis Fernando Ceribelli Madi – Marcelo Knobel Sedi Hirano – Wilson Cano

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Renato Dagnino

ciĂŞncia e tecnologia no brasil O processo decisĂłrio e a comunidade de pesquisa

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Copyright © by Renato Dagnino Copyright © 2007 by Editora da Unicamp

ficha catalográfica elaborada pela biblioteca central da unicamp D33c Dagnino, Renato Peixoto.

Ciência e tecnologia no Brasil: o processo decisório e a comunidade de pesquisa / Renato Dagnino. – Campinas, sp: Editora da Unicamp, 2007. . Ciência e tecnologia. 2. Universidade e faculdades – Pesquisa. 3. Políticas públicas – Brasil. I. Título.

978-85-268-0750- eisbn -isbn 978-85-268-1183-6

cdd 30.243 378.0078 338.98

Índices para catálogo sistemático: . Ciência e tecnologia 2. Universidade e faculdades – Pesquisa 3. Políticas públicas – Brasil

30.243 378.0078 338.98

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Sumário

Prefácio – Hebe Vessuri . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9  Introdução . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23 Sobre as direções de pesquisa que originaram o trabalho . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27 Precisando o conceito ampliado de comunidade de pesquisa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 37 2 As análises sobre a participação da comunidade de pesquisa na Política de c&t dos países avançados . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5 Sobre as visões acerca da comunidade de pesquisa . . 55 Modo  versus Modo 2 e a ruptura mertoniana . . . 56 Especialistas versus burocratas e elaboração das políticas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .60 Especialistas versus empresários e agenda de pesquisa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 64 A reação dos especialistas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 67 Considerações finais . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7 Sobre os enfoques analíticos empregados . . . . . . . . . . 74 O enfoque do ator-rede . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 76

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O enfoque das policy networks . . . . . . . . . . . . . . . . . 77 O enfoque da Governança . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .80 A democratização da ciência e os modelos de governança técnico-científica . . . . . . . . . . . . . . . . . . 84 O enfoque de policy communities. . . . . . . . . . . . . . . 88 O enfoque de advocacy coalitions . . . . . . . . . . . . . . 89 O enfoque de comunidades epistêmicas . . . . . . . . 9 Considerações finais . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 95 Conclusões . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 00 Sobre as dificuldades enfrentadas por pesquisadores dos países avançados . . . . . . . . . . . 00 Considerações conclusivas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 08 3 O enfoque da Análise de Políticas . . . . . . . . . . . . . . . 3 O conceito e os procedimentos metodológicos da Análise de Políticas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5 Uma conceituação de Análise de Políticas . . . . . . 6 Os procedimentos metodológicos da Análise de Políticas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8 Os momentos do processo e os seus modelos . . . . . . . 33 As organizações envolvidas no processo e seus modelos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 40 Análise do processo de elaboração de políticas em universidades . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 47 A contribuição da literatura anglo-saxã . . . . . . . . 47 A tipologia de Hardy e Fachin . . . . . . . . . . . . . . . . . 48

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4 A elaboração de políticas no Complexo Público de Ensino Superior e de Pesquisa segundo uma visão de Análise de Políticas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 59 Sobre algumas características da comunidade de pesquisa latino-americana . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 62 O momento de formulação . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 66 O momento de implementação . . . . . . . . . . . . . . . . . . 72 Uma tentativa de “enquadramento” institucional. . 76 5 Considerações finais . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 87 Referências bibliográficas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 205

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Prefácio hebe vessuri

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s críticas da ciência têm uma longa história e, em cada momento, têm-se enfocado aspetos particulares dessa variada e complexa entidade. Nas últimas décadas, entretanto, houve mudanças decisivas ligados a sua industrialização e a sua dependência crescente com respeito a interesses mercantis e militares, que coincidiram com transformações no pensamento filosófico de grupos de cientistas praticantes, filósofos e historiadores da ciência. Uma mudança no pensar e entender de círculos intelectuais restritos em relação ao ocaso do conceito de observador proposto pela física moderna, ao questionamento da existência de uma distinção clara entre o observador e um mundo objetivo, tem debilitado a força cultural e retórica da construção “do mundo” como um objeto fora de nós mesmos. O objeto da ciência tem deixado de ser percebido como algo que pode ser conhecido e visualizado de um ponto de vista separado e distante.

Ainda que as bases internas da ciência e sua prática não tenham perdido força por isso, esse desenvolvimento tem tido ramificações culturais e sociais indiretas, uma ressonância mais ampla que tem debilitado a autoridade das imagens e metáforas que antes mediavam a importância

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ideológica e política da ciência na polis liberal-democrática. A ciência tem perdido seu papel como elemento cultural principal na construção do âmbito público democrático. As tendências recentes a considerá-la como um recurso nas aventuras competitivas de risco, como as que têm a ver com o crescimento econômico e industrial ou com conflitos militares, refletem a perda de importância dos modelos da Ilustração no discurso e na ação política.

A instituição científica, vista no passado como uma sociedade ideal, hoje aparece como uma elite profissional, e revela-se aos olhos do poder — quer se pense no Estado, nas forças armadas ou na indústria — tão pouco separada das contingências, das pressões e dos compromissos políticos ou econômicos como qualquer outro grupo profissional.2 Entretanto, isso não impede que, como aparato institucional, continue proclamando aquilo que foram suas bandeiras da autonomia, da neutralidade e da objetividade como nos tempos da Revolução Científica do século xvii. Rastreando o devir das críticas, Ravetz assinalava, em meados da década de 970, a passagem dos pronunciamentos publicitários sobre a ciência ao reconhecimento do papel da política nos estudos da política científica.3 E destacava que, ainda que a sociologia formal da ciência houvesse estado notavelmente livre para criti. Y. Ezrahi, The descent of Icarus. Science and the transformation of contemporary democracy. Harvard: Harvard University Press; Londres: Cambridge, Mass, 990.

2. J. J. Salomón, Les scientifiques entre Pouvoir et Savoir. Paris: Albin Michel, 2006.

3. J. K. Ravetz, “Criticisms of science”, in I. Spiegel-Rosing e D. De Solla Price (orgs.). Science, technology and society. A cross-disciplinary perspective. Londres e Beverly Hills: Sage, 977.

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car o seu objeto, alguns sociólogos, preocupados com a dimensão de policy, haviam contribuído com elementos muito úteis para a sua compreensão. Um deles era Blume, que, estudando o poder no aparato científico, encontrou que este se correlacionava imperfeitamente com o sucesso científico.4 Ligado ao patrocínio da pesquisa ou à distribuição de fundos, o poder derivava, de modo bem marcado, de contatos no seio das burocracias que alimentavam a ciência.

Em meados dos anos 970, a corrente de “estudos críticos da política científica” havia crescido tanto que apareceu o problema de haver muitos enfoques para analisála sem que houvesse uma teoria inclusiva para todos eles.

Complementar à teoria da “industrialização” de Ravetz, havia a da “burocratização” da ciência de Wheeler.5 Salomon, por outro lado, mostrava a substituição do cientista puro e aristocrático pelo assalariado científico; havia-se passado do cavalheiro aficionado ao participante na pesquisa por uma remuneração econômica como qualquer outro profissional.6 Um pouco mais tarde, Zimam referiase à transformação na direção do que denomina “cultura pós-acadêmica”, de substituição da norma de Comunalismo pela ciência proprietária, na qual valores como segurança, rentabilidade e eficácia passam a participar explicitamente da determinação da agenda de pesquisa, e tratava dos problemas que se depreendem dessa trans4. S. Blume, Towards a political sociology of science. Nova Iorque: The Free Press, 974.

5. K. Ravetz, 97. Scientific knowledge and its social problems. Penguin University Books, Harmondsworth. Wheeler, H. 975. Science’s slippery slope. The Center Magazine, Jan.-fev. Citado por Ravetz, 977.

6. J. J. Salomon, Ciencia y política. México: Siglo xxi Editores, 974.

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formação.7 Na filosofia e na história da ciência, por sua vez, um novo clima acompanhava a passagem da ciência como verdade à ciência comprometida com a ética. A honestidade intelectual, não a “fatologia”, aparecia, com Popper, como uma característica inerente à ciência.8 Numa outra perspectiva e numa outra parte do mundo, a Índia, Nandy formulava uma crítica radical da ciência como uma nova ortodoxia. Seu argumento era de que a ciência, que no seu surgimento foi uma aliada contra o autoritarismo, havia passado a ser, no mundo contemporâneo, uma aliada a favor dele.9 Os valores da objetividade, a racionalidade, a neutralidade de valores e a intersubjetividade, que foram os valores fundacionais da moderna visão científica do mundo, baseavam-se em boa medida na capacidade humana de isolar. De alguma maneira, as capacidades abstrativas e generalizadoras da ciência relacionavam-se estreitamente com o processo de isolamento. Havia uma consciência latente na sociedade de que a ciência era o isolamento em sua melhor e mais excitante expressão. A ciência moderna era isolamento estruturado. Na sua análise, Nandy toma de Freud a noção de isolamento, entendida como a separação da cognição a respeito do afeto como defesa de um ego, mecanismo psicológico que ajuda a mente humana a lidar com impulsos inaceitáveis ou alheios ao ego e com ameaças externas.

Mediante essa noção, ela refere-se ao despertar da cons7. J. Ziman, “What is happening to science?”, in S. Cozzens et al. (orgs.). The research system in transition. Kluwer: Dordrecht, 990.

8. K. Popper, El desarrollo del conocimiento científico. Conjeturas y refutaciones. 2a ed. em espanhol. Buenos Aires: Paidós, 979.

9. A. Nandy, Traditions, tyranny, and utopias. Essays in the politics of awareness. Bombay, Calcutta, Madras: Delhi Oxford University Press, 987.

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ciência crítica européia nos anos 20 do século passado, quando se começou a advertir sobre os perigos de fazer com que a cognição fosse menos perturbadora, saneada, sem afetos, ou a evitar a “não-coalescência entre a razão e o sentimento”. Nandy sugere que, quando o mundo das tradições não-críticas enfrentou o primeiro ataque da modernidade organizada, o princípio e a prática do isolamento desempenharam um papel importante. A ciência moderna nessa etapa era uma possibilidade criativa, enquanto o autoritarismo moderno era uma possibilidade patológica, da habilidade de isolar. Gradualmente, a ciência moderna, exageradamente isoladora, plenamente organizada, foi transformando-se em um correlato patológico da morte das tradições e da erosão das culturas.

Nandy argumenta que o principal problema civilizacional tem a ver com o moderno conceito de racionalidade.

Insiste que a ciência moderna construiu uma estrutura de quase total isolamento, em que os seres humanos — incluindo seu sofrimento e sua experiência moral — têm sido objetificados, para ser viviseccionados, manipulados ou corrigidos.

Vemos, então, que, nas últimas décadas, a ciência tem desempenhado papéis ambíguos, com múltiplas facetas, cuja análise requer diversos enfoques, disciplinas, horizontes e perspectivas.

Uma dessas perspectivas é a que oferece o presente livro. Um objetivo de Dagnino nesta obra é revisar a evolução do pensamento sobre a política científica e tecnológica, e, em particular, as relações que se estabelecem no seio das universidades, das instituições de pesquisa e de fomento e planejamento dentro do setor público, e delas o processo decisório e a comunidade de pesquisa

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com a sociedade, antecipando futuros desdobramentos possíveis. Outra finalidade do livro, ou propósito fundamental, é argumentar que, no Brasil e na América Latina, mais do que em outros contextos, os professores-pesquisadores têm desempenhado um papel predominante no processo decisório daquilo que Dagnino denomina, com propriedade, Complexo Público de Ensino Superior e de Pesquisa. Esse papel dominante, que tem englobado tanto a formulação quanto a implementação e a avaliação das políticas relativas àquele complexo, tem tido conseqüências que, ao mesmo tempo, refletem e reforçam aquele processo de isolamento da ciência em relação à sociedade.

O objeto da preocupação de Dagnino é a comunidade científica. Passaram-se várias décadas desde que a atividade da comunidade científica começou a ser vista e auto-reconhecida por ela como profissão. Ele toma isso como um dado da realidade e argumenta sobre a existência do que chama “comunidade científica ampliada”, conceito que abarcaria um conjunto que inclui “os profissionais dedicados à docência e à pesquisa em universidades públicas e aqueles que, havendo se iniciado ali na prática da pesquisa, e socializados em sua cultura institucional, atuam em institutos públicos de pesquisa e em agências dedicados ao fomento e ao planejamento da Ciência e da Tecnologia”. Diferentemente dos países avançados, onde se observa uma participação significativa do setor privado no esforço de p&d, e onde os técnicos e burocratas estão em processo de diferenciação em virtude de terem assimilado uma capacitação, valores e interesses específicos, Dagnino destaca que, aqui, nem 4

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o “Estado avaliador” nem os “empresários schumpeterianos” são realmente visíveis como atores importantes da política científica e tecnológica. Ademais, aponta que o estrato tecnoburocrático dos países avançados não teria uma contraparte profissionalizada equivalente na América Latina. Enquanto nesses países, a comunidade científica tem perdido influência, na medida em que aumentou o poder gerencial sobre o meio científico, no Brasil e na América Latina, nem mesmo os funcionários das agências de fomento teriam deixado de compartilhar (prefiro dizer que “aceitam” ou “não questionam”) o ethos científico, a ideologia científica. Nesse sentido, e por contraste com seus congêneres nos países avançados, não estaria havendo uma perda de poder por parte da comunidade de pesquisa na elaboração das políticas que orientam o Complexo Público de Educação Superior e de Pesquisa na região.

Em relação ao papel da empresa, que é entendida como um dos eixos nas modernas relações da política científica e tecnológica, Dagnino nos diz que, contrariamente ao que está sucedendo nos países avançados, a empresa local não parece estar interessada em assumir um papel mais ativo na elaboração dessa política. Seriam os cientistas “estrela”, aqueles às vezes apelidados “o alto clero das ciências duras” ou os “acadêmicos empreendedores”, que buscariam assumir o papel da empresa, que permaneceria ausente na formulação das políticas. Seriam esses cientistas que se auto-atribuiriam o direito de impulsionar, a partir da Universidade em que atuam e dos cargos que ocupam no aparato de Estado, uma campanha que supostamente atenderia aos interesses das empresas, o processo decisório e a comunidade de pesquisa

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embora as bandeiras que eles levantem pareçam reivindicações que claramente convêm ao setor de pesquisa.

Dada a profunda interpenetração dos três momentos — da formulação, da implementação e da avaliação — do processo de elaboração das políticas públicas, e como reflexo do isolamento da atividade científica e de sua organização, torna-se difícil precisar seus limites. E, mais do que isso, identificar “brechas” nas quais seria possível a participação de outros atores. Dessa forma, mais do que no caso de outras políticas públicas, a comunidade de pesquisa, diz-nos o autor, tende a evitar que se abram essas “brechas”. Seria assim conformada uma situação de “nãotomada de decisões”, na qual só tendem a chegar à agenda decisória “assuntos seguros”, que expressam os distintos interesses das várias subcomunidades disciplinares, mas que não se constituem numa ameaça de desestabilização da correlação de forças do conjunto da comunidade de pesquisa diante de outros atores políticos, assegurandose, assim, a continuidade da situação existente.

Entre as muitas noções que retoma em seu estudo, o autor refere-se à de governança (do inglês governance).

Nesse caso, também insiste que, diferentemente do que sucede nos países em que se tem desenvolvido essa noção para dar conta de problemas contemporâneos do mundo avançado, no nosso meio regional persiste uma governança tradicional, que atua por mandato político ou controle. Isso faz com que siga predominando o esquema simplista do “déficit de conhecimento científico” na sociedade, a ser sanado pelo esclarecimento que a população receberia de seus cientistas. É na persistência em nossa região desse esquema, já bastante criticado nos pa6

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íses avançados, que Dagnino situa a dificuldade de avançar na direção das formas modernas de Debate Público ou de Coletivos Híbridos para a co-produção do conhecimento necessário à tomada de decisão acerca de questões relativas ao campo científico e tecnológico. Formas por meio das quais, nos países avançados, busca-se alcançar maneiras mais próximas da boa governança.

O livro consta de cinco capítulos. Depois de um capítulo introdutório, no qual se faz referência às direções de pesquisa que originaram o estudo e se explica a noção ampliada de comunidade de pesquisa, aborda-se, em cada um dos três capítulos que seguem, uma faceta relativa ao papel da comunidade de pesquisa no processo decisório. São revisados os enfoques sobre a participação da comunidade de pesquisa na política de c&t dos países avançados, resgatando as opiniões sobre a necessidade de usar novas aproximações capazes de dar conta dos aspectos políticos presentes nessas relações; aspectos que, na América Latina, estariam exacerbados. No segundo capítulo, o autor introduz o tema central do livro: o processo decisório no Complexo Público de Educação Superior e Pesquisa. O argumento desenvolve-se através de um exame detalhado e de uma discussão que retoma pontos de vista há muito tempo amadurecidos pelo autor sobre assuntos importantes e oportunos para o estudo social da ciência e da educação superior.

No terceiro capítulo, Dagnino concentra-se em uma tentativa de adaptar ao contexto latino-americano o instrumental de análise de políticas desenvolvido por autores como Ham e Hill, e discorre sobre as resistências dos integrantes mais influentes da comunidade científio processo decisório e a comunidade de pesquisa

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ca a utilizar seus procedimentos metodológicos qualitativos e baseados em conjuntos articulados de observações críticas sobre a realidade analisada, os quais são visualizados como potenciais ameaças ao status quo.0 Examina, também, a percepção de alguns analistas dos países avançados acerca da necessidade de utilizar novos enfoques que sejam capazes de dar conta das complexidades, particularmente políticas, atinentes às relações entre a comunidade de pesquisa e a política de ciência e tecnologia. A reflexão apóia-se em um extenso projeto de pesquisa levado a cabo pelo autor, no qual buscou aprofundar a compreensão das características das instituições públicas de conhecimento no âmbito internacional e na região. Finalmente, toma elementos da filosofia da ciência e da tecnologia, também dos países avançados, acerca da influência dos valores não-cognitivos no desenvolvimento tecnológico e na orientação da pesquisa científica, para conformar uma interpretação da visão ideológica da comunidade de pesquisa, fundamentada, como esclarece, nas idéias de neutralidade da ciência e do determinismo tecnológico.

Talvez se pudesse dizer com Nandy que esta é a maneira como se estrutura a cultura da ciência, controlada por uma pequena elite de seus próprios membros, os quais tratam de assegurar o isolamento em relação às críticas e aos controles e à competição com outros atores sociais externos a eles. A violência burocrática resultante é reforçada pela socialização total do indivíduo atra0. C. Ham e M. Hill, 993. The policy process in the modern capitalist state. Nova Iorque: Harvester Wheatsheaf, 2002.

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vés da educação moderna e dos meios de comunicação de massa. Os cientistas aparecem em boa medida como aqueles que determinam o uso do conhecimento na sociedade, e têm logrado que o leigo considere que esse tipo de controle é apropriado. Crescentemente, os cientistas têm exercido seu poder com a aprovação, de fato em função de sua própria iniciativa, de uma parte importante da sociedade. O papel dos especialistas no mundo moderno é um sintoma disso. O sofrimento infligido em nome da ciência é visto como um sacrifício necessário para o avanço da racionalidade humana e do progresso social. Enquanto as novas ciências da matéria e da vida aumentam em poder e alcance, sua melhor compreensão complementa-se com o aumento de possíveis conseqüências “não-previstas”. Esses novos “desconhecidos”, sempre vistos como subprodutos do progresso, podem converter-se em problemas sérios muito mais rapidamente do que as instituições existentes possam capacitar-se para manejá-los. São necessárias novas formas de governança da ciência para a proteção da sociedade, do ambiente, e da própria ciência. É justamente em sua revisão da literatura européia que Dagnino vê reforçada sua insatisfação em relação aos marcos de referência e à necessidade de seguir inovando no campo das metodologias de análise empregadas.

Ele refere-se, entre outras coisas, à discussão do “déficit de democracia” no contexto europeu e ao fato de que ele é visto como resultado da participação de atores políticos não diretamente associados aos interesses dos cidadãos (lobistas, burocratas, dirigentes não-eleitos e, também, especialistas), o que tem levado à necessidade de contar o processo decisório e a comunidade de pesquisa

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com modos de governança que inibam a influência excessiva desses atores na elaboração de políticas. Também toma em conta as reações dos especialistas e empresários e a atitude defensiva da ciência, que continua levantando seu estandarte da imparcialidade, da neutralidade e da legitimidade como árbitro supremo em questões de conhecimento para julgar conflitos entre os demais atores envolvidos com a política de ciência e tecnologia. E, principalmente, evitar, em sua trajetória, rupturas ou inflexões que contrariem seus interesses.

Neste livro, seu autor busca elaborar um marco de análise e uma agenda de trabalho para tratar o núcleo de uma cultura acadêmica regional que impede que a ciência e a tecnologia se enraízem de maneira a permitir uma integração madura dessa cultura com seus contextos sociais nacionais, e das sociedades latino-americanas com a economia e a sociedade globais. O trabalho pretende continuar a tradição, iniciada na América Latina por autores como Sábato, Herrera, Varsavsky, Halty Carrere, Lopes, Roche, Sagasti e outros. O fato de que isso se faça hoje à luz das profundas mudanças que se verificaram no mundo nas últimas décadas, as quais têm afetado profundamente os sistemas de educação superior, de pesquisa e . J. Sábato (org.), El pensamiento latinoamericano en la problemática ciencia, tecnología, desarrollo, dependencia. Buenos Aires: Paidós, 975; A. Herrera, Ciencia y política en América Latina. México: Siglo xxi, 97; O. Varsavsky, Ciencia, política y cientificismo. Buenos Aires: Ceal, 969; M. Halty Carrere, Technological development strategies for developing countries — A review for policy makers. Montreal: Institute for Research on Public Policy, 979; J. L. Lopes, Ciência e libertação. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 978; M. Roche, Descubriendo a Prometeo. Caracas: Monte Ávila, 975; F. Sagasti, La política científica y tecnológica en América Latina — Un estudio del enfoque de sistemas. México: El Colegio de México, 983.

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