Gestaopublica15

Page 1

Gestão Pública:

aspectos básicos da relação público-privado



Eduardo Bernardes de Castro Mariana de Castro Dzierwa

Gestão Pública:

aspectos básicos da relação público-privado

São Paulo 2013


Copyright © 2013 by Editora Baraúna SE Ltda Capa Monica Rodriguês Projeto gráfico e diagramação Thaís Santos Revisão Daniel Vinicíus

CIP-BRASIL. CATALOGAÇÃO-NA-FONTE SINDICATO NACIONAL DOS EDITORES DE LIVROS, RJ ________________________________________________________________ C35g Castro, Eduardo Bernardes de Gestão pública : aspectos básicos da relação público-privado/ Eduardo Bernardes de Castro, Mariana de Castro Dzierwa. - 1. ed. - São Paulo, SP: Baraúna, 2013. ISBN 978-85-7923-790-4 1. Administração pública. I. Dzierwa, Mariana de Castro. II. Título. 13-02980 CDD: 354.81 CDU: 35(81) ________________________________________________________________ 15/07/2013 16/07/2013 ________________________________________________________________

Impresso no Brasil Printed in Brazil DIREITOS CEDIDOS PARA ESTA EDIÇÃO À EDITORA BARAÚNA www.EditoraBarauna.com.br

Rua da Glória, 246 – 3º andar CEP 01510-000 – Liberdade – São Paulo - SP Tel.: 11 3167.4261 www.editorabarauna.com.br


Aos nossos familiares



Apresentação O agente público está sempre sujeito às normas impostas pela sociedade em geral e pela legislação vigente que balizam o serviço público no Brasil. Conhecer os princípios que norteiam esta ação sob a diretriz imperiosa da correta participação do agente público pode implicar o aumento da qualidade da prestação do serviço público e evitar transtornos ao próprio agente executor. Este livro, construído a partir das atividades docentes de um dos autores no programa da Universidade Aberta do Brasil e a partir do aprofundamento do material disponibilizado no programa, busca apresentar uma visão da relação entre o público e o privado no que tange à ação do agente público e da instituição pública. Pontos básicos desta relação são tratados de maneira simples e objetiva, dando uma visão geral sobre vários aspectos que gravitam em torno dela. O que se espera é que ao final da leitura, ou consulta, o gestor ou servidor público esteja mais consciente da importância desta relação, identifique aspectos importantes


da mesma e, consequentemente, possa zelar ainda mais pelo que é público. Por outro lado, convém ressaltar que tudo que envolve definições relativas à Administração Pública está quase sempre carregado de elementos que movimentam as sociedades, dentre os quais destacamos os aspectos políticos, ideológicos, sociológicos e históricos. Neste sentido, embora saibamos desta influência de fatores, dentro do máximo possível a análise da relação entre o público e o privado aqui exposta será descrita de maneira imparcial. A ideia fundamental não é debater filosoficamente ou politicamente a questão. O propósito está em apresentar o cenário existente nesta relação público-privado, quer concordemos ou não com uma ou outra forma de se organizar esta relação, e, ao mesmo tempo, apresentar, descrever, caracterizar e comentar sobre os elementos básicos envolvidos em tão importante contexto. De forma análoga, os aspectos sociais e históricos que envolvem tal reflexão deverão ser postos apenas como forma de mostrar um cenário ou exemplificar, não discutindo na essência os fatores (econômicos, sociais, culturais, jurídicos e outros) que levaram a este ou aquele quadro. O texto é especialmente direcionado aos servidores e gestores públicos, agentes privados que se relacionam com entes públicos, e estudantes de graduação e pós-graduação de cursos que envolvam disciplinas sobre Gestão Pública, em especial nas áreas de administração e direito. Com este propósito, o presente trabalho está assim estruturado: O capítulo 1 aborda a importância do estudo desta


relação entre público e privado e apresenta uma série de conceitos fundamentais que norteiam essa relação e que servem como referência para os demais capítulos. O capítulo 2 tem por objetivo caracterizar os diferentes tipos de organizações públicas a partir da sua classificação inicial em Administração Direta e Administração Indireta e das estruturas do poder estatal. No capítulo 3, são caracterizadas as organizações do Terceiro Setor que mantêm estreita relação com a Administração Pública por intermédios de contratos de gestão ou de parceria. Mais especificamente, são conceituadas e caracterizadas as organizações sociais e as organizações da sociedade civil de interesse público, entidades fundamentais no contexto da relação estudada. No capítulo 4, o foco passa das organizações para o servidor público. Os principais pontos abordados são a relação do servidor com o Estado e suas diferenças em relação ao empregado da esfera privada. Os capítulos 5 e 6 abordam aspectos que balizam a conduta do agente público e, consequentemente, da Administração Pública como um todo. Neste sentido, o capítulo 5 aborda os princípios constitucionais orientadores da Administração Pública e suas relações com a prática do agente público, e o capítulo 6 trata dos poderes e dos deveres associados diretamente à Administração Pública e seus agentes. O capítulo 7 trata especificamente das relações de contratação dos entes privados pela Administração Pública. Sob a ótica da operacionalização destas contratações, são abordados aspectos importantes como: licitação, seus tipos, modalidades, aplicação e obrigações.


Finalmente temos o capítulo 8, no qual são expostas algumas considerações finais sobre o conjunto de conhecimentos vistos, no sentido de ratificar a importância do domínio, pelo menos de forma abrangente, destes conceitos por parte dos agentes públicos. O material de forma geral busca apresentar um formato para leitura simples e objetiva, podendo servir como material de consulta e como texto para conscientização da importância do domínio de elementos básicos da relação entre o público e o privado.


Sumário 1. Introdução e conceitos básicos ..........................17 1.1 A importância do estudo da relação público-privado............................................................ 17 1.2 A dicotomia público x privado ........................ 20 1.3 Organizações públicas e organizações privadas.........24 1.4 Gestão pública e gestão privada ...................... 25 1.5 Direito público e direito privado...................... 28 1.6 Liberdade negativa........................................... 31 1.7 Primazia do público sobre o privado................ 33 2. Tipos de organizações públicas...........................37 2.1 Estado e governo............................................. 37 2.2 A organização dos poderes e suas atribuições ... 38 2.3 Classificação dos serviços públicos................... 41 2.4 Administração Pública: conceito e estrutura inicial .............................................................. 44 2.5 Administração Direta....................................... 46 2.6 Administração Indireta ................................... 46


2.6.1 Autarquia................................................. 48 2.6.2 Fundação................................................. 49 2.6.3 Empresa pública...................................... 50 2.6.4 Sociedade de economia mista .................. 51 3. Organizações do terceiro setor............................53 3.1 Introdução e conceito de Terceiro Setor........... 53 3.2 Organização social (OS).................................. 56 3.3 Organização da sociedade civil de interesse público (OSCIP) .......................................................... 60 3.4 Resumo das características da OS e da OSCIP........64 4. Estado e servidor público....................................65 4.1 Emprego público e emprego privado............... 66 4.2 Cargo público.................................................. 67 4.3 Provimento do cargo público .......................... 68 4.4 Diferenças básicas entre servidor público e empregado privado.......................................................... 69 4.4.1 Estabilidade ............................................ 72 4.4.2 Regime jurídico ...................................... 73 4.5 A ação do servidor público .............................. 74 4.6 Ética e servidor público .................................. 75 5. Princípios orientadores da administração pública .... 77 5.1 Supremacia do interesse público sobre o interesse privado.................................................................. 78 5.2 Indisponibilidade do interesse público............. 78 5.3 Legalidade....................................................... 79


5.4 Impessoalidade................................................ 80 5.5 Moralidade...................................................... 83 5.6 Publicidade ..................................................... 86 5.7 Eficiência......................................................... 90 6. Poderes e deveres da administração pública........93 6.1 Poderes da Administração Pública.................... 94 6.1.1 Vinculado................................................ 94 6.1.2 Discricionário.......................................... 95 6.1.3 Regulamentar.......................................... 96 6.1.4 Hierárquico............................................. 97 6.1.5 Disciplinar............................................... 98 6.1.6 De polícia.............................................. 100 6.2 Deveres da Administração Pública................. 103 6.2.1 Agir ...................................................... 103 6.2.2 Prestar contas......................................... 104 6.2.3 Eficiência............................................... 105 6.2.4 Probidade.............................................. 106 7. Contratação entre setor público e agentes privados ......................................................... 109 7.1. Conceitos básicos sobre licitação................... 111 7.2 Tipos de licitação........................................... 114 7.3 Modalidades de licitação................................ 116 7.3.1 Do privado para o público..................... 117 7.3.1.1 Concorrência................................. 117 7.3.1.2 Tomada de preços........................... 120


7.3.1.3 Convite.......................................... 122 7.3.1.4 Concurso....................................... 123 7.3.1.5 Pregão............................................ 124 7.3.2 Do público para o privado..................... 127 7.3.2.1 Leilão............................................. 127 7.4 Inexigibilidade e dispensa de licitação............ 128 7.4.1 Inexigibilidade....................................... 128 7.4.2 Dispensa................................................ 129 7.5 Considerações sobre licitação......................... 131 7.6 Resumo de licitação....................................... 133 7.6.1 Modalidades.......................................... 133 7.6.2 Tipos..................................................... 134 7.6.3 Inexigibilidade, dispensável e dispensada...... 134 8. Considerações finais .........................................135 Bibliografia...........................................................137 Sites referenciados e de interesse...........................141


Figuras figura 1.01 1.02

Descrição Exemplo de dicotomia Gestão pública x gestão privada

Quadros de referência quadro Descrição 01

Estruturas de poder e suas funções

02

Classificação dos serviços públicos

03 04

Resumo das características da OS e da OSCIP Modalidades de licitação

05

Tipos de licitação

06

Inexigibilidade de licitação, licitação dispensável e licitação dispensada

Gestão Pública: aspectos básicos da relação público-privado

15