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CritĂŠrios Definidores da CompetĂŞncia Administrativa no Processo de Licenciamento Ambiental


Frederico Augusto di Trindade Amado

Critérios Definidores da Competência Administrativa no Processo de Licenciamento Ambiental

São Paulo 2011


Copyright © 2011 by Editora Baraúna SE Ltda Capa Aline Benitez Projeto Gráfico Tatyana Araujo Revisão Daniel de Souza

CIP-BRASIL. CATALOGAÇÃO-NA-FONTE SINDICATO NACIONAL DOS EDITORES DE LIVROS, RJ ________________________________________________________________

A494c

Amado, Frederico Augusto Di Trindade Critérios definidores da competência administrativa no processo de licenciamento ambiental / Frederico Augusto Di Trindade Amado. - São Paulo: Baraúna, 2011. Inclui índice ISBN 978-85-7923-444-6 1. Licenças ambientais - Brasil. 2. Direito ambiental - Brasil. 3. Política ambiental - Brasil. I. Título. 11-7390.

CDU: 349.6(81)

01.11.11 09.11.11

031128

________________________________________________________________ Impresso no Brasil Printed in Brazil DIREITOS CEDIDOS PARA ESTA EDIÇÃO À EDITORA BARAÚNA www.EditoraBarauna.com.br Rua Januário Miraglia, 88 CEP 04547-020 Vila Nova Conceição São Paulo SP Tel.: 11 3167.4261 www.editorabarauna.com.br www.livrariabarauna.com.br


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Agradecimentos Agradeço aos meus pais e irmãos pelo incentivo constante em buscar a realização dos meus sonhos, sejam quais forem, bem como ao professor Doutor André Portella, orientador deste trabalho, pelo relevante incentivo, sugestões e críticas constritivas ofertadas. Por fim, agradeço especialmente a minha namorada Larissa, pela indispensável ajuda na revisão deste trabalho, especialmente no que concerne à sua adequação às normas da ABNT.

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Prefácio Dentre as inúmeras questões relacionadas à temática do desenvolvimento sustentável, o jovem Professor e Procurador Federal, Frederico Amado, traz à luz aquela relativa à competência dos órgãos da Administração no que se refere a todo o procedimento tendente ao licenciamento ambiental, com um inigualável grau de aprofundamento e capacidade crítica. Parte do estudo do tratamento constitucional atribuído ao meio ambiente, considerando não apenas o texto vigente, mas a perspectiva histórica que terminou por conformar a redação de 1988, com as alterações posteriores. Considera especialmente a questão da distribuição das competências na concepção federalista adotada pelo Estado brasileiro desde a sua primeira Constituicão republicana, e da inserção das preocupações ambientalistas neste contexto. Aborda a distinção entre competência legislativa e competência administrativa no que se refere à matéria ambiental, temas que embora complementares não se confundem, para deixar claro ser por esta última a sua escolha epistemológica. Estabelecidas estas bases, parte para o estudo da Política Nacional de meio ambiente numa abor7


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dagem pragmática das opções relativas à competência administrativa para a concessão do licenciamento ambiental. Finalmente, aprecia os dois critérios atualmente utilizados pelo legislador para definir o órgão competente para promover o licenciamento ambiental, quais sejam o critério da extensão do dano ou impacto ambiental, e o critério da dominialidade do bem afetável, explicando os seus pormenores, indicando as suas implicações, e aplicando tal conhecimento na análise do texto do projeto de LC 12/2003, e da emenda substitutiva 01/2009. Como se não bastasse a sensibilidade na identificação de um tema de grande interesse e aplicabilidade, própria daqueles que conhecem a fundo não apenas a legislação ambiental, mas também e sobretudo os trâmites jurídicos da Administração Pública, demonstra um profundo rigor científico, uma grande capacidade análitica, e um alto senso crítico e propositivo. Com efeito, é na discussão acerca da competência para o licenciamento ambiental que se expressa mais claramente o atrito entre desenvolvimento econômico e preservação ambiental. As grandes intervenções na infraestrutura nacional atual, aí incluídas obras como a Ferrovia Leste-Oeste, transposição do Rio São Francisco, ou Usina de Belo Monte, dentre tantas outras, têm no conflito de competência ambiental o principal entrave à sua realização. Nem mesmo a sua condição de Procurador Federal, inclusive junto ao IBAMA, limitou-lhe o senso crítico, não apenas com relação à atual configuração da legislação ambiental, mas também no que se refere à atuação da esfera administrativa a que se encontra vinculado. 8


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Tampouco surpreende o amadurecimento que expressa o texto deste jovem pesquisador baiano. Em que pese a pouca idade, Frederico Amado possui uma profícua produção bibliográfica na área do Direito Público, com especial destaque ao seu consolidado “Direito Ambiental Esquematizado”. Agora, com a presente obra, deixa uma contribuição singular no sentido da ampliação da Ciência do Direito. Não se prende tão somente aos limites da norma posta, embora não a negligencie, mas se propõe à realização de um estudo claramente muldicisciplinar. Busca, ao longo de todo o trabalho, congregar conceitos e institutos jurídicos, com elementos metajurídicos, oriundos da Economia, da Sociologia, da Filosofia, da História e das Ciências do meio-ambiente, para encontrar a resposta ao questionamento central relativo ao melhor critério definidor do órgão competente para promover o licenciamento ambiental. Trata-se, por tudo isto, de uma referência necessária a todos os que militam na área jurídica ambiental, constitucional, administrativa e afins, mas também aos gestores públicos, responsáveis pelo planejamento, estudantes em todos os níveis de formação, e tomadores de decisão. Fruto da sua dissertação de Mestrado em Planejamento Ambiental, junto à Universidade Católica do Salvador, trabalho que tive a satisfação de orientar, obteve a máxima qualificação por parte de uma banca seletíssima consitituída pelos Ilustríssimos Professores Dirley da Cunha Júnior, e Nelson Baltrusius. Cabe registrar, finalmente, a extraordinária figura humana que se encontra por trás deste excelente pro9


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fissional, do que resulta o seu sucesso enquanto aluno e enquanto professor, e o infindável rastro de amizade deixado por todos os ambientes por onde transita. Desejo a todos uma excelente leitura, na certeza de estarem diante de uma obra de referência, escrita por aquele que vem se tornando um dos importantes nomes do Direito Ambiental brasileiro.

Salvador, 27 de julho de 2011.

André Portella Doutor em Direito Financeiro e Tributário Universidad Complutense de Madrid

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Nota do autor Este trabalho foi apresentado como monografia de conclusão do Mestrado Profissional em Planejamento Ambiental da Universidade Católica do Salvador que cursei a partir do ano de 2009, tendo sido aprovado no dia 01.03.2011 com recomendação para publicação pelos professores integrantes da banca examinadora, os doutores André Alves Portella (orientador), Dirley da Cunha Júnior e Nelson Baltrusius. O estudo da competência para a promoção do licenciamento ambiental surgiu em minha vida no ano de 2003, pois durante o exercício do cargo de Procurador Federal na PFE do IBAMA no Estado do Pará, a questão foi levantada no que concerne ao licenciamento de obra situada às margens do Rio Tocantins, bem da União, envolvendo o IBAMA, o Ministério Público Federal, o Estado do Pará e o Município de Marabá. De lá para cá não deixei mais de estudar e acompanhar a evolução deste controverso tema, concentrando a minha pesquisa e opiniões nesta obra, que analisa os critérios consagrados na legislação brasileira para definir 11


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a competência para a realização do processo de licenciamento ambiental nas três esferas de governo, inclusive abordando as principais proposições legislativas a respeito que tramitam no Congresso Nacional. Bons estudos! Salvador (BA), 25 de julho de 2011. Frederico Augusto di Trindade Amado www.fredericoamado.com.br

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Sumário Introdução . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17 1. O meio ambiente na Constituição Federal de 1988 e a repartição das competências ambientais. . . . . . . 21 1.1 As competências ambientais nas Constituições brasileiras revogadas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21 1.2 O federalismo de cooperação brasileiro . . . . . . 26 1.3 O direito fundamental ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, o Princípio do Desenvolvimento Sustentável e o artigo 225, da Constituição Federal de 1988. . . . . . . . . . . . . . . 28 1.4. Competências materiais ambientais . . . . . . . . 36 1.5. Competências legislativas ambientais . . . . . . . 43 2. A Política Nacional, o Sistema Nacional do MEIO Ambiente e suas implicações sobre a repartição de competências para o licenciamento ambiental . . . . 55 2.1 A Política Nacional do Meio Ambiente e sua principiologia. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 55

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2.2 O Sistema Nacional do Meio Ambiente como concretizador das competências ambientais comuns entre as entidades políticas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 58 3. O licenciamento ambiental . . . . . . . . . . . . . . . . . 63 3.1. Definição, fundamento e natureza jurídica . . . 63 3.2 O regime jurídico e as espécies de licenças ambientais. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 67 4. Os critérios utilizados pela legislação ambiental brasileira para a definição do órgão competente para promover o licenciamento ambiental. . . . . . . . . . . . 75 4.1 Os critérios definidores do órgão competente para promover o licenciamento ambiental . . . . . . . . . . . 75 4.1.1 O critério da extensão do dano ou impacto ambiental. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 81 4.1.2 O critério da dominialidade do bem afetável. . . . . 86 4.2 A relação conflituosa e a possibilidade de harmonização dos critérios. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 88 4.3 A atuação supletiva. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 104 4.4 O licenciamento em mais de uma esfera de competência . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 107 5. A competência para o licenciamento ambiental no projeto de lei complementar 12/2003 E NA EMENDA SUBSTITUTIVA 01/2009. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 113 5.1. Competências federais . . . . . . . . . . . . . . . . . 114 5.2. Competências estaduais e do Distrito Federal. . . 122 5.3 Competências municipais . . . . . . . . . . . . . . . 124 5.4. O licenciamento em mais de uma esfera de competência . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 127 14


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5.5. Atuação supletiva. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 129 5.6. competência para fiscalizar e aplicar penalidades. 130 Conclusão. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 133 Referências . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 139 Anexo I . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 147 Anexo II . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 171 Anexo III. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 189 Anexo IV. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 207

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