SINDICÂNCIA INVESTIGATIVA FEDERAL NO DIREITO BRASILEIRO Uma Introdução Crítica
SINDICÂNCIA INVESTIGATIVA FEDERAL NO DIREITO ADMINISTRATIVO BRASILEIRO Uma introdução críƟca Autor Elomar Lobato Bahia Projeto Gráfico e Editoração Eletrônica Denny Guimarães de Souza Salgado Ítalo Roberto Gonçalves da Silva Editora Kiron Criação e Editoração Eletrônica da Capa Ítalo Roberto Gonçalves da Silva Editora Kiron Revisão Rita Araújo Impressão e Acabamento Editora Kiron (61) 3563.5048 - www.editorakiron.com.br A447s Bahia, Elomar Lobato Sindicância invesƟgaƟva federal no direito administraƟvo brasileiro - Uma introdução críƟca / Elomar Lobato Bahia. – Brasília: Editora Kiron, 2012. 80 p. ; 21 cm ISBN 978-85-8113-040-8 1. Direito. 2.Jurisprudência. 3.Direito AdministraƟvo. I. Título. CDU 342.9
ELOMAR LOBATO BAHIA
SINDICÂNCIA INVESTIGATIVA FEDERAL NO DIREITO BRASILEIRO Uma Introdução Crítica
AGRADECIMENTOS
A todos aqueles que contribuíram para a realização deste trabalho. À minha esposa e ao meu filho, pela compreensão das minhas ausências. E, especialmente a DEUS, pois sem Ele não haveria conhecimento e nem sabedoria para a elaboração desta obra.
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SUMÁRIO INTRODUÇÃO ......................................................9 CAPÍTULO I - Conceito, natureza, valor, atributos e razões da sindicância 1.1 Inovação do direito administrativo brasileiro ...13 1.2 Acepção etimológica do vocábulo .....................14 1.3 Definição técnica de sindicância .......................15 1.4 Processo e procedimento ..................................18 1.5 Sindicância e processo disciplinar .....................23 1.6 Inquérito administrativo ...................................27 1.7 Investigação sumária .........................................28 1.8 Natureza da sindicância ....................................29 1.9 Valor da sindicância ..........................................31 1.9.1 Interrupção do prazo prescricional ................32 1.10 Atributos da sindicância .................................33 1.10.1 Sigilo ...........................................................36 1.11 Razões que justificam a abertura de uma sindicância ......................................................................37 1.11.1 Infração capitulada como crime ...................43
CAPÍTULO II - Comissão de Sindicância 2.1 Comissão de sindicância - composição .............45 2.2 Comissão de sindicância – escolha dos membros ... 49 2.3 Comissão de sindicância – impedimentos e suspeições ....................................................................50
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CAPÍTULO III - Trabalho de Sindicância 3.1 Rito da sindicância ...........................................53 3.2 Obrigação de apurar .........................................58
CAPÍTULO IV - Encerramento de Sindicância 4.1 Relatório ...........................................................61
CAPÍTULO V - Conclusão 5.1 Conclusão .........................................................65
ANEXO - Artigos da lei nº 8.112, de 11 de dezembro de 1990, relacionados à sindicância .................69 REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS ............83
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INTRODUÇÃO
Esta obra aborda a sindicância na sua natureza imanente. Demonstra o quanto a sindicância foi desvirtuada com o modelo introduzido pela Lei n° 8.112, de 11 de dezembro de 1990 (Estatuto dos Servidores Públicos Civis da União). A referida Lei evoca esse instrumento como processo administrativo principal, ao prever a possibilidade de se aplicar penalidades menores para determinadas infrações administrativas; e trata da sindicância de um modo rarefeito, lacunoso, pois não aponta o rito e nem parece especificar o sigilo necessário à elucidação do fato ou dos elementos exigidos pelo interesse da Administração. Não bastasse essa situação, olvida de abordar a sindicância enquanto meio capaz de solucionar outras questões que não apenas as relacionadas às condutas dos agentes públicos, como por exemplo, aferir a qualidade do serviço público e recomendar as medidas adequadas, para melhorá-lo.
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INTRODUÇÃO
Temos assistido, em nossa experiência como advogado público, a utilização inadequada do instrumento da sindicância pela Administração Pública Federal. Esta é opinião pessoal e ocorre porque a supradita Lei nº 8.112, de 1990, não dá a devida importância à sindicância, uma vez que são poucas as passagens em que se refere a esse instituto: apenas nos artigos 142, § 3º; 143; 145, caput e parágrafo único; 149, § 2º; 154, caput e parágrafo único. Tais menções, como se verá no decorrer desta obra, são insuficientes para sustentar todo o arcabouço da sindicância na sua natureza imanente, isto é, enquanto sindicância investigativa. A Lei nº 8.112, em pauta, evoca com anomalia esse instrumento como processo administrativo principal, ao prever a possibilidade de aplicação de penalidades menores para determinadas infrações administrativas, o que nos faz entender que ela trata da sindicância de um modo superficial. Associe-se a essas circunstâncias o despreparo das comissões, cujos integrantes, no mais das vezes, não contam com a habilitação necessária para o desenvolvimento dos trabalhos, ou seja, desconhecem a Ciência Jurídica e, em
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especial, os assuntos relacionados à questão disciplinar. Por tudo isto, cremos que o presente estudo em muito poderá contribuir para o eventual aperfeiçoamento dessa legislação.
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CAPÍTULO I
CONCEITO, NATUREZA, VALOR, ATRIBUTOS E RAZÕES DA SINDICÂNCIA
1.1 INOVAÇÃO DO DIREITO ADMINISTRATIVO BRASILEIRO A sindicância parece não encontrar similar generalizado no Direito estrangeiro. José Cretella Júnior lembra que a sindicância desenvolveu-se entre nós inspirada no Direito Administrativo português, em que o instituto tem campo restrito com relação ao processo disciplinar.1 Assim se manifesta Marcello Caetano, autor português, citado por José Cretella Júnior: Conhecido por superior hierárquico competente qualquer indício de que um subalterno praticou fatos contrários aos seus deveres funcionais, esse superior pode apurar ele próprio o acontecido ou mandar proceder ao 1
CRETELLA JÚNIOR, José. A Sindicância no direito administrativo. Revista de Direito Administrativo, Rio de Janeiro, v. 72, abr./ jun. 1963, p.428.
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apuramento dos fatos. O apuramento pode começar sob a forma de sindicância a um serviço, ou de inquérito a determinados fatos, para da sindicância ou do inquérito se seguir o processo disciplinar, caso a ele haja lugar; no caso de os fatos serem imputados a funcionário determinado, a averiguação toma a forma do processo disciplinar.2
1.2 ACEPÇÃO ETIMOLÓGICA DO VOCÁBULO O Dicionário Caldas Aulete registra sindicância como “Inspeção feita numa repartição ou associação para se inquirir dos atos dos empregados e do modo como é feito o serviço”.3 A sindicância deriva do verbo sindicar, cuja acepção é “inquirir, colher informações”, conforme o Dicionário Etimológico Nova Fronteira da Língua Portuguesa.4 2
CAETANO 1956, p. 494 apud CRETELLA, 1963, p. 428. GARCIA, Hamílcar de; NASCENTES, Antenor. Dicionário contemporâneo da língua portuguesa Caldas Aulete, p. 3.377. 4 CUNHA, Antônio Geraldo da. Dicionário etimológico NovaFronteira da língua portuguesa, p. 725. 3
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CAPÍTULO I – CONCEITO, NATUREZA, VALOR, ATRIBUTOS E RAZÕES DA SINDICÂNCIA
Sobre o assunto, José Cretella Júnior faz a seguinte abordagem: Etimologicamente, no idioma de origem, os elementos componentes da palavra em estudo são o prefixo ‘syn’(=junto, com, juntamente com) e ‘dic’ (mostrar, fazer ver, pôr em evidência), ligando-se este segundo elemento ao verbo ‘deiknymi’, cuja acepção é mostrar, fazer ver.5
1.3 DEFINIÇÃO TÉCNICA DE SINDICÂNCIA Para José Cretella Júnior, a sindicância “é o meio sumário de que se utiliza a Administração do Brasil para, sigilosa ou publicamente, com indiciados ou não, proceder à apuração de ocorrências anômalas no serviço público, as quais, confirmadas, fornecerão elementos concretos para a abertura do processo administrativo contra o funcionário público responsável”.6 5
CRETELLA JÚNIOR, José. Prática do processo administrativo p. 73. 6 CRETELLA JÚNIOR, José. Direito administrativo do Brasil:
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Analisando a definição, observamos que ela peca no seu substrato lógico, pois traz, como se pudesse trazer, a figura do indiciado como antecedente à apuração dos fatos. Como veremos adiante, o indiciamento ocorre justamente no momento em que se identifica o autor dos fatos apurados. Depois, a sindicância não se presta apenas para abertura de processo disciplinar. Segundo Hely Lopes Meirelles, a sindicância “é o meio sumário de elucidação de irregularidades no serviço para subseqüente instauração de processo e punição do infrator”.7Aqui, tal como na definição anterior, a sindicância é compreendida no seu fim único de proceder a abertura de processo disciplinar. Celso Antônio Bandeira de Mello compreende a sindicância como: [...] o procedimento investigativo, com prazo de conclusão não excedente de 30 dias (prorrogáveis pela autoridade superior por igual período), ao cabo do qual, se a conclusão não for pelo arquivamento processo administrativo, vol. V, p. 107. 7 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro, p. 570.
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do processo ou pela aplicação de penalidade de advertência ou suspensão de até 30 dias, assegurada ampla defesa, será instaurado processo disciplinar, o qual é obrigatório sempre que o ilícito praticado ensejar sanção mais grave.8
Essa definição, baseada no texto do Estatuto Federal dos Servidores Civis da União (Lei nº 8.112, de 11 de dezembro de 1990), é bastante criticada, em virtude de desnaturar o instituto da sindicância, tratando-a como processo disciplinar principal. Modernamente, parece mais adequado e exato entender a sindicância como processo administrativo de investigação, inquisitorial e sumário, de que se vale a administração para apurar atos ou fatos anômalos relevantes, ocorrentes no serviço público ou fora dele, cujo resultado poderá redundar na recomendação de abertura de processo disciplinar, arquivamento, tomada de contas especial, rescisão contratual e/ ou outras medidas previstas na legislação administrativa.
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BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio. Curso de direito administrativo, p. 297.
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