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Comentario Exegético a la Ley que Regula el Proceso Contencioso Administrativo Lissett Loretta Monzón Valencia de Echevarría ©

Lissett Loretta Monzón Valencia de Echevarria

Diseño de portada: Jaime A. Vela Valencia

Composición de interiores: Jaime A. Vela Valencia

Responsable de Edición: Mario Martínez Puente

©

Editora y Distribuidora Ediciones Legales E.I.R.L.

Jr. Azángaro 1045 Of. 119

Teléfonos: 426-2406 / 426-9601

E-mail: ventas@edicioneslegales.org

www.edicioneslegales.org

Primera edición: Enero 2011 Tiraje: 500 ejemplares

Hecho el depósito legal en la Biblioteca Nacional del Perú Nº 2010 - 06769 ISBN: 978-612-302-258-7

Prohibida la reproducción total o parcial de esta obra sin previa autorización escrita del autor y el editor. Impreso en Perú / Printed in Peru

Impresión: Aníbal Paredes Galván Av. Las Lomas 1600 - S.J.L. RUC 10090984344

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ÍNDICE Introducción ................................................................................................................................... 15 Preámbulo ...................................................................................................................................... 19 1. El proceso contencioso administrativo en el Perú..................................................... 19 1.1. Antecedentes.................................................................................................................. 19 2. Modelos procesales adoptados en el Perú para el tratamiento del proceso contencioso administrativo................................................................................................ 24 2.1. Modelo de Jurisdicción Objetiva, de Revisión o Nulidad Objetiva.............. 24 2.2. Modelo de Plena Jurisdicción o de Nulidad Subjetiva..................................... 26 Capítulo I Normas generales Artículo 1. Finalidad ..................................................................................................................... 33 Artículo 2. Principios ................................................................................................................... 47 – Principio de integración ..................................................................................................... 48 – Principio de igualdad procesal ......................................................................................... 52 – Principio de favorecimiento al proceso ........................................................................ 54 – Principio de suplencia de oficio ....................................................................................... 56 Capítulo II Objeto del proceso Artículo 3. Exclusividad del proceso contencioso administrativo .............................. 65 Artículo 4. Actuaciones impugnables ................................................................................... 71 Artículo 5. Pretensiones ............................................................................................................. 86 Artículo 6. Acumulación de pretensiones ........................................................................... 106 Artículo 7. Requisitos de la acumulación de pretensiones ........................................... 110 Artículo 8. Caso especial de acumulación de pretensiones sucesivas ...................... 116 Artículo 9. Facultades del Órgano Jurisdiccional .............................................................. 120

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Capítulo III Sujetos del proceso Subcapítulo I: Competencia Artículo 10. Competencia territorial ...................................................................................... 136 Artículo 11. Competencia funcional ...................................................................................... 140 Artículo 12. Remisión de oficio ................................................................................................ 143 Subcapítulo II: Partes del proceso Artículo 13. Legitimidad para obrar activa .......................................................................... 147 Artículo 14. Legitimidad para obrar activa en tutela de intereses difusos .............. 155 Artículo 15. Legitimidad para obrar pasiva ......................................................................... 158 Artículo 16. Intervención del Ministerio Público .............................................................. 164 Artículo 17. Representación y defensa de las entidades administrativas ................ 171 Capítulo IV Desarrollo del proceso Subcapítulo I: Admisibilidad y procedencia de la demanda Artículo 18. Modificación y ampliación de la demanda ................................................. 180 Artículo 19. Plazos ........................................................................................................................ 184 Artículo 20. Agotamiento de la vía administrativa ........................................................... 195 Artículo 21. Excepciones al agotamiento de la vía administrativa ............................. 200 Artículo 22. Requisitos especiales de admisibilidad ........................................................ 205 Artículo 23. Improcedencia de la demanda ....................................................................... 208 Artículo 24. Remisión de actuados administrativos ........................................................ 214 Artículo 25. Efecto de la admisión de la demanda ........................................................... 218 Subcapítulo II: Vía procedimental Artículo 26. Proceso urgente .................................................................................................... 225 Artículo 27. Reglas de procedimiento .................................................................................. 234 Artículo 28. Procedimiento especial ...................................................................................... 241 Artículo 29. Notificación electrónica ..................................................................................... 259 Subcapítulo III: Medios probatorios Artículo 30. Actividad probatoria ........................................................................................... 272 Artículo 31. Oportunidad .......................................................................................................... 280

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Artículo 32. Prueba de oficio .................................................................................................... 285 Artículo 33. Carga de la prueba ............................................................................................... 290 Artículo 34. Obligación de colaboración por parte de la administración ................ 398 Capítulo V Medios impugnatorios Artículo 35. Recursos ................................................................................................................... 306 Artículo 36. Requisitos de admisibilidad y procedencia ................................................ 327 Artículo 37. Principios jurisprudenciales ............................................................................. 329 Capítulo VI Medidas cautelares Artículo 38. Oportunidad .......................................................................................................... 344 Artículo 39. Requisitos ................................................................................................................ 347 Artículo 40. Medidas de innovar y de no innovar ............................................................. 364 Capítulo VII Sentencia Artículo 41. Sentencias estimatorias ..................................................................................... 382 Artículo 42. Conclusión anticipada del proceso ............................................................... 396 Artículo 43. Transacción o conciliación ................................................................................ 402 Artículo 44. Especificidad del mandato judicial ................................................................ 410 Artículo 45. Ejecución de la sentencia .................................................................................. 413 Artículo 46. Deber personal de cumplimiento de la sentencia ................................... 416 Artículo 47. Ejecución de obligaciones de dar suma de dinero .................................. 423 Artículo 48. Pago de intereses ................................................................................................. 432 Artículo 49. Actos administrativos contrarios a la sentencia ........................................ 434 Artículo 50. Costas y Costos ...................................................................................................... 436 Disposiciones Disposiciones complementarias ............................................................................................. 443 Disposiciones derogatorias ...................................................................................................... 443 Disposición modificatoria ......................................................................................................... 444 Disposiciones finales ................................................................................................................... 444

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PREÁMBULO 1. El proceso contencioso administrativo en el Perú 1.1. Antecedentes El proceso contencioso administrativo, con la vigencia de la Ley 27584, adquiere cierta autonomía procesal, deja atrás las reglas del Código Procesal Civil e incorpora reglas innovadoras en esta jurisdicción pretendiendo cautelar eficazmente los derechos e intereses de los administrados. Sin embargo, la acción contenciosa administrativa no resulta ser nuevo en nuestro ordenamiento jurídico, sino que guarda sus orígenes legislativos en la Constitución de 1867, y a lo largo del tiempo ha ido evolucionado e incluyéndose en distintos dispositivos legales conforme lo señalamos en el breve comentario siguiente1. En la Constitución de 18672, artículo 130º, se estableció que: “La ley determinará la organización de los Tribunales Contenciosos Administrativos y lo relativo al nombramiento de sus miembros”; con ello, si bien es cierto, no se reguló el proceso como ahora lo conocemos, al estar inmerso dentro del funcionamiento del Poder Judicial, resulta ser un antecedente importante, toda vez que permitió el control judicial de las actuaciones de las entidades publicas. Dicha circunstancia o potestad no se contempló expresamente en el 1 HUAPAYA

TAPIA, Ramón. Tratado del Proceso Contencioso Administrativo. Juristas Editores E.I.R.L. Primera Edición, Perú, 2006. pp. 335-379. 2 PERÚ, Constitución Política, 1867; Publicación virtual por Congreso de la República; [Documento, en línea]: http://www.congreso.gob.pe/ntley/Imagenes/Constitu/Cons1867.pdf [Consulta: 10 Julio 2008]

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siguiente texto constitucional de 1933; más bien en 1963, mediante la Ley Orgánica del Poder Judicial, Decreto Ley 14605, publicado el 25 de julio de 1963, se estableció en el artículo doce, lo siguiente: “Hay acción ante el Poder Judicial contra todos los actos de la administración pública, departamental y municipal que constituya despojo, desconocimiento y violación de los derechos que reconocen la constitución y las leyes”. Este dispositivo legal resulta particular, por haber sido emitido durante la vigencia de la Constitución de 1933, porque dicho texto constitucional no contempló la acción contenciosa administrativa; sin embargo, se aprecia que, independientemente de tal omisión, el Poder Judicial reconoce su facultad de controlar las actuaciones de la administración pública. Con la Constitución Política de 1979, se empieza a reconocer facultades expresas de control del Poder Judicial sobre las actuaciones administrativas; así es de verse en el artículo dos cientos cuarenta, que a la letra dice: “Las acciones contenciosos administrativas se interponen contra cualquier acto o resolución de la administración que causa estado. (…) La ley regula su ejercicio. Precisa los casos en que las Cortes Superiores conocen en primera instancia, y la Corte Suprema en primera, segunda y última instancia”. Con dicha normativa constitucional, se marca por primera vez parámetros claros del Proceso Contencioso Administrativo, como el concepto de causar estado y delimitar las competencias; a partir de esta regulación, como se podrá ver más adelante, se empieza a legislar en materia contenciosa administrativa como una materia jurídica independiente, tanto para establecer reglas del procedimiento así como para determinar los límites del control jurisdiccional. Este precepto constitucional, como lo han señalado varios autores, constituye el hito de la regulación del proceso contencioso administrativo. Consideramos pertinente mencionar al Decreto Supremo 037-90TR, promulgado el 08 de junio de 1990, porque fue emitido con la finalidad de establecer reglas procedimentales para accionar vía acción contenciosa administrativa en materia laboral; lo resaltante en este 10

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caso, es que el mismo Ministerio de Trabajo reguló los parámetros del proceso de revisión de sus propias actuaciones. Posteriormente, la Ley Orgánica del Poder Judicial de 1991, del 04 de diciembre de 1991, en su artículo veintitrés, estableció lo siguiente: “La Acción Contenciosa Administrativa que trata el artículo 240 de la Constitución, se rige, en cuanto a sus reglas de competencia, procedencia y procedimiento por su propia Ley”. Esta normatividad sirvió de base solo para la modificatoria de las reglas del procedimiento administrativo vigente en aquel entonces, sin embargo, muy pronto se publicó el Código Procesal Civil donde se estableció los parámetros para accionar en ésta especialidad, a través del Proceso de Nulidad del Acto Administrativo3. En dicha época estaba vigente la Ley 26111, Ley de Normas Generales de Procedimientos Administrativos, publicado el 30 de diciembre de 1992, que modificó algunos artículos del Decreto Supremo 006-67-SC de fecha 12 de noviembre de 1967, en cuyo texto originario solo se contemplaba la facultad del Estado de impugnar judicialmente contra actuaciones públicas que atenten contra el interés general, siempre que hayan sido emitidos por tribunales administrativos, en los demás casos lo hacía la propia administración; al modificar el artículo 08º del D.S 006-67-SC, se introdujo la posibilidad de accionar vía contencioso administrativo, contra las resoluciones que pongan fin al procedimiento administrativo precisando inclusive cuales eran tales actuaciones, sin especificar el plazo. Dichas disposiciones fueron adecuándose a lo establecido por el Código Procesal Civil, vigente desde el 01 de enero de 1993, porque reguló en el subcapítulo VI, del Título II, de la Sección Quinta, las reglas para la iniciación y trámite de la Acción Contenciosa Administrativa, disponiendo que dicho proceso judicial constituía una impugnación de acto o resolución administrativa y que implicaba una acción de nulidad cuya finalidad era la declaratoria de Invalidez o Ineficacia del Acto administrativo. 3 Este

fue el primer modelo procesal Contencioso Administrativo, contó con características de mera revisión, lo cual actualmente se encuentra desfasado y será explicado más adelante.

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Conforme se ha mencionado, con la dación del Código Procesal Civil se estableció un modelo procesal para las acciones contenciosas administrativas caracterizada en la nulidad objetiva, con lo cual solo se permitía a los jueces del Poder Judicial, controlar la legalidad de las actuaciones administrativas; limitándola solo a determinar si el acto administrativo incurría o no en nulidad; de ser el caso, se disponía la remisión de los actuados para que la entidad pública demandada vuelva a resolver, lo cual no garantizaba que resuelva mejor o que tutele realmente los derechos e intereses de los administrados. Con la Constitución de 1993, artículo 148°, se estableció lo siguiente: “Lasresolucionesadministrativasquecausanestadosonsusceptibles deimpugnaciónmediantelaaccióncontencioso-administrativa”. Este texto constitucional, si bien mantiene la posibilidad de accionar contra las actuaciones de la administración pública [como en la Constitución anterior] solo hace alusión a resoluciones administrativas. Sin embargo, dado que la doctrina que subyace al Proceso Contencioso Administrativo ha evolucionado y ha explicado cuál es la finalidad de esta clase de proceso judicial, la palabra “resolución” no ha limitado el accionar de los administrados ni la función del Juez, pues sobre dicha referencia, se entiende que la acción se dirige contra toda actuación de la Administración Pública. A pesar de los cambios, económicos, jurídicos y sociales que trajo la Constitución de 1993, el proceso contencioso administrativo seguía rigiéndose con las reglas de nulidad del acto, hasta que se emitió la Ley 27584, de fecha 17 de Abril del 2002; con dicha Ley que regulaba el proceso contencioso administrativo, se derogó expresamente todas aquellas disposiciones que hacían referencia al “Proceso de Nulidad Objetiva del Acto Administrativo” establecido en el Código Procesal Civil, para pasar a un modelo procesal de 12

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“Nulidad Subjetiva o de Plena Jurisdicción”. Este dispositivo legal constituyó una de las conquistas más resaltantes en esta materia, porque estableció que este proceso tiene por finalidad tutelar los derechos e intereses de los administrados; por dicha razón dotó a los jueces del Poder Judicial de facultades que les permitiría cumplir con tal objetivo; a diferencia del modelo procesal anterior donde solo se limitaban a determinar si el acto administrativo impugnado incurría en nulidad. Con estas facultades, los jueces quedaron premunidos de potestades que les permiten anular los actos administrativos, pronunciarse sobre el fondo de la controversia e inclusive ejecutar sus decisiones. A pesar de las voluntades políticas e innovaciones que introdujo la Ley 27584, a los seis años de vigencia, aun padecía de ciertas deficiencias; por ello, en el mes de mayo del 2008 se dictaron una serie de modificaciones legislativas que alcanzaron las reglas del proceso contencioso administrativo y en agosto del mismo año se publicó el Texto Único ordenado de la Ley que regula el Proceso Contencioso Administrativo a través del Decreto Supremo 013-2008-JUS, cuya finalidad es ordenar las reglas existentes en esta especialidad, para contar con una normativa que sirva de código unificado, lo cual es objeto de comentario del presente trabajo. Finalmente en el mes de mayo del 2009, mediante Ley 29364, se introdujo una nueva modificatoria en esta jurisdicción relacionada con la competencia funcional, disponiendo que en primera instancia sean atendidos por los jueces especializados en lo Contencioso Administrativo, y las Salas Superiores atiendan las causas en apelación y finalmente la Corte Suprema en Casación; en dicha modificatoria también se dispuso que el Juez especializado de trabajo resuelva las controversias laborales y previsionales que emergen como consecuencia de la relación laboral pública. Con este breve relato, podemos apreciar y a la vez comprender que, a pesar que el control jurídico de las actuaciones administrativas pueden tener arraigo en normatividades muy antiguas, la verdad es 13

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que recién con la Ley 27584, desde abril del 2002, se introdujeron las vigentes reglas del Proceso Contencioso Administrativo de Plena Jurisdicción, lo cual permite tutelar mejor los derechos e intereses de los administrados. 2. Modelos procesales adoptados en el Perú para el tratamiento del proceso contencioso administrativo Conforme se ha manifestado, el Proceso Contencioso Administrativo ha pasado por dos clases de modelos procesales; la primera denominada de nulidad o revisión objetiva y la segunda nulidad subjetiva o de plena jurisdicción que es el vigente. Se considera útil mencionarlo a fin de diferenciar y/o compararlos porque aún existen rezagos de la costumbre de declarar o solicitar la nulidad objetiva sin más, lo cual es perjudicial para los administrados y para la justicia administrativa, porque no se cumple la finalidad de plena jurisdicción que se aspira con esta legislación. 2.1. Modelo de Jurisdicción Objetiva, de Revisión o Nulidad Objetiva Este modelo procesal fue inspirado en el sistema francés, surge del principio juzgar a la administración es también administrar. En este sistema el proceso contencioso administrativo opera como un instrumento revisor de actos emitidos por órganos de la Administración Pública. Dicha característica es propia de la época postrevolución francesa, donde se decía que los jueces eran boca de Ley, por tanto su función se limitaba solo aplicarla; por esa razón, los jueces contenciosos administrativos no tenían mayor prerrogativa que determinar si un acto administrativo incurría o no en causal de nulidad. El Código Procesal Civil del Perú del año 1992, al contemplar la acción contenciosa administrativa, estableció como única finalidad de este proceso judicial que el órgano jurisdiccional se pronuncie sobre la Invalidez o Ineficacia del Acto Administrativo impugnado, 14

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con lo cual limitó la facultad de los juzgadores solo a pronunciarse en este extremo; por consiguiente, al determinarse que el acto administrativo cuestionado se encontraba incurso en alguna causal de nulidad, se declaraba la invalidez y se procedía al reenvío, a fin de que la autoridad administrativa vuelva a pronunciarse sobre el tema objeto de controversia; lo cual no significaba que el Juez ordenaba a la Administración lo que tenía que hacer, sino pues solo señalaba la razón de la nulidad, con lo cual no se garantizaba que la próxima vez, la administración se pronuncie acorde con el derecho reclamado. Según lo señalado precedentemente, se podría decir que la legislación contenciosa administrativa en dicha época no alcanzaba la efectiva tutela de los derechos de los administrados, porque la declaratoria de nulidad del acto administrativo demandado, no implicaba el reconocimiento del derecho vulnerado. En tales casos, si no mediaba una medida cautelar que suspendia el acto administrativo impugnado, no era extraño tener una sentencia que ampare la pretensión y no sirva para nada, porque en virtud del caracter de ejecutividad del acto administrativo podía haberse ejecutado durante el transcurso del proceso judicial. Espinosa-Saldaña Barrera explica lo siguiente: “EldenominadocontenciosoobjetivoodeNulidad,esconocidocon esenombreenméritoaquesilaactuacióndelaadministraciónno esconformeaderecho,judicialmenteserádeclaradaNula(enrigor lo que se consagra es la anulación de la actuación impugnada). Constituye el mecanismo mediante el cual se evalúa la actuación de la administración, lo que la doctrina llamó un proceso al acto”4. Margain Manautou, sostiene que: “En el Contencioso de Ilegitimidad, elTribunal no tiene todas las facultadeshabitualesdeunJuez,nopuedemásquepronunciarla 4 ESPINOSA-SALDAÑA

BARREDA Eloy. En Código Procesal Constitucional Proceso Contencioso Administrativo y Derecho de los administrados. Editorial Palestra, 2004, p. 154

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anulacióndelactoqueselehasometidoperosinpoderreformarlo, es decir, modificarlo; no puede más mantener el acto, si desecha el recurso o anularlo (…) y sobre todo no puede pronunciar una condenación pecuniaria” 5. Siendo así, resulta evidente que el proceso de nulidad objetiva, también conocido como de revisión, era un proceso judicial, que si bien es cierto pretendía que los actos administrativos sean controlados por el Poder Judicial, dicho control estaba supeditado o limitado a la legalidad administrativa; es decir, de ampararse la acción contenciosa administrativa, solo se declaraba la nulidad, mas no se pronunciaba sobre el derecho invocado. Por dicha experiencia se sostiene que “Toda tesis que pretenda reducir las potestades de la Magistratura en orden a encausar la legalidad de la actuación administrativa, es contraria a la lógica de un Estado de derecho, en el que es consustancial que los jueces puedan ejercer sin restricciones el control jurídico de la Administración Pública, en tutela del orden constitucional y de los derechos e intereses de los administrados”6. 2.2. Modelo de Plena Jurisdicción o de Nulidad Subjetiva El modelo del proceso contencioso administrativo de Plena Jurisdicción, fue incorporado a nuestra legislación con la Ley 27584, Ley que regula el proceso contencioso administrativo desde el año 2002; con su entrada en rigor se efectúa el trasvase o derogatoria del modelo de nulidad objetiva o de revisión objetiva. Por ello actualmente, el Juez Contencioso Administrativo, no sólo tiene facultad para declarar la nulidad del acto administrativo contrario a Ley, sino además puede pronunciarse sobre el fondo del asunto en controversia e inclusive utilizar todos los mecanismos legales necesarios para ejecutar sus decisiones. 5 MARGAIN

MANAUTOU, Emilio. De lo contencioso administrativo de anulación o de ilegitimidad, Editorial Porrua, México, 2002, p. 05. 6 DANÓS ORDOÑEZ, Jorge. “El Proceso Contencioso Administrativo en materia Tributaria”, en Themis Revista de Derecho, Segunda Epoca /2000/ Nº 41, Lima, pp. 73 al 97.

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Asimismo, las facultades de plena jurisdicción, permiten que los jueces contenciosos administrativos, no solo puedan efectuar control de legalidad sino también ejerzan control de constitucionalidad sobre los actos emitidos por la administración pública, a fin de tutelar mejor los derechos e intereses de los administrados; con lo cual se les permite no sólo pronunciarse sobre los aspectos formales, sino también sobre el derecho de fondo objeto de controversia y de ser el caso ejecutar las decisiones contra Administración Pública. Danós Ordoñez, señala que: “LapretensiónprocesaldeplenaJurisdicciónnoselimitaasolicitar alPoderJudiciallaanulacióndelactoadministrativocuestionado, sinoelreconocimientodeunasituaciónjurídicaindividualizaday laadopcióndelasmedidasadecuadasparaelplenorestablecimiento delamisma,entreellaslaindemnizacióndelosdañosyperjuicios cuando corresponda”7 Espinosa-Saldaña Barrera ha señalado lo siguiente: “Enelcontencioso-administrativosubjetivoodeplenajurisdicción, el análisis jurisdiccional no se circunscribe a determinar si la administraciónactúoconformeaderechoono,sinosiensuquehacer respeta los derechos fundamentales de los administrados” 8 Priori Posada señala lo siguiente: “(…) el instrumento a través del cual los particulares pueden en ejerciciodesuderechodeacción,solicitartutelajurisdiccionalfrente a una actuación de la Administración Pública. Pero debe tenerse encuentaque,envirtuddelderechoalatutelajurisdiccionalefectiva,lapretensiónquedirijaelparticularcontralaAdministración 7 Ibid, 8 Op. cit, p. 159.

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tendrácomofinalidadnosolorevisarlalegalidaddelactoadministrativo–comoeraenelantiguosistemafrancéssino–declarando su validez e invalidez, sino que el derecho a la tutela jurisdiccional efectivadeterminaqueelparticularpuedeplantearunapretensión solicitando una tutela a la situación jurídica subjetiva que alega que le ha sido vulnerada o le está siendo amenazada” 9 Dromi sostiene lo siguiente: “Enlapretensiónprocesal,denominadadeplenajurisdicción,solicita el órgano jurisdiccional no solo la anulación del acto sino el reconocimientodeunasituaciónjurídicaindividualizada,restaurando las cosas a su primitivo estado, o bien en su caso, atendiendo una demandadeindemnización,parainterponerestaacción,nobasta invocaruninterés,sinoqueesnecesariotenercomobaseunalesión de un derecho subjetivo” 10 Como se puede apreciar, existen diferencias entre uno y otro modelo procesal, de donde se puede inferir que el contencioso administrativo de plena jurisdicción representa un proceso más garantista, pues permite que los administrados puedan lograr la satisfacción de sus derechos e intereses en sede judicial. Las características y/o diferencias11 más saltantes que se hace importante destacar son las siguientes:

9 PRIORI

POSADA, Giovanni; “Comentarios a la Ley del Proceso Contencioso Administrativo”, Ara Editores, 3ª Edición, Lima, 2007, p. 81. 10 DROMI, Roberto; Derecho Administrativo, Tomo II, Gaceta Jurídica, Primera Edición Peruana, 2005. p. 559 11 MORGAIN MANAUTOU, Emilio, De lo Contencioso Administrativo de anulación o de ilegitimidad. XI Edición, Editorial Porrúa, México, p. 04.

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Plena Jurisdicción

Nulidad Objetiva

– Se alega la violación al derecho subjetivo o de garantía constitucional.

– Se alega la violación a la Ley.

– Existen medios para hacer cumplir las sentencias.

– No se cuenta con medios para cumplir con las sentencias.

– El efecto de las sentencias es interpartes.

– El efecto es general.

– No solo anula la resolución sino además cuenta con facultades para reglamentar la decisión

– No se puede dar instrucciones a la administración sobre el contenido de un nuevo acto

Con este breve repaso sobre los antecedentes y aspectos resaltantes, de cada modelo procesal, podemos introducirnos al ordenamiento procesal y comprender por qué los dispositivos legales, en este caso, están orientados a tutelar los derechos e intereses de los administrados.

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