Page 1


Niniejsza darmowa publikacja zawiera jedynie fragment pełnej wersji całej publikacji. Aby przeczytać ten tytuł w pełnej wersji kliknij tutaj. Niniejsza publikacja może być kopiowana, oraz dowolnie rozprowadzana tylko i wyłącznie w formie dostarczonej przez NetPress Digital Sp. z o.o., operatora sklepu na którym można nabyć niniejszy tytuł w pełnej wersji. Zabronione są jakiekolwiek zmiany w zawartości publikacji bez pisemnej zgody NetPress oraz wydawcy niniejszej publikacji. Zabrania się jej od-sprzedaży, zgodnie z regulaminem serwisu. Pełna wersja niniejszej publikacji jest do nabycia w sklepie internetowym Bookarnia Online.


ZASADY USTROJU ZASADA DOMNIEMANIA POLITYCZNEGO NIEWINNOŚCI PAŃSTWA W POLSKIM PROCESIE W KONSTYTUCJI KARNYM RZECZYPOSPOLITEJ Anna Tęcza-Paciorek POLSKIEJ Z 1997 ROKU Jerzy Kuciński Waldemar J. Wołpiuk

Warszawa 2012


Publikacja dofinansowana ze środków własnych Wyższej Szkoły Zarządzania i Prawa im. Heleny Chodkowskiej z siedzibą w Warszawie. Recenzent

Prof. dr hab. Jan Wawrzyniak Wydawca

Monika Pawłowska Redaktor prowadzący

Joanna Maź Opracowanie redakcyjne

Katarzyna Rosińska Łamanie

Wolters Kluwer Polska Układ typograficzny

Marta Baranowska Poszczególne rozdziały napisali:

Jerzy Kuciński: I, V, VI, VII Waldemar J. Wołpiuk: II, III, IV, VIII

© Copyright by Wolters Kluwer Polska Sp. z o.o., 2012 ISBN 978-83-264-3905-6 ISSN 1897-4392

Wydane przez:

Wolters Kluwer Polska Sp. z o.o. Redakcja Książek 01-231 Warszawa, ul. Płocka 5a tel. 22 535 82 00, fax 22 535 81 35 e-mail: ksiazki@wolterskluwer.pl www.wolterskluwer.pl Księgarnia internetowa www.profinfo.pl


Spis treści Wykaz skrótów / 9 Wstęp / 13 Rozdział I Cechy Konstytucji z 1997 r. jako ustawy zasadniczej / 17 1. Uwagi wstępne / 17 2. Szczególna treść Konstytucji z 1997 r. / 21 2.1. Konstytucja z 1997 r. „spadkobierczynią” postępowego i demokratycznego dziedzictwa polskich aktów konstytucyjnych / 21 2.2. Systematyka, regulowane materie i nowatorstwo unormowań Konstytucji z 1997 r. / 31 3. Szczególne cechy formalne Konstytucji z 1997 r. / 47 3.1. Wyjątkowość trybu przygotowania i uchwalenia Konstytucji z 1997 r. / 47 3.2. Odmienności trybu dokonywania zmian w Konstytucji z 1997 r. / 54 4. Najwyższa moc prawna Konstytucji z 1997 r. / 62 4.1. Konstytucja z 1997 r. „najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej” / 62 4.2. Zasada nadrzędności Konstytucji z 1997 r. w warunkach członkostwa Polski w Unii Europejskiej / 74 5. Konkluzje / 86 Rozdział II Pojęcie zasad ustroju politycznego państwa w Konstytucji z 1997 r. i próba określenia ich katalogu / 88 1. Uwagi wstępne / 88 2. Zasady prawa a zasady konstytucyjne / 90 5


Spis treści

3. Zasady konstytucyjne we współczesnym systemie prawa / 98 4. Problemy nazewnicze oraz niektóre cechy i funkcje zasad konstytucyjnych / 105 5. Problem normatywności zasad konstytucyjnych / 112 6. Zasady ustrojowe. Zasady ustroju politycznego państwa / 128 7. Próba określenia katalogu zasad ustroju politycznego państwa / 133 8. Konkluzje / 138 Rozdział III Zasada władzy zwierzchniej narodu / 141 1. Uwagi wstępne / 141 2. Geneza i rozwój zasady w myśli polityczno-ustrojowej i w teorii prawa konstytucyjnego / 143 3. Władza zwierzchnia w polskich konstytucjach / 149 4. Zasada władzy zwierzchniej narodu w Konstytucji z 1997 r. i jej ustrojowe znaczenie / 154 4.1. Naród – społeczeństwo obywatelskie / 156 4.2. Władza zwierzchnia w państwie – w Rzeczypospolitej Polskiej / 168 5. Zasada władzy zwierzchniej narodu z perspektywy przynależności Rzeczypospolitej Polskiej do Unii Europejskiej / 179 6. Konkluzje / 184 Rozdział IV Zasada demokratycznego państwa prawnego / 187 1. Uwagi wstępne / 187 2. Geneza i rozwój zasady demokratycznego państwa prawnego w myśli polityczno-ustrojowej i w teorii prawa konstytucyjnego / 190 3. Tradycje i kształt zasady państwa prawnego w historii prawa konstytucyjnego / 201 4. Określenie zasady państwa prawnego w Konstytucji z 1997 r. i jej ustrojowe znaczenie / 204 5. Treść zasady państwa prawnego w świetle Konstytucji z 1997 r. / 209 6


Spis treści

6. Instytucje konstytucyjno-ustrojowe służące realizacji zasady demokratycznego państwa prawnego / 216 7. Zasada demokratycznego państwa prawnego z perspektywy przynależności Polski do Unii Europejskiej i członkostwa w Radzie Europy / 223 8. Konkluzje / 231 Rozdział V Zasada łączenia przedstawicielskich i bezpośrednich form sprawowania władzy przez naród / 233 1. Uwagi wstępne / 233 2. Przedstawicielskie i bezpośrednie formy sprawowania władzy przez zbiorowego suwerena – ujęcie doktrynalne i rzeczywistość ustrojowa / 234 3. Polskie akty konstytucyjne przed 1997 r. o formach sprawowania władzy przez zbiorowego suwerena / 246 4. Określenie zasady łączenia przedstawicielskich i bezpośrednich form sprawowania władzy przez naród w Konstytucji z 1997 r. i jej ustrojowe znaczenie / 249 5. Przedstawicielskie formy sprawowania władzy przez naród w świetle Konstytucji z 1997 r. / 254 6. Formy bezpośredniego sprawowania władzy przez naród w świetle Konstytucji z 1997 r. / 269 7. Konkluzje / 279 Rozdział VI Zasada podziału władzy i równowagi władz / 282 1. Uwagi wstępne / 282 2. Kształtowanie się i istota zasady podziału władzy / 282 3. Zasada podziału władzy w polskich aktach konstytucyjnych przed 1997 r. / 289 4. Określenie zasady podziału władzy i równowagi władz w Konstytucji z 1997 r. i jej ustrojowe znaczenie / 297 5. Podział władzy w świetle Konstytucji z 1997 r. / 303 6. Równowaga władz w świetle Konstytucji z 1997 r. / 321 7. Traktatowe i konstytucyjne modyfikacje zasady podziału władzy i równowagi władz wynikające z członkostwa Polski w Unii Europejskiej / 330 8. Konkluzje / 339 7


Spis treści

Rozdział VII Zasada pluralizmu politycznego / 342 1. Uwagi wstępne / 342 2. Z dziejów pluralizmu politycznego i konstytucjonalizacji partii politycznych / 343 3. Zarys dziejów pluralizmu politycznego w Polsce i jego odzwierciedlenia w polskich aktach konstytucyjnych przed 1997 r. / 349 4. Określenie zasady pluralizmu politycznego w Konstytucji z 1997 r. i jej ustrojowe znaczenie / 356 5. Treść zasady pluralizmu politycznego w świetle Konstytucji z 1997 r. / 363 6. Konstytucyjne granice wolności tworzenia i działania partii politycznych / 377 7. Konkluzje / 385 Rozdział VIII Zasada uczestnictwa samorządu terytorialnego w sprawowaniu władzy publicznej / 388 1. Uwagi wstępne / 388 2. Geneza samorządu terytorialnego / 390 3. Samorząd terytorialny w Polsce do 1997 r. w świetle stanowiska doktryny i regulacji konstytucyjnych / 393 4. Treść zasady uczestnictwa samorządu terytorialnego w sprawowaniu władzy publicznej w świetle Konstytucji z 1997 r. / 405 5. Decentralizacja władzy a uczestnictwo samorządu terytorialnego w sprawowaniu władzy publicznej / 409 6. Samorząd terytorialny – administracja publiczna / 414 7. Wpływ procesów integracyjnych w Europie na pozycję ustrojową i funkcjonowanie samorządu terytorialnego w Polsce / 428 8. Konkluzje / 438 Bibliografia / 441


Wykaz skrótów Akty prawne DPC

Deklaracja Praw Człowieka i Obywatela z dnia 26 sierpnia 1789 r.

EKSL

Europejska Karta Samorządu Lokalnego sporządzona w Strasburgu dnia 15 października 1985 r. (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607 z późn. zm.)

k.w. (kodeks wyborczy)

ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. – Kodeks wyborczy (Dz. U. Nr 21, poz. 112 z późn. zm.)

Karta Praw Podstawowych

Karta Praw Podstawowych Unii Europejskiej uchwalona w Nicei dnia 7 grudnia 2000 r. (Dz. Urz. UE C 83 z 30.03.2010, s. 389, wersja skonsolidowana)

KDPA

(Europejski) Kodeks Dobrej Praktyki Administracyjnej. Przyjęty dnia 6 września 2001 r. przez Parlament Europejski, nie ma on mocy wiążącej, ale jest instrumentem Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich w zakresie poszanowania prawa do dobrej administracji ustanowionego w art. 41 Karty Praw Podstawowych (tekst KDPA dostępny jest na stronie internetowej Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich www.ombudsman.europa.eu)

9


Wykaz skrótów

Konstytucja 3 maja (Konstytucja majowa) Konstytucja z 1921 r. (Konstytucja marcowa)

Ustawa Rządowa z dnia 3 maja 1971 r.

Konstytucja z 1935 r. (Konstytucja kwietniowa) Konstytucja z 1952 r. (Konstytucja lipcowa)

ustawa konstytucyjna z dnia 23 kwietnia 1935 r. (Dz. U. Nr 30, poz. 227)

Konstytucja z 1997 r.

Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.)

„mała konstytucja z 1947 r.”

ustawa konstytucyjna z dnia 19 lutego 1947 r. o ustroju i zakresie działania najwyższych organów Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 18, poz. 71 z późn. zm.)

„mała konstytucja z 1992 r.”

ustawa konstytucyjna z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz. U. Nr 84, poz. 426 z późn. zm.)

nowela grudniowa

ustawa z dnia 29 grudnia 1989 r. o zmianie Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej (Dz. U. Nr 75, poz. 444 z późn. zm.)

nowela kwietniowa

ustawa z dnia 7 kwietnia 1989 r. o zmianie Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej (Dz. U. Nr 19, poz. 101)

TFUE

Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. Urz. UE C 83 z 30.03.2010, s. 47, wersja skonsolidowana)

10

ustawa z dnia 17 marca 1921 r. – Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 44, poz. 267 z późn. zm.)

Konstytucja Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej uchwalona przez Sejm ustawodawczy w dniu 22 lipca 1952 r. (Dz. U. Nr 33, poz. 232 z późn. zm.)


Wykaz skrótów

Traktat o przystąpieniu Polski do Unii Europejskiej (traktat akcesyjny)

Traktat o przystąpieniu Polski do Unii Europejskiej podpisany 16 kwietnia 2003 r. w Atenach (Dz. Urz. UE L 236 z 23.09.2003, s. 17)

traktat z Lizbony

Traktat zmieniający Traktat o Unii Europejskiej i Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską podpisany w Lizbonie w dniu 13 grudnia 2007 r. (Dz. Urz. UE C 306 z 17.12.2007, s. 1 i sprost.)

TUE

Traktat o Unii Europejskiej podpisany dnia 7 lutego 1992 w Maastricht w Holandii (Dz. Urz. UE C 83 z 30.03.2010, s. 13, wersja skonsolidowana)

u.p.p.

ustawa z dnia 27 czerwca 1997 r. o partiach politycznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 857 z późn. zm.)

ustawa konstytucyjna z kwietnia 1992 r.

ustawa konstytucyjna z dnia 23 kwietnia 1992 r. o trybie przygotowania i uchwalenia Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 67, poz. 336 z późn. zm.)

Inne Dz. U. Dz. Urz. ENA FJN OTK ZU

Dziennik Ustaw Dziennik Urzędowy europejski nakaz aresztowania Front Jedności Narodu Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego. Zbiór urzędowy. Od 1 stycznia 1996 r. OTK ZU jest jedyną oficjalną publikacją zawierającą orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego. W 2002 r. został podzielony na serię A (wyroki i postanowienia merytoryczne) i B (postanowienia z etapu wstępnego rozpatry11


Wykaz skrótów

wania skarg konstytucyjnych i wniosków) PRON RP

Rzeczpospolita Polska

TK

Trybunał Konstytucyjny

UE

Unia Europejska

UMCS WE WSIZiA WSZiP

12

Patriotyczny Ruch Odrodzenia Narodowego

Uniwersytet Marii Curie-Skłodowskiej Wspólnota Europejska Wyższa Szkoła Zarządzania, Informatyki i Administracji Wyższa Szkoła Zarządzania i Prawa


Wstęp Problematyka zasad ustrojowych, w tym zwłaszcza zasad ustroju politycznego państwa, zawsze była przedmiotem zainteresowania ustrojoznawców i związanych z tym naukowych kontrowersji, a nawet sporów. Owe zasady stanowią bowiem fundament i szkielet całej konstrukcji, na której oparty jest ustrój polityczny państwa. Stąd też, z racji swojego znaczenia, stanowią immanentną część składową współczesnych porządków konstytucyjnych poszczególnych państw. W państwach demokratycznych wykształtowane zostało pewne quantum zasad swoistych dla ustrojów tworzonych dla zapewniania wolności i praw członków wspólnoty państwowej oraz ich udziału w sprawowaniu władzy publicznej. Można więc twierdzić, że istnieje określona liczba zasad wspólnych będących podwaliną państw demokratycznych, co jednak nie oznacza, że katalogi zasad konstytucyjnych we wszystkich tego typu państwach są jednakowe. Przedmiotem rozważań uczyniono w pracy zasady ustroju politycznego Rzeczypospolitej Polskiej wyrażone w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., dalej: Konstytucji z 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.). Zagadnienia te nie były zbyt często poddawane bardziej wnikliwym analizom naukowym, chociaż co pewien czas publikowane były osobne prace poświęcone tym kwestiom1. Sprawy zasad ustroju konstytucyjnego Rzeczypospolitej Polskiej rozważane są także w podręcznikach prawa konstytucyjnego i w innych pracach analizujących ustrój państwowy naszego kraju. Na oddzielną uwagę zasługuje fakt, że zasady ustroju politycznego są ważnym instrumentem w działalności orzeczniczej Trybunału Konstytucyjnego, który nie tylko je wykorzystuje i interpretuje w procesie kontroli konstytucyj1 Zob. zwłaszcza W. Sokolewicz (red.), Zasady podstawowe polskiej Konstytucji, Warszawa 1998; D. Dudek (red.), Zasady ustroju III Rzeczypospolitej Polskiej, Warszawa 2009.

13


Wstęp

ności prawa, lecz także niekiedy wywodzi z ich treści stosunkowo niezależne od siebie inne zasady, umożliwiające rozwój i umacnianie systemu demokratycznego. Katalogi konstytucyjnych zasad ustroju państwa konstruowane w treści polskich prac naukowych i w podręcznikach akademickich różnią się, czasem dosyć istotnie. Uznanie bowiem, iż określony przepis (przepisy) Konstytucji z 1997 r. wyraża zasadę ustroju państwa, bywa – poza nielicznymi przypadkami – sprawą indywidualnego stanowiska autora. Z tym wiąże się też kwestia subiektywnego uznania badacza, czy dany przepis konstytucyjny reguluje kwestię w takim stopniu ważną, by móc ją uważać za zasadę ustrojową. Książka powstała w okresie zbliżającej się XV rocznicy uchwalenia Konstytucji z 1997 r. Ustawa zasadnicza tworzona była, gdy ustrój demokratyczny w Polsce kształtował dopiero swój byt, w związku z czym jej postanowienia w większym stopniu wyznaczały powinności ustrojowe, niż mogły być konfrontowane z rzeczywistością prawną i społeczno-polityczną. Zasady ustalone w Konstytucji z 1997 r. dowiodły, w zestawieniu w ową rzeczywistością, że nie tylko stanowią pewien deklaratywny tekst normatywny, ale że w oparciu o ich treść może funkcjonować demokratyczny mechanizm państwowy, zaś aksjologia ustroju demokratycznego może być na ich podstawie rozwijana. Należy również uwzględnić fakt, że stosowaniu zasad ustrojowych towarzyszą od 2004 r. nowe okoliczności, związane z przystąpieniem Rzeczypospolitej Polskiej do Unii Europejskiej. Ów fakt sprawia, że nie tylko przemianom uległ system prawa wewnętrznego, lecz także, że zasady ustrojowe polskiej Konstytucji powinny być „odczytywane” i stosowane w związku z warunkami wynikającymi z członkostwa w Unii Europejskiej. Podane względy stanowiły nakaz, aby zasady konstytucyjne były rozpatrywane nie jako byt spetryfikowany, ale jako wypowiedzi normatywne mające wartość utylitarną w rzeczywistości ustrojowej kształtowanej in statu nascendi. W toku przygotowywania książki wyłonił się problem wyboru spośród ogółu zasad ustrojowych wyrażonych w Konstytucji z 1997 r. tych, które ze względu na ich doniosłość uznaliśmy za warte szczegółowej analizy. Wybór zasad nie był ani prosty, ani łatwy. Nie ma też dostatecznych przesłanek, aby twierdzić, że jest on w pełni trafny. Zamiarem naszym było jednak to, aby poddać analizie przede wszystkim te spośród zasad konstytucyjnych, które mają rudymentarne znaczenie dla ustroju politycznego Rzeczypospolitej – z punktu widzenia jej bytu 14


Wstęp

i rozwoju oraz stosowania zasad konstytucyjnych w stosunkach prawnych i społeczno-politycznych. Z tych względów postanowiliśmy, że przedmiotem analizy uczynimy następujące zasady: władzy zwierzchniej (suwerenności) narodu; demokratycznego państwa prawnego; łączenia przedstawicielskich i bezpośrednich form sprawowania władzy przez naród; podziału władzy i równowagi władz; pluralizmu politycznego; uczestnictwa samorządu terytorialnego w sprawowaniu władzy publicznej. W każdym z rozdziałów poświęconych zasadom staraliśmy się – w miarę możliwości – rozważać kilka istotnych wątków tematycznych: geneza i rozwój zasady w myśli polityczno-ustrojowej i w konstytucjonalizmie; określenie zasady w Konstytucji z 1997 r. i jej ustrojowe znaczenie; treść zasady w świetle obowiązującej ustawy zasadniczej; instytucje konstytucyjnoprawne służące realizacji zasady; modyfikacje zasady lub jej urzeczywistniania wynikające z przynależności Polski do struktur europejskich. Analiz tych wątków tematycznych dokonywaliśmy przede wszystkim na gruncie unormowań Konstytucji z 1997 r., nierzadko porównując te unormowania z odpowiednimi uregulowaniami wcześniejszych polskich aktów konstytucyjnych oraz sięgając czasem do prawa traktatowego Unii Europejskiej i Rady Europy. Uznaliśmy za niezbędne poprzedzenie zasadniczych rozważań o zasadach ustrojowych, zawartych w rozdziałach III–VIII, dwoma rozdziałami mającymi charakter szerokiego merytorycznego i teoretycznego wprowadzenia do tych rozważań. Stąd powstała koncepcja wydzielenia rozdziału I, poświęconego cechom Konstytucji z 1997 r. jako ustawy zasadniczej Trzeciej Rzeczypospolitej Polskiej, oraz rozdziału II, którego treścią jest problematyka zasad ustroju politycznego państwa i katalogu tych zasad w Konstytucji z 1997 r. Książka jest rezultatem pracy dwóch autorów, którzy sygnują swoimi nazwiskami poszczególne rozdziały. Autorów o różniących się nieco poglądach, różnych doświadczeniach naukowych, temperamentach i stylach pisarskich. Tych różnic, jak również nielicznych przypadków rozważania przez obu autorów w poszczególnych rozdziałach tych samych szczegółowych kwestii, ale zazwyczaj z różnych punktów widzenia, nie staraliśmy się całkowicie eliminować, uważając, że mogą one czynić książkę bogatszą oraz bardziej wielowymiarową. Znajduje to zapewne odzwierciedlenie w tekście, pomimo wysiłku redakcyjnego zmierzającego do zapewnienia względnej jednolitości książki. 15


Wstęp

Praca pomyślana jest jako mająca spełnić dwie istotne funkcje: monografii naukowej ujmującej w sposób gruntowny istotne kwestie ustroju Rzeczypospolitej Polskiej oraz pomocy dydaktycznej adresowanej do tych wszystkich, którzy studiują lub interesują się zagadnieniami konstytucyjnego ustroju Rzeczypospolitej Polskiej. O tym, w jakim stopniu nasza praca spełni te funkcje, zadecydują Czytelnicy. Autorzy

16


Rozdział I Cechy Konstytucji z 1997 r. jako ustawy zasadniczej 1. Uwagi wstępne W polskim piśmiennictwie naukowym oraz w orzecznictwie konstytucyjnym od dawna wyrażany jest pogląd, że konstytucja to ustawa odróżniająca się szeregiem cech od innych ustaw występujących w systemie źródeł prawa. W ślad za propozycjami terminologicznymi sformułowanymi kilkadziesiąt lat temu przez Stefana Rozmaryna1 większość polskich autorów, aby podkreślić wyjątkowość konstytucji w systemie źródeł prawa, określa ten akt mianem „ustawy zasadniczej” („ustawy zasadniczej państwa”). Autorzy używający takiego określenia (ale również ci, którzy tym pojęciem się nie posługują) wskazują na podobne specyficzne cechy, odróżniające konstytucję jako akt normatywny od ustaw „zwykłych”. Wśród cech tych zazwyczaj wyróżniają takie, które odnoszą się do treści konstytucji (kryterium materialne) oraz do jej charakteru prawnego (kryterium formalne)2. Pierwsza grupa cech określana jest najczęściej jako „szczególna treść konstytucji”. Wśród drugiej grupy cech wyróżnia się takie, które wskazują na „szczególne cechy formalne konstytucji” (czasem nazywane „szczególną formą konstytucji”) oraz te, które wynikają z „najwyższej mocy prawnej konstytucji” (czasem określanej mianem „szczególnej mocy prawnej konstytucji”). Można więc przyjąć, że specyficzne cechy odróżniające konstytucję jako ustawę zasadniczą od innych ustaw to: szczególna S. Rozmaryn, Konstytucja jako ustawa zasadnicza PRL, Warszawa 1967, rozdz. I. Por. M. Kruk, Konstytucja jako ustawa zasadnicza państwa (w:) W. Sokolewicz (red.), Zasady podstawowe polskiej konstytucji, Warszawa 1998, s. 16. 1 2

17


Rozdział I. Cechy Konstytucji z 1997 r...

treść konstytucji, szczególne cechy formalne konstytucji, najwyższa moc prawna konstytucji. Te trzy cechy konstytucji wielokrotnie objaśniane były w sposób generalny w polskim piśmiennictwie naukowym, i to nie tylko w podręcznikach prawoznawstwa czy prawa konstytucyjnego, ale także w opracowaniach i monografiach poświęconych głównie tym zagadnieniom3. Dla naszych potrzeb wystarczy więc jedynie w sposób bardzo syntetyczny przywołać główne wskazania nauki prawa dotyczące cech konstytucji jako ustawy zasadniczej. Szczególna treść konstytucji powinna być rozpatrywana w trzech aspektach: 1) zakresu regulacji spraw w konstytucji (zakresu tzw. materii konstytucyjnych), 2) znaczenia („wagi”) norm konstytucyjnych dla ustroju państwa oraz statusu jednostki, 3) sposobu („głębokości”) normowania materii konstytucyjnych. Zakres spraw regulowanych przez konstytucję ma we współczesnych państwach demokratycznych – przy widocznym zróżnicowaniu – charakter uniwersalny w tym sensie, że konstytucje tych państw normują zazwyczaj całokształt kwestii ustrojowych (konstytucje pełne). Oznacza to kształtowanie treści konstytucji wokół zwłaszcza trzech grup zagadnień: 1) podstawowych zasad ustroju politycznego i społeczno-gospodarczego państwa, 2) statusu prawnego jednostki w państwie, 3) ustroju władz państwowych (naczelnych, a często także terenowych). Znaczenie norm konstytucyjnych dla ustroju państwa oraz statusu jednostki wynika stąd, że – niezależnie od niejednakowego „ciężaru” tych norm – konstytucja jest zbiorem zasad ustrojowych i praw podstawowych (a każdy jej przepis ma charakter lex fundamentalis). Sposób („głębokość”) regulowania przez poszczególne konstytucje zagadnień składających się na materię konstytucyjną nie jest jednakowy. Przyjmuje się, że konstytucja powinna regulować jedynie podstawowe zagadnienia

3

18

Zob. ibidem, s. 16–25; S. Bożyk, Konstytucja, Białystok 1999, s. 16–38.


1. Uwagi wstępne

ustroju państwa. Jednakże ocena tego, co ma charakter podstawowy dla ustroju państwa, ma zawsze charakter polityczny, determinowany specyfiką danego państwa i subiektywnymi odczuciami twórców konstytucji4. Tak więc sprawy wchodzące w zakres materii konstytucyjnych są regulowane z niejednakowym stopniem szczegółowości i „układane” w ramach różnej systematyki wewnętrznej konstytucji. Szczególnych cech formalnych konstytucji upatruje się zwłaszcza w trzech elementach: 1) w szczególnej jej nazwie, 2) w szczególnym trybie jej uchwalania, 3) w szczególnym trybie dokonywania w niej zmian. We współczesnym państwie z reguły tylko jeden akt prawny określany jest mianem konstytucji, co odróżnia go i wyróżnia na tle wszystkich innych aktów normatywnych w systemie źródeł prawa danego państwa. Gdy idzie o sposób uchwalania konstytucji, to od innych aktów prawotwórczych różni ją zazwyczaj tryb stosowany w tej procedurze. Do demokratycznych form uchwalania konstytucji zalicza się w doktrynie szczególnie uchwalanie jej przez konstytuantę (parlament powołany dla uchwalenia konstytucji) lub wprost przez zbiorowy podmiot suwerenności w referendum, a także w jakiejś procedurze pośredniej, będącej połączeniem obu tych form. Zazwyczaj uchwalanie konstytucji przez te szczególne podmioty następuje w specjalnym trybie, różnym od uchwalania przez parlament ustaw „zwykłych”, a nawet różnym od dokonywania „zwyczajnych” zmian konstytucji przez parlament. Konstytucja może być uchwalana także przez parlament działający jako ustrojodawca, w trybie przewidzianym dla zmiany konstytucji, jeżeli przepisy prawne nie przewidują jakiegoś odrębnego trybu. Podobnie jak uchwalanie konstytucji, również dokonywanie w niej zmian wymaga specjalnego trybu postępowania i spełnienia szczególnych wymagań, z reguły bardziej rygorystycznych niż jest to konieczne dla uchwalenia ustawy „zwykłej” lub dokonania w niej zmian. Z tego powodu konstytucja jest zazwyczaj ustawą „sztywną”, a więc z założenia reprezentuje większy stopień stabilności norm niż ustawy „zwykłe”, co służy nadaniu normom konstytucyjnym wyższej mocy prawnej niż normy zawarte w innych aktach prawotwórczych. 4

Por. L. Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne. Zarys wykładu, Warszawa 2008,

s. 35.

19


Rozdział I. Cechy Konstytucji z 1997 r...

Najwyższa moc prawna konstytucji to zapewne najbardziej istotna w skutkach cecha tego aktu prawnego. Wskazuje ona przede wszystkim na nadrzędność, szczytowe miejsce konstytucji w całym systemie źródeł prawa stanowionego w danym państwie. Rodzi to doniosłe skutki dla relacji między konstytucją a pozostałymi rodzajami aktów normatywnych oraz dla obowiązującego charakteru konstytucji. Konstytucja jest aktem nadrzędnym w stosunku do wszystkich innych aktów prawotwórczych w państwie. Ma obowiązujący charakter dla wszystkich adresatów jej norm, którymi mogą być organy władz publicznych, jednostki oraz podmioty zbiorowe. Z najwyższej mocy prawnej konstytucji wynika kilka istotnych konsekwencji. Po pierwsze, przedmiot regulacji konstytucyjnej ma charakter pierwotny i nieograniczony, co oznacza, że może ona normować każdą sprawę i „wyznaczać” rodzaje innych aktów normatywnych (źródeł prawa). Po drugie, wszystkie inne akty normatywne muszą być z konstytucją zgodne. Zakaz wydawania aktów prawnych sprzecznych z konstytucją materialnie (co do treści) lub formalnie (co do trybu uchwalenia) określany jest jako negatywny aspekt obowiązku realizacji konstytucji5. Zapewnienie przestrzegania tego zakazu wymaga jednak istnienia w państwie odpowiednich instytucji, zwłaszcza procedur kontroli konstytucyjności prawa. Po trzecie, na ustawodawcy ciąży pozytywny obowiązek wydawania aktów normatywnych niezbędnych do realizacji przepisów konstytucji. Dotyczy to zarówno tych przypadków, gdy konstytucja wyraźnie nakazuje (przewiduje) wydanie ustawy, jak i tych, gdy wydanie ustawy nie jest w konstytucji wyraźnie przewidziane, lecz jest niezbędne dla realizacji konstytucyjnych postanowień. Określa się to jako pozytywny aspekt obowiązku realizacji konstytucji6. Przedmiotem rozważań w dalszych częściach opracowania, prowadzonych wyłącznie de lege lata constitutionalis, będą cechy szczególne Konstytucji z 1997 r. jako ustawy zasadniczej naszego państwa. Uchwalona przez Zgromadzenie Narodowe w trzecim czytaniu w dniu 2 kwietnia 1997 r., a „przyjęta” (zatwierdzona) przez naród w referendum dnia 25 maja 1997 r., Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej weszła w życie dnia 17 października 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm., dalej: Konstytucja z 1997 r.). Jest to pierwsza, i jak dotychczas jedyna, 5 Pisze o tym M. Kruk, Konstytucja jako ustawa... (w:) W. Sokolewicz (red.), Zasady..., s. 23. 6 Ibidem.

20


2. Szczególna treść Konstytucji z 1997 r.

od rozpoczęcia w 1989 r. demokratycznej transformacji ustrojowej, pełna polska ustawa zasadnicza. Była ona, jak dotychczas, dwukrotnie nowelizowana: 1) w 2006 r., gdy wprowadzono do niej możliwość ekstradycji obywatela polskiego w wyniku europejskiego nakazu aresztowania (ENA), 2) w 2009 r., gdy zakazano wyboru do Sejmu lub Senatu osoby skazanej prawomocnym wyrokiem za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego. Żadna z tych nowelizacji nie miała zasadniczego znaczenia ustrojowego. Można więc powiedzieć, że Konstytucja z 1997 r., w generalnie niezmienionej postaci obowiązuje do chwili obecnej. Podjęta zostanie teraz próba analizy szczególnej jej treści, szczególnych cech formalnych oraz cech wskazujących na jej najwyższą moc prawną.

2. Szczególna treść Konstytucji z 1997 r. 2.1. Konstytucja z 1997 r. „spadkobierczynią” postępowego i demokratycznego dziedzictwa polskich aktów konstytucyjnych Nie ulega wątpliwości, że na unormowania Konstytucji z 1997 r. wywierały wpływ – poza uregulowaniami konstytucyjnymi znanymi innym państwom demokratycznym – rozwiązania wcześniejszych polskich aktów konstytucyjnych. Interesujące wydaje się natomiast to, jakie były konkretnie źródła inspiracji tych konstytucyjnych unormowań oraz jaka jest skala i forma „nawiązań” w obowiązującej ustawie zasadniczej do polskiego dziedzictwa konstytucyjnego. Często bowiem bezpośrednie nawiązywanie do poprzednich aktów konstytucyjnych, zwłaszcza przez prostą recepcję istniejących w nich konstrukcji prawnych, nie mogło wchodzić w grę z powodu szeregu czynników o charakterze i wewnętrznym, i międzynarodowym7. Polskie dziedzictwo konstytucyjne niewątpliwie uznać należy za bogate8. W historii niepodległej Polski uchwalonych zostało przed 7 Por. M. Granat, Konstytucja RP na tle rozwoju i osiągnięć konstytucjonalizmu polskiego, Przegląd Sejmowy 2007, nr 4, s. 14. 8 Zob. J. Szymanek, Tradycje konstytucyjne, Warszawa 2007.

21


Rozdział I. Cechy Konstytucji z 1997 r...

1997 r. szereg aktów normatywnych, które z racji swej nazwy lub rangi prawnej należy uznać za akty konstytucyjne. Cztery z nich to konstytucje pełne – z 1791, 1921, 1935 i 1952 r., a pozostałe to akty o mocy prawnej równej konstytucji, w tym trzy nazywane tradycyjnie – bardziej lub mniej zasadnie – małymi konstytucjami (1919, 1947 i 1992). Postępowe i demokratyczne dziedzictwo, którego „spadkobierczynią” mogła stać się Konstytucja z 1997 r., znajdujemy przede wszystkim w kilku polskich aktach konstytucyjnych (wymieniamy je w ujęciu chronologicznym): 1) w Ustawie Rządowej z dnia 3 maja 1791 r. tradycyjnie nazywanej Konstytucją 3 maja albo Konstytucją majową; 2) w Konstytucji z dnia 17 marca 1921 r. nazywanej Konstytucją marcową (Dz. U. Nr 44, poz. 267; dalej także jako Konstytucja z 1921 r.); 3) w Konstytucji z dnia 22 lipca 1952 r. nazywanej Konstytucją lipcową (Dz. U. Nr 33, poz. 232 z późn. zm.; w tekście Konstytucja z 1952 r.), ale jedynie w nowych instytucjach ustrojowych wprowadzonych do niej w latach 1982 i 1987, a zwłaszcza w treści zmian dokonanych w 1989 r. [ustawa z dnia 7 kwietnia 1989 r. o zmianie Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej (Dz. U. Nr 19, poz. 101, dalej: nowela kwietniowa) oraz ustawa z dnia 29 grudnia 1989 r. o zmianie Konstytucji Rzeczypospolitej Ludowej (Dz. U. Nr 75, poz. 444 z późn. zm., w tekście: nowela grudniowa)] i w 1990 r.; 4) w aktach konstytucyjnych z 1992 r.: w ustawie konstytucyjnej z dnia 23 kwietnia 1992 r. o trybie przygotowania i uchwalenia Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, dalej: ustawa konstytucyjna z kwietnia 1992 r. (Dz. U. Nr 67, poz. 336 z późn. zm.) oraz w ustawie konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą a wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz. U. Nr 84, poz. 426 z późn. zm., w tekście: „mała konstytucja z 1992 r.”)9. W naturalny sposób nasuwa się pytanie: w czym wyrażał się postępowy i demokratyczny charakter dziedzictwa wskazanych wyżej aktów konstytucyjnych. Przyjmujemy, że głównie w takich ich rozwiązaniach 9 Tekst Konstytucji 3 maja w M. Borucki, Konstytucje polskie 1791–1997, Warszawa 2002; teksty pozostałych konstytucji i aktów konstytucyjnych w T. Mołdawa, Konstytucje polskie 1918–2008, Warszawa 2008.

22


2. Szczególna treść Konstytucji z 1997 r.

dotyczących podstaw ustroju politycznego i społeczno-gospodarczego państwa, a także w niektórych instytucjach ustrojowych o tym charakterze – które miały charakter nowatorski na tle regulacji wcześniejszych i współczesnych standardów konstytucyjnych, zwiększały możliwość uczestnictwa przez naród-suwerena w sprawowaniu władzy, zarówno w formach przedstawicielskich, jak i bezpośrednio. Wśród postępowych i demokratycznych zasad ustrojowych na pierwszym niewątpliwie miejscu – z uwagi na historię i znaczenie – powinna zostać wymieniona zasada zwierzchniej władzy (suwerenności) narodu. Wyrażała ją już bowiem pierwsza polska Konstytucja – Konstytucja 3 maja, wskazując, że wszelka władza w państwie pochodzi „z woli narodu”. Konstytucja majowa była w tym zakresie nowatorska, nawiązywała do postępowych i demokratycznych postulatów Oświecenia, zwłaszcza zaś do J.J. Rousseau koncepcji umowy społecznej jako źródła władzy w państwie, oraz do jego idei woli powszechnej ludu, która powinna być nadrzędnym motywem działania władzy państwowej. Zasada zwierzchniej władzy narodu została expressis verbis wyrażona w Konstytucji marcowej, w której znalazła swoje nowatorskie, bardziej postępowe i demokratyczne ujęcie. Było ono wyrazem nawiązania przez Konstytucję z 1921 r. do uregulowań państwa liberalno-demokratycznego, a konkretnie do wzorów francuskich, do Konstytucji III Republiki z 1875 r. Zasada suwerenności narodu stała się tą zasadą, która na trwałe weszła do polskiego demokratycznego kanonu myślenia o konstytucji. Pozwoliło to, po okresie jej „nieobecności” w ustawie konstytucyjnej z dnia 23 kwietnia 1935 r. (Dz. U. Nr 30, poz. 227, dalej: Konstytucja z 1935 r.) oraz w Konstytucji z 1952 r., na powtórzenie jej w identycznej jak w Konstytucji z 1921 r. formie słownej w noweli grudniowej z 1989 r., a następnie w Konstytucji z 1997 r. Druga zasada ustrojowa, o równie długiej tradycji jak wskazana wyżej, bo także wyrażona w Konstytucji 3 maja, to zasada podziału władzy – na prawodawczą, wykonawczą i sądowniczą. Konstytucja majowa nawiązywała w tych rozwiązaniach do postępowej i demokratycznej koncepcji trójpodziału władzy w ujęciu Monteskiusza. Podział władzy miał zapewnić m.in. wolności obywatelskie (jak u Monteskiusza) oraz porządek społeczny. Stosunki między organami rozdzielonych władz miały się układać zgodnie z doświadczeniami angielskiego systemu rządów. W systemie organów rozdzielonych władz zwierzchnią pozycję miał zajmować Sejm, a w jego ramach izba poselska. 23


Rozdział I. Cechy Konstytucji z 1997 r...

Zasadę podziału władzy Konstytucja marcowa wyrażała w nowej formie normatywnej, uznając organy wszystkich trzech władz za „organy Narodu” (art. 2 zdanie drugie). Było to rozwiązanie nowatorskie i oryginalne, niezaczerpnięte z innej konstytucji10. Zasadzie podziału władzy nadała Konstytucja z 1921 r. w swych uregulowaniach pierwszorzędne znaczenie ustrojowe. Przyjęty dosyć konsekwentnie w tej Konstytucji podział władzy oceniany jest pozytywnie w literaturze przedmiotu11. Konstytucja z 1921 r. kształtowała na gruncie zasady podziału władzy parlamentarny (parlamentarno-gabinetowy) system rządów. Rozstrzygnęła o bikameralnym charakterze władzy ustawodawczej. Na wzór Konstytucji majowej ustanawiała (a nawet pogłębiała) model dwuizbowości nierównoprawnej, z wyraźną przewagą Sejmu (izby pierwszej) nad Senatem (izbą drugą). Pozycja ustrojowa Prezydenta nie była zbyt mocna, chyba nawet nieco słabsza niż w klasycznym modelu parlamentarnym. Najważniejszym organem egzekutywy był rząd. W Konstytucji marcowej uregulowanych zostało znacznie więcej niż w Konstytucji majowej instytucji i mechanizmów służących zapewnieniu równowagi rozdzielonych władz. Pomimo ich istnienia, w systemie podziału władzy wyraźną przewagę posiadała władza ustawodawcza. Gdy w „małej konstytucji z 1992 r.” „przywracano” – po okresie nieistnienia w Konstytucji z 1935 r. oraz Konstytucji z 1952 r. – zasadę podziału władzy, uczyniono to zachowując ów nierównorzędny układ relacji między władzami (także w ramach władzy ustawodawczej). Wprowadzone zostały jednak istotne zmiany w stosunkach pomiędzy parlamentem (szczególnie Sejmem) a rządem i Prezydentem, oznaczające system rządzenia odpowiadający zracjonalizowanej wersji modelu parlamentarnego, kształtowanej w niektórych państwach europejskich po II wojnie światowej. Wzmocniona została przez „małą konstytucję z 1992 r.” pozycja Prezydenta, ale równocześnie wzmocnieniu uległa także pozycja rządu. Zarysowany w „małej konstytucji z 1992 r.” układ relacji między władzami nie został w sposób bardziej zasadniczy zmieniony w Konstytucji z 1997 r. 10 Por. S. Krukowski, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z 1921 r. (w:) M. Kallas (red.), Konstytucje polskie. Studia z dziejów konstytucjonalizmu polskiego, t. 2, Warszawa 1990, s. 72. 11 Por. M. Pietrzak, Konstytucja z 17 marca 1921 r. z perspektywy 80 lat, Przegląd Sejmowy 2001, nr 2, s. 11; Z. Witkowski, Zakres konstytucjonalizacji zasad ustrojowych w polskich aktach konstytucyjnych XX wieku (w:) P. Sarnecki (red.), Konstytucjonalizacja zasad i instytucji ustrojowych, Warszawa 1997, s. 92.

24


2. Szczególna treść Konstytucji z 1997 r.

W Konstytucji marcowej uregulowane zostały, po raz pierwszy w dziejach polskich konstytucji, jeszcze trzy inne postępowe i demokratyczne zasady ustrojowe: konstytucyjnego zagwarantowania wolności i praw obywatelskich; rządów prawa w państwie; samorządności. Również te zasady, łącznie ze wskazanymi wyżej, uzasadniają wysoką ocenę rozwiązań normatywnych Konstytucji z 1921 r. – jako aktu „będącego swoistą cezurą w rozwoju konstytucyjnych dziejów Polski”12, jako najbardziej „europejskiej” spośród polskich konstytucji do 1997 r. W Konstytucji marcowej wolnościom i prawom obywatelskim, rozstrzygającym o statusie prawnym jednostki w państwie, poświęcony został obszerny rozdział, wyodrębniony w jej strukturze, co było postępowym novum w historii polskich konstytucji. Katalog tych konstytucyjnych wolności i praw był relatywnie obszerny, a jego „zawartość” treściowa to jeden z najważniejszych przejawów postępowości i demokratyzmu Konstytucji z 1921 r.13 W Konstytucji marcowej, podobnie jak w konstytucjach innych ówczesnych państw demokratycznych, zostały uregulowane zarówno wolności osobiste i prawa polityczne obywateli (nazywane obecnie „prawami pierwszej generacji”), jak również niektóre wolności i prawa gospodarcze, socjalne i kulturalne („prawa drugiej generacji”). Dodać przy tym należy, że Konstytucja z 1921 r., po raz pierwszy w historii polskich konstytucji, zawierała różnorakiego charakteru gwarancje wolności i praw, sytuujące tę konstytucję w rzędzie najbardziej postępowych i demokratycznych ówczesnych konstytucji europejskich. Zarówno rozwiązania Konstytucji marcowej dotyczące wolności i praw obywatelskich, jak również konstytucyjne unormowania ich gwarancji – stały się trwałym dorobkiem polskich demokratycznych konstytucji. Dodać warto, że system konstytucyjnych gwarancji wolności i praw obywatelskich został wydatnie wzmocniony wiele lat później przez nowelę kwietniową 1989 r. Jedno z jej rozwiązań oznaczało rzeczywistą niezawisłość sędziów. Inne „umocowało” w Konstytucji lipcowej instytucję Rzecznika Praw Obywatelskich, utworzoną w drodze ustawy z dnia 15 lipca 1987 r. o Rzeczniku Praw Obywatelskich (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 14, poz. 147 z późn. zm.). Urząd Rzecznika, organu mającego za zadanie „stanie na straży” wolności i praw obywatelskich, 12 13

J. Szymanek, Tradycje..., s. 172. Por. J. Wawrzyniak, Zarys polskiego ustroju konstytucyjnego, Bydgoszcz 1999,

s. 64.

25


Rozdział I. Cechy Konstytucji z 1997 r...

został powołany w Polsce jako pierwszym wówczas i jedynym państwie realnego socjalizmu, co było ewenementem, z gruntu obcym ówczesnym założeniom takiego państwa. Do tego postępowego i demokratycznego dorobku dotyczącego wolności i praw obywatelskich oraz ich gwarancji nawiązała Konstytucja z 1997 r., dokonując wydatnego rozszerzenia i wzmocnienia wcześniejszych rozwiązań. Zasada rządów prawa w państwie, którą – przy pewnej dozie „życzliwości” wobec rozwiązań w tej kwestii w Konstytucji marcowej – można traktować jako bliską zasadzie państwa prawnego14, zwłaszcza rozumianego w jego wersji formalnej, a na pewno jako zasadę praworządności15, nie została wprost wyrażona w tej Konstytucji. Bez wątpienia jednak daje się ona z jej uregulowań wyinterpretować. Realizację zasady rządów prawa, rozumianej w Konstytucji z 1921 r. w jej klasycznej, XIX-wiecznej postaci, miało zapewnić szereg rozwiązań instytucjonalnych i mechanizmów ustrojowych wprowadzonych do tej Konstytucji, a stanowiących w większości elementy zasady praworządności, chociaż niektóre z nich mogą być traktowane także jako elementy państwa prawnego. Wiele spośród tych rozwiązań i mechanizmów odnajdujemy w treści zasady demokratycznego państwa prawnego, która została wprowadzona do polskich aktów konstytucyjnych nowelą grudniową i „przyjęta” w tym samym kształcie normatywnym przez Konstytucję z 1997 r. Z uwagi na ustrojowe znaczenie zasady demokratycznego państwa prawnego, zostanie ona omówiona oddzielnie. Zasada samorządności po raz pierwszy w dziejach polskich konstytucji znalazła wyraz w Konstytucji marcowej. Konstytucja ta regulowała kwestie samorządu w stosunkowo szerokim zakresie, co stanowiło cechę państwa liberalno-demokratycznego. Nie ograniczała się przy tym do unormowań dotyczących samorządu terytorialnego, które były głównym przedmiotem jej rozwiązań w sprawach samorządowych, ale także innych postaci samorządu, szczególnie samorządu gospodarczego. Samorządowe rozwiązania Konstytucji z 1921 r. stały się w okresie transformacji ustrojowej od 1989 r. ważnym wzorcem dotyczących kwestii samorządowych unormowań ówczesnych aktów konstytucyjnych – noweli grudniowej, noweli z marca 1990 r. (ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o zmianie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, Dz. U. Tak traktuje ją M. Pietrzak, Konstytucja..., s. 10 i 12. Por. P. Sarnecki, Konstytucja marcowa a rozwój konstytucjonalizmu polskiego, Przegląd Sejmowy 2001, nr 2, s. 38. 14

15

26


2. Szczególna treść Konstytucji z 1997 r.

Nr 16, poz. 94 z późn. zm.) do Konstytucji z 1952 r., „małej konstytucji z 1992 r.” Warto jednak zwrócić uwagę, że we wskazanych aktach konstytucyjnych, które konsekwentnie traktowały o dwu rodzajach samorządu, ale jednak przede wszystkim normowały sprawy samorządu terytorialnego, którego najważniejsza funkcja została określona jako „udział w sprawowaniu władzy państwowej”, problematyka samorządowa uwzględniana była w coraz szerszym zakresie, zdecydowanie wykraczając poza uregulowania Konstytucji marcowej. W takim rozszerzonym kształcie normatywnym regulacje problemów samorządu zawarte we wskazanych wyżej polskich aktach konstytucyjnych zostały recypowane i rozwinięte w Konstytucji z 1997 r. Odstępując od reguł chronologii, a rozważając zasady ustrojowe rozstrzygające o postępowości i demokratyzmie ustroju państwowego Polski, należy wskazać teraz na zasadę demokratycznego państwa prawnego. Zasadę tę, nieznaną wcześniej polskim aktom konstytucyjnym (chociaż znaną konstytucjom niektórych innych państw europejskich – Niemcy, Francja), wprowadziła do Konstytucji z 1952 r., nazwanej Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej, nowela grudniowa. Nowela ta, która spełniała dwojakiego rodzaju funkcję – likwidatorską i prospektywną16, otworzyła nowy etap w rozwoju konstytucji Polski powojennej, etap stopniowej likwidacji cech charakterystycznych dla okresu realnego socjalizmu i wprowadzania nowych zasad oraz rozwiązań typowych dla systemu gospodarki rynkowej i demokracji pluralistycznej17. Zasada demokratycznego państwa prawnego bez wątpienia „wysuwała się” na czoło nowych demokratycznych zasad ustroju państwa wprowadzonych wówczas do Konstytucji z 1952 r. Konstytucyjny przepis o demokratycznym państwie prawnym zastąpił wcześniejsze określenie w art. 1 ust. 1 Konstytucji lipcowej polskiego państwa – „państwo socjalistyczne”. Niektórzy autorzy trafnie oceniali, że nowa charakterystyka państwa jako demokratycznego państwa prawnego stała się w ówczesnych warunkach konstytucyjnych „klamrą spinającą

16 Por. J. Ciemniewski, Nowela konstytucyjna z 29 grudnia 1989 r., Przegląd Sejmowy 2009, nr 3, s. 31. 17 Por. T. Mołdawa, Ewolucja konstytucyjna Polski w latach 1989–1992 (w:) E. Zieliński (red.), Przeobrażenie ustrojowe w Polsce, Warszawa 1993, s. 76; J. Wawrzyniak, Konstytucje XX-lecia 1989–2009 (w:) P. Kozłowski, H. Domański (red.), Po 20 latach. Polska transformacja z perspektywy ekonomicznej, socjologicznej i prawniczej, Warszawa 2010, s. 134.

27


Rozdział I. Cechy Konstytucji z 1997 r...

dokonane 29 XII 1989 r. zmiany”18. Znowelizowana Konstytucja z 1952 r. nie wyjaśniała treści pojęcia „demokratyczne państwo prawne”. Zadanie dokonania wykładni tego określenia podjęło wkrótce po uchwaleniu noweli grudniowej wielu teoretyków prawa, a następnie Trybunał Konstytucyjny w swoim orzecznictwie. Pojęcie „demokratyczne państwo prawne” stało się trwałym elementem późniejszych polskich aktów konstytucyjnych, w tym Konstytucji z 1997 r., która wyraziła w swej treści expressis verbis także szereg reguł wyinterpretowanych z tej zasady przez Trybunał Konstytucyjny w latach 1990–1997. Jeżeli już jesteśmy przy noweli grudniowej, to należy przywołać jeszcze inne wprowadzone przez nią do polskich aktów konstytucyjnych postępowe i demokratyczne zasady ustrojowe – zasadę pluralizmu politycznego, zasadę swobody działalności gospodarczej, zasadę jednakowej ochrony przez państwo wszelkich form własności. Wraz z zasadą demokratycznego państwa prawnego, a także „reaktywowanymi” przez tę nowelę zasadami – zwierzchniej władzy narodu oraz samorządności – stanowią one dowód na to, że ustawa z dnia 29 grudnia 1989 r., chociaż w tytule nosiła nazwę „o zmianie” Konstytucji z 1952 r., miała de facto charakter jej rewizji, gdyż uchylone zostały wówczas zasady ustrojowe cechujące państwa realnego socjalizmu, zastąpione zasadami znanymi państwom liberalno-demokratycznym. Uregulowanie przez nowelę grudniową zasady pluralizmu politycznego (bez użycia tego terminu) i problematyki partii politycznych miało miejsce po raz pierwszy w polskim akcie konstytucyjnym, ale nie z tego tylko powodu zasługuje na pozytywną ocenę. Skutki tej regulacji miały zarówno charakter likwidatorski wobec poprzedniego systemu partyjnego z konstytucyjnie zagwarantowaną przewodnią rolą Polskiej Zjednoczonej Partii Robotniczej, jak również prospektywny – stworzyła ona możliwości legalnego działania na gruncie obowiązującej Konstytucji pluralistycznego systemu partyjnego rozumianego tak, jak w innych państwach demokratycznych. Z tych względów postanowienia noweli grudniowej dotyczące pluralizmu politycznego znalazły, w znacznie jednak wzbogaconej wersji, wyraz w Konstytucji z 1997 r. Nowelą grudniową zostały wprowadzone do Konstytucji z 1952 r. zasady określające podstawy ustroju gospodarczego Rzeczypospolitej Polskiej – swobody działalności gospodarczej bez względu na formę 18 W. Sokolewicz, Rzeczpospolita Polska – demokratyczne państwo prawne (uwagi na tle ustawy z 29 XII 1989 r. o zmianie Konstytucji), Państwo i Prawo 1990, z. 4, s. 17.

28


2. Szczególna treść Konstytucji z 1997 r.

własności oraz ochrony przez państwo każdej z tych form własności. Obie te zasady stanowią nieodłączne składniki gospodarki rynkowej. Ich uregulowanie w 1989 r. w Konstytucji było implicite zapowiedzią rychłych przekształceń gospodarki polskiej w kierunku właśnie gospodarki rynkowej. Zasada ochrony własności znalazła później swój wyraz – w nieco wzbogaconej postaci – w Konstytucji z 1997 r., a zasada wolności (swobody) działalności gospodarczej została w tej Konstytucji uznana za element składowy bardziej „pojemnej” zasady – społecznej gospodarki rynkowej. Dnia 26 marca 1982 r., w warunkach stanu wojennego, do Konstytucji lipcowej zostały wprowadzone dwie instytucje ustrojowe – nieznany wcześniej polskim konstytucjom Trybunał Konstytucyjny, organ kontroli konstytucyjności prawa, oraz Trybunał Stanu, znany wcześniej konstytucjom polskim i praktyce ustrojowej okresu międzywojennego oraz „małej Konstytucji z 1947 r.” (ale wówczas nieutworzony), organ odpowiedzialności konstytucyjnej. Polski Trybunał Konstytucyjny był pierwszym tego typu organem w państwach realnego socjalizmu, a został w nich „powitany” nader krytycznie. Bez wątpienia bowiem oznaczał dokonanie pierwszego tak głębokiego wyłomu w marksistowskiej teorii państwa, istotny krok ku stworzeniu w państwie skutecznych gwarancji nadrzędności norm konstytucyjnych w systemie prawa. Przywrócenie Trybunału Stanu oznaczało natomiast wzmocnienie instytucjonalnych gwarancji praworządności w Polsce. Wprowadzenie obu tych instytucji do Konstytucji z 1952 r. zasługuje na pozytywną ocenę z powodu niewątpliwie demokratycznego ich charakteru. Obie stały się trwałym elementem polskich konstytucji i znajdują swoje uregulowanie w Konstytucji z 1997 r. Do roku 1987 polskie akty konstytucyjne nie zawierały przepisów dotyczących form bezpośredniego sprawowania władzy przez suwerena. Jedyną postacią wykonywania władzy w państwie była forma przedstawicielska – przez parlament. „Przełamanie” tej jednostronności umożliwiła nowelizacja Konstytucji lipcowej z 1987 r. (ustawa z dnia 6 maja 1987 r. o zmianie Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej, Dz. U. Nr 14, poz. 82), która wprowadzała subsydiarnie formę bezpośredniego sprawowania władzy – „w drodze referendum”. W ten sposób tradycyjna instytucja demokracji bezpośredniej znalazła swoją regulację w polskiej konstytucji, co samo w sobie miało wydźwięk postępowy i demokratyczny, nowatorski na tle innych ówczesnych unormowań konstytucyjnych w państwach realnego socjalizmu. Od nowelizacji 29


Rozdział I. Cechy Konstytucji z 1997 r...

Konstytucji lipcowej z 1987 r. instytucja referendum stała się trwałym elementem polskich rozwiązań konstytucyjnych. Problematyka referendum została rozwinięta w przepisach „małej konstytucji z 1992 r.”, co było swoistym novum konstytucyjnym, wyrazem dążeń ówczesnego ustrojodawcy do wzmocnienia rangi ustrojowej tej ważnej instytucji demokracji bezpośredniej. „Mała konstytucja z 1992 r.” przewidywała możliwość przeprowadzania dwu rodzajów referendów o charakterze fakultatywnym: referendów ogólnokrajowych oraz referendów lokalnych. Takie dwa rodzaje referendów zna również obowiązująca Konstytucja z 1997 r. Dodać warto, że o formach demokracji bezpośredniej stanowiła także ustawa konstytucyjna z kwietnia 1992 r. Regulowała ona instytucję obligatoryjnego „referendum konstytucyjnego”, w którym naród miał się wypowiedzieć w kwestii „przyjęcia” (lub, ewentualnie, nieprzyjęcia) uchwalonej przez Zgromadzenie Narodowe konstytucji. Wprowadzenie w ustawie instytucji zatwierdzającego referendum konstytucyjnego i obowiązku przeprowadzenia takiego referendum oznaczało odwołanie się po raz pierwszy w historii polskich konstytucji do demokratycznego ze swej istoty trybu stanowienia konstytucji, uzależniającego jej wejście w życie od woli suwerena wyrażonej w tym referendum19. Rozwiązania ustawy konstytucyjnej dotyczące zatwierdzającego referendum konstytucyjnego wywarły wpływ na niektóre regulacje Konstytucji z 1997 r. Natomiast wprowadzone ustawą konstytucyjną dwie inne instytucje – wstępne referendum konstytucyjne oraz obywatelska inicjatywa ustrojodawcza – nie znalazły swojego odzwierciedlenia w Konstytucji z 1997 r. Konkludując, stwierdzić należy, że Konstytucję z 1997 r. uznać można za „spadkobierczynię” postępowego i demokratycznego dziedzictwa przede wszystkim Konstytucji marcowej oraz noweli grudniowej z 1989 r. W następnej kolejności odnajdujemy w Konstytucji z 1997 r. także dziedzictwo Konstytucji 3 maja, „małej konstytucji z 1992 r.” oraz noweli kwietniowej z 1989 r. Wreszcie – dziedzictwo nowelizacji Konstytucji z 1952 r. dokonanych w latach 1982, 1987 i 1990, a także niektórych rozwiązań ustawy konstytucyjnej z kwietnia 1992 r.

19 Por. J. Kuciński, Demokracja przedstawicielska i bezpośrednia w Trzeciej Rzeczypospolitej, Warszawa 2007, s. 252.

30


2. Szczególna treść Konstytucji z 1997 r.

2.2. Systematyka, regulowane materie i nowatorstwo unormowań Konstytucji z 1997 r. Konstytucja z 1997 r. to stosunkowo obszerny akt normatywny, należący do grupy najbardziej rozbudowanych ustaw zasadniczych w Europie. Składa się ze Wstępu (czyli Preambuły) oraz 243 artykułów zgromadzonych w trzynastu rozdziałach. Przedmiotem rozważań będą teraz problemy ogólnej systematyki Konstytucji z 1997 r., zasadnicze materie w niej regulowane, oraz nowatorstwo postępowych i demokratycznych jej unormowań – rozważanych na tle przedstawionego wyżej dziedzictwa polskich aktów konstytucyjnych. Są to, jak się wydaje, główne elementy wskazujące na szczególność treści Konstytucji z 1997 r. jako ustawy zasadniczej. Potrzeba uwzględnienia problemów związanych z systematyką ogólną Konstytucji z 1997 r. przy analizie szczególnych cech jej treści wynika z kilku powodów. Systematyka ogólna każdej konstytucji, rozumiana jako podział jej treści na części składowe, nie ma charakteru wyłącznie technicznego20, nie jest tylko rezultatem zabiegów mających służyć zwiększeniu „czytelności” konstytucji. W odróżnieniu od systematyki stosowanej w innych aktach normatywnych, która jest w nich wynikiem głównie przestrzegania reguł poprawnej legislacji, systematyka ogólna w konstytucji w znacznym stopniu rządzi się swoimi prawami i jest wyrazem pewnych założeń wyjściowych akceptowanych przez twórców konstytucji przy kształtowaniu jej treści21. W systematyce ogólnej konstytucji ujawnia się przede wszystkim związek jej przepisów ujętych w poszczególnych częściach z założeniami ideologicznymi akceptowanymi przez twórców konstytucji, a więc z tym, co w ostatnich latach określa się mianem aksjologii konstytucji. Jest to związek, który może być postrzegany jako dwustronny22. Z jednej strony tak, iż czynnikiem rozstrzygającym o systematyce konstytucji jest przede wszystkim aksjologia przyjęta przez twórców tej konstytucji. Z drugiej zaś, że przez kolejność czy miejsce regulacji poszczególnych materii w ramach systematyki konstytucji wyrażany jest stosunek jej Por. B. Banaszak, Prawo konstytucyjne, Warszawa 2008, s. 77. Por. M. Kruk, Konstytucja... (w:) W. Sokolewicz (red.), Zasady..., s. 25. 22 Por. W. Kręcisz, W. Orłowski (w:) W. Skrzydło (red.) i inni, Polskie prawo konstytucyjne, Lublin 2008, s. 100; M. Kruk, Konstytucja... (w:) W. Sokolewicz (red.), Zasady..., s. 26. 20

21

31


Rozdział I. Cechy Konstytucji z 1997 r...

twórców do określonych wartości. Generalnie więc trafna wydaje się opinia, że systematyka konstytucji „jest (...) jednym z kluczy do istoty i aksjologii ustroju”23. Konstytucje, zwłaszcza konstytucje pełne, nie są nigdy tworzone w sposób chaotyczny, bez przemyślenia, bez wewnętrznej kompozycji24. Określone usystematyzowanie materii konstytucyjnych, zwłaszcza zaś przyjęte przez twórców konstytucji nazwy na oznaczenie części konstytucji, jak też sekwencja pomieszczenia w konstytucji tych części – stanowi podstawę zastosowania w procesie ustalania znaczenia treści norm konstytucyjnych tzw. wykładni systemowej (systematycznej) i ma istotne znaczenie w procesie stosowania konstytucji. Konstytucja z 1997 r., podobnie jak wiele innych współczesnych konstytucji, rozpoczyna się od Wstępu (Preambuły). Podstawą zaś usystematyzowania materii w rozdziałach tej Konstytucji, z których każdy posiada swój tytuł, jest głównie kryterium przedmiotowe. W czterech rozdziałach (II, IV, VIII, IX) przepisy zostały dodatkowo usystematyzowane w działach posiadających własne tytuły. Wstęp do Konstytucji z 1997 r. nie jest tak obszerny, jak w Konstytucji z 1952 r., ale bardziej rozbudowany niż w Konstytucji 3 maja, w Konstytucji marcowej oraz w wielu konstytucjach państw europejskich. Wstęp nie jest ujęty w postaci artykułów. Napisany został w sposób ciągły, językiem bardziej uroczystym od stosowanego w dalszych przepisach Konstytucji. Wstęp rozpoczyna się sformułowaniami o charakterze ogólnym, a stopniowo zmienia swój charakter i w części końcowej poświęcony jest wprost istocie Konstytucji, jej podstawom i zasadom stosowania. Wstęp określa przede wszystkim narodową tożsamość polskiego społeczeństwa, nawiązuje do polskich tradycji historycznych, odwołuje się do chrześcijańskiego dziedzictwa i do wartości ogólnoludzkich, wskazuje wartości, na jakich powinien opierać się system prawa w państwie. W tym sensie stanowi swoiste „wyznanie

23 M. Kruk, Nowe idee konstytucyjne. Kilka wybranych zagadnień (w:) P. Tuleja, M. Florczak-Wątor, S. Kubas (red.), Prawa człowieka – społeczeństwo obywatelskie – państwo demokratyczne. Księga jubileuszowa dedykowana Profesorowi Pawłowi Sarneckiemu, Warszawa 2010, s. 61. 24 Por. P. Sarnecki, Systematyka konstytucji (w:) J. Trzciński (red.), Charakter i struktura norm konstytucji, Warszawa 1997, s. 20 i 26.

32


2. Szczególna treść Konstytucji z 1997 r.

wiary” twórców polskiej Konstytucji25. We Wstępie, w którym nietrudno dostrzec „powinowactwo” z przepisami I i II rozdziału Konstytucji, rozbudowano katalog zasad ustrojowych o niektóre takie, które nie są znane normatywnej części Konstytucji (np. współdziałanie władz, pomocniczość), a inne zasady znajdują we Wstępie swoje „wsparcie” (np. godność człowieka, wolność, równość wobec prawa). Na temat znaczenia prawnego wstępów do konstytucji, w tym znaczenia prawnego Wstępu do Konstytucji z 1997 r., formułowane są rozbieżne opinie. W mniejszości zdają się być ci, którzy uważają, że Wstęp, tak jak pozostały tekst Konstytucji, ma charakter normatywny26. Większość uważa, że Wstęp nie ma charakteru normatywnego, że nie istnieją w nim normy prawne nadające się do bezpośredniego stosowania27. Podobne stanowisko wyraził Trybunał Konstytucyjny28. Wstęp, jeżeli chodzi o jego funkcję prawną, dostarcza przede wszystkim wskazówek co do zgodnych z jego intencjami kierunków interpretacji przepisów części normatywnej Konstytucji. Nie stoi to na przeszkodzie trafności tezy, iż postanowienia Wstępu mogą służyć doprecyzowaniu treści normy prawnej wyrażonej w innym przepisie Konstytucji, przez uzupełnienie takiej normy o brakujący w niej element konstrukcyjny29. Chociaż Preambuła wykazuje odrębności w porównaniu z częścią artykułowaną Konstytucji, stanowi jednak jej integralną część, o czym rozstrzyga zwłaszcza to, że umieszczona została po tytule ustawy zasadniczej i uchwalona w tym samym trybie co pozostałe rozdziały Konstytucji. Na równi więc z innymi częściami Konstytucji Wstęp ustanowiony został – zgodnie z jego własnymi słowami – „jako prawa podstawowe dla państwa” i korzysta z domniemania najwyższej mocy prawnej. Ewentualna zmiana treści Wstępu rodziłaby konieczność zastosowania 25 Tak T. Mołdawa, Konstytucja RP a standardy współczesnego konstytucjonalizmu (w:) T. Bodio, W. Jakubowski (red.), Konstytucja RP. Oczekiwania i nadzieje, Warszawa 1997, s. 33. 26 Zob. A. Gwiżdż, Wstęp do Konstytucji – zagadnienia prawne (w:) J. Trzciński (red.), Charakter..., s. 183; K. Complak, Normy pierwszego rozdziału Konstytucji RP, Wrocław 2007, s. 25–27; A. Chmielarz, Funkcja prawna konstytucji na przykładzie Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 roku, Warszawa 2011, s. 83. 27 P. Winczorek, Dyskusje konstytucyjne, Warszawa 1996, s. 115; S. Bożyk, Konstytucja..., s. 82; W. Kręcisz, W. Orłowski (w:) W. Skrzydło (red.) i inni, Polskie..., s. 101; B. Banaszak, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Warszawa 2009, s. 4. 28 Zob. np. wyrok TK z dnia 11 maja 2005 r., K 18/04, OTK ZU A 2005, nr 5, poz. 49. 29 Por. K. Działocha (w:) Preambuła Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, Warszawa 2009, s. 70.

33


Rozdział I. Cechy Konstytucji z 1997 r...

szczególnego trybu, przewidzianego dla zmian Konstytucji w art. 235 ustawy zasadniczej. Rozdział I Konstytucji z 1997 r. nosi nazwę „Rzeczpospolita”, nawiązując tym samym do tytułu rozdziału I Konstytucji marcowej. W Konstytucji z 1997 r. jest to rozdział obszerny, zawiera bowiem 29 artykułów (1–29), co świadczy również o preferencjach twórców ustawy zasadniczej. Tytuł „Rzeczpospolita” zazwyczaj rozumie się w nauce jako zarówno nawiązanie do tradycyjnej nazwy niepodległego państwa polskiego (Pierwsza Rzeczpospolita, Druga Rzeczpospolita), jak również jako wyrażenie w nim zasady republikańskiej formy polskiego państwa30. Jedynie niektórzy autorzy odczytują termin „Rzeczpospolita” jako „wspólnota”31 (łacińskie res publica oznacza rzecz wspólną) czy „wspólnota obywatelska”32. Wydaje się jednak, że konstytucyjne określenie „Rzeczpospolita” powinno być – uwzględniając jego historyczne „uwikłania” – traktowane jako synonim pojęcia „Państwo polskie”. W rozdziale I Konstytucji z 1997 r. określono przede wszystkim cele państwa oraz zawarto katalog podstawowych zasad politycznego i społeczno-gospodarczego ustroju państwa, przy czym niektóre z takich zasad unormowane zostały także w innych rozdziałach Konstytucji. Rozdział I, z uwagi na znaczenie jego zawartości treściowej, postrzegany jest czasem jako „wstęp drugiego stopnia”, jako „swego rodzaju konstytucyjne silva rerum”33 (dosłownie las rzeczy). Odnotować jednak trzeba, że w rozdziale I zawarte zostały również takie postanowienia, które nie określają celów państwa, ani nie mają charakteru regulacji dotyczących zasad ustroju, przy czym w przypadku niektórych z nich można się zastanawiać, czy mają one taką rangę ustrojową, która uzasadniałaby pomieszczenie ich w rozdziale Konstytucji zatytułowanym „Rzeczpospolita”.

30 Tak na gruncie konstytucji marcowej W. Komarnicki, Polskie prawo polityczne. Geneza i system, Warszawa 1922, s. 215–216. Obecnie: M. Granat (w:) W. Skrzydło (red.) i inni, Polskie..., s. 105; Z. Witkowski (w:) Z. Witkowski (red.) i inni, Prawo konstytucyjne, Toruń 2009, s. 70. 31 J. Ciemniewski w trakcie prac nad projektem Konstytucji z 1997 r., Biuletyn Komisji Konstytucyjnej Zgromadzenia Narodowego, t. 11, s. 195. 32 S. Gebethner, Rzeczpospolita w świetle postanowień rozdziału pierwszego Konstytucji z 1997 roku (w:) E. Zwierzchowski (red.), Podstawowe pojęcia pierwszego rozdziału Konstytucji, Katowice 2000, s. 18. 33 K. Complak, Normy..., s. 41.

34


2. Szczególna treść Konstytucji z 1997 r.

Konstytucja z 1997 r. jest pierwszą w dziejach polskich aktów konstytucyjnych, w której zostały w jej części normatywnej określone cele państwa (zwłaszcza w art. 5 i 6). Wskazuje się, że formułowanie w konstytucji celów państwa to cecha charakterystyczna tych państw, które mają nieodległą przeszłość autorytarną34. W przywołanych artykułach sformułowanych zostało siedem zasadniczych celów, jakie ma urzeczywistniać Rzeczpospolita, przy czym na czoło wysunięto dwa: „strzeżenie niepodległości i nienaruszalności (...) terytorium”, „zapewnienie wolności i praw człowieka i obywatela”. Dodać warto, że także w innych jeszcze artykułach Konstytucji, zwłaszcza pomieszczonych w rozdziałach I i II, zawarto postanowienia o programowym dla państwa charakterze. Unormowanie naczelnych zasad ustrojowych w pierwszym rozdziale Konstytucji z 1997 r. spełnia postulat od dawna formułowany w polskiej doktrynie prawa35. Ujęcie owych zasad w takiej wyodrębnionej postaci, wysunięcie ich jakby „przed nawias” akcentuje, że są to najbardziej fundamentalne normy konstytucyjne, co odróżnia je od postanowień Wstępu do Konstytucji. Normatywny charakter zasad ustrojowych powoduje, że bez wątpienia mają one dla wszystkich adresatów charakter obowiązujący. Stanowią ważną wytyczną przy stanowieniu norm prawa konstytucyjnego, wskazówkę przy wykładni systemowej pozostałych przepisów Konstytucji oraz pozakonstytucyjnych przepisów prawa konstytucyjnego, wzorce kontroli dla Trybunału Konstytucyjnego przy realizowanej przez ten organ kontroli zgodności prawa z Konstytucją. Wśród zasad ustrojowych uregulowanych w rozdziale I Konstytucji z 1997 r. można dla celów opracowania wyróżnić umownie trzy ich grupy. W pierwszej znajdą się zasady nowe, nieznane wcześniejszym aktom konstytucyjnym. Zaliczyć do nich należy zasadę dobra wspólnego36, zasadę jednolitości państwa, zasadę bezpośredniego stosowania Konstytucji, zasadę przestrzegania przez Rzeczpospolitą Polską wiążą-

34 T. Mołdawa, Konstytucja... (w:) T. Bodio, W. Jakubowski (red.), Konstytucja RP..., s. 32–33. 35 Wskazuje na to S. Gebethner, Rzeczpospolita... (w:) E. Zwierzchowski (red.), Podstawowe..., s. 19. Zob. też M. Kruk, Konstytucja... (w:) W. Sokolewicz (red.), Zasady..., s. 25. 36 Uznawaną nawet przez niektórych autorów za „klamrę spajającą naszą ustawę zasadniczą” (tak K. Complak, Normy..., s. 9).

35


Rozdział I. Cechy Konstytucji z 1997 r...

cego ją prawa międzynarodowego, zasadę społeczeństwa obywatelskiego (zawartą w kilku przepisach), zasadę społecznej gospodarki rynkowej. Na drugą grupę składają się zasady ustrojowe znane już poprzednim aktom konstytucyjnym, ale zmodyfikowane lub rozbudowane w obowiązującej Konstytucji – zasada łączenia przedstawicielskich i bezpośrednich form sprawowania władzy przez naród, zasada podziału władzy i równowagi władz, zasada pluralizmu politycznego, zasada samorządności, zasada ochrony własności. Wreszcie trzecia grupa obejmuje zasady wyrażone w obowiązującej Konstytucji w formie normatywnej takiej samej, jak we wcześniejszych aktach konstytucyjnych – zasada demokratycznego państwa prawnego, zasada zwierzchniej władzy narodu. Można więc stwierdzić, że wśród zasad ustrojowych unormowanych w rozdziale I Konstytucji przeważa element kontynuacji poprzednich rozwiązań w tym zakresie, chociaż kilka zasad po raz pierwszy zostało wyrażonych w Konstytucji z 1997 r., a kilka innych uzyskało w niej nowy kształt prawny i merytoryczny. Natomiast kolejności w rozdziale I przepisów regulujących zasady ustrojowe nie należy traktować jako prostego wskazania przez twórców Konstytucji rangi tych zasad37. Rozdział II Konstytucji z 1997 r., zatytułowany „Wolności, prawa i obowiązki człowieka i obywatela”, to najobszerniejsza część ustawy zasadniczej, licząca 57 artykułów (30–86). Rozdział ten ma zasadnicze znaczenie dla określenia statusu prawnego jednostki w Rzeczypospolitej. Zamieszczenie w Konstytucji z 1997 r., wzorem innych konstytucji państw demokratycznych, rozdziału regulującego status jednostki w państwie bezpośrednio po rozdziale określającym cele państwa i zasady ustrojowe, a przed rozdziałami dotyczącymi źródeł prawa i poszczególnych grup organów władzy publicznej, oznaczało określone novum w systematyce ogólnej Konstytucji. Wysunięcie na czoło uregulowań konstytucyjnych problematyki wolności i praw człowieka i obywatela, będące wyrazem nowych trendów w tym zakresie widocznych we współczesnych konstytucjach, niewątpliwie akcentuje znaczenie ustrojowe tej problematyki38. Przede wszystkim jednak twórcy Konsty37 Por. A. Bałaban, Polskie problemy ustrojowe (Konstytucja, źródła prawa, samorząd terytorialny, prawa człowieka), Kraków 2003, s. 65. 38 Por. M. Kruk, Konstytucja... (w:) W. Sokolewicz (red.), Zasady..., s. 26; tejże, Przyczynek do rozważań o inspiracjach Konstytucji RP z 1997 r., Państwo i Prawo 2002, z. 12, s. 9.

36


2. Szczególna treść Konstytucji z 1997 r.

tucji z 1997 r. chcieli w ten sposób wyrazić ugruntowaną w europejskiej postępowej i demokratycznej myśli politycznej tzw. indywidualistyczną koncepcję porządku społecznego39, gdzie jednostka (człowiek i obywatel) jest „wysunięta” przed państwo (rozumiane w tym przypadku jako system organów państwowych), które ma spełniać wobec niej (i szerzej – wobec społeczeństwa) rolę służebną. Również więc w ten sposób twórcy Konstytucji z 1997 r. uczynili ze sprawy wolności i praw jednostki centralną wartość konstytucyjną, co pozwala uznać, że treść rozdziału II zawiera swoistą „kartę praw człowieka i obywatela”40. Punktem wyjścia dla określenia konstytucyjnego statusu jednostki w Rzeczypospolitej Polskiej są otwierające rozdział II ustawy zasadniczej trzy zasady, określone w nauce mianem „zasad przewodnich statusu jednostki”41 – zasada godności człowieka, zasada wolności człowieka, zasada równości wobec prawa i niedyskryminacji. Wszystkie te zasady bezpośrednio nawiązują do idei praw naturalnych. Podstawowe wśród nich znaczenie należy przypisać zasadzie godności człowieka, która w świetle Konstytucji „stanowi źródło wolności i praw człowieka i obywatela” (art. 30). Regulacja statusu jednostki w Konstytucji z 1997 r. wyraźnie nawiązuje do Paktów Praw Człowieka z 1966 r. (Międzynarodowy Pakt Praw Obywatelskich i Politycznych, Międzynarodowy Pakt Praw Gospodarczych, Społecznych i Kulturalnych)42 oraz do europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 z późn. zm.), a także pozostaje w generalnej zgodności z Kartą Praw Podstawowych Unii Europejskiej uchwaloną w Nicei dnia 7 grudnia 2000 r. (Dz. Urz. UE C 83 z 30.03.2010, s. 389, wersja skonsolidowana; w tekście: Karta Praw Podstawowych) zrównanej mocą prawną z traktatami unijnymi przez Traktat zmieniający Traktat o Unii Europejskiej i Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską podpisany w Lizbonie w dniu 13 grudnia 2007 r. (Dz. Urz. UE C 306 z 17.12.2007, s. 1; dalej: traktat z Lizbony). Wszedł w życie 1 grudnia 2009 r. Regulacja statusu 39 Por. L. Garlicki, Polskie..., s. 83; K. Wojtyczek (w:) P. Sarnecki (red.), Prawo konstytucyjne RP, Warszawa 2008, s. 104; P. Sarnecki, Idee przewodnie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r., Przegląd Sejmowy 1997, nr 5, s. 11. 40 P. Sarnecki, ibidem, s. 12. 41 L. Garlicki, Polskie..., s. 89. 42 Polska ratyfikowała oba pakty w 1977 r. (Dz. U. Nr 38, poz. 167 i 169).

37


Rozdział I. Cechy Konstytucji z 1997 r...

jednostki w Konstytucji obejmuje wolności, prawa i obowiązki „człowieka i obywatela”, przy czym większość wolności, praw i obowiązków dotyczy każdego, kto znajduje się pod władzą Rzeczypospolitej Polskiej, a jedynie niektóre tych tylko, którzy posiadają polskie obywatelstwo. W Konstytucji przyjęto przedmiotową klasyfikację wolności i praw jednostki, normując kolejno: wolności i prawa osobiste, wolności i prawa polityczne, wolności i prawa ekonomiczne, socjalne i kulturalne. Są to przede wszystkim tzw. prawa pierwszej i drugiej generacji, ale pewne z nich są prawami trzeciej generacji. Konstytucyjny katalog wolności i praw jednostki jest stosunkowo obszerny, bardziej rozbudowany niż w którejkolwiek z poprzednich polskich konstytucji (co nie znaczy, że całkowicie pełny). W obecnej Konstytucji wydatnemu rozbudowaniu uległ zwłaszcza tzw. status negatywny jednostki43, oznaczający rozszerzenie sfery jej „wolności” od ingerencji organów władzy publicznej, zwłaszcza przez „zakotwiczenie” tych wolności w „przyrodzonej godności człowieka”. W przepisach rozdziału II Konstytucji co do zasady reguluje się kolejno: pojęcie wolności lub prawa, jego normatywną treść, ewentualne ograniczenia w korzystaniu. Na szczególne wyeksponowanie zasługuje prawna ochrona statusu jednostki w Konstytucji z 1997 r., gdzie znajdujemy wiele nowych rozwiązań instytucjonalnych, stawiających polską ustawę zasadniczą w rzędzie przodujących w tych sprawach konstytucji państw demokratycznych. Ochrona statusu jednostki obejmuje w Konstytucji uregulowania zmierzające w dwóch zasadniczych kierunkach44: 1) ograniczenia możliwości ingerencji ustawodawcy w prawną sferę wolności, praw i obowiązków, co wyraża się zwłaszcza w: a) odwołaniu się w Preambule Konstytucji do zasady pomocniczości, której realizacja powinna przyczyniać się do – używając słów Wstępu – „umacniania uprawnień obywateli i ich wspólnot”, b) specjalnych utrudnieniach dokonywania zmian w Konstytucji dotyczących przepisów rozdziałów II i I (także XII),

P. Sarnecki, Konstytucja..., s. 26–27. Por. J. Kuciński, Konstytucyjny system organów państwowych, Warszawa 2011, s. 157–163. Zob. też A. Zieliński, Środki ochrony wolności i praw według nowej Konstytucji, Państwo i Prawo 1997, z. 11–12. 43

44

38


2. Szczególna treść Konstytucji z 1997 r.

c) określenia w ustawie zasadniczej w art. 31 ust. 3 formalnych i materialnych przesłanek oraz możliwego zasięgu ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw; 2) wskazania w samej Konstytucji, w specjalnym podrozdziale zatytułowanym „Środki ochrony wolności i praw” (nowość w dziejach polskich konstytucji), środków ochrony wolności i praw, z których może skorzystać jednostka, przy czym na wyeksponowanie w grupie tych środków zasługuje zwłaszcza nowa instytucja – skarga konstytucyjna. Konstytucyjne uregulowania ochrony statusu jednostki w Rzeczypospolitej Polskiej są świadectwem nowatorstwa rozwiązań Konstytucji z 1997 r. w zakresie wolności, praw i obowiązków człowieka i obywatela. Konstytucja z 1997 r. zawiera w swej strukturze rozdział III, zatytułowany „Źródła prawa” (art. 87–94). Jest to pierwsze tego typu ujęcie problematyki źródeł prawa w historii polskich konstytucji, spełniające wcześniejsze postulaty doktryny w tych sprawach. Jedynie niektóre nowsze konstytucje zawierają taki oddzielny rozdział w swej systematyce. Wyodrębnienie problematyki źródeł prawa w odrębnym rozdziale Konstytucji z 1997 r., niewątpliwie oryginalne na tle systematyki wielu innych konstytucji państw demokratycznych, jest świadectwem dążenia twórców ustawy zasadniczej do tworzenia instytucjonalnych warunków dla realizacji określonej w rozdziale I zasady demokratycznego państwa prawnego45, która „immanentnie” zakłada hierarchiczne „uporządkowanie” systemu źródeł prawa, zapewniające najwyższą pozycję Konstytucji w tym systemie. W rozdziale III Konstytucji z 1997 r. wyróżnione zostały – zgodnie z wcześniejszymi wskazaniami doktryny w tym zakresie – dwie grupy źródeł prawa: 1) źródła powszechnie obowiązującego prawa, których adresatem mogą być wszystkie podmioty na obszarze działania organów tworzących dany akt prawotwórczy, wymienione w Konstytucji w sposób wyczerpujący (Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe, rozporządzenia, akty prawa miejscowego), sta45 Por. P. Sarnecki, Idee..., s. 16; idem, Konstytucja..., s. 38; J. Trzciński, Tendencje i kierunki rozwojowe współczesnego konstytucjonalizmu (w:) Z. Czeszejko-Sochacki (red.), Konstytucja Federalna Szwajcarskiej Konfederacji z 1999 r. i Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z 1997 r., Białystok 2001, s. 30–31.

39


Rozdział I. Cechy Konstytucji z 1997 r...

nowiące według zgodnej opinii „zamknięty” przedmiotowo (z uwagi na rodzaje aktów prawotwórczych) oraz podmiotowo (z uwagi na organy władzy publicznej posiadające kompetencje do ich stanowienia) system tych źródeł; 2) źródła prawa o charakterze wewnętrznym, obowiązujące tylko jednostki organizacyjnie podległe organowi wydającemu taki akt, których katalog został wymieniony w rozważanym rozdziale ustawy zasadniczej w sposób niewyczerpujący (uchwały Rady Ministrów, zarządzenia), a więc niestanowiące – zarówno w aspekcie przedmiotowym, jak i podmiotowym – zamkniętego systemu tych źródeł. W Konstytucji z 1997 r. w rozdziale III ustrojodawca rozstrzygnął także podstawowe kwestie związane ze stosunkiem polskiego prawa do prawa międzynarodowego i ponadnarodowego, które w niektórych współczesnych konstytucjach są przedmiotem uregulowania w odrębnych rozdziałach. Konstytucja rozstrzyga problem bezpośredniego obowiązywania, stosowania i mocy prawnej w krajowym porządku prawnym ratyfikowanych umów międzynarodowych oraz aktów prawnych stanowionych przez organizację międzynarodową, której Rzeczpospolita Polska przekazała na podstawie umowy międzynarodowej, ratyfikowanej w specjalnym trybie ustawowym lub referendalnym, kompetencje organów władzy państwowej w niektórych sprawach. Ta ostatnia kwestia dotyczy zagadnienia dopuszczalności – form i granic – ograniczeń w wykonywaniu suwerenności przez Rzeczpospolitą Polską na rzecz organizacji o ponadnarodowym charakterze (takiej jak Unia Europejska). Problematyki tej dotyczy przede wszystkim treść art. 90 Konstytucji, który stał się przedmiotem wielu interpretacji dokonywanych przez przedstawicieli nauki oraz sądownictwo konstytucyjne. Rozdziały Konstytucji z 1997 r. od IV do IX, liczące łącznie 121 artykułów (art. 95–215) regulują przede wszystkim, chociaż nie wyłącznie, zagadnienia organów władzy publicznej i zostały zatytułowane: IV – „Sejm i Senat” (art. 95–125), V – „Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej” (art. 126–145), VI – „Rada Ministrów” (art. 146–162), VII – „Samorząd terytorialny” (art. 163–172), VIII – „Sądy i trybunały” (art. 173–201), IX – „Organy kontroli państwowej i ochrony prawa” (art. 202–215). Rozdział IV dotyczy głównie organów władzy ustawodawczej, V i VI – organów władzy wykonawczej, VII – kwestii samorządu terytorialnego, który przez niektórych autorów uznawany jest za składnik 40


2. Szczególna treść Konstytucji z 1997 r.

władzy wykonawczej46, VIII – organów władzy sądowniczej, IX – organów „niemieszczących się” w systemie trójpodziału władzy. Z reguły w rozdziałach tych starano się regulować kolejno – zasady kreacji poszczególnych organów, ich organizację i funkcjonowanie, ich kompetencje. Konstytucja nie tworzy (poza pewnymi wyjątkami) nowych, nieznanych wcześniej organów państwowych, ale jej uregulowania dotyczące niektórych z istniejących organów są wyraźnie bogatsze niż w „małej konstytucji z 1992 r.” Konstytucja z 1997 r. wprowadziła pewne zmiany w trybie powoływania lub odwoływania niektórych organów (Rady Ministrów, pochodzących z wyborów bezpośrednich organów samorządu terytorialnego), a zwłaszcza w konstytucyjnie określonych ich kompetencjach (dotyczy to kompetencji Sejmu, Prezydenta, Rady Ministrów, sądów administracyjnych, Trybunału Konstytucyjnego). Równocześnie Konstytucja z 1997 r. dokonała dekonstytucjonalizacji pewnych organów (prokuratura). Konstytucja utrzymała bikameralny charakter władzy ustawodawczej, zachowując przewagę Sejmu nad Senatem. W ramach władzy wykonawczej umocniła pozycję Rady Ministrów i jej Prezesa, częściowo kosztem osłabienia pozycji Prezydenta, mimo zachowania bezpośredniego trybu jego wyboru przez suwerena. Ukształtowała dwuczłonową władzę sądowniczą, na którą składają się nie tylko sądy (Sąd Najwyższy, sądy powszechne, sądy administracyjne i sądy wojskowe), ale także – co stanowi konstytucyjne novum – trybunały: Trybunał Konstytucyjny i Trybunał Stanu. W rozdziałach IV i VII zostały uregulowane także instytucje służące narodowi do bezpośredniego sprawowania władzy: referendum – ogólnokrajowe i lokalne; obywatelska inicjatywa ustawodawcza – nowa procedura. nieznana wcześniejszym polskim aktom konstytucyjnym. Przyjęty w Konstytucji, a uregulowany szczególnie w rozdziałach IV–VI, system rządów oparty został na zasadzie podziału władzy i równowagi władz. Jeżeli natomiast idzie o jednoznaczne nazwanie tego systemu rządów, rozważanego przez pryzmat stosunków między władzą ustawodawczą a wykonawczą, to nie jest to wcale łatwe47. Polski Tak np. P. Sarnecki, Idee..., s. 27. Por. S. Gebethner, System rządów w Rzeczypospolitej Polskiej – model konstytucyjny a praktyka (w:) Z. Maciąg (red.), Stosowanie Konstytucji RP z 1997 roku – doświadczenia i perspektywy, Kraków 2006, s. 222. 46

47

41


Rozdział I. Cechy Konstytucji z 1997 r...

system rządów nie stanowi bowiem realizacji w czystej postaci ani modelu parlamentarno-gabinetowego, ani modelu prezydenckiego. Na takie ukształtowanie systemu rządów w Rzeczypospolitej Polskiej wpłynęło kilka czynników, spośród których wskazać można na następujące: nawiązywanie przez Konstytucję z 1997 r. w zakresie systemu rządów przede wszystkim – gdy idzie o polskie wzorce – do rozwiązań „małej konstytucji z 1992 r.”, posiłkowo zaś do Konstytucji marcowej; recepcję przez Konstytucję z 1997 r. rozwiązań pochodzących z różnych systemów ustrojowych, w warunkach, gdy w unormowaniach konstytucyjnych wielu państw, a jeszcze bardziej w ich praktyce politycznej dostrzega się tendencje do zacierania granic między typami idealnymi systemów rządów. Dokonując ogólnej charakterystyki systemu rządów Rzeczypospolitej Polskiej w świetle Konstytucji z 1997 r., zazwyczaj wskazuje się, że w systemie tym dominują rozwiązania typowe dla modelu parlamentarnego. Jednakże elementy ustroju parlamentarnego ukształtowane zostały w Konstytucji w ich zracjonalizowanej postaci, wprowadzonej w niektórych państwach po II wojnie światowej, a racjonalizacja ta dotyczy szczególnie określenia prawnoustrojowej pozycji, a zwłaszcza relacji między organami władzy ustawodawczej i wykonawczej. Normowany przez Konstytucję z 1997 r. system rządów zawiera także niektóre rozwiązania, które znane są kanclerskiemu systemowi rządów uregulowanemu przez Ustawę Zasadniczą RFN z 1949 r., co wyraża się szczególnie w silnej pozycji ustrojowej Prezesa Rady Ministrów, zarówno w rządzie, jak i w całym systemie państwowym, dalece wykraczającej poza tradycyjną formułę primus inter pares. W konstytucyjnym ustroju Rzeczypospolitej Polskiej istnieją – oprócz elementów parlamentaryzmu – również elementy prezydenckiego systemu rządów, wzmacniające pozycję Prezydenta w stosunku do klasycznego modelu parlamentarno-gabinetowego. Konkludując, należy więc stwierdzić, że system rządów przyjęty przez Konstytucję z 1997 r. to system mieszany, system parlamentarny zracjonalizowany z pewnymi elementami modelu kanclerskiego i z niektórymi rozwiązaniami systemu prezydenckiego48. Odznacza się on cechami specyficznymi, które nie występują w systemach rządów innych państw o ustroju parlamentarnym (parlamentarno-gabinetowym). 48 Nieco inaczej P. Sarnecki, Idee..., s. 23; S. Gebethner, System... (w:) Z. Maciąg (red.), Stosowania..., s. 231.

42


Niniejsza darmowa publikacja zawiera jedynie fragment pełnej wersji całej publikacji. Aby przeczytać ten tytuł w pełnej wersji kliknij tutaj. Niniejsza publikacja może być kopiowana, oraz dowolnie rozprowadzana tylko i wyłącznie w formie dostarczonej przez NetPress Digital Sp. z o.o., operatora sklepu na którym można nabyć niniejszy tytuł w pełnej wersji. Zabronione są jakiekolwiek zmiany w zawartości publikacji bez pisemnej zgody NetPress oraz wydawcy niniejszej publikacji. Zabrania się jej od-sprzedaży, zgodnie z regulaminem serwisu. Pełna wersja niniejszej publikacji jest do nabycia w sklepie internetowym Bookarnia Online.

Zasady ustroju politycznego państwa w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 1997 roku - Jerzy Kuc  
Zasady ustroju politycznego państwa w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 1997 roku - Jerzy Kuc  
Advertisement