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Og Leme ARQUIVO IL

AS FUNÇÕES DO GOVERNO NUMA ORDEM LIBERAL E UM SISTEMA TRIBUTÁRIO COMPATÍVEL COM ELA * Og F. Leme IL do RJ "If I were President I would not do taxsis on us and I would leave us alone". Meredith Steen**

Quando nos pomos a pensar a respeito da insignificância do nosso planeta no cosmos e na nossa ridícula e precária posição de habitantes desse esferóide achatado nos pólos que se encontra a girar, aparentemente sem propósito, no espaço, encaminhando-se para um ponto na constelação de Hércules chamado Apex; quando nos damos conta de que para existir dependemos de estar vivos, mas nossa vida é efêmera e, além disso, sequer sabemos que é vida; quando pensamos nesses incômodos atributos de nossa existência, não deixa de ser surpreendente o fato de nós, seres humanos, nos levarmos a sério, ao ponto de nos dispormos a nos matar uns aos outros ou, contrariamente, de acreditarmos uns nos outros, numa cadeia infindável e diária de atos de confiança recíproca. Mais surpreendente ainda é que tenhamos sido capazes de construir essa obra absolutamente extraordinária que é a nossa civilização, a civilização humana, cujos avanços técnicos e científicos vêm sendo feitos, com velocidade crescente, nos últimos 400 anos, isto é, após o Renascimento do século XVI que liberou o espírito humano para a busca autônoma da verdade e da felicidade.

* Resumo da palestra feita no seminário sobre reforma fiscal organizado pelo ILRJ e realizada em Teresópolis em 9-10 de abril, 1999. ** Meredith tinha apenas 7 anos quando venceu, com essa frase, um concurso promovido pelo periódico The Liberator (Atlanta, Georgia). O tema do concurso: "If I were President".


II Muitos fatores têm contribuído para o processo civilizatório, mas dois em particular merecem destaque:1. A vida em sociedade torna o conhecimento acumulativo, o que põe em destaque três coisas: a) a estocagem e sistematização do conhecimento; b) a difusão do conhecimento e a importância da educação; c) a criação do conhecimento e a liberdade de pensar, experimentar e pesquisar. 2. A liberdade individual que enseja a autonomia de pensar, agir, pesquisar, criar e criticar. 3. Em síntese, a nossa civilização é fruto do exercício da liberdade que, por sua vez, se beneficia da possibilidade de estocagem do conhecimento.

III Nesse processo civilizatório recém-mencionado, o governo, como braço executivo do Estado, tem tido o importantíssimo papel de guardião dos direitos individuais, especialmente dois deles – o direito à liberdade e o direito à propriedade – bem como uma ação catalítica no armazenamento e difusão do conhecimento. De fato, a evidência empírica acumulada pela história nos últimos dois séculos nos oferece duas correlações estatísticas fundamentais na compreensão do nosso processo civilizatório: a) entre liberdade econômica e desenvolvimento econômico; b) entre liberdade econômica e a existência de instituições capazes de preservá-la, bem como de preservarem os direitos individuais de propriedade. Entre essas instituições, duas se destacam: o Estado de direito e a economia de mercado. Estado de direito é ö império da lei”, a igualdade de todos perante a lei, a limitação dos poderes coercitivos do Estado e a eficácia da Justiça. A economia de mercado, inadequadamente denominada “sistema capitalista”, é a supremacia do processo de decisões individuais sobre o processo político de decisões coletivas, é o respeito à autonomia individual, à propriedade privada e ao sistema competitivo de preços.


IV O economista inglês Arthur Seldon, em seu livro Capitalism define o sistema capitalista (isto é, a economia de mercado) como o que usa ao máximo possível o processo de decisões individuais e ao mínimo necessário o processo político de decisões coletivas. Qualquer sociedade apresenta sempre dois grandes grupos de problemas: os que podem ser solucionados pelos indivíduos nas suas relações no seio da família, do clube, da profissão e do mercado, sem a necessidade da participação do governo; e os que requerem a presença do governo, pois o mercado não os soluciona adequadamente. Este segundo grupo de problemas se refere ao processo político das decisões coletivas, nas quais os membros da sociedade decidem como se fossem uma unidade. Neste segundo grupo de problemas estão, por exemplo, os relativos à segurança interna e externa, ou à saúde pública. A grande maioria dos conflitos do século XX – foram muitos – girou principalmente ao redor das disputas entre os dois processos decisórios mencionados sobre uma fatia maior do conjunto dos problemas a serem solucionados. Quatro tipos de ideologias inspiraram essas disputas: 1) num extremo estava o anarquismo, que nega qualquer espaço ao processo político de decisões coletivas; neste caso, a carga tributária a ser financiada pelos cidadãos seria zero; 2) no extremo oposto se encontravam todas as formas de ideologias de cunho totalitário, para as quais o Estado ideal é o Estado máximo, em cujo caso a carga tributária tenderia para o infinito; 3) entre esses dois extremos está a doutrina liberal que defende a idéia do Estado mínimo, isto é, um processo político de decisões coletivas limitado à solução de problemas que escapam da competência do mercado; coerentemente com a idéia do Estado mínimo, a carga tributária seria a menor possível; 4) finalmente, à esquerda dos liberais e à direita dos socialistas, fascistas e comunistas estavam e estão os social-democratas, camaleões políticos indecisos entre serem socialistas light ou liberais diet; a carga tributária ficaria, consequentemente, aquém do máximo totalitário e bem além do mínimo liberal.

V Os liberais concedem apreciável espaço para a ação estatal e, portanto, para a operação do processo políticos de decisões coletivas. A necessidade da presença estatal decorre do reconhecimento, pelos liberais, de que 1. a liberdade pessoal não pode ser absoluta e 2. há alguns poucos problemas específicos que não podem ser solucionados


satisfatoriamente pela economia de mercado. Não porque o mercado tenha falhas, mas porque é imperfeito como qualquer outro produto da ação humana. Há diferença entre ter falhas e ser imperfeito ou limitado. A diferença é sutil, mas existe. Quando se usa, por exemplo, álcool numa máquina concebida para operar com diesel, e ela apresenta um desempenho aquém do esperado, não se pode com propriedade dizer que se trata de uma falha. Seria mais apropriado dizer-se, no caso, que se trata de uma limitação, no sentido de que a máquina não foi feita para usar outros combustíveis além do óleo diesel. Tampouco se pode falar de falha quando se pede a uma máquina de produzir sorvetes que nos forneça, por exemplo, pipoca. Trata-se-ia novamente de uma limitação da máquina no sentido de não produzir qualquer coisa além de sorvete. As condições funcionais da economia de mercado não dão a ela a possibilidade de atender adequadamente os casos de bens públicos e externalidades. Não se pode, portanto, nesses casos, falar de "falhas" de mercado. Para funcionar a contento, o mercado requer que algumas condições sejam cumpridas: liberdade dos agentes econômicos, regime competitivo, respeito à propriedade privada, liberdade de entrada, normas comportamentais e um mecanismo de preços eficaz no sentido de refletir o grau relativo de escassez de bens e serviços. O mercado requer que os agentes econômicos possam capturar os benefícios de suas ações, mas também arcar com os custos que delas decorrem. Há alguns outros pressupostos, mas para nossos propósitos basta que eu mencione mais um: a economia de mercado supõe que a cada consumidor o mecanismo de preços possa atribuir o preço que lhe corresponde, de acordo com a quantidade por ele desejada de cada bem e serviço. Nem sempre esses pressupostos se cumprem e quando isso ocorre, surgem disparidades entre custos e benefícios individuais, de um lado, e custos e benefícios sociais, de outro lado. É exatamente quando essas assimetrias surgem que se justifica a ação estatal. Mas a rigor não são falhas de mercado, e sim limitações constitutivas de uma instituição para atender situações para as quais não foi criada. O mercado é imperfeito porque não tem condições para lidar satisfatoriamente com os casos de bens públicos e externalidades, que são os casos nos quais surgem as disponibilidades entre custos/benefícios individuais e custos/benefícios sociais. Da mesma maneira que o mercado é imperfeito e não dá boa conta das situações mencionadas, também o é o governo para solucionar problemas que são típicos de mercado. Na realidade, a crítica ao governo e ao processo político de decisões coletivas pode ir muito além, pois o processo político é reconhecidamente o mais precário dos processos sociais; é tão precário como é necessário para resolver os problemas que transcendem ao mercado. Assim sendo, não se deve atribuir ao processo político o que


pode ser atendido pelo mercado; não convém trocar "falhas" de mercado por "falhas" de governo.

VI De qualquer forma, tanto a teoria econômico convencional como a doutrina liberal aceitam a presença do governo quando há situações de bens públicos e de externalidades. As situações de bens públicos se caracterizam pela indivisibilidade da oferta; pelo fato de não se esgotar a oferta do bem ou serviço quando ele é "consumido" por alguém; pela extrema dificuldade, portanto, de se imputar um preço a cada um dos consumidores, de acordo com o que ele pretende consumir, situação que se agrava quando o consumidor potencial não se dispõe a pagar por algo que ele pretende consumir, mas que ninguém poderá impedi-lo de faze-lo. Exemplo clássico desse tipo de problema é gerado pela necessidades que tem um país de definir a quantia de recursos que gastará em segurança ou saúde pública. Nos dois casos, ou se tem ou não se tem segurança e saúde pública. De havelas, algum cidadão poderia não se dispor a comprá-las, se a solução fosse a de mercado. Mas de have-las e a decisão ser de mercado, como impedir esse cidadão de usufruir dos benefícios dos gastos feitos em saúde pública e segurança, gastos que não contarão com a sua contribuição? Como cobrar de cada um o que ele deseja? Como evitar o problema do "carona"? As situações de externalidades são diferentes e significam que ação do agente individual pode atingir outras pessoas, tanto negativa como positivamente. Na primeira hipótese – das conseqüências negativas sobre terceiros – como indenizar os prejudicados. Na segunda hipótese – das conseqüências positivas – como remunerar o agente gerador dos benefícios sobre terceiros? Os problemas de poluição e de extinção de espécies são exemplos de externalidades negativas; sabemos hoje que boa parte desses casos de externalidades são passíveis de solução adequada pelo mercado quando duas condições se cumprem: 1. os direitos de propriedade são bem definidos e eficazes; 2. os custos de transação não são impeditivos. Mas, enquanto essas duas condições não se cumprem ou não se cumprem completamente, cabe ao governo atuar no mercado para solucionar os desequilíbrios entre custos/benefícios sociais/individuais. A educação básica e as pesquisas científicas são exemplos de externalidades positivas a requerer a ação governamental, pois do contrário haveria a possibilidade de a sociedade de acabar tendo menos educação básica e pesquisas do que gostaria de ter. Há um terceiro grupo de problemas que geralmente justificam a ação governamental: os monopólios chamados naturais ou técnicos e que surgem em setores


econômicos propensos a ter economias de escala. Esse tipo de problema tende a diminuir com os avanços tecnológicos. É o que vem ocorrendo com a telefonia. Em síntese, para os liberais, as situações de bens públicos, externalidades e monopólio natural justificam a intervenção do processo político no mercado.

VII Antes de encerrar esta exposição, falta-me ainda uma breve referência às principais características de um sistema tributário compatível com uma ordem liberal. Em primeiro lugar, ele deveria ser coerente com a idéia do Estado mínimo, de modo a dar como resultado a menor carga tributária possível. O Estado de direito, instituição fundamental de uma ordem liberal, tem como um de suas principais referências o princípio da isonomia, de acordo com o qual as leis se aplicariam igualmente a todas as pessoas, de modo a não haver discriminação nem privilégio. Consequentemente, o sistema tributário liberal não poderia discriminar ou privilegiar, condição que elimina a possibilidade de um imposto progressivo sobre a renda ou um imposto diferenciado sobre os diferentes bens e serviços. Isenções fiscais e subsídios estão, obviamente, fora de cogitação. Finalmente, a ordem liberal se rege pelo princípio da subsidiariedade que promove a descentralização dos poderes públicos e leva aos ideais do federalismo e do municipalismo. De acordo com o princípio da subsidiariedade, a ação deve estar sempre que possível com o agente mais próximo do problema: primeiro o indivíduo, depois o município, em seguida os estados federados e, finalmente, a União. O Estado mínimo recomenda a redução dos poderes coercitivos das autoridades; o Estado de direito, pelo princípio da subsidiariedade recomenda a descentralização daqueles poderes, o que leva ao individualismo, ao municipalismo e ao federalismo, nessa ordem. Levando-se o princípio da subsidiariedade às suas últimas conseqüências na área tributária, pode-se, por exemplo, chegar à idéia do monopólio tributário para os estado federados, como sugere o Prof. Dwight R. Lee, ou mais ousadamente, para os municípios, como tenho sugerido há vários anos. O Prof. Lee apresentou a sua proposta numa reunião da Sociedade Mont Pelerin, realizada no Rio de Janeiro em 1993: "The Case for Decentralization as a Constraint on the Power to Tax". Preocupado com os danos potenciais do poder de tributar, tão bem retratados pelo juiz norte-americano John Marschall – "O poder de tributar envolve o poder de destruir" –, Dwight R. Lee sugere a limitação desse poder através da descentralização, que o retire por completo do governo da União. Caberia então aos estados a capacidade de


criar e cobrar impostos, dividindo a receita coletada com a União, em proporções previamente estabelecidas. Esse esquema elevaria os custos políticos de atendimento de certas reivindicações, tendendo a iguala-las aos respectivos custos sociais. Toda a excelente argumentação usada pelo Prof. Lee para sustentar a sua proposta serviria, na realidade se fosse levada às suas últimas conseqüências, para fundamentar a concessão não aos estados, mas aos municípios, do monopólio do poder de tributar. Nesse caso, os estados gerariam sua receita vendendo serviços aos municípios, da mesma maneira que a União obteria seus recursos financeiros pela venda de serviços aos estados federados. O próprio princípio da subsidiariedade, levado às suas últimas conseqüências justificaria também à atribuição aos municípios, em caráter exclusivo, do poder de tributar. Se de fato os estados federados têm razão de existir – e penso que têm devido a economias de escala e a benefícios decorrentes da coordenação – eles poderiam auferir renda pela venda de serviços aos municípios de sua jurisdição.

*Ex-diretor e consultor do IL. Vide perfil na Galeria de autores Liberais.


Textos og f leme as funções do governo numa ordem liberal