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Série Países- Nº2 / 1995

OS EFEITOS DE UM PROGRAMA DE PRIVATIZAÇÕES: O CASO CHILENO (1985 - 1989)

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Cristián Larroulet

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Partindo de uma resenha do programa econômico levado a cabo no Chile durante a segunda metade dos anos 80, este estudo analisa os resultados e efeitos políticos e econômicos do programa de privatizações realizado naquele período. Chega-se à conclusão de que a transferência da propriedade estatal ao setor privado ajudou de forma decisiva a recuperação da economia após a crise sofrida durante os primeiros anos da década de 80. Sua contribuição direta conforme revela-se aqui consistiu em aumentar tanto a eficiência das empresas privatizadas como o investimento e o emprego. Além disso, contribuiu indiretamente na formação de expectativas favoráveis ao crescimento da economia. No que toca às repercussões políticas, mostra-se que o processo de privatização contribuiu para validar a estratégia de desenvolvimento baseada no livre mercado, ao reduzir o tamanho do Estado empresário e permitir, simultaneamente, que uma quantidade considerável de pessoas tivesse de fato a possibilidade de transformar-se em proprietárias de empresas importantes. Contudo, as empresas estatais continuam representando hoje um setor significativo da economia (cerca de 14% do PIB). Essa situação, a juízo do autor, oferece uma grande oportunidade, já que as privatizações efetuadas no período em observação mostram que elas são um instrumento poderoso para incentivar o desenvolvimento. INTRODUÇÃO A economia chilena, após várias décadas empenhadas numa estratégia baseada num modelo de economia fechada e com forte intervenção estatal, a partir de meados dos * O autor agradece ao Instituto das Américas de San Diego, Califórnia, a oportunidade que lhe ofereceu de elaborar este documento durante o período em que esteve como pesquisador no programa de privatizações na América Latina daquela instituição. *** Cristián Larroulet é economista pela Universidade Católica do Chile e M.A. em economia pela Universidade de Chicago. Entre outros cargos que tem ocupado, foi chefe de gabinete do Ministro da Fazenda (1985-89), chefe da assessoria econômica do mesmo Ministério e chefe do departamento de planejamento do Escritório de Planejamento Nacional (1980-81). Atualmente é professor no Instituto de Economia da Universidade Católica do Chile, presidente do Conselho Diretor da Universidade de Desenvolvimento e Diretor Executivo do Instituto Liberdade e Desenvolvimento. Entre seus trabalhos publicados incluem-se: Endividamento interno: origens, soluções e perspectivas; Reflexões sobre o Estado empresário no Chile.


Série Países- Nº2 / 1995 anos 70 iniciou um novo caminho fundamentado no livre mercado e na abertura para o mercado internacional. Um dos aspectos-chave da nova política foi a privatização de empresas estatais, constituindo o mecanismo mais imediato para que o setor privado podesse abrir espaço dentro da economia. Assim, num período de aproximadamente cinco anos de 1974 a 1978 foram privatizadas cerca de 600 empresas. Ao mesmo tempo, a economia se abriu e criaram-se condições para uma ativa participação do mercado e da empresa privada na utilização de recursos. Esse processo foi seguido de um significativo crescimento. Falou-se então do “Milagre Chileno”. Mas essa situação sofreu uma abrupta mudança no começo dos anos 80, quando a economia sofreu forte recessão e o Estado voltou a intervir de forma significativa na atividade produtora e financeira. O propósito deste trabalho é estudar as políticas introduzidas após a crise (198183), as quais, como é sabido, produziram resultados muito favoráveis com relação ao crescimento e à geração de empregos, a ponto de falar-se do Chile como sendo o “Tigre da América”. Mais especificamente, busca-se analisar em profundidade o processo de privatização realizado entre 1985 e 1989 e seus resultados. Como o Chile desenvolveu esse processo que hoje se generaliza no mundo desenvolvido antes que os demais países latinoamericanos, a mencionada análise adquire especial interesse. Este trabalho inclui um capítulo dedicado ao exame da política econômica geral adotada no período 1985-89; em seguida são descritos os programas de privatização e a respectiva estratégia. No terceiro capítulo se analisam os efeitos do referido processo sobre diferentes aspectos do desenvolvimento do país, extraindo-se algumas lições da experiência chilena. O último capítulo apresenta as principais conclusões. I. O PROGRAMA ECONÔMICO No início de 1985 a situação econômica do país continuava sendo muito difícil, a despeito dos esforços importantes que foram feitos pelas autoridades para retomar o rumo do crescimento acelerado. Os principais problemas enfrentados eram o elevado nível de desemprego que chegava a 16,03% da força de trabalho, subindo para 24,46% se fossem incluídos como desempregadas as pessoas que trabalhavam nos programas especiais do governo1 – e suas 1 Durante a crise econômica de 1981-82, criaram-se programas especiais de emprego para amenizar o agudo problema da desocupação. O PEM (Programa de Emprego Mínimo) começou a funcionar em 1975 e terminou em 1988. Foi elaborado pelos Ministérios do Interior e da Fazenda, e sua aplicação esteve a cargo das autoridades municipais, em caráter subsidiário e transitório. Suas finalidades eram de caráter social, destinando-se a operários e trabalhadores pouco qualificados. Por sua vez, o POJH (Programa Ocupacional para Chefes de Família) teve início em 1982, originário de medidas administrativas adotadas de acordo com instruções do Ministério do Interior, e terminou em dezembro de 1988. O programa se destinava a operários e trabalhadores mais qualificados e era financiado com recursos orçamentários.


Série Países- Nº2 / 1995 conseqüências sociais; o ressurgimento de certas pressões inflacionárias, que significaram que entre janeiro e junho de 1985 a elevação dos preços alcançava 13,46%, superior em 6,98 pontos à taxa acumulada no mesmo período do ano anterior; a aguda escassez de recursos externos, que se refletia numa dívida externa de US$ 19.444 milhões no final de 1985, representando 121,4% do PIB. A isso somava-se um setor privado muito endividado, juntamente com um baixíssimo nível de poupança e investimento e, em geral, crescente incerteza dos agentes econômicos, alimentada por fatores como a duração da crise e a mudança de certas políticas governamentais.2 Não foi sem razão que muitos setores, nacionais e estrangeiros, declaravam haver fracassado o esforço chileno de estabelecer uma economia de mercado aberto ao comércio internacional, na qual o setor privado fosse o motor do desenvolvimento e o Estado cumprisse um papel subsidiário.3 Neste capítulo não serão analisadas as causas que levaram a economia chilena àquela situação; aqui serão apresentados de forma sintética os principais aspectos da estratégia usada para recuperar a economia e os respectivos resultados.4 Dessa maneira, o programa de privatização que será considerado nos demais capítulos será avaliado no contexto da política geral seguida durante o período coberto por este trabalho. A fim de fazer face aos problemas mencionados, montou-se um programa denominado “ajuste estrutural”, que tinha três grandes componentes: a) Recuperar uma situação de equilíbrio macroeconômico que ensejasse um crescimento estável através do tempo. Isso significou a tomada de medidas para eliminar o déficit público, equilibrar o balanço de pagamentos e conceber uma política monetária compatível com o objetivo de reduzir a taxa de inflação e permitir um crescimento sadio. No início de 1985, foram iniciados programas nessas três áreas. No setor público (e fiscal) as principais ações foram destinadas a reduzir os gastos correntes, aumentar os investimentos públicos e consolidar uma reforma tributária que resultasse em menores taxas de impostos sem afetar apreciavelmente o nível de arrecadação. Nas contas externas realizou-se uma política de renegociação da dívida que procurou aliviar os pagamentos a serem feitos pelo Chile a seus credores, sem deixar de 2 O governo interveio sobre parte significativa do setor privado durante 1981-83: aumentou os direitos aduaneiros de 10 para 35% entre 1982 e 84; o déficit fiscal chegou a 4,4% do produto nacional em 1984; tudo isso em oposição à política tradicional de promover o papel do setor privado, abrir a economia e manter a disciplina fiscal, políticas essas aplicadas a partir dos anos 70. 3 Isso significa que a tarefa principal do governo deve ser de fazer aquilo que os particulares não podem adequadamente realizar. Por exemplo, o Estado tem a responsabilidade da defesa, das relações externas, da política social, a administração macroeconômica e a regulamentação dos mercados com externalidades. 4 Sobre as causas e efeitos da crise de 1982-83 há numerosos trabalhos. O mais completo e exaustivo é o livro de Sebastián Edwards e Alejandra Edwards, Monetarism and Liberalization: The Chilean Experiment, Cambridge, Ballinger, University of Chicago Press, 1987.


Série Países- Nº2 / 1995 cumprir os compromissos relativos aos juros. Além disso, foi criado um mecanismo de conversão da dívida externa que tentava aproveitar, para o Chile, o desconto com que esta era negociada no mercado mundial. Fez-se simultaneamente a desvalorização do peso, com o rápido reconhecimento das perdas havidas nos termos do intercâmbio e, portanto, a perda de riqueza sofrida pelo país. As desvalorizações foram seguidas por uma política cambial que combinou as forças de mercado, com a permissão da livre flutuação do câmbio dentro de uma banda, e a busca da estabilidade do valor real desse preço-chave, através do seu diário ajustamento pela inflação interna menos a inflação externa relevante para a economia chilena. Na área monetária, o crescimento dos agregados monetários foi ajustado ao crescimento da procura, permitindo ações de curto prazo das autoridades monetárias em função da evolução da taxa de juro. Ao mesmo tempo, foi iniciada a capitalização do sistema bancário e a mudança da legislação aplicada a esse setor, de maneira a adequá-la à experiência adquirida desde o final dos anos 70. Os principais resultados dessas ações estão reunidos no Quadro 1.

QUADRO 1

Ano

Superávit

Variação de M2

Reservas

Exportações/

(Déficit)

(em % médios

internacionais

Dívida Externa

Público (%do

anuais)

(US$ milhões

(%)

PIB) 1984

correntes)

(4,4)

30,48

2.055,9

19,34

(1,3)

29,61

2.948,1

49,72

1989 Fonte: Banco Central do Chile.

Como se deduz do quadro, a evolução das variáveis foi a esperada: o déficit público foi eliminado em 1988, a expansão monetária respondeu ao crescimento da procura de dinheiro, gerou-se importante acumulação de reservas e a evolução da relação exportação/dívida externa voltou a níveis razoáveis. b) Eliminar a incerteza existente entre os agentes econômicos e melhorar a eficiência do funcionamento da economia através de um conjunto de medidas de natureza


Série Países- Nº2 / 1995 microeconômica. Para tal fim, desde o início do programa foi ratificado o conceito de uma economia de mercado livre e aberto ao intercâmbio mundial, e foram tomadas as ações coerentes com tais objetivos. Entre as primeiras medidas esteve a redução das tarifas alfandegárias e a diminuição dos gastos públicos. A evolução da abertura prosseguiu com a redução das taxas aduaneiras de 35 para 15%.5 Executou-se, além disso, um programa de estímulo fiscal às exportações, fundamentado num mecanismo eficiente de devolução de impostos indiretos e de apoio às pequenas exportações. O processo de privatização teve início em 1985, com prioridade para as empresas que tinham sofrido intervenção recente por parte do governo. Essa ação ajudou a eliminar dúvidas e colocar o setor privado a serviço da recuperação econômica com todas as suas energias. No campo de regulamentação dos setores foi elaborada uma legislação eficiente sobre tarifas em telecomunicações e água potável; reformulou-se a legislação dos fundos de pensão, ampliando suas oportunidades de investimentos; foi também revista a regulamentação sobre seguros, bancos e fundos de investimentos, com a introdução de melhorias que estimularam a informação prestada ao público e geraram um grau maior de concorrência. Uma maneira de avaliar os resultados dessas medidas é acompanhar a evolução das exportações, especialmente das não-tradicionais (como as que escapam ao setor do cobre) e, entre elas, as do setor manufatureiro. É o que apresenta o quadro seguinte.

QUADRO 2 Ano

Exportações Excetuado o Cobre (US$ milhões de cada ano)

Exportações Manufatureiras (US$ milhões de cada ano)

1983

1.955,6

1.167,6

4.058,6

2.475,3

1989 Fonte: Banco Central do Chile.

c) Agir sobre os instrumentos de longo prazo relacionados ao crescimento. Entre as políticas destinadas a estimular a poupança nacional deve ser destacado o aumento da 5 Em 1991, as tarifas alfandegárias foram novamente reduzidas, chegando a 11%.


Série Países- Nº2 / 1995 poupança pública e a reforma tributária que procurou reduzir o preconceito antipoupança do imposto de renda.6 No campo do investimento deve ser mencionado o esforço do investimento público, especialmente nos primeiros anos do programa: a combinação da redução dos juros com a redução tributária e a adequação das normas de investimentos e dos fundos de investimentos estrangeiros às novas condições de mercado internacional.7 O resultado foi expressivo, verificando-se o aumento da poupança nacional e os investimentos a níveis compatíveis com uma elevada taxa de crescimento (ver Quadro 3). Quanto ao emprego, deve-se destacar a política de reajustamento do salário mínimo e da remuneração do pessoal do setor público. Esses reajustamentos foram modestos, especialmente nos primeiros anos do programa. Entre 1985 e 1989 os salários reais médios cresceram 2,5%. A conseqüência foi um crescimento apreciável da geração de novos empregos, que aumentaram a uma taxa média de 5,76% no período, mais que duplicando a existente entre 1981 e 1985, que alcançou 2%. Levada a taxa de desemprego a patamares mais razoáveis, as próprias forças de mercado permitiram uma elevação de 4,2% dos salários reais, entre 1987 e 1989. Com relação ao capital humano, as políticas adotadas a partir dos anos 70 foram reforçadas em alguns de seus aspectos, como conclusão da descentralização dos estabelecimentos educacionais primários e secundários,8 a eliminação das restrições administrativas à criação de universidades, o aperfeiçoamento dos sistemas de financiamento universitário e o avanço da concentração dos gastos públicos nos programas de maior rentabilidade social. Além disso, foi feito um grande esforço para aumentar os recursos destinados a um Fundo de Ciência e Tecnologia, graças ao qual o montante desses recursos cresceu em oito vezes. O Quadro nº 3, na página 7, mostra alguns dos resultados alcançados. Os programas mencionados tiveram os efeitos esperados. A economia começou a crescer de forma continuada – o PIB cresceu em média 5,9% durante os últimos oito anos –, o problema inflacionário foi controlado e, o mais importante, a taxa de desemprego foi reduzida a níveis próximos a 5%. Isto é, a aplicação de um conjunto de políticas que reforçaram a abertura do setor externo, o papel do mercado e o equilíbrio macroeconômico fomentaram a poupança e o investimento em capital físico e humano, permitindo que se 6 Para tal fim estabeleceu-se que apenas os recursos retirados pelo acionista da empresa eram objeto do imposto de renda. Isso não seaplicava inicialmente aos impostos corporativos, o que passou a ser feito em 1989. Em 1990, esta última medida foi revertida. 7 O Decreto Lei nº 600, que dispõe sobre o investimento estrangeiro, foi modificado para criar condições mais apropriadas ao financiamento de projetos; ao mesmo tempo, adequaram-se as alíquotas dos impostos à redução que estas haviam tido nos primeiros anos da década. 8 No início dos anos 80, iniciou-se uma reforma no setor da educação, descentralizando-se a educação pública e criando uma competição entre a educação privada e a pública. Essa reforma havia sido suspensa durante a crise.


Série Países- Nº2 / 1995 superasse a crise do começo da década.

QUADRO 3

Ano 1984

Poupança Nacional

Investimentos

Emprego

(% do PIB)

(% do PIB)

(%)

2,9

13,6

4,15

17,2

20,3

3,73

(1)

1989 (1) Variação percentual para o trimestre outubro-dezembro de cada ano. Fonte: Banco Central do Chile e Instituto Nacional de Estatística.

A década de 80 foi chamada de “a década perdida da América Latina”, pois o produto por habitante caiu em 0,84%. Apenas alguns países da região apresentaram crescimento do seu PIB por habitante, entre os quais se destacavam o Chile e a Colômbia. II. O PROGRAMA DE PRIVATIZAÇÃO Medindo-se o tamanho do Estado-empresário em 1985, pode-se concluir que foi um dos mais altos da história chilena, apenas comparável ao registrado no período do governo socialista de 1971-73. A crise econômica sofrida pelo país desde fins de 1981 produziu muitas conseqüências inevitáveis, tendo uma delas sido o aumento da presença do Estado na economia. O Quadro 4, na página 8, comprova tal fato. Somadas as percentagens dos diferentes setores e dos grupos de empresas em mãos do Estado, chega-se a 25,7% do PIB, sendo os setores de comunicações, mineração, energia e serviços financeiros os que apresentavam maior presença estatal. Conforme mostramos no capítulo anterior, as políticas iniciadas a partir de 1985 tratavam de reativar a economia e absorver o alto desemprego existente, num marco de estabilidade de preços. Desenvolveu-se um programa de “ajuste estrutural” que cobriu aspectos macro e microeconômicos. Entre estes últimos teve um papal prioritário o processo de privatização de empresas.

QUADRO 4: INCIDÊNCIA DO “ESTADO EMPRESÁRIO” (% DO PIB)


Série Países- Nº2 / 1995

Setores

Empresas Estatais

Mineração

Valor Agregado Total

(1)

Empresas com Intervenção

83,0

-

17,1

8,6

(2)

(3)

Notas: (1). Inclui as empresas estatais criadas por lei e as filiais da holding estatal Corfo. As cifras se referem a 1981. (2). Inclui as empresas sob intervenção devido à crise de 1982, as quais foram chamadas de “áreas especiais” porque eram manejadas indiretamente pelo Estado e sua propriedade era privada. (3). O valor agregado total para as empresas estatais não provém da mesma origem da incidência setorial. Fonte: Com base nos trabalhos de J.C. Méndez (1981), C.Larroulet (1984), A.Foxley (1985), R.Lüders e D.Hachette (1992).

Com as informações do Quadro 4, conclui-se que era impossível conseguir-se um crescimento acelerado suficiente para diminuir o desemprego para cerca de 9% do PIB sem direitos de propriedade claramente definidos e com um déficit de 17% do PIB com seu desenvolvimento fortemente limitado pelo endividamento público.9 De fato, observando-se mais detalhadamente em que setores o Estado estava direta e indiretamente envolvido, pode-se concluir que todos eles requeriam importantes doses de capital.

9 A dívida externa do setor público passou de US$ 6,6 bilhões, em 1982, a 13.7 bilhões em 1985, como resultado de garantias estatais dadas à dívida privada e também da maior utilização do endividamento público para cobrir as necessidades do balanço de pagamentos. Para mais informações, ver J. A. Fontaine, The Chilean Economy in the Eighties: Adjustment and Recovery, in S. Edwards e F. Larraín (eds.), Debt, Adjustment and Recovery, Oxford: Basil Blackwell, 1989.


Série Países- Nº2 / 1995 Os setores de mineração, energia elétrica e comunicações, por exemplo, representam elevada proporção dos investimentos nacionais. Ademais, o setor bancário precisava de aumentos de capital que totalizavam aproximadamente US$ 2 bilhões. A privatização era, portanto, não apenas uma política coerente favorável a uma economia de mercado e à abertura comercial, mas também um instrumento-chave para acelerar o crescimento. A taxa de investimentos brutos, que havia representado 23,9% do PIB em 1981, havia caído 10 pontos percentuais em 1985. Para recuperar a diferença tornava-se necessário eliminar as restrições aos investimentos nessas empresas, que representavam 25,7% do PIB, e a principal limitação era a propriedade estatal ou semiestatal. Outro propósito era o de contribuir para a consolidação de uma economia de mercado, a respeito da qual haveria um consenso maior por parte dos cidadãos. Conforme disseram as autoridades da época, tratava-se de avanços com relação à meta de uma nação de proprietários, o que ensejaria maior estabilidade social.10 Os objetivos mencionados receberam prioridade nos três principais programas de privatização realizados no país: na privatização dos bancos e das administradoras de fundos de pensão que estavam sob intervenção, das empresas indiretamente controladas pelo governo e das empresas estatais tradicionais. 2.1 Setor Financeiro A crise econômica do começo dos anos 80 atingiu especialmente o setor financeiro, sobretudo os bancos. De acordo com a Superintendência dos Bancos, até dezembro de 1984, o conjunto dos bancos apresentava perdas esperadas em seus ativos sem provisões que chegavam a comprometer 200% de seu capital e reservas, num equivalente a 18% do PIB de 1984. Em face dessa realidade, entre os anos de 1981 e 1983 foram sujeitas à intervenção ou à liquidação 22 instituições, que representavam cerca de 60% das colocações do mercado bancário privado. Isso significou, de certo modo, a reversão do processo de privatização realizado no período 1975-80. Deve-se destacar que 14 das 19 instituições 10 O Ministro da Economia, Modesto Collados, realçou esse objetivo do programa de privatização citando o pensador da “escola austríaca” W. Roepke: “A economia de mercado, o mecanismo de preços e a concorrência gozam de merecido prestígio, mas isso não é suficiente. A economia de mercado de uma sociedade atomizada, massificada e proletarizada é muito diferente da economia de mercado de uma sociedade com amplo leque de distribuição da propriedade, com sólidas experiências e autênticas comunidades que, começando pela família, ofereçam ao homem um ponto firme de apoio, com indivíduos bem enraizados, cuja existência não esteja desvinculada das âncoras naturais da vida, com um amplo círculo de uma classe média independente.” Para mais detalhes, ver: Instituto Chileno de Administración Racional de la Empresa (Icare), Capitalismo popular: Análisis y debate, Jornadas Bursátiles, Santiago do Chile, abril, 1985.


Série Países- Nº2 / 1995 financeiras privatizadas após 1974 passaram a fazer parte das empresas manejadas pelo Estado.11 A essas deve ser acrescentado o controle de cerca de 68% dos fundos de pensão, através de quatro administradoras desses tipos de fundos ligadas a alguns dos bancos sob intervenção. No caso dos bancos, a privatização constituiu parte de uma política global que incluía também o saneamento do sistema financeiro, por meio do aumento de seu capital (oriundo de antigos e novos acionistas), liquidação dos bancos sem perspectivas e modernização da legislação, de maneira a evitar a repetição dos problemas recentes.12 No caso dos bancos maiores, emitiram-se novas ações pelo valor contabilizado, ações essas que foram adquiridas por particulares.13 Com a finalidade de compatibilizar o verdadeiro valor econômico dos novos títulos emitidos com o preço da colocação e para diluir a propriedade, ofereceram-se condições atraentes para o público: crédito a longo prazo, pagamento inicial e à vista correspondente a 5%, desconto de 30% pelo pagamento realizado no prazo e incentivos fiscais. Podiam beneficiar-se dessa oferta as pessoas que tivessem pago seus impostos em dia e que adquirissem as ações dentro de certos limites, isto é, não se podia ultrapassar o correspondente a 2% das ações a serem colocadas.14 A realização desse programa incluiu também a elaboração de uma lei15 e a execução de uma campanha maciça de colocação de ações junto ao público. Após três anos, os bancos haviam sido reprivatizados, tendo sua propriedade sido diluída e sua solvência recuperada, conforme se pode constatar no quadro seguinte.

11 Diferentes fatores explicam a crise do sistema bancário, sendo a principal sem dúvida a situação econômica global do país. Entre os elementos próprios do mercado de capitais, devem ser mencionados os incentivos tributários e o apoio público ao sistema bancário, que levaram ao crescimento exagerado através do endividamento; na mesma direção, afetaram as facilidades creditícias outorgadas durante a privatização realizada na década dos 70. Ademais, houve outros problemas, como práticas bancárias de risco exagerado, uma regulamentação que levava a um seguro estatal implícito e a falta de informações públicas sobre o setor bancário. Para mais dados, ver R. Ffrench-Davis, J. A. Fontaine, A. García e D. Wisecarver, ¿ Qué pasó con la economía chilena?, Estudios Públicos, 11, inverno, 1983. 12 Antes da privatização foram também adotados programas de apoio aos devedores e ao sistema bancário, em geral pela venda de títulos ao Banco Central. 13 Esses eram o Banco do Chile e o Banco de Santiago. Os outros bancos privatizados foram os bancos de Concepción, o Osorno e o Internacional, vendidos a empresas, mas sem os estímulos do “capitalismo popular”. Além disso, houve a fusão do Banco Colocadora Nacional de Valores com o Banco de Santiago, e outros bancos foram liquidados. 14 Ver Mário Valenzuela, Reprivatización y capitalismo popular en Chile, Estudios Públicos, 33, verão 1989. 15 A Lei nº. 18.401.


Série Países- Nº2 / 1995

QUADRO 5 Banco

Créditos vencidos/Capital e reservas

Acionistas (Número)

(%) 1984

1987

1984

1987

146,0

18,6

6.093

6.110

Concepción Fonte: Mario Valenzuela, Reprivatización y capitalismo popular en Chile, Estudios Públicos, 33, verão, 1989.

No caso das administradoras de fundos (AFP) do novo sistema de previdência, tratou-se de diluir sua propriedade e, ao mesmo tempo, permitir a participação de um acionista controlador. Desejava-se não apenas que os contribuintes participassem da propriedade das empresas que administravam o sistema, mas também que a gestão passasse rapidamente a grupos com experiência, dados a relevância econômica e o curto período de funcionamento do sistema de capitalização na previdência social chilena. O instrumento para difundir a propriedade constituiu-se na oferta de condições creditícias favoráveis aos pequenos acionistas, sempre que eles fossem contribuintes ativos ou aposentados das instituições de previdência. Paralelamente, colocou-se em leilão um número de ações que possibilitasse o controle, ações essas adquiridas por investidores estrangeiros.16 Além disso, aproximadamente 14.000 acionistas do “capitalismo popular” participaram dessas privatizações. 2.2 Setor das Empresas “Especiais” As empresas incluídas nessa categoria representavam elevada percentagem do PIB, conforme já esclarecemos, mas também detinham uma importante carteira de projetos de investimentos, orientados principalmente para exportações. Por exemplo, a empresa Copec, com filiais nos setores florestal, pesqueiro e de serviços de computação, tinha, a curto prazo, projetos de investimentos num valor de US$ 400 a 500 milhões.

16 Cerca de 40% da empresa AFP - Provida foram adquiridos pelo Bankers Trust, e 51% da AFP - Santa Maria o foram pela Aetna Chile. Outras administradoras de menor tamanho foram privatizadas por meio da venda de suas ações no mercado bursátil.


Série Países- Nº2 / 1995 A tomada de decisões estava limitada pela indefinição com relação aos direitos de propriedade que afetavam essas empresas. Algumas das empresas pertenciam a sociedades de investimentos que não puderam responder por créditos que os bancos sob intervenção lhes concederam, e outras não tinham sido capazes de fazer frente diretamente a empréstimos recebidos. Os executivos designados para administrá-las, em geral pessoas com experiência na direção de empresas, haviam sido nomeados como administradores interinos com a aprovação das autoridades. Consequentemente, não seriam tomadas decisões de longo prazo e que afetassem de maneira substancial as atividades dessas empresas e a recuperação da economia. Conforme assinalamos, dava-se altíssima prioridade à rapidez do início da recuperação da economia nacional. Foi por esse motivo que, no caso da reprivatização, se deu prioridade à solução dos problemas de propriedade e à rápida venda das empresas, através da colocação de sucessivos pacotes no mercado de valores. À medida que para certo número de ações se conseguia resolver os problemas legais, realizava-se sua negociação sem que houvesse condições especiais de venda. Cerca de 30 empresas de diferentes setores foram alienadas, e os compradores foram principalmente empresários nacionais.17 Em várias dessas empresas houve uma associação posterior entre empresários chilenos e estrangeiros, que visava viabilizar investimentos. Os recursos envolvidos nessa reprivatização chegaram a cerca de US$ 640 milhões, e o processo durou quatro anos a partir do seu início.18 2.3 Empresas Estatais Nesse setor, os objetivos gerais já mencionados foram complementados por outros de caráter específico, como o de permitir maior variedade de instrumentos para os investimentos dos Fundos de Pensões e obter recursos para as necessidades fiscais, bem como consolidar e aprofundar a eficiência alcançada pelas empresas estatais durante a década anterior.19 17 As mais importantes são: na área de energia, a Copec; no setor florestal, a Inforsa, além da Copec e sua filial Celulosa Arauco y Constitución; no setor manufatureiro, a Compañia Cervecerías Unidas, Compañía Tecno Industrial, Textil Viña, Industria de Radio y Televisión e a Compañia Industrial; na área de transporte, a empresa de aviação comercial Ladeco e parte da Compañia Sudamericana de Vapores. 18 Francisco Labbé e Marcelo Yévenes. Evolución del proceso de privatización chileno: 1973-1987, Punto de Referencia , nº 33, Centro de Estudios Públicos, dezembro, 1988. 19 Graças à política iniciada em 1974 e que lhes deu como objetivo maximizar seus lucros, atuar em condições competitivas sem qualquer tipo de privilégios e sob controle rigoroso de seus créditos e investimentos, as empresas estatais conseguiram, em seis anos, eliminar seus prejuízos e melhorar substancialmente sua posição financeira. Contudo, numa visão de longo prazo, a manutenção desse comportamento seria muito improvável devido ao problema estrutural das empresas públicas, às quais são impostas, por parte das autoridades, metas que não levam à eficiência.


Série Países- Nº2 / 1995 A despeito de que cada empresa tenha seguido seu próprio procedimento, podem ser identificados certos critérios gerais da estratégia empregada durante o processo. Nos primeiros anos (1985 a 1986) houve um importante esforço realizado pela Corfo e as próprias empresas, orientado no sentido de difundir os resultados obtidos e as respectivas potencialidades.20 Isso se fez principalmente pela imprensa especializada, ao mesmo tempo em que se colocavam no mercado pequenos pacotes de ações das empresas a serem privatizadas.21 Além disso, inicialmente se autorizou a venda de 30% à grande maioria das empresas. Essa porção foi colocada preferentemente entre os trabalhadores da própria empresa privatizada, vendendo-lhes as ações diretamente ao preço determinado pelo mercado acionário no momento da negociação. As vendas foram facilitadas pelo uso de procedimentos como o adiantamento de 50% das indenizações legais, de cujo valor o trabalhador devia destinar cerca de 80% à compra das ações, assegurando-lhe que, no caso de manter as ações no momento da aposentadoria, sua indenização seria recalculada, sendo-lhe paga a diferença no caso de haver perda.

20 A Corfo é uma holding estatal e um banco de desenvolvimento proprietário da grande maioria das empresas públicas privatizadas. Ela atuou como o agente das vendas, para tal fim valendo-se de uma de suas gerências. As decisões finais eram tomadas pelo Conselho da instituição, integrado por quatro ministros de Estado e um representante do presidente do Chile. Existiu também um grupo de assessores informais, com representantes dos ministros da área econômica. Utilizou-se, ainda, uma corretora da Bolsa de Valores para as vendas das ações e para assessorar e ajudar a Corfo nessas operações. Apenas foram usadas instituições financeiras especializadas nos casos de vendas de ativos de grande tamanho e também para a promoção em outros países. 21 Convém assinalar que, no caso do setor elétrico, foi usado o mecanismo contemplado na legislação, denominado “financiamento reembolsável”, e que consiste no direito que tem uma empresa distribuidora de energia de solicitar a um cliente, ao qual a empresa está obrigada a abastecer, um pagamento parcial, com a obrigação de reembolsálo em ações, bônus ou outros instrumentos. Inicialmente esse tipo de pagamento foi reembolsado com ações, sendo que em alguns desses casos, como ocorreu com a empresa Chilectra, isso significou privatizar cerca de 10% entre 1983 e 1985.


Série Países- Nº2 / 1995

QUADRO 6: PARTICIPAÇÃO DE INVESTIDORES ESTRANGEIROS NO ANO DE 1988 Empresa 1. CTC

Acionista

% de Participação

Bond Corporation S.A.

48,8

Austin Powder

67,0

8. ENAEX Fontes: Cristián Larroulet, Seminário de Privatizações, PNUD - Governo polonês, Varsóvia, outubro, 1990.

Em outros casos houve a venda com a entrega das ações como parte das gratificações ou de pagamentos obtidos nas negociações coletivas. Em 1985 os Fundos de Pensões receberam autorização para investir em ações de empresas que, pela solvência e rentabilidade, foram classificadas por uma comissão especial de investimentos criada pelo novo sistema chileno de previdência. Nesses investimentos estavam incluídas as empresas estatais que entraram num programa de privatização e descentralização, às quais, entre, outras coisas, era exigido que colocassem à disposição dos Fundos pelo menos 30%.22 Deu-se o nome de “capitalismo do trabalho” à venda feita aos trabalhadores, e de “capitalismo institucional” à feita aos fundos de pensões. Completados os 30% iniciais, em geral era anunciada a venda de pacotes de cerca de 19% do capital, pacotes esses que eram vendidos em diferentes combinações a trabalhadores, fundo de pensões e pequenos acionistas. Nessa etapa, alguns grupos de trabalhadores se endividaram diretamente junto a 22 Ver a Lei nº 18.398.


Série Países- Nº2 / 1995 instituições financeiras para comprar ações, as quais eram entregues como garantia. Posteriormente, foi anunciada a privatização total das empresas e passou-se à venda de pacotes de ações de maior tamanho no mercado acionário. Aqui houve a participação de investidores estrangeiros, se bem que, diante do total de recursos envolvidos, essa participação possa ser qualificada de moderada. O Quadro 6 mostra os casos de participação dos investimentos estrangeiros em algumas das vendas mais importantes. A seguir será brevemente descrito o processo seguido no caso de algumas empresas que se distinguem pelo seu tamanho e pelo fato de terem seguido algumas regras especiais na sua privatização: 

CAP, a empresa produtora de aço, foi inicialmente vendida a seus empregados e a pequenos acionistas. Entre 1985 e 1988, cerca de 5.000 trabalhadores da CAP se transformaram em acionistas, chegando a controlar cerca de 36% do capital. Por sua vez, os acionistas passaram de 5.654, em 1985, a 9.961, em 1988.

Essa empresa não foi incluída nas qualificadas para venda aos Fundos de Pensões porque havia dificuldades na sua história financeira. O mecanismo que tornou possível à CAP se tornar definitivamente uma empresa privada foi a diminuição de seu capital feita pela Corfo.23 

Outro caso interessante foi a da Empresa Telefônica (CTC), vendida também inicialmente a trabalhadores e fundos de pensões. Nesse caso, porém, o pacote principal de ações que ensejava o controle foi vendido a um investidor estrangeiro, com base em um leilão público nacional e internacional e após um processo de pré-qualificação.

O país se ressentia de uma elevada procura insatisfeita de telefones e, comparando o estoque de linhas disponíveis ao nível da renda por habitante concluía-se que, em 1985, o Chile estava numa situação pior do que a de países em vias de desenvolvimento e com uma renda similar. Dessa maneira, era prioritário que se destinassem recursos volumosos a investimentos, recursos que na época não existiam no governo. Diante desse quadro, surgiu a fórmula da venda de 30% do capital da empresa, aceitando-se simultaneamente ofertas de subscrição do capital adicional necessário para

23 Na época, essa operação foi muito criticada pela falta de transparência e pelo mau negócio que representava para o fisco. Na realidade, ela foi realizada com o cumprimento de todas as exigências legais e com a devida prestação de informações; do ponto de vista dos interesses fiscais, ela permitiu ao Estado receber um importante volume de recursos à vista.


Série Países- Nº2 / 1995 financiar parte do importante plano de investimentos, que chegou a aproximadamente US$ 920 milhões. Ao mesmo tempo, foram aperfeiçoados os regulamentos legais em matéria de concessões e determinação de tarifas. Como resultado, um operador estrangeiro passou a controlar quase 50% da empresa, ficando a outra metade com trabalhadores, pequenos acionistas e fundos de pensões.24 

Outro caso diferente foi o da principal empresa do setor de energia elétrica (Endesa) que pelo seu tamanho (medido pelos seus ativos) era a maior empresa do país.

A fim de privatizá-la, foi permitido aos trabalhadores do setor público a utilização de suas indenizações por tempo de serviço, ao mesmo tempo em que eram dadas facilidades de pagamento aos trabalhadores que adquirissem ações. Além disso, antes da privatização haviam sido criadas filiais de geração e distribuição, as quais foram privatizadas em sua maioria.25 Os serviços de energia elétrica eram regulamentados por uma legislação de 1981 que não diferenciava se a empresa de utilidade pública era estatal ou privada, definia tarifas com base no custo marginal e determinava com clareza os direitos e deveres dos concessionários, minimizando assim os riscos de intervenção política no setor. A privatização exigiu uma campanha maciça de promoção da colocação das ações, e foi praticamente concluída em sua totalidade em 1989, chegando a Endesa a possuir 64.000 acionistas, transformando-se na empresa privada chilena com o maior número de acionistas. 

Finalmente, houve também empresas de tamanho médio e pequenas (muitas vezes filiais de grandes companhias) que foram vendidas em leilões públicos ou na bolsa, adquiridas na sua totalidade por um só acionista.

Em 1989 completou-se o programa de privatização aqui descrito, e graças a ele passaram-se para o setor privado 14% do PIB. Esse número é especialmente significativo, comparado internacionalmente com os resultados de processos similares ocorridos no Ocidente. Com efeito, no caso britânico, sob o governo Thatcher, o tamanho do Estadoempresário se reduziu de 11,5% a cerca de 6,5% do PIB.26 Em termos qualitativos, talvez o processo tenha sido mais significativo, pois incluiu empresas que lideram o crescimento da economia no setor exportador, como é o caso dos serviços de utilidade pública. Contudo, é conveniente lembrar que, não obstante as 24 A melhor oferta foi a do grupo Bond, da Austrália, que tão logo entrou na posse do controle da empresa iniciou um ambicioso plano de investimentos. Posteriormente, vendeu sua participação à multinacional espanhola Telefónica de España. 25 No setor de geração foram criadas as filiais Colbún, Pullinque, Pilmaiquén, Edelnor, Edelmag e Edelaysen e na distribuição Emec, Emelig, Emel, Emelat, Emeco e Emelma. 26 J. Vickers e G. Yarrow, Privatization: An Economic Analysis, Cambridge, Mass.: Mit Press, 1988.


Série Países- Nº2 / 1995 privatizações realizadas a partir de meados dos anos 70, inclusive a realizada entre 1985 e 1989, que é analisada neste trabalho e que abrangeu um número expressivo de empresas estatais, o tamanho do Estado-empresário no Chile continua sendo muito grande. De fato, ele representa hoje cerca de 12% do PIB, enquanto é de 6%, aproximadamente, o peso do Estado-empresário nos países do hemisfério ocidental.27 III. EFEITOS E RESULTADOS DAS PRIVATIZAÇÕES Eles são variados. Neste capítulo serão analisados os que se mostraram mais relevantes para o desenvolvimento da economia chilena. 3.1 Expectativas Uma das conseqüências mais destacadas do processo de privatização foi a contribuição que ele teve para o esclarecimento das regras do jogo na economia nacional. Com efeito, a maior intervenção do Estado na economia havida durante a crise da dívida externa, o retrocesso quanto à abertura para o exterior e a difícil situação geral do país – elevada dívida externa, desemprego de cerca de 20% e os protestos da opinião pública – aumentaram apreciavelmente a incerteza dos agentes econômicos. As privatizações realizadas a partir de 1985 representaram um claro sinal indicativo de que seria mantido o modelo de economia de mercado e, mais ainda, de que ele seria fortalecido no futuro. O fato de terem sido colocadas no mercado empresas que no primeiro processo de privatização não foram privatizadas – muitas vezes devido à caracterização de “estratégicas” que se deu a essas empresas – cortou pela raiz toda dúvida que houvesse sobre a orientação que seria dada à política econômica. O mesmo efeito resultou da privatização dos principais bancos do país, das administradoras de fundos de pensões e das empresas que tinham sofrido intervenção em 1983, de vez que havia muitos setores a favor da manutenção da propriedade estatal dessas unidades econômicas.28 Assim, dada a 27 Rolf Lüders, Massive Divestiture and Privatization in Chile, Contemporary Policy Issues, outubro, 1991. 28 A respeito, é esclarecedora uma citação textual do que escreveu o economista socialista G. D. Martner: “Para que o Estado possa orientar de maneira eficiente a força dinâmica do sistema econômico nas condições atuais da economia chilena, é necessário que ele assuma de forma direta, além dos serviços tradicionais, parte da produção de insumos ou produtos-chave de caráter industrial (energia, aço, insumos químicos básicos, determinados bens de capital) e de bens de exportação de alto conteúdo de “renda” econômica (minerais, celulose, pesca industrial). Essas unidades econômicas ajudariam, assim, a criar um núcleo endógeno básico da industrialização que se situe na vanguarda do processo técnico, gerando uma cota significativa do valor agregado do setor moderno. Parece aconselhável, entretanto, que elas não abranjam mais do que algumas dúzias de empresas de elevada densidade de capital, quase a totalidade das quais, ademais, já está atualmente nas mãos do Estado em razão do estrepitoso fracasso da gestão dos grandes grupos financeiros. Estes devem ser desarticulados e seu patrimônio redistribuído. Sugerimos, também, que o governo assuma o controle das empresas financeiras vinculadas ao processo de poupança-investimento de médio e longo prazos, bem como o de algumas empresas do comércio atacadista”. Ver G. D. Martner, Orden económico y democracia, in Gonzalo Martner (co-editor), Democracia y orden económico,


Série Países- Nº2 / 1995 sensibilidade política, sua reprivatização foi importante porque contribuiu para que se tornassem claras as regras do jogo. Dessa maneira, as expectativas econômicas se tornaram mais claras, favorecendo a tomada de decisões sobre investimentos e ajudando a tornar mais efetiva a política macroeconômica das autoridades. 3.2 Eficiência O outro impacto significativo do processo de privatização sobre a economia se deu por meio da melhor definição dos direitos de propriedade no setor das chamadas “empresas especiais”. Deve-se lembrar que em 1983 o governo interveio nos principais conglomerados empresariais do país, dessa intervenção resultando a participação do Estado numa percentagem importante da economia. As empresas que se encontravam nessas condições estavam sendo administrada por seus credores que, por sua vez, eram bancos transitoriamente gerenciados pelo governo. Essa situação se manteve por três anos e afetou a economia de maneira global, já que existia de fato uma incerteza acerca dos direitos de propriedade, o que levava à postergação sobre decisões de investir, bem como ao manejo empresarial em geral. Como sabemos, quando não existem direitos de propriedade bem definidos a empresa perde eficiência na produção, e isso afeta o crescimento.29 Essa realidade era particularmente relevante nas empresas chamadas “especiais”, pelo fato de um número apreciável delas ter em carteira projetos de investimentos que significavam o aumento de sua capacidade exportadora, algo muito importante para um país que valorizava especialmente as moedas estrangeiras devido à sua elevada dívida externa. De fato, uma vez privatizadas, as empresas iniciaram significativos projetos de investimento, além de atraírem capitais estrangeiros. A privatização permitiu também tornar a economia mais eficiente, tanto no funcionamento interno das empresas como na alocação de recursos na economia nacional. As empresas estatais em geral estão sujeitas a objetivos que se caracterizam pelo fato de ser múltiplos, contraditórios entre si e flutuantes no tempo. Além disso, pelo menos

Santiago do Chile: Centro de Estudios del Desarrollo, 1985. 29 Harold Demsetz, Toward a Theory of Property Right, American Economic Review, Papers and Proceedings, 57, maio, 1967.


Série Países- Nº2 / 1995 a longo prazo os objetivos que geram eficiência econômica não têm prioridade, que cabe àqueles que são fixados por autoridades políticas e, portanto, se relacionam com os eleitores mais influentes junto ao governo. Algo similar ocorre com o papel dos funcionários públicos de carreira encarregados de supervisionar as empresas. Eles tendem a dar prioridade a objetivos que os afetam mais diretamente, como o tamanho da empresa, o investimento e os empregos que gera, etc., o que, conforme se pode demonstrar, não produz necessariamente um aumento da eficiência da empresa.30 Além disso, a presença de empresas estatais inibe a entrada de competidores no mercado, porque elas geralmente desfrutam de privilégios na forma de isenções tributárias, franquias alfandegárias, créditos subsidiados, etc., que reduzem a concorrência.31 Adicionalmente, e ao contrário do que ocorre com uma empresa privada insolvente, a empresa estatal geralmente não vai à falência; ela resolve seus problemas por meio de novos capitais financiados com recursos públicos. Isso significa que tampouco há livre saída do mercado, fato que impede a existência das condições básicas de um mercado competitivo. Essa situação tem gerado, especialmente no caso dos países em desenvolvimento, custos mais altos de produção, excesso de investimentos, políticas de preços inadequados, etc., o que redunda em má utilização de recursos. A conseqüente ineficiência restringe as possibilidades de crescimento. No caso chileno, esses problemas haviam sido atenuados durante os anos 70 graças a políticas que eliminaram os privilégios das empresas estatais, submeteram-nas à concorrência e obrigaram-nas a dar prioridade à maximização de seu patrimônio. Essas medidas deram importantes resultados positivos quanto à melhoria da eficiência daquelas empresas e à boa utilização de recursos no mercado.32 Esse quadro favorável foi acentuado e consolidado nos anos 80 com as privatizações já mencionadas e a adequada regulamentação adotada nos mercados em situação de monopólio natural. Uma empresa privada que funcione num mercado competitivo atua mais eficientemente que uma estatal, pois seus acionistas, interessados em lucros, exigem que os administradores minimizem custos e investimentos de forma a aumentar o valor da

30 W. Niskanen, Bureaucracy and Representative Government, Chicago, Aldine: Alherton Inc., 1971. 31 Para compreender o argumento teórico, ver G. Stigler, The Theory of Economic Regulation, Bell Journal of Economic, vol. 2, 1971 e, para conhecer os instrumentos usados pelo governo chileno para favorecer suas empresas, ver Cristián Larroulet, Reflexiones en torno al Estado empresario en Chile, Estudios Públicos, 14, outono, 1984. 32 Ver Cristián Larroulet e E. Hahn, Las empresas públicas y su respuesta a diferentes incentivos: El caso chileno entre 1971 y 1981, in J. Kelly de Escobar (ed.), Empresas públicas en Latinoamérica, Caracas: Instituto de Estudios Superiores de Administración (IESA), 1983.


Série Países- Nº2 / 1995 empresa, situação que, conforme mencionamos, não se dá necessariamente com as estatais. Pode-se argumentar que os administradores, por disporem de mais informações que os acionistas, tomam decisões em seu próprio benefício, mas que não aumentam o valor da empresa e, dessa maneiro, não melhorem a eficiência mesmo no caso de uma empresa privada.33 Mas quando isso acontece, porém, o processo é limitado pelo próprio mercado, de vez que o valor das ações da empresa tenderá a cair, fato que levará os acionistas a substituírem os atuais administradores por outros que consigam aumentar os lucros ou, então, pode ocorrer a aquisição das ações por outros acionistas dispostos a mudar a administração vigente e adotar políticas mais eficientes, que resultem em lucros. Mesmo que isso não aconteça, há um terceiro fator que leva, no caso de uma empresa privada, a uma maior eficiência. Trata-se do papel desempenhado pelos credores que, preocupados com a recuperação dos recursos emprestados, se mantêm atentos a qualquer ação dos administradores que coloque em risco a solvência da empresa. Essa argumentação conceitual é geralmente ratificada por estudos empíricos que comparam a eficiência das empresas públicas e privadas. No caso de mercados não-competitivos, a comparação de resultados vai depender também da regulamentação aplicada pelas autoridades. Pode ocorrer que, no caso de não haver regulamentação, um monopólio natural privado gere má aplicação de recursos ao produzir uma quantidade de bens inferiores à que resultaria de um regime competitivo, fato que não teria lugar se a empresa fosse estatal, pois como não há preocupação com lucros, essa empresa produziria mais do que sua congênere de propriedade privada.34 Mesmo assim, seria necessário comparar esse efeito com a maior ineficiência interna da empresa estatal que poderia decorrer da diversidade de objetivos anteriormente mencionada. Para irmos além dessa discussão, podemos dizer que a privatização realizada no Chile tratou de promover a concorrência em todos os mercados onde ela fosse viável e, simultânea ou antecipadamente, procurou regulamentar de forma eficiente os mercados não-competitivos. O princípio de política geral usado foi o de que as condições de concorrência ou as regulamentações do Estado, quando houvesse situação de monopólio natural, seriam igualmente aplicadas a todas as empresas, fossem elas públicas ou de propriedade privada. No setor de energia elétrica, foram divididas as empresas, criaram-se condições 33 Quando se produz um problema de assimetria de conhecimento da empresa entre o agente (administrador) e o principal (dono da empresa). 34 Ver J. Vickers e G. Yarrow, op. cit., p. 19.


Série Países- Nº2 / 1995 competitivas na geração de energia, liberou-se a entrada, regulamentou-se a transmissão e a distribuição com base no custo marginal de uma empresa eficiente, estabelecendo-se a obrigatoriedade do serviço ao usuário por parte do provedor, etc. Em telecomunicações estabeleceu-se a livre entrada, foram desregulamentados os serviços complementares; para o serviço urbano criou-se uma tarifa baseada no custo marginal de um fornecedor eficiente que internalize, em períodos predeterminados, as mudanças no custo do capital e outros fatores; os ganhos de eficiência passaram a beneficiar a empresa até a próxima revisão tarifária, etc.35 Dessa maneira, a privatização havida, tanto nos setores competitivos como nos monopolísticos, permitiu os aumentos de eficiência. Lamentavelmente, o tempo transcorrido desde a privatização ainda é muito curto para ensejar um estudo global sobre o tema. Isso é especialmente importante no caso chileno das décadas de 70 e 80, quando o governo seguiu uma política que, ao promover a concorrência e a maximização de lucros das empresas estatais, tornou menos relevantes os estudos que não abarcam um período suficientemente longo de tempo. Ainda assim, indicadores parciais como os de rentabilidade permitem observar que parte importante das empresas privatizadas em geral melhorou sua eficiência. Os resultados são em parte devidos às melhorias realizadas pela administração privada na condução das empresas. Outro efeito foi a maior diversificação na rotação das empresas, que estava antes restringida sob a propriedade estatal devido a problemas de concorrência desleal e controle. Isso significou mais competição em diversos mercados como, por exemplo, no da indústria florestal, dos negócios imobiliários, dos serviços de computação, portuário, de consultoria, etc. Além disso, existe agora mais competição em mercados onde ela era muito reduzida. No setor elétrico, por exemplo, até a década dos 70 existiam principalmente duas empresas que concentravam a geração e a distribuição: Endesa e Chilectra, ao passo que atualmente há mais de 10 geradoras e 20 distribuidoras. Observa-se também um melhor aproveitamento do capital físico e humano nessas empresas, especialmente porque várias delas estão abrindo novas oportunidades de negócios. Por exemplo, a Companhia de Telefones foi a primeira empresa chilena a colocar ações no mercado norte-americano, e conseguiu obter créditos voluntários de bancos

35 Ver S. Bernstein e R. Agurto, Sector electricidad,

in Cristián Larroulet (ed.), Soluciones privadas a problemas públicos, Santiago do Chile: Instituto Libertad y Desarrollo, 1991.


Série Países- Nº2 / 1995 internacionais após a crise da dívida externa. Tem havido aumentos de eficiência também no setor de monopólios naturais. Na telefonia melhorou a qualidade do serviço e houve a criação de novos serviços apoiados em nova tecnologia. Enquanto em 1985 o grau de digitalização chegava a 34,1% da rede urbana, em 1990 esse número subiu para 64%; no mesmo período, a automatização passou de 95,6% para 99,6%. No setor elétrico houve reduções no custo da construção de novas centrais, diminuição das perdas etc. Nos dois setores mencionados houve aumento da rentabilidade após a privatização, sem que essa melhoria decorresse de aumentos reais das tarifas médias.36 Outro indicador indireto da melhoria da eficiência é a aquisição de ações por novos acionistas, o que ocorreu em empresas que tinham tido conflitos entre seus antigos proprietários, impedindo o desenvolvimento do potencial dessas empresas. Foi o que ocorreu com a empresa açucareira Iansa e a geradora de eletricidade Endesa, cuja propriedade estava muito diluída. Nos dois casos houve a incorporação de novos acionistas e aumento da eficiência. Mais um indicador de eficiência é o fato de a maioria das empresas privatizadas estarem participando com êxito nos processos de privatização em curso na América Latina. 3.3 Finanças Públicas Talvez o tema mais debatido em todo o processo de privatização seja o impacto dessa alienação sobre as contas do governo. É claro que o caso chileno não constitui exceção a essa tendência.37 O Quadro 7 mostra que a privatização de empresas estatais significou para o fisco uma quantidade importante de recursos, que chegaram a representar até 11% do gasto público nos anos de melhores resultados.

36 Ver S. Bernstein, op. cit., p.25, e R. Agurto, Sector telecomunicaciones, in Cristián Larroulet (ed.), Soluciones privadas a problemas públicos, Santiago do Chile: Instituto Libertad y Desarrollo, 1991. 37 O Congresso criou uma comissão especial para estudar o assunto e tanto durante como depois da implantação do projeto houve um amplo e intenso debate público, focalizando principalmente o efeito fiscal. Para mais detalhes, ver Informe sobre privatizaciones, enviado ao Congresso pelo Ministro da Economia, Carlos Ominami; M. Marcel, La privatizacion de las empresas públicas en Chile 1985-1988, Notas Técnicas, 125, janeiro, 1989, Cieplan, Santiago do Chile; Instituto Libertad y Desarrollo, Criterios para evaluar un proceso de privatizaciones, Informe de Suscriptores, Santiago do Chile, 18, setembro de 1991.


Série Países- Nº2 / 1995

QUADRO 7: RECEITAS PROVENIENTES DAS VENDAS DE ESTATAIS (US$ milhões de cada ano) Ano

Receitas

% do Gasto

% do PIB

Público 1985

10,3

0,2

0,06

300,0

5,0

1,5

1989 Fonte: Baseado no estudo de M. Cecilia Cifuentes, Impacto fiscal de la privatización en Chile: 1985-1990, Estudios Públicos, 51, inverno 1993, e M. Cecilia Cifuentes, Impacto de la privatización en Chile: 1985-1990, Tesis de Grado Nº 93,Santiago do Chile, Instituto de Economía, Pontificia Universidad Católica, outubro 1991.

O debate tem girado em torno do preço de venda das ações e dos efeitos dessas vendas para as finanças governamentais. Têm sido mencionadas as perdas da Corfo, proprietária das empresas que foram privatizadas, com base na comparação do valor contábil registrado das empresas com o valor de venda no mercado. Essa avaliação, contudo, é tecnicamente errada, pois não considera os efeitos de curto e longo prazos para o Estado e, além disso, baseia-se no valor contábil. O valor “de livro”, como se sabe, é o valor histórico de um ativo atualizado por um índice de preços. Dessa maneira, não reflete o valor econômico de um bem, o qual leva em conta os fluxos futuros que ele vai gerar, atualizados com base no seu custo de oportunidade; é esse valor econômico que mais adequadamente expressa o valor comercial de uma empresa. Uma empresa cuja demanda é crescente e outra cuja demanda está em declínio, mas é comparável à primeira em todos os demais aspectos, têm valores diferentes no mercado, mas essa diferença de valor não é registrada pelo método do valor contábil, ou “de livro”. Os problemas referentes ao valor contábil são especialmente importantes nos países que, devido a reformas estruturais, mudaram substancialmente seus preços relativos e também naqueles que sofreram elevada inflação. Além disso, as diferenças entre valores contábeis e econômicos se tornam maiores no caso das empresas estatais, pois elas são beneficiárias de incentivos provenientes de


Série Países- Nº2 / 1995 isenções tributárias ou de sistemas tarifários que premiam a sobrecapitalização, como ocorria no Chile até o final dos anos 70. Poderia haver uma base na crítica à privatização fundamentada numa avaliação econômica de curto e longo prazos dos fluxos de maior importância para o fisco e que decorrem da privatização. Quando se faz uma análise do imposto sobre as finanças públicas decorrentes da privatização de uma empresa, deve-se levar em conta não apenas a receita recebida pelo Estado quando ela é vendida e os impostos e dividendos que ele deixará de ganhar no futuro, mas deve-se computar também os impostos a serem posteriormente recebidos, provenientes da privatização da empresa. Com essa metodologia foi elaborado o estudo acadêmico mais completo até agora realizado sobre a privatização, e que aborda de maneira cabal o período aqui analisado. 38 Nesse trabalho, Lüders e Hachette mostram que supondo-se que a privatização não afete a eficiência da empresa e a taxa de retorno se mantenha constante, podem ser estimadas perdas fiscais líquidas equivalentes a apenas 18% das receitas totais recebidas pelo governo durante a privatização, e que com pequenos aumentos de rentabilidade – de 2,5 pontos percentuais para apenas cinco empresas – a perda fiscal desaparece. Em outro trabalho recente, que considera um aumento de eficiência de 2,1 pontos percentuais nas empresas privatizadas e uma diminuição de 61% a 50% na taxa de dividendos para financiar investimentos, conclui-se que o impacto da privatização é favorável e atinge a proporção de 23% das receitas por vendas.39 Para se avaliar o ocorrido com a eficiência, o Quadro 8 mostra a evolução das taxas de retorno das principais empresas privatizadas.

Com base nessa metodologia, Marcel concluiu que as privatizações realizadas em 1986-87 representaram uma perda para o Estado equivalente a 40% do seu valor. Ver Mario Marcel, op. cit., p. 27. 38 Ver R. Lüders e D. Hachette, La privatización en Chile, Ciudad de Panamá: Cinde, 1992. 39 Esse estudo inclui também as receitas que o fisco recebeu em 1990 das privatizações. Ver M. Cecilia Cifuentes, Impacto de la privatización en Chile: 1985-1990, Estudios Públicos, 51, inverno, 1993, e M. Cecilia Cifuentes, Impacto de la privatización en Chile: 1985-1990, Tesis de Grado Nº. 93, outubro, 1991, Instituto de Economía, Universidad Católica de Chile.


Série Países- Nº2 / 1995

QUADRO 8: RENTABILIDADE DAS EMPRESAS PRIVATIZADAS (%)

Empresa

1984

CHILGENER

1985

1986

1987

1988

1989

3,5

3,2

7,1

3,1*

7,6

8,0

16,8

21,3

42,4

42,9

49,5*

40,0

ENTEL * Ano em que a propriedade privada superou 51%. Fonte: R. Lüders e D. Hachette, La privatización en Chile, Panamá: Cinde, 1992.

Outro ângulo para a análise do tema é o do efeito sobre o patrimônio do setor público, com a avaliação de curto e longo prazos do imposto das transferências de ativos do setor público sobre as receitas fiscais, bem como o uso que é feito desses recursos pelas autoridades governamentais. A conclusão dos estudos mencionados é a de que as privatizações realizadas entre 1985 e 1989 foram neutras, no sentido de não terem alterado o valor do setor público. As razões principais para esses resultados estão no fato de que, exceto no caso dos programas destinados a diluir a propriedade, os preços médios das ações para todas as empresas analisadas, no período observado, foram similares a seu valor econômico, e as receitas recebidas não se destinaram a gastos correntes, mas a investimentos em novos ativos e redução da dívida.40 Com a evidência obtida pode-se concluir que não houve perda para o setor público. Isso se explica pela importante decisão de recorrer-se sempre ao mercado, direta ou indiretamente, como mecanismo para fixar o preço de venda das ações. Outras razões importantes foram a prioridade dada, durante os primeiros anos, ao fornecimento de informações, à entrada de investidores institucionais, à diluição da prioridade, etc. Preferiuse acelerar a eficiência do mercado do que dar propriedade ao volume de vendas. Em 40 R. Lüders e D. Hachette, op. cit., p. 29, estudam minuciosamente esse aspecto, mostrando que nos primeiros anos, 1985 e 1986, foram produzidas as maiores diferenças entre os valores estimados. Sem dúvida, isso não é surpresa, pois, conforme dissemos, a estratégia adotada para a venda foi a de ir gerando confiança e informação para os investidores; isso foi inicialmente feito com a venda, na Bolsa, de pequenos pacotes de ações e, simultaneamente ao se usar o preço de mercado como referência, com vendas diretas aos trabalhadores das próprias empresas. Tal fato foi muito importante para reduzir o temor de que o processo de privatização fosse interrompido, além de representar maior desenvolvimento para o mercado bursátil, permitindo que as vendas a partir de 1987 se realizassem com significativas melhorias comparativamente ao ocorrido nos dois primeiros anos.


Série Países- Nº2 / 1995 conseqüência, durante os primeiros anos (1985-86) as transações de empresas privatizadas representaram apenas 30% do total.41 Além disso, foi muito importante a política fiscal seguida, pois ela permitiu que recursos obtidos fossem usados para financiar investimentos e a redução do passivo do setor público. Os gastos correntes diminuíram durante o período das privatizações a uma taxa média anual de 2%. A poupança pública representou 0,4% do PIB em 1984, subindo para 8% em 1989.42 3.4 Impacto Sobre o Emprego Um dos problemas mais graves que a economia chilena apresentava após a crise da dívida externa era o alto nível de desemprego. Por esse motivo, certos observadores temeram que o processo de privatização pudesse agravar essa situação. Ainda permanecia na memória das pessoas o aumento do desemprego ocorrido na década anterior, que era associado às privatizações feitas naquele período.43 Na realidade, conforme nos revela o Quadro 9, aconteceu o contrário do esperado. As empresas aumentaram o emprego em 10% após sua privatização.

41 No caso inglês, para difundir a propriedade utilizou-se como mecanismo a fixação de um preço ao qual os pequenos acionistas tinham acesso antes que as ações fossem colocadas no mercado. Alguns estudos têm indicado que a subavaliação desses preços relativamente aos de mercado chegou a 18,4% das rendas brutas, se não forem consideradas as condições de crédito, e a 30%, se estas forem incluídas. Em outras palavras, o esforço britânico para difundir a propriedade significou, em termos fiscais, muito mais recursos, pois as vendas chilenas a trabalhadores e pequenos acionistas se realizaram principalmente a preços de mercado. 42 Hernán Büchi, Exposición sobre el estado de la hacienda pública, Dirección de Presupuestos (1986-1988), Santiago do Chile. 43 Cabe assinalar que não foram as privatizações, e sim a adoção de políticas destinadas a aumentar a eficiência da economia, tornando competitivas todas as empresas – públicas e privadas – o que reduziu o emprego, especialmente nos setores que haviam sido tradicionalmente protegidos. Contudo, a médio prazo o efeito final sobre o emprego foi favorável.


Série Países- Nº2 / 1995

QUADRO 9: A OCUPAÇÃO NAS EMPRESAS PRIVATIZADAS (*) Empresas CHILGENER

Propriedade

Propriedade

Variação

Estatal

Privada

percentual

799

861

8

28.126

30.815

10

Total (*) Comparou-se o emprego médio anual dos anos anteriores à privatização com o que foi criado em igual período após o capital das empresas privatizadas ter atingido 51%. Fonte: R. Lüders e D. Hachette, La privatización en Chile. (Panamá: Cinde, 1992.)

Dessa maneira, a privatização reforçou a tendência geral de aumento de emprego que ocorreu na economia nacional. Nesse sentido, é conveniente recordar que a taxa de desemprego diminuiu de 15%, em 1985, para 6,5% em 1990. Pois bem, o aumento da ocupação nas empresas privatizadas é o resultado da evolução global do emprego, que cresceu significativamente durante o período, mas a cujo fato deve ser somado o maior investimento das empresas privatizadas. 3.5 Efeitos Redistributivos Dada a escassez de antecedentes para uma análise exaustiva do assunto, em seguida serão comentados alguns prováveis efeitos das privatizações com relação à redistribuição. Em primeiro lugar, conforme assinalamos ao examinar o impacto da privatização sobre o setor público, os estudos existentes mostram que este não foi negativamente afetado pela transferência de ativos, porque em geral as ações não foram vendidas por um valor subestimado e sim a preço de venda que, em média, considerado todo o processo, representava o seu valor econômico. Examinando individualmente os diferentes grupos de empresas privatizadas, as seguintes considerações podem ser feitas. No caso da privatização dos bancos, o preço de venda foi o do valor contábil. Contudo, esse valor era muito maior do que o valor econômico correspondente devido à


Série Países- Nº2 / 1995 difícil situação dos bancos, motivo pelo qual foi necessário oferecer condições creditícias e tributárias favoráveis de forma a diminuir a diferença entre os dois valores. Os setores críticos desse processo mostraram que, pressupondo-se que o valor contábil refletisse o valor econômico, houve um grande subsídio, dimensionado com base nos resultados obtidos pelos novos acionistas dos bancos privatizados. Essas avaliações ex-post, entretanto, refletem um período muito curto de tempo para que se possa chegar a alguma conclusão. Por outro lado, a combinação preço de venda – condições creditícias e tributárias – taxa de desconto que o mercado privado aplicava no sistema bancário em 1984 não significava um estímulo exagerado para atrair majoritariamente novos acionistas. Em todo caso, os incentivos foram dados de maneira estrita e, assim, apenas tiveram acesso a eles as pessoas em dia com o fisco e que adquirissem uma quantidade pequena de ações. Isso permitiu que tanto na privatização de bancos como na de administradoras de fundos de pensão se aumentasse a diluição da propriedade. Na privatização das chamadas “empresas especiais” não houve qualquer tipo de incentivo; todas as vendas foram realizadas no mercado e com base em mecanismos transparentes e amplamente divulgados. Na privatização das empresas estatais, conforme dissemos anteriormente, houve mais polêmica. Nesse caso, não se ofereceram condições especiais de venda à maioria do capital transferido, utilizando-se o mercado acionário para efetuar as transações. Apenas foram oferecidos estímulos nas vendas a trabalhadores. O mais importante foi a possibilidade aberta aos trabalhadores das empresas privatizadas de usarem seus fundos de aposentadoria acumulados para a compra de ações. No caso das empresas de maior porte também foi permitido que os trabalhadores do setor público lançassem mão de seus fundos de aposentadoria para adquirir ações. Além disso, nas privatizações que exigiam um capital muito volumoso foram concedidos prazos mais longos de pagamento para trabalhadores e pequenos acionistas.44 As vendas a trabalhadores foram feitas de maneira direta, mas sempre com base no preço existente no mercado acionário no momento da transação. As vendas aos fundos de pensão foram sempre efetuadas através do mercado acionário e com procedimentos rigorosos que assegurassem a transparência. O mesmo se fez com os pequenos pacotes de ações que foram sendo gradualmente colocados no mercado. Durante os primeiros anos do processo de privatização que estamos analisando, 44 As antecipações das indenizações foram usadas principalmente na CAP, na Iansa e na Chilmetro. As facilidades creditícias foram concedidas na privatização da Endesa.


Série Países- Nº2 / 1995 esses foram os principais grupos que adquiriram ações. Conforme mostramos antes, alguns dos estudos realizados sobre o assunto indicam que nas vendas efetuadas entre 1985 e 1986 houve uma transferência de recursos do Estado para os adquirentes.45 Dada a estratégia da privatização, essa transferência beneficiou principalmente o setor dos trabalhadores das empresas do setor público que foram privatizadas e, em geral, os associados ao sistema de previdência, e não o fator capital, um fato que se deve ter em conta quando se analisam os efeitos distributivos da privatização. Dessa maneira, pode-se registrar, como primeira conclusão, que as privatizações não prejudicaram a distribuição de renda, e sim ampliaram o acesso ao capital dos setores que anteriormente não destinavam seus recursos a esse tipo de investimento. Em outras palavras, a privatização tornou possível uma redistribuição de ativos. As cifras disponíveis permitem-nos afirmar que o setor trabalho – tanto através dos trabalhadores das empresas privatizadas, como os do setor público, quanto indiretamente, os três milhões de trabalhadores filiados ao novo sistema de previdência – passou a ter o maior acesso efetivo ao capital acionário da história do país. A magnitude do processo pode ser visualizada pela constatação de que em termos de valor agregado, num período de apenas cinco anos o fator trabalho aumentou sua participação em cerca de 2,2% do PIB. 3.6 Mercado de Capitais Sem dúvida, um dos impactos mais importantes do processo de privatização incidiu sobre o mercado de capitais, especialmente na intermediação bancária e bursátil. Cabe assinalar que no mercado bancário, entre 1981 e 1983, houve a intervenção ou liquidação de 22 instituições, representando aproximadamente 60% das colocações bancárias privadas. Além disso, de acordo com informações da entidade reguladora, no final de 1984 o sistema bancário apresentava perdas esperadas em seus ativos, não amparadas por provisões, que comprometiam 200% de seu capital e reservas, isto é, 18% do PIB. A crise era grave e afetava não apenas a poupança e o investimento, mas principalmente as expectativas dos agentes econômicos. A solução foi iniciada com o processo simultâneo de capitalização e privatização já descrito. No caso dos maiores bancos do país, a subscrição de capital atingiu US$ 373 milhões, e o total de acionistas chegou ao significativo número de 37.356 pessoas. Com o propósito de dimensionar o significado desse fato, basta observar que no

45 R. Lüders e D. Hachette, op. cit., p. 29, e M. Marcel, op. cit., p.27.


Série Países- Nº2 / 1995 caso do Banco do Chile, antes da privatização pelo capitalismo popular, os 10 principais acionistas concentravam 34,2% da propriedade, reduzindo-se para 3% após o término da privatização. No caso do Banco de Santiago, houve um decréscimo de 98,1% para apenas 8%. Além disso, realizou-se um programa de venda de carteira ao Banco Central do Chile destinado a melhorar a situação financeira dos bancos, foram reprogramadas as dívidas do setor produtivo e modificou-se a legislação bancária para aperfeiçoá-la, de modo a gerar mais informação ao público e aperfeiçoar a supervisão da autoridade, mas reduzindo, ao mesmo tempo, o risco da dotação de recursos públicos.46 A privatização e as medidas que a acompanharam permitiram que se reduzisse a incerteza com relação às regras do jogo do setor bancário, facilitando sua restruturação e sua eficiência. O Quadro 10 mostra que, completada a privatização, o sistema bancário reduziu seus riscos de carteira, aumentou suas colocações, seus depósitos e capital.

QUADRO 10: EVOLUÇÃO DO SISTEMA BANCÁRIO

Colocações (milhões de

1985

1988

10.037

12.757

0,51

0,41

dólares)

Spread Líquido (2) Notas: (1) Índice para medir o nível de concentração num setor. Um valor menor indica maior competição na atividade correspondente. (2) Refere-se a operações a curto prazo. É a diferença entre a taxa de colocação e captação menos os custos do encaixe e reservas técnicas. Fonte: Com base em dados da Superintendência de Bancos e do Banco Central.

46 Ver Guillermo Ramírez e Francisco Rosende, Análisis de la legislación bancaria chilena, Económicos, Banco Central do Chile, 1989.

Serie de Estudios


Série Países- Nº2 / 1995 Os resultados mostram um crescimento da atividade bancária juntamente com um aumento da competição, medida pelo índice de Herfindahl, e uma diminuição do risco de carteira. Com relação à eficiência interna dos bancos privatizados, houve, nos últimos anos, um debate durante o qual alguns analistas mencionaram que a dispersão da propriedade conseguida com a privatização permitiu uma assimetria maior de informação entre os acionistas e os administradores das instituições. Isso pode levar a que não se maximize o patrimônio dos bancos, e sim os objetivos dos administradores, daí decorrendo uma queda da eficiência. Além disso, também se argumentou que o mecanismo da dívida subordinada, que obriga a destinação de uma alta percentagem dos excedentes dessas instituições à amortização da dívida, também afetaria as decisões de modo a torná-las ineficientes.47 O comentário cabível é de que, com relação à eficiência dos bancos com maior intervenção e em grave situação financeira, a privatização melhorou substancialmente a situação. O mercado bancário não apenas se tornou mais eficaz, como seus indicadores mostram melhorias de eficiência interna comparativamente à situação que existia antes da privatização. O quadro anterior, por exemplo, indica que o spread foi 19,6% inferior em 1988 completada a privatização e a capitalização à percentagem registrada no começo do programa. Isso coincide com a maior concorrência que passou a haver no setor e que se reflete na queda do índice de concentração. Pois bem, é natural que se espere a continuação, no futuro, da tendência a uma diminuição da dispersão da propriedade dos bancos privatizados, o que contribuiria para aumentar a eficiência interna do sistema bancário. Convém lembrar que uma das privatizações mais importantes realizadas no Chile, no começo dos anos 80, foi a do sistema de previdência social. Esse sistema, que era um mecanismo de transferência das pessoas ativas para as inativas, passou a ser um mecanismo de capitalização individual, num mercado com vários fundos de capitalização administrados por empresas privadas denominadas AFP (Administradoras de Fundos de Pensão).

47 O debate tem-se concentrado nas instituições privatizadas e com uma grade percentagem de sua carteira de colocação vendida ao Banco Central. Esta não é a ocasião para uma análise dos referidos mecanismos, mas cabe assinalar que dadas as restrições do momento em que foi concebido, o mecanismo da dívida subordinada é uma alternativa estimuladora da eficiência. Não obstante, podem ser identificados aperfeiçoamentos da fórmula vigente, mas implicam reconhecer o verdadeiro valor que essa dívida subordinada tem, isto é, reconhecer uma perda por parte do Banco Central.


Série Países- Nº2 / 1995 Devido à intervenção nos bancos e nos principais conglomerados empresariais, em 1985 as mais importantes daquelas administradoras estavam sendo geridas pelo Estado. Indubitavelmente, se a incerteza a respeito da propriedade dessas empresas fosse mantida ou se elas fossem estatizadas, o setor teria sofrido um retrocesso no seu desenvolvimento, mesmo porque as administradoras que foram objeto de intervenção cuidavam de 56% dos fundos de pensão e atendiam as contas de poupança previdenciária de 885.351 trabalhadores. Os critérios usados na privatização procuraram combinar o objetivo da diversificação da propriredade com o de eficiência. Aproximadamente 14.000 acionistas se incorporaram nas duas maiores administradoras privatizadas, além de dois acionistas controladores que eram investidores estrangeiros com experiência nessas atividades. Dessa maneira, a privatização permitiu que se aclarasse uma incógnita que afetava o novo sistema e cuja solução era vital para o futuro mercado de capitais. Outro efeito importante teve lugar quando os Fundos de Pensão tiveram autorização para investir em ações de empresas estatais em processo de privatização. Até esse ano, devido aos regulamentos existentes, grande parte da carteira dos fundos de pensão estava concentrada em títulos de renda fixa e principalmente estatais, situação que implicava o aumento do risco dos fundos poupados. Foi por essa razão que o processo de privatização, ao permitir a ampliação da carteira de investimentos dos fundos, reduziu seu risco, dessa maneira contribuindo para o fortalecimento do novo sistema de pensões e do mercado de capitais. No final de 1986, os fundos de pensão investiam 46,7% dos seus recursos em títulos financeiros do Estado. Nos anos em que as privatizações de empresas estatais foram mais expressivas (1987 a 1989),essa proporção diminuiu em média 39,5%, devido fato de que os fundos investiram anualmente, durante esse período, cerca de 7% de seus recursos nas empresas privatizadas. Finalmente, um dos impactos mais fortes das privatizações realizadas de 1985 a 1989 teve lugar no mercado de capital de risco ou bursátil. Em geral, nos países em que o Estado empresário tem uma forte presença e, portanto, controla a propriedade de uma parte importante do capital, o mercado acionário tende a ser menos desenvolvido, com conseqüências negativas para a utilização de recursos. Nesse contexto, a situação chilena era especialmente relevante pois, apesar das privatizações havidas nos anos 70, o Estado, conforme vimos anteriormente, controlava (em 1981) atividades empresariais que representavam aproximadamente 25% do PIB. As vendas realizadas a partir de 1985 colocaram uma parte importante do capital referido em mãos privadas, através da colocação de ações no mercado bursátil. Dessa


Série Países- Nº2 / 1995 maneira, a oferta foi aumentada significativamente. Em 1989, quando a privatização estava praticamente concluída, o patrimônio das empresas estatais privatizadas representou 27,9% do patrimônio bursátil total da Bolsa de Comércio de Santiago. Ademais, os volumes negociados foram fortemente afetados, conforme sugere o quadro seguinte.

QUADRO 11: VOLUMES DE AÇÕES NEGOCIADAS (milhões de dólares de dezembro de 1989) Transações Referentes Ano

Negociações

Participação

a

(%)

Empresas Privatizadas

Totais

18

60

30,0

539

824

65,4

1985

1989 Fonte: Departamento de Estudos da Bolsa de Comércio de Santiago, Capitalismo popular y privatización de emprresas: El caso chileno, Trabajos y Estudios Nº 98, Santiago do Chile, 1990.

Outro indicador do fortalecimento do mercado bursátil nos é dado pela rotação anual das ações mais negociadas, e que nos informa sobre liquidez e eficiência. O Quadro 12 mostra como a rotação aumentou de apenas 4,4% em 1985 para os 12% alcançados no final do processo.

QUADRO 12 Ano

Rotação Anual Média das Ações de Maior Presença (%)

1984

3,5 11,6

1989 Fonte: Departamento de Estudos da Bolsa do Comércio de Santiago, Capitalismo popular y privatización de empresas: El caso chileno, Trabajos y Estudios Nº 98, Santiago do Chile, 1990.

Se examinarmos o que ocorre com a rotação nas bolsas de valores mais importantes do mundo, concluiremos que o nível alcançado no Chile equivale ao registrado em mercados como os da Suécia, Espanha e Itália.


Série Países- Nº2 / 1995 A oferta de ações não apenas aumentou, como se fez acompanhar de um conjunto de políticas que estimularam a expansão da procura. Ademais, houve uma estratégia de venda que graduou a colocação de ações no mercado e estimulou apreciavelmente a diluição da propriedade e, através disso, a procura de ações. Isso permitiu que a maior oferta não deprimisse o mercado acionário e, na realidade, o fortalecesse. Foi assim que o capital acionário pôde crescer dos 12,5% do PIB, que apresentou antes das privatizações, aos 41,8% do PIB registrados em 1989. A gradualidade do processo e a separação dos mercados representaram outra característica importante. Com efeito, nos primeiros anos (1985-86) os objetivos estabelecidos e os resultados obtidos eram mais conservadores que os do período 1987-89, conforme nos mostra o Quadro 13.

QUADRO 13: METAS PROPOSTAS E PERCENTAGENS VENDIDAS Empresas

Metas (%)

Vendas (%)

1985

1986

1987

1989

1986

1987

1989

30

65

100

100

55

82

100

SOQUIMICH Fonte: Baseado in Rolf Lüders, Massive Divestiture and Privatization in Chile, Contemporary Policy Issues, outubro, 1991.

Buscava-se conciliar a capacidade de absorção do mercado bursátil com o objetivo de conseguir as melhores condições de venda das ações. Em termos de recursos, isso permitiu que, no período 1984-86, a média das transações em bolsa das empresas privatizadas sobre o total de transações alcançasse 30%, enquanto que, no triênio 1987-89, essa média era de 70%. Isto é, a maioria das ações foi vendida no período no qual o valor médio do Índice Geral de Preços das ações era 3,88 vezes maior que o registrado na época em que foi vendida a minoria das ações. Foi importante também a prioridade à venda a trabalhadores, pequenos acionistas e fundos de pensão durante os primeiros anos da privatização, pois isso permitiu que se reduzisse a incerteza sobre o futuro das privatizações e, assim, fortalecesse a procura de ações.


Série Países- Nº2 / 1995 As privatizações também ajudaram a incorporar os investidores institucionais ao mercado acionário. As ações das empresas estatais que eram colocadas no mercado tornaram-se atrativas para esses investidores devido à diversificação de seus novos proprietários, seus índices econômico-financeiros e seu potencial de crescimento. 48 O Quadro 14 mostra como os investidores aumentaram sua presença no mercado bursátil.

QUADRO 14: CARTEIRA ACIONÁRIA DOS INVESTIDORES INSTITUCIONAIS (US$ milhões de dezembro de 1989) Investidores Fundos de Pensão

1985

1986

1987

1988

1989

0,2

91

185

294

454

48

178

322

402

556

Total Fonte: Departamento de Estudos da Bolsa do Comércio de Santiago, Capitalismo popular y privatización de empresas: El caso chileno, Trabajos y Estudios Nº 98, Santiago do Chile, 1990.

O quadro nos mostra que as aplicações desses investidores em ações – que eram principalmente de empresas em processo de privatização – aumentaram 11 vezes entre 1985 e 1989, com destaque para os recursos previdenciários. Tanto os investidores institucionais como os numerosos pequenos acionistas ajudaram a transformar um mercado que era tradicionalmente considerado apenas para operações de um grupo muito pequeno de agentes econômicos. Não se pode esquecer também a influência benéfica que sobre esse mercado teve a nova legislação, incentivando a concorrência, a informação e a proteção do pequeno acionista. O mercado de ações se tornou mais competitivo não apenas porque o número de ações oferecidas foi aumentado e se aperfeiçoou a legislação, mas também porque o número de acionistas cresceu e se diversificou. Estes, no caso das empresas privatizadas, passaram de 26.604, em 1985, a aproximadamente 200.000 em 1989, significando que as privatizações contribuíram para aumentar o número de acionistas em 40% (Ver Quadro 15).

QUADRO 15: NÚMERO DE ACIONISTAS DE EMPRESAS PÚBLICAS PRIVATIZADAS

48 Em 1973, uma das principais causas do desequilíbrio macroeconômico do país eram as empresas estatais. A partir desse ano o governo militar seguiu uma política de eliminação de privilégios tributários e alfandegários, liberou os preços ou os regulamentou dependendo de haver concorrência ou condições monopolísticas no mercado promoveu a livre entrada nos mercados e criou vários mecanismos de controle. Isso significou importante ganho de eficiência, que se traduziu em empresas rentáveis e de grande potencial.


Série Países- Nº2 / 1995

Ano

Trabalhadores (1)

Total de Acionistas

Participação Percentual (2)

1985

4.176

26.604

6,0

30.000

200.000

32,0

1989 Notas: (1) Trabalhadores das empresas privatizadas que são acionistas. (2) Participação dos acionistas das empresas indicadas sobre o número total de acionistas do mercado de ações. Fonte: Baseado in M. Cecilia Cifuentes, Impacto de la privatización en Chile: 1985-1990. Estudios Públicos, 51, inverno,1993, e M. Cecilia Cifuentes, Tesis de Grado Nº 93. Santiago do Chile, Instituto de Economía, Pontificia Universidad Católica, outubro, 1991.

Além disso, deve-se considerar o aumento dos acionistas que foi ensejado pela incorporação dos fundos de pensão à propriedade das empresas privatizadas. Graças a esse fato, cerca de três milhões de trabalhadores se transformaram em investidores indiretos. Como resultado, aumentou a desconcentração, como se pode observar no Quadro 16.

QUADRO 16: CONTROLE DETIDO PELOS 10 MAIORES ACIONISTAS Empresas

Pré-Privatização

Pós-Privatização (%)

(%) Bancos (1)

66,2

5,5

73,5

73,2

Empresas NãoPrivatizadas Notas: (1) Bancos do Chile e de Santiago. (2) Inclui as privatizadas pela Corfo. Fonte: Baseado na informação da Bolsa de Comércio e Superintendência de Bancos.

Por outro lado, um dos problemas da economia chilena era seu alto nível de endividamento interno e externo, que se devia a diversos fatores: a descapitalização do setor privado ocorrida no começo dos anos 70, a política cambial e financeira do final daquela década, a crise da dívida externa e a regulamentação do sistema bancário. A fim de superar as dificuldades, adotaram-se medidas, a partir de meados dos anos 80, visando a aumentar a poupança e a capitalização da economia. Nesse mesmo sentido, releva notar a contribuição do processo de privatização, que ofereceu alternativas


Série Países- Nº2 / 1995 para investimentos em capital de risco. O mercado acionário, que representava 12,5% do PIB, em 1984, chegou a aumentar essa percentagem para 41,8, em 1989, transformando-se num dos mais desenvolvidos da América Latina. E um mercado de capitais mais desenvolvido constitui importante instrumento para a promoção do crescimento econômico.49 3.7 Efeitos Sobre Investimentos As privatizações tiveram efeitos diretos e indiretos sobre a poupança e o investimento. Os primeiros se referem ao ocorrido com as empresas privatizadas: os dados indicam aumento do investimento, seja no giro tradicional que as empresas tinham quando eram estatais, seja em novas atividades relacionadas com as vantagens comparativas do país. Cabe recordar que após a crise da dívida externa o erário nacional estava numa situação econômica difícil, que se revelava no déficit fiscal, na dívida interna crescente e em um elevado compromisso com os credores internacionais. Além disso, o grande desemprego e a queda sofrida pelo investimento tornaram socialmente rentáveis vários projetos públicos intensivos em mão-de-obra. As empresas estatais tinham projetos rentáveis e financiáveis, mas eles competiam fortemente com outros projetos oficiais em infra-estrutura e na área social devido às limitações ao endividamento interno e externo apresentadas pelo fisco. Dadas as prioridades do estímulo ao investimento e ao emprego, a privatização das empresas estatais constituiu um instrumento realista para não frear o crescimento, pois permitiu que o setor privado empreendesse os projetos que podia, liberando o Estado dessa responsabilidade para concentrar-se naqueles que apenas ele podia realizar. Essa política obteve os resultados esperados. No caso dos investimentos em telecomunicações, registrou-se um aumento, conforme diversos dados mostram. O Quadro 17, para exemplificar, registra a expansão dos serviços urbanos.

QUADRO 17: CRESCIMENTO DOS SERVIÇOS TELEFÔNICOS*

Linhas em uso

1985-87

1988-90

Variação(%)

30.600

87.800

187

39.700

108.600

174

Telefones 49 Ver, entre outros, Ronald McKinnon, Money and Capital in Economic Development,

Brooking Institution, 1973.


Série Países- Nº2 / 1995

* O período 1985-87 precedeu à privatização da Companhia de Telefones. A partir de 1988, a participação privada passou a ser superior a 51%. Fonte: Companhia de Telefonia do Chile.

Além disso, houve a criação de novos serviços, como telefonia celular, fax e transmissão de dados, iniciados tão logo se processou a privatização das empresas do setor. No setor de energia elétrica também há dados sugerindo o aumento dos investimentos. Com base em informações da Enersis, empresa holding proprietária da Chilmetro, verifica-se que, no período dos últimos três anos antes da privatização, o investimento médio anual alcançou o valor de US$ 13 milhões, ao passo que em 1987-89 cresceu cerca de US$ 33 milhões médios anuais. No caso da Chilgener, seu investimento médio anual no triênio posterior à privatização cresceu 270% com relação ao triênio imediatamente precedente. No caso da siderurgia CAP (Compañia Acero del Pacifico), o investimento médio do período 1987-89, com a empresa já privatizada, superou em 564% a média observada em 1984 e 1986. Em igual período a empresa privatizada Soquimich, produtora de nitratos, aumentou seu investimento médio anual em 196%. A privatização também afetou indiretamente o processo de poupança e investimento ao criar novas oportunidades para o setor privado e tornar mais claras para o mesmo as regras do jogo que regeriam a economia no futuro. Isso estimulou o aumento da poupança privada, para adquirir ativos que se privatizavam, e da poupança pública graças aos recursos obtidos das vendas. A poupança nacional, que na primeira metade dos anos 80 alcançara a média de 4.6% do PIB, elevou-se para 14% em média, no quinquênio das privatizações, isto é, 198690. Tendência similar, se bem que menos acentuada, foi seguida pelo investimento,50 conforme se observa no Quadro 18.

50 É claro que no período analisado houve muitas outras políticas (mudanças no sistema tributário, aumento do investimento público e uma política macroeconômica que estimulou o investimento privado) que influenciaram essas variáveis.


Série Países- Nº2 / 1995

QUADRO 18: INVESTIMENTO INTERNO BRUTO (% DO PIB) Ano

Setor Público

Setor Privado

Total

1983

4,9

4,9

9,8

5,2

15,1

20,3

1989 Fontes: Banco Central, Contas Nacionais e Diretoria de Orçamentos.

Conforme se vê no Quadro 18, a taxa de investimento sobe para cerca de seis pontos percentuais entre o início e o término das privatizações. Nessa evolução destacou-se a contribuição do setor privado, se bem que no início do período foi importante o impulso do setor público. Parte do aumento verificado se deveu ao investimento estrangeiro, como se pode ver no quadro seguinte:

QUADRO 19: INVESTIMENTO ESTRANGEIRO (EM US$ 1.000) Ano

Efetivada (DL 600)

Capítulo 19

1985

137.473

32.300

897.915

1.321.400

1989 Fonte: Baseado em dados do Banco Central.

As privatizações estimularam o investimento estrangeiro graças a dois mecanismos. O primeiro foi o investimento direto, que foi encorajado pela clareza das novas regras do jogo e das oportunidades de aplicações criadas pelas privatizações.51 No final das privatizações o investimento direto multiplicou-se por 6,5 vezes. Pois bem, o efeito confiança produzido perece ter sido mais importante que a participação direta dos investidores externos nas privatizações, pois apenas em um caso significativo um investidor comprou ações através do DL-600.52 51 Desde 1976 o Chile possui uma legislação sobre investimento estrangeiro direto – Decreto-Lei 600 –, baseada no princípio da não-discriminação entre investidor nacional e estrangeiro. 52 Trata-se da Bond Corporation, que adquiriu, em leilão público, 30% das ações da Compañía de Teléfonos e subscreveu uma percentagem elevada de capital novo, o que lhe deu o controle da empresa.


Série Países- Nº2 / 1995 O segundo mecanismo foi a permissão dada aos investidores estrangeiros para comprarem, no mercado internacional, os papéis da dívida externa com desconto, os quais eram, por sua vez, convertidos em títulos da dívida interna que se vendiam no mercado e, com esses recursos, o investidor se habilitava a participar dos leilões das empresas. 53 Da mesma forma como ocorreu no caso do investimento direto, foi moderada a utilização desse mecanismo nas privatizações; foram aproximadamente US$ 500 milhões, dos quais pouco mais da metade correspondeu a empresas públicas vendidas pela Corfo e o restante se destinou à compra das chamadas “empresas especiais”. As privatizações e a conversão da dívida externa de fato foram muito úteis para que o país voltasse a ter presença no mercado internacional de capitais, já que, no período analisado, era praticamente o único país com problemas de dívida externa que realizava simultaneamente um programa atrativo de conversão de dívidas e privatizações. IV. CONCLUSÕES A política de privatização da segunda metade da década passada constituiu parte importante do programa econômico que se destinava a recuperar a economia nacional da crise sofrida no principio dos anos 80. E houve a recuperação: no final da década, o produto havia aumentado em 35,2%, comparativamente a 1984. Este estudo mostra que a transferência da propriedade para o setor privado contribuiu decisivamente para esse resultado. A contribuição direta se deu no aumento da eficiência das empresas e dos mercados, onde elas operavam, e nos estímulos ao investimento e ao emprego. Indiretamente, a contribuição veio da criação de expectativas favoráveis ao crescimento, fortalecendo um debilitado mercado de capitais e diferenciando a imagem do país nos mercados mundiais. A privatização teve também importante conseqüências no campo político. De fato, por ter indiretamente contribuído para um crescimento alto e sustentado do produto, a privatização fortaleceu a estratégia de desenvolvimento baseada no livre mercado e na abertura cambial. Mas talvez as repercussões mais importantes tenham sido a passagem da propriedade estatal para milhares de proprietários diretos, especialmente os trabalhadores das empresas privatizadas. A isso deve-se acrescentar o acesso indireto à propriedade pela via dos fundos de pensão. Cabe lembrar que a magnitude dos ativos privatizados, sejam os 53 Para uma explicação e uma avaliação desse mecanismo, ver Felipe Larraín, Debt, Reduction and Management of the Chilean Debt, Working Paper, Banco Mundial, 1988.


Série Países- Nº2 / 1995 de origem estatal, sejam os das empresas “especiais”, foi muito expressiva. Isso tudo desencadeou um processo pelo qual muito mais pessoas do que em qualquer outro ponto da história do país tiveram a possibilidade efetiva de ser proprietários de importantes empresas. Hoje se nota no país um menor grau de preconceitos ideológicos a respeito das privatizações. Destacadas figuras que combateram o programa de privatização no passado modificaram sua posição e se dão conta agora das limitações das empresas estatais. Por sua vez, o programa econômico do novo governo apresenta seus critérios para a realização da venda de empresas estatais. A tudo isso, contudo, deve ser acrescentado o fato de que o tamanho do Estado empresário no Chile continua sendo significativo (cerca de 14% do produto nacional), e o valor de venda estimado das empresas estatais chega a aproximadamente US$ 10 bilhões. Essa realidade certamente oferece uma grande oportunidade, pois as privatizações, como mostra este trabalho, constituem um instrumento poderoso para impulsionar o desenvolvimento.


Série Países- Nº2 / 1995 REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

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