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REFORMA TRIBUTÁRIA Seguindo longa tradição, o Executivo enviou ao Congresso Nacional mais um projeto de reforma tributária (PEC nº 233/2008). No governo Collor, o projeto do Executivo encampou as recomendações da Comissão Ary Oswaldo Mattos Filho; no de Itamar Franco, as da Comissão Miguel Reale; no governo Fernando Henrique Cardoso, com a PEC/1995; e, em seu primeiro mandato, o presidente Luiz Inácio Lula da Silva, com a PEC 41/2003. Nenhuma das administrações se empenhou o suficiente para aprovar os seus projetos, talvez por receio de perder fatias adicionais da arrecadação tributária. Do que resultou que, quando eventualmente foi mudada a legislação, restou apenas o aumento da carga tributária. O Executivo tem entre os principais objetivos da presente proposta a simplificação do sistema tributário. Contudo, a PEC nº 233/2008 não simplifica o sistema tributário: a PEC propõe 213 regras novas, resultantes de alterações, acréscimos e supressões de 22 artigos, 55 parágrafos, 98 incisos, 38 alíneas e 2 itens da Constituição. Em essência, a PEC nº 233/2008 pretende criar um novo tributo federal sobre o valor adicionado (IVA-Federal); um novo ICMS estadual (IVA-Estadual) e a aglutinação da Contribuição Social sobre o Lucro Líquido (CSLL) ao Imposto de Renda (IR) da pessoa jurídica. De fato, há pouco de novo nos novos tributos. O IVA-Federal corresponde apenas à aglutinação de três contribuições (PIS, Cofins, Cide e salário-educação), já existentes. O IVA-Estadual, contudo, traz novidades. Em primeiro lugar, vai reduzir o imposto interestadual de 7% (dos grandes Estados) e 12% (dos Estados menores) para 2%, de modo que o grosso do imposto, ou seja, aproximadamente 16%, passará a ser cobrado no Estado de destino. Do ponto de vista do contribuinte

as alterações irão depender das

alíquotas que vierem a ser fixadas pelo Senado. O governo assegura que essa medida vai acabar com a “guerra fiscal”. Contudo, a “guerra fiscal” decorre exclusivamente das alíquotas excessivamente elevadas cobradas pelos Estados,


incentivando a “captura” de parte da receita fiscal de um Estado por outro. Do ponto de vista dos Estados como um todo é um “jogo de soma zero”, isto é, o que um ganha, o outro perde. Já do ponto de vista dos contribuintes o efeito da “guerra fiscal” é o de reduzir a carga tributária, o que deveria ser o principal objetivo de qualquer reforma. A incorporação da CSLL ao IR da pessoa jurídica é uma questão de bom senso, já que se trata de um imposto e de uma contribuição com a mesma base. A questão nova que se coloca é a da partilha do novo imposto, resultante da fusão do IR e da CSLL, com os Estados e municípios. O que se esperaria seria um aumento da alíquota combinada do novo tributo, já que anteriormente a arrecadação da CSLL não era partilhada com Es- tados e municípios. Finalmente, diz a PEC nº 233/2008 que parte da contribuição empresarial para o INSS será transferida para o faturamento das empresas. Não está claro quando se dará essa modificação. Além disso, trata-se apenas de mudar a base de cálculo do tributo; se se pretende manter a mesma arrecadação, do ponto de vista econômico, nada mudará. Paralelamente, a reforma pretende também isentar do IOF a liberação da internação de divisas provenientes da exportação e impor um IOF de 1,5% sobre o ingresso de capitais estrangeiros ditos “especulativos”, assim definidos aqueles destinados à apli-cação em títulos públicos e fundos de renda fixa. Como o Estado brasileiro permanece deficitário em termos nominais e precisa, além disso, efetuar o giro da dívida pública, mantendo um alto diferencial de juros em relação às taxas praticadas no mercado internacional, o único provável efeito da medida será a elevação da taxa de juros interna. Em vista do exposto, NOTAS é de opinião que a reforma tributária não promoverá a simplificação do sistema tributário e, pior, provavelmente levará a um aumento da carga tributária. O mais desanimador é constatar que, com o projeto tramitando no Congresso o Executivo decidiu lançar ambicioso projeto calcado em “renúncias tributárias” e subsídios ao setor produtivo, no momento mesmo em que o objetivo principal da política tributária deveria ser zerar o déficit nominal.


OBJETIVOS DA PROPOSTA O projeto de reforma tributária pretende: 1. simplificar e desburocratizar o sistema tributário, reduzindo o número de tributos; 2. reduzir a informalidade, induzindo os que atualmente não contribuem a fazêlo e propondo reduzir a carga tributária dos atuais contribuintes; 3. eliminar distorções, diminuindo o custo dos investimentos e das exportações; 4. eliminar a “guerra fiscal” entre os Estados da federação; 5. ampliar a desoneração fiscal para as empresas e os consumidores; 6. aperfeiçoar a política de desenvolvimento regional; e 7. melhorar a qualidade das relações federativas. DISTORÇÕES DO SISTEMA Conforme a exposição de motivos, o atual sistema provoca um grande número de distorções, assim elencadas: a) Complexidade do atendimento às disposições do sistema; b) Altos custos burocráticos; c) Cumulatividade nas incidências do ISS, da CIDE – Combustíveis e, em parte, do ICMS, COFINS e PIS; d) Aumento do custo dos investimentos devido ao longo prazo de recuperação dos créditos dos impostos pagos; e) Problemas decorrentes do ICMS nas operações interestaduais; f) “Guerra fiscal”, através da qual um Estado reduz a alíquota efetiva do ICMS para atrair investimentos; e g) Tributação excessiva da folha de salários. NOVOS IMPOSTOS


As duas principais medidas da Proposta são a criação de um Imposto sobre o Valor Adicionado (IVA-Federal), de competência da União, e de um Novo ICMS (IVA-Estadual), de competência dos Estados. IVA-FEDERAL (IMPOSTO SOBRE OPERAÇÕES COM BENS E PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS) No texto da PEC, o IVA-Federal é denominado “Imposto sobre Operações com Bens e Prestação de Serviços” e não ficará sujeito ao princípio da anterioridade, mas apenas ao da noventena. A implementação desse imposto importará a extinção da COFINS, da Contribuição ao PIS, da chamada CIDE-Combustíveis e da Contribuição ao Salário-Educação, sendo mantidas as Contribuições ao FGTS e ao chamado “Sistema S”. Será mantida, em favor dos Municípios e Distrito Federal, a Contribuição para Iluminação Pública. CONSEQÜÊNCIAS No plano federal são extintas quatro contribuições e criado mais um imposto, o oitavo, somando-se ao IPI, ao Imposto de Importação, ao Imposto de Exportação, ao Imposto de Renda, ao IOF, ao ITR e ao Imposto sobre Grandes Fortunas. A Proposta adiciona à base de cálculo da COFINS e do PIS a CIDE, um tributo de base limitada, que incide somente sobre a comercialização de combustíveis. E outro, a Contribuição ao Salário-Educação, que incide sobre o valor da folha de pagamento (2,5%). Além disso, sobre a mesma base de cálculo – importação, produção e comercialização – incidirá, também, o ICMS, cuja alíquota padrão está sendo estimada em 18%. Assim, resultaria que a incidência sobre a mesma base de cálculo seria de 13% + 18% = 31%. Ao mesmo tempo, o imposto de renda das pessoas jurídicas poderá ter alíquotas adicionais, em 9% ou mais, para compensar a extinção da CSLL.


A proposta do Governo estabelece a não-cumulatividade do novo imposto, mas não indica o método a ser adotado: imposto por imposto ou base por base. Finalmente, não está claro se o texto se refere a “bens”, podendo limitar-se a mercadorias, ou alcançar os bens do ativo das empresas (imóveis, máquinas, veículos etc.). O NOVO ICMS O novo imposto será instituído e disciplinado em lei complementar. Importará a unificação da legislação de 26 Estados e o Distrito Federal, o que poderá vir a reduzir de forma significativa os custos de transação para as empresas que têm operações em mais de um Estado da Federação. O novo ICMS reger-se-á, entre outras, pelas seguintes regras: 1. será não-cumulativo, nos termos que forem estabelecidos pela lei complementar; 2. as operações sujeitas a alíquota zero, isenção, não-incidência e imunidade não gerarão créditos e, assim, a tributação da operação seguinte importará a anulação do benefício anterior; 3. incidirá sobre as importações; 4. não incidirá sobre as exportações; 5. terá alíquotas aprovadas pelo Senado; 6. o Senado definirá o enquadramento de mercadorias e serviços nas diferentes alíquotas; 7. em alguns casos, as alíquotas poderão ser aumentadas ou reduzidas pela lei estadual; 8. nas operações e prestações interestaduais o imposto pertencerá ao Estado de destino da mercadoria ou serviço, menos parcela correspondente a 2%, que pertencerá ao Estado de origem; 9. no caso de operações com petróleo e derivados e energia elétrica o imposto pertencerá integralmente ao Estado de destino;


10. isenções e benefícios fiscais serão definidos por lei complementar ou pelo CONFAZ; 11. poderá ser estabelecida, por lei complementar, a exigência integral do imposto pelo Estado de origem, o qual transferirá uma parcela ao Estado de destino por meio de uma câmara de compensação; 12. caberá à lei complementar definir fatos geradores, contribuintes, bases de cálculo, local das operações e prestações, regime de compensação, substituição tributária, aproveitamento de crédito, regimes especiais, processo administrativo fiscal, competências, sanções etc.; 13. caberá ao novo CONFAZ expedir a regulamentação única do imposto; 14. as mudanças serão implementadas ao longo de oito anos; e 15. nos dois primeiros anos de vigência, o novo imposto não estará sujeito aos princípios constitucionais da anterioridade e noventena. OUTRAS OBSERVAÇÕES A Proposta do Executivo: 1. mantém o IPI com alíquotas elevadas para o fumo e as bebidas, e o ISS; 2. extingue a CSLL, mas permite que a lei ordinária crie adicionais ao imposto de renda tanto para as pessoas jurídicas como para as pessoas físicas, com alíquotas diferenciadas por setor de atividade econômica, mas sem estabelecer limites para tais alíquotas; 3. a lei ordinária estabelecerá “reduções gradativas” da contribuição social previdenciária patronal do 2º ao 7º ano subseqüente ao da promulgação da Emenda; ao contrário do que se afirma no documento introdutório do Executivo, não há, no texto da PEC, limite para a redução, de 20% para 14%, da alíquota da contribuição patronal; assim, a contribuição calculada com base na folha de salário poderá ser extinta, aumentando-se, ainda mais, o novo imposto federal sobre operações com bens e prestação de serviços; 4. com essa medida e a extinção da Contribuição ao Salário-Educação (2,5%), a folha de salários será desonerada em 8,5%, mas, em compensação, será


sensivelmente aumentada a tributação sobre a importação, produção e comercialização de bens e serviços (IVA-Federal); 5. prevê a desoneração completa dos investimentos, mas isso somente poderá ocorrer na regulamentação do novo imposto federal, mediante concessão de crédito para a aquisição de bens destinados ao ativo permanente; 6. prevê que uma lei complementar poderá estabelecer limites e “mecanismos” de ajuste da carga tributária relativa ao imposto de renda, imposto sobre operações com bens e prestação de serviços e ICMS. SEGURIDADE SOCIAL A PEC segue direção contrária à implantação, no futuro, do regime previdenciário de capitalização. Além disso, dificultará a implementação do Fundo do Regime Geral da Previdência Social previsto no art. 250 da Constituição. REPARTIÇÃO DAS RECEITAS FEDERAIS A PEC estabelece novas vinculações, “engessando” o Orçamento. A União destinará 73,62% da receita do IR, IPI e IVA-Federal, ficando com apenas 26,38%, para custear os três Poderes e realizar os investimentos da União. Cumpre esclarecer que o Fundo Nacional de Desenvolvimento Regional destina-se

a

aplicações,

segundo

diretrizes

da

Política

Nacional

de

Desenvolvimento Regional, em áreas menos desenvolvidas do País, sendo 95%, no mínimo, para as Regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste. Por sua vez, o Fundo de Equalização de Receitas será rateado entre os Estados (75%) e Municípios (25%), segundo normas estabelecidas em lei complementar.

CONCLUSÕES


Em vista do exposto, NOTAS entende que: 1. Há pouco de novidade na proposta do Executivo, exceto as mudanças significativas na legislação do ICMS, criando o IVA-Estadual; 2. Do ponto de vista da redução de custos de transação, pode-se considerar um avanço a substituição das 26 legislações estaduais do ICMS por uma lei uniforme desse tributo aplicável a todos os Estados. A questão que não tem sido discutida é o efeito dessa mudança sobre o conceito de federação; coloca-se em dúvida se o novo IVA-Federal, incidente, conforme o projeto, sobre “Operações com Bens”, incidirá também sobre o ativo fixo das empresas e pessoas físicas. 3. O IVA-Federal não substitui tributos anteriormente existentes na área federal, mas simplesmente os agrupa; 4. A simplificação pretendida pelo projeto é duvidosa, já que incorpora 213 novas regras constitucionais. Além disso, cria-se um novo imposto federal; aumenta-se brutalmente a incidência conjunta do IVA-Federal e do ICMS sobre a mesma base de cálculo; passam a incidir sobre o consumo quatro impostos; 5. É duvidoso o objetivo de eliminar a “guerra tributária” entre as unidades da Federação, já que se está pretendendo eliminar as conseqüências e não as causas da “guerra fiscal”. Esta decorre da absurda carga tributária a que chegamos, que está inviabilizando as atividades de inúmeros segmentos produtivos e tornando o país cada vez menos competitivo no mercado internacional; 6. Pior que isso, perde-se com mais um projeto de reforma tributária a oportunidade de impor um teto sobre a carga tributária, exigindo a adequação da despesa a esse teto de receita. Esse, que deveria ser o principal objetivos da reforma tributária, foi ignorado; 7. Exclui-se do IVA-Federal do princípio da anterioridade; 8. As alíquotas do imposto de renda poderão ser elevadas para acomodar a substituição da CSLL; 9. Aos Estados produtores de petróleo e derivados, e energia elétrica, aplica-se tratamento discriminatório do IVA-Estadual;


10. Elimina-se também, no caso do IVA-Estadual, por dois anos os princípios da anterioridade e da noventena; 11. Engessa-se mais ainda o orçamento, com as medidas propostas; e 12. Perde-se nova chance de tratar de forma adequada a questão da reforma previdenciária, que somente terá uma solução duradoura com a transformação do atual regime de contribuição por um regime de capitalização.


Notas ## revista 43 reforma tributária