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PLANO PLURIANUAL DE 2004-2007 No fechamento desta edição de NOTAS se assiste ao paradoxo de estar em vigor a lei orçamentária de 2004, aprovada em sessão conjunta do Congresso Nacional em 23/12/2003, sem que tenha ainda sido aprovada a lei do Plano Plurianual de 20042007 (PPA 2004-2007). A razão da estranheza é simples. O Art. 165 da Constituição Federal determina que “leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão: I – o plano plurianual; II – as diretrizes orçamentárias; e III – os orçamentos anuais, nesta ordem. No § 1.° define o conteúdo da lei do plano plurianual, que consiste em estabelecer, “de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada”. A lei de diretrizes orçamentárias, de forma consistente com o PPA, “compreenderá as metas e prioridades da administração pública federal, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subseqüente, orientará a elaboração da lei orçamentária anual, disporá sobre as alterações na legislação tributária e estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento” (Art. 165, § 2.°). Só então os orçamentos (fiscal, de investimento das empresas estatais e da seguridade social) que compõem a lei orçamentária anual, “compatibilizados com o plano plurianual, terão entre suas funções a de reduzir desigualdades inter-regionais, segundo critério populacional (Art. 165, § 7.°). Parte do problema, evidentemente, decorre da rejeição do parecer do senador Roberto Saturnino (PT-RJ), escolhido pela Comissão Mista do Congresso Nacional para relatar o projeto de lei nº 30/03-CN (projeto de lei do Plano Plurianual 20042007). Outro não poderia ser o resultado da votação do parecer do relator, que insistiu em pretender introduzir uma queda gradual do superávit primário do setor público agregado, que chegaria a 3,25% do PIB em 2007 – um “redutor” no superávit primário de 4,25% do PIB, previsto no projeto de lei encaminhado pelo Executivo para todo o período de 2004 a 2007. O seu substituto, senador Sibá Machado (PT-AC), comprometeu-se em manter em seu parecer, previsto para a primeira semana de março, o superávit em 4,25% durante todo o período de 2004 a 2007. Mas, conforme noticiou a Agência Câmara, “estuda uma reestimativa de receitas para manter o mesmo nível de investimentos proposto anteriormente por Saturnino Braga”.1 É claro que manter o superávit primário é importante para manter o delicado equilíbrio das contas públicas, evitando um explosivo crescimento do endividamento público. Mas, independentemente das idiossincrasias do senador Roberto Saturnino, há outras questões referentes ao PPA que precisam ser levantadas e discutidas, já que independem do caso em questão. A primeira dessas questões é de caráter conceitual e se refere ao próprio processo orçamentário do governo federal no primeiro ano de uma nova administração. A segunda questão é mais específica,


porém não menos relevante. Diz respeito à crescente perda de importância do investimento no total do orçamento federal, em face da crescente rigidez das despesas no orçamento da União, devido em particular às disposições da Constituição Federal, que determinam a prioridade nos pagamentos dos compromissos da União com salários e benefícios dos servidores, com os beneficiários da previdência social e com o serviço da dívida pública da União. O PPA 2004-2007: DO QUE SE ESTÁ FALANDO Antes de proceder a uma análise do PPA justifica-se uma avaliação do montante de recursos envolvidos, de suas fontes de financiamento e da destinação dos recursos. O valor do projeto original do Executivo previa gastos da ordem de R$ 1,7 trilhão ao longo do período 2004-2007. O valor total do substitutivo à proposta inicial é de R$ 1,87 trilhão. A quase totalidade desses recursos provém dos orçamentos Fiscal e da Seguridade Social (74% do total), de agências oficiais de crédito, como BNDES, CEF, BB e outras (11%) e de investimentos de empresas estatais (8%). A elaboração do PPA 2004-2007 cumpriu diversas etapas. Definiu-se primeiro uma “estratégia de crescimento de longo prazo”, calcada nas seguintes premissas: (1) “inclusão social e desconcentração de renda, com vigoroso crescimento do produto e do emprego”; (2) “crescimento ambientalmente sustentável, redutor das disparidades regionais, dinamizado pelo mercado de consumo de massa, por investimentos, e por elevação da produtividade”; (3) “redução da vulnerabilidade externa por meio da expansão das atividades competitivas que viabilizam esse crescimento sustentado”; e (4) “fortalecimento da cidadania e da democracia”. Definida a estratégia de crescimento de longo prazo, o Plano Plurianual em análise amparou-se em cenário econômico desenvolvido para o quadriênio 2004-2007. Foram definidos três “megaobjetivos” voltados a enfrentar 30 “desafios” com 374 programas2 , englobando, no total, 4.300 ações que viabilizam os objetivos do PPA — isto é, estabelecer, “de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada” (Constituição Federal, Art. 165, § 1.º). Os megaobjetivos são os seguintes: Megaobjetivo 1: inclusão social e redução das desigualdades sociais; Megaobjetivo 2: crescimento com geração de emprego e renda, ambientalmente sustentável e redutor das desigualdades regionais; Megaobjetivo 3: promoção e expansão da cidadania e fortalecimento da democracia. Cada programa, por seu turno, foi caracterizado pelos seus elementos constitutivos: objetivo, público-alvo, indicadores de resultado, dotação orçamentária e região de aplicação do programa. As diversas ações que compõem o PPA foram classificadas conforme a fonte de financiamento (Orçamentos Fiscal, da Seguridade Social ou de investimento das empresas estatais) e a apresentação de seus projetos inclui metas físicas, datas de início e término e a estimativa de custo do projeto. Do


ponto de vista financeiro, o PPA mostra o realizado até 2003, a previsão de realização em 2003 e a previsão agregada para o período 2004-2007. Visto pela ótica setorial, o Megaobjetivo 1 engloba: previdência social; saúde; educação; assistência social; habitação; urbanismo; saneamento; transporte; organização agrária; e outras atividades voltadas para “a inclusão social e a redução das desigualdades sociais”. Na proposta original, estão destinados a esse megaobjetivo 60% do total dos recursos do PPA. Dentre os recursos destinados a esse megaobjetivo, as aplicações em previdência social (42%), saúde (8%), educação e assistência social (cerca de 3% cada um) responderiam por 53% dos gastos com o seu atendimento. O Megaobjetivo 2 engloba: infra-estrutura; setor produtivo; apoio à exportação; informação e conhecimento; meio ambiente; e outras atividades voltadas para o “crescimento com geração de emprego e renda, ambientalmente sustentável e redutor das desigualdades regionais”. Na proposta original, esse megaobjetivo ficaria com 35% do total dos recursos do PPA. Dentre os recursos destinados a esse megaobjetivo, as aplicações em infra-estrutura (32%), setor produtivo (26%) e apoio à exportação (10%) responderiam por 68% dos gastos com o seu atendimento. Finalmente, o Megaobjetivo 3 engloba: defesa nacional; segurança pública; essenciais à justiça; relações exteriores; direitos da cidadania; cultura; desporte e lazer; e outras atividades próprias do Estado e voltadas à “promoção e expansão da cidadania e fortalecimento da democracia”. Na proposta original, esse megaobjetivo ficaria com 4% do total dos recursos do PPA. Dentre os recursos destinados a esse megaobjetivo, as aplicações em defesa nacional (17%), segurança pública (12%) e essenciais à justiça (4%) responderiam por 33% dos gastos com o seu atendimento. Do lado dos gastos, é interessante — correndo o risco de cansar o leitor com o excesso de números — comparar os montantes destinados a alguns programas. Considere-se, por exemplo, dois programas de duração continuada: o programa 0083–previdência social básica deve absorver recursos da ordem de R$ 565 bilhões; o programa 0089–previdência de inativos e pensionistas da União, R$ 145 bilhões. A diferença entre os dois é que o programa 0083 atende 21,5 milhões de trabalhadores brasileiros do setor privado, elegíveis para os benefícios da previdência social no Regime Geral; já o programa 0089 restringe seus benefícios a um universo de 1 milhão de servidores da União. Outros programas associados com a previdência (arrecadação de receitas previdenciárias; qualidade dos serviços previdenciários; previdência complementar; gestão da política de previdência social; e indenizações e pensões especiais de responsabilidade da União) têm previstos recursos de R$ 4,4 bilhões. Não é muito, comparado com os R$ 710 bilhões alocados ao Regime Geral e à previdência dos servidores, mas é, por exemplo, mais que a soma dos programas destinados à identidade étnica e patrimônio cultural dos povos indígenas; à proteção de terras indígenas, gestão territorial e etnodesenvolvimento; ao atendimento socioeducativo do adolescente em conflito com a lei; e à promoção dos direitos da criança e do adolescente, que, juntos, têm uma dotação de R$ 1,3 bilhão, a serem desenbolsados em quatro anos! Já o


programa 0122–saneamento ambiental urbano conta com recursos previstos de R$ 16 bilhões, uma quantia respeitável mas talvez insuficiente, dado o amplo reconhecimento de que parcela considerável dos problemas de saúde dos brasileiros — e dos gastos com saúde — decorre do insuficiente saneamento urbano. Por falar em saúde, os gastos previstos para esse setor na vigência do PPA 20042007 são de R$ 134 bilhões. As principais metas são a redução da mortalidade infantil de 27 por mil nascidos para 24 por mil nascidos; o atendimento, em 2007, de 85 milhões de pessoas no programa Saúde em Família; e a ampliação da cobertura do acesso ao SUS dos atuais 90% para a totalidade da população. No tocante à educação, as principais metas para 2007 incluem a alfabetização de 16,3 milhões de brasileiros, de um estoque de analfabetos estimado em 1998 em 18,7 milhões; aumentar de 97% (em 2002) para 100% o percentual de crianças nas escolas em 2007; e aumentar o número de alunos no ensino médio de 8,7 milhões em 2003 para 10 milhões em 2007. O montante de recursos destinado ao atendimento dessas metas é de R$ 57 bilhões. Quanto à assistência social, os formuladores do PPA entenderam que a principal meta é a unificação dos programas Cartão Alimentação, Bolsa Alimentação, Bolsa Escola, Erradicação do trabalho infantil e Vale-Gás, em um novo programa denominado “Transferência de renda com condicionalidades”, implicando a transferência de renda (R$ 32 bilhões ao longo de quatro anos) a 12,7 milhões de famílias. As trapalhadas cometidas nessa área, no ano anterior ao início do PPA 2004-2007, talvez justifiquem repensar a totalidade das medidas propostas, já que nada de positivo foi feito e o pouco de acerto que havia foi desmanchado. As metas para a habitação incluem o financiamento ou apoio à produção de 1,2 mihão de unidades habitacionais e, muito importante, surpreendente mesmo para um documento desta natureza, a regularização fundiária para a população de baixa renda — visando, em 2007, reduzir o déficit habitacional em 25% relativamente à situação atual. Dentre os investimentos em infra-estrutura, os gastos previstos com o setor elétrico são os mais expressivos, totalizando R$ 163 bilhões. O objetivo, no tocante à energia elétrica, é assegurar que o crescimento da oferta atenda a totalidade do crescimento do consumo no período 2004-2007. Isso implica uma meta de acréscimo de 13 MW à capacidade atualmente instalada. Prevê-se que a maior parte desse acréscimo se dê em usinas hidrelétricas (80%), sendo pequena a participação do aumento da capacidade das usinas térmicas (pouco mais de 10%) e uma parcela, talvez otimista, venha a ser atendida pelo crescimento da capacidade de usinas eólicas (5%). O crescimento da oferta de energia elétrica pressupõe, em paralelo, uma meta de expansão das linhas de transmissão de cerca de 12 mil km. Há vários programas relacionados com trabalho e emprego. É natural que assim seja; o conhecimento está depreciando a taxas crescentes, e é cada vez mais difícil recolocar um trabalhador, seja ele um operário ou um engenheiro. Para piorar o quadro, a inflexibilidade do mercado de trabalho não permite que as partes contratem livremente — forçando situações extremas, de emprego no mercado


formal com todas as mordomias ou trabalho precário no mercado informal, sem qualquer “rede de segurança”. A meta principal é criar 7,8 milhões de novos empregos. Uma meta igualmente importante é reduzir o desemprego para 9% da população economicamente ativa, 2,5% abaixo da taxa de desemprego do ano passado — ambos, em 2007. Transportes: o PPA 2004-2007 prevê desembolsos de R$ 32 bilhões em transportes, na proporção de R$ 23 bilhões em estradas federais e R$ 9 bilhões em transporte coletivo urbano, paticularmente pela expansão da malha ferroviária urbana, aumentando em 2 milhões o número de passageiros transportados por esse meio de transporte urbano até 2007. Mas é pequeno o volume de recursos previstos para a manutenção da malha rodoviária federal e sua expansão, o mesmo se aplicando à malha ferroviária. Surpreende, nesse contexto de aperto, a previsão de investimentos de R$ 4,6 bilhões na ampliação e construção de aeroportos. O PPA NO PROCESSO ORÇAMENTÁRIO FEDERAL Tendo rapidamente examinado as boas intenções do PPA, é hora de discutir sua funcionalidade. Antes, porém, vale a pena recordar as modificações introduzidas no processo orçamentário federal pela Constituição Federal de 1988. A Constituição de 1988 estabeleceu um sistema de planejamento e orçamento do governo federal que contempla três etapas distintas, cada uma delas com seu correspondente instrumento legal: no tocante ao planejamento de longo prazo, onde se revelam as prioridades da administração, o instrumento legal é o Plano Plurianual (PPA); no que diz respeito às ações concretas em que essas prioridades se materializam, há um instrumento que define os parâmetros que norteiam a redação da lei orçamentária a vigir no ano seguinte — a lei de diretrizes orçamentárias (LDO) — e outro, a lei orçamentária anual (LOA), em que estão contemplados os limites de gastos com cada uma das ações concretas que caracterizam os programas de governo. O Plano Plurianual (PPA) é uma lei ordinária elaborada a cada quatro anos no primeiro ano de uma nova administração, para viger nos três últimos anos do mandato presidencial e no primeiro ano do mandato subseqüente. Segundo o disposto na Constituição Federal, Art. 165, § 1.º, o PPA “...estabelecerá, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada”. As diretrizes, objetivos e metas para os investimentos do governo federal constituem o conjunto de programas e projetos do PPA. Esses, por seu turno, dão origem a ações, cujos resultados são passíveis de avaliação por critérios predeterminados de desempenho. A iniciativa de elaboração do projeto de lei do PPA é do Executivo, que deve enviá-lo ao Congresso Nacional até o dia 31 de agosto do primeiro ano do mandato presidencial.


A lei de diretrizes orçamentárias (LDO) é uma lei ordinária anual, de iniciativa do Executivo, encaminhada até 15 de abril de cada ano ao Congresso Nacional, que fornece os parâmetros — metas e prioridades da administraç��o, despesas de capital do exercício financeiro subseqüente, alterações na legislação tributária e a política de aplicação das agências de fomento — para a elaboração da lei orçamentária anual do ano seguinte (Constituição Federal, Art. 165, § 2.o). A lei orçamentária anual (LOA) é também uma lei ordinária, como as outras de iniciativa do Executivo, encaminhada ao Congresso Nacional até 31 de agosto de cada ano. Tem validade para o exercício fiscal seguinte, englobando os orçamentos fiscal e da seguridade social, e o orçamento de investimento das empresas estatais (Constituição Federal, Art. 165, § 5.o). O PPA PARA O PERÍODO 2004-2007 Conforme apontado anteriormente, o projeto de lei n.º 30/03-CN (PPA 20042007) foi elaborado tendo em vista uma particular estratégia de longo prazo, que privilegia, pelo montante de recursos alocado, as ações de natureza social, em primeiro lugar; de apoio ao crescimento, em segundo; e, em escala minúscula, pelo percentual de recursos alocado, as ações típicas do Estado, como a segurança jurídica e o Estado de Direito, e a defesa contra a agressão externa e a segurança interna. A bem da verdade, é importante observar que, para mal ou para bem, essa distribuição tem mais a ver com a natureza das ações continuadas que com verdadeiras opções de política, desta ou de qualquer outra administração, enquanto prevalecer o atual ordenamento jurídico patrimonialista, paternalista e jurássico. Mudar esse estado de coisas requer mais que um bissexto PPA, mas uma prévia discussão das funções do Estado, de que temos nos esquivado até agora. Voltando à análise do atual projeto de lei, observe-se que os “megaobjetivos” se desdobram, conforme o texto do projeto de lei, em “desafios” (há um total de 30 deles, listados no volume III do projeto de lei). Esses “desafios” devem ser enfrentados por 4.300 ações, agrupadas em 274 programas, a alguns dos quais se fez referência anteriormente. Essa estruturação do PPA em programas resulta de uma longa demanda do Congresso Nacional junto ao Executivo para compatibilizar as grandes definições estratégicas, inicialmente de iniciativa do próprio Executivo, passando posteriormente pelo crivo do Congresso Nacional. Compete à lei orçamentária anual o detalhamento dos programas e das ações já constantes do PPA, além de incluir outras informações específicas a respeito de cada programa para execução em um particular exercício (subtítulo, órgãos e unidades responsáveis, fontes de financiamento, grupos de despesa, modalidade de aplicação e resultado primário). Não se trata aqui apenas de facilitar a análise das propostas dos projetos de lei orçamentários, mas também de conferir a todo o processo a necessária transparência


para os órgãos de governo e, principalmente, para os cidadãos contribuintes. E é claro que mudanças nos códigos e nas denominações (títulos) dos programas e ações ao longo do tempo só contribuem para reduzir essa transparência e dificultar a análise dos projetos orçamentários no Legislativo. O projeto de lei do PPA para o período 2004/2007 apresenta algumas inovações em relação à Lei n.º 9.989, de 21 de julho de 2000, que instituiu o Plano Plurianual para o período 2000-2003. O Art. 2.º do projeto de lei n.º 30/03-CN estabelece que “os Programas, no âmbito da Administração Pública federal, como instrumento de organização das ações de Governo, ficam restritos àqueles integrantes do Plano Plurianual”, enquanto o Art. 3.º determina que “o somatório das metas físicas do Projetos estabelecidas para o período do Plano Plurianual, respeitada a respectiva regionalização, constitui-se em limite a ser observado pelas leis de diretrizes orçamentárias e pelas leis orçamentárias e seus créditos adicionais”, restrições não encontradas na Lei n.º 9.989, de 21 de julho de 2000. Nesta última, por exemplo, “a exclusão ou alteração de programas constantes desta Lei ou a inclusão de novo programa serão propostas pelo Poder Executivo por meio de projeto de lei específico” (Lei n.º 9.989, Art. 5.º), observando-se que “a inclusão, exclusão ou alteração de ações orçamentárias e de suas metas, quando envolverem recursos dos orçamentos da União, poderão ocorrer por intermédio da lei orçamentária annual ou de seus créditos adicionais, alterando-se na mesma proporção o valor do respectivo programa” (Lei n.º 9.989, Art. 7.º). O Art. 5.º do projeto de lei n.º 30/03-CN adiciona condicionantes a mudanças nos programas do Plano Plurianual 2004-2007, requerendo, no caso de inclusão de programa, “a) diagnóstico sobre a atual situação do problema a ser enfrentado ou sobre a demanda da sociedade a que se imponha o atendimento com o programa proposto; b) identificação de seu alinhamento com os megaobjetivos e de sua contribuição para a consecução dos desafios definidos no Plano Plurianual; e c) indicação dos recursos que financiarão o programa proposto” (§ 3.º, alínea I); e no caso de alteração ou exclusão de programa, “exposição das razões que motivaram a proposta” (§ 3.º, alínea II). É também importante a vedação, no Art. 10 do projeto de lei nº 30/03-CN, da contratação de operações de crédito externo: “Somente poderão ser contratadas operações de crédito externo para o financiamento de projetos que estejam especificados neste Plano Plurianual, observados os montantes de investimento correspondentes”. UMA VISÃO CRÍTICA DO PLANO PLURIANUAL 2004-2007 Há diversas considerações a fazer com relação ao PPA 2004-2007. Em primeiro lugar, há a generalizada percepção de que o processo orçamentário do primeiro ano de cada nova administração está de cabeça para baixo, e do qual nem este PPA nem qualquer outro PPA pode escapar: a LDO, necessariamente, e a LOA,


ocasionalmente, antecedem a discussão e a aprovação do projeto de lei do PPA. Segundo, com relação ao PPA 2004-2007, como já havia ocorrido com o seu antecessor, as hipóteses macroeconômicas que o orientam podem estar exageradamente otimistas — o que implica, normalmente, uma estimativa maior da receita e, em conseqüência, dos gastos. Finalmente, dadas as hipóteses de crescimento da economia (e da receita tributária, por extensão), as prioridades da administração e a alocação “histórica” dos recursos (decorrentes dos programas de execução continuada), poderão ocorrer desequilíbrios de caráter setorial, que comprometam as metas de crescimento agregado para a economia. Com relação ao processo orçamentário há que observar, primeiro, que uma instituição do tamanho do governo federal brasileiro obviamente deve ter diretrizes claras e plurianuais para seus gastos. O que está equivocado é a ordem de precedência das coisas: é preciso primeiro perguntar que funções somente o Estado brasileiro pode desempenhar e, se pode concorrentemente desempenhar outras funções com o setor privado, quais delas desempenha com menor custo para o mesmo nível de qualidade. Respondidas essas questões, é claro que o governo federal precisa de um business plan de longo prazo, o PPA, e de orçamentos anuais detalhados que ponham em prática os grandes objetivos de longo prazo do governo. O fato é que os diversos PPA são sistematicamente modificados ao longo de seus períodos de vigência, como ocorreu com o referente ao período 2000-2003, onde a LOA autorizou a inclusão, alteração ou exclusão de ações contidas no PPA; e que faltam, principalmente, critérios de avaliação de custo-benefício das diversas alternativas de ação, dada a falta de uma clara definição da própria missão do Estado brasileiro. Outro ponto relevante a levar em conta é o fato de que, no momento em que NOTAS encerra os trabalhos desta edição, ainda sem a votação do relatório do novo relator, haja uma inconsistência entre o PPA que venha a resultar e a lei orçamentária, já em vigor, para o exercício de 2004. Conforme apontado no Estudo Técnico Conjunto 02/2003, da Consultoria de Orçamentos, Fiscalização e Controle – SF e pela Consultoria de Orçamento e Fiscalização Financeira – CD, do Congresso Nacional, no cotejo dos dois documentos constatou-se que “existem 68 projetos no PPA 2004-2007, já iniciados em 2003 ou com previsão de início em 2003, que não têm correspondência na proposta orçamentária de 2004. A previsão de execução orçamentária desses projetos para o exercício de 2003, conforme informado na proposta do PPA, é de R$ 620,6 milhões. Tais projetos, de acordo com o PPA, deveriam teoricamente ser executados em 2004, uma vez que o Plano destina R$ 2,62 bilhões no período 2004-2007, lembrando que o Plano não apresenta as previsões ano a ano”.3 A conseqüência dessa inconsistência é apontada imediatamente, a seguir, no mesmo relatório: “Tal constatação é um indicativo de que obras em andamento poderão ser interrompidas em 2004, caso o projeto de lei orçamentária não seja corrigido por meio de emendas”.4 Além disso, havia também 46 ações que


constaram no PPA 2004-2007 sem constar da proposta de lei orçamentária, no valor de R$ 23,3 milhões, em situação similar à dos projetos apontados antes. Por fim, “existem 17 projetos no PPA 2004-2007, com previsão de início em 2004 (novos), não contemplados na proposta orçamentária. A previsão desses projetos no período 2004-2007 é de R$ 286 milhões”.5 Os parâmetros que orientaram a elaboração do projeto de lei n.º 30/03-CN podem pecar pelo otimismo (ver tabela). A questão é saber quando subirão as taxas de juros nos Estados Unidos, e quanto. Dependendo da resposta, é possível que não ocorra um crescimento tão expressivo das exportações a partir de 2005 e que as taxas de juros nominais possam não declinar tanto como o previsto, em razão de uma menor liquidez no mercado internacional de capitais. Alguns parâmetros utilizados na elaboração do projeto de lei nº 30/03-CN (PPA 2004-2007) PARÂMETROS PIB Real (Taxa de crescimento anual)

2004 3,5

2005 4,0

2006 4,5

2007 5,0

Taxa nominal de juros (em %)

14,5

12,4

10,1

8,3

8,1

7,5

5,8

4,1

Exportações de bens e serviços (em US$ bilhões)

17,28

17,62

17,86

18,19

Investimento (em % PIB)

19,38

19,94

20,59

21,17

Taxa real de juros (em %)

Se, de fato, os parâmetros fiscais constantes da tabela se mostrarem irrealistas, a conseqüência só pode ser uma: o contingenciamento das despesas, prática adotada sem exceção por todas as administrações que vieram após a promulgação da Constituição Federal de 1988. Se é verdade que as leis orçamentárias, em geral, têm por objetivo principal proteger o contribuinte da fúria arrecadatória do fisco — estabelecendo tetos para as despesas realizadas com os diversos programas — não deixa, mais uma vez, de ser verdade que o orçamento é uma grande peça de ficção. Em particular, o PPA 2004-2007 torna-se, a esse respeito, uma enorme frustração para todos aqueles que participaram das discussões de suas metas e prioridades em resposta à mobilização do governo.


Por fim, há dois comentários que têm a ver com as conseqüências da instabilidade do marco regulatório sobre o investimento no país. O primeiro, mais genérico, refere-se à crescente percepção do risco regulatório pelos investidores privados e o natural crescimento da aversão a investir aqui, quando há mais de 200 outros países competindo conosco pelos mesmos recursos. É notório, pelos próprios números apresentados no projeto de lei nº 30/03-CN, que o governo federal somente poderá cumprir seu programa de investimentos se ampliar, consideravelmente, no financiamento do Plano Plurianual a participação das PPPs – Parcerias Público-Privadas.6 Alguns estados da Federação já estão se adiantando ao governo federal e promulgando a necessária legislação que permita aos investidores o adequado conforto de garantias executáveis. Mas as incertezas não se referem apenas às mudanças no marco regulatório e na jurisdição das agências criadas no governo passado. Para alguns segmentos — energia e mineração, principalmente — o risco do licenciamento ambiental está se tornando tão grande, ou maior, que o risco regulatório. Estimativas da Associação Brasileira de Infra-Estrutura e Indústrias de Base (Abdid) dão conta de que atualmente “projetos de geração de energia elétrica que somariam cerca de 3,5 mil MW de capacidade instalada estão com as obras paradas ou nem chegaram a sair do papel por causa de problemas com o licenciamento ambiental”. 7 O problema também atinge o setor de petróleo e gás. Os critérios para o licenciamento ambiental são subjetivos e permitem interpretações diferentes dos diversos órgãos ambientais; e a morosidade do processo eleva em muito os custos dos projetos. O cambiante marco regulatório, mencionado anteriormente, afeta em particular o setor elétrico, um dos carros- chefes do PPA. Embora parte do PPA, o governo não estabeleceu qualquer critério para o programa Luz para Todos, que pretende atingir o objetivo de universalização do acesso à eletricidade. Do ponto de vista de garantir o suprimento de energia e evitar novos “apagões”, não há como assegurar os investimentos privados necessários, já que o aumento do risco regulatório aumenta os custos de capital proveniente da discussão em torno da política tarifária a ser posta em prática pelo governo para a energia, baseada no mecanismo do pool, em que se procura baixar artificialmente o preço da energia.8 REFERÊNCIAS 1Agência Câmara, “Novo relatório do PPA será apresentado em março”, 17/2/2004. 2 Conjunto articulado de ações, como projetos, atividades e operações especiais. 3 Consultoria de Orçamentos, Fiscalização e Controle – SF e Consultoria de Orçamento e Fiscalização Financeira – CD, Congresso Nacional. Estudo Técnico Conjunto 02/2003. “Projetos orçamentários constantes de lei do Plano Plurianual para o período 2004-2007 (após a errata encaminhada por intermédio da Mensagem n.º 493) e não constantes do projeto de lei orçamentária annual para 2004”. Brasília: Congresso Nacional, 3 de novembro de 2003. 4 Idem, ibidem.


5 Idem, ibidem. 6 Entre as fontes de financiamento do PPA 2004-2007, os recursos provenientes de PPPs a serem celebradas entre a União e o setor privado aportam somente R$ 55 milhões. 7 “Sem licença para investir US$ 4,5 bi”, Jornal do Brasil, 18 de janeiro de 2004. 8 Adriano Pires, “Oportunidade perdida no setor elétrico”, Jornal do Brasil, 16 de fevereiro de 2004.


Notas 094 ppa 2004 2007