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PLEBISCITO SOBRE A ALCA senador Roberto Saturnino Braga (PT-RJ) submeteu ao Congresso Nacional projeto de decreto legislativo para que a sociedade brasileira se manifeste sobre a suspensão, pelo prazo de vinte anos, das negociações para o ingresso do Brasil na ALCA (PDL nº 71, de 2001). No entender do

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Senador, esse prazo seria “o mínimo para permitir não apenas que a nossa economia se coloque em condições de competir, mas também o avanço da integração dos países sul-americanos”. Na justificação de seu projeto de decreto legislativo, o Senador

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INSTITUTO L I B E R AL

2002 NÚMERO 88

A V A L I A Ç Ã O

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P R O J E T O S

considera que a “pressão que vem ocorrendo sobre o Brasil para aderir à Área de Livre Comércio das Américas – ALCA – tem sido quase insuportável”. Em vista disso, o prazo de vinte anos proposto para a negociação do ingresso do país na ALCA teria duas vantagens: primeiro, permitiria à economia brasileira fortalecer-se internamente, antes de ingressar na ALCA, de forma a “poder cumprir, em condições menos desfavoráveis ou menos desiguais, a integração” com os EUA. Segundo, asseguraria o tempo necessário para que o Brasil e os demais países da América Latina promovessem seu próprio esforço prévio de integração, de forma a melhor negociar com os países da Área de Livre Comércio da América do Norte (NAFTA) a conformação da área de livre comércio hemisférica. A justificativa do PDL nº 71, de 2001, aponta ainda que os prazos para a conclusão da ALCA são por demais exíguos, especialmente levando-se em conta as recentes recaídas

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protecionistas do Canadá (caso Bombardier) e, poder-se-ia acrescentar, dos EUA (mais recentemente, no caso do aço). O senador Saturnino aponta também que esses eventos protecionistas são parte de uma “guerra comercial na economia globalizada”. Os países industrializados estariam empenhados em impedir a eclosão de novos concorrentes, particularmente aqueles que tenham dimensões suficientes para tornar-se efetivos concorrentes, no mercado internacional, dos países da América do Norte. E conclui que o ingresso na ALCA, nas condições atuais, seria extremamente prejudicial aos interesses nacionais, particularmente levando-se em conta o estado de vulnerabilidade de nossa economia e “a nossa fraqueza diante das pressões internacionais de caráter comercial e financeiro”. Por força dessa vulnerabilidade e de nossa baixa produtividade, só teríamos a perder com o ingresso, agora, na ALCA.


Neste número de NOTAS avaliamos a proposição, posicionando-nos contrariamente a sua aprovação, pelos motivos expostos no corpo da publicação. Ressalte-se que a ausência do país das negociações implicará delegar aos Estados Unidos e aos de-

mais países do hemisfério a decisão sobre importante acordo comercial preferencial, envolvendo nosso principal parceiro individual e o conjunto dos demais países do hemisfério que, juntos, constituem também um relevante parceiro.

Ademais, é possível salvaguardar os interesses nacionais nas negociações, quer pela inclusão de cláusulas para esse efeito, quer pelo princípio negocial da ALCA, que requer a aprovação de todos para o acordo como um todo.

UM ARGUMENTO EM FAVOR DA PROTEÇÃO EM GERAL? O argumento central do Projeto de Decreto Legislativo (PDL) é o de que a economia brasileira precisa de tempo “para passar por um processo de fortalecimento interno” e de aumento de competitividade antes de integrar-se à ALCA. Caso contrário, e na ausência de uma “integração com os demais países da América do Sul”, enfrentaríamos a competição em condições extremamente desfavoráveis e desiguais com os EUA. Há diversos problemas com esse argumento. O primeiro refere-se à suspensão da participação do Brasil nas negociações, pelo prazo de 15 ou 20 anos. O segundo refere-se às conseqüências da liberalização multilateral no âmbito da Organização Mundial de Comércio (OMC).

O QUE ESTÁ SENDO NEGOCIADO Em dezembro de 1994, na Cúpula das Américas, em Miami, o Brasil, juntamente com 33 outros países da região, decidiu participar da criação da Área de Livre Comércio das Américas (ALCA). Por esse acordo de integração comercial se pretende eliminar de forma progressiva as barreiras ao comércio e aos investimentos em todo o hemisfério, com a exceção solitária de Cuba. Nessa mesma Cúpula, os países representados decidiram também concluir as negociações destinadas a conformar a área de livre comércio até 2005.

Esse compromisso foi reiterado nas reuniões dos ministros de comércio dos países do hemisfério realizadas em junho de 1995 em Denver, EUA; em Cartagena, na Colômbia, em 1996; em Belo Horizonte, em maio de 1997; em San José, Costa Rica, em março de 1998; em novembro de 1999, em Toronto, no Canadá; e em abril de 2001, em Buenos Aires. Dessas reuniões ministeriais resultou uma Minuta de Acordo ALCA cobrindo os seguintes temas, sobre os quais se deverá chegar a acordo e dos quais resultarão os compromissos do acordo: esses compromissos englobam agricultura; compras governamentais; investimentos; acesso a mercados; subsídios, antidumping e direitos compensatórios; mecanismos sobre solução de controvérsias; comércio de serviços; direitos de propriedade intelectual; e defesa da concorrência. Desde o início, acertou-se que as negociações seriam regidas por uma série de princípios, dos quais os mais importantes estão listados a seguir: • As decisões devem ser tomadas por consenso; • As negociações devem ser conduzidas de forma transparente; • A ALCA será consistente com as regras e disciplinas da OMC e deverá seguir essas regras e disciplinas sempre que possível e apropriado; • A ALCA constituirá um single undertaking, um compromisso único aceito por todos os países participantes;

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• A ALCA poderá coexistir com acordos bilaterais e sub-regionais e os países poderão negociar e aceitar as obrigações da ALCA individualmente ou como membros de um grupo de integração sub-regional; e • Atenção especial será dada às necessidades das economias menores. Desses princípios de negociação, o mais importante é o de single undertaking, já que é a necessidade de consenso com relação ao acordo como um todo que resguarda os interesses de cada participante da negociação. Como qualquer acordo internacional, o que está em discussão é o arcabouço legal em que poderão vir a se dar, no futuro, as relações comerciais e de investimentos entre os países do hemisfério signatários do acordo. Por essa razão, surpreende que esteja sendo proposto que nos afastemos da negociação de um arcabouço legal que poderá afetar profundamente nossas relações comerciais, não somente com os Estados Unidos, nosso principal parceiro, mas também com todos os demais países da América que, em conjunto, constituem uma parcela significativa da origem e do destino de nosso comércio exterior. Estar ausente por 20 anos das negociações significará delegar a terceiros a decisão de conformar um espaço comercial à nossa volta, sem que manifestemos nossos pontos de vista e nossa liderança em assunto de tamanha importância para o comércio exterior e a economia brasileiros.


A LIBERALIZAÇÃO MULTILATERAL DO COMÉRCIO NO ÂMBITO DA OMC Embora o Projeto de Decreto Legislativo proponha que o Brasil se ausente das negociações para a criação da ALCA, o mesmo não se dá com relação às negociações mais abrangentes visando à liberalização multilateral do comércio no âmbito da Organização Mundial do Comércio (OMC). O Brasil fez parte do punhado de países que, em 1947, participaram da criação do Acordo Geral de Tarifas e Comércio (GATT, em inglês), antecessor da OMC e voltado para a liberação do comércio internacional entre os seus países-membros. Ponto-chave da criação do GATT foi a introdução do conceito de “nação mais favorecida”, através do qual qualquer redução de tarifas oferecida a um país-membro se estende a todos os demais signatários do acordo. Graças ao Acordo Geral, o comércio internacional foi progressi-

O Brasil fez parte do punhado de países que, em 1947, participaram da criação do Acordo Geral de Tarifas e Comércio (GATT, em inglês), antecessor da OMC e voltado para a liberação do comércio internacional entre os seus países-membros.

vamente liberalizado, permitindo sua extraordinária expansão nos últimos 55 anos. Esse crescimento permitiu ao comércio desempenhar o papel de motor do crescimento da economia mundial, estendendo os benefícios do crescimento a um número crescente de países que aderiram aos termos do Acordo. Não é por outra razão que, em nossos dias, um país da importância da República Popular da China pleiteou e teve aceito o seu pedido para tornar-se membro da OMC. O reconhecimento dos benefícios de um comércio mais livre, a despeito da esmagadora evidência em seu favor, não constitui, contudo, matéria pacífica. Em todos os países militam forças poderosas que se opõem ao livre comércio e favorecem o protecionismo. Os argumentos a favor do protecionismo não têm base na contra-evidência histórica. Ao contrário, refletem a atividade política de grupos de interesse bem organizados, de segmentos econômicos que se sentem prejudicados (ou potencialmente prejudicados) pela concorrência externa. Esses grupos pleiteam, e muitas vezes obtêm, a imposição de medidas protecionistas, independentemente dos efeitos dessas medidas sobre a economia como um todo.

O SUCESSO DO PROTECIONISMO... A imposição de uma tarifa aduaneira, ou de qualquer outra barreira sobre a importação de uma mercadoria, eleva seu preço em reais para o comprador final. Isso assegura às atividades internas que competem com as importações a possibilidade de produzir a custos mais altos – ou com maiores lucros – e vender no mercado uma mercadoria similar, sem o

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freio que a concorrência externa pode impor sobre a ineficiência ou a ganância. Por esse motivo, o protecionismo, como quase tudo na vida, tem custos – mas também benefícios. O problema é que beneficiários e prejudicados são distintos. Em geral, os beneficiários de medidas protecionistas constituem um grupo relativamente pequeno e bem organizado de empresas. Do outro lado da moeda, os custos da proteção – refletidos em preços mais altos que na presença da competição externa – são divididos por um grande número de consumidores. Disso resulta a regra básica que rege a política do protecionismo comercial: os interesses dos produtores – vale dizer, os interesses das empresas ineficientes ou que gozam de um poder de monopólio assegurado pelo protecionismo – se sobrepõem aos interesses dos consumidores. O resultado líquido dessa diferente distribuição de ganhos e perdas é que os beneficiários da proteção são normalmente muito mais eficazes na defesa de medidas protecionistas que os perdedores – os consumidores em geral – para quem os custos são difusos.

...E OS LIMITES IMPOSTOS PELA COMPETIÇÃO DE IDÉIAS Tem razão o senador Roberto Saturnino ao observar as recentes irrupções do protecionismo no Canadá e nos Estados Unidos: sem o freio da livre competição no campo das idéias, possivelmente todos os países seriam protecionistas, impondo perdas a todos os consumidores. Exemplo típico das conseqüências do protecionismo americano sobre o bem-estar dos consumidores americanos é o caso do açúcar. O


Idéias têm conseqüências, e tanto a história do século passado como o desenvolvimento da teoria econômica serviram para mostrar que um comércio mais livre aumenta o bem-estar dos consumidores em todos os países.

sistema de quotas de importação criado para proteger os ineficientes produtores americanos tem um custo anual de US$ 1 bilhão – que, dividido entre os consumidores, acrescenta US$ 5 anuais à conta do supermercado da família típica. Esse custo não justifica economicamente uma ação por parte dos consumidores, que talvez até ignorem a existência do sistema de quotas de importação e suas conseqüências. Por outro lado, US$ 1 bilhão serve de subsídio anual a um pequeno número de produtores, que podem assim, às expensas dos consumidores, continuar a produzir ineficientemente açúcar nos EUA. Diante desse e de outros fatos semelhantes, é de perguntar-se por que, a despeito da inerente vantagem dos grupos de interesse sobre os consumidores, o comércio internacional vem sendo progressivamente liberalizado? Há duas razões importantes para essa constatação. Em primeiro lugar, sempre que o livre debate

das idéias é permitido, outros interesses também se fazem ouvir. Em segundo lugar, idéias têm conseqüências, e tanto a história do século passado como o desenvolvimento da teoria econômica serviram para mostrar que um comércio mais livre aumenta o bem-estar dos consumidores em todos os países. A proteção não prejudica somente os consumidores; prejudica também os exportadores. Quanto mais alta a margem de proteção, menor a taxa de câmbio necessária para equilibrar a balança comercial. A sobrevalorização cambial decorrente da proteção acaba afetando também os exportadores, pela redução da taxa de retorno das exportações. Portanto, se os consumidores não são chamados a opinar sobre a política comercial dos países, os exportadores se fazem presentes. É do livre entrechoque dos pontos de vista dos dois grupos que se formam as posições negociais dos países nos foros internacionais. Se é claro que muitos segmentos da economia americana favorecem o protecionismo, também é verdade que muitos defendem a liberdade de comércio, como uma forma de acesso aos mercados dos demais parceiros comerciais. Dessa forma, ao adotar a redução de barreiras ao comércio, um país obtém dos demais uma correspondente redução, indispensável para o crescimento de suas exportações. A conclusão dessas observações é simples: só obteremos concessões dos parceiros do Norte se nos dispusermos a negociar com eles. É claro que poderemos negar um maior acesso ao nosso mercado aos produtores americanos, canadenses ou mexicanos; mas, em contrapartida, teremos também negado o acesso a nossos produtos naqueles mercados. O segundo aspecto a levar em conta diz respeito à crescente consciência da sociedade como um todo, em muitos países, dos benefícios de um comércio mais

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livre entre as nações e dos malefícios da proteção. A história do século 20 ilustra à perfeição os malefícios do protecionismo. Nos Estados Unidos, por exemplo, atribui-se a Depressão à tarifa SmootHawley de 1931, que fechou o país à concorrência externa. No Brasil, as atividades de substituição de importações protegidas por enormes barreiras tarifárias e não-tarifárias culminaram com a década perdida de 1980 e a estagnação da economia, de que até hoje padecemos. Os exemplos se multiplicam em todo o mundo. Esse reconhecimento, calcado na experiência histórica da maioria das nações, cristalizou-se em uma nova atitude, mais favorável ao aumento da competição no âmbito das instituições de uma economia de mercado. Não é por outro motivo que o protecionismo, sempre latente, vem sendo contido, tanto pelos interesses contrários dos exportadores como pela crescente consciência dos consumidores.

No Brasil, as atividades de substituição de importações protegidas por enormes barreiras tarifárias e não-tarifárias culminaram com a década perdida de 1980 e a estagnação da economia, de que até hoje padecemos.


DE VOLTA À ALCA Áreas de livre comércio constituem acordos comerciais preferenciais, onde a liberdade de comércio fica restrita aos membros da área. Diversas questões emergem nesse contexto. Dentre elas, a primeira diz respeito às vantagens e desvantagens da inserção em uma área de livre comércio vis-à-vis a inserção no sistema multilateral de comércio. A segunda questão diz respeito às conseqüências estáticas e dinâmicas da criação de uma área de livre comércio. Finalmente, há algumas outras considerações relativas aos princípios negociais da ALCA que vale a pena apontar. Quando diversos países decidem estabelecer entre eles uma

Nem sempre a criação de áreas de livre comércio é benéfica para os consumidores dos países envolvidos. Para que isso ocorra, é necessário que haja criação líquida de comércio, isto é, que a criação de comércio decorrente da criação da área suplante os desvios de comércio que venham a ocorrer.

área de livre comércio, através da eliminação das barreiras às importações recíprocas, ocorrem sempre dois fenômenos: o de criação de comércio e o de desvio de comércio. Dá-se a criação de comércio quando a rebaixa da proteção transfere o fluxo de importações de um país de custo mais elevado para um de menor custo, dentro da área; o desvio de comércio ocorre quando há fluxo de importações de um país não-membro da área, de menor custo de produção, para um país da área de maior custo de produção. Ao contrário do que muitos supõem, nem sempre a criação de áreas de livre comércio é benéfica para os consumidores dos países envolvidos. Para que isso ocorra, é necessário que haja criação líquida de comércio, isto é, que a criação de comércio decorrente da criação da área suplante os desvios de comércio que venham a ocorrer. Se há uma preocupação com os consumidores brasileiros, o argumento mais correto seria mostrar que há um elevado risco de que a inserção do Brasil na ALCA produza mais desvios que criação de comércio. Um bom indicador para tanto seria avaliar não só o que ocorreu com os Estados Unidos, mas também com o Canadá e o México, após a criação do NAFTA. Se do acordo resultaram mais desvios, do ponto de vista dos consumidores nacionais desses países a área de livre comércio foi danosa. O argumento apresentado acima diz respeito aos aspectos estáticos da criação de uma área de livre comércio. Alguns argumentam que vivemos em um mundo de blocos comerciais e que esses blocos constituem o caminho possível para a liberalização multilateral do comércio. De acordo com essa linha de raciocínio, não haveria uma incompatibi-

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lidade entre “regionalismo” – isto é, acordos comerciais preferenciais, incluindo áreas de livre comércio e uniões aduaneiras – e o multilateralismo. Essa discussão remete para outra, relativa à necessidade de minimizar a ocorrência de desvios de comércio na formação de acordos comerciais preferenciais. Tradicionalmente, essa questão tem sido tratada nos termos do artigo XXIV do GATT, através da disposição de que, na formação de uma união aduaneira, a tarifa comum

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da união aplicável às importações provenientes de fora da união não seja mais elevada que a que prevalecia antes da formação da união. Certas ou erradas, essas disposições não se aplicam a áreas de livre comércio, nas quais

inexiste uma tarifa externa comum. Finalmente, o princípio de que “a ALCA será consistente com as regras e disciplinas da OMC e deverá seguir essas regras e disciplinas sempre que possível e

apropriado” é passível de críticas, na medida em que ele não somente põe em questão a consistência com o artigo XXIV do GATT como abre a porta para desvios de comércio, potencialmente prejudiciais às partes contratantes.

CONCLUSÕES A realização de um plebiscito para adiar por vinte anos a participação do Brasil nas negociações para a criação da ALCA não é recomendável pelas razões expostas neste número de NOTAS. Em primeiro lugar, porque o Brasil é signatário da Declaração de Miami, de 1994, e tem participado ativamente de todas as reuniões destinadas a conformar a área de livre comércio, inclusive naquela realizada em Belo Hori-

zonte, em maio de 1997. Segundo, porque a ausência do país das negociações implicará delegar aos Estados Unidos e aos demais países do hemisfério a decisão sobre importante acordo comercial preferencial, envolvendo nosso principal parceiro individual e o conjunto dos demais países do hemisfério que, juntos, constituem também relevante parceiro. Terceiro, porque é possível le-

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Rua Professor Alfredo Gomes, 28 CEP 22251-080 - Botafogo - Rio de Janeiro

var à mesa de negociação elementos de informação indispensáveis para a salvaguarda dos interesses nacionais, especialmente os que dizem respeito à minimização de desvios de comércio, prejudiciais aos consumidores brasileiros. Finalmente, o princípio de single undertaking adotado para a negociação por si só impede que nos seja imposto um acordo em discordância com os interesses do país e de seus cidadãos.


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