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AS REFORMAS E O TAMANHO DO ESTADO A Câmara dos Deputados aprovou, em 26 de janeiro, o Projeto de Emenda Constitucional de Desvinculação de Receitas da União, ou DRU (PEC 85/99), que prorroga até o final de 2003 a desvinculação de 20% das receitas do governo Federal, cerca de R$ 40 bilhões. O projeto dá ao governo maior flexibilidade no manejo do orçamento federal, permitindo a continuidade do programa de ajuste fiscal acertado com o FMI, sem o qual a dívida pública sairia de controle. O projeto da DRU é mais um capítulo da tentativa do Executivo de promover um ajuste fiscal de curto prazo, forçado por um déficit público persistente, que gerou um crescente endividamento interno (46% do PIB) e externo (cerca de 20% do PIB), além de desequilibrar o balanço de pagamentos brasileiro. A DRU é considerada fundamental pelo governo, pois aumenta a chance de sucesso do programa de ajuste fiscal. Pela mesma razão, é criticada pela oposição, que reclama do desvio de gastos dos setores sociais para o pagamento de juros. O importante é que a DRU é uma solução de curto prazo. Expira próximo ao fim da atual administração federal, sem resolver o problema fiscal a longo prazo. Além disso, o debate sobre a proposta ocorre antes mesmo que o Congresso tenha aprovado o Plano Plurianual (PPA) do governo, quando, pela Constituição, esse processo deveria estar concluído no primeiro ano do mandato presidencial, de modo a poder servir de linha mestra ao orçamento de despesas de capital a cada ano. A abordagem de curto prazo também tem sido utilizada no equacionamento dos problemas da previdência social, cujo desajuste financeiro é um dos principais responsáveis pelo déficit público. Como vemos, o governo vem tentando fazer o ajuste fiscal a reboque de problemas conjunturais.

O AJUSTE FISCAL Outras iniciativas de maior escopo tramitam no Congresso com o objetivo de promover um ajuste mais duradouro. Uma delas é o projeto de Lei de Responsabilidade Fiscal, já apoiado por NOTAS em edição recente. Se aprovada pelo Senado, a LRF será um importante disciplinador da ação do Estado, estabelecendo regras bem definidas para o controle das despesas e o financiamento do déficit público. Também fundamental é uma reforma tributária, que simplifique e racionalize o sistema de impostos do país. Porém, da forma como caminham as coisas corre-se o risco de que as reformas mais abrangentes, como a LRF e a reforma tributária, sejam desvirtuadas por problemas conjunturais. Por exemplo, a tramitação da reforma tributária está emperrando em decorrência de conflitos entre o Ministério da Fazenda, temeroso em perder receitas a curto prazo e inviabilizar o ajuste fiscal em curso, e a comissão encarregada daquela reforma no Congresso. As conseqüências do persistente desequilíbrio fiscal e do crescente endividamento do setor público brasileiro são sérias. Para financiar o desequilíbrio, o governo consome boa parte da poupança privada do país, estrangulando o crédito e elevando os juros, o que conseqüentemente inibe os investimentos necessários a uma taxa de crescimento acelerada. Mas resolver apenas o desequilíbrio fiscal não basta. Isso pode ser feito, e foi feito no ano de 1999 com a elevação de impostos, que também reduz os recursos livres para investimentos e desincentiva o trabalho e a atividade empresarial. As reformas deveriam ser antecedidas por uma definição clara da missão do Estado brasileiro e pela criação de instrumentos institucionais eficazes para monitorá-lo e questioná-lo ano após ano. De outra forma, o orçamento da União não passará de mera renovação automática de programas e gastos do passado, aos quais se adicionam, cumulativamente, novas atividades. Como está, atendem-se as demandas dos próprios membros do aparato estatal ou de pequenos grupos de interesse, criando privilégios de todo tipo, financiados pelos contribuintes. Para que as reformas produzam os resultados almejados, devem concentrar-se nas questões: •Quais são as tarefas autênticas do Estado? •Em que nível, federal, estadual ou municipal, devem ser realizadas? •Como controlar os gastos estatais e impedir que eles se expandam continuamente? Estes são os problemas a serem solucionados, pois aí estão o desperdício e a ineficiência estatal que têm limitado gravemente o potencial do país. Sem solucioná-los continuaremos com as chamadas reformas,


usando remendos, ao invés de reformas abrangentes e profundas.

FUNÇÕES DO ESTADO O Estado deve prover bens públicos, como segurança e justiça, e garantir serviços de saúde pública e educação básica, geradores de externalidades para toda a sociedade. Bens públicos têm como característica essencial a impossibilidade de limitar o seu uso àqueles que pagam por ele. Outra característica importante dos bens públicos decorre do fato de que provê-los para um usuário ou para todos os usuários potenciais custa a mesma coisa. O exemplo clássico é a defesa nacional, já que um exército que defenda o território nacional defende tanto um único indivíduo quanto todos os cidadãos do país. Daí a necessidade do uso do poder de coerção para financiar a defesa nacional. Sem o exercício desse poder, não haveria como impedir que algumas pessoas deixassem de pagar pelo serviço tentando pegar carona (free-ride) nos serviços pagos por outrem. Se houver a prática da carona, é provável que muitos, ou mesmo todos os demais contribuintes, desistam de custear tal serviço. O Estado surge como a instituição adequada para resolver o impasse, porque detém o direito de cobrar compulsoriamente dos cidadãos o custeio dos bens públicos. Saúde pública e educação básica são serviços cuja provisão também deve ser garantida pelo Estado, apesar de que a melhor solução provavelmente se encontra no financiamento a cada contribuinte para aquisição desses serviços e não na prestação direta do serviço pelo Estado (NOTAS 53 e Políticas Alternativas: Saúde). Os gastos estatais nesses setores se justificam porque geram externalidades positivas para a sociedade, que se beneficia de uma população educada e sadia, benefícios estes que não poderiam ser individualmente apropriados por investidores privados. Além disso, existe um argumento normativo: os gastos nessas áreas reduzem as diferenças de oportunidade dos indivíduos no momento da partida do jogo social, para que a partir daí a competição ocorra baseada nos talentos e méritos de cada um.

CRESCIMENTO DO ESTADO NO BRASIL E NO MUNDO Desde o começo do século o Estado cresceu continuamente, tanto nos países da OCDE quanto nos países em desenvolvimento. Nos países da OCDE os gastos estatais cresceram de cerca de 10% do PIB, em 1913, para quase 50% do PIB em 1995. Os EUA consomem 33% do PIB com o Estado. Nos países em desenvolvimento, de acordo com o Banco Mundial, esses gastos passaram de 15% do PIB em 1960 para cerca de 25% em 1995. O economista Vito Tanzi, um dos mais conhecidos especialistas em finanças públicas, aponta que o crescimento dos gastos públicos nos países industrializados após os anos 60, quando pularam de uma faixa de 20% a 30% do PIB para os atuais 50%, não gerou benefícios sociais que os justificassem. Ele também prevê que os gastos estatais naqueles países devem voltar a cair como parcela do PIB. Em artigo recente, Vito Tanzi afirma que “A visão de que o governo poderia ser a solução para a maior parte dos problemas não é mais amplamente aceita, como o foi duas ou três décadas atrás. Nós agora conhecemos a realidade de várias décadas de expansão da intervenção estatal, de forma que podemos comparar as expectativas com os resultados. Os resultados dessa experiência desapontaram em muitos países, especialmente nos em desenvolvimento. Existe agora ampla evidência que a intervenção estatal demasiada não melhorou a alocação de recursos, não promoveu o crescimento mais rápido, não melhorou a distribuição de renda e não garantiu maior estabilidade econômica”. Gastos elevados implicam impostos igualmente altos. Cabe lembrar a diferença de impacto do mesmo percentual de impostos públicos sobre uma renda alta e uma renda baixa. O mesmo percentual de impostos relativo à renda é um fardo muito mais pesado sobre uma população pobre do que sobre uma rica. O inchaço e o desperdício estatal que conduzem à estagnação econômica podem levar os cidadãos de um país rico a uma progressiva decadência. Mas a redução do crescimento econômico e do consumo privado, causada pelo desperdício estatal, será dramática para uma população pobre. No Brasil da década de 70, o governo nos seus três níveis chegou a gastar menos de 20% do PIB, enquanto arrecadava em torno de 25%, poupando entre 5 e 7% do PIB (tabela 1). A partir de meados da década de 80, o governo passou a despoupar. Em 1994, os gastos chegavam a 29,3% do PIB, ultrapassando a


arrecadação, que também aumentou para 28,51%. Nos últimos anos, a arrecadação continuou crescendo e passou de 30% do PIB. Só que os gastos cresceram mais ainda, chegando em 98 a cerca de 35% do PIB. Na década de 70 os gastos consolidados do governo ficavam bem abaixo de sua arrecadação. O Estado brasileiro não só gastava bem menos, mas poupava e investia. No fim da década de 90, o Estado brasileiro despoupava, apesar do grande aumento da arrecadação. Seus gastos em 1998, de cerca de 35% do PIB, são 40% maiores do que a média de 25% dos países em desenvolvimento.

GASTOS SOCIAIS DO GOVERNO BRASILEIRO Alguém poderia argumentar que o crescimento dos gastos públicos no Brasil é correto, porque o país precisa dedicar recursos adequados aos gastos sociais. Estudo recente da CEPAL mostra que nessa área o Brasil não gasta pouco – comparativamente a outros países de baixa renda per capita (tabela 2) –, mas gasta mal. Considerando um grupo de 13 países da região, o Brasil lidera os gastos com educação, com US$218 per capita. Mais que o Chile, com US$139, e a Costa Rica, com US$145. Entretanto, esses dois países têm índices de analfabetismo, respectivamente, de 5% e 9% da população, dramaticamente menores que o nosso, que é de 19%. O Brasil está em segundo lugar no grupo em gastos com saúde (US$177), um pouco abaixo da Costa Rica, com US$191, e bem acima do Chile, que gasta US$114. Novamente, nossos resultados são pífios. Para cada 1000 nascidos, a taxa de mortalidade infantil é de 12 na Costa Rica, 13 no Chile e 42 no Brasil. Ganhamos nessa triste comparação por um múltiplo de mais de três. Os brasileiros têm também uma expectativa de vida curta (68 anos), comparada aos vizinhos. Estamos na frente apenas dos bolivianos, com 61 anos, e bem atrás dos costa-riquenhos, com 77 anos, chilenos, com 75 anos, e jamaicanos, com 74 anos. A parcela da nossa população urbana com água potável também está entre as mais baixas, apesar, de novo, dos nossos gastos per capita na área estarem entre os mais altos. Somando-se todos os gastos sociais básicos, o Brasil lidera o grupo dos 13 países, com US$741 per capita. Mas se utilizarmos o Índice de Desenvolvimento Humano (que pondera PIB per capita, expectativa de vida ao nascer e o nível educacional do país) para fazermos comparações, ficamos em 5º lugar na região, atrás do Chile, com gastos sociais de US$651, Costa Rica, com US$521, Colômbia, com US$284, e Equador, com US$119. Note-se que Equador e Colômbia nos superam gastando uma fração de nossos gastos sociais per capita.

EM QUE RITMO O ESTADO DEVE CRESCER? É importante examinar se o Estado está cumprindo suas tarefas autênticas e de maneira eficiente. Considerem-se como funções autênticas do Estado os gastos já citados de defesa do território nacional, a manutenção do sistema de justiça e segurança pública, mais gastos no financiamento de educação básica e saúde pública, ambas geradoras de externalidades positivas para a sociedade como um todo. Será que o gasto com essas funções deve se manter constante ou cair ao longo do tempo, como percentual do PIB? Será possível que as tarefas que o governo desempenha não tenham retornos de escala, nem ganhos de produtividade? Com exceção da defesa nacional, as outras despesas aqui citadas devem manter uma relação com o tamanho da população. É de se esperar que à medida que a população cresça também aumente a demanda por polícia e serviços de justiça. Mais gente também implica maiores gastos públicos com educação e saúde. O aumento da população tende a elevar o PIB, já que faz crescer o número de trabalhadores. Mas é apenas um fator a contribuir para esse aumento. Os fatores-chave para elevar não somente o PIB, mas o PIB per capita, são o acúmulo de capital e o desenvolvimento tecnológico, porque fazem com que a produtividade dos trabalhadores aumente. Entenda-se por acumulação de capital a maior disponibilidade de equipamentos e infra-estrutura à disposição da população e a melhoria do seu nível educacional, o chamado capital humano. E, por desenvolvimento tecnológico, a melhoria da eficiência no uso dos fatores de produção disponíveis. Mas, o desenvolvimento permanente só é alcançado se existirem instituições que assegurem a liberdade e o direito de propriedade.


Se os gastos do governo estão atrelados ao tamanho da população, mas o PIB per capita, impulsionado por melhor tecnologia e mais capital, cresce ao longo do tempo, o razoável é que os gastos governamentais diminuam em proporção à renda. Além disso, o que vemos recentemente é a drástica queda da taxa de natalidade em quase todo o mundo, inclusive no Brasil. É importante notar que o Estado não está sujeito ao controle natural da competição, imposto aos outros setores privados da economia, que podem aumentar ou encolher relativamente ao PIB ao longo do tempo. Se pensarmos no Estado como um setor que cumpre tarefas específicas, não há razão para se esperar que ele cresça como regra na mesma proporção do PIB. Mas como o Estado é financiado compulsoriamente, falta aos serviços estatais a régua da competição. Os gastos estatais estão fortemente relacionados ao risco de guerra e à pobreza. O primeiro tem sido reduzido no mundo ocidental pelo fim da guerra fria e pela crescente integração comercial entre os países. A pobreza também tem diminuído, apesar de ainda ser um problema grave na América Latina e dramático na maior parte da África e da Ásia. No Brasil, a situação é muito séria, mas vem melhorando. A parcela da população brasileira abaixo da linha de pobreza caiu no período 1994-98 de 34% para 21,7% da população (PNAD-IBGE). A redução da pobreza em algum momento deve implicar a redução do tamanho relativo do Estado. O ponto principal desta discussão é que não se deve supor que despesas estatais necessárias no passado devam ser eternizadas nos orçamentos públicos. É importante desenvolver mecanismos que mantenham o Estado gastando apenas o suficiente para cumprir com eficiência as tarefas que lhe são próprias. Enquanto no setor privado a competição estabelece o tamanho de cada setor e de cada empresa, no caso do Estado só mecanismos institucionais podem impedir o seu inchaço e a má utilização.

É PRECISO MAIS QUE O VOTO PARA DISCIPLINAR A AÇÃO DO ESTADO O Estado desenvolve suas atividades, em boa medida, longe dos olhos do público. Existe um mito de que o voto universal, combinado com eleições periódicas para os vários níveis do governo, é um controle suficiente dos cidadãos sobre seus governos. Embora voto e eleição constituam a pedra fundamental da democracia, também são necessárias boas regras constitucionais e boas instituições públicas para que um governo funcione a serviço dos seus cidadãos. Existem dois grandes obstáculos ao bom funcionamento do mercado político: o custo de informação do eleitor e a atividade dos grupos de interesse especiais. O eleitor, individualmente, tem tempo e recursos limitados para se informar, seja sobre o currículo dos candidatos nos períodos de eleição, seja sobre seu desempenho durante cada mandato. Assim, os eleitores em geral votam “subinformados”. Um dos mais difíceis problemas com os quais convivem os sistemas democráticos é a atuação dos chamados grupos de interesse. Esses grupos pressionam o governo por favores como reservas de mercado nas indústrias e nas profissões, subsídios, regulações que atrapalhem os concorrentes e limitação do comércio internacional. Em geral, os grupos de interesse bem-sucedidos são coesos e relativamente pequenos. A conta de seus privilégios é repassada para a maioria da população desorganizada e pouco informada sobre a atuação desses grupos. O segredo do sucesso de um grupo de interesse é a máxima: concentre os benefícios em si mesmo e dilua os custos no público em geral. A porta é larga para que este tipo de lobby se multiplique e seja bem-sucedido, se não houver limites institucionais para a capacidade de transferência de renda do Estado. Um exemplo clássico de lobby bem-sucedido é a lei do audiovisual, em que o Estado renuncia a parte do imposto de renda das empresas para beneficiar atividades culturais.

INCHAÇO BUROCRÁTICO O Estado também cresce pela mesma razão que as empresas crescem: seus membros querem expandir suas atividades e seu poder. É outro mito que a solução de todos os males virá no dia em que o Estado possa ser formado por um grupo de abnegados concentrados no bem-estar dos cidadãos que, então, controlarão os negócios privados empreendidos por capitalistas egoístas, que só querem extorquir o público de


todas as maneiras. A visão menos romântica é que os seres humanos têm os mesmos defeitos e as mesmas qualidades independentemente da posição em que estão, e têm a tendência de buscar o próprio bem-estar e de expandir o próprio poder. Normalmente, o que se espera de uma empresa é que ela tente ampliar o seu mercado, e o que deveria se esperar de uma instituição pública livre de restrições é que ela tente ampliar sua esfera de ação e seu orçamento. Existe uma grande ênfase em controlar monopólios no setor privado. Curiosamente, essa mesma preocupação não existe com relação ao setor público que, na maior parte das vezes, se organiza em forma de monopólio. Conta a lenda que a Suíça, há muitos anos, sofreu uma praga de ratos. Cada município do país, os chamados cantões, enfrentou a praga com a sua estrutura pública já existente. Com exceção de um, que criou uma agência nova destinada exclusivamente a exterminar os ratos. Consta que esse foi o único cantão que não controlou o problema. Afinal, se isso acontecesse não haveria mais razão para a existência da nova agência, ela seria fechada e seus funcionários teriam de procurar outras atividades. Casos semelhantes acontecem diariamente sob os nossos olhos. Novas agências governamentais são inauguradas sem que se questione a duplicação de funções que possa ser gerada. Veja-se, por exemplo, a recente criação pelo governo brasileiro de várias agências, como ANATEL, ANEEL, ANP, ANS e outras, em conseqüência da privatização, sem que sejam questionandas a estrutura e o tamanho dos ministérios responsáveis pelos setores em que as privatizações ocorreram. Ficou estabelecido, por exemplo, que a ANATEL tem como receita, além das taxas de fiscalização das empresas do setor, 1% do faturamento líquido das empresas de telecomunicações destinados à universalização do sistema. Não só não é claro o porquê desse percentual específico, como também não se questiona se o orçamento do Ministério das Comunicações deva ser reduzido, em conseqüência. Na prática, o que ocorreu foi um aumento disfarçado de impostos, já que as empresas repassarão esses custos aos consumidores. O fenômeno do crescimento desmedido e ineficiente das atividades estatais é um sinal de que precisamos constantemente aperfeiçoar o controle do cidadão sobre o Estado com melhores regras e instrumentos de gestão.

OS PROBLEMAS DO ORÇAMENTO O orçamento é o principal instrumento de controle do governo. No caso brasileiro, uma das razões da ineficiência e do descontrole administrativo do Estado é a frouxidão do seu processo orçamentário. O orçamento da União, nos moldes atuais, é apenas um conjunto de limites de despesa baseado no total de receitas projetadas. Em outras palavras, o governo faz o orçamento pretendendo exaurir os recursos que imagina arrecadar e pode, inclusive, emendá-lo para aumentar os gastos, durante cada exercício, caso as receitas sejam maiores que o previsto inicialmente. O correto seria o contrário, o governo deveria estabelecer e justificar seus projetos e a partir daí tentar arrecadar apenas o suficiente para cobrir seus custos. Além disso, uma boa parte das despesas previstas no orçamento já é comprometida com salários e encargos dos funcionários públicos (ativos e inativos), previdência social e transferências para estados e municípios, reduzindo muito a capacidade de adequá-lo aos recursos disponíveis. Esse tipo de transferência automática provoca graves distorções. Por exemplo, o Fundo de Participação dos Estados e Municípios gerou um número enorme de novos municípios, que só foram criados para se beneficiar das receitas automáticas que o Fundo garante. No Estado do Rio, por exemplo, 90% dos municípios não geram nem 50% da sua receita com impostos locais.

LIMITES CONSTITUCIONAIS Antes de mais nada é preciso voltar à Constituição e redefinir o pacto federativo. NOTAS defende a adoção do princípio da subsidiariedade: o que pode ser feito pelos indivíduos não deve ser feito pelo Estado, e as atribuições do governo devem ser dadas à menor instância possível. Isto é, só é tarefa do governo federal aquilo que os estados não podem fazer. E só é tarefa dos estados aquilo que os municípios não puderem desempenhar. A adoção do PS garante o máximo de descentralização administrativa. Os municípios se transformam na principal instância dos gastos estatais. E o eleitor ganha a possibilidade de votar também com o pé, ou seja, mudando-se do município que não oferecer serviços de qualidade compatível com sua carga tributária.


A adoção do princípio da subsidiariedade implicaria limitar ao máximo as transferências orçamentárias entre o governo federal, os estados e os municípios. A exceção ficaria por conta das transferências do governo federal necessárias para equalizar as possibilidades das instâncias menores de governo nas áreas de educação e saúde. Não seriam feitas transferências para financiar projetos de políticos locais. As transferências do governo federal ficariam limitadas a programas que potencialmente pudessem beneficiar qualquer cidadão, impedindo o governo federal de transferir renda para grupos de interesse específicos. Acabariam os subsídios e as renúncias fiscais que beneficiam setores que não precisam delas e retiram recursos das áreas essenciais. Por exemplo, as renúncias fiscais de IPI e de imposto de importação representam hoje cerca de R$8 bilhões. Só o fim dessas renúncias teria representado cerca de um terço do programa de ajuste fiscal, que foi todo realizado em cima do aumento de impostos.

ORÇAMENTO COMO INSTRUMENTO DE GESTÃO É preciso que o orçamento se transforme em um instrumento de gestão. O que o governo chama de orçamento da União em nada se parece com o significado tradicional do termo, que normalmente espelha a quantidade de recursos necessários para se realizar determinados projetos. O total de recursos é determinado pela quantidade de recursos humanos e físicos necessários multiplicados pelos seus preços. É assim que uma empresa ou instituição privada faz o seu orçamento, e não há nenhuma razão para que o processo seja diferente na administração pública. É fundamental que o orçamento deixe de ser a repetição dos gastos realizados no ano anterior. Programas e despesas que perderam a razão de ser devem ser eliminados. Para atingir esse objetivo, o governo deveria adotar o orçamento base zero no plano plurianual. O conceito do orçamento base zero é fazer com que o administrador, no caso as instituições públicas, planeje seus gastos justificando suas atividades de baixo para cima, como se elas estivessem se iniciando. O orçamento base zero é usado em diversos estados americanos. O procedimento envolve mostrar alternativas, como, por exemplo: •O que ocorreria se uma determinada atividade fosse eliminada? •Como o orgão em questão se adaptaria a um corte no orçamento? •Que resultados deveriam ser esperados de um aumento de dotação para um determinado projeto? •Por que não se dá prioridade a obras da administração anterior, em andamento, ao invés de novos projetos? O orçamento base zero não necessariamente reduz custos, mas obriga a revê-los e justificá-los, aumentando a transparência e o controle dos gastos públicos. Por exemplo, obrigaria a rever o exorbitante custo administrativo do INSS, que chega a R$10 bilhões, ou cerca de 7% a.a. dos recursos que ele administra. O orçamento base zero não deve acontecer todo ano, porque é mais custoso do que um orçamento baseado em simples projeções. Mas poderia ser adotado no início do mandato presidencial, como pré-requisito para o plano plurianual de cada administração.

CONCLUSÃO Entendemos que as tarefas do Estado devem ser circunscritas à segurança, à justiça e ao financiamento das despesas com saúde pública e educação básica. Há que cuidar para que o Estado não cresça além do rigorosamente necessário e permaneça eficiente. Em que nível, federal, estadual ou municipal, essas tarefas devem ser realizadas? NOTAS defende a inclusão na Constituição do princípio da subsidiariedade como fundamento básico do pacto federativo, que obrigue à descentralização do poder, com exceção das transferências federais para os gastos com saúde e educação. Como controlar as despesas do Estado e impedir que elas se expandam continuamente? A resposta a essa pergunta é: devemos buscar permanentemente o aperfeiçoamento das regras e instituições responsáveis pela administração pública. Além disso, NOTAS sugere que seria um ótimo começo transformar o Orçamento da União (e dos estados e municípios) em um verdadeiro instrumento de gestão e adotar o orçamento base zero para o plano plurianual.

Notas 076 tam estado reformas  
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