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NOTAS 49

O PLANO REAL E AS REFORMAS CONSTITUCIONAIS Introdução Estão disponíveis no mercado especializado numerosas análises quantitativas sobre a evolução das principais variáveis macroeconômicas demarcatórias da economia brasileira durante os últimos 12 meses. Boa parte dessas análises, enquanto aponta para os bons resultados da estabilização da moeda, avança críticas sobre eventuais defasagens cambiais, riscos de recessão e/ou crise no balanço de pagamentos. NOTAS pretende avaliar não os constrangimentos que se teriam criado para o inconteste sucesso numérico desse primeiro ano de real, mas sugerir o que é efetivamente necessário para estabilizar a economia brasileira. Nessa medida, a apreciação de NOTAS sobre o Plano parte de evidências de natureza qualitativa e pode servir ao leitor como complemento às interpretações quantitativas a que, certamente, já foi exposto. O Plano Real, visando erradicar a inflação e implementado na economia brasileira em meados do ano passado, através da MP 542, completou seu primeiro aniversário em 1.7.95. NOTAS aproveita a oportunidade para fazer uma análise do mesmo e das reformas constitucionais que são os indispensáveis complementos para seu êxito. As diversas reformas – previdênciária, tributária, a eliminação dos monopólios estatais e o tratamento do capital estrangeiro – já foram objeto de análise em números específicos de NOTAS, dedicados a cada uma delas e à disposição dos leitores. Nosso objetivo neste número é mostrar como o Plano Real e tais reformas podem-se articular num conjunto coerente que vise estabilizar definitivamente a economia, promovendo seu crescimento e a melhoria do bem-estar da população do país. O Plano Real é um programa ao longo do tempo, um processo de normalização econômica. O plano começa com o reconhecimento de que a inflação era (e, até certo


ponto, ainda é) um fenômeno com propriedades expectacionais e inerciais, ou seja, ela se auto-alimentava: os aumentos percentuais de preços dos meses anteriores passavam a ser esperados para o futuro e aplicados automaticamente, por todos, e em percentuais similares, aos preços correntes e futuros, gerando uma perpetuação da taxa de inflação. Havia uma espécie de convenção social, formal (nos contratos indexados) ou informal (na cabeça das pessoas) pela qual os preços, salários, tarifas etc., mês a mês subiam 40%, por exemplo. E se houvesse qualquer queda na demanda pelos produtos de algum setor ou indústria, o máximo que poderia ocorrer é que esse setor ou indústria diminuísse o reajuste automático de seus preços, nos meses subseqüentes, de 40 para 35%, digamos, ao mesmo tempo reduzindo sua produção e o emprego que oferecia, já que os salários e os demais custos continuavam subindo a 40% ao mês e o empresário não via demanda suficiente pelo seu produto, diante dos novos custos, para justificar produção maior. Essa situação criou um verdadeiro círculo vicioso: tínhamos inflação porque havíamos tido inflação, e para diminuí-la, por pouco que fosse, pela contração da demanda, ocorriam conseqüências indesejáveis sobre a produção e o emprego (isto é,

a

redução

dos

mesmos).

Essas

conseqüências

negativas

impediam,

politicamente, que o remédio de corte de demanda fosse adotado pela sociedade, a qual

se

preparava

para

viver

com

a

inflação,

indexando-se

mais

ainda.

Naturalmente, quando se fala em “sociedade se indexando”, estão excluídos desse grupo os pobres, os que não têm habilidade nem possibilidade de aplicar seus salários e poupanças em investimentos que compensem a inflação. Estes perdiam continuamente. De fato, a inflação em si é um dos elementos mais importantes para explicar a concentração de riqueza no Brasil, pelas razões que veremos adiante. Assim sendo, o Plano Real começou por tentar eliminar, de forma indolor, a convenção social de inflação a 40% por mês, introduzindo uma nova unidade de valor – a URV – ela própria corrigida diariamente pela mesma taxa de inflação vigente na economia. Se os preços dos bens e serviços se valorizavam, em relação ao cruzeiro real, a 40% por mês, a URV também era valorizada, em relação ao cruzeiro real, a 40% por mês, de tal modo que se os preços fossem expressos em URV ficariam basicamente estáveis. Dessa forma, no primeiro semestre de 1994 a inércia inflacionária foi absorvida pela URV, e os preços nessa unidade ficaram realmente estáveis. Tal operação bem-sucedida, chamada de “desinercialização”, foi seguida da criação de uma nova moeda, o real, em 1.7.94, que substituiu o cruzeiro real como meio de troca, e teve seu valor fixado em uma URV.


Em síntese, para acabar com a convenção de 40% de inflação mensal estabeleceu-se uma moeda apenas de conta, uma unidade de valor móvel em relação ao cruzeiro real. Em seguida, criou-se uma nova moeda, de conta e de troca, o real, correspondendo à URV. Essa reforma monetária eliminou apenas o componente inercial da inflação. Para entender por que a inflação no Brasil se estabeleceu, fincou raízes e prosperou, a explicação inercial não basta. Pois inércia significa a perpetuação do passado, e o passado brasileiro era não-inflacionário (até o início da década de 50). No entanto, nos últimos 40 anos a inflação no Brasil cresceu muito, e a inércia, por si só, não justifica seus aumentos, mas apenas sua manutenção. É preciso examinar, então, as causas dos aumentos da inflação, eventualmente perpetuados pela indexação embutida no sistema. II - AS CAUSAS DA INFLAÇÃO CONTÍNUA E CRESCENTE Existem explicações variadas para a aceleração da inflação. Por exemplo, algumas pessoas enfatizam a pressão dos sindicatos, a ação dos monopólios e dos oligopólios,

a

baixa

produtividade,

ou

seja,

alguma

forma

de

ganância

ou

improdutividade. No entanto, todas essas explicações sucumbem diante de um fato histórico. A inflação continuada, alta e crescente – mais de 2% ao mês, repetidamente – é um fenômeno típico do século XX. Nos séculos anteriores, a inflação era em geral passageira e modesta, comparando-se aos números atuais (havia até períodos de deflação, de queda dos preços). Por exemplo, assolada pela peste bubônica, a Europa do século XIV perdeu metade de sua população, o que certamente teve tremendas conseqüências em termos de desorganização social e queda de produtividade. Não obstante, os preços dos bens e serviços, expressos em ouro ou em outros metais valiosos, sofreram apenas um leve sopro inflacionário (cerca de 50% por meio século). Na época, as pessoas estavam tão acostumadas com a estabilidade de preços que se revoltaram contra essas variações, que hoje em dia mal seriam notadas. Outro exemplo: o século XIX foi o século posterior ao do início da Revolução Industrial e de sua disseminação pela Europa. Houve então inúmeras transformações sociais, conflitos distributivos, lutas políticas, migrações rural-urbana, ação de monopólios privados e estatais, e assim por diante. No entanto, foi também um século de estabilidade de preços, que eram medidos, na época, em moedas com lastro em ouro ou em outros metais preciosos. O pão, na Inglaterra, em 1800 e em 1900 custava a mesma coisa. Não houve inflação nesse período todo, mas certamente havia


ganância. Enfim, o que se conclui é que a ganância, os oligopólios e os conflitos distributivos existem há muitíssimo tempo; mas a inflação continuada e crescente é um fenômeno típico do século XX. Logo, evidentemente, para se entender a causa desse fenômeno é preciso buscar alguma outra explicação. Esta reside no fato de que o desejo dos gananciosos, dos que têm poder de mercado, de aumentar a inflação, não basta para que isso ocorra. É preciso que, além do desejo, haja a possibilidade de aumentar preços, em termos de uma demanda nominal crescente. Essa possibilidade certamente surgiu no século XX devido a alguma característica típica do período, que o tornou diferente dos demais pela sua permissividade inflacionária. E essa característica é, sem dúvida, o seu regime monetário. O regime fiduciário No século XX o dinheiro se tornou fiduciário, em muitos países, após a I Guerra Mundial, e em mais países, ainda, após a II Guerra Mundial. Ou seja, a emissão monetária tornou-se uma função do Estado, não tendo nenhuma vinculação com reservas de valor em algum bem, como o ouro ou a prata. A última moeda que ainda tinha alguma vinculação com o ouro foi o dólar, e só até 1973. Naquele ano, o presidente Nixon eliminou tal vinculação e o dólar passou a ser inteiramente fiduciário, ou seja, uma moeda que é aceita não pelo seu lastro ou poder de troca em relação a alguma mercadoria que tenha valor em si, mas apenas pela convenção social e legal de que deve ser aceita como meio de pagamento. O cruzeiro real e o real foram e são moedas fiduciárias. Esse aumento de poder monetário do governo, sem limitações constitucionais claras, foi a grande causa da inflação generalizada e crescente no século XX. Nesse período, diferentemente dos anteriores, foram observadas inflações com duração de décadas, e até mesmo hiperinflações, em vários países. O regime monetário fiduciário moderno, característico do século atual, é que possibilitou a atuação da ganância causando a inflação. Além do mais, diferentemente do que muitos pensam, essa atuação não ocorre diretamente nos preços e salários. Afinal, a inflação se caracteriza pela subida geral de todos os preços, salários, etc. Um único produtor ou sindicato, ligado a certo setor, não pode, evidentemente, promover a subida de todos os preços, em todos os setores; na verdade, dentro de sua área ele apenas participa da subida geral, acompanhando o resto da economia.


A subida geral dos preços corresponde exatamente a uma desvalorização do dinheiro, e é o governo, como “produtor” deste, que pode provocar uma inflação crescente, na medida em que emite mais e mais moeda fiduciária, sem limitações, induzido pela ganância e improdutividade daqueles que atuam como “empresários políticos”, dos que se dedicam a arrancar do governo recursos e benesses sem produzir nada em troca. São proteções, subsídios, renúncias fiscais, pensões especiais, gastos de toda ordem, levando a uma crescente emissão de moeda e endividamento público, o qual vai-se traduzir, no futuro, em novas emissões – com juros e correção monetária, naturalmente. A conclusão é de que o mecanismo pelo qual a ganância atua, causando a inflação crescente, não é via aumento direto dos preços, mas através da obtenção de recursos e favores do governo, causando uma grande “festa” de emissão monetária e de endividamento público. Obviamente, tal mecanismo, além da inflação, tem muito a ver com o que caracteriza nosso país: uma extraordinária concentração de renda nas mãos dos que obtêm benesses do governo. Nesse processo há, portanto, um efeito duplamente perverso contra o pobre: as vantagens dadas aos ricos “empresários políticos” e a conseqüente inflação, propriamente dita, prejudicando quem não sabe ou não pode se defender. Esse é o caminho causal que relaciona os desejos exagerados de alguns, o Estado que “pode tudo”, com funções ilimitadas, a emissão monetária fiduciária explosiva, as subidas de preços e a concentração de renda que caracterizam o Brasil moderno. Para escapar a esse descalabro e se não quisermos voltar ao padrão ouro dos séculos

anteriores,

a

conclusão

inescapável

desta

análise

é

que

precisamos

estabelecer: 1. limitações efetivas, constitucionais, sobre as funções do governo, para que este não possa atender quaisquer demandas que sobre ele incidam; 2. limites constitucionais claros sobre a emissão monetária fiduciária, para que o governo não possa produzir moeda em excesso, desvalorizando-a. Essa dupla barreira protetora, uma vez solidamente firmada, vai impedir os processos inflacionários galopantes e as absurdas concentrações de renda, típicas de nosso país. Assim sendo, o Plano Real, ou qualquer outro plano que venha a verdadeiramente estabilizar e mudar a economia do país, vai ter que pautar-se pelas limitações anteriormente definidas. III - O PLANO REAL: A SEGUNDA FASE – LIMITAÇÃO DAS FUNÇÕES DO


GOVERNO No momento, o Congresso Nacional debate algumas reformas que visam retirar da Constituição certas vantagens, benesses, reservas de mercado, etc., obtidas por algumas corporações públicas e privadas – e mais do que simplesmente obtidas, “constitucionalizadas” por tais corporações, tal a influência que têm como “empresários políticos”. A essa categoria de reformas pertencem as eliminações dos diversos monopólios – telecomunicações, petróleo, gás natural, o da previdência, o da justiça, etc., já analisados em outros números de NOTAS. Figuram aí também as restrições à competição de empresas estrangeiras, tolhidas pelas altas tarifas de importação quando mandam seus produtos para cá, ou por tratamento desigual, quando vêm investir no Brasil, tudo isso visando beneficiar os produtores locais, com o governo cuidando, paradoxalmente, para que desenvolvam poder de mercado. As resistências a essas reformas são grandes, inclusive por parte de algumas pessoas que manifestam preocupações com a pobreza e a miséria de boa parcela da população do país. Esse ponto de vista , no entanto, é, no mínimo, muito mal direcionado, pois a defesa de privilégios, benesses, tratamentos especiais para certos setores ou grupos de produtores, em detrimento da competição e dos consumidores em geral, – e tudo isso embutido na Constituição do país – nada faz para resolver nossos problemas de pobreza. Pelo contrário, seu efeito nesse aspecto é danoso, pois, além

de

prejudicar

diretamente

os

consumidores,

barrando

a

competição

e

aumentando o lucro do produtor, leva o governo a ter que financiar estatais pouco eficientes, financiar a desordem da previdência, ocasionando inflação; evita que os investimentos externos no país cresçam e, portanto, diminui a demanda por mão-deobra. Conseqüentemente, reduz os salários reais. Mas, o pior de tudo, mesmo, é que a defesa de proteções, privilégios, etc., em última análise cria cidadãos de primeira classe e de segunda classe. Essa partição da cidadania, “criação de nobreza”, nunca foi, na história da humanidade, a ideologia de pessoas com efetivas preocupações sociais. Felizmente, a população brasileira e os eleitores, de maneira especial, estão crescentemente conscientes de que seus problemas inflacionários e de pobreza se relacionam a esses ataques gananciosos sobre o Estado por parte de grupos que visam obter tratamento diferenciado. E os eleitores têm votado consistentemente pela extinção de privilégios. Parece que só uma ditadura civil ou militar, como alguns já insinuaram, poderia alterar o curso das ações decorrentes desse processo de conscientização, o qual deve prosseguir. Prosseguir na direção de entender que mesmo


as benesses não-constitucionalizadas também devem ser eliminadas. Não há razão, por exemplo, para que os estados e o governo federal sejam banqueiros, fazendo empréstimos a juros favoráveis, subsidiados, com garantias duvidosas, para grupos especiais, muitas vezes baseados em critérios essencialmente políticos e levando à inadimplência que recai, em última instância, sobre a população como um todo. Não há nenhuma justificativa para tal fato. Ser banqueiro não é uma função do governo, num regime de democracia política com livre iniciativa no campo econômico; e se houver bancos estatais em outros países, com o mesmo regime político e econômico, tratase de uma distorção a ser evitada, e nunca imitada. Infelizmente, no estrangeiro também existem demandas absurdas sobre o governo. Na realidade, a presença e o estudo detalhado dos “empresários políticos” (rent-seekers), como força importante atuando junto aos governos, são um grande campo de pesquisa da economia moderna, tendo já levado à premiação Nobel o eminente economista James Buchanan. É preciso que o Brasil se beneficie dessas descobertas e pesquisas para que o governo seja um prestador de serviços à população, e não um canal de redistribuição de renda na direção dos mais favorecidos. Da atual carga tributária brasileira, paga pelos contribuintes em geral, qual percentual corresponde a um pagamento de serviços efetivos prestados pelo governo e qual percentual é uma mera redistribuição concentradora de renda, decorrente da atuação dos rent-seekers? Não há resposta (ainda) para tal pergunta, mas a suspeita é de que a parte redistributiva seja muito grande, talvez a maior. Enfim, a expectativa otimista é de que essas reformas todas venham a se efetivar no contexto do Plano Real, como processo que é, acompanhando também o processo paralelo de conscientização do eleitor brasileiro, que deve votar mais e mais nos políticos que defendem o contribuinte em geral, do qual são representantes, e não nos que buscam benefícios para grupos especiais, em detrimento de todos. Além do mais, é preciso que a redução das atuais benesses estatais, constitucionais ou não, seja acompanhada de uma ação construtiva clara, de limitação do papel do governo brasileiro, definindo suas funções de modo concreto e essencialmente restritas à prestação de serviços públicos à população, eliminando-se ao máximo os aspectos redistributivos que têm caracterizado sua atuação. É preciso entender que o que está em jogo não é meramente o monopólio das telecomunicações, por exemplo, mas a construção de um modelo de governo nãoredistributivo, não-inflacionário e prestador de serviços. O Plano Real, bem como qualquer outro plano antiinflacionário de estabilização para o Brasil, só vai ter sucesso duradouro se o governo for protegido dos que nele buscam seu meio de vida, através


da extração de vantagens cada vez maiores, gerando gastos públicos imensos, intervenções indevidas nos mercados, ataques à soberania do consumidor, e assim por diante. O que a sociedade brasileira precisa é da soberania do consumidor, do cidadão, e não do produtor. O êxito do Plano Real em estabilizar o valor da moeda – comparativamente a planos anteriores – pode ser visualizado na tabela abaixo. O processo, no momento, é de início das reformas básicas, e certamente se estenderá por mais tempo do que se imagina nesta fase, até ser efetivamente completado. Deverá haver uma terceira fase, de limitação monetária, igualmente indispensável. IV - O PLANO REAL: A TERCEIRA FASE – LIMITAÇÃO MONETÁRIA Como já foi mencionado anteriormente, os governos do século XX emitem moeda fiduciária, sem limitações de lastro, o que criou uma tendenciosidade inflacionária especial nesse período histórico. Essa condição moderna aumentou ainda mais as possibilidades dos gananciosos

rent seekers. Em períodos históricos

anteriores, eles tinham que arrancar benefícios de governos essencialmente limitados à arrecadação fiscal que obtinham. Mas, modernamente, não: o governo pode emitir. O governo que emite moeda sem lastro, para financiar seus gastos, está-se engajando numa atividade que, se fosse praticada por qualquer outro agente econômico, seria considerada como de falsário. De fato, a ilimitação nos gastos de qualquer pessoa, física ou jurídica, decorrente de sua possibilidade de emitir moeda, é um evidente abuso, no sentido de permitir ao beneficiado que obtenha renda sem produzir bens ou serviços para a comunidade. Nessas condições, não há razão nenhuma para que o governo seja tratado assimetricamente em relação aos demais membros da sociedade, permitindo-se que emita. É preciso ter um governo produtivo, prestador de serviços, e não um governo redistributivo. Daí a absoluta necessidade de limitar

a

emissão

fiduciária

através

da

criação

de

mecanismos

institucionais

adequados. Esses mecanismos, chamados recentemente pelo nome bem conveniente de “âncoras”, é que vão impedir a desvalorização da moeda fiduciária. Na realidade, deveriam ser complementados por “âncoras” também sobre o endividamento do governo, para evitar que ocorra a emissão e a venda desenfreada de títulos públicos, os quais são inflacionários pelas suas características de quase-moeda e por gerarem imensas despesas futuras com juros. O Plano Real, para se consolidar como processo estabilizador da economia


brasileira, vai ter que enfrentar, nessa terceira fase, a questão das limitações explícitas sobre a emissão de moeda e de dívida pública. Qual o mecanismo institucional a ser adotado: banco central independente ou não, currency board ou não? Quais as regras monetárias a serem seguidas por tais instituições: “âncora” cambial (fixação do valor da moeda nacional em relação a um bem, ou a uma moeda estrangeira) ou “âncora” monetária (limitações quantitativas sobre a emissão monetária fiduciária)? Quais as indispensáveis limitações a serem adotadas sobre o endividamento público: o governo poderá fixar os empréstimos compulsórios que retira do sistema bancário no nível que quiser, ou não? Essas questões são todas cruciais, e mais cedo ou mais tarde terão que ser abordadas. Algumas, inclusive, já são manifestamente importantes no momento atual, como o problema dos altos recolhimentos compulsórios e altas taxas de juros impostos à economia brasileira devido à ausência de alternativas orçamentárias para o governo, que não consegue evitar o déficit nas suas contas quando consolidadas as contas da União, estados e municípios. Na realidade, o problema orçamentário é uma questão de solução a médio prazo, a ser estabelecida após as reformas politicamente difíceis dos gastos públicos (reforma administrativa) e dos tributos (reforma tributária). Não obstante, o uso excessivo dos empréstimos compulsórios, como alternativa de endividamento, para cobrir o orçamento deficitário, ameaça jogar a economia brasileira num período recessivo rigorosamente desnecessário ao plano de estabilização. O orçamento poderia ser equilibrado, a curto prazo, via um esforço de privatização e de concessão de serviços públicos mais acelerado, o que teria a dupla vantagem de retirar o governo de atividades que não constituem sua função e de equilibrá-lo financeiramente, evitando que emita moeda, ou dívida, ou que promova o recolhimento de empréstimos compulsórios (uma espécie de dívida pública) dos bancos, prejudicando o processo de crédito, fundamental para a produção. V - CONCLUSÃO E RECOMENDAÇÕES Em síntese, o Plano Real foi bem-sucedido até o momento, mas sua continuidade implica um processo de reformas da economia e da sociedade brasileira em termos de suas relações com o governo. Se este processo for interrompido, acarretará uma volta da inflação; e durante esse esforço vamos ter que definir claramente as funções do governo – para protegê-lo da atuação dos rent-seekers – e limitar sua atuação na área de emissão de moeda fiduciária e de dívida pública


estabelecendo “âncoras” efetivas para o valor do real. A curto prazo, o governo parece que vai continuar com seu esforço de eliminar a inércia inflacionária, desindexando a economia, mas está cometendo o erro de não acelerar a privatização, política que poderia lhe render um melhor equilíbrio orçamentário ao retirar-se de atividades que não são suas. As recomendações que NOTAS oferece são as seguintes: – Aprofundar o debate sobre as funções legítimas de um governo prestador de serviços para a comunidade como um todo, em vez de aceitar, conservadoramente, as funções do governo brasileiro que herdamos da década perdida e então reduzir o aparelho governamental. – Continuar a eliminar as benesses para os grupos especiais, a eliminar a atividade redistributiva do governo. – Escolher e estabelecer “âncoras” que definam regras claras, limitadoras da emissão de moeda fiduciária e de títulos públicos. – Continuar com o processo de privatização e de concessão de serviços públicos à iniciativa privada para que o equilíbrio orçamentário seja obtido através desse método, e não com grandes arrochos ao crédito, como vem ocorrendo recentemente. – Acelerar ao máximo a implantação das reformas administrativa e fiscal, visando equilibrar financeiramente o governo e, sobretudo, reduzir o chamado “custo Brasil”, o que é essencial para atrair e acelerar os investimentos no país, melhorando o nível de remuneração da mão-de-obra brasileira.


Notas 049 real reformas