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Imprevidência Pública José L. Carvalho Professor Titular de Economia da Universidade Santa Úrsula /ICEG e da Escola de PósGraduação em Economia da Fundação Getulio Vargas EPGE/FGV. O Ministério da Previdência e de Assistência Social promoveu, no dia 24 de janeiro, uma série de eventos para comemorar os 80 anos da Previdência Social no Brasil. Esse fato bem demonstra o poder de desapropriação do Estado brasileiro. A Lei Eloy Chaves, de janeiro de 1923, é considerada o marco inicial de nossa Previdência Social. Entretanto, as Caixas de Aposentadoria e Pensão (CAP) contempladas na lei, embora carregando especificamente no nome a palavra aposentadoria, cobriam riscos bem mais amplos. Além disso, eram sociedades civis, independentes do governo e em muito se assemelham aos atuais fundos fechados de previdência privada, uma vez que só congregavam empregados de uma mesma empresa. Como o governo e as empresas prestadoras de serviços públicos eram as organizações com número de empregados compatível com a organização de uma CAP, foram justamente nessas atividades que as primeiras caixas foram criadas. Possivelmente, a associação da Lei Eloy Chaves a um sistema de previdência pública resulte das características das primeiras CAPs. A primeira inovação de nosso sistema previdenciário ocorreu em 1933, com a criação do Instituto de Aposentadoria e Pensão dos Marítimos. A inovação consistia na congregação de trabalhadores de uma categoria profissional e não de uma mesma empresa. Embora criado por decreto do Executivo, essa nova organização era privada. Com a promulgação da Constituição de 1934 consolida-se esse tipo de organização corporativista que, devido a interesses políticos, passa a ficar subordinada ao controle do Estado. Por estar o Instituto organizado sob um regime de repartição, muito rapidamente os interesses políticos utilizaram o poder coercitivo do Estado para regular todas as suas ações, inicialmente definindo contribuições e valores de aposentadorias e pensões para, em seguida, impor-lhe uma gama crescente de atividades, todas bem reguladas, que iam da prestação de serviços médicos ao financiamento de casa própria. Com tantas atribuições, o Instituto precisava receber recursos públicos. Assim, esse sistema previdenciário era mantido por contribuições do trabalhador, da empresa que o empregava e do Estado, a quem cabia aportar o quanto fosse necessário para cobrir as despesas do Instituto. O Sistema Previdenciário é efetivamente criado em 1960, após 14 anos de tramitação no Congresso Nacional, com a promulgação da Lei Orgânica da Previdência Social, bem como de seu Regulamento Geral. A participação no sistema previdenciário é estendida a todos trabalhadores autônomos e profissionais liberais bem como, de forma compulsória, aos empregadores. A autoridade pública procurava, dessa forma, tornar a ação dos Institutos mais homogênea. Em 1966 o sistema é completamente estatizado e centralizado pela fusão dos seis Institutos então existentes em um único: o Instituto Nacional de Previdência Social (INPS). Desde a criação do INPS o sistema previdenciário brasileiro vem sofrendo um processo contínuo de reformas parciais. Inicialmente essas reformas tinham o objetivo de tornar o sistema mais abrangente em termos de segurados para, posteriormente, objetivar a preservação do sistema de repartição através de aumentos nas contribuições e pela criação de receitas tributárias vinculadas ao sistema. Maior abrangência implicava a administração de maiores volumes de recursos financeiros, o que justificava um crescimento no número de funcionários. Assim, o crescimento acelerado do número de segurados, acompanhado de um crescimento mais lento dos benefícios concedidos, escondia a fragilidade do sistema previdenciário, promovendo seu fortalecimento político em decorrência do crescente número de cargos públicos importantes que sua administração criava. A importância política do INPS alimentava seu crescimento, que exigia sistemas administrativos mais completos. A criação, em 1977, do Sistema Nacional de Previdência e Assistência Social (SINPAS) foi um esforço no sentido de ordenar o processo administrativo de um sistema que crescia pela ampliação de seu escopo. Com o SINPAS foram criadas duas novas autarquias: o Instituto de Assistência Médica da Previdência Social (INAMPS), como provedor único de assistência médica do sistema, e o Instituto de Administração Financeira da Previdência e Assistência Social (IAPAS), como gestor financeiro da previdência social do país, cabendo ao INPS a responsabilidade de operacionalizar o


2 pagamento de todos os benefícios providos pelo sistema. Infelizmente essas mudanças não foram suficientes para evitar as dificuldades financeiras que o sistema previdenciário viria a enfrentar, não em decorrência do modelo administrativo adotado, mas sim do sistema de repartição. A Constituição de 1988 estabeleceu uma ampliação nos benefícios previdenciários, assim como a universalização da assistência médica do INAMPS, que, por isso mesmo, foi desvinculado da previdência social e transferido para o Ministério da Saúde. É exatamente após a promulgação da Constituição de 1988 que muitos estudos sobre o sistema previdenciário brasileiro destacavam a inviabilidade do sistema de repartição em face da concessão dos novos benefícios constitucionais. Infelizmente, as autoridades públicas insistiam em identificar no modelo administrativo do sistema as dificuldades financeiras que emergiam. Em 1990, no bojo da reforma administrativa implementada pelo governo recém-empossado, o IAPAS e o INPS, juntamente com a DATAPREV, foram fundidos em uma única autarquia, o Instituto Nacional de Seguro Social (INSS). De um modo geral os estudos sobre a previdência social brasileira têm identificado como fonte responsável pelo seu desequilíbrio financeiro o modelo administrativo adotado pelo sistema, a concessão de privilégios e, em menor grau, o fato de o sistema previdenciário brasileiro ter adotado o regime de repartição. É possível que o modelo de administração seja responsável por parte do desequilíbrio financeiro. Nesse caso a escolha do regime de repartição também contribuiu, uma vez que as contribuições não são registradas em nome do trabalhador que, eventualmente, receberá os benefícios distribuídos pela previdência. Entretanto, com as inovações tecnológicas no campo da administração de informação esse problema já foi superado, de modo que o INSS pode acompanhar, com precisão, a contribuição de cada participante do sistema. A má administração pode explicar o elevado custo operacional do sistema e, eventualmente, os casos de corrupção em decorrência de falhas nos processos de fiscalização e controle. Convenhamos, esses elementos não são suficientes para justificar o atual déficit de nosso sistema previdenciário. A concessão de aposentadorias privilegiadas transformou-se num problema grave quando a previdência do setor público foi integrada ao INSS. Sob o ponto de vista orçamentário, a integração do setor público federal não implica, por si só, qualquer dificuldade financeira, uma vez que é de responsabilidade do governo federal o pagamento das aposentadorias de seus servidores, assim como a cobertura de qualquer déficit que venha a ocorrer no INSS. Entretanto, a integração do pagamento das aposentadorias do funcionalismo público, em particular do funcionalismo federal, ao INSS explicitou o fato de que o déficit do sistema previdenciário como um todo é muito elevado. A percepção de quão grave é o déficit da previdência tem sido utilizada como justificativa para a criação de impostos e aumentos de contribuição, com o propósito de viabilizar financeiramente nosso sistema previdenciário. Outros privilégios concedidos por nossa previdência social têm menor expressão financeira e não se constituem num problema político por terem uma solução que emana do funcionamento do mercado de trabalho. Além de sua magnitude, as aposentadorias dos servidores públicos em geral (federal, estadual e municipal) representam um problema político de difícil solução. A origem de tal discriminação era a baixa remuneração do servidor público que, de um modo geral, ocorreu até meados da década de 1960. Várias são as razões para que profissionais e pessoas qualificadas aceitem e mesmo se submetam a concursos públicos para ocuparem funções públicas com uma remuneração inferior à que poderiam auferir no mercado. Nesse sentido, a compensação que o setor público oferecia a essas pessoas era a estabilidade de seu emprego e a garantia de uma aposentadoria igual ao salário recebido durante seus últimos anos de serviço. Uma outra razão para que pessoas de alta qualificação ocupem cargos públicos com uma remuneração inferior está associada à satisfação de exercer uma função pública ou mesmo a experiência profissional que tal exercício lhes promove. Assim, o setor público, embora pagando menos que o mercado, tem atraído bons profissionais pelas vantagens oferecidas. Com a modernização do serviço público no Brasil e a conseqüente elevação da remuneração de seu funcionalismo, não havia mais necessidade da manutenção de privilégios aos servidores, de modo a atrair bons profissionais. Entretanto, isso não ocorreu e hoje se constitui num grave problema para a implantação de uma reforma em nosso sistema previdenciário. Hoje, um funcionário público na ativa e que espera aposentar-se com salário integral perceberá qualquer mudança na regra de sua aposentadoria como uma quebra de contrato. Essa é a razão para algumas autoridades jurídicas do país destacarem a importância da manutenção de direitos adquiridos, qualquer que seja a reforma do sistema


3 previdenciário. Entretanto, como todo direito está associado a um fundamento e o que justificava a aposentadoria integral do funcionário público perdeu sua validade, não há porque aceitarmos a tese do direito adquirido. Por muitos anos, no Brasil, magistrados, professores, militares e religiosos estiveram isentos de imposto sobre seus rendimentos. Sem dúvida, toda a sociedade considerava tal isenção um privilégio. Hoje, como à época, o argumento do direito adquirido foi sequer levantado pelo reconhecimento do privilégio, e não do direito. De modo similar, a razão de ser da adoção da aposentadoria integral do funcionário público, por haver caducado há muitos anos, transformou-a num privilégio, que não pode ser justificado numa sociedade de Estado de Direito. Como se isso não bastasse, a magnitude do privilégio por si só constitui-se num escândalo. O INSS incorre num déficit de cerca de 1,2% do PIB para distribuir 6,7% do PIB em benefícios a cerca de 19 milhões de brasileiros. Somente o setor público federal, que é relativamente a parcela mais significativa do setor, para atender a cerca de 880 mil aposentados e pensionistas (civis e militares) incorre numa despesa de 2,6% do PIB, recebendo de contribuição de todos seus servidores cerca de 0,3% do PIB. Esse princípio de direito adquirido não pode ser aplicado no caso de um contribuinte do INSS que tem visto o teto de aposentadoria ser reduzido e sua contribuição aumentada. A razão para não se aplicar o princípio do direito adquirido nesse caso é, uma vez mais, o sistema de repartição de nossa Previdência. Como por esse sistema a atual geração de contribuintes paga os benefícios dos atuais beneficiários (aposentados e pensionistas), não se caracteriza o direito adquirido à aposentadoria mas, sim, uma expectativa desse direito. Esse argumento tem sustentado o sistemático confisco de renda do aposentado que contribuiu, por muitos anos, sobre 20 salários mínimos, passando a contribuir sobre 10 salários mínimos para sujeitar-se, hoje, como aposentado, a um teto pouco superior a R$ 1.500,00, ou menos de cinco salários mínimos. Entendemos que um sistema de previdência deva tratar a todos igualmente, sem que sejam garantidos a qualquer categoria profissional, como ocorre no atual sistema, privilégios especiais. Entretanto, há um argumento usado na justificativa de tratamento especial para algumas categorias. Certas atividades consideradas insalubres ou de alto risco ou, ainda, que exijam dedicação exclusiva, ou que promovam um desgaste físico acentuado num curto período de tempo, ou mesmo atividades consideradas efêmeras, como os casos de desportistas, todas devem ter um tratamento especial. Por certo tais preocupações são válidas, mas será que a forma de levar em conta todas essas peculiaridades é a concessão de privilégios? Dependendo da organização do mercado de trabalho, esse tratamento especial é concedido pelo mercado sem a necessidade de qualquer regulamentação ou lei que o garanta. Num mercado de trabalho livre, atividades insalubres ou de alto risco necessariamente remuneram o trabalhador com salários mais elevados, se comparados aos dos trabalhadores que, com a mesma qualificação e experiência, exerçam suas funções em atividades não sujeitas a tais condições. Isso implica que os atuais privilégios concedidos ao trabalhador do setor privado podem facilmente ser eliminados, desde que o mercado de trabalho não esteja impedido por normas e regulamentação a incorporar aos salários diferenciais correspondentes à insalubridade, ao risco e a outras particularidades da função. Em nosso entender, o regime de repartição adotado para a Previdência Social no Brasil é a fonte maior de instabilidade de nosso sistema previdenciário, isso porque o regime de repartição favorece a ação demagógica de distribuição de benefícios que não podem ser sustentados. Em suma, o regime de repartição favorece a imprevidência privada com a Previdência pública, por permitir que as autoridades públicas, na busca de seus próprios interesses, coloquem em risco a estabilidade e a funcionalidade do sistema pela distribuição de benefícios insustentáveis no longo prazo, dada a atual contribuição do participante. É possível identificar pelo menos três tipos básicos de sistema previdenciário: um sistema com cobertura universal baseado em recursos fiscais, e não em contribuições, como o da Finlândia; um sistema de repartição com cobertura restrita aos contribuintes, com contribuição de empregados e empregadores e uma complementação por parte do Estado, como é o caso da Espanha; e um terceiro sistema baseado no mercado de seguros, no qual a contribuição de cada participante é capitalizada em seu nome de modo a acumular recursos suficientes para garantir sua aposentadoria, como ocorre no Chile. Há muitas variações desses três tipos de sistema e, exceto pelo primeiro, os outros dois sistemas representam sistemas previdenciários bastante diferentes: regime de repartição e regime de capitalização. Vejamos as características desses sistemas, uma vez que nossa tese se fundamenta na superioridade do regime de capitalização sobre o de repartição.


4 O regime de repartição O regime de repartição, como mencionamos, implica que a atual geração de trabalhadores contribui hoje para o pagamento dos atuais benefícios na expectativa de receber benefícios similares no futuro. Esse sistema pode ser administrado tanto pelo setor público como por organizações privadas. Na realidade, no caso brasileiro, nosso sistema de repartição iniciou-se através da iniciativa privada. Para melhor compreendermos a fragilidade do sistema de repartição, em dificuldade financeira em todos os países em que é adotado na sua forma pura, vamos nos valer de uma decomposição da taxa de contribuição capaz de equilibrar financeiramente o sistema, desenvolvida por Babeau (1985). A taxa de contribuição que equilibra o sistema (t*) é definida como um percentual do salário, independentemente da composição da contribuição de empregados e empregadores. Essa taxa, definida por Babeau como sendo a interação de três fatores (demográfico, conjuntural e político), pode ser representada da seguinte forma:

r m t* =V * * , onde A α(1 −d ) s V/A = fator demográfico, representado pela população inativa (V) dividida pela população ativa (A); r/α (1-d) = fator de conjuntura econômica, representado pela razão entre a fração da população inativa a ser beneficiada pelo sistema (r) e as condições conjunturais do mercado de trabalho representado pelo produto da fração da população ativa que deseja trabalhar (α) por 1 menos a fração de desempregados (d); m/s = fator político, representado pelo valor do benefício pago pelo sistema em relação ao salário. O fator demográfico é alterado pelo aumento da vida média da população e pela queda na taxa de fecundidade. Sua tendência é aumentar em função da combinação desses dois componentes. Desse modo, a população inativa tende a crescer em relação à população ativa. Esse fato é agravado pelo marcante desenvolvimento da medicina em decorrência das pesquisas genéticas. Assim, devemos esperar um aumento mais acentuado da sobrevida dos contribuintes do sistema previdenciário após sua aposentadoria. Portanto, uma contribuição de 30% sobre o salário, que sob as atuais condições populacionais seria suficiente para equilibrar o sistema, pode implicar um déficit crescente com o crescimento acentuado da expectativa de vida do contribuinte, no momento de sua aposentadoria. Para se ter uma idéia da importância desse fator populacional, quando nosso sistema previdenciário foi efetivamente estabelecido, em 1960, a expectativa de vida ao nascer do brasileiro (de ambos os sexos) era de 52,37 anos. Em 1980 atingiu 62,7 anos, chegando em 2001 a 68,9 anos, conforme nos informa o IBGE. Ainda segundo o IBGE, um jovem de 14 anos que iniciasse sua contribuição ao INSS em 2000 tinha uma expectativa de viver mais 57,59 anos, vivendo portanto até 71,59 anos. Aposentando-se com 65 anos, receberia uma aposentadoria por 6,59 anos. Apenas um ano depois, isto é, em 2001, a entrada de um jovem de 14 anos no sistema previdenciário produziria um aumento nos anos de aposentadoria de 0,21 ano, isto é, 2,52 meses a mais de desembolso de aposentadoria pelo INSS. Se considerarmos um brasileiro que aos 65 anos se aposentasse em 2000, sua expectativa de vida era de 12,78 anos. Um ano depois, um brasileiro com 65 anos passa a ter uma expectativa de vida de 12,9 anos o que implica que pelo efeito populacional o INSS teria que pagar um mês a mais de aposentadoria. Esse efeito é acentuado no caso de o trabalhador ser do sexo feminino, não só pela aposentadoria ocorrer aos 60 anos de idade mas, também, devido ao fato de as mulheres viverem mais. Em 2001 uma mulher de 60 anos tinha uma expectativa de vida de mais 19,6 anos, enquanto que o homem, nessa mesma idade, teria uma sobrevida de 16,1 anos. O segundo fator r/α (1-d) é afetado diretamente pela conjuntura econômica através da taxa de desemprego (d). Dessa maneira, ainda que o sistema seja bem administrado, seu fundo de reserva é afetado pelas recessões econômicas, que tendem a levá-lo ao déficit. No caso brasileiro, além do efeito da conjuntura econômica sobre a taxa de desemprego, temos que considerar as distorções no mercado de trabalho, tais como salário mínimo, restrições à entrada no mercado, etc., que contribuem para o desemprego.


5 Se por um lado a existência de um ativo mercado informal de trabalho tem, no Brasil urbano, mitigado as tenções sociais geradas pela redução da atividade econômica, por outro lado tem excluído esse contingente de trabalhadores do sistema previdenciário. É certo que o empregado no setor informal pode contribuir, como autônomo, para a Previdência oficial ou mesmo para um fundo de pensão privado. Entretanto, esses casos não são suficientes para eliminar o efeito da informalidade sobre a receita da Previdência Social. De um modo geral, pessoas entre 15 e 59 anos de idade que integram as categorias de empregados e trabalhadores domésticos sem carteira de trabalho, trabalhadores por conta própria, empregadores e pessoas sem remuneração são classificadas como integrantes do mercado informal. Se tomarmos os dados das PNADs de 1997 a 1999, observamos que, em média, 78,6% das pessoas que possivelmente constituíam mão-de-obra no mercado informal, por pertencerem a uma das categorias aqui listadas, não contribuíam para o INSS. Segundo essas PNADs, 42% do pessoal ocupado (cerca de 44 milhões de pessoas na amostra) não contribuem para o INSS. Desse modo, sendo o regime previdenciário de repartição os recursos arrecadados pelo INSS para o pagamento, hoje, dos benefícios correntes ficam reduzidos, sem que suas obrigações com relação a uma possível aposentadoria dos recalcitrantes sejam também reduzidas. Isso porque o sistema, desenhado pela Constituição de 1988, definiu o salário mínimo como o menor benefício de aposentadoria a ser pago pelo sistema. Além disso, permitia aposentadoria por idade além da aposentadoria por tempo de serviço, independentemente do tempo de contribuição ao sistema. Essa distorção só vem a ser corrigida em 1999, pela introdução do fator previdenciário, como veremos mais adiante. O terceiro fator, m/s, é o fator que recebe forte influência política, em geral no sentido de aumentar os benefícios concedidos pelo sistema previdenciário (m). Todos os aposentados gostariam de que os seus salários fossem mantidos após a aposentadoria, isto é: m=s. Entretanto, em face das dificuldades que os administradores do sistema previdenciário têm para controlar outros fatores, sua ação se concentra justamente no controle dos benefícios. Assim, para adiar a explicitação de dificuldades financeiras com o sistema, os benefícios têm sido deprimidos – na maioria dos países que adotam o regime de repartição – de uma maneira sutil, pela não-compensação dos benefícios pela corrosão inflacionária a que estão sujeitos. No entanto a pressão de aposentados e pensionistas sobre o Congresso tem produzido, em vários países, uma indexação dos benefícios a algum índice de preços ou salários, o que acaba por reduzir ainda mais os graus de liberdade na administração do sistema. Como os benefícios distribuídos pelo INSS são definidos pelo salário mínimo, todo ano se trava uma acirrada discussão entre o Governo e a oposição no Congresso Nacional, quando de sua determinação. Enquanto os administradores do sistema tentam reduzir o aumento dos benefícios pagos através de um aumento no salário mínimo não superior à variação no Índice Nacional de Preços ao Consumidor (INPC), os populistas do Congresso pressionam para sua indexação ao dólar. Tal indexação, por si só, é um desastre para toda a economia, em particular para a realidade cambial, e para o INSS representa um maior déficit. A elevação do salário mínimo em termos reais, além do salário compatível com as condições de mercado, penaliza o INSS duplamente, pois promove desemprego e, portanto, reduz sua arrecadação, e aumenta o volume de benefícios a ser pago. Esse elemento político da definição da taxa de contribuição que equilibra o sistema previdenciário tem penalizado os aposentados, em particular aqueles que sempre contribuíram pelo teto. De modo a deixar clara a importância desses três fatores na definição da taxa de contribuição para o sistema previdenciário que garanta uma aposentadoria de 70% do salário médio da economia (m/s=0,7) simulamos diversas situações para os fatores populacional e conjuntural e calculamos as correspondentes taxas de contribuição sobre o salário. Tabela 1 – Simulação: taxa de contribuição que equilibra o sistema de repartição quando o fator populacional varia A/V

V/A

r

α

D

r / α(1-d)

m/s

t*

5 4 3 2,5 2

0,20 0,25 0,33 0,40 0,50

1 1 1 1 1

1 1 1 1 1

0,08 0,08 0,08 0,08 0,08

1,08696 1,08696 1,08696 1,08696 1,08696

0,7 0,7 0,7 0,7 0,7

15,22 19,02 25,36 30,43 38,04


6 1,43 1,06

0,69 0,939

1 1

1 1

0,08 0,00

1,08696 1

0,7 1

52,50 93,90

A Tabela 1 simula variações no fator populacional mostrando a sensibilidade da taxa de contribuição a mudanças na relação de dependência, isto é (V/A), a razão entre a população inativa e assistida pelo sistema e a população ativa que contribui para o sistema. A taxa de desemprego (d) foi mantida em 8%, e todos os inativos foram incluídos no recebimento de aposentadorias (r=1,0), assim como admitimos que toda a população ativa deseja trabalhar (α=1,0). Podemos observar o crescimento da taxa de contribuição necessária para equilibrar o sistema à medida que o número de inativos cresce mais rapidamente que o número de contribuintes para o sistema. Na realidade, um crescimento de 10% no fator populacional (V/A) implica um crescimento de 10% na taxa de equilíbrio do sistema (t*). Nas duas últimas linhas da Tabela 1 introduzimos algumas informações sobre o caso brasileiro. O fator populacional da penúltima linha corresponde à atual relação entre o número de beneficiários de aposentadorias e pensões e o número de contribuintes para o Regime Geral da Previdência Social, que corresponde ao INSS. Assim, se a Previdência Social objetivasse em seus benefícios pagar em média 70% do salário médio dos contribuintes do sistema, seria necessária uma taxa de contribuição de 52,50% aplicada aos salários. Como não dispomos do rendimento médio do contribuinte do INSS, para efeito de ilustração vamos considerar o rendimento real médio mensal do pessoal ocupado para o ano de 2002 que, segundo o IBGE, foi cerca de R$ 785,00 a preços de dezembro de 2002. Assim o benefício médio seria nesse caso R$ 549,50. Entretanto, em dezembro de 2001 o benefício médio pago aos aposentados do INSS era de R$ 349,01, que correspondia a 1,9389 salário mínimo. Se em dezembro de 2002 esse benefício médio fosse mantido em termos de salário mínimo, a aposentadoria média paga pelo INSS seria de R$ 387,79 (1,9389 * 200), correspondendo portanto a 49,4% do salário médio dos contribuintes do sistema. Para esse benefício seria necessária, para equilibrar o sistema, uma contribuição de 37,05% dos rendimentos dos trabalhadores ativos. Hoje, cerca de 26% dos recursos do INSS vêm de transferências do Governo Federal, e a contribuição sobre o salário é de 31%. Mantidos os mesmos 26% de transferências do governo federal, a ampliação da contribuição da população ativa para 37,85% garantiria um benefício médio (aposentadoria e pensão) de 70% do salário médio dos contribuintes, respeitado o teto de contribuição no cálculo do salário médio. Essa taxa de contribuição precisaria ser elevada para 39,5% se quiséssemos, com a mesma contribuição do governo federal, acabar com o déficit do INSS. Convenhamos, quase 40% de contribuição sobre a folha salarial para equilibrar o sistema previdenciário pode implicar uma perda fantástica de competitividade de nossos produtos. Os atuais 31% já representam severas restrições à competição internacional para alguns setores de nossa economia. A última linha da Tabela 1 procura dramatizar o caso do Regime de Previdência do Setor Público Federal. Nesse caso, o fator populacional é a razão entre o número de inativos (aposentadoria e pensão) e o número de funcionários ativos que contribuem para o sistema federal. Note que, nesse caso, 1,06 funcionário ativo financia a aposentadoria de 1 inativo. A taxa de desemprego é zero, e o fator político (m/s), a razão entre o benefício pago pelo sistema e o salário atual, ambos em termos médios, é igual à unidade, isto é, o aposentado do governo federal recebe ao aposentar-se o salário de quando estava ativo. A contribuição necessária para manter o equilíbrio nesse caso é de 93,90% do salário dos funcionários ativos. Note que, no regime atual, as contribuições dos funcionários ativos correspondem a pouco menos que 9% dos benefícios distribuídos aos inativos. Desse modo, o argumento de que os funcionários públicos federais contribuem mais que o trabalhador do setor privado, pois contribuem com 11% de seu salário, sem teto de contribuição, é falacioso por dois motivos. Primeiro, a contribuição do trabalhador é maior, uma vez que seu empregador paga ao INSS 20% sobre seu salário e, por certo, parte desses recursos saem do salário que o trabalhador poderia estar recebendo. Além disso, o déficit no INSS é cerca de 27,6% das contribuições dos trabalhadores, enquanto que no sistema federal as contribuições dos funcionários da ativa correspondem a 9,5% do déficit. Tabela 2 Simulação: taxa de contribuição que equilibra o sistema de repartição quando o fator conjuntural varia pela taxa de desemprego


7 A/V

V/A

R

α

d

r / α(1-d)

m/s

t*

2,5 2,5 2,5 2,5 2,5

0,4 0,4 0,4 0,4 0,4

1 1 1 1 1

1 1 1 1 1

0,08 0,10 0,12 0,14 0,16

1,08696 1,11111 1,13636 1,16279 1,19048

0,7 0,7 0,7 0,7 0,7

30,43 31,11 31,82 32,56 33,33

Na Tabela 2 adotamos os parâmetros de uma sociedade madura e estável, na qual 2,5 trabalhadores sustentam um beneficiário do sistema, isto é, os inativos representam 40% da população ativa. Os demais parâmetros são os mesmos que os da Tabela 1, exceto pela taxa de desemprego, que fazemos variar de 8% até 16%. Podemos facilmente constatar que quanto maior a taxa de desemprego, para um mesmo aumento percentual em seu nível, maior será o aumento da alíquota de contribuição para equilibrar o sistema. Entretanto, contrariamente ao argumento de que um aumento no desemprego penaliza de forma acentuada o sistema de repartição, fica claro que esse não é o caso. A passagem de uma taxa de desemprego de 8% para 16% exige um aumento na taxa de contribuição de 30,43% para 33,33%, de modo a manter o sistema em equilíbrio. Assim, 100% de aumento na taxa de desemprego de 8% provocam uma necessidade de aumento na taxa de contribuição de 2,9 pontos percentuais (isto é, um aumento de 9,53%). Os aspectos populacionais e conjunturais, mais a pressão política pela proteção aos benefícios que o sistema concede, têm levado os governos dos diversos países que adotam o regime de repartição à promoção de reformas nos seus sistemas previdenciários, favorecendo o desenvolvimento de sistemas privados de seguridade social. Quando o sistema inglês enfrentava dificuldades financeiras graves o sistema foi reformado, desmembrando o sistema público em dois subsistemas. Os trabalhadores contribuem compulsoriamente para o sistema público de modo a garantir uma renda mínima de aposentadoria. Contribuições voluntárias ao sistema público podem ser feitas com base na renda corrente, de modo a ampliar o benefício de aposentadoria. O sistema privado complementa o sistema previdenciário, cabendo ao empregador a opção pela participação de sua empresa nesse sistema privado. Com a implantação desse novo sistema, cerca de 50% dos trabalhadores passaram a ter seus benefícios de aposentadoria complementados pela participação das empresas empregadoras no sistema privado de previdência. Essa inovação produziu uma redução de 30% nas obrigações previdenciárias do sistema público. A Bélgica e a França, diante das dificuldades de seus sistemas previdenciários, permitiram o desenvolvimento de um sistema de previdência privada num regime de capitalização. Talvez o Chile tenha sido o país que tenha adotado uma reforma mais radical no seu sistema de previdência social. Com 21 anos de funcionamento, o sistema de previdência privada num regime de capitalização, com o Estado exercendo funções normativa e fiscalizadora, assim como provendo uma ajuda humanitária para os excluídos, beneficia hoje 95% dos trabalhadores chilenos que detêm conta de poupança previdenciária. O sucesso da experiência chilena motivou reformas similares no Peru (1993), na Colômbia (1994), na Argentina (1994), no Uruguai (1996), na Bolívia (1997), no México (1997), em El Salvador (1998) e, em 1999, uma reforma similar, ainda que parcial, foi adotada na Polônia, primeiro país europeu a absorver parte da experiência chilena. Entretanto, nenhuma dessas reformas foi tão corajosa e ampla em termos de privatização e liberdade de escolha para o trabalhador quanto a chilena e, por isso mesmo, não têm atingido os mesmos resultados. O sistema previdenciário do Brasil, assim como de muitos outros países, contempla um sistema público de repartição e um sistema privado de capitalização regulado pelo governo. Dois tipos de fundos de pensão compõem o sistema de previdência privada no Brasil: fundos abertos, que permitem a participação de qualquer cidadão, e fundos fechados, cuja participação só é permitida a empregados de uma mesma empresa. Pelas dificuldades de nosso sistema de previdência pública, os fundos fechados têm sido utilizados como importante instrumento de atração de recursos humanos para as empresas. Mais adiante trataremos especificamente do processo de reforma por que passa nosso sistema, quando então comentaremos sobre os resultados obtidos e os possíveis caminhos que autoridades e lideranças do país vêm sugerindo de forma imprevidente. Sistema de capitalização As contribuições de empregados e empregadores são feitas a um fundo de pensão em nome do trabalhador; e os recursos que constituem o fundo são aplicados no mercado


8 de capitais por administrador contratado com o propósito de atender às expectativas de aposentadoria das atuais e futuras coortes de trabalhadores. De um modo geral, os fundos de pensão estão sujeitos à regulamentação de prudência e de proteção dos interesses de seus cotistas. Há uma exigência na aplicação da boa técnica atuarial, e o seu sucesso depende da existência de um ativo mercado de capitais. Os fundos de pensão, quanto à determinação da magnitude do benefício devido ao participante, se classificam em dois tipos: a, de benefício definido, e b, de contribuição definida. Um fundo de pensão é de benefício definido quando a regra contratual determina um critério de definição prévia do nível de benefício, por exemplo, um percentual do último salário. A contribuição corrente é calculada a partir da definição desse benefício. Um fundo de pensão é de contribuição definida quando a regra contratual determina um critério de contribuição, por exemplo, um percentual do atual salário. Nesse caso, o benefício apropriado por participante depende do resultado da capitalização dos recursos investidos. É fácil percebermos que, sob o ponto de vista do participante, o fundo de beneficio definido lhe permite uma percepção mais clara de sua renda de aposentadoria, desde que, evidentemente, o fundo não entre em colapso. Por outro lado, o critério de contribuição definida permite à empresa, e mesmo ao participante, ter uma maior certeza sobre suas despesas futuras. Além disso, o risco financeiro desse tipo de fundo é muito menor e menos afetado pelo risco de falência da empresa, já que o cálculo de contribuição não depende do exercício de previsões quanto a taxas de juros futuras e aumentos de salários ao longo do tempo. A escolha do formato do fundo é, portanto, afetada não só pelo tipo de relacionamento entre empregados e empregadores mas, também, pelo grau de incerteza reinante na economia. No Brasil, até o ano de 1986 o MPAS – Ministério da Previdência –, através da autoridade reguladora, apresentava enorme resistência em aceitar a adoção de planos de contribuição definida ou planos mistos (aqueles que apresentam um piso de benefício definido). A mudança de postura da autoridade reguladora permitiu a criação, entre 1986 e 1989, de 58 novos fundos vinculados a empresas do setor privado, correspondentes a 48% do total de fundos privados existentes à época. Desses novos 58 fundos, 38 deles, isto é, 66%, se constituíram como fundos mistos ou de contribuição definida. O sistema de capitalização reflete com mais clareza o custo corrente da aposentadoria futura, enquanto o sistema de repartição transfere para o futuro parte dos atuais custos de mão-de-obra, uma vez que os sistemas legais de registros contábeis não permitem a apropriação correta de tais custos. Além disso, os riscos de caixa são maiores no sistema de repartição e menores no sistema de capitalização, e a probabilidade de recebimento da aposentadoria é maior no caso do sistema de capitalização. Além disso, o sistema de capitalização promove uma maior flexibilidade ao sistema de financiamento das empresas pelo seu papel de investidor institucional no mercado de capitais. O sistema de capitalização requer, pelas suas características atuariais, uma normatização rígida de modo a proteger os interesses dos poupadores participantes desses fundos. Essas normas geralmente contemplam a separação dos ativos dos fundos dos ativos de seus administradores; regras claras de entrada e saída de fundos fechados, que tornem possível a transferência de cotas ao se mudar de emprego; a possibilidade de participantes de fundos abertos migrarem de um fundo para outro, o que aumenta a competição entre os diversos fundos reduzindo, conseqüentemente, as taxas de administração. Sistema previdenciário e poupança Parece claro que o regime de capitalização é superior ao regime de repartição, especialmente porque os direitos do participante no regime de capitalização estão bem definidos. Outra vantagem importante do regime de capitalização é a flexibilidade que ele promove, pela existência de vários fundos de pensão competindo pela contribuição do trabalhador. Sob o ponto de vista de regulamentação, o regime de capitalização baliza a ação reguladora através das técnicas atuariais, reduzindo-a às normas de prudência e de proteção dos direitos dos cotistas. Por certo, um sistema privado de Previdência, seja ele de capitalização ou de repartição, se mostra superior a um sistema público pelas pressões políticas a que este último está sujeito. É comum, na literatura especializada, encontrar argumentações que procuram demonstrar que qualquer que seja o regime do sistema previdenciário, seja ele de repartição ou de capitalização, a poupança total não é afetada mas, apenas, a sua composição. O argumento básico é de que, no longo prazo, a taxa de capitalização dos


9 fundos, que é igual à taxa de juros de longo prazo, é a própria taxa de crescimento do PIB. Como a taxa de crescimento do PIB no longo prazo é dada pela soma da taxa de crescimento populacional com o crescimento da produtividade, a poupança gerada por um sistema de repartição seria a mesma, uma vez que a massa salarial cresce pelo crescimento da população mais o crescimento da produtividade. Entretanto, isso só é verdade se o regime previdenciário não afetar a produtividade e, conseqüentemente, o crescimento do produto no longo prazo. Comparando-se a taxa de crescimento do PIB num regime de capitalização com essa mesma taxa num regime de repartição administrado pelo governo, a menos que os recursos dos fundos privados de previdência sejam aplicados em títulos da dívida pública, o crescimento do PIB sob um regime de capitalização deve ser maior do que o crescimento do PIB num regime de repartição. Isso porque: (a) o sistema de capitalização fortalece o mercado de capitais; (b) num sistema de capitalização os recursos previdenciários são canalizados para as atividades mais rentáveis; (c) no curto prazo, a taxa de retorno sobre o capital tem sido maior que a taxa de crescimento da massa salarial (Munnel, 1977). Há evidências (Feldstein, 1974) de que o sistema de repartição tende a reduzir a poupança interna devido ao efeito riqueza gerado pela percepção de ganhos patrimoniais decorrentes da expectativa do fluxo de renda de aposentadoria. De fato, sendo a poupança uma função da renda disponível, se a esta se acresce um patrimônio fictício devido à percepção dos direitos previdenciários futuros, a taxa de poupança tende a baixar. Foi exatamente esse o resultado encontrado por Feldstein em sua análise estatística e confirmado por Munnel, embora este último tenha estimado uma magnitude de redução de poupança muito inferior ao primeiro. Em estudo recente sobre a experiência chilena, Coronado (2002) estima que a reforma previdenciária estimulou um aumento da poupança familiar de 5 a 10 pontos percentuais ao longo de seus 21 anos de funcionamento. Apenas como ilustração, o sistema chileno pode ser acompanhado e monitorado por qualquer pessoa, uma vez que as informações relevantes para a decisão dos cotistas de permanecer no fundo em que estão ou migrar para outro fundo estão disponíveis através de publicações e na página da Internet da agência reguladora: http://www.safp.cl. Em julho de 2002, o sistema apresentava uma rentabilidade média de 10,5% a.a para aqueles que nele ingressaram em 1982, a um custo administrativo de 1,6%. Em 1991, tivemos a oportunidade de participar de um estudo do Instituto Liberal do Rio de Janeiro com o objetivo de analisar nosso sistema previdenciário e apresentar uma proposta para sua reforma. Nesse estudo fizemos vários exercícios com o propósito de determinar como a contribuição de um trabalhador para o INSS se comparava com a alternativa da caderneta de poupança, que rende cerca de 6,2% ao ano na ausência de inflação. Por isso mesmo as simulações não contemplaram qualquer processo inflacionário. Nossas simulações foram centradas num trabalhador que entra no mercado de trabalho com 18 anos, trabalha e contribui para o INSS por 35 anos e ao aposentar-se tem uma expectativa de viver mais 16 e, ao morrer, seus dependentes gozarão de uma pensão por mais sete anos. A partir dessas condições básicas, adotamos hipóteses sobre o rendimento desse brasileiro que variou de 1 a 20 salários mínimos, sendo seu benefício (aposentadoria e pensão) também definido em salários mínimos. A taxa interna de retorno (TIR) de seu investimento, inicialmente considerado como sendo tão-somente o percentual descontado de seu salário como sua contribuição ao INSS, variou entre um máximo de 7,70% a.a e um mínimo de 6,33% a.a. Essas TIRs parecem indicar que contribuir para o INSS é melhor do que manter uma caderneta de poupança para garantir uma velhice tranqüila. Entretanto, quando incluímos a contribuição do empregador essas taxas de retorno passaram a variar entre 2,18%a.a e 2,08%a.a, demonstrando que se considerarmos a contribuição do empregador como sendo parte do salário, contribuir para o INSS deixa de ser um bom negócio. Note que para garantir ao contribuinte do sistema esse retorno não seria possível aumentar a contribuição para reduzir o déficit, nem tampouco reduzir o benefício definido em salários mínimos. Pelo serviço de administrar o sistema para esse brasileiro, o INSS cobra-lhe 9,2% sobre suas contribuições, representados pelos gastos do sistema com pessoal mais serviços de terceiros apenas (cerca de 6,8% das despesas totais que incluem os benefícios pagos). Assim, além de não ser um bom negócio, o sistema é caro. As reformas da Previdência no Brasil Embora o risco de o sistema previdenciário do INSS apresentar um déficit em decorrência do fator populacional, devido ao envelhecimento da população, pela melhoria na expectativa de vida conjugada com a redução da fecundidade, a redução dos benefícios


10 pagos mantinha o sistema em equilíbrio e produzia um pequeno superávit. Com a transformação da seguridade social em direito do cidadão pela Constituição Federal promulgada em 1988, essa situação de estabilidade financeira foi transformada numa situação de déficit crônico e crescente. A partir de 1995 o INSS passou a apresentar um déficit de caixa que desde então tem crescido. Além da rigidez a que foi submetido o sistema pela regra Constitucional, sua abrangência passou a exigir uma maior transferência do governo federal para o INSS, de modo que os direitos constitucionais pudessem ser atendidos. Esses direitos estão consubstanciados no Artigo 194 da CF, que estabelece como objetivos da seguridade social: universalidade da cobertura e do atendimento; uniformidade e equivalência dos benefícios e serviços às populações urbanas e rurais; irredutibilidade do valor dos benefícios; eqüidade na forma de participação e custeio; diversidade da base de financiamento; caráter democrático e descentralizado da gestão administrativa, com a participação da comunidade, em especial de trabalhadores, empresários e aposentados. De modo a cumprir seu objetivo, à seguridade social foi garantido seu financiamento por toda a sociedade, de forma direta ou indireta. Entendemos que tanto aposentadorias como pensões deveriam ser financiadas de forma direta, isto é, pelos futuros beneficiários, e que os demais benefícios fossem financiados com recursos gerais arrecadados pelo fisco. Entretanto, o Artigo 195 da CF destaca algumas fontes de recursos para o sistema previdenciário, deixando uma porta aberta para a criação, por lei, de novas fontes de recursos tributários. Além das transferências do setor público, o Regime Geral de Previdência Social, que atende o trabalhador do setor privado (INSS), conta ainda com as contribuições sociais dos empregadores, incidente sobre a folha de salários, o faturamento e o lucro; dos trabalhadores; sobre a receita de concursos de prognósticos . Com isso ampliou-se a base de arrecadação do sistema, que se tem demonstrado insuficiente para cobrir todos os benefícios concedidos. Uma outra inovação importante introduzida pela CF de 1988 (Artigos 39 e 40) se refere ao regime de previdência do setor público. Servidores públicos, da administração pública direta, das autarquias e das fundações públicas estavam sujeitos a dois diferentes regimes jurídicos nas suas relações de trabalho: o estatuto dos servidores públicos e as leis trabalhistas. A CF determinou a unificação do regime de trabalho, garantindo compensações financeiras aos que migrassem do Regime Geral (CLT) para o Regime Jurídico Único (estatutário). Além disso, garantia ao servidor público, ao aposentar-se, proventos iguais à última remuneração, sujeitos aos mesmos benefícios ou vantagens que viessem a ser concedidos aos funcionários ativos. Dessa forma, ampliaram-se as diferenças entre o aposentado do setor privado e o aposentado do setor público em favor deste último que, como vimos, contribui menos e recebe pelo menos o que receberia se continuasse na ativa. Por que funcionários públicos passaram a ser contratados pelo regime de CLT? A resposta a essa pergunta nos ajuda a compreender como o crescimento do setor público promove privilégios e mecanismos sutis de apropriação privada de recursos públicos. Estatutários, como o próprio nome indica, são funcionários públicos sujeitos a um estatuto que estabelece as relações de trabalho a que estão sujeitos. Limite de remuneração era o argumento mais comum para justificar a criação de autarquias e fundações públicas que pudessem contratar seus funcionários pelo regime geral, contornando as restrições estatutárias. Com a CF de 1988, esses privilegiados foram mais uma vez contemplados. Migrando para o regime jurídico único, conservavam seus salários e ganhavam tratamento igual ao dos estatutários, na aposentadoria. Como identificar tamanho privilégio como direito adquirido? O estímulo aos estados e municípios para a adoção de um regime jurídico único, no qual seus funcionários fossem todos estatutários, era a eliminação do pagamento dos encargos trabalhistas (em especial INSS e FGTS) referentes aos funcionários regidos pela CLT. Os incentivos financeiros aos funcionários regidos pela CLT para migrarem para o regime estatutário foram muitos, e nas condições mais adversas compreendiam o recebimento dos recursos do FGTS após três anos e a garantia de uma aposentadoria integral. Com poucos anos, a solução de curto prazo para a dívida dos estados e municípios para com a Previdência Social, isto é a instituição do Regime Jurídico Único, tornou-se o maior problema político da atualidade. O funcionário público quer continuar com seus privilégios, o administrador público quer aliviar os cofres públicos do peso das aposentadorias e pensões no orçamento e, para isso, no curto prazo, aumenta impostos, tornando nosso sistema fiscal cada vez mais injusto, desorganizado, carregado de tributos temporários que perduram por anos. Como subproduto a reforma fiscal torna-se cada vez mais difícil.


11 As dificuldades do sistema previdenciário exigiam e ainda exigem uma reforma. É muito difícil reformar um sistema que produz benefícios específicos para grupos sociais com elevado poder de mobilização. Essa é a principal razão para o governo federal (Executivo e Legislativo) ter promovido mudanças no sistema, e não uma reforma, de modo a dar-lhe uma sobrevida. Essas mudanças têm modificado parâmetros e aumentado impostos (como, por exemplo, o Fundo Social de Emergência, criado em 1994) cuja arrecadação tem sido direcionada, em parte ou integralmente, à Previdência. Duas mudanças importantes, introduzidas em 1998/99, transferiram para o atual governo a tarefa de reformar a previdência. Pela Emenda Constitucional Nº 20 de 1998 procurou o legislador corrigir os excessos de benevolência dos constituintes de 1988. A EC Nº 20 elimina a aposentadoria por tempo de serviço (integral ou proporcional); além das aposentadorias por idade e invalidez, o sistema passa a contemplar apenas a aposentadoria por tempo de contribuição; o cálculo do benefício (aposentadoria), que tomava por base os últimos 36 salários mensais, passa a ser definido em lei que, aprovada em 1999, instituiu o fator previdenciário (Lei nº 9876); estabelece limite mínimo de idade para a aposentadoria do servidor público, definindo um novo regime previdenciário para os ingressantes no serviço público, Assim como no início da década de 1990, há muitas propostas de reforma da Previdência sendo apresentadas para discussão. Por certo, não temos conhecimento de todas. Entretanto, todas as propostas que temos examinado recusam questionar o sistema de repartição e, por isso mesmo, não identificam nosso maior problema. Esperamos ter deixado claro a que armadilhas estamos sujeitos ao insistirmos no regime previdenciário de repartição. Acreditamos, também, ter enfatizado os ganhos que os brasileiros poderão auferir se decidirmos implantar um regime previdenciário de capitalização baseado na liberdade do cidadão e na ampliação de suas possibilidades de escolha. Também enfatizamos que a decisão por uma reforma tão contundente no sistema previdenciário brasileiro será, politicamente, muito mais difícil. Destacamos, contudo, que mudanças no sistema apenas lhe concederão uma sobrevida marginal, e seus problemas estruturais emergirão mais adiante, no futuro, quando só poderão ser corrigidos a custos sociais maiores. Ao final de nossa proposta de reforma da previdência, apresentada em 1991, destacávamos cuidados especiais que precisavam ser considerados para o êxito da reforma. Um sistema previdenciário de capitalização, que valoriza o cidadão promovendo sua liberdade, exige um mercado de capitais com menos regulamentação que o nosso, assim como requer um mercado de trabalho sem tantas distorções. Isso não significa que esses mercados não careçam de fiscalização e regulamentação por parte da autoridade pública mas, sim, que essa regulamentação se concentre nas normas de prudência e que sejam um impeditivo à concentração de poder, seja ele econômico ou político. A pressão financeira sobre o orçamento público que o déficit previdenciário gera é um forte impeditivo a uma reestruturação fiscal. A reforma da Previdência exige que o Brasil entre na modernidade. Essa é uma passagem difícil, que requer homens e mulheres de coragem e convicção. Referências Bibliográficas BABEAU, A., La Fin des Retraites. Paris: Hachette, 1985. CARVALHO, José L. e FARO, Clóvis de. Previdência Social no Brasil: Uma proposta de Reforma. Rio de Janeiro: Instituto Liberal do Rio de Janeiro, 1991. CORONADO, Julia Lynn. The Effects of Social Security Privatization on Household Saving: Evidence from Chile. Contributions to Economic Analysis & Policy. Vol 1: No, 1, Article 7. htpp://www.bepress.com/bejeap/contributions/vol1/iss1/art7 FELDSTEIN, Martin. The Optimal Financing of Social Security. Discussion Paper 388. Cambridge, Mass.: Institute of Economic Research of Harvard University. MUNNELL, Alicia. The Future of Social Security. Washington, DC: Brookings Institution, 1977.

Encarte – Revista 23 - Imprevidência Pública