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A crise e o Mercosul: razões para otimismo A atual crise do Mercosul decorre basicamente de dois fatores: do impacto da crise asiática de 1997, através de diversos mecanismos de transmissão, e das dificuldades de ajuste diante do choque externo, decorrência da fragilidade institucional do Mercosul. Este ensaio busca discutir as causas da crise, os mecanismos de lidar com ela e com outras que porventura ocorram e as razões que levam o autor a encarar com otimismo moderado o futuro da união aduaneira. AS ORIGENS: RELEMBRANDO OS FATOS Nossa história se inicia em 15 de maio de 1997. Naquela data, para conter as pressões que se acumulavam para desvalorizar sua moeda, o bath, a Tailândia introduz controles sobre os fluxos de entrada e saída de capitais externos. Dado o desequilíbrio estrutural percebido pelo mercado, os controles não surtem efeito e, de fato, contribuem para aumentar as pressões que já se faziam sentir. Após resistir por 45 dias, o Banco Central da Tailândia cede, e o bath é desvalorizado em 2 de julho. As conseqüências da desvalorização são imediatas: em 11 de julho, Filipinas e Indonésia desvalorizam suas moedas, o peso e a rupia, afetando seus parceiros comerciais. Diante da iminência de “contágio” da crise tailandesa, rapidamente se estruturam pacotes de apoio financeiro a programas de ajuste dos países afetados. O primeiro, no montante de US$ 1,1 bilhão, é oferecido à Tailândia em 14 de julho. Em 20 de agosto, a Tailândia apresenta ao FMI um programa de estabilização e recebe deste um suporte financeiro de US$ 17 bilhões para a implantação do programa. A pronta mobilização de apoio financeiro internacional não põe fim à crise. Dois meses depois a história se repete, dessa vez com relação à Indonésia – e novamente um programa de ajuste é preparado e um acordo firmado com o FMI, envolvendo recursos da ordem de US$ 23 bilhões para apoiar a transição para o ajustamento. A crise, contudo, não amaina. Em 17 de novembro ela atinge a Coréia do Sul: o Banco Central coreano deixa de sustentar a cotação do won. Uma quinzena depois, a Coréia do Sul anuncia um pacote de ajuste com apoio financeiro externo no montante de US$ 57 bilhões. Em dezembro, seis meses após o início da crise na Tailândia e de investidos quase US$ 100 bilhões em recursos para apoiar programas de ajustamento nos países envolvidos, entram em colapso o won e a rupia. No final do mês, os bancos estrangeiros decidem rolar a dívida de curto prazo da Coréia (US$ 100 bilhões). Já em 1998, os eventos não se mostram melhores. As dificuldades na Indonésia não cedem, levando as autoridades locais a propor a adoção de uma caixa de conversão (currency board) em fevereiro, alternativa que é subseqüentemente abandonada. Em meio a sérios distúrbios de rua e à ameaça de uma hiperinflação aberta, o programa de ajuste original é abandonado e um novo programa é acertado com o FMI em abril. Em 19 de maio, a crise, que já completava um ano e que até então era aguda somente na Indonésia, “contagia” a Rússia. Uma semana depois, para conter a pressão sobre o rublo, o Banco Central da República Russa triplica as taxas de juros, que atingem 150% ao ano, na expectativa de conter a onda especulativa que atingiu o mercado financeiro. Um novo pacote de ajuste é firmado entre a República Russa e o FMI, no montante de US$ 23 bilhões. Em


agosto, a Rússia desvaloriza o rublo e deixa de honrar seus compromissos de curto prazo – e a economia entra em colapso logo após. Em 31 de agosto chega a vez da Malásia: o país impõe controles sobre a movimentação de capitais, exatamente como havia feito a Tailândia um ano e meio antes. Os resultados são similares aos do início da crise. Em meio a todos esses eventos – e contribuindo para exacerbá-los – o preço real do petróleo caiu, em junho de 1998, ao seu nível mais baixo em 40 anos. Demostrando a globalização das crises, o mercado de ações coreano operou em junho no nível mais baixo dos 11 anos anteriores. OS CAMINHOS DA CRISE Essa breve retrospectiva já nos indica como uma crise localizada de algumas economias no Sudeste da Ásia espalha-se e atinge todos os mercados emergentes. São três os mecanismos de transmissão da crise. Primeiro, o “contágio” financeiro: para conter a saída de capitais, se requer uma combinação de desvalorização cambial e alta dos juros internos. Como o “contágio” é abrupto, a volatilidade dos mercados financeiros das economias atingidas aumenta também abruptamente. Em conseqüência, ocorre uma perda de confiança e uma rápida deterioração dos “fundamentos” macroeconômicos, aumenta a vulnerabilidade dos balanços de pagamentos e, no final do processo, cai a taxa de crescimento econômico – em grande parte pela elevação das taxas de juros. Segundo porque, ao espalhar-se, a crise acaba por afetar a taxa de crescimento da economia global e, em decorrência, do comércio mundial. Esse efeito desdobra-se em outros dois: cai o volume de comércio, pela queda no crescimento do PIB real dos países afetados pela crise; e caem os preços dos produtos transacionados internacionalmente, particularmente os das commodities. Os efeitos da crise: taxas de câmbio e PIB A crise refletiu-se principalmente em dois indicadores: grandes desvalorizações cambiais e enormes quedas nos PIB dos países afetados. Os números são eloqüentes, comparando-se 1998 com 1997: na Indonésia, a rupia desvalorizou-se em 77%; o won coreano, em 35%; e as desvalorizações foram de 34% na Malásia, 40% nas Filipinas e 36% na Tailândia. Descontadas as respectivas inflações, ainda assim restaram grandes variações nas taxas de câmbio real: 58% na Indonésia, 24% na Coréia, 29% na Malásia, 27% nas Filipinas e 22% na Tailândia. A magnitude das desvalorizações e das quedas nos PIB causou efeito imediato sobre os saldos em conta corrente desses países: entre 1997 e 1998 ocorreu uma melhoria (em relação ao PIB) de 4,8 pontos percentuais na Indonésia; de 15%, na Coréia e na Malásia; de 6,5% nas Filipinas; e de 13,5% na Tailândia, em larga medida resultante da acentuada queda nas importações da maioria dos países. A reação à crise Uma combinação de desvalorização cambial e aumento das taxas reais de juros – com a conseqüente queda no PIB – constituiu o carro-chefe do ajuste das economias do Sudeste


Asiático à crise. Em paralelo, a maioria dessas economias aprofundou programas de reformas de “segunda geração”, centradas em muitos casos no aprofundamento da abertura de suas economias. O ponto importante a ressaltar, relativamente à redução nos déficits em conta corrente, é o fato de que a queda nas importações decorreu exclusivamente das desvalorizações e das recessões – e não da aplicação de mais protecionismo. O impacto da crise sobre a economia e o comércio mundiais À medida que a crise contagiava outros países, caíam tanto o crescimento da economia como do comércio mundiais: a taxa de crescimento da primeira declinou de 4%, em 1997, para pouco mais de 2% em 1998; a taxa de crescimento do comércio mundial (medido em volume) declinou de 9,5%, em 1997, para 5,3% em 1998. A associação entre a crise e a desaceleração do crescimento e do comércio é patente. Algumas observações úteis sobre a crise asiática A resenha dos eventos no Sudeste Asiático é relevante não somente sob o ponto de vista de estabelecer o pano de fundo para a crise do Mercosul, mas também por algumas lições, proveitosas na análise de nossa própria crise – e da forma como reagimos a ela. Primeiro, e obviamente, porque a queda nas importações dos países do Sudeste da Ásia reflete a queda da exportações de outros países. O Mercosul não foi particularmente afetado por esse efeito, já que não é grande exportador para a região – com a exceção de suas exportações para a Coréia. Segundo, porque a queda nas importações refletiu-se principalmente na retração das exportações dentro do Sudeste Asiático, já que muitos dos países da região são, entre si, seus principais parceiros comerciais – implicando que, no caso desses países, o comércio tornou-se também importante fator de transmissão da crise de um país para outro, à medida que todos reduziam simultaneamente suas importações. Terceiro, porque em conseqüência da crise financeira reduziram-se as linhas de trade financing, globalmente e para os países afetados, em particular. Com menos financiamento ficou mais difícil exportar, e isso colocou todo o peso na queda das importações como o mecanismo de ajuste nesses países. O MERCOSUL E A CRISE FINANCEIRA INTERNACIONAL Fez-se menção de que o comércio intra-regional é importante para os países do Sudeste Asiático. O mesmo ocorre entre os diversos acordos de integração existentes no continente americano – sejam eles áreas de preferência tarifária, zonas de livre comércio ou uniões aduaneiras (sobre a definição desses termos, ver boxe a seguir). A crise asiática afetou o Mercosul pelos mesmos caminhos pelos quais espalhou-se no Sudeste Asiático. Primeiro, pela queda na taxa de crescimento do comércio mundial, resultante da redução da taxa de crescimento da economia mundial. Segundo, pelas desvalorizações das moedas asiáticas, que aumentaram a competitividade das exportações desses países, particularmente com relação às exportações dos países do Mercosul. Terceiro, pela queda nos preços dos produtos exportáveis, particularmente das commodities, importantes nas pautas de exportação dos países do Mercosul. Esse impacto, obvia-


mente, fez-se sentir mais fortemente em terceiros mercados que não o próprio mercado do Mercosul, conforme mostram os dados da Tabela 1. Tabela 1: Taxas de crescimento das exportações dos países do Mercosul, conforme o destino - crescimento percentual sobre o ano anterior Destino das exportações

1996

1997

1998

Fora do Mercosul

3,5

3,9

-1,6

Dentro do Mercosul

18,4

21,2

3,6

Fonte: BID/INTAL

Digno de nota é o fato de que as exportações dentro do Mercosul não caíram em 1998, embora a taxa de crescimento tenha declinado, comparativamente aos anos anteriores. As exportações para fora da área, contudo, que já vinham crescendo a um ritmo relativamente lento, caíram em 1998, o mesmo devendo ocorrer em 1999. Esse fenômeno repetiu-se também em outros esquemas de integração existentes no hemisfério ocidental, evidenciando de pronto uma vantagem inconteste dos acordos de integração: servir de amortecedor para crises externas, em particular as associadas à desaceleração da economia e do comércio mundiais. No entanto, o Mercosul não é importante somente por seu papel de amortecedor de crises. O esquema de integração contempla também outras vantagens: primeiro, é o caminho de inserção possível das economias dos países-membros na economia internacional; segundo, é o caminho para a integração mais ampla no continente, no âmbito das negociações para a conformação da ALCA; terceiro, é o veículo para a conformação de uma área de livre comércio com a União Européia, atualmente em negociação; quarto, é parte importante no processo de reformas da região; finalmente, estabelece a interdependência e a disciplina necessárias ao convívio na economia globalizada. Classificação teórica dos esquemas de cooperação Área de preferência tarifária

Os países-membros tributam a totalidade ou parte do comércio recíproco com alíquotas do imposto de importação inferiores às que incidem sobre as mercadorias provenientes de terceiros países (ex.: a Preferência Tarifária Regional da ALADI)

Zona de livre comércio

Os países-membros eliminam todas as barreiras tarifárias e nãotarifárias ao comércio recíproco (ex.: o NAFTA)

União aduaneira

Além do livre comércio entre os países-membros, inclui a adoção de uma tarifa externa comum frente a terceiros países.

Mercado comum

É uma união aduaneira a que se agregam a livre mobilidade de fatores produtivos entre os países-membros e a adoção de uma política comercial comum. Contempla a coordenação de políticas macroeconômicas e setoriais entre os países membros. Pode, ademais, requerer a harmonização das legislações nacionais (ex.: a antiga CEE)

União econômica

Agrega, às características do mercado comum, a adoção de uma moeda comum e políticas microeconômicas, setoriais e sociais comuns (ex.: A União Européia).


Os conflitos recentes Os conflitos recentes são suficientemente conhecidos para merecer que se elabore sobre o tema em detalhes, aqui. Para os efeitos deste ensaio é suficiente apontar que: 1. Os conflitos não constituem novidade na vida do Mercosul, nem serviram de empecilho à conformação da união aduaneira, em sua forma incompleta atual. Tivemos um sério conflito entre 1992 e 1993, com a assimetria de regimes cambiais no Brasil e na Argentina: taxa de câmbio fixa com caixa de conversão ditado pela Lei de Conversibilidade argentina, de um lado, e as minidesvalorizações brasileiras, de outro, até que o Plano Real estabilizasse a paridade bilateral real entre agosto de 1994 e dezembro de 1998. 2. Os conflitos também não impediram que importantes reformas fossem implantadas, tanto na Argentina como no Brasil. De particular importância, tendo em vista a crise do Sudeste Asiático, foi a melhoria substancial do surveillance do sistema bancário nos dois países, que reduziu a fragilidade financeira dos dois lados da fronteira e reduziu o impacto da crise externa. 3. Parte substancial dos conflitos tem a ver com o caráter incompleto da união aduaneira e com a ausência do aprofundamento da união aduaneira, sem dúvida por motivos políticos, mas também associados às dificuldades crescentes de se aceitar a disciplina da interdependência e se abrir mão da condução de políticas macroeconômicas independentes, em lugar de harmonizadas. 4. Com relação a essas últimas, na verdade, exceto pela estabilidade da taxa de câmbio real bilateral e a menor discrepância entre as taxas de inflação, ampliou-se a desarmonia no manejo dos principais instrumentos macroeconômicos nos países do Mercosul, como o saldo fiscal em relação ao PIB ou o saldo em corrente, também medido em relação ao PIB. 5. Se os conflitos são inevitáveis em uma união aduaneira incompleta, há que definir mecanismos para superá-los, quando emergirem. A experiência de outros acordos de integração pode ser útil a esse respeito, conforme se discutirá a seguir. Salvaguardas O acordo do Mercosul (Tratado de Assunção) tem a peculiaridade de não prever explicitamente a aplicação de salvaguardas diante de surtos de importação provenientes de outro país-membro. Há um entendimento – notadamente pelo parceiro argentino – de que na ausência de menção explícita valem as regras da ALADI, já que o Mercosul é consistente com esta última. Conquanto sujeita a interpretação distinta, o parceiro argentino invocou tanto os procedimentos para a aplicação de salvaguardas da ALADI como os da OMC, baseado precisamente na ausência de mecanismo formal no Tratado de Assunção. Seria de todo desejável que o tema entrasse na agenda do aprofundamento do marco institucional do Mercosul. É realista supor que ainda levaremos tempo para completar a união aduaneira. É também realista supor que nessa fase de “transição ampliada” novos conflitos poderão surgir, por diversas causas. Quase todos os acordos relativos a zonas de livre comércio ou à transição para uniões aduaneiras admitem mecanismos para lidar com surtos de importações provenientes de outros países-membros. O Mercosul, contudo, admite somente mecanismos para lidar com práticas desleais de comércio – medidas antidumping e tarifas compensatórias (countervailing duties) – inaplicáveis na presente crise.


O problema atual é distinto, e decorre de um ganho de competitividade dos tradables brasileiros decorrente da desvalorização cambial, uma mudança de preços relativos de caráter genérico que abrange todos os produtos exportáveis e substitutos de importação. Não cabe, nesse caso, o argumento da aplicação de salvaguardas por três razões. Primeiro, pela razão prática de que o Tratado de Assunção não as contempla. Segundo, porque exceto em casos isolados – para os quais os próprios setores privados dos setores envolvidos já negociaram voluntary restraints – simplesmente não ocorreu um surto generalizado de importações no mercado argentino. Terceiro, e decorrente desse segundo motivo, porque não há como comprovar dano ou ameaça de dano generalizado à indústria local, já que os surtos de importação simplesmente não ocorreram nem há claras perspectivas de que venham a ocorrer no futuro próximo. Finalmente, faltou a intenção: a desvalorização não ocorreu para aumentar a competitividade dos tradables brasileiros, mas por falta de opção, dados os fundamentos da economia brasileira – a sobrevalorização do real e a chegada da crise asiática ao Brasil. Em suma, a ausência de uma clara definição do que fazer em situações emergenciais como as que agora atravessamos está a indicar a conveniência de abordar o tema. Há precedentes nesse sentido no Mercosul; a questão central é encontrar meios e formas de evitar que a agudização do problema leve a uma solução ad hoc em momentos de crise que ponha em risco as disciplinas da união aduaneira. Esta não é uma tarefa simples – caso contrário já se teria encontrado uma solução duradoura para o problema. De qualquer forma, é desejável, primeiro, que as disciplinas que norteiem a aplicação de eventuais salvaguardas sejam consistentes com as correspondentes regras acordadas na OMC ou em acordos regionais. Segundo, que se reconheça que a prática, tanto argentina como brasileira, de impor barreiras ao comércio sem consulta prévia ao parceiro tende a exacerbar o problema. Terceiro, que não há por que impor medidas cujo alcance extrapole a magnitude do problema em questão; e que elas devem ser consistentes com a prática acordada na OMC, transparentes e de duração não mais que a necessária para solucionar o dano (ou sua ameaça). Finalmente, seria de todo desejável também que pelo menos alguns guidelines fossem acordados para o processo de determinação do dano ou da ameaça de dano – novamente reportando-se a acordos regionais ou à OMC. Esses guidelines devem incluir a sistemática de monitoramento, já que há sempre discrepância entre dados estatísticos nacionais e o formato da negociação. Medidas corretivas internas Mais importante que buscar soluções para conflitos já no estágio de crise é antecipar-se a eles. Os desajustes de natureza comercial observados no Mercosul têm um nítido componente externo – a crise do Sudeste Asiático. Mas têm também um componente interno tão relevante como esse último: no caso brasileiro, a persistência do desequilíbrio fiscal, com o aumento do déficit nominal como proporção do PIB ao longo do Plano Real. No caso argentino, a baixa produtividade relativa da indústria argentina, que ainda não buscou a necessária especialização que lhe permita os necessários ganhos de competitividade requeridos pela economia mundial. Atesta-o o fato de que, em 1998, a Argentina teve um déficit comercial global expressivo com quase todos os seus principais parceiros, tendo superávit apenas com o Mercosul, entre os grandes blocos econômicos (Tabela 2).


Tabela 2: balança comercial argentina - 1998 (US$ bilhões) PAÍS OU REGIÃO

SALDO

Mercosul

1.294

Nafta

-4.584

União Européia

-4.106

Asean

-165

Chile

987

China

-470

Japão

-783

Resto do Mundo

2.428

SALDO TOTAL

-5.399

O formato do ajuste É importante reconhecer que, a despeito da enorme pressão pela introdução de medidas protecionistas como resposta à crise, tanto no Brasil como na Argentina, o formato de ajustamento não tem implicado quebras significativas das disciplinas do Mercosul. Tudo indica que estamos nos encaminhando para soluções negociadas dos principais conflitos, com um papel de maior relevância nesse processo para os setores privados dos dois países – notável progresso em um esquema de integração conduzido de forma preponderante pelos governos. Em suma, a lição mais importante a tirar desse episódio é simples: essa crise decorre em larga medida do choque externo às economias do Mercosul, onde a principal delas, a brasileira, encontra-se estruturalmente em desequilíbrio. Nesse contexto, a desvalorização brasileira é conseqüência e não causa dos conflitos no Mercosul, e provavelmente ocorreria mais tarde, mesmo que nenhum choque externo atingisse o país. Em situações como essa se está diante de um desequilíbrio clássico de balanço de pagamentos. A solução, tanto do ponto de vista brasileiro como do Mercosul, é atacar o problema na origem: mudar preços relativos (desvalorização) e reduzir os gastos agregados da economia, com o financiamento externo da posição de reservas internacionais durante a fase de ajuste. AS RAZÕES PARA O OTIMISMO COM O MERCOSUL Um acordo de integração consiste na opção pela abertura da economia e por maior concorrência nos mercados internos; seu maior inimigo é o ressurgimento do protecionismo. Se assim é, então há diversas razões que justificam encarar com um otimismo moderado o futuro do Mercosul. Primeiro, porque atravessamos uma crise da magnitude da que se iniciou em 1997 sem que as pressões por protecionismo tenham se imposto, quer no Sudeste da Ásia, quer no próprio Mercosul. Na realidade, no caso do Sudeste Asiático o ajuste veio junto com mais liberalização comercial, em lugar de menos; no Mercosul, as medidas protecionistas aplicadas são localizadas, se revelaram específicas e são passíveis de negociação – como, de fato, algumas já o foram. Segundo, porque o Mercosul já é


importante demais para todos os países-membros, tanto do ponto de vista comercial como do ponto de vista político. O Novo Regionalismo O primeiro fator positivo a notar é a diferença entre o que se convencionou denominar “novo regionalismo” e os modelos de integração praticados anteriormente (associados a áreas de preferências tarifárias). Essas diferenças têm particularmente a ver com as noções de criação de comércio (trade creation) e desvio de comércio (trade diversion). Por criação de comércio entende-se um aumento líquido nos fluxos comerciais após a redução das barreiras tarifárias e nãotarifárias ao comércio. Os desvios de comércio ocorrem quando, após a redução das barreiras, ocorre um redirecionamento da procedência de importações em favor dos parceiros no esquema de integração, sem a criação líquida de fluxos de comércio. Essa distinção é importante porque, no primeiro caso, há sempre um ganho de eficiência para a economia como um todo – melhora a alocação de recursos – e de bem-estar para os consumidores, que passam a dispor de mais opções de fornecedores e de melhores preços. O mesmo não pode ser dito no segundo caso, já que a redução da proteção beneficia apenas os parceiros do acordo de integração em um contexto de forte protecionismo em face dos países fora do acordo. O regionalismo atual, contudo, ocorre em um ambiente de rebaixa tarifária aplicável a todos os parceiros, segundo a cláusula de nação mais favorecida. Ao lado da abertura comercial com caráter multilateral, ocorre simultaneamente uma maior abertura ao investimento estrangeiro, que hoje anda junto com o comércio. Além desses fatos, há também que considerar que programas de reformas e desregulamentação mais abrangentes constituem o pano de fundo dos esforços de liberalização comercial, de que são parte. Em suma, o novo regionalismo aberto do Mercosul mais criou que desviou comércio – e, em momento de crise, provou que é mais fácil hoje manter os mercados abertos que no passado. Sem dúvida, contribui para isso o fato de que as alíquotas do imposto de importação são significativamente menores hoje que no passado (para o caso do Brasil, ver a Tabela 3). Além disso, a consolidação dessas tarifas mais baixas na OMC cria um compromisso difícil de romper. Ainda naqueles casos em que as alíquotas praticadas estão abaixo das alíquotas consolidadas, qualquer alteração no sentido das últimas aumentaria muito pouco as margens de proteção. Finalmente, a virtual eliminação de barreiras nãotarifárias e o desmonte das estruturas administrativas que as geriam trazem maior conforto de que são pequenos os riscos de retorno ao protecionismo. Há que considerar também que, esgotados todos os recursos de negociação bilateral, já se dispõe de mecanismo provado de solução de controvérsias na OMC, que vem sendo crescentemente aplicado em casos de conflitos comerciais entre parceiros. Tabela 3: Brasil - alíquotas do imposto de importação - %

Alíquota média simples

1990

1991

1992

1993

1994

1995

32,1

25,2

20,8

16,5

14,0

13,1


O processo de formação do Mercosul O Mercosul cumpriu com sucesso a primeira etapa do processo de integração que, partindo da constituição de uma zona de livre comércio, passa pela constituição de uma união aduaneira e desembocará eventualmente em um mercado comum. A primeira etapa foi concluída em 1º de janeiro de 1995, quando se encerrou a etapa de liberalização comercial baseada em reduções tarifárias progressivas, lineares e automáticas, na eliminação de barreiras não-tarifárias e no estabelecimento de alíquota zero para as tarifas aplicáveis ao comércio intra-regional. Esses objetivos foram parcialmente atingidos. A exceção fica por conta dos regimes de adequação de cada país, destinados a proteger os setores “sensíveis” de cada um deles. Pelo Tratado de Assunção, esses regimes devem ser progressivamente desativados até 2001 (2006 para o Paraguai, país de menor desenvolvimento relativo). Com ou sem exceções, o sucesso da criação de comércio no Mercosul é evidente (Tabela 4). Tabela 4: Mercosul - exportações intra-regionais (US$ milhões) Origem

Destino

1993

1994

1995

1996

1997

1998

3.674

4.804

6.769

7.025

8.996

7.380

Brasil

2.811

3.655

5.484

6.615

7.752

6.750

Paraguai

355

498

631

584

556

150

Uruguai

508

650

654

726

688

480

5.387

5.921

6.154

7.305

9.043

8.877

Argentina

3.659

.136

4.041

5.170

6.767

6.747

Paraguai

952

1.054

1.301

1.325

1.406

1.249

Uruguai

776

732

812

811

870

881

287

340

465

660

799

1.920

Argentina

65

67

63

96

115

600

Brasil

215

264

383

521

631

1.250

Uruguai

7

10

20

44

53

70

675

891

995

1.234

1.331

1.730

Argentina

284

375

265

271

314

830

Brasil

375

491

705

913

959

880

Paraguai

16

24

25

50

58

20

10.024

11.956

14.384

17.124

20.169

19.907

Argentina

3.674

4.804

6.769

7.925

8.996

7.380

Brasil

5.287

5.921

5.921

7.305

9.043

8.877

Paraguai

287

340

340

660

799

1.920

Uruguai

675

891

891

1.234

1.331

1.730

ARGENTINA

BRASIL

PARAGUAI

URUGUAI

MERCOSUL

Fonte: BID/INTAL


Os conflitos ocorridos na fase de conformação da zona de livre comércio, em última instância, têm algo em comum com os problemas que constatamos no caso dos países do Sudeste da Ásia: como reduzir os déficits em conta corrente resultantes, pelo menos em parte, da própria crise, e a redução das importações como veículo da redução do déficit em conta corrente. Vimos que no caso do Sudeste da Ásia a solução envolveu drásticas desvalorizações e quedas no PIB. No caso do Mercosul a crise também elevou os déficits em conta corrente; contudo, as opções disponíveis eram distintas. Por exemplo, a Lei de Conversibilidade barrou a desvalorização corretiva no caso da Argentina, da mesma forma que o Plano Real impediu uma recuperação mais rápida da paridade cambial real brasileira até janeiro deste ano. Não dispondo dos mesmos instrumentos de redução das importações, era inevitável que conflitos setoriais viessem a ocorrer. Dignos de nota são os conflitos envolvendo dois setores: o automotivo e o açucareiro. É difícil enfatizar a importância do primeiro na produção industrial e no comércio intra-Mercosul: até o início deste ano, 90% das exportações argentinas do setor tinham como destino o Brasil, e parcela expressiva de peças e componentes, além de veículos, dirige-se do Brasil para a Argentina, caracterizando claramente um comércio intra-industrial (intra-industry trade) – ver Tabela 5. Tabela 5: Indicadores de comércio intra-industrial - Brasil - Argentina, 1998 DISCRIMINAÇÃO Animais vivos e produtos do reino animal Produtos do reino vegetal Gorduras, óleos e ceras animais e vegetais Produtos alimentícios, bebidas e fumo Produtos minerais Produtos das indústrias químicas e conexas Plásticos e borracha Peles e couros Madeira e cortiça Pasta de madeira e papel Têxteis Calçados Obras de pedra, cerâmica e vidro Pedras preciosas Metais Máquinas e aparelhos, material elétrico Material de transporte Instrumentos e aparelhos científicos Armas e munições Mercadorias e produtos diversos Objetos de arte e antiguidades

BRASIL-ARGENTINA 0,470 0,870 0,905 0,153 0,604 0,283 0,225 0,894 0,302 0,306 0,011 0,369 0,576 0,923 0,592 0,405 0,123 0,524 0,818 0,371 –

Fonte: Elaborado a partir de dados brutos do Decex, Balança Comercial Brasileira: Mercosul, janeiro-março 1999. No quadro, indicadores próximos de 1 mostram comércio de uma só direção; próximos de zero, indicam fluxos de igual montante nas duas direções.


Dado o peso do setor na economia dos dois países e o fato de que está em negociação o Regime Automotivo Comum do Mercosul, é de se esperar que as negociações cheguem a bom termo e se estabeleça uma tarifa externa comum para veículos e autopeças, com alíquota preferencial transitória entre os países-membros. O principal obstáculo à plena liberalização do comércio de açúcar no Mercosul é a alegação de subsídios ao produto brasileiro através do programa Proálcool. O tema encontra-se em negociação no âmbito do Grupo ad hoc do Açúcar, com o objetivo de estabelecer-se alíquota zero entre os parceiros até 2001. A expectativa é de progresso nessa área, particularmente após gesto conciliador da parte argentina. A implementação da união aduaneira implica maior grau de harmonização de políticas – envolvendo, de forma particular, a tarifa externa comum (TEC). Nessa área também se observaram progressos consistentes, já que 90% das tarifas estão sujeitos à TEC, que varia de zero a 23% para esses produtos. Os demais produtos (10% do total das posições tarifárias) fazem parte de listas de exceções, com prazo de vigência até 2001 e 2006, e compreendem “similares” e bens de capital. A aplicação da TEC requer regras de origem, em geral exigindo 60% de valor adicionado interno. O QUE FALTA FAZER Muito pouco progresso foi obtido quanto aos objetivos da conformação de um mercado comum. Tome-se o caso da mão-de-obra, por exemplo: como não há harmonização das legislações trabalhistas e previdenciária, não existe livre mobilidade de trabalho. O caso mais flagrante de desarmonia, é claro, refere-se aos instrumentos macroeconômicos, notadamente as políticas cambial, fiscal e monetária. Em abril de 1993 o Instituto Liberal do Rio de Janeiro publicou, em sua série Políticas Alternativas, documento conjunto do ILRJ, do IEERAL da Fundação Mediterrânea (Argentina), do CERES (Uruguai) e da Fundação Paraguaia de Cooperação e Desenvolvimento (Paraguai). A apresentação daquele documento começava: A inclusão do tema Mercosul na série Políticas Alternativas pode ser olhada por vários ângulos. Nós entendemos que (o Mercosul) é um primeiro passo efetivo para a internacionalização da economia brasileira. Mesmo não havendo ainda uma decisão nacional de integração, como um todo, na economia mundial, a participação brasileira no Mercado Comum do Cone Sul é um passo importante nessa direção. Mais adiante se observava também que O acordo de integração, que inicialmente abrangia o Brasil e a Argentina, e ao qual aderiram o Paraguai e o Uruguai, já apresenta sinais animadores, especialmente no comércio bilateral Brasil e Argentina, ainda que parte desses sinais possa ser creditada a diferenças entre as políticas cambiais dos dois países, que baratearam substancialmente os produtos e serviços brasileiros, em relação a seus congêneres argentinos. Para se concluir, finalmente, que


Uma integração efetiva e duradoura somente será viabilizada se os Estados-Parte forem capazes de harmonizar suas políticas macro e microeconômicas. (...) Políticas trabalhistas, fiscais, previdenciárias, de investimentos estrangeiros, industriais, comerciais e ambientais, entre outras, precisarão realmente de um exaustivo trabalho de harmonização, entre os quatro países, de maneira a neutralizar vantagens artificiais e permitir aos Estados-Parte aproveitarem as reais vantagens comparativas. Decorridos mais de seis anos da publicação do número de Políticas Alternativas sobre o Mercosul, muita coisa mudou, particularmente no que diz respeito aos fluxos de comércio entre os países-membros. Contudo, as questões de harmonização das políticas macroeconômicas persistem, e algumas delas se manifestaram recentemente com a desvalorização brasileira. A evolução dos indicadores macroeconômicos Quanto à inflação, Brasil e Argentina, dois exemplos de notórios inflacionistas no passado, revelaram enorme sucesso com a estabilização monetária, apresentando hoje taxas similares às de alguns países europeus e as menores entre os países emergentes e outros países latino-americanos (Tabela 6). Tabela 6: Evolução dos índices de preços ao consumidor Países selecionados - Variação % 1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

17,6

7,4

3,9

1,6

0,1

0,3

0,6

Brasil

1129,5

2491,0

941,0

23,2

10,0

4,8

11,0

Chile

12,8

12,0

8,9

8,2

6,6

6,0

4,5

México

11,9

8,0

7,1

52,0

27,7

15,7

18,6

Venezuela

31,9

45,9

70,8

56,6

103,2

37,6

29,9

China

5,4

13,2

24,1

17,1

8,3

2,8

-0,8

Hong Kong

9,4

8,6

9,2

6,3

6,7

4,8

-1,4

Índia

7,0

10,8

10,4

5,0

6,9

5,0

5,0

Indonésia

4,9

9,8

9,7

8,9

6,6

11,6

77,6

Coréia

4,5

5,8

5,6

4,3

4,5

6,6

4,0

Malásia

4,9

3,4

3,5

3,3

3,3

2,9

5,3

Singapura

1,7

2,6

2,9

0,9

2,0

2,0

-1,5

Taiwan

3,4

4,6

2,6

4,6

2,5

0,3

2,1

Tailândia

3,0

4,6

4,7

7,4

4,8

7,7

4,3

AMÉRICA LATINA Argentina

ÁSIA

Fonte: Goldman Sachs

O ajuste fiscal


O sucesso no controle da inflação não se aplica aos ajustes fiscais no Mercosul. As assimetrias são notórias, comparando-se o Brasil com a Argentina, por exemplo, ou, mais genericamente, com a experiência dos principais países emergentes (Tabela 7). Tabela 7: Evolução dos saldos nominais como % do PIB - países selecionados 1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

-0,5

0,0

-1,4

-2,7

-2,6

-1,7

-1,6

Brasil

-44,3

-58,4

-43,5

-7,1

-5,9

-8,5

-10,0

Chile

2,3

2,0

1,7

2,6

2,3

1,9

0,0

México

4,7

1,6

-0,1

0,0

-0,1

-0,5

-1,2

-6,3

-1,3

-13,9

-8,3

7,3

2,1

-6,4

China

-1,0

-0,8

-1,2

-1,0

-1,5

-1,6

-5,1

Indonésia

-1,2

-1,4

-0,3

0,5

0,6

-1,0

-5,9

Coréia

-0,3

0,1

0,5

0,5

0,0

0,0

-4,0

Malásia

-2,6

-2,2

3,5

3,2

3,2

5,5

-1,0

Singapura

12,1

16,1

14,5

12,5

11,9

8,7

0,0

Taiwan

-5,7

-5,8

-5,1

-5,1

-3,2

-2,1

-1,2

2,7

2,0

2,0

2,8

2,2

-0,9

-2,2

AMÉRICA LATINA Argentina

Venezuela ÁSIA

Tailândia Fonte: Goldman Sachs

As políticas cambiais e a “dolarização” Se na origem dos desequilíbrios macroeconômicos está o diferente timing e a intensidade dos esforços de ajuste empreendidos pelo Brasil e seus parceiros, a evidência mais visível das assimetrias na condução das políticas macroeconômicas é a que se refere aos regimes cambiais. Desde a introdução do Plano de Conversibilidade a Argentina pratica regime cambial de caixa de conversão, com taxa cambial praticamente fixa. O Brasil, após a mudança do regime de bandas cambiais em janeiro, pratica política de câmbio flutuante com intervenções discricionárias do Banco Central, e está em processo de introduzir regime de metas inflacionárias. Na Argentina, o debate não contempla a flutuação cambial. Ao contrário, tem sido aventada a idéia de dolarização da economia, acreditando alguns ser ela indispensável para preservar a estabilidade de preços e, simultaneamente, trazer a taxa de juros argentina para o patamar de juros dos Estados Unidos – já que, a despeito da inflação de nosso parceiro ter convergido para a inflação norte-americana, as taxas de juros praticadas na Argentina permanecem substancialmente acima das correspondentes taxas dos EUA. Dá-se pouco crédito à perspectiva de dolarização na Argentina. A rigor, o único argumento em favor da dolarização não é apontado: a possibilidade de desvalorizar o peso. Pensando o impensável, tal poderia ser o caso se, na passagem para a dolarização, se


estabelecesse um percentual de troca de pesos pela moeda norte-americana – algo como 1,2 ou 1,5 peso por dólar, mantendo-se a partir daí a nova paridade, agora totalmente fixa. Qualquer outro argumento para a dolarização não contempla qualquer vantagem na medida: o Banco Central da Argentina perderia a capacidade de atuar como banqueiro de última instância e, provavelmente, se criariam incertezas quanto à liquidez do sistema bancário. Quanto ao diferencial de juros, nada assegura que as taxas convergiriam para o patamar das praticadas nos Estados Unidos, dadas as diferenças de prêmios de risco envolvidas. O ponto central da discussão é a ausência, até agora, de alternativas para a harmonização das políticas cambiais. Não há exemplos de uniões aduaneiras com tamanha assimetria de regimes cambiais. Contudo, isso não implica que não seja possível continuar com a atual união aduaneira no Mercosul. Já tivemos situação similar com a introdução do Plano de Conversibilidade, na Argentina, quando o peso conviveu com o regime de minidesvalorizações no Brasil, inicialmente, e, depois, com o sistema de bandas cambiais. Nos dois eventos, a união aduaneira resistiu ao custo da forte apreciação do peso argentino vis-à-vis a moeda brasileira. Contudo, a longo prazo é recomendável pensar na progressiva harmonização dos regimes cambiais dos dois principais parceiros. A introdução de uma moeda comum é vantajosa para todos os parceiros do Mercosul a longo prazo: reduzem-se custos de transação e eliminam-se incertezas quanto ao rumo das paridades bilaterais. Um projeto dessa envergadura, evidentemente, não está à vista, embora deva constituir-se em meta de longo prazo para a harmonização de políticas macroeconômicas no bloco. A introdução desse projeto tem como premissa, em particular, um melhor resultado no ajustamento brasileiro, ao lado da persistência do ajuste do lado argentino. A exemplo do Acordo de Maastrich, seria necessário estabelecer-se metas de longo prazo para variáveischave: por exemplo, para a dívida pública como proporção do PIB (ou do saldo nominal como percentual do PIB) e metas para a inflação. Embora desejável para o futuro, ainda estamos longe da moeda comum; o exercício, contudo, é apropriado, até mesmo como preâmbulo à necessária redução do desequilíbrio fiscal brasileiro e como pré-condição para a harmonização das políticas macroeconômicas. Tabela 8: Exportação brasileira - blocos econômicos - 1993/1998 - US$ milhões FOB 1993 Bloco

1996

1998

Valor

Part. %

Valor

Part. %

Valor

Part. %

9.962

25,8

12.836

26,9

14.743

28,8

18.232

47,3

21.517

45,1

24.781

48,5

5.687

14,0

7.305

15,3

8.887

17,4

Demais

10.361

26,9

13.394

28,0

11.596

22,7

TOTAL

38.555

100,0

47.747

100,0

51.120

100,0

UE ALCA Mercosul

Fonte: CNI/COMEX

O Mercosul e a União Européia


As negociações com a União Européia podem servir de incentivo a esse processo de harmonização. A União Européia é o principal parceiro do Mercosul, suplantando o comércio intrabloco e o comércio com os Estados Unidos. Isso não vem de agora, mas representa realidade de longa data, anterior à implantação da união aduaneira (Quadros 8 a 10). As negociações com a União Européia A abertura de negociações com a União Européia é importante por várias razões. Primeiro, a UE é o principal mercado comprador de várias commodities agrícolas, carne e produtos da agroindústria do Mercosul. Atravessamos uma conjuntura de preços extremamente deprimidos desses produtos. Não fosse a queda dos preços, dada a evolução do quantum de exportações brasileiras neste ano, estaríamos apresentando superávit acumulado em nossa balança comercial. Portanto, abrir a perspectiva para o aumento de exportações de produtos com demanda inelástica no mercado internacional é crítico do ponto de vista da perspectiva dos preços e, em última instância, das vantagens competitivas do Mercosul. Tabela 9: Importação Brasileira - blocos econômicos - 1993/1998 - US$ milhões FOB 1993 Bloco

1996

1998

Valor

Part. %

Valor

Part. %

Valor

Part. %

9.962

25,8

12.836

26,9

14.743

28.8

18.232

47,3

21.517

45,1

24.781

48,5

5.687

14,0

7.305

15,3

8.887

17,4

Demais

10.361

26,9

13.394

28,0

11.596

22,7

TOTAL

38.555

100,0

47.747

100,0

51.120

100,0

UE ALCA Mercosul

Fonte: CNI/COMEX

Segundo, os países do Mercosul necessitam de tempo para ganhar vantagem competitiva. O aumento da produtividade, fator determinante da vantagem competitiva de uma nação, requer tempo para a mudança de processos e a introdução de novos produtos. Na ausência dessas inovações, o país não tem opção senão exportar com base em suas vantagens comparativas — usualmente, a disponibilidade de fatores de produção, como a fertilidade do solo e mão-de-obra barata. O problema com as vantagens comparativas calcadas na disponibilidade de fatores é que, mais cedo ou mais tarde, aparece um concorrente com fatores ainda mais baratos – como atesta a experiência de todos os países do Sudeste Asiático, e, mais recentemente, da China. Precisamos de tempo para criar vantagens competitivas.


Tabela10: Exportação Brasileira para o Mercosul, UE e ALCA Bloco Produtos básicos

Mercosul

Part. %

UE

Part. %

ALCA

Part. %

583

6,6

6.766

45,9

2.033

8,2

7.998

90,0

5.672

38,5

19.968

80,6

Semimanufaturados

291

3,3

2.272

15,4

2.723

11,0

Operações especiais

5

0,1

33

0,2

52

0,2

8.879

100,0

14.760

100,0

24.802

100,0

Manufaturados

TOTAL Fonte: CNI/COMEX

ALCA A Iniciativa para as Américas e a decisão da Cúpula de Miami de criar a Associação de Livre Comércio das Américas colocou em pauta a questão do processo de negociação: se bilateral, como queriam os Estados Unidos e o Canadá, ou entre blocos, posição defendida pelo Mercosul e eventualmente adotada. A conformação da Alca fortalecerá a tendência de mercados abertos em todo o hemisfério e servirá de amortecedor para as variações cíclicas da economia e do comércio mundial – assegurando mercados para as exportações dos países-membros.


Encarte - Revista 11 - A crise e o Mercosul: razões para otimismo