Issuu on Google+

Ensaios & Artigos – Nº17 / fevereiro 1995

O ESTADO E O FUTURO

Diogo de Figueiredo Moreira Neto

*

APRESENTAÇÃO O Estado está mudando. Em toda parte e, como não poderia deixar de ser, também no Brasil. Conhecer as regiões e as tendências dessas mudanças passa a ser imprescindível para controlar o processo com o máximo proveito para a instituição estatal e para a sociedade. Este ensaio, de análise prospectiva, não muito comum em nosso País, vem como grande oportunidade, quando o novo governo, entronizado em 1º de janeiro deste ano, prepara-se para realinhar, não só certos preceitos da Constituição de 1988 como os procedimentos administrativos obsoletos, pelos mais eficientes padrões da modernidade política, econômica, social e gerencial. Instituto Liberal INTRODUÇÃO A Revolução Científico- Tecnológica abriu-nos a Era das Comunicações. O recurso básico deixa de ser o capital, a terra e o trabalho, como no ensinamento da Economia clássica, para ser o conhecimento; o seu acesso e a capacidade de utilizá-lo fazem a diferença mais importante na produção, transformação, circulação e distribuição das riquezas na sociedade que se está construindo hoje. Assim, a Era das Comunicações ou, na sua expressão sinônima, a Era do Conhecimento definirá um novo tipo de cultura, já antecipada por Peter Drucker como a “sociedade pós-capitalista” (Post-Capitalist Society, Harper/Collin, N.Y., 1993), em que a superação do “saber” sobre o “ter” se refletirá profundamente sobre o homem e suas instituições. Dentre elas, sem dúvida, o Estado, que desde seu surgimento tem demonstrado notável capacidade de sobrevivência como organização política, haverá de ser a instituição * Diogo de Figueiredo Moreira Neto é Procurador do Estado do Rio de Janeiro, Professor de Direito Público e Diretor do Instituto Atlântico.

1


Ensaios & Artigos – Nº17 / fevereiro 1995 mais provocada, demandada e estimulada, o que jå pode ser percebido por alguns aspectos tendenciais em curso.

2


Ensaios & Artigos – Nº17 / fevereiro 1995 Apresentam-se, a seguir, para caracterizar essas tendências, alguns temas; podem não ser necessariamente os mais importantes nem, tampouco, os de maior impacto, mas tomados em conjunto, na diversidade de enfoques que propiciam, parecem suficientes para suportar algumas conclusões sobre o futuro do Estado. O Estado, como atual organização política hegemônica da sociedade, como qualquer outra organização, depende da eficiência com que resolve os problemas a seu cargo. Ainda que contem com a inércia social a seu favor, são vulneráveis, principalmente ao tempo, que é cada vez mais curto na era em que as comunicações se propagam instantaneamente a qualquer ponto da Terra, como uma onda invisível que transforma conceitos, destrói mitos, arruína ideologias e abala antigas certezas. O ESTADO INSTITUCIONAL Considerações sobre a instituição estatal e sua evolução Organizações políticas derivam das organizações sociais primárias da família, do clã, da horda e da tribo, possivelmente referidas aos primórdios da agricultura, sete ou oito mil anos antes de Cristo. Muitos milênios transcorreram até que surgissem organizações políticas com as características que hoje identificamos no Estado, um pouco antes do Renascimento, por volta do século XIII, no continente europeu. O Estado aparecia como uma expressão política da nacionalidade, a grande força aglutinadora nascente que havia podido se opor e superar o feudalismo, marcando a passagem que Theodor Mayer definiu, sinteticamente, como a transição da organização política centrada em pessoas (Personen verbundstaat) para a institucionalizada (institutioneller Flächenstaat). A excelência do Estado como instituição política se comprovou com sua adaptabilidade no tempo e no espaço, servindo hoje tanto às sociedades mais desenvolvidas como às que recém emergem do tribalismo. Com efeito, a velocidade com que se vêm processando essas adaptações no curso de seus 700 anos de história é bem denotativa dessa afirmação, bem como a aceleração com que têm sido feitas, à medida que o tempo entre as grandes mudanças na sociedade também se abrevia. Do século XIII ao XVI, de suas origens até sua plena afirmação hegemônica, passaram-se quase 400 anos. Do século XVII ao final do século XVIII, o período áureo do absolutismo, transcorreram 200 anos. Do final do século XVIII ao final do século XIX, do surgimento à afirmação das idéias liberais, apenas 100 anos. Do início do século XX até a derrocada do socialismo no Leste Europeu, período de breve fastígio do Welfare State e do

3


Ensaios & Artigos – Nº17 / fevereiro 1995 Estado socialista, nada mais que 70 anos, o lapso de uma geração. A próxima etapa, que já se iniciou nos anos 80 deste século e já aponta para uma disputa entre modelos neoliberais e neokeynesianos, se completará, provavelmente, no início do século XXI. Não obstante, em toda essa evolução, a essencialidade do Estado se tem afirmado, definida pelo tripé da coercitividade indicado por Norberto Bobbio: a imposição do direito, o monopólio da força e a imposição dos tributos. Vale dizer: o juiz, para concretizar a ordem abstrata ditada pelo direito; o publicano, para arrecadar os tributos que suportarão as atividades estatais; e o soldado, para garantir o cumprimento da ordem do juiz e da imposição tributária. A partir dessas funções essenciais, assim esquematizadas, acrescentam-se outras, acidentais, que variam de época a época, de país a país, caracterizando as inumeráveis experiências históricas da instituição. Três afirmações podem ser depreendidas e tomadas como premissas: 1º - o Estado tem provado ser uma solução eficiente de organização política da sociedade; 2º - o Estado tem provado sua essencialidade, pelo menos para o desempenho de certas funções fundadas no monopólio da coerção; e 3º - o Estado tem provado sua adaptabilidade em seu desenvolvimento histórico. O ESTADO NACIONAL Considerações sobre o nacionalismo enquanto suporte do Estado Determinante no mundo renascentista e moderno, quando superou a importância do clã, da raça, da religião e da cidade como referência integrativa de grupos humanos, o nacionalismo se encontra em declínio tanto em razão da globalização dos interesses quanto pelo esbatimento das fronteiras políticas, que a eles não se ajustam, quanto, ainda, pela perda da base territorial das riquezas e pela expansão da comunicação a todos os níveis. Na expressão de Jean-Marie Guéhenno, “a idéia nacional já não sobrevive hoje senão se aliando a forças que a superam: a religião, a raça, a ideologia, a tribo...” (La fin de la démocratie, Flammarion, Paris, 1993, p. 23); “reunindo os homens não pelo que eles são, mas sobre a memória do que eles já foram” (op.cit. p. 19). O poder político estatal, que pretendeu fundar toda sua legitimidade sobre a idéia de nação, necessitava de linhas geográficas demarcativas de fronteiras e prosperou enquanto elas eram bem definidas como espaço de um poder disputado gerindo interesses nacionais. Hoje, essas linhas já não têm a mesma significação, pois em muitos Estados são insuficientes para conter as múltiplas expressões de interesses das sociedades, num mundo que se internacionaliza vertiginosamente na ciência, na tecnologia, nas artes, no comércio,

4


Ensaios & Artigos – Nº17 / fevereiro 1995 na indústria, nos esportes e na cultura, em geral. Mas, paradoxalmente, ao mesmo tempo em que esse declínio vem ocorrendo, ainda se identificam explosões nacionalistas espoucando em vários quadrantes do globo: do Oriente Médio à Irlanda e dos povos da antiga Iugoslávia aos que formavam até há bem pouco a União Soviética, sempre com resultados catastróficos. É que, num planeta que apresenta estádios de desenvolvimento político tão díspares, desde o avançado superfederalismo europeu ao sincretismo político-religioso do islã, não é de se estranhar a sobrevivência de anacronismos nacionalistas, principalmente naquelas regiões que se atrasaram séculos na afirmação de sua autonomia. O que ontem foi a mola da criação do Estado hoje atua como uma força de desagregação dentro daqueles que foram traçados no mapa sem a menor preocupação com as etnias e culturas de seus respectivos povos. Sob esse aspecto, os remanescentes do império soviético e a imensa região subsahariana são os mais eloqüentes exemplos de instabilidade. Nesses países em que o Estado precedeu a nação e a agrediu em sua evolução, a “religião nacionalista” está pronta para deflagrar “guerras santas”, fado de que, por sorte, a América escapou, muito embora o Estado também tivesse precedido a formação das nacionalidades, isso por serem mais antigos e, quase todos, beneficiados pelo caldeamento de raças e de costumes. Em suma: a Era das Comunicações acabou criando um dilema naqueles países que hoje lutam para uma afirmação tardia de seu nacionalismo sopitado por séculos: ou perdem essa solidariedade agressiva para se alinharem a interesses maiores, canalizando-a para a competição, ou se perdem na luta xenófoba, pela violência e pela destruição, marcadas por um falso e patético heroísmo. O ESTADO FEDERAL Considerações sobre a descentralização e o princípio da subsidiariedade Se é certo que o Estado moderno surgiu como resposta histórica no desenvolvimento político de alguns países europeus no fim da Idade Média, não menos certo é que o racionalismo desempenhou um importante papel no seu desenvolvimento, devendo-se a dois grandes espíritos, Jean Bodin, na França, e Thomas Hobbes, na Inglaterra, a definição de suas características cratológicas: o poder concentrado, unitário, centralizado, totalitário e absoluto. Das cinco, o totalitarismo e o absolutismo mostraram ser características recessivas, superadas pelo liberalismo, embora momentaneamente redivivas neste século em razão da

5


Ensaios & Artigos – Nº17 / fevereiro 1995 hipertrofia estatal exigida pelas grandes guerras e suportada pelas ideologias de inspiração hegeliana. Hoje cedem, ao que parece, definitivamente, no cenário político, diante da afirmação do modelo do Estado democrático de direito. Restam a concentração, a unidade e a centralização do poder conotadas à instituição estatal. Das três, enquanto a concentração do poder e sua unidade na ordem jurídica que gera continuam características inalteradas, o mesmo não se pode afirmar quanto à centralização. Com efeito, se a criação e a expansão do Estado exigiram historicamente a centralização de poderes, pois essa foi até a grande motivação para a superação do feudalismo desagregador, com o correr do tempo ela se mostrou desnecessária, quando não prejudicial à eficiência do Estado em muitos aspectos de sua atuação. Hoje, já se reconhece que nem as centralizações nem as descentralizações do poder são, em si mesmas, boas ou más, e que muitos fatores concorrem para que uma ou outra técnica seja a apropriada a cada cometimento que se outorga ao Estado. Uma das soluções que mais se destacou para encontrar o justo equilíbrio funcional entre a centralização e a descentralização foi o federalismo. A teoria federalista produziu, sobre a centralização territorial do poder, o mesmo resultado que a teoria da separação de poderes havia trazido quanto à centralização funcional do poder. Além de vantagens operativas, o Estado lograva atingir, graças a ambas, um patamar ético superior, na medida em que o poder, em qualquer dos casos, limitava o poder, afastando o perigo das concentrações a que se referia Lord Acton. Com o federalismo, o poder encontrava, enfim, uma fórmula segundo a qual ele poderia ser repartido sem perda da eficiência, até, ao contrário, ganhando com a especialização territorial. Embora a formulação teórica do federalismo moderno só viesse a ser delineada no “Federalista” de Hamilton, publicado entre 1787 e 1788, em colaboração com Jay e Madison, sustentando a ratificação da Constituição federativa norte-americana, a idéia de unir entidades políticas autônomas sob um pacto que transfere decisões a um poder central veio da Antigüidade Clássica, com as características mais frouxas da confederação. Exemplo destacado mais recente dá-nos a Suíça, confederação e hoje federação, com uma longa história de pactos de cooperação, marcados por peculiaridades históricas, até mesmo porque lá o Estado não se confundiu, em nenhum momento, com qualquer de suas nacionalidades constitutivas: a francesa, a alemã, a italiana e a rética. Mas essa evolução singular pôs em evidência soluções suíças práticas e racionais para o problema da concentração e do exercício do poder nas federações, assuntos cruciais da Teoria Política e da Teoria do Estado que não foram tão exitosamente enfrentados nos

6


Ensaios & Artigos – Nº17 / fevereiro 1995 demais exemplos americanos e europeus. Essa dádiva do pragmatismo suíço, sintetizada no chamado princípio da subsidiariedade, consiste na definição dos vários graus de concentração de poder, e assim, de sua competência, correlacionados aos vários níveis de demanda da sociedade. Parte-se da assunção de que a sociedade, origem e propulsora do poder, tem condições de resolver, ela própria, através de seus membros e de suas organizações nãopolíticas, um grande número de problemas de forma mais eficiente e menos custosa, e, por isso, só se deve passar ao Estado o que ela não possa solucionar com seus próprios meios. Ainda assim, tudo o que puder ser atendido por uma organização política local, como o município ou a comuna, o “Estado-local”, não deve passar às entidades políticas superiores. Do mesmo modo, o que puder ser resolvido pela organização política intermédia, como a província, o cantão ou o estado-membro, ou seja, o “Estado-federado”, tampouco deverá passar à esfera superior. Em conseqüência, à organização política superior, ao “Estado federal”, caberão subsidiariamente o encargo e a competência jurídica decorrente de resolver todos os demais problemas: de atender quaisquer necessidades que transcendam as possibilidades das unidades menores. Implicitamente, no princípio, justificam-se também quaisquer cometimentos que venham a ser outorgados a organizações internacionais, contando que possam exercê-los mais eficientemente e com menores custos, embora sob controles sociais mais distantes e mais tênues. Reitere-se que, paralelamente a essas partilhas substantivas de competência definidas por Arthur Löwenstein como pedra de toque do próprio regime federativo, o princípio da subsidiariedade leva à definição das partilhas de meios – competência tributária e de percepção do produto da arrecadação tributária – de modo a assegurar, proporcionalmente, os recursos necessários para que cada nível de organização política possa atender aos custos financeiros das prestações a seu cargo. Ambas as partilhas, adequadamente conjugadas, são imprescindíveis à racionalidade pública, hoje tão sacrificada por deformações históricas e burocráticas mas, auspiciosamente, cada vez mais exigida pela sociedade nesta Era das Comunicações. O ESTADO DEMOCRÁTICO Considerações sobre as vicissitudes e as novas expressões da democracia Mais paradoxal que o ressurgente nacionalismo em tempos de progressiva globalização é o questionamento da democracia na Era das Comunicações. Festejada conquista dos povos

7


Ensaios & Artigos – Nº17 / fevereiro 1995 de vanguarda das liberdades, como os ingleses, os norte-americanos e os franceses, que a mereceram com seu sangue, graças à sua excelência como regime político, a democracia acabou se irradiando, como o liberalismo, sua contraparte, para todo o mundo civilizado, considerada como a melhor solução para compor os interesses e definir as políticas públicas. Hoje, com algumas exceções – os países islâmicos e algumas autocracias sobreviventes à queda do Muro de Berlim – a democracia se impõe indisputada e reverenciada, embora nem sempre vivenciada, pois muitos povos ainda continuam tendo dela um conceito mais mítico que prático. Mas, aí entra o paradoxo: o sonho de um poder que freia o outro, da supremacia da vontade popular, da prevalência da vontade da maioria com respeito aos direitos da minoria e do respeito às liberdades fundamentais tem perdido seu carisma nos países que, conquistando a democracia, nela não encontraram nem o equilíbrio esperado nem, tampouco, as soluções eficientes para os problemas de governabilidade mas, ao contrário, a liberdade de comunicação lhes revelou um submundo de burocracia, corrupção, corporativismo e abandono da coisa pública. Essa frustração ainda cresce se, para conquistá-la, ainda que tardiamente, foram necessários sacrifícios de uma ou várias gerações. Em recente livro, já citado, coincidentemente, sob o título “O fim da democracia”, JeanMarie Guéhenno sublinha a redução do regime democrático a procedimentos vazios, quase ritualistas, enquanto as decisões são tomadas atomizadamente por agências diversas mas que, em conjunto, conformam as grandes decisões que deveriam ser políticas (op.cit., p. 53 e 54). Não deixa de ser intrigante que, em plena Era das Comunicações, que tornou possível a divulgação das mensagens políticas a todo o povo e lhe deu melhor conhecimento de seus representantes, o que em tese tornaria mais realizável e mais perfeita a democracia, cresça a despreocupação real com os interesses públicos, o oportunismo político e a demagogia, quando não a corrupção, para horror e desprezo dos cidadãos. Os eleitores votam cada vez menos e os políticos perdem, cada vez mais, o respeito dos concidadãos. A própria atividade política passa a ser considerada suja pelo homem comum, alijando-o da prática democrática e ensimesmando-o em seus interesses privados, sobre os quais pode exercer maior controle. A democracia, na realidade ou, pelo menos, na percepção de grandes contingentes da cidadania frustrada, não tem passado de um ritual periódico que substitui um grupo de interesses por outro no comando político do Estado. Nessas condições, o sonho pelo qual tantas vidas generosas foram sacrificadas para que o vivêssemos parece adentrar o próximo século carregando o paradoxo de ser, simultaneamente, uma gloriosa conquista da humanidade e uma inutilidade enquanto

8


Ensaios & Artigos – Nº17 / fevereiro 1995 técnica social para resolver os problemas públicos. Com a rapidez dos canais de comunicação social e das técnicas de participação na vida social e econômica, os tradicionais canais políticos se têm mostrado obsoletos, como toda sua parafernália – partidos, eleições, legislativos etc. – e cada vez mais vistos como instrumentos do conservadorismo, do corporativismo e da burocracia de um grupo privilegiado e parasita identificado como políticos, servidores públicos e empregados de empresas estatais. Mas não fica só nessa crítica à democracia o motivo de a vermos em crise, quando deveria ser permanentemente celebrada, como os países festejam sua independência política, o dia do rei, a proclamação da república ou fastos desse nível: há o problema da elevação dos custos das transações causada pelos procedimentos político-burocráticos mantidos em nome da democracia. Embora o regime, por si mesmo, não seja causa tética do aumento do custo das transações, agravando o problema da escassez e da marginalidade econômica, sua inércia e seus procedimentos quase sempre contribuem para esse efeito e, raramente, para desfazêlo. Na abalizada opinião de Douglass C. North, prêmio Nobel de Economia de 1993, nos EUA, país líder da democracia, nada menos que 45% do PIB, em 1970, foram consumidos pelo custo das transações. Essa contraditória situação também foi destacada pelo mencionado Jean-Marie Guéhenno nos seguintes termos: “Em nenhum lugar, sem dúvida, melhor que nos EUA, que estiveram na vanguarda da organização institucional do poder, pode-se observar como a lógica institucional se exaure, arrastando no seu desaparecimento a própria política” (op.cit., p.38). Por certo, trata-se do “fim” da democracia e do “desaparecimento” da política no sentido de que esses modelos, que chegaram ao fim do século, não mais persistirão e que uma “nova” democracia e uma “nova política” emergirão. Já se pode perceber a insatisfação; já se começa a ouvir a respeito; já se lança, aqui e ali, sugestões de mudança. É um começo, mas que, encontrando comunicação fácil e audiência propícia, se difundirá rapidamente, obrigando a uma reformulação das pesadas demo-burocracias formais que proliferam, embora isso demande a ruptura de sólidas barreiras. Mas, como adverte Peter Drucker, “o abandono de qualquer coisa sempre enfrenta fortes resistências” (op.cit., p. 122). Esse desafio, certamente, não será superado a curto prazo, mas as demandas substantivas reprimidas, não encontrando livres e desimpedidos os procedimentos legitimatórios tradicionais (v. Legitimität durch Verfahren, de Niklas Luhmann), procurarão outros canais. A prevenção da inquietação e dos conflitos que previsivelmente eclodirão estará na adoção de instrumentos de participação política cada vez mais abertos e diretos, sob pena de privatizar a política e torná-la uma resultante de interesses privados dominantes,

9


Ensaios & Artigos – Nº17 / fevereiro 1995 desvestidos da elevada componente de solidariedade social que a caracteriza e a justifica. O resgate da democracia em questionamento só se fará, portanto, pela abertura da participação política, em novos canais que já, pouco a pouco, se delineiam (v. n/ Direito da Participação Política, Ed. Renovar, Rio, 1993), superando a exaurida democracia representativa pela democracia participativa, que a transcende sem negá-la. O ESTADO EFICIENTE Considerações sobre a evolução dos interesses neste século e sobre os cometimentos estatais para satisfazê-los Em síntese, a missão do Estado, como de qualquer organização política territorializada de uma sociedade, é prover a satisfação de interesses gerais que lhe são cometidos, por superarem as possibilidades dos indivíduos e dos grupos privados de fazê-lo. Esses interesses gerais foram, desde a Antigüidade, identificados como “interesses públicos”, em oposição aos “interesses privados”, conforme doutrina romanista clássica que prevaleceu até o século XIX, distinguindo o público – quod ad statum reipublicae spectat – do privado – quod ad singulorum utilitatem pertinet. Mas a complexidade da sociedade moderna acabou destacando novas ordens de interesses que, embora transcendendo os interesses privados, não mais podiam ser enquadrados como “públicos”, no sentido de caracterizarem exclusivamente a área de cura e ação do Estado. Surgiram os interesses coletivos e os interesses difusos: primeiramente destacaram-se os coletivos, atinentes a um determinado segmento da sociedade e não a toda ela, como os interesses corporativos, os interesses de moradores de um bairro etc; depois se caracterizaram os difusos, relativos a bens e valores insuscetíveis de serem apropriados individualmente, de se exaurirem em sua fruição ou até mesmo de serem estatizados, como o são os patrimônios ambiental, paisagísticos, histórico ou moral de uma sociedade, cuja titularidade para usufruí-los e defendê-los se difunde por toda ela, como os interesses à sanidade ambiental ou à moralidade pública. Com esse desdobramento, a missão do Estado, ou seja, as funções que lhe cabe constitucionalmente desempenhar, vem sendo redefinida, até surpreendentemente, pois em alguns casos ele próprio é o agressor de interesses coletivos e difusos. Não podendo ser gestor de todos os interesses gerais, ainda porque muitos deles seriam conflitivos entre si, o Estado contemporâneo se vê obrigado a definir com precisão seu campo de atuação, único e indisputável, para especializar-se em sua própria vocação de monopolista da coerção. Todas as demais atividades, não lhe sendo próprias, acabam por reduzir-lhe a eficácia

10


Ensaios & Artigos – Nº17 / fevereiro 1995 no espaço em que se deve concentrar. Com a superação das ideologias e a lenta recessão dos radicalismos em termos de gestão dos negócios públicos, já se pode perceber, neste final de século e de milênio, que as sociedades demandam cada vez maior eficiência do Estado em pelo menos alguns setores específicos, como a segurança externa e interna, justiça, saúde, educação e poder de polícia. O ESTADO FISCAL Considerações sobre tributação, globalismo e competição Tema muito próximo do questionamento da eficiência estatal é o da tributação. Como o Estado não pode atuar eficientemente em setores que não lhe são próprios, se ele o faz, desperdiça recursos. A concentração e a especialização são necessárias para racionalizar o emprego desses recursos financeiros escassos advindos da tributação, esta, cada vez mais limitada. A competência tributária, como foi dito, está no tripé do Estado essencial de Bobbio e, por isso, pode significar a diferença entre o Estado opressor e o estimulador; entre o Estado totalizador e o especializado; e, é claro, entre o Estado esbanjador e o eficiente. O Estado, enquanto garantia da ordem, é um conceito. O Estado, enquanto prestador de serviços, é outro. Ambos se confundem nos modelos contemporâneos, com maior ou menor predominância de um deles sem, contudo, se atingir racionalidade satisfatória nessa partilha funcional e na correspondência com seu financiamento por via dos tributos. Para custeio de ambas as atividades o Estado se vale, preferentemente, do poder impositivo – o de exigir tributos – onde quer que alcance a sua soberania, embora no caso de delegação legal e contratual possa valer-se de tarifas, despidas de impositividade. Mas enquanto a tarifa pressupõe uma delegação, maior ou menor, e guarda certa relação com os custos do mercado, o tributo fica sujeito à voracidade fiscal, avolumando-se desproporcionalmente ao custo razoável das prestações gerais feitas pelo Estado. Isso é particularmente agudo nos países do então chamado Terceiro Mundo, embora possa ser identificado mesmo em muitos países desenvolvidos. Os tributos continuam a crescer, mas a onímoda segurança que deve ser proporcionada pelo Estado na imposição da ordem jurídica é cada vez mais precária: na segurança pública, na segurança das transações, na segurança da moeda etc. e os serviços públicos a seu cargo deixam a desejar por sua qualidade, regularidade e sobretudo, por seu custo. No campo econômico, em especial, a tributação age como um custo adicional às transações, funcionando ora como estímulo ora como desestímulo às atividades produtivas,

11


Ensaios & Artigos – Nº17 / fevereiro 1995 dependendo de seu valor relativo. A vida econômica é competitiva, e os Estados, nela envolvidos, entram na competição concorrendo com seus respectivos sistemas tributários. O Estado Fiscal, tal como o entendíamos até recentemente, gozando de plena soberania impositiva, não só se autolimitou por acordos multilaterais como, de fato, está autolimitado pelos efeitos de sua política tributária na competitividade econômica do País. O Estado Fiscal, esse que resultou das transformações impostas pelas guerras mundiais, está com seus dias contados. Explica-nos, a respeito, Peter Drucker que “até a Primeira Guerra Mundial, nenhum governo na história havia conseguido – mesmo em tempo de guerra – obter de seu povo mais que uma pequena fração da renda nacional do país, talvez 5 ou 6%. Mas na Primeira Guerra Mundial todos os beligerantes, até mesmo os mais pobres, descobriram que praticamente não havia limites para aquilo que o Governo pode extrair da população” (op.cit., p. 90 e 91). Durante as guerras mundiais, as quentes e a fria, a renda nacional foi praticamente apropriada pelos governos que permitiam apenas, às pessoas, gozar do remanescente do que lhes era retirado, quando não tomavam empréstimos superiores a toda a renda anual gerada pela sociedade, para custeio de suas próprias despesas bélicas e burocráticas. Jamais a dicotomia de interesses entre o Estado e a sociedade ficou tão evidenciada, bem como a submissão dos interesses desta aos daquela. E foi assim que nos períodos das Três Guerras Mundiais o Estado, que não se destinava a ser empresa, se capitalizou, passou a ter bancos, fábricas, minas, navios mercantes, trens, telefonia etc., só vindo a reverter esse avanço totalitário na economia diante da resistência da sociedade em continuar custeando tão dispendiosas aventuras. Hoje, porém, o Estado vê-se obrigado a competir em outra arena econômica: a dos custos das transações. A voracidade dos Tesouros estatais encontra limites intransponíveis na realidade da internacionalização do conhecimento, principal fator de produção, que não tem base territorial e se desloca mais rapidamente que o próprio capital. Por outro lado, o Estado Fiscal, com sua insopitável tendência ao gasto, ao esbanjamento, longe de trazer abastança e estabilidade econômica, tem sido um parasita das sociedades, notadamente na sua versão inflacionária. Como observou Peter Drucker, o Estado Fiscal acaba fazendo o contrário do que manda a boa teoria econômica: quando ocorre uma recessão, em vez de aumentar seus gastos para reaquecer a economia, aumenta seus tributos, realimentando a recessão. A voracidade fiscal tornou-se disseminada a tal ponto que não existe país algum em que essa tendência não se tenha manifestado, embora em muitos já se tenha observado uma sadia regressão, à medida que a própria sociedade cobra eficiência das prestações estatais e legitimidade das intenções governamentais.

12


Ensaios & Artigos – Nº17 / fevereiro 1995 Hoje, os Estados que oferecem as melhores condições fiscais estão levando a melhor, onde se reverte a tendência, e isso vem fazendo a diferença na competição internacional por capitais e tecnologias. Em razão disso, “o imposto não é mais uma decisão soberana”, como o era, e “o Estado nacional está em concorrência com o mundo inteiro, e não pode, sem prejuízos, exigir impostos além dos seus concorrentes na corrida por capitais e talentos” e, finalmente, por isso, “o imposto, para guardar um resto de legitimidade, deve se fazer humilde: em lugar de ser expressão e medida de uma solidariedade política, ele se apresenta como simples contrapartida de prestações em ‘bens coletivos’ que um Estado fornece em seu território” (Jean-Marie Guéhenno, op.cit., p. 27 e 28). Nessa linha de idéias é previsível que o Estado utilize cada vez menos a tributação para duplicar e muito menos substituir a iniciativa privada mas, apenas, para custear atividades que lhe são próprias, muitas delas mantidas em níveis precários, como justiça, segurança, diplomacia, educação, saúde, etc. Com isso assomará também em importância o pouco empregado sistema de fomento público, atividade que não exige coerção nem despesa. Atividade nobre do Estado de amanhã, hoje ainda incipiente e confundida. Nessa linha, é remarcável, em muitos países, dentre os quais o Brasil, o conflito instaurado entre os interesses das corporações estatais, que vivem do tributo ou das intervenções econômicas do Estado, e o interesse da população consumidora de bens e de serviços, que muito contribui e muito paga por apoucados serviços. Esse conflito se alinha entre aqueles que emergirão cada vez mais nitidamente e poderão assumir gravidade à medida que a população comece a identificar os novos donos do poder, encastelados em privilégios, usando-o sem solidariedade nem ideais, em detrimento da competição já declarada entre os países do mundo e da própria estabilidade, já que perder essa competição é pôr em risco o próprio Estado. O ESTADO DE JUSTIÇA Considerações sobre a ética na política e na administração pública À medida que a sociedade volta a se sentir dona do poder e capaz de manter o Estado como seu instrumento, em vez de tê-lo como seu senhor, cresce o clamor pela ética na política e na administração pública, como direitos indiscrimináveis da cidadania. O conceito da legalidade, fundado apenas na tradicional dogmática jurídica, se mostrou insuficiente para lastrear eticamente o Estado Democrático e, por isso, se restabeleceu o conceito da legitimidade, fundado na vontade geral da sociedade, democraticamente recolhida. Mas esses avanços não esgotaram a busca da juridicidade plena da ação do

13


Ensaios & Artigos – Nº17 / fevereiro 1995 Estado, tendo este final de século reentronizado o valor da moral na vida do Direito, ressurgindo o conceito da licitude. Hoje, a Constituição do Brasil conta com dezenas de princípios e de preceitos que afirmam essa plenitude ética, com a absorção da moralidade pela ordem jurídica – o que se pode denominar Estado de Justiça e que, sem prescindir do já conquistado no Estado de Direito e no Estado Democrático, completa e transcende a ambos. Mas a nitidez da identidade da sociedade e de seus interesses, como corpo social, ao lado do Estado e de seus interesses, como corpo político, trouxe ainda dois novos desenvolvimentos irreversíveis, pelo menos num futuro previsível: o desdobramento da participação política e o surgimento dos corpos intermediários voltados ao desempenho de funções estatais politicamente neutras. Se, de um lado, a participação política aproxima a sociedade do Estado e comunica mais intensamente a sua vontade, os corpos intermediários, atuando tecnicamente, são sua longa manus no acompanhamento das ações do Estado, na deflagração dos múltiplos controles de legalidade, legitimidade e licitude criados e em vias de criação e até no desempenho de atividades apartidárias. Da participação política já se falou. É necessário, agora, configurar melhor esses corpos intermediários, como instituições que se aperfeiçoam neste final de século mas estarão plenamente aptas a cumprir o seu papel no próximo, conceito extensível não apenas aos órgãos do Estado mas a todas as entidades que, de certa forma, detenham parcela de poder a nível significativo, capaz de desequilibrar relações consensuais. Esses corpos coparticipam da estrutura do Estado no sentido de que exercem poderes estatais de fiscalização e provocação dos Poderes constituídos, mas pertencem também à sociedade, no sentido de que não estão subordinados a qualquer desses Poderes constituídos por representarem, direta ou indiretamente, aqueles interesses da sociedade que necessitam de pura expressão técnica, independente de qualquer ingerência política. O sucesso e a proliferação dessas instituições intermédias, capazes de exercerem com autonomia e isenção variados tipos de fiscalização, de promoção de interesses e, em certos casos, até de gestão técnica de interesses, têm sido observados por vários autores contemporâneos que se debruçaram sobre o futuro do Estado e de suas instituições; entre outros, escritores de especialidades tão distintas como Massimo Severo Giannini e Peter Drucker. No Brasil, já são exemplos de instituições intermédias atuantes, dotadas de poder estatal, a Ordem dos Advogados do Brasil, os Ministérios Públicos, a Advocacia Geral da União, as Procuradorias de Estado, as Defensorias Públicas, os Tribunais e Conselhos de Contas e, até certo ponto, os sindicatos e as associações nacionais representativas de categorias econômicas e profissionais, como, possivelmente, em breve, o serão o Banco

14


Ensaios & Artigos – Nº17 / fevereiro 1995 Central e, quiçá, o órgão nacional disciplinador da atividade dos lobbies. Assim tutelado e fiscalizado, não apenas por seus instrumentos de autocontrole mas pela sociedade, através da participação política ou dos corpos intermediários, pode-se esperar um maior rigor ético na atuação do Estado, bem como de outras entidades detentoras de poder político, no próximo século. O ESTADO DE SEGURANÇA Considerações sobre a essencialidade do Estado para a segurança e os novos desafios Embora a alguns pareça que a globalização dos interesses e das instituições que os promovem, bem como da transnacionalização da vida política, seja indicação de um período de relativa paz planetária, a realidade não tem suportado essa expectativa. De certa forma, embora ganhando em termos de segurança coletiva, graças ao desenvolvimento desses mecanismos diplomáticos desenvolvidos durante o longo período da Guerra Fria, o mundo perdeu em termos de segurança interna a nível de Estados singularmente considerados. Todos estão extremamente vulneráveis a certas formas de violência, inconcebíveis na escala em que hoje se apresentam, dos EUA a Ruanda; do atentado ao World Trade Center ao massacre do bairro judeu de Buenos Aires; da destruição do Líbano ao terror das favelas do Rio e de São Paulo; do sendero luminoso do Peru à guerrilha do tráfico colombiano. A periculosidade da violência privada é preocupantemente crescente e, em muitos casos, ultrapassa a capacidade de uso da força disponível por pequenos Estados. A julgar pelas tendências, como o comércio irregular de sistemas de armas avançadas, em breve os grupos de violência privada terão acesso a armamentos e a métodos cada vez mais catastróficos. Observe-se que a violência privada não tem que se preocupar nem mesmo com os antigos pretextos políticos: para deflagrá-la basta um objetivo qualquer, que poderá ser desde o racismo, à ortodoxia religiosa, a uma ideologia remanescente, a um radicalismo social ou ao mais desabusado banditismo. E tem mais: agindo sem preocupação com fronteiras políticas, a violência privada se constitui num perigo internacional, mesmo que confinada, ocasional ou aparentemente, aos limites de um determinado Estado nacional, até mesmo para defender-se da superior eficiência policial ou militar de Estados mais bem equipados para combatê-la. Finalmente, deve-se considerar que a falta de respaldo moral nessas atividades torna muito mais fácil a formação de alianças espúrias e até de cartelização da violência privada, risco a que nenhum Estado está isento e que cresce à medida que os instrumentos da Era da

15


Ensaios & Artigos – Nº17 / fevereiro 1995 Comunicação servem, indiferentemente, à ordem e à desordem, ao direito e ao torto, ao crime e à justiça. Nesse mundo inseguro da violência privada, não obstante a globalização de tantas atividades voltadas à segurança, o Estado conserva sua plena prestabilidade; mas, distintamente do que pode ocorrer em outros campos, sua eficiência é imprescindível e sua especialização, indeclinável, pois do contrário ele fracassará na sua mais importante função, que lhe justifica o próprio monopólio da força. E seu fracasso, tal como na guerra, seria sua destruição. CONCLUSÕES Não resta mais que rejuntar as considerações parciais. O Estado, enquanto instituição política de governo das sociedades humanas, tem demostrado adaptabilidade e permanência, mas cada vez mais tem que desenvolver flexibilidade num mundo em que as mudanças se aceleram. Não sendo mais suficiente o suporte das nacionalidades, o Estado deve buscar novas bases de interesse para sustentá-lo, notadamente como prestador de serviços que só ele pode garantir com vantagem. A eficiência pode vir a ser aumentada com uma adequada distribuição de poder espacial, com adoção cuidadosa do princípio de subsidiariedade, consideração que parece ganhar momento nos Estados federados. Por outro lado, a mera prática formal da democracia não tem bastado para sua plena afirmação como regime político eficiente para garantir o desenvolvimento econômico e social, o que tem dado ensejo ao desenvolvimento de novos conceitos de democracia participativa que abrem desafios e oportunidades originais. A eficiência continua sendo, para o Estado, como para qualquer instituição, um requisito essencial a ser preservado. A sua busca deve partir da identificação dos interesses que devem ser atendidos pelo Estado e de uma correta especialização para satisfazê-los, o que demanda alterações no chamado “tamanho” do Estado, na linha do que tanto os neoliberais como os neokeynesianos propugnam convergentemente. Com isso, o Estado Fiscal vai perdendo expressão e, em seu lugar, surge o Estado competitivo, capaz de empregar a tributação como instrumento de captação de capitais e de tecnologias e apto para usar propiciamente os mecanismos jurídicos do fomento público. O Estado de Justiça, dádiva da plenitude ética da política, é uma promessa em realização. Realização difícil, é verdade, suscitando crises políticas em vários países, mas que, em seu conjunto, são crises de aperfeiçoamento. A tendência é um melhor controle da

16


Ensaios & Artigos – Nº17 / fevereiro 1995 política e da administração pública através de mecanismos institucionais de participação política e por meio de corpos intermediários, como já o são, por exemplo, as funções essenciais à justiça, tratadas destacadamente na Constituição do Brasil de 1988. A segurança é essencial, mas as razões de insegurança têm variado. É preciso atentar para esse novo universo da segurança, em que os atores privados passaram a ser protagônicos e com tal nível de periculosidade que sua repressão já não pode mais ser relegada à atividade meramente policial. A polícia não tem estrutura, pessoal, equipamentos e armamentos para enfrentar modalidades de violência privada que ultrapassam, por vezes, a própria capacidade de pequenos países. A essencialidade do Estado nesse campo é altamente demandante de eficiência, pois está em jogo a vida e não apenas os bens das pessoas e, por isso, a sobrevivência da sociedade e, em última análise, do próprio Estado. O futuro do Estado, em síntese, parece estar orientado na linha do essencial de Bobbio: competitividade, como impositor de tributos e como garante de transações, e eficiência, como distribuidor de justiça formal e como garantidor da segurança em todas as suas modalidades.

17


[series il ensaios e artigos] ensaios e atigos 17